SOU 2000:23
Förslag till Svensk Klimatstrategi - Klimatkommitténs betänkande
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Genom beslut vid regeringssammanträdet den 7 maj 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyoto-protokollet, inklusive att beakta upptag av koldioxid i sänkor, att föreslå klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden, att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag, inklusive påverkan på industrin när det gäller sysselsättning, konkurrenskraft och regional balans samt att bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden 2008 - 2012 med utblick för en längre period.
Utredningen har antagit namnet Klimatkommittén. Kommittén har lagt upp arbetet på följande sätt: I inledningsskedet utarbetades en utredningsplan som innebar ett nära samarbete med de myndigheter som efter den miljöpolitiska propositionen Svenska miljömål (1997/98:45) fick regeringsuppdrag att ta fram åtgärder för att nå miljömålen inom respektive sektor. Nära samarbeten utvecklades med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket som bistått kommittén med att utarbeta underlag. Vidare hölls under våren 1999 två möten med företrädare från olika intresseorganisationer, alltifrån näringslivsorganisationer till idéburna organisationer.
En särskild expertgrupp inriktad på ekonomiska frågor inrättades under sommaren 1999. Gruppen bestod av: Runar Brännlund, professor i Nationalekonomi vid Umeå universitet, Stefan Nyström, enhetschef vid Naturvårdsverket, Becky Petsala, avdelningschef vid Statens energimyndighet och Staffan Widlert, direktör vid Statens institut för kommunikationsanalys. Gruppen har varit rådgivande i frågor rörande styrmedel, konsekvensanalyser och samhällsekonomiska bedömningar och har granskat kommitténs underlag. Sekretariatet har vidarebefordrat synpunkter, som framkommit under gruppens möten till kommittén. Kommittén har också haft ett nära samarbete med Miljömålskommittén
(M1998:07) och Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (N 1999:05).
Med stöd av bemyndigandet den 7 maj 1999 förordnades den 17 juli 1998 som ordförande, riksdagsman Olof Johansson och den 20 oktober 1998 som ledamöter miljöchef (numera bitr. Stadsdirektör) Ingela Bendrot, riksdagsledamot Sinikka Bohlin, agronom Åsa Domeij, riksdagsledamot Berndt Ekholm, riksdagsledamot Dan Ericsson, riksdagsledamot Göte Jonsson, riksdagsledamot Ingemar Josefsson, partisekreterare Torbjörn Pettersson, f.d. riksdagsledamot Åsa Stenberg, riksdagsledamot Karin Svensson Smith samt som sakkunniga departementsrådet Yvonne Fredriksson, departementssekreterare Åsa Johannesson, departementssekreterare Cecilia Fegler, departementssekreterare Erik Kiesow och departementsrådet Lars Ekecrantz.
Den 2 december 1998 förordnades professor Bert Bolin som sakkunnig och från samma datum ersattes riksdagsledamot Karin Svensson Smith av miljösekreterare Ronald Eriksson och departementssekreterare Cecilia Fegler av departementssekreterare Lena Unemo.
Den 18 december 1998 förordnades som ledamöter f.d. riksdagsledamot Christin Nilsson och fastighetsingenjör Karin Stierna.
Från den 8 februari 1999 ersattes departementssekreteraren Erik Kiesow av departementsrådet Bosse Wallin och från den 22 februari 1999 ersattes departementsrådet Lars Ekecrantz av departementsrådet Judith Melin.
Som experter att biträda kommittén förordnades den 19 april 1999 miljöambassadör Bo Kjellén, enhetschef Stefan Nyström och direktör Staffan Widlert samt från den 1 juni 1999, professor Runar Brännlund och professor Bengt Boström. Den 31 augusti 1999 förordnades enhetschefen Tom Hedlund samt från den 8 september 1999, kanslirådet Anders Turesson som experter i kommittén.
Från den 14 juni 1999 ersattes departementsrådet Bosse Wallin av departementssekreteraren Olle Björk och från den 31 augusti 1999 ersattes riksdagsman Göte Jonsson av f.d. europaparlamentariker Ivar Virgin.
Den 10 december 1999 entledigas departementsrådet Yvonne Fredriksson och departementsrådet Judith Melin från sina uppdrag att vara sakkunniga i kommittén och förordnades kanslirådet Maria Gårding-Wärnberg som sakkunnig i Klimatkommittén.
Som biträdande huvudsekreterare förordnades den 1 december 1998, Anna-Karin Hjalmarsson. Som huvudsekreterare förordnades den 15 januari 1999, Kristina Feldhusen. Som sekreterare förordnades den 15 april 1999 Petronella Berg och Patrik Olofsson; den 31 augusti 1999,
Reino Abrahamsson; den 24 september 1999, Katrin Rapp samt den 1 januari 2000, Lena Sandström.
Ledamöterna Ingela Bendrot, Åsa Domeij, Dan Ericsson, Torbjörn Pettersson och Ivar Virgin har avgett reservationer.
Särskilda yttranden har lämnats av ledamot Ronald Eriksson och av sakkunniga och experter Olle Björk, Bert Bolin, Maria Gårding-Wärnberg, Tom Hedlund, Åsa Johannesson, Stefan Nyström och Lena Unemo.
Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:23). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm april 2000
Olof Johansson
Ingela Bendrot Sinikka Bohlin
Åsa Domeij Berndt Ekholm
Dan Ericsson Ronald Eriksson
Ingemar Josefsson Christin Nilsson
Torbjörn Pettersson Åsa Stenberg
Karin Stierna Ivar Virgin
/Kristina Feldhusen
Sammanfattning
Mängden av växthusgaser i atmosfären har kraftigt ökat det senaste århundradet. Ökningen av växthusgaserna i atmosfären bidrar till att medeltemperaturen på jorden ökar och att klimatförändringar uppstår.
Hotet om klimatförändringar är ett av de mest komplexa problem som mänskligheten måste komma till rätta med. Klimatförändringar är globala, långsiktiga och sker med en betydande tröghet.
Dagens utsläpp bidrar till att ytterligare öka koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed förvärras situationen. Ju högre halten blir, desto längre tid kommer det att behövas för att komma tillbaka till en nivå som inte är lika riskfylld.
Sverige har ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring från år 1992. Målet för konventionen är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. I-länderna åläggs även att vidta åtgärder för att förhindra klimatpåverkan.
Det finns ett protokoll, som är kopplat till konventionen, vilket upprättades i Kyoto år 1997. Kyotoprotokollet innebär i korthet att iländerna ska minska sina utsläpp med cirka 5 % fram till år 2010, jämfört med 1990-års nivå. U-länderna har inte ålagts några kvantitativa utsläppsrestriktioner. Sammantaget bidrar Kyotoprotokollets förverkligande endast till att dämpa den förväntade ökningen av halten av växthusgaser i atmosfären.
Koldioxid är en av sex växthusgaser som behandlas i protokollet. Koldioxid är en gas som bildas vid förbränning av framför allt fossila bränslen. Energiförsörjningen i världen baseras till mer än 75 % på fossila bränslen och de flesta fordon drivs med fossilt bränsle. Övriga gaser som ingår i Kyotoprotokollet är metan, dikväveoxid, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid. Dessa övriga gaser svarar sammantaget för 25 % av utsläppen av växthusgaser i världen.
Förslag till svensk klimatstrategi
Förslaget till svensk klimatstrategi omfattar mål samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel samt planer och organisation för genomförandet. Strategin avser tiden fram till år 2050. Handlingsprogrammet sträcker sig fram till år 2010. Strategin och handlingsprogrammet bör utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider.
Som mål på lång sikt för år 2050 föreslås:
Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 % jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0-4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.
Nuvarande miljökvalitetsmål, ”Begränsad klimatpåverkan” kvarstår. Innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta mål.
Målet för år 2050 motiveras av att i-ländernas utsläpp av växthusgaser i atmosfären måste minska radikalt till år 2100.
Som mål på kort sikt för perioden 2008-2012 föreslås:
Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.
Som etappmål för år 2005 föreslås:
Utsläppen av växthusgaser i Sverige år 2005 ska vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppssiffran för år 2005 ska normalårskorrigeras, enligt svensk metod, mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.
De överväganden som ligger till grund för strategin understryker behovet av internationell samverkan, behovet av ett långsiktigt tänkande samt samband med och avgränsning mot andra politikområden.
De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar en stor del av utsläppen, minskar utsläppen avsevärt. Av denna anledning är internationell samverkan avgörande och att Sverige aktivt ska delta i det internationella arbetet. Detta gäller inte minst europeisk samverkan och ett fördjupat EU-samarbete vad gäller miljöpolitisk harmonisering samt utveckling av gemensamma styrmedel.
En strategi med en avlägsen tidshorisont måste medge flexibilitet, beakta behov av rättvisa mellan länder och mellan generationer samt prioritera åtgärder som påverkar strukturer som är långsiktigt bindande. Förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera dessa krav och de förutsättningar som finns att genomföra nödvändiga omställningar.
Samtidigt behöver vi vidta åtgärder i dag för att undvika att vi förlorar tid med att påbörja denna omställning. Effekterna av klimatförändringarna kommer framför allt att drabba kommande generationer. Kommittén anser att takten i omställningen till ett hållbart samhälle ur klimatsynpunkt måste öka. Det är väsentligt att i-länder ska föregå med gott exempel, för att u-länderna i sin tur ska kunna acceptera kommande krav på utsläppsreduktioner. Det är därmed av största vikt att inte avvakta med åtgärder som minskar utsläppen.
Ett genomförande av strategin berör hela samhället. Det är därför nödvändigt att bl.a. behandla sambandet med andra politikområden. Kommittén anser att klimatpolitiska överväganden ska ingå som en naturlig del i samband med att förslag utarbetas inom de politikområden som är av betydelse för ett genomförande av klimatpolitiken. Sambanden mellan olika politikområden blir också tydlig genom att våra förslag berör ett flertal myndigheter inom olika samhällssektorer. Sammantaget innebär förslagen att möjligheter skapas för att integrera klimatpolitiken inom olika områden både på kort och lång sikt.
Kommittén föreslår att informativa, administrativa och ekonomiska styrmedel ska användas för att nå de föreslagna målen. I handlingsprogrammet ingår åtgärder på såväl kort som lång sikt för att uppnå målen.
För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram.
En samlad utvärdering som bl.a. omfattar resultaten av åtgärderna i baspaketet samt resultaten av gjorda utredningar, bör leda till ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2004. Avgörande för sammansättning och omfattning av styrmedel och åtgärder från tilläggspaketet är bedömningar om etappmålet för år 2005 kommer att nås. Dessa bedömningar är också betydelsefulla för att ge indikationer om det kortsiktiga målet nås.
Kommittén anser att åtgärder och styrmedel i tilläggspaketet kan påbörjas tidigare mot bakgrund av utvecklingen av utsläppen av västhusgaser, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat av genomförda utredningar.
Förslagen omfattar även en ordning för uppföljning och utvärdering samt tider för kommande klimatpolitiska beslut. De tidpunkter som föreslås är år 2004 och år 2008.
Kommitténs förslag syftar till att engagera hela samhället vid ett genomförande av klimatpolitiken. Förslagen bygger dels på att olika informationsinsatser ska genomföras, dels att åtgärder ska vidtas inom alla sektorer för att minska utsläppen av växthusgaser. Ökad kunskap och ökad medvetenheten är avgörande för att skapa en delaktighet som underlättar nödvändiga omställningar.
Kommittén föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks och att ett särskilt klimatråd på myndighetsnivå inrättas. Det fortsatta arbetet på lokal nivå ska stödjas genom bl.a. statliga bidrag till klimatprogram, så att åtgärder kan genomföras utifrån lokala förutsättningar.
Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena om flexibla mekanismer, sänkor samt gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke fullständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppföljning och påföljder. Sverige bör aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar, så att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål.
Sammantaget utgör förslaget till strategi de första stegen för ett brett genomförande i Sverige. Syftet är att vi tar vår del av ansvaret dels internationellt genom att delta och bidra med erfarenheter från vårt arbete, dels nationellt genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser.
Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet
Åtgärder inom olika samhällssektorer ingår i kommitténs förslag till handlingsprogram. Sammanlagt föreslås drygt 100 åtgärder i ett s.k. baspaket.
Förslagen omfattar dels hur Sverige bör agera internationellt, dels vilka åtgärder som bör vidtas inom landet. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och förbättra energieffektiviseringen inom ett stort antal områden.
De föreslagna åtgärderna har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket. Baspaketet innehåller både åtgärder som ger effekt i form av utsläppsreduktioner inom ett par år och åtgärder som på sikt leder till positiva effekter. Vidare ingår förslag till utredningar som syftar till att skapa ett bättre beslutsunderlag för fortsatta åtgärder. Åtgärderna i baspaketet kan beslutas omgående. Finansiering av åtgärderna föreslås till och med år 2004.
I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör fortsatta utsläppsminskningar, men där ytterligare beslutsunderlag erfordras. Exempelvis ingår åtgärder som beror på utfallet av internationella förhandlingar, som användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och beaktande av sänkor. I tilläggspaketet finns förslag till olika åtgärder som kan väljas senare både vad gäller omfattning och kombination av dessa åtgärder.
Många av de åtgärder som vi föreslår leder även till positiva effekter för övriga miljömål. I vissa fall finns dock en risk för att konflikter med andra miljömål uppstår. I förekommande fall är det angeläget att genomförandet sker så att negativ påverkan på miljön begränsas.
I åtgärdsförslagen är information kopplad till demonstrationsprojekt och investeringsbidrag viktiga delar. Ett förbehåll för föreslagna stöd och bidrag är att de måste få godkänt av EU-kommissionen, med hänsyn till EU:s statsstödsregler.
Vissa förslag innebär skärpta krav på regleringar. Dessa riktar sig i huvudsak mot bebyggelse- och servicesektorn. Regleringarna gäller sådana åtgärder som syftar till en långsiktig omställning, t.ex. lägre energiförbrukning i byggnader samt utfasning av de tre industriella gaserna.
De föreslagna åtgärderna bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med cirka 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, jämfört med utsläppsbilden år 2010 utan dessa föreslagna åtgärder, enligt bedömningar som har gjorts av Statens energimyndighet. Åtgärderna
bedöms även bidra till en lägre elförbrukning i storleksordningen 3-7 TWh. I förslaget ingår även en ökad satsning på vindkraft för att producera 3-5 TWh år 2010 utöver nuvarande program. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och utredningsinsatser som vid ett genomförande sannolikt kan innebära betydande utsläppsreduktioner. Dessa reduktioner är i dagsläget inte möjliga att precisera.
Baspaketet bedöms översiktligt öka statens utgifter fram till och med år 2004 med 1,2–1,6 miljarder kronor per år. Totalt uppskattas utgifterna för baspaketet fram till och med år 2010 till cirka 11 miljarder kronor. Statens utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas, varför utgifterna efter 2005 kan bli högre. Alternativa förslag lämnas för finansiering av statens ökade utgifter för perioden fram till och med 2004.
Effekter av ett förändrat klimat
Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4
° C under
det senaste halvseklet och mycket tyder på att detta är den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan senaste istiden. I dag finns i stort sett en vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till väsentlig del är resultatet av mänsklig påverkan. Simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,5
° C till år 2100. Med stor sannolikhet kommer denna utveckling att medföra allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser. Även om utsläppen av växthusgaser till atmosfären stabiliseras på dagens nivå kommer halterna i atmosfären öka under flera hundra år beroende på gasernas långa uppehållstid i atmosfären.
En klimatförändring kommer inte att lämna någon del av världen opåverkad, men vissa regioner kommer att drabbas hårdare än andra av de direkta effekterna. Analyser pekar på att den pågående klimatförändringen inte kommer att få lika allvarliga konsekvenser för Sverige som för vissa andra delar av världen. Stora osäkerheter finns emellertid i klimatscenarierna och man kan inte utesluta risken för oförutsedda händelseförlopp som kan medföra allvarliga konsekvenser även i Sverige.
Utsläpp av växthusgaser i Sverige
Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt Klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Motsvarande utsläpp år 1998 var 75,1 miljoner ton. De samlade utsläppen av växthusgaser har därmed ökat med cirka 6 %. Koldioxidutsläppen har ökat under 1990-talet med cirka 3 %. Utsläppen av metan har minskat och utsläppen av lustgas är oförändrade, medan utsläppen av fluorkolväte, perfluorkolväten och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.
Koldioxidutsläppen utgör cirka 80 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med cirka 40 % mellan åren 1970 och 1998.
De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Även vid förbränning bildas metan. Utsläppen av metan utgör i Sverige cirka 8 % av de totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter,
Lustgas eller dikväveoxid avgår från jordbruksmark och gödsel samt bildas vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening av bilavgaser. Utsläppen av lustgas utgör cirka 10 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige räknat som koldioxidekvivalenter.
De tre övriga gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid utgör en mindre andel, men de är samtidigt växande andel av de totala utsläppen. Det pågår ett arbete med att utarbeta metoder för att uppskatta utsläppen av dessa gaser, men de uppskattningar som har gjorts tyder på relativt kraftig ökning av utsläppen av dessa gaser.
I nedanstående tabell redovisas utsläppen av de sex växthusgaserna indelat efter utsläppskälla för år 1990 och år 1998.
Tabell 1 Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990 och 1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Sektor
1990
1998
Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier 9,1
10,1
Förbränning industrin
13,9
13,4
Industriprocesser
6,0
9,4
Transporter
20,0
22,1
Bebyggelse, service m.m.
11,1
10,2
Jordbruk
8,6
8,3
Avfall
1,8
1,3
Övrigt
0,3
0,3
Summa
70,8
75,1
1)
1) reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999
Internationellt arbete med klimatproblemet
Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. Det internationella arbetet är i stor utsträckning avgörande för hur Sverige kan och bör agera i fortsättningen.
I det internationella arbetet är en viktig avvägningsfråga hur Sverige ska agera beträffande de så kallade flexibla mekanismerna och i frågan om hur sänkorna ska kunna beaktas. Flexibla mekanismer innefattar bl.a. åtgärder i utlandet vars utsläppsreduktioner som man kan tillgodoräkna sig samt handel med utsläppsrätter. Sänkor innebär upptag av koldioxid i jord och skog. Flexibla mekanismer och sänkor är möjligheter som Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet erbjuder enskilda länder i syfte att möjliggöra utsläppsreduktioner till rimliga kostnader. Det är viktigt att det kommande internationella förhandlingsarbetet klarar ut regelverk och behandling av sänkor och flexibla mekanismer.
Kommittén anser att Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Kommittén bedömer att det är väsentligt att beslut om miljöskatter i EU ska fattas med kvalificerad majoritet.
Kommittén föreslår ett samlat handlingsprogram för hur Sverige fortsättningsvis bör agera i de komplicerade internationella frågorna.
Mål, styrmedel, uppgifter och organisation
Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras, i enlighet med klimatkonventionen, till 1990 års nivå år 2000, för att därefter minska. Därutöver finns mål som innebär att utsläpp av de övriga växthusgaserna, som definieras i Kyotoprotokollet, ska minska. Inom transportpolitiken finns mål som i huvudsak sammanfaller med det nationella koldioxidmålet. Målet för transportsektorn sträcker sig till år 2010, vilket är en skillnad jämfört med det nationella målet. Inom energisektorn har målformuleringen en kvalitativ inriktning, som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet.
Kommittén bedömer att arbetet för att minska utsläppen av växthusgaser inom ett flertal samhällssektorer är i ett uppbyggnadsskede. Kommittén lämnar ett flertal förslag som bl.a. syftar till att förbättra beslutsunderlaget.
Kommittén föreslår en precisering av myndigheternas ansvar och uppgifter samt en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvarsområden årligen samla in data och värdera möjligheterna för att åstadkomma utsläppsminskningar inom respektive verksamhetsområde för att de nationella målen ska kunna nås och att de internationella åtagandena ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, följas upp och resultat ska rapporteras.
De styrmedel som staten förfogar över kan indelas i tre kategorier, administrativa styrmedel dvs. regleringar, påbud och förbud, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel bl.a. forskning och utveckling samt information.
Dessa styrmedel har även använts inom klimatpolitiken. Tillämpningen av ekonomiska styrmedel, har bidragit till att ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. Samtidigt har uttagen av skatt och olika typer av stöd varierat avsevärt över tiden. Satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser.
En omställning av alla samhällssektorer till en minskad användning av fossila bränslen och drivmedel kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Detta innebär att tillämpade styrmedel bör vara långsiktiga och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas. Sammantaget bedömer kommittén att det är väsentligt att använda samtliga nämnda styrmedel för att uppnå en minskning av utsläppen av växthusgaser.
Ur strikt resurshushållningssynpunkt är valet av styrmedel enkelt generella ekonomiska styrmedel är korrekt utformade kostnadseffektivast.
Avvägningar mellan olika politiska mål behöver göras på såväl kort som lång sikt. Ekonomiska styrmedel är viktiga fortsättningsvis. Kommittén har bedömt att ett flertal olika styrmedel måste användas inom klimatpolitiken för att uppnå målen.
Kommittén anser att det är angeläget att pröva informationsinsatser som ett medel för att åstadkomma ett engagemang på alla nivåer i samhället. Det är väsentligt att såväl medborgare som företag får information om hur användningen av fossila bränslen kan nedbringas. Information är också väsentlig i dialogen mellan riksdagen och medborgarna.
Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att höja kunskapen, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att kunna genomföra nödvändiga åtgärder och omställningar.
Administrativa styrmedel som t.ex. syftar till att fastställa uppgifter och ansvar för genomförandet av klimatpolitiken är väsentligt för statsmakternas styrning av bl.a. myndigheter. Myndigheternas uppgifter i samband med genomförandet av klimatpolitiken bör därför anges i instruktion och regleringsbrev för de myndigheter som är särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Dessutom är administrativa styrmedel väsentliga i tillståndsprövning och tillståndsgivning för olika typer av verksamheter.
Förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken omfattar många samhällsområden och ansvaret för att genomföra åtgärder är fördelat på många händer. För att nå målen, en minskning av utsläppen av växthusgaser, behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå.
Kommittén anser att regionerna själva måste göra bedömningen om regionala mål är användbara för att främja regionala och lokala insatser.
Kommittén har bedömt att det är särskilt viktigt att klimatfrågan i högre utsträckning uppmärksammas på alla samhällsnivåer för att mål på kort och lång sikt ska kunna nås. Staten bör i ökad utsträckning stödja lokala projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser och/eller effektivisera energianvändningen. Det är också viktigt att allmänhet, företag och organisationer samverkar i detta arbete. Kommittén föreslår att ett stöd för lokala klimatprogram (KLIMP) bör utformas med syfte att identifiera och genomföra kostnadseffektiva
åtgärder för att reducera växthusgasutsläppen och minska energianvändningen.
Grundscenarier för Sverige år 2010
Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har gjort bedömningar för år 2010, s.k. grundscenarier, avseende utsläpp och energianvändning. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten och bedömningar om en utveckling som besluten kan leda till. Scenarierna bör betraktas som möjliga utvecklingsbanor som baseras på antagna förutsättningar.
Om vi inte vidtar några ytterligare åtgärder, jämfört med i dag, visar grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med år 1990.
År 2010 beräknas att utsläppen kommer att uppgå till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta innebär en ökning i ett intervall mellan 5 och 15 % jämfört med år 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter
En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av koldioxid. Dessa styrmedel anses vara kostnadseffektiva sätt att nå utsläppsreduktioner.
Utifrån de grundscenarier som tagits fram har effekterna av höjd koldioxidskatt analyserats. För att nå en reduktion av utsläppen med 2 % mellan 1990 och 2010, kan det, enligt analyserna, behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan cirka 110 och 125 öre/kg koldioxid. Om även andra styrmedel används i syfte att minska utsläppen, kan troligtvis en lägre skattenivå var tillräcklig för att nå målet.
En ensidig svensk höjning av koldioxidskatten leder till minskad BNP-tillväxt. Analysen ger visst stöd för att om kraftiga åtgärder genomförs internationellt för att uppfylla Kyotoprotokollet förbättras den svenska kostnadsbilden.
En höjd koldioxidskatt ger även effekter på strukturomvandlingen i ekonomin på så sätt att icke energiintensiv industri expanderar på bekostnad av energiintensiv industri. Analysen visar att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, däremot kan kostnadsökningen vara betydande inom vissa branscher. Internationella åtgärder kan resultera i att strukturomvandlingen inom svensk industri blir mindre påtaglig.
Hushållen påverkas av en höjning av koldioxidskatten genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändiga. Analysen visar att den ökade skattebördan, sett som andel av inkomster eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek.
En kraftigt höjd koldioxidskatt kan ge betydande regionala och lokala effekter. Analysen visar att den direkta effekten på hushållen är störst i norra Sverige och i glesbygden. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del lokaliserade i dessa regioner.
En översyn av energiskattesystemet pågår inom regeringskansliet. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande, särskilt ur klimatsynpunkt.
Mycket talar för att utsläppen av koldioxid ökar med ekonomisk tillväxt. Kommittén anser därför att koldioxidskatten bör indexeras så att hänsyn tas till BNP-utvecklingen.
Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering, i form av ett ”tak” på de totala utsläppen, och ett ekonomiskt styrmedel. Kostnaden för utsläppsminskningar, i termer av minskad BNB-tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster, vilket visar på potentialen med utsläppshandel.
De strukturella effekter som kan uppstå i ett nationellt system med utsläppshandel skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt.
Vid internationell handel kan utsläppen i Sverige komma att öka, eftersom reduktionen då delvis sker någon annanstans. Detta kan ge en negativ påverkan på andra miljömål.
På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. I ett kortare
perspektiv bör inriktningen vara att ingå i ett EU-system eller europeiskt system med utsläppshandel. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av ett handelssystem, där även möjligheten till ett nationellt system bör utredas om det europeiska systemet drar ut på tiden.
Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från olika sektorer
Åtgärder och möjliga styrmedel har identifierats för att minska utsläpp av växthusgaser och användning av energi för olika sektorer. Av de åtgärder som identifierats ingår ett stort antal i baspaketet som tidigare beskrivits som åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet. De sektorer som behandlas är produktion av el och fjärrvärme, industrin, bebyggelse- och service samt transporter. Därutöver redovisas jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner, de tre industriella gaserna samt avfallsdeponering.
Underlaget baseras i huvudsak på förslag från myndigheterna. Kommittén har gjort en samlad bedömning av förslagen på grundval av bl.a. åtgärdernas kostnadseffektivitet, utsläppsreduktion och energieffektivisering, effekter på industrins konkurrenskraft, effekter på hushåll samt miljömålskonflikter. En annan viktig utgångspunkt har varit att åtgärder bör vidtas inom alla sektorer.
För vissa åtgärder finns en bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas denna bedömning. Det bör påpekas att det finns osäkerheter om utfallet.
Sammanlagt finns åtgärder med styrmedel beskrivna för att tillsammans reducera upp till 3,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter samt en energibesparing motsvarande 4-7 TWh el och 1-4 TWh fjärrvärme jämfört med grundscenariot för år 2010. Bedömningen grundas på antaganden om utsläpps- och energianvändningsnivå år 2010, som har gjorts av Statens energimyndighet (s.k. grundscenario). Alla beskrivna åtgärder ingår inte i kommitténs förslag till baspaket. Åtgärder i baspaketet bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med cirka 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter
Flertalet av de åtgärder som tagits fram som leder till minskning av koldioxidutsläppen, kan även åstadkommas genom höjd koldioxidskatt, handel med utsläppsrätter eller genom en tillämpning av miljöbalken.
Enligt 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program för omställning till ett uthålligt energisystem, som gäller fram till år 2004. Programmet innehåller åtgärder som främjar effektiv energianvändning
och ett ökat utnyttjande av förnybara energislag på kort och lång sikt. Programmet ingår i förutsättningarna för de föreslagna åtgärderna och styrmedlen.
Produktion av el och fjärrvärme svarar för cirka 13 % av landet totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen bedöms öka med minst 10 % fram till år 2010, om inga nya åtgärder sätts in. Ökningen beror främst på ökad anslutning av fjärrvärme. Elanvändningen i Sverige bedöms fortsätta att öka fram till år 2010, vilket kan leda till ett underskott av el i landet. Underskottet beräknas till 5 TWh år 2010.
Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökad grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanslutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler.
Olja används fortfarande i viss utsträckning för fjärrvärmeproduktion, främst i mindre anläggningar samt som så kallad reserv och spets, dvs. under korta perioder särskilt när det är kallt.
Kommittén anser att det är viktigt att ytterligare insatser genomförs för att minska oljeanvändningen inom fjärrvärmesystemen. Användningen av spillenergi från industrin för produktion av el och fjärrvärme bör öka. Kommittén föreslår även att produktionen av el från förnybara källor bör öka med 3-5 TWh genom satsning på ett vindkraftsprogram.
Industrins koldioxidutsläpp utgör cirka 25 % av de totala utsläppen.
Utsläppen har minskat betydligt från 1970 till i dag. Detta beror främst på minskad oljeanvändningen, men även utveckling mot mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt en förändrad branschstruktur. Trenden förväntas fortsätta fram till år 2010.
Enligt kommitténs bedömning finns det en fortsatt besparingspotential för energianvändning och möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från industrisektorn. I flera branscher är det dock inte möjligt att ersätta fossila bränslen med biobränslen. En stor del av sektorn består av industrier med unika processer som gör att det kan vara svårt att generalisera med de åtgärder som vidtas. Dessutom är vanligtvis processutsläppen svåra att minska.
Utsläppen av växthusgaser och energianvändning föreslås minskas genom generella åtgärder för energibesparing och åtgärder som riktas till den energiintensiva industrin. För en omställning på lång sikt är det angeläget att i samband med ny- och ombyggnation vidta åtgärder som minskar koldioxidutsläppen och energianvändningen.
Kommittén anser att det är viktigt att kunskapen höjs inom företag om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan, att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag, att stimulera miljöanpassad produktutveckling avseende klimatpåverkan
och energieffektivitet samt att ta hänsyn till energi och klimatpåverkan i samband med upphandling av ny utrustning till industrin.
Sektorn Bebyggelse och service svarar för cirka 14 % av de totala utsläppen i landet. Fram till år 2010 bedöms att utsläppen kommer att minska cirka 30 % jämfört med 1990, enligt Statens energimyndighet. Orsaken är den minskade oljeanvändningen genom konvertering till fjärrvärme och installation av värmepumpar. En mindre andel oljeuppvärmda byggnader beräknas börja använda pellets. Dessutom antas att alla nybyggda villor kommer att vara eluppvärmda.
Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen, byggande av bostäder och lokaler samt infrastruktur påverkar utsläppen långt in i framtiden.
Det är också viktigt att nya fastigheter successivt blir energieffektivare genom skärpta byggregler. Befintliga hus bör även successivt bli mer energieffektiva genom t.ex. energieffektivare fönster, vindsisolering och fasadåtgärder.
Det är även angeläget att ta tillvara möjligheterna att minska elförbrukningen från sektorn genom eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel och minskad elförbrukningen inom offentlig förvaltning genom att krav ställs i samband med upphandling.
Driften av bostäder och lokaler är betydelsefullt för att minska energiförbrukningen.
Eldning med olja är fortfarande den dominerande uppvärmningsformen för fastigheter. Kommittén anser att oljeanvändningen måste minskas genom effektivare förbränning och att olja ersätts i ökad utsträckning. Alternativen kan vara biobränsle, fjärrvärme, värmepumpar eller koldioxidfria uppvärmningsformer.
Transporterna svarar för cirka 40 %, av koldioxidutsläppen i
Sverige, varav 2/3-delar kommer från vägtrafik. Utsläppen har ökat med 5 % från 1990. Fram till år 2010 uppskattas ökningen bli cirka 10 % om inga ytterligare åtgärder vidtas. Bedömningarna baseras på trafikprognoser från 1998 och att nya personbilars specifika koldioxidutsläpp minskar med 25 % till år 2008.
De huvudsakliga drivkrafterna till transportutvecklingen är befolkningstillväxt, befolkningsstruktur, ekonomisk tillväxt och näringslivets strukturutveckling. En strategi för minskade utsläpp av koldioxid från transporter bör utgå från transportsystemets samlade miljöproblem. Bränslepriset är centralt vid en begränsning av trafikens koldioxidutsläpp.
Viktiga åtgärder för att begränsa användning av fossila bränslen är ökad bränsleeffektivitet för nya bilar och information till köpare att välja en bränslesnål bil. Kommittén föreslår dels att en försäljnings-
skatt för nya bilar prövas och dels att den årliga fordonsskatten för nya personbilar differentieras efter bilarnas utsläpp av koldioxid.
Det är väsentligt att stimulera det lokala engagemanget. Detta kan ske genom information, utbildning och olika typer av samarbetsprojekt. Syftet är att åstadkomma att alla i sina transportbeslut tar större hänsyn till klimatpåverkan.
Miljöstyrande trängselavgifter i tätorter är viktiga för att begränsa storstädernas trafikproblem.
En omställning till ökad användning av förnyelsebara drivmedel i transportsektorn kommer att behövas på sikt. I dag är höga produktionskostnader ett hinder för ökad användning av biodrivmedel. Långsiktigt statligt stöd till forskning och utveckling för produktionsteknik av biodrivmedel bör därför lämnas.
Inom transportsektorn är förutsättningarna för att åstadkomma utsläppsminskningar också beroende av internationella överenskommelser och förändringar av internationella regelsystem. I dessa sammanhang är det viktigt att Sverige agerar på ett sådant sätt att internationella förutsättningar skapas för ett aktivt genomförande av klimatpolitiken.
Det svenska jordbrukets utsläpp av lustgas och metan är cirka 12 % av de nationella utsläppen av växthusgaser, räknat som koldioxidekvivalenter. Enligt kommitténs bedömningar finns det möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Förutsättningar, potentialer och kostnader är inte klargjorda i en sådan utsträckning att konkreta förslag på åtgärder kan lämnas.
Jord- och skogsbruk har en stor uppgift som producenter av bioråvara. Det är angeläget att vårda sänkor och om möjligt vidta åtgärder för att öka upptaget respektive minska avgången av koldioxid från sänkorna för att begränsa utsläppen till atmosfären. Vi föreslår inga direkta åtgärder för att nu påverka sänkorna i Sverige beroende på den stora osäkerheter som råder om hur sänkorna kommer att definieras i Kyotoprotokollet. Olika definitioner av aktiviteter kan ge mycket stora skillnader i utfallet för Sverige. För att ha en beredskap för att vidta nya åtgärder inom skogs- och jordbruket bör strategier tas fram för hur Sverige bäst ska öka upptag respektive minska avgången av kol från skog och mark.
Utsläppen av de tre industriella gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid har ökat under 90talet. Vi föreslår att ett styrmedel i första hand tas fram som begränsar användningen av dessa gaser i nya installationer.
Dieseldrivna arbetsmaskiner beräknas stå för omkring hälften av dieselanvändningen i landet. Av totala utsläpp i Sverige står arbetsmaskiner för cirka 6 % av koldioxidutsläppen och 8 % av
lustgasutsläppen. Utsläppen bör begränsas genom avgaskrav och miljövarudeklarationer.
Utsläppsmålet att minska metanutsläppet från deponering av avfall med 30 % till år 2000 kommer sannolikt att uppnås. Redan fattade beslut kommer att leda till minskningar av metanutsläppen fram till år 2010.
Forskning och utveckling är av avgörande betydelse för att komma tillrätta med klimatproblemet. Kommittén föreslår ökade resurser för klimatforskning. Kommittén anser att det krävs en samordning mellan de forskningsfinansiärer som stöder dagens klimatrelaterade forskning.
Det krävs överlag en bättre samordning av den forskning som i dag finns på området och man bör överväga en ökad satsning av resurser även till samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning på klimatområdet.
Summary
Sweden’s proposed climate strategy comprises objectives and an action programme for achieving them. The action programme includes measures, policy instruments and planning as well as organisational proposals for implementation. The strategy relates to the period up to 2050. The action programme covers the period up to 2010. The strategy and the action programme should be evaluated, revised and extended at specified times.
The following long-termobjective is proposed:
A decrease in emissions of greenhouse gases in Sweden of approximately 50 per cent on 1990 levels by 2050, with further reductions thereafter. Emissions in 2050 may not exceed 4.0–4.5 tonnes per year per capita, measured in carbon dioxide equivalent.
This means that current targets for Limited climatic impact remain in place. These have been established on the basis of joint statements by the EU’s environmental ministers. However, the picture has been somewhat altered by the inclusion of all gases. The goal for 2050 should be to achieve stabilisation of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. Sweden should seek to promote this target at international level.
The 2050 target is based on the need to achieve a radical decrease in atmospheric emissions of greenhouse gases in developed countries by 2100.
The following short-term objectiv is proposed for 2008–2012:
Emissions of greenhouse gases for Sweden shall, as a mean value for the period 2008 to 2012, be 2% lower than emissions in 1990, counted as tonnes of carbon dioxide equivalent.
The goal includes the six greenhouse gases according to the definitions of the Kyoto Protocol and the IPCC. Measures adopted beyond the country’s boundaries shall be supplemental. Considerable emission reductions shall take place within the country’s boundaries.
The following interim objective is proposed for 2005:
Emissions of greenhouse gases in Sweden, in tonnes of carbon dioxide equivalent, shall remain at 1990 levels, with further reductions thereafter. This target covers the six greenhouse gases as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC.
The strategy
The strategy is based on two primary considerations: the need for international collaboration and the need for a long-term approach combined with integration with other policy areas.
Global climate change can only by addressed by a coordinated global strategy in which developed countries, which have been and continue to be responsible for a large proportion of all emissions, reduce their emissions substantially. International collaboration is therefore essential, and Sweden must take an active part in international efforts.
A strategy with a long-term perspective must allow flexibility, take account of the need to distribute burdens equitably among countries and generations, and prioritise measures aimed at infrastructural change. Changes must be predicated on the capacity of the democratic system to deal with them and on the prospects of effecting the necessary transformations in practice.
That said, we must ensure that no time is lost in commencing this transformation. This will require immediate steps. The consequences of climate change will affect future generations most of all. The Committee believes that the pace of transition to a climatically sustainable society must be stepped up. It is essential that developed countries set a good example so that developing countries will in turn be disposed to accept future requirements on emission reductions. It is thus of the utmost importance to avoid delay in implementing emission abatement measures.
As implementation of Sweden’s strategy proposals will affect the whole of society, it will also be necessary to consider the implications for other policy areas. The Committee believes that climate-related considerations should be an inherent component of all proposals drawn up in other policy areas affected by implementation of climate policy.
The Committee proposes that educational, administrative and economic instruments should be used to achieve the proposed goals. The action programme includes both short- and long-term measures for achieving them. The proposals also include procedures for follow-up
and evaluation as well as dates for upcoming climate policy decisions. The dates proposed are 2004 and 2008.
The Committee’s proposals are aimed at involving all of society in the implementation of climate policy. The proposals are predicated on the implementation of information initiatives aimed at communicating policy objectives to the public, and on the adoption of measures in all sectors of society to reduce greenhouse gas emissions. Increased knowledge and awareness are vital in enlisting the support and participation of the public in facilitating the necessary changes.
The Committee proposes that coordination within the Swedish Government Offices be strengthened and that a special Climate Council be established at government agency level. Further efforts at regional and local level should be supported by state subsidies and climate policy programmes to ensure that implementation is based on local conditions.
It is the opinion of the Committee that ratification of the Kyoto Protocol would be facilitated by further clarification of certain parts of the Protocol. This applies particularly to flexible mechanisms, sinks, the gases (sulphur hexafluoride, perfluorocarbons and hydrofluorocarbons) and the provisions relating to follow-up and sanctions. If the ratification process is to commence without delay Sweden should work actively to bring about the necessary clarification when the parties to the climate convention meet for negotiations.
In summary, the proposed strategy represents the first steps towards broad implementation in Sweden. Its aim is to ensure that Sweden assumes its share of the responsibility – internationally, by participating and contributing experience gained from our endeavours, and nationally, by adopting measures to reduce emissions of greenhouse gases.
Läsanvisning
Betänkandet är uppdelat i tre delar:
- Förslag och konsekvenser, består av en kort inleding till klimatproblemet och förslaget i sin helhet och dess konsekvenser. Detta spänner över kapitel 1, 2, 3 och 4.
- Bakgrund, innehåller en beskrivning av ett förändrat klimat, en bild av utsläppen som sker idag och vilka medel som står till buds för att styra samhället i rätt riktning. Denna del består av kapitel 5, 6 och 7.
- Förutsättningar och möjligheter internationellt och nationellt, beskriver de möjligheter som dels återfinns internationellt och dels möjligheter till åtgärder nationellt. Denna del består av kapitel 8, 9, 10, 11, 12 och 13.
Förslag och konsekvenser
Kapitel ett ger en grov bild av klimatproblematiken. Klimatförändringarna är ett långsiktigt, globalt och etiskt problem som spänner över generationsgränserna och som till stor del är en fråga om fördelning av resurser.
Kapitel två beskriver förslaget i stort, kommitténs förslag till mål på kort och lång sikt, tidsplan, kostnader och finansiering. Kapitlet beskriver också de politiska motiven till förslaget för en fortsatt offensiv klimatpolitik.
Det tredje kapitlet beskriver de konkreta förslag till åtgärder och förändringar som kommittén anser behöver komma till stånd för att Sverige ska ta sitt ansvar i frågan.
Kapitel fyra är en beskrivning av de konsekvenser som förslaget medför.
Bakgrund
Det femte kapitlet ger en mer detaljerad beskrivning av hur klimatförändringar uppstår, effekter av ett förändrat klimat och varför det är viktigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med förändringarna. Direkt efter, i kapitel sex, följer en beskrivning av utsläppsbilden.
Det efterföljande kapitel sju ger en teoretisk beskrivning av de styrmedel som står till statens förfogande för att komma till rätta med problematiken. I huvudsak kan styrmedel grovt indelas i tre kategorier; ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel.
Förutsättningar och möjligheter – internationellt och nationellt
Kapitel åtta ger en bild av det internationella arbetet med klimatfrågorna, hur förhandlingsläget ser ut och vilka styrmedel som man försöker använda för att reducera utsläppen av växthusgaser.
Det nionde kapitlet beskriver hur klimatpolitiken i Sverige har vuxit fram, vilka mål som formulerats, styrmedel som använts samt organisation. Vi visar vilka behov av förändring som behövs i det fortsatta arbetet.
I det tionde kapitlet ges beskrivningar av regleringar som miljöbalk, fysisk planering, den offentliga upphandlingen och överenskommelser som är viktiga för det fortsatta klimatarbetet.
Kapitel elva beskriver de utvecklingsscenarion som kommittén använt i sitt arbete.
Det tolfte kapitlet behandlar möjligheter till utsläppsminskningar genom förändringar av koldioxidskatten och effekter av dessa. Vidare beskrivs handel med utsläppsrätter och konsekvenser av ett nationellt och internationellt system.
Det trettonde kapitlet beskriver möjligheterna till åtgärder i olika sektorer. I kapitlet beskrivs möjligheterna på tillförselsidan, inom industrin, bebyggelsen, jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner och transportsektorn.
1. Varför ska Sverige ha en klimatstrategi?
Klimatproblemet är ett av de mest komplexa problem som mänskligheten stått inför. Klimatproblemet utmärks av att det är långsiktigt, det är globalt och det innefattar frågeställningar kring fördelning av välfärd inom dagens generation och mellan dagens och kommande generationer. Genomförandet av klimatpolitiken innebär med nödvändighet ett långsiktigt tänkande i ett globalt fördelningsperspektiv.
Figur 1.1 Koncentration av halten koldioxid i atmosfären under perioden 1500-1999 och ett scenario med stabilisering vid nivån 500 ppm år 2100
Källa: Efter IPCC 1996b
Figur 1.1 visar förändringar av atmosfärens koldioxidhalt (i miljondelar, ppmv) under de senaste femhundra åren. För tiden fram till 1958 är mätningar utförda på luft som kapslats in i inlandsisen på Grönland eller i Antarktis, vars ålder kunnat bestämmas. Sedan 1958 finns tillförlitliga direkta mätningar på Hawaii, som kan anses väl representera hela atmosfärens halt av koldioxid.
Som tydligt framgår av Figur 1.1 har halten koldioxid i atmosfären ökat kraftigt det senaste århundradet och fortsätter i oförändrad takt, även med de begränsningar av utsläppen som Kyotoprotokollet (se avsnitt 1.1) till Klimatkonventionen föreskriver. Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar (IPCC, se vidare kapitel 8) anser att det är denna ökning av koldioxid tillsammans med andra växthusgaser som i betydande utsträckning orsakar att medeltemperaturen på jorden ökar. IPCC uttrycker detta på följande sätt: en balanserad bedömning av tillgängliga observationer antyder en urskiljbar, mänsklig påverkan på det globala klimatet (IPCC, 1996b). Observationer och analyser från de senaste fem åren styrker IPCC:s slutsats från 1995 (publ. 1996). Enkelt uttryckt kan man säga att växthusgaserna minskar värmeutstrålningen mot rymden så att solstrålningen ger en högre temperatur på jorden.
Figur 1.1 visar den nuvarande halten av koldioxid i luften, 366 ppm, och den halt som kommer att infinna sig år 2010 (cirka 383 ppm). Figuren visar också ett möjligt scenario med stabilisering på 500 ppm koldioxod i luften år 2100. Det ska dock inte ses som en prognos över den kommande utsläppskurvan, för detta hänvisar vi till IPCC.
Orsaken till att växthusgaserna ökar beror framför allt på att människorna på jorden i stor utsträckning använder sig av fossila bränslen för transporter, generering av elektricitet och för uppvärmning. Vid förbränning av fossilt bränsle bildas främst koldioxid. Avskogning och förändrad markanvändning är andra orsaker till att halten av växthusgaser i luften ökar. Även utsläpp av andra gaser bidrar till växthuseffekten.
Växthuseffekt, klimatförändringar och global uppvärmning är vanliga uttryck för att beskriva fenomenet. IPCC redovisar en rad observerade förändingar som redan inträffat och menar att dessa kommer att fortsätta och öka i omfattning om inga motåtgärder vidtas. Några av de viktigaste observerade förändringarna är att:
- jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4oC under det senaste halvseklet,
- den totala nederbörden på jorden har ökat, framför allt i varmare trakter,
- havsisens utbredning i Arktis har minskat,
- glaciärernas utbredning i bergsområden på norra halvklotet har minskat,
- havens ytvatten blivit varmare,
- världshavens vattenstånd har ökat med 10-25 cm under 1900-talet.
Dessa tecken på en pågående klimatförändring uppfattas kanske inte som dramatiska och särskilt oroväckande av människor i allmänhet, men är å andra sidan bara de första tecknen på en pågående förändring. Det är däremot fortfarande betydligt svårare att avgöra om frekvensen och styrkan av stormar och översvämningar har ändrats under det senaste halvseklet eller ej.
Kommittén har inte för avsikt att måla upp hotfulla visioner, men de möjliga effekterna av ett förändrat klimat är omfattande. Därför är det viktigt att vi i Sverige och det internationella samfundet tar krafttag för att försöka förhindra fortsatta klimatförändringar och minimera de möjliga effekterna av ett förändrat klimat enligt försiktighetsprincipen (se avsnitt 1.1). Klimatkommittén vill poängtera nödvändigheten av att hela samhället medverkar och aktivt bidrar i genomförandet av klimatpolitiken.
1.1. Kyotoprotokollet och klimatkonventionen
Sverige har ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring från 1992 (UNFCCC). Konventionens parter konstaterar att en förändring av jordens klimat och dess skadliga verkningar är en gemensam angelägenhet för hela mänskligheten. Samtidigt konstateras att det finns många osäkerheter i förutsägelser om klimatförändring, i synnerhet vad gäller tidsbestämning, omfattning och dess regionala mönster. Parterna är dock beslutna att skydda klimatsystemet åt nutida och framtida generationer och man konstaterar också att klimatförändringens globala karaktär kräver bredast möjliga samarbete mellan alla länder.
En viktig punkt är den så kallade försiktighetsprincipen som framgår av konventionens artikel 3. Principen innebär att trots osäkerheter och avsaknad av full vetenskaplig säkerhet bör förebyggande åtgärder börja vidtas redan nu.
Det finns ett protokoll som är kopplat till konventionen. Protokollet upprättades i Kyoto år 1997. Kyotoprotokollet innebär att i-länderna enats om att minska sina utsläpp från år 1990 med cirka 5 % fram till
år 2010. U-länderna ålades inga restriktioner. I-länderna kan, under vissa förutsättningar, till viss del få tillgodoräkna sig åtgärder som de bekostar för att minska utsläppen i u-länderna, exempelvis genom införandet av mer energieffektiv teknik.
Detta medför i princip att den förväntade ökningen mellan år 1998 och år 2010 av mängden koldioxid i atmosfären reduceras med endast ca 10 %. Kyotoprotokollet innebär att ökningen av koldioxidhalten i atmosfären kommer att fortgå i nästan oförändrad takt.
1.2. Klimatförändring - ett långsiktigt problem
Klimatsystemet är trögt genom att effekterna från våra utsläpp är fördröjda. Det vi släpper ut i dag ger effekt på klimatet först inom ett eller ett par decennier och av det vi släpper ut idag har cirka hälften försvunnit från atmosfären först inom 50-100 år (se vidare kapitel 5). Det tar också lång tid innan motåtgärder för att förhindra en klimatförändring ger resultat. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på en betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället såväl inom politiken som inom näringslivet.
Det finns en inneboende tröghet i alla system. Det går inte att byta energisystem från en dag till en annan. Samhällssystem som har föregåtts av omfattande infrastrukturinvesteringar t.ex. bebyggelse, industrier, vägar och flygplatser har också en lång livslängd. Värdet av de samlade investeringarna som gjorts för att bygga kraftverk, transportsystem, industrier med mera uppgår till mycket stora belopp. Livslängden för många av de gjorda investeringarna kan räknas i decennier. Med kapitaltunga investeringar ökar de långsiktiga bindningarna och snabba omställningar blir kostsamma. Det finns därför en risk för att drivkraften blir mindre att utveckla nya energikällor som ersättning till fossila bränslen.
Det långa tidsperspektivet innebär att vi måste formulera mål på lång sikt för att undvika att beslut som fattas i dag eller i vår närmaste framtid låser fast oss i strukturer som är bindande i framtiden. Vi måste påbörja en omställning i dag för att möta denna långsiktighet. Ett sådant budskap ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv, organisationer och hushåll. Dessa kan i sin tur fatta beslut i dag som mildrar konsekvenserna av omställningen.
1.3. Klimatförändring - ett globalt problem
Klimatproblemet är till sin karaktär globalt. Sverige kan inte ensamt lösa klimatproblemet. Men Sverige som en del av EU och en del av världen i övrigt måste bidra med sin beskärda del. Därför måste Sverige ta sitt ansvar genom att vidta åtgärder både nationellt och internationellt.
Det finns vetenskapliga belägg för att utsläppen av växthusgaser i atmosfären radikalt måste minska till år 2100. De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat närmare 80 % av utsläppen hittills, minskar utsläppen avsevärt.
Världens energiförsörjning baseras till mer än 75 % på fossila bränslen. I-ländernas årliga utsläpp uppgår till cirka 10 ton koldioxid per capita medan u-ländernas utsläpp är cirka 2,5 ton koldioxid per capita. Sverige utsläpp är i dag cirka 6,6 ton koldioxid per capita. Uländerna måste till en början tillåtas en viss ökning av sina utsläpp. De fossila bränslena kommer sannolikt även på längre sikt vara relativt billiga och kan därför under en begränsad tid bidra till u-ländernas ekonomiska utveckling. En förutsättning för att så småningom kunna nå framgång i de fortsatta internationella förhandlingarna kan vara att iländernas minskande utsläpp slutligen möter u-ländernas tills vidare ökande utsläpp. Därefter kan världen gemensamt minska utsläppen globalt.
Eftersom jordens befolkning beräknas att öka med ytterligare 50 % innan en stabilisering kan ske behöver världen tillgång till mer energi in på 2000-talet. En positiv utveckling i u-länderna kräver också mer energi än i dagsläget, även om i-ländernas många gånger ineffektiva användning av energi inte kan få tjäna som riktlinje för framtiden.
1.4. Klimatförändring - ett rättvise- och fördelningsproblem
Klimatproblematiken handlar slutligen om fördelning av välfärd. Det behandlar frågan om fördelning av välfärd inom dagens generation och det behandlar frågan i ett längre perspektiv om fördelning av välfärd mellan dagens och framtidens generationer.
Den globala befolkningstillväxten och en ökning av levnadsstandarden i världen kommer att leda till ökade utsläpp av växthusgaser under ännu några decennier. En sådan utveckling ställer höga krav på
rättvisa. Fördelning av utsläppsmängder för i- och u-länder måste därför också betraktas ur ett rättviseperspektiv. Dessutom måste krav också kunna ställa på rättvisa utsläppsnivåer inom u-länder. Teknikutvecklingen, i första hand vad gäller användningen av solenergi, kan radikalt ändra många u-länders ekonomiska situation.
I Kyotoprotokollet och klimatkonventionen tas hänsyn till uländernas behov. För att u-länderna ska acceptera en begränsning av utsläppen behöver i-länderna dels visa upp positiva resultat, dels lämna ekonomiskt bistånd till u-länderna. Denna fråga kommer troligtvis att bli mycket central när nya förhandlingar påbörjas och utmynnar i nya åtaganden som syftar till att ytterligare begränsa utsläppen efter år 2010.
1.5. Slutsatser
Vi vet inte vad framtiden medför, vilka konsekvenser de globala klimatförändringarna kan få, vilka tekniska genombrott som kan komma eller när dessa kan ske. Inte heller vet vi vilka värderingar kommande generationer kan komma att ha. Vi måste därför också bevara en handlingsfrihet för framtiden. Denna handlingsfrihet kan åstadkommas genom förändrade konsumtionsmönster i den industrialiserade delen av världen.
Sverige bör även fortsättningsvis, oavsett de internationella förhandlingarna, bedriva en aktiv klimatpolitik syftande till att minska utsläppen av växthusgaser, effektivisera energianvändningen och främja utvecklingen av nya energikällor som inte bidrar till växthuseffekten. Utsläppen av växthusgaser nationellt måste minska på lång sikt. För att åstadkomma detta krävs en mobilisering av hela samhället och att befolkningen känner delaktighet i de beslut som måste fattas.
För att nå klimatmålet begränsad klimatpåverkan behövs såväl omfattande nationella som internationella åtgärder. Vi föreslår att Sverige aktivt medverkar i det internationella samarbetet genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser och för att driva de frågor vi bedömer som viktigast. Inom landet är inriktningen av strategin att fortlöpande minska utsläppen av växthusgaser för att allt mindre belasta atmosfären och för att stegvis nå en utsläppsnivå som motsvarar en rättvis nivå i förhållande till våra förutsättningar.
2. Förslag till svensk klimatstrategi
2.1. Centrala områden för strategin
Klimatstrategin anger mål för vad som ska uppnås samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel, organisation samt en tidsplan för genomförande av strategin. Strategin avser tiden fram till år 2050, medan handlingsprogrammet omfattar tiden fram till år 2010. För att ta hänsyn till ändrade förutsättningar bör strategin och handlingsprogrammet utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider.
Vårt arbete har inneburit att vi som första kommitté samlat har studerat åtgärder för flera samhällssektorer och flera växthusgaser. Vi bedömer att det arbete vi inlett bara är början av det som behöver göras och de stora omställningar som är nödvändiga. Vi ser framför oss att en lång rad kommittéer behöver fördjupa och successivt utveckla målen, strategin och handlingsprogrammet.
Syftet med detta betänkande är att lägga en grund till en långsiktig klimatpolitik med mål på kort och lång sikt. För att nå målen föreslås åtgärder och styrmedel inom flera områden. I detta kapitel behandlas de överväganden och förslag som utgör grunden för strategin.
2.2. Förslag till nationella mål på lång och kort sikt
Kommitténs förslag till mål
Mål på lång sikt för år 2050:
Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 % jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0 - 4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.
Nuvarande miljökvalitetsmål, ”Begränsad klimatpåverkan” kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.
Mål på kort sikt för perioden 2008-2012
Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.
Etappmål för år 2005
Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.
Mål på lång och kort sikt
Kommittén vill understryka att lämnade förslag till mål kan bli föremål för omprövning. De kan behöva revideras mot bakgrund av nya kunskaper om såväl klimatproblemet med mer preciserade sifferunderlag, som samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika hotande konsekvenser av växthuseffekten. Utvecklingen av det internationella förhandlingsarbetet och resultat av åtgärder i andra länder är av central betydelse vid revidering av både mål och de åtgärder som behöver vidtas för att nå målen.
Mål på lång sikt för år 2050
Den nuvarande trenden, att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka i stort sett i oförändrad takt, måste under de kommande 50 åren brytas och utsläppen måste minskas, så att en stabilisering av växthusgasernas koncentration i atmosfären uppnås under senare delen av detta århundrade.
Det är framförallt i-ländernas utsläpp av växthusgaser till atmosfären som måste minskas radikalt till år 2100. De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar mest utsläpp, minskar utsläppen avsevärt.
U-länderna har enbart svarat för cirka 20 % av de ackumulerade utsläppen till atmosfären sedan 1800-talet. De svarar för närvarande endast för knappt 40 % av de nuvarande utsläppen, trots att deras befolkning är nästan fyra gånger större än i-ländernas. En global strategi behöver därför utformas på grundval av en internationell solidaritet som innebär att i-länderna vidtar radikala utsläppsminskningar. I annat fall kommer knappast u-länderna att godta någon form av åtagande.
Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka i ett tidsperspektiv som inte är vanligt i samhället. Det finns därför ett tydligt behov av att formulera mål för klimatpolitiken på cirka 50 års sikt. Faktiska effekter av åtgärder som vidtas i dag ger inte full effekt förrän efter ett eller ett par decennier. Internationella överenskommelser om nödvändiga åtgärder är också tidskrävande. Ett 50-årigt perspektiv ter sig därför rimligt.
Kommitténs bedömning är att vi är bättre rustade för att klara betydande utsläppsminskningar genom att formulera mål för vad som behöver uppnås fram till år 2050. Ett mål på lång sikt ger viktiga
signaler om att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att fundera i termer av rättvisa mellan generationer.
Inom EU har rådet uttalat att medeltemperaturen inte bör överstiga 2
° C över förindustriell nivå och att därför koncentrationsnivåer under 550 ppm koldioxid bör vara vägledande för globala begränsnings- och minskningsåtgärder. Väsentligt ökad global minskning av utsläpp och gemensamma åtgärder för att åstadkomma detta kommer därför att bli nödvändiga bortåt ett sekel eller kanske mer.
I Sverige har ett miljökvalitetsmål formulerats avseende ”Begränsad klimatpåverkan” med följande innebörd:
Halten av växthusgaser i atmosfären ska, i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar, stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145).
Miljökvalitetsmålet innebär, enligt regeringen, att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar.
Kommittén konstaterar att en stabilisering av växthusgasernas koncentration på en högre nivå än 600 ppm skulle innebära en allvarlig risk för störningar av det globala klimatet.
Med hänsyn till övriga växthusgasers andel av den totala ökningen och mot bakgrund av den globala situationen, anser kommittén att målet att enbart stabilisera koldioxiden på 550 ppm innebär alltför stora risker. Kravet att stabilisera halten av övriga växthusgaser på dagens nivå kan å andra sidan innebära behov av orealistiskt stora reduktioner av utsläppen av övriga växthusgaser. Det är därför mer lämpligt att formulera ett samlat mål för samtliga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet, att den totala halten växthusgaser i atmosfären bör ligga under den nivå som innebär betydande risk för allvarlig störning av klimatet.
Kommittén föreslår därför att miljökvalitetsmålet kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Målet bör därför vara att nå en stabilisering av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Kommittén föreslår att Sverige i internationella sammanhang bör verka för detta mål.
Detta innebär att koldioxidens koncentration inte ska överstiga cirka 500 ppm. Målet innebär att de svenska utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet år 2050 inte får
överstiga 4,0-4,5 ton per capita, räknat i koldioxidekvivalenter, jämfört med dagens nivå på 8,3 ton per capita. Våra utsläpp av växthusgaser behöver således minska med cirka 50 % till år 2050 jämfört med 1990års nivå för att därefter minska ytterligare.
De antaganden som ligger till grund för det föreslagna målet är dels att befolkningen i Sverige i stort sett är konstant under dessa 50 år dels att en utjämning mellan i- och u-länder kan ske till mitten på detta sekel.
Kommittén grundar sin bedömning på beräkningsunderlag från kommitténs experter Bert Bolin och Tom Hedlund, se bilaga 5.
Sammanfattningsvis bedömer kommittén att om målet att stabilisera växthusgasernas koncentration på nivån 550 ppm koldioxidekvivalenter, d.v.s den nivå vi nu föreslår, ska kunna realiseras är det nödvändigt att i-länderna omgående påbörjar arbetet för att minska utsläppen.
En minskning av utsläppen av växthusgaser i Sverige med nära 50 % till år 2050 innebär att minskningen efter år 2010 behöver intensifieras, även under antagande om att Sverige minskar sina utsläpp med 2 % till år 2010. Takten i omställningen påverkas av hur väl andra länder lyckas med sina åtaganden.
Mål på kort sikt för perioden 2008-2012
Riksdagen har fastställt nuvarande mål, att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser ska begränsas och att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras till 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska. I samband med att miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” beslutades av riksdagen bekräftades bl.a. de tidigare beslutade utsläppsmålen.
EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet innebär att EU, som är en part i internationella sammanhang, ska minska utsläppen med 8 %, jämfört med 1990 års nivå under perioden 2008-2012. Enligt EU:s bördefördelning, d.v.s. fördelning av EU:s åtagande om utsläppsminskning mellan medlemsländerna , får utsläppen i Sverige öka med 4 % under denna period.
Kommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att Sverige avviker från riksdagens beslut om att minska utsläppen av växthusgaser. I enlighet med gjorda överväganden i samband med kommitténs förslag till mål på lång sikt anser vi att Sverige inte ska öka sina utsläpp, när det globala samarbetet inriktas på att i-länderna ska minska utsläppen.
Kommittén föreslår som mål på kort sikt att utsläppen av växthusgaser för Sverige, som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012, ska vara 2 % lägre jämfört med utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.
Bedömningen grundas på behovet av betydande utsläppsminskningar under en lång tid. Vi bedömer att en fortsatt minskning är nödvändig för att klara långsiktiga åtaganden. Därmed förmedlas också rätt signaler som markerar att de politiska besluten kommer att inriktas på fortsatta utsläppsreduceringar, motsvarande en halvering av utsläppen på 50 år.
Det är angeläget att investeringar i näringslivet, hushållen och offentlig verksamhet bör genomföras med insikt om behovet av att reducera utsläpp av växthusgaser. Syftet är att minska risken för att vi låser fast oss i strukturer som är långsiktigt bindande. Det är också väsentligt att den tekniska utvecklingen främjas genom tydliga signaler till såväl näringsliv som till forskning och utvecklingsorgan genom att sätta mål som förutsätter intensifierade ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser.
Kommittén anser att det är lämpligt att tiden för målet överensstämmer med den period som Kyotoprotokollet omfattar och att tio år är en väl avvägd period för ett kortsiktigt mål avseende utsläppsminskningar.
Kommittén bedömer sammantaget att det mål vi föreslår om att utsläppen ska minska med 2 % jämfört med 1990, är realistiskt som ett kortsiktigt mål.
Den nivå vi föreslår för år 2008-2012 innebär att Sverige med god marginal uppnår det åtagande som överenskommits i EU:s interna bördefördelning för år 2008-2012. Detta innebär inte att Sverige bör omförhandla sin andel inom EU:s bördefördelning.
Etappmål för 2005
Kommittén bedömer att det finns skäl att formulera ett etappmål för år 2005. Syftet är att säkerställa att det kortsiktiga målet nås. Uppfyllelse av etappmålet avgör därmed behovet av vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som erfordras för att nå målet för perioden 2008-2012. Bedömningar om måluppfyllelse ska göras på grundval av prognoser som utförs under år 2003 eller 2004. Utsläppssiffran för 2005 ska
normalårskorrigeras enligt svensk metod mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.
2.3. Överväganden
I detta avsnitt behandlas de överväganden som ligger till grund för strategin. Klimatproblemet är globalt, alla bidrar till problemet och alla länder kan påverkas, men i olika grad. Klimatproblemet handlar också om avvägningar av välfärd mellan generationerna varför det krävs långsiktiga lösningar. En strategi bör därför grundas på internationell samverkan och långsiktighet. För att lyckas med detta krävs att klimatpolitiken integreras med andra politikområden och att drivkraft skapas för bred medverkan i hela samhället.
2.3.1. Internationell samverkan och ratificering av Kyotoprotokollet
För att nå målen behövs omfattande åtgärder globalt. Vi föreslår därför att Sverige även i fortsättningen aktivt ska medverka i det internationella samarbetet för att där driva de frågor vi bedömer som viktigast samt genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser.
Vad Sverige bör göra i det internationella samarbetet
Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena flexibla mekanismer, sänkor, gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke fullständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppföljning och påföljder. Sverige bör därför aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar i november år 2000 (COP 61), att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål.
1 COP - Conference Of the Parties, partskonferens, klimatkonventionens parter möts regelbundet i förhandlingar för att diskutera och förhandla om det så kallade Kyotoprotokollet. För en utförligare beskrivning se kapitel 7, Internationellt arbete på klimatområdet.
EU:s åtagande i Kyotoprotokollet innebär en minskning på 8 % av unionens samlade utsläpp under perioden 1990-2008/12. 2
Om COP 6 ger tillfredsställande resultat kommer EU-beslut om ratificering inklusive en formell bekräftelse av den interna bördefördelningen att kunna fattas under våren 2001. Detta är en förutsättning för att kunna uppfylla EU:s mål om att Kyotoprotokollet ska kunna ratificeras år 2002.
Kommittén förutsätter att förhandlingarna kan slutföras, så att Sverige kan ratificera Kyotoprotokollet under 2002.
Kommittén utgår från att Sverige i det internationella arbetet ska vara pådrivande för att utsläppen av växthusgaser ska stabiliseras på en långsiktigt hållbar nivå och att u-ländernas behov beaktas.
Frågor om s.k. sänkor är också centrala i de internationella förhandlingarna. Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika förråd och reservoarer. Oftast används begreppet för upptag av koldioxid från atmosfären via fotosyntesen till förråd i skog och jordbruksmark.
Vi bedömer att Sverige i de fortsatta förhandlingarna bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet. Givet denna restriktion bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar osäkerheter om metodiken. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet.
Förberedelser för övergång till handel med utsläppsrätter
När Kyotoprotokollet träder i kraft anser vi att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet bör vara en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vi bedömer att detta globalt bör bidra till ökade möjligheter till kostnadseffektiva lösningar att minska utsläppen. Det är ännu för tidigt att bedöma i vilken takt detta kan ske och vi anser att om handel med utsläppsrätter införs inom EU kan det underlätta att det globala systemet kommer till stånd.
Vi föreslår därför att Sverige inom EU ska vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor.
2 Målet på - 8 % för Eu som helhet har fördelats bland medlemsstaterna med hänsyn till olika ekonomiska utvecklingsmönster.Om avtalet om hur utsläppsminskningarna skall fördelas omsätts i en rättsakt kan Kyotoprotokollet gemensamt ratificeras av medlemsstaterna och av EG.
Sverige bör dessutom driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.
Vi föreslår att svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör utredas, för att användas om ett EU-system drar ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta.
2.3.2. Långsiktighet
Risken för globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället.
Det långsiktiga utsläppsmålet för 2050 kräver att utsläppen av växthusgaser halveras vilket innebär stora förändringar i samhället, även om de kan mildras genom åtgärder utanför landets gränser.
Med årtalet 2050 för det långsiktiga målet måste man ha i åtanke att fram till dess har minst 12 allmänna val genomförts, med nuvarande längd på mandatperioden. Det demokratiska systemet måste klara utmaningen att genomföra strategin med allt vad det innebär av omställningar av samhällets nuvarande sätt att fungera. Vilka krav bör då ställas på en strategi, som omfattar en sådan tidshorisont och så omfattande förändringar?
Först och främst måste strategin medge flexibilitet. Alla delar av strategin ska kunna omprövas, för att resultat av ny kunskap och resultat av internationella överenskommelser ska kunna tas till vara. Detta kan tillgodoses genom att strategin i sin helhet följs upp lämpligen vart fjärde år med klimatpolitiska beslut om mål och fortsatta åtgärder.
För det andra måste olika länders behov och intresseavvägningen mellan generationer vägleda oss i såväl nuvarande beslut som i kommande beslut under hela tidsperioden. Detta har varit vägledande i vårt arbete och bör fortsättningsvis vara det för val av mål.
För det tredje måste åtgärder utformas som innebär att de samhällsstrukturer som är långsiktigt bindande påverkas och att investeringar som är bestående under lång tid görs, så att utsläppen av klimatgaser minimeras. Vidare är det nödvändigt med åtgärder som främjar forskning och utveckling.
Dessa krav innebär att nödvändiga förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera de krav och de förutsättningar som finns för att genomföra nödvändiga omställningar.
För att göra stora förändringar under så lång tid är det en förutsättning att befolkningen är införstådd med varför förändringar behövs.
Sannolikt kommer det att bli svårt att reducera utsläppen även fortsättningsvis. För att det fortsatta arbete ska möjliggöras är det därför nödvändigt att prioritera sådana åtgärder, som gör att vi på 50 års sikt kan fortsätta att minska utsläppen avsevärt under dagens nivå. Många typer av åtgärder som leder till positiva resultat i ett längre tidsperspektiv hinner ej få så stor effekt eller har höga kostnader under de närmaste tio åren, men kan ändå vara viktiga för den långsiktiga omställningen.
Som framgått ovan vill vi understryka nödvändigheten av en omfattande satsning på kunskapsspridning om klimatproblemet och om hur allmänhet, företag och organisationer kan medverka med åtgärder. Därför behöver de insatser som nu föreslås för att möta hotet mot klimatet inledas med en bred informationskampanj. Samtidigt sätts ett omfattande åtgärdspaket in som trappas upp successivt. Detta innehåller bland annat nedanstående delar av långsiktig karaktär.
Den fortsatta fysiska planeringen, lokalisering av bebyggelse, utformning av byggnader och sådana samhällsstrukturer som påverkar storleken av våra utsläpp kanske hundra år framåt i tiden måste ses över. Det är också viktigt att den fortsatta utbyggnaden av transportinfrastrukturen inriktas mot att underlätta en utveckling av miljöanpassade transporter, samt med förberedelser för att på sikt den framtida användningen av fossila bränslen och drivmedel ska kunna halveras.
Inom energiområdet är det också viktigt med energihushållning och att den fortsatta energiförsörjningen inriktas på omställningar till förnybara energikällor.
Teknikgenombrott för energiförsörjning och transporter är önskvärda och utvecklingsarbete pågår på olika håll. Vi bedömer att forskningsinsatser är helt centrala för den fortsatta utvecklingen. Forskningen tillsammans med ekonomiska incitament bidrar till att ny teknik kommer fram och får genomslag.
I nuvarande och kommande långsiktiga samhällsbeslut inom andra politikområden bör uppmärksammas om de medför ökade eller minskade utsläpp av växthusgaser eller innebär energieffektiviseringar. Samhällsbeslut med långsiktiga konsekvenser för bebyggelse och infrastruktur ger signaler inför framtiden. De låser resursanvändningen
för lång tid och påverkar människors beteenden. Därför är det av särskild betydelse att långsiktiga beslut inom politikområden som har betydelse för utsläpp av klimatgaser blir föremål för en grundlig strategisk miljöbedömning på övergripande nivå och får en bred demokratisk förankring.
2.3.3. Samband med och avgränsning mot andra politikområden
De flesta politikområden har direkt eller indirekt samband med klimatpolitiken.
De områden som är särskilt väsentliga ur ett klimatpolitiskt perspektiv är energi-, kommunikations-, närings-, jord- och skogsbrukspolitiken samt konsument- och finanspolitik. Inom de olika politikområdena finns mål som kan ge behov av avvägningar mellan olika intressen. Några exempel på detta är att den ekonomiska politiken inbegripet skattepolitiken påverkar konsumtionen. Ökad välfärd leder i stor utsträckning till ökad konsumtion som idag innebär en ökad användning av fossila bränslen, energi eller transporter. Fastighetsskatten påverkar incitamenten att göra energibesparingar och energioch koldioxidskatt på drivmedel kan påverka valet av lågförbrukande bil vid nybilsköp.
Vi vill understryka att i den fortsatta klimatpolitiken bör alla dessa områden uppmärksammas. Hittills har emellertid intresset för utsläppen av växthusgaser i huvudsak inriktats på energi- och trafiksektorerna.
Den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning har varit en viktig utgångspunkt för vårt arbete. Det finns många samband mellan klimatfrågan och energipolitiken vad gäller användning av fossila bränslen för värme eller elproduktion. Vi har funnit att vårt uppdrag ej omfattat en genomgång av hela energipolitiken utan avgränsat oss till sådana energifrågor som vi bedömer har mest påverkan på användning av fossila bränslen. Vi har därför valt att diskutera möjligheter att ersätta fossila bränslen med förnybara i samband med värmeförsörjning och elproduktion. Av de framtidsscenarier vi studerat har vi iakttagit att efterfrågan på el beräknas öka och bedömer att energieffektiviseringar i syfte att minska förbrukningen av både el och värme kan underlätta att på lång sikt säkerställa möjligheterna till energiförsörjning som grundas på förnybara energikällor, så att inte fossila bränslen för värme eller för elproduktion behöver öka längre fram.
Enligt direktiven till kommittén ska vi också beakta vad som anförts i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling 1997/98:56.
Sedan denna utarbetades har de internationella åtagandena fått större tyngd och koldioxidutsläppen från transporter beräknas öka mer än vad som då beräknades.
Vidare har en strategisk analys av inriktningen av infrastrukturplanering för perioden 2002-2011 presenterats, där de alternativ som innebär utbyggnad av vägar kan leda till ökade utsläpp jämfört med om utbyggnaderna ej genomförs. I och för sig har den ökade vägkapaciteten ej lika stor betydelse som den ekonomiska tillväxten för ökningen av utsläpp från trafik, men sammantaget under längre tid kommer den infrastrukturutbyggnad vi väljer att ha betydelse för resmönster och val av transportsätt. Ytterligare kompletterande styrmedel kan därför behöva sättas in för att begränsa utsläppen.
På grund av de ändrade förutsättningar som tillkommit sedan den transportpolitiska propositionen bedömer vi att det finns behov av åtgärder för att begränsa utsläppen från transporter. Vi lämnar därför flera förslag som syftar till att minska utsläppen. Det har emellertid ej varit möjligt att inom utredningstiden göra en genomgripande analys av trafikområdets möjligheter.
Det är angeläget att identifiera intressen och styrmedel inom alla politikområden som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonfliker ska kunna tydliggöras. Ansvaret för att göra sådana avvägningar mellan olika intressen och politikområden ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. på regering och riksdag.
För att säkerställa att klimatpolitiska överväganden sker inom berörda områden, bedömer vi att i direktiv till utredningar som behandlar frågor som kan påverka utsläppen av växthusgaser bör påverkan ur klimatpolitisk synpunkt vara en del av uppdraget.
Ett viktigt led i att arbetet att integrera klimatfrågan i alla politikområden är också att statliga verksamheter bör vidta åtgärder som syftar till att minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma.
Vidare är det viktigt att ansvar och uppgifter preciseras för de myndigheter som är särskilt viktiga för klimatpolitiken.
2.4. Fördelning av insatserna i tiden
Det finns flera orsaker till varför åtgärder ej kan skjutas på framtiden. Det viktigaste är risken för allvarliga förändringar. Om och när de inträffar kan det ta mycket lång tid att återgå till tidigare tillstånd. Utsläppstrenden pekar mot fortsatta ökningar, och om vi väntar med åtgärder kan det bli mera kostbart att göra omställningarna från en högre nivå.
De flesta länder i Europa arbetar nu intensivt med sina åtgärdsprogram. Dessa program och omfattningen av de styrmedel som används kan påverka konkurrensförhållanden för företag inom och mellan länder. Denna utveckling pågår parallellt med vår egen och det är följaktligen viktigt att det finns ett samspel, så att de svenska åtgärderna kan justeras efter vad som händer på andra håll. Samtidigt är det nödvändigt för att nå framgång globalt, att det kommer fram goda erfarenheter från länder som driver aktivt klimatarbete, och vi bedömer att Sverige har en viktig roll i detta avseende.
Vi bedömer så som ovan beskrivits att Sverige behöver fortlöpande stämma av takten mot utvecklingen, men detta får inte på något sätt tas till intäkt för att vänta med att vidta åtgärder till dess vi vet mer. Detta synsätt står i överensstämmelse med tillämpningen av försiktighetsprincipen.
Genom teknisk utveckling kan kostnaderna räknat per kilo utsläppsminskning sjunka längre fram, vilket skulle kunna tas som anledning att vänta med att vidtaga åtgärder tills de blir billigare. Samtidigt bedömer vi att det just är genom ökade krav som ny teknik gynnas och kan gå ner i pris, och detta kan dessutom ge fördelar ur exportsynpunkt.
Utöver behovet att bidra med exempel för andra länder är det allvarligaste motivet för att ej vänta med åtgärderna att de utsläpp som görs nu ytterligare ökar den sammanlagda mängden växthusgaser i atmosfären och därmed bidrar till att förvärra situationen. Ju högre halten blir, desto längre tid kommer det att behövas för att komma tillbaka till en icke lika riskfylld nivå.
Sett i perspektivet bortom år 2050 bedömer klimatforskarna att utsläppen måste minskas ytterligare för att nå en långsiktigt hållbar situation.
Sammantaget bedömer vi därför att fortsatta åtgärder ej kan vänta och att takten i omställningen bör öka.
2.5. Val av åtgärder och styrmedel
Kommittén anser att för strategins genomförande behövs både ekonomiska administrativa och informativa styrmedel. En grundlig teorigenomgång kring egenskaper hos olika styrmedel finns i kapitel 7.
För att nå etappmålet för 2008-2012 har vi studerat ett stort antal möjliga åtgärder som beskrivits av centrala myndigheter. Vi har gjort en värdering av dessa åtgärder främst med hänsyn till kostnadseffektivitet, effekter för näringsliv och hushåll, miljömålskonflikter och möjligheter till energihushållning. Vissa förslag har sorterats bort främst av kostnadsskäl. Merparten av åtgärderna bör införas snarast möjligt eftersom kostnaderna är rimliga utifrån behovet av utsläppsminskningar samt att de bidrar till att skapa förutsättningar för mer permanenta omställningar. Vi lägger förslag till åtgärder och styrmedel som sammanfattas i kapitel 3 och beskrivs i detalj i efterföljande kapitel.
I detta sammanhang vill kommittén också notera, att de förslag till åtgärder som myndigheterna redovisat inte kan anses representera en komplett åtgärdskatalog. Vissa myndigheter har redovisat breda åtgärdspaket, andra har varit sparsamma med förslag. Därför är behovet av fortsatta utredningar och analyser hos berörda myndigheter av betydande omfattning. Detta kompletterande arbete måste skyndsamt komma igång för att underlag ska komma fram. Detta behövs för kommande justeringar och kompletteringar av mål och åtgärder.
Förutsatt att omfattande åtgärder i huvudsak enligt myndigheternas förslag införs, indikerar studerade scenarier att utsläppsbilden år 2010 kan komma att variera med mellan 1,5 % och 13 % över 1990 års nivå. Flera möjliga utsläppsminskande åtgärder som beskrivs i vårt betänkande bör därutöver medverka till ytterligare utsläppsminskning men kvantativa uppgifter om storlek har saknats. Dessutom bör det vara möjligt för myndigheterna att utarbeta förslag på ytterligare åtgärder.
Detta är emellertid ändå långt ifrån tillräckligt för att nå det kortsiktiga målet för år 2008-12 och därefter det långsiktiga målet. Utöver åtgärdsförslag behövs därför ytterligare styrmedel, främst ekonomiska, för att det kortsiktiga målet ska kunna uppnås.
De ytterligare styrmedel som kan var aktuella är höjda skatter, till exempel energi- och koldioxidskatt, samt möjligheten att införa de flexibla mekanismer, bland annat handel med utsläppsrätter, som Kyotoprotokollet erbjuder.
Kommittén anser att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vad gäller handel med utsläppsrätter bedöms
denna ej komma att tillämpas globalt före år 2008. Däremot kan handel med utsläppsrätter kan bli verklighet tidigare inom avgränsade regioner, till exempel EU. Om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande bör ett nationellt handelssystem bli aktuellt.
Det råder mycket osäkerhet kring regelverk, omfattning och utformning av system för handel med utsläppsrätter och tidsplan för införande vilket gör att vi inte nu vill förorda detta som enda generella lösning under det närmaste decenniet.
En bra och varaktig lösning förutsätter att utformningen av de olika styrmedlen och deras inbördes påverkan och samspel är klarlagd. Med detta som utgångspunkt styrs tidpunkten för ytterligare insatser i stor utsträckning av när regelsystemet för handel med utsläppsrätter klarläggs inom ramen för de internationella förhandlingarna och av initiativen inom EU.
Fortsatta utredningar om de flexibla mekanismerna inklusive handel med utsläppsrätter, pågående utredningar om energiskattesystemet samt utfallet av åtgärder som sätts in omgående får därför avgöra hur de olika styrmedlen ska kombineras med varandra. Kommitténs bedömning är att detta bör kunna klarläggas inom två till tre år varefter ett slutligt förslag i denna del kan utformas.
Mot bakgrund av vad som här anförts anser kommittén att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter och deras inbördes kombination bör kunna beslutas under 2003-2004. Kommittén är angelägen om att de utredningar, som erfordras såväl nationellt som internationellt, genomförs så snabbt som möjligt. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta. Kombinationen och styrkan i styrmedlen ska vägledas av hur etappmålet för år 2005 ser ut att kunna uppfyllas. De närmaste årens utveckling får bilda underlag för en prognos över utsläppen år 2005.
Det är kommitténs övertygelse att utöver det åtgärdspaket som föreslås sättas in omgående, kommer det att krävas påtagliga skärpningar av styrmedlen i form av att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter, för att det kortsiktiga målet om 2 % minskning jämfört med 1990 ska kunna nås och utsläppen fortsätta att minska även därefter. Vi finner att en massiv informationsinsats är nödvändig för att skapa förståelse för de förändringar av styrmedel som erfordras. Det är också väsentligt att man allmänt förstår sambandet mellan klimatproblemet och användningen av olja och bensin eller andra aktiviteter som orsakar utsläpp som har klimatpåverkan.
Det är också viktigt i det långa perspektivet att budskap om att omfattande åtgärder och styrmedel kommer att behövas under lång tid
ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv och hushåll, så att de i sin tur kan fatta beslut som bidrar till omställningen, t.ex genom att vidtaga åtgärder som minskar användningen av fossila bränslen. Genom att enskilda och företag får tidig information om kommande förändringar så får man ökad möjlighet och flexibilitet att själva välja när och hur egna åtgärder kan sättas in.
Av dessa skäl behövs ökade kunskaper på alla nivåer och inom alla samhällsområden. Syftet är sammantaget att ge ökad kännedom om problemen med klimatpåverkan och om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna.
2.6. Handlingsprogram
Handlingsprogrammet består av internationellt arbete samt nationella åtgärder. För de mer omfattande förändringarna såsom införande av handel med utsläppsrätter eller ändrad energi- eller koldioxidskatt behövs förberedelsetid samt att information ges till allmänhet och näringsliv.
För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram.
I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör ytterligare utsläppsminskningar utöver baspaketet, men som erfordrar ytterligare överväganden. Konstruktionen med att vissa åtgärder finns i ett tilläggspaketet gör det möjligt att senare välja omfattning och kombination av dessa åtgärder.
Det som avgör sammansättning och omfattning av styrmedlen från tilläggspaketet är bedömningar hur man kan komma att klara etappmålet för år 2005. Självfallet sker då också en bedömning av hur det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012 kan komma att uppfyllas.
Vid en översyn var fjärde år kan större svenska klimatpolitiska beslut förutses för år 2004 och 2008. För klimatkonventionens uppföljning med framtida nya mål kommer beslut behöva fattas senast 2008. Vid fortsatta uppföljningar därefter beslutas om ytterligare åtgärder.
2.6.1. Centrala frågor i det internationella samarbetet
Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till inriktning av svenska insatser i det fortsatta internationella samarbetet.
- Under förutsättning att det internationella förhandlingsarbetet löser utestående frågor enligt uppgjort tidsschema kan Sverige ratificera Kyotoprotokollet år 2002.
- Sverige ska vara pådrivande i det internationella arbetet för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå.
- När Kyotoprotokollet träder i kraft förutsätter vi att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet.
- Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas och att länder utanför unionen ska kunna ansluta sig till systemet.
2.6.2. Centrala åtgärder i baspaketet
Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i baspaketet. Det innebär omfattande insatser i hela samhället.
- En omfattande informationskampanj riktas till allmänheten och samhället i övrigt om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i samverkan med myndigheter, näringsliv och fackliga organisationer, kommuner och frivilligorganisationer.
- Ett omfattande paket med åtgärder, styrmedel baserat på olika myndigheters förslag sätts in. Detta beskrivs i kapitel 3.
- Statliga myndigheter upprättar planer inom sina områden för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Syftet är att åstadkomma en process som innebär att utreda förutsättningar för åtgärder, lämna förslag, identifiera styrmedel, genomföra samt svara för uppföljning av vidtagna åtgärder.
- Utredningar och planering av ytterligare insatser påbörjas för att nuvarande klimatåtgärder ska utvidgas till att omfatta alla samhällssektorer och alla växthusgaser enligt Kyotoprotokollet.
- Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma.
- Arbetet med olika former av miljööverenskommelser med näringslivet utvecklas och utvärderas.
- Svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för växthusgaser som utöver EU:s förslag i grönboken omfattar även koldioxidutsläpp från ytterligare sektorer t.ex. transport- och bebyggelsesektorerna samt med inriktning att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Dessa förberedelser bör inkludera möjligheten av ett nationellt system, om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande.
- Svenska förberedelser för genomförandet av övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet.
- För planering och ledning av genomförande av den fortsatta nationella klimatpolitiken bör samordningen av arbetet på regeringsnivån förstärkas.
- På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas.
2.6.3. Centrala åtgärder i tilläggspaketet
Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i tilläggspaketet.
Nedanstående åtgärder ingår i tilläggspaketet
- införande av nedanstående styrmedel var för sig eller i kombination -handel med utsläppsrätter, -ändrad energi- och eller koldioxidskatt, -övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet,
- eventuell utvidgning eller ändring av åtgärder som har införts tidigare,
- genomförande av åtgärdsförslag som utarbetats av myndigheterna,
- genomförande av miljööverenskommelser,
- införande av åtgärder för s.k. sänkor enligt Kyotoprotokollet,
- utökad användning av biobränslen och biodrivmedel.
- genomförande av övriga utredningar
2.7. Tidsplan för genomförande
Svenska aktiviteter avses där annat ej anges.
År
Aktivitet
2000 (Våren) Klimatkommitténs betänkande.
2000 (Hösten) Budgetproposition omfattar anslag för åtgärder som påbörjas under år 2001. Proposition om klimatstrategin lämnas till riksdagen.
2000 (December) och 2001 (Våren)
Beslut i riksdagen om budgetproposition och särskild klimatpolitisk proposition.
2001 Genomförande av baspaketet påbörjas.
2002 Kyotoprotokollet ratificeras.
2002 (Hösten) Förberedelser för nästkommande klimatpolitiska beslut påbörjas.
2003 Förslag till fortsatta insatser lämnas.
2004 Proposition och beslut om fortsatt åtgärdsprogram.
2004-2005 Tilläggspaket införs.
2005 Rapportering enligt Kyotoprotokollets artikel 3.2 till Klimatkonventionen om påvisbara framsteg.
2007-2008 Tredje klimatpolitiska beslutet.
Tidsschemat ska ses som en förklaring av tidsordningen av olika insatser, och om det finns skäl för detta kan åtgärder sättas in tidigare. Som tidigare framhållits anser kommittén att insatser ska genomföras i den takt som är möjligt med hänsyn till att olika insatser är kopplade till och beroende av varandra och samspelar i uppgiften att nå det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012.
2.8. Genomförande och ansvarsfördelning
Genomförandet av den nationella strategin för att minska utsläppen av växthusgaser syftar sammantaget till att vi i Sverige ska ta vår del av ansvaret för att minska riskerna för allvarliga klimatförändringar. Här redovisas inriktningen av ansvarsfördelningen översiktligt och i kapitel 3 sammanställs förslag till uppdrag för att genomföra våra förslag.
Genomförandet innebär att i stort sett alla samhällsområden blir mer eller mindre berörda av våra förslag. En sådan strategi ställer därigenom särskilda krav på en tydlig ansvarsfördelning, samverkan, samordning, samt uppföljning och utvärdering. Dessa krav leder till vissa iakttagelser om och förslag till fördelning av uppgifter och ansvar.
Riksdagens beslut avseende klimatpolitiken omfattar även avvägningar mellan olika politikområden. Genomförandet av strategin rymmer komplexa avvägningar mellan att förebygga problem som kan bli mycket allvarliga och formerna för vår förväntade välståndsökning. Sammantaget finns därför behov av ett bättre beslutsunderlag när fortsatta avvägningar ska göras mellan kortsiktiga och långsiktiga behov, mellan miljö och ekonomi, mellan olika åtgärder och deras samhällsekonomiska konsekvenser.
Avvägningen gäller också mellan ekonomisk utveckling i 10 års kontra 100 års perspektiv och mellan vilka grupper som ska vidta och bekosta åtgärderna. Sådana överväganden och ställningstaganden är politiska och ska göras på en politisk nivå. Detta talar för en återkommande översyn av klimatpolitiken åtminstone under varje mandatperiod. En sådan kan lämpligen ske genom att en ny klimatkommitté tillsätts varje mandatperiod.
Återföring av resultat av den förda klimatpolitiken på grundval av genomförd uppföljning och utvärdering är särskilt angelägen. Återföringen ska särskilt inriktas på om målen nås genom vidtagna åtgärder och använda styrmedel, så att Sverige kan uppfylla sina internationella åtaganden.
Denna rapportering är viktig både för riksdagens fortsatta beslut och för riksdagens dialog med medborgarna.
Regeringen har det övergripande ansvaret för genomförande av strategin. Regeringen rapporterar till riksdagen om resultat, vilka ändringar eller ytterligare åtgärder som bör vidtas, samt eventuella behov av att revidera målen.
Genomförandet kommer att ställa särskilda krav på samordningen inom regeringskansliet, eftersom flera departement och många myndigheter berörs. Av detta skäl föreslår kommittén att samordningen inom regeringskansliet bör stärkas. Kommittén förordar en
organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligt politiskt inflytande och att behovet av kansliresurser för ändamålet tillgodoses.
Motiven för förslaget är de internationella åtagandena, behovet av samordning av åtgärder mellan flera politikområden, den långsiktighet som besluten präglas av och de avvägningar som behövs mellan mål inom och mellan politikområden.
Ett flertal myndigheter är centrala vid ett genomförande av strategin. Myndigheterna har bidragit med ett underlag till kommittén bl.a. vad gäller förslag till åtgärder. En erfarenhet av kommitténs arbete är att myndigheternas arbete har bidragit till kunskapsuppbyggnad hos berörda myndigheter. Kommittén bedömer att det är väsentligt att myndigheterna kontinuerligt fortsätter arbetet med att vidareutveckla förslag till åtgärder och styrmedel.
Kommittén föreslår att berörda myndigheter får ett tydligt ansvar att redovisa uppgifter om utsläpp, förslag till åtgärder och styrmedel samt att följa upp och återrapportera resultat. Uppgifterna bör anges i instruktion och regleringsbrev.
Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas som består av de myndigheter som främst berörs av genomförandet av klimatstrategin. Rådet ska vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering och för att säkerställa ett genomförandet av klimatpolitiken.
Den regionala och lokala nivån är väsentlig vid ett genomförande av klimatpolitiken. Länsstyrelser, landsting och kommuner har inom sina respektive ansvarsområden goda kunskaper om möjligheter att vidta konstruktiva och kostnadseffektiva insatser för att reducera utsläppen av växthusgaser och att minska energianvändningen. Länsstyrelserna har, som statens samordningsorgan i länen en viktig uppgift att bevaka klimatfrågan bl.a. inom länets näringsliv och inom energi- och kommunikationsplanering.
Sammantaget syftar kommitténs förslag till att medföra åtgärder på alla samhällsområden för att minska utsläppen av klimatgaser. De administrativa och ekonomiska styrmedel tillsammans med information omfattar hela samhället vid genomförandet av klimatpolitiken. Olika informationsinsatser ska genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser och syftar också till att skapa kunskap, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att genomföra nödvändiga åtgärder på såväl kort som lång sikt.
2.9. Statens utgifter och finansiering
Utgifter för föreslagna åtgärder
Kostnader för baspaketet budgetåren 2001-2004 uppskattas till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive 1 600 miljoner kronor. Baspaketets åtgärder för hela perioden 2001-2010 uppskattas till 11 000 miljoner kronor. Vi bedömer att fördjupade kostnadsberäkningar bör göras i samband med budgetprocessen.
En intensifiering av klimatarbetet med informationsinsatser, stöd för långsiktiga omställningar och utökat arbete inom myndigheter innebär ökade utgifter för staten. Nedan redovisas översiktligt ändringar av statens utgifter för åtgärder i baspaketet år 2001 till och med 2004 och möjligheter till finansiering. Finansiering för åtgärder från 2005 är helt beroende av vilka huvudsakliga styrmedel som kommer att väljas från tilläggspaketet, framförallt införande av handel med utsläppsrätter och ändringar av energi- och koldioxidskatter.
2.9.1. Föreslagna utgifter
Beskrivning av statliga utgifter för våra förslag bygger på myndigheternas uppskattningar om vilka statliga kostnader åtgärderna kan innebära. I vissa fall har åtgärdsbeskrivningar hämtats från andra källor eller beräknats av kommittén enligt beskrivningar i kapitel 3-13. Vi vill understryka att uppgifterna är osäkra och vi bedömer därför att fördjupade kostnadsbedömningar för åtgärdsarbetet behöver göras av varje myndighet i dialog med regeringskansliet. Omprioriteringar kan behöva göras inom respektive utgiftsområde och i budgetprocessen gäller detta också avseende fördelning mellan olika utgiftsområden.
Vid beräkning av anslag och omfattning av åtgärdsarbetet för år 2001 är det angeläget att komma igång snabbt för att kunna uppnå utsläppsminskningar till 2003-2005. Samtidigt kommer tiden för planering och uppstart sannolikt att vara relativt kort för berörda myndigheter. Vi bedömer därför att det är viktigt att uppmärksamma behovet av noggrannare kostnadsberäkningar, bedömning av möjligt resultat för varje åtgärd samt planering för uppföljning av resultat.
Utgifterna för budgetåren 2001, 2002, 2003 och 2004 har uppskattats till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive 1 600 miljoner kronor.
Vi vill understryka att många av de åtgärder vi föreslår också kan bidra till att uppnå andra miljömål och kostnaderna bör ses i detta
perspektiv. Vi har ej gjort någon fördelning av kostnaderna mellan klimatmålet och övriga mål utan belastar klimatmålet med hela kostnaden i våra underlag. Uppgifter kring effekter på andra miljömål redovisas i bilaga 4 till detta betänkande.
I Tabell 2.1 ges en översiktlig redovisning av statsfinansiella utgifter för åren t.o.m. 2010 av de förslag på åtgärder och styrmedel som ingår i baspaketet. En mer detaljerad redovisning av statens utgifter för de enskilda åtgärderna, redovisas i bilaga 2.
Tabell 2.1 Ungefärlig omfattning av direkta statsfinansiella utgifter för åtgärder och styrmedel i baspaketet, miljoner kr
2001 2002 2003 2004 Perioden
2005-2010
Totalt för
perioden
2001-2010
Produktion av el och fjärrvärme
100 150 300 300 1 850
1)
2 700
1)
Industrin
90 110 110 110 100 520
Bebyggelse och service 30 70 160 160 370 790 Transporter 180 220 280 430 2 980 4 090 Övriga åtgärder och styrmedel
760 760 750 650
0 2 920
Total summa 1 200 1 300 1 600 1 600 5 300
1)
11 000
1)
1) utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter efter år 2005 kan bli högre.
Den summerade kolumnen avser baspaktets totala åtgärder. Flera av dem pågår även under perioden 2005-10. För åren efter 2004 kan kostnaderna förändras, beroende på vilka åtgärder som då väljs.
2.9.2. Möjligheter till finansiering
Kommittén beskriver alternativa möjligheter till finansiering, och dessa omfattar alltså avsevärt mer medel än vad våra förslag medför av utgifter.
Alternativ
Vid slutligt val av finansiering förordar vi att hänsyn så långt möjligt ska tas till finansieringsåtgärdens klimatpåverkande effekt.
En höjning av energiskatt på el med 1 öre/KWh ger en kassamässig förstärkning av offentlig sektor som 2001 beräknas uppgår till 620 miljoner kronor, 2002 till 560 miljoner kronor, och 2003 till
540 miljoner kronor och för 2004 till 560 miljoner kronor. Den varaktiga effekten blir något lägre. Detta kan träda i kraft från januari 2001 förutsatt att det behandlats i budgetpropositionen.
För att utsläppen av koldioxid ej ska öka till följd av ökning i den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället bör koldioxidskattens indexering knytas till BNP-utvecklingen. Kopplingen kan göras till BNP på samma sätt som beräkning sker av biståndets procentmål. Vid antagandet att nominell BNP årligen är 1 % högre än KPI, bör intäkten öka med 580 miljoner kronor varje år. Med annan konstruktion kan beloppen naturligtvis bli något annorlunda. Denna fråga kräver utredning och beroende på dess omfattning kan förändringen ske från och med indexeringen för år 2002 eller 2003.
Differentierad försäljningsskatt kan införas på nya personbilar med hänsyn till utsläpp av koldioxid. Med ett antagande om ett medelvärde på 5 000 kronor per ny personbil, skulle det medföra en varaktig intäkt för offentlig sektor på cirka 1 100 miljoner per år. Den kassamässiga förstärkningen för offentlig sektor kan beräknas uppgå till 1260 miljoner kronor år 2003 och 1 100 miljoner kronor år 2004, under förutsättning att förslaget kan träda i kraft år 2003.
Höjs fordonsskatten för alla personbilar inklusive diesel med 200 kronor per personbil, ökar skatteintäkterna med nära 730 miljoner kronor per år. Detta kan träda i kraft från år 2001. Höjning av fordonskatten föreslås differentieras efter förbrukning av fossila drivmedel för bilar som tas i bruk från den 1 januari år 2001. (Differentiering kan ej införas för äldre bilar på grund av ett EG direktiv som gör att man ej kan kräva av biltillverkarna att lämna emissionssiffror för dessa äldre bilar). Differentiering kräver utredning och kan införas senare än en höjning.
Kvarvarande anslag omkring 1 000 miljoner kronor för de lokala investeringsprogrammen överförs till klimatprogrammen (KLIMP) .
Kostnader i samband med personskador vid trafikolyckor överförs till den obligatoriska trafikskadeförsäkringen så att statens utgifter minskar. Beroende på vilka kostnader som överförs skulle statsbudgeten avlastas med mellan 2 100 och 3 800 miljoner kronor (Riksdagens Utredningstjänst Dnr 1997:2170). Åtgärden skulle även bidra till att främja ett mjukare körsätt, vilket också påverkar utsläppen. Möjligheter till EU stöd för åtgärder i strategin bör undersökas. Finansieringsalternativen har sammanställts i följande tabell.
Tabell 2.2 Alternativ till finansieringsåtgärd miljoner kronor per år
Finansieringsåtgärd
2001 2002 2003 2004
Höjd el-skatt (skatt på elektrisk kraft) antag höjning med 1 öre/kWh.
620 560 540 560
Indexering av den generella koldioxidskatten knyts till BNP från år 2002.
0 580 1 160 1 740
Differentierad försäljningsskatt på nya personbilar. Skatten ökar med ökade koldioxidutsläpp.
1 260 1 100
Höjd fordonsskatt för alla personbilar. Fordonsskatten differentieras efter koldioxidutsläpp för bilar som tas i bruk fr.o.m. den 1 januari 2001. För äldre bilar ger nuvarande system en viss styrning.
800 800 800 800
Överföring av anslag från lokala investeringsprogrammen 1 000 miljoner kronor, att fördela under år 2001, 2002, 2003.
200 400 400 0
Ändringar i trafikskadeförsäkringen 2 100 2 100 2 100 2 100
Kommittén har ansett det rimligt att beskriva alternativa möjligheter till regeringen, som har överblick och kan samordna med andra utredningar och därmed välja de alternativ som sammantaget blir bäst.
3. Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet – kommitténs förslag
I detta kapitel summeras kommitténs förslag till åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet. Utförligare beskrivningar och diskussioner av samtliga åtgärder och styrmedel redovisas i huvudsak i kapitel 7-13.
Syftet med förslagen är att påbörja en omställning av samhället som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar. Förslag till åtgärder och styrmedel är startpunkten på genomförandet av den strategi som har redovisats i kapitel 2.
Förslagen omfattar vad Sverige bör göra internationellt och nationellt. Kommittén föreslår att åtgärder ska genomföras i alla sektorer och på alla nivåer. Underlaget grundas i hög grad på beskrivningar som har utarbetats av berörda myndigheter. Det arbete som har bedrivits inom såväl kommittén som vid myndigheterna ska ses som inledningen till en process som kommer att fortgå under en lång tidsperiod. Utgångspunkten för kommitténs förslag är att de ska syfta till att engagera hela samhället vid genomförandet. Inledningsvis ska olika informationsinsatser genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta effektiva beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser.
Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Ökad elproduktion från förnybara energikällor ingår även bland förslagen.. Vissa förslag innebär införande eller skärpningar av regleringar samt förordningar. Kommittén föreslår även ytterligare utredningar. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och styrmedel, bland annat ekonomiska åtgärder och styrmedel som förutsätter ytterligare analyser och att det internationella förhandlingsarbetet kommer längre.
Föreslagna åtgärder har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket.
Baspaketet innehåller åtgärder som ger allt ifrån omedelbar effekt till genomslag inom ett par år och åtgärder som ger full effekt först på längre sikt. Baspaketet består av informationsinsatser, åtgärder och
utredningar. Baspaketets åtgärder kan beslutas omgående och omfattar en tioårsperiod. Förslag till finansiering gäller för åtgärder i baspaketet t.o.m. år 2004. Åtgärderna i baspaketet återfinns i bilaga 2.
Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor. Vidare ingår skatteförändringar, en utveckling av åtgärdspaketet och genomförande av förslag från de olika utredningarna.
En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2004. Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. I bedömningen tas hänsyn till bl.a. hur utsläppsbilden förändras, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat från de föreslagna utredningar. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta.
Detta kapitel inleds med en översiktlig presentation av åtgärderna i baspaketet utifrån olika områden och sektorer. Därefter redovisas samtliga föreslagna åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet som indelas i internationella och nationella åtgärder. De nationella åtgärderna grupperas med utgångspunkt på vem vi har identifierat som ansvarig för genomförandet av respektive åtgärd. Vi vill betona att denna uppdelning på myndigheter är avsedd att på ett pedagogiskt sätt redovisa ”vem ska göra vad”. Den föreslagna ansvarsfördelningen kan givetvis förändras under beredningsprocessen. Avslutningsvis beskrivs tilläggspaketet.
3.1. Åtgärder och styrmedel inom olika sektorer i baspaketet
De viktigaste åtgärderna och styrmedlen som föreslås i avsnitt 3.2 och de som kommer att kunna påbörjas relativt omgående sammanställs här sektors- och områdesvis. Åtgärder inom olika samhällssektorerna ingår i kommitténs förslag. Sammanlagt föreslås cirka 100 åtgärder i ett s.k. baspaket.
Förslagen beskriver Sveriges agerande både internationellt och nationellt. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Dessutom föreslås ytterligare elproduktion från förnybara energikällor.
Internationellt agerande
Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Åtgärder föreslås om hur Sverige bör agera i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU. Sverige bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Det är även angeläget att processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Inom EU bör Sverige verka för att ett handelssystem för utsläppsrätter införs, en miniminivå avseende miljöstyrande energi- och koldioxidskatt samt olika åtgärder för att inom EU införa regler som begränsar utsläppen från främst transporter och som begränsar utsläppen av de industriella gaserna.
Övergripande åtgärder på nationell nivå
Vi föreslår ett omfattande informationsprogram för att öka medborgarnas kunskap om växthuseffekten och den påverkan vår livsstil har på klimatförändringar. Programmet föreslås utformas av regeringen i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer.
För att möjliggöra en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin föreslås en särskild teknisk utredning för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter. Möjligheter till ett nationellt system utreds även, för att användas om ett EU-systemet dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta.
Stöd till lokala klimatprogram (KLIMP) föreslås även i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energihushållning på lokal nivå. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel.
Genomförandet av klimatpolitiken förutsätter en god samordning inom såväl regeringskansliet som vid myndigheterna. Vi föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser tillgodoses. På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas. Rådet ska utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet ska bestå av de myndigheter som i första hand berörs av genomförandet. Vart fjärde år bör en samlad utvärdering av bl.a.
resultaten av åtgärderna i baspaketet ske tillsammans med att nya prognoser tas fram för närmaste framtiden.
För att åstadkomma ökat genomslag av miljöbalken föreslås ett antal åtgärder. Åtgärder föreslås även för att ytterligare förbättra beräkningar av utsläppen av växthusgaser.
Produktion av el och fjärrvärme
För att främja användningen av förnyelsebara energikällor i el och fjärrvärmeproduktion, föreslås i huvudsak investeringsbidrag, i vissa fall kopplat till information. En ökad satsning på vindkraft föreslås för att år 2010 producera 3-5 TWh el från vindkraft, utöver nuvarande program. Investeringsbidrag föreslås även för konvertering från fossila bränslen till biobränslen för fjärrvärmeproduktion och för investeringar att utnyttja spillvärme från industrin för fjärrvärmeproduktion.
Industrin
För den energiintensiva industrin föreslås bidrag för investeringar med syfte att effektivisera energianvändningen och minska utsläppen av växthusgaser. Bidragen avses i första hand riktas mot processrelaterad energianvändning.
Utöver investeringsbidragen lämnas föreslag om information och utbildningsprojekt för att ge ökad kunskap om möjliga energieffektiviserande åtgärder. De åtgärder som föreslås är bl. a. att sprida information om lönsamma åtgärder inom så kallade hjälpsystem (ventilation och belysning), informera om energieffektiv upphandling och om produkters miljöpåverkan, samt att stimulera genomförandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag och stimulera miljöanpassad produktutveckling.
Bebyggelse och service
För bebyggelse- och servicesektorn föreslås skärpning av gällande krav och regleringar. Förslagen innebär bl.a. att skärpta byggregler för nybyggnation gällande energiåtgång utformas. Dessutom lämnas förslag om att regler för energiåtgång vid om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse ska utredas. Exempelvis föreslås skärpta produktkrav på fönster. Regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftsel bör utformas. Även regler för obligatorisk kontroll av oljeeldade pannor bör utformas. För olje-
värmda flerbostadshus föreslås demonstationsprojekt och beredning för införande av obligatorisk installation av fördelningsmätning,
Administrativa styrmedel kompletteras med information och utbildningsprogram för att sprida kunskap om möjliga energi- och eleffektiviserande åtgärder som kan vara lönsamma för den enskilde fastighetsägaren eller hyrestagaren att genomföra. Exempel är, riktad information och utbildning för att åstadkomma energieffektivare fastighetsdrift, samt information om möjligheter till besparingar genom vindsisolering och fasadåtgärder.
Vad gäller uppvärmning föreslås stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen.
Transporter
För att begränsa utsläppen från vägtrafiken föreslås framför allt satsningar på information, utbildning och demonstrationsprojekt med syfte att åstadkomma beteendeförändringar så att enskilda aktivt bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser. De åtgärder som föreslås är; ersätta persontransporter med IT, öka miljöhänsynen i infrastrukturoch samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, öka beläggningen i persontransportsystemet, samt minska kallstartsutsläppen.
Utöver dessa informativa insatser för att reducera vägtrafikens utsläpp, föreslås att införande av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt på bilar och en differentiering av årlig fordonskatt för nya bilar med avseende på utsläpp av koldioxid bör prövas. Åtgärderna syftar till att skapa incitament för konsumenterna att välja bränslesnåla bilar. Dessutom föreslås en utredning om utformningen av beräkningarna av förmånsvärdet för fri bil så att bränslesnåla bilar främjas.
Vad gäller järnvägstrafiken innebär förslagen att man ska förbättra förutsättningarna för både person- och godstrafik på järnväg. Förslagen innebär att järnvägen ges en ökad andel infrastrukturmedel, samt ett statligt stöd för kombitransporterat gods.
För flygtrafiken föreslås att Sverige internationellt verkar för en omförhandling av de avtal som förhindrar koldioxidskatt på flygbränsle.
Jord- och skogsbruk
För att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i inom jordbruket och skogen bör en strategi tas fram. Forskning bör även stimuleras som innebär ökad kollagring. Ytterligare underlag ska tas fram för att kunna
vidta åtgärder i syfte att minska utsläpp av främst metan och lustgas från jordbruket.
De tre industriella växthusgaserna, arbetsmaskiner och avfallsdeponier
Ett styrmedel ska tas fram som förhindrar användningen av de tre industriella växthusgaserna, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i nya installationer. Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner bör även begränsas. För detta föreslås att ett lagkrav införs på snöskotrar och miljövarudeklarationer utarbetas över arbetsmaskiners bränsleförbrukning. Förutom översyn av beräkningsmetoder för metangasavgång från avfallsdeponier, föreslås inga specifika åtgärder inom området.
3.2. Baspaket
Handlingsprogrammet består av ett baspaket, vars åtgärder i huvudsak sätts in omgående. Några av åtgärderna är fortsättning av pågående program. Flertalet åtgärder löper fram till 2010. Paketet innehåller såväl åtgärder som ger effekt inom ett par år som åtgärder som ger full effekt först på längre sikt. Baspaketet innehåller också förslag på utredningar.
3.2.1. Förslag till internationella åtgärder
Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Följande förslag gäller Sveriges agerande i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU.
- Sverige bör verka för att u-ländernas förutsättningar för utveckling och bekämpande av fattigdomen förstärks så att dessa länder på sikt kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av växthuseffekten.
- Sverige bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och inom EU, för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. Sverige bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet
med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Det är särskilt angeläget att de för Sverige mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen ska kunna nås. Utsläppsminskningar, i Sverige och andra länder, kan då genomföras på ett sätt som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa.
- De ansatser som görs inom ramen för EU-kommissionen, Nordiska ministerrådet och Östersjöländernas energisamarbeten bör fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer.
- Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet dessa restriktioner bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och som uppfattas som rättvist, och som beaktar metodikosäkerheter. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet.
- Sverige bör också verka för att reglerna för tillämpningen av Kyotoprotokollet utformas, så att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk.
- Sverige bör även fortsättningsvis aktivt engagera sig i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande, bl.a. i Baltikum samt närliggande områden kring Östersjön.
- Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. Sverige bör även driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.
- Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Sverige bör också verka för att beslut om miljöskatter inom EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Detta kan bidra till att underlätta genomförandet av Sveriges klimatstrategi samtidigt som kostnaderna reduceras.
- Sverige bör i EU vara pådrivande för en successiv eliminering av nuvarande subventionering av s.k. energiintensiv industri samt annan utsläppsgenererande verksamhet genom att verka för ett konvergensprogram för EU och dess kandidatländer, syftande till lika konkurrensvillkor.
- Sverige bör vara pådrivande inom EU för en gemensam utformning av en kilometerskatt för tunga fordon. En körsträckebaserad skatt för godstransporter på väg bör ersätta nuvarande vägavgiftssystem för vissa lastbilar, det s.k. Eurovinjettesystemet. Genom att gå från en fast avgift till en rörlig skatt ökas motivationen att effektivisera vägtrafikens godstransporter. Kan denna förändring inte ske med en EU gemensam utformning bör det prövas om kilometerskatten kan införas i samklang med likasinnade Europeiska länder.
- Regeringen bör hos EU kommissionen ansöka om skattebefrielse på bioalkohol för låginblandning i bensin och diesel enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet.
- Sverige bör inom EU verka för en förändring av gemenskapsrätten, så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som blandas in i bensin och diesel inte förhindras.
- Sverige bör inom EU initiera förslag till lagreglering av lustgasutsläpp från bilar.
Sverige bör aktivt arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle.
- Sverige bör aktivt verka för att regler införs inom EU som begränsar utsläppen av de industriella gaserna.
3.2.2. Förslag om nationella åtgärder
De nationella förslagen är uppdelade med avseende på vem vi föreslår som ansvarig för genomförandet av respektive åtgärd. För vissa åtgärder anges uppskattningar för statens utgifter. Dessa bygger i de flesta fall på myndigheternas uppskattningar om kostnader för projekt som föreslagits. Osäkerheter finns i materialet. En mer detaljerad budgetprövning behövs därför för att fastställa utgifterna för respektive åtgärd.
Regeringsåtgärder
Kommittén föreslår att regeringen ska vidta följande åtgärder:
- Regeringen bör skyndsamt informera medborgarna och samhället i stort om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer. Statens utgifter uppskattas till 300 miljoner kr. Informationen bör genomföras under perioden 2001-2003.
- När oklarheterna kring användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är utklarade är det av stor vikt att Sverige har en hög beredskap att etablera ett system för mekanismerna. Sådana åtgärder kan endast ses som ett supplement till insatser i det egna landet. Därför bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av mekanismer.
- Svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Systemet behöver kombineras med inhemska åtgärder. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter.
- Utsläppsrätter bör fördelas genom ett system med auktionering av utsläppsrätter av konkurrensskäl samt administrativa och statsfinansiella skäl.
- Klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar inom de politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och underlätta för den politiska nivån att göra avvägningarna mellan olika intressen.
- Myndigheternas ansvar och uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken bör anges i instruktion och regleringsbrev för respektive myndighet. De myndigheter som i första hand berörs är
Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen. Uppgifterna innebär att myndigheterna har ett ansvar för att göra en enhetlig redovisning av utsläpp inom de sektorer där utsläpp av växthusgaser sker och att redovisa vilka åtgärder som vidtas. Myndigheterna ska vidare upprätta planer för sina områden för att minska utsläppen och hushålla med energi och ansvara för att lämna förslag till ytterligare åtgärder. Dessa bör omfatta en bedömning av minskningen av växthusgaser med kostnader och beskriva vilka styrmedel som är lämpliga att använda. Myndigheterna bör följa upp åtgärder och genomföra de åtgärder som man ansvarar för.
- Regeringen bör årligen rapportera till riksdagen i samband med att rapportering genomförs till internationella organ. Behovet av överblick över åtgärder och resultat kan därmed tillgodoses.
- En samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat bör genomföras vart fjärde år. På grundval av uppnådda resultat bör klimatpolitiska beslut fattas av riksdagen om en eventuell revidering av mål, fortsatta åtgärder och styrmedel, samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter.
- Samordningen inom regeringskansliet bör förstärks i syfte att bl.a. leda och fördela ansvar för ett brett genomförande av klimatpolitiken. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses.
- Ett Klimatråd bör inrättas på myndighetsnivå. Rådet bör vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförande av klimatpolitiken. Till rådet bör ett mindre kansli knytas. Följande myndigheter bör ingå i rådet: Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen.
- Stöd till lokala klimatprogram (KLIMP) bör startas i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och som främjar energihushållning. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel till programmen. Medel ska fördelas med hänsyn till projektens relativa kostnadseffektivitet. Projekt inom klimatprogrammen bör ha tydliga mål, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Programmens inriktning beskrivs i kapitel 9 och avsnitt 13.1.1. Statens utgifter föreslås till 600 miljoner kronor per år under en 4-års period.
- Statliga verksamheter bör minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Det kan ske genom att tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01). Information bör spridas till kommuner, landsting och stat om vikten av att ställa miljövillkor vid upphandling. Statens utgifter uppskattas till 10 miljoner kr.
- I samband med utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter bör klimatfrågan uppmärksammas.
- Satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för Sverige bör vara att elproduktionen från vindkraft ökas med 3-5 TWh till 2010, utöver det gällande programmet. Stöd kommer att behövas som förlängning eller tillägg till det stöd som finns i dag. En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar energi och kommer att lämna förslag under året. Medel bör avsättas för vindkraftsutbyggnaden.
- Kostnadsunderlag bör tas fram för att genomföra hela vindkraftsprogrammet. En utredning bör därför tillsätta för att beräkna kostnaderna och behov ytterligare insatser från staten efter år 2005.
- Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande.
- Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att genomföra en översyn av plan- och bygglagen (1987:10). I ett långsiktigt perspektiv är det särskilt angeläget att i planeringssammanhang tillgodose behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Hur
markanvändning- och bebyggelseplaneringen kan bidra till bättre utnyttjande av kollektivtrafik och minska behovet av bilresande bör ingå i utredningen.
- Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering bör ses över. Särskild uppmärksamhet bör ägnas möjligheterna att i lagen särskilt beakta utsläpp av växthusgaser samt att i övrigt stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner. Hushållningsprincipen, som
- redovisas i miljöbalkens 2 kap. 5§, ska ges en stor vikt i den kommunala energiplaneringen.
- Regeringen bör genomföra en samlad utvärdering av de olika utredningarna om miljööverenskommelser, som bedrivs inom Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket för att åstadkomma en utveckling av miljööverenskommelserna.
- Regeringen bör utvärdera hur de regionala energikontorens verksamhet påverkat utsläpp av växthusgaser och introduktion av alternativa energikällor. Finansieringen av verksamheten bör i första hand vara en fråga för respektive region.
- Regeringen bör utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP.
- En försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter utsläpp av koldioxid bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör skyndsamt utredas.
- En differentiering av den årliga fordonsskatten för nya personbilar efter bilarnas utsläpp av koldioxid bör prövas. Skatten för bilar i trafik bör vara oförändrad eftersom jämförbara data över koldioxidutsläpp ofta saknas. Utformning av en sådan differentiering bör snarast påbörjas.
- Beräkningsgrunden för förmånsvärdet för fri bil bör omarbetas genom att sänka värdet för den fasta kostnaden beräknad på nybilspriset till förmån för en beskattning av en rörlig kostnadsdel baserad på bränsleförbrukningen. Bilar som är särskilt bränsleeffektiva och sådana som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel bör få en extra nedsättning av förmånsvärdet. Utredning för detaljutformning av ändrad förmånsbeskattning enligt dessa principer bör snarast genomföras.
- De lagförslag som Utredningen med uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort förordat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:169) bör genomföras i relevanta delar. Syftet är att de kommuner som önskar att införa miljöstyrande
trängselavgift tillåts göra detta. Om kommuner väljer att införa sådana vägavgifter är det viktigt att intäkterna går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken.
- Den nu befintliga skattebefrielsen för produktion av bioetanol bör förlängas till 2010.
- Statligt stöd till forskning och utveckling av biodrivmedel bör fortsätta efter 2004. Stödet bör fortsätta åtminstone på dagens nivå till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen.
- Andelen infrastrukturmedel, till såväl investeringar som drift, för utbyggnad av godstransportkapaciteten och den långväga persontrafiken på järnväg samt den regionala och lokala kollektivtrafiken bör i jämförelse med dagens fördelning öka i den kommande inriktningen av infrastrukturplaneringen.
- Ett statligt stöd på 20 kr per ton för kombitransporterat gods bör införas.
- En översyn av hur transportstödet bättre ska kunna bidra till minskade koldioxidutsläpp bör genomföras.
- En lagstiftning om avgaskrav på snöskotrar, i överensstämmelse med det förslag som Sverige anmälde till EU år 1996, bör införas.
- Alternativa styrmedel för att bidra till en begränsning av flygets snabba ökning av koldioxidutsläppen bör utredas. Möjligheten att införa utsläppstak för koldioxid på samtliga flygplatser i Sverige bör beaktas.
- Regeringen bör lämna uppdrag till berörda myndigheter, att inom sina ansvarsområden, identifiera vilka risker en förändring av klimatet kan ge upphov till. Underlaget bör ligga till grund för att föreslår åtgärder för att minimera negativa konsekvenser av klimatförändringarna. Arbetet bör lämpligen utföras i samarbete med SWECLIM.
- SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas, när det nuvarande projektanslaget från MISTRA upphör.
Regeringens uppdrag till Statens energimyndighet
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Statens energimyndighet bör få i uppdrag att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling. Klimatkonventionen lade i sitt beslut om pilotfasen år 1999 vikt vid geografisk spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande insatser och genomföra projekt som uppfyller kommande krav i sådana länder. Statens utgifter föreslås till 100 miljoner kr under en 3-årsperiod.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att kunna fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma stöd som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med svenska kommunförbundet och enskilda kommuner för att stimulera lokala och regionala projekt. Investeringsstöd bör lämnas till sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och bevilja anslag samt följa upp verksamheten. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 700 miljoner kr och programmet bör genomföras under en 5-årsperiod.
- Statens energimyndighet bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheten att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra bör undersökas.
- Statens energimyndighet bör tillsammans med Konkurrensverket ges i uppdrag att undersöka möjligheten att förändra taxesättningen för el och fjärrvärme i riktning mot ökad rörlig andel i syfte att främja energibesparingar.
- Statens energimyndighet bör verka för att minska utsläpp av koldioxid och energianvändning inom industrin bl.a. genom: - information och utbildning för att åtgärder vidtas för att energieffektivisera i industrins s.k. hjälpsystem. Hjälpsystemen innefattar belysning, ventilation, tryckluft m.m. - minskade utsläpp av växthusgaser från den energiintensiva industrin genom bl.a. investeringsstöd. Myndigheten bör även eftersträva individuella avtal med energiintensiva industrier för att stimulera processrelaterade energibesparingar och utsläppsminskningar.
Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma regler och rutiner i samband med prövning och beviljande av stöd. Myndigheten bör även svara för hantering och uppföljning av stödet. Statens kostnader uppskattas av myndigheten till sammanlagt 500 miljoner kr och ett program bör pågå under en 5-årsperiod.
- Energi- och klimatpåverkan är betydelsefull vid upphandling av ny utrustning till industrin. Därför bör Statens energimyndighet ges i uppdrag att sprida information om märkning och klassificering av energianvändning hos motorer, pumpar fläktar m.m. enligt pågående arbete inom EU för minskad energiförbrukning.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att i samråd med branschföreningar och Svenska Kommunförbundet sprida information om system för energieffektiv upphandling för industrier och näringsliv (t.ex. ENEU-systemet).
- Energimyndigheten och NUTEK bör tillsammans fortsätta arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag inom myndighetens anslag. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 20 miljoner kr.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel (energinormer, teknikupphandling, demonstrationsstöd, spridningsaktiviteter, information, utbildning, tillämpad forskning och utveckling) samt genomföra programmet. Uppdraget bör i tillämpliga delar genomföras i samverkan med Konsumentverket. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 500 miljoner kronor och vi föreslår ett program för en 5-årsperiod.
- Statens energimyndighet bör i samråd med Boverket ges i uppdrag att genom utbildning och information arbeta för att öka vindsisolering och fasadåtgärder i syfte att minska utsläppen av koldioxid och användningen av energi. Statens kostnader bedöms av myndigheten till 20 miljoner kr.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att minska kostnaderna för att ansluta ytterligare fastigheter till fjärrvärme.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma och bevilja stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen i småhus, flerbostadshus och lokaler. Stödet bör kompletteras med en informationsinsats. Myndigheten bör följa
upp resultatet. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 80 miljoner kronor och vi föreslår ett program under en 5-årsperiod.
- Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma program med information och utbildning för att åstadkomma energieffektivare drift av flerbostadshus och lokaler samt genomföra programmet. Programmet ska omfatta både privata och offentliga byggnader. Statens utgifter beräknas av myndigheten till 150 miljoner kr.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att genomföra undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning, för att förbättra möjligheterna till att bedöma olika åtgärder.
Regeringens uppdrag till NUTEK
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Det är viktigt att höja kunskapen inom företagen om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan samt de möjligheter som finns att minska påverkan. NUTEK och Naturvårdsverket bör därför fortsätta det arbete som startades 1999 tillsammans med industrins företrädare i syfte att ta fram underlag till miljömålsarbetet (Klimatkommittén och Miljömålskommittén).
- NUTEK och Statens energimyndighet bör tillsammans fortsätta arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag. Statens utgifter uppskattas till 20 miljoner kr.
- NUTEK bör ges i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket fortsätta att stimulera miljöanpassad produktutveckling med avseende på klimatpåverkan och energieffektivitet.
NUTEK bör ges i uppdrag att initiera ett samarbete med näringslivet som syftar till att uppgifter om företagens klimatpåverkan ingår i miljö- och årsredovisningarna.
Regeringens uppdrag till Naturvårdsverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Kommittén föreslår att ökade resurser avsätts för klimatforskning. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med de grundforskningsråd och myndigheter som har relevans för svensk klimatforskning arbeta fram en plan för hur ökade resurser bäst disponeras för att stärka svensk klimatforskning. Planen bör innefatta såväl naturvetenskaplig, samhällsvetenskaplig som humanistisk forskning.
- För att öka genomslagskraften av miljöbalken beträffande utsläpp av växthusgaser samt hushållning med energi är det viktigt att Naturvårdsverket prioriterar detta i tillämpningen av miljöbalken. Naturvårdsverket bör vid uppdatering av informationsmaterial, allmänna råd och branschfaktablad, ge förslag till hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan utföras vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher där det är miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt motiverat.
- Naturvårdsverket bör vid översyn av föreskrifter och allmänna råd för miljörapportering, överväga att införa krav på rapportering av utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet, där det är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt motiverat.
- Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att åtgärder som är lönsamma genomföras av företagen.
- Naturvårdsverket bör pröva möjligheterna att i anvisningar för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ställa krav på redovisning av möjligheter att minimera utsläpp av växthusgaser, energianvändning samt potentialen för användning av miljövänliga transportsätt.
- Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utforma förslag till styrmedel som förhindrar användningen av de tre industriella gaserna, dvs. ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i nya installationer. Styrmedlen bör införas så snart som möjligt med en skälig övergångsperiod. Naturvårdsverket bör även ges i uppdrag att analysera möjligheterna att senare införa styrmedel som även omfattar befintliga installationer.
- Det råder i dag osäkerhet beträffande ansvar för uppföljning av utsläpp från deponier. Naturvårdsverket bör därför ges i att uppdrag utreda och föreslå organisation för uppföljning av utsläpp från deponier.
- Kvalitet i beräkningsmetoder och dataunderlag bör förbättras. Naturvårdsverket bör därför bl.a.: - Förbättra kvalitetssäkring och skattning av osäkerheter, dokumentera underlag och beräkningar. - Utveckla säkrare metoder för beräkningar av koldioxidflödena till och från jordbruksmarker i samråd med Jordbruksverket. - Se över metoden för uppskattning av metangasavgången från deponier. - Skyndsamt utveckla en metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de tre industriella gaserna och redovisa uppgifter om utsläpp.
- Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och Vägverket utarbeta förslag till en strategi på kort och lång sikt för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
- Naturvårdsverket bör i samverkan med Statens energimyndighet ges i uppdrag att ta fram statistik och underlag för de bränslen, som i dag går under benämningen avfall eller övriga obeskattade bränslen, beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder för att få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar.
- Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
Regeringsuppdrag till Boverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Boverket bör få i uppdrag att utforma skärpta byggregler för nybyggnation. Den bör utformas med generellt krav på en högsta beräknad energiåtgång på 110 kWh/m2 som gäller fullt ut från år 2003 med en skärpning till högst 90 kWh/m2 till år 2010. Boverket bör utreda när en ytterligare skärpning till 60 kWh/m2 kan träda i kraft. Kraven ska omfatta uppvärmning, varmvatten och fast hushållsel. Boverket bör även utarbeta metoder och regler för tillsyn och eventuella sanktioner.
- För att undvika att nya fastigheter byggs med uppvärmningssystem som enbart bygger på direktverkande el bör Boverket ges i uppdrag
att utreda möjligheten att skapa förutsättningar för alternativ uppvärmning från förnybara energikällor.
- Boverket bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta byggregler för om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse, för att förbättra energieffektiviteten.
- Boverket ges i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster motsvarande max 1,3 W/m2, ° C. Information om produktkraven bör utarbetas och spridas.
- Boverket ges i uppdrag att ta fram regler för att införa obligatorisk fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter senast år 2004. Arbetet bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under 2 år för att få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrationsprojektet uppskattas till 5 miljoner kr och ytterligare 10 miljoner kr för att införa och informera om reglerna.
- Boverket bör få i uppdrag att genomföra en utredning för att granska hinder och incitament för såväl byggföretag, fastighetsägare som hyresgäster för att vidta åtgärder för att spara energi och minska utsläppen av växthusgaser.
- Boverket bör i samråd med Statens energimyndighet få i uppdrag att utreda hur regler för obligatorisk pannkontroll ska utformas. Uppdraget bör samordnas med Miljömålskommitténs önskemål.
Regeringens uppdrag till Konsumentverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Konsumentverket bör i samarbete med Naturvårdsverket få i uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.
Regeringens uppdrag till Jordbruksverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Jordbruksverket bör ges i uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Såväl potentialer som kostnader ska anges.
- Jordbruksverket bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet utreda förutsättningarna för att vidta åtgärder för att öka upptaget av koldioxid i sänkor i jordbruksmark. Potentialer och kostnader bör anges för de åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
Regeringens uppdrag till Skogsstyrelsen
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet ta fram en strategi för att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i sänkor i skogen. I strategin ska ingå att ta fram förslag till åtgärder, där såväl kostnader som potential anges. De åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet bör identifieras, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
Regeringsuppdrag till Vägverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Vägverket bör genom information, utbildning och projekt i samarbete med intresserade kommuner, lokala aktörer och ideella organisationer ges i uppdrag att genomföra ett antal åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan från vägtransporter. Följande åtgärder föreslås:
1. Ersättning av persontransporter med IT.
2. Ökad miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering.
3. Överföring av biltrafik till gång- och cykeltrafik.
4. Jämnare körmönster.
5. Ökad lastfaktor i godstransportsystemet.
6. Ökad beläggning i persontransportsystemet.
7. Minskade kallstartsutsläpp.
Kostnaderna, exkl. infrastrukturmedel, för att genomföra dessa åtgärder uppskattas till 135 miljoner kr per år. Efter att programmet löpt i 3 år bör effekterna för minskad klimatpåverkan utvärderas. Inriktningen av arbetet ska ske i överensstämmelse med Vägverkets
åtgärdsförslag i rapporten ”Åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen (september 1999)”. Vägverket bör årligen följa upp resultaten och återrapportera dem till regeringen.
Vägverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan.
Regeringsuppdrag till Luftfartsverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Luftfartsverket bör i det internationella arbetet prioritera att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. I detta arbete ska ingå att utforma ett förslag till en EU gemensam koldioxiddifferentierad undervägsavgift.
- Luftfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom ICAO för ökad energieffektivisering inom den internationella flygtrafiken och för ökad användning av bränsleeffektivare motorer och flygplan.
- Luftfartsverket ska prioritera arbetet med att förkorta de internationella och nationella flygvägarna samt minimera köbildning av flygplanen genom utveckling av flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten.
- Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp. Möjligheten att införa en flygplatsskatt eller annat ekonomiskt styrmedel som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning bör utredas.
- Luftfartsverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan.
Regeringens uppdrag till Sjöfartsverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Sjöfartsverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan.
- Sjöfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom IMO för ökad energieffektivisering av den internationella sjöfarten och ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster.
Regeringens uppdrag till Banverket
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- Banverket bör kartlägga de tekniska förutsättningarna för långväga transporter av lastbilar och lasbilskombinationer på järnväg tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna.
- Banverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan.
Regeringens uppdrag till SIKA
Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.
- SIKA bör få i uppdrag att tillsammans med trafikverken i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna till år 2050 för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel.
Regeringens uppdrag till särskilda utredningar, m.m.
Regeringen bör lämna följande tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av miljöbalken respektive Miljöstyrningsrådet:
- Utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) bör få tilläggsdirektiv för att undersöka följande: - Miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer. - Miljöbalkens förenlighet med miljööverenskommelser.
- Miljöstyrningsrådet bör att utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning.
3.2.3. Förslag om åtgärder på regional nivå
Följande förslag till åtgärder riktar sig i huvudsak till länsstyrelserna men det är också viktigt att landstingen beaktar utsläpp av växthusgaser och energianvändning i verksamheten.
- Regional samhällsplanering är ett viktigt instrument för att långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energianvändningen. Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan.
- Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser.
- Det är viktigt att länsstyrelser i samband med prövning och tillsyn av kraft- och fjärrvärmeanläggningar, industrier och övrig miljöfarlig verksamhet tar hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det är viktigt att utsläppen av lustgas begränsas, speciellt i samband med att åtgärder vidtas för att minska kväveoxider.
- Vid prövning av enskilda deponianläggningar enligt Miljöbalken bör det utredas vilka möjligheter som finns att ställa krav på att metan tas tillvara.
3.2.4. Åtgärder på lokal nivå
Kommitténs föreslår följande åtgärder på kommunal nivå:
- Kommunal samhällsplanering är ett viktigt instrument för att långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energianvändningen. Detta är även viktigt för att ge förutsättningar för att kunna bygga önskade el- eller kraftvärmeanläggningar, t.ex. genom kommunal planering.
- Agenda 21, kommunal energiplanering, kommunal energirådgivning och regionala energikontor bör sträva mot att åstadkomma minskade koldioxidutsläpp. Det lokala arbetet är generellt viktigt för att åstadkomma mindre koldioxidutsläpp från transporter, bostäder, lokaler och service.
- Lokala klimatprogram (se avsnitt 3.2.2, Regeringsåtgärder).
- Frågan om ytterligare möjligheter att minska metanavgången från deponier och möjlighet till att återvinna metan bör ingå i arbetet på kommunal nivå.
3.3. Tilläggspaket
Handlingsprogrammet består utöver baspaketet av ett tilläggspaket vars åtgärder primärt avser den period som kommer efter uppföljningsbeslutet 2004. Tilläggspaketets sammansättning kommer att avgöras av internationella förhandlingsresultat och resultat från föreslagna utredningar samt resultat av baspaketet. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor.
Sammansättningen och omfattningen av ytterligare styrmedel avgörs år 2003 beroende på hur etappmålet för 2005 kan komma att uppfyllas respektive hur det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012 ser ut att uppnås. En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2003-2004. Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare.
De föreslagna åtgärderna och styrmedlen i tilläggspaketet kan komma att väljas var för sig eller i kombination. Följande åtgärder och styrmedel ingår i tilläggspaketet:
- Handel med utsläppsrätter
- Ändrad koldioxidskatt
- Ändring i energiskattesystemet
- Övriga flexibla mekanismer och sänkor enligt Kyotoprotokollet
- Miljööverenskommelser ska kunna användas då de har sina förutsättningar, potentialer och konsekvenser utredda. Miljööverenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör användas som komplement till dessa. De bör särskilt bli aktuella i företag som redan har kommit långt med sitt miljöarbete och som har hög motivation att ytterligare driva på utvecklingen.
- Fortsatt forskning och utveckling är angelägen. Nuvarande stöd varar som regel fram till år 2004. Det är viktigt att forskningen för
att minska utsläppen av växthusgaser och minska energiförbrukningen fortsätter.
4. Konsekvenser av förslaget
I detta kapitel ges en övergripande analys av konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs i kapitel 3. I huvudsak belyses konsekvenserna av förslagen i baspaketet. För utredningsförslag görs ingen analys av konsekvenser, eftersom dessa beror på vad utredningen resulterar i för förslag. Inte heller analyseras konsekvenser av frågor som Sverige föreslås driva inom EU eller i internationella organ. Vad gäller tilläggspaketet redovisas en problembeskrivning av föreslagna handlingsvägar efter 2004 och en översiktlig analys av vilka konsekvenser en höjd koldioxidskatt och ett internationellt respektive ett nationellt system med utsläppshandel då kan innebära.
Sektorsmyndigheterna har haft regeringsuppdrag att till kommittén utarbeta förslag på åtgärder kopplat till styrmedel inom sina ansvarsområden, samt att analysera konsekvenser av förslagen. Det finns osäkerheter i myndigheternas beräkningsunderlag angående kostnaderna för åtgärderna och endast ett fåtal myndigheter har gjort en kvalitativ analys av åtgärdernas konsekvenser. Den konsekvensanalys som presenteras i detta kapitel gör därför inte anspråk på att ge en heltäckande bild av konsekvenserna av de förslagna åtgärderna, utan visar på vissa möjliga konsekvenser av förslagen.
För mer detaljerade effekter som enskilda åtgärder ger upphov till hänvisas till beskrivningen av respektive åtgärd i kapitel 13, samt till bilaga 4. För en djupare analys av effekter av en höjd koldioxidskatt och ett system med utsläppshandel hänvisas till kapitel 12.
4.1. Samhällsekonomisk analys
Syftet med en samhällsekonomisk analys är att göra en samlad bedömning av en åtgärd eller ett åtgärdsprogram där hänsyn tas till alla aspekter av åtgärden.
Det finns flera olika metoder för att göra samhällsekonomiska analyser. I en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, eller kostnadsnyttoanalys, beräknas alla kostnader och ”nyttor” av projektet i monetära termer, dvs. i kronor. Analysen ska visa på sådana kostnader
och nyttor som inte syns i den företagsekonomiska kalkylen men som har betydelse för samhället i stort och för de berörda individernas välfärd. Utfallet av analysen visar på om åtgärden ger en mervinst för samhället.
I kommitténs arbete har det inte ingått att göra någon värdering av minskade koldioxidutsläpp. Den ”samhällsekonomiska” analysen reduceras därmed till något som skulle kunna benämnas ”kostnadseffektanalys”, dvs. en analys av effekter och kostnader av olika åtgärder för att nå målet. De åtgärder där de ”samhällsekonomiska” kostnaderna varit möjliga att kvantifiera och värdera i ekonomiska termer redovisas i tabellform i bilaga 4. I tabellen redovisas även åtgärdens påverkan på andra miljömål. Syftet med sammanställningen i bilaga 4 är att försöka ge en jämförelse mellan olika åtgärders kostnader och miljöeffekt. I detta kapitel görs en kvalitativ beskrivning av de övergripande konsekvenserna av åtgärdsförslagen.
4.2. Konsekvenser av föreslagna styrmedel och åtgärder i baspaketet
I det baspaket av åtgärder som kommittén föreslår är informationsinsatser av stor vikt. Dessa informationsinsatser har tre huvudsyften. De första är att tydliggöra allvaret i klimatproblemet och att informera olika aktörer i samhället om vilka åtgärder som de kan vidta för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Det tredje syftet är att informationen ska ge en tydlig signal om att den skärpning av klimatpolitiken som nu inleds även fortsättningsvis kommer att gälla, och kan komma att skärpas ytterligare.
De åtgärder och de informationsinsatser som föreslås i baspaketet ska ses som ett första steg i klimatpolitiken och förhoppningen är att dessa åtgärder ska underlätta den anpassningsprocess som är nödvändig på längre sikt.
4.2.1. Konsekvenser för näringslivet
Då inga reglerande eller tvingande åtgärder föreslås som direkt påverkar näringslivet, bedöms inte förslagen få någon direkt negativ påverkan på industrins internationella konkurrenskraft. Då vissa förslag innebär en direkt överföring av medel till industrin, skulle detta istället kunna innebära vissa positiva effekter på industrins konkurrenskraft. Även de förslag om riktade informationsinsatser till industrin om
energibesparande åtgärder kan ge positiv inverkan på industrins konkurrenskraft i form av lägre energikostnader, om åtgärderna vidtas.
Investeringsbidrag för att reducera utsläpp av växthusgaser kan stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik, vilket kan stärka de energiintensiva företagens konkurrenskraft. Detta skulle på sikt kunna få positiv påverkan på regional balans, eftersom energiintensiv industri ofta ligger utanför storstadsregionerna. En baksida är dock att ett ekonomiskt stöd till de verksamheter man vill begränsa, dvs. Energikrävande produktion, stärker dessa företags relativa konkurrenskraft vilket i viss utsträckning kan motverka den strukturomvandling som är gynnsam ur koldioxidsynpunkt. Resultatet av detta kan istället bli att energiintensiteten i ekonomin ökar.
Ett annat problem som bör uppmärksammas med investeringsbidrag är att de kan ge konkurrenssnedvridningar om problemet inte beaktas vid utformningen av bidraget. Exempelvis kan investeringsbidrag innebära att befintlig industri gynnas i förhållande till potentiella konkurrenter.
4.2.2. Konsekvenser för hushåll
De förslag som har en direkt påverkan på hushållens välfärd och ekonomi är den föreslagna skärpningen av byggreglerna vid nybyggnation. Detta förslag medför troligtvis, åtminstone i ett inledande skede, högre byggnadskostnader. Skärpningen av reglerna syftar å andra sidan till att minska energiförbrukningen, vilket resulterar i lägre energianvändning. Hur stora dessa effekter blir, och hur hushållens kostnader därmed påverkas, beror på hur reglerna utformas. Det är önskvärt att regleringarna utformas så generellt som möjligt eftersom detaljerade krav kan leda till oönskade suboptimeringar.
Krav på installation av fördelningsmätning riktade mot fastigheter med oljepanna kan innebära en merkostnad för hushåll i dessa fastigheter, beroende på fastighetsägarens förutsättningar att övervältra kostnadsökningen på hyresgästerna. En bedömning är att merkostnaden för installation av fördelningsmätning motsvarar 3 000-8 000 kronor per lägenhet som en engångsinvestering. Kostnaden beräknas dock sparas in genom att åtgärden förväntas ge incitament att minska energiförbrukningen och därmed ge lägre kostnader för energianvändning.
De informationsinsatser som riktas mot hushållen med avseende på energisparåtgärder bedöms resultera i minskad energianvändning, vilket ger positiva effekter på hushållsekonomin. Även det åtgärdsarbete som föreslås drivas av Vägverket genom information, utbildning och lokala samarbetsprojekt, i syfte att t.ex. minska
bränsleförbrukningen genom jämnare körmönster, medför minskade kostnader för hushållen.
Även om huvuddelen av de åtgärder som föreslås inte har några stora direkta effekter på hushållen, så kan de indirekta effekterna vara betydande. Avgörande i detta avseende är hur förslagen finansieras. Förslagen innebär ökade statsutgifter på cirka 1,2-1,6 miljarder kronor per år. Dessa ökade kostnader kan finansieras antingen genom minskade statliga utgifter inom andra områden eller genom ökat skatteuttag. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan olika typer av hushåll går inte med säkerhet att säga utan att exakt ange vilka skatter som ska höjas eller vilka utgifter som ska minskas. Vad som däremot går att säga med relativt stor säkerhet är att det kommer ske en omfördelning från hushållen till de företag som ”producerar” de tjänster och varor vars efterfrågan ökar till följd av förslagen.
4.2.3. Miljökonsekvenser
De åtgärder som föreslås innebär minskade utsläpp av i första hand koldioxid. Vissa åtgärder syftar även till att minska elberoendet. Flera av de åtgärder som föreslås påverkar dessutom såväl andra miljömål som andra samhällsmål.
Påverkan på utsläpp av växthusgaser
Utsläppen av växthusgaser har i dag ökat med 6 % sedan 1990. Enligt de grundscenarier som tagits fram ökar utsläppen av växthusgaser med 5-15 % mellan 1990 och 2010.
De åtgärder som föreslås i baspaketet, och där kvantifierade bedömningar om utsläppsminskningar har gjorts, ger sammantaget en minskning av utsläppen av växthusgaser med motsvarande 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Med dessa åtgärder bedöms utsläppsökningen 1990-2010 begränsas till 1,5-13 %. För att nå en minskning av utsläppen med 2 %från 1990 kommer det att behövas ytterligare utsläppsminskningar med motsvarande 3-10 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Utöver de åtgärder som finns kvantifierade föreslås en mängd andra åtgärder där vi inte har någon uppskattning om vad åtgärden kan ge för effekt i form av utsläppsreduktion. Det är därför inte möjligt att i dag göra en uppskattning av hur långt de föreslagna åtgärderna räcker. Det bör även påpekas att det krävs försiktighet när man räknar på utsläppsreduktioner, då det finns risk att flera styrmedel
påverkar samma typer av åtgärder och att utfallet av åtgärderna därmed överskattas..
De åtgärder som föreslås beräknas även bidra till att minska användningen av el med 4-7 TWh och med fjärrvärme med 1-4 TWh, jämfört med grundscenariot 2010. Åtgärder föreslås även för att öka produktionen av el med förnyelsebara bränslen med 5 TWh samt av fjärrvärme med 0,3 TWh från spillvärme.
I avsnitt 13.8 ges en mer utförlig redovisning av den utsläppsreduktion, jämfört med grundscenariot, som erhålls av de åtgärder som finns kvantifierade i baspaketet.
Påverkan på andra miljömål
Flera av de åtgärder som föreslås är positiva även för andra miljömål eftersom minskad användning av fossila bränslen inte bara leder till minskade utsläpp av koldioxid utan även av kväveoxider, svaveldioxid, partiklar och kolväten. Detta gäller såväl åtgärder inom industri- och bebyggelsesektorn med syfte att reducera energianvändningen, som åtgärder i transportsektorn för att minska bränsleförbrukningen. De miljökvalitetsmål som berörs positivt av dessa åtgärder är framför allt
Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning. Flera av dessa åtgärder har även en positiv påverkan på målet God bebyggd miljö, som tar upp mål för effektiv resurs- och energianvändning.
Med några av de föreslagna åtgärderna finns dock en risk för konflikt med andra miljömål. Vid ersättning av fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme och för individuell uppvärmning, finns en risk att miljömålen Bara naturlig försurning och Levande skogar påverkas negativt, eftersom ett ökat uttag av bioenergi från skogen kan leda till att den biologiska försurningen av skogsmarken ökar. För att säkerställa ett hållbart skogsbruk är det därför viktigt att det ökade uttaget kompenseras med askåterföring.
Vid en ökad användning av biobränsle i småhus inom tätorter, kan även miljömålet Frisk luft påverkas negativt, med negativ effekt på människors hälsa. Detta bör dock kunna följas upp och åtgärdas med befintligt regelverk.
En kraftig utbyggnad av vindkraften kan ge negativa effekter på landskapsbilden om inte tillräcklig hänsyn tas vid val av lokalisering. De miljömål som riskerar att påverkas är i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö, eftersom havs-, kust- och fjällområden troligen kommer att bli föremål för utbyggnaden.
Påverkan på andra samhällsmål
Sammantaget innebär kommitténs förslag ökade uppgifter för flertalet myndigheter, och denna fokusering på klimatpolitiska åtgärder kan komma att kräva en omprioritering av myndigheternas verksamheter. Detta kan innebära en risk att de övriga miljökvalitetsmålen, och även andra samhällsmål, prioriteras ned med negativa konsekvenser för dessa mål. Å andra sidan kommer kommitténs förslag om att klimatpolitiska överväganden ska beaktas inom andra politikområden troligen medföra att beslutsunderlag för avvägningar mellan olika politikområden förbättras.
Förslaget om en omprioritering av infrastrukturmedel så att järnvägen får en större andel innebär mindre anslag för övriga transportslag, vilket riskerar att generera negativa konsekvenser för övriga transportpolitiska mål.
4.3. Konsekvenser av möjliga styrmedel och åtgärder i tilläggspaketet
Det som avgör omfattningen av styrmedlen från tilläggspaketet är bl.a. bedömningen om man kommer att klara av etappmålet för år 2005, samt möjligheten att med beslutade åtgärder och styrmedel nå målet för perioden 2008-12. Möjliga styrmedel i tilläggspaketet är bl.a. höjd koldioxid- eller energiskatt, handel med utsläppsrätter, och övriga flexibla mekanismer. I tilläggspaketet ligger även förslag på en förstärkning av det åtgärdsprogram som föreslås i baspaketet.
Kommittén har bedömt att fortsatta åtgärder kommer behöva vidtas och att betydande omställningar kommer behövas på sikt. Detta kommer att kräva beteendeförändringar som, åtminstone i ett inledande skede, kan innebära kostnadsökningar såväl för den enskilde som för företag.
Om inte utsläppshandel, på åtminstone europeisk nivå, är ett möjligt alternativ 2005, förordar kommittén en förstärkning av inhemska åtgärder där tyngdpunkten faller på en höjd koldioxid- eller energiskatt, ett nationellt system med utsläppsrätter, eller en kombination av dessa.
4.3.1. Konsekvenser av höjd koldioxidskatt
I detta avsnitt ges en kort och översiktlig redogörelse för möjliga konsekvenser för näringslivet och hushåll av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten. En mer detaljerad beskrivning ges i kapitel 12.
Höjd koldioxidskatt innebär att man får betala mer för de utsläpp man orsakar, vilket betyder att incitamenten att minska utsläppen ökar. En skattehöjning innebär ökade kostnader för såväl företag som hushåll, vilket har en dämpande effekt på ekonomisk aktivitet. Utöver detta har en skattehöjning en omfördelande effekt. Företag och hushåll med relativt koldioxidintensivt produktions- och konsumtionsmönster får en relativt stor kostnadsökning. Hur fördelningseffekten i slutändan blir beror naturligtvis även på hur skatteintäkterna används. Exempelvis kan skatteintäkterna användas till att kompensera de hushåll och företag som drabbas mest av skattehöjningen, t.ex. genom riktade bidrag.
De skattesimuleringar som redovisas i kapitel 12 visar att för att nå en reduktion av utsläppen med 2 % mellan 1990 och 2010, kan det behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan cirka 110 och 125 öre/kg koldioxid. De åtgärder som föreslås i baspaketet kommer att leda till utsläppsminskningar, vilket då troligen medför att det räcker med en lägre skatteökning för att nå målet, allt annat lika.
Effekterna av en höjd koldioxidskatt beror självklart på hur kraftigt skatten höjs men vissa generella drag kan ändå urskiljas. Utöver den effekt på ekonomisk tillväxt som nämnts tidigare visar analyserna att energiintensiva sektorer, som exempelvis massa- och pappersindustri, jord- och stenindustri och gruvindustrin, får vidkännas de största kostnadsökningarna. En följd av detta är att det, åtminstone på sikt, kommer att ske en strukturomvandling i svensk industri genom att mindre energiintensiv industri kommer att gynnas på bekostnad av mer energiintensiv industri. På regional och lokal nivå kan strukturomvandlingen i vissa fall ge kännbara sysselsättningseffekter eftersom företag i energiintensiva branscher är överrepresenterade i regioner med svag arbetsmarknad.
Den direkta effekten på hushållen av en höjd koldioxidskatt beror till stor del på hushållens initiala konsumtionsmönster, vilket i sin tur beror på bl.a. hushållsstorlek, inkomst och bostadsort. Analysen i kapitel 12 visar att en höjd koldioxidskatt leder till att hushållen minskar användningen av fossila bränslen, men att kostnadsbilden varierar mellan olika typer av hushåll. Kostnadsökningen, som andel av inkomst eller totala utgifter, blir större för hushåll med relativt låga inkomster, hushåll med flera barn, och/eller hushåll bosatta i glesbygd. I absoluta tal, dvs. i kronor, är det dock hushåll med höga inkomster som får vidkännas den största försämringen, beroende på att de initialt har stora utgifter för fossila bränslen.
Sammantaget visar analysen att en skattehöjning har den avsedda effekten på koldioxidutsläppen, men att en höjning av skatten även är
förenat med kostnader, dels i form av dämpad ekonomisk tillväxt, dels i form av icke önskade fördelningseffekter. Det bör dock observeras att fördelningseffekterna i slutändan kommer att bero på hur de ökade skatteintäkterna används. Med andra ord finns det möjlighet att med hjälp av skatteintäkterna korrigera för de oönskade fördelningseffekterna.
4.3.2. Konsekvenser av handel med utsläppsrätter
Vad gäller utsläppshandel förordar kommittén i första hand ett handelssystem där så många länder och sektorer som möjligt ingår, och som utvecklas till att omfatta samtliga utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. I ett handelssystem med omfattning enligt Kyotoprotokollet, förväntas marknadspriset per kg koldioxidutsläpp, i ett kortsiktigt perspektiv, klart understiga nuvarande generella nivå på koldioxidskatten och vara i ungefärlig nivå med den skattesats som i dag gäller för industrin. En konsekvens av ett globalt handelssystem är därmed att svenska hushåll kan få en kostnadssänkning för fossila bränslen, åtminstone på kortare sikt, vilket torde leda till att utsläppen i Sverige ökar.
Ett globalt system är inte ett realistiskt alternativ på kortare sikt. Inriktningen är istället att Sverige från och med 2005 kan ingå i ett europeiskt system med utsläppshandel. Ett europeiskt system med obegränsad handel kan innebära att utsläppen i Sverige antingen blir högre eller lägre än det utsläppsmål som fastställts. Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det innebär att man kan behöva kombinera ett handelssystem med nationella åtgärder. Hur detta kan ske måste utredas.
Konsekvenserna av ett handelssystem med utsläppsrätter är svåra att bedöma innan utformningen av systemet är klarlagd. T.ex. är konsekvenserna starkt avhängigt konstruktionen av systemet. Exempelvis har ett nationellt system med utsläppshandel där utsläppsrätterna initialt auktioneras ut stora likheter med nuvarande koldioxidskattesystem.
De konsekvensanalyser som gjorts visar att kostnaderna av att minska utsläppen av växthusgaser, i form av dämpad ekonomisk tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Om Sverige ingår i ett system med utsläppshandel med andra länder minskar kostnaderna ytterligare, vilket visar på potentialen med handel. Hur stora kostnadsbesparingarna blir beror på systemets omfattning och utformning.
4.4. Fortsatt arbete med konsekvensanalyser
För att kunna avgöra hur miljökvalitetsmålen ska nås på ett kostnadseffektivt sätt behövs en enhetlig metod för konsekvensanalyser som används av alla berörda myndigheter. Detta för att det ska vara möjligt att jämföra underlag från olika myndigheter. En metod bör utvecklas gemensamt av de berörda myndigheterna för att erhålla ett användbart redskap i det fortsatta åtgärdsarbetet. Det är även av stor vikt att metoder för utvärdering och uppföljning av genomförda åtgärder utvecklas för att öka kunskapen om kostnader och konsekvenser av olika åtgärder.
5. Effekter av ett förändrat klimat
Kommitténs bedömningar och förslag
- SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas när det nuvarande programanslaget från MISTRA upphör.
- Regeringen bör lämna uppdrag till berörda myndigheter, att inom sina ansvarsområden, identifiera vilka risker en förändring av klimatet ger upphov till. Underlaget bör ligga till grund för att föreslå åtgärder för att minimera negativa konsekvenser av klimatförändringarna. Arbetet bör lämpligen utföras i samarbete med SWECLIM.
Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4
° C under
det senaste halvseklet. Ökningen kan tyckas vara marginell, men analyser pekar på att vi under denna period har upplevt den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan förra istiden. I dag finns det i stort sett vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till en väsentlig del är resultat av mänsklig påverkan.
Som framgår av kapitel 1 har Sverige ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring. Bakgrunden för kommitténs arbete är därmed konventionens uppfattning om vad klimatförändringen kan komma att innebära.
FN:s miljöprogram (UNEP) och världsmeterologiska organisationen (WMO) tillsatte 1988 en expertpanel inom klimatområdet, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), bestående av forskare från hela världen. IPCC:s huvuduppgift är att utvärdera kunskaperna om klimatsystemet samt att analysera orsaker till och effekter av klimatförändringar. Framställningen i detta kapitel utgår i stort från de fakta som presenterades i IPCC:s senaste rapport (IPCC, 1995).
IPCC:s simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,5
° C till år 2100. Uppvärmningen kommer inte
vara jämnt fördelad över jorden, utan regionala variationer kommer förekomma. Denna utveckling skulle med stor sannolikhet medföra
allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser (Naturvårdsverket, 1996a).
Två faktorer påverkar vår möjlighet att tidigt upptäcka en mänsklig påverkan på klimatet och bedöma effektens långsiktiga karaktär. För det första har de samlade utsläppen av växthusgaser ännu inte fullt ut realiserats som ett varmare klimat. Detta beror framför allt på att havens uppvärmning tar lång tid. Denna tröghet i klimatsystemet innebär att effekterna av utsläppen fördröjs med ett par decennier. För det andra motverkas uppvärmningen av människans utsläpp av gaser, framför allt svaveldioxid, som bildar små luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Dessa partiklar reflekterar en del av solstrålningen tillbaka ut mot rymden, vilket tillfälligt hejdar uppvärmningen. Dessa faktorer innebär att vi idag inte kan se mer än 50-80 % av effekterna av de utsläpp som gjorts hittills. Klimatsystemets tröghet innebär även att det tar årtionden eller mer innan den globala uppvärmningen hejdas efter det att åtgärder vidtas för att kraftigt minska utsläppen (Naturvårdsverket, 1996a).
Resten av kapitlet är uppdelat enligt följande. Första avsnittet beskriver den naturvetenskapliga bakgrunden till klimatförändringar. Efterföljande avsnitt sammanfattar förändringar i dagens klimat och möjliga förändringar i framtiden, samt konsekvenser av dessa förändringar. Sist redogörs för möjliga klimatförändringar och konsekvenser för Sveriges del. För en djupare redogörelse av IPCC:s arbete och organisation, se kapitel 8.
5.1. Jordens klimatsystem
5.1.1. Växthuseffekten
Genom växthuseffekten behålls värme från den inkommande solstrålningen inom jordens atmosfär och globala luftströmmar omfördelar värmen över jordklotet. Detta sker genom att de så kallade växthusgaserna i jordens atmosfär fungerar ungefär som glasskivorna i ett växthus. De släpper igenom solens kortvågiga strålning men absorberar en del av jordytans långvågiga värmestrålning och sänder den tillbaka mot jorden (se Figur 5.1). Utan växthuseffekten skulle jordens klimat vara 15-30
° C kallare.
5.1.2. Halterna av växthusgaser ökar
De viktigaste naturliga växthusgaserna är vattenånga och koldioxid, men även metan och lustgas bidrar till den naturliga växthuseffekten. Dessa gaser ingår i naturliga kretslopp mellan atmosfären, haven och landekosystemen. Innan människan i större utsträckning började bruka jorden för sin försörjning och utnyttja fossila bränslen för energiändamål, var nettoflödet mellan dessa reservoarer nära noll och en ungefärlig balans rådde i utbytet mellan dem.
Denna situation har ändrats markant under de två senaste århundradena. Genom utsläppen av växthusgaser från mänsklig verksamhet, t.ex. förbränning av fossila bränslen och avskogning, har de naturliga kretsloppen påverkats markant och halten av växthusgaser i atmosfären ökar stadigt. Förutom de gaser som finns naturligt i atmosfären har människan även tillfört andra gaser, så kallade industriella växthusgaser, som bidrar till växthuseffekten.
Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig verksamhet illustreras i Figur 5.1.
Figur 5.1 Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig påverkan
Antropogena utsläpp av koldioxid genom förbränning av fossila bränslen och avskogning är den främsta orsaken till att växthuseffekten förstärks. Koldioxidutsläppen svarar hittills för mer än 60 % av förstärkningen. Atmosfärens koldioxidhalt är i dag cirka 30 % högre än den förindustriella halten (Naturvårdsverket, 1996a).
Utsläppen av metan från mänsklig verksamhet står för mer än 20 % av den ökande växthuseffekten. Mängden metan i atmosfären har sedan
förindustriell tid ökat med cirka 145 %. Utsläppen beror på ökad djurhushållning, ökade utsläpp från risodlingar och soptippar, samt utsläpp vid utvinning av fossila bränslen.
Utsläppen av övriga växthusgaser står för mindre än 20 % av förstärkningen av växthuseffekten. För en redogörelse av utsläpp av växthusgaser i Sverige och i omvärlden, se kapitel 6.
5.2. Klimatförändringar
Uppvärmningstakten under 1900-talet har troligen varit snabbare än någon gång tidigare under de senaste 10 000 åren. Uppvärmningens geografiska fördelning visar även på flera karakteristiska drag som förstärker bilden av att den orsakats av en ökad halt av växthusgaser i atmosfären. IPCC anser att en sammanvägd bedömning resulterar i slutsatsen att det globala klimatet har påverkats av mänsklig verksamhet. Studier under de senaste åren styrker denna slutsats (Naturvårdsverket, 1996a).
5.2.1. Jordens klimat har förändrats
Jordens medeltemperatur har ökat med mellan 0,3-0,6° C sedan 1860, då uppgifter om vädret började registreras systematiskt. Uppvärmningen har varit störst mellan 1910 och 1940 samt under de senaste 25 åren. De 10 varmaste åren har alla förekommit under den senaste 15-årsperioden. Det är främst temperaturökningen under det senaste halvseklet som till en betydande del är resultatet av mänsklig påverkan.
Klimatförändringen har resulterat i att glaciärer har krympt i stora delar av världen, främst i bergsområden på norra halvklotet, och att havsytan har stigit med 10-25 centimeter. Även havens temperatur stiger och ökningen tränger allt längre ner från havsytan. I Indiska Oceanen har havstemperaturen ökat med 0,3° C ända ned till 800 meters djup under den senaste 20-årsperioden. Vattnet expanderar när det blir varmare, vilket bidrar till det ökade vattenståndet. Den totala nederbörden på jorden har också ökat (Naturvårdsverket, 1996a).
Den pågående uppvärmningen är inte jämnt fördelad över jorden, den går snabbare över land än till havs och den har varit kraftigast på de nordligaste delarna av kontinenterna på norra halvklotet. I de nordligaste delarna av Ryssland, Kanada och Alaska har medeltemperaturen ökat med 1-2° C under de senaste årtiondena. Uppvärmningen har varit dubbelt så stor under vinterhalvåret. En konsekvens av
detta är att havsisens utbredning i Arktis har minskat med 1-2 miljoner km2.
Frågan om sambandet mellan en klimatförändring och risken för väderkatastrofer har aktualiserats under senare år. Trots en rad uppmärksammande händelser går det ännu inte att fastställa en ökande trend. Det finns dock samband mellan uppvärmda hav och extremt väder. För att en tropisk cyklon ska kunna utvecklas krävs, som ett av flera nödvändiga villkor, att havets yttemperatur överstiger 27
° C
(Gray, 1979).
5.2.2. Framtidens klimat
IPCC har utarbetat ett antal scenarier för hur utsläppen av växthusgaser kan förändras under nästa århundrade. Scenarierna utgår ifrån olika antaganden om bland annat befolkningstillväxt, energianvändning och ekonomisk tillväxt. Globala klimatmodeller har sedan använts för att simulera hur klimatet kan komma att förändras när utsläppen av växthusgaser ökar.
Modellerna beskriver samspelet mellan atmosfär, hav och ekosystemen på land och tar även hänsyn till återkopplingar som förstärker eller försvagar uppvärmningen. De viktigaste återkopplingarna förorsakas av förändringar av mängden vattenånga, moln, is och snö samt luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Globala klimatmodeller har en grov upplösning och kan endast ge översiktliga uppskattningar av regionala klimatvariationer.
Klimatsimuleringarna visar på en höjning av jordens medeltemperatur med 1-4
° C under de närmaste hundra åren om inga
åtgärder vidtas för att hejda klimatförändringen. Spridningen i resultaten beror på att modellerna är olika och att de fysikaliska processerna beräknas på olika sätt. Simuleringarna visar vidare att havsytan kommer att stiga med ytterligare 50 centimeter med ett osäkerhetsintervall på 15-95 centimeter (Naturvårdsverket, 1996a).
5.2.3. Effekter av klimatförändringen
De studier som gjorts av effekter av en klimatförändring har i huvudsak analyserat vad som händer om atmosfärens koldioxidhalt fördubblas. Få studier har gjorts av konsekvenserna av en större ökning eller vilken betydelse takten i uppvärmningen har.
Osäkerheter finns både i klimatsimuleringar och beträffande ekologiska samband i naturen av hur t.ex. en förhöjd temperatur och en
förhöjd koldioxidhalt påverkar konkurrensen mellan arter och biologisk mångfald. Analysen blir därför mer en identifiering av de samhällssektorer och ekologiska system som är mest utsatta för förändringar av t.ex. nederbörd, temperatur och höjning av havsytan, snarare än en exakt beskrivning av konsekvenser av klimatförändringen.
Påverkan på ekosystem
Skogsekosystemen är särskilt sårbara vid en snabb klimatförändring, då de inte kan förflytta sig i den takt som klimatzonerna förskjuts. Hotet är olika för skogar på olika breddgrader och vissa skogstyper riskerar att försvinna helt. Barrskogarna på norra halvklotet skulle troligen bli mest påverkade. Även förändringar i nederbörd över året samt vattenbrist kan bli ett allvarligt hot både för skogar i tropiska och tempererade områden. IPCC:s slutsats av studierna är att vegetationstyperna för en tredjedel av de beskogade områden skulle förändras på ett avgörande sätt. Dessa förändringar kan få allvarliga konsekvenser för flora och fauna, framför allt för mer komplexa ekosystem där ett antal snabbväxande arter riskerar att ta över.
Betesmarkerna påverkas mer av ändrade nederbördsförhållanden än av ett varmare klimat. Betesmarkernas situation bestäms oftast av extrema väderförhållanden som torka och relativt små förändringar kan få stora konsekvenser.
Temperaturen, och därmed även avdunstningen av vatten, kommer enligt modellerna att öka även i torrområdena. Detta får allvarliga konsekvenser för de djur och växter som redan lever på marginalen av vad de tål. Ökenspridningen riskerar också att förstärkas och bli bestående.
Områden med evig snö, is och tjäle påverkas på flera sätt av klimatförändringen. Uppvärmningen leder till att glaciärer smälter, att mark med evig tjäle minskar sitt utbredningsområde, samt att snötäckets utbredning vintertid minskar. Detta påverkar i sin tur flodernas avrinning och årstidsmässiga variationer. Den ökade avsmältningen kommer på sina håll att medföra kraftigt ökade vattenmängder med ökad risk för översvämningar som följd. Konsekvenserna kan även bli stora för flodernas ekosystem och omgivande våtmarker och kustvatten. Inga stora förändringar förväntas av istäckena på Grönland och Antarktis. Däremot kan uppvärmningen förändra snöförhållanden och minska havsisens utbredning över Arktis, med konsekvenser för isbjörnarnas och de amerikanska renarnas flyttningsområden.
Vattnets kretslopp kommer att bli snabbare vid en ökad temperatur, vilket kan leda till förändringar i tillgången på vatten i floder, sjöar och
i form av grundvatten. Ökad nederbörd förväntas framför allt i kustnära områden, med risk för ökad erosion och översvämningar som följd, medan risken för torka kommer att öka i områden med mer kontinentalt klimat. Arealer som täcks av våtmarker förväntas minska.
Klimatförändringen medför att havsnivån höjs och att havstemperaturen ökar. Det finns tecken som tyder på att en ökning av havstemperaturen kan påverka och skada koraller. Detta kan få allvarliga konsekvenser eftersom korallreven har en viktig funktion i havsekosystemen. Korallreven fungerar även som viktiga barriärskydd mot stormvågor för korrallöar. En höjning av havsvattnens temperatur kan även påverka havens strömmar och salthalt, men vi vet emellertid ytterst lite om dessa förändringar.
Även om vi idag inte kan säga något entydigt om hur en förändring av klimatet påverkar förekomsten av extrema väderhändelser, finns det en risk att uppvärmningen kan leda till ökad frekvens av häftiga stormar, kraftig nederbörd och att havets strömmar påverkas (Naturvårdsverket, 1996a).
Påverkan på mänsklig verksamhet
Människor som bor i kustnära områden och på låglänta öar är särskilt utsatta för en klimatförändring. I dag bor cirka 50 miljoner människor i områden som hotas av översvämningar förorsakade av stormvågor. Om havsytan stiger med 50 centimeter kommer antalet nästan att fördubblas, med allvarliga sociala och ekonomiska konsekvenser som följd.
En klimatförändring kommer troligen inte att förändra jordens totala jordbruksproduktion, men fördelningen av produktiv jordbruksmark kommer att förändras. Jordbruket kommer att behöva anpassas till de ändrade klimatförhållandena och kostnaderna för detta kan bli en betydande ekonomisk börda.
Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt av ett varmare klimat. Fler och intensivare värmeböljor är ett allvarligt hälsohot, främst för äldre och fattiga människor. Fler tropiska sjukdomar riskerar att utöka sina spridningsområden, vilket främst drabbar människor i fattiga länder där det finns begränsade medicinska resurser. Försämrade vattentillgångar ökar risken för svält och näringsbrist i utsatta områden, med ökad sjukdomsspridning som trolig följd (Naturvårdsverket, 1996a).
IPCC har identifierat några speciellt utsatta regioner och pekar på att Afrika kommer att drabbas hårdast. Även flera av världens stora tätbefolkade deltaområden, i t.ex. Kina, Bangladesh, Thailand och
Vietnam, är mycket utsatta vid en klimatförändring. En höjning av havsytan kan i framtiden tvinga mellan 100 och 200 miljoner människor i dessa regioner att flytta. Regionala katastrofer kan indirekt ge effekter även på andra delar av världen genom större behov av bistånd för katastrofinsatser och ökat antal flyktingar, vilket kan få effekter på den internationella politiska arenan (Naturvårdsverket, 1998).
5.3. Klimatförändringar i Sverige
Den första regionala klimatsimuleringen för det nordiska området presenterades i november 1998, som ett scenario för ungefär 100 år fram i tiden (SWECLIM, 1999). SWECLIM är ett nätverk av forskargrupper i meteorologi, oceanografi och hydrologi vid SMHI.
SWECLIM:s regionala simuleringar baseras på resultaten från en global modell som med den regionala modellen ges en högre detaljeringsnivå. Modellen tar även hänsyn till regionala förhållanden som t.ex. den skandinaviska fjällkedjan och Östersjöns påverkan på det regionala klimatet. Den är därför mer användbar för att analysera konsekvenser på regional nivå än globala klimatmodeller.
5.3.1. Ett klimatscenario för Sverige
I Figur 5.2 illustreras de förändringar i temperatur och nederbörd till omkring år 2100 som kan bli effekten av den pågående klimatförändringen (SWECLIM, 2000). Bilderna visar ett genomsnittsvärde av regionala simuleringar som har baserats på två olika globala modeller. Det bör understrykas att scenarier är behäftade med osäkerheter och inte ska uppfattas som prognoser. Klimatsystemets känslighet för ett givet scenario är olika från en klimatmodell till en annan. Osäkerheten i ett scenario för temperaturen år 2100 kan sägas vara cirka ±50%. Liknande osäkerheter gäller för andra klimatparametrar. Det scenario som presenteras i det följande bör därför tolkas som att det beskriver en tänkbar utveckling av klimatet.
Figur 5.2 Förändring i dagens klimat till omkring år 2100
(a) Procentuell ökning av (b) Ökning av årsmedelnederbörden (%) temperaturen (
° C)
Källa: SWECLIM (2000)
Medeltemperaturen i Sverige kan komma att öka med i genomsnitt 3-4° C fram till omkring år 2100, enligt SWECLIM:s scenario. Uppvärmningen ökar mot norr och är störst i området närmast Bottenhavet och Bottenviken, och den blir större under vinterhalvåret än under sommarhalvåret.
Nederbörden ökar med 0-10 % i södra och mellersta Sverige och med mellan cirka 15 och 30 % i norra Sverige enligt scenariot. Nederbördsökningen blir störst under sommaren och hösten. I sydöstra Sverige däremot kan ökningen i avdunstning bli större än ökningen i nederbörd vilket kan ge en minskad vattentillgång.
Från resultaten av temperaturscenarierna följer även att växtperioden förlängs med drygt två månader i södra Sverige och drygt en månad i mellersta och norra Sverige.
5.3.2. Effekter i Sverige av klimatförändringen
SWECLIM:s regionala klimatscenarier möjliggör mer detaljerade analyser av vad en klimatförändring kan innebära för Sveriges del, än vad som var möjligt med tidigare globala modeller. Studier har påbörjats med att identifiera effekter på skogstillväxt och vattenresurser och fler studier av liknande slag planeras.
Tidigare analyser av effekter för Sverige av en klimatförändring bygger på äldre globala klimatmodeller. Vissa av de effekter som beskrivs nedan bygger alltså inte på det mer detaljerade regionala klimatscenario som presenterades i avsnitt 5.3.1. Beskrivningarna bör ses som en identifiering av områden som är känsliga för förändringar i temperatur, nederbörd, etc. och därmed också särskilt utsatta vid en klimatförändring.
Påverkan på ekosystem
Klimatförändringen kan innebära en snabbare tillväxt av den svenska skogen. Den ökade tillväxten är, enligt ett pågående forskningsprojekt vid Statens Lantbruksuniversitet i Uppsala, en effekt av en längre växtsäsong, ökad tillgång på vatten i skogsekosystemen, tidigare skottskjutning på våren, samt ökad tillgång på näringsämnen p.g.a. högre marktemperatur. Generellt är inte vatten en begränsande faktor för tillväxten i norra Sverige men är det däremot i södra Sverige, där effekten kan väntas bli stor. Studien pekar på att klimatförändringen kan medföra att stamvedsproduktionen ökar med 10-20 % i norra Sverige, med 20 % mellersta och med 10-30 % i södra Sverige. I dag är stamvedsproduktionen 100 miljoner m3 per år och med en mycket grov uppskattning bedöms den årliga stamvedsproduktionen kunna öka med 10-20 miljoner m3 (Bergh et al., 1999).
De negativa konsekvenserna på skogen av växthuseffekten är däremot sämre utredda. Extrema vädersituationer som storm och orkan eller kraftiga snöfall kan på mycket kort tid ge stora skador på skog. Om extrema vädersituationer skulle inträffa oftare kan de ha stor betydelse för skogsnäringen. Det finns även en risk för att skador på skog orsakade av skadeinsekter och växtsjukdomar ökar eftersom insekter och svamporganismer trivs i ett varmare och fuktigare klimat med längre somrar (Naturvårdsverket, 1998).
Även jordbruket kan komma att gynnas av en längre tillväxtperiod men riskerar även att drabbas av ökade skador orsakade av skadeinsekter och växtsjukdomar. Förskjutningen av växtzonerna kan dessutom påverka val av grödor då de flesta grödor kommer att kunna
odlas längre norrut än vad som är möjligt idag (Naturvårdsverket, 1998).
Fjällvärldens flora är särskilt känslig för klimatförändringar då en naturlig anpassning försvåras av att växterna ofta är långlivade och att fortplantning sker oregelbundet. Vissa växtarter riskerar att utrotas då ett varmare klimat medför att skogsgränsen flyttas upp på högre breddgrader och därmed tränger bort fjällfloran (Naturvårdsverket, 1998).
Vattenavrinningen kan förändras på flera håll i Sverige på grund av förändringar i nederbörd och temperatur. I en studie från SWECLIM har beräkningar gjorts av hur klimatförändringar kan komma att påverka de svenska vattenresurserna. Simuleringarna pekar på en ökad vattentillgång i norr och en minskad i söder. Generellt pekar resultaten på en minskad förekomst av extrema flöden, framför allt beroende på en minskad vårflod. Däremot ökar sannolikheten för kraftiga sommaroch höstflöden i norra Sverige (SWECLIM, 2000).
Östersjön påverkas framförallt av att en ökad tillrinning från de stora älvarna sänker salthalten. På lång sikt kan sammansättningen av fiskarter ändras. Varmare och regnigare vintrar kan även leda till att mer näringsämnen läcker ut till Östersjön från åar och sjöar och förvärrar den pågående övergödningen. Kusterna i sydligaste Sverige kan komma att drabbas av ökad erosion som följd av en ökning av havsnivån (Naturvårdsverket, 1998).
Påverkan på mänsklig verksamhet
Tekniska system är ofta inte anpassade till snabba fysikaliska förändringar och kan komma att påverkas negativt vid en drastisk förändring av klimatet, eller om extrema vädersituationer inträffar oftare. En högre fuktighet ökar risken för korrosion på byggnader och bilar. Ökad nederbörd, speciellt vid extremsituationer, kan ge problem för vatten- och avloppssystemen då de är dimensionerade för en viss mängd nederbörd, med källaröversvämningar och ökad mängd bräddat avloppsvatten som följd. Även kvalitén på råvatten till industrin kan försämras på grund av ökad urlakning av föroreningar och högre bakteriell aktivitet.
Ett ökat och jämnare flödet i älvarna är positivt för vattenkraften och för dammsäkerheten. Det är däremot svårare att bedöma hur tillgången på vattenkraft kan komma att påverkas av extrema vattenförhållanden. En ökad nederbörd generellt kan medföra ökad risk för ras, skred och översvämningar med negativa konsekvenser för bl.a. bebyggelse som är lokaliserad i riskområden.
Högre temperatur på vintern kan medföra färre tjälskador och mindre nederbörd i form av snö, vilket skulle minska kostnaderna för vinterväghållningen. Mindre snö betyder å andra sidan sämre skidförhållanden, vilket kan ge negativa ekonomiska konsekvenser för turistnäringen i många skidorter.
För energisystemen är det främst extremförhållanden som kan få allvarliga konsekvenser. Svåra vädersituationer kan ge långvariga strömavbrott som drabbar stora geografiska områden med konsekvenser för sjukhusvård, räddningstjänst, industrier, infrastruktur etc.
På elstamnätet vid norrlandskusten förekommer idag islast då fuktig luft blåser in från Bottenviken och kyls av. En högre medeltemperatur kan ge risk för ökad islast med ökad risk för driftstörning samt kostnader för besiktningar och åtgärder. På västkusten kan ökad frekvens av stormar ge ökad saltbeläggning på ledningar, vilket skulle kunna öka avbrottsfrekvensen (Ds 1997:26).
Världshälsoorganisationen (WHO) har gjort en sammanställning över vilka hälsorisker ett varmare klimat kan medföra i Europa. Insektsburna sjukdomar som borrelia och hjärnhinneinflammation kan öka sitt spridningsområde norrut vid ett varmare klimat. Även kolera och malaria riskerar att bli vanligare, men det gäller framför allt i södra Europa. Riskerna för livsmedels- och vattenförgiftningar befaras öka då de är vanligare under varmare årstider. Det finns även en ökad risk att svaga människor dör under extrema värmeböljor, då dessa beräknas öka kraftigt. De flesta dödsfallen i Europa sker å andra sidan under vintern, speciellt de som är relaterade till hjärt- och kärlsjukdomar, men det finns ingen analys av hur de skulle påverkas av ett varmare klimat. Den slutsats som kommer fram i studien är att få länder i Europa har undersökt hälsoeffekterna av växthuseffekten. Det är därför viktigt med utökad studier av hur man ska minimera de negativa hälsoeffekter som annars riskerar att uppkomma (WHO, 1999).
5.4. Diskussion och kommitténs bedömning
En klimatförändring kommer inte att lämna någon del av världen opåverkad, men vissa regioner kommer att drabbas hårdare än andra av de direkta effekterna. IPCC:s analyser pekar på att den pågående klimatförändringen inte kommer att få lika allvarliga konsekvenser för Sverige som för vissa andra delar av världen. Stora osäkerheter finns emellertid i klimatscenarierna och man kan inte utesluta risken för oförutsedda händelseförlopp som kan medföra allvarliga konsekvenser även för Sverige. Klimatproblemet är emellertid av global karaktär och
även konsekvenserna bör ses ur detta perspektiv. Sveriges agerande bör ses utifrån ett perspektiv av internationell solidaritet där alla måste ta sin del av ansvaret.
SWECLIM:s klimatscenarier ger en bild av hur klimatet kan komma att förändras i Sverige om inga åtgärder vidtas för att minska världens utsläpp av växthusgaser. Scenarierna möjliggör mer detaljerade analyser av de konsekvenser som klimatförändringen ger i Sverige än vad som var möjligt utifrån tidigare globala klimatmodeller, vilket är viktigt för att kunna vidta förebyggande åtgärder. Kommittén anser att SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas när det nuvarande programanslaget från MISTRA upphör.
Kommittén anser att det är viktigt att uppmärksamma ansvarsfrågan för planering av förebyggande åtgärder för de negativa konsekvenser som klimatförändringen kan medföra. Kommittén föreslår därför att myndigheterna ges i uppdrag att identifiera risker som klimatförändringen ger upphov till inom sina respektive ansvarsområden, samt att de på sikt föreslår förebyggande åtgärder. Arbetet bör utföras i samarbete med SWECLIM.
6. Utsläpp av växthusgaser i Sverige och omvärlden
Kommitténs bedömningar och förslag:
- Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (ej normalårskorrigerat). Utsläppen 1998 var 75,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Koldioxid, metan, dikväveoxid, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid ingår i de beräknade utsläppen av växthusgaser.
- Ökningen av koldioxidutsläppen har begränsats till cirka 3 % under 90-talet tack vare vidtagna åtgärder i form av bl.a. koldioxidskatt. Utsläppen av metan har minskat, utsläppen av dikväveoxid är oförändrade medan utsläppen av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.
- Sverige bör välja år 1995 som basår för beräkning beträffande ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid enligt Kyotoprotokollet.
Det är viktigt att ha säkert statistikunderlag för utsläppen av växthusgaser i Sverige. Anledningen är att vi behöver följa upp våra internationella åtaganden och rapporteringar enligt klimatkonventionen, följa upp nationella handlingsprogram samt underlag för eventuell handel med utsläppsrätter. Det kan även komma regler om kontroll och påföljder kopplade till de internationella åtagandena. Det finns i dag vissa brister i statistikunderlaget. Organisation och metoder för statistikarbetet bör därför förbättras.
6.1. Utsläpp av växthusgaser i Sverige
Sveriges utsläpp av växthusgaser rapporteras årligen till bl.a. FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Rapporteringen ligger till grund för bedömning av hur Sverige klarar sina åtaganden enligt konventionen. Utsläppsinventeringen följer riktlinjer framtagna av Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC) för rapportering till klimatkonventionen. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar bara de är dokumenterade och går att granska.
De mänskligt betingade (antropogena) utsläpp av växthusgaser som ingår i Kyotoprotokollet är koldioxid (CO
2
), metan (CH
4
), dikväveoxid
(N
2
O), ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF
6
). Utsläppen redovisas enligt IPCC:s
riktlinjer. Dessa reviderades senast 1996 i fråga om bl.a. metoder för beräkning av metan och dikväveoxid från jordbruk.
I Tabell 6.1 redovisas de dominerande utsläppskällorna av växthusgaser i Sverige.
Tabell 6.1 Dominerande utsläppskällor av växthusgaser i Sverige
Växthusgas Dominerande utsläppskälla i Sverige Koldioxid (CO
2
) Förbränning av fossila bränslen
Metan (CH
4
) Utsöndring från idisslande boskap, läckage från avfallsupplag
Lustgas (N
2
O) Avgång från jordbruksmark, förbränning av såväl fossila bränslen som biobränslen
Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC)
Läckage från kylskåp, värmepumpar och brandsläckningsutrustning
Fluorkarboner (FC) Förorening vid aluminiumframställning
Svavelhexafluorid (SF
6
) Läckage från tyngre elektrisk apparatur
Utsläpp från bränslen som sålts i Sverige för användning inom internationell sjö- och luftfart (så kallad internationell bunkring) ingår enligt klimatkonventionens nuvarande riktlinjer inte i det nationella åtagandet och de redovisas därför separat. Avgång av koldioxid från förbränning av biobränsle samt nedbrytning av organiskt avfall ingår inte heller i den nationella totalsumman enligt riktlinjerna. Däremot redovisas utsläpp av andra växthusgaser från biobränsleförbränning och avfallshantering. Kolsänkan, dvs. förändringar som härrör från direkta mänskliga aktiviteter som markanvändning och skogsbruk,
redovisas enligt IPCC:s beräkningsmetod och anges separat. Förändringar av koldioxidutsläppen i Sverige redovisas Figur 6.1.
Figur 6.1 Uppskattade koldioxidutsläpp i Sverige från 1860 till 1997
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
1861 1871 1881 1891 1901 1911 1921 1931 1941 1951 1961 1971 1981 1991
År
M iljone r ton
Källa: Statens energimyndighet, Naturvårdsverket
Figuren visar att koldioxidutsläppen ökat kraftigt efter andra världskriget fram till 1970. Den förda energipolitiken under 1970- och 1980talet syftade bl.a. till att minska oljeberoendet vilket bidrog till att utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med 40 % mellan åren 1970-1997. Till stor del kan detta tillskrivas en övergång från olja till el, framför allt i samband med utbyggnaden av kärnkraften.
Efter lågkonjunkturen i början av 1990-talet ökade visserligen åter utsläppen av koldioxid. Men införandet av koldioxidskatt år 1991 bidrog till att dämpa ökningstakten.
Efter en reducering i början av 1980-talet har de svenska utsläppen av koldioxid under senare år tenderat att öka igen. Utsläppen varierar dock något från år till år beroende på att industriproduktion och trafik skiftar i takt med konjunktursvängningarna. Beroende på väderförhållanden varierar behovet av bostadsuppvärmning och elproduktion från vattenkraft.
6.1.1. Utsläpp av koldioxid
Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. Men endast koldioxidutsläpp som härrör från användning av fossila bränslen ingår i beräkningarna av koldioxidutsläpp. Koldioxid bildas även vid eldning av ved och andra biobränslen, men utsläppen från sådana källor lämnar inget långsiktigt bidrag till växthuseffekten.
Beräkningen av förbränningsutsläppen baseras på leverans- och förbrukningsstatistik för bränslen samt emissionsfaktorer för olika bränslen och Naturvårdsverket anser att den har hög tillförlitlighet. Osäkerhet råder däremot om beräkningarna av utsläppen från internationell bunkring. Utsläppen från arbetsmaskiner inom industri respektive jord- och skogsbruk samt inom fiskerinäringen redovisas under sektorerna ”Förbränning industri” respektive ”Bebyggelse, service m.m.” (i enlighet med IPCC:s riktlinjer).
I de naturliga klimatvariationerna, med torrare respektive blötare samt varmare respektive kallare år, störs jämförbarheten emellan åren. Sverige redovisar därför även normalårskorrigerade koldioxidutsläpp till klimatkonventionen, med syfte att skala bort extremvärden som just beror på variationer i klimatet. I modellen för beräkning av normalårskorrigeringar ska den årliga variationen för temperatur och vattenkraftstillgången ingå. Variationer i industrikonjunkturerna eller eventuella stopp av kärnkraftverk ingår dock inte i dessa korrigeringar. För beräkningar av normalårskorrigering hänvisas till Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1997:26).
De faktiska, okorrigerade utsläppen ska rapporteras till klimatkonventionen och möjlighet finns även att redovisa de korrigerade utsläppen.
Tabell 6.2 redovisar koldioxidutsläppen för 1990 och 1996 till 1998 enligt IPCC:s sektorsindelning. Transportsektorn svarar för största delen, eller 37 % av de totala koldioxidutsläppen 1998. Under 90-talet har koldioxidutsläppen från förbränning ökat. Dock har utsläppen från sektorn bebyggelse, service m.m. minskat något. Koldioxidutsläppen från trafik har ökat med cirka 12 % under 1990-talet.
Koldioxidutsläppen utgör cirka 80 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter (se avsnitt 6.1.5).
Tabell 6.2 Utsläpp av koldioxid 1990 och 1996-1998, miljoner ton
Sektor
1990 1996 1997 1998
Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier
8,8 14,3
9,6
9,8
Förbränning industrin
13,1 14,4 13,5 12,3
Industriprocesser
3,8
3,7
3,7
4,1
Transporter
18,7 19,6 19,5 21,1
Bebyggelse, service m.m. 10,7 11,0 10
9,7
Diffusa utsläpp
0,1
0,1
0,1
0
Lösningsmedel
1)
0,3
0,3
0
0,3
Summa antropogena utsläpp 55,4 63,4 56,4
2)
57,3
3)
Normalårskorrigerat
57,6 62,2 57,0 58,3
Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar1) från alla sektorer2) reviderat till 56,7 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b3) reviderat till 57,0 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Koldioxidutsläppen 1998 har ökat med cirka 3 % jämfört med 1990. Jämförs de normalårskorrigerade utsläppen har koldioxidutsläppen ökat med cirka 1 % under motsvarande period.
6.1.2. Utsläpp av metan
De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt avfallsdeponier. Vid förbränning bildas även metan. Tabell 6.3 visar utsläppen av metan för år 1990 och perioden 1996-1998. De beräknade utsläppen av metan har sjunkit med 10 % 1998 jämfört med 1990, till cirka 260 tusen ton. Under denna period har de beräknade utsläppen av metangas från avfallsdeponier minskat beroende på ökat uttag av deponigas för energiändamål och även minskade mängder avfall som deponeras. Utsläppen av metangas från deponier är osäkra enligt Naturvårdsverket. Sammantaget anses dock att de totala uppgifterna om metangasutsläppen har en medelgod tillförlitlighet.
Tabell 6.3 Utsläpp av metan 1990 och 1996-1998, tusen ton
Sektor
1990 1996 1997 1998
Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier
1
2
2
2
Förbränning industrin
5
5
5
6
Transporter
23
19
17
16
Bebyggelse, service m.m.
10
11
11
10
Jordbruk
160 163 163 159
Avfall
85
61
61
61
Summa antropogena utsläpp 284 261 260 256 Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Utsläppen av metan utgör i Sverige cirka 8 % av de totala utsläppen av växthusgaser enligt IPCC:s metod, räknat som koldioxidekvivalenter, se avsnitt 6.1.5.
6.1.3. Utsläpp av lustgas
Lustgas (eller dikväveoxid) avgår från jordbruksmark och gödsel. Den bildas också vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening bilavgaser. Jordbruket är den största källan för lustgas, cirka 65 % av utsläppen av lustgas i Sverige. De totala utsläppen av gaserna var 1998 cirka 26 tusen ton, vilket är oförändrat jämfört med 1990. Tabell 6.4 redovisar utsläppskällorna för lustgas i Sverige.
Tabell 6.4 Utsläpp av lustgas 1990 och 1996-1998, tusen ton
Sektor
1990 1996 1997 1998
Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier
1
2
1
1
Förbränning industrin
2
3
3
3
Industriprocesser
3
3
2
3
Transporter
3
2
2
2
Beyggelse, service m.m.
0
1
1
1
Jordbruk
17
17
16
16
Summa antropogena utsläpp 26
26
24
26
Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Utsläppen av lustgas utgör cirka 10 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige enligt IPCC:s metod, räknat som koldioxidekvivalenter, se avsnitt 6.1.5.
6.1.4. Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid
Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC-föreningarna) har introducerats som ersättare för så kallade freoner (CFC/HCFC) som köldmedium, vilket är det största användningsområdet. Övriga tillämpningar är exempelvis användning som drivgas, vid tillverkning av isoleringsmaterial och plastprodukter.
Utsläpp av fluorkarboner (FC) består till övervägande delen av utsläpp från aluminiumproduktion. Fluorkarboner används även inom textilindustrin vid tillverkning av moderna friluftskläder.
Utsläpp av svavelhexafluorid (SF
6
) bedöms komma från tyngre
elektriska komponenter. Den relativt stora användningen av svavelhexafluorid i Sverige beror på en stor tillverkning av produkter som exporteras över hela världen.
Uppgifterna om utsläpp av de tre gaserna är bristfälliga säger Naturvårdsverket. Enligt IPCC:s reviderade riktlinjer från 1996 får man redovisa såväl s.k. faktiska utsläpp från processer som s.k. potentiella utsläpp. Enligt klimatkonventionen ska både faktiska och potentiella utsläpp redovisas. Potentiella utsläpp beräknas utifrån produktion, import, export, destruktion samt uppgifter om innehåll av gaserna i produkter.
För 1990 är de svenska utsläppssiffrorna baserade på skattningar av utsläppen av de olika gaserna, där både faktiska och potentiella utsläpp ingår. Dessa siffror har även antagits gälla för 1995 och 1996. Utsläppssiffrorna för 1997 och 1998 är endast baserade på en enkel balans mellan import och export och är alltså inte lika med potentiella utsläpp enligt IPCC. Utsläppssiffrorna för 1997 och 1998 i Tabell 6.5 är därför inte jämförbara med de som redovisas för tidigare år. Utsläppen av HFC, FC och SF
6
redovisas som utsläpp från
industriprocesser.
Tabell 6.5 Utsläpp av HFC, FC och SF
6
1990 och 1996-1998, ton
Utsläpp
1990 1996 1997* 1998*
Ofullständigt halogenerade fluorkarboner
0 150 1 006* 1 748*
Fluorkarboner
60 60 0,2* 2,8*
Svavelhexafluorid
40 52 67* 88*
*potentiella utsläpp, beräknade på annat sätt än tidigare år. Därtill kommer faktiska utsläpp av 44,7 ton FC från aluminiumindustrin Källa: Naturvårdsverket, 1999b
6.1.5. Samlat utsläpp av växthusgaser
Olika växthusgasers bidrag till växthuseffekten kan jämföras och adderas till varandra om man multiplicerar mängden av varje enskild gas med dess GWP-faktor (GWP = global warming potential). Denna faktor anger hur effektiv gasen är som klimatpåverkare i förhållande till koldioxiden, vanligen sett i ett hundraårsperspektiv (GWP100). Annorlunda uttryckt kan man på detta sätt räkna om utsläppen av olika växthusgaser i koldioxidekvivalenter. Tabell 6.6 anger de viktigaste växthusgasernas GWP-faktorer enligt IPCC, 1995.
Tabell 6.6 Växthuseffektpotential uttryckt som GWP-faktor för 100 år
Växthusgas
GWP
100
-faktor
Koldioxid
1
Metan
21
Lustgas
310
Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC 134a)
1 300
Fluorkarboner (CF
4
)
6 500
Svavelhexafluorid (SF
6
)
23 900
Källa: IPCC, 1996
Tabell 6.7 visar de samlade utsläppen av växthusgaser uttryckt i koldioxidekvivalenter omräknat med hjälp av IPCC:s GWP-faktorer. Endast utsläppen för 1990 och 1996 respektive 1997 och 1998 är jämförbara. Siffrorna för HFC, FC och SF
6
är dock inte omräknade
enligt IPCC:s 1996 reviderade riktlinjer.
Tabell 6.7 Utsläpp av koldioxidekvivalenter 1990 och 1996-1998, miljoner ton
Utsläpp
1990 1996 1997 1998
CO
2
-Ej normalårskorrigerat
55,4 63,4 56,4 57,3
-Normalårskorrigerat
57,6 62,2 57,0 58,3
CH
4
6,0
5,5
5,5
5,4
N
2
O
8,1
8,1
7,4
8,1
HFC
0 ,
1)
0,2
1)
1,3
2)
2,3
2)
FC
0,4
1)
0,4
1)
0 ,
2)
0 ,
2)
SF
6
1,0
1)
1,2
1)
1,6
2)
2,1
2)
Summa, ej normalårskorr 70,8
1)
78,8
1)
72,2
2),3)
75,1
2),4)
Summa, normalårskorr
73,0
1)
77,6
1)
72,8
2)
76,1
2)
1)ej beräknat enligt IPCC:s riktlinjer 1996, men uppgifterna för 1990 och 1996 är beräknade med samma metod2)ej beräknat enligt IPCC:s riktlinjer 1996. Uppgifterna för 1997 och 1998 beräknade på annat sätt än för 1990 och 19963)reviderat till 72,5 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b4)reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b
Figur 6.2 visar utsläppen av växthusgaser 1998 exklusive internationell bunkring fördelade på olika utsläppskällor. Utsläppen från transporter är den största källan följda av förbränning inom olika sektorer.
Figur 6.2 Utsläppskällor för växthusgaser i Sverige 1998 räknat som koldioxidekvivalenter, exklusive internationell bunkring
Transporter
22 Mton
Förbränning
industri 13 Mton
Avfall
1 Mton
Förbränning kraft och fjärrvärme, raff.
10 Mton
Jordbruk
9 Mton
Industriprocesser
10 Mton
Bebyggelse och
service 10 Mton
6.1.6. Sänkor och utrikes transporter
För närvarande ingår, enligt klimatkonventionens riktlinjer, varken utsläpp från bränslen som sålts i Sverige för användning för utrikes sjöoch luftfart eller s.k. sänkor i det nationella åtagandet. Båda redovisas därför separat.
Enligt klimatkonventionen redovisas kolsänkan som förändringar som härrör från direkta mänskliga aktiviteter orsakade av förändring i kolupptag genom markanvändning och skogsbruk.
Beräkningen för Sveriges kolsänka följer IPCC:s beräkningsmetod och redovisas i Tabell 6.8. I den svenska redovisningen har hittills endast förändringar genom upptag i skog beräknats. Anledningen är att man har antagit att det inte har skett några förändringar i kolbindning eller -avgång i mark. Enligt Naturvårdsverket saknas även kunskap i Sverige för att göra dessa beräkningar. Det pågår även ett arbete internationellt om hur sänkor ska hanteras i de nationella redovisningarna enligt Kyotoprotokollet (se avsnitt 8.2.3).
Tabell 6.8 Nettoupptag av koldioxid i skog 1990-1997, miljoner ton
1990 1996 1997 1998
Nettoupptag av koldioxid i skog
34,4 31,8 31,8
1)
27,7
1)reviderat till 32,3 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Tabell 6.9 presenterar utsläppen från den internationella bunkringen. I det internationella förhandlingsarbetet pågår diskussioner om hur dessa utsläpp ska hanteras i Kyotoprotokollet (se avsnitt 8.2.3).
Tabell 6.9 Internationell bunkring 1990 och 1996-1998, miljoner ton
1990 1996 1997 1998
Koldioxid
4,2
4,9
5,6
7,0
Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Både sänkor och utsläpp från internationell flyg- och sjöfart kan ha avgörande påverkan på basen för de svenska åtagandena enligt klimatkonventionen, beroende på utgången av de internationella förhandlingarna. Det är därför viktigt att noga följa och delta i det internationella arbetet. Förberedelser kan även komma att behövas för insamling av underlag och metoder för att beräkna utsläppen.
6.1.7. Organisation och metoder för beräkningar av utsläpp i Sverige
Naturvårdsverket har ansvaret för att sammanställa de årliga utsläppen av växthusgaser. Utsläppen redovisas till Miljödepartementet och rapporteras till FN:s klimatkonvention samt enligt EU:s klimatdirektiv. Utsläpp av klimatpåverkande gaser redovisas dessutom till EU, enligt det s.k. Corinair-programmet.
Kraven på utsläppsstatistik av växthusgaser har successivt ökat och kraven kommer att skärpas ytterligare. Krav ställs i form av höjd kvalitet, mer detaljerad redovisning, beräkningar enligt olika modeller för jämförelser, fler ämnen m.m. Resultaten av statistikproduktionen kommer att få en stor betydelse och det är viktigt att utveckla metoder och organisation redan nu. Det kommer att vara viktigt att starta arbetet med att förbättra statistikunderlaget för att kunna:
- följa upp våra internationella åtaganden och rapporteringar enligt klimatkonventionen med kontroll och påföljder enligt Kyotoprotokollet,
- följa upp nationella handlingsprogram och
- eventuellt handla med utsläppsrätter.
Vi har i vårt arbete bland annat upplevt att statistikuppgifterna som tas fram är svårtillgängliga, informationen inte sprids regelbundet och det är svårt att följa hur vissa siffror har tagits fram. Underlaget för vissa gaser är bristfälligt. Störst verkar säkerheten vara för koldioxidutsläppen och sämst för de tre industriella gaserna (HFC, FC och SF
6
).
Flera myndigheter gör egna beräkningar av vissa utsläpp av växthusgaser, t.ex. koldioxid. Dessa stämmer inte överens med den officiella statistiken från Naturvårdsverket.
6.2. Energisystemet i Sverige
I Sverige har energipolitiken redan under 1970- och 1980-talet lett till ett förändrat energisystem i riktning mot mindre koldioxidutsläpp. Detta påverkar i hög grad vilka åtgärder som i dag är möjliga att vidta för att ytterligare minska utsläppen. Mot den bakgrunden är det motiverat att närmare beskriva tillförseln och användningen av energi för åren 1970–1997 samt den energipolitik som fördes under 1970- och 1980-talet (se vidare kapitel 9). Möjligheterna att reducera utsläppen begränsas även av strukturen på dagens energisystem. Tillförseln av el och värme är till större delen baserad på icke-fossila bränslen, och den fossilbaserade tillförseln av el och värme är i stor utsträckning av s.k. spetslastkaraktär.
Utifrån den metod som tillämpas internationellt för att redovisa kärnkraftens bidrag till den totala energitillförseln, har energitillförseln i dag ökat med mer än 160 TWh jämfört med år 1970. Den internationella redovisningen utgår från den avgivna värmemängden från reaktorerna. Denna är närmare tre gånger större än den producerade elenergin. Enligt den metod som används i Sverige redovisas endast den från kärnkraften producerade elenergin. 1998 var den totala energitillförseln enligt det internationella sättet att redovisa 622 TWh och enligt den svenska metoden 480 TWh.
Energitillförselns sammansättning har förändrats betydligt under perioden 1970 till 1998, se Figur 6.3. Framför allt har oljans andel minskat kraftigt, från 77 % år 1970 till 33 % år 1997. Denna utveckling möjliggjordes bland annat genom en utbyggnad av vattenkraften och kärnkraften. Även användningen av biobränslen, torv m.m. har ökat på
bekostnad av oljeprodukterna, från 9 % av den totala tillförseln år 1970 till 15 % år 1998.
Figur 6.3 Sveriges energitillförsel 1970-1998, TWh
Råolja och oljeprodukter
Naturgas, stadsgas
Kol och koks
Biobränslen, torv m m
Spillvärme med mera
i fjärrvärme
Vattenkraft, brutto
Kärnkraft, brutto
svensk metod Kärnkraft,
energiomvandlingsför
luster
0 100 200 300 400 500 600 700 800
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
År
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Energianvändningen har totalt sett minskat i industri- och bostadssektorn medan den har ökat inom transportsektorn under perioden 1970 till 1998, se Figur 6.4. I fördelningen mellan energislag och sektorer har det skett vissa förskjutningar. Det är framför allt användningen av olja som har minskat inom industri- och bostadssektorn men ökat i transportsektorn. Elanvändningen har ökat betydligt inom industrin och bostadssektorn, men svagare inom transportsektorn.
Figur 6.4 Sveriges energianvändning 1970-1998, TWh
Industri
Inrikes transporter Bostäder, service m
m
Utrikes sjöfart och anv för Icke energiändamål Omvandlings- och distributionsförluster
Omvandlingsförluster i kärnkraft
0 100 200 300 400 500 600 700
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
År
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Mellan 1990 och 1997 har utsläppen från energisektorn inklusive inrikes transporter, men exklusive industriprocesser, ökat med 3 %. Den största relativa ökningen står utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion för. I absoluta tal är det emellertid transportsektorns utsläpp som har ökat mest. Även industrisektorns utsläpp har ökat, medan bebyggelse- och servicesektorns utsläpp har minskat mellan 1990 och 1997.
Elanvändningen i Sverige från 1970 fram till 1998 visas i Figur 6.5. I genomsnitt har användningen ökat med 3 % per år under perioden och uppgick 1998 till knappt 144 TWh. Från 1970 och fram till 1986 ökade elanvändningen med 5 % per år. De senaste tio åren har dock ökningstakten varit betydligt lägre än tidigare år. Mellan 1987 och 1998 ökade elanvändningen med endast 0,4 % per år.
Produktion av el och fjärrvärme beskrivs närmare i avsnitt 13.1.
Figur 6.5 Sveriges elanvändning 1970-1998, TWh
Industri
Transporter
Bostäder, service
m m
Fjärrvärme, raffinaderier
Distributionsförluster
0 20 40 60 80 100 120 140 160
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
År
TWh
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
6.3. Jämförelse med koldioxidutsläpp i omvärlden
De totala utsläppen av koldioxid från förbränning av fossila bränslen var 1997 cirka 23 000 miljoner ton. Länderna inom OECD står för drygt hälften av de totala utsläppen av koldioxid i världen. USA står för de i särklass högsta utsläppen, cirka 5 470 miljoner ton. Övriga länder med stora utsläpp är bl.a. Kina (3 120 miljoner ton), Ryssland (1 460 miljoner ton) och Japan (1 170 miljoner ton) (IEA, 1999). Sverige står för några promille av de globala utsläppen.
Jämfört med andra industrialiserade länder är koldioxidutsläppen per invånare förhållandevis låga i Sverige. Detta beror på att andelen fossila bränslen i energisystemet uppgår till 40 %, medan motsvarande andel i genomsnitt uppgår till 80 % i OECD-länderna. Figur 6.6 redovisar koldioxidutsläpp från energisektorn inklusive transporter per invånare i EU samt OECD-länderna. Sveriges utsläpp var år 1997 6,6 ton koldioxid per invånare.
Figur 6.6 Utsläpp av koldioxid från energianvändning inklusive transporter år 1997 i EU samt i OECD-länderna, ton per invånare
0
5 1 0 1 5 2 0 2 5
A u s tra lie n
B e lg ie n D a n m a rk
F in la n d F ra n k rik e G re k la n d
Irla n d Is la n d Ita lie n J a p a n K a n a d a
K o re a
L u x e m b u rg
M e x ik o
N e d e rlä n d e rn a
N o rg e
N y a Z e e la n d
P o le n
P o rtu g a l S c h w e iz S p a n ie n
S to rb rita n n ie n
S v e rig e T je c k ie n
T u rk ie t T y s k la n d
U n g e rn
U S A
Ö s te rrik e
E U
T o ta lt O E C D
Källa: STEM, 1999a
6.4. Jämförelse med energisystem i omvärlden
Världens energiförsörjning domineras av fossila bränslen som svarar för omkring 80 % av den totala försörjningen. En betydande del av världens energibehov tillgodoses fortfarande genom självhushållning med ved och andra former av biomassa. De statistiska uppgifterna är dock mycket osäkra. Figur 6.7 visar världens totala kommersiella energianvändning.
Figur 6.7 Världens totala kommersiella energianvändning 1970-1998
Råolja Naturgas
Kol
Kärnkraft
Vattenkraft
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000
1970 1972 1974 1976 1989 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
År
TWh
Källa: STEM, 1999a
Sverige har en förhållandevis hög energianvändning per invånare i jämförelse med andra OECD-länder. Detta kan tillskrivas god tillgång till naturresurser som skog och vattenkraft, vilket i sin tur medfört en relativt stor andel energiintensiv industri. Det geografiska läget och låg befolkningsdensitet medför ett stort uppvärmningsbehov och långa transportavstånd.
Elanvändningen per invånare är i Sverige relativt hög jämfört med andra länder, se Figur 6.8. Gemensamt för de länder med hög elanvändning per invånare är att de har haft god tillgång till billig vattenkraft. Sverige tillhör de länder i världen som har höga andelar av vatten- och kärnkraft i sin elproduktion. Endast Island, Schweiz, Norge och Kanada har högre andel vattenkraft. Frankrike och Belgien har högre andel kärnkraft än Sverige. Internationellt sett är andelen elproduktion baserad på fossila bränslen i Sverige liten, cirka 4,5 %
år 1997. I EU:s medlemsländer baseras drygt hälften av elproduktionen på fossila bränslen och endast 13 % på vattenkraft, år 1997.
Figur 6.8 Elenergianvändningen per invånare med relativ fördelning mellan kraftslag 1997
0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000
Norge Island Kanada
Sverige Finland
USA Japan Schweiz
Belgien Danmark Frankrike
Tyskland
Storbritannien
EU totalt OECD totalt
kWh per invånare
Fossilkraft Kärnkraft Vattenkraft mm
Källa. STEM, 1999a
6.5. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Ökningen av koldioxidutsläppen har begränsats till 3 % från 1990 till 1998 tack vare vidtagna åtgärder bl.a. koldioxidskatt. Utsläppen av metan har minskat, utsläppen av lustgas är oförändrade medan utsläppen av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.
De ambitionsnivåer som anges i riksdagsbeslutet om koldioxid tycks bli svåra att nå för år 2000. Det anges där att en nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå för att därefter minska. Det sägs även att HFC- och FC-föreningar och övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Även detta mål tycks bli svårt att uppnå utan att ytterligare åtgärder vidtas.
Det är viktigt att ha bra statistikunderlag för utsläppen av växthusgaser i Sverige. Anledningen är att Sverige behöver följa upp sina internationella åtaganden och rapporteringar enligt klimatkonventionen och följa upp nationella handlingsprogram samt ge underlag för eventuell handel med utsläppsrätter. Det kan även komma regler om kontroll och påföljder kopplade till de internationella åtagandena. Det finns i dag vissa brister i statistikunderlaget. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för utsläppsstatistiken (SFS 1992:1668). Kommittén anser att Naturvårdsverket även fortsättningsvis ska vara ansvarig för utsläppsstatistiken. Vi anser att organisation och metoder för statistikarbetet bör förbättras, se även avsnitt 9.3.3.
Vi anser att det är viktigt att informationen om utsläppsstatistiken sprids på ett lättillgängligt sätt för olika typer av användare och allmänheten.
Exempel på områden som bör åtgärdas så snart som möjligt beträffande statistik och beräkningsmetoder.
- Kvalitet i beräkningsmetoder och dataunderlag bör förbättras. Kvalitetssäkringen av underlaget bör bli bättre. Beräkningar bör dokumenteras.
- Metoder för att skatta osäkerheter i slutresultat bör utvecklas.
- Samarbetet mellan myndigheter som bidrar med underlag bör förbättras. Lämnande av erforderligt underlag till Naturvårdsverket från andra myndigheter bör regleras. Samordning bör ske av beräkningsmetoder mellan olika myndigheter (speciellt Statens energimyndighet, trafikverken, SIKA, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen) och Naturvårdsverket. För industrins utsläpp bör samordning och avstämning ske med industriernas branschorganisationer och NUTEK.
- Utsläppsskattningarna av HFC, FC och SF
6
i Sverige följer enligt
vår bedömning för närvarande inte klimatkonventionens riktlinjer. Naturvårdsverket bör så snart som möjligt utveckla ett metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och
redovisar uppgifter om utsläpp (se även avsnitt 13.6.3)
.
- Metod för att beräkna upptag och avgång av kol från jordbruksmarker bör tas fram av Naturvårdsverket i samverkan med Jordbruksverket (se även avsnitt 13.5.2).
Enligt Kyotoprotokollet har parterna rätt att välja 1995 som basår för beräkningar av åtaganden beträffande ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i stället för 1990 som gäller för övriga gaser. Vi anser att Sverige bör välja år 1995 som basår för beräkningarna för dessa gaser eftersom det bör finnas bättre förutsättningar att göra beräkningar av utsläpp från 1995 än från 1990.
7
Val av styrmedel – en fråga om resurshushållning – en teoretisk översikt
Detta kapitel vänder sig till den läsare som önskar en relativt grundlig genomgång av teorier kring val av styrmedel. Kapitlet innehåller en teoretisk översikt och beskrivning av de grundläggande styrmedel som staten har till sitt förfogande i miljöpolitiken. Förslag till åtgärder och styrmedel framgår främst av kapitel 2 och 3.
Kapitlet baseras på allmänt vedertagen resurshushållningsteori och i de delar som berör informativa styrmedel; samhällsvetenskaplig forskning.
Statsmakterna kan styra förändringar i samhället på tre sätt; genom att besluta om regleringar (förbud och påbud, även kallat administrativa styrmedel), ekonomiska styrmedel (som även innefattar materiella resurser) och genom att sprida information och kunskap (övertalning, övertygelse, faktaupplysning och undervisning – informativa styrmedel).
Avsnitt 7.1 behandlar de viktigaste förklaringarna till varför miljöproblem i allmänhet kan uppstå i en marknadsekonomi. I avsnitt 7.2 diskuteras miljöpolitikens mål och vad man bör styra mot. I avsnitt 7.3 ges definitioner av styrmedel och en översiktlig genomgång av de grundläggande styrmedel staten har till sitt förfogande. I avsnitt 7.4 presenteras ett antal kriterier som kan användas vid valet mellan olika styrmedel i miljöpolitiken och för- och nackdelar med regleringar och ekonomiska styrmedel diskuteras utifrån dessa kriterier. En teoretisk genomgång av när och hur informativa styrmedel är tillämpliga, samt för- och nackdelar med dessa ges i avsnitt 7.5.
Problemet med växthusgaser är speciellt eftersom utsläppskällans lokalisering och vem som orsakar utsläppen saknar relevans ur miljösynpunkt. I avsnitt 7.6 diskuteras därför specifikt Kyotoprotokollet och val av styrmedel. I detta sammanhang behandlas även i vilken utsträckning internationella aspekter begränsar det nationella handlingsutrymmet i miljöpolitiken.
Staten kan välja mellan olika styrmedel som ryms inom ramen för vårt demokratiska samhälle för att minska, hejda och/eller stoppa miljöförstöring. Exempel på detta är att förbättra gällande rätt på miljöområdet, det kan vara frågan om subventioner och skatter. Det är då motiverat att hitta lösningar som är så billiga för samhället som möjligt. Vissa av de samhällsekonomiskt minst kostsamma styrmedlen är inte alltid, utifrån politiska realiteter, möjliga att genomföra.
7.1. Miljöpolitik som ett resursfördelningproblem
Det finns i den ekonomiska teorin en grundläggande föreställning om knapphet. De produktiva resurserna (arbetskraft, naturtillgångar och realkapital) är knappa i förhållande till behoven av varor, tjänster, miljökvalitet och annat som bidrar till människors välbefinnande. Denna föreställning ligger till grund för resursfördelningsteorin. I denna teori sammanfattas samhällets grundläggande resursfördelningproblem vanligen i tre frågeställningar: Vad ska produceras? Hur ska det produceras? Till vem ska produktionsresultatet gå? Eftersom tidsaspekten är viktig i detta fall kan man även lägga till frågan när ska det produceras?
Dessa frågeställningar äger naturligtvis sin giltighet när miljöpolitiken diskuteras. Bör en hotad art sparas om detta leder till att ett antal arbetstillfällen går förlorade? Bör koldioxidskatten höjas om detta får till följd att vissa företag läggs ned? Hur mycket ska man använda av en icke förnyelsebar naturresurs i dag? Dessa och andra frågeställningar är i grund och botten resursfördelningsproblem, dvs. frågor kring hur samhällets resurser bör utnyttjas.
Ett välkänt resultat i ekonomisk teori är att en perfekt marknadsekonomi löser samhällets grundläggande resursfördelningsproblem på ett effektivt sätt. Med effektivitet menar man här att samhällets resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt (vid given inkomstfördelning). Producenterna tillverkar det konsumenterna efterfrågar till lägsta möjliga kostnad. Detta teoretiska resultat, där priserna fungerar som en ”osynlig hand”, bygger på ett antal förutsättningar, som inte behöver vara uppfyllda i verkligheten. En i sammanhanget viktig förutsättning är att det inte får finnas så kallade externa effekter. Varken produktion eller konsumtion ska generera effekter som inte avspeglas i marknadspriserna.
Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Produktion vid något företag kan vid utsläpp till vatten ge upphov till en negativ
extern effekt på ett fiskeföretag, medan äppelodling kan ge upphov till en positiv extern effekt för en biodlare (och vice versa). Jordbruk kan generera såväl positiva externa effekter (”öppna landskap”) som negativa (övergödning). I normala fall får bonden dock ingen ersättning för sin produktion av ”öppna landskap”, men behöver å andra sidan heller inte betala någon ersättning till dem som lider skada av den övergödning bondens produktion eventuellt ger upphov till.
Exemplen visar på en svaghet med marknadsekonomin, då den ur samhällets synvinkel misslyckas med att fördela resurserna på bästa möjliga sätt. Med andra ord föreligger ett marknadsmisslyckande.
Ett annat exempel på ett ”marknadsmisslyckande” är förekomsten av kollektiva varor. De karakteriseras av att äganderätterna inte är väldefinierade och av att ”min konsumtion av varan inte påverkar din”. Således kan försvaret betraktas som en kollektiv vara, när ”min konsumtion av försvar inte påverkar din”. Kollektiva varor ska dock inte sammanblandas med de som produceras av offentlig sektor. Luftkvalitet är ett exempel på en kollektiv vara där äganderätten är svår att definiera i strikt mening.
Väldefinierade äganderätter är en förutsättning för att en marknad ska kunna fungera på ett bra sätt. Man kan dock definiera äganderätter till t.ex. luftkvalitet i viss mening. Exempelvis innebär en utsläppsrättighetsmarknad att äganderätterna definieras, i den bemärkelsen att staten ger ägarna till rättigheterna möjlighet att t.ex. förorena luften. När rättigheterna är väldefinierade kan en marknad uppstå. Sådana marknader utnyttjas mest i USA. Skillnaden gentemot det svenska miljöprövningsförfarandet är väsentligen den att utsläppsrätterna är överlåtbara mellan företag. I det svenska systemet tillåts företagen att göra vissa utsläpp, men dessa rättigheter är inte utbytbara mellan företag.
De marknadsmisslyckanden som här nämnts, externa effekter och kollektiva varor, utgör motiv för statsmakterna att ingripa i resursfördelningen. Grovt sett kan detta ske på två sätt, via administrativa eller ekonomiska styrmedel.
7.2. Miljöpolitikens mål, vad ska man styra mot?
Oavsett vilket styrmedel man väljer måste man ha någonting att styra emot. I vissa fall kan ett totalförbud motiveras, i många andra fall väljer man en lösning där en viss mängd miljöstörande verksamhet tillåts. Beslut i samband med prövning enligt lag baseras t.ex. på en
sammanvägning av tekniska, ekonomiska och miljömässiga krav. Detta leder endast i undantagsfall till att utsläppsnivån sätts till noll. I andra fall, som exempelvis i fallet med utsläpp av växthusgaser, görs försök att nå internationella överenskommelser.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det bedrivas miljöpolitik så länge som det ”smakar mer än det kostar”. Det är exempelvis inte rimligt att rena alla utsläpp fullt ut. Den intressanta frågan är i stället hur stora utsläpp som kan tillåtas. Frågan låter sig inte lätt besvaras, men i princip beror svaret på de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna av att bedriva miljöpolitik. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör nivån väljas så att de samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna stämmer överens på marginalen. Således är det kostnaden och intäkten av ”det sista kilot” som ska stämma överens och inte de totala intäkterna och kostnaderna. Det bör samtidigt poängteras att miljöpolitiken inte enbart handlar om utsläppsfrågor, utan även t.ex. om ett ekologiskt hållbart nyttjande av mark- och vattenresurser. De 15 miljömål som riksdagen beslutade om våren 1998 ger en överblick av miljöpolitikens insatsområden. I samma proposition konstateras också att det krävs omfattande åtgärder för att nå flertalet av miljömålen, dvs. marginalintäkterna för åtgärder anses överväga marginalkostnaderna inom flertalet av miljöpolitikens insatsområden.
De samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläpp består av de resurser som måste avsättas för att minska dem. Notera att en miljöskatt endast innebär att vi omfördelar pengar från företagen till någon annan. I slutändan ”betalar” hushållen i ekonomin miljöskatten. Skattebetalningen som sådan utgör därmed ingen samhällsekonomisk kostnad för att minska utsläppen. I fallet med t.ex. svavelutsläpp kan dessa bestå av kostnader för installation av speciell reningsutrustning, eller den merkostnad som uppstår vid produktion av lågsvavlig olja. I andra fall kan kostnaden bestå av det produktionsbortfall som uppstår till följd av att man måste minska, eller helt sluta använda, en viss insatsvara. I fallet med växthusgaser består kostnaden bl.a. av nyttobortfallet till följd av exempelvis minskad bilkörning. I kostnaderna kan även ingå de reala resurser som krävs för att exempelvis sätta upp nya hastighetsbegränsningsskyltar, installation av en vämepump, tilläggsisolering av hus, etc. De samhällsekonomiska intäkterna av att minska utsläpp är många gånger svåra att kvantifiera. De kan t.ex. bestå av förbättrade rekreationsmöjligheter, minskade sjukdomsfall och mindre påverkan på byggnads- och konstverk. I fallet med växthusgaser består intäkterna till stor del av att risken för framtida miljökatastrofer minskar.
Många gånger kan det vara svårt att uppskatta värdet av miljöförbättringar i kronor och ören. Detta gäller inte minst i fallet med
växthusgaser. För att beräkna värdet av minskade utsläpp av koldioxid krävs för det första kunskap om de fysikaliska effekterna i atmosfären till följd av ökade utsläpp. För det andra krävs kunskap om vilka effekter på klimatet som förändringarna i atmosfären får. För det tredje krävs kunskap om effekterna på jorden av klimatförändringarna. Slutligen måste effekterna värderas på ett eller annat sätt. Varje länk i denna kedja är behäftad med stor osäkerhet vilket betyder att den slutliga värderingen i ekonomiska termer är mycket osäker. Emellertid försvinner inte problemet med klimatförändringar bara för att skadorna är svåra att uppskatta. Detta innebär en svår riskbedömning. När målet är fastlagt, blir den viktigaste ekonomiska uppgiften snarast att identifiera de åtgärder som når målet till lägst kostnad.
De miljömål som riksdag och regering fastställt återspeglar i de flesta fall inte uttryckligen en balans mellan (marginal)intäkter och (marginal)kostnader. Orsaken är inte minst att det gjorts få uppskattningar av de relevanta storheterna, vilket i stor utsträckning förklaras av att det är svårt att uppskatta dem. De miljömål som fastställts utgår istället utifrån dagens kunskap om vilka utsläppsminskningar inom olika områden som bör vidtas för att förbättra miljötillståndet. På lång sikt återspeglar målen vilken miljökvalitet som samhället anser vara önskvärd och som i första hand kopplar till kunskap om ekologiska samband och naturvetenskapliga kunskaper snarare än osäkra och kanske till och med omöjliga bedömningar av den miljöpolitiska ”intäktssidan” uttryckt i kronor och ören.
7.3. Styrmedel
Eftersom kommitténs uppdrag delvis fokuserar på att ge förslag på styrmedel som leder till måluppfyllelse vad gäller utsläpp av växthusgaser till lägsta samhällsekonomiska kostnader faller det sig naturligt att inledningsvis redogöra för vilka egenskaper olika styrmedel har.
Givet kunskap om vilket mål man ska styra mot blir nästa naturliga steg att hitta de mest effektiva instrumenten som leder till måluppfyllelse. De medel som står till samhällets förfogande kan delas in i de tre redan nämnda huvudgrupperna; ekonomiska styrmedel, administrativa styrmedel och informativa styrmedel. Inom respektive grupp kan ytterligare indelningar göras, vilket vi återkommer till nedan.
Med ekonomiska styrmedel avses styrmedel där man med ekonomiska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Med administrativa styrmedel avses här föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Exempel på administrativa styrmedel är gränsvärden (kvantitativa regleringar) och
teknologiska regleringar. Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och ekonomiska styrmedlen genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som förutsätts. Adressaterna drabbas inte heller av någon form av sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen.
Inledningsvis ges i detta avsnitt en beskrivning av olika styrmedel ur ett allmänt miljöekonomiskt perspektiv. Efter denna allmänna genomgång kommer fokus att sättas på vilka kriterier som är viktiga vid valet av styrmedel samt för- och nackdelar med dessa styrmedel med avseende på klimatproblemet.
7.3.1. Ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel defineras som ett instrument där man med ekonomiska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Ett sådant medel, vilket var nationalekonomernas första egentliga bidrag till diskussionen om utformningen av miljöpolitiken, återfinns i Pigous (1921) berömda verk om välfärdsteori. Pigou pekar på att de företagsekonomiska kostnaderna för produktion inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Om ett företag förorsakar utsläpp som påverkar produktionsmöjligheterna för ett annat företag skiljer sig de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna åt.1 Pigous lösning är att påföra de som orsakar utsläppen en skatt som är lika med den (marginella) skada de åstadkommer med utsläppen. Det betyder att förorenaren får betala (PPP - Polluter Pay Principle) för användningen av en resurs som förut var gratis. Med en ”rätt vald” skatt kommer den som är upphov till den negativa sidoeffekten att välja en för samhället bättre utsläppsnivå.
Ekonomiska styrmedel kan grovt grupperas enligt följande:
- Miljöskatter och avgifter
- Överlåtbara utsläppsrättigheter
- Pantsystem
- Bidrag och subventioner.
Miljöskatter definieras här som en skatt vars huvudsyfte är att styra resursanvändningen i önskvärd riktning. Med detta menas att skattesatsen är direkt kopplad till det aktuella miljöproblemet. Givet denna
1 Pigou refererar till en undersökning som luftvårdsmyndigheterna i Manchester genomförde 1918. I denna undersökning jämförde man vanliga arbetarfamiljers kostnader för att tvätta kläder i Manchester, som vid den tiden var utsatt för stora luftföroreningar, och Harrogate, som var en förhållandevis ren stad.
definition på miljöskatter finns det i dag i Sverige i princip endast två miljöskatter; svavelskatten och koldioxidskatten. Svavelskatten är direkt kopplad till svavelinnehållet i bränslen och koldioxidskatten utgår per kg koldioxid som produceras. Det finns en rad miljörelaterade skatter, exempelvis energiskatten, elskatten, och skatten på kväve i handelsgödsel. Anledningen till att dessa hänförs till gruppen miljörelaterade skatter är att de inte är direkt kopplade till ett specifikt miljöproblem. Exempelvis finns det inget direkt, eller i vart fall inget proportionellt, förhållande mellan gödselanvändning och exempelvis övergödning. En skillnad mellan skatt och avgift är att betalandet av en skatt inte är förknippad med någon motprestation från den som tar emot skatten, vilket betalningen av en avgift är. Ett exempel på miljöavgift är den svenska NO
x
-avgiften. För en mer utförlig diskussion och redo-
visning av miljöskatter och miljörelaterade skatter hänvisas till Skatteväxlingskommitténs betänkande SOU 1997:11 och Naturvårdsverket, 1997, Miljöskatter i Sverige -ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.
Handel med utsläppsrätter
Överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Kyotoprotokollets flexibla mekanism, handel med utsläppsrätter, omfattas av denna definition. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett ”tak” på de totala koldioxidutsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläppskällor inom den givna ramen. ”Taket” på utsläppen kan naturligtvis bestämmas på såväl internationell som nationell nivå. Exempelvis kan man tänka sig ett system där det sätts ett globalt ”tak” på koldioxidutsläppen, men att man tillåter handel mellan länder. Man kan också tänka sig ett system där varje land tilldelas en icke överlåtbar kvot, men där man tillåter handel inom landet. I en studie för Nordiska ministerrådet genomför Bohm (1997) ett experiment där handel med utsläppsrätter mellan fyra nordiska länder tillåts. Resultatet av experimentet är att handel med utsläppsrätter kan leda till signifikant lägre kostnader (50 %) än ett system där varje land minskar utsläppen med samma procentuella andel. I en annan rapport till Nordiska Ministerrådet kommer Brännlund och Kriström (1999) fram till slutsatsen att handel mellan de nordiska länderna knappast leder till några större besparingar då marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är relativt lika i de nordiska länderna. Skillnaden i slutsatser mellan de
två studierna kan delvis förklaras av att Bohm studerar en relativt stor reduktion, vilket Brännlund och Kriström inte gör.
I SOU 1999:111Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet, redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå.
Bidrag och subvention
Ett alternativ till en skatt på miljöstörande aktiviteter kan vara ett bidrag eller en subvention som syftar till att undvika miljöförstöring. Exempelvis kan man se bidragen till vindkraft som en subvention för att minska koldioxidutsläppen. Om man inte subventionerade vindkraftverk skulle kanske samma mängd el produceras med fossila bränslen och därmed bidra med utsläpp. En naturlig fråga som uppstår är om det därmed spelar någon roll om man använder en skatt på utsläpp, eller en subvention på rening. Vi återkommer till detta nedan.
7.3.2. Administrativa styrmedel
Inledningsvis i detta avsnitt definierades administrativa styrmedel som föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Administrativa styrmedel är basen för miljöpolitiken i Sverige och många andra länder. De administrativa styrmedlen tar sig i uttryck av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Miljöbalken och andra regleringar behandlas i kapitel 8 och 9. Administrativa styrmedel kan i princip delas in i två grupper:
- Kvantitativa regleringar (t.ex. gränsvärde; förbud)
- Teknologiska regleringar (påbud)
Kvantitativa restriktioner för utsläpp, t.ex. gränsvärden är förmodligen det vanligaste styrmedlet i miljöpolitiken. Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på en viss teknik. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus.
7.3.3. Informativa styrmedel
Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och ekonomiska styrmedlen bland annat genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som framförs. Adressaterna drabbas inte heller av någon sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen. Informativa styrmedel innebär att man genom övertygelse, argumentering, plädering, övertalning eller undervisning försöker få till stånd en önskvärd åtgärd. De offentliga organens relation till dem styrda är i princip bara kunskapsöverförande och övertalande (Vedung 1996). Det innebär att de informativa styrmedlen generellt sett går en annan väg för att generera ett ändrat beteende; de informativa styrmedlen syftar ofta till en attitydförändring som förhoppningsvis leder till ett önskvärt beteende. De informativa styrmedlen ger en möjlighet att förändra människors beteende på frivillig väg.
En vid definition av statliga informativa styrmedel inbegriper alltså inte bara informationskampanjer och informationsverksamhet från statliga myndigheter utan även den forskning och utbildning som pågår och stöds av statsmakterna i landets skolor och universitet.
Initialt kan informativa styrmedel delas upp i information som styrmedel och information om styrmedel. Information om bidrag för att installera jordvärme eller information om skatter graderade efter personbilars miljöegenskaper kallas metastyrmedel - dvs. information om andra styrmedel. En elsparkampanj eller information om bilars bränsleförbrukning är exempel på information som styrmedel. Mellan de två sistnämnda kan ytterligare en distinktion göras: en elsparkampanj är mer predikan (eller vädjan) för att få samhällsmedborgarna att spara el medan informationen om bilars bränsleförbrukning kan ses som en renodlad information rörande ett sakförhållande.
De informativa styrmedlen tar sig i uttryck i flera former: masskommunikation, riktad, interpersonell, massmedial, m.fl.
7.4. Ekonomiska eller administrativa styrmedel?
Valet av styrmedel i miljöpolitiken innebär ett val mellan medel som har olika egenskaper. I det följande diskuteras kostnadseffektivitet och några andra av de överväganden som är viktiga i valet av styrmedel.
7.4.1. Kostnadseffektivitet
Med kostnadseffektivitet menas vanligen att ett miljömål uppnås till minsta möjliga kostnad för samhället. Exempelvis betyder en kostnadseffektiv fördelning av utsläppen att det inte finns några möjligheter att minska kostnaden genom en annan fördelning av utsläppen. En kostnadseffektiv fördelning av utsläppen karakteriseras därmed av att kostnaden för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet är lika för samtliga utsläppskällor, vilket illustreras nedan.
Kostnadsminimeringsteoremet, eller principen om kostnadseffektivitet, leder till ett flertal intressanta aspekter på hur en effektiv miljöpolitik bör utformas. En intressant implikation är att man inte allmänt kan säga att likformiga sektorsspecifika mål är kostnadseffektiva. Att samtliga sektorer ska reducera utsläppen med exempelvis 10 % betyder att man bortser från att kostnaderna kan skilja sig betydligt mellan olika sektorer. Det kan t.ex. vara mindre kostsamt för samhället om en sektor svarar för 90 % av reduktionen och övriga sektorer för 10 %.
Ekonomiska styrmedel och kostnadseffektivitet
Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att en miljöskatt kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller oavsett vilken nivå på skatten man väljer, vilket förklaras närmare nedan. Nivån på skatten kan bestämmas utifrån vad som krävs för att ett givet miljömål ska uppnås, eller genom en uttrycklig beräkning av kostnader och intäkter för att reducera miljöbelastningen. Kostnadsminimeringsteoremet innebär att detaljerad kunskap om företagens och individernas reduktionskostnader inte behövs för att genomföra en kostnadseffektiv minskning av utsläppen. I princip behöver man bara besluta om att varje källa ska erlägga en skatt för de kvantiteter man faktiskt släpper ut. Varje företag och individ kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med kostnaden (eller nyttobortfallet) av att inte släppa ut denna enhet (marginalkostnaden för rening). Det blir då lönsamt för företaget/individen att reducera utsläppen så länge som marginalkostnaden för detta är mindre än miljöskatten. Eftersom alla möter samma skatt kommer alla företag/individer att ha samma marginella reduktionskostnad. Med andra ord finns det i en sådan situation inga möjligheter att omfördela utsläppen utan att den totala kostnaden för samhället ökar. Denna fördelning av utsläpp är därmed den som minimerar kostnaderna för att uppnå den tänkta utsläppsminskningen.
Exakt samma resultat erhålls med överlåtbara utsläppsrättigheter. Varje rättighet ger företagen möjlighet att släppa ut t.ex. ett ton. Det av staten satta miljömålet, räknat i ton, uppgår till summan av utsläppsrättigheterna. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöskatt (om det inte är så att ett företag genom sitt agerande ensamt kan påverka marknadspriset, vilket komplicerar bilden). Ett marknadspris kommer att etableras som är lika med marginalkostnaden för att reducera utsläppen i alla företag. Detta beror på att företagens betalningsvilja för utsläppsrättigheter direkt avspeglas i kostnaderna för att minska utsläppen. Företag med höga reduktionskostnader väljer att köpa rättigheter av företag med låga kostnader som i större utsträckning väljer att reducera sina utsläpp.
Det är i skenet av detta miljöskatter ska ses, vilka i princip garanterar att reningen sker där den tar minst resurser i anspråk. Detsamma gäller för globala utsläppsrätter och andra så kallade ”flexibla mekanismer” förutsatt att de utformas på ett korrekt sätt. I SOU 1999:111, som refererats till tidigare, redovisas resultaten från en så kallad allmän jämviktsmodell (GREEN) som utvecklats inom OECD. Resultaten från modellkörningarna ger ett marknadspris på koldioxid då global handel tillåts som endast är hälften av marginalkostnaden i Västeuropa då handel inte tillåts.
Ett alternativ till såväl skatter som överlåtbara utsläpp är som redan nämnts bidrag och subventioner. En subvention per enhet minskade utsläpp kan betraktas som en negativ skatt; man skulle kunna tro att eftersom det är bra att minska utsläppen ska man stimulera detta genom exempelvis en subvention. Frågan är dock mer komplicerad än så. En skatt ger en otvetydig signal om att den aktivitet som genererar utsläpp inte är önskvärd. En subvention ger inte samma otvetydiga signal. En skatt på koldioxid, exempelvis, innebär bl.a. att energiproduktion från fossila bränslen blir dyrare. Detta får till effekt att lönsamheten av denna energiproduktion faller. Detta i sin tur leder till högre elpriser, vilket i sin tur innebär att konsumtionen minskar och hela branschen blir mindre. Om man istället för en koldioxidskatt subventionerar exempelvis vindkraft ökar lönsamheten i branschen som helhet, vilket kan leda till nyetableringar med lägre pris på el som följd, och därmed ökad konsumtion och en större elsektor.
Sammanfattningsvis kan man säga att ekonomiska styrmedel, om de är rätt utformade, har den egenskapen att de leder till en kostnadseffektiv fördelning av utsläppsreduktioner. Såväl en miljöskatt som sätts lika för alla, som ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter ger en kostnadseffektiv fördelning av utsläppen. Den grundläggande skillnaden mellan ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter och en miljöskatt är att man med utsläppsrättigheter med säkerhet uppnår
miljömålet. En miljöskatt garanterar inte måluppfyllelse. Å andra sidan vet vi med säkerhet vad marginalkostnaden för rening är om en miljöskatt används, till skillnad från ett system med utsläppsrättigheter.
Adminstrativa styrmedel och kostnadseffektivitet
Ovan definierades kostnadseffektivitet som att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner ska vara lika för alla källor. Vi har redan konstaterat att miljöskatter och överlåtbara utsläppsrättigheter uppfyller detta kriterium. Frågan nu är under vilka förutsättningar administrativa styrmedel uppfyller kriteriet för kostnadseffektivitet.
En kvantitativ reglering innebär i princip att varje företag/individ tilldelas en utsläppsrättighet. En kvantitativ reglering av detta slag innebär dock att den inte är överlåtbar. Från detta följer att en kvantitativ reglering i allmänhet inte är kostnadseffektiv. Dvs. den fördelning av utsläppen som regleringen leder till sker i allmänhet inte till minsta möjliga samhällskostnad. Regleringen är kostnadseffektiv endast om
- samtliga utsläppskällor har samma ”teknologi”, eller
- om regleraren har kunskap om samtliga utsläppskällors ”teknologi”.
Det första villkoret innebär att regleraren kan ge varje utsläppskälla lika stor utsläppskvot. Om samtliga utsläppskällor är identiska kommer de att ha samma marginalkostnad, vilket är villkoret för effektivitet. Detta är dock ett villkor som knappast är uppfyllt i praktiken. Exempelvis skulle det betyda att samtliga bilister ändrar sitt beteende på exakt samma sätt till följd av en förändring av bensinpriset, eller att samtliga företag ändrar sin förbrukning av fossila bränslen på exakt samma sätt till följd av ett förändrat oljepris. Det andra villkoret innebär att regleraren kan fördela ”utsläppstillstånd” till samtliga på ett sätt som garanterar samma marginalkostnad i slutändan. I praktiken betyder det att regleraren känner samtliga individers och företags kostnader för att förändra sitt beteende. Detta villkor är sannolikt ej heller uppfyllt i praktiken.
De samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med kvantitativa regleringar är den kostnad ett företag eller en individ har av att ändra beteende. För ett företag kan denna kostnad bestå av den merkostnad som uppstår till följd av att man byter till ett dyrare bränsle, och/eller investeringskostnaden för en mer energieffektiv teknik. För privatbilistens del kan kostnaden bestå av det bortfall av tillfredsställelse som följer av att han inte får köra lika mycket bil som
tidigare, och/eller den tidsförlust som uppstår till följd av han måste välja ett långsammare transportmedel. Listan över möjliga kostnader kan förmodligen göras hur lång som helst, vilket också illustrerar svårigheten för regleraren att känna till samtliga möjliga åtgärder för att reducera utsläppen.
Till den kvantitativa regleringens fördel hör att målluppfyllelse är garanterad (givet att det finns en kontrollapparat och ett effektivt bestraffningssystem).
Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på hur utsläppen ska reduceras. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus. Problemet med teknologiska regleringar, om de inte kombineras med kvantitativa regleringar, är att de varken garanterar måluppfyllelse eller kostnadseffektivitet. En teknologisk reglering är kostnadseffektiv endast om:
- det finns en och endast en möjlig ”teknologi” att reducera utsläppen eller
- om regleraren känner till samtliga möjliga ”teknologier”.
Som redan diskuterats finns det i koldioxidfallet mer än ett sätt att minska utsläppen. Bilister kan exempelvis köra mindre, köra långsammare eller byta till en bensinsnålare bil. Företag kan byta bränsle, byta till energieffektivare maskiner, isolera byggnaden, eller dra ned på temperaturen. Med andra ord finns det många ”teknologier” för att reducera utsläppen, vilket innebär att det första villkoret faller bort. Det andra villkoret är förmodligen ej heller det uppfyllt i praktiken, och även om så vore fallet så borde genomförandet av den kostnadseffektiva kombinationen av teknologier vara omöjlig att uppnå i praktiken.
Slutsatsen blir därmed att ur effektivitetssynpunkt är en kvantitativ reglering att föredra framför en teknologisk reglering. Vad gäller incitament till teknisk utveckling är det svårt att se någon skillnad mellan de två typerna av reglering. Detsamma gäller effekter på inkomstfördelningen. Konklusionen stöds i detta fall av det faktum att växthusproblematiken karakteriseras av att det finns ett stort antal utsläppskällor som uppvisar en stor heterogenitet vad gäller anpassningsmöjligheter. Att med teknologiska krav åstadkomma en någorlunda kostnadseffektiv fördelning av utsläppsreduktionen verkar utsiktslös.
7.4.2. Andra kriterier vid val av styrmedel
Vid sidan av de rent ekonomiska resonemangen kring valet av styrmedel finns ett antal andra kriterier som bör beaktas. Miljöbelastningens karaktär, osäkerheter kring renings- och miljökostnader, administrations- och kontrollkostnader, incitament till teknisk utveckling och fördelningsaspekter behandlas i följande avsnitt.
Miljöbelastningens karaktär
Miljöproblemets karaktär är av central betydelse för valet mellan olika instrument. Olika utsläpp ger upphov till olika typer av skador. Exempelvis ger koldioxidutsläpp inga lokala skador, utan bidrar till växthuseffekten. Med andra ord är utsläppskällans geografiska lokalisering utan betydelse för valet av styrmedel. Detta är dock möjligen ett undantag snarare än regel. Koldioxidproblematiken utmärks också av en tidsfördröjning mellan utsläpp och skador liksom mellan åtgärder och effekter av dessa. Problemets karaktär är i viss mån irreversibelt.
Osäkerhet om renings- och miljökostnader
I praktiken måste många beslut om införandet av nya styrmedel fattas utan att man med säkerhet känner till samhällsekonomiska intäkter och kostnader av t.ex. en minskning av utsläppen. Man behöver bland annat detaljerad kunskap om de tekniska möjligheter som står till förfogande för att ringa in reningskostnaderna. En intressant fråga är om denna osäkerhet är av betydelse när det gäller att välja mellan olika styrmedel.
En vedertagen uppfattning inom detta område är att en reglering är överlägsen miljöskatter då det gäller utsläpp av mycket giftiga ämnen, dvs. sådana ämnen där ytterligare utsläpp får stora miljökonsekvenser. Samma slutsats kan vara motiverad då utsläppskällorna är få.
Administrations- och kontrollkostnader
Olika styrmedel kräver olika mycket i termer av administration och kontroll. Ett system baserat på skatter kräver en särskild administrativ organisation, som kan vara mer omfattande än en administrativ reglering. Merkostnaden vid användningen av ett ekonomiskt styrmedel beror på dess utformning. De svenska miljöskatterna är relativt enkla att administrera, eftersom de redan ingår i skattesystemet. Befintliga utvärderingar av det svenska miljöskatterna (Ds 1994:33) ger vid
handen att administrationskostnaderna är låga. Å andra sidan finns det ett antal amerikanska exempel på hur administrativt krävande system för utsläppsrättigheter kan vara (se Finansdepartementet, 1992, bilaga 6 till Långtidsutredningen -92 för en närmare redogörelse).
Incitament till teknisk utveckling
Ekonomiska styrmedel kan ge tydligare incitament till teknisk utveckling. Företagen kan tydligare se vilka kostnadsbesparingar som kan göras genom att utsläppen är prissatta, vilket i sin tur ger ett incitament till teknisk utveckling. En miljöskatt innebär att företag och individer har två typer av kostnader att beakta; kostnaden att reducera utsläppen, och skattekostnaden för det som fortfarande släpps ut.
Om utsläppen inte är direkt prissatta är incitamenten till teknisk utveckling svagare då den kostnad ett företag eller en individ måste beakta endast består av reduktionskostnaden. Om ett företag investerar i ny teknik kan man i båda fallen få lägre kostnader än tidigare genom lägre reningskostnader, vilket stimulerar teknisk utveckling. I skattefallet kan man dessutom få en lägre skattekostnad, eftersom utsläppen minskar, vilket ökar incitamenten för teknisk utveckling.
Fördelningseffekter och andra politiska mål
I ekonomisk teori fokuseras intresset på effektivitet, dvs. hur man uppnår ett miljömål till lägsta kostnad för samhället. I denna teori bortser man ofta från andra politiska mål. Det betyder inte att man anser att andra mål är mindre viktiga, utan snarare att avvägningen mellan olika mål är en politisk fråga, inte en ekonomisk.
Ett centralt problem i beslutssituationer är hur man ska optimera samhällets användning av resurser. Problemet kan sägas ha två aspekter; effektivitet och fördelning. Genom att föra en politik som är effektiv i sin användning av resurser, maximeras den totala välfärden i samhället i förhållande till resursinsatsen. Men samhällets välfärd beror inte bara av dess totala nivå, utan även av fördelningen av välfärden. Man behöver därför även ta hänsyn till fördelningseffekterna av politiken.
Dessa problem kan hanteras på olika sätt. Ett synsätt är att miljöpolitiken bör ägna sig åt att på ett effektivt sätt lösa miljöproblemen och att åtgärder för att nå en för samhället önskvärd fördelning lämnas till andra politikområden. Det är däremot viktigt att tydligt redovisa vilka fördelningseffekter den föreslagna miljöpolitiken ger för att
oönskade effekter ska kunna korrigeras. Allmänt sett kan fördelningseffekter betraktas i många olika dimensioner. Man kan tänka sig att beskriva effekter på olika inkomstgrupper, hushållstyper (ålder, antal barn, osv.), företagstyper, regioner samt fördelning mellan hushåll och företag.
Det är väl känt att såväl administrativa miljöregleringar som ekonomiska styrmedel har effekter på inkomstfördelningen. En viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering i detta avseende är att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter. Man har därför färre möjligheter att korrigera eventuellt oönskade fördelningseffekter om man använder en administrativ reglering. Å andra sidan innebär miljöskatten en finansiell belastning för det enskilda företaget eller individen, vilket i det enskilda fallet kan ha betydelse för exempelvis ett företags fortsatta drift.
På frågan om vilket styrmedel, reglering eller skatt, som är att föredra ur fördelningssynpunkt finns inget allmänt svar. Svaret på frågan beror bl.a. på hur regleringen utformas, men även på hur intäkterna från en skatt används. Om regleringen är en likformig procentuell reduktion för samtliga kan man möjligen säga att regleringen förstärker miljöskattens fördelningseffekter.
Om en åtgärd leder till stora oönskade fördelningseffekter finns en risk att dessa kan blir svåra att korrigera genom åtgärder på andra politikområden; t.ex. genom sänkt skatt på andra områden. Det kan då vara motiverat att välja ett mindre effektivt styrmedel, eller komplettera med stödjande styrmedel, för att minimera snedvridningar i fördelningen. Valet blir här en avvägning mellan fördelning och effektivitet och man bör väga in att den totala kostnaden i detta fall blir större.
En avvägning mellan politiska mål innebär hänsynstagande till en mängd faktorer som är svåra, eller omöjliga, att värdera och kvantifiera. Det kan även vara svårt att se vilka indirekta konsekvenser som val av ett styrmedel ger på andra samhällsmål. Det är därför viktigt att se hur en föreslagen strategi påverkar andra politiska mål för att identifiera var det kan föreligga konflikter.
Avvägningen mellan olika samhällsmål handlar också om att medborgarnas vilja genom de politiska partierna ska komma till uttryck i de beslut som fattas. Det är i detta sammanhang av stor vikt att medborgarna har en god kunskap om de frågor som politiken behandlar.
7.5. Informativa styrmedel
Samhällsmedborgarna har under de senaste 20 åren visat ett betydande intresse för ökad miljöhänsyn. Företag, organisationer och enskilda har vidtagit ett stort antal åtgärder för att begränsa miljöförstöringen. Dessa åtgärder kan till viss del tillskrivas tillgång till information och ny kunskap om miljöproblemen.
Även om information i sig inte är tillräckligt för att nå måluppfyllelse på klimatområdet kan man konstatera att information och ny kunskap lett till förändringar av politiken som i sin tur bidragit till minskade utsläpp.
Kunskapen och informationen växer bland annat fram genom den forskning och utbildning som sker på landets universitet och skolor. Den information som varit tillgänglig har bestått av såväl rena faktaupplysningar som kanske enbart de intresserade satt sig in i, men också information som syftat till att påverka attityder och beteenden och som praktiskt taget alla fått del av. Det har varit alltifrån valinformation till annonser om att köpa bensinsnålare bilar och ”kör mjukt”- och energisparkampanjer.
I detta avsnitt belyses när information är lämpligt som styrmedel (7.5.1) samt vissa teorier för hur man kan tillämpa information (7.5.2). I det avslutande avsnittet (7.5.3) belyses vissa sammanhang som information är beroende av.
Allmänt kan sägas att information är en förutsättning för både lagstiftning och ekonomiska styrmedel. Information är alltid nödvändig i samband med införandet av ett annat styrmedel och dessutom ett viktigt komplement till andra styrmedel. Man kan således särskilja information om styrmedel och information som styrmedel. Det är också viktigt att skilja mellan när information kan vara tillämpligt och hur information kan tillämpas.
7.5.1. När är information tillämpligt
I detta avsnitt refereras till olika rapporter och forskare som studerat styrmedlet information och vid vilka olika situationer som information varit tillämpligt.
I en rapport från Naturvårdsverket sägs att kommunikation inte är ett tvingande styrmedel men samtidigt en förutsättning för att andra lösningar [styrmedel] ska kunna verka. Information skapar i allmänhet inte ett politiskt motstånd som en lag. Den orsakar sällan eller aldrig proteststormar från medborgarna såsom ekonomiska styrmedel kan göra (Naturvårdsverket, 1996d).
En anledning till att kommunikationslösningar i allt högre utsträckning används i samhället är att man har funnit det kostsamt att försöka styra på andra sätt. Information och kommunikation kostar förhållandevis lite. Styrning med information kan komma att bli allt vanligare i framtiden bland annat med tanke på de avregleringar som sker (Schäfer, Joakim, 1994, Informationskampanjer - vad har vi lärt?).
Vedung (1996) listar ett antal situationer då information som styrmedel tillämpats i samhället. Idéerna behandlar inte några särskilda sakfrågor utan snarare situationer när staten kan använda sig av information och när andra styrmedel är att föredra. Den frivilliga anpassningen som informativa styrmedel bygger på medför att andra styrmedel kan vara att föredra om en hundraprocentig efterlevnad av det man vill uppnå med styrmedlet är målet. I situationer då syftet är att förmå adressater att handla i sitt eget intresse kan information vara särskilt lämpligt. Vid en kortvarig kris kan informativa styrmedel också tillgripas av staten. Krisen kanske inte medger tid för att införa någon utarbetad tillsyn. Myndigheterna vädjar då till människors förnuft, moral och frivilliga engagemang. I situationer där tillsyn kan vara svårt att bedriva bör informativa styrmedel användas eller då regleringar och ekonomiska styrmedel är alltför svåra att administrera. Det finns också en risk att statlig information kan försvagas genom t.ex. lobbning från starka motintressen.
Ytterligare situationer då information används är när acceptans för kommande och starkare politiska ingrepp är nödvändigt (Vedung, 1996).
Andra forskare pekar på att information överhuvudtaget inte är tillämplig för den stora allmänheten i svåra och tekniskt komplexa frågor (Dunlap, Riley E. 1998). Dunlaps tes är att visa att information som styrmedel är avhängigt av vad man ska informera om, dvs. Sakfrågan är av betydelse för när information som styrmedel ska tillgripas.
7.5.2. Hur tillämpa information på klimatområdet?
Om samhället väljer att informera allmänheten är det viktigt att sprida kunskap om miljöproblemets karaktär för att undvika att problemet förnekas, att visa att det finns handlingsutrymme genom att visa att det finns flera olika åtgärder som individen kan vidta för att minska sina bidrag till ett miljöproblem eller att pedagogiskt visa att vars och ens insats är viktig och har betydelse (SOU 1993:19). Att undanröja hinder kan också vara viktigt för att informationen ska få effekt.
Både hotbilden och handlingsmöjligheterna behöver lyftas fram i informationen. Annars finns risken att individerna förnekar allvaret i
problemet. Enbart skrämseltaktik utgör inte ett effektivt påverkansmedel (Angelöw & Jonsson, 1993:158).
Vidare kan samhället försöka minska känslan av vanmakt som blockerar möjligheterna till förändring genom att analysera och informera om de förbättringar i miljösituationen som uppnås. Det gäller att rikta information till specifika grupper i samhället. Människors olika livsstil och förutsättningar gör att en och samma information inte är effektiv till alla människor (Lindén, Anna-Lisa, 1999, Lindén & Carlsson-Kanyamas, 1998).
Bennulf menar i en rapport till Naturvårdsverket att information med hjälp av masskommunikation har en roll att spela i en långsiktig strategi för en hållbar utveckling. Masskommunikationens roll ska dock inte överdrivas och inte användas enbart av skälet att den har fördelen att nå ut till stora grupper av medborgare. Han menar att det i stället är viktigt att ta fram särskilda budskap till särskilda grupper (1999b, sid.9).
Skolorna framhävs ofta som en särskild nyckelgrupp då det gäller att sprida kunskap om hur man gör för att slita mindre på de gemensamma naturresurserna för en hållbar utveckling (Bennulf, 1999a).
7.5.3. Informativa styrmedel bör betraktas i ett sammanhang
Information har flera roller i samhället. Staten kan ses som uppsamlare av den forskning som pågår ute i samhället. Däri föreligger en viktig funktion att samla och sprida forskningsresultaten, att göra dem överskådliga och begripliga för samhällsmedborgare.
Demokratiaspekten är viktig, man kan se det som att staten förser samhällsmedborgarna och väljarna med beslutsunderlag för hur de vill se sin framtid utformad.
En annan viktig roll är att informationen som komplement till andra styrmedel kan ge entydiga signaler om uppsatta mål. Informationen bör vara kompletterad med möjligheter till ett miljövänligt agerande (SOU 1996:108:22).
Vissa forskare menar att information i syfte att ändra livsstil aldrig ensamt kan bli en slutlig lösning på problemet med ökande koldioxidutsläpp (Lindén, Anna-Lisa, 1999, Lindén & Carlsson-Kanyamas, 1998). De menar att klimatpolitiken som sådan måste bli en del av den totala samhällsplaneringen, där hänsyn tas till det komplexa sammanhang där bl.a. människors resande ingår. Två problem som framhävs är att förändringen dels kan tänkas vänta på sig en längre tid
dels att många beslut som påverkar livsstilen inte längre fattas i Sverige utan i andra länder.
Det är oklart hur kunskapsläget om växthuseffekten är bland medborgarna. Sambandet mellan vad man tycker och vet och hur man faktiskt handlar är i själva verket lågt, hävdas i en artikel i Miljöaktuellt. Svårigheten att ändra ett beteende kan bero på inre hinder, t.ex. bristande kunskap, eller yttre hinder, t.ex. att det kostar för mycket eller att det är obekvämt. Bristen på miljövänligt beteende i olika fall har olika orsaker och kräver därmed olika angreppssätt. Genom att utforma regler, belöningssystem och åtgärder i samarbete med målgruppen försäkrar man sig om dess stöd och engagemang (Miljöaktuellt 1999, 14 april, nr 3, årg 27, Bilaga).
Angelöw och Jonsson (1994) kommer fram till samma sak, det handlar om att betona möjligheterna eftersom de existerande miljöproblemen lätt ger en känsla av vanmakt och otillräcklighet hos den enskilde individen. Ett problem som dryftats i olika sammanhang är olika miljöproblems komplexitet. Vissa enklare problem kan åtgärdas med information medan andra komplexare problem kräver hårdare styrning där informationen kan ses som ett komplement. Per-Olow Sjödén visade på seminariet Livsstil och Miljö (11 november 1999) med hjälp av en figur (se Figur 7.1) en starkt förenklad bild av verkligheten men som i viss mån pekar på både svårigheterna och möjligheterna med det informativa styrmedlet i klimatproblematiken. Information fungerar främst som ett komplement till institutionella beslut om de ekonomiska och administrativa styrmedlen.
Genom information ökar medborgarnas kunskaper om problemen vilket i sin tur kan leda till en attitydförändring som gör det lättare att acceptera den ”hårda” statliga styrningen. En viktig punkt är att de förväntade effekterna av det informativa styrmedlet alltid måste vara realistiska.
Figur 7.1 Information och miljörelaterat beteende
Källa: Livsstil och miljö, seminarium, Per-Olow Sjödén
Angelöw/Jonsson (1994) visar på en modell för beteende förändringar (s. 139). Sex olika faktorer urskiljs; målsättning, målgrupp, förändringsagent, förändringsstrategier, kommunikationskanaler samt påverkansagenter. Målen ska vara konkretiserade och tydliggjorda. T.ex. ett ökat engagemang för att påverka klimatet på ett positivt sätt (miljöengagemang). Forskarna menar att formulerade målsättningar bör uppfylla ett antal punkter. De ska vara positiva, förståeliga, motiverande, praktiska, realistiska samt mätbara. Vidare är det viktigt menar författarna att man dels identifierar målgrupper och de s.k. förändringsagenterna. Vilka målgrupper finns? Vilka är de så kallade förändringsagenterna? Skolor, miljömyndigheter, kommun, miljögrupper är alla agenter som riktar sig till olika målgrupper. Nästa steg i modellen är olika förändrings- eller handlingsstrategier. Dessa verkar synonymt med styrmedel. Tekniska, ekonomiska, lagstiftning, politiska, utbildning, information, socialpsykologi nämner författarna som tänkbara förändringsstrategier. De två sista stegen i modellen är frågan om vilka kommunikationskanaler som är tillgängliga och frågan om vilka påverkansagenter som finns att tillgå. Kommunikationskanalerna kan vara masskommunikation, selektiv kommunikation eller kanske personlig. Påverkansagenter kan vara föräldrar, skola, massmedia eller arbetsplats.
En slutsats man kan dra från denna modell är vikten av att ställa de rätta frågorna för att få till stånd en beteendeförändring. Det gäller att
Komplexa, ”svårtillgängliga”
beteenden ( t.ex. klimatproblematiken)
Enkla lättillgängliga
beteenden (vissa incitament förutsätts, återvinning batterier)
Utbildning / information
Kunskaper /
attityder
Acceptans av institutionella beslut om ekonomiska och
administrativa
styrmedel
Undanröjer hinder och
tillför nya incitament
förvissa sig om vilken som är målgruppen, vem man riktar sig mot, vilka medel som finns att tillgå och vem som ska använda medlen för att få till stånd den önskvärda beteendeförändringen.
7.6. Kyotoprotokollet och val av styrmedel
I avsnitten ovan diskuteras miljöpolitik och val av styrmedel utifrån ett allmänt perspektiv utan någon speciell anknytning till klimatproblemet. I detta avsnitt fokuseras diskussionen på detta problem.
Som redan påpekats är problemen med växthusgaser av global karaktär. Med det menas att utsläppskällans lokalisering saknar betydelse ur miljösynpunkt. Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ökar lika mycket oberoende av var utsläppen sker. Två slutsatser kan sägas karakterisera detta uppdrag:
- Miljömålet är givet, vilket i princip betyder att man inte behöver beakta miljövinsterna av en förändring i utsläppen.
- Ur måluppfyllelsesynpunkt spelar det ingen roll var utsläppsreduktionen sker eller vem som minskar utsläppen.
Dessa två slutsatser förenklar problemet sett ur vissa aspekter. Svårigheterna att uppskatta de skador som kan undvikas till följd av minskade utsläpp är som redan nämnts betydande. Sett ur ett svenskt perspektiv blir detta om möjligt än mer komplicerat. Ensidiga svenska åtgärder har mycket ringa effekt på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, därmed kommer värdet av en svensk reduktion att bero på vilka åtgärder som vidtas i vår omvärld. Just därför är internationella överenskommelser och internationellt samarbete en förutsättning för att nå det långsiktiga klimatmålet. Därmed inte sagt att Sverige inte ska vidta några åtgärder.
Av den andra slutsatsen följer att utsläppsreduktionen bör ske där det är ”billigast”. Miljömålet är givet och ur miljösynpunkt spelar det inte någon roll var i samhället utsläppsreduktionen sker.
Det betyder att miljömålet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt om samtliga utsläppskällor möter samma marginalkostnad för att minska utsläppen. Det betyder exempelvis att om kostnaden för att minska utsläppen från trafiksektorn är lägre än kostnaden för att minska utsläppen i andra sektorer så bör trafiksektorn ta på sig en större minskning.
I det ovanstående resonemanget fokuseras intresset på effektivitet därmed bortser man från andra politiska mål. T.ex. bortses från den globala fördelningen av jordens resurser. Det betyder inte att denna
fråga är mindre viktig men det är en politisk avvägningsfråga. Om det inte är möjligt att föra miljöpolitik och fördelningspolitik var för sig så kan en sammantaget optimal politik innebära ett visst avkall på effektivitet till förmån för en ur samhällets syn bättre fördelning.
En miljöskatt ger i allmänhet en effektiv fördelning av utsläpp, men man kan inte med säkerhet anta att miljömålet nås. Detta resultat gäller i synnerhet i fallet med reduktion av växthusgaser. I fallet med ett miljömål vad gäller utsläpp av växthusgaser är det tillräckligt för kostnadseffektivitet att samtliga (inhemska) utsläppskällor möter samma kostnad för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet. Tidigare konstaterades att såväl miljöskatter som system med utsläppsrättigheter ökar incitamenten till utveckling av ny teknik, vilket i slutändan leder till lägre kostnader och bättre miljö. Detta beror i grunden på att individer och företag vill undvika den skattebetalning respektive kostnad för utsläppsrätter som dessa system leder till.
En vanlig uppfattning är att ekonomiska styrmedel har snedvridande effekter på inkomstfördelning och regional balans. Huruvida dessa problem är större med ekonomiska styrmedel än med administrativa styrmedel är dock oklart eller starkt beroende av förutsättningarna på det enskilda tillämpningsområdet. Som redan påpekats innebär en miljöskatt skatteintäkter som kan användas till att kompensera grupper och/eller regioner. Används överlåtbara utsläppsrätter kan dessa helt eller delvis auktioneras, eller säljas, av staten, vilket som i fallet med en miljöskatt ger intäkter till staten.
7.6.1. Internationella aspekter
Hittills har inte frågan berörts att i en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar exportföretagen i stor utsträckning på en världsmarknad med s.k. givna priser. De varor som produceras för hemmamarknaden är utsatta för importkonkurrens från andra länder. Detta innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva en självständig miljöpolitik. Ett land som ”går före” i miljöpolitiken måste beakta konsekvenserna av att de inhemska företagen drabbas av kostnader som de utländska slipper. En miljöpolitik som inte beaktar den internationella dimensionen kan i sin förlängning leda till en sämre miljökvalitet, om produktion flyttar till andra länder med lägre miljökrav. Detta innebär i praktiken inte nödvändigtvis att företagen flyttar sina anläggningar från Sverige till andra länder. Snarare påverkas nyinvesteringarna och sannolikheten för att dessa förläggs till ett annat land, samt att viss konsumtion av inhemska varor ersätts med likvärdiga varor från andra länder. Investeringsbeslut bestäms av en mängd
faktorer och miljöpolitikens utformning (i dag och i framtiden) i ett givet land är inte den enda faktor som är av betydelse i sammanhanget. Marknadseffekterna kan också komma via ökad import – svenska varor ersätts av utländska om importerade varor blir relativt sett billigare.
Koldioxidutsläppen ger en intressant illustration av miljöpolitikens villkor i en liten öppen ekonomi. Om en högre svensk koldioxidskatt innebär att den svenska produktionen minskar, kan de totala koldioxidutsläppen öka p.g.a. importsubstitution och att de svenska företagens nyinvesteringar läggs i ett annat land. I SOU 1996:117 och SOU 1997:11 redovisas simuleringar som gjorts med en s.k. allmän jämviktsmodell. Dessa simuleringar tyder på att ”importläckaget” ej är av någon betydande storlek. Det bör dock betonas att dessa simuleringar är ”statiska” till sin natur. De långsiktiga effekterna kan vara större.
Intressant i detta sammanhang är dock vilka åtgärder som vidtas i andra länder för att uppfylla Kyotoavtalet. Görs inget i andra länder kan en försämrad konkurrenskraft förväntas för svenska företag. Den andra intressanta frågan är effekten på svensk konkurrenskraft av åtgärder som vidtas i andra länder. Svaret på denna fråga beror till stor del på hur stora kostnaderna är för att reducera utsläppen i Sverige relativt konkurrentländerna. Hur stora kostnaderna är beror i sin tur på vilka åtgärder som vidtagits i respektive land samt produktiviteten. För ett land som redan vidtagit många åtgärder kan kostnaden för att vidta ytterligare åtgärder vara stor, relativt de länder som inte vidtagit några större åtgärder.
En annan intressant fråga, som är kopplad till den första, är huruvida det finns någon anledning att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. I Sverige är i dagsläget koldioxidskatt för tillverkningsindustri lägre, vilket brukar motiveras av konkurrensskäl. Huruvida detta är rimligt beror på vad som är syftet med miljöpolitiken. Är målet att uppnå en inhemsk utsläppsreduktion, utan beaktande av hur utsläppen i omvärlden påverkas, finns det ur effektivitetssynpunkt inga skäl att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. Å andra sidan, om målet med miljöpolitiken är att minska de globala utsläppen kan det vara motiverat med lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet.
Värdet av en utsläppsreduktion är lika stort i den konkurrensutsatta som i den icke-konkurrensutsatta sektorn om målet med politiken är att begränsa enbart de inhemska utsläppen. Därmed finns det ur effektivitetssynpunkt ej heller någon anledning att ha lägre skatt i den konkurrensutsatta sektorn.
Oavsett vilket mål ett enskilt land väljer, är en rimlig utgångspunkt att det bör uppnås till så låga kostnader som möjligt. En fråga som uppstår är vilka medel som står till buds. När miljöskadan är oberoende
av var utsläppen sker, kan åtgärderna således sättas in på andra ställen än i det egna landet. Detta reser frågan om möjligheterna för ett enskilt land att vidta åtgärder i andra länder för att uppfylla sitt eget mål, en fråga som diskuteras närmare i utredningen om gemensamt genomförande (SOU 1994:140) och i utredningen för flexibla mekanismers delbetänkande (SOU 1999:111).
Skillnaden mellan en ”första bästa miljöskatt” och en konsumtionsskatt i en öppen ekonomi kan illustreras med ett näraliggande exempel. Elektricitet kan nu köpas och säljas fritt i norra Europa. En del av den svenska elen produceras med insats av kol och olja. En höjd koldioxidskatt på dessa insatsvaror innebär att produktionskostnaderna ökar. I en sluten ekonomi utan handel skulle förmodligen en del av denna kostnadshöjning vältras över på konsumenterna av el i form av högre elpriser. Med fri elhandel är denna möjlighet dock begränsad. En möjlig följd är att svenskt fossilbränslebaserad el ersätts av dansk kolproducerad el, vilket i princip betyder att miljöeffekterna blir noll. ”Näst bästa” lösningen, en konsumtionsskatt på el, kommer däremot att minska den totala användningen av el, utan att för den skull snedvrida förhållandet mellan danska och svenska producenter. Avgörande för miljöeffekten är vilka elproducenter som drabbas av den minskade efterfrågan. Generellt sett drabbas de producenter som har de högsta produktionskostnaderna på marginalen mest, vilket i det här fallet är de elproducenter som använder fossila bränslen. I första hand minskar den fossilbränslebaserade elproduktionen, vilket var syftet med den ”först bästa” skatten. Denna bild är dock något förenklad. För närvarande används fossilbränslebaserad elproduktion ofta vid s k spetsbelastning, dvs. vid efterfrågetoppar. Det betyder att konsumtionsskatten är ”trubbig” i den meningen att den under stora delar av året endast leder till minskad efterfrågan på vatten- och kärnkraftsel. För att erhålla en mer ”spetsig” (effektiv) konsumtionsskatt förutsätter detta tidsoch/eller säsongsdifferentiering av skatten. Ovanstående exempel visar att det i vissa fall kan vara så att en konsumtionsskatt, vilket kan ses som en ”näst bästa” lösning, är effektivare ur miljösynpunkt än en teoretisk ”först bästa” lösning.
7.7. Kommitténs diskussion och slutsats
De slutsatser som beskrivits i kapitlet innefattar inte några politiska bedömningar, utan är bedömningar grundade på de resultat som följer av teorin kring ett effektivt resursutnyttjande. En politisk bedömning av valet av styrmedel behöver inte nödvändigtvis stämma överens med det val av styrmedel som följer från teorin kring ett effektivt resursutnyttjande. Huvudskälet till detta är att kapitlet fokuserar på klimatproblemet utan särskild hänsyn till andra politikområden. Beslutsfattare befinner sig emellertid ofta i situationer där bedömningar måste göras på grundval av politiska realiteter, bl.a. i form av svåra avvägningar mellan olika politikområden.
Klimatfrågan är speciell och skiljer sig från andra miljöproblem eftersom den är mycket långsiktig och direkt riktad mot vårt sätt att leva. Det behandlar aspekter som ligger oss nära; vilken bil vi har, vår användning av transporter och frågan om vår energianvändning. Vid sidan av detta så är problemet speciellt eftersom dagens generationer inte kan se effekterna av en klimatförändring och därigenom inte heller vilka miljöproblem som vi orsakar i dag genom våra transporter och genom vår energianvändning. Vi kan bara ana problemen.
Klimatpolitiken är i Sverige ett drygt decennium. Någon större informationssatsning på detta område har det hittills inte varit frågan om. Vi har i stället använt ekonomiska styrmedel som också gett goda resultat i termer av att ökningen av utsläpp har dämpats. Vi kan emellertid konstatera att kopplingen mellan de ekonomiska styrmedlen och vilket problem som vi velat komma åt genom dessa inte har blivit klarlagt bland samhällsmedborgarna.
Information som styrmedel är inte bara enkelriktade informationskampanjer. Att medvetandegöra samhällsmedborgarna om den kunskap som finns kan vara ett viktigt instrument för att skapa acceptans för de åtgärder som kommer att behöva vidtas för att kunna ratificera Kyotoprotokollet. Forskningen och dess resultat om metoder för att begränsa utsläpp behöver troligtvis göras kända för samhällsmedborgarna bland annat för att skapa den nämnda acceptansen. Mer än hälften av befolkningen/väljarna är uppväxta under den tid när miljökunskap varken fanns med i undervisning eller fanns som begrepp. Som hjälp för att förstå och värdera den information som individer i samhället möter och för att påverka individernas konsumtion kan det vara viktigt att ha elementära grundkunskaper även om klimatproblemet.
Av dessa anledningar är en generell information på klimatområdet nödvändig bl.a. för att tydliggöra problemet med växthuseffekten i samhället. På så vis åstadkommer vi också en spridning av kunskap om klimatproblemet. Det föreligger också ett krav i klimatkonventionens
artikel 6 om utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Informationen ska också ses som ett komplement till de styrmedel och åtgärder som kommittén föreslår i övrigt.
Det är viktigt att bryta ned komplexiteten i klimatproblemet. Särskild information bör riktas till specifika målgrupper i samhället. Därigenom bör man förutom en allmänt höjd medvetenhet om problemet åstadkomma i kombination med andra styrmedel effektivare energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser.
Information i sig är inte tvingande men det är däremot rimligt att anta att information ökar medborgarnas kunskaper. Ökade kunskaper leder till en ökad förståelse. En ökad delaktighet kan åstadkommas vilket möjliggör lösningar på klimatproblemet. Detta har i sin tur den fördelen att det ökar framtida möjligheter för hårdare styrmedel vilket är ett krav på längre sikt. Kommittén anser att det är viktigt att informationen pekar på möjligheter till alternativa vägar för agerande och handlande. Det är därför viktigt att undanröja de hinder som olika målgrupper för informationen upplever.
Ett problem för miljöinformationen i allmänhet och information kring klimatproblemet i synnerhet är att den aldrig kan åberopa omedelbara fördelar för målgruppen, effekterna av vad vi gör i dag är förskjutna i tid och rum. I klimatfrågan är detta synnerligen påtagligt. Detta problem är viktigt att synliggöra och motiverar information som styrmedel.
Centralt i den klimatpolitiska strategin och åtgärdsprogrammet är att flera styrmedel används för att nå ett ändrat handlingsmönster i samhället vilket i sin tur skapar möjligheter att nå ett nationellt fastställt utsläppsmål. Kommittén bedömer att för att kunna nå målen på kort och lång sikt måste en massiv informationssatsning sättas in nu vilket dessutom stärker effekten av ekonomiska och administrativa styrmedel.
Kommittén bedömer att forskning och utveckling redan är en central del i den svenska klimatpolitiken och bör så vara även fortsättningsvis.
Vi bedömer att koldioxidskatt är ett kostnadseffektivt styrmedel för att nå en given reduktion av koldioxidutsläppen. Därmed är koldioxidskatten ett bra styrmedel om kostnadseffektivitet är högt prioriterat. Emellertid garanteras inte måluppfyllelse på samma sätt som en kvantitativ reglering; t.ex. ett system med överlåtbara utsläppsrätter.
Handel med utsläppsrätter inom landet påminner delvis om koldioxidskatten. En stor fördel med utsläppshandel är att måluppfyllelse i princip garanteras, medan effekten av en viss skattenivå påverkas av en rad externa faktorer och därför är svårare att på förhand bedöma. Med såväl skatt som handelssystem kommer de utsläpp som är billigast att eliminieras först. En skatt innebär en omfördelning från
dem som betalar skatten till de ändamål som regeringen väljer att använda intäkterna till. I ett system med utsläppsrätter kommer fördelningen helt att bero på hur rättigheterna fördelas initialt. Kommittén bedömer att handel med utsläppsrätter bör kunna nyttjas som en mycket viktig del av strategin för minskade utsläpp av koldioxid fram till den första perioden enligt Kyotoprotokollet 2008-2012. Andra flexibla mekanismer (JI och CDM) kan också användas då kostnaden för att vidta sådana åtgärder i utlandet är lägre än kostnaden för motsvarande åtgärder eller utsläppsreduktion i Sverige.
En central del i valet av styrmedel är att signalerna till samhället är tydliga, entydiga och långsiktiga. Regleringar i allmänhet är positivt sett ur ett måluppfyllelseperspektiv. Regleringar kan också vara av stor vikt för den långsiktiga klimatpolitiken. Bland annat inom boende- och byggsektorn, där särskilda strukturer och långsiktiga perspektiv gäller i planeringen, kan regler för att t.ex. minska energianvändningen vara ett användbart redskap på lång sikt.
8. Internationellt arbete med klimatproblemet
Kommitténs förslag och bedömningar
- Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling.
- Sverige bör verka för att u-ländernas förutsättningar för utveckling och bekämpandet av fattigdomen förstärks så att dessa länder på sikt kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av växthuseffekten.
- Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Sverige bör också verka för att beslut om miljöskatter inom EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Detta kan bidra till att underlätta genomförandet av Sveriges klimatstrategi samtidigt som kostnaderna reduceras.
- Sverige bör i EU driva på för en successiv eliminering av nuvarande subventionering av s.k. energiintensiv industri och annan utsläppsgenererande verksamhet genom att verka för ett konvergensprogram för EU och dess kandidatländer, syftande till lika konkurrensvillkor.
- Sverige bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och inom EU för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. Som ett led i detta bör Sverige verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Därtill är särskilt angeläget att de för Sverige mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen kunna nås genom att utsläppsminskningar, i Sverige och andra länder, ska kunna genomföras på ett vis som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa.
- När oklarheterna kring användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är utklarade är det av stor vikt att Sverige har en hög beredskap för att etablera ett system för mekanismerna. Detta bör ske under fullt beaktande av att sådana åtgärder ska vara supplement till insatser i det egna landet. Därför bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för EG-kommissionen, Nordiska ministerrådet och Östersjöländernas energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer.
- Regeringen bör uppdra åt Statens energimyndighet att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling (100 miljoner kronor bör tillföras anslaget under en tre-årsperiod). Klimatkonventionen lade i sitt beslut om pilotfasen år 1999 vikt vid geografisk spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande insatser och genomföra projekt som uppfyller kommande krav i sådana länder.
- Sverige bör även fortsättningsvis aktivt engagera sig i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande, bl.a. i Baltikum samt närliggande områden kring Östersjön.
- Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet dessa restriktioner bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar metodikosäkerheter. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet.
- Sverige bör också verka för att reglerna för tillämpningen av Kyotoprotokollet utformas så att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk.
Syftet med detta kapitel är att ge en bild av det internationella klimatarbete som pågått sedan början av 1990-talet och vilka förväntningar och hinder som framtiden kan medföra. Sverige har enligt den europeiska bördefördelningen av Kyotoprotokollet medgivits en utsläppsökning om 4 % fram till perioden 2008-2012 räknat från 1990 års utsläppnivå. Sett i ett längre tidsperspektiv har Sverige sedan början av 1970-talet fram till början av 1990-talet minskat utsläppen av växthusgaser med nära hälften. Det tak som satts för Sverige inom ramen för EU:s fördelning av unionens gemensamma åtagande tar hänsyn till denna utveckling och att Sverige har bland de lägsta utsläppen per invånare och också relativt höga kostnader för ytterligare åtgärder. På längre sikt, måste om klimatkonventionens mål ska uppnås, alla industriländers utsläpp minska, om än i olika takt. Då kommer inte heller Sverige att kunna öka utsläppen av växthusgaser.
Kapitlet syftar också till att ge en bild av den svenska positionen i det internationella arbetet och EU:s betydelse för den svenska klimatpolitiken. En viktig del är Sveriges agerande inom ramen för klimatkonventionen och de förhandlingar som pågår inom ramen för Kyotoprotokollet. Andra delar som behandlas i detta kapitel och som har stor betydelse för Sverige är Kyotoprotokollets delar om sänkor och de så kallade flexibla mekanismerna men också de legala frågor vid bristande uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder. Att de frågor som fortfarande återstår på dessa punkter löses i förhandlingarna torde vara en förutsättning för att ratifikationsprocessen ska leda till att protokollet träder i kraft.
Vidare redovisas exempel på hur ett antal länder har hanterat klimatfrågan bl.a. i termer av styrmedel. Sveriges klimatstrategi ska utformas i jämförelse med åtgärder som vidtas i andra länder. Andra länders behandling av klimatfrågan och då särskilt konkurrentländer och länder som ligger i vårt närområde kan tänkas få en särskilt stor betydelse för den svenska strategin. T.ex. gäller detta frågor om skatter och harmonisering av dessa inom EU. Även andra styrmedel diskuteras inom EU – s.k. gemensamma och koordinerade styrmedel och åtgärder
8.1. Klimatet – ett globalt problem
Klimatproblemet är helt och hållet internationellt till sin karaktär och motåtgärder fordrar långsiktigt, rättvist och kostnadseffektivt internationellt samarbete. Det internationella arbetet med klimatproblemet har därmed en avgörande betydelse för den svenska klimatpolitikens möjligheter. Samtidigt sätter det också gränser för hur snabbt vi i Sverige kan gå fram för att meningsfullt reducera våra egna utsläpp, som utgör ca tre promille av de globala utsläppen. Emellertid är internationell solidaritet en förutsättning för att nå uppställda mål. Vad omvärlden gör för att reducera sina utsläpp av växthusgaser är avgörande för hur effektiva motåtgärderna är och kan även ha stor betydelse för bl. a. den svenska industrins konkurrenskraft. Av stor betydelse är att kostnaderna för motåtgärder varierar kraftigt mellan såväl industri- som utvecklingsländer liksom utgångspunkter och naturliga förutsättningar.
8.2. Organisation av det internationella klimatarbetet och det aktuella läget
Stockholmskonferensen år 1972 om den mänskliga miljön resulterade bl. a. i bildandet av en särskild miljöenhet inom FN:s organisation, UNEP (United Nation Environmental Programme). UNEP:s arbete fokuseras på följande områden:
1. uthållig hantering och användning av naturresurser,
2. uthållig produktion och konsumtion,
3. en bättre miljö för människans hälsa och välmående och
4. globaliseringen av ekonomin och miljön.
Inom ramen för område i) en uthållig hantering och användning av naturresurser arbetar UNEP med klimatfrågan. UNEP genomför World
Climate Assessment and Response Strategies Programme (WCIRP) som en del av det internationella World Climate Programme (WCP). Genom detta program genomför och stödjer UNEP dels aktiviteter för bedömning av inverkan av klimatets variationer och förändringar och dels aktiviteter som identifierar åtgärder som reducerar sårbarhet. Än viktigare är att UNEP tillsammans med World Meteorological Organization (WMO) tog initiativet till Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).
IPCC:s utvärderingar av kunskapsläget inom relevanta forskningsområden förser UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) med en allsidig bedömning av kunskapsläget (http://www.unep.org/unep/about.htm).
8.2.1. Intergovernmental Panel on Climate Change -IPCC
Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar, IPCC, bildades år 1988 av World Meteorological Organization (WMO) och United Nations Environment Programme (UNEP) i syfte att bedöma den tillgängliga vetenskapliga, tekniska och socio-ekonomiska informationen inom fältet för klimatförändringar.
Klimatpanelen består av representanter från de länder som är anslutna. Den är öppen för alla länder som tillhör UNEP och/eller WMO. Panelen är organiserad i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupp 1 bedömer de vetenskapliga aspekterna av klimatsystemet och klimatförändringarna, arbetsgrupp 2 fokuserar på effekter av en klimatförändring och möjligheterna till anpassning, och 3 analyserar möjligheter och metoder för att hejda en klimatförändring, inklusive ekonomiska frågor som aktualiseras. Varje arbetsgrupps byrå utser på förslag av medlemsländerna i panelen de forskare som ska vara verksamma som skribenter av de rapporter som IPCC utarbetar. Forskarna är inte permanenta medlemmar utan väljs för varje rapport som IPCC utarbetar. En rad av de ledande forskarna inom respektive områden har deltagit i IPCCs utvärderingsarbete.
Den första vetenskapliga utvärderingen publicerades år 1990. De viktigaste slutsatserna i utvärderingen var:
- Den globala medeltemperaturen har ökat med 0.3-0.6 oC sedan slutet på 1800-talet
- De s.k. växthusgaserna i atmosfären har samtliga ökat under denna tid. Koldioxidens koncentration är 1988 352 miljondelar, en ökning med ca 26 %, metan har ökat med ca 140 % och dikväveoxid
(lustgas) med ca 10 %. Dessutom är CFC-gaserna kraftigt verkande västhusgaser.
- En global uppvärmning skulle leda till en ökad mängd vattenånga i atmosfären, varigenom effekten av ovan nämnda växthusgaser skulle förstärkas med mellan 50 och 300 %.
- Beräkningar med klimatmodeller visar att en fördubbling av luftens koldioxidhalt, eller en motsvarande ökning av alla ovan nämnda växthusgaser, skulle vid en framtida jämvikt i klimatsystemet leda till en global uppvärmning med 1.5-4.5 oC.
- En stabilisering av utsläppen på rådande nivå (1985 ca 18 miljarder ton koldioxid per år) skulle innebära en fortsatt ökning av mängden koldioxid i luften under hundratals år. För att omedelbart hejda en fortsatt ökning krävs en minskning av utsläppen med cirka 60 % och en forsatt långsam fortsatt minskning därefter.
Utvärderingen spelade en central roll för etablerandet av INC (Intergovernmental Negotiating Committee) i december 1990. Denna mellanstatliga förhandlingskommitté fick till uppgift att förhandla fram en FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) som antogs av FN:s generalförsamling 1992 och trädde i kraft 1994. Ramkonventionen kan sägas stå för det politiska ramverket kring frågorna om klimatförändring.
År 1996 publicerade panelen sin andra vetenskapliga utvärdering (http://www.ipcc.ch/). Några viktiga slutsatser var följande:
- IPCC slutsatser från 1990 bekräftas i allt väsentligt
- Koncentrationen av växthusgaser fortsätter att öka. Förstärkningen av växthuseffekten p.g.a. utsläppen av CFC-gaser motverkas av den försvagning av ozonskiktet i stratosfären, som de förorsakar.
- Utsläpp av aerosoler, framför allt svaveldioxid vid förbränning av kol och olja d.v.s. döljer delvis en pågående färstärkning av växthuseffekten. De försvinner emellertid snabbt när utsläppen minskar, medan koldioxid och andra växthusgaser, som ökar på grund av människans utsläpp, stannar kvar 50-100 år och i vissa fall betydligt längre.
- Jämförelser mellan teori och tillgängliga observationer antyder en märkbar mänsklig påverkan på det globala klimatet.
Den tredje vetenskapliga utvärderingen kommer att vara klar under 2001. Den kommer att sammanfatta den senaste relevanta naturvetenskapliga, tekniska och ekonomisk-samhällsvetenskapliga forskningen på området. Det är ännu för tidigt att här sammanfatta de viktigaste resultaten av de senaste fem årens forskning. Enligt
tillgängliga utkast och källor är huvudtendensen att IPCC:s tidigare slutsatser bekräftas och förstärks.
IPCCs rapporter är utarbetade genom en samverkan av ett stort antal, i många fall ledande, forskare inom respektive områden. De har granskats av utanförstående forskare innan de slutligen accepterats av IPCC som väl avvägda sammanfattningar av kunskapsläget. Dessutom utarbetar IPCC korta sammanfattningar av rapporterna i samråd med de experter som representerar respektive länder i panelen vid dess plenarsammanträden. Vetenskapssamhället står i huvudsak enad bakom IPCC:s slutsatser.
8.2.2. FN:s klimatkonvention (UNFCCC) och Kyotoprotokollet
En konvention är detsamma som en internationell överenskommelse eller ett internationellt avtal. De principiella skillnaderna mellan en konvention och nationell lagstiftning är stora.
En konvention är ett internationellt avtal som enbart binder dem som undertecknat och ratificerat den, och den är rättsskapande för de stater som undertecknar den. På vilket sätt konventionen påverkar respektive stats nationella rätt avgörs av staten själv.
Då en stat undertecknar en konvention är innebörden att textens utformning accepteras men inte att staten är bunden till konventionen. För att bli bunden till en konvention krävs att staten ratificerar konventionen. Att enbart underteckna och ratificera en konvention är emellertid inte tillräckligt för att en stat ska vara förpliktad enligt konventionen. Det krävs också att konventionen har trätt i kraft. Detta kan ske genom olika regler som säger att ett visst antal stater måste ha undertecknat och ratificerat för att konventionen ska vara i kraft. Ramkonventioner (t.ex. UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change) med tillhörande bindande protokoll (t.ex. Kyotoprotokollet) är ett sätt att snabba på den utdragna process som ett undertecknande, ratificerande och ikraftträdande av en konvention kan vara (Ebbesson 1993:31).
FN:s ramkonvention om klimatförändringar - UNFCCC
Konventionen undertecknades av 153 länder i anslutning till den FNkonferens om miljö och utveckling som hölls i Rio de Janeiro år 1992. I början av år 1998 hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av riksdagen i samband med
1993 års klimatpolitiska beslut ratificerade Sverige konventionen i juni 1993. Konventionen trädde i kraft år 1994. Målet med konventionen beskrivs i artikel 2 (SÖ 1993:13):
Slutmålet för denna konvention och varje hithörande legal handling som partskonferensen kan komma att anta är att uppnå, i överensstämmelse med de relevanta föreskrifterna i konventionen, att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt.
I konventionens artikel 3 beskrivs de principer som ska vara vägledande för parterna i deras agerande för att uppnå konventionens mål. En princip är att de parter som är industriländer bör ta ledningen i kampen mot klimatförändring och dess skadliga effekter. Hänsyn ska också tas till U-ländernas särskilda behov och omständigheter. Försiktighetsprincipen framhålls också i artikel 3. Principen innebär att avsaknad av full vetenskaplig säkerhet inte bör användas som förevändning för att uppskjuta förebyggande åtgärder mot klimatförändringar. Härvid ska enligt artikeln beaktas att åtgärder mot klimatförändringar bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer att den globala nyttan uppnås till lägsta möjliga kostnad. Ansträngningar för att bemöta klimatförändringar kan också enligt artikel utföras i samarbete mellan parter till konventionen. Artikel 4 innehåller de centrala åtagandena i konventionen. Där ingår ett principiellt men vagt formulerat åtagande för industriländer (som närmare anges i konventionens Annex 1) att stabilisera utsläppen av växthusgaser till år 2000 på 1990 års nivå. Industriländerna gör också åtaganden om stöd till u-länderna för att dessa ska kunna vidtaga åtgärder enligt konventionen. Artikeln ger också exempel på åtgärder som alla länder ska genomföra (exempelvis energieffektivisering, rapportering). Artikel 5 behandlar forskning och systematisk observation. Konventionens artikel 6 behandlar utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Parterna ska när de utför sina åtaganden bland annat främja och underlätta utveckling och genomförande av program för utbildning och tillgång till information för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter. Artikel 7 behandlar partskonferensen (COP- Conference of the Parties). Det var vid det tredje partsmötet år 1997 som Kyotoprotokollet upprättades. Övriga artiklar i konventionen behandlar konventionens sekretariat, underorgan, finansiering, rapportering, tvistlösningar med mera.
Kyotoprotokollet
Sverige har i likhet med många andra länder definerat nationella mål för utsläppsbegränsningar. Under de senaste åren har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa bindande åtaganden för industriländerna för perioden efter sekelskiftet.
Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyotoprotokollet är ett första steg för att i konkreta termer kvantifiera åtaganden för att nå de mål som har fastställts i konventionen om klimatförändringar.
Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid (CO
2
), metan (NH
4
),
dikväveoxid (lustgas, N
2
O), fluorkolväten (HFC), perfluorkolväten
(PFC) samt svavelhexafluorid (SF
6
). Utsläpp av dessa gaser ska vägas
samman med hänsyn till sin påverkan på växthuseffekten (GWP -Global Warming Potential). Enligt protokollet ska de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden 100 år.
Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna. Parternas åtaganden ska uppnås under den så kallade budgetperioden 2008–2012. Kyotoprotokollet avser därmed i princip perioden 1990–2010. Därefter måste ytterligare mått och steg tas för att reducera utsläppen av växthusgaser globalt. Några ytterligare utsläppsreduktioner efter denna tidsperiod är ännu inte fastlagda i protokollet.
Utsläppsreduktionerna i Kyotoprotokollet är bara en liten del av det bedömda behovet av utsläppsreducering av växthusgaser och kan ses som ett första steg i en mycket långsiktig process. Men Kyotoprotokollet öppnar en väg framåt i artikel 3.7, där den första åtagandeperioden om begränsning och utsläpp till 2008–2012 (den första s.k. Budgetperioden) återfinns och 3.9 där åtaganden för följande perioder nämns. Senast år 2005 ska varje part ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet (artikel 3.2). Artikel 3.9 säger också att prövningen av åtaganden för nästa åtagandeperiod (budgetperiod) ska inledas senast sju år före utgången av den första åtagandeperioden, dvs. år 2005. Också klimatkonventionen (UNFCCC) blickar framåt då den syftar till att skydda klimatsystemet för nuvarande och framtida generationer.
Villkoren för att Kyotoprotokollet ska träda i kraft återfinns i Artikel 25:
1. Detta protokoll träder i kraft den nittionde dagen efter den dag då minst 55 konventionsparter, däribland parter i bilaga I som tillsammans svarade för minst 55 procent av de i bilaga I upptagna parternas totala koldioxidutsläpp år 1990, har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.
2. I denna artikel avses med ”de i bilaga I upptagna parternas totala koldioxidutsläpp år 1990” den mängd som meddelats på eller före dagen för antagande av detta protokoll av parterna i bilaga I i de första nationalrapporter som de avgivit i enlighet med artikel 12 i konventionen.
3. För en stat eller en organisation för regional ekonomisk integration som ratificerar, godtar eller godkänner detta protokoll eller ansluter sig till det sedan de villkor för ikraftträdande som anges i punkt 1 i denna artikel har uppfyllts skall protokollet träda i kraft den nittionde dagen efter dagen för deponering av dess ratifikations- godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.
4. Ett instrument som deponerats av en organisation för regional ekonomisk integration får med avseende på denna artikel inte räknas utöver de instrument som deponerats av organisationens medlemsstater.
Det är viktigt att skilja på konventionen och protokollet. I början av år 2000 var antalet konventionsparter 181 till antalet (parter som ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till konventionen). Först 90 dagar efter att 55 av dessa 181 parter har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument träder Kyotoprotokollet i kraft, förutsatt att de så kallade Annex B-länder som ratificerat står för minst 55 procent av utsläppen. Annex B-länderna innefattar i-länderna samt det forna östblocket. I början av januari år 2000 hade 84 länder undertecknat protokollet (http://www.unfccc.de).
Aktuellt läge i klimatförhandlingarna
Industriländernas historiska ansvar för dagens koncentration av växthusgaser och innebörden av konventionsbegreppet, gemensamt men differentierat ansvar, ger upphov till spänningar mellan OECDländerna och u-länderna. Det finns också en viss klyfta mellan USA:s och Europas syn på energianvändning och samhällsstruktur vilket avspeglas i motsättningar och ibland tendenser till missförstånd. Alla regeringar har svårigheter att skapa förutsättningar för de nödvändiga förändringarna så att åtagandena enligt Kyotoprotokollet kan genomföras för att sedan gå vidare med ytterligare utsläppsbegränsningar.
Tabell 8.1 ger en framåtsyftande bild för hur utvecklingen av klimatförhandlingarna det närmaste decenniet kan komma att se ut.
Tabell 8.1 Tidtabell för klimatförhandlingarna
År Konferens / Händelse 1999 Femte partskonferensen (COP 5, Bonn)* 2000 Sjätte partskonferensen (COP 6, Haag) 2001 Sjunde partskonferensen (COP 7) 2002 Första partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 1)** 2003 Andra partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 2) 2005 Tredje partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 3) 2008 - 2012 Budgetperiod*** * Med part avses de parter som anslutit sig till klimatkonventionen, COP 5, Bonn ** Conference of the Parties / Members of the Protocol, tidpunkten för möten med COP/MOP är beroende av när Kyotoprotokollet träder i kraft. Tabellen förutsätter troligtvis att EU:s och Sveriges ratificering äger rum år 2002. *** Den period som Kyotoprotokollets utsläppsminskning avser; under denna period ska länderna som ratificerat Kyotoprotokollet visa att de nått de ålagda utsläppsreduktionerna.
COP 4 (Conference of the Parties 4) i Buenos Aires år 1998 var en etapp där en vägbeskrivning fram till COP 6, ”The Buenos Aires Action Plan”, togs fram. Vägbeskrivningen är till för att skapa förutsättningar för överenskommelser på centrala punkter, särskilt mekanismerna, sänkorna och uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder så att ratificeringsprocessen ska kunna inledas på allvar.
Inför COP 5 (hösten 1999 i Bonn) handlade de centrala problemställningarna i första hand om regler för handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), förberedelser för den fortsatta förhandlingen om sänkor och en serie legala frågor, främst reglerna om uppfyllande av åtaganden och påföljder. COP 5 var ett mellanmöte som stakade ut vägen mot COP 6 och som var så pass produktiv att man kan förmoda att aktionsplanen från Buenos Aires verkligen bör kunna genomföras, åtminstone i sina huvuddrag.
Under konventionsförhandlingarna talade USA om styrmedel och åtgärder (policies and measures) medan EU helst diskuterade mål och tidtabeller (targets and timetables). I dag är det EU som framhäver vikten av konkreta åtgärder. En förklaring till detta är att EU lagt stor vikt vid harmoniserade och koordinerade åtgärder. Detta passar USA:s
system dåligt särskilt vad gäller de ekonomiska styrmedlen. Listor över åtgärder har utarbetats på många olika håll t.ex på transport- och energiområdena. Det finns problem med samordning mellan de olika instanser som är inblandade för att söka få till stånd en samlad politik med olika åtgärder inte minst inom EU, dess medlemsstater och olika rådskonstellationer. Det är troligt att problematiken på detta område kommer att finnas kvar under lång tid. Ett exempel är frågan om energi- och koldioxidbeskattning. Koldioxidskatter har ännu infört blott i ett fåtal länder och endast Norge har en skattenivå jämförbar med Sveriges.
Under COP 5 spelade frågan om olika juridiska spörsmål en viktig roll. T.ex. uppföljning och påföljder (compliance) samt ratificering och ikraftträdande inom ramen för Kyotoprotokollet. Dessa är svårhanterliga och betydelsefulla frågor.
Det är troligt att inga annex B-länder kommer att påbörja ratifikationsprocessen före COP 6. En central fråga är vad som kommer att hända i USA och hur man politiskt kan påverka USA i positiv riktning. USA har presidentval under år 2000 och det finns stora osäkerheter om hur USA kommer att agera efter presidentvalet. EU söker koordinera medlemsländernas agerande och samtidigt överväga hur unionens ratificering ska gå till.
Under COP 5 förespråkade många av EU-länderna att protokollet skulle ratifieras för att träda i kraft år 2002. Detta ställer stora krav på framsteg under COP 6 i Haag hösten år 2000. Bland annat måste protokollet bli ”ratificerbart” (ratifiable) så att de parlamentariska procedurerna ska kunna inledas. Förutsättningar torde då vara att frågorna som här redovisats är klara åtminstone i sina huvuddrag.
8.2.3. Särskilda frågor - flexibla mekanismer och sänkor
I dialogen mellan USA och EU spelar frågan om de flexibla mekanismerna en huvudroll. Mekanismerna ska ge länder möjlighet att genom genomförande eller finansiering räkna sig till godo andra länders utsläppsminskningar. Protokollet anger sådana möjligheter dels i form av konkreta åtgärdsprojekt dels genom att ”utrymme” överlåts mellan länder. Mekanismerna ska vara supplement till inhemska utsläppsbegränsningar och åtgärder. Mekanismerna öppnar således möjlighet till viss omfördelning av de ursprungliga åtagandena, vilket torde vara nödvändigt för att parterna gemensamt ska förmå uppfylla sina åtagandena och därmed för att protokollet ska ratificeras. Viktiga frågor rörande regler och riktlinjer återstår att komma överens om.
Skälen till att Sverige har en positiv inställning till mekanismerna är i första hand att man kan nå kostnadseffektiva lösningar. Härigenom kan uthållighet och långsiktighet i det internationella klimatsamarbetet stärkas. Det blir lättare att genomföra överenskomna åtaganden och att involvera näringslivet på ett konkret sätt i klimatpolitiken. De svenska utsläppen räknat per person är bland de lägsta i Europa och kostnaderna för att vidta åtgärder är höga jämfört med de flesta andra länder. Mekanismerna är därför viktiga för Sverige.
EU har som förhandlingsposition formulerat ett kvantifierat tak för omfattningen av tillämpning av mekanismerna som i grova drag går ut på att mer än hälften av insatserna räknat i volymtermer måste göras inom de egna gränserna. USA och i princip alla Annex B-länder utanför EU och kandidatländerna avvisar tanken på kvantitativa tak. USA anser också att EU:s s.k. ”bubbla” är ett exempel på obegränsad intern handel. Länder som Kina, Indien och Saudiarabien anger betydande förbehåll mot mekanismerna som på senare tid åtminstone antydningsvis luckrats upp något bl.a. genom att såväl Indien som Kina medverkar i försöksprojekt (s.k. AIJ se nedan). Många afrikanska och latinamerikanska länder för dock en konstruktiv linje för att utveckla metoden kring mekanismen för ren utveckling (CDM) som de ser stora egna fördelar i.
Det sätt på vilket de så kallade sänkorna, dvs. upptag av koldioxid i förråd och reservoarer (i första hand skogsekosystemen), behandlas i Kyotoprotokollet orsakar stora svårigheter i förhandlingarna. Bland annat råder stora osäkerheter i metodfrågor. IPCC gör för närvarande en genomgång av dessa frågor inför COP 6 men det kan bli svårt att finna lösningar som kan desarmera frågan för förhandlingsparterna. För länder med stora skogsområden som Sverige och Finland är frågan om sänkor särskilt viktig.
Flexibla mekanismer
Principen om att parter ska kunna samarbeta och gemensamt genomföra åtgärder mot klimatförändringar utgör ett viktigt element i klimatkonventionen. Vid den första partskonferensen i Berlin beslutades om en pilotfas för s.k. gemensamt genomförande (activities implemented jointly AIJ). Möjligheten till samarbete preciserades i Kyoto 1997. Kyotoprotokollet innehåller flera mekanismer för utsläppsbegränsningar som innebär att länder under vissa omständigheter kan tillgodogöra sig ett annat lands utsläppsreduktioner. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga, eftersom marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser är jämförelsevis höga i Sverige. Kyoto-
protokollet anger att endast en del av åtagandet kan fullgöras genom att man vidtar åtgärder i andra länder. Det är således angivet i Kyotoprotokollet att sådana åtgärder ska vara supplement till vidtagna åtgärder inom det egna landet. I Kyotoprotokollet finns en grund fastlagd för ett internationellt system för såväl handel med utsläppsrätter som gemensamt genomförande. Frågor om utformningen och omfattningen av dessa mekanismer är föremål för förhandling och behandlades bl.a. vid klimatkonventionens fjärde partsmöte i Buenos Aires i slutet av år 1998 och under COP 5 i Bonn hösten 1999. Tanken är att de flexibla mekanismerna och de frågor som finns runt dessa ska vara lösas under COP 6 så att protokollet därefter kan ratificeras. De tre flexibla mekanismerna i protokollet är gemensamt genomförande (Joint Implementation), Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism - CDM) och handel med utsläppsrätter (Emissions Trading) och beskrivs kortfattat i följande tre avsnitt och bygger på SOU 1999:111, Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet.
Gemensamt genomförande (Joint Implementation)
I Kyotoprotokollets artikel 6 anges att ett industriland, som förbundit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser kan överlåta till eller förvärva utsläppsminskningsenheter från ett annat industriland. Utsläppsminskningen ska komma från projekt som syftar till att minska mänskligt orsakade utsläpp från källor eller öka antropogena upptag i sänkor (SOU 1999:111).
För att överföringen ska godtas krävs bl. a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111).
Gemensamt genomförande är således projektbaserat och avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda länderna ska ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). Frågan om gemensamt genomförande diskuterades utförligt av Kommitten för internationellt miljösamarbete 1994 (SOU 1994:140).
Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism)
I artikel 12 av protokollet definieras mekanismen för ren utveckling. Det är en mekanism som har två syften. Dels ska den hjälpa de länder som inte är upptagna i bilaga I (u-länder) att uppnå en hållbar utveckling. Dessa länder har inte i Kyotoprotokollet några kvantifierade åtaganden när det gäller att minska utsläppen av växthusgaserna. Dels syftar mekanismen till att hjälpa de länder som är upptagna i bilaga I (i-länder) att fullgöra sina kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av de sammantagna utsläppen genom kreditering och överföring av de i värdlandet projektvis åstadkomna utsläppsminskningarna (SOU 1999:111).
För att överföringen ska gälla krävs bl.a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska att leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111).
Även mekanismen för ren utveckling är projektbaserad och avser en situation där ett i-land investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett u-land i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Endast ilandet har åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). En viss del av intäkterna från projekt av detta slag ska gå till åtgärder för anpassning till klimatförändringar i utvecklingsländer.
När det gäller mekanismen för ren utveckling får utsläppsminskningar som uppnåtts under perioden från år 2000 fram till år 2007 utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtaganden för den första perioden 2008-2012 (SOU 1999:111).
Utsläppshandel (Emissions Trading)
Artikel 17 av protokollet öppnar för handel med utsläppsrätter mellan länder som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. I artikeln nämns att partskonferensen ska fastställa nödvändiga principer, former, regler och riktlinjer, särskilt för verifiering, rapportering och redovisningsskyldighet när det gäller handel med utsläppsrätter (SOU 1999:111). I förhandlingsprocessen försiggår nu mycket omfattande förberedelser för att klara av en sådan uppbyggnad av ett ramverk för överlåtelser mellan länder och eventuellt företag i dessa länder så att de uppfyller högt ställda krav effektivitet, tillförlitlighet och trovärdighet.
Handel kan göras mellan industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. Kyoto-
protokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till t.ex. företag eller intresseorganisationer (SOU 1999:111).
Ett internationellt system, för överlåtbara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för såväl ökning som minskning av utsläpp. Den som minskar utsläppen mer än sitt åtagande får betalt och den som inte förmår uppfylla sitt får betala. Förorenaren-betalar-principen (Polluters pays principle) etableras i ett internationellt samarbete vilket möjliggör stora och för ett långsiktigt hållbart klimatsamarbete sannolikt nödvändiga resursbesparingar och effektivetsvinster. Priset indikerar för de parter, hushåll och företag, som omfattas av systemet, vilka åtgärder och tekniska lösningar som är motiverade eller lönsamma att vidta. Dessa åtgärder, som alltså inte behöver utpekas specifikt utan kan identifieras av var och en, begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå. Utsläppsbegränsningar kan tvärtom genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade ”utrymmet” avyttras till behövande. Om parterna delegerar rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer, kvarstår lika fullt deras ansvar för att uppfylla sina åtaganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är definerat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva (SOU 1999:111).
Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut (SOU 1999:111).
Svenska insatser på klimatområdet i utlandet
Redan 1993 i det klimatpolitiska beslutet inledde Sverige försöksverksamhet med gemensamt genomförande. Insatserna avsåg effektivisering av de baltiska ländernas energisystem vilket även tillgodsåg akuta behov av uppvärmning i samband med den bränslebrist som dessa länder erfor vid och strax efter sin frigörelse. Det klimatpolitiska syftet med insatserna var klart uttalade och det underströks bl.a att sådana svenska insatser i utlandet i framtiden skulle kunna tillgodoräknas enligt klimatkonventionen. Under åren 1993 – 1997 har NUTEK, genomfört åtgärder för att effektivisera energianvändning och introducera förnybara energislag i Baltikum och Östeuropa i syfte att
minska utsläppen av koldioxid och andra klimat- och miljöpåverkande ämnen från energisystemen i dessa länder. 1997 års energipolitiska beslut innefattade en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn, i vilken energipolitiskt internationella klimatinsatser motiverades. Sedan 1995 har denna verksamhet bedrivits inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande som beslutades på den första partskonferensen i Berlin samma år. Inom ramen för dessa insatser har fortsatta investeringar genomförts numera av Statens energimyndighet som verkställande myndighet. Sammantaget har regeringen beviljat 418,4 miljoner kronor för verksamheten under perioden 1993 – 1999. Huvuddelen har använts för långivning till anläggningsägare för att finansiera investeringar i uppvärmningssektorn. De genomförda projekten utgörs till antalet huvudsakligen av pannkonverteringar inom fjärrvärmesektorn. Den genomsnittliga kostnaden för utsläppsreduktioner för de svenska insatserna uppskattas av Statens energimyndighet till omkring 5,5 öre per kg koldioxid (exklusive lån). Även om denna kostnadsuppskattning är baserad på en jämförelse med utsläppen innan åtgärder vidtogs och därför innebär en underskattning av reduktionskostnaden jämfört med ett realistiskt referensscenario framstår, vid en jämförelse med kostnader för motsvarande åtgärder i Sverige, insatserna ofta som kostnadseffektiva.
I takt med att det internationella förutsättningarna klarnat har insatsernas klimatpolitiska karaktär preciserats och rapportering och metodutveckling beträffande utsläppsutveckling och reduktion betonats liksom föreskrifter och avtal om möjlig framtida kreditering. Insatserna rapporteras årligen till klimatkonventionens försöksverksamhet. De många och relativt små svenska projekten utgör en stor andel av samtliga inrapporterade projekt.
Insatserna har hittills varit inriktade på Östersjöområdet. Regeringen har dock givit Energimyndigheten att tillsammans med SIDA genomföra en förstudie av projekt i utvecklingsländer.
Inom ramen för de energipolitiska insatserna på klimatområdet ska Sverige också vidta ett multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande. Ett led i detta samarbete utgör Sveriges beslut att tillsammans med ett antal länder delta i samarbete med Världsbanken i dess nyligen etablerade Prototype Carbon Fund. Fonden avses genomföra upp till ett tjugotal projekt av gemensamt genomförande och CDM-karaktär. Förutom möjlighet till eventuell framtida kreditering, som naturligtvis är betingad av regelverkets utveckling avses fonden bidra till kunskaps- och kompetensutveckling. Genom Sveriges medverkan kan vi aktivt bidra till att strikta riktlinjer tillämpas vid bl.a. kreditering vilket är av stor vikt eftersom fondens verksamhet kan
förväntas få stor betydelse för utformning av praktik och regeltillämpning.
Östersjösamarbetet
Utöver vad som nämns ovan bedriver Sverige ett klimatpolitiskt arbete med länderna i Östersjöregionen. Vid energiministrarnas möte i Stavanger i december 1998 uppdrogs åt en ämbetsmannagrupp att närmare utforma samarbetsförslag på bl.a. klimatområdet. En arbetsgrupp tillsattes under svensk-littauiskt ordförandeskap som utformade förslag till försöksverksamhet med Östersjöregionen som en ”testing ground” för flexibla mekanismer. Efter ministermötet i Helsingfors har en ny arbetsplan utformats där Sverige fortsatt står för ordförandeskapet. Arbetet inriktas på att skapa en gemensam förståelse av begreppsapparaten kring de flexibla mekanismerna och på så vis förbättra kompetensen och förutsättningarna för framtida samarbete. Möjligheterna att genomföra gemensamma pilotinvesteringar tillsammans med Nordiska investeringsbanken och NEFCO (Nordic Environment Finance Corporation) ska också studeras. Arbetet bedrivs i nära anknytning till energi/miljösamarbetet inom Nordiska ministerrådet, som också undersöker förutsättningar för utsläppshandel inom Norden och därtill angränsande frågor.
Behandlingen av sänkor i Kyotoprotokollet
Frågan om behandlingen av sänkor i ett protokoll under klimatkonventionen kom upp mycket sent i förhandlingsarbetet och det var delade meningar mellan parterna om det var lämpligt att inkludera sänkor redan under den första perioden med åtaganden (”budgetperioden” 2008-2012). Det anges i klimatkonventionens artikel 4.2 att parterna har skyldighet att vidta åtgärder för att motverka klimatförändring, genom att minska sina antropogena utsläpp av växthusgaser och skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser. Begreppet ”sänkor” är en översättning av termen ”sinks” och betyder att det sker ett upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd (t.ex. landekosystemen). De parter som ville vänta med att inkludera sänkor i protokollet hänvisade till osäkerheter i den globala kolbalansen, metodosäkerheter för att bestämma kolförråd i skogsekosystemen, svårigheter att särskilja antropogena flöden från naturliga flöden samt även osäkerheter i den långsiktiga effekten på kolbalansen av när sänkorna förändras genom människans ingrepp. De länder som argumenterade för att inkludera sänkor redan från den första budgetperioden ansåg att det var viktigt att vidta åtgärder inom alla sektorer och att alla antropogena flöden som påverkar atmosfärens halt av växthusgaser borde ingå för att få största effekt och även för att kunna vidta de mest kostnadseffektiva åtgärderna.
Man fattade beslut om en kompromiss som innebär att sänkorna inkluderas i protokollet men endast i begränsad omfattning. Kompromissen har i artikel 3.3 av Kyotoprotokollet givits en ganska komplicerad utformning: ”Nettoförändringarna i utsläpp av växthusgaser från källor och upptag i sänkor som härrör från direkta antropogena förändringar vad avser åtgärder inom markanvändning och skogsbruk begränsade till nybeskogning, återbeskogning och avskogning sedan 1990, uppmätta som verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagandeperiod, ska användas för att uppfylla de åtaganden som gjorts enligt denna artikel.” Detta innebär att det kolupptag som sker under budgetperioden (2008-2012) och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning sedan 1990 korrigerat för de emissioner som avskogningen medför under budgetperioden kan räknas parterna tillgodo.
Dessutom finns i artikel 3.4 en möjlighet för parterna att fatta beslut om ytterligare aktiviteter som parterna har möjlighet att utnyttja för att möta åtaganden under den första budgetperioden.
Beräkningssättet, som brukar betecknas brutto-netto-beräkning, innebär att emissionerna/upptaget från skogsbrukssektorn inte räknas in i emissionsvärdet från basåret 1990 medan den begränsade
nettosänka/nettoemission från de olika aktiviteterna i artikel 3.3. och eventuellt nya aktiviteterna i artikel 3.4 ska räknas med under budgetperioden 2008-2012 och subtraheras (nettosänka) eller adderas (vid nettoemission) till emissionerna under perioden.
Olika definitioner av aktiviteterna artikel 3.3 kan ge mycket skiftande utfall för olika länder liksom eventuella tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3. 4. Detta diskuteras under kommande avsnittet Konsekvenser för Sverige av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet nedan. IPCC har givits i uppdrag att i en särskild rapport (IPCC Special Report) göra en sammanställning av kunskapsläget för kolbalanser för de terrestra ekosystemen (landekosystemen) och att analysera implikationerna av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och implikationerna av att inkludera nya aktiviteter i artikel 3.4. Man ska också analysera om och hur antropogen påverkan kan särskiljas från naturliga processer och uppsakatta storleken av de sänkor som kan skapas genom olika åtgärder framför allt i frågan om skogskötsel och jordbruk.
Historiskt sett har skogsekosystemen utgjort en nettokälla för koldioxid och arealen skogsmark har minskat med 20 % sedan början av 1800-talet. I dag medför förändrad markanvändning i framför allt de tropiska skogarna en nettoemission av koldioxid (2,0
± 0,8 miljarder ton
kol per år under 1980-talet). Detta kan jämföras utsläppen från fossila bränslen och cementproduktion under som under samma period låg på 5,5
± 0,5 miljarder ton kol per år. Framför allt de tempererade och boreala skogarna utgör dock samtidigt en betydande nettosänka (2,2 ± 1,3 miljarder ton kol per år under 1980-talet) varför de terrestra ekosystemen globalt har utgjort en nettosänka under de senaste decennierna (0,2 ± 1,0 miljarder ton kol per år under 1980-talet och 0,7 ± 1,0 miljarder ton kol per år under 1990-talet). På grund av osäkerheten i dessa uppsakattningar kan inte storleken av skillnaden mellan dessa två decennier uppfattas som en trend mot ökande terrestrisk sänka, även om en långsam förändring i denna riktning inte kanuteslutas. Det är emellertid mycket osäkert hur länge en sådan utveckling i så fall kan fortgå. Det relativt höga nettoupptaget av koldioxid i tempererade och boreala skogar torde bero på en god skogsskötsel inom skogsbruket, en högre näringstillförsel huvudsakligen i form av förhöjd atmosfärisk deposition av kväve samt på att den förhöjda koldioxidhalten ökar fotosyntesaktiviteten (IPCC in prep.). Utan denna sänka skulle atmosfärens halt av koldioxid vara betydligt större och det finns därför anledning att vårda och om möjligt öka upptaget av kol i sänkor.
Skogens roll som kolsänka i Sverige
För att kunna bedöma utfallet för Sverige av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter i artikel 3.4 är det nödvändigt att analysera skogens nuvarande roll som kolsänka i Sverige
I Sverige har trädbiomassan i skogsmark ökat kontinuerligt sedan 1920-talet då systematiska mätningar påbörjades av Riksskogstaxeringen. Biomassan uttryckt i skogskubikmeter var 1760 miljoner m3sk (miljoner skogskubikmeter) år 1926 och den hade ökat till 2930 miljoner m3sk år 1994. Detta innebär en ökning på 66 % eller 17 miljoner m3sk per år. Det totala förrådet av kol i trädbiomassan, dvs. i stamved, grenar, barr/blad och grova rötter uppgår för närvarande till cirka 1000 miljoner ton C (Ståhl 1999, Olsson 1999). Den årliga ökningstakten av detta kolförråd har de senaste åren varierat i intervallet 6 till 9,5 miljoner ton C per år. Ökningen beror på en hög tillväxt och på att det årliga uttaget genom avverkningar är lägre än den årliga tillväxten. Under 1990 till 1997 utgjorde uttaget genom avverkningar 64 % till 78 % av den årliga tillväxten. Den höga årliga tillväxten beror på ett effektivt skogsbruk men troligen också på faktorer som den atmosfäriska kvävedepositionen och den förhöjda koldioxidhalten. Det är svårt att särskilja olika faktorers relativa bidrag till den årliga tillväxten.
Baserat på olika scenarier för framtida virkesförbrukning har prognoser för den framtida lagerförändringen av kol i stående skog analyserats av Riksskogstaxeringen. I ett grundscenario med en ”normal” avverkningsnivå, dvs. en fortsättning av dagens avverkningsnivå, kommer lagerökningen av kol i stående skog att vara i genomsnitt cirka 10 miljoner ton C per år under en 50-årsperiod (Ståhl 1999). Även i ett alternativ med ”hög” avverkningsnivå (”högsta” möjliga uthålliga avverkningsnivå) kommer en nettoinbindning av kol att ske i stående skog på i genomsnitt 6 miljoner ton per år under en 50-årsperiod. Detta beror bland annat på åldersstrukturen i den svenska skogen. I båda avverkningsscenarierna beräknas att kolinbindningen successivt minskar för att efter 100 år endast vara marginell. I dessa beräkningar är inte hänsyn tagen till eventuella klimatförändringar. Nya beräkningar i utredningen Skogliga Konsekvensanalyser 1999, SKA 99, vid Skogsstyrelsen ger lägre värden på lagerökningen i stående skog; 6 resp. 2 miljoner ton C per år vid normal respektive en högre avverkningsnivå (Eriksson m.fl. in prep.)
Parallellt med den ökade inbindningen av kol i trädbiomassa sker också en inlagring i markens humuslager. Resultaten från ståndortskarteringen indikerar att kolförrådet på naturligt väldränerad skogsmark
har ökat i intervallet 2-5 miljoner ton C per år under de senaste decennierna (Eriksson m.fl. in prep.). Även denna lagerökning kan vara kopplad till den ökade produktionen av trädbiomassa, men även bero på ändrad skogsskötsel, ökad kvävedeposition och minskad frekvens av skogsbränder. Det finns få analyser över hur kolförrådet förändrats i mineraljorden under humuslagret och ingen uppskattning över nettoflödet på nationell nivå. Kolförrådet i mineraljorden är väsentligt större än mängden kol i humuslagret och dess förändringar kan eventuellt överskugga humuslagrets förändringar, även om de procentuella förändringarna är relativt små.
Kolflödena från fuktig eller blöt skogsmark som dränerats under de senaste seklen är helt annorlunda. Ökad syretillgång i samband med dikningen medför en ökad mineralisering och en nettoemission av koldioxid från dessa jordar. Av landets 23 miljoner hektar produktiv skogsmark utgörs cirka 2,5 miljoner hektar av sådan skogsmark. Nettoemissionen från dessa marker uppskattas till cirka 2,5 miljoner ton C per år (Olsson 1999). Lindroth et al. (1998) har visat att skogekosystemet som helhet kan ge en nettoemission av koldioxid på årsbasis från denna typ av skogsmark. Nettoförändringen av kolförrådet i skogsmarkens humusskikt är således betydligt osäkrare än förändringen av kolförrådet i stående skog. Nettoresultatet för mark på nationell nivå ligger i intervallet en nettosänka på 2,5 miljoner ton C per år till en nettokälla på -0,5 miljoner ton C per år. I Tabell 8.2 ges en sammanfattning av kolbudgeten för den svenska skogen.
Tabell 8.2 Sammanfattande kolbudget för svensk skogsmark uttryckt i miljoner ton C per år
”Normal” avverkningsnivå
”Hög”
avverkningsnivå
Lagerökning i trädbiomassa
10
6
Lagerökning i frisk, naturligt väldränerad mark
2-5
2-5
Lagerändring i blöt skogsmark som dikas
-2,5
-2,5
Nettoförändring mark
-0,5-2,5
-0,5-2,5
SUMMA
9,5-12,5
5,5-8,5
Källa: Olsson, 1999. Anm. 1kg C motsvarar 3,67 kg CO
2
(koldioxid)
Den årliga lagerökningen i trädbiomassa motsvarar ungefär 65 respektive 40 % av den totala årliga koldioxidemissionen i Sverige vid normal respektive hög avverkningsnivå. Åtgärder kan vidtas för att
aktivt ytterligare öka kolsänkan i skogsekosystemen. Dessa diskuteras närmare i kapitel 13.5.2.
Konsekvenser för Sverige av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet
Utformningarna av artiklarna 3.3 och 3.4 är resultatet av en kompromiss som syftade till att inkludera sänkorna endast i begränsad omfattning under den första budgetperioden 2008-2012. Artikel 3.4 ger parterna möjlighet att utnyttja de nya aktiviteter som kan komma att inkluderas under artikel 3.4 redan under den första budgetperioden, men former, regler och riktlinjer för att inkludera nya aktiviteter har ännu inte fastställts.
När det gäller aktiviteterna i artikel 3.3 så är definitionerna av ”afforestation” (nybeskogning) respektive ”deforestation” (avskogning) relativt entydiga. För svensk del berörs mycket små arealer av dessa aktiviteter. Nybeskogning berör årligen en areal på cirka 16 000 ha att jämföra med den totala arealen brukad skogsmark på cirka 23 miljoner ha. Av 16 000 ha avser endast 3 000 ha aktiv beskogning av åkermark, medan resterande areal kan hänföras till ändrad klassificering av igenväxande marker etc. Arealen avskogning är också liten och har årligen varit cirka 10 000 ha som kan hänföras till kraftledningsgator, infrastrukturutbyggnad, ändrad klassificering av mark med utglesat trädbestånd etc. (källor: SLU, inst. för skoglig marklära samt Skogsstatistisk årsbok 1998). Det större kolinnehållet i träd som avverkas gör att, trots den mindre arealen, dessa två aktiviteter redovisas som en liten nettoemission av koldioxid. Det finns flera sinsemellan mycket olika definitioner av termen ”reforestation” (återbeskogning). Enligt den definition som använts av IPCC, i riktlinjerna för utformandet av nationalrapporter, förutsätter återbeskogning en ändrad markanvändning. Enligt Food and agriculture organization of the United Nations (FAO) definition (FAO sammanställer internationell skoglig statistik) inkluderas återbeskogning efter normal avverkning. Återbeskogning enligt IPCC:s definition medför inte några nya arealer för Sverige. Ett problem med IPCC:s definition är att avverkning följt av plantering med främmande arter, s.k. plantageskogsbruk skulle ge kreditering men inte ett konventionellt, mer miljöanpassat skogsbruk med inhemska trädarter.
FAO:s definition skulle medföra att återbeskogning efter normal avverkning inkluderas. Detta skulle för Sverige kunna ge en nettosänka i trädbiomassa motsvarande högst 3,9 miljoner ton C per år
(Karjalainen et al. 1999). Detta är ett teoretiskt värde framräknat ifrån biomassafunktioner och baserat på omgående återplantering efter avverkning. I praktiken skulle nettosänkan hamna på en betydligt lägre nivå. Karjalainen et al. (1999) redovisade också en alternativ beräkning för FAO-definitionen som även inkluderar kolförlusterna vid avverkning som då överväger och ger en stor nettoemission på 3,8 miljoner ton C per år. Detta motiverades av formuleringen i Kyotoprotokollet att man ska mäta ”verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagandeperiod” och att samma areal ska omfattas 2008 som 2012. Detta strider dock mot texten i artikel 3.3 i Kyotoprotokollet där aktiviteten ”harvesting” (avverkning) inte finns med utan exkluderades från den begränsade listan av aktiviteter i artikel 3.3 av skälet att det skulle ge orimliga effekter (om inte tillväxten innan avverkning också räknades).
Man har ännu inte fastställt slutliga kriterier för hur eventuella nya aktiviteter som kan inkluderas enligt artikel 3.4 ska väljas ut. Vissa kriterier anges redan i artikeltexten såsom osäkerheter (i bestämning av aktivitetens effekter), transparens och verifierbarhet. Diskutionen rör om man bör välja brett definierade aktiviteter eller mer snävt avgränsade aktiviteter. I det senare fallet begränsas den kvantitativa effekten av att inkludera nya aktiviteter, och man riskerar inte att urholka åtagandet. Faktorer som datatillgänglighet, metodaspekter, osäkerheter och transparens talar dock sammantaget för mer brett definierade aktiviteter. Riskerna för läckage eller dubbelräckning minskar också. Brett definierade aktiviteter kan vara ett sätt att närma sig en mer fullständig redovisning av kolförråden (”full carbon stock accounting”). Om man väljer brett definierade aktiviteter kan det finnas skäl att begränsa den andel av sänkan som kan användas för att klara åtagandena i Kyotoprotokollet under den första budgetperioden eftersom åtagandena i Kyotoprotokollet gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas endast i begränsad omfattning. En begränsning kan också göras för att ta hänsyn till osäkerheter i metoder och långsiktig effekt eller för att markera osäkerhet i att fastställa andel av sänkan som beror på direkt mänsklig påverkan. Om sänkorna inkluderas bredare inför kommande budgetperioder kan man anpassa åtagandenivåerna utifrån sänkans betydelse i olika länder. Upptaget av kol i sänkor i de terrestra ekosystemen är en viktig faktor för begränsningen av koldioxidhalten i atmosfären (se ovan) och det är angeläget att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor.
Det bör noteras att det är oklart om markkolet ska räknas in för aktiviteterna i artikel 3.3 eller för de nya aktiviteterna i artikel 3.4. Man kan anta att bedömningar om metodosäkerheter kommer att väga tungt för det beslut som kommer att fattas.
För Sverige kan val av nya aktiviteter i skogssektorn i artikel 3.4 potentiellt få stort genomslag. Man kan dock anta att vikten av dessa sänkor kommer att begränsas under första budgetperioden om man använder brett definierade aktiviteter såsom ”forest management” (skogsskötsel) och att åtagandenivåerna anpassas inför kommande budgetperioder.
I artikel 3.4 ges även möjlighet att inkludera aktiviteter som berör jordbruksmark. Detta kan dock tekniskt bli mer komplicerat då emissionerna/upptaget från jordbrukssektorn inte exkluderats för emissionsberäkningarna i protokollet för basåret 1990 och därmed kan inte beräkningsprincipen ”brutto-netto-beräkning” som används för skogsbruket tillämpas.
Sverige har inte lämnat några uppgifter om koldioxidflöden till eller från jordbruksmark i de två nationalrapporter som lämnats in till klimatkonventionen (för åren 1990 resp. 1995). Man har bedömt att jordbruksmarken totalt är nära neutral ur koldioxidsynpunkt.
IPCC:s särskilda rapport kommer att läggas fram i maj 2000 för att kunna behandlas vid sessionerna med klimatkonventionens operativa undergrupp SBSTA under maj och september 2000 med ambitionen att beslut ifråga om definitioner och eventuella nya aktiviteter ska kunna tas vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i november 2000. Vid sidan av IPCC:s rapport kommer analys av landsspecifika data att vara av central betydelse innan beslut fattas. Det är angeläget att analysera konsekvenserna av olika val av definitioner och tillägg av nya aktiviteter för enskilda länder innan beslut fattas. Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i Haag hösten år 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviterna rörande sänkor i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. Dessförinnan är det oklart om eller i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden.
Bunkerbränslen
Bränslen som används inom internationell luftfart och sjöfart (bunkerbränslen) ingår inte i de åtaganden som gäller för den första åtagandeperioden i Kyotoprotokollet (2008-2012). Enligt protokollets artikel 5.2 gäller att ”De metoder för uppskattning av antropogena utsläpp från källor och upptag i sänkor av alla växthusgaser som inte omfattas av Montrealprotokollet ska vara de som antogs av mellanstatliga panelen för klimatförändring och godkändes av partskonferensen vid dess tredje möte”. Enligt dessa regler redovisas
utsläpp från bunkerbränslen inte i de nationella utsläppen, utan dessa utsläpp redovisas separat.
Utsläpp från bunkerbränslen ökar kontinuerligt, och enligt internationella bedömningar kommer hälften av den sänkning av utsläppen med 5,2 % som industriländerna åtagit sig i Kyotoprotokollet att ätas upp av ökade utsläpp från internationell luftfart. Förhandlingar förs om hur dessa utsläpp bör behandlas för perioden efter år 2012. De alternativ som diskuteras är överenskommelser om åtgärder för att begränsa utsläppen eller att inkludera bunkerbränslen i de nationella åtagandena.
8.3. EU:s klimatpolitik och Sveriges position
EU har spelat en central och konstruktiv roll under förhandlingsprocessen. En särskild grupp på delegationschefsnivå och en expertgrupp med olika sammansättning beroende på frågornas karaktär har inrättats. I dessa grupper bereds och hanteras olika frågor. Unionen lägger fram egna förslag och agerar samlat under mötena i partskonferensen och dess undergrupper. För att stärka samordningen i EU mellan olika sektorer har man i begränsad utsträckning hållit gemensamma möten med arbetsgrupper som har anknytning till klimatfrågan. Strategier för hållbar utveckling har i den s.k. Cardiff-processen antagits på bl.a. energi - och transportområdet i syfte att integrera bl.a. klimataspekterna i rådets löpande arbete. EU:s miljöministrar har vid möten i rådet under de senaste åren alltid haft klimatfrågan på dagordningen. Ministrarnas slutsatser har fungerat som grundläggande förhandlingsmandat för EU under konventionens möten. Generellt sett har Sverige haft goda möjligheter att få gehör för sina synpunkter under EU-koordineringen. Sveriges relativt starka engagemang, som bland annat har sin grund i vårt allmänna agerande i Rio-processen skapar förväntningar inför ordförandeskapet under första halvåret 2001. Hittills har Sverige kunnat påverka förhandlingens gång och ibland spelat en ledande roll, t.ex. i fråga om Berlinmandatet. Inriktningen för Sverige har ofta varit att försöka medla mellan olika ståndpunkter och sträva efter att markera sambanden mellan klimatfrågan och andra inslag i Rio-processen.
8.3.1. Bördefördelningen inom EU
Bördefördelningen mellan EU–länderna framgår av Tabell 8.3. Både EU och dess 15 medlemsstater är med i UNFCCC. Enligt Kyotoprotokollet har unionen ett kvantifierat utsläppsmål på -8 % och så har också de individuella medlemsstaterna. EU-kommissionen ser det som önskvärt att medlemsstaterna ratificerar protokollet samtidigt.
Bördefördelningen utarbetades under det holländska ordförandeskapet första halvåret 1997. Den baserades på kalkyler som innefattade flera olika element. Bördefördelningen är ett grovt hänsynstagande till i första hand karbonintensitet i ekonomin, utsläpp per capita, industristruktur, geografiska och klimatförhållanden samt tidigare gjorda insatser. Genom överenskommelsen inom EU är de enskilda medlemsstaterna främst bundna till denna i stället för EU:s samlade mål på 8 % reduktion av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. Enligt artikel 4, i Kyotoprotokollet så är de enskilda länderna ansvariga för målet om bördefördelningen inte skulle verkställas. EU-länderna deklarerade i Kyoto att de avsåg att uppfylla sitt åtagande i enlighet med artikel 4.
6. I de fall samarbetande parter samverkar inom ramen för en organisation för regional ekonomisk integration som är part i detta protokoll och i samförstånd med denna organisation, skall varje medlemsstat i organisationen individuellt och tillsammans med organisationen, vilken skall följa artikel 24, om man inte lyckas uppnå den totala gemensamma nivån för utsläppsminskning, bära ansvaret för sin utsläppsnivå enligt vad som anmälts i enlighet med denna artikel.1
I den bördefördelning (se Tabell 8.3) som finns inom EU är det bara Grekland, Irland, Spanien och Portugal som har möjlighet att öka sina utsläpp under budgetperioden vid sidan av Sverige. Sverige kan dock närmast jämföras med Frankrike och Finland som båda har ett åtagande att stablisera sina utsläpp till 1990-års nivå. Frankrike och Sverige har bland de lägsta utsläppen av växthusgaser per capita inom EU och en låg andel fossilbaserad elproduktion. Det kan noteras att Norge och Island som också har en praktiskt taget fossilfri elproduktion på liknande grunder erhållit ett utrymme i Kyotoprotokollet att öka sina utsläpp med 1 respektive 10 %. Övriga länder inom EU måste enligt denna fördelning minska sina utsläpp med mellan 6 och 28 %.
Tabell 8.3 Bördefördelning mellan EU–länderna
Land Bördefördelning förändring utsläpp av
växthusgaser (%) jämfört med 1990
Belgien
-7,5
Danmark
-21
England
-12,5
Finland
0
Frankrike
0
Grekland
25
Nederländerna
-6
Irland
13
Italien
-6,5
Luxemburg
-28
Portugal
27
Spanien
15
Sverige
4
Tyskland
-21
Österrike
-13
Källa: European Commission, 1999d.
Det europeiska arbetet med klimatfrågan bedrivs i huvudsak inom EU. De europeiska länder som står utanför EU är bland annat Island, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Dessa länder är parter med kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp i förhandlingarna.
8.3.2. EU:s klimatpolitik
EU deltar som en part i klimatförhandlingarna i klimatkonventionen. EU har accepterat en reduktion av sina utsläpp jämfört med utgångsläget 1990 av klimatpåverkande gaser ned till -8 % för perioden 2008-2012.
Styrmedel och åtgärder (policies and measures)
I ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet sägs det att politiken primärt måste genomföras på den nationella nivån (Europeiska gemenskapernas kommission 1999, 19/5). Inom elva områden ser kommissionen det som nödvändigt med åtgärder. Man vill få till stånd en förstärkning av både nationella och gemensamma och samordnade strategier men samtidigt att huvudansvaret för att ta fram
lämpliga strategier och åtgärder ligger hos medlemsstaterna. Kommissionen är dock av den åsikten att av de åtgärder som genomförs på gemenskapsnivå ska ses som ett viktigt komplement till de nationella initiativen. Kommissionen har också uppmanat Ekofinrådet (EU:s finansministrar) att prioritera antagande av förslaget om ett direktiv om en skatt på energiprodukter. Dessutom menar kommissionen att medlemsstaterna bör utveckla lämpliga skatter för energieffektivitet och minska utsläppen av växthusgaser. Vidare anser kommissionen att effektiva och långtgående miljööverenskommelser kan utgöra en grund för betydande minskningar av utsläppen i särskilda industrisektorer. Vikten av tillförlitliga och aktiva övervaknings- och kontrollsystem poängteras också.
Inom EU och kommissionen används uttrycket ”best practice” för styrmedel och åtgärder i klimatpolitiken. Begreppet ”best practice” hänförs till bland annat frågan om en optimal användning av teknologi eller tekniker för att kostnadseffektivt reducera utsläppen av växthusgaser, användningen av bästa möjliga teknik (Best Availiable Technology, BAT), optimal utveckling av klimatpolitiska styrmedel och åtgärder eller kombinationer av alla ovanstående. Generellt sett menar kommissionen att dessa styrmedel och åtgärder ska sikta på att signifikant reducera och minimera de globala växthusutsläppen och överensstämma med en hållbar utveckling. Kommissionen är av den åsikten att dessa styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken utvecklas bäst med ett angreppssätt där man tar hänsyn till klimatet inom speciellt sektorerna energi, transporter, jordbruk och finanspolitik (European Commission, 1999, Climate Change - Best Practice).
Vid sidan av arbetet med att försöka få fram ett internt handlingsprogram så att EU klarar sitt eget åtagande har direktivförslag utarbetats inom flera områden som påverkar ländernas möjlighet att minska och begränsa utsläppen. Det finns vid sidan av eller parallellt med detta ett antal gemensamma och koordinerade åtgärder som är under övervägande eller som redan har mynnat ut i beslut. Exempel på detta är kommissionens överenskommelse med ACEA (europeiska bilindustrin) som mynnat ut i en rekommendation där bilindustrin tagit på sig att minska koldioxidutsläppen från nytillverkade bilar genom lägre bränsleförbrukning. Vidare finns en höjning av skattesatserna på drivmedel, fartbegränsningar, beskattning av flygbränsle, program för att främja nya och kostnadseffektiva tekniker, FoU i femte ramprogrammet, särskilt förnybara energikällor, koordinerade åtgärder för de avreglerade energimarknaderna med bland åtgärderna och styrmedlen (för en fullständig genomgång hänvisas till Common and Co-ordinated Policies and Measures, underlag till Klimatkommittén 1999-06-17, STEM och NV).
Harmoniserad energibeskattning inom EU?
Harmoniserade energiskatter inom EU är en viktig fråga för den framtida klimatpolitiken, både internationellt och i Sverige. En harmoniserad skatt skulle kunna betyda att nödvändiga utsläppsreduktioner lättare skulle kunna åstadkommas inom EU. En gemensam energibeskattning inom EU skulle också kunna innebära att svensk industri inte förlorar i konkurrenskraft i förhållande till andra EUländer som inte har sådan beskattning.
Förslaget till energibeskattningsdirektiv innebär att vissa minimiskattenivåer ska uppnås på energiområdet. Medlemsstaterna bestämmer själva vilka indirekta skatter (utom mervärdesskatten) som ska användas för att uppnå dessa minimiskattenivåer. Koldioxidskatt kan således införas om medlemsstaterna så önskar, men är inte tvingande. Arbetet med ett nytt energiskattedirektiv har fortsatt under 1999 och början på år 2000. Trots flera kompromissförsök har enighet ännu inte kunna nås. Förhoppningen är dock fortfarande att det ska vara möjligt att harmonisera energibeskattningen inom EU.
Energiprogram inom EU
Under kommissionen finns flera program som stöder verksamhet för att åstadkomma effektivare användning av energi och introduktion av förnybar energi. Flera initiativ syftar till att minska energikonsumtionen och stabilisera koldioxidutsläppen. Några program är ALTENER, JOULE, SAVE och THERMIE.2 SAVE har resulterat i så kallade regionala energikontor vilka beskrivs i kapitel 9 då de är att betrakta som en resurs på den regionala/kommunala nivån. I Sverige finns 12 energikontor vilka täcker nästan hela landet.
8.3.3. Klimat- och energipolitik några utvalda länder
I detta avsnitt lyfter vi fram några intressanta exempel på hur man valt att agera i klimatfrågan i några europeiska länder. Bland annat har Danmark, Norge och Nederländerna kommit långt i arbetet med att ta fram strategier för att reducera sina utsläpp av växthusgaser.
2 ALTENER - Specific Actions for Greater Penetration of Renewable Energy Sources. JOULE; Joint Opportunities fon Unconventional or Long-term Energy Supply. SAVE; Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency. THERMIE; Technologie Européennes pour la Maitrise de lénergie.
De utvalda länderna är inte på något sätt representativa för omvärldens klimatpolitiska ansträngningar.
Danmark
Den danska klimatstrategin utarbetas bl a i samarbete med Miljøstyrelsen, Skov- og Naturstyrelsen, Landsplanafdelingen samt departementen. Danmark är ett av de länder inom EU som ska minska sina utsläpp mest; i EU:s bördefördelning har landet förpliktat sig till att minska sina utsläpp av växthusgaser med 21 % till perioden 2008-2012 i förhållande till emissionerna 1990.
Strategin omfattar samma sektorer som i Sverige, dvs. transport, energi, lantbruk, industri m. fl. Innehållet i strategin avseende styrmedel och åtgärder som skiljer sig från svenska förhållanden är bl a att man diskuterar så kallade koldioxidkvoter på nationell nivå.
Danmark har lagt stor vikt vid att främja energibesparingar och energieffektiviseringar samt att ställa om energiproduktionen till renare bränslen. Bland annat har Danmark satsat på vindkraft.
Nederländerna
Nederländerna har enligt bördefördelningen en utsläppsreduktion av växthusgaser på 6 % till perioden 2008-2012 i förhållande till utsläppen 1990. Det krävs att Nederländerna reducerar sina utsläpp med 50 miljoner ton koldioxid. Hälften (25 miljoner ton) av den krävda utsläppsreduktionen på 6 % ska vidtas genom åtgärder i landet.
Den nederländska strategin är särskilt intressant med avseende på hur man valt att implementera klimatpolitiken. De nyttjade och tilltänkta styrmedlen skiljer sig inte markant från andra länders men implementeringen säkerställs i ett längre perspektiv genom olika paket innehållande styrmedel och åtgärder. Paketen tänkes inträda efter uppföljning i givna tidsperioder. Nederländerna tänker sig också nyttja de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet. Den första delen av planen innehåller åtgärder i landet som följs upp av en andra del där åtgärder vidtas utanför landets gränser. Det nederländska parlamentet har ännu inte tagit ställning till den andra delen av planen eftersom reglerna för användningen av de flexibla mekanismerna än så länge är oklara.
Den första delen som enbart består av åtgärder inom landet består av tre paket, ett baspaket, ett reservpaket och ett som Nederländerna kallat ”the innovation package”. Innehållet i baspaketet är i korthet
åtgärder för att reducera utsläppen med totalt 25 miljoner ton till 2008-2012. Inom trafiksektorn återfinns huvudsakligen skatteåtgärder riktade mot konsumenter i syfte att få dessa att köpa mer bränsleeffektiva bilar och att få trafikanterna att köra och använda sina bilar på ett effektivare och selektivare sätt. Hastighetsbegränsningar på vägarna ska också ses över. Det krävs också stora reduktioner koldioxid genom intensifierade energisparprogram, åtgärder i koleldade kraftverk och överenskommelser angående förnybar energi till 2010. Baspaketet innehåller slutligen åtgärder för att reducera utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid inom industrin.
Reservpaketet är att betrakta som ett säkerhetsnät som aktualiseras om baspaketet inte når de önskvärda målen. Om reservpaketet utlöses är en fråga för utvärderingar som ska ske 2002 och 2005. Reservpaketet innehåller huvudsakligen ytterligare höjningar av energiskatter, en höjning av bränslepriset och underjordisk lagring av koldioxid från stora industrier. Det finns också planer på att reducera utsläppen av lustgas i reservpaketet. Denna reduktion är emellertid beroende på teknikutvecklingen. Utsläppen av lustgas i Nederländerna är stora och om teknologin blir tillgänglig är potentialen 10 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
Slutligen, det så kallade inovationspaketet, innehåller åtgärder med siktande mot framtiden. I huvudsak består det av ny teknologi och nya instrument som regeringen kan använda sig av för att nå de nödvändiga utsläppsnivåerna (Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, 1999).
Norge
Norge får enligt Kyotoprotokollet öka sina utsläpp med 1 % till budgetperioden 2008-2012.
Det viktigaste klimatpolitiska instrumentet sägs bli skatteväxling mot ”gröna skatter”. Skatteväxlingen innebär en höjning av skatterna på föroreningar och miljömässigt skadliga energiformer samtidigt som skatten på arbetskraft och inkomst sänks.
En siffra som nämns är en skatt på 100 NOK per ton koldioxid i sektorer som nu är undantagna. Vissa industribranscher kommer emellertid att få lättnader. Lättnaderna kommer sedan gradvis att reduceras. I Norge har både koldioxid-kvoter och tankar på att samla koldioxid i underjordiska hålrum diskuterats som möjliga styrmedel och åtgärder. Fiskeflottan och luftfarten kommer också att bli kompenserade för de extra kostnaderna. Vad gäller andra gaser så har
regeringen i en proposition föreslagit skatter på Metan (300 NOK/ton). Den norska regeringen överväger också att introducera skatt på HFC.
Andra medel som regeringen ska introducera för att reducera utsläppen är så kallade ”frivilliga avtal”. Dessa avtal ska introduceras i industrisektorer där avtalen förväntas bidra till större utsläppsminskningar än användningen av andra styrmedel. I den norska strategin framförs med emfas vikten av att klimatpolitiska hänsyn tas i den långsiktiga markanvändningen och byggsektorn. Forskning och utveckling samt lokalt agenda 21-arbete är ytterligare viktiga element i den norska strategin. Norge presenterade nyligen resultatet av sin ”kvotutredning” (Miljøverndepartementet 1999).
Exempel från några andra länder
Parlamentet i Schweiz beslutade hösten 1999 om en lag att sänka sina utsläpp av koldioxid mer än vad landet åtog sig i Kyoto. Schweiz har ett kvantifierat åtagande om 8 procents minskning av sina utsläpp enligt Bilaga B i Kyotoprotokollet. Det Schweiziska parlamentet har i en lag åtagit sig att sänka sin utsläpp med ytterligare 2 procent (tot. 10 procents utsläppsreduktion). En särskild artikel i lagen säger att en särskild skatt på koldioxid ska införas från år 2004 om man då gör bedömningen att utsläppsmålet inte kommer att nås. Skatten får bli högst 210 scweiziska francs per ton. Några sektorsmål i den Schweiziska strategin är att minska koldioxidutsläppen från oljeeldning med 15 % och utsläppen från vägtrafik med 8 %. Ytterligare åtgärder som vidtagits är beslut om kilometeravgifter för tunga lastbilar och en särskild lag om energieffektivitet och alternativa bränslen. Parlamentet beslutade om en ny energiskatt hösten 1999. Enligt beslutet ska en övergångsskatt på icke-förnybara energikällor introduceras år 2001. Skatten innebär en ökning på ungefär 2 öre per kWh. En fjärdedel av detta kommer att gå till subventioner av förnybar energi (http://www.admin.ch).
I januari 1999 införde Italien en koldioxidskatt för att nå Kyotoprotokollets åtagande. Italien ska enligt bördefördelningen inom EU reducera sina utsläpp med 6,5 % till budgetperioden 2008-2012. Enligt uppgifter har koldioxidskatten endast haft marginella effekter på bensinpriset (32 lire per liter). Den oblyade bensinen har stigit med 240 lire (IL 240 = euros 0.12 = 1,20 kronor). Skatten har renderat i ett drygt 10 öre högre pris per liter bensin. Det är intressant att Italien har infört en koldioxidskatt. Emellertid är det viktigt att poängtera att koldioxidskattens och bensinprisets effekter också är beroende av andra energiskatter.
Frankrike har lagt fram ett program med inte mindre än 92 olika åtgärder. Koldioxidskatt och kollektivtrafik är centrala instrument i strategin.
8.4. Kommitténs slutsatser och samlade bedömning
Sveriges initiativ till Riokonferensen, Sveriges höga profil i klimatfrågan och processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna som kan få stor betydelse för möjligheterna att ratificera protokollet och utsikterna att uppfylla de svenska åtagandena gör det angeläget att även fortsättningsvis medverka aktivt i det internationella förhandlingsarbetet i klimatfrågan. Bert Bolins tidigare ordförandeskap i IPCC och nu Margot Wallströms position som EU-kommissionär för miljömed klimatfrågan som uttalad prioritet understryker också vikten av detsamma. För detta krävs tillräckliga resurser.
Utifrån de rent teoretiska utgångspunkterna i kapitel 7 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning, är de flexibla mekanismerna särskilt intressanta då det ger Sverige möjligheter att vidta åtgärder i samverkan med andra parter och utanför landets gränser och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar till en lägre kostnad än vad som skulle vara fallet om motsvarande minskningar skulle göras i Sverige.
Sverige har som vi redan nämnt en positiv grundinställning till de flexibla mekanismerna i de internationella klimatförhandlingarna. Sverige har från första början gjort betydande insatser för att utveckla främst gemensamt genomförande (Joint Implementation).
Den pilotprojektsverksamhet som Sverige hittills bedrivit inom ramen för klimatkonventionens försöksfas för gemensamt genomförande och som omfattar omkring sjuttiotalet projekt i de tre baltiska länderna, Ryssland och Polen har rönt internationell uppskattning och bidragit med betydelsefulla erfarenheter. Det samarbete som Sverige tillsammans med flera andra länder nyligen inlett med Världsbanken i dess Prototype Carbon Fund (PCF) kan också förväntas bidra med ökad kapacitetsuppbyggnad samt empiriskt underlag för regler och riktlinjer som kan bidra till att flexibla mekanismer utformas till ett pålitligt trovärdigt och effektivt system för internationellt klimatsamarbete.
Sedan Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (Dir 1999:25) avslutats bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av mekanismer i svensk klimatstrategi. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för EG-kommissionen, Nordiska ministerrådet och
Östersjöländernas energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. För de långsiktiga investeringar som berörs av utsläppsbegränsningar inom t.ex. energi- och transportområdet är det mycket betydelsefullt, inte minst från konkurrenssynpunkt, att osäkerhet om framtida planeringsförutsättningar minskas så långt detta är möjligt. Osäkerheten är främst betingad av den internationella förhandlingsituationen. När klarheten på denna punkt ökar är det av stor vikt att Sverige har en hög beredskap att etablera system för mekanismer.
Utöver fortsatt analys inom regeringskansliet beträffande förutsättningar och former som underlag för ett framtida beslut behövs även ytterligare praktiska erfarenheter. Klimatkonventionen beslutade vid den femte partskonferensen 1999 att förlänga pilotfasen för gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly). Särskild vikt lades vid en ökad geografisk spridning av projekten till fattiga länder. Sverige bör genomföra projekt i sådana länder. Kommitten anser därför att regeringen bör överväga att uppdra åt Energimyndigheten att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling.
Det finns som vi sett stora svårigheter i behandlingen av sänkorna internationellt dessutom finns signaler om betydande svårigheter att finna lösningar som kan desarmera denna fråga för förhandlingsparterna inför mötet år 2000 (COP 6). För ett land som Sverige med stora skogsområden är frågan om sänkor särskilt viktig.
Det är för närvarande oklart om eller i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden. Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet denna restriktion bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. Det är också angeläget att definitioner utformas så att ett konventionellt miljöanpassat skogsbruk inte missgynnas i förhållande till plantageskogsbruk i protokollet. Med tanke på skogsekosystemens stora betydelse för den globala kolbalansen är det angeläget att skydda kolförråd och verka för att upptag i sänkor bibehålls eller ökas. Det är angeläget att besluten som fattas av konventionens partsmöte ger incitament till en god skogsskötsel i dessa avseenden och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk.
Oavsett vilka lösningar som kommer att nås när det gäller flexibla mekanismer och sänkor behöver vi genomföra kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser för att kunna möta våra åtaganden enligt Kyotoprotokollet och förbereda de ännu kraftigare mera djupgående reduktioner som blir nödvändiga i nästa åtagandeperiod. Vi måste också integrera klimatfrågan i vår u-landspolitik på ett mera effektivt sätt. I själva verket måste, enligt kommitténs uppfattning, en svensk ratifikation, vilken måste samordnas med övriga EU-medlemstaters, och de legalt bindande åtaganden som följer med en sådan ratifikation, föregås av att förutsättningarna åtminstone i huvudsak klargörs beträffande bl.a. sänkor och flexibla mekanismer. Mot bakgrund av de betydande osäkerheter som finns i prognoser för den framtida utsläppsutvecklingen i Sverige är det kommittens bedömning att fortsatta åtgärder inom landet är nödvändiga i kombination med en ansvarsfull tillämpning såväl av principerna för tillgodoskrivande av sänkökningar som insatser tillsammans med andra parter och tillgodoräknande av dessa genom flexibla mekanismer, är avgörande för att med säkerhet kunna uppfylla åtagandena enligt Kyotoprotokollet.
Klimatfrågorna kan endast tacklas effektivt genom ett långt drivet internationellt samarbete. I en globaliserad världsekonomi är växthuseffekten ett av de globala miljöhot som måste angripas utan dröjsmål om inte själva grunderna för framtida ekonomisk tillväxt sätts i fara. Framtida generationers intressen måste enligt definitionen på hållbar utveckling tillgodoses. Men detta måste ske med hänsyn till dagens behov av utveckling och kamp mot fattigdom på global nivå. För Sverige bör klimatfrågan också ses som ett tillfälle att aktivera vår u– landspolitik och genom effektiva insatser i fattiga länder visa internationell solidaritet.
Kommittén bedömer det som centralt att Sverige även fortsättningsvis agerar kraftfullt internationellt för att behålla sitt engagemang i klimatfrågan. Det är viktigt att åtgärder och styrmedel harmoniseras över nationsgränserna i så stor utsträckning som möjligt eftersom detta bidrar till att Sveriges samlade klimatstrategi lättare kan genomföras.
9. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation
Kommitténs förslag och bedömningar avseende den nationella nivån:
- Kommittén lämnar inga förslag om en ytterligare nedbrytning av nationella utsläppsmål för fler sektorer. Motivet är klimatproblemets globala karaktär, den långsiktighet som utmärker frågan, fördelningsaspekter samt nedanstående förslag som behandlar myndigheternas arbete. Koldioxidmålet för transportsektorn har formulerats efter ett omfattande utredningsarbete som tidigare har genomförts. Kommittén förordar att målet kvarstår.
- Klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar inom de politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och underlätta för den politiska nivån att göra avvägningar mellan olika intressen.
- Myndigheternas ansvar och uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken bör regleras i instruktion och regleringsbrev för respektive myndighet. De myndigheter som i första hand berörs är Naturvårdsverket, Boverket, Statens Energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen Uppgifterna innebär: ∗ ett ansvar för en enhetlig redovisning av utsläpp inom de sektorer där utsläpp av växthusgaser sker, ∗ att redovisa vilka åtgärder som vidtas,
∗ att upprätta planer och lämna förslag till ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Detta bör omfatta en bedömning av kostnader samt vilka styrmedel som är lämpliga att använda, ∗ att genomföra åtgärder som de ansvarar för samt ∗ att följa upp åtgärder.
- Till ovan nämnda myndigheter bör regeringen lämna uppdrag att upprätta planer för att minska utsläppen av växthusgaser. Syftet är att åstadkomma en process, där myndigheterna utreder förutsättningar för åtgärder och lämnar förslag enligt ovannämnda beskrivning. Myndigheterna ska i varje enskilt fall ta tillvara möjligheterna till samverkan med övriga myndigheter. Frågan om planerna bör vara sektorsövergripande kan diskuteras.
- Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Det kan ske genom att tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01). Information bör spridas till kommuner, landsting och stat om vikten av att ställa miljövillkor vid upphandling.
- I samband med utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter bör klimatfrågan uppmärksammas.
- Regeringen bör skyndsamt informera medborgarna och samhället i stort om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer. Statens utgifter uppskattas till 300 miljoner kr. Informationen bör genomföras under perioden 2001-2003.
- Konsumentverket bör i samarbete med Naturvårdsverket få till uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.
- Regeringen bör årligen rapportera till riksdagen i samband med att rapportering genomförs till internationella organ. Behovet av överblick över åtgärder och resultat kan därmed tillgodoses. Information om såväl utsläpp som resultat av vidtagna åtgärder samt vilka styrmedel som bör användas når därmed alla beslutsnivåer.
- En samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat bör genomföras vart fjärde år. På grundval av uppnådda resultat bör klimatpolitiska beslut fattas av riksdagen om en eventuell revidering av mål, fortsatta åtgärder och styrmedel, samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter.
- Kommittén föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks i syfte att bl.a. leda och fördela ansvar för ett brett genomförande av klimatpolitiken. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses.
- Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas på myndighetsnivå. Rådet bör vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförande av klimatpolitiken. Till rådet bör ett mindre kansli knytas. Följande myndigheter bör ingå i rådet: Naturvårdsverket, Boverket, Statens Energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen.
Kommitténs förslag och bedömningar avseende den regionala och lokala nivån:
- Regionala utsläppsmål för växthusgaser bör inte beslutas på nationell nivå. Bedömningar om behov av regionala mål bör övervägas på den regionala nivån. Därigenom kan förutsättningar skapas för fortsatta insatser på den regionala nivån.
- Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan.
- Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser.
- Ett aktivt miljöarbete pågår sedan länge inom landstingen, inom kollektivtrafiken och i samband med fastighetsförvaltningen. Det är väsentligt att även fortsättningsvis bedriva ett arbete som bidrar till genomförandet av klimatpolitiken.
- Regeringen bör anslå 600 miljoner kronor under en 4-års period för lokala klimatprogram (KLIMP) i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energihushållning. Programmen bör syfta till att reducera utsläpp av växthusgaser. Medel ska fördelas med hänsyn till projektens relativa kostnadseffektivitet. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel till programmen.
Projekt inom klimatprogrammen bör ha preciserade mål, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Kommunala informationsprojekt för att höja allmänhetens medvetande om klimatproblemet bör även kunna få stöd. Ett syfte med klimatprogrammen är också att bygga upp och stärka medverkan och delaktighet mellan kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda medborgare.
Medel kan också beviljas till projekt med mål fossilbränslefri kommun, exempelvis de s.k. utmanarkommunerna. Stöd kan utgå till kommuner som vill delta i Internationel Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) och Cities for Climate Protection (CCP).
Kommittén bedömer det som centralt att det kommunala miljöarbetet och inom ramen för Agenda 21 nu kraftigt stärks och blir än mer offensivt. Kommunerna är en ytterst viktig och central aktör för att nå framgång i klimatpolitiken.
- Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering bör ses över. Särskild uppmärksamhet bör ägnas möjligheterna att i lagen särskilt beakta utsläpp av växthusgaser samt att i övrigt stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner. Hushållningsprincipen, som redovisas i miljöbalkens 2 kap. 5§, ska ges en stor vikt i den kommunala energiplaneringen.
- Regeringen bör utvärdera hur de regionala energikontorens verksamhet påverkat utsläpp av växthusgaser och introduktion av alternativa energikällor. Finansieringen av verksamheten bör i första hand vara en fråga för respektive region.
- Det är önskvärt att både kommuner och landsting i sin offentliga upphandling beaktar miljöhänsyn och då i synnerhet hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det internetbaserade verktyget om ekologisk upphandling som är under utarbetning kan förväntas bli ett stöd i detta arbete.
Redovisningen i detta kapitel omfattar en beskrivning av hur klimatpolitiken i Sverige har vuxit fram, vilka styrmedel som har tillämpats, vilka krav som finns på rapportering samt resultat av den förda politiken. Vidare redovisas hur arbetet är organiserat på främst den centrala nivån. Syftet är dels att diskutera behovet av en nedbrytning av nationella mål till sektorer och regioner, dels att lämna förslag till hur klimatpolitiken kan integreras i olika verksamheter.
I kapitel åtta konstateras att det internationella arbetet med klimatproblemet innebär både möjligheter till och begränsningar för ett genomförande av klimatpolitiken i Sverige.
Vidare är det väsentligt att beskriva de samband som finns mellan främst energipolitiken och miljöpolitiken för att få en bild av sambanden mellan olika politikområden.
9.1. Nationella klimatpolitiska mål för olika politikområden
Avsnittet behandlar klimatpolitiska mål inom olika politikområden som har varit vägledande för de resultat som har uppnåtts. Syftet är att ge en bild av hur klimatpolitiken har vuxit fram och sambanden med övriga politikområden. På grundval av denna utveckling är ett annat syfte att redovisa förutsättningar för att bryta ned ett nationellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser till olika sektorer.
9.1.1. Energipolitik – klimatpolitikens föregångare
Användningen av fossila bränslen svarar för en stor del av de utsläpp av växthusgaser som människorna förorsakar samtidigt som fossila bränslen svarar för en mycket stor del av energiförsörjningen i världen.
Sambanden mellan energiproduktion och klimatpåverkan har varit känt länge, men uppmärksammades på en bredare front under 1960-70talen.
Under efterkrigstiden hade industriländernas användning av olja växt mycket snabbt, vilket hade bidragit till en hög ekonomisk tillväxt och en ökad miljöförstöring. Oljekrisen år 1973 ledde till kraftigt höjda oljepriser och ökade kostnader för energiförsörjningen, vilket samtidigt innebar en minskad ekonomisk tillväxt i många länder.
Under 1970- och 1980-talet var det övergripande målet för energipolitiken främst att minska oljeberoendet. Informativa och ekonomiska styrmedel användes, t.ex. informationskampanjer för energisparande, bidrag för energisparande investeringar och energiskatt.
Efter ett omfattande investeringsprogram togs den första kärnkraftsreaktorn i drift år 1972. Syftet med kärnkraftsprogrammet var bl.a. att minska oljeberoendet.
Energipolitiken ändrar delvis inriktning efter kärnkraftsolyckan i Harrisburg år 1979 och den därpå följande folkomröstningen om kärnkraften i Sverige år 1980. Det övergripande målet, som angavs för energipolitiken, var att skapa förutsättningar för ekonomisk och social utveckling. Sveriges oljeberoende skulle minskas kraftigt, kärnkraften skulle avvecklas och ett nytt energisystem med varaktiga, förnybara och helst inhemska energikällor skulle utvecklas (prop 1980/81:90 s 1).
Vid tidpunkten för folkomröstningen om kärnkraft fördubblades priserna på den internationella oljemarknaden. Begreppet oljeersättning markerade inriktningen av energipolitiken. Ett nytt energiskattesystem infördes, som innebar att flera skatter på energi infördes.
Oljepriserna sjönk kraftigt under 1980-talet, vilket än en gång förändrade förutsättningarna för energipolitiken. Staten sökte hålla oljepriset uppe genom skattehöjningar i syfte att undvika en ökad oljekonsumtion.
I samband med olyckan i Tjernobyl aktualiserades frågan om kärnkraften på nytt. Sedan dess har energipolitikens inriktning varit att skapa förutsättningar för en omställning av energisystemet i syfte att avveckla kärnkraften, att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt samhälle.
Riksdagen beslutade år 1991 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning angavs som ett övergripande energipolitiskt mål. I försörjningstryggheten ligger också
att energisystemet ska vara uthålligt och robust i det längre tidsperspektivet och ska därför uppfylla viktiga miljö- och säkerhetskrav. I riktlinjerna angavs att frågan om när kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.
I den energipolitiska propositionen år 1991 konstaterades att den svenska klimatstrategin måste vara åtgärdsinriktad. De åtgärder som föreslogs var en effektiv energianvändning genom energihushållning samt att stimulera en miljöanpassad energiproduktion. Det ansågs även angeläget att minska trafikens klimatpåverkan, men resultatet av åtgärderna inom trafikområdet ansågs bero på utvecklingen av drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser under det första halvåret 1990 hade bidragit till att koldioxidutsläppen från trafiken hade minskat.
År 1997 preciserade riksdagen riktlinjerna för energipolitiken. Av den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning, uttrycks mål och riktlinjer för energipolitiken. Som mål anges:
att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige” (prop. 1996/97:84 s 7)
Klimatpolitiken påverkas av Energiöverenskommelsen mellan socialdemokraterna, centerpartiet och vänsterpartiet som bl.a. innebar att en reaktor i Barsebäcksverket ställs av vid utgången av november 1999. Den andra reaktorn i Barsebäck ska ställdes av år 2001. Den sistnämnda avvecklingen villkorades och bortfallet av elproduktion ska kunna kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el.
Beslutet om den sista reaktorns avveckling till 2010 har upphävts genom 1997-års energipolitiska riksdagsbeslut. I propositionen för en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) framhölls att naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad ska även fortsättningsvis skyddas.
Riksdagens energipolitiska beslut år 1997 och ovannämd proposition innehöll även riktlinjer för klimatpolitiken inom energiområdet. I riktlinjerna betonas principen om en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder enligt klimatkonventionen samt att hänsyn ska tas till
redan vidtagna åtgärder och klimatpåverkande utsläpp per invånare. Sverige bör, enligt näringsutskottet, genomföra kostnadseffektiva insatser såväl internationellt som nationellt (Näringsutskottets betänkande 1996/97:NU12).
Regeringsförklaringen 1998 och Energiöverenskommelsen innefattade ett antal riktlinjer för energipolitiken. För klimatpolitiska ställningstaganden är inriktningen att elförsörjningen i huvudsak ska baseras på inhemskt producerad el väsentlig. En annan riktlinje som slogs fast var att produktion och användning av alternativa drivmedel ska stödjas som ett led i minskningen av trafikens miljöpåverkande utsläpp. Andra delar som är av betydelse, t.ex. beskattningen av energi behandlas i kapitel 12. Mål och inriktning har konkretiserats i ett energipolitiskt program som redovisas i kapitel 13.
9.1.2. Klimatpoltiska mål under perioden 1988-1998
Våren 1987 uppmärksammade Brundtlandkommissionen de globala miljöproblemen som sammanhängde med utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser. Kommissionens rapport innebar att klimatfrågan blev föremål för en bredare politisk behandling.
Det första klimatpolitiska målet, år 1988
I riksdagsbehandlingen av propositionerna Miljöpolitiken inför 1990talet (prop. 1987/88:85) och Energipolitik inför 1990-talet (prop. 1987/88:90) formulerades det första uttryckliga klimatpolitiska målet. Riksdagen beslutade att regeringen bör klarlägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för vad naturen tål. Som ett nationellt delmål angavs ”att koldioxidutsläppen inte bör ökas utöver den nivå de har i dag”.
Jordbruksutskottet påminde om att koldioxidproblemet är av global natur och inte kan lösas genom nationella åtgärder. Det ansågs därför väsentligt att med ett internationellt erkännande av problemet.
Förändring av det klimatpolitiska målet, år 1991
År 1991 ändrade riksdagen det klimatpolitiska målet som beslutades år 1988. Till grund för beslutet låg Energiöverenskommelsen, år 1991, mellan socialdemokraterna, centerpartiet och folkpartiet liberalerna om
riktlinjer för energipolitiken, och den miljöpolitiska propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90). I propositionen föreslås
...en samlad strategi för minskad klimatpåverkan. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser begränsas inom alla samhällssektorer. Sverige skall verka för att de totala koldioxidutsläppen i Västeuropa år 2000 inte överstiger nuvarande nivå för att därefter minska. Detta mål kan sedan utsträckas till övriga industriländer (prop. 1990/91:90, s 18).
Vidare angavs att den samlade strategin för minskad klimatpåverkan bör bygga på administrativa och olika sorters ekonomiska styrmedel.
I ovannämnda proposition konstaterades att klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet eftersom problemet är globalt och långsiktigt.
Vidare angavs att det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att Sverige tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det internationella arbetet. ”En svensk klimatstrategi måste vara åtgärdsinriktad. Den ska omfatta samtliga klimatpåverkande gaser och samtliga samhällssektorer. Sverige ska aktivt verka för begränsningar av utsläppen även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell marknad. Långtgående sådana begränsningar kräver internationell samverkan” prop. 1990/91:90 s 23)
Nuvarande klimatpolitiska mål, år 1993
År 1993 beslutades huvuddelen av de klimatpolitiska mål som fortfarande gäller vilket bl.a. innebär att:
- Sverige bör ratificera klimatkonventionen. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser ska därmed begränsas. Sverige bör genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt.
- En nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska (kursiveringen är ett tillägg av riksdagen).
- Metanutsläppen från avfallsupplag bör minska med 30 % till år 2000.
- Åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser ska utgöra en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter.
- Klimataspekterna bör beaktas ingående inför energi- och transportsystemets framtida utbyggnad, bostädernas och arbetsplatsernas
lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen.
Tillkommande utsläppsmål, år 1995
År 1995 beslutade riksdagen om ett ytterligare utsläppsmål i syfte att minska klimatpåverkan. Målet innebär att utsläppen av HFC- och FCföreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter.
Miljökvalitetsmål, år 1998
I 1998 års miljömålsproposition formuleras miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan enligt följande:
Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145).
Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringen att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar.
Regeringen bedömer att målet behöver kompletteras med delmål. De tidigare beslutade målen inom klimatområdet föreslås fortsätta att gälla. Riksdagen beslutar i enlighet med regeringens förslag. Riksdagen kräver att få fatta beslut om de delmål som tas fram under vart och ett av delmålen (Statskontoret 1999).
Kopplingar mellan klimatmålet och övriga miljömål
Ett flertal av de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen är relaterade till målet Begränsad klimatpåverkan. Genom att minska utsläppen av växthusgaser påverkas även andra miljökvalitetsmål, men beroende på vilka åtgärder som vidtas kan denna påverkan bli både positiv och negativ. Åtgärder som vidtas för att uppnå övriga miljökvalitetsmål kan omvänt påverka klimatmålet i olika riktning.
Avseende målen Frisk luft och Bara Naturlig försurning medverkar åtgärder för att nå klimatmålet även till att dessa mål uppfylls. Strategierna för att uppnå dessa mål och klimatmålet sammanfaller vad gäller omfattningen av trafik och energianvändning.
För målet Säker strålmiljö kan åtgärder på radonområdet syfta till en ökad luftomsättning inomhus, vilket kan bidra till en ökad energianvändning. Åtgärderna omfattar även sjuka hus som behandlas under målet God bebyggd miljö. Med sanering vid källan och god styrning kan dock behovet av ökad energianvändning reduceras.
Åtgärderna för nå målet Ingen övergödning omfattar bl.a. utsläpp av kväve till havet. Exempelvis bidrar åtgärder för att reducera ammoniakutsläppen och förbättrad gödselhanteringen till att kontrollera metanavgången.
Avseende målen Hav i balans och Storslagen fjällmiljö kan konflikter uppstå vid utbyggnad av vindkraftverk. Detta ställer särskilda krav på planering för att undvika konflikt med andra värden.
För målet Levande skogar kan krav på ökade avsättningar och bevarad död ved i skogen begränsa biobränsletillgången på längre sikt. men innebär å andra sidan att skogen förstärks som kolsänka.
För målet Ett rikt odlingslandskap finns krav på öppna landskap i hela landet. Odling av bioenergi kan vara ett sätt att åstadkomma detta.
Avseende målet,Skyddande ozonskikt är en utfasning av användning och utsläpp av ozonskadliga ämnen även positivt ur klimatsynpunkt.
För måletGod bebyggd miljö är energihushållning och bättre planering av bostäder och tätortstrafiken av stor betydelse. Bättre avfallshantering som också behandlas under detta mål kan bidra till minskad metanavgång.
I övrigt uppstår mindre effekter på klimatmålet genom åtgärder som vidtas för att nå de övriga miljömålen.
Miljömålskommittén (M1998:07), har fått i uppdrag att presentera delmål för att nå övriga miljökvalitetsmål inom en generation.
Klimatpolitiska mål inom transportpolitiken
Den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling, som antogs av riksdagen 1998, finns en målstruktur bestående av fem delmål som är:
- Ett tillgängligt transportsystem.
- En hög transportkvalitet.
- En säker trafik.
- En god miljö.
- En positiv regional utveckling.
Varje delmål konkretiseras genom ett antal etappmål. För delmålet En god miljö finns bl.a. ett klimatpolitiskt koldioxidmål. Etappmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör ha stabiliserats till år 2010 på 1990 års nivå.
Ett omfattande utredningsarbete inom MaTs-arbetet (miljöanpassat transportsystem), Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) och Kommunikationskommittén (SOU 1996:26, 1997:35) låg till grund för beslutet om ett nationellt utsläppsmål i transportpolitiken.
Utvärdering av det trafikpolitiska målen
Med utgångspunkt i det transportpolitiska beslutet har SIKA i samverkan med berörda myndigheter genomfört ett uppdrag, som bl.a. syftade till att vidareutveckla mått och metoder för att precisera de transportpolitiska etappmål.
De frågor som behandlas i rapporten och som har bäring på klimatpolitiken är främst iakttagelser avseende målstyrning och de förslag som lämnas avseende en utvecklad uppföljning.
I SIKAs rapport konstateras att det är vissa problem med att förena en utvecklad målstyrning med transportpolitiken. Enligt institutet finns ett behov av att ytterligare klarlägga de principiella utgångspunkterna för målstyrningen på övergripande nivå och vilken roll målstyrningen ska ha i transportpolitiken.
Målen om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig hållbarhet samt riktlinjerna om transportkonsumenternas valfrihet och främjandet av ett decentraliserat beslutsfattande kan vara svårt att förena med en utvecklad målstyrning i form av transportpolitiska etappmål. Samtidigt konstateras att etappmålen troligtvis har medverkat till att påtagligt reducera målkonflikterna inom transportpolitiken. Dessa etappmål (bl.a. det klimatpolitiska koldioxidmålet), syftar till att konkretisera och uttrycka de politiska prioriteringarna. Etappmålen ska även vara utgångspunkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder.
Institutet anser att möjligt att tolka etappmålen så att de ligger i linje med andra delar inom transportpolitiken. ”Detta förutsätter dock ett nyanserat synsätt på dessa mål som bl.a. innebär att de har olika funktioner vid olika tidpunkter och för olika delmål som det i vissa fall kan vara nödvändigt att modifiera de tillämningen av de samhällsekonomiska principerna” (SIKA, 2000 s. 8).
Svårigheterna med att skapa ett bra beslutsunderlag förklaras i huvudsak med att transportsystemet är mycket komplext och måste utvecklas i samspel med många olika funktioner i samhället. Hushållens och näringslivets transporter är t.ex. resultatet av en stor mängd sammansatta avvägningar som sker på individ-, hushålls- och företagsnivå. Eftersom transportsystemet är sammanvävt med andra verksamheter genom många inbördes beroenden och samband måste måldiskussionerna, liksom transportpolitiken i stort, också ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på samhällsutvecklingen.
För att bl.a. möta dessa svårigheter bör, enligt SIKA, ett heltäckande uppföljningssystem utvecklas. Systemet bör innehålla olika mått och indikatorer som kan användas för att belysa konsekvenser av etappmål och åtgärdsstrategier på främst miljö- och trafiksäkerhetsområdet. Ett sådant uppföljningssystem kräver, enligt institutet, såväl att tillgången på data i framtiden säkerställs som att någon ansvarig för produktionen av data utpekas. För jämförelser mellan trafikslagen krävs en harmonisering av definitionerna.
Trafikverkens sektorsansvar bör, enligt SIKA, preciseras så att det klart framgår att sektorsansvaret innefattar ansvaret för att fortlöpande ta fram beslutsunderlag och förslag till åtgärdsstrategier för att uppfylla de transportpolitiska målen. SIKA bedömer att det även behövs mer preciserade beställningar på beslutsunderlag från regeringen. (SIKA, 2000).
Klimatpolitiska mål för övriga politikområden
Tydligt formulerade klimatpolitiska mål saknas inom övriga områden eller sektorer som förorsakar utsläpp av växthusgaser eller som kan medverka i genomförandet av klimatpolitiken. I t.ex. områdena jordbruk, fiske, skogsbruk, bistånd och konsumentfrågor finns mer allmänt hållna miljöpolitiska mål och inslag av krav på hållbarhet men kopplingen till växthusgaser saknas (Statskontoret 1999).
Målöversyn (2-års översynen)
I budgetpropositionen år 1999 aviserade regeringen en översyn av måloch målstrukturer inom samtliga utgiftsområden. Denna översyn, s.k. 2-årsöversynen, beräknas vara slutförd sommaren år 2000. Målet med översynen är att skapa en mer enhetlig resultatredovisning till riksdagen och att utveckla en tydligare koppling mellan mål, resultat och budget. Utvecklingsprojektet bedrivs av finansdepartementet.
Tanken är att man ska kunna åstadkomma en ekonomisk redovisning som kopplas till målen. I översynen kommer bl.a. frågan om sektorsövergripande mål att behandlas.
Därutöver bedrivs ett annat utvecklingsprojektet VESTA (Verktyg för Ekonomisk styrning inom STAten) av finansdepartementet. Projektet omfattar bl.a. principer för styrning i budgetering. Även i detta projekt behandlas sektorsövergripande frågor, bl.a. verksamhetsmål som omfattar flera myndigheter.
9.1.3. Principer för miljöansvar
Det finns ett antal principer och instrument för att integrera miljöansvar i olika samhällssektorer. Redovisningen i avsnittet syftar till att tillföra ytterligare underlag som bör ligga till grund för bedömningar om det är lämpligt att bryta ned målet Begränsad klimatpåverkan på sektorer.
Mål- och resultatstyrning med inriktning mot miljöstyrning
Statliga myndigheter styrs genom mål- och resultatstyrning. Med detta menas att mål formuleras för myndigheternas verksamhet, att löpande information om verksamhetens resultat tas fram, att resultaten bedöms regelbundet och att detta sedan ligger till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. Med stöd av olika resultatmått relatera myndigheternas prestationer till deras resursförbrukning. Grundtanken är att riksdag och regering anger mål och inriktning för verksamheten medan ansvaret för det praktiska genomförandet delegeras till myndigheterna.
I propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) uttalar regeringen att ett system med mål- och resultatstyrning, där miljökvalitetsmålen är utgångspunkten, är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällssektorer.
I viss mån kan detta ses som en ny ansats jämfört med den tidigare miljöstyrningen där 13 miljöhot och sektorsövergripande mål, framförallt utsläppsmål, var utgångspunkten. Till det som skiljer hör den vidare ram som införs genom att statsmakterna och förvaltningen inom allt fler politikområden tar fasta på begreppet hållbarhet och vad detta innebär för varje område.
Samhällssektorernas miljöansvar
Riksdagen har vid flera tillfällen lagt fast principen om samhällssektorernas miljöansvar samtidigt som arbetet måste bedrivas sektorsövergripande.
År 1988 fastslogs att miljöpolitiken utifrån en helhetssyn måste bedrivas sektorsövergripande. Ett framgångsrikt miljöarbetet förutsätter samtidigt att miljöhänsyn integreras i utvecklingsplaner för olika samhällsområden. Varje samhällsområde har således ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som redan föreligger (prop 1987/88:85). Några år senare, år 1994, framhölls att miljöhänsynen måste integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande.
Utvecklingen av samhällssektorernas miljöansvar har också inneburit en förändring av var målen för respektive sektor ska formuleras. Tidigare låg ansvaret i hög grad på Naturvårdsverket. Numera ska sektorsmyndigheterna själva föreslå formulera och föreslå mål samt ange hur de kan nås och följas upp. Arbetet ska bedrivas i dialog mellan miljömyndigheter och miljöpåverkande sektor. Genom miljömålspropositionen, Svenska Miljömål, har bl.a. myndigheternas sektorsansvar för miljön förstärkts ytterligare. Detta innebär att myndigheterna ska beakta de krav som ställs på verksamheten avseende en ekologisk hållbar utveckling.
Ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet har 24 myndigheter, däribland Sida, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens Jordbruksverk, NUTEK, Skogsvårdsorganisationen, Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket och Naturvårdsverket.
I propositionen definieras ansvaret på följande sätt:
Sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delas i många fall med företag och andra myndigheter m.fl. inom respektive sektor. De sektorsansvariga myndigheterna har därför ett ansvar för samrådet inom sektorn i dessa frågor. Denna verksamhet bör integreras i den ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det är möjligt med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter (prop. 1997/98:145).
Regeringen aviserade att Naturvårdsverket i samverkan med berörda myndigheter skulle få till uppdrag att dels närmare analysera ansvaret vid myndighetsutövning, dels utarbeta förslag till hur ansvaret vid myndighetsutövning ska fördelas för de tvärsektoriella frågorna i den mån detta behöver preciseras. Sektorsmyndigheternas arbete skulle innefatta:
- identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorernas åtgärder påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet,
- ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och sektorsåtgärder som ska ligga till grund för hur sektorsmålen ska kvantifieras i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål.
Slutligen angavs att myndigheter med särskilt sektorsansvar i samband med eller i anslutning till årsredovisningen bör redovisa sina insatser i arbetet för ekologisk hållbarhet. Riksdagen har dock inte fattat något formellt beslut i denna fråga. Uppdragen har redovisats och har lämnats till miljömålskommittén för beredning.
Erfarenheter av samhällssektorernas miljöarbete
Naturvårdsverket har redovisat erfarenheter av arbetet med att ge samhällssektorerna en större del av ansvaret för miljön kopplat till bl.a. miljömålsarbetet. Underlaget baseras på erfarenheter från verket och från sektorsmyndigheterna. Därutöver diskuteras både interna målkonflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor.
Exempel på erfarenheter av arbetet med att ta fram miljömål för sektorsmyndigheterna är:
- Uppdragen till myndigheterna har kommit från respektive fackdepartement, vilket har lett till att uppdrag till olika myndigheter inte alltid passar i hop eller överlappar varandra. I vissa fall för t.ex. utsläpp, är flera sektorer inblandade. Direktiv saknas dock för hur samarbetet ska ske. Några myndigheter fick uppdragen mycket sent, vilket försvårade arbetet.
- Sektorerna och de sektorsansvariga myndigheterna anses inte alltid klart definierade, vilket särskilt framhållits av NUTEK och Konsumentverket.
- Myndigheterna har ålagts att utföra ett mycket komplicerat utredningsarbete på mycket kort tid utan att extra resurser har tilldelats. Myndigheternas verksamhetsplanering var slutförd när uppdragen lämnades.
- Samverkan mellan sektorerna förekommer i stort sett inte med undantag av trafikverken. Flera myndigheter framförde önskemål om ett bättre samarbete. Behovet av att klargöra ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter lyftes fram. Även betydelsen av att regeringskansliet samordnar arbetet bättre framhålls.
En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör begränsningar för myndigheternas möjligheter att bidra till uppfyllelsen av miljömålen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som tvingar fram politiska avvägningar på olika nivåer.
Naturvårdsverket konstaterar att miljömålarbetet bör ses som en process som bör fortgå och utvecklas inom sektorerna. Samarbetet inom och mellan de flesta sektorer har inte kommit igång fullt ut och detta bör utvecklas vidare. (Naturvårdsverkets 1999j).
Strategiska miljöbedömningar
Strategisk miljöbedömning görs för att belysa hur planerade beslut av strategisk betydelse, t.ex. avseende policy och program, påverkar miljön och möjligheterna att nå uppsatta miljömål. Miljöbedömningen ska göras så tidigt som möjligt i processen och t.ex. bidra till att identifiera strategiska vägval, avslöja målkonflikter och analysera måluppfyllelse.
Strategiska miljöbedömningar genomförs inom bl.a. transportsektorn. Genom att integrera bedömningarna i beslutsprocessen finns förhoppningar om att de beslut som fattas ska leda till ett långsiktigt hållbart transportsystem.
Riksdagen uttalade bl.a. vid behandlingen av miljöbalken att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede i den politiska processen, exempelvis när det gäller program- och policyarbete och kommer till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut (prop. 1997/98:45 s 299 ).
Inom EU pågår också arbete med att ta fram ett direktiv om konsekvensbedömningar av hur vissa planer och program påverkar miljön. Beslut om direktiv beräknas tas under år 2000.
9.1.4. Diskussion och kommitténs bedömning
Vi kan konstatera att sambandet mellan fossil energiproduktion och klimatförändringar har varit känt länge. Klimatpolitiken har föregåtts av en energipolitik som bl.a. har syftat till att minska det svenska beroendet av fossila bränslen. I detta avseende har den förda energipolitiken gynnat klimatpolitiken.
De nuvarande klimatpolitiska målen har utvecklats under perioden 1988-1995. Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila
bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska.
Inom transportpolitiken finns mål som sammanfaller med det nationella koldioxidmålet, med undantag för att målet sträcker sig till år 2010. Målet för transportsektorn innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. Målformuleringen föregicks av ett omfattande utredningsarbete inom två kommittéer och MaTs-arbetet. Inom energisektorn finns inget kvantifierat mål, utan målformuleringen har en kvalitativ inriktning som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet.
Utöver dessa mål finns principer för samhällssektorernas miljöansvar. Principerna innebär bl.a. att miljöhänsyn ska integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande.
Kommittén konstaterar att centrala beståndsdelar i målformuleringarna för klimatpolitiken, energi- och transportpolitiken har varit och bör vara:
- Internationella åtaganden (i huvudsak klimatpolitiken).
- Långsiktighet.
- Nationella och internationella insatser.
- Kostnadseffektivitet.
- Samhällssektorernas miljöansvar och myndigheternas särskilda sektorsansvar.
För klimatpolitiken finns även ett påtagligt behov av att göra avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden. I vilken utsträckning sådan avvägningar har gjorts är oklart.
Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut bör präglas av finns en rad osäkerheter som måste hanteras i samband med att mål formuleras för olika områden. Exempelvis vilka mål och etappmål bör vi formulera för att främja en kostnadseffektiv strategi, så att vi undviker att fatta beslut i dag som låser fast oss i strukturer som är kostsamma att bryta? Vilka förutsättningar har samhällssektorerna att väga samman ekonomiska hänsynstaganden i planering och beslutsfattande som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar? Hur ska beslutsunderlag utformas för att avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden ska kunna göras?
Det internationella beroendet, långsiktigheten och de önskemål som finns om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som behöver vidtas, talar för ett fortsatt nationellt mål, som inte bryts ned på sektorer. Förutsättningarna för en fungerande mål- och resultatstyrning inom klimatpolitiken skulle sannolikt förbättras om
mål formulerades för vad som ska uppnås inom varje verksamhet eller verksamhetsområde.
Sektorsövergripande frågor ska behandlas inom de utvecklingsarbeten som bedrivs inom finansdepartementet. Den s.k. 2-årsöversyn behandlar mål- och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden och inom VESTA-projektet utreds principer för styrning i budgetering. Möjligtvis kan dessa utvecklingsarbeten bidra till att säkerställa att styrning av förvaltningen kan stärkas utan att verksamhetsmål eller sektorsmål formuleras avseende miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.
En svårighet med att uppnå utsläppsminskningar av växthusgaser är att myndigheterna inte förfogar över alla styrmedel. Mål- och resultatstyrning inom klimatpolitiken måste därför avpassas till detta faktum. Detta innebär att det ställs ökade krav på att de beslutsnivåer där befogenheter finns att besluta om styrmedel får ett bra beslutsunderlag där bl.a. behov av styrmedel framgår.
Det pågående arbetet, med en utvecklad mål- och resultatstyrning utifrån miljökvalitetsmål, bör innebära att alla sektorer och samhällsområden beaktar det femtonde nationella miljökvalitetsmålet,
Begränsad klimatpåverkan. Erfarenheter från hittillsvarande arbete med miljökvalitetsmål tyder bl.a. på att det finns en förbättringspotential avseende regeringens samordning av myndigheterna miljömålsarbete. Uppdrag från regeringen, som inte avpassas till myndighetens egen verksamhetsplaneringsprocess, kan föranleda prioriteringsproblem. Det finns även ett behov av att klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.
Den styrning som bör tillämpas inom klimatpolitiken, bör enligt kommitténs uppfattning, syfta till att de nationella målen blir styrande i myndigheternas verksamheter. Detta innebär att det samlade resultatet för att minska utsläppen av växthusgaser blir avgörande för måluppfyllelsen. Alla aktörer har ett ansvar för att målet nås, även om de har olika möjligheter att påverka de förhållanden som förorsakar utsläppen. Det kommer därför att ställas ökade krav på uppföljning och utvärdering. De samlade resultaten ska tillställas de politiska nivåer som förfogar över samtliga styrmedel.
På grundval av dessa iakttagelser anser kommittén att ett nationellt mål som inte bryts ned på sektorer förutsätter ett klargörande av:
- vad som ska göras,
- vilka styrmedel som ska användas,
- vem som ska göra vad,
- vilken samverkan som behövs och hur denna samverkan ska bedrivas,
- klara ut hur uppföljning/utvärdering ska ske och hur rapporteringen ska säkerställas.
Syftet är att säkerställa att de samlade insatserna leder till att de nationella målen nås. En sådan process med mål, uppgifter/åtgärder, styrmedel, ansvariga aktörer, samverkan mellan olika aktörer, samt en fastställd ordning för uppföljning/utvärdering som syftar till att delar i processen, var för sig, ska kunna omprövas. Ny kunskap inkl. resultat av internationella överenskommelser kan då löpande tillvaratas.
Det är också angeläget att få kunskap om de samband som finns mellan olika politikområden.
Statskontoret lyfter fram att det råder ett komplext samband mellan olika politikområden, deras mångskiftande verksamhet och åtgärder som är av relevans för utsläppen av växthusgaser. Målkonflikter mellan olika politikområden kan därför uppstå. Ett sådant exempel är när en fastighetsägare vidtar energibesparande åtgärder, vilket samtidigt genererar ett höjt taxeringsvärde och därmed höjd fastighetsskatt. Incitament för att vidta åtgärden blir sannolikt beroende av kostnaden för investeringen och vilka besparingar som görs genom minskad energiförbrukning.
Kommittén anser att det är angeläget att incitament skapas för att fastighetsägare vidtar åtgärder som syftar till att minska energiförbrukningen och därigenom utsläppen av växthusgaser. Överväganden om hur miljöinvesteringar ska behandlas inom fastighetsskattesystemet utreds f.n. av en särskild utredning.
SIKA lyfter också fram att det finns målkonflikter inom transportpolitiken, samtidigt som institutet menar att förekomsten av etappmål innebär att dessa målkonflikter har kunnat reducerats.
Naturvårdsverket lyfter fram att det finns både interna målkonflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor. En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör naturliga begränsningar av myndigheternas möjligheter att uppnå miljömålen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som framtvingar politiska avvägningar på olika nivåer.
Dessutom kan konstateras att åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålet, Begränsad klimatpåverkan, bidrar till att nå ett flertal av de övriga miljökvalitetsmål. I vissa fall behövs en god planering för att målkonflikter ska undvikas.
Kommittén anser att sammantaget har dessa resonemang bäring på klimatpolitiken. Svåra avvägningar mellan olika intressen inom ett område men framför allt mellan olika områden måste hanteras.
Kommittén anser att det är angeläget att identifiera var motstridiga intressen finns samt vilka åtgärder och regler som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonflikter ska kunna tydliggöras.
Ansvaret för att göra avvägningar mellan olika intressen ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. regering och riksdag. Det är därför nödvändigt att tillgodose behov på så bra beslutsunderlag som möjligt, för att avvägningar mellan olika politikområden ska kunna göras.
Som ett första steg till att förbättra beslutsunderlaget föreslår kommittén att klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar som inom politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser.
Det är särskilt angeläget att skapa incitament inom olika områden för att åtgärder ska vidtas som minskar utsläppen av växthusgaser. Exempelvis kan nämnas energi-, trafik-, skatte-, bostadspolitik inklusive plan- och byggfrågor, forsknings- och utbildningspolitik samt närings- och konsumentpolitik. Det kan även finnas andra områden som är angelägna ur ett klimatpolitiskt perspektiv. Det är därför viktigt att frågan övervägs inom den beredningsprocess som föregår ett utredningsdirektiv.
Som ett andra steg kan en systematisk genomgång av nuvarande regler och åtgärder inom olika områden vara önskvärd. En sådan genomgång är sannolikt resurskrävande, varför kommittén inte lämnar några förslag i frågan.
Det är särskilt viktigt att den i det löpande arbetet i samband med beslut inom infrastrukturplanering m.m. integrera strategiska miljöbedömningar som bör innefatta klimatpolitiska bedömningar. Sådana bedömningar bör leda till att klimatpolitiken integreras i olika verksamheter samtidigt som målkonflikter bör kunna reduceras.
Syftet med att förbättra beslutsunderlaget är att underlätta för den politiska nivån att göra avvägningarna mellan olika intressen, samtidigt förutsättningar skapas för att de klimatpolitiska målen uppnås. Sverige kan då fullfölja de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser.
9.2. Nuvarande styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken
Statliga styrmedel kan definieras som statsmakternas medel för att säkerställa att konkreta åtgärder vidtas för att nå de uppställda målen. Vissa styrmedel kan användas utan att det på förhand finns en fullständig kännedom om vilka åtgärder de kommer att leda till. Andra styrmedel föreskriver mer eller mindre preciserade åtgärder. Styrmedel kan kategoriseras på olika sätt. Nedanstående redovisning av de styrmedel som har tillämpats i Sverige har indelats i kategorierna ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel.
9.2.1. Informativa styrmedel
De informativa styrmedlen som har använts har omfattat insatser avseende forsknings- och utvecklingsprojekt, informationskampanjer, konsumentinformation och miljömärkningar. Inom det obligatoriska skolväsendet har miljöfrågor genom läroplanen integrerats på alla nivåer. Det är främst inom Agenda 21 arbetet, konsumentpolitiken, energipolitiken och trafikpolitiken som informativa styrmedel har använts. Erfarenheter från Agenda 21 arbetet redovisas i avsnitt 9.5.1 och de energipoliska insatserna redovisas i avsnitt 13.1.7.
Informativa styrmedel har bl.a. tillämpats inom konsumentrådgivningen. Konsumentverket har sedan 1970-talet tagit fram underlag för att ge konsumenterna råd om hur de kan minska sin energianvändning och ersätta olja med förnyelsebar energi. Olika typer av utrustning provas med avseende på energieffektivitet och hur den kan skötas av vanliga konsumenter för att behålla effektiviteten under lång tid. Dessa resultat utgör sedan underlag för information, som bl.a. förmedlas via kommunala konsumentvägledare och energirådgivare.
För närvarande bedrivs ett arbete under en 5-årsperiod som ingår i det energipolitiska programmet. Inom ramen för verksamheten pågår utveckling av webb-information om produkter för uppvärmning och deras egenskaper samt vilka kostnader och miljökonsekvenser olika investeringar kan medföra.
På liknande sätt provas apparater, som drivs med hushållsel. Undersökningarna ligger till grund för råd om val av apparater men bidrar också till underlag för rådgivning om hur de ska användas på ett energisnålt sätt.
Sedan år 1977 har Konsumentverket sammanställt uppgifter om nya bilars bränsleförbrukning. Sammanställningarna ligger bl.a. till grund för en broschyr som redovisar bränsleförbrukning hos nya bilar.
Broschyren ska finnas tillgänglig på varje försäljningsställe för nya bilar. Bränsleförbrukningen måste anges vid marknadsföring av enskilda modeller. Denna information har varit och är väsentlig för konsumenternas möjlighet att medvetet välja bil efter bränsleeffektivitet.
Sammanställningarna av bränsleförbrukningen ligger även till grund för beräkningen av kostnaderna för olika bilmodeller, som kan tas fram med hjälp av Konsumentverkets bilkostnadsprogram.
I syfte att informera om hur resande och transporter kan förändras har Vägverket genomfört lokala informationssatsningar i samarbete med kommuner, företag och organisationer. Dessa har varit inriktade på ändrat trafikantbeteende i kombination med bl.a. bättre kommunal service. Exempelvis kan nämnas samåkningspooler, bilpooler, kollektivtrafikresande och alternativa individuella transportlösningar.
Utöver dessa informationsåtgärder har medel anslagits för riksomfattande kampanjer om växthuseffekten, Rio-konventionen, Kyotoprotokollet och följderna av ett förändrat klimat. Medlen har fördelats till Naturvårdsverket, NUTEK, branschorganisationer och folkbildningsinstitut (prop 1992/93:179).
9.2.2. Ekonomiska styrmedel
De ekonomiska styrmedlen som har tillämpats är koldioxidskatt, investeringsstöd och skatt på energi och drivmedel. Från och med mars 1990 tas mervärdesskatt på 25 % ut på hela energiområdet.
Det främsta exemplet på ett ekonomiskt styrmedel är koldioxidskatten. Beräkningar av effekten av uttaget av koldioxidskatt redovisas i Figur 9.1.
Figur 9.1 Koldioxidutsläpp år 1990, exkl. industrins processer jämfört med beräkning av utsläpp utan ekonomiska styrmedel och den faktiska utvecklingen samt prognos
40 50 60 70 80
1990
1995
2000
2005
2010
M iljoner to n ko ldio xid
1996 års s ty rmedel
1990 års s ty rmedel
Faktis k utv eckling
Källa: DS 1997:26
Figuren visar att utsläppen av koldioxid skulle vara betydligt högre med de styrmedel som användes år 1990. Med 1996 års styrmedel dämpas ökningen väsentligt. För år 2000 beräknas de ekonomiska styrmedel ha bidragit till knappt 20 miljoner ton mindre utsläpp jämfört med de bedömningar som kan göras av ökningstakten med 1990 års styrmedel.
Koldioxidskatten beräknades i den första nationalrapporten svara för 70 % av åtgärdernas uppskattade effekter år 2000. Av den andra nationalrapporten framgår att 90 % av skillnaden i koldioxidutsläpp kunde tillskrivas energi- och miljöskatter samt moms på energi.
Användningen av energi i Sverige har under en längre tid tillbaka varit belagd med punktskatter som allmän energiskatt, särskild skatt på oljeprodukter och kol samt produktionsskatter på vattenkraft och kärnkraft. Energiskatterna har varit motiverade av såväl energi- och miljöpolitiska skäl som fiskala skäl. Sedan år 1989 har energibeskattningen genomgått flera större och mindre förändringar. I bilaga 5 redovisas exempel på de förändringar som har beslutats och genomförts under ett knappt decennium. Sammanfattningsvis kan konstateras att betydande förändringar har genomförts.
9.2.3. Administrativa styrmedel
Administrativa styrmedel i form av tillämpning av lagar har använts i viss utsträckning inom klimatpolitiken. I prövningar och tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen finns exempel på ett antal koncessionsbeslut i syfte att förhindra ytterligare utsläpp av klimatpåverkande gaser.
Mellan åren 1992 och 1997 finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. Förutom direkta utsläppsvillkor påverkas de faktiska utsläppen också av andra tillstånd från Koncessionsnämnden. Exempelvis är tillstånd för förbränning av fossila bränslen tidsbegränsade och högsta användning av fossila bränslen anges. Det finns även krav som ställts på uppsamling och förbränning av deponigas (metan). (Naturvårdsverket 1999, Underlag till klimatkommittén: Koncessionsvillkor som påverkar utsläppen av växthusgaser).
Våren 1998 fattades beslut i riksdagen om en samlad miljöbalk. I kapitel 10 diskuteras tillämpningen av Miljöbalken. Balken är inte prövad i en sådan utsträckning, att det är möjligt att redovisa resultat om dess tillämpning.
Administrativa styrmedel som har haft en viss betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser är Naturresurslagen, som numera är införlivad i Miljöbalken. Även Plan- och bygglagen (1987:10) och den kommunala energiplaneringen kan betraktas som ett administrativt styrmedel. Den kommunala energiplaneringen redovisas i avsnitt 9.5.2. Plan och bygglagen (1987:10) redovisas i kapitel 10.
Ett exempel på tillståndsprövning enligt Naturresurslagen är utvidgningen av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Av regeringens tillståndsbeslut framgår att ett villkor för tillståndet är att Luftfartsverket ska inrikta verksamheten så att de samlade utsläppen av bl.a. koldioxid från flygplatsverksamheten samt marktransporter till och från flygplatsen minimeras. Som riktvärde angavs att utsläppen år 2000 inte bör överstiga 1990 års nivå. Luftfartsverket ålades även en rapporteringsskyldighet, som innebär att utsläppen årligen ska rapporteras till länsstyrelsen i Stockholms län (Regeringsbeslut 1991-08-15). Effekterna av detta villkor bidrog till att den spårbundna järnvägsförbindelsen mellan Stockholm och Arlanda flygplats realiserades.
Miljöledningssystem
Miljöledningssystem i statlig verksamhet är ett verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i den statliga förvaltningens arbete. Syftet är att beslut och åtgärder inom statsförvaltningen, som kan påverka miljö- och resurshushållningen ska utformas så att de medverkar till en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Detta innebär t.ex. att i samband med lagstiftning, direktiv m.m. bör effekter på miljö och resurshushållning beskrivas och bedömas. Motivet till miljöledningssystem är bl.a. att staten bör vara ett föredöme på miljöområdet och medverka till en ekologisk hållbar utveckling.
Modellen är baserad på EU:s miljöstyrningssystem EMAS och ISO 14 001, men ställer inte samma krav på resursinsatser och detaljutformning samtidigt som goda förutsättningar för ett strukturerat och framgångsrikt miljöarbete erhålls.
Miljöledningssystem infördes som ett pilotprojekt vid 25 myndigheter år 1996. Hittills har regeringen lämnat uppdrag till 138 myndigheter om att införa miljöledningssystem.
Myndigheterna ansvarar själva för ambitionsnivå, takt och redovisning. Några myndigheter har också certifierar sig enligt ISO 14001; bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborg, Mitthögskolan och SGU.
De frågor som miljöledningssystem kan omfatta är exempelvis källsortering, energiförbrukning, policy, mål för det administrativa arbetet samt informations- och utbildningsinsatser till personalen. Även handlingsplaner avseende resepolicy, energi och offentlig upphandling kan ingå (Miljövårdsberedningen, 1996; Miljödepartementet, 1999).
9.2.4. Diskussion och kommitténs bedömning
Genom att tillämpa ekonomiska styrmedel inom klimatområdet, har ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. Kommittén vill framhålla att det är väsentligt att även fortsättningsvis använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser.
Samtidigt kan konstateras att uttaget av skatt och olika typer av stöd har varierat avsevärt över en kort tid. Det är därför tveksamt om hittillsvarande användning av de ekonomiska styrmedlen kan beskrivas som långsiktiga och stabila till sin karaktär.
En omställning av alla samhällssektorer till en minskad fossilanvändning kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Kommittén anser att det är betydelsefullt att använda samtliga styrmedel som kan resultera i att utsläppen av växthusgaser minskar. Samtidigt bör krav ställas på att de styrmedel
som används är långsiktiga till sin karaktär och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas.
Kommittén anser därför att det är viktigt att användningen av ekonomiska styrmedel bör vara så stabil som möjligt. Exempelvis behöver både näringsliv och enskilda i god tid innan förändringar genomförs veta vilka ekonomiska restriktioner som kommer att gälla. Därigenom skapas möjligheter att för både näringsliv och hushåll att fatta beslut som är hållbara på lång sikt. Ekonomiska styrmedel ska användas när bedömningar finns som omfattar en längre tidsperiod än vad som hittills varit vanligt. Det är också viktigt att skapa en acceptans för användningen av ekonomiska styrmedel. I detta sammanhang vill kommittén framhålla fördelar med bana väg för användningen av ekonomiska styrmedel genom informationsinsatser.
Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärder bör präglas av är de informativa styrmedlen särskilt betydelsefulla. Genomförda satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser. Sannolikt är dessa satsningar av stor betydelse eftersom de kan bidra till ny teknik och nya processer som på sikt kan minska utsläppen av växthusgaser avsevärt.
Informationsinsatser är väsentliga ur två aspekter. Dels i dialogen mellan väljare och valda, dels för att öka kunskapen om vad individer och företag kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.
Det demokratiska problemet innebär att välfärd ska fördelas mellan olika generationer. Beslut som påverkar vår välfärd i dag måste fattas om denna fördelning ska kunna göras. Därför måste en acceptans skapas för de beslut som behöver fattas.
Informationsinsatser som leder till ökad kunskap i samhället skapar samtidigt en handlingsfrihet för såväl individer som företag, så att de kan vidta åtgärder som leder till att utsläppsminskningar.
Av dessa anledningar behövs en ökad kunskap i hela samhället för att en delaktighet ska kunna skapas för att ytterligare ekonomiska styrmedel ska kunna tillämpas för att uppnå goda resultat i ett långsiktigt perspektiv.
I ett helhetsperspektiv, anser kommittén, att det är det angeläget att pröva information som ett medel för att engagera alla nivåer i samhället. Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att förmedla kunskap om åtgärder som både enskilda och företag kan vidta för att minska växthuseffekten. Det är särskilt angeläget att en insikt skapas om problemets vidd och karaktär, eftersom det krävs en stor delaktighet för att åstadkomma positiva resultat.
Administrativa styrmedel är väsentliga och tillämpningen bör utökas. Tillämpningen av lagar i samband med tillståndsprövning och i samband med planering av bebyggelse och service är särskilt betydelsefull för en omställning på lång sikt. Kommittén återkommer med bedömningar avseende miljöbalken och PBL i kapitel 10.
Kommittén bedömer att ett värdefullt arbete med miljöledningssystem genomförs inom ett flertal statliga verksamheter. Det är väsentligt att arbetet intensifieras för att successivt omfatta alla statliga verksamheter. Kommittén anser att det är särskilt angeläget att staten i den offentliga upphandlingen beaktar miljökrav, i synnerhet behovet av att minska utsläppen av växthusgaser och att hushålla med energi.
Kommittén anser att det bör finnas en möjlighet att ställa krav på återredovisningen från de myndigheter, som har infört miljöledningssystem, att redovisa vilka åtgärder som har bidragit till att klimatmålet uppfylls. Övriga frågor som berör myndigheternas uppgifter diskuteras och förslag lämnas i avsnitt 9.3.2.
Samtliga styrmedel, bör enligt kommitténs bedömning, vara föremål för en årlig uppföljning av resultat och en samlad utvärdering av effekter vart fjärde år. Resultat från uppföljnings- och utvärderingsinsatser är ett viktigt underlag för ställningstaganden för såväl beslut om användningen av styrmedel som beslut om fortsatta åtgärder.
Statskontoret har pekat på behovet av att mobilisera den regionala och lokala nivån vad gäller klimatfrågan. Kommittén delar denna bedömning och vi återkommer i avsnitt 9.5.6 med förslag om hur arbetet i kommuner bör stimuleras.
9.3. Förvaltningsstruktur och myndigheternas uppgifter i klimatpolitiken
Under den period som en uttalad klimatpolitik har förts, har flera organisatoriska förändringar genomförts på såväl departementsnivå som myndighetsnivå.
År 1986 organiseras Miljö- och energidepartementet. Energifrågorna lyfts ur departementet år 1990, som därefter benämns Miljödepartementet. År 1992 tillförs bl.a. planfrågor och benämns fram till år 1994 Miljö- och naturresursdepartementet, då det igen byter namn till Miljödepartementet. År 1996 bildas Inrikesdepartementet då Civildepartementet läggs ner. Planfrågorna tillförs Inrikesdepartementet från Miljödepartementet. Hösten 1998 förs planfrågor och samhällsplanering m.m. tillbaka till Miljödepartementet från Inrikes-
departementet som läggs ner. Näringsdepartementet växer samtidigt i omfattning främst genom att Kommunikationsdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets frågor tillförs och inordnas i det nya departementet.
Förutom departementala förändringar och omflyttningar märks framförallt sammanslagningen av Statens Industriverk (SIND), Statens energiverk och Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) till NUTEK år 1991. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) tillkom år 1995. Statens energimyndighet bildades år 1998, delvis genom en utflyttning från NUTEK. (Statskontoret 1999)
Vid sidan av dessa organisationsförändringar har kommittéväsendet och en särskild Klimatdelegation använts för uppgifter som sammanhänger med klimatpolitiken. Klimatdelegationen verkade under åren 1994-1998 och hade till uppgift att för Sverige samordna IPCC-arbetet, att informera om klimatfrågan samt att integrera klimatfrågan i sektorernas arbete. Exempel på övriga utredningar är: Miljöavgiftsutredningen som år 1989 lämnade de första underlaget för det första beslutet om koldioxidskatt. Trafik- och klimatkommittén föreslog bl.a. åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från trafiksektorn. Kommunikationskommittén behandlade bl.a. ekonomiska styrmedel och principer för planering av åtgärdspaket. Energikommissionen hade ett liknande upplägg.
9.3.1. Nuvarande förvaltningsstruktur, ansvarsfördelning och organisation
Klimatpolitiken omfattar ett flertal områden och dess komplexitet framgår av Tabell 9.1. Beröringspunkter finns i riksdagens olika utskott och flera olika så kallade utgiftsområden i statsbudgeten. Ett tjugotal myndigheter behandlar verksamheter som påverkar utsläppens storlek. Tabell 9.1 illustrerar nuvarande förvaltningsstruktur i klimatpolitiken.
Tabell 9.1 Klimatpolitikens förvaltningsstruktur
Utskott:
Bostadsutskottet Näringsutskottet Miljö- och jordbruks-Skatteutskottet Trafikutskottet utskottet
Utgiftsområden:
Uo 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning
Uo 20 Allmän miljö- och naturvård
Uo 24 Näringsliv
Uo 3 Skatteförvaltning och uppbörd
Uo 22 Kommunikationer
Uo 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande
Uo 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar
Miljödepartementet
Näringsdepartementet Finansdepartementet
Naturvårdsverket
Statens energimyndighet Konsumentverket
Boverket
NUTEK Länsstyrelserna
BFR
SIKA Skatteförvaltningen
SMHI
Banverket
Utbildningsdepartementet
Jordbruksdepartementet Luftfartsverket
Utbildningsorgan
Jordbruksverket Sjöfartsverket Forskningsorgan SLU Vägverket KFB Skogsvårdsstyrelsen
Källa: Statskontoret 1999
I riksdagen behandlas klimatpolitik eller frågor som har bäring på klimatpolitiken i flera utskott, i synnerhet inom Miljö- och jordsbruks-, Närings-, Trafik-, Skatte- och Bostadsutskottet. Beröringspunkterna inom statsbudgetens olika utgiftsområden är många, i princip inbegrips samtliga utgiftsområden men de väsentligaste områdena bör vara de som redovisas i Tabell 9.1.
Av de myndigheter som har starka band och beröringspunkter med klimatproblemet ligger de flesta under Näringsdepartementet. Det bör också lyftas fram att de två stora samhällssektorerna med tillhörande myndigheter, transport och energi, i huvudsak ligger under Näringsdepartementet. Inom dessa två sektorer sker de största utsläppen av växthusgaser.
Inom regeringskansliet finns sedan år 1997 en interdepartemental arbetsgrupp, den s.k. Kyotogruppen. Gruppens uppgift är bl.a. att utarbeta och fördjupa förslag till svenska positioner inför möten med EU:s ad hoc-grupp för klimatfrågor och Klimatkonventionens möten. Arbetsgruppen ska också förbereda svenskt deltagande i de expertgrupper som ad hoc-gruppen tillsätter.
Gruppens arbete är tidsbegränsat t.o.m. utgången av år 2001.
I arbetsgruppen ingår företrädare för Utrikes-, Finans-, Närings-, och Miljödepartementet samt Sida, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Skogsstyrelsen. Miljödepartementet är ordförande i gruppen och förhandlingschef samt svarar för sekretariatsfunktioner.
Därutöver behandlas frågor som kan påverka klimatpoltiken för närvarande av olika kommittér. Exempelvis kan nämnas:
- Utredningen om flexibla mekanismer (dir. 1999:259) som har till uppgift att undersöka möjligheterna att introducera Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige.
- Miljömålskommittén (Dir 1998:45) som har till uppgift att bl.a. analysera och föreslå delmål för alla miljökvalitetsmål, med undantag för målet, Begränsad klimatpåverkan, som klimatkommittén behandlar.
- Fastighetsskatteutredningen (Dir 1998:20) som har till uppdrag att se över och utvärdera reglerna och fastighetsskatt m.m. Kommittén ska även behandla skatteregler i syfte att stimulera miljövänliga investeringar och hur sådana bestämmelser skulle kunna konstrueras.
Statskontoret framhåller att det ökade internationella trycket på att klimatpolitiska åtgärder ska genomföras, medför att särskild vikt bör läggas vid hur man organiserar politiken på detta område. Syftet är bl.a. att understödja en lämplig incitamentsstruktur och balansera olika intressen. I detta sammanhang nämns att EU-kommissionen i ett dokument (European Commission, 1999d) pekat på organisatoriska brister mellan ministerrådskonstellationer som förklaring till varför man inte lyckats införa effektiva styrmedel i EU:s klimatpolitik. För att komma tillrätta med detta föreslår EU-kommissionen två kompletterande lösningar:
- Bättre integration av miljöfrågorna med särskild vikt vid klimatproblemen. Det gäller integration i t.ex. energi-, transport-, jordbruks-, industri-, och konsumentpolitiken.
- Förbättringar i informationsutbytet och övervakningen av planerade eller genomförda åtgärder. Det senare gäller både på gemenskapsnivå och nationell nivå.
9.3.2. Myndigheternas uppgifter inom klimatpolitiken
Enligt Verksförordningen har samtliga myndigheter ett generellt ansvar att beakta krav på ekologisk hållbar utveckling (VF 1995:1322) Vissa
myndigheter har ett särskilt ansvar för ekologisk hållbar utveckling avseende de tre målen för ekologisk hållbar utveckling (skydd av miljön, hållbar försörjning och effektiv användning av energi och naturresurser. Myndigheternas uppgifter regleras i instruktion för respektive myndighet. Därutöver styr regeringen myndigheterna bl.a. genom regleringsbrev. Där anges effektmål för de uppgifter som myndigheten ska utföra, myndighetens del av effektmålet samt verksamhetsmål och krav på återrapportering.
Nedanstående redovisning bygger på en genomgång av instruktion och regleringsbrev för budgetåret 2000 för redovisade myndigheter som är Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen och SIDA.
Instruktioner för berörda myndigheter
Vid en jämförelse mellan myndigheterna av hur uppgifter avseende klimatfrågor har preciserats finns det betydande skillnader mellan myndigheterna.
Naturvårdsverket ska enligt instruktionen, ”vara samlande och pådrivande i miljöarbetet, både nationellt och internationellt. Verkets arbete ska syfta till att främja en ekologisk hållbar utveckling”. Vidare ska verket arbeta med mål, vägledning och samordning och uppföljning som rör miljöarbetet. Verket ansvarar även för officiell miljöstatistik.
I instruktionen för Statens energimyndighet nämns ordet klimat. Myndigheten ska, inom sitt ansvarsområde, verka för att effekterna på hälsa, miljö och klimat blir så låga som möjligt. Statens energimyndighet ansvarar för officiell energistatistik.
I instruktionerna för trafikverken anges att verken ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås vilket innefattar, ett särskilt koldioxidmål, som redovisas i avsnitt 9.1.2. För övriga myndigheterna saknas direkta kopplingar till klimatfrågan i de uppgifter som myndigheterna är ålagda att utföra. Myndigheterna kan dock inom ramen för verksamheten utföra uppgifter som är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser, men direkta kopplingar saknas.
I instruktionen för SIKA anges bl.a. att institutet ska svara för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet.
Regleringsbrev
I regleringsbreven finns betydande skillnader av hur klimatfrågan behandlas.
Naturvårdsverkets ska återredovisa till regeringen verkets prestationer inom det nationella klimatarbetet.
Av de undersökta myndigheterna har Vägverket de mest preciserade kopplingarna till det nationella koldioxidmålet. För Vägverket anges som mål att de totala utsläppen för bl.a. koldioxid från vägtransportsystemet ”ska minska år 2000 jämfört med 1999”. Återredovisningskraven till regeringen är preciserade på såväl utsläppsmängder och deras fördelning som måluppfyllnad. Generellt efterfrågas en redovisning i tidsserier om minst fem år och i vissa fall i tidsserier om tio år.
För Banverket anges återrapporteringskrav på hur järnvägens del av det totala transportarbetet ska öka jämfört med 1999 och hur energianvändningen per utfört transportarbete ska minska. Sjöfartsverket och Luftfartsverket ska rapportera hur sjöfartens respektive luftfartens samlade miljöpåverkan förändras.
I SIKAs regleringsbrev lämnas ett uppdrag; att institutet fortlöpande ska följa de transportpolitiska målen och medverka med underlag för att utveckla de transportpolitiska etappmålen. Det transportpolitiska koldioxidmålet är ett av dessa etappmål.
Statens energimyndigheten och Boverket har en del i samma effektmål - att energipolitiken ska skapa förutsättningar för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med en låg påverkan på hälsa, miljö och klimat.
För Boverket del saknas direkta kopplingar till klimatarbetet och återrapporteringskraven är begränsade.
Energimyndighetens del av effektmålet innefattar bl.a. att underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle, uppgifter för ett breddat klimatsamarbete i Östersjöregionen och kompetensutveckling som syftar till utveckling och omställning av energisystemet.
Som mål för de internationella klimatinsatserna inom energiområdet anges att utveckla erfarenheter och underlag för ett s.k. gemensamt genomförande så att instrumentet kan bli ett verksamt medel för svensk och internationell klimatpolitik. Vidare ska omställningen till ett ekologiskt hållbart energisystem underlättas, enligt de villkor som klimatkonventionen och Sveriges ansvar för EU: gemensamma åtaganden denna konvention ställer. Myndigheten ska även samverka med Sida.
För Statens energimyndighet anges tydliga återrapporteringskrav i synnerhet för de internationella insatserna avseende klimatfrågan.
Även Konsumentverket har en del inom utgiftsområdet, Energi som innefattar att skapa villkor för en effektiv energianvändning. Återrapporteringskraven omfattar inga specificerade klimataspekter.
Av Sidas regleringsbrev framgår att verket ska rapportera om de insatser som genomförts för att följa upp Sveriges åtaganden i konventionerna om bl.a. klimatförändringar enligt gällande riktlinjer.
I NUTEKs regleringsbrev saknas uttryckta kopplingar till klimatfrågan.
9.3.3. Diskussion och kommitténs bedömning
Vid en genomgång av instruktioner och regleringsbrev för de myndigheter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken kan konstateras att myndigheternas uppgifter överlag inte relateras till behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock viktigt att framhålla att åtgärder inom olika områden t.ex. energieffektiviseringar, miljömärkning och åtgärder för att åstadkomma en god bebyggd miljö är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock önskvärt att myndigheternas ansvar preciseras avseende uppgifter och åtgärder som är av betydelse för att uppnå nationella utsläppsmål.
För ett genomförande av klimatpolitiken är det därför angeläget att statsmakterna preciserar myndigheternas ansvar och uppgifter i detta avseende. För vissa myndigheter finns vissa preciseringar och det är väsentligt att fler myndigheter omfattas av såväl riktlinjer som återrapporteringskrav. Syftet är att få ett samlat grepp om vilka åtgärder som ska vidtas och vilka resultat som förväntas och som uppnås.
Kommittén föreslår därför att uppgifter för att genomföra klimatpolitiken ska regleras i såväl instruktion som regleringsbrev för de myndigheter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken. Dessa myndigheter är i första hand; Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen och Sida.
Syftet är att tydliggöra myndigheternas ansvar och uppgifter inom klimatområdet. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvarsområden årligen samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom respektive område, för att de nationella målen ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas och resultat ska återrapporteras. Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfarts-
verket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen har ett särskilt ansvar för att redovisa utsläpp av växthusgaser inom respektive område.
Uppgifterna bör utföras inom ramen för ett fortsatt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna ska tas till vara. Frågan om planeringen kan genomföras i ett gemensamt planeringsarbete och utmynna i sektorsövergripande planer kan diskuteras. Kommittén vill framhålla att samverkan över myndighetsgränserna är mycket betydelsefull, eftersom många av de åtgärder som behöver vidtas kräver en utvecklad samverkan över myndighetsgränserna.
Kommittén föreslår att Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, och Statens Jordbruksverk omgående får till uppdrag att utreda och föreslå ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen av växthusgaser.
Kommittén anser att det är angeläget att även förslag till åtgärder som inte är kostnadseffektiva vid en jämförelse med övriga åtgärder redovisas. Skälet är att t.ex. forsknings- och utvecklingsinsatser som kan vara avgörande för att åstadkomma en omställning på lång sikt kan motivera att frångå kravet på att kostnadseffektiva åtgärder ska vidtas i första hand. Åtgärder som förutsätter styrmedel som myndigheterna inte förfogar över ska också redovisas. Motivet är att säkerställa att alla insatser som är av betydelse för att klara en omställning på lång sikt kommer fram i utredningsprocessen. Förslag ska tillställas de beslutsnivåer som förfogar över styrmedlen.
Enligt kommitténs uppfattning krävs en kraftsamling vid myndigheterna genom fortsatta utredningsinsatser för att identifiera åtgärder, lämna förslag till ytterligare åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser samt för att genomföra och följa upp åtgärderna.
Enligt kommitténs bedömning är denna kraftsamling nödvändig för att Sverige ska uppnå de nationella målen och därigenom uppfylla de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser. I denna process är ett klargörande av ansvar för att utreda och vidta åtgärder, samverkan mellan aktörerna, uppföljning av vidtagna åtgärder samt en fastställd rapporteringsordning är väsentlig för att lyckas med att minska utsläppen av växthusgaser.
Organisation
Det är oklart hur de organisatoriska förändringarna på såväl departementsnivå som myndighetsnivå som har genomförts under perioden 1986-1998 har påverkat klimatpolitiken.
Den nuvarande förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken är komplex eftersom den omfattar många samhällsområden. Inom riksdagen behandlas klimatpolitiska frågor i huvudsak inom fem utskott. På departementsnivå fördelas ansvaret på fem departement. I huvudsak har 20 myndigheter uppgifter som i olika grad har betydelse för genomförandet av klimatpolitiken.
Kommittén anser att det är sannolikt att såväl genomförda organisationsförändringar som den nuvarande förvaltningsstrukturen inte är optimal för ett kraftfullt genomförande av klimatpolitiken. Genom att uppgifterna är fördelade på en mängd aktörer är det svårt att få en överblick över såväl vidtagna åtgärder och resultat som ansvarsförhållanden.
Statskontoret lyfter fram att organisatoriska förändringar kan övervägas för att ge klimatpolitiken en starkare ställning vid genomförandet av Kyotoprotokollet. En särskild fråga är vem som ska ansvara för de styrmedel som kommer att konkretiseras framöver inom ramen för bl.a. de flexibla mekanismerna. Kommittén anser att fortsatta utredningsinsatser avseende bl.a. ansvarsförhållanden kommer att bli nödvändiga bl.a. när förslag om flexibla mekanismer föreligger.
Regeringskansliet
Det är av stor betydelse att de organisatoriska förutsättningarna främjar ett genomförande av klimatpolitiken i Sverige. Kommittén är positiv till att fler styrmedel används för att åstadkomma resultat. Exempelvis finns behov av att generellt höja kunskapen om växthuseffekten och dess risker hos såväl medborgare som näringsliv och förmedla kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen. En ökad vikt läggs därför vid användningen av informativa styrmedel.
När fler styrmedel används och när åtgärder ska vidtas på alla nivåer i samhället ställs särskilda krav en effektiv samordning för att optimera resultatet av genomförda åtgärder. Kraven på helhetssyn ökar och det är viktigt att organisationsstrukturen anpassas till dessa behov.
För att nå målet, att minska utsläppen av växthusgaser behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå. Enligt kommitténs uppfattning bör samordningen inom regeringskansliet stärkas. Motiven är:
- det internationella åtagandet,
- behov av att uppnå nationella mål,
- målkonflikter mellan politikområden,
- behov av ett bättre beslutsunderlag,
- förvaltningsstrukturen med många berörda departement och myndigheter,
- behov av att genomföra åtgärder på kort och lång sikt samt de krav/önskemål som finns på kostnadseffektivitet.
Den politiska nivån är central vid genomförandet eftersom avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden måste göras. Avvägningar måste även göras mellan fördelningen av välfärd och tillväxt mellan olika generationer. Dessa frågor är komplicerade och politiska. Ett brett politiskt engagemang är därför betydelsefullt. Det långsiktiga perspektivet innebär också att det är önskvärt att eftersträva breda politiska lösningar.
Kommittén diskuterar några möjligheter till hur samordning kan förstärkas. Dessa alternativ kan ligga till grund för fortsatta diskussioner.
En möjlighet kan vara, att inrätta en tvärpolitisk delegation. Delegationen bör ledas av en minister. I övrigt bör behovet av en bred samhällsförankring vara vägledande i samband med tillsättning av ledamöter.
En annan möjlighet kan vara en ministergrupp bestående av ansvariga ministrar för miljö-, energi- och trafikfrågor samt industrioch finanspolitik.
Ett ytterligare alternativ kan vara utvecklade organisationsformer inom regeringskansliet. Den mest ändamålsenliga placeringen av klimatfrågorna inom regeringskansliet kan då diskuteras. I detta sammanhang kan en placering inom statsrådsberedningen med ett särskilt klimatsekretariat vara ett tänkbart alternativ.
Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses.
Myndigheterna
Kommittén har föreslagit att myndigheternas uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken tydliggörs.
För ett genomförande av klimatpolitiken på myndighetsnivå krävs även en god samordning, eftersom många myndigheter berörs. Vi har prövat möjligheten att inom den befintliga organisationsstrukturen
främja ett genomförande av klimatpolitiken. Vi har emellertid funnit att det saknas ett forum för samråd och samverkan mellan berörda myndigheter.
Mot denna bakgrund föreslår kommittén att ett särskilt Klimatråd ska inrättas. Klimatrådet bör vara ett stöd för Naturvårdsverkets i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken. De är därför naturligt att Naturvårdsverket samtidigt svarar för ordförandeskapet i rådet.
Rådet medverkar därvid med att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförandet av klimatpolitiken. Det kan därför vara lämpligt att Klimatrådets uppgifter anges i Naturvårdsverkets instruktion i likhet med övriga råd som är knutna till verket.
Mot bakgrund av tidigare redovisat underlag kan förutses att följande frågor kommer att behandlas av rådet:
- samråd och samordning i klimatfrågor på myndighetsnivå,
- uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken,
- kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder och data,
- bedömningar av myndigheternas rapportering av utsläpp av växthusgaser, genomförda åtgärder och resultat,
- beredning av förslag till ytterligare åtgärder,
- överblicka det internationella regelsystemet och säkerställa att Sverige följer de krav på rapportering som föranleds av internationella åtaganden,
- överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras.
Rådet bör bestå av representanter från nedanstående myndigheter:
- Naturvårdsverket,
- Boverket,
- Statens energimyndighet,
- NUTEK,
- Banverket,
- Luftfartsverket,
- Sjöfartsverket,
- Vägverket,
- SIKA,
- Konsumentverket,
- Statens Jordbruksverk,
- Sida, samt
- Skogsvårdsorganisationen
Regeringen bör utse ledamöter i rådet efter förslag från respektive myndighet, som bör vara företrädda med en ledamot från respektive myndighet. Det är önskvärt att ledamöterna är på generaldirektörsnivå eller direkt under.
För att rådet ska kunna fungera behövs ett mindre kansli till dess förfogande. Kansliet bör knytas till Naturvårdsverket analogt med de myndighetsuppgifter som verket har avseende miljörapportering såväl nationellt som internationellt och ansvaret för att samordna miljöarbetet.
Sammanfattningsvis syftar lämnade förslag avseende myndigheterna till att integrera klimatpolitiken i verksamheterna och skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan myndigheterna, vilket är väsentligt för att positiva resultat ska uppnås. Om det visar sig att nuvarande förvaltningsstruktur på myndighetsnivå, inte klarar av den utmaning som ett genomförande av klimatpolitiken innebär, bör denna fråga hanteras i särskild ordning.
Kommittén bedömer att kostnaderna för dels myndigheternas uppgifter inom området, dels det föreslagna rådet uppgår till totalt cirka 30 miljoner kr. Uppskattningarna har gjorts i samarbete med regeringskansliet. I samband med budgetprocessen är det väsentligt att fördjupade kostnadsbedömningar genomförs och att möjligheterna att göra omprioriteringar inom budgetramarna tas tillvara.
Myndigheterna har olika erfarenheter av att integrera klimatpolitiskt arbete i verksamheten. Av dessa skäl kan det i vissa fall vara nödvändigt att en kompetensuppbyggnad genomförs.
9.4. Det regionala arbetet med klimatproblemet
Länsstyrelserna och de 20 landstingen (varav två benämns regioner) är de huvudsakliga aktörerna i genomförandet av klimatpolitiken på den regionala nivån.
En viktig del i det klimatpolitiska arbetet är länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen (utom levande skogar) samt att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). En deluppgift för kommittén är att pröva lämpligheten av regionala mål inom klimatområdet.
Landstingens energianvändning, transporter och drift av lokaler som sjukhusbyggnader bidrar till utsläpp av växthusgaser. Den offentliga
upphandlingen gör landstingen till en viktig aktör i klimatpolitikens genomförande.
Syftet med avsnittet är att ge en bild av det regionala arbetet med klimatproblemet och peka på möjligheter för att reducera utsläppen. Miljömålskommittén (M1998:07) fick i november år 1999 tilläggsdirektiv (1999:96) att studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området. För en utförligare beskrivning av det regionala och lokala miljömålsarbetet hänvisas till miljömålskommitténs betänkande.
Den fysiska planeringen behandlas särskilt i avsnitt 10.2 och Miljöbalken behandlas i avsnitt 10.1. Möjligheterna med den offentliga upphandlingen beskrivs särskilt i avsnitt 10.3.
9.4.1. Länens koldioxidutsläpp
Den senaste tillgängliga statistiken för utsläpp uppdelad efter landets regioner visar att de största utsläppen av koldioxid finns i storstadsregionerna, Stockholm, Göteborg och Malmö samt i Norrbotten (SCB 1994). Samtliga dessa län släpper ut över 4 miljoner ton koldioxid, se Tabell 9.2. Norrbotten ligger högt upp på listan över de länsvisa koldioxidutsläppen vilket i stor utsträckning beror på förbränning.
Tabell 9.2 Länsvisa utsläpp till luft av koldioxid 1990 och 1992, i 1000 ton
Län
Utsläpp
1990
1992
Stockholm
8 143
8 192
Uppsala
1 222
1 224
Södermanland
3 737
3 534
Östergötland
2 417
2 673
Jönköping
1 442
1 427
Kronoberg
876
851
Kalmar
1 508
1 548
Gotland
1 996
1 724
Blekinge
1 216
1 570
Kristianstad
2 015
2 062
Malmöhus
5 584
5 829
Halland
1 682
1 663
Göteborg & Bohus
5 138
4 206
Älvsborg
2 498
2 457
Skaraborg
1 708
1 531
Värmland
1 816
1 769
Örebro
1 748
1 714
Västmanland
1 755
1 743
Kopparberg
2 168
1 890
Gävleborg
1 990
1 816
Västernorrland
1 756
1 959
Jämtland
649
653
Västerbotten
1 470
1 493
Norrbotten
4 511
4 621
Källa: SCB 1994
Av en skrift från Naturvårdsverket (1992, Storstädernas miljö, Rapport 4159) framgår att 31 % av de nationella utsläppen av koldioxid år 1990 kommer från storstadslänen. Detta är naturligt då större delen av landets befolkning är lokaliserad i dessa län.
Koldioxidutsläppen i de olika länen är givetvis inte bara beroende av befolkningen, vilket tydligt framgår av att Norrbotten som län bidrog med mer utsläpp av koldioxid 1992 än Göteborg och Bohus län samma år. Det är i hög grad en fråga om vilket näringsliv och vilken industri som är lokaliserad i de olika länen. Länen har därmed helt skilda förutsättningar att minska sina utsläpp.
9.4.2. Länsstyrelsernas arbete med klimatproblemet
Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §, förordning [1997:1258] med länsstyrelseinstruktion). Vidare svarar länsstyrelsen för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag (2 § 1997:1258). De områden som länsstyrelserna har uppgifter inom och som främst berör klimatproblemet redovisas i Tabell 9.3.
Tabell 9.3 Länsstyrelsernas arbetsområden och uppgifter som berör klimatpolitiken
Område
Uppgift
Arbete och utveckling Bidra till näringslivets utveckling, stöd och projekt (undantaget de fyra försökslänen Kalmar, Gotland, Skåne och Västra Götaland där självstyrelseorganen ansvarar för vissa EU-frågor). Bygga och bo Hushålla med mark och vatten samt värna om strandskydd, beslutar om statliga stöd för finansiering av nya bostäder och ombyggnationer samt om räntebidrag och sanering. Informera om möjligheter till bostadsfinansiering. Lantbruk, jakt och fiske Handhar de ekonomiska bidragen från bl.a. EU till
jordbruket.
Miljö och kultur Övervaka miljön bl. a. genom tillsyn av industrier, miljöfarligt avfall, hälsoskydd och energiförsörjning. Inom varje länsstyrelse finns en miljöprövningsdelegation för prövning av ärenden som enligt miljöbalken ska prövas av länsstyrelsen. Ansvara för naturrerservat, kretsloppstänkande för hållbar livsmiljö, tillgängligöra naturen. Trafik och kommunikationer
Påverka utvecklingen inom kommunikationsområdet (sjöfart, flyg, tåg, vägtransporter, data- och telekommunikation), ansvara för del av planering av investeringar i vägar och järnvägar i länet, tillstånd för gods- och taxitrafik, pröva och fastställa lokala trafikföreskrifter.
Källa: http://www.lst.se
Parallella aktiviteter med det löpande arbetet vid länsstyrelserna som särskilt behöver framhävas är miljöprövningsdelegationerna som regleras av miljöbalken (1999:109), strukturfonderna, regionMaTs,
regionala utvecklingsprogram, riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet och de regionala miljöstrategierna (STRAM).
De regionala tillväxtavtalen är enligt regeringen det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Med hjälp av tillväxtavtalen vill man främja den svenska ekonomins tillväxt. Inom många regioner framhävs miljöprofilerade projekt.
Naturvårdsverket driver dessutom i samverkan med länsstyrelserna ett projekt om regionalt miljöarbete, det s.k. MARS-projektet (MiljöArbete i Regional Samverkan). Ett av de områden projektet fokuserar på är hur miljötänkandet kan integreras i det regionalekonomiska utvecklingsarbetet, framförallt arbetet med tillväxtavtalen.
Länsstyrelsernas miljömålsuppdrag
År 1998 fick länsstyrelserna ett särskilt uppdrag som gäller miljömålsarbetet av regeringen (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). Samtliga länsstyrelser ska:
1. fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet (regionala miljö-
strategier) regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen som finns i propositionen Svenska miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (Miljökvalitetsmålet
Levande skogar undantaget, prop. 1997/98:145).
2. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Boverket och övriga berörda centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer. Länsstyrelserna ska därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen.
3. Vidare ska länsstyrelserna ta fram ett förslag till ett regionalt uppföljningssystem för alla länsstyrelserna.
Dessa uppdrag ska utföras i samverkan med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Boverket, övriga berörda centrala och regionala myndigheter, landsting, regionala självstyrelseorgan, kommuner, organisationer, näringsliv och andra aktörer. Utöver dessa deluppdrag ska länsstyrelserna också redovisa till regeringen uppdraget om att fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regionala nivåer samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram.
Länsstyrelsernas måluppdrag redovisades i oktober 1999 till regeringen och beskriver i huvudsak läget och planerna för det fortsatta
arbetet med miljömålen. Några länsstyrelser har gett exempel på möjliga regionala mål för begränsad klimatpåverkan. Vissa länsstyrelser hävdar att de regionala målen sammanfaller med de nationella målen eftersom problemen med växthuseffekt och klimatpåverkan är globala.
I redovisningen av det gemensamma regeringsuppdraget för landets länsstyrelser (RUS – Regionalt uppföljningssystem för miljömålen) konstateras att många åtgärder fordrar nationella beslut. Detta gäller exempelvis regionala bilavgifter och regional bränsleskatt. Begränsade åtgärder som kan behandlas och följas upp regionalt är övergången från fossila bränslen till biobränslen i värmecentraler, offentlig upphandling av fordon med alternativa bränslen, etanolinblandning, kampanjer av olika slag för bränslesnåla fordon, förtätning, vindkraftverk m.m. Länsstyrelserna framhåller att en länsvis uppföljning av utsläppen framför allt är intressant för jämförelser med det egna länet över tiden. Jämförelser mellan länen kan lätt bli missvisande då den inte relateras till länets specifika förhållanden (t.ex. näringslivets branschstruktur massaindustri i ett län jämfört med län som förbrukar mycket papper i t.ex. tidningsproduktion).
9.4.3. Landstingens arbete med klimatproblemet
Landstingens verksamhetsområden är i första hand sjukvård, kollektivtrafik, regionalplanering, och regional översiktplan (i de fall då länsstyrelsen inte ansvarar för denna fråga). De nya regionstyrelserna (Västra Götaland och Region Skåne) bedriver vissa områden/uppgifter på försök som tidigare låg på länsstyrelserna. Sjukvårdsverksamheten och kollektivtrafiken medför en stor energianvändning och genererar utsläpp av växthusgaser. Landstingen kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser genom förvaltningen av lokaler och genom att, genomföra energieffektiviseringar och säkerställa att nya lokaler byggs energisnålt.
År 1997 genomfördes en studie på uppdrag av Landstingsförbundet om landstingens miljöarbete där landstingens syn på miljöfrågor och deras status, miljöprogrammens innehåll och karaktär samt landstingens miljöledningssystem framhålls. I studien konstaterades att de dåvarande 23 landstingen (exklusive de tre landstingsfria kommunerna) har någon form av miljöpolicy, miljöprogram eller miljöplan (Landstingsförbundet 1997).
I stort sett alla centrala miljöprogram innehåller ett antal landstingsövergripande mål eller åtgärder som ska uppnås respektive genomföras inom en viss tid (Landstingsförbundet 1997).
Nästan alla landsting föreskriver preciserade miljökrav i all upphandling. Flertalet prioriterar också miljömärkta eller miljödeklarerade produkter. I flera fall sägs det att konkurrenslagstiftningen och EG-regler begränsar möjligheterna att ställa miljökrav vid köp av varor och tjänster (Landstingsförbundet 1997).
Flertalet landsting ställer specifika miljökrav vid byggnation, fastighetsinköp och installationer. Genomgående finns ambitioner att minska energiförbrukningen. På flera håll har också särskilda energisparplaner upprättats. Ansträngningar har också gjorts för att utveckla detaljerad statistik över energiförbrukning (Landstingsförbundet 1997).
I rapporten framhålls det att föresatser finns på många håll att så långt som möjligt, gå över till förnybara energislag, även om målen vanligtvis är allmänt hållen (Landstingsförbundet 1997).
Flertalet av landstingen miljöprogram innehåller mål och åtgärder för att minimera transportarbetet genom att
- samordna godstransporter till och från samt inom landstinget,
- samordna sjukresor och styra över dem till kollektiva färdmedel,
- samordna tjänsteresor och styra över dem till kollektiva färdmedel, och
- utnyttja IT för att undvika onödiga persontransporter (Landstingsförbundet 1997).
Arbetet inriktas också mot att minska miljöpåverkan från nödvändiga transporter exempelvis genom att ställa krav på fordon och drivmedel samt stimulera utvecklingen av miljövänlig teknik, t.ex. genom provupphandling. I flera län används exempelvis el- eller hybridbilar och etanoldrivna fordon (Landstingsförbundet 1997).
Ett tiotal landsting har formulerat mål och åtgärder för hur de egna skolorna ska användas som verktyg i det egna miljöarbetet. Syftet är att integrera miljökunskap i all utbildning med inriktning dels mot allmän miljökunskap, dels mot miljöfrågor med anknytning till den egna framtida yrkesrollen (Landstingsförbundet 1997).
Inom kollektivtrafiken poängterar flera landsting i studien vikten av att stimulera kollektivt resande och minska kollektivtrafikens miljöpåverkan (Landstingsförbundet 1997).
9.4.4. Diskussion och kommitténs bedömning
Det är oklart hur man i dag på den regionala nivån ser på klimatproblemet och klimatförändringarna. Det är därför en fråga som länen kan nedprioritera i förhållande till andra frågor, t.ex. näringsliv och sysselsättning, som kanske upplevs som viktigare. Länsstyrelser och landsting förfogar inte över samtliga styrmedel som krävs för att komma till rätta med problemen. Klimatproblemet och dess konsekvenser är därmed ett problem som i huvudsak bör hanteras på den nationella nivån. Samtidigt pågår i dag ett omfattande arbete vid flera länsstyrelser och inom ett flertal landsting som är värdefullt ur klimatsynpunkt och som därmed behöver tas till vara, stödjas och utvecklas.
Länsstyrelsernas uppdrag att till regeringen redovisa regionalt anpassade, preciserade och konkretiserade nationella miljökvalitetsmål är i ett utvecklingsskede. Några län redovisar mål för begränsad klimatpåverkan men framhåller behovet av nationella åtgärder. Länsstyrelserna har en viktig uppgift som regionalt samordningsorgan för miljömålsarbetet. I huvudsak har länsstyrelserna hittills beskrivit den fortsatta verksamhetsplaneringen för miljömålsarbetet. På grund av länsstyrelsernas skilda förutsättningar för näringsliv, industrier, trafik och kommunikationer och miljö är det svårt att från nationellt håll bestämma några särskilda regionala mål för miljömålet begränsad klimatpåverkan. Kommittén anser att länen själva bör överväga, om ett regionalt mål för begränsad klimatpåverkan är användbart.
Klimatkommittén vill också lyfta fram några särskilt viktiga frågor inom den regionala sfären. Kommittén har studerat vilka områden länsstyrelserna arbetar inom och som har direkt eller indirekt samband med utsläpp av växthusgaser. På dessa områden bedömer kommittén att det finns en potential för åtgärder som leder till begränsningar av utsläppen av växthusgaser.
I den regionala planeringen är det särskilt viktigt att beakta klimatproblemet. Samhällsplaneringen är långsiktig. Det är därför särskilt angeläget att planeringen på alla nivåer, även den regionala nivån, inriktas på en minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Därför föreslås en översyn av plan- och bygglagen, där planeringsfrågorna på regional nivå bör lyftas fram.
Genom det regionala STRAM-arbetet bör aktörer även fortsättningsvis engageras i att aktivt delta i att leta kostnadseffektiva åtgärder som kan reducera utsläpp av växthusgaser.
Kommittén vill betona att det är särskilt viktigt att länsstyrelserna i samband med miljöprövningar av ärenden enligt miljöbalken beaktar målet Begränsad klimatpåverkan och de övriga miljömålen som har
dastställts av riksdagen. Kommittén avser att föreslå regeringen att den påbörjade utredningen för uppföljning av miljöbalken bör få tilläggsdirektiv för att särskilt utreda länsstyrelsernas roll ur klimatsynpunkt, i samband med prövningar enligt miljöbalken.
Landstingen har en viktig roll i genomförandet av klimatpolitiken genom att de ansvarar för bl.a. länstrafiken och ett stort antal lokaler med betydande energianvändning. Åtgärder för att miljöanpassa länstrafiken och energieffektivisera lokalerna inom landstingen måste framhållas. Samtidigt är det rimligt att anta att de styrmedel som föreslås i detta betänkande och som riktas mot sektorerna bostäder och lokaler samt transporter påverkar landstingens arbete i en ekologiskt hållbar inriktning. Kommittén anser att landstingen bör uppmärksamma den internetbaserade verktyg om miljökrav i offentlig upphandling som delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) för närvarande utarbetar. Det är viktigt att landstingen aktivt fortsätter med sitt miljöarbete och att alla landsting söker ställa miljökrav i sin upphandling av transporter och lokaler.
9.5. Det lokala arbetet med klimatproblemet
Kommittén har bl.a. i uppgift att analysera resultaten av kommunernas arbete inom klimatområdet och lämpligheten i att stärka detta arbete. Till följd av bl.a. det kommunala Agenda 21 - arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Kommunerna har också det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen (prop. 1997/98:145, s. 39).
Kommunala verksamheter som skola, omsorg, kommunal förvaltning, väghållning, markförvaltning, renhållning, vatten och avlopp, energiverk, fjärrvärmeanläggningar med mera genererar utsläpp av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt pågår också betydelsefulla insatser inom Agenda 21 för en hållbar utveckling, de lokala investeringsprogrammen, den kommunala energirådgivningen, konsumentrådgivning, frivilliga kommunala trafikplaner samt andra kommunala projekt som handlingsprogram mot växthusgaser.
De myndighetsuppgifter som kommunerna utför och som påverkar utsläpp av växthusgaser är tillsynen enligt miljöbalken, bygglovsfrågor, fysisk planering med detalj- och översiktsplaner samt kommunala energiplaner. Den fysiska planeringen och Miljöbalken behandlas i avsnitt 10.1 och 10.2.
Syftet med detta avsnitt är att ge exempel på arbete med klimatrelaterade frågor som bedrivs i kommunerna och vilka möjligheterna är att stödja detta arbete.
9.5.1. Agenda 21-arbetet
Agenda 21 är handlingsprogrammet för en hållbar utveckling under det 21:a århundradet som upprättades vid FN:s konferens om miljö och utveckling (United Nations Conference on Environment and Development – UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Agenda 21 omfattar förutom en ekologisk dimension också en social, ekonomisk och kulturell dimension. Den ekologiska dimensionen har fått ett stort utrymme i det svenska Agenda 21-arbetet.
I Sverige har den lokala nivåns betydelse i Agenda 21-arbetet varit framträdande. Detta framgår bl.a. av att landets samtliga kommuner, på något sätt, arbetar med Agenda 21. Regering och riksdag har under årens lopp beviljat medel till det lokala arbetet bland annat genom projektstöd via Naturvårdsverket (18 miljoner kronor) och genom de resurser om 6,6 miljarder kronor som under en femårsperiod har avsatts för utveckling av lokala investeringsprogram för hållbar utveckling. Till detta ska läggas de betydande resurser som kommunerna själva bidrar med (Miljödepartementet/Svenska kommunförbundet, 1999).
Informationssatsningar varit ett centralt styrmedel i det lokala Agenda 21-arbetet. Inriktningen har varit att informera om hållbar utveckling, vad växthuseffekten är och hur mänskliga aktiviteter påverkar klimatet. Goda exempel på hur enskilda individer och företag kan ändra beteende som reducerar användningen av fossila bränslen och minskar elkonsumtion har varit omfattande. I en utvärdering som genomförts av lokala informationssatsningar framhålls särskilt goda resultat genom direktkontakt med människor, kombination med andra åtgärdsinsatser och bred informationsspridning om miljöproblemen. Det påpekas även att enskilda åtgärder gett effekt på många miljöhot samtidigt (Magnusson, 1999).
Läget för Agenda 21 i landets kommuner
I kommunernas nuvarande Agenda 21-arbete ingår områdena förnyelsebar energi, biologisk mångfald, miljöledningssystem, gröna nyckeltal, gräsrotsprojekt i bostadsområden/byar, väg och trafik, livskvalitet/social välfärd, gröna jobb, bistånd/utbyte med andra länder samt ekoeffektivitet (Miljödepartementet & Svenska kommunförbundet
1999). Alla områden får antas ha beröring med klimatfrågan. De områden som i synnerhet kan pekas ut är förnyelsebar energi, väg och trafik, miljöledningssystem och gröna jobb.
Vid slutet av 1998 uppgav 56 % av kommunerna (165 st) att de har antagit lokala handlingsplaner för Agenda 21. Ytterligare ett antal kommuner har fattat beslut om att utveckla en handlingsplan (Miljödepartementet & Svenska kommunförbundet 1999).
Kommunerna ansåg att stödet från nationell nivå var otillräckligt. Två av tre kommuner bedömde regeringens insatser för att stödja det lokala Agenda 21-arbetet som relativt bristfälliga. En fjärdedel av de tillfrågade kommunerna ansåg att insatserna kunde karaktäriseras som ganska goda. En liten andel av Agenda 21-samordnarna anser att direkt eller indirekt stöd från olika organ varit mycket stort. De länsvisa kommunförbunden och Svenska Kommunförbundet får högst betyg. Mindre än en fjärdedel av de tillfrågade anser att Naturvårdsverket och den Nationella Agenda 21-kommittén givit ett motsvarande gott stöd. Noteras bör att de olika organens roll för det kommunala Agenda 21arbetet till stor del beror på vilket uppdrag de har. Mer än 70 % av kommunerna anser att man fått ett ganska litet eller litet stöd från länsstyrelserna (Miljödepartementet/Svenska kommunförbundet 1999).
Agenda 21-samordnarna har också pekat på svårigheterna att bedriva ett långtgående Agenda 21-arbete på lokalt plan när detta inte följs upp nationellt och efterfrågar en bättre nationell vägledning. Därtill pekar man på resursbrist.
En femtedel av kommunerna har mottagit externa medel för sin Agenda 21-verksamhet, dels genom samarbete med det lokala näringslivet, dels i form av bidrag från det lokala investeringsprogrammet för en hållbar utveckling.
De lokala investeringsprogrammen (LIP)
Våren 1997 beslutade regeringen, efter förslag från Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, att 5,4 miljarder kronor skulle användas till att stödja lokala investeringsprogram, dvs. paket av lokala miljöåtgärder. Detta belopp har senare höjts och enligt nuvarande planer kommer totalt 6,5 miljarder att fördelas under perioden 1998-2002. I den första ansökningsomgången beviljades 42 kommuner medel från investeringsprogrammet.
I förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället sägs i 1 § om förutsättningarna för bidrag att:
En kommun kan få bidrag enligt denna förordning till lokala investeringsprogram som främjar en ekologiskt hållbar utveckling genom åtgärder som syftar till att:
1. minska belastningen på miljön,
2. öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser,
3. gynna användningen av förnybara råvaror,
4. öka återbruk, återanvändning och återvinning,
5. bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt
tillvarata kulturmiljövärden, eller
6. bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett
kretslopp.
En kommun kan också få bidrag till lokala informations- och folkbildningsinsatser som syftar till att sprida information om ett kommande eller pågående lokalt investeringsprogram.
Målet med investeringsprogrammen är att föra Sverige närmare en ekologiskt hållbar utveckling, som syftar till en bättre miljö och en effektivare resursanvändning. Vidare syftar programmen till att öka kunskaperna om varför det behövs en hållbar utveckling, att ge den ekologiska hållbarheten i det lokala arbetet högre prioritet, att aktivera fler aktörer, att lyfta fram goda exempel och att öka investeringarna i ny och ekologiskt hållbar infrastruktur och teknik.
Under 1998 och 1999 har totalt 81 kommuner beviljats 3,7 miljarder kronor i bidrag för de lokala investeringsprogrammen. Den totala investeringsvolymen beräknas till 12,7 miljarder kronor (bidrag och bidragsmottagarnas egna satsning).
Investeringsprogrammen beräknas medföra energieffektiviseringar av el och olja med 1,6 TWh per år. Vidare beräknas fossila bränslen och el ersättas med förnybara energislag, i huvudsak biobränslen, motsvarande 1 TWh. Koldioxidutsläppen beräknas minska med 1,2 miljoner ton. Dessa beräkningar grundas på kommunens egna uppgifter, noggrannheten i dessa underlag har inte granskats och dubbelräkningar avseende minskade koldioxidutsläpp och elbesparing kan ej uteslutas (Miljödepartementet, 1999).
Vissa delar av bidragsmedlen har använts till projekt som tar ett helhetsgrepp för att miljöanpassa hela bostadsområden.
För redovisade åtgärder är kommunala förvaltningar eller kommunala bolag vanligtvis huvudmän. Företag kan också erhålla bidrag under förutsättning att projekten kan bidra till utveckling av ny teknik eller nya arbetsmetoder.
Bland trafikprojekten finns insatser i form av cykelvägar, industrispår för godstrafik och gångvägar och inköp av fordon. Mer än
130 miljoner kronor, nio procent av 1999 års bidrag används till åtgärder för att minska trafikens miljöpåverkan. Sammanlagt har kommunerna uppskattat att deras trafikprojekt ska minska utsläppen av koldioxid med fyra till fem tusen ton.
Riksrevisionsverket (RRV) har följt upp de lokala investeringsprogrammen och det lokala arbetet. RRV anser att miljöprofilen stärkts i flera projekt, att miljöåtgärder inom de kommunala förvaltningarna tidigarelagts och att det i många kommuner finns en utbredd uppfattning att investeringsprogrammet har stärkt den lokala samverkan för en ekologisk hållbar utveckling (RRV 1999:37). RRV kommer också att göra en samlad utvärdering av både den så kallade kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Uppdraget avses redovisas den 1 juli 2002. Riksdagens revisorer har också granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (RR 1998/99:8). Riksdagens revisorer anser att det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens miljöeffekter är positivt. Huvudsynpunkter är de svårigheter som fördelningsmodellen medfört och att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala under det första fördelningsåret.
Agenda 21-samordnarnas uppfattning av de lokala investeringsprogrammen
Agenda 21-samordnarna anser att förutsättningarna för det kommunala Agenda 21-arbetet ändrats i hög eller ganska hög grad på grund av det lokala investeringsprogrammet. En mindre andel av Agenda 21samordnarna anser att förutsättningarna ändrats i viss utsträckning eller inte alls. En förklaring till resultaten kan bero på att kommunerna arbetar på olika sätt med Agenda 21. De kommuner vars Agenda 21arbete innefattar flera sektorer kan ha fått en större total tilldelning av medlen än kommuner som arbetar med ett snävare Agenda 21-arbete. Det finns indikationer på att Agenda 21-samordnarna inte är helt informerade om hur andra kommuners projekt inom investeringsprogrammets ram ser ut (Miljödepartementet/Svenska Kommunförbundet 1999).
Kommunerna har försökt att engagera kommuninvånare, lokala föreningar, folkrörelser och näringsliv i ansökningsförfarandet till de lokala investeringsprogrammen. En slutsats är att gräsrotsperspektivet tycks vara mindre framträdande när det gäller de lokala investeringsprogrammen än vad som är fallet med kommunernas Agenda 21-arbete i övrigt.
9.5.2. Kommunal energiplanering
Avsikten med den kommunala energiplaneringen är att ge kommunerna möjlighet att påverka utformningen av energisystemet och samtidigt ge staten möjlighet att följa kommunernas planering. Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering har kommunerna (1§) en allmän skyldighet att i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Planeringsansvaret innebär först och främst att kommunen i sin planering ska överväga att ta till vara möjligheterna att främja hushållningen med energi. Med energihushållning i detta fall avses att sådana åtgärder vidtas som syftar till att åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader utan att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts. Exempel på åtgärder är användande av anläggningar med högre verkningsgrad och bättre isolering av byggnader.
I ett delbetänkande från värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) sägs att det är svårt att bedöma hur lagen om kommunal energiplanering fungerar och tillämpas i praktiken. Ett par uppföljningar har emellertid gjorts.
Riksrevisionsverket (RRV) genomförde 1990 en analys av lagen om kommunal energiplanering. Syftet med granskningen var att bedöma lagens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten genom de krav som finns på planering.
RRV pekade bland annat på att lagen gav stort utrymme för lokala variationer när det gällde inriktning och utformning av energiplanering och energiplaner. Kommunernas energiplaner skulle inte heller utgöra underlag för planering på central eller regional nivå. Lagen innebar inte att en tidigare statlig uppgift fördes över på kommunerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig åt energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommunerna för deras energiplanering. Vidare ansåg RRV att lagen var ett svagt styrinstrument när det gällde att åstadkomma en kommunal energiplanering. Detta berodde på lagstiftningens allmänna utformning samt frånvaron av incitament för kommunerna, såväl normativa som ekonomiska, att följa lagen.
Enligt RRV hade lagen en begränsad eller obetydlig effekt för kommunernas energibeslut. Mot bakgrund av lagens svaga styreffekt föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en kommunal energiplanering, men däremot behovet av lagstiftning.
År 1996 genomfördes på uppdrag av NUTEK en begränsad analys av kommunernas energiplanering. Resultaten visade att 40 % av kommuerna i undersökningen hade tagit fram en energiplan. Ytterligare 30 % hade fattat beslut om att ta fram en energiplan under innevarande
år eller nästkommande år. Totalt svarade drygt 2/3 av landets kommuner på undersökningen. Någon regelbunden uppföljning sker inte av den kommunala energiplaneringen.
En del kommuner som valt att inte upprätta kommunala energiplaner har istället integrerat detta arbete i Agenda 21, miljöanalyser eller annat kommunal miljöarbete. Statens energimyndighet har i en skriftserie miljöanpassad lokal energiplanering - MILEN lyft fram exempel på energiplaner.
Det är inte möjligt att göra en samlad bedömning av vilka reduktioner på energianvändning eller reduktioner av utsläpp av växthusgaser som den kommunala energiplaneringen åstadkommer eller kan åstadkomma.
Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering är en fråga som delvis berör det kommunala självstyret. De fåtal uppföljningar som gjorts pekar på en uddlöshet i lagen. Många kommuner verkar inte ha upprättat några energiplaner trots att det står i lagen att de ska upprätta energiplaner. Det finns ingen konkret tillsyn, inga regelbundna uppföljningar och ingen möjlighet till sanktioner mot kommuner som inte iakttar vad lagen stadgar. Det är en avvägningsfråga mellan det kommunala självstyret och i vilken mån staten ska tvinga kommunerna att upprätta energiplaner.
Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) bedömer i ett delbetänkande att det finns anledning att se över lagen om kommunal energiplanering, inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av Agenda 21. Planen ska vara aktuell men vad som menas med aktuell finns inte definerat. Utredningen ifrågasätter vidare vilken funktion lagen egentligen fyller och om den överhuvudtaget är nödvändig som instrument (SOU 1999:5).
En ytterligare aspekt är att det finns stora skillnader mellan kommunernas energiplaner och det kan diskuteras huruvida kommunernas planering behöver lagstiftas i detta sammanhang. Det är troligt att det ligger i kommunernas egenintresse att analysera utvecklingen på området oavsett om det finns en lag eller inte (SOU 1999:5).
9.5.3. Kommunala energirådgivare
Ett särskilt statligt stöd till kommunala energirådgivarna uppmärksammades i samband med det senaste energipolitiska beslutet, prop. 1996/97:84, Uthållig energiförsörjning. Stödet fanns tidigare mellan budgetåret 1977/78 och år 1986. Då statsbidraget upphörde lade många
kommuner ned rådgivnings- och besiktningsverksamheten. Skälen till den nuvarande kommunala energirådgivningen var att tillgänglig information bör utgå från de särskilda förutsättningar som föreligger lokalt. Enskilda hushåll och företag kan ha svårigheter att tillgodogöra sig ett generellt informations- och rådgivningsmaterial på grund av energifrågornas komplexitet.
Syftet med rådgivningen är sprida objektiv kunskap om miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och energianvändning i syfte att minska elanvändningen. Rådgivningen riktar sig mot allmänheten, företag och lokala organisationer. En minskad elanvändning är till gagn för klimatpolitiken.
Drygt 250 kommuner sökte bidrag för kommunal energirådgivning för år 1998 (Näringsutskottets betänkande 1998/99:NU3). Anslaget disponeras för åtgärder för en effektivare energianvändning i enlighet med riktlinjerna i 1997 års energipolitiska beslut. Den kommunala energirådgivningen regleras genom förordning (1997:1322) om bidrag till kommunala energirådgivning. Enligt förordningen lämnas bidrag till kommuner för energirådgivning endast om det finns medel och endast för sådan energirådgivning som en kommun ensam eller i samarbete med andra kommuner ansvarar för. Energirådgivningen ska enligt 2 §:
1. förmedla lokalt och regional anpassad kunskap om energianvänd-
ning samt om förutsättningar att förändra energianvändningen i lokaler och bostäder,
2. avse hushåll, företag och lokala organisationer utan att rikta sig till
ett enskilt hushåll eller företag eller en enskild organisation, och
3. inte omfatta besiktningsverksamhet.
Den kommunala energirådgivningen stöttas genom det energipolitiska programmet. Statens Energimyndighet ansvarar för bidragssystemet till den kommunala energirådgivningen. I Statens energimyndighets verksamhetsplan (1998) redovisas målet med att stödja den kommunala energirådgivningen enligt följande:
att genom kommunerna sprida objektiv kunskap om miljöanpassad energitillförsel och effektivare energianvändning till allmänhet och företag. Verksamhetsmålet är att kommuner, energiföretag och andra aktörer ska uppfatta att Energimyndigheten lämnar kompetent underlag och god objektiv rådgivning som underlag för lokala beslut om billig, säker, energieffektiv och miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och energianvändning.
I utvärderingen av det första verksamhetsåret inom 1997 års energipolitiska program (Näringsdepartementet 1999) har energirådgiv-
ningen analyserats. Utvärderingen som gjorts på uppdrag av Näringsdepartementet (1999) visar:
- att kontakten mellan Statens energimyndighet och de kommunala energirådgivarna bör stärkas, då kompetensen mellan de olika rådgivarna skiljer sig och det därigenom är viktigt med ett fungerande nätverk som kan understödja kvalitén och bredden i energirådgivningen
- att Statens energimyndighet bör spela en mer aktiv roll i uppbyggnaden av ett nätverk bland de kommunala energirådgivarna
- att det finns ett behov för utveckling av utvärderingsmetoder som gör det möjligt att mäta effekten av den kommunala energirådgivningen för miljöanpassad energi och effektiv energianvändning.
Ett flertal kommunala energirådgivare har påpekat behovet av ytterligare informativa insatser (kurser, utbildning, register och databaser över viss information med mera). En bedömd bieffekt av den kommunala energirådgivningen är att kommunledningens intresse och kunskap om energi och eleffektivisering har ökat (Statens energimyndighet, 1999).
Ett nära samarbete har också utvecklats mellan de kommunala energirådgivarna och de regionala energikontoren i de flesta av de tolv regionerna med energikontor.
9.5.4. Energikontor och OPET-nätverk
Sedan Sverige blev medlem i EU har regioner eller kommuner möjlighet att söka stöd via SAVE II-program för bildandet av Energikontor. EU-stödet utgår med 200 000 ECU under tre år. Efter dessa tre år är intentionerna att Energikontoren ska finansieras av respektive region och med medel från egna uppdrag. EU har knappt 200 regionala energikontor och i Sverige finns det i dag tolv regionala energikontor.
För att erhålla stöd ska energikontoret arbeta med:
- energihushållning/energieffektivisering
- introduktion av alternativa energikällor
- att vara EU:s kontakt ut mot regioner/kommuner i energi och miljöfrågor.
- Energikontoret ska också ha lokal förankring (bildas av kommun, landsting eller kommunförbund) en politiskt förankrad styrelse.
OPET (Organisation for Promotion of Energy Technology) är ett nätverk för att sprida resultaten från de företag och organisationer som har utvecklat ny innovativ energiteknik.
9.5.5. Några goda exempel på kommunalt miljö/klimatarbete
Några kommuner har tagit fram särskilda handlingsprogram för att reducera utsläppen av växthusgaser. Många kommuner använder sig också av olika typer av miljöledningssystem. Sådana system kan vara ett led i en ekologiskt hållbar utveckling och kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser i förlängningen.
Ett antal kommuner samarbetar också på internationell bas inom ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) och CCP (Cities for Climate Protection). I flera länder (t.ex. Australien, Storbritannien, Italien) har man skapat nationella centrum för det lokala samarbetet. Klimatförbundet (http://www.klimabuendnis.org/) är ett annat exempel på en internationell organisation (totalt 857 medlemmar) för aktivt lokalt klimatarbete.
ICLEI och CCP är exempel på befintliga organisatoriska ramar för ett klimatarbete på lokal nivå och samverkan över nationsgränserna. Dylika program och initiativ möjliggör ett utbyte mellan kommuner av information kring olika former av miljöarbete på lokal nivå för att reducera utsläppen av växthusgaser.
Stockholm stad bedriver ett omfattande arbete och har arbetat fram ett handlingsprogram mot växthusgaser. Kommunen har ökat biobränsleandelen samtidigt som fjärrvärmenätet expanderat. Man har ersatt 1/3 av stadens fordonsflotta med el, etanol och biogasbilar. Infrastrukturen för biodrivmedel har byggts ut vilket gör det möjligt att tanka biogas, etanol, RME (rapsmetylester) och el. Översiktsplanen är inriktad på att staden ska byggas inåt vilket medför en förtätningar av de centrala delarna. Byggandet ska ske i goda kollektivtrafiklägen. Genom en gemensam teknikupphandling mellan flera städer byter man ut glödlampor i trafikljus till lysdiodrar vilket leder till energibesparingar. Stockholm ger också stöd till teknikutveckling för energieffektivisering som t. ex. individuell styrning av energibehov i flerbostadshus. Man har också arbete med teknikutvecklande kravspecifikationer för låg energiförbrukning i samband med byggprojekt. Särskild mjukvara har utvecklats för uppföljning av energiåtgång i lokaler och vid transporter.
Växjö kommun är ett annat exempel som förutom att vara med i projektet utmanarkommunerna genomför ett flertal insatser för att
minska utsläppen av växthusgaser. Exempel på energiområdet är ny biobränslebaserad fjärrvärme, närvärmeverk, information, solfångare med mera. Inom trafikområdet samarbetar kommunen med Vägverket och genomför olika insatser t. ex. gratis parkering för miljövänliga bilar, cykelvägar och cykelkampanjer, förstudie av DME (dimetyleter)fabrik, kommunal förvaltning och bolag kartlägger koldioxidutsläpp från transporter. Vidare planeras ett flertal aktiviteter som pelletskampanj, etanol i stadsbussar, kampanjvecka för cykel till arbetet, miljökrav vid offentlig upphandling, bilpool för kommunal verksamhet med miljövänliga fordon med mera.
Utmanarkommunerna
De fem kommunerna Lund, Säffle, Växjö, Uppsala och Övertorneå har valts ut att vara med i Svenska Naturskyddsföreningens (SNF) projekt "Utmanarkommunerna" (Stockholm har varit med men har lämnat samarbetet och ersatts av Uppsala). Projektet syftar till att hjälpa kommunerna att bli mer eller mindre fossilbränslefria. Olika metoder prövas för att bl.a. minska behovet av transporter, använda energi mer effektivt och använda mindre av fossila bränslen till transporter och uppvärmning. Tanken är att SNF och kommunerna tillsammans ska skapa utmaningar gentemot riksdag, regering, näringsliv och andra kommuner för att undanröja nationella hinder för hållbar utveckling.
Lokala hinder som kommuner uppmärksammat består bland annat i Lag (1992:1528) om offentlig upphandling. T. ex. kan inte Växjö kommun upphandla den miljömärkta elen som det kommunala bolaget Växjö Energi AB producerar eftersom den kostar 1 öre mer per kWh och det enligt lagen endast kan ställas miljökrav på produkten i användningsledet och inte i tillverkningsledet. Det framgår också att detsamma gäller för transporter, det är inte möjligt att ställa krav på korta transporter vid upphandlingar.
Övriga hinder vad gäller transporter och trafik är att man på kommunal nivå endast kan göra åtgärder på marginalen. Den enskilda kommunen kan inte påverka trafiken på genomfartslederna. Byggande av nya nationella vägar föregås av nationella beslut. Några nationella hinder som utmanarkommunerna pekat på är bland annat att signalerna emellanåt är otydliga, att de nationella besluten inte varit tillräckligt kraftfulla, avsaknad av koldioxidskatt på elproduktion vilket gör det olönsamt att bedriva biobaserad elproduktion samt avsaknad av information.
9.5.6. Diskussion och kommitténs bedömning
I kommunerna pågår ett stort och värdefullt arbete som antingen syftar till energisparande åtgärder eller som direkt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. Kommunerna ligger ofta långt före andra aktörer på grund av att miljöarbetet ofta är en högt prioriterad fråga på kommunal nivå. Det finns emellertid en risk att klimatproblemet inte uppmärksammas i tillräckligt hög grad på grund av att effekterna av en klimatförändring inte är tillräckligt kända. Kommittén anser att det är centralt att klimatfrågan uppmärksammas i högre utsträckning på alla samhällsnivåer för att utsläppen av växthusgaser ska kunna minska.
En avvägningsfråga när det gäller statliga styrmedel är regleringar som omfattar kommunerna och som kan komma i konflikt med det kommunala självstyret. Det finns därför skäl att noga överväga juridiskt tvingande moment bl.a. på grundval av de variationer som finns mellan kommuner. Variationen mellan de största och de minsta kommunerna i fråga om resurser är avsevärd och det kan vara svårt att genomföra och få genomslag för kostsamma regleringar. Stora kommuner har större möjligheter att följa de påbud (eller förbud) som staten ålägger dem. Små kommuner med begränsade resurser har inte alltid samma möjligheter. Det är därför som t.ex. stöd av olika slag ofta är att föredra. Stöd måste noga följas upp och endast beviljas om någon form av motprestation uppfylls.
Kommittén anser att ett stöd bör införas för åtgärder i kommuner i syfte att minska utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning på kort och lång sikt, genom klimatprogram (KLIMP). Programmen ska syfta till att ge förutsättningar för åtgärder, aktiviteter och program i bred delaktighet där långsiktighet och kostnadseffektivitet är centralt. Medel för KLIMP bör omfatta 600 miljoner kronor per år under en 4årsperiod. En myndighet bör ansvara för medlen.
En stor del av klimatpolitiken kan förverkligas och genomföras på den lokala nivån. Kommittén anser att klimatprogrammen kan bidra till fortsatta insatser för att identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att reducera utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi på den lokala nivån. Projekten som kan erhålla statliga medel, klimatprogrammen, ska ha preciserade mål. Medlen till klimatprogrammen ska noga övervägas med beaktande av fördelningen och att flera av projekten kan förväntas bli energirelaterade. Det är också viktigt att de fördelade medlen tydligt åtföljs av åtaganden och villkor om utsläppsminskningar av växthusgaser och/eller energibesparingar. Klimatprogrammen ska följas upp årligen.
Klimatprogrammen bör kunna bidra till en ökad samverkan mellan olika samhällssektorer och ökad delaktighet i hela samhället.
Kommittén bedömer att det är mycket centralt att det kommunala miljöarbetet och Agenda 21 förstärks och blir mer offensivt i klimatfrågan.
Ett annat syfte med klimatprogrammen är att med kraft sprida information och kunskap på lokal nivå i enlighet med klimatkonventionens artikel 6 för att höja allmänhetens medvetande om problemet. Detta kan samtidigt bidra till bred delaktighet och ett ökat ansvarstagande hos allmänhet, företag, organisationer och enskilda medborgare.
Klimatprogrammen kan också syfta till att uppmuntra lokala initiativ som t. ex. fossilbränslefria kommuner eller kommuner som vill delta i internationellt samarbete för att reducera utsläppen av växthusgaser (t.ex ICLEI och CCP). Erfarenheter från utmanarkommunerna bör tas till vara genom att staten initierar och bidrar till en samlad utvärdering av hittillsvarande resultat.
Deltagande aktörer i klimatprogrammen bör vara så brett som möjligt och därför inte enbart begränsa sig till enbart kommuner. Det är synnerligen angeläget att fler kommuner aktivt deltar i samverkan med organisationer, folkrörelser, näringsliv och enskilda individer i det fortsatta utvecklandet av åtgärder och projekt som riktar sig mot mindre användning av fossila bränslen, mindre utsläpp av växthusgaser och energibesparingar.
En möjlighet är också att utforma en nationell databas som möjliggör beräkning av den personliga miljö/klimatprofilen. Databasen borde kunna utformas med kommunspecifika data där möjligheter till ett annorlunda handlingsmönster i den egna kommunen preciseras. Syftet med denna databas är att kunna visualisera för de enskilda medborgarna att ”förändringar i livsstil” i syfte att minska de enskilda utsläppen inte behöver ske genom en markant försämrad levnadsstandard.
De kommunala energiplanerna har utvecklats till ett dialog- och informationsinstrument snarare än ett påbud från statsmakterna att kommunerna ska ha aktuella energiplaner. Kommittén bedömer att de kommunala energiplanerna är viktiga eftersom de kan medverka till en klimatpolitisk dialog mellan stat och kommun. De bör därför vara ett viktigt instrument för det lokala klimat- och miljöarbetet. Emellertid är lagen helt tandlös i dag vilket medför att incitamenten för kommunerna att ta fram energiplaner är låga. Kommittén föreslår därför en översyn av lagen. Möjligheterna att stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner bör vara en prioriterad uppgift i översynen.
Frågan om lämpligheten av att kommunerna upprättar kombinerade energi- och klimatplaner bör utredas i samband med översynen av den kommunala energiplaneringen. Syftet med översynen är att energi-
planerna ska tillgodose behovet av att kommunerna planerar sin försörjning med el och värme på ett sådant sätt att den redan nu tydligt anpassas till de omställningar som behöver ske för att nå det nationella målet för växthusgaser år 2050. I annat fall finns risk för att investeringar vidtas som låser energiförsörjningen vid strukturer som inte är långsiktigt hållbara.
De regionala energikontoren kan bli väsentliga för den framtida klimatpolitiken i syfte att främja åtgärder mot energihushållning och effektivisering och introduktion till alternativa energikällor. Det är dock ännu för tidigt att säga något om vilken betydelse de har eller har haft ur klimatpolitisk synvinkel. Energikontoren är dock att betrakta som en möjlighet i det klimatpolitiska arbetet då energihushållning och alternativa energikällor särskilt ingår i deras uppgiftsområde.
Kommittén ser det också som önskvärt att kommunerna ställer miljökrav i sin offentliga upphandling, i synnerhet vad gäller utsläpp av växthusgaser.
9.6. Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet
Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet är viktiga i flera avseenden. En ökad medvetenhet om problemet, hur och varför det uppkommer och vilka åtgärder som krävs för att komma till rätta med det kan vara en förutsättning och en utgångspunkt i ett långsiktigt klimatarbete. Det är också rimligt att anta att en ökad medvetenhet om problemet bland medborgarna gör det lättare att fatta politiskt svåra beslut. Beslut om en hållbar utveckling som har fattats av riksdagen innebär att någon form av förändring måste komma till stånd. Det samhälle vi lever i idag och sättet vi lever på är inte långsiktigt ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart. För att åstadkomma den nödvändiga förändringen kan en medvetandeökning av klimatproblemet bland samhällsmedborgarna vara önskvärd. Det återfinns också i konventionens artikel 6 att parterna när de utför sina åtaganden ska främja utveckling och genomförande av program för utbildning och för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter.
Staten kan åstadkomma ett ökat medvetande om klimatproblemet genom att använda informativa styrmedel. Det kan finnas anledning att se över informationsbehovet i syfte att underlätta och åstadkomma nödvändiga förändringar och åtgärder. Mätningar och undersökningar av befintliga kunskaper är en nödvändig förutsättning innan staten
vidtar en informativ insats. Dels för att kunna granska vilket behov av information som finns bland medborgarna, dels för att kunna mäta den effekt som styrmedlet haft och för att få en vidare förståelse för de villkor som gäller för informativa styrmedel. En generell informationsinsats för att höja medvetenheten och kunskaperna hos medborgarna skiljer sig i allmänhet från sådana informationsinsatser som nämns i kapitel 13 Möjligheter att begränsa utsläppen i olika sektorer. Informationsinsatser som nämns i kapitel 13 är riktade informationsinsatser till vissa grupper i samhället där klimatproblemet har brutits ned i mindre och specifika möjliga förändrat beteende. Generellt sett är det detta som beteendevetare i allmänhet också förespråkar; dvs. att bryta ned komplexa miljöproblem i mindre beståndsdelar.
Vi vet idag väldigt lite om allmänhetens kunskaper om växthuseffekten och klimatfrågan. SOM-institutets (Samhälle-Opinion-Media) undersökningar som gjorts under ett antal år visar på att svenska folket skattar och prioriterar miljön högt. Undersökningarna ger dock inte svaret på vad svenska folket vet om klimatförändringar. En slutsats är emellertid att globala miljöproblem prioriteras högt. Både Demoskop och TEMO har undersökt svenska folkets kunskaper och åsikter ur olika aspekter på klimatfrågan. Undersökningarna tyder på ett ganska stort miljöengagemang. I Demoskops undersökning visar det sig att frågan om en reducering av växthusgaser är ett högt prioriterat miljömål. Vi kan också konstatera att en undersökning visar att svenskarna tillhör de i Europa som anser att skyddet av miljö bör prioriteras högt av EU (SOM-undersökningen 1995, SOM-undersökningen 1998, Demoskop April 1999, Konsumentverket 1998:7, Eurobarometer, July 1999).
Vi har i kapitel 7 visat på svårigheterna med det mångfacetterade informativa styrmedlet. Det föreligger en stor brist vad gäller undersökningar om de kunskaper som det svenska folket eventuellt besitter avseende klimatproblemet.
9.6.1. Diskussion och kommitténs bedömning
Det finns tecken som tyder på att kunskaperna om själva växthuseffekten, vad klimatproblemet innebär och vad som krävs för att göra något åt problemet är låg bland medborgarna i allmänhet trots ett stort miljöengagemang. Motivet för klimatrelaterade informationskampanjer om klimatproblemet är att generellt höja medborgarnas kunskaper om växthuseffekten och klimatproblemet. Kommittén anser att det sannolikt finns brist på kunskap vad gäller växthuseffekten och dess risker. Av bl.a. denna anledning finns det skäl att intensifiera
informationsinsatserna avseende växthuseffekten. En annan anledning är att information kan möjligöra kraftfullare styrmedel. Ytterligare ett motiv för information är att det kan skapa ett krismedvetande som i sin tur gör det lättare för medborgarna att acceptera kraftfulla framtida styrmedel.
Det är önskvärt att det sker en allmän medvetenhetshöjning av medborgarnas kunskaper om:
- klimatproblemet och växthuseffekten,
- hur och varför växthuseffekten uppstår,
- vad som krävs för att reducera utsläppen och
- möjligheter att bidra med egna åtgärder.
Sammantaget är dessa tre punkter centrala för den svenska strategin och för de kommande årens åtgärder för att kraftigt reducera användningen av fossila bränslen och för att möta de krav som både klimatkonventionen och kyotoprotokollet ställer på landet.
Mot denna bakgrund föreslår kommittén att Konsumentverket i samarbete med Naturvårdsverket bör få till uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.
Kommittén anser att det är angeläget att de informativa insatserna utvärderas och följs upp.
9.7. Måluppfyllelse och uppföljning av Sveriges åtaganden
Koldioxidmålet som innebär en stabilisering av utsläppen av växthusgaser till år 2000 för att därefter minska, kommer troligtvis inte att uppnås.
År 1994 konstaterade Miljö- och naturresursdepartementet i Sveriges första nationalrapport att utsläppen av koldioxid kommer att öka något mellan år 1990 och år 2000. Efter millennieskiftet beräknades ökningen bli större p.g.a. ökad trafik och användning av fossila bränslen för elproduktion. Rapporten visade att utsläppsökningen skulle bli ännu större utan nuvarande styrmedel och åtgärder dvs. energi- och miljöbeskattning, program för effektivare energianvändning, investeringsstöd till biobränslebaserad kraftvärme, vindkraft och solvärme.
Klimatkonventionen bedömde i sin granskning av Sveriges första nationalrapport, år 1995, att Sverige har många olika styrmedel, men att det viktigaste enskilda styrmedlet var koldioxidskatten. Enligt
granskarna beräknades att koldioxidskatten motsvarade 70 % av åtgärdernas uppskattade effekter år 2000.
Miljödepartementet ansåg även, år 1997, i den andra nationalrapporten, att de viktigaste styrmedlen var energi- och miljöskatter, de energipolitiska programmen, investeringsstöd och stöd till utveckling och demonstration.
Klimatkonventionens granskare framhöll att de svenska klimat- och energipolitiska besluten åren 1991, 1993 och 1997 samt den andra nationalrapporten, inte innehöll några förslag på förstärkta eller ytterligare åtgärder som kan vidtas om koldioxidmålet inte skulle uppfyllas. Granskarna menar också att Sverige saknade en övergripande övervakningsmekanism för att följa upp och utvärdera effektiviteten i olika styrmedel och åtgärder som är relaterade till klimatfrågan.
Utifrån olika bedömningar som gjorts under 1990-talet, vid olika tidpunkter, kan sägas att målet om att stabilisera koldioxidutsläppen till år 2000 inte kommer att nås (Ds 1994:121, Ds 1997:26, Framework Convention on Climate Change 1995, Framework Convention on Climate Change 1999, OECD 1996, IEA 1996, EEA 1999, Naturvårdsverket 1994, 1996, 1997, 1998, Klimatdelegationen 1994, Energikommissionen 1995, Energipolitiska propositionen 1997, Transportpolitiska propositionen 1998, Miljömålspropositionen 1998, SIKA).
Om det nuvarande målet ska uppfyllas krävs både kraftfullare styrmedelsinsatser och ett fördjupat internationellt samarbete enligt olika bedömningar som har gjorts under 1990-talet av t.ex. Klimatdelegationen, granskarna av de svenska nationalrapporterna, OECD, Naturvårdsverket, SIKA och Trafikverken.
Däremot bedöms, i ett flertal fall, att övriga mål för främst metan kommer att uppnås. Utsläppen av vissa växthusgaser varierar dock mycket kraftigt och osäkerheterna i bedömningarna verkar vara stora. Osäkerheter i den befintliga statistiken utgör dessutom ett stort problem vid bedömning av måluppfyllelse.
Som tidigare har redovisats finns ett koldioxidmål för transportsektorn. Vid en genomgång av miljörapporter från Vägverket under perioden 1991-1998 kan konstateras att redan år 1992 framhöll verket att målet, att minska utsläppen till år 2000 så att det inte överstiger 1990 års nivå, inte kommer att kunna nås. Med undantag av år 1997, då verket angav att målet var möjligt att nå till år 2010, kvarstod denna bedömning i samtliga rapporter.
9.7.1. Uppföljning av Sveriges åtaganden
Sveriges åtagande enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet innebär att ett tydligt mål för EU-länderna har formulerats. Rapportering av utsläppen och vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen behandlas dels i Nationalrapporten, dels i den årliga rapporten som lämnas till FN:s klimatkonvention. Regler och metoder för rapporteringen utarbetas av IPCC och fastställs av klimatkonventionen. För närvarande är det möjligt att använda egna metoder för att beräkna emissionsfaktorer om det går att påvisa att de är lika bra som de metoder som har utarbetats av IPCC.
Nationalrapporten utarbetas ungefär vart tredje år. Rapporteringskraven är omfattande. De innefattar utsläppsdata, en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits och vilka effekter som har uppnåtts, prognoser för utsläpp, forsknings- och informationsinsatser. Rapporterna granskas av en utvald expertgrupp.
Den årliga rapporten som lämnas till klimatkonventionen innebär att utsläppsdata ska redovisas enligt de krav som ställs. En fråga som diskuteras är om den årliga rapporteringen också ska vara föremål för granskning av en särskild expertgrupp.
EU har ett övervakningssystem (monitoring mechanism), för att säkerställa att EU klarar det gemensamma åtagandet. EU lämnar årliga rapporter och nationalrapport till kommissionen. I det internationella sammanhanget är EU en part. Det är därför viktigt för EU att säkra att medlemsländerna fullföljer sina åtaganden. Detta innebär bl.a. att uppgifterna som lämnas till konventionen dess för innan måste lämnas till EU.
EU:s krav har fastställts i en EU-reglering, vilket innebära att den är lagligt bindande i medlemsländerna, utan att särskilda direktiv utfärdas. Denna reglering är under omarbetning och den nya regleringen kommer troligtvis att fastställas under år 2001. Mot bakgrund av EU:s åtaganden i Kyotoprotokollet kommer högre krav att ställas på EUländernas rapportering.
Sammantaget har kraven på utsläppsstatistik av växthusgaser, en redovisning av vidtagna åtgärder och resultat successivt ökat. Sannolikt kommer kraven att skärpas ytterligare. För all rapportering gäller att det är av stor betydelse att tillämpa enhetliga regler vid utsläppsberäkningar. Kunskap måste finnas om vilka utsläpp som görs och hur stora de är.
Sverige tillhör de länder som har bra rapportering, men vi klarar inte de krav som ställs fullt ut. Det är framförallt två brister som har påtalats. Den ena är att det finns problem med att redovisa utsläppen. Underlag saknas för tre gaser (ofullständigt halogenerade fluor-
karboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid) och underlagen för utsläppen från dels jordbruk, dels avfallsdeponier är bristfälliga. Den andra bristen är att beskrivning av effekter av de åtgärder som vidtas är otillräcklig.
Naturvårdsverket ansvarar för att sammanställa underlag som lämnas av ansvariga myndigheter. Naturvårdsverkets uppgift framgår av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. Underlaget lämnas till Miljödepartementet som redovisar till klimatkonventionen och EU-kommissionen.
Uppföljningssystem
Ett flertal myndigheter och branschorganisationer har i samband med myndigheternas miljömåluppdrag (avsnitt 9.1.3) lämnat förslag till hur de 15 miljökvalitetsmålen kan följas upp. Förslagen baseras på 10-25 indikatorer för varje miljökvalitetsmål. De flesta indikatorerna används redan i samband med uppföljning, internationell rapportering och miljöövervakning.
En samlad redovisning av förslagen finns i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport, med undantag för uppföljningen av kulturmiljön där ett särskilt förslag lades fram av Riksantikvarieämbetet.
Länsstyrelserna har också lämnat förslag till regional uppföljning av miljökvalitetsmålen. Stora likheter finns mellan förslagen till nationell och regional uppföljning. Miljömålskommitténs pågående arbete innefattar att lämna förslag till uppföljningssystem för alla miljökvalitetsmål, med undantag av målet Begränsat klimatpåverkan.
9.7.2. Diskussion och kommitténs bedömning
Det nuvarande målet om att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå, år 2000 för att därefter minska kommer sannolikt inte att uppnås.
Kommittén har tidigare framhållit behovet av att använda ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel i syfte att uppnå ytterligare resultat. Enligt vår bedömning krävs även en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering för att Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden.
Vi kan konstatera att Sverige i dag inte kan tillgodose samtliga krav på redovisning av dels utsläpp av växthusgaser, dels vidtagna åtgärder och effekter av dessa. Rapporteringskraven föranleds av såväl inter-
nationella överenskommelser som den EU-reglering som har fastställts på grundval av denna.
Även om Sveriges rapportering anses vara av god kvalitet i jämförelse med övriga länder ser kommittén ser allvarligt på de brister som har påtalats av klimatkonventionen samt de iakttagelser som vi har gjort om brister avseende det statistiska underlaget, som redovisas i kapitel 6.
På goda grunder antar vi att kraven på såväl redovisning av utsläpp som redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder dessutom kommer att skärpas.
Kommittén har utrett möjligheten att föreslå regeringen att lämna ett uppdrag till Naturvårdsverket att fastställa en ordning för hur våra internationella åtaganden ska rapporteras. I sammanhanget har övervägts föreskriftsrätt för Naturvårdsverket för vad som ska rapporteras, hur rapporteringen ska genomföras och när rapporterna från myndigheterna ska föreligga. Vidare har även frågan om vilka myndigheter som bör omfattas av rapporteringskravet diskuterats. Tanken bakom övervägandena var att säkerställa att myndigheterna, inom sina ansvarsområden, svarar för att redovisa de uppgifter som behövs för att Sverige ska kunna fullfölja sina internationella åtaganden. Kommittén har dock valt att föreslå att ett Klimatråd ska inrättas.
För det föreslagna Klimatrådet är vissa frågor ut rapporteringssynpunkt särskilt angelägna att behandla. Dessa frågor är:
- uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken,
- kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder och data,
- bedömning av myndigheternas rapportering av utsläpp av växthusgaser, genomförda åtgärder och resultat,
- beredning av förslag till ytterligare åtgärder,
- ha överblick över det internationella regelsystemet och säkerställa att Sverige följer de krav på rapportering som föranleds av internationella åtaganden,
- överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras.
Förslag avseende myndigheternas ansvar att redovisa utsläpp inom respektive ansvarsområdet framgår av avsnitt 9.3.2.
Sverige bör tillämpa de regler som föreskrivs av internationella organ. Det måste också finnas en beredskap för att förändra rapporteringen analogt med det utvecklingsarbete som pågår inom internationella organ.
Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis årligen rapportera till regeringen efter beredning av underlaget i det föreslagna Klimatrådet. I samband med de rapporteringar som regeringen gör till internationella organ bör redovisningen även tillställas riksdagen. Syftet är att säkerställa att riksdagen får information om förhållanden som visar i vilken riktning utvecklingen går.
Den föreslagna rapporteringsordningen innebär att kraven på Sveriges rapportering skärps, vilket är betydelsefullt för vår trovärdighet i internationella sammanhang. Därmed tillgodoses behov av överblick över utvecklingen och resultat av vidtagna åtgärder. Information om såväl utsläpp och resultat bör nå alla beslutsnivåer, vilket är en förutsättning för beslut om ytterligare åtgärder. Dessutom är det angeläget att information om resultat förmedlas till såväl näringsliv som enskilda. Kommittén har föreslagit att information till bl.a. allmänheten bör utarbetas. Ett naturligt inslag i denna information bör vara resultat av vidtagna åtgärder och användningen av styrmedel.
Kommittén anser att Sverige i internationella organ, bör verka för att övriga länder uppfyller de rapporteringskrav som finns. En god kvalitet på rapporteringen är en grundläggande förutsättning för att de internationella överenskommelserna ska kunna förverkligas och att en internationell handel med utsläppsrättigheter ska kunna genomföras.
Mot bakgrund av det arbete som bedrivs avseende uppföljning av de övriga miljökvalitetsmålen, anser vi att det är önskvärt att miljömålskommittén även tar fram ett underlag som avser miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Ett nationellt uppföljningssystemet måste tas fram på grundval av de internationella kraven.
9.8. Kommitténs samlade bedömning av det svenska klimatarbetet
På grundval av den redovisning som har gjorts kan vissa iakttagelser göras i frågan om lämpligheten av att fördela ett generellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser på olika sektorer. Kommittén har betonat vikten av och lämnat förslag om:
- beslutsunderlaget,
- vad som ska göras,
- vilka styrmedel som ska användas,
- vem som ska göra vad,
- vilken samverkan som bör utvecklas samt
- en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering.
Sammantaget bör de förslag som kommittén lämnar leda till en integrering av klimatpolitiken inom de myndigheter som i första hand berörs av ett genomförande av klimatpolitiken. Frågan är om det finns behov av sektorsmål, för att förstärka den föreslagna prioriteringen och skapa ytterligare incitament för att åtgärder ska vidtas
Den komplexitet som klimatfrågan präglas av, dvs. behovet av internationella överenskommelser, långsiktighet, fördelningsaspekter och önskemål om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som bör vidtas för att nå målen talar för ett fortsatt nationellt mål.
Inom transportsektorn finns ett koldioxidmål som formulerades efter ett omfattande utredningsarbete som tidigare har genomförts. Målet är kopplat till andra fastlagda mål inom transportpolitiken, vilket påverkar den samlade måluppfyllelsen för delmålet god miljö. Kommitténs bedömning är att målet är väl avvägt ur ett nationellt perspektiv. Transportsektorn uppvisar en kontinuerlig ökning av utsläppen av växthusgaser. Det är därför angeläget att målet kvarstår och att insatser intensifieras för att nå målet.
Kommittén har föreslagit att de myndigheter som är särskilt berörda får till uppdrag att årligen samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom sitt verksamhetsområde för att det nationella målet ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, resultat ska följas upp och återrapporteras. Dessa uppgifter bör utföras inom ramen för ett årligt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna bör tas tillvara.
Kommittén anser att det finns skäl att avvakta resultatet av de föreslagna uppgifterna och de utvecklingsarbeten som bedrivs inom finansdepartementet, dvs. den s.k. 2-års översynen inom samtliga områden och VESTA-projektet, som eventuellt kan bidra till att hantera mål som berör flera verksamhetsområden och verksamheter som samtidigt omfattar flera myndigheter.
Kommittén föreslår därför inga sektorsmål. Ett aktivt deltagande i det framtida klimatarbetet på alla samhällsnivåer kräver kunskap. Kunskap förutsätter information. Kommittén anser därför att regeringen snarast bör påbörja ett stort och landsomfattande informativt arbete avseende klimatproblematiken. Informationen ska syfta till att skapa ansvarstagande och delaktighet. Informationsarbetet bör utformas som en utmaning till hela svenska folket; hushåll, företag, landsting, kommuner, skolor och frivilliga organisationer. Två teman som kommittén särskilt vill poängtera vikten av och som syftar till att bygga upp allmänhetens kunskap om klimat-
problemet och vilka möjligheter som finns att reducera utsläppen av växthusgaser är följande:
- sprida tydlig och översiktlig information för att ge kunskap och insikt om klimatproblemet och Sveriges ansvar och möjligheter att ligga i frontlinjen för att lösa problemet. Det är också viktigt att samtidigt stärka insikten att dagens och framtidens välfärd förutsätter en välfungerande miljö,
- visa på möjligheter som finns i människors vardag att bidra till en reduktion av växthusgaser. Det är även viktigt att framhålla goda exempel och visa på den egna livsstilens betydelse för hälsa, välbefinnande, gemensamt ansvarstagande och ekologisk hållbarhet.
Informationsarbetet bör karaktäriseras av en nationell samling kring klimatfrågan. Avsändare av informationen kan förutom offentliga instanser (stat, kommun, landsting) vara frivilliga organisationer. Angeläget är också att knyta an informationsarbetet till näringslivet och de delar av näringslivet som har etablerat ett fokus på miljön.
Vidare bör kunskapsuppbyggnaden avseende klimatfrågan ledas av en central ledningsgrupp som kan bestå av avsändarna. Det är viktigt att ledningsgruppen involverar forskare och fristående opinionsbildare. Avgörande är också att en nära kontakt med medierna etableras.
Kommittén bedömer det som särskilt viktigt att informationssatsningen noga utvärderas och följs upp. Ett sådant arbete bör påbörjas tidigt.
10
Regleringar och överenskommelser
Kommitténs förslag och bedömningar
- För att öka genomslagskraften av miljöbalken beträffande utsläpp av växthusgaser samt hushållning med energi är det viktigt att Naturvårdsverket prioriterar denna tillämpning av miljöbalken. Naturvårdsverket bör vid uppdatering av informationsmaterial, allmänna råd och branschfaktablad, ge förslag till hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan utföras vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher där det är miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt motiverat.
- Naturvårdsverket bör vid översyn av föreskrift och allmänna råd för miljörapportering, överväga att införa krav på rapportering av utsläpp av de sex växthusgaserna, koldioxid, metan och lustgas samt för de tre övriga växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten, där det är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt motiverat.
- Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen.
- Naturvårdsverket bör pröva möjligheten att i anvisningar för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ställa krav på redovisning av möjligheter att minimera utsläpp av växthusgaser, energianvändning samt användning av miljövänliga transportsätt.
- Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer.
- Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att undersöka miljöbalkens förenlighet med miljööverenskommelser.
- Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att genomföra en översyn av plan- och bygglagen (1987:10). I ett långsiktigt perspektiv är det särskilt angeläget att i planeringssammanhang tillgodose behoven av att minska utsläppen av växthusgaser.
- Regeringen bör genomföra en samlad utvärdering av de olika utredningar om miljööverenskommelser som bedrivs inom Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket för att åstadkomma en utveckling av miljööverenskommelserna.
- Det är för tidigt att i dagsläget bedöma hur stora utsläppsminskningar av växthusgaser som är möjligt att åstadkomma genom att använda miljööverenskommelser. Kommittén anser att det är väsentligt att arbetet med att studera miljööverenskommelser mellan stat och industri fortsätter för att i framtiden kunna använda miljööverenskommelser i större utsträckning. Miljööverenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör användas som komplement till dessa. De bör särskilt inriktas mot företag som kommit långt med sitt miljöarbete och som är högt motiverade att ytterligare driva på utvecklingen.
Vid sidan av de styrmedel som redan används för att främja klimatpolitikens mål finns flera andra möjliga styrmedel som kan reducera utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning. I detta kapitel behandlas miljöbalken (1998:808), den fysiska planeringen (samt planoch bygglagen [1987:10]), den offentliga upphandlingen och miljööverenskommelser samt dessa styrmedels möjliga tillämpning på klimatproblemet.
10.1. Miljöbalken och klimatmålet
Miljöbalken (1998:808) är ett grundläggande juridiskt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Balken trädde i kraft den 1 januari 1999. Det är ännu för tidigt att dra slutsatser över hur den kommer att tillämpas i
praktiken. Miljöbalken utreds för närvarande av en parlamentarisk kommitté (dir. 1999:109).
10.1.1. Miljöbalkens innehåll och möjligheter med avseende på klimatmålet
Miljöbalken innehåller materiella regler, kravregler, som har en styrande effekt på verksamhetes miljöbelastning. Vidare finns regler som ska säkerställa att kravreglerna får genomslag i praktiken, t.ex. krav på tillståndsprövning, tillsynsregler och sanktioner för att säkerställa efterlevnaden av reglerna.
Miljöbalkens kravregler kan få en starkt styrande effekt både genom de samlade miljöbedömningar som balken möjliggör och genom den styrande effekt reglerna i sig kan förväntas få.
I 2 kap. 3 § stadgas att var och en ska vidta de skyddsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppkommer för människors hälsa eller miljön. Med skydd för människors hälsa eller miljön avses inte endast traditionellt miljöoch hälsoskydd utan allt som är av betydelse för balkens mål att främja en hållbar utveckling. Redan risken för sådana olägenheter är tillräckligt för att en skyldighet ska föreligga att vidta försiktighetsmått. Exempel på skyddsåtgärder av betydelse för klimatmålet är användande av energieffektiva processer, val av energislag och val av färdmedel.
2 kap. 4 § innehåller en lokaliseringsregel som innebär att den plats ska väljas för en verksamhet där syftet med verksamheten kan uppnås med minsta olägenhet för människors hälsa och miljön som följd. Hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § anger att möjligheterna till återanvändning och återvinning ska utnyttjas och att förnybara energikällor ska användas i första hand. Det primära syftet med regeln är att hushålla med råvaror och energi.
I 2 kap. 6 § återfinns produktvalsprincipen. Regeln innebär att den kemiska produkt eller biotekniska organism ska väljas som medför minsta risk för påverkan på människors hälsa och miljön.
Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet finns kompletterande kravregler för vissa typer av verksamheter. Här återfinns regler för täkter (torv t.ex.) och jordbruk i kap. 12. Särskilda kravregler som gäller för hanteringen av kemiska produkter enligt kap. 14. Avfall finns särskilt reglerat i kap. 15.
En verksamhet som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön även om alla skyddsåtgärder och försiktighetsmått som står till buds vidtagits får överhuvudtaget inte bedrivas eller vidtas (2 kap. 9 §).
Även föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken kan användas för att främja klimatmålet. Till exempel föreskrifter som får meddelas (12 kap. 10 §) avseende jordbruksverksamhet för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Vad gäller miljöfarlig verksamhet kan generella föreskrifter meddelas t ex för att minska klimatpåverkan från en hel sektor eller för att reglera en tvärsektoriell fråga av betydelse för klimatmålet (Naturvårdsverket, 1999).
10.1.2. Miljökvalitetsnormer
Reglerna om miljökvalitetsnormer ges i 5 kapitlet. En miljökvalitetsnorm ska enligt 2 § ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormer ska ange t.ex. en högsta förekomst av en kemisk produkt i luft. I fallet med begränsad klimatpåverkan skulle alltså en miljökvalitetsnorm för begränsad klimatpåverkan kunna ange koncentrationen av växthusgaser i atmosfären uttryckt i ppm.
Enligt 1 § kan regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
I förarbetena till miljöbalken (reg prop 1997/98:45, del 2, sid 42) framgår att miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Men här påpekar förarbetena också att det normalt saknas skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids.
Implikationerna av en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaserna skulle bli betydande. Om en högsta tillåtna gräns i luften av koldioxid sätts i Sverige skulle det medföra att alla verksamheter som tillför ytterligare utsläpp till atmosfären kan förbjudas i landet. Om gränsen sätts långt ovanför den nivå som gäller idag, t ex utgångspunkten i miljöpropositionen, 550ppm, så kommer alltså nya verksamheter att kunna etableras i Sverige fram till den dag då nivån överskrids. Om nivån överskrids så bör följden bli att nya verksamheter inte längre kan
tillåtas. Sveriges möjligheter att begränsa ett överskridande av nivån är inte avhängigt verksamheter i Sverige utan miljökvaliteten för klimatet som helhet kan bara åstadkommas genom internationella och globala åtaganden. För närvarande framstår alltså instrumentet med miljökvalitetsnormer som icke lämpligt med avseende på klimatproblemet. Det är inte troligt att dess styrande verkan har avsedd effekt på varken kort eller lång sikt. På kort sikt finns inga eller små incitament att förbjuda verksamheter om normen sätts så högt som 550 ppm. Detta kommer alltså inte att leda till den långsiktiga omställning som vi behöver redan idag för att få önskvärda resultat på lång sikt. Utgångspunkten för en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaser i Sverige är helt avhängigt internationella avtal.
10.1.3. Prövningssystem, generella föreskrifter och samtidig prövning av flera verksamheter
Prövningen av miljöfarlig verksamhet innebär liksom tidigare (enligt miljöskyddslagen 1968:387) att prövningsmyndigheten kan, i tillståndet för en viss verksamhet, i syfte att begränsa olägenheter från en anläggning fastställa villkor, t.ex. teknikvillkor och utsläppsvillkor. Eftersom miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling har möjligheterna att ställa villkor vidgats väsentligt jämfört med reglerna i Miljöskyddslagen.
Prövning av flera verksamheter är starkt förknippat med miljökvalitetsnormer. Enligt miljöbalkens 16 kap. 8 § kan två eller flera som bedriver eller avser bedriva verksamhet komma överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa eller miljön. Enligt förarbetena (prop 1997/98:45) avses de fall då verksamhetsutövarna för olika verksamheter helt eller delvis koncentrerar försiktighetsmåtten för respektive verksamhet till någon eller några av verksamheterna. I stället för att lägga ner kostnaderna i den egna verksamheten får företaget därmed medverka till att bekosta försiktighetsmåtten vid ett annat företag, om det innebär att möjligheterna för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller om fördelar för människors hälsa eller miljön uppnås på annat sätt. För gemensamma villkor i ett tillstånds - eller omprövningsbeslut som är gemensamt för olika verksamheter är ansvaret för att villkor uppfylls solidariskt. Detta innebär att var och en av tillståndshavarna ska se till att villkoren följs.
10.1.4. Diskussion och kommitténs bedömning
Miljöbalken är det grundläggande administrativa styrmedlet för att nå ett ekologiskt hållbart samhälle. Det är dock för tidigt att säga vilken påverkan som miljöbalken kommer att ha med avseende på miljömålet begränsad klimatpåverkan. Det finns som vi sett enligt underlag från Naturvårdsverket en stor potential genom t.ex. balkens kravregler att minska utsläppen av växthusgaser och främja energihushållning med balkens hjälp. Det har dock ännu inte bildats någon praxis då miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Det är i många avseenden en fråga om avvägningar i miljöärendena mellan miljökrav, ekonomi och tekniska möjligheter.
Vad gäller miljökvalitetsnormer så har man påpekat att dessa i sig kan verka som styrande på det internationella arbetet som Sverige driver. Men miljökvalitetsnormer lämpar sig inte för globala problem som klimatproblemet. Sverige har små eller inga möjligheter att påverka genom begränsningar av de svenska utsläppen koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En miljökvalitetsnorm på området skulle beroende på hur högt man satte normen få olika effekter. En högt satt miljökvalitetsnorm långt ovanför den nivå som finns idag medför genererar inte den långsiktiga förändring som krävs. En lågt satt miljökvalitetsnorm kan göra att Sverige drastiskt minskar utsläppen av växthusgaser men att dessa istället ”flyttar” till utlandet. Därför bedömer kommittén att miljökvalitetsnormer i dagsläget inte är aktuellt på klimatområdet.
Eftersom prövning av flera verksamheter är förknippat med miljökvalitetsnormer bedömer kommittén att frågan måste utredas vidare.
Kommittén bedömer att för ett snabbt och tydligt genomslag för hushållning med energi och att begränsa utsläpp av växthusgaser är det nödvändigt med bra handledningar för myndigheter på olika nivåer. Än så länge saknas uppdaterade allmänna råd och branschfaktablad där energihushållning och minimering av utsläppen av växthusgaser ges en stor tyngd. Kommittén ser det som synnerligen viktigt att dessa utarbetas för att få ett snabbare och effektivare genomslag av miljöbalken. Kommittén bedömer det som viktigt att Naturvårdsverket prioriterar upp sitt arbete med Miljöbalken. Naturvårdsverket bör därför få i uppdrag att öka genomslagskraften av Miljöbalken, bland annat genom att de s.k branschfaktabladen uppdateras och ger förslag kring hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan beaktas vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher.
Kommittén anser att Naturvårdsverket bör komplettera föreskrifter och allmänna råd om miljörapportering, där det är tekniskt och
ekonomiskt skäligt, med krav för koldioxid, metan och lustgas samt för de tre andra växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten.
På grund av att det tar så många år att få genomslag via branschfaktablad, allmänna råd och praxis i domstolar bedömer kommittén att det behövs snabbare och mer effektiva styrmedel för att få ned utsläppen från de största anläggningarna. Kommittén anser att regeringen bör bemyndiga Naturvårdsverket att utfärda generella föreskrifter för så kallade A-anläggningar.
Kommittèn anser att Naturvårdsverket ska få i uppdrag att utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen.
Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer. Kommittén bedömer att det är angeläget att uppmärksamma de specifika och viktiga aspekter som klimatfrågan medför, bl.a. bör man granska möjligheten att i samband med prövning av mål eller ärenden enligt miljöbalken kunna ta hänsyn till investeringar och åtgärder i utlandet (även för befintliga tillstånd). Det är också viktigt att granska miljöbalkens förenlighet med system för handel med utsläppsrätter.
10.2. Den fysiska planeringen
Den fysiska planeringen innefattar lokalisering och utformning av trafikanläggningar och kommunernas översikts- och detaljplanering enligt plan- och bygglagen.
Den fysiska planeringen är en av de mest långsiktiga planeringsformer som tillämpas. Detta gör den särskilt intressant ur klimat- och energipolitisk synvinkel framför allt inom boende- och servicesektorn. Det finns vinster att göra i termer av energibesparing och minskade utsläpp från förbränning av fossila bränslen genom att planera samhället på ett energibesparande sätt. Hur man bygger lokaler och var dessa placeras i förhållande till bland annat infrastruktur är centralt för den framtida klimatpolitiken.
Boverket och Naturvårdsverket har ett gemensamt projekt, SAMS (Samhällsplanering med miljömål i Sverige), som syftar till att utveckla och stärka kommunernas planeringsarbete så att miljöaspekter bättre ska kunna integreras i den fysiska planeringen. SAMS ska också utveckla och tydliggöra den fysiska planeringens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls. I nu planerad omfattning kommer SAMS
att pågå till år 2000 och resultera i ett antal rapporter. Det kommer att spridas goda exempel med hjälp av idékataloger och seminarier med berörda aktörer.
10.2.1. Plan- och bygglagen, 1987:10
Som framgår av nedanstående referat och hänvisningar så stöder planoch bygglagen klimatpolitiken genom bl.a. hänsynstagande till energihushållning och utformning av trafikmiljö. Redan i lagens portalparagraf återfinns hänsynstagande till en långsiktigt hållbar livsmiljö.
I 1 kap. 1 § framgår att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
I 1 kap. 2 § sägs att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten och enligt 3 § ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är dock inte bindande för myndigheter och enskilda.
Av lagens 2 kap. 2 § framgår att planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror ska främjas.
I 2 kap. 4 § framgår att bebyggelsemiljön ska, inom områden med sammanhållen bebyggelse, utformas med hänsyn till behovet av bl.a. hushållning med energi och vatten samt trafikförsörjning och god trafikmiljö.
Överklagande av kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan sker enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) hos länsrätten.
10.2.2. Diskussion och kommitténs bedömning
Kommittén bedömer att den fysiska planeringen är ett synnerligen angeläget och viktigt instrument i den långsiktiga klimatpolitiken. Det som planeras rätt ur ett ekologiskt hållbart perspektiv redan idag
kommer att löna sig i framtiden. Plan- och bygglagen kan idag, vid en godvillig tolkning, sägas stödja klimatfrågan och klimatpolitiken. Lagens ramkaraktär och uppenbara tolkningsutrymme för kommuner ger emellertid inte stöd för den långsiktiga klimatpolitiken. Det är svårt att bedöma om utsläppen av växthusgaser är en fråga som kommuner och regioner upplever som problematisk. Därför kan incitamenten vara låga för att vidta klimatpolitiska åtgärder i den fysiska planeringen på kommunal och regional nivå.
Planinstrumentet är ett viktigt styrmedel i klimatpolitiken på lång sikt. Om hänsyn tas till klimatfrågan i de kommunala översiktsplanerna så kan det underlätta det långsiktiga klimatarbetet genom att man på kommunal och regional nivå inte binder fast sig i strukturer som motverkar en minskad klimatpåverkan.
Klimatproblematiken och utsläppen av växthusgaser är dock besvärlig därför att dess effekter inte upplevs som ett problem idag. Det är också troligt att kunskapsnivån om problemet är lågt. Detta medför att incitamenten för planeraren (kommunen) att ta hänsyn till klimatproblemet troligtvis är små.
Det är av dessa anledningar som kommittén föreslår en översyn av Plan- och bygglagen (1987:10) med en inriktning på att den ska styra på ett ekologiskt hållbart sätt där klimat och energihushållning är högt prioriterade frågor.
10.3. Den offentliga upphandlingen
Genom att ställa miljökrav i den offentliga upphandlingen kan stat, landsting och kommun minska utsläppen av växthusgaser och spara energi. Den lag (1992:1528) som reglerar den offentliga upphandlingen tillåter att andra hänsyn än strikt ekonomiska tas vid en upphandling, bland andra miljöskäl.
10.3.1. Offentlig upphandling av varor och tjänster
Den totala offentliga upphandlingen i Sverige uppgår till cirka. 300 miljarder SEK per år, varav cirka. 100 miljarder är varor och 200 miljarder är tjänster och entreprenader (Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, M1998:01, Ställ Miljökrav). I en rapport från delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKUdelegationen) sägs att den offentliga upphandlingen varje år kan påverka landets energianvändning uppåt eller nedåt med flera TWh i
förhållande till normalalternativet. Upphandlingen av varor och tjänster med energiinnehåll är betydande; bara inom områdena kontorsutrustning, belysning, vitvaror, brunvaror (TV, stereo), ventilation och fönster upphandlas drygt 2 TWh. I rapporten sägs vidare att om rimliga krav ställdes på den offentliga upphandlingen skulle energibehovet minska till 0,8 TWh (Rapport Energi-arbetsgruppen, 5 juli 1999; [1999-10-22] http://www.hallbarasverige.gov.se).
10.3.2. Den offentliga upphandlingen av transporter
En av EKU-delegationens arbetsgrupper som behandlar transporter gör en grov uppskattning i ett preliminärt underlag att utsläppen av koldioxid från inrikes transporter från den offentliga sektorn är totalt 5,3 miljoner ton koldioxid/år. Detta motsvarar en fjärdedel av transportsektorns koldioxidutsläpp. Möjligheterna att minska utsläppen genom att tillämpa upphandlingskrav bedöms som goda. De största möjligheterna gäller för godstransporter på väg och persontransporter med bil och buss. Om offentliga uppköpare av transporter skulle ställa krav på t.ex. miljöcertifiering (miljöledningssystem) så skulle också en drivkraft skapas för företagen att bli miljöcertifierade. Detta skulle i sin tur generera en utveckling mot bättre samlastning, högre fyllnadsgrader och ökade kombitransporter liksom minskad bränsleförbrukning genom lågfriktionsdäck, spoilers och utbildning i snålkörning. Det pågår för närvarande diskussioner i EU om när och i vad mån man kan ställa krav på miljöledningssystem vid offentlig upphandling. Dessutom ses en trend mot ett ökat utbud av biobränsledrivna och i viss mån hybriddrivna lastbilar för distributionstrafik.
10.3.3. EU:s regelverk för offentlig upphandling
Inom EU regleras den offentliga upphandlingen av ett antal rådsdirektiv vilka har införlivats i den svenska lagstiftningen genom LOU (lag 1992:1528 om offentlig upphandling). Ett liknande regelverk finns för handel mellan EU och ett antal andra industriländer (Government Procurement Agreement, GPA) och syftar till att åstadkomma konkurrens på lika villkor och underlätta upphandling över gränserna samt att ge upphandlarna möjlighet att ställa relevanta krav på det som upphandlas.
EKU-delegationen (Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling,
M1998:01) visar i en skrift möjligheterna att ställa miljökrav i samband
med offentlig upphandling (EKU-delegationen, Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader).
Enligt EU-kommissionens meddelande KOM (98) 143 Offentlig upphandling inom EU är det möjligt att:
- Välja tjänster eller varor som motsvarar den upphandlade enhetens strävanden att skydda miljön. De åtgärder som vidtas ska stå i överensstämmelse med gemenskapsrättens regler och principer, bl.a. principen om icke-diskriminering.
- Under vissa omständigheter utesluta en leverantör som har brutit mot nationell miljölagstiftning.
- Utarbeta tekniska kravspecifikationer som tar hänsyn till miljön. Upphandlande enheter kan på detta sätt främja utvecklingen av en aktiv miljöpolicy hos leverantörer.
- Integrera miljökrav i urvalskriterierna om kriterierna syftar till att bedöma leverantörernas ekonomiska, finansiella och tekniska förmåga.
- Låta miljökriterier ingå i utvärderingen av vilka anbud som är de ekonomiskt mest fördelaktiga, om kriterierna är kopplade till varan eller tjänsten och innebär en direkt ekonomisk fördel. I princip medför detta att det inte måste vara det billigaste alternativet utan andra omständigheter kan väga tyngre. Allt behöver inte heller kunna mätas i pengar. Bland annat kan hänsyn också tas till kostnaderna för underhåll, avfallshantering eller återanvändning.
- Ställa miljökrav som utförandevillkor för den leverantör som fått kontraktet förutsatt att dessa är kända på förhand och att de inte är diskriminerande.
10.3.4. Klimatkrav vid upphandling
EKU-delegationen ger i sin broschyr ”Ställ miljökrav” bl.a. exempel på områden där miljökrav med beröring på klimatpolitiken kan ställas. Exempelvis kan krav ställas på att en vara ska vara energisnål - varans elförbrukning bör vara mindre än X kWh och att det bör finnas ett energisparprogram för el. På fordon kan t ex kraven vara att bensindrivna bilar i småbilsklassen maximalt ska förbruka 6,9 liter per 100 km och att de ska uppfylla EU:s avgasnormer som gäller fr.o.m. år 2000. På drivmedel kan krav t ex vara att förnyelsebara bränslen bör kunna erbjudas. Vad gäller krav på tjänster och entreprenader kan krav t ex ställas på transporttjänster att miljöanpassat bränsle ska användas, att fordon av bästa miljöklass bör användas och att fordon bör kunna erbjudas som körs på förnyelsebara bränslen.
10.3.5. Diskussion och kommitténs bedömning
Vilken exakt potential den offentliga upphandlingen har avseende att minska utsläpp av växthusgaser och energibesparingar råder det stora osäkerheter om. Vissa uppgifter tyder på en omfattande potential, mellan 5-25 % av de samlade utsläppen från den offentliga sektorn. Dessa siffror är emellertid mycket osäkra.
Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) har i uppdrag att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Bl.a. ska delegationen enligt direktiven utveckla konkreta vägledningar och metoder för hur miljökrav kan ställas vid den offentliga upphandlingen.
Kommittén anser att det är viktigt att den offentliga sektorn verkligen upphandlar ur ett ekologiskt hållbart perspektiv. Särskild uppmärksamhet bör i detta avseende riktas mot upphandlingen av lokaler och transporter där kommittén bedömer att det finns en stor potential både för energibesparingar och för minskade utsläpp av växthusgaser i synnerhet koldioxid. Sverige bör också aktivt driva frågan om att upphandla ekologiskt hållbart inom EU. Kommittén vill lägga särskild vikt vid att hela den offentliga sektorn uppmärksammar de vägledningar och metoder som kommer att utvecklas av EKUdelegationen.
Utifrån kommitténs synvinkel bör särskilt intresse ägnas åt klimathänsyn i upphandlingen. Klimathänsyn i den offentliga upphandlingen bör tas med i regleringsbreven och instruktionerna för myndigheterna. Det särskilda verktyg för miljöanpassad offentlig upphandling, som utarbetas inom EKU-delegationen, bör användas av myndigheterna.
Enligt EG:s upphandlingsdirektiv och LOU ska krav, dvs. också miljökrav, ha anknytning till produkten och ha effekt för upphandlande organisation. Koldioxidutsläpp har anknytning till produkten men har ingen direkt effekt för den upphandlande enheten däremot indirekt effekt genom global påverkan. Sverige bör trots detta kunna ställa krav på begränsning av koldioxidutsläpp på grund av att vi förbundit oss till det via internationella överenskommelser. Detta bör Sverige verka för i diskussioner kring EG:s upphandlingsregler.
10.4. Miljööverenskommelser
Det senaste decenniet har det blivit allt mer förekommande, både i Sverige och internationellt, att företag eller branschorganisationer ingår någon form av ”miljööverenskommelse” med staten som syftar till att
begränsa miljöpåverkan från näringslivet. Avtalen är vanligtvis kombinerade med någon form av sanktion som träder i kraft om åtagandet inte uppfylls, t.ex. hot om lagstiftning inom området, höjda miljöskatter eller miljöavgifter.
Vi har här valt att använda begreppet ”miljööverenskommelse”. Naturvårdsverket definierar begreppet enligt följande; ”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till bindande avtal” (Naturvårdsverket, 1999). Andra namn som förekommer är: långsiktiga avtal, miljöavtal och frivilliga överenskommelser.
Det finns 17 exempel på miljööverenskommelser i Sverige under 90-talet samt även en del exempel från 70- och 80-talen (Naturvårdsverket, 1999). Förutsättningarna för överenskommelser varierar från fall till fall och det finns ännu inte några tydliga riktlinjer inom området. Överenskommelserna har i de flesta fallen tillkommit i stället för en lagstiftning, eller som ett led i framarbetandet av en lagstiftning. Endast ett fåtal exempel har syftat till att gå hårdare fram än lagstiftningen inom ett område. Överenskommelserna har ofta används i kombination med andra styrmedel och de har i huvudsak använts för produkter. Många av de överenskommelser som ingicks under 90-talet gäller fortfarande och det är viktigt att dessa pågående överenskommelser följs upp och erfarenheter tas till vara.
10.4.1. Pågående projekt
Det drivs för närvarande flera projekt inom olika myndigheter och verk som utreder möjligheten att använda miljööverenskommelser mellan stat och näringsliv som ett medel att minska miljöpåverkan från näringslivet. Projekten, som drivs av Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket, har lite olika inriktning och de har alla valt olika namn och delvis även olika definitioner.
Näringsdepartementet driver ett pilotprojekt med syfte att studera förutsättningarna för att använda långsiktiga avtal som en väg att nå energieffektiviseringar i näringslivet. Ett nära samarbete med energiintensiv industri kommer att inledas under år 2000 med målsättning att resultera i konkreta avtal.
Miljövårdsberedningen har i uppdrag att ta fram strategier för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart näringsliv genom att inleda en dialog med delar av näringslivet. Resultatet av dialogen, med en
presentation av ingångna frivilliga överenskommelser, samt förslag till fortsatta strategier, ska redovisas till regeringen i december 2000. Miljövårdsberedningen har valt att inleda en dialog med ett antal företag inom två områden; Bygga/bo och Framtida handel. Målsättningen är att dialogen ska resultera i att företagen frivilligt påtar sig att genomföra vissa utvecklingssteg, och vid behov även förslag till hur regeringen kan underlätta dessa utvecklingssteg.
Naturvårdsverket driver ett projekt med syfte att inventera områden där användningen av miljööverenskommelser kan vara ett effektivt sätt att främja miljöutvecklingen. Naturvårdsverket har dels genomfört en kartläggning av ingångna miljööverenskommelser i Sverige och internationellt, dels närmare studerat några konkreta områden där miljööverenskommelser kan vara ett verkningsfullt styrmedel. Projektet slutredovisades den 1 februari 2000.
10.4.2. Diskussion och kommitténs bedömning
Miljööverenskommelser föregås i allmänhet av en dialog mellan näringsliv och offentliga myndigheter. Det är just denna dialog som framhålls som en av de viktigaste fördelarna med miljööverenskommelser jämfört med andra styrmedel.
Enligt NUTEK (1999) finns en risk att miljööverenskommelser kan skada konkurrensen mellan befintliga företag i en bransch, samt sätta upp hinder för företag som vill in på marknaden. Ett grundläggande problem är att staten endast kan sluta överenskommelser med redan existerande företag och framtida potentiella företag på marknaden kan inte vara med och utforma överenskommelsen. Ett annat problem är att det är svårt att sluta överenskommelser med en stor mängd företag.
Graden av frivillighet i överenskommelsen bidrar till olika typer av problem. De överenskommelser som grundas på en hög grad av frihet resulterar ofta i en kompromiss mellan olika intressen, och målen riskeras att inte sättas särskilt högt. För möjlighet till kraftfulla överenskommelser krävs å andra sidan ofta någon typ av sanktion som träder i kraft om målen inte nås. I dessa fall är det i själva verket fråga om en form av reglering. Dialogen som förts inom ramen för arbetet med miljööverenskommelserna kan dock vara till hjälp att utforma en för industrin mer optimal reglering. En viktig förutsättning för att styrmedlet ska ge kostnadseffektiva lösningar är att överenskommelsen baseras på mål i form av resultat snarare än teknikkrav, samt att industrin ges frihet att själv välja väg för att nå målet.
Det finns stora positiva förväntningar från både näringsliv och myndigheter om potentialen av miljööverenskommelser och att de kan
bidra till en ökad samsyn mellan myndigheter och näringslivet om miljöproblemen och behovet av åtgärder. Erfarenheter från andra länder indikerar att miljööverenskommelser kan vara ett kostnadseffektivt komplement till lagstiftning och miljöskatter och avgifter. Samtidigt höjs varnade röster om att möjligheterna till kraftfulla åtgärder har överskattats och att avtalen i de flesta fall inte går längre än till gällande lagstiftning.
De projekt som pågår hos departement och myndigheter som behandlar miljööverenskommelser och olika former av dialog med näringslivet bör samverka för att förbättra kunskapsspridningen, samt för att inte ge olika budskap till industrin från olika myndigheter. Miljööverenskommelser bör inte ses som ett isolerat instrument utan hanteras i samband med andra styrmedel för att minimera oönskade snedvridningar och konflikter mellan styrmedel. T.ex. kan företag inte genom överenskommelser förhandla bort miljöbalkens krav på tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.
10.5. Kommitténs samlade bedömning
Kommittén anser att det är centralt att de administrativa styrmedel och ytterligare möjligheter som redovisas i detta avsnitt utvecklas på ett sådant sätt att möjligheterna för Sverige att uppfylla de internationella åtagandena underlättas. Kommittén vill framhålla vikten av de administrativa styrmedlens förenlighet med de krav som ställs genom klimatpolitiken och i Kyotoprotokollet.
Det är centralt att anvisningar till myndigheter för tillämpningen av miljöbalken om energihushållning och utsläpp av växthusgaser snabbt får genomslag. Miljöbalken måste följas upp med avseende på miljömålet begränsad klimatpåverkan. Plan- och bygglagen måste ses över för att i ökad omfattning tillämpas som ett verktyg i den långsiktiga klimatpolitiken. Det är viktigt att vi redan idag planerar för det samhälle, för den infrastruktur och för den bebyggelse som utvecklas och sedan finns kvar under lång tid. Att den offentliga upphandlingen sker med miljökrav och att offentliga aktörer i möjligaste mån söker införa någon form av miljöledningssystem är ett led i klimatpolitiken. Miljööverenskommelser mellan staten och olika aktörer kan på längre sikt utvecklas till ett bra medel för att nå klimatmålet.
Miljömålen är inte i dagsläget helt styrande för miljöbalkens tillämpning. Det är rimligt att de av riksdagen beslutade miljömålen i förlängningen får en starkare styrande verkan.
11. Grundscenarier för år 2010
Kommitténs bedömningar:
Grundscenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar. Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012.
Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta.
Om vi inte vidtar ytterligare åtgärder jämfört med i dag fattade beslut ger grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med 1990. Utsläppen bedöms öka till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta medför en ökning av mellan 5 och 15 % jämfört med 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
11.1. Vad menar vi med grundscenarier och hur har de tagits fram?
Kyotoprotokollets åtaganden gäller som ett genomsnitt för perioden 2008 till 2012. Vi har bett respektive sektorsmyndighet bedöma hur utsläppen och energianvändningen kan komma att se ut år 2010, som kan ses som ett medelvärde för perioden. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten inom bl.a. energi- och miljöområdet och utvecklingen dessa kan leda till. Scenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar.
Bilden av år 2010 varierar mellan olika myndigheter beroende på metoden för att ta fram scenarier och valda förutsättningar. De myndigheter som arbetat med grundscenarier är i huvudsak Statens energimyndighet (STEM) och Konjunkturinstitutet (KI). Jordbruksverket, Statens Institut för Kommunikations Analys (SIKA) och trafikverken har även bidragit med underlag. Definitioner av sektorer och utsläppskällor följer i huvudsak klimatkonventionen. För de utsläpp och utsläppskällor där underlag från myndigheter saknas, har vi baserat bedömningarna bl.a. på material i den andra nationalrapporten till klimatkonventionen (Ds 1997:26).
Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet gör grundscenarier för i stort sett samma del av samhället, men det är relativt stor skillnad i resultaten.
Osäkerheterna i grundscenarierna är givetvis stora bland annat beroende på den ekonomiska utvecklingen i Sverige och internationellt samt de beslut som kommer att fattas internationellt och i Sverige som rör klimat- och energiområdet. Den slutliga utformningen av Kyotoprotokollet och ratificeringen kommer att ha stor betydelse för utfallet år 2010.
Båda scenarierna ger en bild av ett normalt år med avseende på temperatur och nederbörd. Men det mest troliga är att utsläppen av växthusgaser under en 5-årsperiod överstiger fem gånger utsläppen för ett normal år. Detta beror på att utsläppen inte varierar linjärt med klimatfaktorer som nederbörd och temperatur. Under kritiska år (torra och/eller kalla) ökar utsläppen mer än de sjunker under gynnsamma år. Orsaken till detta är att basen för produktion av el och fjärrvärme har lågt inslag av fossila bränslen. Under gynnsamma år finns det inte så mycket att vinna i form av lägre utsläpp av växthusgaser. Under kritiska år krävs att anläggningar som eldas med fossila bränslen (s.k. reserv- och spetslastanläggningar) används vilket medför ökade utsläpp av växthusgaser.
11.2. Förutsättningar och metoder
Grundscenarier för koldioxidutsläpp har tagits fram av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet. Analyserna är gjorda med två olika analysmetoder. Konjunkturinstitutet använder en rent ekonomisk, så kallad allmänjämviktsmodell. Modellen ger en sammansatt bild av ekonomin. Statens energimyndighet använder en metod som underifrån belyser utvecklingen i bransch efter bransch, dvs. detaljnivån studeras för att sedan aggregera resultaten till en totaleffekt för sektorn. Statens energimyndighets metod ger mer inblick i detaljerna. Statens energimyndighet baserar sitt grundscenario på statistik för 1997. Konjunkturinstitutet utgår från statistik från 1993 för utsläpp och energianvändning m.m., men de ekonomiska uppgifterna är från 1997. Det finns för- och nackdelar med båda analysmetoderna. Översiktlig beskrivning av skillnader i analysmetoder redovisas i Tabell 11.1.
Tabell 11.1 Översiktliga skillnader i analysmetoder mellan Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet
Konjunkturinstitutet Statens energimyndighet Ekonomisk modell (Allmän jämviktsmodell)
”Bottom-up” analys
Tillväxten ges av modellen och styrs av tillgången på produktionsfaktorer, priser och teknisk utveckling
Tillväxt, efterfrågan och priser tas som givna
Modellen fångar upp återverkningar mellan olika sektorer - ger en konsistent bild av hela ekonomin
Metoden ger inblick i detaljerna med noggrann beskrivning på branschnivå
Sektorernas energianvändning, och därmed koldioxidutsläpp, är kopplade till aktiviteten i ekonomin - de totala koldioxidutsläppen bestäms av tillväxtens storlek och hur den är fördelad mellan sektorer
Koldioxidutsläppen fås utifrån att studera de specifika förutsättningarna i varje bransch och sedan summera resultaten
Antagandena om priserna för fossila bränslen och dollarkurs redovisas i Tabell 11.2. Priserna är uttryckta i reala termer (justerade för inflation), exklusive skatt.
Tabell 11.2 Importpriser på råolja, kol och naturgas samt dollarkurs för 1997 och 2010
1997
2010
Råolja, USD/fat
19,12
17,0
Kol, USD/ton vid hamn
44,10
42,0
Naturgas, USD/Mbtu
2,30
2,6
Växelkurs, SEK/USD
7,64
7,5
Källa: Statens energimyndighet, 1999b
De två metoderna kan inte förväntas resultera i samma utsläppssiffror utan ska ses som komplement till varandra. Det är viktigt i båda fallen att inte fokusera på de exakta siffrorna utan se de större förändringarna. Man bör också komma ihåg att varken den partiella analysen (Statens energimyndighet) eller helhetsanalysen (Konjunkturinstitutet) kommer att ge sanningen. Resultaten måste användas på rätt sätt, dvs. ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar.
Ambitionen i utredningen har varit att de olika myndigheterna så långt som möjligt ska använda samma förutsättningar. I grundscenarierna utgår vi från de av riksdagen redan fattade beslut inom ramen för den nuvarande energi- och miljöpolitiken. Detta innebär att dagens skatte- och avgiftssystem gäller år 2010 i såväl Statens energimyndighets som Konjunkturinstitutets analyser. Vidare ingår inte i förutsättningarna för år 2010 att Kyotoprotokollet har trätt i kraft, eftersom inga beslut ännu är fattade.
I Tabell 11.3 redovisas några nyckeltal som gäller för grundscenarierna från Konjunkturinstitutet respektive Statens energimyndighet.
Tabell 11.3 Nyckeltal för respektive grundscenario
Årlig procentuell förändring
mellan 1997-2010
STEM
KI
BNP
1,9
2,1
Privat konsumtion
2,4
2,5
Offentlig konsumtion
1,2
1,0
Investeringar inkl. lager
3,9
Export
3,5
4,2
Import
4,7
Sysselsättning
0,4
Källa: Statens energimyndighet, 1999b och Konjunkturinstitutet, 2000
Det grundscenario som presenteras av Konjunkturinstitutet ska inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning och omvärldens utveckling. För beskrivning av Konjunkturinstitutets modell och använda förutsättningar hänvisas till Långtidsutredningens bilaga 2 (Finansdepartementet, 1999). I den allmänjämviktsmodell som används analyseras alla förändringar inom ramen för befintlig teknik. En viss energieffektivisering har lagts in i Konjunkturinstitutets modell för grundscenariot.
Statens energimyndighet betonar att de scenarier och övriga beräkningar som redovisas inte ska ses som prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen. De bör istället beaktas som grova skisser eller ögonblicksbilder av ett antal olika framtida tillstånd. Energimyndigheten utgår från vissa resultat från Konjunkturinstitutets analys, bl.a. BNP, industriell tillväxt samt privat och offentlig konsumtion. Anledningen till att siffrorna inte är identiska är att Statens energimyndighet har utgått från preliminära resultat från Konjunkturinstitutet.
Energimarknadens ramar styrs i stor utsträckning av politiska beslut. Dessa påverkar utvecklingen av energianvändningen och energiproduktionen i framtiden. I Energimyndighetens analyser gäller för kärnkraften att den första reaktorn vid Barsebäcksverket är avvecklad. Villkoret för att den andra reaktorn vid Barsebäcksverket kan avvecklas senast 1 juli år 2001 är att motsvarande produktionskapacitet kan täckas genom ny förnybar elproduktion eller genom effektivisering. Eftersom koldioxidfri elproduktion ska ersättas med annan koldioxidfri produktion har detta ingen påverkan på de svenska koldioxidutsläppen. De övriga reaktorerna antas ha en livslängd som är 40 år, vilket innebär att resterande reaktorer är i drift år 2010.
De internationella bränslepriserna väntas sjunka marginellt. Samtliga biobränslepriser antas vara konstanta realt sett under perioden. För naturgas antas endast smärre förändringar ske i befintligt nät.
Bland övriga antaganden i Energimyndighetens analyser gäller att den gemensamma europeiska elmarknaden är fullt genomförd. Dagens energi- och miljöpolitik gäller i de nordiska länderna samt dagens skatter, avgifter och övriga regler. Energimyndigheten har bedömt att systempriset på el kommer att vara 22 öre per kWh år 2010. Detta är betydligt högre än de två senaste åren. Förklaringen är delvis att år 2010 antas vara ett normalår med normal vattentillrinning, medan vattentillrinningen under åren 1997 och 1998 varit klart över den
normala. Nätpriset förväntas sjunka med 1 % per år fram till 2010 till följd av förväntade effektivitetsförbättringar.
För överföringsförbindelserna räknar Statens energimyndighet med att dagens kapacitet förstärks med kabeln mellan Sverige och Polen på 600 MW. Dessutom beräknas en av de planerade förbindelserna mellan Norge och Tyskland på 600 MW vara i bruk år 2010.
Några genomgripande systemförändringar eller genombrottstekniker räknas inte ha hunnit påverka utvecklingen på vare sig tillförsel eller användning av energi i Sverige.
11.3. Energisektorn år 2010
I Statens energimyndighets metod görs en analys av utvecklingen inom energisektorn. Myndigheten bedömer att den totala energianvändningen kommer att öka under perioden 1997–2010 med cirka 8 %, se Tabell 11.4. Den största ökningen väntas främst ske inom industrisektorn beroende på ökad industriproduktion. Den specifika energi- respektive elanvändningen, dvs. energianvändningen i förhållande till produktionsvärdet, förväntas dock minska.
Tabell 11.4 Energianvändning i grundscenariot för 2010 1) jämfört med 1997
1997 TWh
Grundscenario
2010, TWh
Totalt Varav
el
Totalt Varav
el
Industrin
150
53
169
59
Bebyggelse och service
154
70
158
75
Inhemska transporter
80
2
83
3
Förluster och egen användning m.m.
88
14
100
15
Fjärrvärme och raffinaderier
7
7
Totalt
472
146
510
158
(hög och låg)
(489-
533)
(151-
166)
1) enligt svensk beräkningsmetod Källa: Statens energimyndighet, 1999b
Statens energimyndighet har i analysarbetet även genomfört känslighetsanalyser inom respektive sektor. Förutsättningar som varierats är tillväxt och struktur inom industrisektorn, nybyggnadstakt inom bostadssektorn och utvecklingen av fordon inom transportsektorn. Ett låg respektive hög fall har konstruerats där energianvändningen varierar mellan -21 och +23 TWh jämfört med grundscenariot.
I Energimyndighetens grundscenario beskrivs även hur elproduktionen förväntas ske år 2010. År 2010 antas kärnkraftens produktionsförmåga uppgå till 68,3 TWh jämfört med 72 TWh i dag. Kraftvärme i industrin producerade knappt 4 TWh elenergi år 1997. År 2010 beräknas produktionen ha ökat till knappt 5 TWh per år. Kraftvärme i fjärrvärmenäten producerade drygt 5 TWh år 1997. Genom att befintliga anläggningar utnyttjas mer och att nya tillkommer beräknas produktionen öka till 7 TWh år 2010. År 1997 producerade vindkraften drygt 0,2 TWh. Till följd av utbyggnad antas produktionen uppgå till 2 TWh år 2010. I grundscenariot beräknas att nettoimporten måste öka för att tillgodose elefterfrågan. Denna ytterligare tillförsel av kraft beräknas till cirka 5 TWh år 2010.
Användningen av fjärrvärme beräknas öka under perioden 1997– 2010, från drygt 48 TWh till 53 TWh. Elanvändningen för fjärrvärmeproduktion bedöms minska, medan den totala bränsleinsatsen i fjärrvärmeproduktionen väntas öka, främst biobränslen, torv m.m.
Beräkningarna för den framtida energitillförseln visar inte på några dramatiska förändringar i energisystemets sammansättning. Andelen biobränslen, torv m m ökar något på bekostnad av de fossila bränslena. Andelen vattenkraft och kärnkraft minskar från 44 till 42 %, medan en tidigare nettoexport av el byts mot en nettoimport uppgående till ungefär 1 % av den totala energitillförseln.
11.4. Utsläpp av koldioxid
I de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet, Konjunkturinstitutet och trafikverken har endast utsläppen av koldioxid beräknats. För övriga utsläpp används de bedömningar som gjordes i den andra nationalrapporten (Ds, 1997:26) med vissa justeringar av utsläppen av metan och lustgas från jordbruket. Justeringarna har gjorts eftersom metoderna för dessa beräkningar har ändrats enligt IPCC. De nya bedömningarna är baserade på underlag från Jordbruksverket.
11.4.1. Enligt Statens energimyndighet
Enligt koldioxidutsläppsberäkningar gjorda utifrån Statens energimyndighets grundscenario för energisektorn kommer utsläppen år 2010 att överstiga 1990 års nivå med 1,4 %, se Tabell 11.5
Tabell 11.5 Koldioxidutsläpp från energisektorn år 1990, 1997 och Statens energimyndighets grundscenarier för år 2010, miljoner ton
Miljoner ton
1990
1)
1997
1)
Scenario 2010 grund låg-hög
Förbränning industrin
12,1 12,2 13,1 12,7-13,6
Förbränning elproduktion
1,4 2,9 2,7 2,7
Förbränning fjärrvärmeproduktion 6,2 6,1 6,3 5,9-6,8 Inrikes transport 19,3 20,5 21,1 20,3-22,1 Förbränning bebyggelse och service 11,6 9,4 7,8 7,5-8,1 Egenanvändning av olja i raffinaderier 1,4 1,7 1,8 1,8-1,9
Totalt energisektorn
52,0 52,8 52,9 50,9-55,2
Industriprocesser samt diffusa utsläpp och lösningsmedel
4,2
2)
3,7
2)
5,6
3)
Nettohandel/ytterligare eltillförsel, TWh
-1,8 -2,7 5,2 -1,6-12,9
1) överensstämmer ej med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6.2) Naturvårdsverket, 1999b.3) Enligt Ds, 1997:26. Källa i övrigt: Statens energimyndighet, 1999b
Till energisektorn räknas förbränning för energiändamål, vilket omfattar utsläpp från industrisektorn, inrikes transporter, bebyggelseoch servicesektorn samt förbränning i el- och värmeverk. Koldioxidutsläpp från industriprocesser, diffusa utsläpp och lösningsmedel ingår inte i Statens energimyndighets grundscenario. För att ge en fullständig bild av koldioxidutsläppen har därför dessa även angetts i Tabell 11.5.
Den största förändringen jämfört med 1990 är att utsläppen från bebyggelse- och servicesektorn beräknas minska med drygt 30 %. Detta förklaras främst av konverteringar till andra värmesystem, främst värmepumpar, och konvertering till fjärrvärme. Trots en ökad fjärrvärmeanvändning beräknas dock utsläppen från värmeproduktionen
minska. Detta förklaras främst av en ökad biobränsleanvändning på bekostnad av kolanvändningen. För samma period beräknas utsläppen från transportsektorn öka med 15 %.
Med känslighetsanalyserna varierar koldioxidutsläppen med mellan -2,0 och +2,3 miljoner ton jämfört med grundscenariot.
Förutsättningarna för grundscenariot ger att den framtida efterfrågan på el inte kan täckas med den inhemska produktionskapaciteten. Den ytterligare eltillförsel som krävs uppskattas till cirka 5 TWh.
Statens energimyndighet bedömer att överkapaciteten i det nordiska kraftsystemet, samt i Tyskland och Polen, kan möjliggöra ytterligare eltillförsel genom nettoimport. Enligt bedömningar av elproduktionen i ett utbyggt internationellt elnät år 2010 kommer el som importeras troligtvis att vara producerad i koleldade kondensanläggningar, om man beaktar produktionen på marginalen. Med detta betraktelsesätt medför Sveriges import av el att utsläppen från produktionen av den el vi importerar kan vara cirka 6 miljoner ton koldioxid.
Med dagens förutsättning kan eventuella nyinvesteringar i kraftproduktion för att producera 5 TWh i Sverige, enligt grundscenariot, ske med naturgaskombi i anslutning till det befintliga naturgasnätet i södra Sverige, enligt Statens energimyndighet. Koldioxidutsläppen från energisektorn skulle då öka med cirka 2 miljoner ton och beräknas uppgå till totalt cirka 55 miljoner ton.
11.4.2. Enligt Konjunkturinstitutet
Konjunkturinstitutet har utifrån miljöbilagan till Långtidsutredningen (Finansdepartementet, 1999) konstruerat ett nytt grundscenario med slutår 2010. Det nya grundscenariot med slutår 2010 är inte direkt jämförbart med Långtidsutredningens grundscenario eftersom Konjunkturinstitutet nu antar att ekonomin når en jämnvikt år 2010 istället för 2015, som är långtidsutredningens slutår. Övriga antagandena motsvarar dock de som gjordes i Långtidsutredningens grundscenario.
I Konjunkturinstitutets grundscenario ingår samtliga koldioxidutsläpp från förbränning och industriprocesser.
Tabell 11.6 Koldioxidutsläpp i Sverige 1990, 1997 och Konjunkturinstitutets grundscenario för 2010, miljoner ton
1990
1)
1997
1)
Grundscenario
2010
Totala utsläpp exkl. industriprocess
52,0
52,7
61,2
Industriprocess
3,8
3,7
4,3
Totala utsläpp
55,8
56,5
65,5
1) stämmer ej helt överens med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6. Källa: Konjunkturinstitutet, 2000
11.4.3. Enligt trafikverken
Enligt bedömningar som gjorts av trafikverken är grundscenariot för trafiksektorns utsläpp 24,6 miljoner ton koldioxid år 2010. Trafikverken räknar då med all trafik inom Sveriges gränser, vilket skiljer sig från rapporteringen till klimatkonventionen, där enbart inrikes trafik ingår (start och mål/landning är båda inom Sverige). I förutsättningarna ingår överenskommelse mellan EU och bilindustrin. Enligt trafikverken innebär detta att utsläppen år 2010 kommer att vara 2,7 miljoner ton koldioxid över det etappmål som gäller för trafiksektorn, det vill säga utsläppen år 2010 ska ej överstiga utsläppen 1990 (SIKA, 1999). Med trafikverkens grundscenario är koldioxidutsläppen år 2010 från trafiksektorn cirka 12 % högre än år 1990.
11.5. Utsläpp av övriga växthusgaser
Tabell 11.7 redovisar utsläppen av metan och lustgas i grundscenariot för 2010 jämfört med utsläppen år 1990. Utsläppen av metan bedöms minska med cirka 25 %, främst genom minskningar av utsläpp från avfallsdeponier och transporter. Utsläppen av lustgas bedöms öka något beroende på att vissa åtgärder för att minska utsläpp av kväveoxider från förbränning i pannor och bilar ger högre utsläpp av lustgas.
Tabell 11.7 Utsläpp av metan och lustgas år 1990 respektive grundscenario för 2010, tusen ton
Sektor
1990 Grundscenario
2010
Metan Lustgas Metan Lustgas
Förbränning kraft och fjärrvärme, raffinaderier
1
1
3
1
Förbränning industrin
5
2
6
2
Transporter
23
3
8
5
Förbränning bebyggelse och service
10
1
10
1
Industriprocesser
-
3
-
3
Jordbruk
160
17 170* 16*
Avfall
85
-
20
-
Summa utsläpp
284
26
217
28
Källa: Ds 1997:26 och Jordbruksverket, 1999 (*)
Utsläppsberäkningarna av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF
6
) är som anges i
kapitel 6 bristfälliga. I Tabell 11.8 redovisas dock bedömningar över hur utvecklingen kan komma att vara fram till år 2010. Den stora ökningen av gaserna beror på att HFC introducerats som ersättare till freoner. Användningen av freoner i Sverige ska i huvudsak vara avvecklad före år 2002. Risken finns att en mycket stor del av freonförbrukningen ersätts med HFC.
Tabell 11.8 Utsläpp av HFC, FC och SF
6
1990 respektive
grundscenario för 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Utsläpp
1990 Grundscenario
2010
Ofullständigt halogenerade fluorkarboner
0
0,9
Fluorkarboner
0,4
0,6
Svavelhexafluorid
1,0
1,2
Källa: Ds 1997:26
11.6. Utsläpp av samtliga växthusgaser
De samlade utsläppen av växthusgaser, uttryckt som koldioxidekvivalenter baserade på de olika bedömningarna från myndigheterna redovisas i Tabell 11.9. Utsläppen för 1990 jämförs med de olika grundscenarierna för år 2010. Definition av normalårskorrigeringen återfinns i kapitel 6.
Tabell 11.9 Utsläpp av koldioxidekvivalenter 1990 och grundscenarier för 2010, miljoner ton
Utsläpp
1990
2010 STEM
1)
2010
KI
2)
CO
2
58,5
65,5
-Ej normalårskorrigerat
55,4
-Normalårskorrigerat
57,6
CH
4
6,0
4,6
4,6
N
2
O
8,1
8,8
8,8
HFC
0
0,9
0,9
FC
0,4
0,6
0,6
SF
6
1,0
1,2
1,2
Summa, ej normalårskorr
70,8
Summa, normalårskorr
73,0
74,6
81,6
1) STEM:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläpp från energisektorn2) KI:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläppen
Tabell 11.10 visar tillåtna utsläpp år 2010 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning.
Tabell 11.10 Tillåtna utsläpp perioden 2008-2012 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning, årligt medelvärde miljoner ton koldioxidekvivalenter
Utsläpp 2008-2012
+4 % av 1990, ej normalårskorrigerat
73,6
-8% av 1990, ej normalårskorrigerat
65,1
Tabell 11.9 och Tabell 11.10 visar att baserat på grundscenarierna kommer utsläppen år 2010 att öka jämfört med 1990, 5 % ökning för Statens energimyndighet och 15 % för Konjunkturinstitutet. Tabellerna visar också att åtgärder krävs för att nå åtaganden enligt EU:s bördefördelning utgående från de faktiska utsläppen år 1990. Baserat på Statens energimyndighets grundscenario krävs åtgärder som medför
att utsläppen blir 1 % och Konjunkturinstitutets fall 10 % lägre jämfört med respektive grundscenario för att nå +4 % år 2010.
För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
11.7. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Grundscenarierna ger en bild av hur utvecklingen fram till år 2010 kan komma att bli med givna förutsättningar. Resultaten varierar inte enbart med förutsättningar utan även med metod för analyserna.
Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens Energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Energimyndigheten har en något mer positiv bild av utvecklingen vad gäller energieffektivisering än vad Konjunkturinstitutet har, vilket delvis kan förklaras av att Konjunkturinstitutets analys baseras på äldre data inom detta område. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012.
Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta. Detta betyder att riksdagsbeslutet om att utsläppen av koldioxid ska stabiliseras år 2000 jämfört med 1990, och därefter minska, troligen inte kommer att uppnås utan ytterligare åtgärder.
För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
12. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter
Kommitténs bedömningar och förslag
- En höjning av koldioxidskatten är inte aktuell i ett första skede. Kommittén bedömer däremot att en höjning kan komma att bli aktuell 2004-2005.
- Regeringen bör låta utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP.
- På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet.
- Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. Sverige bör även driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.
- Svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Systemet behöver kombineras med inhemska åtgärder. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter.
- Utsläppsrätter bör fördelas genom ett system med auktionering av utsläpprätter av konkurrensskäl, samt administrativa och statsfinansiella skäl.
- Kommittén anser att det är önskvärt att man vid utformningen av ett nytt energiskattesystem även tar hänsyn till krav ur en klimatpolitisk synpunkt. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Systemet bör kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel.
Följande kapitel grundar sig på ett flertal studier som med ekonomiska modeller analyserar effekterna på ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning, samt vilka skattenivåer som krävs för att nå en given utsläppsnivå. Analyserna behandlar komplexa samband i ekonomin och texten kan därför i vissa delar upplevas som svårgenomtränglig. Om endast en översiktlig beskrivning och analys önskas av effekterna av en ökad koldioxidbeskattning eller handel med utsläppsrätter, kan läsaren gå direkt till avsnitt 12.9, eller alternativt läsa sista stycket i varje avsnitt, ”Diskussion och slutsatser”.
I avsnitt 12.1 presenteras resultaten av Konjunkturinstitutets och Statens energimyndighets analyser av de utsläppsreduktioner som erhålls vid olika koldioxidskattenivåer med utgångspunkt från deras respektive grundscenarier. I avsnitt 12.2 presenteras effekterna på ekonomin i stort vid en ökad koldioxidbeskattning. Effekter på industrin och transportsektorn, samt på hushåll behandlas i avsnitt 12.3-12.5. Därefter diskuteras regionala effekter av en höjning av koldioxidskatten i avsnitt 12.6. Effekter på ekonomin av en koldioxidskattehöjning vid förändrad struktur på energiskattesystemet samt effekter vid nationell och internationell handel med utsläppsrätter
behandlas i avsnitt 12.7 och 12.8. Avslutningsvis följer ett avsnitt med en sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar.
En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av växthusgaser. Optimalt vidtas de åtgärder som på marginalen kostar mindre eller lika mycket som skatten, alternativt utsläppsrätten. Dessa styrmedel anses därmed vara de mest kostnadseffektiva eftersom utsläppsreduktionen sker där det är som billigast. Man vet däremot inte med säkerhet vilka åtgärder som genomförs eller var åtgärderna genomförs. Ur klimatsynpunkt är dock detta av underordnad betydelse eftersom problemet är av global karaktär och inte ger upphov till lokal eller regional utsläppsrelaterad miljöpåverkan.
I kapitel 13 behandlas möjligheter att med sektorsvisa åtgärder reducera utsläppen av växthusgaser. Detta angreppssätt utgår ifrån en identifiering av möjliga åtgärder för att därefter identifiera lämpliga styrmedel, t.ex. information, bidrag och regleringar, för att få dessa åtgärder till stånd. Flera av de åtgärder som diskuteras i kapitel 13 kan komma att ske spontant vid en höjning av koldioxidskatten eller vid ett system med handel med utsläppsrätter, eftersom själva syftet med dessa styrmedel är att ge ekonomiska incitament till förändringar.
12.1. Effekter på koldioxidutsläpp av höjd koldioxidskatt
Den koldioxidskatt som krävs för att nå en given utsläppsnivå är starkt beroende av ekonomins framtida utveckling. Grundscenariots utformning är därför av central betydelse för analysen av effekterna på ekonomin av att genom en ökad koldioxidbeskattning nå en given utsläppsnivå.
Som redogjordes för i kapitel 11, så har både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet tagit fram grundscenarier till Klimatkommittén för år 2010. I Konjunkturinstitutets modell erhålls koldioxidutsläppen som en konsekvens av den ekonomiska utvecklingen samt de antaganden som görs om energiförbrukningen. Statens energimyndighets analys är av partiell karaktär, där en bedömning först görs av energianvändningens utveckling i olika sektorer och där resultaten från de separata analyserna sedan knyts samman i så kallade energibalanser. Processen är till väsentliga delar iterativ där den totala energianvändningen anpassas till de förväntade energipriserna, den ekonomiska aktiviteten i samhället samt den
tekniska utvecklingen. För närmare beskrivning av förutsättningar och antaganden, se Faktaruta 12.1 och 12.2.
Både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet analyserar utsläppen av koldioxid men inte övriga växthusgaser. I Tabell 12.1 redovisas utsläppen av den totala mängden växthusgaser i grundscenarierna, där övriga växthusgaser adderats till koldioxidutsläppen.
Tabell 12.1 Grundscenarier: Utsläpp av växthusgaser 1990 jämfört med grundscenarier för 2010 1
1990
2010 STEM
2010 KI
Utsläpp av växthusgaser (Mton)
70,8
74,6
81,6
Procentuell ökning från 1990 (%)
-
5
15
1 Angivet i koldioxidekvivalenter, alla sex gaser inkluderade. Källa: Kommitténs beräkningar (tillägg av övriga gaser) utifrån Statens energimyndighet (1999b) och Konjunkturinstitutet (2000).
Efter tillägg av övriga växthusgaser, visar analyserna av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet på en ökning av utsläppen av växthusgaser med 5 respektive 15 % mellan 1990 och 2010. Vi kan inte med säkerhet säga hur framtidsutvecklingen blir och scenarier är alltid behäftade med stora osäkerheter. De båda grundscenarier är exempel på möjliga utvecklingsvägar och skillnaden kan tolkas som ett osäkerhetsintervall.
12.1.1. Konjunkturinstitutets analys av koldioxidskatter
Konjunkturinstitutet använder en så kallad allmän jämviktsmodell för att studera effekter på den svenska ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning. Fördelen med en allmän jämviktsmodell är att den är generell, dvs. den omfattar hela ekonomin och kan fånga upp de återverkningar som sker mellan olika sektorer vid t. ex. en skatteförändring. Modellen fångar därför upp de totala konsekvenserna för ekonomin på ett mer fullständigt sätt än vad partiella modeller gör. Däremot har modellen en hög aggregeringsnivå och är sämre på att beskriva förändringar i detalj i enskilda sektorer.
I Faktaruta 12.1 ges en översiktlig beskrivning av modellens centrala antaganden och beräkningsförutsättningar.
Faktaruta 12.1 Konjunkturinstitutets analys - allmän jämviktsmodell
Den ekonomiska tillväxt som modellen genererar styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer som arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Genom att lägga in en höjd koldioxidskatt i modellen kan man analysera restriktionens påverkan på utsläppen av koldioxid, på ekonomin i stort, samt på strukturförändringen i ekonomin.
I beräkningarna antas att strukturen på nuvarande energiskattesystem ligger kvar, dvs. industrin belastas med 50 % av den generella nivån av koldioxidskatten. Vad gäller de individuella nedsättningsreglerna för tillverkningsindustrin antas att de undantag som gäller idag även gäller år 2010, men modellen tar inte hänsyn till att en skatteökning resulterar i att fler företag kommer uppfylla kriterierna för individuella nedsättningar och därmed få reducerad skatt. Anledningen är att analysen görs på branschnivå och nedsättningsreglerna kan därför inte behandlas då detta kräver en mer detaljerad analys.
Modellen ger en bild av tillståndet i ekonomin år 2010 och kan inte fånga upp de anpassningskostnader, i form av t.ex. strukturell arbetslöshet, som kan uppkomma på kortare sikt.
Ett centralt antagande i modellen är att eventuella åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte har några märkbara effekter på svensk ekonomi eller på världsmarknadspriserna.
Det bör påpekas att modellen är lämpad att analysera marginella förändringar och att resultaten därför bör tolkas med stor försiktighet, särskilt vid större skatteförändringar. Större vikt bör läggas vid storleksordningar och på effekternas riktningar än av de numeriska resultaten (Konjunkturinstitutet, 2000; Finansdepartementet, 1999).
Konjunkturinstitutet har på uppdrag av kommittén analyserat fyra scenarier till 2010 med olika nivåer på koldioxidskatter och därmed koldioxidutsläpp. Analysen omfattar dels vilka skattenivåer som krävs för att erhålla en förändring av koldioxidutsläppen mellan 1990 och 2010 med +4 %, -2 % respektive -8 %, dels effekterna av dessa skattenivåer samt effekterna av en skattenivå på 60 öre/kg koldioxid.
De skattenivåer som enligt modellen krävs för att nå de olika utsläppsnivåerna visas i Tabell 12.2. Konjunkturinstitutet räknar i sin modell endast med utsläpp av koldioxid, och inte de övriga växthusgaserna, vilket betyder att de endast behandlar en delmängd av de utsläpp som Klimatkommitténs uppdrag och Kyotoprotokollet omfattar. I tabellerna visas först utsläppsnivåerna år 2010 för koldioxid, samt reduktionen av koldioxid mellan 1990 och 2010. Därefter visas den procentuella reduktionen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter.
Tabell 12.2 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys
CO
2
-skatt (öre/kg CO
2
)
Grundscenario
(37)
60 82 110 144
CO
2
-utsläpp (Mton CO
2
)
65,5 61,2 58,1 54,7 51,4
Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO
2
)
-4,3 7,4 10,8 14,2
Förändring jämfört med 1990, samtliga växthusgaser (%)1
+15 +9 +5 0 -5
Källa: Konjunkturinstitutet, 20001 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.
Konjunkturinstitutet har som en alternativ analys även beräknat vilka skattenivåer som skulle krävas för att uppnå samma utsläppsnivåer, om man istället utgår ifrån Statens energimyndighets grundscenario. I och med att de två myndigheterna använder olika modeller är det inte möjligt att helt återskapa Statens energimyndighets grundscenario i Konjunkturinstitutets modell, utan vissa justeringar har gjorts av modelltekniska skäl. Analyserna utifrån detta scenario bör därför inte tolkas som en analys av Statens energimyndighets grundscenario, utan som ett alternativt grundscenario till Konjunkturinstitutets analys med antagande om en lägre energianvändning och därmed lägre koldioxidutsläpp år 2010.
Tabell 12.3 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys av ett alternativt grundscenario med lägre energianvändning 1
CO 2 -skatt (öre/kg CO
2
)
Grundscenario
(37)
41 61
85
CO
2
-utsläpp (Mton CO
2
)
58,7 58,1 54,7 51,4
Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO
2
)
-
0,6 4,0 7,3
Förändring jämfört med 1990, samtliga växthusgaser (%)2
+5 +5
0
-5
Källa: Konjunkturinstitutet, 20001 Grundas på Statens energimyndighets grundscenario.2 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.
Resultaten av simuleringarna tydliggör grundscenariots betydelse för den nivå på koldioxidskatten som enligt scenarierna krävs för att nå en viss utsläppsnivå. Om utsläppen, med dagens fattade beslut, ökar med 15 % mellan 1990 och 2010, krävs en betydligt högre skattenivå för att begränsa utsläppen än om utsläppsökningen endast blir 5 %. Konjunkturinstitutets analys ger en bild av den koldioxidskattenivå som kan krävas för att nå en given utsläppsnivå, med hänsyn till de osäkerheter som präglar framtidsscenarier. För att begränsa utsläppsökningen av växthusgaser år 2010 till +5 % av 1990 års nivå, krävs enligt analysen en höjning av skatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan 41 och 82 öre/kg koldioxid. För en oförändrad utsläppsnivå år 2010 krävs en koldioxidskatt på mellan 61 och 110 öre. För en reduktion av utsläppen med 5 % krävs en skatt på mellan 85 och 144 öre.
12.1.2. Statens energimyndighets analys av koldioxidskatter
Energimyndigheten analyserar effekterna av en koldioxidskattehöjning separat för varje sektor, där de olika sektorerna har sina metoder och modeller för att bedöma påverkan av skatteförändringen. Fördelen med denna ansats jämfört med Konjunkturinstitutets analys är att den på ett mer detaljerat sätt kan beskriva förändringen i de olika sektorerna.
I Faktaruta 12.2 ges en översiktlig beskrivning av centrala antaganden och beräkningsförutsättningar i analysen.
Faktaruta 12.2 Analys av Statens energimyndighet
Energimyndighetens beräkningar baseras på den makroekonomiska utveckling 2010 som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys för de olika skattenivåerna.
I beräkningarna antas att det nuvarande energiskattesystemets struktur är oförändrat i stort, så tillvida att tillverkningsindustrin belastas med 50 % av den generella nivån på koldioxidskatten. Reglerna för individuella nedsättningar för tillverkningsindustrin antas vara oförändrade, och en analys görs av vad de har för betydelse vid en höjning av koldioxidskatten. Statens energimyndighet antar dessutom att energiskatten på el höjs när koldioxidskatten ökar för att motverka en omfattande konvertering mot el för uppvärmning i bostadssektorn. Även vissa justeringar i priserna för biobränsle och fjärrvärme görs (Statens energimyndighet, 1999b, 1999c).
De utsläppsreduktioner som erhålls vid olika skattenivåer visas i Tabell 12.4. Första kolumnen visar utsläppen i grundscenariot och övriga kolumner visar utsläppen vid de olika höjda skattenivåerna. Statens energimyndighets analys omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning och inte utsläpp från industriprocesser. Utsläpp av övriga växthusgaser ingår inte heller i analysen. Tabell 12.4 är därför kompletterad med den procentuella utsläppsförändringen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter.
Tabell 12.4 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, analys av Statens energimyndighet
CO
2
-skatt (öre/kg CO
2
)
Grundscenario
(37)
60 82 110 144
CO
2
-utsläpp (Mton CO
2
)
52,9 51,2 49,4 48,0 46,7
Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO
2
)
-1,7 3,5 4,9 6,2
Förändring jämfört med 1990, samtliga växthusgaser (%)1
+5 +3 0 -2 -3
Källa: Energimyndigheten, 1999c.1 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.
Enligt Statens energimyndighets analys ger en koldioxidskatt på 60 öre/kg koldioxid en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot på 1,7 miljoner ton koldioxid 2010, vilket motsvarar en ökning av utsläppen av samtliga växthusgaser från 1990 med 3 %. Om skatten höjs till 82 öre/kg koldioxid ligger utsläppen av växthusgaser år 2010 kvar på 1990 års nivå. Då skatten höjs till 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, minskar utsläppen av växthusgaser med 2 respektive 3 % mellan 1990 och 2010.
12.1.3. Diskussion och slutsatser
Utifrån de grundscenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet ges bilden att utsläppen av växthusgaser år 2010 troligen kommer att överstiga 1990 års nivå (se Tabell 12.1). Grundscenarierna är dock betingade på ett antal underliggande antaganden som gjorts angående produktivitetsutveckling, ekonomins funktionssätt, utveckling av världsmarknadspriser, etc. Om inte dessa antaganden visar sig stämma överens med den faktiska utvecklingen kommer inte heller grundscenarierna att vara giltiga. Med andra ord ska scenarierna inte betraktas som någon prognos, utan snarare som en möjlig, och kanske trolig, utveckling av svensk ekonomi.
I analysen beräknas de koldioxidskattenivåer som krävs för att åstadkomma givna utsläppsreduktioner år 2010. Konjunkturinstitutets analys ger vid handen att för att stabilisera utsläppen av växthusgaser år 2010 på 1990 års nivå krävs en tredubbling av dagens nivå, dvs. från 37 till 110 öre/kg koldioxid. I Statens energimyndighets analys krävs en något lägre skattehöjning för att stabilisera utsläppen, från 37 till 82 öre/kg koldioxid. En stor del av skillnaden kan förklaras med att koldioxidutsläppen år 2010 är betydligt lägre i Statens energimyndighets grundscenario än i det grundscenario som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys. Det senare verifieras till viss del i Konjunkturinstitutets alternativa analys där grundförutsättningarna anpassats mer till de förutsättningar som används i Statens energimyndighets grundscenario. Slutsatsen är att det enligt dessa analyser krävs en skattehöjning till en nivå på mellan 61 och 110 öre/kg koldioxid för att uppnå en stabilisering av utsläppen på 1990 års nivå.
Ett problem med de analysmetoder som resultaten bygger på är antaganden om teknisk utveckling som bl.a. påverkar den specifika energianvändningen. I analysen finns inlagd en ”spontan” energieffektivisering. Problemet är dock att graden av energieffektivisering förmodligen, och förhoppningsvis, beror på den politik som faktiskt förs. Det betyder att en stor skattehöjning, som uppfattas som permanent, förmodligen leder till att takten i energieffektivisering ökar, vilket i sin tur leder till minskade utsläpp. Hur snabbt och mycket energieffektiviseringen ökar på grund av detta beror bl.a. på kostnaden för att investera i ny energisnålare teknik i förhållande till skattehöjningens storlek. Denna återkoppling mellan politik och utsläpp kan dock inte dessa analyser fånga upp, vilket kan leda till en överskattning av den skattehöjning som krävs för att uppnå en given utsläppsreduktion.
12.2. Effekter på ekonomin i stort
En skattehöjning har i princip två effekter, dels en real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning skatten medför. Dels en omfördelningseffekt från de som betalar skatten till de som får nytta av skatteintäkten. Den samhällsekonomiska kostnaden som blir följden av en skattehöjning är i princip den konsumtionsminskning som uppstår eftersom man nu går miste om konsumtion som innan skattehöjningen uppenbarligen hade ett positivt värde. Den samhällsekonomiska vinsten är att utsläppen minskar, vilket i grunden är syftet med koldioxidskatten. Själva skattekostnaden är inte någon samhällsekonomisk kostnad utan en ren omfördelning av resurser mellan de som bidrar till utsläppen och de som får nytta av skatteintäkterna.
Ett sätt att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna av en skattehöjning är att studera förändringar i bruttonationalprodukten (BNP). En minskning i BNP betyder att den samlade produktionen minskat, vilket tyder på att skatten har en real negativ effekt. Skattens omfördelande effekter kan i princip uppskattas genom att studera förändringar i de i BNP ingående komponenterna privat och offentlig konsumtion, export och import etc. Betydelse för omfördelningen har även självklart hur de ökade skatteintäkterna används. Kostnaden, eller BNP förlusten, kan betraktas som ”prislappen” på den utsläppsminskning vi vill åstadkomma.
Konjunkturinstitutet har i sin modell analyserat effekterna på BNP och dess komponenter. En ökning av koldioxidskatten ger en förändring i relativpriserna vilket ger återverkningar i efterfrågan av varor och på sikt strukturförändringar i ekonomin. I modellen antas att marknadens aktörer fullt ut anpassar sig till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen visar effekterna på ekonomin när en ny jämvikt är uppnådd och ger endast resultat för slutåret. Modellen kan med andra ord inte säga något om hur vägen dit ser ut eller något om storleken på eventuella anpassningskostnader som kan uppkomma på kortare sikt. Att uppskatta anpassningskostnader är av naturliga skäl förenat med stora svårigheter, bl. a. krävs detaljerad kunskap om lönebildning och arbetsmarknadens funktionssätt. De ökade skatteintäkterna ges i modellen tillbaka till hushållen i en klumpsummetransferering. Detta kan tolkas som t.ex. en generellt sänkt löneskatt eller ökade bidrag. Modellen kan inte analysera omfördelningseffekter för olika hushållstyper. En sådan analys ges istället i avsnitt 12.5.
12.2.1. Effekter på BNP, konsumtion, import och export, m.m.
En ökad koldioxidskatt innebär att tillväxten i ekonomin dämpas, vilket kommer till uttryck i form av lägre BNP. Detta under förutsättning att länder i vår omvärld i sin tur inte vidtar åtgärder för att minska sina utsläpp som i slutändan leder till att svensk ekonomi gynnas. Dessutom ger skattehöjningen effekter på sammansättningen av BNP, dvs. den får effekter på konsumtion, import och export. Beroende på olika branschers struktur vad gäller energianvändning, samt möjligheter att hitta substitut till de nu dyrare fossilbränslena kommer de olika branscherna att påverkas olika mycket av en förändring i koldioxidskatten. Energi- och framför allt kolintensiv industri kommer att drabbas av en relativt sett större kostnadsökning, vilket på sikt betyder att investeringar i dessa branscher blir relativt mindre lönsamma. Följden blir därmed att resurser överförs från dessa verksamheter till mindre energiintensiv verksamhet. Med andra ord sker en strukturomvandling. I Konjunkturinstitutets modell antas även en allmän energieffektivisering som dock är oberoende av nivån på koldioxidskatten.
Skillnaden i de makroekonomiska effekterna mellan grundscenariot och skattescenarierna är ett mått på kostnaden av den skatteökning som görs relativt grundscenariots skattenivå. Tabell 12.5 visar de makroekonomiska effekterna av ensidiga svenska skatteökningar.
Tabell 12.5 Makroekonomiska effekter av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten, procentuell förändring år 2010 jämfört med grundscenariot
CO
2
-skatt
(öre/kg CO
2
)
60
82
110
144
BNP
-0,1
-0,3
-0,4
-0,6
Privat konsumtion
-0,0
-0,0
-0,1
-0,2
Offentlig konsumtion
0,0
0,0
0,0
0,0
Investeringar
-0,2
-0,4
-0,7
-1,1
Export
-0,4
-0,6
-1,0
-1,3
Import
-0,2
-0,5
-0,7
-0,9
Realinkomst
-0,1
-0,2
-0,4
-0,5
Källa: Konjunktur Institutet, 2000
Tabellen visar den procentuella förändringen i BNP och dess komponenter som skatteökningen ger upphov till för år 2010. Modellen
kan inte säga något om åren fram till 2010. Vid en ökning av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, blir BNP 0,1, 0,3, 0,4 respektive 0,6 % lägre år 2010 än om skatten bibehålls på nuvarande nivå. Förändringen i privat konsumtion uppgår till cirka en tredjedel av förändringen i BNP. Offentlig konsumtion antas i modellen vara oförändrad, vilket betyder att skatteintäkterna återförs till den privata sektorn, i detta fall i form av en transferering till hushållen.
Både exporten och importen minskar till följd av ökad koldioxidbeskattning, men exporten påverkas kraftigare vilket indikerar att svenskproducerade varor blir relativt sett dyrare jämfört med varor producerade i utlandet. Att effekten på BNP blir relativt liten, uttryckt i procentuell förändring, kan till stor del förklaras med att utgifterna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av BNP.
Ett annat sätt att beskriva de makroekonomiska effekterna av de olika skattenivåerna är att titta på förändringarna i absoluta tal. Dessa visas i Tabell 12.6.
Tabell 12.6 Makroekonomiska variabler 1997 samt vid olika skattenivåer 2010 (öre/kg CO2), miljarder kronor i 1997 års priser
1997 Grundscenario
60
82 110 144
BNP
1 739 2 296 2 292 2 290 2 286 2 282
Privat konsumtion
923 1 266 1 266 1 265 1 264 1 264
Offentlig konsumtion
449 513 513 513 513 513
Investering
245 368 367 366 365 364
Export
761 1 310 1 305 1 301 1 297 1 292
Import
640 1 161 1 159 1 156 1 153 1 151
Källa: Konjunktur Institutet, 2000
Enligt beräkningarna är kostnaden, i termer av minskad BNP, 3-13 miljarder kronor för år 2010, beroende på storleken på skattehöjningen. Vid en skattehöjning till 82 öre per/kg koldioxid, vilket motsvarar en dryg fördubbling av koldioxidskatten, minskar BNP med cirka 6 miljarder kronor. Om man jämför denna minskning av BNP med andra liknande beräkningar finner man vissa likheter (se SOU 1997:11).
12.2.2. Alternativa beräkningar
I detta avsnitt presenteras resultaten från två modellkörningar där två centrala antaganden i Konjunkturinstitutets analys förändras var för sig. I det första alternativet släpps antagandet att lönerna är fullständigt flexibla. Istället antas att lönerna inte anpassar sig nedåt. Det innebär i praktiken att ökade kostnader till följd av högre koldioxidskatt (vilket leder till lägre arbetskraftsefterfrågan) inte kompenseras av den lönepress nedåt som naturligt uppstår då arbetskraftsefterfrågan faller. I det andra alternativet antas en annan nivå på världsmarknadspriserna än i den ursprungliga analysen. Åtgärder för att uppfylla Kyotoprotokollet även i andra länder antas resultera i en höjning av världsmarknadspriserna på de varor som exporteras och importeras. Det bör betonas att resultaten från dessa analyser, framförallt det andra alternativet, är förknippade med stor osäkerhet, vilket frammanar försiktighet i tolkningen.
Stela löner
I analyserna av effekter på ekonomin i avsnitt 12.2.1 har antagits att arbetsmarknaden fungerar perfekt, vilket i detta fall betyder att lönerna anpassar sig så att efterfrågan på arbetskraft alltid är lika med utbudet på arbetskraft. Om man istället antar att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena i den meningen att lönerna är stela nedåt, kommer en skattehöjning att leda till ett utbudsöverskott på arbetskraft. Med andra ord uppstår arbetslöshet. Enligt modellberäkningarna kommer kostnaderna, i termer av minskad BNP-tillväxt i förhållande till utvecklingen i grundscenariot, att bli ungefär tre gånger högre vid antagandet att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena (Finansdepartementet, 1999).
Effekter då även omvärlden inför utsläppsrestriktioner
Resultaten som redovisats i avsnitt 12.2.1 kan tolkas som om att inga åtgärder i syfte att uppfylla Kyotoavtalet vidtas i vår omvärld och att andra länder därför inte belastas med de ökade kostnader ett åtgärdsprogram innebär. Alternativt kan resultaten tolkas som att de förändringar som omvärlden vidtar inte påverkar den svenska ekonomin nämnvärt. Kyotoprotokollet kommer med stor sannolikhet att leda till långtgående åtgärder och ett internationellt åtgärdsprogram,
antingen det är i form av högre skatter eller i form av utsläppstak eller andra regleringar, leder till att produktionskostnaderna ökar även i andra länder. Hur mycket dessa kostnader ökar beror till stor del på vilka åtgärder som redan vidtagits för att minska koldioxidutsläppen, men även på vilken typ av styrmedel som används. I länder där små eller inga åtgärder tidigare vidtagits, kan man förvänta sig att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är små, medan det omvända gäller för länder som redan vidtagit omfattande åtgärder.
Ett sätt att i modellanalysen ta hänsyn till att även omvärlden inför åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser är att förändra de i modellen exogent givna världsmarknadspriserna på varor och tjänster enligt någon studie som har ett världsperspektiv. Konjunkturinstitutet har använt resultat från två olika internationella studier. Den första studien analyserar effekterna på världsekonomin av ett införande av Kyotoprotokollet. I den andra studien analyseras hur världsmarknadspriserna påverkas av en höjning av energiskatten som innebär att priset på energivaror ökar med 10 %, dels i alla världens länder, dels enbart i OECD-länderna.
I analysen antas även en förändrad struktur på energiskattesystemet på så sätt att koldioxidskatten sätts till samma nivå för samtliga aktörer. Undantagen som i dag gäller för svensk industri är alltså borta och alla betalar full koldioxidskatt. Det innebär att det är svårt att särskilja effekten av höjda världsmarknadspriser från effekten av den förändrade skattestrukturen.
I ett nytt grundscenario antas importpriserna öka med i genomsnitt 1,5 % per år. Med en global energiskatt som innebär att de globala utsläppen sammanfaller med Kyotoavtalet ökar importpriserna, enligt de studier som Konjunkturinstitutet refererar till, med i genomsnitt 1,6 % per år.
Vad gäller effekterna på den svenska ekonomin av en anpassning till Kyotoavtalet, givet den omvärldsförändring som beskrivs ovan, visar modellresultaten att minskningen av BNP-tillväxten jämfört med grundscenariot uppgår till knappt en tredjedel av kostnaden jämfört med det fall då omvärlden inte vidtar några åtgärder. Detta är en effekt av att Sverige inte genomgår samma typ av strukturförändring som i fallet där hänsyn inte togs till att omvärlden inför utsläppsbegränsningar. För vissa delar av svensk tillverkningsindustri visar simuleringarna till och med att vissa positiva effekter uppkommer av ett internationellt åtgärdsprogram jämfört med grundscenariot att inga åtgärder genomförs. Däremot visar simuleringarna att verkstadsindustrin samt handels- och tjänstenäringar, som gynnades av en ensidig svensk skatteökning, drabbas negativt i och med höjda
reallöner och minskad efterfrågan från utlandet (Konjunkturinstitutet, 2000).
12.2.3. Diskussion och slutsatser
Den analys som presenterats i detta avsnitt visar att en svensk höjning av koldioxidskatten leder till en lägre ekonomisk tillväxt i Sverige jämfört med om skatten inte höjs. Kostnaden i termer av minskad BNP i jämförelse med grundscenariot ligger i intervallet 3-13 miljarder kronor årligen, beroende på skattehöjningens storlek (60-144 öre/kg koldioxid). Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld.
I den grundläggande analysen är utgångspunkten att de världsmarknadspriser som svenska företag och konsumenter möter inte påverkas av att även andra länder vidtar åtgärder för att minska utsläppen. Eftersom andra länder har liknande åtaganden enligt Kyotoprotokollet är det möjligt att de åtgärder som vidtas i andra länder leder till relativprisförändringar som har en viss positiv effekt på den svenska industrins konkurrenskraft. För svenska konsumenter torde dock ett sådant scenario ha en negativ effekt eftersom detta innebär att även importerade varor stiger i pris.
Ett försök till analys av effekter på Sveriges ekonomi då även omvärlden vidtar åtgärder för att minska utsläppen genomförs och resultaten kan möjligen tolkas som att ökade världsmarknadspriser påverkar svensk ekonomi positivt. Denna försiktiga tolkning baseras på att analysen av höjda världsmarknadspriser inte är renodlad, utan ett par andra centrala antaganden ändras samtidigt vilket inte gör det möjligt att separera effekten av höjda världsmarknadspriser.
Tillgängliga studier visar dock att ett globalt åtagande enligt Kyotoprotokollet får en dämpande effekt på världsekonomin i form av minskad BNP-tillväxt. Dessa studier indikerar att man kan förvänta sig en viss effekt i form av minskad BNP-tillväxt i Sverige till följd av åtaganden att minska utsläppen, även om kraftfulla åtgärder genomförs också i omvärlden (OECD, 1999).
Sammantaget ger analysen att en begränsning av utsläppen i Sverige ger en dämpande effekt på BNP-tillväxten, men att kostnaden för miljöpolitik i Sverige är beroende av den miljöpolitik som förs i andra länder. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas.
12.3. Effekter på industrin och strukturomvandling
Som redovisats i föregående avsnitt kommer en höjd koldioxidskatt att få effekter på BNP. Förutom denna makroekonomiska effekt kan vi även förvänta oss att ekonomins struktur förändras. De delar av ekonomin som är starkt beroende av fossila bränslen kommer att påverkas mer än de delar som inte är speciellt beroende av fossila bränslen. Med andra ord kommer en skattehöjning att leda till en strukturomvandling. Hur stark denna strukturomvandling blir beror dels på skattehöjningens storlek, och dels på skillnader i bl.a. kol- och energiintensitet i de olika sektorerna. Effekter på industrin och strukturomvandling har naturligtvis en stark koppling till miljöeffekterna.
I detta avsnitt redovisas effekterna på svensk industri, och därmed de tendenser till strukturomvandling, som en höjd koldioxidskatt ger upphov till. Resultaten från två olika typer av analysmodeller redovisas. Dels resultaten från Konjunkturinstitutets allmän jämviktsmodell, som de siffror som presenterades i förra avsnittet bygger på, dels resultaten från en så kallad partiell jämviktsmodell för svensk industri (Brännlund, 2000).
12.3.1. Strukturomvandling i svensk industri, en tillbakablick
Svensk industri har under de senaste 25 åren genomgått en kraftig strukturomvandling, kanske framförallt vad gäller energianvändning och därvid tillhörande miljöpåverkan (se även avsnitt 13.2). Dels har den totala energiåtgången per producerad enhet, eller per enhet förädlingsvärde, fallit kraftigt och trendmässigt, dels har det skett en kraftig substitution från bränslen mot el (SOU 1997:11).
Figur 12.1 visar utvecklingen av produktion, sysselsättning, el, bränslen och kapital i svensk industri sedan 1985.
Figur 12.1 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen 1 i svensk industri 1985-1996, (1985=100)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
50 60 70 80 90 100 110 120 130
Produktion
Sysselsättning
El
Bränsle
Kapital
1 Med bränslen avses här olja, kol, naturgas, gasol, trädbränslen, fjärrvärme och hetvatten, bensin och diesel. Källa: Brännlund, 2000
En tydlig trend från figuren är den positiva utvecklingen av arbetskraftens produktivitet. Vidare tycks det vara så att den minskade sysselsättningen till stor del kompenserats av ökade investeringar i maskiner och byggnader. Vad gäller energi framgår det även här tydligt att utvecklingen gått i riktning mot allt mindre användning av bränslen, medan elanvändningen ökat något.
För att illustrera utvecklingstendenserna på en något mer disaggregerad nivå redovisas i Figur 12.2 utvecklingen i jord- och stenindustri, samt i industrin för el- och optikprodukter (Elektro). Jordoch stenindustri, som består av cementindustrier, tegelbruk, etc., är en mycket energi- och bränsleintensiv industri, medan Elektroindustrin, som tillverkar bl.a. telefoner, datorer och kontorsmaskiner, använder relativt lite energi.
Utvecklingen i dessa sektorer uppvisar ett tydligt mönster i det att jord- och stenindustri uppvisar en tydligt nedåtgående trend vad gäller produktion, medan det omvända gäller för elektroindustri. Tendenser liknande den i jord- och stenindustrin återfinns i vissa andra så kallade energiintensiva sektorer, exempelvis gruvindustrin. En trendmässig positiv produktionsutveckling återfinns i endast fyra delbranscher; livsmedelsindustrin, plast- och gummiindustri, elektroindustri samt transportmedelsindustri (Brännlund, 2000).
Figur 12.2 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen 1985-1996 (1985=100) i jord- och stenindustri (övre) samt industri för el- och optikprodukter (undre)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
50 60 70 80 90 100 110 120 130
Produktion
Sysselsättning
El
Bränsle
Kapital
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
30 50 70 90 110 130 150 170 190 210 230 250
Produktion
Sysselsättning
El
Bränsle
Kapital
Källa: Brännlund, 2000
Sammanfattningsvis kan man dra slutsatsen att det skett en strukturomvandling i svensk industri under lång tid i den meningen att det skett en nedgång eller stagnation i energiintensiv industri samtidigt som branscher med relativt låg energiintensitet expanderat. Under den studerade perioden har många och stora förändringar skett inom energipolitikens område. Hur stor påverkan detta har haft på den utveckling vi observerar är dock svårt att säga. Exempelvis bör det noteras att ett flertal företag inom jord- och stenindustrin har åtnjutit nedsättning av energi- och koldioxidskatter. Å andra sidan kan osäkerheter angående energiskattepolitiken ha bidragit till att investeringarna uteblivit.
12.3.2. Allmän jämviktsanalys
Konjunkturinstitutet har analyserat effekterna på utsläpp och på strukturomvandlingen i ekonomin till följd av en ökad koldioxidbeskattning. Beräkningarna har utförts med den allmän jämviktsmodell som redogjorts för i Faktaruta 12.1. Den samhällskostnad utsläppsförändringarna är förknippade med redovisades i avsnitt 12.2.
I Tabell 12.7 visas hur koldioxidutsläppen förändras i olika sektorer till följd av höjningar av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid. Det bör här påpekas att industrin endast betalar 50 % av den generella nivån, dvs. de betalar 30, 41, 55, respektive 72 öre/kg koldioxid i nedanstående scenarier.
Tabell 12.7. Procentuell förändring av koldioxidutsläpp för olika sektorer jämfört med Konjunkturinstitutets grundscenario år 2010
Koldioxidskatt (öre/kg koldioxid)
60 82 110 144
Industri: Gruvor och mineralbrott
-6 -11 -15 -18
Massa-, pappers- och grafisk industri
-16 -28 -38 -47
Kemisk industri
-2 -3 -5 -6
Järn-, stål- och metallverk
-2 -3 -4 -6
Verkstadsindustri
-11 -19 -27 -35
Övrig tillverkningsindustri
-5 -9 -12 -16
Petroleumraffinaderier
-4 -6 -9 -12
Totalt industrin
-5 -8 -12 -15
Övrigt näringsliv och offentlig sektor: Byggnadsindustri
-3 -5 -7 -10
El-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk
-4 -7 -9 -12
Jordbruk, skogsbruk och fiske
-7 -12 -18 -23
Samfärdsel
-7 -13 -20 -26
Handel och övriga tjänster
-9 -17 -24 -32
Bostäder och fastigheter
-13 -22 -32 -41
Offentlig sektor
-10 -18 -26 -34
Totalt näringsliv och offentlig sektor
-6 -10 -15 -19
Hushåll
-9 -15 -22 -29
Totalt
-7 -12 -17 -22
Källa: Konjunkturinstitutet, 2000
Enligt Konjunkturinstitutets grundscenario står industrin för cirka 30 % av de totala koldioxidutsläppen år 2010. I alla fyra skattescenarierna svarar industrin för drygt 20 % av den totala reduktionen av koldioxid i förhållande till grundscenariot, men det finns stora skillnader mellan olika branscher inom industrin. Industrins utsläpp av koldioxid minskar som helhet med 5-15 %, beroende på hur mycket skatten höjs.
Tabell 12.7 visar att den största procentuella utsläppsförändringen inom industrin till följd av en höjd koldioxidskatt sker i massa- och pappersindustrin, men även verkstadsindustrin står för en stor del av utsläppsreduktionen. Den procentuellt sett stora förändringen av utsläppen från verkstadsindustrin kan tyckas förvånande, men då ska man betänka att med den aggregeringsnivå som valts är ”verkstadsindustrin” en sektor som består av ett stort antal delsektorer med mycket olika karaktär. En relativt liten förändring sker av utsläppen i kemisk industri samt järn-, stål- och metallverk. I avsnitt 12.3.3 sker en beskrivning av strukturomvandlingen i industrin på en något mer detaljerad nivå.
Vad gäller övriga sektorer visar tabellen att en höjning av koldioxidskatten ger störst procentuell utsläppsreduktion i sektorn ”Bostäder och fastigheter”. Även i offentlig sektor, handel och övriga tjänster samt i hushållen minskar utsläppen av koldioxid relativt kraftigt som en följd av skattehöjningen.
I Figur 12.3 redovisas effekterna på förädlingsvärdet i de olika sektorerna till följd av de skattehöjningar som redovisats ovan. Eftersom BNP är summan av alla sektorers förädlingsvärde så visar figuren hur den BNP förändring som redovisats tidigare fördelas mellan samhällets olika sektorer.
Figur 12.3 Procentuell förändring av förädlingsvärdet i olika sektorer jämfört med Konjunkturinstitutets grundscenario 2010
-14,0 -12,0 -10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0
Petroleum raffinaderier Gruvor och mineralbrott
Järn-, stål- och
metallverk
El-, gas-, värm e- och vatten och avloppsverk
Massa, papper och
grafisk industri Jordbruk, fiske och
skogsbruk
Övrig tillverkningsindustri
K em isk industri
Sam färdsel
B yggnadsindustri
O ffentlig sektor
Handel och övriga
tjänster
V erkstadsindustri
Bostäder och fastigheter
144 öre
110 öre
82 öre
60 öre
Källa: Konjunkturinstitutet, 2000
Effekterna på industrins förädlingsvärde är relativt små sett som procentuell förändring. De största procentuella förändringarna uppstår i de energiintensiva sektorerna. Att vissa sektorer ökar sitt
förädlingsvärde kan förklaras av de så kallade allmän jämviktseffekter som skattehöjningen ger upphov till. En höjd koldioxidskatt innebär att den totala arbetskraftsefterfrågan faller, vilket pressar ned jämviktslönen. De sektorer som använder relativt lite fossila bränslen, men relativt mycket arbetskraft kommer därmed att ”vinna” på reformen.
Sektorn bostäder och fastigheter inkluderar inte uppvärmning vilket innebär att en koldioxidskattehöjning inte drabbar sektorn direkt. Verkstadsindustrin drabbas i betydligt mindre utsträckning än övriga branscher inom tillverkningsindustri, vilket bl. a. beror på verkstadsindustrin relativt låga energiandel per förädlingsvärde samt höga andel av arbetskraften.
Att de negativa effekterna på industrins förädlingsvärde är procentuellt sett små kan förklaras av det faktum att de fossila bränslenas andel av industrins totala kostnader är små. Ett undantag är petroleumsektorn vars förädlingsvärde faller relativt kraftigt. Detta beror dock helt och hållet på att det är petroleumsektorn som till stor del levererar fossila bränslen till övriga sektorer vilket resulterar i att sektorn drabbas då efterfrågan på fossila bränslen minskar.
Skatteförändringarna ger även upphov till förändringar av sysselsättningen. Sysselsättningsförändringen i respektive sektor beror dels på hur känslig arbetskraftsefterfrågan är för prisförändringar, samt i vilken utsträckning kostnadsökningar kan övervältras på löntagarna i form av sänkta reallöner. De sysselsättningsförändringar som uppstår är relativt små, procentuellt sett, och de följer samma mönster som förändringarna i förädlingsvärde, dvs. sysselsättningsförändringarna är störst i de energiintensiva sektorerna. En utförligare diskussion om effekter på sysselsättningen och konsekvenserna för olika regioner sker i avsnitt 12.6.
12.3.3. Partiell analys
Den partiella ansatsen innebär i korthet att det inte finns några direkta återkopplingar mellan ekonomins olika delar. Exempelvis betyder det att en minskad efterfrågan på arbetskraft inte får några återverkningar på lönen via arbetsmarknaden. En nackdel med denna ansats är därmed att analysen inte fångar upp viktiga samband i ekonomin, vilket kan snedvrida resultaten. Fördelen är att den är mer lätthanterlig och på ett betydligt enklare sätt kan konfronteras med faktiska beteendeförändringar över tiden.
I Faktaruta 12.3 redogörs översiktligt för beräkningsförutsättningar och centrala antaganden i den partiella analysen.
Faktaruta 12.3 Partiell analys för industrin
Den partiella analys som presenteras här är resultatet av en statistisk analys av industrins faktiska beteende perioden 1985-1996. Det betyder att de resultat som presenteras är behäftade med en statistisk osäkerhet som i många fall kan vara betydande, och resultaten bör därför tolkas med försiktighet.
De resultat som redovisas i detta avsnitt är partiella i den meningen att de skattehöjningar som analyseras endast drabbar den industriella sektorn. Dessutom antas det att en skattehöjning endast innebär att priset efter skatt förändras, vilket betyder att en skattehöjning inte får några effekter på exempelvis löner och elpris.
I analysen antas att tillverkningsindustrin betalar 50 % av den generella koldioxidskatten. Däremot beaktas inte de individuella nedsättningsreglerna i analysen.
De förändringar av utsläpp, bränsleförbrukning, förädlingsvärden och vinster som presenteras är i förhållande till 1996 års nivåer. Resultaten är därmed inte direkt jämförbara med de analyser som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet.
Ett centralt antagande i analysen är att åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte påverkar den svenska ekonomin eller ger någon effekt i form av högre världsmarknadspriser.
Det bör betonas att det i modellberäkningarna antagits att det inte sker någon substitution mellan olika typer av bränslen. De resultat som redovisas torde därmed underskatta de sanna effekterna till viss del eftersom vi kan förvänta oss att det sker en viss substitution från bränslen med relativt högt koldioxidinnehåll till bränslen med relativt lågt koldioxidinnehåll, exempelvis från olja till naturgas (Brännlund, 2000).
De skattescenarier som analyseras är som tidigare en höjning av den generella nivån på koldioxidskatten till 60, 82, 110 och 144 öre/kg koldioxid. Eftersom industrin endast belastas med 50 % av den generella nivån blir skattesatsen för industrin 30, 41, 55 och 72 öre/kg koldioxid. I Figur 12.4 redovisas de förändringar i koldioxidutsläpp som en förändrad koldioxidskatt ger upphov till enligt den partiella modellanalysen.
Figur 12.4 Procentuell förändring av koldioxidutsläpp från svensk tillverkningsindustri vid höjd koldioxidskatt
Gruvor Livsmedel
Beklädnads
Träindustri
Massa & papper
Grafisk Kemisk
Petroleum
Plast & gummi
Jord & sten
Järn & stål
Metall Maskin Elektro
Transportmedel
Hela industrin
-100 -90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0
30 öre
41 öre
55 öre
72 öre
Källa: Brännlund, 2000
Analysen visar att den totala utsläppsreduktionen från industrin som helhet varierar mellan 6-20 % beroende på hur mycket skatten höjs. Enligt modellresultaten upphör i princip användningen av fossilbränslen inom petroleumsektorn. Man bör dock beakta att användningen av fossilbränslen är mycket liten i denna sektor, speciellt sett som andel av totala kostnader för insatsfaktorer. I övrigt är resultaten relativt väl i överensstämmelse med resultaten från allmän jämviktsanalysen som redovisades tidigare. De största procentuella minskningarna sker i de relativt energiintensiva sektorerna.
Värt att påpeka är att de speciella nedsättningsregler för energiskatter som finns idag inte har beaktats. Det betyder med stor sannolikhet att utsläppsminskningarna från framförallt massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustrin har överskattats, givet att nedsättningsreglerna behålls i nuvarande utformning.
Figur 12.5 Effekter på förädlingsvärde av höjd koldioxidskatt, procentuell förändring 1
Gruvor
Livsmedel
Beklädnads
Träindustri
Massa & papper
Grafisk
Kemisk
Petroleum
Plast & gummi
Jord & sten
Järn & stål
Metall
Maskin
Elektro
Transportmedel
Hela industrin -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0
30 öre
41 öre
55 öre
72 öre
1 I beräkningen av förändringen av förädlingsvärde har det antagits att samtliga priser exklusive skatt är oförändrade samt att användningen av andra varor än energi, kapital och arbetskraft förändras proportionellt med produktionen. Källa: Brännlund, 2000
Kostnaden av en höjd koldioxidskatt i termer av förändringar i förädlingsvärdet redovisas i Figur 12.5. Den bild som framträder i figuren har samma struktur som den som framträdde i allmän jämviktsanalysen. För industrin som helhet innebär scenariot med den största skattehöjningen att förädlingsvärdet minskar med cirka 1,3 %. Dock är det en stor variation inom industrin. Enligt modellen minskar förädlingsvärdet inom jord- och stenindustri med cirka 8 %, vilket ska jämföras med den nästan obefintliga effekten på förädlingsvärdet inom elektro- och transportmedelsindustri. Förklaringen till dessa skillnader är, som vi påpekat tidigare, att kostnaderna för fossila bränslen är relativt sett mycket större inom jord- och stenindustri än inom telekommunikations- och bilindustrin.
Det kan även vara relevant att studera hur vinsterna i olika branscher påverkas av en höjning av koldioxidskatten, eftersom det speglar den utgiftsförändring företagen möter. I Figur 12.6 redovisas de vinstförändringar skattehöjningarna ger upphov till enligt den partiella modellen
Figur 12.6 Effekter på vinster i svensk tillverkningsindustri av en höjd koldioxidskatt, miljoner kr
Gruvor
Livsmedel
Beklädnads
Träindustri
Massa & papper
Grafisk
Kemisk
Petroleum
Plast & gummi
Jord & sten
Järn & stål
Metall
Maskin
Elektro
Transportmedel
-1500 -1250 -1000 -750 -500 -250 0
Miljoner kr
30 öre
41 öre
55 öre
72 öre
Källa: Brännlund, 2000
Enligt resultaten i figuren innebär en skattehöjning med exempelvis 60 %, från 19 till 30 öre/kg koldioxid, ett vinstbortfall i industrisektorn med drygt 1 000 miljoner kr. Som väntat uppstår de största vinstförändringarna i de energiintensiva sektorerna.
Sammantaget visar resultaten att kostnaden, sett som förändringen i förädlingsvärde, är relativt liten för industrin som helhet, men att vissa energiintensiva branscher kan räkna med relativt stora kostnadsökningar. De branscher som uppenbarligen drabbas hårdast är gruvindustrin, massa- och papper, järn- och stål, samt jord- och stenindustri. Dessa branscher svarar för en relativt liten del av den totala sysselsättningen i industrin, vilket innebär att stora kostnadsökningar knappast får några stora effekter på den nationella arbetsmarknaden. På den regionala eller lokala arbetsmarknaden kan dock effekten vara betydande. En annan gemensam nämnare för dessa branscher är att de verkar på internationella marknader med homogena produkter. Således finns endast små möjligheter att övervältra kostnadshöjningar på priset.
12.3.4. Diskussion och slutsatser
Analysen i detta avsnitt visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått under en längre tid. Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, samtidigt som icke energiintensiv industri kan bli ”vinnare” p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Detta betyder att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri.
Analysen visar vidare att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, beroende på att kostnaderna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av de totala kostnaderna. Analyserna visar dock att kostnadsökningen kan vara betydande inom vissa branscher, vilket kan ge upphov till regionala och lokala arbetsmarknadsproblem.
De analyser som presenterats är behäftad med en rad problem och bygger på ett antal antaganden som var för sig kan ifrågasättas. Ett uppenbart problem är de formella modellernas oförmåga att beskriva förloppet i en strukturomvandlingsprocess. Hur anpassningsprocessen kommer att se ut, i form av arbetslöshet etc., kan inte beskrivas utan mer detaljerad information och kunskap om bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt.
Ett annat problem med den typ av analysredskap som använts är att de samband som utnyttjas är historiskt betingade. Stora skatteförändringar innebär en radikal förändring av företagens produktionsförutsättningar, vilket möjligen inte fångas av de historiska sambanden. Resultaten ska därför tolkas med försiktighet vid analys av större skatteförändringar.
I analysen har inte de speciella nedsättningsreglerna för energi- och koldioxidskatter beaktats. Effekten av detta är förmodligen att effekten på kostnaderna i vissa branscher överskattas. Som visats är effekten på kostnader, vinst och förädlingsvärde störst i massa- och pappers- och jord- och stenindustrin. Det är också i dessa branscher som de speciella nedsättningsreglerna utnyttjas mest. Skattehöjningar av den storleksordning som redovisats kommer med stor sannolikhet att innebära att alltfler företag omfattas av nedsättningsreglerna, vilket inte bara betyder att effekterna på företagens kostnader överskattas utan även att miljöeffekten i form av utsläppsreduktioner överskattas. Statens energimyndighet har analyserat de individuella nedsättningsreglernas betydelse för förändring i utsläpp och kostnadsbild vid en koldioxidskattehöjning mer i detalj. Slutsatsen av analysen är att effekten på utsläpp riskerar att bli liten vid en skatteökning, om nuvarande system för nedsättningsregler bibehålls. Vid en höjning av koldioxidskatten kommer successivt allt fler företag att omfattas av
nedsättningsreglerna och därmed ha mycket små incitament att reducera utsläppen vid fortsatta skatteökningar (Statens energimyndighet, 1999c).
Ett annat centralt antagande, eller brist, i modellanalyserna är att omvärlden inte vidtar några åtgärder, eller vidtar åtgärder som endast har marginell påverkan på svensk ekonomi. Ett åtagande i enlighet med Kyotoprotokollet även i andra länder kommer dock att kräva kraftfulla åtgärder, vilket förmodligen kommer att få effekt på den globala ekonomin. Det är två aspekter som är viktiga i detta avseende. För det första är det rimligt att tro att svensk industris internationella konkurrenskraft inte kommer att påverkas lika kraftigt i ett sådant scenario och att strukturomvandlingen inom svensk industri kommer att bli mindre kraftig. För det andra kan ett sådant scenario innebära att den globala ekonomiska tillväxten bromsas, vilket får negativa effekter även på svensk industri och för svenska konsumenter.
12.4. Effekter på transportsektorn
I detta avsnitt redovisas effekterna på koldioxidutsläppen från transportsektorn av en höjd koldioxidskatt. De flesta analyser av sambandet mellan bränslepris och bränsleanvändning visar att ett högre pris, t.ex. genom en höjd koldioxidskatt, leder till en minskad användning och därmed lägre koldioxidutsläpp. Prismekanismen verkar på såväl kort som lång sikt via de enskilda individernas anpassningar till det nya priset. Eftersom varje individ och företag väljer utifrån sina egna preferenser, hur och när de ska reagera på prishöjningen, vet man i allmänhet inte exakt hur anpassningen sker. Detta är dock ett mindre problem ur måluppfyllelsesynpunkt. Det är rimligt att anta att en del av de ”åtgärder” som vidtas på grund av ett ökat bensin- och dieselpris sammanfaller med de åtgärder som behandlas i avsnitt 13.4, men vi vet inte exakt vilka eller till vilken grad.
Det bör påpekas att en förändring av koldioxidskatten endast påverkar vägtransporternas bensin- och dieselanvändningen eftersom bränsle för yrkesmässig flyg- och sjöfart inte omfattas av koldioxidskatten.
12.4.1. Tidigare utredningar
Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) föreslog en stegvis höjd koldioxidskatt på fossila drivmedel, utformad så att koldioxidutsläppen från transportsektorn stabiliseras på 1990 års nivå år 2005. För att nå detta bedömdes en årlig bensinprishöjning med 40 öre per liter under 4 år med början januari 1997 behövas. Trafik- och klimatkommittén ansåg även att Sverige internationellt bör driva linjen att även de drivmedel som används inom flyg- och sjöfarten ska beskattas på samma sätt som i vägtrafiken.
Kommunikationskommittén (SOU 1997:35) föreslog i sitt slutbetänkande att målet för utsläpp av koldioxid från transportsektorn bör vara en minskning med 15 % mellan 1990 och 2020. I förslag till åtgärder ingick en höjd koldioxidskatt, utformad så att priset på bensin stiger realt med 10 öre per liter år till 2020. Priset på diesel föreslogs öka i motsvarande grad.
Såväl Kommunikationskommittén som Trafik- och klimatkommittén slog fast att höjda koldioxidskatter för transportsektorn är ett centralt styrmedel för att nå utsläppsbegränsningar inom sektorn. De förslag till höjda koldioxidskatter som lades fram har dock inte genomförts.
12.4.2. Transportarbete och koldioxidutsläpp i ett historiskt perspektiv
Transportarbetet har ökat stadigt i Sverige sedan 1950-talet och personbilstrafiken har stått för huvuddelen av tillväxten. Den prognos för transportarbetet för år 2010 som presenteras av SIKA och trafikverken visar på en fortsättning av den hittillsvarande trenden (SAMPLAN, 1999).
Figur 12.7 Beräknat trafikarbete 1950-2010 för bil och övriga transportslag, miljarder personkilometer
0 50 100 150
1950 1960 1970
1980
1990
2000 2010
Summa
Bil
Övrigt
Källa: SAMPLAN, 1999
Historiskt sett har koldioxidutsläppen från transportsektorn i stort följt ökningen av transportarbetet. Den tekniska utvecklingen mot förbättrad bränsleeffektivitet medförde att bränsleförbrukningen för nya bilar minskade fram till mitten av 1980-talet. Därefter har fortsatt förbättrad energieffektivitet tagits ut av att bilar blivit större och tyngre, samt har högre motoreffekt. I dag är bränsleförbrukningen per fordonskilometer ungefär densamma som 1985.
12.4.3. Effekter på bränslepriser och koldioxidutsläpp av en ökad koldioxidbeskattning
Nedan presenteras två analyser av effekter på koldioxidutsläpp av en ökad koldioxidbeskattning. Utgångspunkt för prognosen är EU:s överenskommelse med den europeiska bilindustrin om att minska nya bilars specifika koldioxidutsläpp med 25 % 1995 till 2008.
Analyserna omfattar enbart de utsläpp från transportsektorn som omfattas av de internationella överenskommelserna, dvs. utsläpp från nationella transporter. Utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring, ingår alltså inte i analyserna.
Analyserna är baserade på samma skattenivåer som Konjunkturinstitutet analyserat, dvs. 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid. Skattenivåernas effekt på bränslepriser redovisas i Tabell 12.8.
Tabell 12.8 Förändringar på priser för motorbränslen vid olika koldioxidskattenivåer
CO
2
-skatt (öre/kg CO
2
)
60
82
110
144
Bensinprishöjning (kr/l)
0,65 1,29 2,11
3,11
Dieselprishöjning (kr/l)
0,71 1,43 2,34
3,44
Analys av Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI)
Enligt trafikverkens prognos kommer utsläppen från transportsektorn att vara 19,1 miljoner ton år 2010. I denna prognos tas dock inte hänsyn till de effekter på körsträckan som kan förväntas uppkomma då bränsleeffektiviteten hos nya bilar förbättras, enligt den europeiska bilindustrins åtagande. Då bränsleeffektiviteten förbättras sänks de rörliga bilresekostnaderna vilket skapar utrymme för ökad bilkörning. Tar man hänsyn till denna körsträckeförändring, kan utsläppen förväntas bli cirka 19,3 miljoner ton vilket är en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn med cirka 4,3 % från 1990.
Baserat på VTI:s beräkningar över sambandet mellan koldioxidskattehöjningar och utsläppsreduktioner för transportsektorn, har utsläppsnivåerna vid olika skattenivåer sammanställts i Tabell 12.9.
Tabell 12.9 Effekter på koldioxidutsläpp 1 för transportsektorn år 2010 av ökad koldioxidskatt, beräkningar baserat på VTI:s resultat
CO
2
-skatt (öre/kg CO
2
)
Grund
(37)
60 82 110 144
CO
2
-utsläpp (Mton CO
2
)
19,3 18,7 18,1 17,4 16,6
Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO
2
)
-0,6 1,2 1,9 2,7
Förändring jämfört med 1990 för sektorn (% CO
2
)
+4 +1 -2 -6,5 -10
Källa: Kommitténs beräkningar utifrån arbetsmaterial från trafikverken samt VTI, 19991 Utsläppen beräknas utifrån statistik om transportarbete.
Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på 8,20 kr/liter och ett dieselpris på 6,65 kr/liter i grundscenariot. En höjning av koldioxidskatten till 60 öre/kg koldioxid motsvaras därför av ett bensinpris på 8,85 kr/liter, vilket ger en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot med 0,6 miljoner ton koldioxid. Detta bränslepris medför en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn år 2010 på cirka 1 % jämfört med 1990. Vid en höjning av skatten till 82 öre/kg
koldioxid, eller ett bensinpris på cirka 9,50 kr/liter, ger enligt analysen en minskning av koldioxidutsläppen i sektorn med cirka 2 % jämfört med 2010 (Väg- och transportforskningsinstitutet, 1999).
Det ska observeras att grundscenariot baseras på en trafikprognos från 1998 samt att de utsläppsreduktioner som redovisas i tabellen är baserade på en relativt hög priselasticitet. I den senaste trafikprognosen från SIKA (SIKA, 1999) bedöms persontrafikarbetet öka med 15 % mer till 2010 än i tidigare prognos, vilket innebär att en ännu högre skattehöjningen skulle behövas för att dämpa denna ytterligare ökning.
Analys av Statens energimyndighet
Utgångspunkt för analysen, att den europeiska bilindustrins överenskommelse om att förbättra nya bilars bränsleeffektivitet gäller, innebär att den tekniska utvecklingen drivs på med andra styrmedel än höjda bränsleskatter. Den ytterligare effektivisering som en höjd koldioxidskatt medför antas därför i analysen vara lägre än om överenskommelsen inte existerat. I modellen antas att skattehöjningen påverkar bränsleeffektivitet och i viss mån bilinnehav, medan däremot den genomsnittliga körsträckan inte väntas påverkas i någon större utsträckning. Hur fördelningen mellan olika transportslag påverkas av en skattehöjning ingår inte i analysen. Resultaten av beräkningarna presenteras i Tabell 12.10.
Tabell 12.10 Effekter på koldioxidutsläpp 1 för transportsektorn år 2010 av ökad koldioxidskatt, Statens energimyndighet
CO
2
-skatt (öre/kg CO
2
)
Grund
(37)
60 82 110 144
CO
2
-utsläpp (Mton CO
2
)
21,1 20,8 20,1 19,5 18,8
Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO
2
)
-0,3 1,0 1,6 2,3
Förändring jämfört med 1990 för sektorn (%) 2
+9,5 +8 +4 +1 -2,5
Källa: Statens energimyndighet, 1999c1 Utsläppen baseras på data från SCB.
I grundscenariot är utsläppen från transportsektorn 21,1 miljoner, vilket motsvarar en ökning med 9,5 % från 1990. Enligt analysen av Statens energimyndighet ökar utsläppen från sektorn betydligt kraftigare än vad som förväntas av trafikverken. Dessutom ger en skatteökning en något mindre effekt på koldioxidutsläppen jämfört med VTI:s beräkningar. Det innebär att det enligt den analys som Statens energimyndighet gör,
krävs en kraftigt högre skattesats för att nå en utsläppsminskning av koldioxidutsläppen för transporter jämfört med VTI:s analys.
Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på 8,90 kr/l och ett dieselpris på 6,50 kr/l. Vid en höjning av koldioxidskatten till 60 öre/kg koldioxid, vilket enligt beräkningarna motsvarar ett bensinpris på 9,55 kr/l, kommer utsläppen från transportsektorn ändå att öka med hela 8 % mellan 1990 och 2010. För att hålla koldioxidutsläppen på samma nivå 2010 som 1990 krävs en koldioxidskatt på drygt 110 öre/kg koldioxid, vilket då motsvarar ett bensinpris på över 11 kr/l.
Energimyndigheten påpekar även att den rådande strukturomvandlingen inom industrin innebär att de branscher som idag transporterar sitt gods med lastbil kommer att växa snabbare än de som i dag transporterar godset med järnväg och fartyg. Därmed kommer sannolikt efterfrågan på lastbilstransporter att öka och utsläppen kan därmed öka mer än vad som visas av den ekonomiska modellanalysen (Statens energimyndighet, 1999c).
Det transportpolitiska klimatmålet
Det transportpolitiska klimatmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transportsektorn ska stabiliseras på 1990 års nivå till år 2010. Målet omfattar utsläpp från transportsektorn som helhet, inkluderat de utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring. Denna avgränsning av transportsektorns utsläpp skiljer sig alltså från de utsläpp som ingår i Sveriges internationella åtagande.
VTI:s beräkningar visar att det krävs en koldioxidskatt på minst 143 öre/kg koldioxid för att nå det transportpolitiska målet, givet att inga andra åtgärder eller styrmekanismer tas till. Utgångspunkten för beräkningarna är ett bensinpris på 8,20 kr/l och skattehöjningen motsvarar då ett bensinpris på cirka 11,30 kr/l (SIKA, 1999).
12.4.4. Bränslepriser i olika EU länder
För att kunna bedöma effekterna av ett ökat bränslepris på konkurrensförhållanden för den svenska åkerinäringen gentemot grannländernas transportföretag är gällande bränslepriser i Europa av intresse. Som underlag för att bedöma konsekvenser för den svenska åkerinäringen och kostnadsnivåer för bränslekostnader i olika länder redovisas i Figur 12.8 de gällande marknadspriserna (januari 2000) i EU:s medlemsländer.
Figuren visar att bränslepriserna i Sverige ligger strax under EU:s medel, både vad gäller bensin och diesel. Marknadspriserna på diesel för motorfordon är relativt lika i Nordeuropa, förutom Storbritannien som har ett avsevärt högre pris. Även Norge (ej med i figuren) har ett relativt högt dieselpris. Det svenska dieselpriset ligger ungefär på snittpriset för Nordeuropa, borträknat Storbritannien. Marknadssituationen för bensinpriset är likartad det för diesel. Enda avvikelserna är Irland som har ett relativt lågt bensinpris samt Nederländerna och Finland som har ett relativt sett högt bensinpris.
Om vi tittar på våra närmaste grannländer så ser vi att bränslepriserna i Danmark ligger strax under för bensin och strax över vad gäller diesel, medan det omvända gäller för Finland. Tyskland har lägre priser både vad gäller bensin och diesel. Priserna i Norge på både bensin och diesel var i januari 2000 högre än i Sverige och överskreds endast av marknadspriserna i Storbritannien.
Figur 12.8 Marknadspriser för bensin och diesel i EU-länder, januari 2000, (inklusive samtliga skatter)
0,00 200,00 400,00 600,00 800,00 1000,00 1200,00 1400,00
E U R O /1000 lite r
Bensin Diesel
Källa: Oil bulletin petrolier (19/1/2000), DG XVII European Commission.
12.4.5. Diskussion och slutsatser
Huvudslutsatsen från avsnittet är att koldioxidskatten är ett verksamt instrument i styrningen mot minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Som redovisats har transportarbetet ökat trendmässigt över tiden. Den trendmässiga ökningen av transportarbetet är starkt kopplad till den ekonomiska utvecklingen, vilket betyder att fortsatt ekonomisk tillväxt förmodligen ger en fortsatt ökning av transportarbetet. Det är i detta sammanhang som koldioxidskatten är viktig. Dels har den en dämpande effekt på transportefterfrågan, dels påverkar den transportteknologin i det att fossilbränslebaserade transporter blir relativt sett dyrare, vilket ger incitament till att utveckla bränslesnål teknik och teknik för förnyelsebara bränslen.
Konsekvensen i termer av ökade drivmedelspriser blir att priset på bensin och diesel i Sverige går från en genomsnittlig europeisk nivå till en av de högsta i Europa i fallet med de högsta skattehöjningarna.
Den direkta effekten av höjda drivmedelspriser är ökade kostnader för hushåll och rena transportföretag. En mer indirekt effekt är att företag med relativt hög kostnadsandel för transporter kommer att drabbas av relativt stora kostnadsökningar. Dels ökar företagens egna direkta utgifter för bensin och diesel, dels köper de transporttjänster, vilka kommer att stiga i pris på grund av högre kostnader för transportföretagen. I slutändan kommer detta att ha negativa effekter även på hushållen på grund av högre varupriser.
Inom industrin är det gruvindustrin, trävaruindustrin, massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustri som har de högsta kostnadsandelarna för lejda transporter. Gruvindustrins kostnader för lejda transporter år 1996 utgjorde nära 9 % av de totala rörelsekostnaderna, medan motsvarande siffra för trä-, massa- och papper samt jord- och stenindustri var cirka 5 % år 1996. För övriga branscher ligger kostnadsandelen för lejda transporter mellan 1-2 % (Brännlund, 2000).
12.5. Effekter på hushållen
I avsnitten 12.2-12.4 har effekter på såväl hela ekonomin som industrin och på transportsektorn redovisats. Oavsett vilka skatter som höjs eller vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen av koldioxid så är det dock i slutändan människorna i samhället som kommer att få del av de vinster och kostnader politiken ger upphov till. Detta kan ske genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändigt.
Av dessa skäl är det betydelsefullt att få en uppfattning om hur människor påverkas av den förda politiken, samt hur kostnader och eventuella intäkter fördelas mellan olika typer av hushåll. För att besvara dessa frågor krävs kunskap dels om hur enskilda hushåll använder sin disponibla inkomst, dels om hur individer ändrar sitt inköpsmönster till följd av förändrade inkomster och priser.
Med anledning av detta har en studie utförts på uppdrag av kommittén med syfte att analysera effekter på hushållens energiefterfrågan och välfärd av en höjd koldioxidskatt. De skattehöjningar som studeras är en höjning från basårets nivå på 37 öre/kg koldioxid till 57, 85 och 114 öre/kg koldioxid. I Faktaruta 12.4 ges en kort beskrivning av metod och beräkningsförutsättningar för studien av hushållens välfärd.
Faktaruta 12.4 Analys av förändringar av hushållens välfärd
Analysen utförs genom en ekonometrisk studie som baseras på konsumtionsdata för åren 1980 till 1997 för sammantaget cirka 12 000 slumpmässigt utvalda hushåll.
Det finns stora skillnader i konsumtionsmönster beroende på hushållens karakteristika. Varje enskilt hushåll är naturligtvis unikt och därmed kommer effekterna på varje enskilt hushåll att vara unika. Men genom en indelning av hushållen i olika typhushåll är det i alla fall möjligt att dra slutsatser om effekterna på ett genomsnittligt hushåll inom respektive hushållstyp. I analysen har hushållen delats in i typhushåll med avseende på inkomst, familjestorlek (antal barn) samt bostadsregion.
Analysen fokuserar på icke-varaktiga varor med relativt stort energiinnehåll och de varor som studeras explicit är bensin, kollektivtrafik, övriga transporter (flyg-, taxi- och tågtjänster), samt uppvärmning. (Nordström, 1999).
12.5.1. Hur påverkas hushållen?
En höjning av koldioxidskatten påverkar hushållens välfärd på i huvudsak tre olika sätt. För det första innebär högre koldioxidskatt högre varupriser, vilket är detsamma som en lägre realinkomst, dvs. man får mindre för pengarna. För det andra innebär höjd skatt att relativpriserna i hushållets ”varukorg” förändras, vilket leder till en förändring i hushållens konsumtionsmönster. Tillsammans leder dessa två effekter till att hushållen minskar sin konsumtion av de varor vars konsumentpris påverkas av skatteförändringen. Även konsumtionen av andra varor förändras p.g.a. av den lägre realinkomsten och de förändrade relativpriserna. För det tredje leder beteendeförändringen, förhoppningsvis, till en utsläppsreduktion i samhället, vilket är själva syftet med politiken.
I följande avsnitt redovisas hushållens beteendeförändringar och den utgiftssökning samt välfärdsförändring som skattehöjning enligt studien ger upphov till.
12.5.2. Beteendeförändringar
I detta avsnitt diskuteras hur olika hushållstyper förändrar sitt beteende och sin konsumtion till följd av en ökad koldioxidskatt. Konsumtionsförändringen blir av naturliga skäl störst på de varor som innehåller mycket kol. Därmed får man att skatteökningarna har störst påverkan på konsumtionen av bensin och övriga transporter. Att bensinförbrukningen minskar mest kan till viss del förklaras med att bensin innehåller mycket kol, vilket betyder att bensinpriset stiger relativt kraftigt. Även konsumtionen av kollektivtrafik och uppvärmning minskar, dock inte i samma utsträckning. Konsumtionen av övriga varor påverkas inte särskilt mycket av skattehöjningen. Anledningen till det senare är att skattehöjningen inte ger upphov till någon större realinkomstminskning, vilket i sin tur beror på energivarornas relativt ringa andel av hushållens totala utgifter.
Den procentuella förändringen i konsumtion av bensin varierar ytterst lite mellan olika hushållstyper. En skattehöjning till 57, 85 samt 114 öre/kg koldioxid ger en konsumtionsminskning av bensin för hushållen med ungefär 6, 13 respektive 19 %. Variationerna i konsumtionsförändring mellan hushåll är störst för uppvärmning.
Hushållstyper grupperade efter disponibel inkomst
Det mönster som framträder i simuleringarna är att för kollektivtrafik tenderar konsumtionsförändringen att minska ju högre hushållets disponibla inkomst är, dvs. hushåll med låg inkomst minskar sin konsumtion kraftigare än hushåll med högre inkomst. För uppvärmning syns den största påverkan i konsumtionen för låg- och medelinkomsttagare. För övriga transporter är mönstret något mer otydligt.
Hushållstyper grupperade efter antal barn i hushållet under 18 år
Större hushåll, dvs. hushåll med två eller fler barn, förändrar sitt konsumtionsbeteende relativt mycket vad gäller kvantiteten av övriga transporter. Flerbarnshushåll uppvisar däremot minst förändring vad gäller uppvärmning. För kollektivtrafik ger simuleringarna inget entydigt mönster av skillnader i konsumtionsförändringar vad gäller olika hushållsstorlekar.
Hushållstyper grupperade efter bostadsregion
Då man studerar skillnader i konsumtionsförändringar mellan hushåll i olika regioner, framträder ett tydligt mönster. För kollektivtrafik erhålls de största kvantitetsminskningarna av skattehöjningen i Stockholm, Göteborg och Malmö samt i större städer, medan hushåll i Norrland uppvisar minst förändring i utnyttjande av kollektivtrafik. För övriga transporter sker den största förändringen i södra mellanbyggden samt i större städer och minst i Norrland. Övre Norrland uppvisar den minsta förändringen i uppvärmning. Den största förändringen i uppvärmning sker i Göteborg och Malmö, södra mellanbygden samt större städer i Norrland.
12.5.3. Förändring i hushållens utgifter
I föregående avsnitt redogjordes i grova drag för hur hushållen förändrar sin konsumtion då relativpriserna förändras i och med en koldioxidskatteökning. Eftersom varor som innehåller fossila bränslen blir relativt sett dyrare, minskar hushållen sin konsumtion av dessa varor. Även efter anpassningen leder skattehöjningen till att hushållen i genomsnitt får en högre utgift för skattebetalning än innan skattehöjningen.
Tabell 12.11-12.13 visar utgiftsökningen för olika hushållstyper vid ökning av koldioxidskatten. Det bör påpekas att det finns stora skillnader i prisförändringen för uppvärmning mellan olika hushåll beroende på vilket uppvärmningssystem de har. Skattehöjningen ger en ökning av konsumentprisindex i de olika scenarierna med 0,5-2 %, och det är stor skillnad mellan hur olika hushåll påverkas av detta beroende på hur deras konsumtionssammansättning ser ut.
Tabell 12.11 visar hur skattebetalningen för olika inkomstkategorier påverkas av en höjd koldioxidskatt.
Tabell 12.11 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika inkomstkategorier
CO
2
-skatt (öre/kg
CO
2
)
57
85
114
Inkomstkategori 1kr 2% 3kr 2% 3kr 2% 31 (låg) 310 6,2 720 14,3 1 080 21,7 2 580 6,4 1 380 15,0 2 110 22,9 3 510 5,5 1 170 12,6 1 760 19,0 4 560 5,2 1 320 12,1 2 000 18,4 5 (hög) 620 5,1 1 440 11,8 2 180 18,01 Inkomstkategorier: 1=de 20 % av hushållen med lägst disponibel inkomst, 5=de 20 % av hushållen med högst disponibel inkomst2 Utgiftsökning i kronor3 Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999
Tabellen visar att förändringen i skattebetalningen, i kronor, är genomgående ungefär dubbelt så hög för de 20 % av hushållen med högst disponibel inkomst, jämfört med de 20 % med lägst disponibel inkomst. Mätt som den procentuella ökning av utgifterna för koldioxidskatten, så blir förändringen i skattebördan mindre med
stigande inkomst. I förhållande till disponibel inkomst är däremot skillnaderna små mellan olika inkomstkategorier.
Tabell 12.12 visar förändringen i utgifter vid ökningar av koldioxidskatten för olika hushållsstorlekar. Tabellen visar att utgiftsökningen i absoluta tal ökar något med antal barn, medan den procentuella förändringen av koldioxidskattebetalningen minskar med antal barn. Skillnaderna är dock relativt små.
Tabell 12.12 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll grupperat efter antal barn under 18 år i hushållet
CO
2
-skatt (öre/kg
CO
2
)
57
85
114
Hushållsstorlek
kr 1% 2kr 1% 2kr 1% 2
Inga barn
60 5,6 1 270 13,1 1 930 19,8
Ett barn
590 5,2 1 370 11,9 2 070 17,9
Två eller flera barn 600 5,0 1 410 11,7 2 140 17,71 Utgiftsökning i kronor2 Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999
Hur utgiftsökningen fördelar sig på hushåll i olika regioner visas i Tabell 12.13. Hushåll i Norrland får genomgående den största utgiftsökningen i absoluta tal. Om man studerar fördelningen av skattebördan mellan regionerna framgår att hushåll i större städer i Norrland samt hushåll i Stockholm får den procentuellt största förändringen i utgifterna av koldioxidskatten. Hushåll i ”större städer” påverkas minst, både vad gäller utgiftsökningen i absoluta tal som i procentuell ökning av skattebördan för koldioxidskatten. Simuleringarna visar att förändringen i skattebetalningen i förhållande till disponibel inkomst är mindre för hushåll i Stockholm, Göteborg och Malmö samt i större städer, än för hushåll i andra regioner
Tabell 12.13 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika regioner
CO
2
-skatt (öre/kg
CO
2
)
57
85
114
Bostadsregion
kr 1% 2kr 1% 2kr 1% 2
Stockholm
530 5,6 1 240 12,9 1 880 19,6
Göteborg/Malmö 620 5,3 1 420 12,2 2 150 18,4 Större städer 520 4,8 1 240 11,4 1 880 17,3 Södra mellanbygden
610 5,2 1 400 12,0 2 110 18,1
Större städer i Norrland
770 5,7 1 800 13,3 2 730 20,2
Övre Norrland 750 5,3 1 730 12,2 2 630 18,51 Utgiftsökning i kronor2 Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999
12.5.4. Förändring i hushållens välfärd
Vi har tidigare redovisat hushållens förändrade beteende samt de ökande skattebetalningar som skatteökningen ger upphov till. Sammantaget kan dessa förändringar beskrivas som hushållens förändrade realinkomster eller förändrade ”välfärd”. Detta är en viktig alternativ redovisning till hushållens förändrade utgifter, eftersom själva skattebetalningen inte säger speciellt mycket om hushållets faktiska kostnader av skatten. En stor ökning av skattekostnaden indikerar att hushållet anpassar sig, dvs. ändrar sitt konsumtionsmönster, i relativt liten omfattning, medan en liten ökning indikerar på det omvända. För ett hushåll som minskar sin förbrukning av fossila bränslen kraftigt kan därmed ökningen i skattekostnad bli lika med noll eller till och med negativ. Det betyder dock inte att hushållets kostnad för skatten är noll. Anledningen är att den konsumtion som tidigare hade ett positivt värde för hushållet nu inte konsumeras.
Välfärdskostnaden, eller realinkomstförsämringen, definieras här som den summa pengar hushållet måste ersättas med för att uppnå samma materiella välfärd som före skattehöjningen. Detta belopp kan därmed sägas vara ett mått på den välfärdsförlust som skattehöjningen ger upphov till för hushållet, under förutsättning att de extra skattebetalningarna som hushållet får betala till följd av reformen inte återbetalas till hushållet. En återföring av skattemedlen till hushållen skulle till en del kunna kompensera dem för välfärdsförsämringen.
Realinkomstförsämringens fördelning på olika hushåll har stora likheter med fördelningen av de förändrade skattebetalningarna. Analysen ger att vid en höjning av koldioxidskatten till 57 öre/kg koldioxid, upplever den femtedel av hushållen med den högsta disponibla inkomsten i genomsnitt en realinkomstförsämring med 1 280 kr/år. Den femtedel av hushållen som har de lägsta disponibla inkomsterna upplever en realinkomstförsämring som är knappt hälften så stor. Analysen visar att det finns en skillnad mellan barnfamiljer och hushåll utan barn, men att skillnaden i realinkomstförsämring är relativt liten. Barnfamiljer behöver kompenseras med ungefär 200 kr mer om året än hushåll utan barn för att erhålla samma materiella välfärd som före ökningen av koldioxidskatten till 57 öre/kg. Analysen visar vidare att hushåll i Norrland får en större realinkomstförsämring än hushåll i övriga regioner. Realinkomstförändringen för hushåll i södra mellanbygden och Norrland uppgår till cirka 1 240 kr respektive 1 500 kr per år vid en skattehöjning till 57 öre. För hushåll i Stockholmsregionen ger samma skatteökning en realinkomstförsämring med cirka 1 000 kr per år.
När realinkomstförsämringen sätts i relation till hushållets totala utgifter finner vi att koldioxidskattehöjningarna medför att hushåll med en lägre disponibel inkomst drabbas av en relativt större realinkomstförsämring än hushåll med en högre disponibel inkomst. Skattehöjningarna medför därför att konsumtionsskatternas regressiva karaktär till viss del förstärks. Barnfamiljer får en viss större relativ realinkomstförsämring än hushåll utan barn, men skillnaden är marginell. Hushåll i Norrland och i glesbygd får en större relativ realinkomstförsämring än hushåll bosatta i andra regioner. Den lägsta relativa realinkomstförsämringen får hushåll i Stockholmsregionen (Nordström, 1999).
12.5.5. Diskussion och slutsatser
Analysen i detta avsnitt visar att en höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt.
Det bör dock betonas att de fördelningseffekter som uppstår egentligen inte beror på skatten i sig. Att vissa hushåll drabbas mer än andra beror på skillnader i konsumtionsmönster och anpassnings-
förmåga. Således kommer hushåll med relativt stor utgiftsandel för fossila bränslen och med relativt små anpassningsmöjligheter att få relativt stor kostnadsökning. Hushåll med låga inkomster har en relativt stor utgiftsandel på bensin och andra fossilbränslen, vilket till viss del förklarar regressiviteten. Med andra ord är fördelningseffekterna endast delvis beroende av styrmedelsval. Således finns det inga belägg för att andra styrmedel skulle leda till en annan fördelningsprofil.
Liksom i fallet med industrin ska denna typ av analys tolkas med viss försiktighet. Analysen är kortsiktig till sin karaktär i den meningen att skatteförändringar av den storleksordning som analyserats förmodligen har effekter på den långsiktiga anpassningsförmågan. Exempelvis kan man inte utesluta att en mycket stor skatteökning får effekter, åtminstone på längre sikt, på val av bostadsort, fritidsvanor och transportteknologi. Det betyder att de samband som använts i denna studie i grunden förändras, vilket naturligtvis får effekter på såväl utsläpp och inkomstfördelning. Eftersom ett av skattens syfte är att åstadkomma förändringar av denna typ är detta i sak inget problem. Problemet är att uppskatta effekterna av stora skatteförändringar, vilket dock inte är unikt i just detta fall.
12.6. Regionala effekter
Som redovisats i avsnitt 12.3 och 12.5 kommer en förändrad koldioxidskatt att få effekter på industrin och hushållen. Vissa industribranscher och vissa hushåll kommer att påverkas mer än andra. Syfte med detta avsnitt är att ge en något mer utförlig bild av möjliga regionala effekter av en koldioxidskatteförändring. Analysen utgår från tidigare avsnitt kring effekterna på industrin och hushåll.
12.6.1. Sysselsättning
I avsnitt 12.3 redovisades att energi- eller kolintensiv industri kommer att påverkas relativt mycket vid en höjning av koldioxidskatten. Det betyder i sin tur att regioner där dessa branscher utgör en stor andel av den totala sysselsättningen kommer att påverkas relativt kraftigt.
I Tabell 12.14 redovisas sysselsättningen i de mest energiintensiva branscherna, dels i absoluta tal och dels i procent av sysselsättningen i tillverkningsindustri, för några utvalda län (för en redovisning av samtliga län, se Brännlund, 2000). Av tabellen framgår det tydligt att det föreligger kraftiga variationer mellan olika län vad gäller sysselsättningen i energikrävande industri i förhållande till sysselsättningen i
hela industrin. I Stockholms län finns cirka 5 % av de industrisysselsatta inom energiintensiva branscher. I Norrbotten och Värmland är motsvarande siffra cirka 30 % respektive 32 %. Även Södermanlands län är starkt beroende av energiintensiv industri med en sysselsättningsandel i energiintensiv industri på cirka 26 %. Dessa siffror pekar på de regionala problem som kan uppstå vid en övergång från en industristruktur till en annan. Det bör betonas att det inom respektive län finns en betydande variation, vilket betyder att de problem som uppstår kan vara av lokal natur.
Tabell 12.14 Sysselsättning i energiintensiva branscher för några utvalda län år 1996. Antal och (procent) av sysselsättning i industri
Stockholm
Södermanland
Malmöhus
Värmland
Norrbotten
Gruvindustri
110 (0,1)
39 (0,2)
146 (0,3)
106 (0,5)
3 488
(23,5)
Massa & papper1
1617 (2,0)
54 (0,3)
61 (0,1)
3379 (15,7)
1 834
(13,5)
Kemisk industri1
726 (0,9)
114 (0,6)
2 749
(5,5)
675 (3,1)
21 (0,2)
Jord & stenindustri 796 (1,0)
532 (2,5)
2 969
(5,8)
287 (1,3)
203 (1,4)
Järn & stålindustri
97 (0,1)
3 304
(15,8)
1 136
(2,2)
2442 (10,9)
2 549
(17,1)
Industrin (totalt) 82 165 20 937 51 413 22 373 14 8451 1993 års siffror har använts för kemisk- och massa- och pappersindustri Källa: SCB, Industristatistik
Utöver direkta sysselsättningseffekter uppkommer vissa indirekta effekter på underleverantörer etc. SCB har gjort beräkningar av sysselsättningseffekterna av en förändrad slutlig efterfrågan på industriprodukter, som också inkluderar de indirekta effekterna av produktionsförändringar i en bransch (SOU 1995:139). De största indirekta effekterna, enligt dessa beräkningar, återfinns inom massaoch pappersindustrin där det totala antalet sysselsatta per 100 direkt sysselsatta beräknats till 308-368. Motsvarande siffra för järn- och stålverk är 293 sysselsatta. De minsta indirekta effekterna uppkommer i verkstadsindustrin, 165 sysselsatta, medan järnmalmsgruvor har de minsta indirekta effekterna bland de energiintensiva branscherna, 168 sysselsatta. Om 100 personer inom massa- och pappersindustrin sägs upp förlorar ytterligare cirka 250 personer sina arbeten. En gruvnedläggning med 100 direkta uppsägningar leder till att ytterligare 70 personer förlorar arbetet. Med andra ord kan de indirekta effekterna
i många fall vara större än de direkta. Motsvarande hävstångseffekt fås naturligtvis även vid nyanställningar i respektive industri.
12.6.2. Hushållens välfärd
I avsnitt 12.5 redovisas effekten på olika typhushåll av en skatteförändring och en av slutsatserna som kunde dras var att hushållens välfärd påverkades olika mycket beroende på lokalisering. Välfärdskostnaden av skattehöjningen definieras som den summa pengar ett typhushåll i respektive region måste erhålla för att dess välfärd ska vara lika stor efter skatteförändringen som före förändringen. Man kan tolka detta som den realinkomstförändring som skatteförändringen ger upphov till.
Analysen visar att hushåll i Norrland får vidkännas en betydligt större välfärdsförsämring när koldioxidskatten höjs än hushåll i övriga regioner. Minst påverkan upplever hushåll i Stockholm. En höjning av koldioxidskatten med 20 öre, från 37 till 57 öre/kg koldioxid, innebär att ett hushåll i Norrland måste kompenseras med 1 500 kr årligen för att inte uppleva en välfärdsförsämring. Motsvarande summa för ett hushåll i Stockholm är 1 000 kr. Även om kompensationen uttrycks i procent av totala kostnader drabbas hushåll i Norrland av en större välfärdsförsämring än hushåll i övriga regioner, men även hushåll i glesbygd påverkas relativt kraftigt med denna redovisning (Nordström, 1999).
12.6.3. Diskussion och slutsatser
Slutsatsen från detta avsnitt är att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin kan ha betydande regionala och lokala effekter, i alla fall på kort- och mellanlång sikt. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Exempelvis är mer än 50 % av de industrisysselsatta i Norrbottens län sysselsatta i relativt koldioxidintensiv industri.
Vidare visar analysen att den direkta effekten på hushållen är störst i norra Sverige och glesbygd. Detta tillsammans med det faktum att de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del är lokaliserad i dessa regioner antyder att de negativa effekterna inte är negligerbara. Hur stora de regional effekterna blir på längre sikt är osäkert och beror på en rad faktorer. Exempelvis kommer höjd skatt att påverka sysselsättningen. Huruvida detta leder till ökad arbetslöshet
beror bl.a. på arbetsmarknadens funktionssätt och flexibiliteten i lönebildningen.
12.7. Energiskattesystemets utformning och indexering av koldioxidskatten
De resultat som redovisats tidigare i detta kapitel bygger på att energiskattesystemets nuvarande struktur är oförändrad. En intressant fråga är i vilken utsträckning en annorlunda struktur påverkar koldioxidutsläppen och kostnaderna av att nå en utsläppsbegränsning.
Först diskuteras betydelsen av energiskattesystemets utformning för bl.a. användningen av bränslen i energiproduktionen och utsläppen av koldioxid samt de kostnader som är förknippade med att nå en utsläppsreduktion. Sedan diskuteras betydelsen av koldioxidskattens indexering för möjligheten att nå ett uppsatt utsläppsmål i en växande ekonomi.
12.7.1. Effekter av ett ändrat energiskattesystem
För närvarande pågår en översyn av energiskattesystemet (vilket inkluderar koldioxidskatten) för att analysera och precisera den principskiss till det reformerade energiskattesystem som presenterades i Skatteväxlingskommitténs betänkande (SOU 1997:11). Översynen ska beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse.
Skatteväxlingskommitténs föreslagna struktur innebär bl. a. att energiskatten renodlas till att bli en ren fiskal skatt och baseras på energiinnehållet i respektive bränsle. Även biobränslen och torv omfattas i detta förslag av energiskatten. Koldioxidskatten relateras som tidigare till kolinnehållet och även torv belastas med koldioxidskatt. Användningen av energi inom el-, värme- och industriproduktion beskattas lika och belastas inte med energiskatt, samt erhåller nedsättning från den generella koldioxidskattenivån. De individuella nedsättningarna för industrin tas bort.
Den grundläggande tanken med förändringen är att energisystemet ska bli mer överskådligt, effektivare, samt ge utrymme för en ökad miljörelatering.
Effekter av omläggningen
Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har analyserat effekterna av en omläggning till det ovan beskrivna energiskattesystemet. Båda analyserna studerar en omläggning där industrins och energisektorns generella nedsättning från den generella koldioxidskatten är 50 %. Analyserna visar att det i första hand är bränsleanvändningen, och bränslemixen i värmeproduktion, som förändras, eftersom omläggningen förändrar relativpriserna mellan olika energislag. Användningen av biobränslen, torv och gas beräknas minska, medan kolanvändningen ökar marginellt. Enligt Statens energimyndighet kommer den totala bränsleinsatsen i elproduktionen att minska med 40 % och underskottet i elbalansen blir 11 TWh 2010. (Statens energimyndighet, 1999m, Finansdepartementet, 1999).
Utsläppen av koldioxid kommer enligt Statens energimyndighet att minska med 2,2 miljoner ton i och med omläggningen. Den kraftiga minskningen förklaras till stor del av den minskade elproduktionen i
Sverige (Statens energimyndighet, 1999m)
.
En konsekvens av den nya strukturen är att marginalkostnaden för att reducera koldioxidutsläpp blir lika stor i industrisektorn som i energisektorn, vilket minskar ineffektiviteten i skattesystemet. Detta bekräftas av Konjunkturinstitutets analys som visar att kostnaderna i termer av minskad BNP blir cirka 5 % lägre med Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell jämfört med dagens system. Med andra ord uppnås samma utsläppsreduktion till en lägre kostnad. Analysen visar vidare att förändringen i energiskattestrukturen inte ger någon större skillnad i strukturomvandling (Finansdepartementet, 1999).
Problemdiskussion
Utifrån principen att energiskatten kopplas till bränslenas energiinnehåll beläggs även biobränslena med energiskatt. Förändringen medför försämrad konkurrenskraft för biobränslen och naturgas i bostads- och servicesektorn. Motsvarande problem uppstår även i värmeproduktionen. För att upprätthålla dessa bränslens konkurrenskraft gentemot kol och olja krävs då en kraftigt höjd koldioxidskatt. Med en hög koldioxidskatt är det å andra sidan svårt att upprätthålla industrins internationella konkurrenskraft och fler företag blir beroende av möjligheten att få särskilda nedsättningsregler för sin överlevnad. Ytterligare en konsekvens är att elproduktionen är mycket känslig för prishöjningar och redan vid låga nivåer på koldioxidskatten riskeras all svensk elproduktion baserad på fossila bränslen att slås ut och istället
ersättas med import från utlandet. Slutsatsen blir att dessa frågor inte kan lösas samtidigt inom skattesystemet utan kompletterande lösningar krävs. Ett exempel kan vara olika typer av stöd till biobränsle i syfte att stärka deras konkurrenskraft gentemot andra bränslen. Omfattningen och storleken på ett sådant stöd beror till stor del på den nivå som sätts på koldioxidskatten.
12.7.2. Indexering av koldioxidskatten
Koldioxidskatten är i dag indexerad till den allmänna prisutvecklingen, KPI. Det betyder exempelvis att om inflationen, eller den allmänna prisförändringen, är 5 % från ett år till ett annat så ökar även koldioxidskatten med 5 %. En sådan koppling till allmänna prisförändringar är motiverad om koldioxidskatten är tänkt att reflektera värdet av den marginella skadan koldioxidutsläpp ger upphov till. En allmän prisuppgång har ingen effekt på den marginella skadan, men däremot följer värdet av skadan den allmänna prisnivån. Följer koldioxidskatten inte den allmänna prisnivån kommer skatten att falla realt och därmed kommer värdet på skadorna att underskattas, vilket får till effekt att utsläppen blir för stora.
I många fall, inte minst för koldioxid, beror utsläppen på aktivitetsnivån, eller BNP, i ekonomin. Ökar BNP ökar utsläppen. Exempelvis ökar transportarbetet med stigande BNP och därmed ökar även utsläppen från trafiksektorn. Det betyder att även om skatten följer den allmänna prisnivån kommer utsläppen att öka över tiden i en växande ekonomi. Detta är dock inget problem om värdet av den marginella skadan av utsläpp är konstant, dvs. oberoende av utsläppsnivå. Baseras miljöpolitiken på fastlagda utsläppsmål som inte får förändras över tiden uppstår dock ett problem. Antag exempelvis att utsläppen är positivt beroende av BNP så att en ökning av BNP med 10 % ökar utsläppen av koldioxid med 10 % (allt annat oförändrat). Antag vidare att ekonomin väntas växa med 3 % per år de närmaste 10 åren. Det betyder att om skatten bestäms utifrån måluppfyllelse det första året så kommer miljömålet att överskridas i samtliga framtida perioder.
En möjlig lösning till detta problem är att nivån på koldioxidskatten knyts till den ekonomiska utvecklingen, exempelvis BNP. För att undvika alltför stor ryckighet kan det vara lämpligt att knyta skatten till den långsiktiga, eller trendmässiga, förändringen av BNP. En sådan lösning ger dock upphov till nya frågeställningar. Exempelvis kommer frågan upp om även andra ”trendmässiga” faktorer som påverkar utsläppen ska få genomslag i skattenivån.
Analysen i avsnittet visar att en indexering, eller justering, av koldioxidskatten med KPI är korrekt ur välfärdssynpunkt om skatten representerar en värdering av de skador som utsläppen orsakar. Är skatten däremot kopplad till ett kvantitativt mål, exempelvis antalet ton, kan en sådan indexering leda till att utsläppsmålet inte uppnås om utsläppen exempelvis beror på BNP. För att uppnå miljömålet i detta fall bör skatten justeras till att även ta hänsyn till förändringar i BNP.
12.8. Handel med utsläppsrätter
Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter är ett miljöpolitiskt styrmedel som blivit alltmer uppmärksammat. Överlåtbara utsläppsrättigheter innebär, som namnet antyder, att utsläpp kan överlåtas mellan olika utsläppskällor. I kapitel 7 ges en redogörelse för de egenskaper som är förknippade med överlåtbara utsläppsrättigheter. Kortfattat kan de sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett tak på de totala utsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläppskällor inom den givna ramen.
Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter, liksom en miljöskatt, kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller i princip oavsett hur rättigheterna fördelas initialt. Det är i skenet av denna egenskap som intresset för handel med utsläppsrätter bör ses.
En central skillnad mellan en miljöskatt och ett system med handel med utsläppsrättigheter är effekten på inkomstfördelningen i samhället. En skatt är per definition en omfördelning från de som betalar skatten, dvs. de som förorenar, till de som får nytta av de ökade skatteintäkterna. Hur omfördelningen blir med ett system med utsläppsrätter beror på hur rättigheterna fördelas i utgångsläget.
I princip brukar två olika fördelningsprinciper diskuteras. Den första principen innebär att utsläppskällorna tilldelas rättigheter utan kostnad i enlighet med historiska utsläpp. Den andra principen innebär att staten auktionerar ut utsläppsrättigheten. Fördelen med en tilldelning av utsläppsrätter är framförallt att det är relativt enkelt att genomföra. En nackdel är att stora etablerade utsläppskällor får en konkurrensfördel gentemot nyetableringar. Ett system med auktion av rättigheterna är i princip liktydigt med en skatt. I båda fallen resulterar utsläppshandeln, liksom i fallet med en koldioxidskatt, i en
kostnadseffektiv fördelning av utsläppen eftersom aktörerna köper rättigheter så länge som detta är billigare än att reducera utsläppen.
En analys av effekterna på ekonomin av ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i princip inte från en analys av en miljöskatt. Storleken på den totala utsläppsmängden kommer att vara avgörande för det pris på utsläppsrätter som etableras. Detta pris motsvarar i princip den skatt som skulle krävas för att uppnå samma reduktion.
Effekterna, eller konsekvenserna, av handel med utsläppsrätter, beror i princip på två faktorer. Den första viktiga faktorn är naturligtvis höjden på utsläppstaket. Ett lågt tak innebär att restriktionerna på företag och hushåll blir mer påtagliga än om taket sätts högt. En annan viktig faktor är systemets omfattning. En system med bred omfattning som inkluderar flera länder och utsläppskällor kommer att påverka svenska företag och hushåll annorlunda än ett ”smalt”, exempelvis nationellt, system.
12.8.1. Nationell och internationell handel
I Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (SOU 1999:111, SOU 2000:45) analyseras konsekvenserna av införandet av olika system med handel med utsläppsrätter. Utredningen lämnar även förslag på svensk strategi.
Konjunkturinstitutet har getts i uppdrag att simulera effekterna på svensk ekonomi av olika system med handel med utsläppsrätter. Den modell som använts är samma som beskrivs i Faktaruta 12.1. Resultaten från modellberäkningarna av utsläppshandel är därmed jämförbara med de skattesimuleringar som presenteras i avsnitt 12.2 och 12.3.2.
I utredningen presenteras effekterna av två olika system för handel, ett nationellt system och ett internationellt system där handel mellan länder tillåts i olika omfattningar. Simuleringarna behandlar endast utsläpp från koldioxid och inte andra växthusgaser.
I ett nationellt system sker enbart handel inom Sverige. Den restriktion som studeras är att Sveriges utsläpp av koldioxid 2010 inte får överskrida 1990 års utsläpp med mer än 4 %. Målnivån grundas på den bördefördelning som fastställts inom EU. Vidare antas att samtliga nationella utsläpp av koldioxid ingår i systemet under samma förutsättningar. Den initiala fördelningen sker genom att utsläppsrätterna aktioneras ut, vilket betyder att staten garanteras intäkter från försäljningen. Detta scenario är liktydigt med ett skattescenario med en enhetlig skatt för såväl hushåll som företag.
Ett internationellt system med olika restriktioner på hur mycket som får handlas internationellt studeras. I det första fallet antas en begränsning av importen av utsläppsrätter på maximalt 4 miljoner ton koldioxid och i det andra fallet maximalt 10 miljoner. Slutligen redovisas resultaten från ett fall där handeln är helt fri, dvs. utsläppsrätter kan köpas till ett givet världsmarknadspris.
12.8.2. Effekter på ekonomi i stort
I SOU 1999:111 redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå.
I Tabell 12.15 presenteras effekterna på ekonomin i stort av olika system med handel med utsläppsrätter med syfte att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 2010 jämfört med utsläppen 1990. I samtliga fall med internationell handel med utsläppsrätter antas världsmarknadspriset på koldioxid vara $25/ton, vilket motsvarar 19 öre/kg koldioxid. Det priset kan jämföras med den svenska koldioxidskatten som är 19 öre/kg koldioxid för industrin och 37 öre/kg koldioxid för övriga. Priset på utsläppsrätterna vid begränsad handel eller i ett nationellt system bestäms av taket och erhålls alltså från simuleringen.
Tabell 12.15 Makroekonomiska variabler av olika system med handel av utsläppsrätter år 2010, miljarder kronor
1997 Grundscenario
Nationell
handel
Import 4 milj.
ton
Import
10 milj.
ton
Fri handel
Pris, öre/kg CO
2
52
34 19 19
BNP
1 739 2 296 2 294 2 296 2 298 2 298
Privat konsumtion
923 1 266 1 264 1 263 1 263 1 263
Offentlig konsumtion
449 513
513 513 513 513
Investering
245 368
371 371 372 372
Export
761 1 310 1 305 1 310 1 315 1 315
Import
640 1 161 1 158 1 161 1 164 1 164
Källa: Finansdepartementet, 1999 och SOU 2000:45
Av tabellen framgår att ett nationellt system med auktionerade utsläppsrätter leder till ett marknadspris i Sverige på koldioxid på 52 öre/kg, vilket kan jämföras med dagens skatt på 19 öre/kg för industrin och 37 öre/kg för övriga. Resultaten i avsnitt 12.1 visade att den generella skattenivån givet dagens skattestruktur som krävs för att uppnå samma utsläppsnivå för koldioxid, +4 % år 2010 jämfört med 1990, är 82 öre/kg koldioxid, där industrin endast betalar 41 öre/kg koldioxid. Med andra ord innebär ett renodlat nationellt system att industrin får ett något högre pris för koldioxidutsläpp och övriga ett klart lägre pris, jämfört med skattescenariot med oförändrad skattestruktur.
Analysen visar att kostnaden i termer av minskad BNP-tillväxt jämfört med grundscenariot i skattefallet uppgår till 6 miljarder kronor (se Tabell 12.6 för 82 öre/kg koldioxid), medan BNP förändringen i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel uppgår till 2 miljarder kronor. Med andra ord är det en väsentlig skillnad i kostnad mellan de två systemen. Kostnadsskillnaden beror inte på utsläppshandeln i sig, utan på det faktum att samtliga aktörer möter samma pris på koldioxid. Samma resultat skulle fås av en analys av en enhetlig skatt.
Ett system med internationell handel leder till ytterligare effektivitetsvinster. Anledningen är att svenska företag och hushåll i detta fall kan köpa utsläppsrättigheter från aktörer i andra länder. Om de svenska köpen av internationella utsläppsrätter begränsas till 4 miljoner ton, beräknas marknadspriset på den svenska marknaden uppgå till 34 öre/kg koldioxid. Detta kan jämföras med priset på en fullständigt fri marknad som är 19 öre/kg. Om svenska aktörer tillåts köpa maximalt 10 miljoner ton blir priset enligt beräkningarna 19 öre/kg koldioxid, dvs. lika med priset på en fullständigt fri marknad. Detta betyder, enligt dessa beräkningar, att ett globalt system med obegränsad utsläppshandel leder till att 4-10 miljoner ton av den ”svenska” koldioxidreduktionen sker i något annat land än Sverige.
När internationell handel med utsläppsrätter tillåts så är ett uppfyllande av Kyotoprotokollet inte längre förknippat med någon kostnad i termer av BNP förändring för Sveriges del. Istället uppstår en positiv BNP förändring, vilket i grunden beror på att det pris man kan köpa rättigheter för understiger nivån på den nuvarande koldioxidskatten.
12.8.3. Effekter på industrin och strukturomvandling
De strukturella effekter som kan uppstå i ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt. Branscher som är koldioxidintensiva kommer att drabbas relativt hårt. Som redan diskuterats kommer dock de strukturella effekterna att vara starkt avhängiga av vilket tilldelningssystem som används. I de beräkningar som redovisats ovan har ett auktionsförfarande använts, vilket betyder att effekterna kommer att bli mycket lika effekterna av en skatt.
Analysen av ett system med nationell handel för att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 1990-2010, ger nästan identiska struktureffekter som vid en höjning av koldioxidskatten för att nå samma utsläppsnivå (se Figur 12.3 för 82 öre/kg koldioxid). Sektorer som är relativt koldioxidintensiva drabbas relativt hårt, medan mindre koldioxidintensiva sektorer inte drabbas speciellt mycket, vissa till och med gynnas. Med andra ord är det även i ett system med nationell utsläppshandel samma branscher som påverkas negativt som i fallet med en ökad koldioxidbeskattning, dvs. petroleum, järn- och stål, samt gruvor och kemisk industri (SOU 2000:45).
I fallet med nationell utsläppshandel, i kombination med ett auktionsförfarande, blir den totala kostnaden för industrin större än med en höjning av koldioxidskatten utifrån nuvarande skattestruktur. Anledningen är att det pris som industrin får betala för utsläppsrätter är högre än skatten i skattescenariot. För övriga utsläppskällor, exempelvis hushållen, gäller det omvända eftersom det pris man får betala för utsläppsrätten (52 öre/kg) är lägre än den skatt som är resultatet från skattescenariot (82 öre/kg). I de fall där internationell handel med utsläppsrätter tillåts blir både industri och hushåll ”vinnare” eftersom priset på utsläppsrätterna understiger den nuvarande nivån på koldioxidskatten för både industri och hushåll (SOU 2000:45).
12.8.4. Förslag från ”Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotprotokollets flexibla mekanismer i Sverige”
Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att ge förslag till det svenska förhållningssättet till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, gemensamt genomförande (Joint Implementaion), mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) samt handel med utsläppsrätter. I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag vad gäller nationell och internationell handel med utsläppsrätter. De övriga flexibla mekanismerna behandlas i kapitel 8.
I utredningen (SOU 2000:45) föreslås att Sverige bör delta i ett kommande globalt system med överlåtbara utsläppsrättigheter. Inom EU pågår ett arbete med att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem med början 2005 som enbart inkluderar utsläpp av koldioxid från delar av energiintensiv industri samt större förbränningsanläggningar. Detta diskussionsförslag presenterades i EU:s grönbok (European Commission, 2000). Utredaren förordar med anledning av detta inte ett nationellt handelssystem, utan föreslår istället att Sverige bör verkar för en tidigareläggning av EUkommissionens förslag. Utredaren föreslår vidare att Sverige bör verka för att EES-länder och de länder som ansöker om medlemskap i EU ska ges möjlighet att delta, samt att även utsläpp av koldioxid från vägtrafiken och från övrigsektorn inkluderas i handelssystemet. Vikten av att ett regelverk utarbetas så tidigt som möjligt och att en tidpunkt fastställs från vilken regelverket ska gälla poängteras.
Utredaren föreslår även att utsläppsrätterna initialt ska auktioneras ut, men lyfter fram att en auktion kan innebär vissa lagtekniska problem för Sveriges del. Anledningen är att befintliga verksamheter med tillståndsplikt enligt Miljöbalken äger rätten till nuvarande utsläpp. En auktion innebär i praktiken att staten tar över denna äganderätt, vilket inte är förenligt med regeringsformen kap 2 §18 om äganderätten. Utredaren anser att regeringen bör överväga en ändring i grundlagen om detta problem visar sig vara ett hinder för Sveriges deltagande i Kyotoprotokollets olika delar (SOU, 2000:45).
12.8.5. Diskussion och slutsatser
Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar.
Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan konstrueras på många olika sätt och med olika bredd och djup. De två intressantaste dimensionerna är kanske bredden i systemet med avseende på antalet deltagande länder och djupet med avseende på andelen utsläppskällor som omfattas av systemet. Allmänt kan man dra slutsatsen att graden av kostnadseffektivitet ökar med såväl bredd som djup, medan problematiken med inkomstfördelning tenderar att förstärkas med både bredd och djup. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt är det därmed önskvärt att så många länder och sektorer som möjligt inkluderas.
I detta avsnitt presenteras det förslag som framförs av Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (SOU, 2000:45). I utredningen drar man slutsatsen att ett globalt system är att föredra, men att ett sådant system är möjligt tidigast 2008. På kortare sikt bör Sverige ansluta sig till det system som nu är på förslag från EU-kommisionen, samt driva frågan att detta system ska utökas med avseende på både utsläppskällor och antal deltagande länder.
Enligt de analyser som genomförts blir kostnaden, av att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 1990-2010, 4 miljarder kronor lägre med ett enhetligt nationellt handelssystem, jämfört med att nå samma utsläppsbegränsning genom en ökning av koldioxidskatten med dagens skattesystem. Det bör här betonas att det nationella förslag som analyseras är liktydigt med en koldioxidskatt som sätts lika för samtliga utsläppskällor. Kostnadsskillnaden kan därmed tolkas som den effektivitetsförlust som uppstår med olika skattesatser för olika aktörer.
Öppnas Sverige för internationell handel minskar kostnaderna ytterligare för att helt försvinna i fallet med obegränsad handel. Ett internationellt system med obegränsad handel är per definition kostnadseffektivt, sett ur ett globalt perspektiv, vilket betyder att de andra simuleringarna ger svaret på vilka kostnader som är förknippade med system som i olika hög grad inte uppfyller villkoret för kostnadseffektivitet.
Analyserna visar att vid obegränsad internationell handel, kommer Sverige 2010 att köpa utsläppsrätter motsvarande mellan 4 och 10 miljoner ton koldioxid. Detta betyder att utsläppen i Sverige 2010
kommer att öka ännu mer än vad som visas av de grundscenarier som tagits fram, eftersom reduktionen då görs någon annanstans. Ökade utsläpp av koldioxid betyder i stort ökad förbränning av fossila bränslen, vilket ger negativ påverkan på de andra 14 miljökvalitetsmålen. Särskilt målen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning riskerar då att påverkas negativt.
12.9. Sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar
De grundscenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet visar att utsläppen av koldioxid år 2010 förmodligen kommer att överstiga 1990 års nivå. Även utsläpp av övriga växthusgaser förväntas öka till 2010 (se kapitel 6). Kommitténs mål är att minska utsläppen av samtliga växthusgaser med 2 % mellan 1990 och 2010. Bilden som ges av de analyser som presenterats i detta kapitel är att det krävs en höjning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till en nivå på mellan 110 och 125 öre/kg koldioxid för att nå denna utsläppsnivå.
En höjning av koldioxidskatten till dessa nivåer leder till dämpad ekonomisk aktivitet i Sverige. Kostnaden, i termer av dämpad BNPutveckling jämfört med grundscenariot, beräknas vara drygt 10 miljarder kronor årligen. Detta motsvarar en procentuell minskning av BNP jämfört med grundscenariot med cirka 0,4 %. Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas.
Analysen i kapitlet visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått under en längre tid. Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, samtidigt som icke energiintensiv industri kan bli ”vinnare” p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Sammantaget betyder det att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri.
En höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt.
En analys av regionala effekter visar att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin, kan ha betydande regionala och lokala effekter. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Vidare visar analysen att skattebördan av höjd koldioxidskatt som riktas mot hushållen, är störst för hushåll i norra Sverige och i glesbygd. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende lokaliserade i dessa regioner.
Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar.
Ett nationellt handelssystem är liktydigt med ett skattesystem med enhetlig koldioxidskatt med samma skattenivå som priset på utsläppsrätten. Kostnaden av att uppnå ett utsläppsmål blir lägre med ett nationellt handelssystem än med en höjning av koldioxidskatten med nuvarande skattestruktur. Anledningen är inte handels i sig utan att alla betalar samma pris för utsläpp. De strukturella effekterna av ett nationellt system har stora likheter med motsvarande skattescenario, med den skillnaden att hushållen får lägre kostnader. Anledningen är att priset på utsläppsrätter blir lägre än nuvarande nivå på koldioxidskatten.
Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster jämfört med att nå samma utsläppsmål genom en höjning av koldioxidskatten. Hur stor kostnadsminskningen blir beror på hur omfattande handel som tillåts, samt hur omfattande systemet är.
12.9.1. Kommitténs bedömningar och förslag
På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. Kommittén förutsätter att handel med utsläppsrätter, samt övriga flexibla mekanismer enligt protokollet, är en del av den globala lösningen av klimatproblemet när Kyotoprotokollet träder i kraft. Ett internationellt system bedöms vara möjligt tidigast 2008.
I väntan på ett mer omfattande internationellt system, bör Sverige vara pådrivande inom EU för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare
tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor och länder. Utöver de ramar för systemet som ges av det diskussionsförslag som presenterats i EU:s grönbok, anser kommittén att även länder som inte ingår i den europeiska unionen ska kunna ansluta sig till systemet, samt att samtliga utsläpp av koldioxid ska omfattas. Kommittén anser även att Sverige bör vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.
Kommittén anser vidare att fördelningen av utsläppsrätter bör ske genom ett system med auktionering av konkurrensskäl samt av administrativa och statsfinansiella skäl. Kommitténs förslag är i de stora dragen samstämmiga med de förslag som ges av utredningen av möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (SOU 2000:45).
Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser, via internationell handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer, ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det kan i praktiken betyda att ett eventuellt deltagande i ett europeiskt system behöver kombineras med inhemska åtgärder. Hur detta tekniskt kan utformas behöver utredas i samband med kommande förberedelser av handel med utsläppsrätter.
Med den utgångspunkten att Sverige på sikt kommer att införa någon form av system med handel med utsläppsrätter, bedömer kommittén att den differentiering som finns i nuvarande energiskattesystem mellan industri och övriga sektorer inte bör förstärkas. Snarare finns det skäl att minska differentieringen i skattesystemet för att underlätta övergången till ett bredare system med utsläppshandel.
Kommittén förordar inte en omedelbar höjning av koldioxidskatten. En koldioxidskatt är kostnadseffektivt i syfte att reducera de svenska utsläppen av koldioxid, men kommittén bedömer att de negativa fördelningsmässiga och regionala konsekvenserna av en skattehöjning i dagsläget är stora. Klimatpolitikens perspektiv är långsiktigt och kommittén anser därför att det är viktigt att föra en dialog med allmänheten och samhället i stort för att vidga kunskaperna och öka insikten för behovet av olika åtgärder och vilka konsekvenser det kan få för samhället. En ökad kunskap ger möjlighet att vidta åtgärder redan i dag för att minska anpassningskostnaderna av framtida hårdare styrmedel.
Mycket talar för att utsläppen av koldioxid är positivt beroende av BNP och att detta därmed påverkar den nuvarande koldioxidskattens styreffekt. Kommittén föreslår därför att regeringen låter utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP.
Kommittén förelår, med anledning av ovanstående, att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska kunna inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system drar ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet kan dessutom, med bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Det bör dock påpekas att innan Kyotoprotokollet är ratificerat, är det osäkert hur utsläppsminskningar genom handel i andra länder kan tillgodoräknas. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet med handel med utsläppsrätter. En översyn av energiskattesystemet pågår inom regeringskansliet, där utgångspunkten för översynen är ett antal krav som formulerats för ett nytt energiskattesystem. Kommittén anser att ur klimatpolitisk synpunkt kan vissa ytterligare krav vara önskvärda. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Systemet bör därför kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser därför att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel.
13. Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer – bakgrund och möjligheter
I kapitel 13.1 – 13.6 beskrivs alternativa åtgärder inom olika sektorer. För varje sektor beskrivs kommitténs förslag till åtgärder i förslagsrutor. Dessa framgår också av avsnitten: ”Diskussion och kommitténs bedömningar” i slutet av texten för varje sektor.
Avsnitt 13.7 behandlar forskning och utveckling. I det avslutande avsnittet 13.8 följer en summering av behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer, summering av vilka utsläpp som följer av kommitténs förslag till åtgärder i baspaketet samt vilken höjning av koldioxidskatten som är nödvändig för att nå olika utsläppsnivåer.
Koldioxidbeskattning och handel med utsläppsrätter behandlas mer ingående i kapitel 12. Många av de åtgärder som beskrivs i detta kapitel kan även åstadkommas genom höjd koldioxid skatt eller handel med utsläppsrätter. Alla beskrivna åtgärder ingår inte i baspaketet. Förslagen finns även sammanställda i kapitel 3 och i bilaga 3.
I avsnitt 13.1 – 13.6 behandlas förutsättningar för att minska utsläppen av växthusgaser, minska energianvändningen och producera ytterligare el från förnybara energikällor jämfört med grundscenarierna för 2010. Grundscenarierna är resultaten av en generell utveckling av teknik och ekonomi samt redan fattade beslut om styrmedel och åtgärder.
De olika grundscenarierna från Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet som beskrivs i kapitel 11 skiljer sig bl.a. beroende på olika metoder och förutsättningar. Vi anser att de båda resultaten ger ett intervall för hur bilden år 2010 kan komma att se ut. Utfallet och kostnaden för respektive åtgärd är i de flesta fall baserade på Statens energimyndighets grundscenario. Motsvarande uppgifter saknas för Konjunkturinstitutets grundscenario. Resultaten av åtgärderna blir sannolikt annorlunda baserade på Konjunkturinstitutets grundscenario.
En åtgärd medför i allmänhet någon form av kostnader. Kostnaderna värderas dock olika av olika aktörer. De kostnader som anges i detta kapitel avser kostnader ur samhällets perspektiv.
Övriga konsekvenser av åtgärder och styrmedel inom respektive sektor beskrivs översiktligt.
För vissa av åtgärderna finns bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas en sådan bedömning. Det bör påpekas att det råder osäkerhet om utfall och att det finns risk för dubbelräkning vid flera åtgärder och styrmedel. Försiktighet krävs därför när man räknar på utsläppsreduktioner om man kan anta att flera styrmedel påverkar samma typer av åtgärder. Motsvarande osäkerheter råder beträffande kostnader och dessa uppgifter bör även användas med försiktighet.
Många av åtgärderna kan också bidra till att uppnå andra miljömål. Kostnaderna för åtgärderna har dock inte fördelats mellan klimatmålet och övriga mål utan samtliga kostnader belastar här klimatmålet.
13.1. Åtgärder inom produktion av el och fjärrvärme
Kommitténs förslag:
Nedanstående förslag är specifika för produktion av el och fjärrvärme. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och miljöbalken behandlas i andra kapitel.
- Åtgärder bör vidtas för att öka produktionen av el i Sverige från förnybara energikällor. Ny elproduktion bör i första hand utgå från förnybara och inhemska energikällor. Dessutom bör man sträva efter att bättre utnyttja befintliga fjärrvärmesystem som underlag för kraftvärme.
- Satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för Sverige bör vara att elproduktionen från vindkraft ökas med 3-5 TWh till 2010, utöver det gällande programmet. Stöd kommer att behövas som förlängning eller tillägg till det stöd som finns i dag. En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar elproduktion och kommer att lämna förslag under året. Medel bör avsättas för den fortsatta vindkraftsutbyggnaden.
- Kostnadsunderlag bör tas fram för att genomföra hela vindkraftsprogrammet. En utredning bör därför tillsätta för att beräkna kostnaderna och behov ytterligare insatser från staten efter år 2005.
- Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att kunna fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma stöd som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med svenska kommunförbundet och enskilda kommuner för att stimulera lokala och regionala projekt. Investeringsstöd bör lämnas till sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och bevilja anslag samt följa upp verksamheten. Statens utgifter uppskattas av Statens energimyndighet till 700 miljoner kr och programmet bör genomföras under en 5-årsperiod.
- Statens energimyndighet bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheten att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra bör undersökas.
- Statens energimyndighet bör tillsammans med Konkurrensverket ges i uppdrag att undersöka möjligheten att förändra taxesättningen för el och fjärrvärme i riktning mot ökad rörlig andel i syfte att främja energibesparingar.
- Naturvårdsverket bör i samverkan med Statens energimyndighet ges i uppdrag att ta fram statistik och underlag för de bränslen, som i dag går under benämningen avfall eller övriga obeskattade bränslen, beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder för att få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar.
- Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
Avsnittet inleds med en översiktlig summering av energitillförsel i Sverige för att ge en överblick av energisystemet. Därefter beskrivs produktionen av el och fjärrvärme. I det inledande avsnittet belyses bränsleanvändningen nationellt, även om stora delar av användningen sker inom andra sektorer, såsom industri, transport samt bostäder och service. Potentialer för de olika energislagen, främst förnybara energislag, behandlas liksom tillgången av fossila bränslen.
Tillförsel av el och fjärrvärme är väsentliga för att landet ska fungera. Genom nya spelregler för elmarknaden med avregleringar i Sverige och flera av våra grannländer samt en ökad handel med el över nationsgränser ställs nya krav på styrmedel. En översikt ges av elmarknaden.
Systemen för produktion av el och fjärrvärme innebär investeringar med lång livslängd, vilket kräver att de styrmedel som tillämpas är stabila och långsiktiga.
Påverkan på växthuseffekten sker från produktion av el och fjärrvärme genom förbränning av fossila bränslen som ger tillskott av koldioxidutsläpp. I princip bidrar all förbränning i varierande omfattning till utsläpp av metan och lustgas. Sektorn bidrar också med utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar samt av svavelhexafluorid (SF
6
) från läckage från tyngre elektrisk apparatur. Dessa utsläpp
behandlas närmare i avsnitt 13.6.
13.1.1. Energitillförsel
Energitillförseln har i Sverige, som visats i kapitel 6, varit relativt stabil sedan 1970-talet och legat runt 450 TWh per år (enligt svensk redovisningsmetod dvs. utan kärnkraftens energiomvandlingsföruster). Kärnkraft och vattenkraft är de dominerande källorna för elproduktion. Fossila bränslen, som olja, kol och naturgas, samt biobränslen, torv och avfall bidrar tillsammans med över 300 TWh till den svenska energitillförseln. I de följande avsnitten beskrivs kortfattat situationen och tillgången på fossila bränslen ur ett internationellt perspektiv samt
motsvarande för biobränslen, torv och avfall ur ett nationellt perspektiv.
Olja
Olja utgör alltjämt det största energislaget med en marknadsandel på cirka 40 %. Men oljans marknadsandel minskar, trots att efterfrågan på olja ökar med cirka 2 % årligen. Det är främst efterfrågan på naturgas som ökar snabbare än efterfrågan på olja. De största oljetillgångarna finns i Mellanöstern. Det finns potentialen för nya fyndigheter främst i Kaukasus och Sibirien (Statens energimyndighet, 1999h).
Den mest använda och citerade redovisningen av dessa konventionella uppskattningar är den årliga redovisning som görs av BP-Amoco. För 1998 uppskattar BP-Amoco de totala reserverna till motsvarande cirka 1,7 miljoner TWh och skulle med dagens oljeförbrukning räcka i drygt 40 år.
Figur 13.1 Oljereserver i miljoner fat i slutet av år 1998
0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000
Nordamerika Latinamerika
Europa
F.d Sovjetunionen
Mellanöstern
Afrika
Asien,
Stillahavsregionen
Källa: Statens energimyndighet, 1999h.
Kol
Kol svarar för en tredjedel av världens energitillförsel. De totala kolreserverna är större än oljereserverna och uppgick vid utgången av
1998 till att motsvara cirka 7,4 miljoner TWh. R/P-kvoten1 uppgår till 218. Fördelningen på olika regioner framgår av Figur 13.2.
Figur 13.2 Kolreserver i miljoner ton i slutet av 1998
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000
Nordamerika Latinamerika
Europa
F.d Sovjetunionen
Afrika och Mellanöstern
Asien
Stillahavsområdet
Källa: Statens energimyndighet, 1999h.
Produktionen av kol i Västeuropa kommer troligtvis att fortsätta att minska vilket, enligt International Energy Agency (IEA), kan leda till en ökad import. Ambitiösa mål har satts upp för att minska subventionerna för kolbrytning och både Tyskland och Spanien har deklarerat att man helt vill ta bort subventionerna. IEA bedömer att kolanvändning och kolimport kommer att begränsas fr.o.m. 1999 främst genom konkurrens från naturgas.
Naturgas
I Sverige är naturgas en relativt marginell energikälla som svarar för mindre än 2 % av Sveriges totala energitillförsel. Den svenska naturgasledningen sträcker sig från Skåne utmed västkusten till Göteborg. Gasen transporteras till Sverige via en sjöledning. Den svenska importen uppgår i dag till drygt 9 TWh bränsle. Kapaciteten på stamledningen från Malmö till Göteborg är 2 miljarder m3 per år, dvs. cirka 22 TWh. Det finns alltså en outnyttjad kapacitet i ledningen.
1 R/P-kvoten anger reserver dividerat med (nuvarande) årsproduktion.
Genom att sätta in kompressorer i stamledningen skulle man kunna öka kapaciteten till 30 TWh.
I EU-länderna svarar naturgasen för en fjärdedel av energiförsörjningen och andelen förväntas öka framöver. 1998 antogs inom EU det s.k. naturgasmarknadsdirektivet som syftar till att skapa ökad konkurrens på naturgasmarknaden i Europa. Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:115) ger förslag till naturgaslagstiftning som tillgodoser det nya EU-direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas.
De ändrade förutsättningarna inom EU med ökad efterfrågan samtidigt som produktionen inom EU väntas minska, medför att importbehovet ökar. I syfte att skapa en konkurrensutsatt marknad och skapa försörjningstrygghet finns europeiska intressen för bland annat en naturgasledning mellan Ryssland och Europa. Möjligheter att sammanbinda ryska gasnätet med det europeiska har studerats i det rysk-finska projektet. Vidare har ett EU-finansierat projekt, Nordic Gas Grid, analyserat förutsättningarna för ett utbyggt nordiskt naturgasnät med tillförsel från såväl Norge som Ryssland.
Jordens naturgastillgångar är stora. Totalt uppgår bekräftade naturgasreserver i världen i slutet av 1997 till ungefär 1,4 miljoner TWh och skulle med dagens användning räcka i drygt 62 år.
I takt med nya gasfyndigheter och tekniska framsteg beräknas naturgasresurserna öka och räcka längre.
Figur 13.3 Naturgasreserver i världen i miljarder kubikmeter i slutet av 1997
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
Latinamerika
Asien Afrika
Mellanöstern
F.d Sovjetunionen Stillahavsområdet
Nordamerika
Europa
Källa: Statens energimyndighet, 1999h.
Världens totala primära energitillförsel bestod under år 1996 till 35 % av olja, 24 % kol och 20 % naturgas, enligt IEA.
Biobränslen, torv m.m.
I redovisningar används ofta ”biobränslen, torv m.m.” som ett begrepp. I denna grupp ingår förutom olika typer av biobränslen även torv och avfall. Avfall omfattar hushållsavfall och olika typer av andra avfall såsom rivningsvirke m.m. Gruppen utgör så kallade obeskattade bränslen. Inget av dem omfattas för närvarande av koldioxid- eller energiskatt.
Biobränslen
Enligt svensk standard (SS 18 71 06) är bioenergi energi från biomassa. Bioenergi omfattar alla energibärare där biomassa är utgångsmaterial. Energibäraren kan ha genomgått kemisk process eller omvandling och ha passerat annan användning. Skogsenergi är energi från trädråvara. Skogsenergi omfattar alla energibärare där träd eller delar av träd är ursprungsmaterial. Energibäraren kan ha genomgått kemisk process eller omvandling och ha passerat annan användning.
Exempel på energibärare är trädbränsle, avlutar, bränsle från avfallspapper och etanol från ved. Biobränsle är bränsle som består av biomassa. Trädbränsle är biobränsle från trädråvara som inte genomgått kemisk process. Bränslet kan ha passerat annan användning. Skogsbränsle är trädbränsle som inte tidigare haft annan användning. De bränslen som handlas med på den öppna marknaden är främst trädbränslen i form av avverkningsrester och industriella biprodukter såsom sågspån och bark. Förädlade biobränslen, t.ex. pelletter och briketter, produceras oftast från sågspån. Biobränslen anses inte ge något nettoutsläpp av koldioxid.
Torv
Torvens relation till begreppet biobränsle är föremål för diskussion. Enligt svensk standard är torv en organisk jordart bildad av huvudsakligen förmultnade växtdelar. Koldioxidutsläppen från torvförbränning är omdiskuterade. Inom t.ex. EU, IPCC och IEA betraktas torv som ett fossilt bränsle och koldioxidutsläppen från torvförbränning ingår i den redovisning som klimatkonventionens parter ska göra till konventionens sekretariat. I Sveriges redovisning för år 1997 bidrar torv med cirka 1,5 miljoner ton koldioxid, se Figur 13.7.
Användningen av torv för energiändamål påverkar växthusgasbalansen. Framför allt släpps koldioxid ut vid förbränningen av torv. I samband med brytningen av torv påverkas dessutom växthusgasbalansen för myrmarken. I internationell och nationell rapportering skiljer man på utsläpp från förbränning, dvs. utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser från energianläggningen, och påverkan på markanvändningen vid brytning och efterbehandling.
IPCC tillhandahåller metodik för beräkningen av växthusgasutsläpp. Denna metodik används vid Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Tabell 13.1 anger utsläppsfaktorer för koldioxid från förbränning av några bränslen för el- och värmeproduktion, som används vid beräkning av svenska utsläpp.
Tabell 13.1 Utsläppsfaktorer för koldioxid från förbränning av några olika bränslen
Bränsle
CO
2
, g/MJ bränsle
Hushållsavfall Olja, eldningsolja 2-5
32,7 76,2
Kol
90,7
Torv
107,3
Källa: Ds 1997:26
Utsläppsfaktorn för torv beror på bl.a. vatteninnehållet, dvs. hur fullständig torkningen av torven är. Utsläppsfaktorn kan därför variera mellan 88 och 107 g CO
2
/MJ bränsle. Om man beaktar enbart
förbränningen av torv så är därför påverkan likvärdig med eller större än påverkan från kolförbränning.
Vid brytning av torv sker flera olika förändringar som påverkar avgång och upptag av växthusgaser. En naturlig myr avger metan, sumpgas, till atmosfären och samtidigt växer torvskiktet vilket ger en bindning av kol i myren. Detta är det naturliga tillståndet och dessa avgångar och upptag omfattas inte av och rapporteras inte heller till klimatkonventionen.
Mänsklig påverkan på dessa flöden omfattas dock i princip av konventionen och bör på sikt rapporteras. Metodiken är dock inte färdigutvecklad och osäkerheterna i de uppskattningar som gjorts är mycket stor. Påverkan från denna typ av förändringar i markanvändningen ingår inte i nuvarande krav enligt Kyotoprotokollet. Rapporteringen är i dag frivillig och Sverige rapporterade dessa i den andra nationalrapporten (Ds 1997:26).
Vid torvbrytning sänks vattennivån så att torven torrläggs. Detta innebär att metanavgången och torvtillväxten upphör inom de torrlagda ytorna. Samtidigt exponeras torv som tidigare legat under vatten för luft och börjar därför långsamt oxideras, vilket innebär att koldioxid avgår. Hur torvmarken behandlas efter brytningen påverkar det samlade växthusgasutsläppet. Om ytan beskogas så binds kol i trädens biomassa och det samlade nettoutsläppet blir mindre. Om däremot vattennivån av t.ex. naturvårdsskäl återställs, så återgår sannolikt metanavgången till ungefär den nivå den hade före brytningen.
Förändringar i flöden av växthusgaser från torvmarken vid och efter brytning är därför osäker. Koldioxidutsläppen från förbränningen kompenseras till en del av ändrade växthusgasflöden på grund av förändringar i markförhållandena. Flera studier (Rodhe och Svensson, 1994, Zetterberg och Klemedtsson, 1996, Åstrand m.fl., 1997) pekar på
att torv som energiråvara ger en sammantagen påverkan på växthuseffekten som är att jämställa med fossila bränslen, sannolikt lägre än kol och mer i nivå med olja och naturgas. Osäkerheten är dock mycket stor och data varierar från fall till fall, från myr till myr, och är kraftigt beroende på beräkningssätt och vad som händer med myren efter brytning. Dessa osäkerheter kommer säkerligen att bestå i många år.
Avfall som bränsle
Politiken för avfallshanteringen grundas på synsättet att uttjänta produkter i första hand ska återanvändas, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand energiåtervinnas och först i fjärde hand deponeras. Det finns dessutom lagstiftning som kommer att leda till att mängden avfall som deponeras minskar. Enligt dessa får inte deponering ske av organiskt avfall från och med 1 januari 2005 Dessutom kommer en skatt på avfall som deponeras att tas ut, 250 kr per ton avfall, från den 1 januari 2000. Detta medför sammantaget att mängden brännbart material kommer att öka.
Merparten av det brännbara avfallet består av biologiskt material, som kan brännas eller användas som råvara till biogas. Hushållsavfall består till en viss del av plaster som ger upphov till koldioxid vid förbränning. För beräkning av koldioxidutsläpp från förbränning av hushålls används i Sverige IPCC:s riktlinjer för emissionsfaktorer, se Tabell 13.1.
Uppgifter om olika bränslen som i går under benämningen avfall eller obeskattade bränslen är i dag bristfälliga med avseende på utsläpp av växthusgaser och mängder. Mängden bränslen som importeras inom denna kategori ökar.
Användning och potentialer
I det följande görs en sammanfattning av den totala användningen för år 1990 och år 1997 jämfört med grundscenariot för år 2010 och bedömda potentialerna för respektive bränsle. Tabell 13.2 presenterar den totala användningen av biobränslen, torv och avfall i Sverige 1990 och 1997 jämfört med grundscenariot.
Tabell 13.2 Användning av trädbränsle, torv och avfall i Sverige 1990, 1997 jämfört med grundscenario för år 2010, TWh bränsle
Bränslen
1990
1997 Grundscenario
2010
Biobränslen
Trädbränslen
31
45
54
Returlutar
29
36
44
Avfall
4
5
7
Torv
3
4
4
Summa
67
90
108
Källa: Statens energimyndighet, 1999b och 1999i
Statens energimyndighet har på uppdrag av Klimatkommittén gjort en sammanställning av tidigare prognoser på tillgången av dessa bränslen år 2010 samt gjort en egen översiktlig bedömning av den tekniska potentialen med hänsyn till kostnader och miljöaspekter. I Tabell 13.3 redovisas bedömda potentialer för år 2010, såväl potentialer efter tekniska, ekonomiska och ekologiska restriktioner som ”brutto” potential, jämfört med användningen år 1990 och 1997.
Tabell 13.3 Sammanställning av potentialer för biobränslen, torv och avfall i Sverige år 2010, jämfört med användningen 1990 och 1997, TWh bränsle
1990 1997 Potential 2010
Med restriktioner
1)
Brutto
Biobränsle 1 Skogsenergi
2)
60
81
125-130 175-185
3)
1.1 Primärt skogsbränsle 15
25
60-65 110-120
1.1.1 Avverknings rester m.m.
4)
4
14
50-55 100-110
1.1.2 Brännved
5)
11
11
11
>11
1.2 Biprodukter från skogs industrin
6)
15
16
18
18
1.3 Övrigt (t.ex. RT-flis) 1
4 ,
7)
>6
>6
1.4 Returlutar
8)
29
36
43-44
9)
43-44 ,
9)
2 Energiskog och energigrödor
-
0,1
1-2 20-30
3 Avfall
4
5
10
17 ,
10)
Torv
3
4
4
12
1) efter tekniska, ekonomiska och ekologiska restriktioner2) bioenergi med ursprung i skogsbruk och skogsindustri3) bruttovärdet utgår från dagens typ av skogsbruk4) avverkningsrester vid gallring och slutavverkning, direkt bränsleuttag i klen
gallring, virke utan industriell användning, röjning av hagmarker etc.5) helved och flis använd för enskild uppvärmning (en mindre andel förädlade
biobränslen ingår, cirka 0,5 TWh 1997)6) bark, spån m.m.7) därav cirka 1 TWh importerad returflis (RT-flis)8) nyttiggjord värme och el9) potentialen returlutar är framräknad från dagens användning och
Konjunkturinstitutets bedömning av massa och pappersindustrins utveckling till 2010 resp. Energimyndighetens bedömning i grundscenario enl. Tabell 13.2.10) enligt bedömning från Energimyndighetens forskningsprogram för
energirelaterad avfallsforskning. Källa: Statens energimyndighet, 1999b och 1999i
Potentialerna för primära skogsbränslen efter tekniska, ekonomiska och ekologiska restriktioner är uppskattade. Den potential som kan realiseras vid ett givet tillfälle kommer att bero på ett flertal faktorer.
När det gäller potentialen för energiskog och energigrödor fram till 2010 så är det i första hand ekonomiska och tekniska restriktioner som gör att en realistisk potential för 2010 inte blir högre än 1-2 TWh. Detta är baserat på att nuvarande planteringstakt för energiskog, upprätthålls. Vid en förändrad jordbrukspolitik inom EU som skulle gynna etablering av energiskog och energigrödor finns förutsättningar för en betydligt större produktion.
1997 importerades cirka 4-7 TWh biobränsle, största andelen var tallolja/tallbecksolja följt av träpellets, flis av returträ och skogsflis (Statens energimyndighet, 1999i). Det sker även en viss import av torv och en icke obetydlig import av olika typer av avfall. För hela gruppen biobränslen, torv och avfall beräknas importen ligga på mellan 7 och 9 TWh. Importen omfattar mellan 35 och 40 % av tillförseln till fjärrvärmeverken (Statens energimyndighet, 1999a).
13.1.2. Elproduktion och elmarknad
Produktionen av el i Sverige baseras huvudsakligen på vattenkraft och kärnkraft. El kan även produceras i kraftvärmeanläggningar, oljekondeskraftverk, gasturbiner och vindkraftverk. Figur 13.4 visar Sveriges elproduktion mellan 1970 och 1998. De oljebaserade kraftverkens andel av elproduktionen har minskat kraftigt sedan de första kärnkraftverken togs i drift under 1970-talet. Genom reformer av elmarknaden och ökad internationalisering har flera kondenskraftverk ställts av då det inte är ekonomiskt lönsamt att hålla dem startklara.
Figur 13.4 Sveriges elproduktion 1970-1998, TWh
Vattenkraft och vindkraft1
Kärnkraft
Kraftvärme i industrin
Kraftvärme
Kondenskraft
0 20 40 60 80 100 120 140 160
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TWh
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Det finns dessutom drygt 420 svenska vindkraftverk med en installerad effekt av 174 MW, men dessa står ännu för en mycket liten del av elproduktionen, 0,2 TWh under 1997 och 0,3 TWh under 1998.
Hur produktionsslagen förhållit sig till varandra under perioden 1970 till 1998 framgår av Figur 13.4. Under 1998 producerades 154 TWh el i Sverige. Produktionen i vattenkraftverken uppgick under året till 74 TWh, eller 48 % av elproduktionen. Den höga nivån på vattenkraftproduktionen förklaras av att 1998 var ett år med mycket nederbörd. Kärnkraften producerade drygt 70 TWh eller 46 % av elproduktionen under 1998. Sammanlagt stod vattenkraften och kärnkraften för drygt 93 % av den totala elproduktionen. Kraftvärme stod för 6 %. Cirka 3 TWh producerades från biobränsle, största delen inom industrisektorn.
Potentialer för ökad vind- respektive vattenkraft har bedömts i flera utredningar. I vindkraftsutredningens betänkande (SOU 1999:75) refererades till utredningen ”Läge för vindkraft” (SOU: 1988:32). I ”Läge för vindkraft” redovisas en nettopotential på 2,9 eller 6,7 TWh på land beroende på minsta avståndsgränser till bebyggelse och hänsyn tagen till andra intressen. Till havs var det inga svårigheter att uppnå den i utredningen avsedda mängden elenergi, 20 TWh. Fullt så stora verk som förutsattes i utredningen finns ännu inte kommersiellt tillgängliga, men bedöms komma inom 2 till 3 år (SOU 1999:75). De möjligheter som finns att använda vindenergi till energiproduktion
begränsas främst av hur vindkraften värderas dvs. möjligheterna att erhålla erforderliga tillstånd såsom bygglov. Vindkraftsutredningen föreslår som planeringsmål i ett första steg att redovisa områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk, till land och till havs, med en sammanlagd produktionskapacitet på cirka 10 TWh (SOU 1999:75).
I Sverige kan under ett normalår vattenkraften producera totalt cirka 64,5 TWh varav små vattenkraftverk står för cirka 1,5 TWh. Regeringen har uttalat att vattenkraften bör byggas ut till nivån 66 TWh. I miljöbalken 4:e kapitlet redovisas de älvar och älvsträckor som är skyddade. Statens energimyndighet administrerar ett investeringsstöd för småskalig vattenkraft. Målet är att tillföra 0,25 TWh från småskalig vattenkraft. Bidraget ges till uppförande av nya vattenkraftverk, upprustning av nedlagda eller komplettering av befintliga. Det finns motstående naturvårdsintressen för bevarande av vattendrag såsom biologiskt mångfald, friluftsliv, fiske, etc.
I ett längre perspektiv kommer möjligheterna att utnyttja vattenkraft i allt större utsträckning att bero på hur man kan lösa den påverkan en utbyggnad har på miljön. Energimyndighetens satsningar på vattenkraft syftar till att de i ökad omfattning ska kunna drivas effektivt efter anpassning till fastställda nationella miljömål och direktiv. Vad en högre grad av miljöanpassning, än vad fallet är i dag, konkret kan innebära kommer att avgöras från fall till fall i samband med omprövningar.
Solvärme för elproduktion bedöms inte realistiskt för Sverige till år 2010. Det är tekniken och ekonomin som i dag är begränsande faktorer. Framtiden för elproduktion från solen beror på den tekniska utvecklingen av solceller. I Sverige är dock förutsättningarna att utnyttja solenergin sämre än i många andra delar av världen För att nätanslutna solcellsystem ska bli ekonomiskt gångbara i stor skala måste priset för solcellsmoduler gå ner avsevärt. Solvärme skulle dock kunna bli aktuellt som tillskott till fjärrvärmanläggningar (solfångarstorlekar 300-1000 m2). Mest aktuellt anses solvärme producerad med solceller placerade direkt på husen (Statens energimyndighet, 1999i).
Elmarknaden
Den svenska elmarknaden
Till och med år 1995 var regleringen av den svenska elsektorn baserad på ett koncessionssystem enligt vilket elproduktions- och eldistributionsföretag var tilldelade försäljningsmonopol inom regioner respektive lokala distributionsområden. Den 1 januari 1996 trädde en ny ellagstiftning i kraft i Sverige. Genom den nya lagstiftningen infördes konkurrens i produktionen och försäljningen av el.
Utgångspunkten för den nya lagstiftningen är att alla elkunder ska ha rätt att fritt välja vilken elleverantör de önskar anlita. Fram till och med oktober 1999 krävdes att den som upphandlade el i konkurrens hade timvis mätning av sin elförbrukning. Den 1 november 1999 infördes schablonberäkning. Detta innebär att kravet på timvis mätning av elförbrukningen slopas för många kunder.
Den nordiska elmarknaden
Den nya svenska ellagstiftning överensstämmer i stora delar med bestämmelserna i den norska ellagstiftning som varit i kraft sedan år 1991. Även den finska ellagstiftningen har stegvis reformerats och överensstämmer nu i de flesta avseenden med de norska och svenska. För handeln inom och mellan Sverige och Norge gäller således en lagstiftning som bl.a. innebär konkurrens i produktion och handel med el, reglerad elöverföring samt ett relativt enhetligt tariffsystem.
I januari 1996 öppnades den norska elbörsen (Statnet Marked ASA) för svenska aktörer på lika villkor som för norska aktörer. I april 1996 övertog Svenska Kraftnät 50 % av bolaget, som samtidigt ändrade namn till Nord Pool. Även finska och danska aktörer bereddes senare under året tillträde till börsen. Nord Pool omsätter el på spotmarknaden och terminsmarknaden. Spotmarknaden omsätter kontrakt för fysisk leverans inom 24 timmar. Terminsmarknaden är en finansiell marknad där det omsätts kontrakt med en tidshorisont på upp till tre år. Sedan slutet av oktober 1999 handlas även med s.k. eloptioner.
I januari 1998 införde Danmark en ny ellagstiftning. Den innebär bl.a. att den danska elmarknaden i begränsad utsträckning har öppnats för konkurrens från grannländerna. Huvuddelen av de danska elkunderna har dock inte möjlighet att upphandla el i konkurrens. Det danska folketinget beslutade den 28 maj 1999 om ett omfattande
regelverk för den avreglerade danska elmarknaden. Ikraftträdandet blir successivt och fastställandet överlåts till miljö- och energiministern.
Marknaden har dock vissa tekniska begränsningar i form av begränsad överföringskapacitet såväl inom som mellan länderna. I Tabell 13.4 redovisas överföringskapaciteter till och från de nordiska länderna genom befintliga kablar och sådana som är planerade fram till år 2010.
Tabell 13.4 Överföringskapacitet till och från de nordiska länderna
Överföringskapacitet Överföringskapacitet
MW
MW
Befintliga (1999)
Sverige
← Norge
4175
Sverige
→ Norge
3975
Sverige
← Danmark
2460
Sverige
→ Danmark
2505
Sverige
← Finland
2085
Sverige
→ Finland
1485
Sverige
← Tyskland
600
Sverige
→ Tyskland
600
Norge
←
Danmark
1040
Norge
→
Danmark
1040
Norge
← Finland
70
Norge
→ Finland
70
Norge
←
Ryssland
50
Norge
→
Ryssland
50
Finland
← Ryssland
1160
Finland
→ Ryssland
60
Danmark
←
Tyskland 1800 Danmark
→
Tyskland 1400
Planerade till år 2010
Norge
↔
Nederländerna
600
Norge
↔ Tyskland
1200
Sverige
↔
Polen
600
Finland
↔ Ryssland
150
Källa: Nordels årsstatistik, 1998
Utvecklingen i övriga nordiska länder är eller har varit densamma som i Sverige. När elmarknaderna omreglerades har ett antal produktionsanläggningar stängts eller lagts i malpåse. Detta till största delen beroende på att det statliga ansvaret för leveranssäkerheten har flyttats över till marknadens aktörer och att dessa har önskat reducera överkapaciteten i produktionen av kommersiella skäl. Till viss del har detta skett även av miljöskäl, då produktionen i dessa anläggningar till största delen varit baserad på fossila bränslen.
Elmarknaderna runt Östersjön
En förutsättning för att kraftbehovet ska tillgodoses genom import är att ledig kapacitet finns tillgänglig. Med detta synsätt kan Sveriges omvärld indelas i det nuvarande nordiska systemet, Tyskland, Polen och länderna på andra sidan Östersjön.
Avregleringen av den tyska elmarknaden har just tagit fart. I dagsläget finns en betydande överkapacitet men man har börjat med att stänga anläggningar. Även i Polen finns i dag en betydande överkapacitet. Överföringskapaciteten år 2010 mellan det nordiska och polska systemet är begränsad till den påbörjade SwePol Link. Polen är ett av de länder som har ansökt om medlemskap i EU. Det innebär att Polen måste fullfölja EU:s elmarknadsdirektiv. Avregleringsprocessen i Polen förväntas ge samma utveckling som i övriga länder, dvs. att överkapaciteten reduceras genom att anläggningar stängs. Flera av elproduktionsanläggningarna är gamla och underhållet eftersatt varför processen kan gå snabbare än i Norden. För Polens del påverkas även elproduktionssektorn av EU:s miljökrav då den polska kraftproduktionen så gott som uteslutande är kolbaserad. Under 1998 annonserades ett program för en omfattande rekonstruktion av kolindustrin vilket bl.a. förväntas leda till att 30 av Polens 53 nuvarande kolgruvor stängs. Detta kommer att få effekter på utbudet av polsk kolkraft.
Sedan några år tillbaka finns en vision att skapa en gemensam elmarknad runt Östersjön. Den region som avses består av de nordiska länderna, Tyskland och Polen samt nordvästra Ryssland och de baltiska staterna. Möjligheterna att tillfredsställa kraftbehovet i Sverige från nordvästra Ryssland och de baltiska staterna är begränsade. Som region betraktad finns även här en betydlig överkapacitet i elproduktionen. Däremot varierar den mellan länderna. Liksom i Polen är anläggningarna gamla och underhållet eftersatt. Bland anläggningarna återfinns dessutom tre äldre kärnkraftsanläggningar. Då skicket på produktionsanläggningarna är långt från tillfredsställande är överkapaciteten i praktiken obefintlig. Dessutom är överföringskapaciteten begränsad. I dagsläget saknas förbindelse mellan de baltiska och polska kraftsystemet. Under senare tid har flera försök annonserats för att få privata intressenter att finansiera en sammankoppling. Intresset är emellertid svagt.
Handel med el
Handeln med el mellan länderna varierar från år till år både avseende omfattning och riktning. Det som påverkar handelsströmmarna mest är vattentillgångarna i det norska systemet och till stor del även i det svenska. Sveriges sammanlagda import uppgick under 1998 till 6,1 TWh, vilket är en kraftig nedgång jämfört med 1997 då importen var 10,2 TWh. Större delen av elen köptes från Norge. Den sammanlagda exporten av el till grannländerna under 1998 uppgick till 16,8 TWh, vilket är en ökning jämfört med 1997. Totalt sett var Sverige nettoexportör av el, med 10,7 TWh år 1998. Figur 13.5 visar nettoimport av el till Sverige, dvs. import minus export av el.
Figur 13.5 Nettoimport av el till Sverige (import minus export av el), 1970-1998, TWh
-12 -10
-8 -6 -4 -2
0 2 4 6 8
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
13.1.3. Fjärrvärmeproduktion
Under 1998 levererades 44,1 TWh fjärrvärme, vilket motsvarade ungefär 45,4 TWh efter normalårskorrigering, dvs. korrigering för variationer i klimatet (se Ds 1997:26). Av de totala leveranserna gick 61 % till bostadsuppvärmning, knappt 30 % till uppvärmning av servicesektorns lokaler och knappt 9 % till industrin.
För att kraftvärme- och fjärrvärmeverken ska producera värmemängden 44,1 TWh krävs en total energitillförsel på 50,4 TWh. Figur 13.6 visar tillförd energi för fjärrvärmeproduktion år 1970 till 1998. År 1980 stod olja för drygt 90 % av tillförda bränslen i kraftvärme- och fjärrvärmeverken. Därefter har bränsleanvändningen för produktion av fjärrvärme förändrats. Trädbränslen, torv, avfall m.m. utgör numera de dominerande energibärarna i fjärrvärmesystemen. Under 1998 svarade de för drygt 50 %.
Figur 13.6 Tillförd energi i fjärrvärme, 1970-1998, TWh
Olja
Naturgas inkl gasol
Energikol inkl hyttgas
Biobränslen, torv mm
Elpannor
Värmepumpar
Spillvärme mm
0 10 20 30 40 50 60
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Övergången till andra energislag kan bl.a. förklaras av förändringar av skattesystemet inom energiområdet, vilket utformats i syfte att minska användningen av de fossila bränslena. En annan förklaring är den goda tillgången på el som funnits under flera år och som gett utrymme för värmepumpar och värmeproduktion i elpannor. El till elpannor, s.k. avkopplingsbara leveranser, var under många år skattebefriad. Efter reformen på elmarknaden 1996 finns inga specialavtal eller andra bestämmelser som gäller för elpannor. En skatt på elpannor infördes 1998.
Elproduktionen från värmepumpar har ökat svagt de senaste åren på grund av att elpriserna legat på samma nivå som bränslepriserna för hetvattenpannor. Det har därför varit billigare att producera värme i dessa anläggningar.
Omvandlings- och distributionsförlusterna uppgick till 6,3 TWh under 1998 eller 13 % av den totala fjärrvärmetillförseln. Under 1980-talet, när energitillförseln dominerades av olja, uppgick förlusterna till runt 20 %. Den höga andelen el i fjärrvärmesystemen har bl.a. lett till att förlusterna minskat.
13.1.4. Grundscenario för produktion av el och fjärrvärme
Produktionen av el och fjärrvärme år 2010 har bedömts av Statens energimyndighet på grundval av de beslut som gäller i dag, så kallat grundscenario. Konjunkturinstitutet har i sitt grundscenario inte redovisat utsläppen från produktion av el och fjärrvärme separat. I kapitel 11 redovisas förutsättningarna för grundscenarierna.
I detta avsnitt presenteras först produktionen av el och därefter av fjärrvärme. Dessa är givetvis beroende på motsvarande bedömning av förbrukningen av el och fjärrvärme inom respektive sektor.
Produktion av el
Ett antagande i Energimyndighetens referensscenario är att ingen utbyggnad av elproduktionskapacitet sker utöver de projekt som får stöd från dagens stödsystem. Den el som antas bli producerad i grundscenariot år 2010, jämfört med år 1990 sammanfattas i Tabell 13.5. Denna tabell visar även ett nettobehov av elektricitet på cirka 5 TWh som endera kan produceras i Sverige eller importeras.
För vattenkraften antas ytterligare effektiviseringar och utbyggnader genomföras samtidigt som år 2010 antas bli ett normalt vattenår. Detta ger en produktionsförmåga på omkring 67 TWh. Utbyggnaderna ligger inom gällande vattenkraftplan.
Vindkraftens driftbidrag (15,1 öre per kWh) antas i grundscenariot gälla till 2010. Dagens investeringsbidrag på 15 % är inte inkluderat i beräkningarna för grundscenariot efter år 2002. I grundscenariot för 2010 antas att 2 TWh el produceras med hjälp av vindkraft.
Kärnkraftens produktionsförmåga antas uppgå till 68,3 TWh år 2010. Hänsyn har då inte tagits till förbättringar eller uppjusteringar av kärnkraftverkens effekter, som kan komma att göras under prognosperioden.
Elproduktionen i industrins kraftvärmeanläggningar bedöms öka från 4 TWh år 1997 till 4,9 TWh och elproduktionen i kraftvärmeverk antas uppgå till 7 TWh år 2010.
Elproduktion med hjälp av oljekondens antas minska från 0,55 TWh 1997 till 0,17 TWh år 2010. Gasturbiner utgör endast den snabba startreserven och används inte för basproduktion av el. Elproduktionen i dessa anläggningar förväntas ligga kvar på samma nivå som 1997, dvs. 0,01 TWh.
Med dagens skattesystem fördelas fossila bränslen bokföringsmässigt till elproduktion i de kraftvärmeanläggningar där sameldning sker mellan biobränslen och fossila bränslen. Andelen biobränslen för elproduktion är därför liten.
Tabell 13.5 Eltillförsel år 2010 enligt Statens energimyndighets grundscenario jämfört med 1990 och 1997, TWh
Tillförsel
1990 1997 2010 Grund
2010 Låg-Hög
Vattenkraft
71,5 68,2 67,0
67,0
Vindkraft
0 ,0 0,2 2,0
2,0
Kärnkraft1
65,2 66,9 68,3
68,3
Kraftvärme i industrin
2,6 4,0 4,9
4,9
Kraftvärme i fjärrvärmesystem 2,2 5,4 7,0
7,0
Kondens olja, gasturbiner
0,2 0,6 0,2
0,2
Nettoproduktion
141,7 145,2 149,4
149,4
Import-export
-1,8 -2,7 5,2 -1,6-12,9
Total tillförsel netto
139,9 142,6 154,6 147,8-162,3
Egenförbrukning vattenkraft
2,0 1,4 1,4
1,4
Egenförbrukning värmekraft
1,9 2,1 2,2
2,2
Total tillförsel brutto
143,8 146,0 158,2 151,4-165,9
1 enligt svensk metod Källa: Statens energimyndighet, 1999b
I Tabell 13.6 redovisas den mängd bränslen som används för elproduktion värmekraftanläggningar, dvs. kraftvärme i industri (s.k. industriellt mottryck) och i fjärrvärme samt oljekondensanläggningar och gasturbiner. Totalt beräknas den svenska elproduktionen i Statens energimyndighets grundscenario ge upphov till cirka 2,7 miljoner ton koldioxid år 2010.
Tabell 13.6 Bränsleanvändning för elproduktion i Statens energimyndighets grundscenario för 2010
Bränsle TWh bränsle Olja 5,3 Naturgas 0,9 Kol och hyttgas 3,3 Torv 0,1 Avfall 0,3 Källa: Statens energimyndighet, 1999b
Fjärrvärmeproduktion
I Tabell 13.7 jämförs bränsle användningen för produktion av fjärrvärme 1990 och 1997 med Statens energimyndighets grundscenario för 2010. Totalt beräknas fjärrvärmeproduktionen ge upphov till 6,3 miljoner ton koldioxid.
Tabell 13.7 Bränsleanvändning för fjärrvärme år 2010 enligt STEM:s grundscenario jämfört med 1990 och 1997, TWh
Bränsleinsats
1990 1997
2010
2010
Grund Låg-Hög
Kol
7,5
2,8
1,5 1,4-1,5
Biobränslen, torv m.m. 10,4
23,7
30,8 28,3-33,8
Eldningsolja
3,6
5,0
4,2 3,8-4,4
Gasol
0,5
0,5
0,6 0,6-0,7
Naturgas
2,0
3,0
4,3 3,9-4,6
Hyttgas
0,8
0,8
0,8 0,8-0,9
Summa
24,7
35,9
42,2 39,7-45,8
Elpannor
6,4
1,8
1,2
1,2
Värmepumpar
7,1
7,0
8,0
8,0
Därav elinsats
2,1
2,3
2,5
2,5
Spillvärme m.m.
3,0
3,8
4,0
4,0
Total tillförsel
41,1
48,6
55,4 52,9-59,0
Källa: STEM, 1999
Sammansättningen av insatsen av energibärare till produktion av fjärrvärme bestäms i hög grad av prisrelationerna mellan dessa och inte minst av energibeskattning. Skattesystemet medger numera en ned-
sättning av koldioxidskatten och ingen energiskatt för leveranser av fjärrvärme till industrin vilket gör det förmånligt att elda fossila bränslen i fjärrvärmeverken vid leverans till industrin. Leveranserna till industrin uppgår till nästan 5,2 TWh. Genom skattesystemets konstruktion kommer även i fortsättningen de fossila bränslena att i huvudsak redovisas för användning inom elproduktion och biobränslena för värmeproduktion. Hänsyn är taget till denna fördelning i el- och fjärrvärmebalanserna.
13.1.5. Utsläpp från energitillförseln
Inledningsvis redovisar vi den samlade utsläppsbilden för koldioxid från den totala bränsleanvändningen inom samtliga sektorer för att belysa relationerna mellan olika bränslen, se Figur 13.7. Utsläppen omfattar förbränning för el- och fjärrvärmeproduktion, uppvärmning i bebyggelse- och servicesektorn samt transporter.
Figur 13.7 Utsläpp av koldioxid från förbränning av olika bränslen
0 10 20 30 40 50 60
1990
1997
2010
År
M iljoner ton koldioxid
Koks-, masugnsgas,stadsgas Naturgas/gasol Oljeprodukter, transporter Oljeprodukter, övrigt Avfall Torv Kol o koks
Källa: Statens energimyndighet, 1999b
Vid produktion av el och fjärrvärme bildas växthusgaser i samband
med förbränning. Det bildas koldioxid från förbränning av fossila bränslen, metan och lustgas bildas i varierande omfattning vid all förbränning. Tabell 13.8 visar utsläpp av växthusgaser från produktion av el och fjärrvärme i Sverige.
Tabell 13.8 Utsläpp av växthusgaser från produktion av el och fjärrvärme, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Grundscenario
1990 1997
2010
Koldioxid
Elproduktion
1,4
2,9
2,7
Fjärrvärmeproduktion
6,2
6,1
6,3
Metan
0,02 0,02
0,06
Lustgas
0,3
0,3
0,3
Summa
7,9
9,3
9,4
Import-export av el, TWh
-1,8
-2,7
5,2
Källa: Statens energimyndighet, 1999b
Sektorn bidrar dessutom med vissa utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar samt av svavelhexafluorid (SF
6
) från läckage från
tyngre elektrisk apparatur, dessa utsläpp behandlas i avsnitt 13.6.1.
13.1.6. Gällande styrmedel
För närvarande omfattas sektorn av koldioxidskatt och energiskatt, men med särskilda regler för elproduktion och värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar.
Energipolitiken beskrivs översiktligt i kapitel 9. Många av besluten gäller produktion av el och fjärrvärme. Ett av målen som framkommer från den energipolitiska överenskommelsen från 1997 (Näringsutskottets betänkande, 1996/97:NU12) är att landets elförsörjning ska tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det befintliga ledningsnätet för naturgas, som är det fördelaktigaste, bör utnyttjas effektivare.
Enligt det energipolitiska riksdagsbeslut år 1997 ska bortfallet från Barsebäcksverket kompenseras. Investeringsbidrag ska under en femårsperiod lämnas till utbyggnad av el- och värmeproduktionen från
förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering.
Enligt programmet för energiomställning utgår sedan 1997 ett investeringsstöd till biobränsleeldad kraftvärme (3000 kr/kW eleffekt eller 25 % av investeringskostnaden och för vindkraft (15 % av investeringskostnaden, minst 200 kW). Dessa stöd gäller t.o.m. år 2002 och omfattar totalt 3,1 miljarder kronor. Dessutom betalas ett bidrag ut för producerad vindkraft s.k. miljöbonus. Bidraget är i dag 16,2 öre/kWh och gäller till år 2001. Utöver detta beslutades om ett stöd (1997-2000) till odling av energiskog på 10 miljoner kr/år. Det energipolitiska programmets huvudinriktning beskrivs i avsnitt 13.1.7.
Regeringen har i december 1999 tillsatt en interdepartemental arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att ta fram ett samlat förslag till hur skyddet för förnybar elproduktion långsiktigt bör utformas för att på bästa sätt stimulera en hållbar utveckling. Målet är att presentera ett förslag till riksdagen under år 2000 med inriktning på ikraftträdande den 1 januari år 2001.
Samtidigt har regeringen tagit ställning till vilken nivå som bör gälla för det tillfälliga stöd till småskalig elproduktion som regeringen föreslagit riksdagen i årets budgetproposition. Ställningstagandet görs i avvaktan på riksdagens beslut och EU:s godkännande av stödet. Avsikten är att stödet ska uppgå till 9 öre/kWh producerad el och vara oberoende av avtalat pris mellan producent och köpare. Samma stödnivå bör gälla för all slags småskalig elproduktion. Bidraget kommer att betalas ut till köparen av den småskaliga kraften och inte direkt till producenten. På så sätt underlättas administration, kontroll och uppföljning. Stödet kommer producenten till godo genom att det pris som avtalats mellan säljare och köpare höjs med ett belopp motsvarande bidraget.
Miljöbalken innebär att de flesta anläggningar för produktion av el och fjärrvärme kräver prövning och tillsyn enligt balken (se beskrivning i kapitel 10).
13.1.7. Det energipolitiska programmet
Det energipolitiska programmet fastställdes på grundval av energiöverenskommelsen år 1997. I programmet för omställning och utveckling av energisystemet - En uthållig energiförsörjning var huvudinriktningen en långsiktig satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik. Målet är att under de närmaste tio till femton åren kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara
energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektiviseringar” (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).
Det energipolitiska programmet innehåller åtgärder på kort och lång sikt. Det godkändes av riksdagen juni 1997 och löper över en sjuårsperiod t.o.m. år 2004 (prop. 1999/2000:1).
Åtgärder på kort sikt för att minska elanvändningen och för en ökad utbyggnad av el- och värmeproduktion baserades på förnybara energislag, se Tabell 13.9. De samlade resultaten av de kortsiktiga åtgärder förväntas motsvara en årsproduktionen av el i Barsebäcksverkets andra reaktor. Åtgärderna innefattar en minskad användning av de s.k. avkopplingsbara elpannorna i fjärrvärmesystemet, insatser för konvertering och effektsänkande åtgärder i hus med direktverkande elvärme, ökad fjärrvärmeanslutning samt tillförsel av ny elproduktion från förnybara energikällor bl.a. genom investeringsstöd och teknikupphandling.
I programmet ingår även särskilda insatser för att utveckla kraft- och värmeförsörjningen i Sydsverige. Hushållningen med energi stimuleras också genom information, rådgivning och utbildning om effektiv energianvändning och genom prövning och testning av varor, utrustning och energisystem.
Kommunal energirådgivning och utbildning av bl. a. energirådgivare ska stödjas med statliga medel. Marknadsintroduktion av ny energisnål teknik skall påskyndas genom teknikupphandling. I propositionen poängteras att det också är viktigt att industrin omfattas av åtgärderna för en effektivare energianvändning.
Energimyndigheten fick till uppgift att utveckla metoder för att utvärdera effektiviteten och mäta resultaten av de energipolitiska programmen (prop 1996/97:84, bet 1996/97 NU12, rskr 1996/97:272).
Tabell 13.9 Åtgärder på kort sikt för att under 5 år (1997-2002) kompensera bortfallet av el
Åtgärder Miljoner kr Bidrag för att minska elanvändningen, fjärrvärmeanslutning, effektminskande åtgärder, konvertering från elvärme
1 650
Investeringsbidrag biobränslebaserad kraftvärme
450
Investeringsbidrag vindkraftverk
300
Investeringsbidrag småskalig vattenkraft
150
Bidrag till utveckling upphandlingsförfarande
100
Stöd till information, utbildning m.m.
60
Stöd till teknikupphandling
100
Stöd till provning, märkning m.m.
40
Bidrag till kommunal energirådgivning
250
Åtgärder för att minska elanvändningen i fjärrvärmen
*
* Åtgärderna aviseras till budgetpropositionen för år 1998 Källa: Bet. 1996/97:NU12
Vissa delar av programmet har reviderats efter utvärdering. Beslut har bl.a. fattats att åtgärder för en minskad elanvändning ges en delvis ny inriktning. Stöd till effektminskande åtgärder har avskaffats. Arbete bedrivs för att de övriga delarna av stöden ska få en mer kostnadseffektiv utformning.
Den långsiktiga delen av programmet för ett ekologiskt uthålligt energisystem innehåller forskning, utveckling och demonstration av ekologisk och ekonomisk uthållig tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi. Huvudinriktningen är att minska kostnaderna för att utnyttja de förnybara energislagen så att dessa blir ekonomiskt bärkraftiga alternativ till kärnkraft och fossila bränslen. Teknisk utveckling och marknadsutveckling främjas samtidigt.
Insatser ska göras för ökad tillförsel av biobränsle men även för teknik avseende vind- och vattenkraft, teknik för värmelagring m.m. På längre sikt gäller insatserna t.ex. bränslecells- och batteriteknik, artificiell fotosyntes, solceller och solvärme inom energiforskningsprogrammets ram.
Hushållningen med energi ska främjas genom teknikutveckling, information och utbildning, åtgärder för minskad användning av
hushålls- och driftel i bebyggelsen samt åtgärder för ökad energieffektivitet inom industrin. Helhetslösningar ska främjas genom systemstudier och genom ökad kunskap om sambanden mellan energi, miljö och ekonomisk tillväxt (prop 1996/97:84).
Målet för satsningen på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik är att under de närmaste tio till femton åren kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering (prop. 1999/2000:1, bet 1999/2000: NU3, rskr 1999/2000:115 ).
Den långsiktiga delen av 1997 års energipolitiska program omfattar drygt 5,6 miljarder kronor enligt Tabell 13.10.
Tabell 13.10 Program för forskning och utveckling under 7 år (1997-2004)
Åtgärd Miljoner kr Energiforskning 2 310 Forskning om energisystemet 210 Forskningssamarbete med länderna i Östersjöregionen 70 Förstärkning av Energiteknikfonden 870 Introduktion av ny energiteknik 1 610 Internationellt samarbete i klimatfrågor 350 Etanolproduktion från skogsråvara 210 Källa: Bet. 1996/97:NU12
Tanken är att energiforskningen både ska bidra till stabila förutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv, en förnyelse och utveckling av den svenska industrin och ett breddat energi, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen. En beskrivning av klimatsamarbetet i Östersjöregionen redovisas i avsnitt 8.2.3.
Som ett led i riksdagens uppföljning av programmet har det första verksamhetsåret i 1997 års energipolitiska program utvärderats (Näringsdepartementet, 1999).
Delegationen för Energiförsörjning i Sydsverige
I juni 1997 beslutade regeringen att inrätta en delegation med uppgift att utveckla el- och värmeförsörjningen i Sydsverige (Delegationen för Energiförsörjning i Sydsverige - DESS). I maj 1999 trädde förordningen (1999:213) om statligt stöd till energiförsörjningen i Sydsverige i kraft.
Delegationen ska främja åtgärder som stärker regionens el- och värmeförsörjning. Den ska särskilt verka för att främja effektivare energianvändning och en ökad användning av förnybara energislag liksom ett bättre utnyttjande av det befintliga naturgasnätet. För dessa ändamål får delegationen disponera 400 miljoner kronor. Delegationen ska senast den 31 mars 2000 i en särskild redovisning bedöma utvecklingen när det gäller el- och värmeförsörjningen i Sydsverige. Delegationen ska slutredovisa verksamheten senast den 31 december 2000.
13.1.8. Åtgärder inom produktion av el och fjärrvärme
I följande avsnitt beskrivs möjliga åtgärder (se även bilaga 4). De åtgärder kommittén föreslår återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”.
Behovet av att producera el och fjärrvärme styrs av förbrukningarna i de olika sektorerna. Generellt ska åtgärder vidtas för att minska förbrukningen av såväl el som fjärrvärme. Det är dock oftast fördelaktigt att öka andelen fjärrvärme för uppvärmning jämfört med andra uppvärmningsformer. Ett av de energipolitiska målen är dessutom att minska elanvändning för omställning av energisystemet.
Följande områden kan lyftas fram i samband med åtgärder för att minska utsläppen från produktion av el och fjärrvärme:
- Användningen av fossila bränslen för el- och värmeproduktion ska i första hand minska och i andra hand ska mindre kolintensiva bränslen användas, t.ex. ersätta kol och olja med naturgas genom att utnyttja befintligt naturgas nät.
- Spillenergi och restvaror från industrin ska utnyttjas bättre för produktion av el och fjärrvärme.
- Ny elproduktion ska i första hand ske från förnybara och inhemska energikällor.
- Det befintliga fjärrvärmesystemet ska utnyttjas bättre som underlag för kraftvärme.
- Effektivare framställning och distribution av fjärrvärme och el (ska stimuleras).
Ökad användning av biobränslen
För ökad biobränsleanvändning har utformningen av koldioxid- och energiskattesystemet, regler för askåterföring samt konkurrens om råvara med industrin stor betydelse. Dagens skattesystem, där elproduktionen är befriad från koldioxidskatt, medför få ekonomiska incitament att ersätta fossila bränslen som används för elproduktion. För fjärrvärmeproduktion har andelen fossila bränslen successivt minskat och de fossila bränslena används i dag främst i mindre anläggningar och för att under kortare perioder vintertid producera extra värme, så kallad spetslast.
Energimyndigheten bedömer att det finns en potential att konvertera från kol och olja till biobränsle i de anläggningar där merkostnaden är lägre än 40 öre per kg koldioxid. Energimyndigheten bedömer att genom stöd och informationsinsatser kan andelen fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion minskas ytterligare genom att ersättas med biobränslen. Ett stöd på cirka 700 miljoner kr anser Statens energimyndighet skulle kunna medföra att koldioxidutsläppen minskar med cirka 1,2 miljoner ton jämfört med grundscenariot för år 2010.
I ett tidsperspektiv fram till 2010 är inte tillgången av biobränsle ett hinder mer än möjligen lokalt eftersom tillgångarna inte är jämt fördelade efter behoven. Redan i dag transporteras biobränslen långa sträckor och viss import förekommer. Vid ökad efterfrågan kan dock tillgången bli den begränsande faktorn.
Ett ökat uttag av biobränsle i form av t.ex. avverkningsrester, kan bidra till försurning och utarmning av skogsmark, men detta problem kan åtgärdas med askåterföring.
Öka användning av spillvärme och restgaser från industrin
Det är en rad faktorer som inverkar på möjligheterna att utnyttja spillvärme och restgaser från industrin och samtidigt ersätta fossilbränslen i fjärrvärmenäten. Användningen av fossila bränslen är i dag mycket begränsad i Sveriges fjärrvärmenät. Långa anslutande spillvärme- och fjärrvärmeledningar med tunga investeringar som följd behövs ofta. Investeringar krävs såväl i industrianläggningarna för att kunna tillvarata spillvärmen vid rätt temperatur som i fjärrvärmenät (effektiviseringar, installationer av värmeväxlare, pumpar, rörledningar, avgaspannor etc.).
Ytterligare hinder för en spillvärmeutbyggnad är den ekonomiska osäkerheten. En industris framtid kan inte förutsägas med den
långsiktighet som erfordras för att möjliggöra en investering. Staten skulle då kunna gå in som en ekonomisk garant om den industriella verksamheten som leverera spillvärme eller restgaser skulle upphöra.
Det totala framtida spillvärmeutnyttjandet bedöms av Statens energimyndighet kunna uppgå till cirka 4 TWh år 2010. Möjligheterna att begränsa koldioxidutsläppen från fossilbränsleeldning i fjärrvärmenäten genom ökat spillvärmeutnyttjande bedöms dock som begränsade. En teoretisk reduktionspotential på 90 tusen ton koldioxid har beräknats. Om man inkluderar möjligheten att få tillstånd fjärrvärmenät i mindre orter, som ligger nära större industrier, kan potentialen ökas. I dessa orter förekommer troligen användning av olja för uppvärmning av bostäder, vilket då kan ersättas.
Tillvaratagande av spillvärme kräver ofta tunga initiala investeringar och olika typer av investeringsbidrag kan bidra till att få till stånd spillvärmesamarbeten. Bättre utnyttjande av spillvärme innebär en hushållning med naturresurser.
Ny elproduktion från vind och biobränsle
Statens energimyndighet har bedömt att det inte kommer att ske några genombrott beträffande teknik för att framställa el fram till år 2010. För förnybar elproduktion är alternativen vindkraftverk och elproduktion i biobränsleeldade kraftvärmeverk. I dag finns program och bidrag för båda, men dessa är tidsbegränsade, se avsnitt 13.1.6 och 13.1.7. Utifrån antagandet om det elpris som bedöms gälla år 2010 enligt Statens energimyndighets grundscenario, 22 öre/kWh, krävs ekonomiskt stöd för att installera ytterligare kapaciteter utöver dessa program. Den totala effekten för anläggningarna som ingår i följande räkneexempel motsvarar underskottet i elproduktion i Sverige i Statens energimyndighets grundscenario för 2010, cirka 5 TWh.
Den nya elproduktionen beräknas minska importen av el och påverkar därför inte direkt utsläppen av koldioxid i Sverige. Däremot minskar troligtvis utsläppen från förbränning i de länder som vi importerar elen från. Om man antar att den importerade elen, 5 TWh, skulle ha producerats i en kolkondensanläggning i ett annat land, kan utsläppen av koldioxid i det landet bli cirka 4,5 miljoner ton lägre per år. Om elen istället skulle ha producerats från naturgas i en gaskombianläggning, kan utsläppen av koldioxid på motsvarande sätt bli cirka 2 miljoner ton lägre per år.
Vindkraft
Statens energimyndighet bedömer att kostnaderna för att bygga vindkraft kommer att sjunka fram till år 2010. Investeringskostnaden år 2010 uppskattas till mellan 6 500 och 8 300 kr/kW jämfört med kostnad i dag som är cirka 8 300-10 000 kr/kW. Vindkraftanläggningarna bedöms vara betydligt större och högre år 2010 och uttnyttjningstiden kommer därför att öka. Statens energimyndighet har bedömt att kostnader för produktion av ytterligare 5 TWh från vindkraft år 2010 kan vara 20 öre/kWh i ett bra läge, räknat utan bidrag. Dessa beräkningar baseras på 4 % ränta och 20 års avskrivningstid. För att uppnå en produktionsnivå på 5 TWh krävs med all sannolikhet en utbyggnad av vindkraften till havs. Havsbaserade vindkraftverk blir ofta dyrare än landbaserade, vilket beror på varierande bottenförhållanden och längre transportsträckor. Högre investeringskostnader till havs kompenseras i stort av bättre vindförhållandena till havs och möjlighet till större projekt.
För att år 2010 uppnå en produktionsnivå på 5 TWh förutom de 2 TWh från vindkraft som anges i grundscenariot, bedömer Energimyndigheten att det kommer att behövas stöd motsvarande cirka 2 miljarder kr. Denna uppgift bygger dock på att all kapacitet byggs år 2010.
Praktiskt måste en utbyggnad av vindkraften starta flera år före 2010 och ske successivt för att nå en produktion av 5 TWh. Kostnaderna kommer då att bli högre för både investeringarna och driften. Ett lägre elpris än i Energimyndighetens grundscenario kommer även att göra att någon form av ytterligare stöd krävs. Statens utgifter för en utbyggnad av cirka 5 TWh kommer därför att bli större än 2 miljarder kr.
En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar elproduktion och kommer att lämna ett förslag under året. Utredningens resultat kan komma att påverka hur stora satsningar som behöver göras.
Uppgifter saknas för närvarande om vilken takt som är lämplig för utbyggnaden för att nå en elproduktion på 5 TWh från vindkraft år 2010 och vilka utgifter utbyggnaden kommer att medföra för staten.
Den negativa påverkan på miljön är främst lokal medan miljöfördelarna är regionala och globala. Vindkraftsutredningen (SOU 1999:75) konstaterar att vindkraftverk bidrar direkt eller indirekt till tolv av de femton nationella miljökvalitetsmålen. Vissa målkonflikter kan uppstå för bl.a. målen; hav i balans, levande kust och
skärgård, storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. En avvägning krävs i varje enskilt fall där hänsyn tas till lokalisering och utformning.
Biokraftvärme
Statens energimyndighet har beräknat elproduktionskostnader för nya biobränsleeldade kraftvärmeverk. Elproduktionskostnaderna varierar bl.a. beroende på hur stor andel av investeringskostnaden som kan fördelas på värmeproduktionen, dvs. om man har behov av en ny panna för fjärrvärmeproduktion eller ej. I Tabell 13.11 anges elproduktionskostnaderna om antingen hela investeringskostnaden belastar enbart elproduktionen (högsta kostnaden) eller att den kan fördelas fullt ut mellan el- och värmeproduktion. Beräkningarna av driftkostnaderna påverkas av vilken typ av fjärrvärmeproduktionsanläggning den nya kraftvärmeanläggningen eventuellt ersätter. I Tabell 13.11 är beräkningarna baserade på att man ersätter biobränsleeldad värmeproduktion.
Tabell 13.11 Elproduktionskostnad för biobränsleeldad kraftvärmeanläggning vid olika bidragsnivåer
Bidragsnivå Elproduktionskostnad, öre/kWh Utan bidrag 27 - 41 Dagens (3 000 kr/kW
el
)
22 - 36
12 000 kr/kW
el
:
<0 - 21
Källa: Statens energimyndighet, 1999c
Beroende på förutsättningar enligt ovan behövs enligt Statens energimyndighets beräkningar ett investeringsbidrag motsvarande mellan 3 000 (dagens nivå på stöd) och cirka 12 000 kr/kW
el
, eller ett
driftbidrag på mellan 5 och drygt 20 öre/kWh
el
. För en produktion på 5 TWh/år motsvarar detta ett investeringsbidrag på upp till cirka 16 miljarder kr, eller ett driftbidrag motsvarande högst 1,2 miljarder kr per år. Dessa beräkningar baseras på 4 % ränta och 20 års avskrivningstid. Kostnader för elproduktion med biobränslen i kraftvärmeanläggningar faller inom ekonomiskt rimliga gränser, medan kostnader för kondensanläggningar baserade på biobränslen uppskattas vara avsevärt högre (Statens energimyndighet, 1999c). I realiteten är det
med dagens teknik, fjärrvärmeunderlaget, som sätter gräns för hur mycket el som kan produceras med biobränslen.
Diskussioner om tillgång på biobränsle och konflikt med andra miljömål finns i avsnittet ”Ökad användning av biobränslen”.
Utnyttjande av befintligt fjärrvärmesystem som underlag för kraftvärme
I Energimyndighetens grundscenario för 2010 produceras 50-56 TWh fjärrvärme. Med utgångspunkt från detta kan en översiktlig bedömning göras av hur stor del av fjärrvärmeunderlaget som skulle kunna utnyttjas som underlag för att producera ytterligare el i kraftvärmeanläggningar. Fjärrvärme som produceras från spillvärme, avfall och värmepumpar har så låga kostnader att det varken är lönsamt eller önskvärt att ersätta den med kraftvärme. Dessutom räknas vissa mindre nät och spetslast bort som underlag för kraftvärme. Resterande fjärrvärmeunderlag, cirka 30 TWh, bedöms maximalt kunna tas i anspråk för kraftvärme. Om hela underlaget utnyttjas för elproduktion från biobränsleeldade kraftvärmeverk med ett s.k. elutbyte på 0,5, ger det möjligheter att producera cirka 15 TWh el. I grundscenariot ingår redan 7 TWh el från fjärrvärmesystemet. Det innebär att om alla elpannor samt hetvattenpannor som eldas med biobränslen, olja, naturgas och kol mm ersätts med biobränsleeldad kraftvärme kan ytterligare maximalt 8 TWh el produceras. Om alla kraftvärmeverk istället skulle eldas med naturgas skulle drygt dubbelt så mycket el kunna produceras, totalt över 30 TWh. Detsamma gäller för kraftvärmeverk som baseras på förgasning av fasta bränslen, den tekniken anses dock fortfarande inte vara kommersiell. Fjärrvärmeföreningen gjorde 1995 en prognos över potentialen för el från kraftvärme baserat på fjärrvärmenätet som var 20 respektive 28 TWh beroende på om naturgasnätet byggs ut eller ej. Därtill kommer elproduktion från mottrycksanläggningar i industrin.
13.1.9. Alternativa styrmedel
Koldioxid- och energiskatten har stor påverkan på hur produktionen av el och fjärrvärme sker. Effekterna av förändring av skatterna redovisas i kapitel 12. Förutom de åtgärder och styrmedel som redovisas i 13.1.8 presenteras här ytterligare exempel på styrmedel där effekter och kostnader inte har kunnat kvantifierats. Dessa är fördelning av fasta
och rörliga avgifter i taxesättning för el och fjärrvärme, Miljöbalken, kommunal planering samt forskning och utveckling.
Hur fördelningen mellan fasta och rörliga avgifter i taxesättning av el och fjärrvärme är utformad, kan påverka efterfrågan. Om den rörliga delen ökas, blir incitamentet för att påverka förbrukningen större, vilket kan leda till en lägre efterfrågan på el och fjärrvärme.
Genom prövning och tillsyn enligt miljöbalken kan utsläppen av växthusgaser minska och energieffektiviseringen öka.
Genom kommunal planering är det viktigt att arbeta för att förutsättningar finns för att kunna bygga önskade el eller kraftvärmeanläggningar. Till exempel möjligheter att lokalisera vindkraftverk och större biobränsleeldade kraftvärmeverk. Den kommunala planeringen skulle också kunna användas för att öka fjärrvärmeanslutningen genom att vissa område planläggs för fjärrvärme.
Övrigt kommunalt arbete och Agenda 21-arbete kan även medföra att utsläppen av koldioxid från el- och fjärrvärmeproduktion minskar. Exempel de ”koldioxidfria kommunerna”, se avsnitt 9.5.5.
Certifikat för el producerad från förnybara energikällor. En interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att se över systemet för stöd till förnybar elproduktion har bl.a. studerat en s.k. kvotmodell där staten sätter upp ett kvantitativt mål för användning av el från certifierad produktion. Andra modeller som studerats är bidrags- och upphandlingsmodellen. Gruppen ska presentera sitt resultat under året (2000).
Frivilliga avtal skulle även kunna användas i framtiden för att minska utsläppen av växthusgaser från produktion av el och fjärrvärme (se avsnitt 10.4).
Forskning och utveckling som leder till effektivare framställning och distribution av fjärrvärme och el (dvs. mindre förluster) t.ex. svartlutsförgasning, solenergi m.m.
13.1.10. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Enligt 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program för omställningen till ett uthålligt energisystem som gäller fram till år 2004. Det finns flera faktorer, såsom hur Kyotoavtalet kommer att påverka den internationella handeln av bl.a. el, som gör att vi inte i dag har kunskap om hur vägen till ett hållbart energisystem kommer att se ut. Det är därför viktigt att skapa flexibilitet och handlingsmöjligheter i systemet. Lägre energianvändning samt ökad användning av förnybara
bränslen och flödande energikällor bedöms komma att krävas i framtiden. Tillgång till olika energikällor ger fler möjligheter och ökad säkerhet.
Elanvändningen i Sverige bedöms fortsätta att öka fram till år 2010 vilket kan leda till ett underskott av el i landet. Enligt Statens energimyndighet bedöms underskottet bli 5 TWh år 2010 utgående från gällande beslut. I Sverige finns i dag stora variationer i såväl produktion som behov av el. Variationerna beror bl. a på årliga skillnader i klimatet, dels i form av svängningar i vattentillrinning vilket påverkar elproduktionen, dels variation i uppvärmningsbehov, där andelen elvärme bedöms öka fram till år 2010.
Ytterligare förutsättningar för elmarknaden är att den är avreglerad i Sverige sedan 1996 samt en ökad internationalisering av elmarknaden i form av utbyggnad av kablar mellan länder och ökad handel av el mellan länder. Kommittén anser att det är väsentligt att utnyttja möjligheterna att parera svängningarna i den inhemska elproduktionen och elbehovet beroende på årliga skillnader i klimat genom utbyte mellan länder, men att vi på sikt inte ska öka beroendet av importerad el. Motivet är att vi inte vet hur den importerade elen produceras, sannolikt kommer den även flera år framåt att på marginalen produceras från kol och innebära ökade koldioxid utsläpp i de länder som vi importerar från. Därför är det också viktigt att dämpa ökningen av elbehovet, även om det för närvarande inte direkt påverkar utsläppen av växthusgaser i Sverige, genom energieffektiviserande åtgärder. Förslag på energieffektiviserande åtgärder beskrivs i avsnitt 13.2-13.4.
Kommittén anser även att åtgärder bör vidtas för att öka produktionen av förnybar el i Sverige. Ny elproduktion bör i första hand utgå från förnybara och inhemska energikällor. Dessutom bör man sträva efter att bättre utnyttja befintliga fjärrvärmesystem som underlag för kraftvärme.
För en långsiktig omställning till ett uthålligt energisystem krävs satsningar på elproduktion från förnybara energikällor. Kommittén föreslår därför att satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för Sverige bör vara att elproduktion från vindkraft ökas med 3-5 TWh till år 2010, utöver nivån för nu gällande program. Stöd kommer att behövas genom förlängning eller tillägg till de som redan finns i dag. En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar elproduktion och kommer att lämna ett förslag under året. Utredningens resultat kan komma att påverka hur stora satsningar som behöver göras.
Underlag saknas för en bedömning av statens utgifter för hela vindkraftsprogrammet. Kommittén anser dock att det är viktigt att
fortsätta nuvarande program som pågår fram till år 2002 och föreslår därför att stöd bör utgå med cirka 150 miljoner kr per år för 2003-2005 för fortsatt vindkraftsutbyggnad.
Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är därför angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande. Underlag bör tas fram snarast för att bedöma vilka satsningar som behövs för att säkerställa utbyggnadstakten och de totala utgifterna för staten efter år 2005 för att nå 3-5 TWh år 2010 utöver nu gällande program.
Kommittén anser även att det är viktigt att fortsätta följa upp de satsningar som beslutats för att öka elproduktionen från biobränsle i kraftvärmeanläggningar. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda vilka möjligheter som finns för att fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk.
Energiskattesystemets utformning påverkar även den inhemska elproduktionen. Utformningen av energi- och koldioxidskatten är ett av de viktigaste instrumenten för att styra produktion av el och fjärrvärme. Skattesystemet behandlas separat i kapitel 12. Möjligheter att använda flexibla mekanismer och handel med utsläppsrätter beskrivs även i kapitel 12.
Kommittén anser även att möjligheter att utveckla systemet för miljööverenskommelser bör vara föremål för fortsatt utredning (se avsnitt 10.4).
Vidare anser kommittén att det kan finnas möjligheter att genom att förändra fördelningen mellan fast och rörlig del i taxesättning för el och fjärrvärme ytterligare stimulera energibesparingar. Därför föreslår kommittén att Statens energimyndighet tillsammans med Konkurrensverket bör undersöka möjligheten att förändra taxesättningen i riktning mot ökad rörlig andel för el och fjärrvärme i syfte att främja energibesparingar.
Vi anser att det generellt är viktigt att minska koldioxidutsläppen från el- och värmeproduktion genom att i första hand minska användningen av fossila bränslen och i andra hand använda mindre kolintensiva bränslen, t.ex. ersätta kol och olja med naturgas genom att utnyttja befintligt naturgasnät.
Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökande grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanlsutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler (se avsnitt 13.3). Olja används dock fortfarande i viss utsträckning för fjärrvärmeproduktion, främst i mindre anläggningar samt i så kallade
reserv- och spetsanläggningar, dvs. anläggningar som används under korta perioder och när det är kallt. Kommittén anser att det är viktigt att ytterligare insatser genomförs för att minska oljeanvändningen inom fjärrvärmesystemen samt att i större utsträckning använda spillenergi från industrin för produktion av fjärrvärme.
Kommittén föreslår därför att Statens energimyndighet får till uppdrag att stimulera lokala och regionala projekt som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med svenska kommunförbundet och enskilda kommuner. Investeringsstöd bör kunna lämnas till vissa sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. Vi föreslår därför att Energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler. Kostnaderna för staten bedöms till 700 miljoner kr och programmet bör pågå under en 5-årsperiod.
Kommittén föreslår också stöd för lokala klimatprogram (KLIMP) bör införas, se kapitel 9.
Det är även av betydelse att öka resursutnyttjning av spillenergi och restgaser från industrin för produktion av el och fjärrvärme. Det är särskilt viktigt för att skapa förutsättningar för fjärrvärmeanslutning i mindre orter med oljeeldning som ligger nära större industrier. Statens energimyndighet bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheter bör undersökas att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra.
Vi anser även att investeringsbidrag bör lämnas för att stimulera till samarbete om utnyttjande av dessa resurser. Finansiering föreslås ske via klimatprogrammen (KLIMP).
Uppgifter om olika bränslen som i dag går under benämningen avfall eller övriga obeskattade bränslen är bristfälliga beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder. Användningen av dessa bränslen ökar och deras sammansättning bedöms förändras framöver. Vi föreslår därför att dessa frågor närmare utreds av Naturvårdsverket i samverkan med Statens energimyndighet för att få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar.
På längre sikt kan tillgången till bioenergi vara begränsande i förhållande till efterfrågan. Det är därför viktigt att belysa inom vilka användningsområden bioenergi bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Vi föreslår att denna fråga belyses av Naturvårdsverket tillsammans med Statens energimyndighet. Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
Kommittén anser även att det är viktigt att myndigheter i samband med prövning och tillsyn av kraft- och fjärrvärmeanläggningar tar hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det är viktigt att utsläppen av lustgas begränsas, speciellt i samband med att åtgärder vidtas för att minska kväveoxider.
Det är också viktigt att vid val av styrmedel skapa långsiktiga förutsättningar för en önskad utveckling och att arbeta för att ge förutsättningar för att kunna bygga önskade el eller kraftvärmeanläggningar, t.ex. genom kommunal planering (se kapitel 8).
Kommittén anser även att forskning och utveckling inom energiområdet bör fokuseras på att skapa förutsättningar för en reducering av utsläpp av växthusgaser.
13.2. Åtgärder inom industrin
Kommitténs förslag:
Nedanstående förslag är specifika för industrin. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och miljöbalken behandlas i andra kapitel.
- Statens energimyndighet bör verka för att minska utsläpp av koldioxid och energianvändning inom industrin bl.a. genom: - information och utbildning för att åtgärder vidtas för att energieffektivisera i industrins s.k. hjälpsystem. Hjälpsystemen innefattar belysning, ventilation tryckluft m.m. - minskade utsläpp av växthusgaser från den energiintensiva industrin genom bl. a. investeringsstöd. Myndigheten bör även eftersträva individuella avtal med energiintensiva industrier för att stimulera processrelaterade energibesparingar och utsläppsminskningar. Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma regler och rutiner i samband med prövning och beviljande av stöd. Myndigheten bör även svara för hantering och uppföljning av stödet. Statens kostnader uppskattas av myndigheten till sammanlagt 500 miljoner kr och ett program bör pågå under en 5-årsperiod.
- Kommittén anser att det är väsentligt att arbetet med att studera miljööverenskommelser mellan stat och industri fortsätter för att i framtiden kunna använda miljööverenskommelser i större utsträckning.
- Energi- och klimatpåverkan är betydelsefull vid upphandling av ny utrustning till industrin. Därför bör Statens energimyndighet ges i uppdrag att sprida information om märkning och klassificering av energianvändning hos motorer, pumpar fläktar m.m. enligt pågående arbete inom EU för minskad energiförbrukning.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att i samråd med branschföreningar och Svenska Kommunförbundet sprida information om system för energieffektiv upphandling för industrier och näringsliv (t.ex. ENEU-systemet).
- NUTEK bör i samråd med Statens energimyndighet fortsätta arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag. Statens utgifter för dessa insatser bedöms till 20 miljoner kr.
- Det är viktigt att höja kunskapen inom företag om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan samt de möjligheter som finns att minska påverkan. NUTEK och Naturvårdsverket bör därför fortsätta det arbete som startades 1999 tillsammans med industrins företrädare i syfte att ta fram underlag till miljömålsarbetet (Klimatkommittén och Miljömålskommittén).
- NUTEK bör ges i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket fortsätta stimulera miljöanpassad produktutveckling med avseende på klimatpåverkan och energieffektivitet genom information och utbildning.
- NUTEK bör ges i uppdrag att initiera ett samarbete med näringslivet som syftar till att uppgifter om företagens klimatpåverkan ingår i miljö- och årsredovisningarna.
- Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att åtgärder som är lönsamma åtgärdas av företagen (se även miljöbalken, kapitel 8).
13.2.1. Utsläpp av växthusgaser och energianvändning
Utsläppen från industrin består till största delen av utsläpp från förbränning av fossila bränslen för att producera ånga och värme som erfordras för processen. Vid förbränning bildas främst koldioxid, men det bildas även en mindre andel metan och lustgas. I samband med vissa industriprocesser bildas koldioxid, lustgas och fluorkarboner (HF), vilket kallas processutsläpp. Industrins utsläpp av koldioxid är cirka 17 miljoner ton per år och motsvarar cirka 30 % av de totala koldioxidutsläppen i landet. Summeras utsläppen av övriga växthusgaser blir de cirka 19 miljoner ton, räknade som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av växthusgaser från industrin utgör cirka 25 % av de totala utsläppen.
Tabell 13.12 Utsläpp av växthusgaser från industrin år 1990 och 1997, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Utsläpp
1990
1997
Koldioxid
Från förbränning
1)
12,1
1)
12,2
1)
Egenanvändning av olja i raffinaderier
1,4
1)
1,7
1)
Processutsläpp
3,8
2)
3,7
2)
Metan
Från förbränning
3)
0,1
0,1
Lustgas
Från förbränning
3)
0,6
0,9
Processutsläpp
3)
0,9
0,6
HF
Processutsläpp
3)
0,3
0,3
Summa
19,2
19,5
1) Statens energimyndighet, 1999b (stämmer ej med NV och SCB för 1990 och
1997)2) Naturvårdsverket, 1999b3)Ds 1997:26
Sektorn bidrar också med utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar samt av svavelhexafluorid (SF
6
) från läckage från tyngre elektrisk
apparatur. Dessa utsläpp behandlas närmare i avsnitt 13.6.
Industrins koldioxidutsläpp och specifika energianvändning har minskat betydligt från 1970 till i dag. Det är främst ett resultat av en betydande minskning i oljeanvändningen, men även utveckling mot mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt en förändrad branschutveckling. På kort sikt styrs industrins utsläpp och energianvändning av produktionsvolymen, som oftast är beroende av konjunkturen. På längre sikt påverkas utsläppen även av bl.a. förändrad produktionsinriktning, teknisk utveckling, skatter samt energiprisernas utveckling.
Figur 13.8 visar utsläppen av koldioxid branschvis indelat i utsläpp från förbränning för att producera värme och ånga eller el samt processutsläpp. Av de totala koldioxidutsläppen från industrin utgör utsläppen från förbränning cirka 80 % och processutsläppen cirka 20 %. Utsläppen från järn- och stålindustrin dominerar följt av kemisk industri, jord- och stenindustrin samt massa- och pappersindustrin.
Figur 13.8 Koldioxidutsläpp från industribranscher 1997 fördelat på processutsläpp, utsläpp från förbränning för värme- och ångproduktion respektive elproduktion, tusen ton koldioxid
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
Gruv indus tr in
Liv sm edels ind
us tr in
Tex tilindus tr in
Träindus tr in
M as sa /papper
si ndus tr in
Ke mi sk
indus tr i
Jo rd- oc h s ten
Jä rn- oc h s tål
Ve rksta d
Öv rig
Tusen ton koldioxid
Process Värme, ånga Elproduktion
Källa: SCB, 1999
I Sverige svarar ett fåtal energiintensiva branscher för mer än två tredjedelar av industrins totala energianvändning. Dessa är massa- och pappersindustrin, järn-, stål- och metallverken samt kemiindustrin. Deras sammanlagda andel av industrins totala produktionsvärde är dock betydligt lägre och uppgår till knappt en fjärdedel. Verkstads-
industrin räknas inte som energiintensiv, men som beroende på sin storlek och sin produktionsvolym använder mycket energi i absoluta termer, nästan 8 % av industrins totala energianvändning.
Industrins energianvändning uppgick år 1997 till 150 TWh och utgjorde cirka 31 % av Sveriges totala energianvändning. Energianvändningen består till största delen av el, biobränslen, oljor samt kol och koks. Trots en ökande industriproduktion har energianvändningen och framför allt oljeanvändningen minskat sedan 1970, vilket möjliggjorts av ökad elanvändning, biobränsleanvändning samt energieffektivisering. Denna utveckling inleddes i och med oljekriserna under 1970-talet, då ett intensivt arbete påbörjades med att bl.a. minska oljeanvändningen. Under perioden 1970-1997 har energianvändningen sjunkit med 5 % medan industriproduktionen ökat med 50 %.
Figur 13.8 visar utvecklingen i energianvändning inom industrisektorn.
Figur 13.9 Energianvändning inom industrisektorn 1970-1998, TWh
Oljeprodukter
Naturgas
El
Fjärrvärme
Biobränslen, torv mm Kol och koks
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
På kort sikt är produktionsvolymen avgörande för energianvändningen i industrin. Detta gäller särskilt inom de energiintensiva branscherna. På längre sikt påverkas industrins totala energianvändning av flera faktorer som exempelvis teknisk utveckling, energipriser och strukturförändringar. Under åren 1990-1992 minskade industriproduktionen
med 6 %. Nedgången i produktionen återspeglades i energianvändningen, vilken sjönk med 5 %. Elanvändningen minskade med 7 %, dvs. med mer än den totala energianvändningen, eftersom de elintensiva branscherna drabbades hårdare av konjunkturnedgången än övriga industribranscher.
En viss återhämtning av industriproduktionen inleddes under 1993, och följdes av en kraftig uppgång 1994 och 1995. Jämfört med 1992 har den totala produktionsvolymen 1997 ökat med drygt 37 %, och energianvändningen med knappt 12 %. Elanvändningen har under samma period ökat med nästan 3 TWh eller knappt 6 %.
I Figur 13.10 och Figur 13.11 redovisas industrins specifika oljerespektive elanvändning per sektor. Den specifika användningen är beräknad per produktionsvärde i 1991 års priser.
Figur 13.10 Industrins specifika oljeanvändning 1970-1998, kWh per krona produktionsvärde (1991 års priser)
0 0,05
0,1 0,15
0,2 0,25
0,3
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
kWh/ kr ona pr odukti onsvär de
Massa- och pappersindustr i
Järn- och stålverk
Kemisk industri
Industrin totalt
Ver kstadsindustrin
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Figur 13.11 Industrins elanvändning 1970-1998, kWh per krona produktionsvärde (1991 års priser)
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
kW h/krona produkti onsvärde
Massa- och pappersindustri
Järn- och stålverk
Kemisk industri
Industrin totalt
Verkstadsindustrin
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
13.2.2. Grundscenarier för 2010
Utsläppen av växthusgaser från industrin förväntas enligt grundscenarierna från Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet att öka fram till år 2010, se Tabell 13.13. Detta trots utveckling mot lägre specifik energianvändning, mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt förändrad branschstruktur. Produktionen förväntas dock öka inom samtliga branscher i en sådan omfattning att utsläppen kommer att öka, om inga ytterligare åtgärder vidtas. De totala utsläppen från industrisektorn bedöms av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet att öka med cirka 17 år 2010 jämfört med 1990.
I kapitel 11 redovisas förutsättningarna för grundscenarierna.
Tabell 13.13 Utsläpp av växthusgaser från industrin år 1990 och 1997, grundscenarier år 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter
1990 1997 Grundscenarier för 2010
Utsläpp
STEM Grund
STEM Låg-Hög
KI
Koldioxid
Från förbränning
1)
12,1
1)
12,2
1)
13,2
1)
12,7-13,6 16,0
Egenanvändning av olja i raffinaderier
1,4
1)
1,7
1)
1,8
1)
1,8-1,9
Processutsläpp
3,8
2)
3,7
2)
5,4
4)
5,4
4)
4,3
3)
Metan
Från förbränning
4)
0,1 0,1 0,1
0,1
0,1
Lustgas
Från förbränning
4)
0,6 0,9 0,6
0,6
0,6
Processutsläpp
4)
0,9 0,6 0,9
0,9
0,9
HF
Processutsläpp
4)
0,3 0,3 0,4
0,4
0,4
Summa
19,2 19,5 22,4 21,9-22,9 22,3
1) Statens energimyndighet, 1999b (stämmer ej med NV och SCB för 1990 och
1997)2) Naturvårdsverket, 1999b3) Konjunkturinstitutet, 20004)Ds 1997:26
Det totala energianvändningen inom industrin ökar med cirka 20 % från 1990 till 2010, enligt Statens energimyndighet. Tabell 13.14 presenterar energianvändningen per bransch och energislag i grundscenariot.
Tabell 13.14 Industrins energianvändning i referensscenariot år 2010 per bransch, TWh
Kol, koks
Biobränslen
Oljor Gasol Natur-
gas
Fjärrvärme
El Totalt
Gruvindustri
0,9
1,2 ..
.. 2,6 4,6
Livsmedelsindustri 0,2 .. 2,2 0,5 1,1 0,3 2,6 6,8
Tekoindustri
0,3 0,1 .. 0,1 0,3 0,9
Trävaruindustri
10,5 0,8
0,5 2,2 14,0
Massa- och pappersindustrin
0,2 48,0 5,3 0,6 0,7 0,8 23,2 78,8
Grafisk industri
0,2
0,1 0,5 0,8
Gummiindustri
0,3
0,1 0,3 0,7
Kemisk industri
.. 1,3 1,6 0,2 1,0 0,8 7,0 11,9
Petrokemisk industri
..
.. 0,8 0,9
Jord- och stenindustri 2,2 0,1 1,0 0,8 0,3 .. 1,2 5,7
Järn- och stålindustri 13,3
2,0 2,3 0,3 0,2 5,8 23,9
Metallverksindustri 0,5
0,2 0,2 0,1 0,1 3,1 4,1
Verkstadsindustri 0,1 .. 2,6 0,7 0,4 2,1 7,5 13,4
Övrig industri
0,1 0,3 0,2 .. .. .. 2,3 3,0
Industrin totalt 17,6 60,3 17,8 5,4 4,0 5,2 59,3 169,6 .. Värden mindre än 100 GWh
Anm. I biobränslen, torv m.m. ingår även massa- och pappersindustrins avlutar. Kol och koks omfattar även koks- och masugnsgas. Avrundningsfel förekommer. Källa: Statens Energimyndighet, 1999b
13.2.3. Nuvarande styrmedel
För närvarande omfattas tillverkningsindustrin av koldioxidskatt, men inte av energiskatt för bränslen som används i energiändamål. För tillverkningsindustrin gäller en lägre skattenivå för koldioxid, 50 % av den generella nivån. Dessutom gäller särskilda nedsättningsregler för industrin. I dag berörs ett 80-tal företag inom tillverkningsindustrin och minst 600 småföretag inom växthusnäringen av dagens särskilda nedsättningsregler.
Följande nedsättningsregler finns för industrin:
- Den så kallade ”0,8-procentsregeln” (gäller från och med 1997-07-01). Om ett företags koldioxidbeskattning vid skattenivån 50 % överstiger 0,8 % av försäljningsvärdet, medger beskattningsmyndigheten nedsättning av skatten så den överskjutande skattebelastningen sätts ned till 12 % av den generella koldioxidskattenivån. Regeln omfattar samtliga företag inom industri- och växthusnäringen.
- Den så kallade ”1,2-procents regeln” (gäller till och med 2000). Koldioxidbeskattning på naturgas, kolbränslen och petroleumkoks begränsas till 1,2 % av försäljningsvärdet för företag som bedriver industriell framställning av andra mineraliska ämnen än metaller.
Miljöbalken gör att de flesta industrin kräver prövning och tillsyn enligt balken (se beskrivning i kapitel 10).
13.2.4. Åtgärder inom industrin
I följande avsnitt beskrivs möjliga åtgärder (se även bilaga 4). De åtgärder kommittén föreslår återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”.
På kort sikt styrs industrins utsläpp och energianvändning av produktionsvolymen. På längre sikt påverkas den även av bl.a. förändrad produktionsinriktning, teknisk utveckling, skatter samt energiprisernas utveckling.
Näringslivets potential för miljöförbättringar är betydande (NUTEK och Naturvårdsverket, 1999). Traditionellt har industrins produktion varit i fokus, men en hållbar utveckling kräver ett vidgat synsätt där även produkternas användningsfas och omhändertagandet av uttjänta varor inkluderas. Viktiga frågor är kemikalie- och energianvändning, transporter, avfallsgenerering samt produkternas miljöprestanda.
Det finns besparingspotentialer för energianvändning och möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från industrin. Vissa mer branschspecifika problem finns dock, som t.ex. att det i flera branscher inte är möjligt att ersätta fossila bränslen med biobränslen. Det är även svårt att generalisera åtgärder då en stor del av sektorn består av industrier med unika processer. Ett annat problem är att de s.k. processutsläppen kan vara svåra att minska.
De åtgärder som ligger till grund för uppskattade bedömningar av minskning av koldioxidutsläpp och elförbrukning baseras på användning av känd teknik och som är möjliga att uppnå inom en
tioårsperiod. Åtgärderna som har identifierats baseras på antingen att en energieffektivisering uppnås, som i sin tur sänker bränsleanvändningen och koldioxidutsläppen, eller att byte kan ske till bränsle med lägre specifika koldioxidemissioner.
Åtgärderna fördelar sig på två olika paket där det första inriktar sig på icke processrelaterad energianvändning dvs. hjälpsystem i form av ventilering, styr- och reglerteknik samt uppvärmning. Det andra paketet inriktar sig enbart på processrelaterad energianvändning och vänder sig enbart mot den energiintensiva industrin.
Generella energibesparingar i icke produktionsrelaterad utrustning
Det första av åtgärdspaketen rör energieffektivisering av icke produktionsrelaterad utrustning, s.k. hjälpsystem som belysning, ventilation, tryckluft etc. inom olika typer av industrier.
Av Statens energimyndighets underlag framgår att en stor del av åtgärderna är företagsekonomiskt lönsamma. En förklaring till varför dessa åtgärder trots detta inte är genomförda i grundscenariot är att dessa åtgärder ligger utanför företagens huvudsakliga verksamhetsområde, varför kunskapen om sådana åtgärder är förhållandevis liten. En annan anledning är att besparingen eller avkastningen av dessa åtgärder i monetära termer ofta är förhållandevis liten jämfört med avkastningen från andra investeringar som t.ex. investering i syfte att öka produktionen. Detta medför att de lönsamma, energibesparande åtgärderna ofta inte genomförs.
Information och utbildning om energibesparande åtgärder inom industrin bör enligt Energimyndigheten leda till att industrin vidtar åtgärder. Kostnaderna för informations- och utbildningskampanjerna anges uppgå till 5-15 miljoner kr och utfallet av åtgärden uppskattas till 40-150 tusen ton minskning av koldioxidutsläppen per år och 0,2-0,7 TWh minskning av elförbrukningen jämfört med grundscenariot.
Det finns en osäkerhet i att bedöma långsiktigheten i ett informations- och utbildningspaket. Erfarenheter från tidigare rena informationskampanjer på 70- och 80-talet inom energiområdet visar att det är svårt att upprätthålla bestående effekter av dessa kampanjer. En del i en sådan information bör dock vara att ge företagen metoder att enklare följa sin energisituation vilket kan leda till bestående effekter. Åtgärden får även troligen väsentligt större utfall om berörda branscher och företag medverkar aktivt (Statens energimyndighet, 1999c).
Energibesparing inom energiintensiv industri
Det andra paketet omfattar i huvudsak processrelaterad energianvändning inom energiintensiv industri. Företagens hårda avkastningskrav missgynnar ofta energieffektiv teknik eftersom den ofta innebär en större initial investering men ger en lägre årlig energikostnad. Paketet består i en uppskattning av hur mycket mer energieffektiv vissa branscher skulle kunna vara om man konsekvent valde bättre teknik än man annars skulle gjort. Investeringarna förutsätts ske i samband med det normala utbytet. Potentialen utgår från kännedom om teknik som vid lågt energipris eller höga avkastningskrav inte väljs av industrin.
Paketet är redovisat i term av minskat koldioxidutsläpp och energianvändning år 2010 om företagen till dess gör detta bättre val av ny teknik. Potentialen för reduktioner ligger enligt Statens energimyndighets bedömning mellan 80 och 380 tusen ton koldioxid, främst beroende på konjukturutvecklingen. Man uppskattar även en begränsad minskning av elförbrukningen, cirka 0,1 TWh.
För att få till stånd åtgärderna bedömer Statens energimyndighet att det bör utgå ett stöd i samband med att överenskommelser träffas med företagen om koldioxidreduktioner. Bedömningen är att företagen behöver ett investeringsstöd på upp till 25 % av investeringskostnaden för dessa typer av investeringar, och att det totalt bör avsättas cirka 500 miljoner kr för att en stor del av möjligheterna att minska koldioxidutsläppen ska tas tillvara.
Dessa åtgärder är oftast inte påkallade av enbart energiskäl, utan genomförs oftast samtidigt som en förändring eller utökning av tillverkningsprocessen genomförs. Detta innebär att åtgärder för energieffektivisering i själva verket ofta sker samtidigt som en ökning av produktionen, och därmed orsakar de en minskning av specifikt koldioxidutsläpp men en ökning av de totala koldioxidutsläppen.
Åtgärderna inom den energiintensiva industrin kommer med stor sannolikhet att leda till ett ökat fokus på energieffektivitet vid upphandling. Statens energimyndighet bedömer att åtgärden sannolikt kommer att leda till minskade kostnader för teknikområden som i dag inte faller inom de normala lönsamhetskraven p.g.a. ökad volym i försäljningen. Detta är i sig positivt och kräver en anpassning av stödnivåerna successivt. Långsiktigt bör investeringsstödet bidra till en snabbare takt i företagens energieffektivisering.
Ett problem som bör uppmärksammas är att det är svårt att utforma ett investeringsstöd utan att påverka konkurrenssituationen. Det krävs därför en noggrann analys inför införandet av stödet samt en god
uppföljning av effekterna för att minimera eventuella snedvridande effekter på konkurrensförhållandena.
13.2.5. Alternativa styrmedel
Generella och sektorsövergripande styrmedel som koldioxidskatt och utsläppsrätter/kvoter, med eller utan handel, behandlas separat. Förutom dessa och de som angivits i avsnitt 13.2.4 har även andra alternativa styrmedel identifierats.
Miljöbalken ger i dag större möjligheter att ställa krav på rationell energianvändning i samband med prövning och tillsyn. Införandet av miljöbalken är dock i sin inledning och den kan ta tid innan processen att ta hänsyn till energianvändning vid prövning och tillsyn är fullt utvecklad. För att påskynda processen är det en möjlighet att införa krav på regelbundna energikartläggningar på större anläggningar, både industrier samt kraft- och värmeverk. Syftet är att uppmärksamma och genomföra relativt lönsamma åtgärder. I kapitel 10 ges förslag till att
Naturvårdsverket utreder möjligheten att införa en ny förordning på detta området.
Stöd till energikartläggningar är även en möjlighet. Erfarenheten av sådana stöd är i Sverige inte så positiva men nyligen genomförda utvärderingar i Finland pekar på positiva effekter av deras relativt nyligen införda stöd. Även i Danmark finns stöd för energikartläggningar.
Miljööverenskommelser är ett styrmedel som allt mer kommit att användas i länder i vår närhet. En närmare diskussion förs kring i kapitel 10. Märkning och klassificeringssystem. På industrisidan pågår inom
SAVE ett arbete med att minska energianvändningen genom märkning och klassificering hos industriella komponenter. Med SAVE menas ”Rådets direktiv om koldioxidutsläpp genom förbättring av energieffektiviteten”, EU-direktiv 93/76/EEG. Arbetet har inletts med elmotorer, pumpar och fläktar. Ett frivilligt klassificeringssystem har förhandlats fram mellan tillverkarna och kommissionen. Avtalet delar upp motorerna i 3 klasser, bra, normala och mindre bra. Överenskommelsen om ett klassificeringssystem innehåller även ett inslag att minska försäljningen av den mindre bra klassen med 50 % inom 4-5 år. Svensk motorindustri är positiva till klassificeringssystemet. Information om det nya systemet har börjat spridas i mindre omfattning.
Liknande initiativ är att vänta inom områdena pumpar och fläktar. I ett längre perspektiv finns många områden att bearbeta.
Statens energimyndighet anser att det är viktigt att Sverige sprider vidare informationen om klassificeringssystem m.m. som tas fram inom detta område.
Upphandlingskrav. Den bästa möjligheten att påverka energieffektivitet på en utrustning eller maskin är inköpet. Genom ett samarbete med Sveriges Verkstadsindustrier och med Svenska
Kommunförbundet har ett system för energieffektiv upphandling (ENEU) tagits fram. Systemet innehåller bl.a. blanketter för upphandling av energikrävande utrustning inom industri och fastighetsförvaltning. Systemet innehåller även gränser för energieffektivitet för alla behandlade produkter, dvs. funktionskrav som kan användas vid upphandling.
Ett regelmässigt användande av detta verktyg bör förutom köp av mer energieffektiv utrustning leda till att tillverkande industri tillverkar mer energieffektiv utrustning eller åtminstone kan sänka kostnaderna på dessa produkter via en högre försäljning. Enligt Statens energimyndighet är därför ENEU ett mycket viktigt långsiktigt instrument.
Miljöledningssytem. Energifrågan är hos många företag med miljöledningssystem definierad som en av de viktiga miljöfrågorna
p.g.a. de emissioner som
energianvändningen leder till. Genom att öka
antalet företag som har miljöledningssystem kan ytterligare minskningar av utsläpp och energianvändning åstadkommas. Det kan dock behövas information och utbildning för att även små och medelstora företag ska införa miljöledningssystem.
Miljöanpassad produktutveckling. Det effektivaste sättet att uppnå energieffektivisering är då man köper nya maskiner eller utrustningar.
För att det ska finnas tillgång till bra ny teknik och för att förbättra den redan bra tekniken kan staten på olika sätt stimulera produktutvecklingen. Ett sätt som flitigt använts på framförallt konsumentsidan är teknikupphandling. Ett antal teknikupphandlingar har också gjort på industrisidan. Tanken är att samla en splittrad köparkraft och få dessa att ställa krav på bättre produkter. Staten har här haft en roll att hjälpa beställarna att fokusera på energifrågan. Sammantaget har detta arbetssätt visat sig fungera bra. På industrisidan har det inte varit lika lätt att få till stånd sådana upphandlingar men det har gjorts även där med goda resultat. Energimyndigheten arbetar på att finna alternativa sätt att påskynda miljöanpassad produktutveckling.
13.2.6. Hur kan industrins deltagande i klimatarbetet öka?
Traditionellt sett har huvuddelen av industrins miljöarbete haft sin utgångspunkt i de lagar och regleringar som styr industrins miljöpåverkande verksamheter. Det senaste decenniet har sett en ökad efterfrågan från konsumenter och andra aktörer på marknaden av miljöanpassade produkter samt ökade krav på att företagen ska ta sitt ”miljöansvar”. Information som tidigare endast miljöorganisationer och tillsynsmyndigheter var intresserade av, efterfrågas nu i ökad grad av konsumenter, anställda, aktieägare, kunder, massmedia, banker, försäkringsbolag med flera. Intresset för miljöinformation har lett till en ökad användning av miljöverktyg av mer frivillig karaktär, som bl.a. olika former av miljöledningssystem, miljöredovisning och miljömärkning.
Allt fler företag har idag någon form miljöledningssystem, varav en kraftigt ökande andel är certifierade enligt standarden ISO 14 001 eller registrerade enligt förordningen EMAS (ECO-management and Audit Scheme). De första certifieringarna skedde 1996 och sedan hösten 1998 har det skett en explosionsartad ökning av antal certifierade företag, främst enligt ISO 14 001 standarden. I dagsläget (oktober 1999) är 889 svenska företag certifierade enligt ISO 14 001 och 167 företag registrerade enligt EMAS (www.environ_cert.com). I ett internationellt perspektiv ligger Sverige med dessa siffror mycket långt fram på miljöledningsområdet.
Intresset för miljöredovisning har ökat kraftigt under 1990-talet, framförallt efter 1993 har miljöredovisning i årsredovisningen och separata miljöredovisningar ökat. I dag har en majoritet av alla företag noterade på Stockkolmsbörsens A-lista någon form av miljöredovisning. (Ljungdahl, 1999). Utvecklingen har skett frivilligt, utan någon form av reglering. Sedan 1997 pågår ett internationellt samarbete med att försöka utveckla och förankra en global standard för miljöredovisning.
Miljömärkning och livscykelanalyser är ytterligare verktyg som företag använder sig av i ökande utsträckning för att begränsa miljöbelastningen.
I samverkan med Naturvårdsverket och Industriförbundet har NUTEK inlett en dialog med ett antal branscher i syfte att skapa samsyn kring möjligheter och hinder för att nå miljömålen. Arbetet har lagt en god grund för en fortsatt konstruktiv dialog mellan myndigheter och näringsliv. Det innebär i sin tur att det finns goda förutsättningar att i samförstånd utveckla nya arbetssätt för att skapa bryggor mellan
och ömsesidig förståelse för miljö- och näringspolitik till gagn för en bättre miljö och ett konkurrenskraftigt näringsliv. Ett centralt inslag i den fortsatta dialogen är att utveckla uppföljningsmått. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom detta område bör sikta till att måtten, exempelvis i form av nyckeltal, på företagsnivå och de som kommer att behöva nyttjas av samhället på nationell nivå kan närmas varandra och i de flesta fall sammanfalla (NUTEK och Naturvårdsverket, 1999).
13.2.7. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Industrins koldioxidutsläpp och specifika energianvändning har minskat betydligt från 1970 till i dag. Det är främst ett resultat av en betydande minskning i oljeanvändningen, men även utveckling mot mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt en förändrad branschutveckling. Denna trend förväntas fortsätta fram till år 2010. På kort sikt styrs industrins utsläpp och energianvändning av produktionsvolymen, som oftast är beroende av konjunkturen. På längre sikt påverkas utsläppen även av bl.a. förändrad produktionsinriktning, teknisk utveckling, skatter samt energiprisernas utveckling.
Enligt kommitténs bedömningar finns det, trots att många åtgärder redan är vidtagna, ytterligare besparingspotentialer för energianvändning och möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från industrisektorn. I flera branscher är det dock inte möjligt att ersätta fossila bränslen med biobränslen. En stor del av sektorn består av industrier med unika processer som gör att det kan vara svårt att generalisera de åtgärder som vidtas. Dessutom är vanligtvis processutsläppen svåra att minska.
Möjligheter finns att minska utsläpp av koldioxid och användningen av energi inom alla industribranscher. Ett sådant område är energibesparingar inom s.k. hjälpsystem. Hjälpsystem innefattar belysning, ventilation tryckluft m.m. Dessa åtgärder är enligt Energimyndighetens bedömningar redan i dag lönsamma ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Anledningen till att åtgärderna inte är vidtagna är bl.a. brist på information och kunskap. Därför anser kommittén att information och utbildning bör genomföras. Kommittén föreslår att Statens energimyndighet får i uppdrag att genomföra information och utbildning för att minska energianvändningen och utsläppen av koldioxid. Myndigheten ska även svara för uppföljning av resultat och återredovisning. 15 miljoner kr bör avsättas under en 5årsperiod.
Dessutom föreslår kommittén att investeringsstöd ges till industrin för att genomföra processrelaterade energibesparingar i energiintensiv industri. Dessa åtgärder är lönsamma ur ett samhällsperspektiv enligt bedömningar av Statens energimyndighet, men inte företagsekonomiskt. För att få till stånd åtgärderna bedömer Statens energimyndighet att det bör utgå ett stöd i samband med att över överenskommelser träffas med företagen om koldioxidreduktioner. Statens energimyndighet anser att det bör avsättas 485 miljoner kr under en 5-års period.
Kommittén anser att det är viktigt att bättre utnyttja spillenergi och energirika restgaser från industrin för produktion av fjärrvärme och el. Förslag i frågan ges i avsnitt 13.1.10.
Utformningen av energi- och koldioxidskatten har stor betydelse för koldioxidutsläppen och energianvändningen inom industrin. Skattesystemet bör därför utformas så att det kan användas för att påverka koldioxidutsläppen mot önskade nivåer utan att öka elförbrukningen. Skattesystemet behandlas i kapitel 12. Möjligheter att använda flexibla mekanismer och handel med utsläppsrätter beskrivs även i kapitel 12.
Kommittén anser vidare att möjligheter att utveckla systemet för miljööverenskommelser bör fortsätta att utredas (se kapitel 10).
Kommittén anser även att det är viktigt att myndigheter i samband med prövning och tillsyn av industrier tar hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det är viktigt att utsläppen av samtliga växthusgaser beaktas. Vid förbränning bör utsläppen av lustgas begränsas, speciellt i samband med att åtgärder vidtas för att minska kväveoxider. I övrigt föreslår kommittén att Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att åtgärder som är lönsamma åtgärdas av företagen (se kapitel 10).
Kommittén anser att det är viktigt att kunskapen höjs inom företag om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan samt möjligheter att minska påverkan. Kommittén föreslår därför att NUTEK och Naturvårdsverket fortsätter det arbete som startades 1999 tillsammans med industrins företrädare i syfte att ta fram underlag till miljömålsarbetet (Klimatkommittén och Miljömålskommittén).
NUTEK bör i samverkan med Statens energimyndighet fortsätta arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag inom myndighetens anslag. Resultaten bör följas upp av NUTEK. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att tillsammans med NUTEK och Statens energimyndighet fortsätta att arbeta med att stimulera miljöanpassad produktutveckling med
avseende på klimatpåverkan och energieffektivitet genom information och utbildning.
Kommittén anser även att det är viktigt att hänsyn tas till energi och klimatpåverkan i samband med upphandling av ny utrustning till industrin. Därför föreslår kommittén att Statens energimyndighet ges i uppdrag att sprida information om märkning och klassificering av energiförbrukning för motorer, pumpar, fläktar m.m. enligt arbete inom EU. Dessutom bör Statens energimyndighet ges i uppdrag att i samråd med branschorganisationer och Svenska Kommunförbundet sprida information om system för energieffektiv upphandling (t.ex. ENEUsystemet).
Enligt kommitténs bedömning är det önskvärt att öka spridningen av kunskap om olika verksamheters klimatpåverkan. För att göra detta för de större företagen bör NUTEK ges i uppdrag att initiera ett samarbete med näringslivet som syftar till att uppgifter om företagens klimatpåverkan ingår i den miljöredovisning som finns i årsredovisningen.
Kommittén anser även att det är viktigt att fortsatt forskning och utveckling fokuseras på att skapa förutsättningar för en minskning av utsläpp av växthusgaser och energiförbrukning inom olika typer av industrier.
13.3. Åtgärder inom bebyggelse och service
Nedanstående förslag är specifika för bebyggelse och service. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och miljöbalken behandlas i andra kapitel.
Kommitténs förslag:
- Boverket bör få i uppdrag att utforma skärpta byggregler för nybyggnation. De bör utformas med generellt krav på en högsta beräknad energiåtgång på 110 kWh/m2 som gäller fullt ut från år 2003 med en skärpning till högst 90 kWh/m2 till år 2010. Boverket bör utreda när en ytterligare skärpning till 60 kWh/m2kan träda i kraft. Kraven ska omfatta uppvärmning, varmvatten och fast hushållsel. Boverket bör även utarbeta metoder och regler för tillsyn och eventuella sanktioner.
- För att undvika att nya fastigheter byggs med uppvärmningssystem som enbart bygger på direktverkande el bör Boverket ges i uppdrag att utreda möjligheten att skapa förutsättningar för alternativ uppvärmning från förnybara energikällor.
- Boverket bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta byggregler för om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse, för att de successivt ska bli mer energieffektiva.
- Kommittén anser att all offentlig förvaltning bör tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologisk offentlig upphandling (M1998:01). Information bör spridas hos kommun, landsting och stat om vikten av att ställa miljökrav vid upphandling. Statens utgifter uppskattas till 10 miljoner kr.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel (energinormer, teknikupphandling, demonstrationsstöd, spridningsaktiviteter, information, utbildning, tillämpad forskning och utveckling) samt genomföra programmet. Uppdraget bör i tillämpliga delar genomföras i samverkan med Konsumentverket. Statens utgifter bedöms uppgå till 500 miljoner kr.
- Boverket bör få i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster motsvarande max 1,3 W/m2, ° C. Information om produktkraven bör utarbetas och spridas.
- Statens energimyndighet bör i samråd med Boverket ges i uppdrag att genom utbildning och information arbeta för att öka vindsisolering och fasadåtgärder i syfte att minska utsläppen av koldioxid och användningen av energi. Statens utgifter bedöms till 20 miljoner kr.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att minska kostnaderna för att ansluta ytterligare fastigheter till fjärrvärme.
- Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma och bevilja stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen i småhus, flerbostadshus och lokaler. Stödet bör kompletteras med en informationsinsats. Myndigheten bör följa upp resultatet. Statens utgifter bedöms till 80 miljoner kronor och vi föreslår ett program under en 5årsperiod.
- Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma program med information och utbildning samt genomföra programmet för att åstadkomma energieffektivare drift av flerbostadshus och lokaler. Programmet ska omfatta både privata och offentliga byggnader. Statens utgifter beräknas till 150 miljoner kr.
- Boverket ges i uppdrag att ta fram regler för att införa obligatorisk fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter senast år 2004. Arbetet bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under 2 år för att få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrationsprojektet uppskattas till 5 miljoner kr och ytterligare 10 miljoner kr för att införa och informera om reglerna.
- Boverket bör få i uppdrag att genomföra en utredning för att granska hinder och incitament för såväl byggföretag och fastighetsägare som hyresgäster för att vidta åtgärder för att spara energi och minska utsläppen av växthusgaser.
- Boverket bör i samråd med Statens energimyndighet få i uppdrag att utreda hur regler för obligatorisk pannkontroll ska utformas. Uppdraget bör samordnas med Miljömålskommitténs önskemål.
- Plan- och bygglagen (1987:10) bör ses över i syfte att bidra till att markanvändning och bebyggelse på ett bättre sätt tar hänsyn till den fysiska planeringens inverkan på bl.a. människors resmönster.
- Statens energimyndighet bör i samverkan med Boverket ges i uppdrag att genomföra undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning, för att förbättra möjligheterna till att bedöma olika åtgärder.
I sektorn ingår bostäder, fritidshus och användningen av lokaler, byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopp- och reningsverk, el- och vattenverk samt de areella näringarna jord- och skogsbruk.
Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen kan påverka utsläppen långt in i framtiden. Var bostäder och infrastruktur lokaliseras är därför av särskilt stort värde.
13.3.1. Nuvarande utsläpp av växthusgaser och energianvändning i sektorn
Bebyggelse- och servicesektorn bidrar till klimatpåverkan främst genom utsläpp av koldioxid, metan och lustgas. Sektorn svarar för ungefär 15 % av utsläppen av växthusgaser totalt i Sverige. Utsläppen av växthusgaser från sektorn beror främst på förbränning av fossila bränslen för uppvärmning av lokaler och bostäder. Uppvärmningen av lokaler är en del av den totala energianvändningen i sektorn. Sektorns hela energianvändning är ungefär 40 % av landets totala energianvändning.
Utsläpp av växthusgaser
Som framgår av Tabell 13.15 så har utsläppen av koldioxid inom sektorn minskat något 1998 jämfört med 1990. Anledningen till denna minskning är att förbränningen av fossila bränslen minskar p.g.a. en övergång från olja till el och fjärrvärme för uppvärmningsändamål. Detta har lett till att fjärrvärme i dag svarar för merparten av uppvärmningsbehovet i flerbostadshus och lokaler.
Tabell 13.15 Koldioxid, metan och lustgasutsläpp från sektorn bostäder och service 1990, 1996-1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Bostäder och service
1990
1996
1997
1998
Koldioxid
10,7
11,1
10,0
9,7
Metan
0,2
0,2
0,2
0,2
Lustgas
0
0,3
0,3
0,3
Summa
10,9
11,6
10,5
10,2
Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Via kylskåp, frysar och klimatanläggningar inom sektorn sker utsläpp av andra växthusgaser HFC och FC. Eftersom åtgärder och statistik för dessa gaser inte finns redovisade inom sektorn behandlas de separat (se avsnitt 11.6.3).
Energianvändningen
Energianvändningen i sektorn bebyggelse, service m.m. uppgick år 1997 till 157 TWh, vilket motsvarade 40 % av Sveriges totala energianvändning. Knappt 90 % av energianvändningen i sektorn
bebyggelse, service m.m. utgörs av användning i bostäder och lokaler. Energin används för uppvärmning av ytor och vatten samt drift av apparater. De areella näringarnas energianvändning motsvarar cirka 5 % av sektorns totala användning, fritidshusen står för 2-3 % och övrig service svarar för 6-7 % av den totala energianvändningen. Som framgår av Figur 13.12 har den slutliga energianvändningen sedan 1970-talet legat på en relativt konstant nivå. Vi ser däremot stora variationer i användningen av olika energislag. Den mest markanta förändringen är minskningen av oljeprodukter och den ökade elanvändningen. Fjärrvärmeanvändningen har också kontinuerligt ökat sedan 1970-talets början.
Figur 13.12 Slutlig energianvändning inom sektorn bebyggelse, service m.m. 1970-1998, TWh
Oljeprodukter El Fjärrvärme Biobränslen, torv mm
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TWh
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Stora delar av energianvändningen påverkas av temperaturförhållandena, vilket leder till att betydande variationer i energiefterfrågan mellan olika år kan uppstå. Den faktiska energianvändningen i sektorn bostäder, service m.m. var 3,5 % högre år 1997 än år 1990. År 1990 var emellertid ett mycket varmt år. Det var 18 % varmare än ett normaltempererat år, varför energianvändningen för uppvärmning var lägre än normalt. En jämförelse av
energianvändningen efter korrigering för temperaturskillnader visar att användningen år 1997 var 0,5 % lägre än år 1990.2
Flera faktorer har motverkat en ökad energianvändning i sektorn. Några av dessa faktorer är olika typer av energibesparande åtgärder, som installation av värmepump, tilläggsisolering och fönsterbyten i gamla hus. Även övergången från olja till andra energislag har lett till att den totala energianvändningen minskat. En viss begränsning av energianvändningen ligger i en ökad användning av energieffektiva apparater. År 1997 användes 107,2 TWh för uppvärmning och varmvatten. Den totala uppvärmningen inklusive varmvatten fördelas på: 45 % i småhus, 28 % i flerbostadshus och 27 % i lokaler. I småhus dominerar elvärme som värmekälla (43 %). Ungefär 28 % av småhusen har direktverkande elvärme och de övriga 15 % har vattenburen elvärme. Orsaken till elvärmens stora andel är att den är billig att installera och enkel att hantera. Elkombi (el kombinerat med ved och/eller olja) är ett annat vanligt uppvärmningssystem i småhus (ungefär 24 %). Hushåll med detta system är relativt flexibla, elvärmen kan lätt bytas ut mot andra bränslen t.ex. olja eller ved. Knappt 10 % av småhusen värms enbart med olja, 6 % med fjärrvärme och 2,5 % med ved. I flerbostadshusen är fjärrvärme det vanligaste uppvärmningsalternativet och 70 % av flerbostadshusen har fjärrvärme. Oljeuppvärmning används i 12 % av lägenheterna. I 50 % av lokalerna svarar fjärrvärme för uppvärmningen.
Figur 13.13 visar elanvändningen i sektorn från 1970-1997. Vi kan konstatera att elanvändningen ökat under hela perioden främst vad gäller användningen av elvärme och driftel.
2 För beräkningar av normaltemprerade år hänvisas till Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1997:26), sid 180ff.
Figur 13.13 Elanvändning inom sektorn bostäder, service m.m. 1970-1998, TWh
Elvärme Hushållsel
Driftel
0 10 20 30 40 50 60 70 80
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
TW h
Källa: Statens energimyndighet, 1999a
Användningen av hushållsel ökade förhållandevis långsamt under 1980-talet efter en ganska snabb tillväxt under 1970-talet. Under 1990talet har ökningstakten avstannat. Genom teknikutveckling har effektiviteten hos de nyare hushållsapparaterna ökat.
Driftelen har ökat kraftigt sedan 1970-talet. Orsaken till denna utveckling är bl.a. en snabb tillväxt inom serviceverksamheten och ett ökat innehav av kontorsmaskiner. En hög tillväxttakt av både privata och offentliga tjänster har också medfört en ökning av lokalytor. Under den andra hälften av 1980-talet avtog ökningstakten. Förklaringen till detta var en ökad effektivisering av elanvändningen. Belysning och ventilation har genom bättre ljuskällor, förbättrad driftstyrning och dimensionering blivit effektivare.
13.3.2. Grundscenarier - utsläpp av växthusgaser och energianvändning
Bedömningen (s.k. grundscenarier) om utsläppen av växthusgaser och energianvändningen för bebyggelse- och servicesektorn år 2010 har gjorts av Statens energimyndighet på grundval av gällande beslut.
Konjunkturinstitutet har i sitt grundscenario inte redovisat utsläppen från bebyggelse- och servicesektorn separat. I kapitel 11 redovisas förutsättningarna för grundscenarierna.
Utsläpp av växthusgaser inom sektorn enligt grundscenariot
De sammanlagda utsläppen av koldioxid, metan och lustgas, räknat som koldioxidekvivalenter, har minskat med ungefär 20 % från sektorn år 1997 jämfört med år 1990 (Tabell 13.16). Utsläppen beräknas minska ytterligare fram till år 2010. Totalt beräknas utsläppen i sektorn minska under perioden 1990-2010 med nästan 30 %. Anledningarna till denna minskning är i första hand minskad oljeanvändningen genom att antalet värmepumpar3 samt anslutningar till fjärrvärme beräknas öka. Utsläppen från produktion av fjärrvärme ingår i redovisningen i avsnitt 13.1.
Tabell 13.16 Utsläpp av koldioxid, metan och lustgas från bebyggelse och service totalt år 1990 och år 1997, samt Statens energimyndighets grundscenario för år 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter
Bebyggelse och service
1990 1997 2010 2010 Låg-Hög
Koldioxid
1)
11,6 9,4 7,8 7,5-8,1
Metan
2)
0,2 0,2 0,2
Lustgas
2)
0 0,3 0,3
Totalt
11,8 9,9 8,3
Källa: 1) Statens energimyndighet, 1999b2) Naturvårdsverket, 1999b och Ds 1997:26
Energianvändningen enligt grundscenariot
Den temperaturkorrigerade4 energianvändningen inom bebyggelse och service fördelad på olika energislag framgår av Tabell 13.17.
3 I en värmepump kan lågvärdig energi tas tillvara och utnyttjas för värmeproduktion. Exempel på värmekällor är utomhusluft, jordvärme, grundvatten, industriellt spillvatten, sjö- och havsvatten eller kommunalt avlopsvatten.4 Temperaturkorrigering beskrivs i Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1997:26), sid 181f.
Tabell 13.17 Temperaturkorrigerad energianvändning inom bebyggelse och service 1990 och 1997, beräknade värden för år 2010, TWh
1990
1997
2010
Total energianvändning
162,5
156,8
158,4
El, totalt
68,4
70,9
750
Elvärme
30,8
28,1
28,9
Småhus
20,0
19,3
20,6
Flerbostadshus & lokaler
8,9
7,0
6,1
Fritidshus
1,8
1,8
2,3
Hushållsel
16,9
19,0
21,1
Småhus
8,6
10,2
11,1
Flerbostadshus
7,7
8,6
9,2
Fritidshus
0,6
0,6
0,8
Driftel i lokaler
15,2
17,1
18,2
Elanvändning inom areella näringar
1,5
1,4
1,3
Elanvändning inom övrig service
4,1
5,3
5,5
Fjärrvärme, totalt
34,5
38,5
43,0
Småhus
2,4
2,6
3,8
Flerbostadshus & lokaler
31,9
35,9
39,1
Areella näringar
0,1
0,1
0,1
Oljor, totalt
45,1
33,9
27,0
Småhus
16,9
12,7
9,6
Flerbostadshus & lokaler
18,0
10,4
6,5
Fritidshus
0,1
0,1
0,2
Areella näringar
6,1
6,4
6,2
Fritidshus
3,9
4,3
4,4
Trädbränslen
12,5
11,4
11,2
Småhus
11,1
10,7
10,2
Flerbostadshus & lokaler
0,1
0,1
0,4
Fritidshus
1,2
0,6
0,6
Areella näringar
0,1
0,1
0,1
Gas
1,2
2,0
2,2
Kol
0,5
0,0
0,0
Anm. Oljorna är inklusive gasol. Gas avser stadsgas och naturgas. Källa: Statens energimyndighet, 1999b
Totalt sett beräknas oljeanvändningen inom sektorn minska med nästan 40 % år 2010 jämfört med 1990. Enligt grundscenariot från Statens energimyndighet beror den minskade oljeanvändningen inom sektorn under perioden på antagande om konvertering till fjärrvärme och installation av värmepumpar. En mindre andel oljeuppvärmda byggnader beräknas börja använda pellets.
Elvärmeanvändningen har minskat mellan 1990 och 1997 men förväntas öka med drygt 1 TWh mellan 1997 och 2010 genom att de flesta nybyggda hus antas bli elvärmda, en stor del troligtvis med direktverkande el. Under hela perioden 1990-2010 bedöms en ökande användning av hushållsel.
13.3.3. Gällande styrmedel
Sektorn bebyggelse och service styrs med olika styrmedel. Ur klimatpolitisk synpunkt är skatter på koldioxid och energi viktiga styrmedel. Plan- och bygglagen, miljöbalken och Boverkets föreskrifter och allmänna råd (Boverkets byggregler, BBR) är viktiga administrativa styrmedel. Vidare används information, t.ex. i form av energisparkampanjer.
Ett energipolitiskt program inrättades i samband med 1997 års energipolitiska beslut. I det kortsiktiga programmet finns insatser riktade mot bebyggelse- och servicesektorn. Programmet beskrivs i avsnitt 13.1.7.
I programmet ingår bl.a. bidrag för att ansluta elvärmda småhus till de befintliga fjärrvärmenäten. Bidrag ska också lämnas med upp till 10 000 kronor per småhus för installation av s.k. effektvakt och kompletterande värmeanläggning som medför ett minskat eleffektuttag. Vidare ska bidrag lämnas med upp till 30 % av skäliga kostnader för byte till värmeanläggning baserad på ett vattenburet värmesystem och för installation av anordning för värmeackumulering. Bidragsreglerna trädde i kraft den 1 januari 1998 och avser installationer, anläggningar eller utrustning som beställt tidigast den 1 juli 1997. För bidragen anvisas
1 650
miljoner kronor under en femårsperiod.
Investeringsstödet för konvertering av eluppvärmda hus till fjärrvärme är uppskjutet tills vidare. Statens energimyndighet undersöker möjligheter att sänka kostnaderna för konverteringar.
Regeringen har aviserat nytt solvärmestöd. Det har diskuterats om att bidraget vara ”prestationsrelaterat”; en effektivare solfångare ger ett högre bidrag. En förutsättning för det föreslagna stödet är att ett avtal
mellan staten och solvärmebranschen träffas. Syftet med avtalet är att stimulera solvärmebranschen som halverats sedan det statliga stödet upphörde 1996/97. Bidraget ska rymmas inom det nuvarande stödet för omställning och utveckling av energisystemet som gäller till och med år 2002.
13.3.4. Åtgärder inom bebyggelse- och servicesektorn
I följande avsnitt beskrivs möjliga åtgärder (se även bilaga 4). Alla åtgärder ingår inte i baspaketet. De åtgärder kommittén har föreslagit återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”. Kommitténs förslagen finns även sammanställda i kapitel 3 och i bilaga 3.
För att minska utsläppen av växthusgaser och energianvändningen har Statens energimyndighet identifierat ytterligare åtgärder och styrmedel. Dessa kan delas in i åtgärder för att minska energianvändningen i nya respektive befintliga byggnader. Energianvändningen i byggnader kan dels begränsas genom utformningen av byggnaderna , dels genom driften av dessa. Även åtgärder för att minska utsläppen från uppvärmning av byggnaderna beskrivs.
De utsläpp av växthusgaser som genereras i sektorn beror bl. a. på användningen av fossila bränslen för uppvärmning. Andra växthusgasutsläpp är de tre industriella gaserna, främst i form av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar. Åtgärder för dessa gaser behandlas separat i avsnitt 13.6.1. Utsläpp från arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk behandlas i avsnitt 13.6.2.
Cirka 90 % av de hus som finns år 2020 är redan byggda. Hälften av dagens bostadsbestånd är byggt före 1965. Det är därför väsentligt att överväga hur vi ska planera, bygga och förvalta hus och lokaler för att minska utsläpp av växthusgaser och minska energianvändningen inom sektorn i ett längre perspektiv.
Eftersom bebyggelse- och servicesektorn inrymmer så långa tidsperspektiv så är planeringen av samhället, bl. a. var och hur vi förlägger bostadsområden, viktig. Den fysiska planeringen innefattar lokalisering och utformning av trafikanläggningar och omgivning, kommunernas översikts- och detaljplanering enligt plan- och bygglagen, trafikverkens väg- och spårplanering. Den fysiska
planeringens långsiktighet inom bebyggelse- och servicesektorn gör den angelägen ur klimat- och energipolitiskt synvinkel.
Det finns vinster att göra i termer av energibesparing och minskade utsläpp från förbränning av fossila bränslen genom att planera samhället på ett energibesparande sätt. Detta har att göra med hur man bygger lokaler och vart dessa placeras i förhållande till bland annat infrastruktur. Plan- och bygglagen och de planinstrument som kommunerna har tillgång till redovisas i kapitel 10.
Energieffektivare hus vid nybyggnation
Byggreglerna har stor betydelse för att säkra att samhällskraven bl.a. vad avser energieffektivitet i byggnaderna blir uppfyllda. Reglerna bedöms kunna ha stor effekt på lång sikt.
Den nuvarande kravnivån för energihushållning gäller från 1991. Under senare år har både kunskaper, komponenter och systemteknik utvecklats som skulle kunna innebära en betydligt lägre energianvändning, enligt bedömningar som har gjorts av Statens energimyndighet. Den gällande bygglagstiftningen med tillämpningsföreskrifter (BBR) ställer krav på en byggnad när den projekteras och uppförs. I dag regleras energianvändningen i nybyggnationer i allmänna råd från Boverket (BFS 1998:38).
Dagens beräknade energianvändningsnivå för nyproducerade flerbostadshus utan värmeåtervinning ligger på cirka 130 kWh/m2varav 40 kWh/m2 el. Emellertid visar uppföljningar att det verkliga utfallet är betydligt högre, 155 kWh/m2 varav 40 kWh/m2 el.
En skärpning av byggreglerna bör ses som en process och ett systematiskt utvecklingsarbete där byggbranschen är involverad. För denna process krävs:
- att kraven fokuserar på utfallet korrigerat med hänsyn till brukarnas påverkan och inte på preliminära konstruktionsförslag,
- att utfallet kombineras med någon form av sanktion att kravnivån redan från början är ambitiös,
- att det finns en tydlig tidsplan för kommande skärpningar och planerad kravnivå och
- att processen stöttas med resurser för teknikupphandling, information, utbildning samt forskning och utveckling.
Tillsyn av byggnormen är viktigt. En planerad kravnivå är ett incitament som driver fram en fortsatt utveckling.
Enligt Statens energimyndighet och Boverket bör byggreglerna på sikt utformas som funktionskrav och omfatta energikrav på såväl byggnader som dess installationer.
Skärpningen av byggreglerna bygger på antagandet att förändringen genomförs fullt ut från år 2003 med ett krav på 110 kWh/m2. Sedan skärps kraven successivt för att till år 2010 ligga på nivån 90 kWh/m2och 60 kWh/m2 till år 2020. Kraven ska även omfatta hushållsel och varmvatten.
Den uppskattade nyproduktionen beräknas under perioden 2003-2010 ligga på 99 000 småhus med en total yta 13,9 miljoner m2 och 90 900 flerbostadshus med en yta på 6,5 miljoner m2.
Skärpta byggregler på nybyggnationer innebär ökade investeringskostnader. Risken finns att nybyggnationen minskar med alltför högt ställda energikrav i reglerna om kostnaderna för att bygga nytt därigenom blir höga. De totala kostnaderna blir, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv lägre med skärpta regler, beroende på lägre kostnader för uppvärmning enligt bedömningar som gjorts av Statens energimyndighet (1999c).
Eftersom alla nybyggda småhus enligt grundscenariot för år 2010 antas vara elvärmda och flerbostadshusen el- eller fjärrvärmevärmda medför skärpta byggregler att förbrukningen av el blir 0,6-1,1 TWh lägre och av fjärrvärme blir 0,3-0,5 TWh lägre år 2010 jämfört med grundscenariot.
Energieffektiva befintliga byggnader
Det finns i dag inga byggregler som ställer krav på energiåtgång vid om- och tillbyggnad av befintliga byggnader.
Fönster är, ur energisynpunkt den, svagaste länken i bostäder och lokaler trots att det kommer in solvärme via dem. Åtgärden omfattar endast naturliga utbyten av fönster. Genom att införa produktkrav på alla fönster som produceras och importeras på en värmeöverföring av 1,3 W/m2 °C kan energiförbrukningen minskas.
Enligt Statens energimyndighet är merinvesteringen 100-300 kr/m2fönsteryta, den lägre kostnaden för flerbostadshus och lokaler, den högre för småhus. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bedöms besparingsåtgärdena uppväga kostnaderna som en följd av lägre uppvärmningskostnader.
Hinder som kan föreligga i att införa en tvingande energinorm på fönster kan vara EG:s byggproduktdirektiv. Det går inte att förhindra försäljning av mindre energieffektiva fönster som CE-märkts, men det
förefaller däremot möjligt att förhindra att de installeras och används. De juridiska aspekterna på detta är emellertid inte helt klarlagda. Både marknadsförutsättningar och juridiska möjligheter måste studeras närmare.
Vindsisolering i bostäder är ytterligare en möjlighet för energieffektivisering anger Statens energimyndighet, baserat på äldre inventeringar av bostadsbeståndet.
Fasadåtgärder i bostäder bidrar till energieffektiva klimatskal på byggnader och kan vara avgörande på lång sikt. Hänsyn måste tas till varsamhetskraven i 10 § Plan och bygglagen (1987:10). Arkitektoniska och stadsmiljövärden måste beaktas inför energisparåtgärder.
Tidigare lämnades bidrag och lån till fasadisolering och vindsisolering.
Styrmedel som anges för att åstadkomma förbättringar av klimatskalen i befintliga byggnader genom vindsisolering och fasadåtgärder är i huvudsak information och utbildning. Statens energimyndighet uppskattar statens utgifter till cirka 20 miljoner kr för att genomföra programmet.
Genom att kombinera styrmedel och förstärka med stöd skulle en högre reduktion av utsläpp och energiförbrukning kunna uppnås.
Åtgärderna medför ökade investeringskostnader för fastighetsägarna. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv anger Statens energimyndighet att åtgärderna inte medför ökade kostnader eftersom uppvärmningskostnaderna kommer att minska.
Totalt beräknar Statens energimyndighet att åtgärderna genom produktkrav på fönster tillsammans med information och utbildning för ökad vindsisolering och fasadåtgärder kan medföra att utsläppen av koldioxid i bästa fall kan bli 0,1 miljoner ton lägre än grundscenariot år 2010, förbrukningen av el och fjärrvärme cirka 0,4 TWh respektive 2 TWh lägre.
Åtgärder för att minska elanvändningen
Åtgärder kan vidtas för att minska elanvändning bl.a. genom krav vid offentlig upphandling och eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel. Enligt konsumentverket är information till konsumenter viktigt för att åstadkomma effektivare inköp och beteende.
Energieffektiv teknik i den offentliga förvaltningens inköp
Det finns även möjlighet att minska elförbrukningen inom offentlig förvaltning genom att krav ställs i samband med upphandling. Rekommendationer utarbetas nu av den pågående delegationen för ekologisk offentlig upphandling (M1998:01). Förslaget innebär minskad elanvändning för kontorsutrustning, vitvaror, belysning, hemelektronik, ventilation och fönster. Enligt Statens energimyndighets bedömning kan de rekommenderade upphandlingsnormerna resultera i elbesparingar på cirka 1,5 TWh år 2010.
Inköpen beräknas medföra merinvesteringar för staten, men energibesparingarna beräknas medföra en total vinst.
För att få genomslag för åtgärden krävs insatser att sprida information om rekommendationerna. De offentliga kostnaderna består här av insatser för information och att utarbeta handböcker för kravnivåer. Statens utgift för detta uppskattas av Energimyndigheten till 10 miljoner kr.
Eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel
Enligt Statens energimyndighet finns det ytterligare potential att minska elförbrukningen genom eleffektiviserande åtgärder för hushållsoch driftel. Förslaget är en utveckling av nuvarande programinsatser och breddning av energinormer till fler produkter/apparater. Olika statliga insatser kan övervägas för att få till stånd de eleffektiviserande åtgärderna. Sådana exempel är bl.a. energinormer för vitvaror, teknikupphandlingar, stöd till tillämpad forskning och kunskapsuppbyggnad inom relevanta områden, spridningsaktiviteter, informationsinsatser för att sprida kunskap om upphandlingsstandarder. Programmet för eleffektiviserande åtgärder riktar sig primärt till konsumenter, upphandlare, projektledare och projektörer.
Statens energimyndighet bedömer att programmet kommer att minska elförbrukningen med mellan 1,4 och 4 TWh jämfört med grundscenariot och att statens utgifter för programmet är 500 miljoner kr.
Programmet beräknas medföra merinvesteringar, men energibesparingarna beräknas medföra en total vinst.
Minskad energianvändning vid drift
Olika typer av åtgärder kan vidtas för att minska energianvändningen i drift av fastigheter. Enligt konsumentverket är information till konsumenter viktigt för att åstadkomma effektiva inköp och beteende ur klimatsynpunkt.
Effektivare fastighetsdrift i flerbostadshus och lokaler
Det finns stora möjligheter att minska utsläppen av koldioxid och energianvändningen i privata och offentliga flerbostadshus och lokaler genom effektivare drift. Det finns flera exempel på detta. Genom bl.a. effektivare driftsorganisation för fastigheter med bättre utbildad personal kan driften effektiviseras.
Genom statligt finansierad information och utbildning angående fastighetsdriften är en beräknad årlig reduktion på cirka 0,05 miljoner ton/år möjlig. Förbrukningen av el och fjärrvärme bedöms även minska med cirka 1 TWh vardera. Åtgärden medför inga större merinvesteringar, men driftskostnader kommer att minska på grund av lägre energiförbrukning. Statens utgifter för detta uppskattas till 150 miljoner kr.
Fördelningsmätning i oljevärmda flerbostadshus
I ”Rådets direktiv om koldioxidutsläpp genom förbättring av energieffektiviteten” (SAVE), EU-direktiv 93/76/EEG, anges bl.a. att fakturering av kostnader för uppvärmning, lufttkonditionering och varmvatten ska vara grundat på den faktiska förbrukningen. Direktivet, som omfattar flera punkter, är av sådan karaktär att det nödvändigtvis behöver leda till lagstiftning. Genom att göra en fördelningsmätning synliggörs den faktiska förbrukningen av värme.
Statens energimyndighet föreslår att fördelningsmätning införs i enbart oljevärmda flerbostadshus. Anledningen till detta är att ytterligare stimulera övergång från oljeuppvärmning till annan uppvärmningsform.
De installationstekniska svårigheterna i det befintliga beståndet med flera varmvattenstammar till varje lägenhet och drift- och mättekniska problem med varmvattenmätning bör också uppmärksammas. Det pågår dock en snabb teknisk utveckling rörande mätmetodik och mätteknik liksom teknikupphandlingsinsatser. Ett 30-tal bostadsföretag
har infört eller planerar att införa individuell mätning i pilotprojekt. Statens energimyndighet bedömer att tekniken kan införas.
Åtgärden antas leda till en minskning av energianvändningen med cirka 15 %. Om åtgärden införs i oljevärmda flerbostadshus förväntas den medföra en koldioxidreduktion på cirka 0,1 miljoner ton koldioxid år 2010 jämfört med grundscenariot.
Åtgärden beräknas medföra en investeringskostnad på cirka 4 000 kr per lägenhet för enbart värme enligt Statens energimyndighet (1999). I en senare rapport anges kostnader på mellan 3 000 och 8 000 kr per lägenhet för värme och tappvarmvatten (Statens energimyndighet, 1999o). Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bedöms inte de totala kostnaderna öka beroende på lägre uppvärmningskostnader.
Energimärkning
Energimärkning av fastigheter påverkar ägare/förvaltare främst i samband med överlåtelser. För flerbostadshus och lokaler är obligatorisk energimärkning en kompletterande åtgärd som bl.a. leder till energibesparingar. För nyproduktion finns möjligheter att knyta energideklarationer och verifieringar av byggnadens energianvändning direkt till bygglovshanteringen och till byggreglerna. Ett system med obligatorisk energideklaration av byggnader innebär att föreskrifter och certifieringssystem för behöriga besiktningsmän behöver utarbetas.
Kostnader för kontroll anges till cirka 5 000 kr per småhus och lägenhet, något lägre för lokaler.
Energimärkning anges som ett komplement till andra styrmedel och åtgärder för att förstärka deras utfall. Det är svårt att ange ett separat resultat för enbart energimärkning.
Periodisk tillsyn och kontroll av småvärmeanläggningar
Obligatorisk oljepannekontroll har behandlats i tidigare utredningar i samband med undersökningar inför genomförande av ”Rådets direktiv om koldioxidutsläpp genom förbättringar av energieffektiviteten (SAVE); EU-direktiv 93/76/EEG”. Direktivet, som omfattar flera punkter, är av sådan karaktär att det nödvändigtvis behöver leda till lagstiftning.
Syftet med oljepannekontroll är att vid kontroll undersöka möjligheten att förbättra verkningsgraden och därmed minska oljeförbrukningen.
Obligatorisk oljepannekontroll har behandlats i underlag till kommittén av Statens energimyndighet och Boverket. Att justera verkningsgraden av en oljepanna i syfte att reducera utsläppen av koldioxid har inte bedömts som en effektiv åtgärd av Boverket. Statens energimyndighet har dock i underlaget utrett möjligheten till ett system med obligatorisk kontroll av mindre pannor.
Projekt TK 2000 behandlar anläggningar i storleksklassen 11-120 kW. Resultaten påstås kunna överföras på större anläggningar upp till grupp- och värmecentraler (1 000-1 200 kW). Projektets slutsats är att ett system med obligatorisk oljepannekontroll bör införas (Energitekniska föreningen, Svenska skorstensfejarmästarförbundet, NUTEK, Företagarnas riksorganisation, 1998).
Enligt Energimyndighetens analys blir utfallet i förhållande till grundscenariot begränsat. Man anger översiktligt att det kan antas ingå i grundscenariot eller medföra en reduktion av cirka 60 tusen ton koldioxid år 2010.
Ett första steg kan enligt Energimyndigheten vara att införa kontroll på pannor i effektområdet 60-1 000 kW.
De största effekterna att minska oljeanvändningen anges vara att byta brännare, investera i bättre reglerutrustning och byte till ny oljepanna.
Kostnaden för pannkontroll i småhus anges till 100 kr per år tillfälle. Ett system för pannkontroll ska vara självfinansierat genom att utgift tas ut för kontroller. I genomsnitt beräknas systemet inte medföra ökade totala kostnader eftersom driftskostnaderna kommer att minska. De som redan har bra pannor får högst kostnad och de som har sämst pannor blir vinnare.
Pannkontrollen kan även användas för att minska andra utsläpp och på så sätt bidra till att nå andra miljömål.
Uppvärmning av byggnader
Åtgärder kan även vidtas för att minska utsläppen av växthusgaser från uppvärmning dels genom att ersätta oljeuppvärmning med förädlade biobränslen dels med anslutning till fjärrvärme.
Konvertering från olja och el till förädlade biobränslen
Statens energimyndighet har föreslagit demonstrationsstöd för konvertering av olja och el till förädlade biobränslen. Stödet bör vara kopplat till information. Syftet är att visa helhetslösningar för en panninstallation inklusive transporter, lagring, skorsten, skötsel och säkerhet. Utfallet på kort sikt bedöms dock begränsat på grund av nuvarande energiprisrelationer.
Energimyndigheten beräknar att stödet direkt kan leda till att koldioxidutsläppen minskar med cirka 15 tusen ton år 2010. Man räknar inte in spridningseffekten i sina kalkyler. Statens utgifter för stödet uppskattas till cirka 80 miljoner kr och ett 5-årigt program föreslås.
Miljömålet ren luft kan påverkas av en ökad användning av biobränslen i småhus inom tätorter. En ökad biobränsleanvändning kan generera ökade utsläpp av bl.a. flyktiga kolväteföreningar och stoft. Utsläpp av svavel och kväveoxider kan komma att minska om biobränslen ersätter olja för uppvärmning. Det är viktigt att hänsyn tas till dessa målkonflikter vid genomförandet av programmet.
Ökad anslutning av småhus till fjärrvärme
För anslutning av småhusområden till fjärrvärmesystemen krävs en hög anslutningsgrad. Denna är svår eller nästan omöjlig att åstadkomma i dag. Någon form av stöd kan vara lämpligt för att tidigarelägga anslutning av småhusområdena innan de splittras upp med andra konverteringsalternativ som t.ex. värmepumpar (Statens energimyndighet, 1999c).
Vid Energimyndigheten pågår en översyn av möjligheter att ansluta småhus till fjärrvärme i syfte att få ner kostnaderna, som nu är för dyra. Stödet för konvertering av elvärmda hus till fjärrvärme, som ingår i energiprogrammet fram till år 2002, är uppskjutet för vidare utredning.
Ökad anslutning av småhus till fjärrvärme bedöms kunna medföra att koldioxidutsläppen minskar med cirka 0,1 miljoner ton år 2010. Elförbrukningen beräknas minska med 0,1 TWh medan förbrukningen av fjärrvärme beräknas öka med cirka 0,6 TWh (eventuella koldioxidutsläpp från ökad fjärrvärmeproduktion är inte medräknat). Åtgärden är med nuvarande teknik relativt dyr för såväl stat som husägare. Kostnaden är beräknad till cirka 30-40 öre/kg koldioxid.
13.3.5. Alternativa styrmedel
Energikommissionen visar på några avgörande punkter vad som skapar energihushållning i sektorn vid sidan av tekniska lösningar och system (SOU 1995:139). Generella styrmedel, attityder, livsstil, samt byggföretagens, fastighetsägarnas och förvaltarnas roller är alla viktiga delar. Det krävs också ett långsiktigt så kallat ”systemtänkande” och livscykeltänkande.
Energimyndigheten har beskrivit ett antal styrmedel som inte är direkt kopplade till specifika åtgärder och som snarare hänger samman med de punkter som återfinns i underlaget till energikommissionen. För dessa åtgärder och styrmedel är det svårt att säga exakt vilken potential som är behäftad med avseende på reduktion av växthusgaser. Vissa av styrmedlen är program som möjliggör både energibesparingar och utsläppsreduktioner på relativt kort sikt.
Samhällsplaneringen handlar, sett utifrån klimatpolitisk synpunkt, att inte bygga fast sig i strukturer som medför ökade utsläpp och i förlängningen ett icke ekologiskt hållbart samhälle. Vissa av styrmedlen ovan är snarare program eller paket av flera styrmedel med ett mål som kan vara ett ekologiskt hållbart samhälle. Exempel är de lokala investeringsprogrammen som behandlas utförligare i avsnitt 9.5 och det lokala Agenda 21-arbetet. Även avtal mellan Statens energimyndighet och kommuner eller fastighetsägare måste troligtvis utformas i termer av ett paket av flera styrmedel.
Boverket har konkretiserat sex delmål (Boverket, 1999). Två av delmålen får antas ha inverkan på miljömålet begränsad klimatpåverkan.
Boverkets delmål 1 säger att en ändamålsenlig bebyggelse- och trafikstruktur utvecklas. Detta innebär dels att lokaliseringen av nytillkommande bebyggelse och verksamheter samt omvandling av befintlig, sker så att den ihop med det redan byggda främjar mänskliga kontakter i en stimulerande miljö. Målet ska också bidra till ett minskat bilresande, bättre förutsättningar för gång- och cykeltrafiken, skapa underlag för bra kollektivtrafik och ett hållbart försörjningssystem.
För att nå delmål 1 identifierar Boverket tolv handlingsvägar som i stort behandlar utbyggnad av cykeltrafikens infrastruktur och en utbyggnad av kollektivtrafikens infrastruktur. Det handlar också om att lokalisera tillkommande bebyggelse i redan byggd miljö genom att bygga anslutning till knutpunkter för kollektivtrafiksystem, omvandling av områden som t.ex. industrier, hamn och godsbaneområden med mera. Den offentliga förvaltningen ska lokaliseras eller omlokaliseras nära lokala och regionala knutpunkter i kollektivtrafiken.
Delmål 6 säger att samhällets material-, energi- och vattenkretslopp är effektiva och långsiktigt hållbara. Det sistnämnda delmålet är uppdelat i tre delar där en del avser energiförbrukningen i byggbeståndet som till år 2050 ska vara 50 % mindre jämfört med år 1995.
För att nå delmålet om en halverad energiförbrukning år 2050 jämfört med år 1995 föreslås fyra förändringar, tre av dessa avser förändrade styrmedel. Boverket menar att skärpta krav på energihushållning måste introduceras i byggreglerna. Dessutom bör möjligheter att utfärda föreskrifter för energihushållningsåtgärder i befintliga byggnader utökas. Boverket föreslår också ett system för obligatorisk energideklaration så att energisparåtgärder kan göras individuellt anpassade efter energibesiktning. Den fjärde förändringen avser energitillförseln; en ökad andel förnybar energi i fjärrvärme samt att en utbyggnad och en ökad anslutning till fjärrvärmenätet kommer till stånd. Några specificerade utsläppsreduktioner i sektorn har inte identifierats av Boverket.
Statens energimyndighet föreslår undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning för att de föreslagna styrmedlens energibesparing ska kunna utvärderas. Materialet (bl.a. STIL och ELIB-undersökningar) som ligger till grund för bedömningarna behöver emellertid uppdateras.
13.3.6. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Enligt 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program som bl.a. omfattar bostäder, lokaler och service. Syftet med programmet är bl.a. att minska användningen av el för uppvärmning. Utgångspunkten för kommitténs bedömningar är de beslut som redan är fattade.
Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen, byggande av bostäder och lokaler samt infrastruktur påverkar utsläppen långt in i framtiden. Andra faktorer som påverkar utsläppen är välfärdsutvecklingen och det mänskliga beteendet.
Enligt kommitténs bedömning är det viktigt att åtgärder vidtas för att direkt minska koldioxidutsläppen från sektorn, men även åtgärder bör vidtas för att begränsa elförbrukningen (se avsnitt 13.1.10). Kommittén anser vidare att uppvärmningssystemet inte bör låsas fast i direktverkande el. Kommittén föreslår därför åtgärder som omfattar elbesparing och system för uppvärmning.
Energiskattesystemets utformning påverkar även utsläppen från bebyggelse och service. Utformningen av energi- och koldioxidskatten
har stor betydelse för val av uppvärmningsform. Det är viktigt att skattesystemet utformas så att det påverkar koldioxidutsläppen mot önskade nivåer utan att öka elförbrukningen. Skattesystemet behandlas separat i kapitel 12.
Kommittén anser att det finns vissa brister i befintligt underlag som ska syfta till att belysa möjliga åtgärder och styrmedel för att minska koldioxidutsläppen och elförbrukningen. I flera fall gäller det osäkerheter i bedömning av vilka resultat som kan uppnås med olika styrmedel samt kostnaderna för att genomföra åtgärderna. Trots dessa osäkerheter anser kommittén att underlaget ger tillräckliga indikationer på kostnader och resultat för att kunna föreslå åtgärder. Osäkerheterna gör att det är mycket viktigt med noggranna uppföljningar av respektive åtgärd och eventuell omprövning av gjorda prioriteringar vid kommande klimatpolitiska beslut. En förklaring till osäkerheterna är att det saknas uppdaterade underlag för sektorn.
Kommittén föreslår därför att Statens energimyndighet ges i uppdrag att i samråd med Boverket genomföra undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning för att ha som underlag för att bättre kunna bedöma utfall av olika åtgärder.
Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det viktigt att nya fastigheter successivt blir energieffektivare. Kommittén föreslår därför att Boverket får i uppdrag att utforma skärpta byggregler för nybyggnation.
Skärpningen bör utformas med generellt krav på en högsta beräknad energiåtgång på 110 kWh/m2 gällande fullt ut från år 2003 med en skärpning till högst 90 kWh/m2 till år 2010. Boverket bör utreda när en ytterligare sänkning till 60 kWh/m2 kan träda i kraft. Kraven ska omfatta uppvärmning, varmvatten och fast driftel. Boverket bör även utarbeta metoder och regler för tillsyn och eventuella sanktioner.
För att undvika att nya fastigheter byggs med uppvärmningssystem som enbart bygger på direktverkande el föreslår kommittén att Boverket ges i uppdrag att utforma regler för detta.
Kommittén anser också att det är viktigt att befintliga hus blir mer energieffektiva. Därför bör Boverket ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta byggregler för om- och tillbyggnad i den befintliga bebyggelsen, för att förbättra energieffektiviteten. Reglerna bör utformas så att de tar hänsyn till den befintliga byggnadens utseende och kulturvärde.
Enligt Energimyndigheten finns det ytterligare potential att minska elförbrukningen från bebyggelse- och servicesektorn. Energimyndigheten bör därför ges i uppdrag att utforma regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel samt
genomföra programmet. Programmet bör innehålla energinormer, teknikupphandling, demonstrationsstöd, spridningsaktiviteter, information, utbildning och tillämpad forskning och utveckling. Uppdraget bör i tillämpliga delar genomföras i samverkan med Konsumentverket. Statens energimyndighet bör följa upp och utvärdera resultaten. Statens utgifter beräknas till 500 miljoner kronor.
Det finns även möjlighet att minska elförbrukningen inom offentlig förvaltning genom att krav ställs i samband med upphandling. Kommittén anser att all offentlig förvaltning bör tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologisk offentlig upphandling (M1998:01). Information bör spridas hos kommun, landsting och stat om vikten av att ställa miljökrav vid upphandling.
För att minska energianvändningen i bostadshus och lokaler är det även viktigt med energibesparande fönster, isolering och fasader. Enligt kommittén bör därför Boverket ges i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster. Statens energimyndighet bör även ges i uppdrag att i samråd med Boverket genomföra information och utbildning för att öka vindsisolering och fasadåtgärder i syfte att minska energiförbrukningen. Statens utgifter för att informera om produktkrav för fönster uppskattas till 10 miljoner kr. Utgifterna för att genomföra information om vindsisolering och fasadåtgärder uppskattas till 20 miljoner kr.
Kommittén anser också att det är viktigt att kostnader återspeglar förbrukningen av energi och att energibesparing stimuleras. Teknikutveckling sker snabbt vad gäller mätning och kontroll av energianvändning för uppvärmning och varmvattenförbrukning i flerbostadshus. Boverket bör ges i uppdrag att utforma regler för att införa obligatorisk fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter senast år 2004. Detta innebär att kostnaderna kommer att stå i proportion till hur mycket värme och varmvatten som förbrukas i respektive lägenhet. Arbetet bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under 2 år för att få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrationsprojektet uppskattas till 5 miljoner kr och ytterligare 10 miljoner kr för att införa och informera om reglerna.
Vi föreslår även att Boverket ska genomföra en utredning för att granska hinder som finns och för att stärka incitament för såväl byggnadsföretag och fastighetsägare som hyresgäster för att vidta åtgärder för att minska energiförbrukningen och därigenom minska utsläppen av växthusgaser.
Kommittén föreslår vidare att Boverket ges i uppdrag att i samråd med Statens energimyndighet undersöka hur regler för obligatorisk
kontroll av oljepannor ska utformas. Vi anser att kontrollen i första skedet bör omfatta pannor i storleksintervallet 60-1 000 kW. Utredningen bör samordnas med önskemål från Miljömålskommittén.
Ett ytterligare område som har potential för oljebesparing är drift av oljepannor i flerbostadshus och lokaler. Information saknas ofta hos fastighetsägare och driftspersonal om möjligheter att minska koldioxidutsläppen och spara energi. Kommittén förslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att utforma program med information och utbildning för energieffektivare drift av i flerbostadshus och lokaler. Programmet ska omfatta både privata och offentliga byggnader. Statens utgifter för programmet uppskattas till 150 miljoner kr och programmet föreslås genomföras under en 5-årsperiod.
Vi anser vidare att det är väsentligt att minska användningen av fossila bränslen för uppvärmning. Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökande grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanslutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler.
I det pågående energiprogrammet har det visat sig att kostnaderna för att ansluta småhus till fjärrvärme är höga. Statens energimyndighet bör därför ges i uppdrag att utreda möjligheterna att minska kostnaderna för att ansluta ytterligare oljevärmda småhus till fjärrvärme.
Eldning av olja är fortfarande den dominerande uppvärmningsformen för fastigheter. Kommittén anser att oljeanvändningen måste minskas genom effektivare förbränning och att olja ersätts i ökad utsträckning. Alternativen kan vara biobränsle, fjärrvärme, värmepumpar eller andra uppvärmningsformer som inte är koldioxidbelastande. Energimyndigheten bör därför ges i uppdrag att utforma och bevilja ett stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen i småhus, flerbostadshus och lokaler. Statens energimyndighet bör följa upp och återredovisa resultaten. Statens utgifter uppskattas till cirka 80 miljoner kr och vi föreslår ett program på en 5-års period.
Kommittén anser att de instrument som finns för samhällsplanering, t.ex. Plan- och bygglagen m.fl., är mycket betydelsefulla för att långsiktigt minska utsläppen (se kapitel 9 och 10). Det lokala arbetet är generellt väsentligt för att åstadkomma mindre koldioxidutsläpp från bostäder, lokaler och service. Agenda 21, kommunal energiplanering, kommunal energirådgivare och regionala energikontor bör även sträva mot detta syfte (se kap 9). Kommittén anser även att lokala klimatprogram (KLIMP) bör införas (se vidare kapitel 9).
Enligt kommittén bör satsningar på forskning och utveckling som leder till energibesparingar och lägre utsläpp av växthusgaser från sektorn fortsätta. Det är av stor betydelse att allt fler blir medvetna om den egna livsstilens betydelse för att begränsa utsläppen av växthusgaser.
13.4. Åtgärder inom transportområdet
Nedanstående förslag är i princip specifika för transporter. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och miljöbalken behandlas i andra kapitel.
Kommitténs bedömning:
En strategi för minskade utsläpp av koldioxid från transporter behöver grundas på ett brett angreppssätt för transportsystemets samlade miljöproblem för att lyckas. Bränslepriset är centralt när det gäller att begränsa transporternas användning av fossila bränslen. Utan relativa kostnadsökningar för vägtrafik jämfört med tåg och sjöfart kommer en ökad trafikandel för mindre energiintensiva transportslag bli svårt att åstadkomma. Åtgärder för att öka det lokala engagemanget genom information, utbildning och samarbetsprojekt behövs för att öka insikten om klimatproblemet, visa på möjligheterna till lokala miljöåtgärder, få människor och företag att i sina transportbeslut ta större hänsyn till klimatpåverkan och för att öka förståelsen av att starkare ekonomiska styrmedel kan vara nödvändigt för att klara klimatmålet. Åtgärder som baseras på information fungerar bäst i kombination med ekonomiska styrmedel.
Klimatkommitténs förslag:
- Vägverket bör genom information, utbildning och projekt i samarbete med intresserade kommuner, lokala aktörer och ideella organisationer ges i uppgift att genomföra ett antal åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan. Följande åtgärder föreslås:
1. Ersättning av persontransporter med IT,
2. Ökad miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering,
3. Överföring av biltrafik till gång- och cykeltrafik,
4. Jämnare körmönster,
5. Ökad lastfaktor i godstransportsystemet,
6. Ökad beläggning i persontransportsystemet,
7. Minskade kallstartsutsläppen. Kostnaderna, exkl. infrastrukturmedel, för genomförande av dessa sektorsåtgärder uppskattas till cirka 135 miljoner kr per år.
- De lagförslag som Utredningen med uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort förordat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:169) bör genomföras i relevanta delar. Om kommuner väljer att införa trängselavgifter är det viktigt att intäkterna från avgifterna går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken.
- Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Vägverket bör gemensamt utarbeta förslag till en strategi på kort och lång sikt för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
- Nu befintlig skattebefrielse för produktion av bioetanol bör förlängas till 2010.
- Regeringen bör till EU-kommissionen ansöka om skattebefrielse på bioalkohol för låginblandning enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet.
- Sverige bör verka inom EU för en förändring av gemenskapsrätten så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som blandas in i bensin och diesel inte förhindras.
- Stöd till forskning och utveckling av biodrivmedel bör fortsätta. Stödet bör framförallt användas för att minska produktionskostnaderna och utveckla ny energieffektivare cellulosabaserad produktionsteknik. Det bör fortsätta åtminstone på dagens nivå till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen.
- En utredning bör göras för översyn av Plan- och bygglagen som ska resultera i förslag till förändringar för hur markanvändningsoch bebyggelseplaneringen kan bidra till bättre utnyttjande av kollektivtrafik och minskat behov av biltrafik.
- En försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter utsläpp av koldioxid bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör skyndsamt utredas.
- En differentiering efter utsläpp av koldioxid av den årliga fordonskatten för nya personbilar bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör snarast påbörjas.
- Beräkningssättet av förmånsvärdet för fri bil omarbetas genom att sänka värdet för den fasta kostnaden beräknad på nybilspriset till förmån för en beskattning av en rörlig kostnadsdel baserad på bränsleförbrukningen. Dessutom bör bilar som är särskilt bränsleeffektiva och sådana som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel ges en extra nedsättning av förmånsvärdet.
- Sverige bör inom EU initiera förslag till lagreglering av lustgasutsläpp från bilar.
- Dagens vägavgift för tunga lastbilar bör ersättas med en miljödifferentierad kilometerskatt. Sverige bör vara pådrivande inom EU samarbetet för en gemensam utformning av en kilometerskatt för tunga fordon. Om detta inte kan ske som en EU gemensam utformning bör införande av en kilometerskatt i samklang med likasinnade Europeiska länder prövas.
- Med tanke på vikten av att långsiktigt behålla och helst öka kollektivtrafikens andel är det motiverat att i den kommande inriktningen av infrastrukturplaneringen öka andelen infrastrukturmedel, till såväl investeringar som drift, till den långväga persontrafiken på järnväg samt den regionala och lokala kollektivtrafiken.
- Järnvägen bör ges en ökad andel infrastrukturmedel för utbyggnad av godstransportkapaciteten.
- Ett statligt stöd på 20 kr per ton för kombitransporterat gods införs.
- En översyn av hur transportstödet bättre ska kunna bidra till minskade koldioxidutsläpp bör göras.
- SIKA tillsammans med trafikverken bör i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna till år 2050 för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel.
- Banverket bör kartlägga de tekniska förutsättningarna för långväga transporter av lastbilar och lastbilskombinationer på järnväg tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna.
- Sverige bör aktivt arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle.
- Luftfartsverket bör i det internationella arbetet prioritera att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. I detta arbete ska ingå att utforma ett förslag till en EU gemensam koldioxiddifferentierad undervägsavgift.
- Luftfartsverket ska prioritera arbetet med att förkorta de internationella och nationella flygvägarna samt minimera köbildning av flygplanen genom utveckling av flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten.
- En koldioxidavgift bör inkluderas i nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter. Möjligheten att införa en flygplatsskatt eller annat ekonomiskt styrmedel som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning bör utredas.
- Alternativa styrmedel för att bidra till en begränsning av flygets snabba ökning av koldioxidutsläppen bör utredas. Möjligheten att införa utsläppstak för koldioxid på varje flygplats i Sverige bör beaktas.
- Luftfartsverket och Sjöfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom ICAO respektive IMO för ökad energieffektivisering av den internationella trafiken och för ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster.
- Trafikverken bör utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan.
13.4.1. Utsläpp av växthusgaser från transporter
Transportsektorn bidrar till klimatpåverkan främst genom utsläpp av stora mängder koldioxid (CO
2
) från förbränning av fossila bränslen i
bilar, flygplan och fartyg. Även utsläpp av mindre mängder metan
(CH
4
) och lustgas (N
2
O) sker från förbränningsmotorer samt visst
läckage av halogenerade fluorkarboner (HFC) från klimat- och kylanläggningar i bilar och fartyg.
Transportsektorn är nästan till 100 % beroende av fossila bränslen. Utsläppstrenden av fossilt koldioxid följer i stort förändringen av trafikarbetet. Av de svenska koldioxidutsläppen står transporterna för cirka 40 %, varav 2/3-delar kommer från vägtrafik.
Den moderna avgasreningen med reglerad trevägskatalysatorteknik på bensindrivna bilar har medfört att utsläppen av metan minskar kraftigt men utsläppen av lustgas å andra sidan ökar. Orsaken är att under katalysatorns rening av kväveoxider skapas en miljö för ökad lustgasbildning. Av de svenska utsläppen av metan och lustgas kommer cirka 8 % från transporter och av transporternas växthusgasutsläpp bidrar metan och lustgas med cirka 3 %. Det klart dominerande bidraget till klimatpåverkan från transporter förorsakas av koldioxidutsläppen.
Tabell 13.18 och Tabell 13.19 visar dagens och 1990 års utsläpp av koldioxid, metan och lustgas från transporter uppdelat per trafikslag. Siffrorna visar utsläpp från inrikes trafik. För koldioxid anges även de totala utsläppen inom Sveriges gränser, inkluderar alltså en del av den internationella trafiken med flyg och sjöfart. I klimatkonventionens åtagande om begränsning av klimatgasutsläpp ingår endast utsläpp från inrikes trafik. Dvs. utsläpp från internationell trafik (bunkring) är exkluderat från ländernas utsläppstak. Data i Tabell 13.18 för 1990 stämmer inte helt överens med siffrorna från den officiella rapporteringen vilket bl.a. beror på omvärderingar av trafikarbete och förändringar av beräkningsmetoder.
Tabell 13.18 Utsläpp av koldioxid från transporter, tusen ton
1990
1998
Väg
17 040
17 480
Flyg inom Sveriges gränser
1610
1 630
- varav inrikes trafik
675
640
Sjöfart inom Sveriges gränser
2 800
3 300
- varav inrikes trafik
700
600
Järnväg
100
80
Totalt inom Sveriges gränser
21 550
22 490
- varav inrikes
18 515
18 800
Källa: Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, 1999. Arbetsmaterial från Naturvårdsverket, 1999.
Tabell 13.19 Utsläpp av metan och lustgas från inrikes transporter räknat som koldioxidekvivalenter (GWP
100
), tusen ton
1990
1998
Metan Lustgas Metan Lustgas
Väg
420 230 300 470
Flyg
0
i.u.
0 i.u.
Sjöfart
30
i.u.
30 15
Järnväg
0
i.u.
0 i.u.
Summa
450 230 330 485
Källa: Arbetsmaterial från Naturvårdsverket, 1999
.
13.4.2. Framtida utsläpp från transporter grundscenario
Under genomförande av regeringsuppdrag (1999) att redovisa åtgärdsstrategier för att de svenska miljökvalitetsmålen ska nås har trafikverken redovisat förväntad framtida utveckling för utsläpp av koldioxid med nu beslutade åtgärder. Denna redovisning som visas i Tabell 13.20 är baserad på den trafikprognos som Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA) presenterade i lägesanalysen 1998. I den strategiska analysen inför infrastrukturplaneringen 2002-2011 (november 1999) har SIKA gjort en reviderad trafikprognos som trafikverken av tidsbrist inte kunnat använda i sitt analysarbete. I den senare prognosen förväntas biltrafiken öka med cirka 1,6 % årligen vilket är 15 % mer än i 1998 års prognos. För godstransporter på väg har förväntad årlig trafikutveckling till 2010 räknats upp från 1,4 % till 2,4 %.
Utgångspunkten för utsläppsutvecklingen inom vägtransporter är överenskommelsen mellan EU-kommissionen och Europeiska bilindustriorganisationen (Association des Constructeurs European d´Automobiles, ACEA) där ACEA frivilligt åtagit sig att de nya personbilar som säljs inom EU år 2008 ska ha ett genomsnittligt koldioxidutsläpp på högst 140 gram CO
2
/km mätt enligt direktiv
93/116/EC. Överenskommelsen betyder att nya personbilar ska minska utsläppen med cirka 25 % mellan 1995 och 2008. Dessutom är Vägverkets bedömning om spontant ökad bränsleeffektivitet med 1% årligen för övriga bilar inkluderad.
En följdeffekt om ACEA överenskommelsen infrias blir att den förbättrade bränsleeffektiviteten leder till sänkta bränslekostnader per körd kilometer. Om bränslepriserna inte stiger mer än inflationen kommer detta att leda till mer bilkörning på samma sätt som lägre
bränslepriser leder till ökad bilkörning. Denna s.k. ”reboundeffekt” av ökad bränsleeffektivitet på bilar har inte medtagits i Vägverkets beräkningar för grundscenarion i Tabell 13.20. Bränslepriset behöver öka med cirka 20 % utöver inflationen för att inte ”reboundeffekten” skall leda till ökade koldioxidutsläpp. Det krävs alltså i genomsnitt en årlig bränsleprishöjning på 10 öre realt för att motverka den körsträckeökning som kan förväntas av 25 % minskad bränsleförbrukning för nya bilar till 2008.
Tabell 13.20 och Tabell 13.21 visar trafikverkens uppskattade utveckling för utsläpp från transporter av koldioxid, metan och lustgas med 1998 års trafikprognos. Utsläppen av koldioxid för inrikes flygtrafik beräknas minska till 2005 både i andel av flygets utsläpp och i absoluta tal. Inrikesflygets utsläpp för 1998 ligger dock på samma nivå som 1990 och är i ökande efter låga utsläpp i mitten av 1990-talet.
Tabell 13.20 Grundscenario för framtida utsläpp av koldioxid från transporter, tusen ton
2005
2010 2020
Väg
17 800 17 600 17 600
Flyg inom Sveriges gränser
1 850
2 090 2 570
- varav inrikes trafik
410
470 570
Sjöfart inom Sveriges gränser
3 300
3 900 4 000
- varav inrikes trafik
850
950 1000
Järnväg
70
70 70
Totalt inom Sveriges gränser
23 020 23 660 24 240
- varav inrikes trafik
19 130 19 090 19 240
Källa: Arbetsmaterial från Trafikverken, 1999
Tabell 13.21 Grundscenario för utsläpp av metan och lustgas från transporter år 2010 räknat som koldioxidekvivalenter (GWP
100
),
tusen ton
Metan
Lustgas
Väg
90
710
Flyg
0
i.u.
Sjöfart
20
i.u.
Järnväg
0
i.u.
Summa
110
710
Källa: Arbetsmaterial från Naturvårdsverket, 1999
Det är av stor betydelse att bilindustrins frivilliga åtaganden att minska koldioxidutsläppen från nya bilar med 25 % till 2008 infrias för transportsektorns möjligheter att begränsa utsläppen av koldioxid.
Skulle bränsleförbrukningen för nya bilar inte minska utan ligga kvar på dagens nivå beräknas koldioxidutsläppen från personbilar år 2010 bli cirka 1,4 miljoner ton högre än vad som redovisas i Tabell 13.20 (VTI, 1999).
13.4.3. Gällande mål och använda styrmedel
För att öka miljöintegrationen i transportsektorn och ge transportaktörerna en gemensam inriktning att arbeta mot för en hållbar transportutveckling har riksdagen, i enlighet med propositionen ”Transportpolitik för en hållbar utveckling” (1997/98:56), beslutat om ett antal transportpolitiska miljömål. Målen ska vara underlag för planering, genomförande och uppföljning av åtgärder. För begränsad klimatpåverkan beslutades att utsläppen av koldioxid från transporter till 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. I Kommunikationskommitténs (KomKom) slutbetänkande som föregick det transportpolitiska beslutet lämnades ett antal förslag till åtgärder och styrmedel för hur transportsektorn ska kunna bidra till minskad klimatpåverkan och uppfylla sitt koldioxidmål.
Efter oljekrisen i mitten av 1970-talet ingicks ett frivilligt avtal mellan dåvarande Transportrådet och billeverantörerna att den genomsnittliga bränsleförbrukningen på nya personbilar till 1985 skulle minska till 0,85 liter/mil. Konsumentverket har sedan 1990 uppgiften att försöka ingå nytt avtal med de svenska billeverantörerna om ytterligare sänkning.
Konsumentverkets årliga broschyr om nya bilars bränsleförbrukning är en statlig informationsåtgärd för att minska bilars bränsleanvändning.
Bränslepriset som är ett påtagligt styrmedel för minskad bränsleförbrukning har från 1990 till 1999 inte stigit mer än konsumentprisindex. Under 1999 har dock en kraftigare prisökning skett på grund av OPEC-länderna begränsning av oljeproduktionen som lett till ökade internationella råoljepriser.
Under 1990-talet har en kraftig ökning av forskningsstödet till utveckling och demonstration av alternativa drivmedel och drivtekniker skett som dock ännu inte gett påtagliga resultat i antalet biobränsledrivna bilar på gatan.
Många spridda lokala åtgärder pågår ute i samhället för en hållbar utveckling. Kommunala program med statligt stöd är under utveckling, t.ex. teknikupphandling av biobränslebilar. Miljöledningssystem i industrin, bl.a. med mål för minskad miljöpåverkan från företagens
transporter, är under utveckling. Offentlig upphandling med miljökriterier, resepolicy med miljöhänsyn etc.
13.4.4. Åtgärdsmöjligheter i transportsektorn
Åtgärder i transportsektorn för att bidra till uppfyllelse av Kyotoprotokollet och det långsiktiga målet för begränsad klimatpåverkan behöver inriktas på ett antal olika åtgärdstyper. Enbart tekniska åtgärder kommer inte att vara tillräckligt. Det behövs både tekniska åtgärder på motorer, fordon och drivmedel såväl som icke tekniska åtgärder i form av effektiviseringar i transportsystemet och begränsningar av trafikökningen (MaTs-samarbetet).
Miljökrav på trafikmedel och drivmedel för alla trafikslagen omfattas av internationellt harmoniserade regler. Detta innebär att aktivt deltagande i det internationella arbetet för bränsleeffektivare motorer och tillämpning av effektiva gemensamma styrmedel har betydelse för energieffektiviteten på de bilar som tillverkas och marknadsförs i Sverige. Möjligheter med ytterligare nationella styrmedel finns dock att tillgå för att uppfylla nationella klimatmål och internationella åtaganden.
Förutom koldioxid ökar utsläppen av lustgas från transportsektorn. Några förslag att reglera utsläppen av lustgas från bilar har inte diskuterats inom EU. Framtida avgaskrav för bilar inom EU har redan beslutats från 2005 varför en begränsning av lustgasutsläppen genom lagreglering inte kan förväntas före 2010. Det effektivaste styrmedlet för att minska dessa utsläpp är troligen att reglera utsläppen från bilar. Problemet med bilars utsläpp av lustgas har också identifierats i den Nederländska klimatstrategi som utarbetades 1999. Där föreslås en utredning om bilars lustgasutsläpp med målsättning att utveckla ett förslag till EU gemensam reglering.
Det samhällsekonomiskt mest lönsamma för att minska koldioxidutsläppen är troligen en generell koldioxidskatt på fossila bränslen. Trafik och klimatkommittén (ToK, SOU 1995:64) ansåg att den grundläggande principen för styrmedel bör vara att de ska leda till kostnadseffektiva åtgärder och ett generellt styrmedel som höjd koldioxidskatt bör därför utgöra grunden i en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Till detta bedömdes kompletterande styrmedel behövas om önskad styreffekt skulle uppnås och oönskade effekter undvikas. ToK förordade att den höjda koldioxidskatten återfördes i någon form av skatteväxling så att det totala skattetrycket
inte ökade då detta skulle minska hushållens köpkraft. Betydelsen av en generell koldioxidskatt behandlas närmare i kapitel 12.
13.4.5. Faktorer av betydelse för transportsektorns klimatpåverkan
De huvudsakliga drivkrafterna till transportutvecklingen är befolkningstillväxt, befolkningsstruktur, ekonomisk tillväxt och näringslivets strukturutveckling.
Emissioner av koldioxid från transporter både per capita och andel av utsläppen har ökat de senaste 25 åren i alla i-länder. Persontransporterna står för cirka 2/3-delar av transportutsläppen. Det förekommer en tydlig koppling mellan ökade inkomster och ökade koldioxidemissioner från transporter i alla i-länder även om sambandet varierar något mellan länderna. Människor övergår till mer energiintensivt resande som bil och flyg med ökad välfärd. Undantag har inträffat i USA och Storbritannien under perioder med kraftigt ökat bränslepris. Att begränsa utsläppen från transporter kan därför vara svårare än för andra samhällssektorer.
Bensinpris, ekonomisk tillväxt och bensinkonsumtion
Bränslepriset och ekonomisk tillväxt har central betydelse för konsumtionen av fossila bränslen till transporter. Den långsiktiga priselasticiteten för en bensinprishöjning har i Trafikbeskattningsutredningen (SOU 1999:62) uppskattats till cirka -0,7. En prisökning med 10 % skulle alltså på lång sikt medföra minskad bensinanvändning med 7 %.
Det föreligger ett tydligt samband mellan ökade koldioxidutsläpp per capita och förändring i ekonomisk tillväxt (bruttonationalprodukten, BNP) i alla i-länder från 1970 till 1995. Fram till 1990 ökade BNP med mellan 1 och 4 % årligen för de flesta iländerna och transporternas koldioxidutsläpp ökade med 0,5 till 4 % per år (Schipper, Marie-Lilliu, 1999).
Från 1990 till 1994 minskade Sveriges BNP med i snitt 0,4 % per år och även koldioxidutsläppen från transporter minskade. I Storbritannien var det 1990-94 en positiv ekonomisk tillväxt men trots detta minskade transporternas utsläpp av koldioxid. Under denna tidsperiod beslutades dock att skatterna på motorbränslen skulle ökas årligen med 3 % över inflationen, den s.k. ”fuel duty escalator”.
Figur 13.14 och Figur 13.15 visar bensinprisutvecklingen och bensinkonsumtionen i Sverige under 1990 talet. Från figurerna kan ses att de kraftiga höjningarna av bränslepriset i början av 1990 och 1993 följts av minskad bensinkonsumtion. Figur 13.14 visar också att efter dessa kraftiga höjningar förekom långa perioder med sänkt realpris på bensin.
Figur 13.14 Bensinprisutveckling i Sverige under 1990-talet i löpande pris (övre kurvan) och justerat för konsumentprisindex (realpris, undre kurvan). Index 100 = 4,49 kr/l
75 100 125 150 175 200
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Källa: SIKA 1999c.
Figur 13.15 Bensinkonsumtion i Sverige under 1990-talet. Varje markering anger levererad mängd senaste 12 månadsperiod (miljarder liter bensin)
4,0 4,2 4,4 4,6 4,8 5,0 5,2 5,4 5,6 5,8 6,0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Källa: SIKA 1999c.
Den minskade bensinkonsumtionen mellan 1990 till i dag har dock inte medfört någon minskning av koldioxidutsläppen då användningen av dieselolja i transportsektorn istället successivt ökat (se Figur 13.16).
Fram till 1997 följer bensinkonsumtionen mycket väl utvecklingen av personbilarnas trafikarbete. Som en följd av höjda bränsleskatter och låg konjunktur under 1990 och 1993 körde vi mindre bil och använde alltså mindre bensin. Från 1997 har bensinkonsumtionen kontinuerligt minskat till 1999 men personbilarnas trafikarbete har varit i stort konstant. Detta har troligen ett samband med en ökad försäljningsandel av dieselpersonbilar och att sålda bensinbilar börjat bli mindre bränsleslukande.
Figur 13.16 Konsumtion av dieselolja till transporter och arbetsmaskiner i Sverige under 1990-talet. Varje markering anger levererad mängd de senaste 12 månaderna (miljarder liter dieselolja)
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Källa: SIKA 1999c.
En betydelsefull åtgärd för att motverka den ökade användningen av fossila bränslen som följer av ekonomisk tillväxt är att vi i samband med nybilsköpet lägger större vikt vid bränsleeffektivitet. Höjt bränslepris, som kan styras med bränsleskatterna, är dock troligen det effektivaste styrmedlet för att begränsa konsumtionen av fossila bränslen inom transportsektorn. Det ökar de rörliga bilkostnaderna, vilket begränsar den årliga körsträckan och dessutom ökar intresset för bränsleeffektiva bilar. Förutom bränslepriset kan fordonskatterna utformas så att de stimulerar intresset mot bränslesnåla bilar.
Realt höjda priser på bensin och diesel som bidrar till minskad användning av fossila bränslen i transportsektorn har dock negativa fördelningseffekter. Människor som inte har tillgång till kollektivtrafik har ofta inget alternativ till att använda bil på längre resor. För dessa finns begränsade möjligheter att på kort sikt anpassa sig till momentant kraftigt höjda marknadspriser på motorbränslen. På kort sikt kan ett undvikande av vissa fritidsresor, anpassning av hastigheten och anpassning till bränsleekonomiskt körsätt göras. På längre sikt finns ytterligare ett antal betydande anpassningsmöjligheter, t.ex. val av mer bränslesnål bil, inblandning av icke fossila bränslen, eventuellt val av ny arbetsplats eller bostad som minskar körsträckan (SIKA, rapport 1997:7).
Andra faktorer som påverkar möjligheten att minska transporternas koldioxidutsläpp
Låga milkostnader för bilkörning, oavsett av lågt bränslepris eller låg bränsleförbrukning, ger mer bilåkande. På liknande sätt påverkas andelen resande med bil jämfört med kollektivtrafik i större städer av kostnadsförhållandena. Låga milkostnader för bilresande gör att andelen kollektivtrafik har svårt att öka även om kollektivtrafikens service förbättras.
Dieselbilar är bränsleeffektivare än bensinbilar men detta tas delvis ut av längre körsträckor på grund av lägre bränslekostnader. Vid övergång från bensinbil till dieselpersonbil realiseras endast en mindre del av potentialen till minskad bränsleförbrukning visar erfarenheterna från länder med hög andel dieselbilar.
Transporternas koldioxidutsläpp i länder med olika stadsutformningar och kollektivtrafikplanering visar på en stor betydelse av den fysiska samhällsplaneringen. Städer med bostäder i god anknytning till effektiv kollektivtrafik i förhållande till arbete och affärer har avsevärt lägre koldioxidutsläpp per invånare.
Nya bilars bränsleförbrukning minskade i alla i-länder från 1970 till mitten av 1980-talet. Därefter har en stagnation inträffat då vi de senaste 15 åren successivt köpt tyngre och motorstarkare bilar vilka har högre bränsleförbrukning. Från 1997 verkar dock en viss minskning av nya bilars bränsleförbrukning ha inträffat. Den viktigaste faktorn för genomsnittlig bränsleförbrukning av ett lands bilpark är troligen bränslepriset. Försäljningsskatt, fordonsskatt och tjänstebilsbeskattning är också inverkande faktorer särskilt om de är relaterade till bilars bränsleförbrukning. En viktig faktor till att Sverige har den tyngsta och mest bränsleslukande bilparken i Europa är troligen den svenska beskattningen av tjänstebilar/förmånsbilar och dess utformning som ger en utjämning av kostnadsskillnaden mellan de billigare och dyrare bilarna och inte belastar bilanvändarna med full bränslekostnad (Schipper, Marie-Lilliu, 1999).
En svårighet för transportsektorn att åstadkomma lägre koldioxidutsläpp är det mänskliga beteendet att oftast sätta egenintresset före det gemensamma intresset. Detta gör att en beteendeförändring av resandet som ger minskad klimatpåverkan oftast behöver inkludera någon form av egen vinning för att ske. Information som enskilt styrmedel räcker inte till för att ändra transportbeteende utan behöver kombineras med andra styrmedel. Information som ökar kunskapsmedvetandet kan däremot få människor att högre värdera det gemensamma intresset och öka förståelsen för att politiska beslut om
t.ex. skattehöjningar på fossila bränslen kan behövas för att begränsa klimateffekterna (Palm & Windahl, 1996. Lundgren, 1999).
13.4.6. Åtgärder inom vägtrafiksektorn
I följande avsnitt beskrivs möjliga åtgärder (se även bilaga 4). Alla åtgärder ingår inte i baspaketet. De åtgärder kommittén föreslår återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”.
Enligt Vägverket kan ett framtida hållbart vägtransportsystem karakteriseras av energisnåla och trafiksäkra fordon som drivs med förnyelsebar energi. Tillgängligheten för människor och transporter är god, vilket särskilt kräver en förbättring för gång- och cykeltrafikanter samt kollektivtrafikresenärer. Infrastrukturen är ytsnål och tätorterna är mer avsedda att vistas i än färdas igenom. För att nå detta måste tekniken och resekonsumtionen effektiviseras.
I redovisning av regeringsuppdrag att ta fram förslag till åtgärder till följd av den miljöpolitiska propositionen föreslår Vägverket för att klara de transportpolitiska målen en strategi på medellång och lång sikt för ett miljöanpassat trafiksäkert vägtrafiksystem baserat på dialog med sektorns aktörer, frivilliga överenskommelser och vissa infrastruktursatsningar. Dialogen är tänkt att genomföras som en del i Vägverkets sektorsansvar genom information, utbildning och samarbetsprojekt med lokala aktörer. Det framhålls att användning av ekonomiska styrmedel skulle åstadkomma de önskvärda effekterna på ett samhällsekonomiskt effektivare sätt men Vägverket anser att åtgärder som involverar samhällsmedborgarna, företag och kommuner bör prioriteras inledningsvis. Förutom att ge positiva miljöeffekter förbereder dessa åtgärder sektorns aktörer för ekonomiska styrmedel om de föreslagna ”mjuka” styrmedlen inte ger tillräcklig effekt.
Vägverkets strategi för begränsad klimatpåverkan i ett miljöanpassat och trafiksäkert vägtransportsystem
De av Vägverkets åtgärdsförslag som ur klimatsynpunkt är mest kostnadseffektiva eller har en långsiktigt strukturförändrande påverkan redovisas i bilaga 4, tabell4. Där anges uppskattade kostnader och minskningar av koldioxidutsläpp jämfört med grundscenariot. Den beräknade effekten i minskade koldioxidutsläpp är vad man uppskattar kan åstadkommas med de ekonomiska resurser som anges under
offentliga utgifter. För många av åtgärderna saknas i dag väsentlig kunskap eller pågår forskning så de uppskattade potentialerna och kostnaderna är mycket grova och osäkra.
Många av åtgärderna som föreslås från Vägverket avses genomföras i samarbete med intresserade kommuner eller andra sektorsaktörer. Den enskilda åtgärd i Vägverkets paket som förväntas kunna ge mest koldioxidreduktion är jämnare körmönster. Att det finns en betydande potential att spara bränsle genom förändrat körsätt har undersökningar i bl.a. USA, Finland och Sverige visat. På landsväg och motorväg är det sänkt hastighet som sparar bränsle men i tätortstrafik kan man med ett genomtänkt och planerat körsätt minska bränsleförbrukningen med 10-15 % utan längre körtid. Vägverket har redan initierat aktiviteter för att övervinna de hinder hos bilförare som finns att ta till sig kunskapen om bränsleekonomiskt körsätt. Man satsar på information, utbildning och anpassning av vägar och gator för att gynna jämnare körsätt. Informationen inriktas på att ge insikt om körsättets betydelse genom kontaktnät med kommuner, företag, organisationer, samt på mässor och konferenser. Man har tagit fram utbildningsmaterial som tillhandahålls för såväl blivande som befintliga bilförare och stöder trafikskolornas utbildning i ”eco-driving”. Körsättets betydelse för bränsleförbrukningen kommer att inarbetas i körkortsutbildningen och kommer att bedömas i förarprovet.
I SIKA:s och trafikverkens strategiska analys för infrastrukturinvesteringar 2002 till 2011 dras slutsatsen att åtgärder för att klara transportsektorns klimatmål främst måste lösas i vägtrafiken. Behovet av att vägtrafikanter ändrar beteende genom ökad användning av IT istället för att resa, åka mer kollektivt, öka samåkningen och lastfaktorn för godstransporter, välja bränslesnålare bilar och köra mer energieffektivt påpekas (SAMPLAN, 1999).
Vissa av Vägverkets åtgärdsförslag har även lyfts fram i tidigare statliga utredningar som Kommunikationskommittén (KomKom, SOU 1997:35) samt ToK. T.ex. den fysiska planeringens roll, ökat stöd till kollektivtrafik, utbildning om körsättets inverkan på bränsleförbrukning/ekonomi och låginblandning av bioetanol.
Den fysiska planeringen kan på kort sikt ge begränsade förändringsmöjligheter men på lång sikt är planering av markanvändning och bebyggelse av stor betydelse. Tillkommande bebyggelse i städerna bör lokaliseras så att den utnyttjar och understödjer kollektivtrafiksystemets huvudstråk. Personaltäta arbetsplatser och service bör lokaliseras till knutpunkter mellan kollektivtrafikstråken. Nya externa centrumanläggningar bidrar till ökad bilanvändning och påverkar negativt tillgången av dagligvaror i bostadsområdena.
Översiktsplaneringen är därför ett viktigt instrument. ToK ansåg att trafiksektorns infrastrukturplanering borde lägga särskild vikt vid långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. Infrastrukturplaneringen borde därför ske i flera steg som enligt planoch bygglagen.
Höjd kollektivtrafikstandard har som enskild åtgärd troligen liten effekt på bilresandet utan det styrs primärt av bilresekostnaderna. En kombination av höjda bilresekostnader och förbättringar i kollektivtrafiken skulle dock bidra till ökad andel kollektivtrafikresenärer. ToK ansåg därför att staten borde ta ett större ansvar när det gäller utvecklingen av kollektivtrafiken.
Bioetanol från den produktion som i dag har skattebefrielse behöver troligen förlängd skattenedsättning till 2010 för att vara konkurrenskraftigt gentemot fossila bränslen.
De åtgärder som Vägverket föreslår är sådana som involverar förändringar i beteende (resvanor, beläggningsgrad, körsätt etc.). På sikt kan detta bidra till betydande minskningar av koldioxidutsläpp och framförallt öka förståelsen av behovet av effektivare styrning mot klimatmålet. Denna form av sektorsansvar har även poängterats av ToK som en viktig faktor för att driva på mot hållbar utveckling.
Vägverkets åtgärder som grundas på information, utbildning och lokala samarbetsprojekt borde inte medföra några negativa konsekvenser eller fördelningseffekter. Åtgärderna baseras på frivilliga anpassningar. Förutom begränsning av miljöbelastning bidrar de till positiva effekter på trafiksäkerhet, ökad tillgänglighet och positiva effekter på andra miljömål.
Ytterligare åtgärder i vägtrafiken för minskade koldioxidutsläpp
Förutom sådana sektorsåtgärder som föreslås av Vägverket är beräkningar på vägavgifter i tätorter och låginblandning av bioetanol i bensin redovisade i tabell 6 i bilaga 4.
Bilen har stora fördelar vid fritidsaktiviteter och i glesbygd där den bidrar till tillgänglighet och livskvalitet. Biltrafiken i storstäderna orsakar vissa samhällskostnader, som inte förekommer i landsbygdstrafik, men som storstadsbilisten inte betalar. Det gäller de externa kostnaderna för bl.a. avgasutsläpp, buller, olyckor, negativ påverkan på kulturbyggnader och tidsförluster på grund av trängsel.
För samhällsekonomisk effektivitet behövs en prissättning på vägtrafiken där storstadstrafikanterna står för de särskilda kostnader som uppstår i tätorter. KomKom föreslog att differentierade
vägavgifter för storstadstrafiken införs för att skapa samhällsekonomiskt effektiva transporter. Överskottet från intäkterna föreslogs gå tillbaka till invånarna genom sänkningar av andra skatter och förbättringar i kollektivtrafiken. De högsta avgifterna skulle uppkomma i Stockholm där de externa kostnaderna är störst. Enligt SIKA:s beräkningar borde miljödifferentierade vägavgifter enligt KomKom:s förslag ge enbart i Stockholm en samhällsekonomisk intäkt på över 3 miljarder kr per år. Miljöstyrande trängselavgifter för internalisering av tätortstrafikens samhällskostnader har föreslagits som ett element i bl.a. Norges, Nederländernas och Storbritanniens klimatstrategi. Införande av trängselavgifter i Sverige är beroende av kommunala beslut.
Vägavgifterna är egentligen inte avsett som en klimatbegränsande åtgärd men bidrar till minskade koldioxidutsläpp då det medför minskat trafikarbete och minskad trängsel i tätorter. I SIKA:s strategiska analys om de framtida storstadstransporterna bedöms trängselökningen i Stockholm inte kunna byggas bort med realistiska investeringar. Omfattande väginvesteringar i nya stora trafikleder för Stockholm skulle endast begränsa trängselutvecklingen men ytterligare öka trafikmängden.
För närvarande krävs skattebefrielse under längre tid för att biobaserade drivmedel ska kunna konkurrera med bensin som motorbränsle. Biobaserade alkoholer kan med fördel blandas in i bensin till konventionella motorer men även användas för hybridbilar och bränslecellsbilar. Stöd för introduktion av bioalkoholer kan vara ett viktigt led för minskade koldioxidutsläpp i en utveckling mot ny drivteknik som även kan utnyttja andra förnyelsebara energikällor.
På grund av EU:s mineraloljedirektiv behöver skattebefrielse ske i form av antingen pilotprojektsundantag av regeringen eller genom ändring i Lagen om skatt på energi. Ändring i lagen förutsätter att Sverige genom rådsbeslut medges undantag enligt artikel 8.4 i nämnda direktiv. Pilotprojektsdispens har av regeringen bl.a. medgivits för 75 000 m3 bioetanol årligen till 2001, därefter 50 000 m3 till 2003.
För en låginblandning av 5 % bioetanol i bensin skulle knappt 300 000 m3 åtgå. Från år 2000 begränsar EU:s direktiv om motorbränslen etanolinblandning i bensin genom reglering av syrehalten till maximalt 2,3 %. För etanol begränsar denna regel inblandningen till cirka 5 %. Orsaken till denna begränsning är att äldre bilars avgasutsläpp kan öka vid högre inblandningsnivåer. I en samhällsekonomisk kalkyl gjord inom Finansdepartementet är slutsatsen att nettokostnaden att ersätta bensin med bioetanol med dagens produktionsteknik är cirka 2,50 kr per kg minskat
koldioxidutsläpp där miljövinsten beräknats från dagens skattesats på koldioxid. För att erhålla samhällsekonomisk lönsamhet behöver värdet av minskade koldioxidutsläpp därför värderas till minst 3 kr/kg. I samband med infrastrukturinvesteringar värderas nyttan av minskade koldioxidutsläpp till 1,50 kr/kg då denna nivå på koldioxidskatt bedöms nödvändigt för att nå en stabilisering av transporternas koldioxidutsläpp till år 2010 (SAMPLAN, 1999). Med denna nyttovärdering blir alltså en bioetanolinblandning med dagens produktionsteknik inte samhällsekonomiskt lönsam.
Både KomKom och ToK föreslog skattebefrielse på biobaserade drivmedel under en lång introduktionstid och att regeringen borde vara generös med pilotprojektsundantag. KomKom ansåg dessutom att statligt stöd borde ges till anläggningar för bioetanolproduktion. För att underlätta en större framtida introduktion av biodrivmedel borde det till en förändring av gemenskapsrätten så att möjlighet ges för differentierade skattesatser på biodrivmedel som blandas in i fossila bränslen.
Skattebefrielse för etanolproduktion bör ge marginella fördelningseffekter. En ökning av arbetstillfällen sker men de statliga medel som tillförs kan lika väl användas till att skapa arbetstillfällen i andra branscher. Skattebefrielse för låginblandning med 5 % i bensin skulle totalt medföra cirka 900 miljoner kr per år i skattebortfall.
Överföring av gods från väg till järnväg är en ur klimatsynpunkt önskvärd utveckling. Järnvägen är ett mindre energiintensivt transportsätt och bidrar till sänkt koldioxidutsläpp per tonkilometer. För att på sikt åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem måste vi kunna skapa ekonomisk tillväxt utan att transporterna tillväxer i samma takt (European Commission, 1999c). Ökad andel godstransporter på järnväg och till sjöss på bekostnad av minskad vägtrafikandel skulle bidra till minskad energianvändning. Under de senaste 10 åren har kombitrafikens utveckling varit mycket begränsad. I SIKA:s strategiska analys är slutsatsen att de viktigaste överföringsfaktorerna är höjd järnvägskapacitet och ökade relativa kostnader för gods på väg jämfört med järnväg. En av orsakerna till den svaga utvecklingen av kombitrafiken är de relativt höga kostnaderna för terminalhantering vid lastning och lossning av järnvägsvagnar.
För att kompensera järnvägen relativt vägtrafiken då trafiken på väg inte fullt ut står för sina externa kostnader föreslog KomKom ett särskilt stöd på 20 kr per ton gods till transportköparna för kombitransporter. Kombitrafiken uppgår till cirka 4 miljoner ton vilket betyder att KomKom:s föreslagna stöd skulle i dag kosta cirka 80 miljoner per år i statsutgifter. Målet för kombistödet var att uppnå
10 miljoner ton gods i kombitrafik vilket skulle betyda 200 miljoner kr i statsbidrag.
Alternativa styrmedel för åtgärder i vägtrafiksektorn
Förutom de ”mjuka” styrmedel i form av information, utbildning och stöd till lokala åtgärdsprogram som Vägverket föreslår kan en mängd åtgärder som minskar koldioxidutsläppen åstadkommas med ekonomiska styrmedel.
Försäljnings-, fordons- och förmånsbeskattning på bilar ger möjlighet till att styra fordonsflottans sammansättning. Generella försäljningsskatter leder till minskad nybilsförsäljning och höjda priser på begagnade bilar. Storleken av fordonsskatten på bilar och differentiering efter miljöegenskaper kan användas för att till viss del styra utskrotningen av gamla bilar. I budgetpropositionen hösten 1999 föreslogs en skatterabatt som avräknas mot den årliga fordonsskatten för bilar i miljöklass 1 och miljöklass 2. Riksdagen har antagit budgetpropositionen och en lagändring av fordonsskatten förväntas under våren 2000.
Problem som är en direkt följd av drivmedelsförbrukningen löses bäst med hjälp av drivmedelsskatten. Vill man påverka de specifika miljöegenskaperna för de bilar som tillförs bilparken har en skatt som påverkar inköpspriset större styrande effekt på valet av bilmodell än om motsvarande belopp tas ut som fordonsskatt under ett antal år (SOU 1999:62).
En årlig fordonskatt som är relaterad till en bils koldioxidutsläpp drabbar den befintliga bilparken med små möjligheter att påverka den totala bilparkens bränsleförbrukning. En försäljningsskatt som differentieras efter bilars koldioxidutsläpp bidrar till att vända intresset mot bränslesnålare bilar utan ökade kostnader för den befintliga bilparken. För närvarande utgår ingen försäljningsskatt på personbilar i Sverige.
Närmare hälften (45 %, 1997) av dagens nybilsförsäljning är företagsbilar (AB Bilstatistik). I begreppet företagsbilar ingår både tjänstebilar och förmånsbilar. Uppskattningsvis 50 % av företagsbilarna är förmånsbilar, dvs cirka 25 % av nybilsförsäljningen är förmånsbilar (muntlig kommunikation med SCB, Tjänstebilsförlaget AB). Reglerna för tjänstebilsbeskattning har därför en betydande inverkan på bilparkens bränsleförbrukning. Förmånsbeskattningen av tjänstebilar premierar i dag inte bränslesnåla bilar. Från den 1 januari 2000 medges dock möjligheter till nedsättning av förmånsvärdet för
elbilar, elhybridbilar och bilar som är särskilt konstruerade att köras på 100 % biodrivmedel eller på en blandning av fossila bränslen och biodrivmedel (bränsleflexibla bilar, sk. FFV-bilar).
Sverige deltar för närvarande i ett vägavgiftssystem som är gemensamt med Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland, det s.k. Eurovinjettsystemet. Denna vägavgift tas ut på lastbilar och lastbilsskombinationer över 12 ton som uteslutande är avsedda för godstransport på väg. Vägavgiften är en årlig fast kostnad per motorfordon eller fordonskombination som gäller för körning i alla länder inom systemet. En avgift som inte tas ut i förhållande till ett fordons körsträcka har inte någon koppling till ett fordons miljökostnader. Den ger en mycket begränsad styrning till att minska de rörliga fordonskostnaderna och effektivisera transportmönstret. För att på ett mer rättvist sätt internalisera de externa samhällskostnaderna av trafikens godstransporter har EU-kommissionen bl.a. föreslagit att ett kilometerbaserat vägavgiftssystem som differentieras efter en lastbils geografiska position och miljöegenskaper bör införas i alla EUländer (European Commission, 1998).
13.4.7. Långsiktiga möjligheter med ny fordonsteknik och förnyelsebara drivmedel
Ökad energieffektivitet är ett viktigt element för att minska utsläppen av koldioxid från transporter. Det är också uppenbart att ett hållbart transportsystem kräver en övergång till förnyelsebara energikällor. Det är därför viktigt att vi är medvetna om den teknikutveckling som pågår och stimulera till åtgärder som driver på utveckling och introduktion av förnyelsebara drivmedel och ny fordonsteknik. Vår bilpark tar cirka 20 år att omsätta så en tidig stimulans för energieffektivare teknik och teknik baserad på fossilfri energi är av betydelse.
Möjligheter med ny fordonsteknik
För närvarande förekommer stora satsningar på utveckling av både de konventionella förbränningsmotorerna (Ottomotor, Dieselmotor) och alternativa fordonstekniker. För ny alternativteknik är det främst bränslecellstekniken och elbilar som prioriteras.
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för år 2000 sin avsikt att samarbeta med svensk fordonsindustri kring utveckling av ett program för mer miljövänliga fordon. Denna satsning syftar till att
minska vägtrafikens bidrag till miljöbelastningen och samtidigt skapa bättre förutsättningar för en långsiktig konkurrenskraftig bilindustri. Flera av de identifierade insatsområdena inriktas på ökad energieffektivitet och därmed minskade utsläpp av koldioxid. T.ex. avancerad förbränningsteknik, hybrid- och bränslecellsteknik samt lättviktsmaterial. Programmet beräknas löpa från 2000 till 2005 med en total ram för statliga insatser på 500 miljoner kr.
Bränslecellstekniken för fordonsdrift är under kraftig utveckling då kostnadsbilden för bränsleceller har förbättrats väsentligt. Många biltillverkare förutser möjligheterna att på sikt kunna producera bränslecellsbilar till samma kostnad som konventionella fordon. Flera bilproducenter har aviserat att de kommer att ha en begränsad mängd bränslecellsbilar till försäljning runt 2004/2005. Bränslecellsbilar väntas få ett större marknadsintresse än elbilar då de ger låga avgasutsläpp, inte har elbilens begränsade räckvidd och kan tankas lika snabbt som dagens bilar. Det optimala är att använda vätgas som drivmedel för bränslecellsbilar. Det föreligger dock fortfarande vissa problem runt lagring och distribution av vätgas samtidigt som en produktionsutveckling baserad på förnyelsebar energi krävs för långsiktig hållbarhet. Det är på kort sikt osäkert om vilket bränsle som är lämpligt att användas. För närvarande är det främst metanol eller bensin som verkar intressantast.
Även på elhybridsidan pågår en utveckling främst av japanska biltillverkare med batteridrivna elmotorer i kombination med konventionella förbränningsmotorer.
Med tanke på att den långa tid det tar att byta bilpark kommer ny fordonsteknik inte att kunna få mer än mycket marginell betydelse för minskade koldioxidutsläpp till 2010. För ökad användning av ny energieffektiv teknik är styrmedel i form av demonstrationsprojekt och teknikupphandling ett bidragande element men i första hand tillämpning av ekonomiska styrmedel som driver på introduktionstakten.
Möjligheter på sikt för biodrivmedel
Det finns utöver höga kostnader i dag inga generella strukturella hinder för en betydande ersättning av fossila bränslen med biodrivmedel. Däremot förekommer vissa drivmedelsspecifika problem. Råvarupotentialen för etanolproduktion från spannmål beräknas i dag till cirka 400 000 m3 etanol till en kostnad av cirka 4 kr/l. Teknik för framställning och distribution är välutvecklad och låginblandning i
bensin medför inga behov av motorförändringar. Teknik och förutsättningar för inhemsk produktion av etanol ur spannmål för låginblandning med 5 % i bensin - vilket betyder en total volym av knappt 300 000 m3 – finns alltså redan (Atrax, 1999).
Dagens produktionsprocess på spannmål är mycket energikrävande. Teknikutveckling för energi- och kostnadseffektivare produktion är därför nödvändigt för att övervinna dagens hinder för en större introduktion av etanol. För att åstadkomma detta är det viktigt med stöd till forskning som både minskar produktionskostnaderna och utvecklar ny energieffektivare cellulosabaserad produktionsteknik. Både KomKom och ToK poängterade vikten av ett starkt stöd till forskning på biodrivmedlens produktionsprocesser. Statens energimyndighet har i dag ett forskningsprogram på biodrivmedel med mål att ha en pilotanläggning för cellulosabaserad etanolproduktion klar senast 2004 och att produktionskostnaden ska ha sänkts till samma nivå som spannmålsbaserad etanol, dvs. cirka 4 kr/liter.
Av övriga bränslen är det i första hand metanol och biogas som är av intresse. Metanol som motorbränsle har fått ökat intresse som en följd av utvecklingen av bränsleceller för fordonsdrift. Metanol är vid sidan av bensin den mest intressanta energikällan för bränsleceller så länge de tekniska problemen med vätgaslagring inte är lösta. Metanol kan i dag köpas på den internationella marknaden för 1-2 kr/l men är då naturgasbaserad. Teknik för metanolproduktion från biomassa är känd men har inte demonstrerats i stor skala. Produktionskostnaden har uppskattats till 2,5-3 kr/l. Erforderligt utvecklingsarbete kommer att ta flera år och bl.a. kräva uppförande av en demonstrationsanläggning.
I dag finns ett tusental fordon som drivs med biogas som produceras från rötslam och avfall. Begränsad tillgången på billig råvara hindrar en produktion i större mängd. Problem med distributionsteknik och framställningskostnad gör att biogas för närvarande är svårt att motivera för storskalig tillverkning. Biogasutredningen (SOU 1998:157) bedömde att baserat på konkurrenssituationen i förhållande till användning för el- och värmegenerering såväl som andra fordonsbränslen, kan biogas under överskådlig tid inte förväntas bli ett storskaligt fordonsbränslealternativ.
13.4.8. Åtgärder inom flygtrafiksektorn
Flygets påverkan på växthuseffekt är huvudsakligen koldioxidutsläpp från flygtrafiken. Påverkan från driften av flygplatserna är marginell, endast cirka 3 % av utsläppen från inrikes flygtrafik.
Genom avtal knutna till den internationella luftfartsorganisationen ICAO är allt flygbränsle helt skattebefriat. Även EU:s mineraloljedirektiv (92/81/EEC) anger att användning av bränsle i kommersiell luftfart ska undantas från beskattning. Detta medför att flygtrafiken är privilegierad jämfört med övriga transportslag trots att det är energiintensivt och har högst utsläpp av koldioxid per personkilometer.
Luftfartsverket (LFV) anser att åtgärder som avser att åstadkomma en minskad efterfrågan på flygtransporter inte bör införas. Ekonomiska styrmedel i form av avgifter anser LFV vara en godtagbar form av internalisering av externa effekter och att föredra före regleringar.
Tre åtgärder med effekt på utsläpp av koldioxid har LFV uppskattat. Det är minskning av det ökande transportbehovet, utveckla/införa lågemitterande flygplan samt förkorta flygvägarna och minimera köbildning. Den effekt som dessa åtgärder kan ha på inrikes flygets utsläpp redovisas i bilaga 4, tabell 4.
Minskning av det ökande transportbehovet och att utveckla/införa lågemitterande flygplan föreslås försöka åstadkommas med att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. Då Sverige är anslutet till det internationella organet Eurocontrol inom vars ram samarbete om bland annat utformningen av undervägsavgifterna beslutas är det inom detta organ LFV avser driva arbetet. Att arbeta för undervägsavgifter som innefattar en miljöparameter har av EU-kommission föreslagits som en del i en EU strategi för hållbar utveckling av flygtransporter. För att en koldioxiddifferentierad undervägsavgift ska få en märkbart styrande effekt är åtminstone ett EU gemensamt agerande nödvändigt.
Problemen med köbildning för flyget är redan i dag omfattande och åtgärder för att förbättra flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten pågår både inom EU och Sverige. Några särskilda styrmedel utöver dagens drivkrafter anses inte behövas.
Information om olika transportslag och transportfordons miljöeffekt samt miljödeklarationer av resor kan påverka kundefterfrågan och skapa ett ökat tryck på transportsäljarna att tillhandahålla mindre miljöpåverkande transporter. Därmed kan incitament skapas för flygbolagen att välja miljömässigt bättre flygplan vid utbyte av flygplansflottan. Detta bedöms på lång sikt vara ett viktigt komplement till ekonomiska styrmedel för att åstadkomma en miljöanpassning. Sedan slutet av 1999 har LFV en webbsida där intresserade kan jämföra olika flygplans utsläpp till luft.
Alternativa styrmedel för begränsad klimatpåverkan
Flyget är det transportslag som förväntas öka sina utsläpp av koldioxid snabbast. Den förväntade ökningen av flygtrafiken motiverar särskild uppmärksamhet på nya styrmedel. Med skattebefrielse på flygbränsle och inga särskilda miljöskatter på flygresor betalar i dag flyget inte sina externa samhällskostnader, t.ex. klimatpåverkan.
I en rapport år 1996 rekommenderade EU-kommissionen att skatt på mineralolja ska utsträckas till att även omfatta flygbränsle, så snart internationella avtal mellan EU länderna och andra länder tillåter detta. Efter ytterligare analys av möjligheterna att ensidigt införa koldioxidskatt för flygningar inom EU bibehåller kommissionen sin rekommendation från 1996. Kommissionen anser dock att det finns ett antal andra initiativ som kan införas både EU gemensamt men också på nationell nivå. Förutom miljödifferentierade landningsavgifter nämns miljöavgifter som läggs på biljettpriset, alternativt som flygplatsavgift för passagerare. Kommissionen avser särskilt att göra en utredning om införande av utsläppstak på koldioxid för enskilda flygplatser där flygplatsen ska kunna handla med utsläppskvoten som utsläppsrätter.
Nationellt skulle en utsläppskvot kunna läggas på varje svensk flygplats där flygplatsen kan fördela och/eller auktionera start- och landningstillstånd till flygbolagen efter den bränsleåtgång som bolagens flygplan har (Helby, 1999). I regeringens tillstånd 1991 till Luftfartsverket enligt 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. till utvidgad verksamhet vid Arlanda flygplats med en tredje rullbana så föreskrivs bl.a. att de samlade utsläppen av koldioxid från flygverksamheten samt marktransporter vid samt till och från flygplatsen minimeras. Riktvärdet är att utsläppen år 2000 inte bör överstiga 1990 års utsläppsnivå.
13.4.9. Åtgärder inom sjöfartssektorn
I Sjöfartsverkets redovisning ”åtgärdsuppdrag” bedöms sjöfartens möjligheter att minska de nationella koldioxidutsläppen som små. Det poängteras att sjöfarten är internationell och Sverige därför bör verka för internationella styrmedel.
De nationella möjligheterna är i första hand transportköparnas och varuägarnas ökade efterfrågan på miljöanpassade effektiva transporter. Tillsammans med Sveriges Redareförening arbetar Sjöfartsverket på att ta fram en miljödatabas, bl.a. på energiförbrukning/bränsleförbrukning, för högfrekvent svensk sjöfart. Detta kan underlätta framtagande av
specialsydda transportkoncept och transportköparnas upphandling av energieffektivare sjötransporter.
För bättre utnyttjande av sjötransporternas energieffektivitet behövs ökad samverkan mellan transportslagen i infrastrukturplaneringen, där hamnen och den anslutande infrastrukturen sätts in i ett sammanhang. Detta skulle förbättra möjligheterna att utveckla mer energieffektiva intermodala transportkoncept. I SIKA:s strategiska analys visas att en halvering av terminalkostnaden för omlastning från land till sjöfart skulle medföra en påtaglig överföring av gods till sjöfarten.
13.4.10. Åtgärder inom järnvägssektorn
För tågtransporter används i dag både dieseldrift och eldrift. De direkta utsläppen av koldioxid från dieseldrift är under 1998 cirka 80 000 ton. Baserat på en genomsnittlig produktionsmix på elkraften där fossil energi utgör några procent uppskattar Banverket att eldriften 1998 medför utsläpp av cirka 70 000 ton koldioxid.
Med Banverkets beräkningssätt för elkraftens koldioxidutsläpp blir järnvägens påverkan från utsläpp av växthusgaser mycket liten. Direkta åtgärder i järnvägssektorn kommer därmed att ge ett mycket begränsad bidrag till minskning av klimatpåverkan. Energieffektiviseringar och riktad upphandling av miljömärkt el är de viktigaste klimatbegränsande åtgärderna inom tågtrafiken som Banverket identifierat.
På sikt kan järnvägen bidra till signifikant minskade emissioner av koldioxid från transporter om järnvägens energieffektivitet utnyttjas genom överföring av transporter från väg till järnväg. Ett hinder för den långväga tågtrafiken är de skilda regleringarna i Europeiska länderna som medför långa transporttider. Möjligheterna att öka de intermodala transporter med järnväg är små så länge hinder mellan Europeiska länder förekommer. Det är av största vikt att åstadkomma en avreglering av tågtrafiken inom Europa.
I SIKA:s strategiska analys framkommer att minskad restid på tåg och sänkta tågpriser har markant betydelse för ökad persontrafik på tåg men minskar bilresandet endast marginellt. De rörliga transportkostnaderna för godstrafiken har däremot stor betydelse för godsfördelningen på transportslagen. Med en kostnadsökning för lastbilstrafiken skulle en överföring av gods på väg till järnväg ske. För att öka godstrafikandelen på järnväg föreslog KomKom ekonomiskt stöd till kombitrafik, borttagande av banavgifter och en översyn av transportstödet. Begränsad kapacitet hindrar dessutom dagens godstrafik på järnväg. För närvarande får godstrafiken stå tillbaka för den
ökade persontrafiken. Om kapacitetsbegränsningarna byggs bort bedöms järnvägens godstrafik kunna öka cirka 35 % genom överföring från i första hand väg.
13.4.11. Långsiktiga åtgärder och styrmedel inom transportsektorn
Åtgärder som på lång sikt är av stor betydelse för begränsad klimatpåverkan bör särskilt uppmärksammas. Vi vet att behovet av att minska utsläppen av klimatgaser är avsevärt mer långtgående än åtagandena i Kyotoprotokollet. Efter 2010 kommer nya klimatmål att sättas som kommer att kräva ytterligare åtgärdsinsatser. Sätts det långsiktiga åtgärdsbehovet i centrum är en tidig strategi på strukturförändrande åtgärder och styrmedel av betydelse. På sikt medför detta troligen minst kostnader. Med en inriktning endast på kortsiktiga etappmål är det risk att just de styrbeslut som behövs på längre sikt väljs bort med en suboptimering som resultat.
Den enskilt viktigaste åtgärden på lång sikt synes vara att styra mot bränsleeffektivare bilar. Detta kommer att vara svårt utan höjda bränslepriser. Ett alternativ är frivilliga avtal som det åtagande bilindustrin gjort för nya personbilar. Avtal som omfattar en hel bransch är dock tids- och arbetskrävande att åstadkomma och kräver uppföljningsresurser. Även om frivilliga åtaganden uppfylls blir miljöeffekten troligen mindre än alla de små men många anpassningar som skulle ske i samhället av en bränsleprishöjning.
Fysisk samhällsplanering för minskade transporter är på lång sikt ett viktigt instrument för minskad transportefterfrågan. En viktig utgångspunkt för samhällsplaneringen och infrastrukturbyggande är att behålla den framtida handlingsfriheten. Att undvika att bygga in oss i strukturer som bidrar till ett ökat framtida resande.
I övrigt visar åtgärdsanalyserna att en minskning av biltrafiken i tätorter genom internalisering av trafikens externa kostnader och kollektivtrafiksatsningar är av betydelse på lång sikt.
Forskningsstöd till utveckling av produktionsteknik för biodrivmedel är för dagen viktigast för att övervinna hindren mot att biobränslen ska bidra till minskade utsläpp av fossilt koldioxid.
13.4.12. Slutsatser
För att lyckas bör en strategi mot minskade utsläpp av koldioxid från transporter grundas på ett brett angreppssätt att lösa transportsystemets samlade miljöproblem. Prissättning på transporter som inkluderar externa samhällskostnader synes vara en nyckelfaktor till effektivare och mindre miljöbelastande transporter där bränslepris är centralt när det gäller att driva på utvecklingen och efterfrågan av bränsleeffektivare bilar. Ett paket med varierande åtgärder är troligen det effektivaste för att minska utsläppen av koldioxid från transporter. Ett exempel är Danmark som fått resultat genom en kombination av höjt bränslepris, mål för nya bilars bränsleförbrukning, höjd kostnad för köp och användning av bränsleslukande bilar, översyn av fordonsbeskattningen ur koldioxidsynpunkt, sänkta kostnader för tågtransporter och bussresande samt stimulans till lokala åtgärdsinitiativ (Schipper, Marie-Lilliu, 1999).
Utan kostnadsökningar för vägtrafik jämfört med tåg och sjöfart kommer en begränsning av trafiken eller användning av mindre energiintensiva transportslag bli svår att åstadkomma (SAMPLAN, 1999).
För att på sikt få människor och företag att i sina val av resande och transporter ta hänsyn till klimatpåverkan måste det till en ökad delaktighet. Detta kräver en ökning av lokalt engagemang för att göra trafiken mer effektiv och mindre miljöbelastande. Detta var en huvudslutsats från Brundtlandkommissionen (sustainable development) i mitten av 1980-talet.
De Vägverksåtgärder som ur klimatsynpunkt är kostnadseffektivast eller bidrar till att på lång sikt skapa en transportstruktur som leder till mindre trafik är; ersätta persontransporter med IT, infrastruktur och samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, ökad beläggning i persontransportsystemet och minska kallstartsutsläppen. Dessa åtgärder uppskattas kunna ge en minskning med cirka 400 tusen ton koldioxid till 2010 till en kostnad av cirka 600 miljoner kr i offentliga utgifter. Av dessa är cirka 450 miljoner investeringar i gång- och cykelvägar samt vägförbättrande åtgärder. På kort sikt är byggande av gång- och cykelvägar en mycket kostnadskrävande åtgärd men som på sikt bidrar till en struktur som stimulerar och möjliggör mer cykelanvändning istället för korta bilresor t.ex. bilskjutsande till och från skolor och fritidsverksamhet.
För att förnyelsebara drivmedel ska kunna bidra till uppfyllelse av Kyotoprotokollet krävs skattelindring för bioalkoholer relativt bensin/diesel. Dagens produktionsteknik är kostsam och kräver stor
energiinsats. För att bioalkohol som motorbränsle ska kunna klara sig utan skattebefrielse krävs en utveckling av produktionsprocesserna för biodrivmedel.
För att minska transporternas energianvändning är ökad andel godstransporter på järnväg på bekostnad av minskad lastbilsandel positivt. De viktigaste faktorerna för en sådan överföring är troligen ökad järnvägskapacitet, relativa kostnadssänkningar för att transportera gods på järnväg jämfört med väg och en effektivisering av de gränsöverskridande järnvägstransporterna i Europa.
Med dagens internationella avtal inom flyg och sjöfart hindras beskattning av drivmedel som används för yrkesmässig flyg- och sjöfart.
13.4.13. Diskussion och kommitténs bedömningar
För att minska utsläppen av klimatgaser från trafiken behöver vi sätta in olika typer av transportpåverkande åtgärder. Transporterna har de senaste 50 åren ständigt ökat beroendet av fossila bränslen och bidrar i allt större utsträckning till klimatpåverkan. För att vända denna trend kommer inte enbart teknisk utveckling att vara tillräckligt. En obegränsad framtida trafikökning med dagens teknik är inte hållbar.
Framtida bränslepriser och övriga transportkostnader kommer att vara centrala när det gäller utveckling och efterfrågan på energieffektivare bilar och energisnålare resmönster. Det är i första hand transporternas rörliga kostnader som påverkar i vilken omfattning och på vilket sätt vi reser och transporterar gods.
Sektorsåtgärder för information och samarbete med transportaktörer
Åtgärder i samhället för att öka det allmänna medvetandet om klimatproblemet, visa på enskilda aktörers möjligheter att minska sin användning av fossila bränslen och stimulera det lokala engagemanget kommer att vara betydelsefulla bidrag till minskad klimatpåverkan. Individuella initiativ är viktiga bidrag för att nå långsiktig hållbarhet.
Sådana sektorsåtgärder som Vägverket har föreslagit är just avsedda att öka det lokala engagemanget med mycket information/utbildning och samarbete med lokala aktörer. Men, det är tveksamt om man verkligen kan få ut en betydande effekt utan stöd av ökade kostnader för konsumtion av fossila bränslen. Även med tanke på de sänkta
specifika bränslekostnader som kommer att bli följden av bränsleeffektivare nya bilar kommer betydande minskningar av transporternas koldioxidutsläpp knappast att nås utan bränsleprishöjning. Det kommer därför troligen att bli nödvändigt med höjda bränsleskatter för att kunna vända transporternas ökande klimatgasutsläpp till en minskning.
Syftet med en sådan skattehöjning skulle enbart vara för att styra mot minskad användning av bensin och diesel. En höjning av bränsleskatterna bör då återgå till medborgarna i någon form av skatteväxling eller regionalstöd. Nödvändigheten av ökade bränsleskatter kommer att bli beroende av hur vi alla gemensamt agerar för att minska användningen av fossila bränslen genom att välja bränslesnålare fordon och ändra resbeteende. Om vi med egna initiativ begränsar koldioxidutsläppen från våra transporter kan vi kanske undvika beslut om skattehöjning på motorbränslen.
Därför är de sektorsåtgärder som Vägverket föreslår viktiga för att visa på möjligheterna med sektoraktörernas egna initiativ och för att uppnå ökad förståelse för att starkare ekonomiska styrmedel kan vara nödvändiga att ta till för att klara klimatmålet. Vägverket bör därför genomföra ett antal sektorsåtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan genom information/utbildning och i samarbetsprojekt med kommuner och lokala aktörer. Förutom kommuner och lokala transportaktörer bör även samarbete med ideella organisationer vara en del av strategin att påverka vårt transportbeteende i mindre klimatpåverkande riktning. Dessa åtgärdsprojekt ska i första hand vara att ersätta persontransporter med IT, miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, ökad beläggning i persontransportsystemet och minska kallstartsutsläppen. I åtgärdsområdet ”jämnare körmönster” bör Vägverket dessutom i sina informations- och utbildningskampanjer inkludera vad en sänkning av hastigheten betyder för bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp.
Kostnaden för genomförande av dessa sektorsåtgärder uppskattas till cirka 135 miljoner kr per år. För att hantera hela programmet behövs en organisation byggas upp inom Vägverket, vilket beräknas ta cirka 2 år. Kommittén bedömer att Vägverket under första året 2001 bör kunna initiera projekt med effektiv användning av resurser för cirka 75 miljoner kr, under andra året 2002 för cirka 100 miljoner kr för att därefter kunna driva programmet fullt ut. Inriktningen på arbetet ska i huvudsak ske i överensstämmelse med Vägverkets åtgärdsförslag i rapporten ”Åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen (september 1999)”. Vägverket bör årligen följa upp resultaten av åtgärderna och
återrapportera till regeringen. Efter att programmet löpt i 3 år bör dessa åtgärders bidrag till minskad klimatpåverkan utvärderas. Det är viktigt att denna typ av åtgärder som innefattar beteendeförändringar noga planeras innan genomförandearbetet startar.
I Vägverkets åtgärdsförslag ingår även infrastrukturkostnader för investering och drift i gång- och cykelvägar samt vägombyggnad för att stimulera till jämnare körmönster. Detta är medel som vi anser bör prioriteras och tillföras i riksdagens inriktningsbeslut om infrastrukturmedel till transportinfrastrukturen.
Bränsleeffektiva bilar och fordonsskatter
Framtida utsläpp av koldioxid från bilar kommer att vara beroende av den bränsleförbrukning som de nya bilar vi tillför bilparken har. Förutom regleringar eller frivilliga avtal, som det avtal som ingåtts med bilindustrin (ACEA-avtalet), om en generellt ökad bränsleeffektivitet för nya bilar är nybilsköparens val av en bränslesnål istället för en mer bränsleslukande bil av betydelse. En betydande osäkerhet föreligger om bilindustrin kommer att kunna uppfylla sitt åtagande att minska bränsleförbrukningen med 25% till år 2008. En kontrollstation finns inlagd i avtalet till år 2003 då nya bilars bränsleförbrukning jämfört med 1997 ska ha minskat med cirka 10 %. Uppfylls inte detta delmål bör Sverige i EU-gemenskapen driva frågan om en starkare reglering av nya bilars koldioxidutsläpp.
Oavsett hur den tekniska utvecklingen av bilars bränsleeffektivitet utvecklas är en påverkan i samband med nybilsköpet för ökad andel bränslesnåla bilar ett viktigt komplement till regleringar eller avtal med biltillverkarna. För att påverka nybilsvalet är försäljningsskatten mest styrande av fordonsskatterna. Ett införande av en försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter bilens utsläpp av koldioxid, uppmätt enligt direktiv 93/116/EG, bör därför prövas. Lämplig utformning av en koldioxidrelaterade försäjningsskatt bör snarast utredas.
Även om den årliga fordonsskatten har mindre potential än försäljningsskatten att styra mot bränslesnåla bilar är den inte obetydlig. Kommittén anser därför att fordonsskatterna för nya bilar, alltså även den årliga fordonsskatten, genomgående bör differentieras efter bilarnas utsläpp av koldioxid. Avsikten är att ge en kraftigare stimulans i samband med nybilsköpet att välja en mer bränslesnål bil. För bilar som är i trafik anser vi att gällande utformning av fordonsskatten kan behållas. Dels då en ändring för bilar i trafik inte har någon signifikant styrande effekt mot ökad bränsleeffektivitet i
bilparken och dels att registeruppgifter om dessa bilars utsläpp av koldioxid ofta saknas. Lämplig utformning på differentieringen av årlig fordonskatt efter nya bilars koldioxidutsläpp bör utredas tillsammans med utformningen av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt.
Av de nya bilar som köps är förmånsbilar en stor grupp. Hur förmånsvärdet för fri bil i skattelagstiftningen beräknas är därför av betydelse för vilka nya bilar som köps och kommer att användas för persontransporter 20 år framåt i tiden. Variationer i bränsleförbrukning mellan bilar i samma storleksklass är mycket stora. Principen att skatter och avgifter inom transportsektorn bör omfördelas från fasta kostnader till rörliga kostnader bör i högre utsträckning genomdrivas i beräkning av förmånsvärdet för fri bil. Bilar som är särskilt bränsleeffektiva och bilar som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel bör dessutom ges en extra nedsättning av förmånsvärdet.
Att åstadkomma ökad bränsleeffektivitet på nya bilar kräver forskning och utvecklingsinsatser. Energieffektivare produkter är ett kollektivt mål och motiverar ett statligt stöd. Förutom samarbete med svensk fordonsindustri för mer miljövänliga fordon finns det skäl att stödja demonstration av projektidéer som har potential att kraftigt minska bränsleförbrukningen på bilar även om de tagits fram av oberoende företag och enskilda uppfinnare. Med nuvarande bedömningsgrund för statligt energistöd är det endast idéer som med sannolikhet blir en lönsam produkt på kort sikt som får anslag. Detta gör det svårt för idéer utanför högskoleforskningen och bilindustrin att få demonstrationsstöd. Vi föreslår därför en ökad möjlighet, inom Statens energimyndighets nuvarande bidrag till bränsleeffektivare fordon, för stöd till oberoende demonstrationsprojekt som syftar till ökad bränsleeffektivitet i bilar och motorer.
Dagens vägavgift för tunga lastbilar stimulerar inte på något sätt till ökad effektivitet i vägtrafikens godstransporter. Vägavgiftssystemet bör därför ersättas med en körsträckebaserad avgift för godstransporter på väg. Genom att gå från en fast avgift till en rörlig skatt ökas motivationen att effektivisera vägtrafikens godstransporter. Sverige bör även vara pådrivande inom EU samarbetet för en gemensam utformning av en kilometerskatt för tunga fordon.
Trängselavgifter i tätorter
Miljöstyrande trängselavgifter i tätorter är ett betydelsefullt styrmedel både i en prissättning av tätortstrafikens externa samhällsskostnader och för att begränsa storstädernas trafikproblem. Avgifterna skulle ha
en indirekt stor betydelse för trafikens koldioxidutsläpp då de kan bryta den negativa spiralen mellan trafiktillväxt, trängsel och krav på vägkapacitetshöjningar till en positiv spiral mot minskad trängsel, minskade behov av vägutbyggnad och effektivare transporter.
Införande av miljöstyrande trängselavgifter bör vara ett kommunalt beslut. Det är därför av stor betydelse att de kommuner som önskar tillämpa sådana avgifter för sin tätortstrafik skyndsamt ges möjligheter till detta. För detta behövs nödvändiga lagändringar som ger kommunerna rätt att införa trängselavgifter. Betänkandet från utredningen att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort (SOU 1998:169) har nyligen varit ute på remiss. I betänkandet lämnas specificerade förslag på lagändringar för hur kommunerna ska ges möjlighet att införa miljöstyrande trängselavgifter. Genomförande i tillämpliga delar av utredningens förslag till lagstiftning bör därför prioriteras. Det är då betydelsefullt att intäkterna från avgifterna går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken. Ökade investeringar i kollektivtrafiken kommer att behövas för att kunna erbjuda fullgod trafikservice vid den ökade efterfrågan på kollektivtrafik som följer av trängselavgifter.
Alternativa drivmedel
En omställning till ökad användning av förnyelsebara drivmedel i transportsektorn är på sikt oundvikligt. Dagens produktionsteknik av bioetanol från spannmål innebär stor energiinsats och kräver skattebefrielse för att vara konkurrenskraftig gentemot fossila bränslen.
För att biodrivmedel på sikt ska vara ett ur kostnadssynpunkt, motiverat alternativ till bensin och diesel krävs att produktionstekniken görs mer effektiv ur både energi- och kostnadssynpunkt. Teknikutveckling är därför nödvändigt för att övervinna dagens hinder för en större introduktion av bioalkohol. Omfattande forskning på biodrivmedel pågår och har stöd på 30 miljoner kr per år under 7 år till och med år 2004. Stöd till forskning och utveckling på produktionsteknik av biodrivmedel bör åtminstone fortsätta på denna nivå till år 2010 eller tills kostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen.
För närvarande har skattebefrielse medgetts för 75 000 m3 bioetanol årligen till 2001 och därefter 50 000m3 till 2003. En bioetanolvolym av 50 000 m3 kan ersätta cirka 30 000 m3 bensin. Vi anser att nu befintliga skattebefrielse till produktion av bioetanol ska fortsätta till 2010.
För att i större omfattning kunna ersätta fossila bränslen med biodrivmedel är det på kort sikt endast ökad produktion av bioetanol från spannmmål som kan åstadkomma detta. Inom några år kan ny produktionsteknik av förnyelsebara drivmedel ha utvecklats som kan ersätta fossila bränslen till en betydligt lägre kostnad än dagens. Med den för närvarande energiintensiva och kostsamma produktionen samt med tanke på den pågående forskningen inom området anser vi att ett mer omfattande statligt stöd till biodrivmedel behöver utredas. En väl genomarbetad och underbyggd strategi för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen bör därför först utarbetas. Denna måste vara förenlig med den motorteknik för framtida bilar som är under utveckling, sättas in i ett större internationellt sammanhang och ta hänsyn till de forskningsresultat som kan förväntas inom de närmsta åren. Vi föreslår därför att Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Vägverket gemensamt ges i uppdrag att lämna förslag till en sådan strategi för introduktion av biodrivmedel på kort och lång sikt.
På kort sikt är en låginblandning av bioalkohol i bensin troligen det effektivaste sättet för en större introduktion av biodrivmedel i transportsektorn. För att förbereda för en låginblandning av biodrivmedel bör Sverige hos EU-kommissionen ansöka om möjlighet till skattereduktion enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet på bioalkohol för låginblandning i bensin upp till 5 %. Ett enigt rådsbeslut behövs för att kunna medge nedsättning av skatten.
Sverige bör även agera inom EU för att åstadkomma en förändring av gemenskapsrätten så att möjligheten för medlemsstaterna att reducera skattesatsen på biodrivmedel som blandas in i bensin och diesel inte begränsas.
Förutom biodrivmedel förekommer det att industriella restgaser i dag bränns upp utan att deras energiinnehåll tillgodogörs. Sådana restgaser kan omvandlas till drivmedel för användning i fordon och därmed ersätta en viss mängd. Dagens regelverk kring motorbränslen försvårar dock möjligheten att utnyttja dessa restgaser till drivmedel. En utredning bör genomföras som ser över lagstiftningen kring motorbränslen och lägger förslag till lämpliga förändringar för att underlätta möjligheten att utnyttja restgaser som fordonsdrivmedel. Eventuella negativa miljöeffekter på andra miljömål än klimatpåverkan av lagstitningsändringar bör tas hänsyn till i utredningen.
Nya avgaskrav för bilar
Förutom koldioxidutsläppen är även utsläppsökningen av lustgas från bilar ett problem som på sikt behöver åtgärdas. Detta problem bör Sverige föra upp på EU agendan. En lagreglering av nya bilars lustgasutsläpp från senast 2010 borde kunna åstadkommas med hjälp av likasinnade länder. Sverige bör ta upp frågan i Kommissionens rådgivande expertgrupp för bilavgaser (Motor Vehicle Emissions group, MVEG) och försöka initiera ett EU samarbete för att utveckla förslag till lagreglering.
Fysisk planering
På lång sikt har den fysiska samhällsplanering stor betydelse för våra resmönster. En viktig utgångspunkt för planeringen och infrastrukturbyggande är att behålla den framtida handlingsfriheten.
Tillkommande bebyggelse i städerna bör lokaliseras så att den utnyttjar och understödjer kollektivtrafiksystemets huvudstråk, Kommunerna bör vara restriktiva med att tillåta nya externa affärscentra för dagligvaror som ger ökad bilanvändning. Det behöver tydligare lyftas fram i lagstiftningen att effekterna på energiförbrukning som en konsekvens av samhälls- och infrastrukturplaneringen bör få ökad betydelse. Ett uppdrag bör ges för en översyn av Plan- och bygglagen så att markanvändnings- och bebyggelseplaneringen på ett bättre sätt tar hänsyn till den fysiska planeringens inverkan på människors resmönster.
Kollektivtrafik
Kollektivtrafiken har goda förutsättningar att ta en stor andel personresande i tätortsområden med tät bebyggelsestruktur där underlag finns för hög turtäthet och annan god standard. En övergång från bilresande till kollektivtrafik ger minskad användning av fossila bränslen. En god kollektivtrafik i våra tätortsområden är avgörande för att inte få en kraftig biltrafikökning med miljöstörningar, trängsel och ökade koldioxidutsläpp som följd. De viktigaste faktorerna för att få människor att åka kollektivt är restid, kostnad och komfort. De senaste årens reseutveckling i städerna har varit från kollektivtrafikresande till bilåkande. Viktiga faktorer som driver på denna utveckling är sänkta kostnader för bilresande i förhållande till kollektivtrafiktaxorna och brister i kollektivtrafikstandarden.
Industriländer med ett väl utbyggt kollektivtrafiknät av god standard har lägre utsläpp av koldioxid per capita från transporter. På lång sikt kommer därför en väl fungerande infrastruktur och standard på kollektivtrafiken i kombination med sänkta kostnader gentemot bilresande att vara ett viktigt bidrag till att kunna nå minskade koldioxidutsläpp.
Jämfört med biltrafiken har kollektivtrafiken ett svagt statligt stöd. Ansvaret vilar på ett stort antal trafikhuvudmän i kommuner och landsting som var och en har begränsade resurser. Kollektivtrafikens betydelse för att minska lokala såväl som globala miljöproblem är samhällsekonomiska skäl för att investeringar och drift av kollektivtrafiken till viss del finansieras av statliga skatteintäkter.
Länsjärnvägarna spelar en mycket viktig roll för utvecklingen av persontransporter på järnväg. Utöver att de ger möjlighet till ett omfattande regionalt resande som avlastar kollektivtrafiken på väg, så utgör de matarbanor till stomnätet och bidrar därigenom till den långväga tågtrafikens utveckling. Därför har dessa banor också ett statligt stöd. Det är angeläget, att persontrafiken på länsjärnvägarna ökar också med hänsyn tagen till växthuseffekten. Därför bör staten ta ett fortsatt ansvar för utvecklingen av denna trafik.
Utveckling av kollektivtrafikens infrastruktur och standard för att med ökad resandeandel bidra till minskad miljöbelastning ska vara en utgångspunkt för ett samhällsekonomiskt synsätt på kollektivtrafiken. På samma sätt som vid tilldelning av infrastrukturmedel till vägtrafiken. Kunskapen om vad som borde förbättras i kollektivtrafikstandarden för att få människor att i ökad utsträckning åka kollektivt istället för att ta bilen finns i första hand hos kollektivtrafikens huvudmän.
Med tanke på vikten av att bryta den nedåtgående trenden för andelen kollektivtrafikresenärer är det motiverat att staten tar ett större ansvar för kollektivtrafiken i den kommande inriktningen av infrastrukturplaneringen och ökar andelen infrastrukturmedel till insatser att öka kollektivtrafikens standard både för den långväga persontrafiken samt den regionala och lokala kollektivtrafiken.
Överföring av godstrafik till järnväg
Tilldelningen av ekonomiska medel till transporternas infrastrukturinvesteringar är på lång sikt av stor betydelse för kommande koldioxidutsläpp. Järnvägen är ett energieffektivt transportslag. För att förbättra möjligheterna för järnvägen att ta en större trafikandel och
därmed för transporter som helhet att bidra till minskad klimatpåverkan behöver dess transportkapacitet ökas. För att förbättra järnvägsnätet och åstadkomma mer energieffektiva transporter i framtiden behöver andelen infrastrukturmedel till järnvägen öka.
Kombitrafiken är i dag av en mycket begränsad omfattning beroende på de relativt höga kostnaderna för terminalhantering. Ett särskilt stöd för utveckling av kombitrafiken behövs i dag för att initiera en utveckling mot ökad godstrafikandel på järnväg och stimulera till en teknisk utveckling av kombihanteringen. Därför bör ett stöd på 20 kr per ton gods lämnas till transportköparna för kombitransporter i enlighet med Kommunikationskommitténs betänkande. Kombistödets styreffekt att på sikt bidra till effektivare kombihanteringen och permanent höjd kombitrafikandel bör utvärderas efter några år.
Banverket bör även utreda möjligheterna till att ta lastbilar och hela lastbilskombinationer på järnväg för långväga transportsträckor. De tekniska förutsättningarna bör kartläggas tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna.
Det godstransportstöd som i dag ges efter transportsträcka oavsett transportsätt tar inte hänsyn till skillnad i transportens bränsleåtgång och klimatpåverkan. En översyn av transportstödet till en mer koldioxidbegränsande utformning bör göras. Det allra viktigaste är dock att järnvägsnätet i Europa blir mer samordnad och effektiv. Sverige måste fortsätta att driva på inom EU för en avreglerad järnvägstrafik så att dagens ”flaskhalsar” mellan medlemsstaterna undanröjs.
För att tydligt inrikta den fortsatta trafikplaneringen så att den bidrar till de infrastrukturförändringar som behövs för att bidra till att nå klimatmålet för 2050, föreslår vi att SIKA tillsammans med trafikverken får i uppdrag att i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna till år 2050 för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel. Detta gäller både gods- och persontransporter.
Flyg och sjöfart
En prissättning av trafiken där de externa samhällskostnaderna, bl.a. för klimatpåverkan, ska betalas av trafikanterna bör inte undanta något transportslag. Det är inte rimligt att sjöfartens och flygets verksamheter ska vara skattebefriade och inte stå för sina externa samhällskostnader.
Statsstöd till flygverksamhet borde ur konkurrensförhållande till andra transportslag inte tillåtas och vara reglerat i internationella avtal. Sverige bör driva på inom EU för att så snart som möjligt omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle.
Luftfartsverket måste prioritera det internationella arbetet för att koppla en koldioxidparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp till undervägsavgiften. Även om möjligheterna till klimatåtgärder inom flygsektorn är delvis begränsade av internationella avtal finns det nationella styrmedel att ta till som t.ex. differentierade landningsavgifter. Nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter kan utnyttjas till att även styra mot sänkta koldioxidutsläpp. Därför bör de differentierade landningsavgifterna även inkludera en faktor baserad på flygplanens koldioxidutsläpp. Alternativt bör möjligheten till någon annan form av ekonomiskt styrmedel, t.ex. flygplatsskatt som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning utredas.
Flygets kraftigt ökade koldioxidutsläpp motiverar att ett utsläppstak för alla svenska flygplatser med kommersiell flygverksamhet, i likhet med det utsläppstak som finns i koncessionsvillkoren för Arlanda flygplats, övervägs. En utredning om införande av sådana utsläppskvoter för varje flygplats i Sverige bör genomföras.
Den internationella trafiken med flyg och sjöfart är under kraftig ökning och förväntas ge upphov till betydande ökningar av framtida koldioxidutsläpp. Med de svårigheter som föreligger att nationellt påverka flyg-och sjöfartstrafiken för minskad klimatpåverkan är det av största vikt att Sverige agerar i det internationella arbetet inom ICAO och IMO för att driva på mot ökad energieffektivitet och ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster.
Information och upphandling
För att transportköpare ska kunna göra miljömedvetna val för sina transporter krävs det en kunskap om olika transportslags och transportmedels miljöpåverkan. Den kunskap om transporters miljöbelastning som finns på trafikverken kan göras jämförbar och mer lättillgänglig. Trafikverken borde därför ges i uppdrag att utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om olika transportslags och transportfordons klimatpåverkan.
Med kunskap om transporters miljöpåverkan kan transportköpare göra mer miljömedvetna upphandlingar. Detta gäller både offentlig och privat upphandling. Att utveckla riktlinjer för miljöanpassad offentlig
upphandling är dock av särskild vikt då dessa kan fungera som modell för all miljöanpassad upphandling. För närvarande utarbetar Energimyndigheten ett underlag om miljöanpassad offentlig upphandling av transporter för EKU-delegationen. Då begränsad klimatpåverkan för närvarande synes vara det svåraste miljöproblemet för transporter att åtgärda är det viktigt att de upphandlingsriktlinjer som utarbetas grundligen behandlar kriterier avseende klimatpåverkan så att den offentliga upphandlingen ska kunna bidra till minskad klimatpåverkan.
Information är ett nödvändigt instrument för att målet om begränsad klimatpåverkan ska kunna nås. Utan information kan vi inte öka medvetenheten om klimatproblemet eller sprida kännedom och skapa insikt om de åtgärder och styrmedel som krävs för att minska miljöbelastningen och nå målen. Information är ett styrmedel som bäst fungerar i kombination med andra styrmedel för att vara effektivt. En god grund för att en informationsstrategi ska få effekt på vårt beteende är att den anpassas efter samhällets olika verksamhetsområden, knyts till direkta åtgärdsinsatser och sätts in i helheten för ett miljöanpassat hållbart samhälle. Det är då viktigt att de olika aktörerna i samhället är med och utvecklar information.
För transportsektorn bör därför trafikverken ta ett större ansvar att i samarbete med centrala, regionala och lokala trafikaktörer utveckla en informationsstrategi för att öka kunskapen om trafikens klimatpåverkan, visa på gemensamma och enskilda förändringsmöjligheter och stimulera till konkreta handlingar för minskad miljöpåverkan. Trafikverken bör därför i sina instruktioner ges i uppdrag att utveckla och genomföra en informationsstrategi med syfte att öka medvetenheten om klimatpåverkan och få transportköpare att i ökad utsträckning göra förändringar som bidrar till minskad klimatpåverkan.
Förnyad prövning av tidigare föreslagna klimatåtgärder
Vissa av de ovanstående förslagen har lämnats av tidigare utredningar men inte genomförts. Kommittén vill trots detta föra fram dessa ånyo då vi anser omvärldsfaktorerna i dag är annorlunda. Sverige har skrivit under Kyotoprotokollet, som om det ratificeras, lägger ett tak på utsläppen av klimatgaser. Det klimatmål som Sverige har att uppfylla kommer att kräva mer omfattande åtgärder inom alla samhällssektorer än vad vi hittills genomfört. Kommittén anser därför att tidigare
föreslagna, men ej genomförda klimatåtgärder, bör tas upp till förnyad prövning.
13.5. Åtgärder inom jord- och skogsbruk
Kommitténs förslag:
- Jordbruksverket bör ges i uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Såväl potentialer som kostnader ska anges.
- Jordbruksverket bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet utreda förutsättningarna för att vidta åtgärder för att öka upptaget av koldioxid i sänkor i jordbruksmark. Potentialer och kostnader bör anges för de åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
- Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet ta fram en strategi för att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i sänkor i skogen. I strategin ska ingå att ta fram förslag till åtgärder, där såväl kostnader som potential anges. De åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet bör identifieras, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
- Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket utveckla säkrare metoder för beräkningar av koldioxidflödena till och från jordbruksmarker.
Möjligheter för jord- och skogsbruk att minska utsläppen av växthusgaser är främst att påverka balansen för upptag och avgång av kol i jordbruksmark och skog. Genom olika åtgärder kan upptaget av kol öka och avgången minska. Jord- och skogsbruket kan också producera biobränslen som kan ersätta fossila bränslen inom energioch transportsektorn.
Inom jord- och skogsbruk används fossila bränslen för uppvärmning och till arbetsmaskiner vilket bidrar till utsläpp av växthusgaser. Detta beskrivs i avsnitt 13.3 ”Bebyggelse och service” och avsnitt 13.6.2. ”Arbetsmaskiner”.
Jordbruket orsakar även utsläpp av växthusgaser i form av utsläpp av lustgas och metan.
13.5.1. Jordbruk
Jordbruket orsakar utsläpp av växthusgaser. Men jordbruket kan också producera bioenergi som kan ersätta fossila bränslen inom energisektorn. I detta avsnitt behandlas i huvudsak utsläpp av metan och lustgas från jordbruket.
Utsläpp av växthusgaser från jordbruket
Lustgas avgår dels från mark, dels från gödsel, såväl handelsgödsel som stallgödsel. Lustgas avges inte i första hand från handelsgödsel eller stallgödsel. Det är kväveomsättningen i mark som orsakar lustgasproduktion och den kan påverkas av olika typer av gödsling. Metan avges från idisslande djur då de smälter sin föda i våmmen. Metan avges även vid nedbrytning av gödsel. Tabell 13.22 visar utsläppen av metan och lustgas från svenskt jordbruk enligt redovisningen till klimatkonventionen. Utsläppen är angivna som koldioxidekvivalenter.
Tabell 13.22 Utsläpp av metan och lustgas från jordbruk år 1990 och 1997, miljoner ton koldioxidekvivalenter
1990
1997
Metan
3,4
3,4
Lustgas
5,3
5,0
Summa
8,7
8,4
Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Det svenska jordbrukets utsläpp av metan och lustgas är cirka 12 % av de totala nationella utsläppen både 1990 och 1997 beräknat enligt IPCC:s metod, räknat som koldioxidekvivalenter.
Den stora utsläppskällan av koldioxid inom jordbrukssektorn är organogena jordar, vilka uppgår till cirka 250 000 ha. Kolidioxidavgången från dessa jordar uppskattas till 4,2 miljoner ton koldioxid per år (Jordbruksverket, 1999). Dessa utsläpp räknas som sänkor och särredovisas enligt Kyotoprotokollet, se vidare avsnitt 13.5.2.
Utsläpp från jordbrukets arbetsmaskiner och uppvärmning av jordbrukets fastigheter är inte heller inräknade. Dessa behandlas i kapitel 13.3 respektive kapitel 13.6.2.
Utsläpp från jordbruket år 2010 - grundscenario
Det finns för närvarande inga beslut som indikerar någon omfattande förändring av det svenska jordbruket. Fram till 2005 är den europeiska jordbrukspolitiken fastlagd. Utvecklingen därefter är mycket osäker och beror bland annat på framtida reformer inom den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och ytterligare frihandelsavtal inom WTO. I Tabell 13.23 redovisas grundscenariot.
Tabell 13.23 Grundscenario för utsläpp av metan och lustgas från jordbruk år 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter
1997
2010
Metan
3,4
3,4
Lustgas
5,0
4,9
Summa
8,4
8,3
Källa: Jordbruksverket, 1999
Utsläpp från jordbrukets arbetsmaskiner behandlas i kapitel 13.6.2 och utsläpp från uppvärmning av jordbrukets fastigheter under kapitel 13.3.
Åtgärder för att minska utsläppen av lustgas och metan från jordbruket
I detta avsnitt redovisas möjliga åtgärder. Alla åtgärderna ingår inte i baspaketet De föreslagna åtgärderna återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”.
Kunskapen om lustgasavgången från åkermark är bristfällig (Jordbruksverket, 1999). Det framstår dock som säkert att ett samband råder mellan kvävetillgång i mark och lustgasavgång. Mycket tyder på att minskad kväveanvändning leder till minskad lustgasavgång. Inom ramen för pågående miljömålsarbete utreder Jordbruksverket möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen av nitrat till vatten och ammoniak till luft. Sannolikt kommer åtgärderna att innebära en minskad kväveanvändning i jordbruket, vilket får till följd en icke kvantifierbar minskning av lustgasavgången. Mot bakgrund av detta och osäkerheter
om effekternas storlek är Jordbruksverket inte berett att föreslå konkreta åtgärder som kan ytterligare minska jordbrukets kväveanvändning och därmed lustgasavgången.
Lantbrukets stora utsläpp av metangas hänger nästan helt ihop med antalet idisslare och med deras foderomvandling. En minskning av metanutsläppen från jordbruket borde därför innebära att det krävs en minskning av antalet betande djur. Men det sjunkande antalet idisslare i jordbruket gör det redan nu svårt att nå miljömålen för biologisk mångfald och öppet landskap. Jordbruksverket är inte berett att föreslå några åtgärder som kan minska antalet idisslare.
Genom syrefri lagring av gödsel kan metan utvinnas för värmeproduktion. Med gastäta täckningar skulle både ammoniak- och metanavgång kunna förhindras. Jordbruksverket anser att det behövs en inventering av erfarenheterna från demonstrations- och försöksanläggningar för biogasframställning. Enligt Jordbruksverket behövs även ytterligare kunskap om sambandet mellan metan- och ammoniakutsläpp från gödselhantering.
Verkets förslag till åtgärder för att minska ammoniakavgången från gödselhantering får inte nämnvärt öka bildningen av metan.
Nuvarande bidrag för att odla biobränslen på jordbruksmark
Sveriges inträde i EU innebär att svenskt jordbruk med några få undantag är underordnat gemenskapens jordbrukspolitik. Det innebär bl.a. ett system med omfattande inslag av reglering. Det jordbrukspolitiska beslutet från 1990 om avreglering är således inte längre relevant. En viktig faktor är däremot arealstödet.
Ett av EU:s sätt att få bukt med spannmålsöverskott är att som villkor för arealbidrag ålägga lantbrukarna att inte producera livsmedel eller foder på en del av sin areal, s.k. uttagen areal. Denna andel kan antingen trädas eller användas för produktion av ett- eller fleråriga industri- eller energigrödor. Ettåriga industri- eller energigrödor måste odlas på kontrakt med uppköpare eller förädlare. Även fleråriga industri- och energigrödor ska förädlas till en godkänd slutprodukt. Råvaror för energiändamål är exempel på godkända slutprodukter.
Ersättningen för uttagen areal är för närvarande 27 % högre än ersättningen för odling av spannmål. Vid rådsmötet om Agenda 2000 i Berlin antogs en rådsförordning som slog fast att arealersättningen för spannmål skulle höjas till 63 euro/ton. Samtidigt togs beslut att ersättningen för uttagen areal skulle sänkas till samma belopp,
63 euro/ton. Den konkurrensfördel som energigrödor tidigare haft i arealersättningssystemet försvinner därmed.
Det är sedan hösten 1998 tillåtet för EU:s medlemsstater att utöver EU:s stöd ge nationella stöd upp till halva anläggningskostnaden för plantering av fleråriga grödor för produktion av biomassa. Innan Sverige gick med i EU lämnades ett anläggningsstöd på 10 000 kr/ha för anläggning av energiskog. Därefter har detta stöd avvecklats och ersatts av ett nytt som säsongerna 1997 och 1998 låg på 1 770-4 052 kr/ha beroende på hur stora spannmålsskördar man tidigare fått i området.
Planteringen sjönk och låg 1997 och 1998 på cirka 100 respektive 250 ha. I dagsläget ligger anläggningsstödet för anläggning av energiskog på 5000 kr/ha. Detta har snabbt bidragit till att ansökningarna för anläggning av energiskog har ökat till 600 ha och många förbereder plantering år 2000. Jordbruksnäringens (Agrobränsle AB m. fl.) mål för nyplantering av energiskog ligger runt 2000 ha för år 2000.
Möjligheter att använda jordbruksmark för att producera biobränslen
Det svenska jordbrukspolitiska beslutet 1990 grundade sig på en utredning som bedömde att endast cirka 2 miljoner hektar åkermark skulle behövas för livsmedelsproduktion. Det innebar att cirka 800 000 hektar skulle kunna användas till annan produktion, exempelvis odling av energigrödor. För att utnyttja denna potential för produktion av biobränsle krävs åtgärder och styrmedel.
Åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken är i första hand avsedda för att minska spannmålsöverskottet. För att bibehålla och stimulera nyplantering av energigrödor i den omfattning Jordbruksverket räknat med i Tabell 13.24 krävs det att det nationella anläggningsstödet för energiskog förlängs efter år 2000.
Anläggningsstödet krävs för att energiskog ska vara konkurrenskraftigt jämfört med andra grödor och biobränslen. Budgetens anslag till anläggningsstöd för energiskog är i sin nuvarande omfattning ett ramanslag om 10 miljoner årligen för plantering för åren 1997 till 2000.
Enligt Jordbruksverkets bedömning krävs det att Sverige utnyttjar sin möjlighet att ge detta nationella stöd för att nå nivån (2000 ha) på nyplanteringen av energiskog som ingår i beräkningarna, se Tabell 13.24. Om nyplanteringen så småningom långvarigt ska nå en högre
nivå behöver anslaget till stödet höjas. Svenska förslag till stöd till odling av energigrödor måste godkännas av EU.
Tabell 13.24 visar bioenergi från jordbruksmarker, areal och producerad energimängd i bränslet enligt Jordbruksverkets bedömningar.
Tabell 13.24 Bioenergi från jordbruksmarker år 1999 och 2010, areal och producerad energimängd i bränslet
1999
2010
ha
TWh
ha
TWh
Energiskog
13 900 0,15
36 000**
1,0**
Rörflen
900
Vallgrödor
-
-
-
-
Halm
* 0,05
Etanol från spannmål
25 000
0,3***
Oljeväxter
<3 600
Totalt
ca 15 000
0,2
61 000
1,3
*restprodukt från annan produktion **förutsätter fortsatt anläggningsstöd ***nettoemission 117 kg CO
2
/MWh (32,5 g CO
2
/MJ)
Källa: Jordbruksverket, 1999
Den tekniska potentialen för produktion av bioenergi från jordbruksmark år 2010 är betydligt högre än 1,5 TWh. Men den bedömda potentialen utifrån att de planerade åtgärderna lyckas är cirka 1,3 TWh som produceras på cirka 61 tusen hektar åkermark, enligt Jordbruksverket.
Biobränslenpotentialen behandlas generellt i avsnitt 13.1.1 där biobränsle från jordbruksmark ingår som en delmängd.
Utvecklingen har gått betydligt långsammare än väntat. Som exempel bedömdes i Biobränslekommissionen år 1992 att den praktiska potentialen på 10-15 års sikt kunde uppgå till 15-20 TWh per år (SOU 1992:90). I tidigare uppskattningar om möjlig produktion har man som regel tittat på möjlig produktion av energigrödor utifrån biologiska, tekniska, ekonomiska eller utbud - efterfrågeperspektiv. För energigrödor från åkermark måste man emellertid även ta hänsyn till jordbrukspolitiken.
Diskussioner och kommitténs bedömningar
Enligt kommitténs bedömningar finns det möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Potentialer och kostnader är dock inte klargjorda. Vi har därför svårt att ge konkreta förslag på åtgärder för att minska utsläppen.
I arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser i Sverige eftersträvas de mest kostnadseffektiva åtgärderna oberoende av sektor. Därför föreslår kommittén att Jordbruksverket ges i uppdrag att lämna förslag till åtgärder. Såväl potentialer som kostnader för åtgärder i syfte att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket ska anges.
Kommittén föreslår vidare att Naturvårdsverket ges i uppdrag att i samarbete med Jordbruksverket se över metoderna för att beräkna utsläppen av metan och lustgas från jordbruket. Ansvaret för att redovisa, föreslå åtgärder och följa upp effekterna av genomförda insatser föreslår vi ligga på Jordbruksverket.
Jord- och skogsbruk har en stor uppgift som producenter av bioråvara.
13.5.2. Sänkor inom jord- och skogsbruk
Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika förråd och reservoarer. Oftast används begreppet för upptaget av koldioxid till kolförråd i landekosystem, t.ex. skog och jordbruksmarker.
Sänkor är en av de frågor som man förhandlar om internationellt för att fastlägga vad som ska omfattas enligt Kyotoprotokollet. I kapitel 8 beskrivs det internationella förhandlingsläget. Där behandlas också skogens roll som kolsänka i Sverige som bakgrund till en diskussion av konsekvenserna för Sverige av olika utfall av de internationella förhandlingarna på området.
Bedömning av kolsänkan i dag
I Sverige utgör skogen redan i dag en betydande sänka för koldioxid; den årliga lagerökningen i trädbiomassa motsvarar cirka 60 % av de årliga koldioxidemissionerna.
Sverige redovisar årligen Sveriges kolsänka enligt IPCC:s beräkningsmetod. Det är för närvarande oklart i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig sänkor för att möta åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Det pågår ett arbete internationellt om hur sänkor
ska hanteras i de nationella redovisningarna enligt Kyotoprotokollet (se avsnitt 8.2.3).
Tabell 13.25 Nettoupptag av koldioxid i trädbiomassa i skog 1990-1998, miljoner ton
1990 1996 1997 1998
Nettoupptag av koldioxid
34,4 31,8 31,8
1)
27,7
1) reviderat till 32,3 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999b
Sverige har inte lämnat några uppgifter om koldioxidflöden till eller från mark i rapporteringarna till klimatkonventionen. Man har bedömt att marken totalt är nära neutral ur koldioxidsynpunkt. Enligt Naturvårdsverket finns det i dag inte underlag i Sverige för att göra säkra beräkningar av koldioxidflödena till och från marker.
Bedömning av sänkan i ett längre perspektiv
Baserat på olika scenarier för framtida virkesförbrukning har prognoser för den framtida lagerförändringen av kol i stående skog analyserats av Riksskogstaxeringen. I ett grundscenario har en ”normal” avverkningsnivå, dvs. en fortsättning av dagens avverkningsnivå och ”hög” avverkningsnivå dvs. högsta möjliga uthålliga avverkningsnivå bedömts under en 50-årsperiod (Ståhl, 1999). Vid normal avverkningsnivå beräknas en nettobindning av koldioxid på 36 miljoner ton räknat som koldioxid per år kunna upprätthållas under den kommande 50-årsperioden för att därefter minska gradvis. Även vid den högre avverkningsnivån förväntas en nettoinbindning av koldioxid på 22 miljoner ton koldioxid kunna upprätthållas under samma period. I dessa beräkningar är inte hänsyn tagen till eventuella klimatförändringar.
Definitioner av begreppet sänkor enligt Kyotoprotokollet
Som nämnts i kapitel 8.2.3 kommer beslut om definitioner av begreppet sänkor (enligt artikel 3.3 och 3.4) att fattas tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i Haag hösten 2000. Före dess är det oklart om och i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig
sänkor under första budgetperioden, dvs. t.o.m. perioden 2008-2012. Detta innebär att det i dag inte går att definiera vilken andel av den årliga sänkan som kan utnyttjas för att möta åtaganden eller vilka nya åtgärder som kan utnyttjas för att möta åtaganden om de vidtas.
De olika definitionerna av sänkor som diskuteras följer i princip två linjer. Enligt den första kan stora delar av skogsbruket komma att beröras, medan enligt den andra kan begränsade arealer komma att påverkas. Utfallet av de båda beräkningssätten kan innebära att förändring i trädbiomassa skulle kunna variera mellan ett upptag av 13,3 miljoner ton koldioxid per år till ett utsläpp av 13,9 miljoner ton koldioxid per år.
Det ges även möjlighet att inkludera aktiviteter som berör jordbruksmark.
Åtgärder för att öka kolsänkan i skog och mark
Även om den årliga sänkan för närvarande är betydande i Sverige kan ytterligare åtgärder vidtas för att upprätthålla eller öka kolsänkan i skogsekosystemen och öka upptaget respektive minska avgången från jordbruksmarker. Det bör poängteras att det ännu är oklart vilka av dessa aktiviteter som kan utnyttjas för att möta åtaganden i Kyotoprotokollet. De aktiviteter som nämns nedan ska därför ses som exempel. De föreslagna åtgärderna återfinns i de inledande förslagsrutorna och i avsnittet ”Diskussioner och kommitténs bedömningar”.
Skogsbruk
Avsättning av skog som naturreservat är exempel på en aktivitet som diskuterats för artikel 3.4 i Kyotoprotokollet. Ökningen av kolförrådet på marker som avsatts som reservat efter 1990 skulle i så fall kunna komma ifråga för kreditering. I Sverige ökade den skyddade skogsarealen med 700 000 ha under perioden 1987 till 1996.
Det är möjligt att intensivodla gran på vissa marker genom s.k. optimerad näringstillförsel vilket innebär att näringsgivor tillförs frekvent och anpassas systematiskt till trädens behov (Bergh m.fl., 1999). Den möjliga arealen, som begränsas av vattentillgång samt av miljöhänsyn, har i Sverige beräknats till maximalt 2 miljoner ha. Intensivodling av gran på dessa marker skulle kunna medföra en ökad
kolinlagring på cirka 6 miljoner ton kol per år i trädbiomassa och med 0,2-0,4 miljoner ton kol i marken.
Markberedning med skonsammare metoder än harvning kan bidra till minskade koldioxidemissioner motsvarande 0,4 miljoner ton kol per år.
Hyggesbränning såsom den föreskrivs i Naturskyddsföreningens och Världsnaturfondens preliminära kriterier för miljöcertifiering av skogsbruket, dvs. bränning av 5 % av den föryngrade arealen kommer däremot att öka emissionerna med 1,4 miljoner ton kol per år (Olsson, 1999).
Jordbruk
Potentialen för att använda svensk åkermark för att lagra upp stora mängder kol för att motverka utsläppen av koldioxid är troligen begränsad. Det gäller dock att förvalta kolkapitalet som finns i jordbruksmarker för att inte bidra till ökade utsläpp av koldioxid och/eller äventyra åkermarkens framtida produktionsförmåga (Naturvårdsverket, 1999c).
Beskogning av jordbruksmark är ytterligare en åtgärd för att minska kolavgången från jordbruksmark och öka produktionen av bioenergi från jordbruksmark. Det ger dock inget resultat till år 2010 utan måste ses som en ännu mer långsiktig åtgärd.
Plantering av snabbväxande lövträd på åkermark (för energi- eller fiberproduktion) kan under den första generationen ge en nettoinbindning av kol. Om 300 000 ha åkermark utnyttjas skulle detta ge en nettoinbindning på 1,2 miljoner ton kol per år under en inledande 5-30-årsperiod (beroende på omdrevets längd). Jordbruksverket bedömer att det är realistiskt att räkna med nyplantering på cirka 2 000 ha per år och med cirka 36 000 ha energiskog år 2010 som kan bidra med en kolbindning 0,14 miljoner ton kol per år.
Det bör även noteras att utnyttjande av biobränsle för ersättning av fossila bränslen ger effekt i form av minskade emissioner av koldioxidemissioner från energisektorn (Olsson, 1999).
Åtgärderna för att öka kolupptag i sänkor kan leda till konflikter med andra miljömål.
Diskussion och kommitténs bedömningar
Kommittén anser att det är angeläget att vårda sänkor och om möjligt vidta åtgärder för att öka upptaget respektive minska avgången i sänkor för att begränsa atmosfärens halt av koldioxid.
Vårt förslag till Sveriges agerande i denna fråga internationellt beskrivs i kapitel 8. Vi föreslår inte några direkta åtgärder för att nu påverka sänkorna i Sverige beroende på den stora osäkerhet som råder om hur sänkor kommer att definieras enligt Kyotoprotokollet. Olika definitioner av aktiviteter kan ge mycket stora skillnader i utfallet för Sverige. Utfall av alternativa beräkningssätt som diskuteras kan innebära att förändringar i den svenska trädbiomassa skulle kunna variera mellan ett upptag på 13,3 miljoner ton koldioxid per år till ett utsläpp på 13,9 miljoner ton koldioxid per år.
Vi anser att det är av stor vikt att det finns beredskap för att vidta nya åtgärder inom skogs- och jordbruket i Sverige. Därför bör strategier tas fram för hur Sverige bäst ska öka upptaget respektive minska avgången av kol i skog och mark.
Jordbruksverket bör därför ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet utreda förutsättningarna för att vidta åtgärder för att öka upptaget av koldioxid i sänkor i jordbruksmark. Potentialer och kostnader bör anges för de åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet ta fram en strategi för att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i sänkor i skogen. I strategin ska ingå att ta fram förslag till åtgärder, där såväl kostnader som potential anges. De åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet bör identifieras, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.
Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket utveckla säkrare metoder för beräkningar av koldioxidflödena till och från jordbruksmark.
Det finns ett behov av ökad kunskap kring frågan om kolbalanser och sänkor i skogen och även i jordbruksmark. Kommittén anser att forskning på detta område bör stimuleras. Nyligen har ett MISTRAprogram, LUSTRA, startat som är inriktat på att utforma strategier för att öka kolupplagringen i skogsmark. Statens energimyndighet håller på att initiera ett forskningsprogram kring skogens kolflöden och kollagring. Det är angeläget att forskning och utveckling på dessa områden bedrivs både för att få en ökad förståelse för kolflödena
mellan atmosfären och de terrestra ekosystemen (framför allt skogen och jordbruksmarken) och för att utveckla strategier för att långsiktigt verka för att upptag i sänkor bibehålls eller ökas.
13.6. Åtgärder inom övriga områden
Kommitténs förslag:
- Metoderna för uppskattning av utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid s.k. industriella gaser i Sverige är bristfälliga. Naturvårdsverket bör så snart som möjligt utveckla ett metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och redovisa uppgifter om utsläpp.
- Sverige bör aktivt verka för att regler införs inom EU som begränsar utsläppen av de tre industriella gaserna.
- Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utforma förslag till styrmedel som förhindrar användningen av de tre industriella gaserna i nya installationer. Styrmedlen bör införas så snart som möjligt med en skälig övergångsperiod. Naturvårdsverket bör även ges i uppdrag att analysera möjligheterna att senare införa styrmedel som även omfattar befintliga installationer.
- Miljöstyrningsrådet bör utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning.
- En lagstiftning bör införas om avgaskrav på snöskotrar, i överensstämmelse med det förslag som Sverige anmälde till EU år 1996. Några hinder mot förslaget framfördes inte från EUkommissionen.
- Naturvårdsverket bör få i uppdrag att se över metoden för uppskattning av metangasavgången från deponier eftersom det finns betydande osäkerheter.
- Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda och föreslå organisation för uppföljning av utsläpp från avfallsdeponier.
Vissa utsläpp av växthusgaser har inte behandlats i sektorsanalyserna i avsnitt 13.1-13.5 och redovisas därför separat här. De utsläpp av växthusgaser som behandlas i detta avsnitt är de tre gaserna s.k.
industriella växthusgaser, utsläppen från arbetsmaskiner och från avfallsdeponier.
13.6.1. De tre industriella växthusgaserna
Tre av de gaser eller grupper av gaser som omfattas av Kyotoprotokollet är ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF
6
) s.k. industriella
växthusgaser.
Nuvarande utsläpp
Det sker ingen produktion av någon av gaserna i Sverige. Oftast ingår de i en produkt, t.ex. köldmedium i ett kylskåp. Det är i mycket varierande grad som gasen faktiskt kommer att läcka ut.
Den gas som ur klimatsynpunkt har störst betydelse är ofullständigt halogenerade fluorkarboner eftersom den är en vanlig ersättningsgas för de ozonnedbrytande ämnena och köldmedierna CFC och HCFC, vilka håller på att fasas ut i Europa. Det betyder att användningen ökar mycket snabbt. Gasen används förutom som köldmedium även för brandsläckning, i aerosoler samt vid tillverkning av olika isoleringsmaterial och plaster.
Fluorkarboner bildas vid produktion av aluminium. De används som köldmedium och inom textilindustrin vid tillverkning av moderna friluftskläder.
Den relativt stora användningen av svavelhexafluorid, sker vid tillverkning av elektrisk apparatur t.ex. transformatorer, som innehåller svavelhexafluorid. En stor del av dessa produkter exporteras. Svavelhexafluorid används som skyddsgas i lättmetallindustrin, isolergas i elförsörjningssystem och i bullerisolerande fönster.
De utsläppta mängderna av gaserna är hittills relativt små, men på grund av mycket höga växthusgaspotentialer (GWP-faktorer) har de en avsevärd klimatpåverkan.
I kapitel 6 i Tabell 6.5 och 6.7 anges de utsläpp som redovisats till klimatkonventionen. Det anges i kapitel 6 att underlaget är bristfälligt och följer inte de riktlinjer som gäller från Klimatkonventionen och IPCC. Naturvårdsverket kommer under 2000 att på regeringens uppdrag utveckla en metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och redovisa uppgifter om utsläpp.
Naturvårdsverket har tagit fram uppgifter för potentiella utsläpp från Kemikalieinspektionens produktregister för år 1995 till 1998. Syftet är att få fram jämförbara siffror för en tidsserie. Det har inte varit möjligt att få motsvarande siffror för 1990. Potentiella utsläpp beräknas som import minus export. Hänsyn är inte tagen till att gas inte emitteras. Detta är en viktig distinktion enligt Naturvårdsverket (2000), i synnerhet för Sverige eftersom vi till skillnad från många länder har ett etablerat system för återtagning av köldmedier och ackreditering av yrkesmässig hantering och installation av kyl-, frys- och klimatanläggningar. Liknande bestämmelser finns för fasta brandsläckningsanordningar.
Det bör observeras att de potentiella utsläpp som redovisas i Tabell 13.26 inte stämmer överens med de som redovisas i kapitel 6. Tyvärr har man ännu inte hittat någon förklaring.
Tabell 13.26 Potentiella utsläpp av de industriella gaserna, räknat som import minus export, miljoner ton koldioxidekvivalenter
1995
1996
1997
1998
HFC
0,5
0,4
0,7
1,1
PFC*
0
0
0
0
SF
6
0,7
0,7
0,9
2,1
Totalt
1,2
1,1
1,6
3,3
* till siffran import-export kommer utsläpp från aluminium tillverkningen som är cirka 0,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år Anm: Uppgifterna överensstämmer inte med de som rapporterats till Klimatkonventionen Källa: Naturvårdsverket, 2000
Enligt Tabell 6.5 och 6.7 i kapitel 6 var de sammanlagda utsläppen av de tre gaserna räknat som koldioxidekvivalenter drygt 2 % år 1990 respektive 6 % för år 1997 och 1998 av de årliga koldioxidutsläppen. Även om utsläppssiffrorna för 1997 och 1998 inte är jämförbara med 1990, indikerar de på en ökning jämfört med 1990. Vilket betyder att gasernas andel av de totala utsläppen sannolikt är över 2 %.
Tabell 13.26 visar att de potentiella utsläppen, dvs. import minus export har ökat kraftigt mellan 1995 och 1998.
Utsläpp år 2010 - grundscenario
Tabell
13.27 visar de bedömda faktiska utsläppen av gaserna om inga
ytterligare åtgärder vidtas till år 2010. Utsläppen fördubblas år 2010 jämfört med 1990 enligt denna bedömning.
Tabell 13.27 Bedömning av utsläpp av HFC, FC och SF
6
år 2010
jämfört med 1990, miljoner ton koldioxidekvivalenter
1990
2010
HFC
0
0,9
PFC
0,4
0,6
SF
6
1,0
1,2
Summa
1,3
2,7
Källa: Miljödepartementet, Ds 1997:26 Anm: summa stämmer ej p.g.a. avrundning
Gällande mål och styrmedel
Regeringen har fattat beslut om att utsläppen av HFC- och FC föreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter (prop. 1994/95:119 s 29, bet 1994/5:JoU22, rskr 1994/95:423).
Målet fortsätter att gälla och är delvis reglerat i förordning 1995:555 om HFC. Enligt denna är Naturvårdsverket bemyndigad att ta fram föreskrifter om försiktighetsmått och kunskapskrav och sådana åtgärder i övrigt som behövs för att hindra utsläpp av HFC. Naturvårdsverket har tagit fram två föreskrifter för att hindra utsläpp av HFC. För de som yrkesmässigt hanterar eller installerar kyl-, värme- och andra klimatanläggningar (SNFS 1997:3) och fasta brandsläckningsanordningar (SNFS 1993:7, MS 62). Båda föreskrifterna innehåller regler om läckage, god hushållning och återvinning och rening.
Åtgärder för att minska utsläppen
Möjliga åtgärder innebär bl.a. att använda alternativa gaser, undvika läckage, förändra processer, minska utsläpp, införa produktmärkning samt att öka återanvändning, utvinning och omhändertagande. Alternativ till de tre industriella gaserna finns för de flesta användningar.
Ett förslag till förordning för att begränsa de tre industriella gaserna togs fram av Naturvårdsverket 1996 (Naturvårdsverket, 1996). Förordningen har ännu inte införts.
Enligt Naturvårdsverket (2000) är det primära kanske inte att i första hand minska de nuvarande utsläppsnivåerna utan att bromsa en förväntad kraftig ökning av användningen samt att leda in användarna mot de alternativ som finns, i synnerhet för ofullständigt halogenerade fluorkarboner.
Inom EU har arbetet med en gemensam utfasning av de tre gaserna påbörjats. I Danmark finns ett förslag till utfasning av huvuddelen av nya installationer av gaserna fram till år 2006. Flera andra länder har redan någon form av reglering av gaserna, däribland Italien. Nederländerna och Österrike.
De styrmedel som tas upp av Naturvårdsverket (2000) är reglering, frivilliga avtal och ekonomiska styrmedel.
En reglering skulle kunna genomföras i tre steg, först ett installationsförbud för den teknik man vill undvika. Nästa steg är att med ett påfyllnadsförbud, ett par år senare, få till stånd en konvertering till alternativa ämnen. Slutligen kan ett användningsförbud införas. De samhällsekonomiska kostnaderna är betydligt lägre för det första steget jämfört med de två andra stegen enligt Naturvårdsverket. Underlag med potentialer och kostnader för olika åtgärder och styrmedel saknas.
Ekonomiska styrmedel bör enligt Naturvårdsverket verka på EUnivå. Ytterligare en möjlighet är att vid tillståndsprövning införa utsläppskrav. Samtliga större industrianläggningar ska omprövas senast år 2007. Dessa anläggningar är de som omfattas av EU-direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (s.k. IPPC-direktivet, 96/61/EG).
Enligt Naturvårdsverket bör utgångspunkten vara en avveckling av användningen av gaserna. Utöver detta finns behov av styrmedel för att även minska utsläppen från den användning som kommer att återstå. Dessa styrmedel kan omfatta reglering av maximalt tillåtna läckagenivåer, krav på utbildning av de som handhar anläggningar.
Diskussion och kommitténs bedömning
Metoder för uppskattning av utsläpp i Sverige är bristfälliga. Kommittén anser att det är viktigt att de så snart som möjligt blir bättre så att utvecklingen kan följas upp och vara som underlag för beslut om åtgärder samt att de riktlinjer som finns internationellt för rapportering följs. Naturvårdsverket kommer under 2000 att på regeringens uppdrag
utveckla ett metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och redovisa uppgifter om utsläpp.
Baserat på de siffror som tagits fram för potentiella utsläpp i Sverige kommer inte målet att utsläppen av de tre gaserna inte ska överstiga 2 % av utsläppen av koldioxid år 1990 att uppfyllas.
Eftersom andelen av de industriella gaserna ökar och de har en lång livslängd är det viktigt att vidta åtgärder som inte ökar introduktionen av ämnen och minimerar läckage i de områden där de redan används. Kommittén anser därför att det är viktigt att Sverige aktivt verkar för att regler införs inom EU som begränsar utsläppen av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid.
Kommittén anser inte att Sverige ska avvakta utvecklingen inom EU, utan bör som vissa andra länder gå före och begränsa nyinstallation inom de största användningsområdena. Därför anser vi att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utforma förslag till styrmedel som förhindra användningen av gaserna i nya installationer. Styrmedlen bör införas så snart som möjligt med en skälig övergångsperiod. I arbetet med att ta fram styrmedel bör Naturvårdsverket beakta konsekvenserna av förslagen och att det finns alternativa lösningar mellan olika användningsområden.
Naturvårdsverket bör även ges i uppdrag att analysera möjligheterna att senare införa en förordning som även omfattar befintlig användning genom att förhindra påfyllnad av gaserna.
13.6.2. Arbetsmaskiner
Med arbetsmaskiner menas mobila motorförsedda arbetsfordon och arbetsredskap. Typiska arbetsfordon är t.ex. truckar, hjullastare, jordoch skogsbrukstraktorer, grävmaskiner, mobilkranar, lastmaskiner och snöskotrar. Arbetsredskap är bl.a. kompressorer, generatoraggregat, pumpaggregat, gräsklippare, trädgårdsredskap, motorsågar, röjsågar och kylaggregat. Antalet maskiner är cirka 2,5 miljoner varav 500 000 är arbetsfordon och 2 miljoner arbetsredskap. Av arbetsfordonen är cirka 70 % dieseldrivna medan 95 % av arbetsredskapen är bensindrivna. Bensindrivna arbetsfordon domineras helt av snöskotrar (yrkes- och fritidsanvändning) med cirka 130 000 enheter. Av arbetsredskapen är gräsklippare störst till antalet med 1,2 miljoner enheter, dvs. 60 % av alla arbetsredskap.
Utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner
Dieseldrivna arbetsmaskinerna beräknas stå för omkring hälften av dieselanvändningen i landet. Klimatpåverkan från arbetsmaskinernas utsläpp av växthusgaserna domineras av koldioxid. Av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige bidrog arbetsmaskiner med cirka 6 % år 1997 räknat som koldioxidekvivalenter. Tabell 13.28 visar utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner och Figur 13.17 visar koldioxidutsläppen uppdelat på olika branscher.
Tabell 13.28 Utsläpp av koldioxid, metan och lustgas från arbetsmaskiner (räknat som koldioxidekvivalenter (GWP
100
), tusen ton
1990
1997
CO
2
CH
4
N
2
O CO
2
CH
4
N
2
O
Arbetsmaskiner (diesel)
3 670 5 555 3 300
5 600
Arbetsmaskiner (bensin)
300 10
10 435 15
5
Summa
3 970 15 565 3 735 20 605
Källa: Naturvårdsverket, 1999a, IVL Svenska Miljöinstitutet, 1999.
Figur 13.17 Fördelning av koldioxidutsläpp från arbetsmaskiner på olika branscher
CO
2
-utsläpp från arbetsmaskiner 1997: 3735 kton
Entreprenad
24%
Industri
21%
Jordbruk
26%
Skogsbruk
9%
Hushåll
2%
Övrigt
18%
Källa: Naturvårdsverket, 1999a.
Utsläpp från arbetsmaskiner år 2010 – grundscenario
Baserat på en underlagsrapport från IVL har Naturvårdsverket redovisat utsläpp av luftföroreningar från arbetsmaskiner, bedömd utsläppsutveckling till år 2020 och möjligheter att åtgärda utsläppen. Tabell 13.29 visar uppskattade framtida utsläpp av växthusgaser.
Tabell 13.29 Grundscenario för utsläpp av koldioxid, metan och lustgas från arbetsmaskiner, tusen ton koldioxidekvivalenter
2010
2020
CO
2
CH
4
N
2
O CO
2
CH
4
N
2
O
Arbetsmaskiner (diesel)
3 630
5 675 3 955
5 735
Arbetsmaskiner (bensin)
480 15
5 525 20
5
Summa
4 110 20 680 4 480 25 740
Källa: Naturvårdsverket, 1999a, IVL Svenska Miljöinstitutet, 1999.
Nuvarande styrmedel som påverkar utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner
Arbetsfordon och arbetsredskap har inte varit utsatta för några riktade åtgärder eller styrmedel för minskad användning av fossila bränslen. Den ur koldioxidsynpunkt primära faktorn som påverkar kundernas efterfrågan av bränslesnåla maskiner är bränslekostnaden.
Indirekt kan miljömärkning - Svanenmärkning - som idag finns på utombordsmotorer och gräsklippare ha marginell betydelse för minskad bränsleförbrukning.
Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner
Arbetsmaskiner är en heterogen grupp av fordon och arbetsredskap som till nästan 100 % baserar sin energianvändning på diesel och bensin. För att minska utsläppen av växthusgaser måste det till en utveckling mot energieffektivare maskiner, effektiviseringar i arbetsprocessen och anpassning av maskinerna till förnyelsebara drivmedel.
Dieseldrivna maskiner
Dieseldrivna maskiner bidrar enligt statistiken med inte obetydlig mängd lustgasutsläpp. Kunskapen om maskiners lustgasutsläpp är dock mycket bristfällig varför de redovisade utsläppen är osäkra. Sedan år 1999 omfattas arbetsmaskiner av EU-gemensamma avgaskrav vilket förhindrar ett nationellt införande av krav på utsläppsbegränsning för klimatgaser.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har redovisat ett antal åtgärder för att bidra till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen. För dieseldrivna maskiner har dock inte några åtgärder redovisats som med direkt statlig styrning signifikant kan bidra till energieffektivare maskiner eller energieffektivare arbetsprocesser.
Skogsbrukets forskningsstiftelse (SkogsForsk) har visat att energiförlusterna i större skogsbruksmaskiner är stora. De har bedömt att det finns en besparingspotential på 20 % lägre bränsleförbrukning inom en snar framtid utan att priset borde öka eller försämrad prestanda. De arbetar också på att ta fram en standard för bränsleförbrukningsdeklaration av skogsmaskiner. En sådan standard kan bli ett verkningsfullt redskap för maskininköpare att kunna välja de mest bränsleeffektiva maskinerna. En standard för bränsleförbrukningsdeklarationer borde finnas generellt för arbetsmaskiner. Om branschintresse att ta fram en standard saknas finns möjlighet för regeringen att ge Miljöstyrningsrådet i uppdrag att utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning.
En kompletterande åtgärd vore om nya maskiner genomgående utrustas med bränsleförbrukningsmätare. Sådana skulle öka möjligheten för maskinoperatörer att bedöma olika användningssätts inverkan på bränsleåtgång och stimulera till bränslesnålare arbetsprocesser.
Bensindrivna maskiner
För bensindrivna arbetsmaskiner, som står för 10-15 % av maskinernas koldioxidutsläppen, finns bättre möjlighet till statlig styrning med avgaskrav som skulle medföra energieffektivare motorer och minska utsläppen av koldioxid. Bensindrivna maskiner som domineras av utsläpp från snöskotrar är oftast försedda med bränsleslukande 2taktsmotorer.
Införande av avgaskrav på utsläpp av kolväte från bensinmotordrivna arbetsredskap skulle även medföra sänkt bränsleförbrukning.
Sådana avgaskrav förekommer redan i USA. USA kraven ger cirka 30 % lägre bränsleförbrukning för handhållna redskap och ungefär 15 % för icke handhållna redskap. Åtgärden genomförs effektivast med obligatoriska avgaskrav. Om alla nya maskiner som säljs från år 2003 skulle uppfylla de krav som föreslagits i USA (fas 2) uppskattas utsläppen av koldioxid minska med 4-5 tusen ton till år 2010 och med cirka 10 tusen ton till 2020. Då åtgärden huvudsakligen är motiverad för att minska kolväteutsläppen får man en minskning av koldioxidutsläppen ”på köpet”. En begränsning i det nationella handlingsutrymmet att införa avgaskrav på bensindrivna arbetsredskap är att EU-kommissionen arbetar på ett förslag till EU gemensamma avgaskrav varför Sverige måste avvakta med nationella krav.
Vissa bensindrivna arbetsredskap som gräsklippare, trimmers, häcksaxar etc. är i dag eldrivna. En ökad andel eldrift kan förväntas i framtiden. Detta kan ytterligare stimuleras med upphandlingskrav, frivilliga åtaganden och miljömärkning. Om alla nya arbetsredskap med effekt upp till 1,5 kW kulle vara eldrivna från år 2003 beräknas koldioxidutsläppen minska med cirka 23 tusen ton till år 2010 och med 50-55 tusen ton till år 2020. Det ökade elbehovet uppskattas till 0,02 TWh vid fullt utbyte av befintliga redskap.
Avgaskrav på nya snöskotrar. I dag finns cirka 130 tusen snöskotrar i Sverige som står för hälften av alla arbetsmaskiners utsläpp av metan och totalkolväten. Dessa omfattas inte av några avgaskrav. En övergång till bränslesnålare 4-taktsmotorer är att förvänta vid införande av avgaskrav. Sverige anmälde 1996 ett förslag om nationellt införande av avgaskrav på snöskotrar till EU-kommissionen. Några hinder enligt
EU-lagstiftningen framfördes inte från EU-kommissionen. Om alla snöskotrar från 2003 skulle ha 4-taktsmotor eller utsläpp som motsvarar en 4-taktsmotor skulle koldioxidutsläppen minska med cirka 30 tusen ton till 2010, med 65 tusen ton till 2020 och med 90 tusen ton när alla snöskotrar är utbytta. Åtgärden är i första hand motiverad av att minska kolväteutsläppen och koldioxidminskning erhålls som bieffekt.
Tabell 13.30 Sammanställning av åtgärder på bensindrivna arbetsmaskiner som minskar utsläppen av koldioxid
Åtgärder
CO
2
-reduktion
2010 (tusen ton)
CO
2
-reduktion
2020 (tusen ton)
Styrmedel
1. Sänkta avgasutsläpp för nya arbetsredskap
5
11 Obligatoriska avgaskrav från 2003
2. Eldrift av nya arbetsredskap (<1,5 kW)
23
53 Frivilliga åtagande, miljömärkning och upphandlingskrav
3. Sänkta avgasutsläpp för nya snöskotrar
29
64 Obligatoriska avgaskrav från 2003
SUMMA
57
128
Man ska notera att den sammanlagda åtgärdspotentialen är mindre än summan av de enskilda åtgärderna. T.ex. så minskar åtgärdseffekten av avgaskrav på bensindrivna arbetsredskap ju fler små arbetsredskap som blir eldrivna.
Biodrivmedel
Arbetsmaskiner är utspridda på en mängd företag och användare. Användning av t.ex. bioalkoholer till arbetsmaskiner kan förväntas först vid en generell låginblandning i bensin och diesel. De hinder som föreligger för introduktion av biodrivmedel för arbetsmaskiner är samma som gäller för motorfordon. En särskild strategi för introduktion av biodrivmedel för arbetsmaskiner är därför inte lämpligt utan en gemensam strategi för all användning av biodrivmedel till förbränningsmotorer bör gälla. För förslag om biodrivmedel till förbränningsmotorer hänvisas därför till kapitel 13.4 om möjligheter i transportsektorn.
Alternativa styrmedel
Storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö har tillsammans tagit fram miljökrav på arbetsmaskiner att användas i samband med upphandling av entreprenadtjänster. Även Vägverket utnyttjar miljökrav vid upphandling av dieseldrivna maskiner kopplat till ett system med differentierade betalningsnivåer efter maskinernas miljöprestanda.
I dessa miljökrav saknas oftast krav på bränsleförbrukning då något jämförbart system att mäta bränsleförbrukningen från arbetsmaskiner saknas.
Studier på människors och företags miljömedvetenhet, miljöattityder och beteende visar på att det många gånger är kunskap om alternativ till dagens beteende som anses saknas. För arbetsmaskiner skulle framtagande av standard för bränsleförbrukningsdeklarationer av olika maskiner med krav på miljövarudeklarationer vara ett användbart verktyg för branschen att kunna bidra till lägre koldioxidutsläpp. Krav på miljömärkning av bensindrivna maskiner kan vara ett sätt att stimulera till ökad efterfrågan av bränslesnåla maskiner. Både som komplement till framtida avgaskrav och som förtida stimulans. Naturvårdsverket lämnade år 1996 förslag på hur en sådan miljömärkning kunde utformas till regeringen.
Sektorsansvar för arbetsmaskiner
Under utredningsarbetet har kommittén erfarit att i sektorsmyndigheternas redovisning av åtgärder för att bidra till att miljökvalitetsmålen ska nås varit svårt att få förslag på åtgärder för arbetsmaskiner. Orsaken till detta synes vara att ingen myndighet idag känner ett klart ansvar för en miljöanpassning av arbetsmaskinsanvändningen. Användningen av arbetsmaskiner är spritt på många samhällsektorer som jordbruk, skogsbruk, olika industribranscher, hushåll, fritidssysselsättning, infrastrukturbyggande och byggande av bostäder, kontor etc. Ansvaret för utarbetande av föreskrifter och tillsyn av miljökrav på arbetsmaskiner är idag delat. Naturvårdsverket är ansvarigt för utsläpp av luftföroreningar och Arbetarskyddsstyrelsen för buller.
Det finns behov av att ansvaret att arbeta med åtgärder för att minska arbetsmaskiners miljöpåverkan förtydligas. Detta är något som inte är begränsat till klimatpåverkan utan gäller all miljöbelastning. Kommittén lämnar därför frågan om sådana förtydligande till Miljömålskommittén som har till uppgift att föreslå en nationell strategi över åtgärder och styrmedel för att uppnå de tretton övriga miljökvalitetsmålen, förutom klimatmålet.
Konsekvenser
Genomgående är fördelningseffekterna av de beskrivna åtgärderna på arbetsmaskiner små. Det som ger kostnadsökningar är i första hand knutet till införande av avgaskrav för utsläpp av kolväten, kväveoxider och partiklar och alltså primärt motiverade av andra miljökvalitetsmål än klimatbegränsning. De positiva miljöeffekterna på koldioxidutsläpp erhålls som bieffekt.
Framtagande av bränsleförbrukningsdeklarationer skulle ge maskinanvändarna bättre möjligheter att välja bränsleeffektivare maskiner vilket skulle ge lägre rörliga kostnader.
De beskrivna åtgärderna på bensindrivna arbetsmaskiner är alla i grunden motiverade för att minska utsläppen av kolväten. Kostnaden att införa avgaskrav på bensindrivna arbetsredskap är uppskattad till i genomsnitt 150 kr per redskap vilket ger en genomsnittskostnad på cirka 40 kr/kg kolväte. Merkostnaden för införande av eldrift på små arbetsredskap beräknas till 500-2 000 kr per redskap som ger en genomsnittskostnad av 90-350 kr/kg kolväte. Införande av avgaskrav på snöskoter antas ge en merkostnad på cirka 25 000 kr per skoter och minskade bränslekostnader på 400 kr per år. Genomsnittskostnaden för snöskoterkrav blir då cirka 16 kr/kg kolväte. I koncessionsärenden har åtgärder i industrin som kostar upp till 20 kr per kg reducerat kolväte ansetts kostnadseffektivt. Av åtgärderna på bensindrivna maskiner är avgaskrav på snöskotrar både kostnadseffektivast och ger de största utsläppsminskningarna.
Slutsatser
För klimatpåverkan synes åtgärdsmöjligheterna på arbetsmaskiner för närvarande vara begränsade till att försöka bidra till ökad energieffektivitet. För bensindrivna maskiner som i mindre utsträckning bidrar till växthusgasutsläpp gäller i det internationella arbetet att i första hand driva på ett EU gemensamt införande av avgaskrav på arbetsredskap. Nationellt är det möjligt att gå fram med nationella avgaskrav på snöskotrar som är den dominerande utsläppskällan av kolväten från arbetsmaskiner. Sådana avgaskrav skulle även minska utsläppen av både koldioxid och metan. Några hinder enligt EU-lagstiftningen för ensidiga nationella avgaskrav framfördes inte från EU-kommissionen vid notifiering av sådana krav 1996.
En reglering av koldioxidutsläppen från dieseldrivna arbetsmaskiner verkat inte möjligt för närvarande. En nationell lagreglering kommer
att ses som ett handelshinder och i strid med EU rätten. En gemensam internationell reglering är heller inte att förvänta under avsevärd framtid.
Användningen av ”mjuka” styrmedel till stöd för maskinanvändare att kunna ta ett större miljöansvar är ett alternativt sätt att bidra till minskad klimatpåverkan från dieseldrivna maskiner. Miljömärkning och standard för bränsleförbrukningsdeklarationer är exempel på sådana styrmedelsverktyg där staten kan underlätta för aktörer att minska koldioxidutsläppen. Miljöstyrningsrådet kan ges i uppdrag att utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning. Dessutom kan staten driva på genom att samla maskinuppköpare till samordnad teknikupphandling. Potentiella miljöeffekter av dessa ”mjuka” styrmedel saknas underlag för att uppskatta.
Diskussion och kommitténs bedömning
Kommittén anser att varje samhällssektor måste bidra till att begränsa klimatpåverkan med de åtgärder - stora som små - som finns i de enskilda sektorerna. För arbetsmaskiner som i de flesta fall omfattas av harmoniserade internationella produktkrav är handlingsutrymmet begränsat. Sverige bör dock agera nationellt med miljökrav på produkter där sådant utrymme finns. Idag står snöskotrarna för hälften av alla arbetsmaskiners kolväteutsläpp. Krav på maximalt tillåtna avgasutsläpp till luft för snöskotrar är möjligt att införa nationellt. En lagstiftning om avgaskrav på snöskotrar i, överensstämmelse med det förslag som Sverige anmälde till EU år 1996, borde införas.
Utan möjligheter att reglera koldioxidutsläppen från dieseldrivna arbetsmaskiner är det av stor vikt att utveckla verktyg som gör det möjligt för maskinanvändarna i samband med inköp eller upphandlare av arbetsmaskinstjänster att kunna jämföra olika maskiners energieffektivitet. Detta kräver att ett jämförbart mätnings- och provningsförfarande för bränsleförbrukning utvecklas. Miljöstyrningsrådet borde därför ges i uppdrag att utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning. En sådan deklaration kan bli ett verkningsfullt verktyg för maskininköpare att kunna välja de mest bränsleeffektiva maskinerna.
13.6.3. Avfallsdeponier
Detta avsnitt behandlar utsläpp från avfallsdeponier. Utsläpp från förbränning av avfall ingår under energiavsnittet, se avsnitt 13.1.
Utsläpp av metan från avfallsdeponier
Av det avfall som deponeras i samhället i dag är det organiska innehållet i hushållsavfall, slam från avloppsreningsverk, trädgårdsavfall, jordbrukets restprodukter samt det organiska industriavfallet som kan bilda metan vid deponering. Den största mängden avgår från hushållsavfall, cirka 70 %.
Åtgärder för att minska utsläppen av metan från deponier är i första hand installationer av deponigasutvinning. De första deponigasanläggningarna togs i drift under 1980-talet och har successivt ökat under 1990-talet. Deponigas utvinns förutom från deponier i drift även från deponier som är nedlagda. Deponigas används främst för lokal uppvärmning eller i fjärrvärmenät och för elproduktion. På senare tid har intresset för deponigas som fordonsbränsle ökat. Tabell 13.31 visar utsläpp av metan till luft från avfallsdeponier.
Tabell 13.31 Utsläpp av metan från avfall år 1990 och 1997, miljoner ton koldioxidekvivalenter (GWP
100
)
År
1990
1997
Metan
1,8
1,3
Källa: Naturvårdsverket 1999
Utsläppen av metan från avfallsdeponier utgjorde 1997 mindre än 2 % av de totala nationella utsläppen av växthusgaser redovisat enligt Klimatkonventionen. Naturvårdsverket arbetar med att anpassa Sveriges beräkningsmetod till den som föreslås av IPCC.
Utsläpp av metan från deponering av avfall år 2010 grundscenario
I förutsättningarna för grundscenariot, det vill säga en bedömningen som är baserad på utvecklingen utgående från i dag fattade beslut, ingår en kraftig minskning av deponeringen av organiskt avfall och införandet av avfallsskatt. Befintliga deponier kommer fortsätta att
avge metangas, men avgången kommer successivt att avklinga. Grundscenariot redovisas i Tabell 13.32
Tabell 13.32 Grundscenario för metanutsläpp från avfall år 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter
År
1997 2010
Metan
1,3 0,4
Källa: Nationalrapporten, 1997
Gällande mål och styrmedel som påverkar utsläpp från avfallsdeponier
I Regeringens proposition (1992/93:179) angav regeringen som mål att metangasutsläppen från deponering bör minska med 30 % till år 2000.
Det finns dessutom lagstiftning som kommer att leda till att utsläppen av metan från deponier kommer att minska genom att mängden avfall som deponeras minskar. Enligt dessa får inte deponering ske av organiskt avfall från och med 1 januari 2005 Dessutom kommer en skatt på avfall som deponeras att tas ut, 250 kr per ton avfall, från den 1 januari 2000.
Tidigare har stöd utgått till ett antal deponigasanläggningar med elproduktion inom ramen för det energipolitiska programmen 1991-96. I samband med prövning i enlighet med miljöskyddslagen har i vissa fall krav ställts på omhändertagande av metan.
EU:s kommande deponeringsdirektiv innehåller bestämmelser om att deponigas ska samlas upp, behandlas och utnyttjas, dock ej i vilken omfattning. Det finns bestämmelser om viss begränsning av deponering av organiskt avfall. Direktivet bedöms vara betydligt svagare än de mål och beslut som gäller i Sverige. Direktivet bedöms inte få någon betydelse för svensk klimatpolitik (STEM och NV, 1999).
Åtgärder för att minska utsläppen av metan från avfallsdeponier
Den övergripande strategien har varit att minimera den mängd avfall som behöver deponeras. De lagar och förordningar som successivt kommer att träda i kraft kommer att leda till detta. Vidare bör arbete fortgå med att välja miljömässigt goda lösningar för energi- respektive materialåtervinning.
Vid prövning av enskilda deponianläggningar enligt Miljöbalken bör möjligheten till att ställa krav på omhändertagande av metan
utredas. Kostnaderna för att omhänderta metan från deponier i nya anläggningar kommer successivt att öka i och med att mängden organiskt avfall som deponeras kommer att minska.
Tekniker som celldeponering för enbart organiskt avfall omnämns som en möjlighet att behandla avfall och samtidigt erhålla deponigas för energiutvinning.
Det finns för närvarande inga kostnadsuppskattningar för ytterligare åtgärder.
Diskussion och kommitténs bedömningar
Genom att utvinningen av deponigas från deponier har ökat bedöms utsläppsmålet att minska metanutsläppet från deponering med 30 % till år 2000 komma att uppnås.
Besluten om avfallsskatt som gäller från 1 januari 2000 kommer att leda till att deponering av allt avfall, inklusive organiskt avfall, kommer att minska. Lagen om förbud att deponera organiskt avfall från år 2005 kommer att leda till minskningar av metanutsläppen fram till år 2010. På längre sikt kommer utsläppen av metan från deponier att klinga av om inget nytt organiskt material deponeras.
Kommittén föreslår att vid prövning av enskilda deponianläggningar enligt Miljöbalken bör det utredas vilka möjligheter som finns att ställa krav på att metan tas tillvara. Frågan om ytterligare möjligheter att minska metanavgången från deponier och möjlighet till återvinning bör dessutom ingå i arbetet på kommunal nivå. Vi bedömer att inga ytterligare åtgärder behöver vidtas för att minska utsläppen från deponier eftersom utsläppen år 2010 bedöms bli mycket låga med i dag fattade beslut.
Kommittén föreslår även att Naturvårdsverket får i uppdrag att se över metoden för uppskattning av metangasavgången från deponier eftersom det finns betydande osäkerheter.
Det råder i dag osäkerhet beträffande ansvar för uppföljning av utsläpp från deponier. Kommittén föreslår därför att Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda och föreslå organisation för uppföljning av utsläpp från deponier.
13.7. Forskning och utveckling
Kommitténs förslag och bedömningar:
- Kommittén föreslår att ökade resurser avsätts för klimatforskning. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med de grundforskningsråd och myndigheter som har relevans för svensk klimatforskning arbeta fram en plan för hur ökade resurser bäst disponeras för att stärka svensk klimatforskning. Planen bör innefatta såväl naturvetenskaplig, samhällsvetenskaplig som humanistisk forskning.
- Forskningen inom klimatområdet är en utgångspunkt för att komma till rätta med klimatproblemet. För närvarande saknas en översikt och samordning mellan de forskningsfinansiärer som stöder klimatrelaterad forskning. Initiativ bör tas för att främja svenska forskares möjligheter att få stöd för mer övergripande och långsiktiga insatser, vilket också skulle stärka deras ställning internationellt som intressanta partner för gemensamma projekt.
- I klimatsammanhang poängteras ofta betydelsen av ett förändrat beteende hos individer och förändrade konsumtionsmönster. Forskningen på detta område kan vara underdimensionerad i förhållande till den betydelse som oftast tillskrivs problematiken med dagens konsumtionsmönster och beteende.
- En nationellt sammanhållande kraft för att ta vara på all den samhällsvetenskapliga miljöforskning som pågår på landets universitet och högskolor skulle kunna övervägas. Det är väsentligt att samordna och tillvarata olika forskningsinsatser.
Klimatforskningen kan, även om gränsen inte alltid är knivskarp, delas in i naturvetenskaplig klimatforskning, teknisk klimatrelaterad forskning och samhällsvetenskaplig klimatforskning.
13.7.1. Internationell naturvetenskaplig forskning
FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), avrapporterar sin tredje utvärdering i april år 2001. De bedriver arbetet i tre arbetsgrupper. En grupp omfattar det vetenskapliga, en annan omfattar effekt, anpassning, åtgärder, vetenskap och teknik och en tredje är mer samhällsekonomisk och behandlar områden som
emissionscenarier och tekniköverföring. Det finns redan nu en del underlagsrapporter. Bland annat en om flygets påverkan: Aviation and the Global Atmosphere. Ytterligare tre rapporter är under utarbetning. Dessa behandlar tre delar som speciellt lyfts fram i denna tredje utvärdering. Special Report on Methodologies and Technological issues in Technology Transfer, Special Report on Emission Scenarios och Special Report on Land-use, land use change and forestry.
Den naturvetenskapliga forskningen om globala miljöförändringar samordnas genom tre internationella program, International Geosphere-Biosphere Programme (IGBP), World Climate Research Programme (WCRP) och International Human Dimensions Programme (IHDP), där svenska forskare deltar i stor utsträckning. IGBP är huvudsakligen inriktat mot de biologiska och kemiska processerna medan WCRP fokuserar på grundläggande fysikaliska processer relaterade till klimatförändringar. De tre programmen samordnar i dag forskningen.
Exempel på IGBP-relaterad forskning är:
- Study of the Indirect and Direct Influences on Climate of Anthropogenic Tracegas Emissions (SINDICATE)
- Joint global Ocean Flux Study (JGOFS)
- Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone (LOICZ)
- Biosphere Aspects of the Hydrological Cycle (BAHC)
- Global Change and Terrestrial Ecosystems (GCTE)
- Past Global Changes (PAGES). Exempel på WCRP-relaterad forskning är:
- the Global Energy and Water Cycle Experiment (GEWEX). Inom detta program finns ett program av särskilt svenskt intresse som kallas BALTEX (the Baltic Sea Experiment).
- Nordic Climate Modelling Project (NOCLIMP)
- Climate Predictability and Variability (CLIVAR)
- World Ocean Circulation Experiment (WOCE)
IHDP samordnar bl.a. projekt som studerar socio/ekonomiska konsekvenser av klimatförändringar.
The International Tundra Experiment (ITEX) är ett cirkumpolärt program som initierades 1990 genom North Sciences Network/MAB (Man and the Biosphere) och som fortsatt kommer att drivas under innevarande år.
Inom EU:s fjärde och femte ramprogram för forskning finns program med klimatanknytning. Förutom att Sverige deltar i andra EUprogram deltar vi inom ramen för OECD-ländernas samarbete på energiområdet, International Energy Agency (IEA).
13.7.2. Nationell naturvetenskaplig forskning
Klimatrelaterad forskning bedrivs vid universitet samt vid Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut (SMHI) och Institutet för Vatten och Luftvård (IVL). Nordiska ministerrådet (NMR) har för närvarande tre projekt med klimatanknytning. Naturvetenskapliga Forskningsrådet (NFR) har ett särskilt insatsområde på ”global biogeosfärsdynamik”, som riktar sig mot klimatforskning. Inom programutskotten finns ytterligare enskilda projekt med klimatanknytning. Även Forskningsrådsnämnden (FRN) ger stöd till projekt med samhälleliga aspekter på klimatfrågan. Huvuddelen av svensk klimatforskning finansieras på detta sätt genom universitetsinstitutionernas grundanslag med förstärkningar från forskningsråden för specifika projekt.
Därutöver kan vissa specifika satsningar nämnas: I Kiruna finns ett Klimatforskningscentrum inom Miljö- och Rymdforskningsinstitutet (MRI) (www.mir.kiruna.se). Forskningen syftar till att kombinera den klassiska biologiska geologiska och glaciologiska forskningen vid Abisko och Tarfala med modern satellitinformation. Inom MRI finns Spatial Modeling Center (SMC) som i ett av sina projekt ser klimatfrågan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det är ett samhällsgeografiskt miljöcentrum som till viss del använder sig av simuleringsmodeller (www.smc.kiruna.se). Satsningen på MRI löper året ut men man hoppas på förnyade medel.
En mer integrerad forskning mellan natur och samhällsvetenskaplig forskning företräds av Miljöstrategiska forskningsstiftelsen (MISTRA). Just nu finns det speciellt två program inom MISTRA som har stark klimatansknytning, Land Use Strategies for Reducing Net Greenhouse Gas Emissions (LUSTRA) och Swedish Regional Climate Modelling Programme (SWECLIM). LUSTRA är ett program vars syfte är att värdera skogsmarkens potential som sänka, huvudsakligen koldioxid. Programmet pågår till 2003. SWECLIM skalar ner globala modeller till en regional klimatmodell för Skandinavien med närområde. Programmet har fått förnyade medel tom 2003. Det finns även andra program som har en mer indirekt koppling till klimat, som t.ex. program om miljöanpassade batterier och om utveckling av solceller.
Den klimatrelaterade forskningen som finansieras av Skog och jordbrukets forskningsråd (SJFR) rör främst skog, men i någon mån även jordbruksmarkernas användning. Forskningen berör skogsbruk, granskogens vitalitet, kvävets roll i skogen/skogsmarken och biologisk mångfald i ett förändrat klimat. Särskilda forskarprojekt med koppling till klimatfrågan pågår under ”ekologiskt lantbruk - strategier för
framtida markanvändning” och ”helträdsfysiologi med inriktning mot kol- och kväveomsättning”.
Naturvårdsverket gör för närvarande synteser av tidigare forskningsprojekt. Det som studerades under forskningsprogrammet ”Förändrat klimat och UV-B strålning” var
- avgång och upptag av växthusgaser
- effekter av globala klimatförändringar på nordliga landekosystem
- effekter av ökad UV-B strålning på nordliga ekosystem
Riksdagen har beslutat om ett anslag för miljöforskning till Naturvårdsverket. Regeringen har inrättat en miljöforskningsnämnd inom Naturvårdsverket som skall ansvara för fördelningen av verkets anslag för forskning. Inriktningen är att stödja forskning som tillgodoser bl.a. Naturvårdsverkets kunskapsbehov i arbetet med att nå och utveckla miljömålen, klimatfrågan ingår som en viktig del.
13.7.3. Teknisk och samhällsvetenskaplig forskning vid Statens energimyndighet med relevans för klimatfrågan
Statens energimyndighets forskningsinsatser för ett miljöanpassat energisystem fokuseras på möjligheter att ersätta fossila bränslen och att effektivisera energianvändningen. Forskning med relevans för klimatfrågan utgörs till största delen av åtgärdsforskning.
Forskningsprogrammet ”Allmänna energisystemstudier (AES)” har som en av sina uppgifter att stödja forskning för anpassning av energisystemet till ökade krav på miljö- och klimathänsyn. De medel som avsätts för programmet uppgår till cirka 10 miljoner kronor per år. Inom programmet pågår verksamheter som syftar till att med utgångspunkt i nationalekonomisk teori och forskningsmetodik belysa samhällsekonomiska aspekter på energi- och miljöpolitik.
Bränslen
Forskningsprogrammet ”Uthållig produktion av biobränslen från skogsmark” behandlar miljörelaterade aspekter av bränsleuttag från skogen, och har en budgetram på cirka 10 miljoner kronor om året under 1997-juni 2000. Efter juli 2000 kommer frågorna att behandlas i tre separata program: ”Hållbart skogsbränsle”, ”Kolbalanser”, och
”Bioenergi och biologisk mångfald”. Frågor om skogsekosystemens flöden och förråd av kol och växthusgaser behandlas i ”Kolbalanser”, med en föreslagen budget på 5 miljoner kr i 4 år, vilket är en förstärkning av området.
Inom torvbruket är forskningsinsatserna idag riktade mot kartläggning av markfaktorer som kan vara gynnsamma för ett utbrutet torvområdes potential att fungera som kolsänka efter avslutad torvtäkt. Dessa miljörelaterade insatser uppgår till ca 1,5 miljoner kr/år.
Forskningsprogrammet ”Systemstudier Bioenergi”, med en budget på 7 miljoner kronor per år syftar till att klargöra den totala effekten på energi- och materialflöden vid utnyttjandet av olika biobränslen.
Tyngdpunkten i Statens energimyndighets satsningar på energiskogsodling ligger på växtförädling och på åtgärder som ökar odlingssäkerheten. 12 miljoner kronor per år avsätts för detta.
Fortsatt forskning inom området ”Energi från avfall” inriktas på systemstudier av energiutvinning och avfallshantering i ett helhetsperspektiv, förbränning av olika utsorterade avfallsfraktioner, samt produktion av biogas från olika typer av rötningsanläggningar. Biogas från deponier och rötningsanläggningar används i stor utsträckning för att ersätta fossila energikällor. Inom avfallsområdet bedrivs även forskning för avfallsbaserad vätgasproduktion.
Omvandling
Projektområdet ”Kraft/värmeteknik” är i stor utsträckning inriktade mot teknik där förnybara energislag används. Artificiell fotosyntes är ett nystartat framtidsorienterat område som har förutsättningar att bidra med teknik för vätgasproduktion.
Forskningsprogrammen ”Fluidbäddförbränning/Förgasning” och ”Småskalig förbränning av biobränslen” inriktas på en ökad användning av biobränslen, effektivare energiproduktion samt miljömässigt bättre prestanda. Stor vikt läggs vid bl.a. grundläggande förgasningsmekanismer, förbränningskemi och fluiddynamik. Insatserna omfattar cirka 25 miljoner kronor årligen.
Forskningen inom området ”Nya termiska processer för elproduktion” utgör tillsammans med bl.a. forskning rörande bioenergi en central del i det svenska energiforskningsprogrammet. Inriktningen ligger bl.a. på arbetsprocesser för elproduktion eller kombinerad eloch värmeproduktion. Biobränslen har en framskjuten roll i detta arbete. Vidare görs särskilda satsningar kring gasturbiner,
strömningsteknik och materialteknik. Ett konsortium för gasturbinteknik har byggts upp mellan tre högskolor och industrin.
Ett flertal av de generiska forsknings- och utvecklingsprogram som drivs av Statens energimyndighet har på olika sätt applikation på tekniska lösningar för förgasning av biobränslen. Medel har beviljats för att demonstrera tekniken. Projektet har dock ännu inte förverkligats då osäkerheter råder om framtida elpriser.
Statens energimyndighet satsar 10 miljoner kronor per år under åren 2000-2002 på forskning om utsläpp och luftkvalitet. Syftet är att säkerställa att en ökning av förbränningen av biobränslen inte leder till risker för människors hälsa eller till en försämring av miljön.
Elproduktion/distribution
Vindkraftprogrammet (VKK) löper under en treårsperiod från juli 1998 till juni 2001, med en budget på 46,8 miljoner kronor. Forskningen ska under år 2000 i huvudsak bedrivas inom områdena vindunderlag, aerodynamik och strukturdynamik, lastunderlag och dimensionering, elsystem och reglerteknik, akustik och socio-tekniska aspekter. Prioritet läggs på forskning inriktad mot havsbasering och avseende områden såsom modeller och metoder för vindsimulering, fundamentering, driftoch underhåll och socio-tekniska aspekter.
Statens energimyndighet och Elforsk finansierar 50 % vardera av projektpaketet, som drivs på årsbasis. Projektpaketet riktar sig i första hand till ägare av vindkraftanläggningar. Under år 2000 ska verksamhet bedrivas inom områdena teknikbevakning, driftuppföljning, förbättringar avseende drift- och underhållsfrågor, samt nya anläggningar.
Statens energimyndighet finansierar tillsammans med MISTRA, ett solenergicentrum i Uppsala, ÅSC, för forskning kring solceller och solenergimaterial. Den totala programkostnaden uppgår till 70 miljoner kronor under en period om 4,5 år.
Värmeproduktion/distribution
Statens energimyndighet driver ett forsknings- och utvecklingsprogram (4,5 miljoner kr/år) mellan tillverkare av solvärmeanläggningar, forskare och bostadsföretag. Syftet är att inledningsvis öka användningen av solvärme sommartid och i på längre sikt koppla solvärme med utvecklad teknik för säsonglagring.
Statens energimyndighet driver tillsammans med ett trettiotal företag och branschorganisationer inom svensk kyl- och värmepumpsindustri forskningsprogrammet Klimat 21. Ett antal institutioner vid fyra tekniska högskolor/universitet deltar också i forskningen. Programmet påbörjades under 1997 och pågår t o m år 2000. Budgeten är ca 54 miljoner kronor. För närvarande pågår drygt tio projekt inom programmet.
Statens energimyndighet och Fjärrvärmeföreningen samarbetar i ett forsknings- och utvecklingsprogram kring fjärrvärme. Budgeten för programmet, som pågår åren 1998-2000, är 10 milj kr per år. Forskningsprogrammet är inriktat på fjärrvärmens hetvattentekniska frågor. Produktionsfrågor berörs inte. Områdena fjärrvärmecentraler, mätarfrågor, distributionsteknik, kundkommunikation och systemrelaterade frågor bildar ram för programmet.
Transporter och drivmedel
”Energisystem i vägfordon” är ett samlat program med huvudsyfte att tillgodose kompetensförsörjningen inom teknikområden relaterade till energieffektivare fordon. Programmets budget är på 105 miljoner kr. Programmet kompletterar de insatser som görs inom det sk ”Gröna Bilen”- paketet vars budget är på 500 miljoner kr varav 300 miljoner kr finansieras över Statens energimyndighets budget. Vidare finns det två kompetenscentra i anslutning till transporter. Katalys och Förbränningsmotorteknik. Det förstnämnda programmet har en budget på 6,4 miljoner kr/år och det senare på 6 miljoner kr/år.
Bränsleceller är ett område som fått ökad uppmärksamhet. På fordonssidan pågår flera utvecklingsprojekt bl a i samverkan med Volvo. Vidare ges stöd till motorutveckling av system för variabel kompression, med målet att nå en högre verkningsgrad. SAAB:s utvecklingslinje på området har på senaste tiden aktualiserats positivt.
FoU-programmet för framställning av etanol från träråvaror med biokemiska metoder startade 1993. Programmet fick utökade resurser i 1997 års energiöverenskommelse och har en total budget på 210 miljoner kronor under sju år.
Statens energimyndighet finansierar även annan forskning på området ”Hållbara drivmedel”. Projektområdet syftar till en långsiktig kunskapsuppbyggnad rörande framställning av drivmedel från förnybara råvaror. Områden av speciellt intresse är metanol, drivmedelskomponenter, biogas och vätgas.
Industrisektorn
Forskning inom projektområdet energieffektivisering inom industrin omfattar satsningar på processintegration med ett årligt stöd på 3-5 miljoner kronor. Vidare finns flera utvecklingsprogram i samverkan med den energiintensiva industrin. Utvecklingsprogrammen har en budget på cirka 35 miljoner kronor per år, inriktas på framtagning av energieffektiva processer, energieffektiv och miljöanpassad produktutveckling, återanvändning.
Statens energimyndighet finansierar ett målinriktat projekt vid Institutionen för Energiteknik, KTH, med syftet att utveckla kunskap för utformning av en kylanläggning/värmepump med naturligt arbetsmedium. Modeller för strömningsförlopp, superkompakta värmeväxlare och avancerad styrning är exempel på områden som lätt kan transfereras till andra objekt. Projektet löper under tiden 1999-07-01 till 2002-06-30 och har en budget på ca 8 miljoner kronor.
13.7.4. Byggforskningsrådet
Byggforskningsrådet har som sektorsforskningsråd ansvar för samordning och finansiering av forskning och utveckling inom området byggd miljö. Inom energiforskningsprogrammet har BFR ansvar för området energiforskning för bebyggelsen. Stöd till klimatrelaterad forskning sker främst inom transport- och energiområdet.
Transport- och energiområdet
På lång sikt kan förändringar i bebyggelse- och transportstruktur få betydande effekter. Kommuner och regioner kan genom strategisk planering av bebyggelse- och trafiksystem medverka till en minskad energianvändning. BFR har tillsammans med bl. a. Kommunikationsforskningsberedningen byggt upp forskarmiljöer som utvecklar modeller, metoder, etc. kring sambanden mellan bebyggelse och transportinfrastruktur. Bl. a. analyseras konsekvenser av tät respektive gles bebyggelsestruktur med avseende på transportbehov och resurser, samt indirekt resursförbrukning och miljöeffekter.
Energiområdet
För att klara omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle krävs energi- och eleffektivsering samt övergång till förnyelsebara energislag. Det som sker i den byggda miljön – vid planering, byggande och förvaltning – har avgörande betydelse för att klara omställningen. Bebyggelsen svarar för 40 % av Sveriges energianvändning varav nära hälften, 65 TWh, är elbaserad.
Inom Energiforskningen stöder BFR huvudsakligen systeminriktad FoU medan teknikutvecklingen har stöd från andra myndigheter. Med målsättningen att uppnå en mer miljöanpassad energianvändning inriktas programmet mot:
- Utveckling av bebyggelsens energisystem i ett uthålligt samhälle.
- Utveckling av byggnaden som energisystem.
- Utveckling av system för byggnadsegen värme- och elproduktion.
- Utveckling av kunskap om implementering av kunskap, metoder och teknik för effektiv användning av energi.
Energifrågorna kan därutöver bli behandlade inom andra program inom BFR såsom Stadens tekniska infrastruktur; Byggnads- och produktionsteknik samt Samhällsplanering och stadsutveckling
BFR:s anslag till energiforskning är under innevarande år (2000) 20 miljoner kr. Inom den övriga verksamheten uppskattas cirka 4 miljoner kr vara inriktad mot miljörelaterad FoU
13.7.5. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB)
KFB har flera program som berör klimatfrågorna genom forskning, utveckling och demonstration (FUD). Frågeställningar som har betydelse för klimatpåverkan ingår ofta som delar i transportforskningsprogrammen.
De program som med sin inriktning speciellt berör klimatrelaterade frågeställningar är Programmet för transportrelaterad energiforskning, Demonstrationsprogrammet för El- och Hybridfordon samt Programmet för systemdemonstrationer. Det tidigare programmet för biobränslen avslutades 1997, men KFB följer fortsatt upp s.k. pilotprojekt från detta program (se vidare Tabell 13.33).
Tabell 13.33 Medel för år 1999 till program vid KFB
Program Miljoner kronor/år (Biobränsleprogrammet slut 1997) (6 år) 120 El- o Hybridprogrammet (7 år) 120 Transportrelaterad energiforskning 10 Systemdemonstrationer 10 Pilotprojektuppföljning 2
Samtliga demonstrationsprogram baseras på samfinansiering med användare och privata aktörer. Genom detta säkerställs ett lokalt engagemang i projekten samtidigt som totalbudgeten för Biobränsleoch Elfordonsprogrammen blivit två till tre gånger högre i förhållande till den statliga insatsen.
Fokuseringen på tekniska frågor förklaras av att etanol och biogasdrift ur användarsynpunkt i stort sett är likvärdiga med bensin/diesel.
El- och Hybridfordonsprogrammet
Programmet omfattar alla typer av fordon med elmotor för framdrivning. Sålunda ingår såväl rena batterifordon som hybridfordon och bränslecellbilar. För tyngre fordon har en viss teknikutveckling av hybridfordon skett. Lätta hybridfordon har inte funnits att tillgå för demonstration, men genom deltagande i internationella arbetsgrupper har utvecklingen inom hybridfordon och bränsleceller följts noga. Genom hybridfordon och i viss mån bränsleceller lyfts frågan om långsiktigt bränsleval fram som avgörande.
Transportrelaterad energiforskning
Forskningen rör här främst mer övergripande energifrågor som val av bränsle samt produktion och distribution av bränsle. Vidare behandlas program specialinriktade för minskad energianvändning genom olika ”mjuka” åtgärder såväl som möjligheter att med mer direkta styrmedel, ekonomiska eller på annat sätt regelmässiga.
Systemdemonstrationer
Slutsatsen från de tidigare programmen, El- och Hybridfordon respektive Biobränsle, visade på problem med att från början utgå från
ett utpekat drivmedelsalternativ. Programmen tenderar att uppfattas som förespråkare för respektive drivmedel, vilket skapar osäkerhet om statens långsiktighet, efterhand som nya bränslen aktualiseras och gamla program övergår i nya med andra drivmedelspreferenser. KFB:s nya program för Systemdemonstrationer syftar därför till att med en helhetssyn på transportystemet, inklusive nya drivmedel och fordon samt IT, undersöka möjligheterna för att optimera systemet för olika parametrar, i detta fall koldioxidutsläpp. Programmet är i ett inledningsskede och programskrivning pågår. En tydlig svårighet är att den anslagna budgeten inte tillåter demonstration av mer än begränsade delsystem på ett litet antal platser. De storskaliga effekterna kan därigenom vara svåra att identifiera och analysera.
13.7.6. Diskussioner och kommitténs bedömningar
Forskningen, både den naturvetenskapliga forskningen om klimatförändringarna och den tekniska forskningen om hur man kan utveckla system och processer som fordrar mindre energi och mindre fossila bränslen, är helt central för den fortsatta utvecklingen på klimatområdet. Vi behöver veta vad som fysiskt pågår i vårt klimat samtidigt som vi behöver förutsättningar för att kunna göra något åt förändringarna i klimatet. Till båda dessa problemområden bidrar den naturvetenskapliga och tekniska forskningen med vetenskapliga belägg och lösningar. Kommitténs uppfattning är att den naturvetenskapliga och tekniska forskningen måste stå stark i framtiden för att visa på nya lösningar och fortsatta vetenskapliga belägg. Kommittén finner att det ändå saknas en översikt och samordning av svensk klimatforskning och föreslår att initiativ tas av de olika forskningsfinansiärerna för att därigenom skapa bättre möjligheter för mer övergripande och långsiktiga satsningar vilka också skulle främja internationell samverkan. Härför krävs emellertid också ökat finansiellt stöd.
Inom klimatområdet kommer samma argument fram om och om igen; klimatproblemet handlar om att bryta dagens konsumtionsmönster och beteenden. Varken den naturvetenskapliga eller tekniska forskningen kan bidra till detta i stort. Nya tekniker för uppvärmning och transporter som är långsiktigt hållbara (dvs. energisnåla och lågförbrukande av fossila bränslen) bidrar inte till att människor med automatik förändrar sitt beteende. Det krävs bland annat ekonomiska incitament för beteendeförändringar i samhället i stort. För att ändra enskilda individers beteenden kanske det behövs en utvecklad information och upplysningsverksamhet. Båda dessa områden täcks
bäst in av den samhällsvetenskapliga och humanistiska forskningen. Det är troligtvis så att denna forskning är underdimensionerad i förhållande till problemets karaktär. Den forskning som pågår inom dessa områden är spridd på landets högskolor och universitet. Det saknas en sammanhållning av denna forskning i landet som kan behöva utvecklas.
13.8. Summering av åtgärder i olika sektorer
Detta avsnitt syftar till att ge en bild av behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer och de samlade resultatet av åtgärderna i baspaketet. Åtgärderna i baspaketet återfinns i kapitel 3 och bilaga 3. I bilaga 2 återfinns statens utgifter för åtgärder och i bilaga 4 de åtgärder för vilka det varit möjligt att uppskatta utsläppsminskningar och energieffektivisering.
13.8.1. Behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer
Tabell 13.34 redovisar behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer jämfört med grundscenarierna. För att reducera utsläppen med 2 % mellan 1990 och 2010 krävs, utifrån bilden som grundscenarierna från Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet ger, att åtgärder behöver vidtas som ger en utsläppsreduktion på mellan cirka 5 och 12 miljoner ton, räknat som koldioxidekvivalenter.
Tabell 13.34 Behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer jämfört med grundscenarier
Utsläppsnivåer 2010 jämfört med 1990
Behov av åtgärder Mton koldioxidekvivalenter STEM
1)
KI
2)
+4 %
0,9
7,9
-2 %
5,2
12,2
-8 %
9,4
16,4
1) koldioxidutsläpp från energisektorn enligt Statens energimyndighet 1999b,
övriga utsläpp är uppskattade av sekretariatet2) koldioxidutsläpp enligt Konjunkturinstitutet, 2000, övriga utsläpp är
uppskattade av kommittén
Tabell 13.35 visar nettoimporten av el, räknat som import minus export, år 2010 i grundscenarierna samt för år 1990. Enligt Statens
energimyndighets grundscenario är importbehovet av el år 2010 cirka 5 TWh jämfört med en nettoimport år 1990 på cirka 2 TWh.
Tabell 13.35 Nettoimport av el till Sverige (import minus export av el), TWh
Grundscenario 2010
1990
STEM KI
Nettoimport av el, TWh -1,8
5,2
i.u.
i.u. = ingen uppgift Källa: Statens energimyndighet, 1999b, Konjunkturinstitutet, 2000
13.8.2. Summering av åtgärder i baspaketet
Förslag på åtgärder och styrmedel för att minska utsläpp av växthusgaser och hushålla med energi har kommit in från flera myndigheter. För vissa av åtgärderna finns bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas denna bedömning. Tabell 13.36 ger en grov summering av de åtgärder som ingår i baspaketet och för vilka det finns kvantitativa uppgifter om utsläppsminskningar för respektive sektor. Dagens nivå och system för energi- och koldioxidskatt gäller som förutsättning. Utsläppsbedömningarna utgår från Statens energimyndighet grundscenario. Utgår man istället från Konjunkturinstitutets grundscenario som har större koldioxidutsläpp år 2010, blir utfallet av respektive åtgärd sannolikt högre. Osäkerheter föreligger beträffande såväl utfall som kostnader för respektive åtgärd.
Tabell 13.36 Kvantifierade åtgärder i baspaketet för att hushålla med energi samt att minska utsläppen av växthusgaser jämfört med Energimyndighetens grundscenario för 2010
Sektor/område Minskade utsläpp av växthusgaser, Mton koldioxidekviv.
Minskad El TWh
förbrukning Fjärrv. TWh
Ny el-
produktion TWh
Produktion av el och fjärrvärme
1,2
3-5
Industrin
0,5
0,2-0,8
Bebyggelse och service
0,3
3-6
1-4
Transporter
0,4
Summering
2,4
3,2-6,8 1-4
3-5
De åtgärderna som är kvantifierade medför att utsläppen av växthusgaser blir cirka 2,4 miljoner ton lägre jämfört med grundscenariot för år 2010. Flera av åtgärderna medför även att förbrukningen av el minskar. I förslagen ingår dessutom åtgärder som enbart syftar till att minska förbrukningen av el. Ny elproduktion från vindkraft föreslås motsvarande 3-5 TWh år 2010. I beräkningarna ingår inte utsläppsreduktioner av växthusgaser varken för minskad elanvändning eller för tillkommande elproduktion, eftersom vi antar att dessa åtgärder leder till minskad import av el och därigenom inte direkt påverkar utsläppen i Sverige.
I bilaga 2 redovisas statens direkta utgifter för åtgärderna i baspaketet. De kvantifierade åtgärderna som bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser med 2,4 miljoner ton år 2010, medför utgifter för staten motsvarande 3 800 miljoner kronor.
Det bör påpekas att det råder osäkerhet om utfallen och att det finns risk för dubbelräkning vid flera åtgärder och styrmedel. Försiktighet krävs därför när man räknar på utsläppsreduktioner om man kan anta att flera styrmedel påverkar samma typer av åtgärder. Motsvarande osäkerheter råder beträffande kostnader och även dessa uppgifter bör användas med försiktighet.
I Tabell 13.37 redovisas det bedömda utfallet av föreslagna de åtgärder i baspaketet som är kvantifierade vad gäller utsläppsreduktioner jämfört med grundscenarierna. I tabellen ingår endast kvantifierade åtgärder. Till dessa kommer alla förslag där inga kvantifierade utsläppsreduktioner finns uppskattade.
Tabell 13.37 Utfall av kvantifierade åtgärder i baspaketet
Grundscenario, 2010
STEM
KI
Utan åtgärder
Mton koldioxidekvivalenter
74,6
81,6
Förändring jämfört med 1990, % +5
+15
Nettoimport av el år 2010, TWh 5,2
i.u.
Med åtgärder i baspaketet
Mton koldioxidekvivalenter
72,2
<79,2
Förändring jämfört med 1990, % +1,5
<+13
Nettoimport av el år 2010, TWh <0
i.u.
i.u. = ingen uppgift
Förutom de kvantifierade åtgärderna behöver ytterligare åtgärder minska utsläppen med mellan cirka 3 och 10 miljoner ton koldioxidekvivalenter för att utsläppsnivån år 2010 ska vara 2 % lägre än 1990.
Bland de åtgärder som ingår i våra förslag och för vilka det saknats underlag för att beräkna utsläppsreduktionen ingår informationsinsatser, stöd till de lokala klimatprogrammen, tillägg till miljöbalken, styrmedel som på sikt ska fasa ut användningen av de tre industriella gaserna, överföring av gods från väg till järnväg genom s.k. kombistöd, samhällsplanering, energiplaner m.m. I uppskattningarna av utsläppsminskningar ingår inte heller åtgärderna i tilläggspaketet, såsom handel med utsläppsrätter, ändringar av energi- och koldioxidskatten, flexibla mekanismer samt sänkor.
Som jämförelse kan nämnas att de lokala investeringsprogrammen (LIP) med de hittills beviljade medlen uppskattas leda till cirka 1,6 miljoner ton lägre utsläpp av koldioxid. Uppskattningarna baseras på vad kommunerna bedömer att projekten kommer att bidra med.
Bland de styrmedel som ingår i åtgärdsförslagen ingår information kopplat till demonstrationsprojekt och investeringsbidrag. Ett förbehåll för föreslagna stöd och bidrag är att de måste få godkänt av kommissionen, med hänsyn till EU:s statsstödsregler. Statsstödsreglerna inom EU håller just nu på att ses över, så det är inte möjligt att exakt ange vilka kriterier som kommer att gälla. Ett viktigt krav har hittills varit att de ska vara tidsbegränsade.
Vissa förslag innebär skärpta krav på regleringar. Dessa riktar sig främst till bebyggelsen. Regleringarna gäller uteslutande sådana åtgärder som syftar till en långsiktig omställning, t.ex. lägre energiförbrukning i byggnader.
13.8.3. Koldioxidskatt för att nå olika utsläppsnivåer
Effekter av höjda nivåer på koldioxidskatten har analyserats av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet och redovisas i kapitel 12. För att ge en jämförelse av utfall mellan skatter och åtgärdsförslag ges här en redovisning av vilka koldioxidskatter som enligt analyserna krävs för att minska utsläppen av växthusgaser till vissa utsläppsnivåer. Statens energimyndighet har även gjort ett räkneexempel där en ökad koldioxidskatt kombineras med vissa andra åtgärder (Statens energimyndighet, 1999c). I detta fallet är koldioxidskatten 82 öre/kg koldioxid kompletterat med en energiskatt på el på 21 öre/kWh. I kombinationsexemplet har potentialen för utsläppsminskning av vissa åtgärder som ingår i baspaketet bedömts minska eftersom även skattehöjningen antas medföra att dessa åtgärder vidtas.
Tabell 13.38 visar utfallet av höjd koldioxid skatt och räkneexemplet med kombination av höjd skatt och åtgärder.
Tabell 13.38 Koldioxidskatt för att nå olika utsläppsnivåer av växthusgaser år 2010 jämfört med 1990 (samtliga gaser inräknade)
Koldioxidskatt öre/kg CO
2
Utsläpp 2010 jämfört med 1990, %
50-85
+4
110-125
-2
>150
-8
82+kombination av åtgärder
-1
Källa: Statens energimyndighet, 1999c och Konjunkturinstitutet, 2000
Reservationer
Reservation av ledamöterna Ingela Bendrot och Ivar Virgin (m)
Sammanfattning
Moderata samlingspartiet anser att Sverige kan minska koldioxidutsläppen med motsvarande 10 procent fram till 2010. Vi har ett moraliskt ansvar att använda de mest effektiva metoderna för att förhindra växthuseffekten. Därför förordar vi att huvuddelen av de svenska åtgärderna sätts in där de är som mest kostnadseffektiva, dvs i Öst- och Centraleuropa samt i u-länderna.
Utredningens majoritet förordar att det svenska åtagandet till största delen genomförs inom Sveriges gränser. De föreslagna åtgärderna är tyvärr inte kostnadseffektiva. Om majoriteten istället hade valt de mest kostnadseffektiva lösningarna, åtgärder utanför Sveriges gränser, hade man fått mångdubbelt större effekt.
För vår del är det viktiga att de globala målen uppnås – inte hur. Våra förslag kommer att kosta 3 300 Mkr och fördelar sig på följande poster:
Åtgärder, kostnader och beräknad koldioxidminskning
Föreslagen åtgärd Kostnad fram t o m 2010 (mkr)
Beräknad minskning av koldioxid (mton)
Gemensamt genomförande (JI)
400 mkr
2.0 mton
Mekanismen för ren utveckling (CDM)
500 mkr
2.0 mton
Sänkor (u-länderna)
200 mkr
1.0 mton
FoU och information
400 mkr
1.5 mton
Starkare eltillförsel
3.0 mton
Nyttiggöra energi i avfall
1,5 mton
Borttagande av kärnkraftsskatten
1 800 mkr Motverkar import av kolkraft
Summa
3 300 mkr
11 mton
Vi föreslår också en rad åtgärder som förbättrar den inhemska eltillförseln. Enligt vårt förslag ökar den inhemska eltillförseln med 7.7 TWh i förhållande till energimyndighetens bedömning för år 2010. Det innebär att Sverige inte behöver importera utländsk kolkraft.
Regeringen har under utredningens gång vidtagit flera åtgärder som – tvärtemot utredningens intentioner – ökar de samlade koldioxidutsläppen. Stängningen av Barsebäck 1 ledde direkt till ökade koldioxidutsläpp från den kolkraft som Sverige nu importerar från Danmark. Införandet av en särskild skatt på kärnkraft riskerar dessvärre att ytterligare öka importen av kolkraft.
Under utredningens gång har flera förslag vad gäller olika skattehöjningar, främst avseende koldioxidskatten, förts fram och också analyserats av de olika expertmyndigheterna. Vi har från moderat sida entydigt och konsekvent motsatt oss dessa skattehöjningsförslag. Först i ett sent skede enades majoriteten om att inte föreslå några koldioxidskattehöjningar inom ramen för denna utredning. Istället kommer en kontrollstation att införas år 2004. Om utsläppsnivån då ligger över 1990 års värden skall kraftiga höjningar av koldioxidskatten åter aktualiseras. Vår bedömning är att de åtgärder som majoriteten föreslår inte kommer att leda fram till att målen uppfylls och en kraftig skattehöjning kan då tvingas fram.
Sverige har en betydande andel energiintensiv industri och har redan i utgångsläget höga energi- och miljöskatter i förhållande till sina konkurrenter. Ytterligare höjningar av koldioxidskatten kan få förödande konsekvenser. Det finns risk för såväl regelrätta industrinedläggningar, som utflyttning till länder med lägre skatter och färre miljökrav. För Sveriges del skulle detta innebära sämre ekonomi och ökad arbetslöshet. Dessutom finns en risk för att den totala
miljöbelastningen ökar, i synnerhet om produktionen flyttar till länder med lägre miljökrav.
Klimatkommitténs majoritet har presenterat ett otillfredsställande resultat. De föreslagna åtgärderna medför höga kostnader för små utsläppsminskningar. Majoriteten föreslår en rad nya regleringar, som bl a kommer att leda till högre byggkostnader samt ökade boendekostnader. Majoriteten vill också öka de statliga bidragen inom en rad områden. Slutligen redovisar majoriteten flera tänkbara skattehöjningar, främst inom trafikområdet.
Vi motsätter oss huvuddelen av dessa förslag därför att vi anser att de är ineffektiva och dyra. Vi anser att samhällen som kännetecknas av teknisk utveckling och ekonomisk dynamik på ett bättre sätt kan möta nuvarande och framtida miljöutmaningar; kort och gott är de samhällen som är rikare även renare. Därför är det av fundamental vikt att inte hindra eller försvåra för den tekniska och ekonomiska utvecklingen. Vi uppfattar att huvuddelen av majoritetens förslag går åt motsatt håll.
Växthuseffekten är ett i ordets egentliga mening globalt problem. Skadeverkningarna är lika stora oberoende av var utsläppen sker. Växthuseffekten måste därmed bekämpas med globala medel. Vi beklagar att majoriteten ser internationellt samarbete som något ”supplementärt ”, trots att det borde vara grundbulten i det effektiva och resultatorienterade klimatarbetet.
Moraliskt ansvarstagande
Moderata Samlingspartiet har, alltsedan FN:s Världskommissionen för miljö och utveckling 1987, framhållit att klimathotet är ett av de allvarligare miljöproblem mänskligheten står inför. Redan 1988 lade moderaterna fram förslag om att Sverige skulle gå i täten och anta en nationell målsättning att inte öka koldioxidutsläppen från 1987 och framöver. Riksdagens majoritet röstade för denna linje mot det socialdemokratiska regeringspartiets vilja. Moderata Samlingspartiet medverkade till att införa en särskild koldioxidskatt 1991.
Den nuvarande socialdemokratiska regeringen har varit så fixerad av beslutet om kärnkraftavveckling och behovet av att då minska elanvändningen, att åtgärder vidtagits som direkt motverkat klimatmålet och den nationella strategin. Så har t ex villaägare, som byter från elvärme till fossila uppvärmningssystem fått statliga bidrag en subvention som direkt leder till ökade utsläpp.
Stängningen av Barsebäck 1 ledde omedelbart till kraftigt ökade koldioxidutsläpp i Danmark, utsläpp som Sverige har det moraliska ansvaret för. Den andra reaktorn i Barsebäck skall enligt
riksdagsbeslutet ställas av senast 1 juli 2001. Bakom detta beslut står förutom regeringen såväl centerpartiet som vänsterpartiet. Ett villkor för stängningen är att bortfallet kompenseras av ny elproduktion och minskad elanvändning. Miljöministern Kjell Larsson har nyligen uttalat att Barsebäck 2 skall läggas ned inom fem år. Avvecklingen av Barsebäck 2 är en mycket komplicerad fråga för majoriteten i utredningen, vilket förklarar den otydlighet som finns i betänkandet då det gäller de närmare omständigheterna kring stängningen. Riksdagsbeslutet att stänga Barsebäck 2 förhindrar nämligen Sverige från att föra en aktiv klimatpolitik. En stängning av Barsebäck 2 är mycket kostsam för de svenska skattebetalarna. Staten måste dels kompensera ägarna, dels subventionera koldioxidfri ersättningskraft. Utredningens majoritet redovisar inte några sådana kostnader i detta betänkande.
Moderaternas förslag - kostnadseffektiva lösningar
Handel med utsläppsrätter
Vi delar utredningsmajoritetens uppfattning att Sverige har ett ansvar för att minska utsläppen med minst 2 procent från år 1990 till perioden 2008 - 2012. Detta trots att Sverige inom ramen för EU:s interna bördefördelning förhandlat sig till rätten att öka utsläppen med 4 procent. Vi menar, till skillnad från majoriteten, att Sverige har en skyldighet att använda de mest kostnadseffektiva metoderna för att nå denna minskning. Eftersom växthuseffekten är ett globalt problem fordrar det också globala lösningar. Sverige har i jämförelse med andra länder låga per capita utsläpp och det är relativt sett dyrare att minska utsläppen i Sverige än i andra länder. Mot denna bakgrund anser vi att huvuddelen av det svenska åtagandet bör uppnås genom att så kostnadseffektiva åtgärder som möjligt används, i första hand genom att Sverige bekostar utsläppsminskningar i andra länder. Därmed når vi största möjliga miljöeffekt.
Det råder knappast någon tvekan om att handel med utsläppsrätter erbjuder ett mycket effektivt system för att uppnå de mål som man kommit överens om vid internationella förhandlingar. I-länderna har i Kyotoprotokollet fått sig tilldelat utsläppsbegränsningar. Handel med utsläppsrätter innebär att den som säljer en kvot måste minska sina utsläpp med motsvarande mängd. Den som köper kvoten övertar därmed rätten att släppa ut den aktuella mängden. Denna handel innebär att utsläppsminskningarna genomförs där de är billigast, vilket innebär bästa tänkbara kostnadseffektivitet.
Studier visar att ett införande av global handel med utsläppsrätter för koldioxid skulle innebära att världsmarknadspriset skulle uppgå till cirka 5 öre per kilo koldioxid. Denna nivå bör jämföras med den svenska koldioxidskatten på ca 38 öre och 19 öre för industrin.
Det finns dock fortfarande en rad tekniska hinder som måste övervinnas innan ett globalt system med utsläppsrätter kan träda i kraft. Vi anser att Sverige aktivt ska verka för ett snabbt införande av utsläppshandel. Vi tror på en stegvis utbyggnad, där EU-länderna utgör en viktig ländergrupp. På sikt hoppas vi på ett världsomspännande system. Handel med utsläppsrätter är således en huvudingrediens i en framåtsyftande klimatpolitik och Sverige bör aktivt verka för att sådana system kommer till stånd och kraftfullt medverka i lösningen av återstående tekniska problem, t ex uppföljningen.
Övriga flexibla mekanismer
Vi anser att man vid beräkning av Sveriges utsläpp bör använda de metoder Kyotoprotokollet tillåter, nämligen att i vårt lands utsläppskvot räkna med de minskningar som vi åstadkommer genom investeringar i andra länder. Via Joint Implementation, dvs gemensamt genomförande, kan Sverige tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i andra industriländer och via Clean Development Mechanism, dvs mekanismen för ren utveckling, kan insatser i u-länder tillgodoräknas. Vi förordar att Sverige så fort som möjligt tar vara på dessa kostnadseffektiva sätt att minska de globala koldioxidutsläppen. Vi räknar med att gemensamt genomförande (JI)- skall kunna påbörjas år 2003 och fram till år 2010 medge en kreditering av Sveriges utsläpp på 2 miljoner ton koldioxid. Kostnaden för denna insats har vi beräknat till 400 Mkr, dvs 20 öre per kilo koldioxid. Vi anser att mekanismen för ren utveckling (CDM) också skall användas. Enligt överenskommelsen får den tillämpas redan från år 2000. Vi räknar med att CDM kommer att innebära en kreditering av Sveriges utsläpp med 2 miljoner ton koldioxid till en kostnad av 500 Mkr, dvs 25 öre per kilo koldioxid.
Vi förordar även beskogning av sterila områden i u-länderna. Med svensk kunskap och teknik bör sådana insatser kunna ge goda resultat som s k sänkor, för upptag av koldioxid i den växande skogen, samtidigt som det innebär betydelsefull kunskapsöverföring till mottagarländerna. Sverige bör i internationella förhandlingar verka för att insatser av denna typ får inräknas i CDM. Om så blir fallet beräknar vi att detta bör kunna ge en kreditering på ytterligare 1 miljon ton koldioxid till en kostnad av 200 Mkr, dvs 20 öre per kilo koldioxid.
Nettokostnaden för föreslagna flexibla mekanismer (JI, CDM och sänkor) uppgår till 1 100 Mkr under perioden 2008 – 2012. Vi upp-
skattar att dessa insatser kommer att leda till en minskning av koldioxidutsläppen med 5 miljoner ton till en kostnad av 22 öre per kilo. Vi anser vidare att dessa insatser på sikt bör finansieras via den svenska biståndsbudgeten, vilket tyvärr inte är möjligt idag.
Världsbanken har startat en fond, Prototype Carbon Fund (PCF), för att med offentliga och privata medel åstadkomma investeringar för att minska koldioxidutsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Sverige har bidragit med 10 miljoner dollar (ca 85 Mkr) till fonden. Fonden ansluter till de regler som gäller för flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Bidragen från fonden skall användas till investeringar, som annars inte skulle komma till stånd. Den nuvarande svenska insatsen torde motsvara utsläppsminskningar om 1,7 miljoner ton koldioxid, vilket är ett mycket gott resultat. Vi förordar därför fortsatt svensk satsning på insatser inom ramen för PCF.
Energitillförsel utan negativ klimatpåverkan
Kärnkraftavvecklingen ger ökade koldioxidutsläpp i vår omvärld
Den svenska elproduktionen är, till skillnad från många andra länders, i stort sett helt koldioxidfri. Ett olyckligt trendbrott skedde dock i och med avvecklingen av Barsebäck 1. En ytlig betraktelse över de svenska koldioxidutsläppen är förrädisk. Den svenska statistiken visar nämligen bara de utsläpp som görs i Sverige och de utsläpp som vi förorsakar utanför landets gränser syns inte i statistiken. Den elbrist som nu uppkommit, täcks via import av dansk kolkraft. Elanvändning i Sverige förorsakar numera utsläpp av koldioxid och en rad andra miljöstörande föroreningar i vår omvärld. Vi menar att Sverige har ett moraliskt ansvar även för ”våra” utsläpp i andra länder. Fortsatt kärnkraftsavveckling kommer att ytterligare förvärra denna situation.
Även om man gör bedömningen att koldioxidutsläpp som förorsakas av dansk kolkraft, som exporteras till Sverige skall inräknas i den danska utsläppskvoten, kan man inte bortse från att Danmark, som villkor för att ratificera Kyotoprotokollet kräver att Danmarks åtagande inom EU korrigeras för elexport. I den danska regeringens planer på uppföljning av Buenos Airesmötet1 sägs bland annat ”Det skal her praeciseres, at den danske reduktion i EU skal ses i forhold till et CO 2tal, der er korrigeret for elutveksling.” Om elproduktionen i Barsebäck 1 ersätts av dansk kolkraft ökar koldioxidutsläppen med
3.6 miljoner ton vilket motsvarar drygt 6 procent av våra egna utsläpp i dag.
Vi förordar att den särskilda skatten på kärnkraft (2,7 öre per kWh) tas bort. Då den rörliga kostnaden på dansk kolkraft från äldre anläggningar med otillräcklig rening ligger på ca 11,5 öre och kärnkraftens rörliga kostnader på ca 9-10 öre, kan denna skatt göra det gynnsamt för kraftföretagen att köpa dansk kolkraft i stället för att använda svensk kärnkraft. Resultatet blir förödande på klimatområdet.
Om länderna inom EU skulle avveckla sin kärnkraft och ersätta den med kolkraft, skulle utsläppen av koldioxid inom EU öka med ca 800 miljoner ton eller ca 25 procent. Det motsvarar utsläppen från hela transportsektorn. En ersättning med naturgas skulle öka utsläppen med ca 400 miljoner ton eller ca 12 procent.
Ökad eltillförsel
Vi vill förena en ansvarsfull klimatpolitik med en förnuftig energipolitik. För att klara av Sveriges klimatåtagande fordras, enligt vår uppfattning, en starkare eltillförsel. Vi vill bibehålla kärnkraften. Vi räknar med att den, med ytterligare intrimningar, skall ge 74 TWh per år. Vi uppskattar att en utbyggd vindkraft bör kunna ge 4 TWh per år. Till år 2010 kommer eltillförseln, enligt vårt förslag, att förbättras med 7,7 TWh i förhållande till energimyndighetens bedömning för år 2010. Vi beräknar möjligheten till utsläppsminskning genom en starkare eltillförsel till 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
Energimyndigheten uppskattar att vindkraften kommer att uppgå till 2 TWh år 2010. Majoriteten i utredningen föreslår en kraftig utbyggnad av vindkraften; 3 – 5 TWh utöver energimyndighetens nivå. Majoritetens förslag beräknas kosta 2 000 Mkr i form av statliga bidrag. Vi motsätter oss denna forcerade utbyggnad med statliga subventioner. En sådan utbyggnad äventyrar natur- och kulturvärden av den karaktär som redovisas i vindkraftsutredningen (SOU 1999:75).
Vi bedömer, mot bakgrund av sjunkande produktionskostnader för vindkraftel, att en viss utbyggnad utan extra statligt stöd ändå kommer att äga rum. Energimyndigheten har bedömt kostnaden för produktion av 5 TWh vindkraft utan statliga bidrag år 2010 till 20 öre/kWh i bra lägen. Vindkraftens konkurrenssituation försämras av att kolkraftsimporten inte drabbas av några miljöskatter. Om den importerade kolkraften skulle beskattas med en koldioxidskatt på 19 öre, vilken är den summa som industrin för närvarande betalar, skulle kostnaden för kolkraften öka med cirka 15 öre per kWh. I ett sådant scenario skulle vindkraften kunna hävda sig på marknadsmässiga grunder.
Utredningens majoritet gör bedömningen att förbränning av avfall år 2010 skall ge 7 TWh. Redan i dag 1999 ger förbränning av avfall 6.8 TWh. Om ytterligare 2,4 miljoner ton avfall förbränns skulle ytterligare 5 - 7 TWh kunna nyttiggöras. Huvuddelen skulle genereras utan något nettotillskott av koldioxid. Om denna produktion ersätter fossilförbränning skulle koldioxidutsläppen minska med ca 1.5 miljoner ton per år
Sammantaget med de insatser, som vi och kommittén är överens om, och som ger en beräknad minskning av utsläppen av växthusgaser med 1,5 miljoner ton omfattar våra förslag en minskning av utsläppen med 11,0 miljoner ton i förhållande till Energimyndighetens beräkning för år 2010 och 7,4 miljoner ton i förhållande till utsläppen år 1990 (Kyotoprotokollets basår) om 70,8 miljoner ton. Det betyder att vårt förslag innebär en faktisk minskning med drygt 10 procent. Vi överträffar därmed minskningsmålet 2 procent utan att höja skatterna.
Effektiv energianvändning
Åtgärder att på politisk väg styra elförbrukningen i Sverige bör undvikas, särskilt eftersom Sverige redan idag har en i förhållande till andra länder effektiv energianvändning. Säker eltillgång är en viktigt grund för den ekonomiska tillväxten och av yttersta betydelse för välståndsutvecklingen. Vårt mål är att minska utsläppen av växthusgaser, inte att minska elförbrukningen. Potentialen för energibesparingar bör självklart ändå utnyttjas. En utveckling mot mer och mer resurseffektiv teknik – och därmed ofta energieffektiva lösningar – sker successivt och påskyndas om konsumenterna i än högre grad efterfrågar energisnåla lösningar. På allt fler områden inför nu industrin på frivillig väg olika typer av miljömärkningar, energideklarationer och praktiska råd till användaren. Det är, enligt vår uppfattning, inte statens eller kommunernas uppgift att svara för denna typ av konsumentinformation.
Vårt förslag skapar utrymme för en ökad elanvändning. Denna elanvändning kan medverka till att minska koldioxidutsläppen. Om denna tillkommande elkraft används till att driva värmepumpar i områden där fjärrvärme inte är konkurrenskraftig, kan detta teoretiskt ersätta cirka 2 miljoner ton eldningsolja med koldioxidutsläpp på drygt 5 miljoner ton
Kommentarer till våra förslag
Avvecklingskostnaden för Barsebäck 1 är beräknad till 8,3 miljarder kronor och är sannolikt underskattad. Kostnaden för att lägga ned Barsebäck 2 kommer knappast att bli lägre. Eftersom vi motsätter oss dessa nedläggningar har vi också ett betydligt bättre ekonomiskt utgångsläge än majoriteten.
Under utredningens gång har flera förslag vad gäller olika skattehöjningar, främst avseende koldioxidskatten, förts fram och också analyserats av de olika expertmyndigheterna. Vi har från moderat sida entydigt och konsekvent motsatt oss dessa skattehöjningsförslag. Först i ett sent skede enades majoriteten om att inte föreslå några koldioxidskattehöjningar inom ramen för denna utredning. Istället skall en kontrollstation införas år 2004. Om utsläppsnivån då ligger över 1990 års värden skall kraftiga höjningar av koldioxidskatten åter aktualiseras. Vår bedömning är att majoritetens förslag inte kommer att leda fram till att målen uppfylls och en kraftig skattehöjning kan då tvingas fram.
Sverige har en betydande andel energiintensiv industri. Sverige har redan i utgångsläget höga energi- och miljöskatter i förhållande till sina konkurrenter Ytterligare höjningar av koldioxidskatten kan få förödande konsekvenser. Det finns risk för såväl regelrätta industrinedläggningar, som utflyttning till länder med lägre skatter och färre miljökrav. För Sveriges del skulle detta innebära sämre ekonomi och ökad arbetslöshet. Dessutom finns en risk för att den totala miljöbelastningen ökar, i synnerhet om produktionen flyttar till länder med lägre miljökrav.
Det råder ingen tvekan om att kärnkraftavvecklingen leder till ökade utsläpp av växthusgaser i Sverige eller i våra grannländer. För att kompensera denna ökning måste långtgående åtgärder vidtas inom andra sektorer. En sådan politik kommer att allvarligt skada den svenska ekonomin och också försämra våra möjligheter att bedriva en aktiv resultatinriktad miljöpolitik. Kraftiga höjningar av koldioxidskatten kan bli nödvändiga och kommer obönhörligen att slå mot trafiken och mot den enskildes ekonomi.
Transportsektorn står för en betydande del av våra utsläpp 36 procent av de totala utsläppen i Sverige och ca 25 procent i EU. Möjligheten att i denna sektor åstadkomma utsläppsminskningar är sannolikt på sikt goda. Mycket stora forskningsinsatser läggs f. n. ned för att göra bilarna ”grönare” även på klimatområdet. Effekten av dessa insatser kommer dock inte förrän efter Kyotoprotokollets första period. Detsamma gäller bilindustrins överenskommelse med EU-
kommissionen om en sänkning av drivmedelsförbrukningen på nya bilar med 25 procent till år 2008.
Det logiska i ett land som Sverige med stora avstånd och gles bebyggelse är att ha ett bensin- och dieselpris, som ligger på en nivå av 90-95 % av medelpriset i norra Europa, som en kompensation för just dessa handikapp.
Allt detta talar för att ensidiga åtgärder riktade mot transportsektorn under denna första period riskerar att driva upp kostnaden för utsläppsminskningarna. De analyser, som utredningen fått ta del av, visar att kostnaden för utsläppsminskningar inom transportsektorn ofta ligger på långt över 1 krona per kilo koldioxid. Om resurserna används på andra områden kan mångdubbelt bättre resultat åstadkommas. Till samma kostnad kan man erhålla en minskning som är 5 – 10 gånger så stor.
Kommentarer rörande kommitténs slutsatser
I bilaga 1 redovisar utredningens majoritet åtgärder och styrmedel. Utgifterna för att åstadkomma de föreslagna åtgärderna beräknas uppgå till 11 000 Mkr till år 2010. Finansieringen av förslagen är i allra högsta grad oklar, trots att alla statliga kommittéer har ett ansvar att presentera fullt finansierade förslag. Majoriteten i kommittén har valt att lägga fram en lång lista med tänkbara förslag rörande finansieringen. Huvuddelen utgörs av kraftigt höjda skatter inom trafikområdet. Majoriteten har inte redovisat exakt vilka av dessa skatter som kommer att höjas och de har inte heller redovisat konsekvenserna av dessa förslag.
Kommittén redovisar följande tänkbara skattehöjningar:
- Höjd elskatt
- Indexering av den generella koldioxidskatten som knyts till BNP från år 2001 istället för som idag till KPI
- Differentierad och ökad försäljningsskatt på nya personbilar
- Höjd fordonsskatt för alla personbilar
- Ändringar av trafikskadeförsäkringen som innebär att vissa utgifter, som idag bekostas via skattemedel, förs över till försäkringstagarna istället
Vår uppfattning är att de föreslagna skattehöjningarna är direkt olämpliga. Sverige har redan idag ett orimligt högt skattetryck och de föreslagna skatterna skulle framförallt slå hårt mot grupper som är beroende av bilen, dvs barnfamiljer och personer boende utanför
storstadsområdena. Låginkomsttagare skulle dessutom relativt sett drabbas extra hårt av de föreslagna skattehöjningarna.
Effekten av förslagen beräknas i kapitel 13.8 till en minskning av växthusgaserna med 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller drygt 4 kronor per kg koldioxid. Denna mycket höga kostnad är oförsvarlig, för att inte säga omoralisk. Vi vet att det går att åstadkomma utsläppsminskningar till betydligt lägre kostnader, som lägst handlar det om 5 öre per kg koldioxid.
Vi motsätter oss den långa rad av statliga bidrag som majoriteten förordar. Vi vill istället satsa på kostnadseffektiva insatser, främst i vår omvärld. Vi vill anslå 1 100 Mkr till olika insatser i vår omvärld. Vi är också beredda att anslå medel för FoU, vissa informationsinsatser och demonstrationsinsatser. Det bör även vara möjligt att ingå överenskommelser med industrin om energibesparingar. Vi beräknar behovet av budgetmedel för detta till 400 Mkr.
Vi finner förslaget om inrättandet av ett klimatråd på myndighetsnivå överflödigt. Det kommer endast att innebära ökad byråkrati. Det måste åligga regeringen som helhet att ge klimathotet den plats i regeringsarbetet den förtjänar och att inom regeringskansliet organisera arbetet på ett sådant sätt att effektivitet och samordning gynnas. Vi vill också framhålla betydelsen av att aktivt involvera näringslivet i arbetet. En förtroendefull samverkan med bl.a. näringsliv och kommuner kommer att underlätta det kommande klimatarbetet.
Kommentarer rörande föreslagna åtgärder (baspaketet)
Vår bedömning är att förslaget om finansiering från utredningens majoritet är tecken på ansvarslös hantering av skattebetalarnas pengar. Istället för att använda pengarna så effektivt som möjligt har majoriteten valt att ineffektiva vägar för att minska utsläppen.
Ersättning av fossila bränslen med biobränslen inom fjärrvärmesystemet
Majoriteten beräknar kostnaden till 700 Mkr för hela perioden. Vi menar att denna utgift är onödig eftersom övergången till biobränslen sker av ekonomiska skäl, bland annat på grund av Sveriges höga koldioxidskatt.
Statligt stöd till vindkraft
Vindkraftprogrammet beräknas kosta 2 000 Mkr, denna kostnad är framtvingad då regeringen och dess stödpartier valde att stänga Barsebäck 1. Vi vill behålla kärnkraften och på sikt kan vi även tänka oss en utbyggnad av denna kraftkälla.
Statliga bidrag till industrin
En rad olika statlig bidrag föreslås; Energibesparing inom elintensiv industri (485 Mkr), Energibesparing inom hjälpsystem (15 Mkr), Införande av miljöledningssystem(20 Mkr). De föreslagna bidragen uppgår sammanlagt till 520 Mkr.
Vi motsätter oss denna typ av statliga bidrag och menar att denna teknik skall introduceras på kommersiella grunder. Tidigare erfarenheter från olika statliga investeringsstöd avskräcker, ofta har det lett till oönskade subobtimeringar
Statliga bidrag samt regleringar inom bygg- och bostadssektorn
785 Mkr skall enligt förslaget fördelas på offentlig upphandling, eleffektiva åtgärder vad beträffar hushålls- och driftsel (500 Mkr) fördelningsmätning, oljeuppvärmda flerbostadshus, produktkrav på fönster, vindisolering och fasadåtgärder, effektivare fastighetsdrift, konvertering av olja och el till förädlade biobränslen. Förslagen innebär såväl höjda boendekostnader som ökade byggkostnader, Vi motsätter oss denna typ av statliga bidrag och menar att denna teknik skall introduceras på kommersiella grunder. Vi vill också varna för en återreglering av bygg- och boendesektorn. Dessa regleringar driver upp såväl bygg- som boendekostnader, något som vi inte är beredda att medverka till. Potentialen för energibesparingar bör självklart utnyttjas. En utveckling mot mer och mer resurseffektiv teknik -- och därmed ofta energieffektiva lösningar -- sker successivt och påskyndas om konsumenterna i än högre grad efterfrågar energisnåla lösningar. På allt fler områden inför nu industrin på frivillig väg olika typer av miljömärkningar, energideklarationer och praktiska råd till användaren. Det är, enligt vår uppfattning, inte statens eller kommunernas uppgift att svara för denna typ av konsumentinformation
Statliga bidrag och andra insatser inom trafikområdet
Majoriteten föreslår kostnader på 4 090 Mkr inom denna sektor. Man vill bland annat införa miljöstyrande vägavgifter, ersätta persontransporter med informationssamhällets tjänster, överföra biltrafik till gång och cykeltrafik, eftersträva jämnare körmönster, förlängd skattereduktion efter 2003 för bioetanol från Norrköpingsfabriken och överföra gods till järnväg med ett kombistöd på 20 kronor per ton transporterat gods.
Vi motsätter oss huvuddelen av de föreslagna statliga bidragen, bortsett från vissa informationsinsatser. Flera av de föreslagna bidragen är antingen tveksamma ur klimatsynpunkt eller kostsamma i förhållande till andra insatser.
Övriga åtgärder
Majoriteten föreslår att de gamla lokala investeringsprogrammen ersättas av lokala klimatprogram. De statliga bidragen uppgår till 2 400 Mkr.
Vi konstaterar att de lokala investeringsprogrammen har utsatts för befogad kritik från flera olika håll, bland annat från Naturskyddsföreningen och Riksdagens revisorer. Effekterna ur miljösynpunkt är ytterst tveksamma och bidragen verkar mest ha använts som ”lösa pengar” för olika regeringsmedlemmar i valrörelsens slutskede. Vi anser att LIP skall läggas ned och vill följaktligen inte medverka till vare sig omorientering eller förlängning. Vi tror inte att de återstående 2 400 Mkr kommer att användas på ett mer effektivt sätt i framtiden.
Långsiktig inriktning
Utredningen har gjort bedömningar om vid vilken nivå utsläppen av växthusgaser bör ligga år 2050. Med stöd av data från klimatdelegationen anses en nivå på 4,0-4,5 ton koldioxidekvivalenter per capita och år erfordras för att uppnå uppställda miljömål. Detta innebär en halvering av dagens utsläpp. Internationella förhandlingar om förlängning av Kyotoöverenskommelsen, kommer sannolikt att sätta ett utsläppsmål för en något kortare period kanske till år 2025-2030. Inriktningen bör då vara en minskning i i-länderna på ca 30 procent och en precisering av utsläppsnivån i u-länderna. Handel med utsläppsrätter bör under nästa åtagandeperiod ha fått en sådan styrka att metoden kan bli huvudingrediens i framtida internationella överenskommelser.
Allteftersom utsläppskraven stiger, kommer också kostnaden för inköp av utsläppsrätter att stiga. Det kommer då att bli mer lönsamt att
vidtaga åtgärder för att undvika inköp. Effekten blir densamma som att införa en global koldioxidskatt. Fördelen med utsläppshandel är dock att kostnaden för utsläppsminskningar utjämnas globalt och att man på det sättet undviker åtgärder, som förorsakar mycket höga kostnader. Det innebär också att man skapar ekonomiska resurser att gå vidare och underlättar överenskommelser om ytterligare reduktioner av utsläppen efter perioden 2025-2030.
Vi ser ändå möjligheter att inom Sverige bidraga med effektiva lösningar för att åstadkomma utsläppsminskningar. Det kommer att behövas koldioxidfri el. Vi förordar därför en utbyggnad av kärnkraften efter år 2010 och en fortsatt satsning på vindkraft. Detta skulle ge Sverige en ökad tillförsel av ren elkraft, med möjlighet att bland annat främja introduktionen av hybridbilar med kombinerad el- och förbränningsdrift eller bränslecellsbilar. En säker och god eltillförsel kan också ge möjligheter att fasa ut fossilbränslen mot el till värmepumpar.
Idag är det ännu oklart vad framtida forskning kommer att resultera i, det är dock klart att om kostnaden för utsläpp av växthusgaser är hög så kommer betydande forskningsresurer att läggas ner på att hitta alternativ. Den tekniska utvecklingen innebär med stor sannolikhet att det är fullt möjligt att kombinera kraftiga utsläppssänkningar med förbättrad levnadsstandard.
Reservation av ledamot Åsa Domeij (mp)
Sällan har världen stått inför en så stor fördelningspolitisk fråga som de förändringar av det globala klimatet som människan orsakar. Den rika delen av världen orsakar, per capita, mycket större utsläpp av växthusgaser än den fattiga. Medan det troligen är de fattigaste människorna i Afrika och Asien som kommer att drabbas värst av växthuseffekten. Ändå fortsätter utsläppen av växthusgaser, även i iländerna att öka, trots att de skulle behöva minska mycket kraftigt.
Glädjande nog har världens länder påbörjat ett internationellt arbete för att vända utvecklingen. I Kyoto tog i-länderna på sig att börja minska utsläppen. För EU:s del innebar det en utsläppsminskning på 8% räknat på perioden 1990-2010. Inom EU har man sedan gjort en intern bördefördelning som innebär att Sverige skulle få öka sina utsläpp med 4%. Men om inte EU når målet om en utsläppsminskning på 8% är varje enskilt land bundet av den nivån enligt Kyoto avtalet. Kommitténs nivå, att minska utsläppen med 2%, är mot både den bakgrunden och behovet av att minska utsläppen för lågt satt. En målnivå på 8%, dvs enligt Kyoto-avtalet, hade varit en lämpligare nivå.
Tyvärr har kommitténs majoritet valt linjen att verkningsfulla styrmedel kan vänta till 2004. Det innebär att möjligheterna att nå ens den nivå som kommittén har valt är små. Trovärdigheten blir heller inte så hög. Riksdagens målsättning är att utsläppen till i år skulle ha stabiliserats på 1990 års nivå. Istället har utsläppen ökat med 3%. För att ha någon trovärdighet borde verkningsfulla styrmedel ha satts in nu.
Koldioxidskatten
Kommittén har haft till uppgift att söka så kostnadseffektiva vägar som möjligt för att Sverige ska kunna minska sina utsläpp av växthusgaser. Under utredningsarbetet har vi fått fram ett entydigt underlag som visar på att höjd koldioxidskatt är det för samhället billigaste sättet att minska utsläppen. Den negativa effekten på den ekonomiska tillväxten skulle, enligt kommitténs underlag bli liten, även vid en mycket kraftig höjning av koldioxidskatten. Ändå har, i Konjunkturinstitutets beräkning, inte några andra skatter sänkts för att balansera hela eller delar av skattehöjningen. Det kan alltså vara så att en skatteväxling skulle innebära att det inte blir någon negativ effekt alls på BNP eller att det tom skulle bli en viss positiv effekt.
En koldioxidskatt skulle inte heller slå hårt mot näringslivet. Enligt de modellberäkningar som Konjunkturinstitutet genomfört skulle tom delar av näringslivet gynnas av en koldioxidskatt även om man inte
sänkte andra skatter, t. ex. arbetsgivaravgiften, i motsvarande mån. Givetvis skulle en koldioxidskattehöjning som genomförs i samband med en skatteväxling vara ännu gynnsammare för näringslivet. Men ett mindre antal industrier som släpper ut stora mängder koldioxid skulle drabbas ekonomiskt. Det skulle inte vara något klimatpolitiskt framsteg om dessa flyttade utomlands och fortsatte med sina utsläpp där eftersom det handlar om ett globalt miljöproblem. Därför skulle det vara nödvändigt att behålla nedsättningsreglerna som gynnar den här gruppen av företag skattemässigt.
Kommittén hänvisar till oönskade fördelningspolitiska konsekvenser som ett skäl till att inte lägga fram något förslag om höjd koldioxidskatt. Men även effekterna på hushållen skulle bli mycket små vid en kraftig (> 1 kr) höjning av koldioxidskatten enligt kommitténs eget underlag. I absoluta tal skulle höginkomsttagare förlora mer och sett i relation till inkomsten skulle det bli mer kännbart för låginkomsttagarna. Men en sådan effekt skulle man få även av många andra typer av höjningar av det totala skattetrycket. Om kommittén hade gjort ett räkneexempel med sänkningar av andra skatter skulle effekterna på hushållens köpkraft minska. Eftersom ekonomiska styrmedel är det mest kostnadseffektiva sättet att minska utsläppen skulle också ett sådant vägval möjliggöra det största utrymmet för fördelningspolitik.
Enligt min mening är det inte kommitténs underlag, där effekter av en höjning av koldioxidskatten har studerats, som är orsaken till att kommittén inte lägger fram något förslag om höjd koldioxidskatt. Kommitténs underlag visar på att en höjning av koldioxidskatten är det samhällsekonomiskt bästa styrmedlet, att det är det i särklass mest verkningsfulla och att de negativa effekterna på BNP, hushållen och även på näringslivet är mycket små. Orsaken är att höjd koldioxidskatt är politiskt kontroversiellt.
Jag förordar att koldioxidskatten höjs med 15 öre per år fr om 2001 och att en utvärdering görs vid kontrollstationen 2004. Det är möjligt att koldioxidskatten behöver höjas ytterligare. Men det är svårt att göra en exakt bedömning av hur mycket skatten måste höjas. Andra åtgärder som genomförs kanske också kan ha viss effekter på utsläppen, även om de med all sannolikt är små i förhållande till koldioxidskatten. Det åtgärdspaket som kommitténs majoritet föreslår kommer inte ens att räcka till att avbryta ökningen av utsläppen.
Idag betalar industrin 50% av koldioxidskatten. Jag anser att även den koldioxidskatt som industrin betalar bör höjas med 15 öre per år. Det skulle innebära att skillnaden procentuellt mellan vad industrin och resten av samhället betalar skulle minska. För större delen av industrin är koldioxidskatten inget problem och för de övriga finns nedsättnings-
regler. En minskning av differentieringen av koldioxidskatten skulle öka skattens styrande effekt.
I samband med att koldioxidskatten höjs behöver också skatten på el höjas. Jag har inte tagit ställning till vilken skatt på el som är viktigast att höja. Det väsentliga är att höjd koldioxidskatt inte medför att användningen av el ökar. Ökad elanvändning skulle försvåra kärnkraftavvecklingen och medföra risk för import av kolbaserad el.
Utsläppskvoter
Handel med utsläppskvoter skulle i princip få samma effekter som en höjning av koldioxidskatten, dvs utsläppen skulle minska på ett kostnadseffektivt sätt. En fördel skulle vara att de direkta besluten om prishöjningar på fossila bränslen inte skulle behöva fattas av riksdagen utan av t ex oljebolagen. Kanske det skulle kunna leda till mer långtgående politiska beslut.
Om handel med utsläppskvoter införs på EU-nivå skulle det kunna vara ett effektivt sätt att få ned utsläppen. Men för svensk del skulle det kunna medföra att utsläppen ökade, vilket skulle kunna göra att den tekniska utvecklingen i Sverige bromsades. Om trafiksektorn ingick i systemet skulle det vara nödvändigt att fortsätta med andra styrmedel för att minska trafiken i Sverige eftersom koldioxidutsläpp inte är det enda miljöproblem som orsakas av trafiken. En utformning av styrmedel på EU nivå i kombination med brist på nationella styrmedel, som skulle innebära att utsläppen i Sverige inte minskade är inte acceptabel.
Finansieringen av kommitténs förslag
Kommittén förslår en rad förslag som innebär ökade kostnader för statskassan och måste finansieras. Höjd koldioxidskatt skulle både möjliggöra finansiering av åtgärder och minska behovet av åtgärder som måste finansieras. Om man skulle höja koldioxidskatten och behålla en mindre del av de ökade intäkterna till andra klimatåtgärder, dvs inte skatteväxla fullt ut, skulle det inte vara några problem att finansiera kommitténs förslag. Men behovet av finansiering skulle också minska eftersom behovet av olika typer av investeringsstöd inte skulle vara lika stort. En koldioxidskattehöjning skulle t ex göra att investeringar i biobränsleanläggningar skulle ta fart utan särskilt stöd.
Utformning av informationskampanj
Inget i kommitténs underlag tyder på att en informationskampanj skulle ha någon mätbar effekt på utsläppen av växthusgaser. Det är svårt att förändra livsstil och livsmönster med information. Men mer information skulle, vilket också framförs av kommittén, kunna göra det lättare att besluta om styrmedel i ett senare skede. Därför bör huvudinriktning av informationsarbetet inriktas på att öka förståelsen för att klimatpolitiska styrmedel behövs. Kanske mer informerade politiker också skulle kunna göra det möjligt att fatta beslut om styrmedel som fungerar på klimatområdet?
Kommentarer till några förslag
Kommitténs majoritet föreslår en vindkraftsutbyggnad med 3-5 TWh fram till 2010. Det är positivt att en satsning på vindkraften finns med i kommitténs föreslag. Ännu bättre hade det varit om målsättningen varit högre. Här hade kommittén kunnat stödja sig på vindkraftutredningen som föreslagit 10 TWh.
Kommittén föreslår också skärpta byggregler både för nybyggnad och ombyggnad av fastigheter. När det gäller de föreslagna normerna för energiåtgång i nybyggda hus har kommitténs majoritet varit för försiktig. När det gäller nyproduktion är det viktigt att så bra teknik som möjligt väljs eftersom det handlar om byggnader som kommer att användas för lång tid framåt.
Reservation av ledamot Dan Ericsson (kd)
Koldioxidutsläppen är det enskilt största hotet mot vår livsmiljö. Det är det internationella samfundet ense om. Det är också anledningen till stora internationella konferenser där länder gemensamt ikläder sig ansvar för att minska utsläppen av koldioxid.
Jag vill i detta sammanhang peka på de orimliga proportionerna i den svenska energi- och miljöpolitiken. Riksdagens majoritet har tidigare beslutat att utan några som helst miljökonsekvensanalyser eller samhällsekonomiska analyser stänga en av reaktorerna i Barsebäcksverket. Bortfallet av el kompenseras framför allt genom import av koleldad kraft. Därmed ökar årligen koldioxidutsläppen med flera miljoner ton och växthuseffekten förstärks. Detta går stick i stäv med de strävanden som bl.a. uttrycktes vid den internationella klimatkonferensen i Kyoto. Mot denna bakgrund är det berättigat att ställa frågan om inte den förda politiken innebär att staten silar mygg men sväljer kameler.
Trots denna inkonsekvens i svensk klimatpolitik är det ändå bra att en bred politisk majoritet samlats kring en politisk strategi och ett handlingsprogram i klimatfrågan. Det finns detaljer eller delar som löpande bör prövas och utvärderas, men föreliggande dokument är ett första viktigt steg i rätt riktning. En förutsättning för minskade svenska koldioxidutsläpp är en bred nationell uppslutning omkring arbetet för att lösa det allvarligaste miljöproblemet.
Reservation av ledamot Torbjörn Pettersson (fp)
Den globala växthuseffekten är det nya millenniets främsta ekologiska utmaning. Men klimatpolitiken är i lika stor utsträckning en fråga om internationell solidaritet och ansvarsfördelning mellan rika och fattiga länder på jorden.
Kyotoprotokollet innebär att i-länderna åtar sig att minska sina utsläpp med sammantaget drygt fem procent till 2010 jämfört med utsläppen 1990. Om detta mål nås innebär det att ökningen av mängden koldioxid i luften reduceras med ca tio procent jämfört med om inga åtgärder vidtas. Kyotoprotokollet är således ett mycket litet steg på vägen mot en minskad växthuseffekt. Överenskommelsens är däremot oerhört betydelsefull som ett första steg i en global policy för hur klimatfrågan tas om hand. Det är min övertygelse att om i-länderna inte klarar sina åtaganden att minska de egna utsläppen av växthusgaser kommer den internationella klimatpolitiken att haverera.
Frågan om vilken politik Sverige ska föra för att minska risken för växthuseffekten är således en av de viktigaste som svenska politiker ställs inför över huvud taget. Men Klimatkommitténs möjligheter att presentera en rationell och kostnadseffektiv strategi har begränsats av de förutsättningar som ges i direktiven för kommitténs arbete. Den strategi och det handlingsprogram vi nu presenterar lider därför av brister vad avser kostnadseffektivitet och rationalitet. Utan de begränsningar som energibeslutet innebär anser jag att det vore fullt möjligt för Sverige att under perioden 2008-2012 nå utsläppsnivåer som ligger under det mål på två procents reduktion jämfört med 1990 års utsläpp som kommittén föreslagit.
Jag stödjer med något undantag de föreslagna åtgärderna och långsiktiga målsättningarna kommittén presenterar, men betraktar det förslag vi lämnar vare sig som en tillräckligt ambitiös eller rimligt kostnadseffektiv klimatstrategi.
Inför EU-handel med utsläppsrätter och gemensam minimiskatt på koldioxid
Det helt avgörande inslaget i den strategi vi föreslagit är införandet av styrmedel på EU-nivå. En europeisk miniminivå för koldioxidavgiften och ett system för handel med utsläppsrätter inom EU är enligt min mening avgörande för att uppfylla Kyotoprotokollet. Sedan Sverige blev medlem i EU har den socialdemokratiska regeringen med stöd av moderata samlingspartiet i realiteten bidragit till att stoppa en sådan utveckling av EU:s miljöpolitik genom att motsätta sig majoritetsbeslut på miljöområdet. Det är därför mycket glädjande att kommitténs majo-
ritet nu enats om en ändrad svensk linje i denna avgörande fråga och oerhört angeläget att regeringen snabbt ändrar sin inställning i frågan och äntligen börjar driva klimatpolitiken på rätt politisk nivå, den europeiska.
Behåll kärnkraften
Det energipolitiska beslut som signerats av socialdemokraterna, centern och vänsterpartiet är en utgångspunkt för de förslag kommittén nu lägger fram. En sådan tvångströja är oacceptabel för folkpartiet liberalerna. Vi gick emot energibeslutet och anser att den förtidsavvecklade kärnkraftsreaktorn i Barsebäck ska öppnas igen. Stängningen av en reaktor i Barsebäck leder till att utsläppen av koldioxid ökar med 2-4 miljoner ton per år. Sedan den första reaktorn i Barsebäck stängdes har dess el ersatts av produktion från kolkraftverk. Skulle även den andra reaktorn stängas under perioden ökar utsläppen ytterligare i Sverige eller i våra grannländer.
Skatteväxling för finansiering av åtgärder
Kommitténs förutsättningar har ytterligare begränsats av att Regeringskansliets översyn av energiskattesystemet, som enligt kommitténs direktiv ska vara utgångspunkten för de skattestyrmedel vi föreslår, aldrig har presenterats för kommittén. Det har därför inte varit möjligt att utforma konkreta förslag till vettiga skattestyrmedel baserade på en skatteväxling där höjda skatter på miljöstörande verksamheter och energi fullt ut kompenseras genom sänkta skatter på arbete.
Kommittén har inte lagt ett enat förslag till finansiering av de åtgärder som föreslås. Jag delar uppfattningen att de alternativa finansieringsåtgärder vi föreslagit kan användas. Det förutsätter dock att föreslagna skattehöjningar och avgiftsväxlingar fullt ut kompenseras genom sänkt beskattning av arbetsinkomster i hushåll och företag och därmed sker inom ramen för ett oförändrat eller sänkt totalt skattetryck.
Nej till höjd beskattning av storstadsbilister
Kommitténs majoritet föreslår lagstiftning om vägavgifter i tätort. Syftet är att kommuner som så önskar ska införa miljöstyrande trängselavgifter som går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken. Jag anser att om vägavgifter för att minska trängsel ska införas ska intäkterna gå tillbaka till kommunerna och kunna användas också för förbättringar av vägnätet såväl genom investeringar som förbättrat underhåll. Annars är det inte fråga om en vägavgift, utan skattehöjning.
RESERVATIONER.......................................................................................... 531
RESERVATION AV LEDAMÖTERNA INGELA BENDROT OCH IVAR VIRGIN (M).... 531 RESERVATION AV LEDAMOT ÅSA DOMEIJ (MP) ............................................... 545 RESERVATION AV LEDAMOT DAN ERICSSON (KD) ........................................... 549 RESERVATION AV LEDAMOT TORBJÖRN PETTERSSON (FP) .............................. 550
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av ledamot Ronald Eriksson (v)
Den mänskliga påverkan på jordens klimat kan vara en av mänsklighetens största utmaningar. Människan påverkar klimatet genom att förbränna stora mängder fossila energislag – olja, kol och fossilgas. Förbränningen genererar utsläpp av koldioxid. Koldioxiden fungerar som en växthusgas – den binder värme vid jordytan. Förbränningen har gjort att halten av koldioxid i atmosfären stigit under flera decennier. Det är första gången människan påverkar atmosfärens sammansättning. Bruket av fossila bränslen ökar och därmed ökar halten av koldioxid allt snabbare i atmosfären. Utvecklingen är följaktligen djupt oroande.
All relevant kunskap och nya vetenskapliga fakta tyder på att halten av koldioxid i atmosfärens nu har blivit så hög att vi med mycket stor sannolikhet kan konstatera att även klimatet påverkas. Klimatförändringarna kan vara av förödande slag för hela länder. Detta betänkande redovisar detta på ett klart och entydigt sätt. Under det år som denna klimatkommitte har arbetat har detta riskscenario förstärkts.
Problemet är genomgripande och oöverskådligt. Jordens energiförsörjning grundas till 75 % på förbränningen av fossila energislag. Dessutom måste kärnkraften avvecklas eftersom även den genererar olösta avfallsproblem, stora olycksrisker och baseras på ändliga resurser. Vi står inför en total omställning av energisektorn. Risken för klimatförändringar är ett globalt problem men varje land måste ta sitt ansvar.
Sverige ska naturligtvis minska sina utsläpp men framförallt kan Sverige bidra med ny, miljöanpassad teknik och ny kunskap. Eftersom arbetet är grundläggande, berör alla sektorer och människor och är långsiktigt har jag strävat efter en så bred uppslutning som möjligt i denna klimatkommitte. Jag har kompromissat med vissa förslag för möjligheten att samla en bred majoritet som kan fungera fram till den
första programperioden 2008 – 2012. Den omställning och de åtgärder som kommer att krävas behöver en sådan parlamentarisk stabilitet.
Själv hade jag gärna exempelvis föreslagit en mindre, årlig höjning av koldioxidskatten de närmaste åren i avvaktan på att effektivare system kan börja verka, såsom flexibla mekanismer, men de åtgärder som vi nu föreslår kan räcka för att nå det uppsatta målet. Visar prognoserna över utsläppen de kommande åren att målet inte kan nås måste antagligen koldioxidskatten höjas. Det troliga är att även en rad andra åtgärder måste skärpas och vidtas. Vi står bara i början av en lång och svår process.
Särskilt yttrande av sakkunniga Olle Björk och Maria Gårding Wärnberg
Sverige är en liten, öppen ekonomi. Jämfört med andra industriländer har vi redan låga utsläpp av växthusgaser per invånare och höga kostnader för ytterligare åtgärder. Vid en närmare utformning av en svensk klimatstrategi måste jämförelser göras med faktiskt vidtagna och planerade åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige påtar sig en väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Krav på kostnadseffektivitet i åtgärderna bör ställas såväl mellan olika näringsgrenar inom landet som mellan industriländerna. Jämförelser och analyser av den aktuella situationen och planerade åtgärder i viktiga konkurrentländer är därför nödvändiga utgångspunkter.
Ansatser till gemensamma och koordinerade åtgärder bereds sedan flera år tillbaka inom EU. Beredningen inom EU syftar bl.a. till att säkra åtgärdernas konkurrensneutralitet och kostnadseffektivitet. I ett längre perspektiv är det sannolikt att klimatpolitiska åtaganden formuleras på EU- nivå snarare än på nationell nivå. En långsiktig nationell målsättning måste därför utformas under förutsättningen att även andra medlemsstater ställer upp långsiktiga åtaganden och vidtar effektiva åtgärder.
Klimatpolitiken bygger med nödvändighet på internationellt samarbete, långsiktighet och kostnadseffektivitet. En omfattande omställning av energi- och transportsystemen erfordras på sikt. Problematikens skala och komplexitet innebär att ekonomiska förutsättningar och konsekvenser måste beaktas i långt högre grad än vad som är vanligt beträffande miljöfrågor.
Det erfordras ytterligare konsekvensanalys av de åtgärder som kommittén förordar med avseende på samhällsekonomi, konkurrenskraft, regional balans m.m. Flera av förslagen till åtgärder bygger på underlag som uppvisar betydande brister beträffande analys såväl av kostnader som av effekt på utsläppen av växthusgaser. Dessa brister har omöjliggjort en redovisning av effekter och kostnader på ett jämförbart vis. Det behövs en samhällsekonomisk analys av det föreslagna åtgärdsprogrammet innefattande bl.a. anpassningskostnader och intäkter till följd av minskade utsläpp av andra föroreningar.
Sverige var ett av de första länderna som införde en skatt på utsläpp av koldioxid. Skatten har funnits i närmare tio år. Skatten har varit och är ett viktigt styrmedel för minskade utsläpp av koldioxid i Sverige. Dagligen vidtar hushåll och företag, genom sin anpassning till skatten, åtgärder mot klimatförändringar. Endast ett fåtal andra länder har infört ekonomiska styrmedel i syfte att minska utsläppen av klimat-
påverkande gaser. Sverige och Norge har i dag de högsta koldioxidskatterna i världen. Utredningen har visat att mycket kraftiga höjningar av koldioxidskatten från denna redan höga nivå krävs om skatten skall vara det huvudsakliga styrmedlet för att klara den utsläppsbegränsning Sverige åläggs vid en ratificering av Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning. En så kraftig skattehöjning riskerar att leda till allvarliga konsekvenser för ekonomins tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd.
Vi anser att en slutsats som bör dras av detta är att andra, generellt verkande, styrmedel måste användas som komplement till koldioxidskatten. Kostnadseffektivitetsskäl talar för att sådana utvägar måste prövas. Det är därför positivt att kommittén betonar behovet av en hög beredskap för flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Ett annat kompletterande styrmedel kan vara långsiktiga avtal mellan staten och näringslivet.
Slutligen vill vi kommentera kommitténs uttalande att en omläggning av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Enligt vår mening finns inte någon anledning att av klimatpolitiska skäl begränsa handeln med el över gränserna. Elproduktionen bör ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land den sker. Kyotoprotokollet innebär att de länder som producerar fossilbaserad el får ta ansvar för de resulterande koldioxidutsläppen.
Särskilt yttrande av sakkunnige Bert Bolin
Som sakkunnig i Klimatkommittén vill jag avge följande synpunkter.
Den föreliggande utredningen om svenska åtgärder för att hejda en av människan förorsakad, och redan pågående, klimatförändring innehåller en kortfattad men ändå belysande översikt av aktuella principiella frågeställningar som är viktiga för att skapa en nödvändig långsiktig strategi för klimatfrågans framtida hantering. Detta måste givetvis ske i nära samverkan framför allt med EU’s medlemsländer, men också med övriga i-länder och med utvecklingsländerna. Ett sådant ömsesidigt ansvarstagande och internationell koordinering är tveklöst en förutsättning för att kunna finna hållbara lösningar såväl nationellt som globalt. Jag är enig med kommittén om de allmänna målsättningar som formulerats.
För att, dels nå en stabilisering av växthusgasernas koncentration på en nivå motsvarande 550 ppm koldioxidekvivalenter i atmosfären, dels inom ett decennium nå en överenskommelse med u-länderna om gemensamma åtgärder för att hejda en klimatförändriing, bedömer jag som helt nödvändigt att minska gapet mellan u- och i-länder vad gäller per capita utsläpp av växthusgaser, och då i första hand koldioxid. Det innebär ändå i klartext att u-länderna i genomsnitt aldrig till närmelsevis kan ta i anspråk fossila branslen för att få tillgång till billig energi i den utsträckning som i-länderna har kunnat göra under 1900talet. Detta visar i ett nötskal den mycket betydande omställning av världssamhällets energiförsörjnig som måste ske i ett längre perspektiv.
För att nå en jämställdhet mellan världens länder emellan till mitten av innevarande århundrade krävs en minskning av de sex växthusgasernas koncentration i atmosfören med ca 50 % från 1990 års nivå (beräknat som koldioxidekvivalenter). Sedan 1990 har de svenska utsläppen av växthusgaser ökat med ca 6 %. Utan ytterligare åtgärder kommer denna utveckling troligen att i stort sett fortsätta. Att utsläppen i stället ska minska med minst 2 % till 2010, jämfört med ca 50 % fram till 2050, är därför I detta perspektiv en rimlig ambition.
Energimyndigheten och konjunkturinstituitet har beräknat storleken av den koldioxidbeskattning som skulle krävas för en reduktion av utsläppen av växthusgaser fram till 2010 med 2 %. Den höjning av koldioxidskatten som skulle krävas visar att kostnaderna för att nå det uppställda målet är relativt stora jämfört med den nuvarande koldioxidskatten. Kostnadseffektivitet är därför viktigt och talar för att ekonomiska styrmedel är nödvändiga. Det bör understrykas att en stegvis upptrappning av sådana styrmedel är mest kostnadseffektivt, eftersom detta ger tidiga signaler till aktörerna på marknaden, och samtidigt tid för teknisk utveckling, vilket satimulerar till intensifiering av utveck-
lingsarbetet. Därför bör ekonomiska styrmedel införas så snart som är tekniskt möjligt, men givetvis i samklang med övriga EU-länder.
Mot bakgrund av ovan nämnda beräkningarna är det knappast troligt att de åtgärder som kommittén föreslår för de närmaste åren i avvaktan på att senare införa ekonomiska styrmedel kommer att räcka för att nå det uppställda målet för 2005. De leder i rätt riktning, många är i och för sig ändamålsenliga, men hur kostnadsedffektiva de sammantagna kan bli svårt att avgöra.
Storleken på den reduktion av utsläppen som kommer att krävas på längre sikt pekar på att energikällor med ringa eller inga koldioxidutsläpp kommer att krävas. En bättre hushållning av energi kommer knappast vara tillräcklig, men innebär givetvis att tid vinns för att utveckla ny teknik.
Det är därför uppenbart att forskning och utveckling kommer att få ökad betydelse. Detta har också uppmärksammas av ett antal företag både i Europa och i USA. Den kanske viktigaste effekten av att införa handel med utsläppsrätter som ett styrmedel (och även en höjd koldioxidskatt) är de ökade möjligheter att finna avsättning för nya produkter på energiområdet som därignom öppnas. Dessa aspekter på problemet bör tillmätas större betydelse än som framgår av betänkandet.
Vidare måste samhällets omställning få ta viss tid, annars hotar en avsevärd kapitalförstöring på grund av förtida avskrivningar av sent gjorda investeringar. En klok investeringspolitik krävs för att vi ska kunna behålla en rimlig handlingsfrihet för framtiden. Åtgärder med detta syfter bör vidtas omgående.
De samhällsomställningar som kommer att krävas för att komma till rätta med klimatproblemet är givetvis inte utan kostnader. IPCC har uppskattat dem till en eller ett par procent av BNP för i-länderna, betydligt mer för u-länderna. Även i detta avseende är det viktigt att en succssiv omställning sker. Den årliga ökning av kostnaderna då kan väntas, blir förhållandevis liten jämfört med den årliga ökning av BNP som industriländerna kan visa upp. Men det kommer givetvis att finnas vinnare och förlorare i den omställning som krävs. Det är i allmänhet relativt lätt att identifiera förlorarna, medan vinnarna är att finna bland dem som söker nya vägar för sina företag inför de framtida omställningar som kommer att krävas. Vi vet inte i dag vilka de kommer att bli, men de som satsar på forskning och teknisk utveckling kommer att ha strategiska fördelar.
En framtida svensk klimatpolitik bör uppmärksamma den information som jag här kortfattat sökt sammanfatta och som i väsentlig grad bygger på IPCCs slutsatser.
Särskilt yttrande av experterna Tom Hedlund och Stefan Nyström
De mänskligt skapade klimatförändringarna är ett av de mest allvarliga och komplexa problem som mänskligheten ställts inför. Klimatkommitténs betänkande utgör ett mycket värdefullt steg i arbetet med omställningen till ett samhälle som kan klara de långsiktiga klimatmålen.
Vi delar i stort den analys som görs i betänkandet avseende problembeskrivning och behovet av åtgärder. Detta gäller särskilt beskrivningen av nuvarande utsläppstrender, möjligheter till utsläppsminskningar och slutsatsen att ytterligare åtgärder behöver vidtas i Sverige för att vi ska nå målen.
I betänkandet föreslås som mål för 2010 att utsläppen skall minska med 2% jämfört med 1990. Analyserna av framtida utsläpp från KI/STEM visar istället på en ökning med mellan 5 och 15% om inte ytterligare åtgärder vidtas. Mot bakgrund av detta krävs kraftfulla åtgärder för att nå målet. Det är också viktigt att komma ihåg att det långsiktiga mål som kommittén föreslår innebär en halvering av utsläppen under de kommande 50 åren.
Vår uppfattning är, att om det skall vara möjligt att åstadkomma den genomgripande förändring av samhället som de uppsatta målen kräver, så är det nödvändigt att så tidigt som möjligt i processen skapa ett förändringstryck på bred front. Flera olika styrmedel bör sättas in samtidigt i syfte att förstärka effekten av varandra och ge tydliga signaler om behovet av en successiv, långsiktig förändring i samhället.
Många års erfarenhet från miljöarbetet i Sverige och internationellt visar att en viktig tillbakahållande faktor är att priset på skadlig miljöpåverkan inte återspeglas i priset på de produkter och processer som ger upphov till miljöproblemen. Exempel från Agenda 21 - arbetet visar att en generell svårighet i kommunerna är att motivera investeringar i energibesparingar eller i en övergång till förnybar energi, när de ekonomiska styrsignalerna går stick i stäv med sådana ambitioner. Vi anser därför att förstärkta ekonomiska styrmedel bör utgöra basen i en klimatstrategi.
Kommitténs förslag innebär att ett baspaket med åtgärder sätts in omedelbart. Baspaketet innehåller informationsinsatser och olika åtgärder inom framför allt energi- och trafiksektorerna. Däremot finns de generella ekonomiska styrmedlen inte med utan dessa ingår i ett tilläggspaket som skall införas först efter 2005 om behov finns. För att avgöra behovet skall utvecklingen stämmas av mot ett etappmål som innebär att utsläppen 2005 inte skall överstiga 1990 års nivå. Vid denna
tidpunkt bör det också ha klarnat om och hur handel med utsläppsrätter eller andra flexibla mekanismer kan införas.
Vi tycker upplägget med ett baspaket och ett tilläggspaket är bra. Vi anser också att kommitténs förslag till baspaket innehåller många värdefulla och nödvändiga förslag till åtgärder. Däremot anser vi att det redan nu är uppenbart att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att klara målet 2010. Att vänta med ökade insatser av generella ekonomiska styrmedel i fem år kan komma att försvåra för Sverige att nå de uppsatta målen. Det finns också en risk att satsningen på informationsåtgärder och olika stödprogram blir mindre effektiva - och därmed samhällsekonomiskt mera kostsamma - än om de backades upp av en höjd koldioxidskatt.
Om några år kommer sannolikt de flexibla mekanismerna ha utvecklats så att de är operativa och handeln med utsläppsrätter kan då blir ett huvudinstrument för klimatarbetet. Takten i denna utveckling är dock osäker och avhängig den internationella utvecklingen. Vi anser därför att tills vidare är en höjning av koldioxidskatten central för åtgärdsstrategin
En höjd koldioxidskatt skulle göra det dyrare att använda fossila bränslen i förhållande till förnybara, att åka bil i förhållande till att åka kollektivt eller cykla, det skulle bli lönsammare att välja bränslesnåla fordon och att genomföra energieffektiviseringsåtgärder inom såväl industrin som för de privata hushållen. Härigenom skulle en höjd koldioxidskatt således tydligt öka genomslagskraften i de åtgärder som föreslås i baspaketet t.ex. i termer av stöd för effektiviseringsåtgärder och ökad användning av förnybara bränslen i energi- och trafiksystemen.
Erfarenheterna av den koldioxidskatt som varit i kraft sedan 1991 visar att stora utsläppsreduktioner åstadkommits till relativt sett låga kostnader. Underlagsrapporter som tagits fram till kommittén visar också tydligt att samhällets kostnader för att höja koldioxidskatten är begränsade. Detta trots att det i dessa beräkningar antas att omvärlden inte vidtar några åtgärder alls för att minska sina koldioxidutsläpp. Enligt beräkningarna i kapitel 12, så skulle en ökning av koldioxidskatten med 50%, eller motsvarande 19 öre/kg koldioxid, öka kostnaderna för svenska hushåll med 300-600 kr per år. Detta anser vi vara en låg kostnad med hänsyn till den mycket stora utmaning som klimatproblematiken innebär.
Vi anser att en mindre höjning av koldioxidskatten bör genomföras samtidigt som de andra åtgärderna i baspaketet initieras. Det vore också värdefullt att redan nu tydligt avisera att skatten successivt kommer att höjas framöver/för det fall kommande utvärderingar visar att målen annars inte nås. En möjlighet är att nu höja koldioxidskatten
med så mycket att inkomsterna finansierar de ökade utgifter för staten som de andra åtgärderna kommittén föreslår medför.
Särskilt yttrande av sakkunniga Lena Unemo och Åsa Johannesson
Generella ekonomiska styrmedel ger kostnadseffektiva lösningar
Uppdraget till Klimatkommittén har enligt direktivet varit att denna ska ”lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyotoprotokollet.”
Genom Kyotoprotokollet åläggs Sverige, liksom flertalet industriländer, att begränsa sina utsläpp. När Kyotoprotokollets åtaganden ska genomföras — liksom de nya åtaganden som planeras följa — kommer detta att bli kostsamt. Mot denna bakgrund är det viktigt att de åtgärder och styrmedel som nu utformas tar så små resurser som möjligt i anspråk för att nå det uppsatta målet.
När det gäller växthuseffekten är det de totala utsläppen av växthusgaser som är avgörande för miljön. Utsläppens geografiska fördelning har däremot ingen betydelse. Det innebär att utsläppsbegränsningen kan ske på ett kostnadseffektivt sätt med hjälp av generella ekonomiska styrmedel. Exempel på sådana generella styrmedel är miljöskatter och överlåtelsebara utsläppsrätter. Rätt utformade skapar dessa instrument incitament för företag och enskilda individer att förändra konsumtionen och produktionen så att miljöpåverkan minskar.
För att uppnå ett givet klimatpolitiskt mål, utan att onödigt stora resurser tas i anspråk, är generella ekonomiska styrmedel rent principiellt överlägsna andra former av åtgärder, som t ex riktade bidrag. Generella ekonomiska styrmedel leder till att kostnaderna för att uppnå det önskade miljömålet minimeras. Varje aktör kommer att jämföra kostnaden (miljöskatten/priset på utsläppsrätten) att släppa ut ytterligare en enhet, med kostnaden att reducera motsvarande mängd utsläpp. Utsläppsbegränsningarna kommer då att ske där det kostar minst att vidta åtgärder. Om myndigheterna hade fullständig information om olika verksamheters kostnader för utsläppsbegränsningar skulle motsvarande ekonomiskt effektiva åtgärder kunna fastställas centralt. En sådan fullständig information är inte möjlig att få i praktiken, inte ens om avsevärda resurser satsas. En fördel med de generella
ekonomiska styrmedlen är därför att dessa inte kräver detaljkunskaper för att kostnaderna ska kunna minimeras.
Av kostnadseffektivitetsskäl är det också olämpligt att strategiska klimatpolitiska frågor hanteras på sektoriell eller regional nivå, och då framför allt att sektoriella eller regionala mål fastslås. En sådan hantering minskar möjligheten att ta hänsyn till att det kan vara billigare att vidta åtgärder i andra sektorer eller regioner än den egna. Om kostnadsförhållandet mellan olika sektorer eller regioner förändras över tiden kommer det likaså vara svårt att beakta detta i de överväganden som görs i den egna sektorn eller regionen. Sektorsmål och regionala mål riskerar därför att leda till suboptimala lösningar.
Mot bakgrund av att det är de totala globala utsläppen som är avgörande för växthuseffekten ger Kyotoprotokollet länderna möjlighet att använda så kallade flexibla mekanismer för att åstadkomma utsläppsreduktion. Genom att länder har möjlighet att utnyttja utsläppshandel eller kan företa utsläppsreducerande åtgärder i gemensamma projekt med andra länder, kan utsläppsreduktion åstadkommas där det är billigast. Sverige har jämförelsevis höga marginalkostnader för begränsning av koldioxidutsläpp. De billigaste åtgärderna har i många fall redan vidtagits, vilket är ett resultat av att Sverige haft en koldioxidskatt sedan 1991. Sverige är fortfarande ett av få länder som har en sådan skatt.
Eftersom Sverige har höga kostnader för utsläppsbegränsning kan internationell utsläppshandel bidra till att kostnaderna för att uppnå det svenska klimatmålet minskar betydligt. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt är det därför motiverat att utnyttja internationell utsläppshandel så långt detta är möjligt.
Målnivån ställer krav på styrmedlen
Konjunkturinstitutet har på Klimatkommitténs uppdrag beräknat de kostnader och skattenivåer som blir följden av olika mål för utsläppsbegränsningar. Konjunkturinstitutet bedömer att vid en oförändrad politik kommer koldioxidutsläppen år 2010 överstiga 1990 års nivå med drygt 15%. Om koldioxidskatten används för att åstadkomma en begränsning ned till 4% (den begränsning som Sverige ålagts genom EU:s bördefördelning efter Kyotoprotokollet) krävs att koldioxidskatten mer än fördubblas. Vi anser att Konjunkturinstitutets beräkningar bygger på en balanserad bedömning av bland annat möjligheterna till energieffektivisering. Konjunkurinstitutets beräkningsmodell har också en fördel framför alternativa modeller genom att den
ger en konsistent bild av ekonomin, där olika prisåterverkningar i ekonomin beaktas.
Om Sverige ska ha en sådan hög ambitionsnivå i klimatpolitiken som Klimatkommittén föreslår, så att denna går utöver det internationella åtagandet, skärps kraven på åtgärder och styrmedel ytterligare. Den bördefördelning som skett inom EU efter Kyotoprotokollet (där Sverige tillåts öka sina utsläpp) har tagit hänsyn till Sveriges redan låga utsläpp per invånare och höga marginalkostnader för ytterligare koldioxidbegränsningar. Den klimatpolitiska strategin bör kunna peka ut sådana åtgärder och styrmedel som åtminstone i grova drag motsvarar den begränsning av utsläppen som den valda målnivån innebär.
Det förefaller inte sannolikt att det föreslagna åtgärdspaketet och dess potentiella utsläppsminskningar uppfyller detta krav. Åtgärdspaketet ger endast ett blygsamt bidrag i jämförelse med vad som skulle krävas om Konjunkturinstitutets bedömning av utvecklingen besannas. Inte heller svarar det upp mot den bedömning som Energimyndigheten har gjort.
Kyotoprotokollet omfattar redan utsläpp från elimport
Kommittén diskuterar konsekvenserna på koldioxidutsläppen av en ökad elimport. Handeln med el innebär fördelar i form av en effektivare produktion av el, vilket bland annat har bidragit till att dämpa prisutvecklingen i ekonomin. På det internationella planet kan den avreglerade elmarknaden, genom en effektivare resursallokering, bidra till att resurser frigörs som bland annat kan användas till insatser för att förbättra miljön.
Växthuseffekten är ett globalt problem och behöver därför hanteras på internationell nivå. Kyotoprotokollet är ett resultat av sådana gemensamma ansträngningar. Genom Kyotoprotokollet får de länder som har gjort åtaganden om utsläppsbegränsningar ta ansvar för de utsläpp som skapas i det egna landet. De länder som producerar fossilbaserad el får därmed ta ansvar för sina koldioxidutsläpp. Med ett förtroende för att Kyotoprotokollets åtaganden uppfylls finns det därför inte något motiv för att begränsa handeln med el över gränserna.
Skattefrågor
I Klimatkommitténs betänkande aktualiseras en rad olika skatteförslag. Detta sker delvis av statsfinansiella skäl och delvis av miljöskäl. Gemensamt för alla dessa förslag är att inga överväganden görs
beträffande effekter i andra avseenden än det strikt miljöpolitiska. De förslag som här avses är exempelvis differentierad försäljningskatt på lätta fordon med avseende på bränsleförbrukning, differentierad fordonsskatt efter bränsleförbrukning och förändringar i förmånsbeskattningen för att gynna bränslesnålare bilar.
Skattesystemets olika delar har olika uppgifter. De miljörelaterade skatterna på fossila bränslen har som en viktig uppgift att styra konsumtionen till alternativa bränslen. Med dessa skatter beläggs den konsumtion som ger upphov till den negativa miljöeffekten med skatt. Kommitténs olika förslag söker istället komma åt motsvarande konsumtion via förändringar i beskattningen på andra eller angränsande områden. Detta sker utan att beakta skattesystemets utformning och den rollfördelning som finns mellan olika skatter. Förmånsbeskattningen utgör till exempel en del av inkomstbeskattningen. Om en inkomst i form av en bilförmån inte behandlas i likhet med andra inkomster innebär detta att ett avsteg görs från den i skattereformen uttalade principen om likformig beskattning av olika slag av arbetsinkomster, kontantlöner och förmåner.
Kommittén förespråkar även att Sverige skall verka för att beslut om miljöskatter fattas med kvalificerad majoritet i Rådet. En sådan regel kan ge upphov till en mängd gränsdragningsproblem. Det är svårt att strikt definiera vad som avses med miljöskatt, vilket innebär att området för kvalificerad majoritet kan expandera. En sådan beslutsregel riskerar därför att inskränka Sveriges möjlighet att föra en självständig skattepolitik.
Klimatkommittén föreslår en mängd mer eller mindre kostsamma ågärder. En av dessa är en förlängning av befintliga pilotdispenser för skattebefrielse vid försäljning av etanol. Kommittén diskuterar även en utökad användning av biodrivmedel, inklusive etanol. Regeringen har redan tidigare avslagit dispensansökningar med hänvisning till att detta är en kostsam åtgärd och att den totala miljönyttan är osäker på grund av etanolens energiintensiva produktionsprocess.
SÄRSKILDA YTTRANDEN ........................................................................... 553
SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOT RONALD ERIKSSON (V)............................. 553 SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGA OLLE BJÖRK OCH MARIA G
ÅRDING
WÄRNBERG..................................................................................................... 555 SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGE BERT BOLIN........................................ 557 SÄRSKILT YTTRANDE AV EXPERTERNA TOM HEDLUND OCH STEFAN NYSTRÖM559 SÄRSKILT YTTRANDE SAKKUNNIGA LENA UNEMO OCH ÅSA JOHANNESSON.... 562
Referenser
Ajzen, Isac, Martin Fishbein, 1980, Understanding Attitudes and
Predicting Social Behaviour, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall Inc.
Algotsson, KG, 1996, Ord och handling i svensk miljöpolitik, Stockholm: Norstedts juridik. Angelöw, Bosse & Thom Jonsson, 1994, Individ och miljö: att utveckla och stimulera människors miljöengagemang, Lund: Studentlitteratur. Angelöw, Bosse, 1992, ”Kommuner och individers miljöengagemang -Om kommuners möjligheter att stödja individers övergång till mer miljöanpassade levnadssätt” i SOU 1993:19Kommunerna och miljöarbetet, Bilaga, Stockholm: Allmänna förlaget. Atrax Energi AB/Kemiinformation, 1999, Alternativa drivmedel, uppdragsredovisning till Naturvårdsverket, November 1999. Banverket, 1999, Förslag till åtgärder till följd av den miljöpolitiska propositionen, uppdragsredovisning till regeringen, GD98-5538/95, Borlänge. Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, 1999, Trafikverkens miljörapport 1998. Baumol, William J. & Wallace E. Oates, 1979, Economics,
Environmental Policy, and the Quality of Life, Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice Hall. Bennulf, Martin, 1995. ”Det gröna handlingsutrymmet” i Holmberg, Sören och Lennart Weibull, red., Mitt i nittiotalet - SOM-rapport nr 16. Göteborg: SOM Institutet. Bennulf, Martin, 1996, ”Det gröna handlingsutrymmet”, i Lundgren, L. J., red., Livsstil och miljö. Stockholm: Naturvårdsverkets förlag. Bennulf, Martin, 1999a, ”Medborgarna och den hållbara utvecklingen” i Holmberg, Sören och Lennart Weibull, red., Ljusnande framtid - SOM nr. 22. Göteborg: SOM Institutet.
Bennulf, Martin, 1999b, Miljöengagemang i olika grupper av svenska folket: Kunskapsläge och vissa förslag till åtgärder. Rapport till Naturvårdsverket. Bennulf, Martin, Kjellström K. & U. Landin. 1996. ”Bilen: Miljöbov, mjölkkossa eller räddare i nöden?” i L. Nilsson, red., Västsvenska perspektiv, SOM nr. 17. Göteborg: SOM-institutet. Bergh, J., Linder, S., Joelsson, R., Moen, L., Rummukainen, M. & J. Räisänen, 1999, Likely responses of global change to productivity of coniferous forests in Sweden, usin Sweclims climatic scenarios, underlagsmaterial till Klimatkommittén 18 juni 1999, Uppsala: Institutionen för Skoglig Produktionsekologi, SLU. Bohm, Peter, 1997, A joint implementation as emission quota trade: an experiment among four Nordic countries, Copenhagen: Nordic Council of Ministers. Boverket, 1999a, Byggsektorns miljömål, Karlskrona: Boverket. Boverket, 1999b, God bebyggd miljö [Miljökvalitetsmål 11], Karlskrona: Boverket. Brännlund, Runar & Bengt Kriström, 1999, The scope for Nordic coordination of economic instruments in environmental policy, København: Nordic Council of Ministers. Brännlund, Runar, 2000, Effekter på svensk industri av förändrad koldioxidbeskattning, underlagsmaterial till Klimatkommittén. Demoskop, 1999, april, El i framtiden i Sverige, Kraftverksföreningen, Stockholm. Ds 1994:33, Så fungerar miljöskatter!, Stockholm: Fritzes. Ds 1994:121, Sveriges första nationalrapport om klimatförändringar: i enlighet med Förenta nationernas konvention om klimatförändringar, Stockholm: Fritzes. Ds 1997:26, Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Stockholm: Fritzes. Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter - handbok i författningsskrivning, Stockholm: Fritzes. Dunlap, Riley E. 1998, ”Lay Perceptions of Global Risk - Public views of Global Warming in Cross-National Context” i International
Sociology, Vol 13(4): 473-498, London: Sage.
Ebbesson, Jonas, 1993, Internationell miljörätt, Uppsala: Iustus förlag.
Energitekniska föreningen, Svenska Skorstensfejarmästarförbundet, Nutek, Företagarnas riksorganisation, 1998, TK 2000 (tillsyn kontroll), Obligatorisk ekonomi- och miljötrimning av oljeeldade värmeanläggningar (max 120 kw), Stockholm: Företagarnas Riksorganisation. Eriksson H. M., Petersson H., Alriksson A. & M. Olsson, 2000 (under slutbearbetning), Kolbindning och kvävebalanser i SKA 99. Rapport nr 82, Uppsala: Inst för skoglig marklära, SLU. Espey M., 1998, ”Gasoline demand revisited: an internationell metaanalysis of elasticities”, Energy economics, Vol 20.
Eurobarometer, 1999, july, report nr 51.
European Commission (TREN), 1999c, Integrating the environmental dimension - a strategy for the transport sector (status report), DG VII/DGXI expert group on transport and environment, October1999. European Commission, 1996, COM 549. European Commission, 1998, COM 466 final, Fair payment for infrastructure use (white paper). European Commission, 1999a, Air transport and the environment towards the challenges of sustainable development. European Commission, 1999b, Eurobarometer - Public opinion in the
European union, Report number 51.
European Commission, 1999d, COM 230, Preparing for implementation of the Kyoto Protocol, Commission Communication to the Council and the Parliament, 19 may 1999. European Commission, 1999e, Final report on analysis of the taxation of aviation fuel, C/4ES/D(99)150110. European Commission, 1999f, Climate Change – Best Practice, European Commission, 2000, COM 87, Grönbok. Finansdepartementet, 1992En effektiv miljöpolitik, Bilaga 6 till
Långtidsutredningen 1992, Stockholm: Allmänna förlaget.
Finansdepartementet, 1999, Miljö och ekonomi - scenarier fram till år 2015. Bilaga 2 till Långtidsutredningen 1999, Stockholm: Fakta info direkt. Goodwin P., 1992, ”A review of new demand elasticities with special reference to short and long run effects of price changes”, Journal of transport economics and policy, May 1992.
Gray W.M., 1979, Hurricanes: their formation, structure and likely role in the tropical circulation, Meteorology over the tropical oceans, Royal Meteorol. Soc., 155-218. Helby P., Holmberg D. & M. Åhman, (Lunds Tekniska Högskola), 1999, Nya styrmedel för begränsad klimatpåverkan, Naturvårdsverket rapport 5019, Stockholm: Naturvårdsverket. http://europa.eu.int/comm/dg10/epo/eb.html http://www.admin.ch http://www.ipcc.ch/ http://www.ipcc.ch/about/about.htm http://www.lst.se http://www.mir.kiruna.se http://www.smc.kiruna.se http://www.unep.org/unep/about.htm http://www.unfccc.de IEA, 1999, Key Word Energy Statistics from the IEA, Paris: International Energy Agency. IPCC, Introduction to the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Geneva: IPCC. IPCC, 1995, The science of climate change, IPCC second assessment report, Cambridge: Cambridge University Press. IPCC, 1996a, Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse
Gas Inventories, J. T. Houghton, L. G. Meira Filho, B. Lim, K.
Treanton, I. Mamaty, Y. Bonduki, D. J. Griggs and B. A. Callender, eds., Bracknell: IPCC, OECD, IEA, UK Meteorological Office. IPCC, 1996b, Climate Change 1995, Impacts, Adaptions and mitigation of Climate Change: Scientific-Technical Analyses,
Contribution of Working Group II to the Second Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge:
Cambridge University Press. IVL Svenska Miljöinstitutet AB, 1999, Analys av åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från arbetsmaskiner (uppdragsredovisning till Naturvårdsverket), 1999-10-29. IVL, 1999, Kartläggning av emissioner från arbetsfordon och arbetsredskap i Sverige, IVL rapport B1342.
Jordbruksverket, 1999, Underlag från Jordbruksverket till
Klimatkommittén. Underlag till Klimatkommittén 1999-06-16 samt brev 1999-09-24.
Karjalainen T, et al., 1999, Report to the Nordic Ministry Council, Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet. Kjellgren, Hanna. 1995. ”Miljöpolitisk styrning - en fråga om rött eller grönt?” i Holmberg, Sören och Lennart Weibull, red., Mitt i nittiotalet -
SOM-rapport nr 16. Göteborg: SOM Institutet.
Konjunkturinstitutet, 2000, Konsekvenser av Kyotoprotokollet ekonomiska kalkyler fram till 2010, Underlag till Klimatkommittén. Konsumentverket, 1998. Allmänhetens kunskaper, attityder och agerande i miljöfrågor Rapport 1998:7, Stockholm: Konsumentverket. Landstingsförbundet, 1997, Landstingen och miljön - en kartläggning och analys av landstingens miljöarbete, Stockholm: Landstingsförbundet. Lindén, Anna-Lisa & A. Carlsson-Kanyama, Dagens livsstilar i framtidens perspektiv, Naturvårdsverkets rapport 4870, Stockholm: Naturvårdsverket. Lindén, Anna-Lisa, 1999, Comparing Nations - Perceptions of Global
Risk and Environmental Concern, Lund: Dept. of Sociology.
Lindroth, A., Grelle, A. & A.-S. Morén, 1998, ”Long-term measurements of boreal forest carbon balance reveals large temperature sensitivity”, Global Change Biology 4:443-450. Ljungdahl, Fredrik, 1999, Utveckling av miljöredovisning i svenska börsbolag - praxis, begrepp, orsaker, Lund University Press Luftfartsverket, 1999, Luftfarten och miljökvalitetsmålen, uppdragsredovisning till regeringen, 1999-09-30, Norrköping. Lundgren L.J. red., 1999, Livsstil och miljö, Värderingar, val, vanor, Stockholm: Naturvårdsverkets förlag. Lundquist, Lennart, 1992, Förvaltning, stat och samhälle, Lund: Studentlitteratur. Magnusson, Sindre, 1999, Grön tillväxt, Stockholm: Naturvårdsverket [http//www.environ.se]. MaTs-samarbetet, 1996, På väg mot ett miljöanpassat transportsystem - slutrapport från MaTs-samarbetet, Naturvårdsverkets rapport 4636, Stockholm: Naturvårdsverket.
Miljöaktuellt, 1999 nr 3, 14 april, bilaga (rapport från miljöforskningsdagarna 28-29 januari 1999).
Miljödepartementet/Svenska kommunförbundet, 1999, Svenska kommuners arbete med Agenda 21, Stockholm: Kommentus. Miljøverndepartementet, 1999, Norwegian Climate Change Policy, Oslo: Ministry of Environment. Miljövårdsberedningen, 1996, Miljöarbete i statliga myndigheter: en vägledning om integrering av miljöhänsyn, rapport 1996:2, Stockholm: Miljövårdsberedningen. Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, 1999, The
Netherlands´ Climate Policy Implementation Plan, The Netherlands.
Naturvårdsverket, 1993, Metangas från avfallsupplag : åtgärder för att minska utsläppen, rapport 4271, Solna: Statens naturvårdsverk. Naturvårdsverket, 1996a, Klimatet i förändring - orsaker, effekter, åtgärder, IPCCs senaste fakta, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1996b, Sverige mot minskad klimatpåverkan.
Uppföljning av målen för utsläpp av växthusgaser 1995, Rapport nr 4634, Stockholm: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket, 1996c Renare och tystare arbetsmaskiner – hur då?, delredovisning av regeringsuppdrag, 1996-08-30. Naturvårdsverket, 1996d, Information som styrmedel - möjligheter och begränsningar på trafikområdet, Rapport nr 4529, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1997a, Sverige mot minskad klimatpåverkan.
Uppföljning av målen för utsläpp av växthusgaser 1996, Rapport nr 4786, Stockholm: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket, 1997b, Renare och tystare arbetsmaskiner – del två, slutredovisning av regeringsuppdrag M95/2562/7, 1997-06-26. Naturvårdsverket, 1997c, Miljöskatter i Sverige - ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1998, Om 50 år ...klimatet, politiken och framtiden, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1999a, Arbetsmaskiner - utsläpp och förslag till tekniska åtgärder, Naturvårdsverkets rapport 5049, Stockholm: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket, 1999b, Utsläppsrapportering av CO
2
och andra
växthusgaser till EU-kommissionen. (brev till Miljödepartementet, december 1999. Dnr 126-5828-99 Md)
Naturvårdsverket, 1999c, Kolbalanser i jordbruksmark modellberäkningar, Temafakta, klimatfrågor, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1999d, Nationell kommunikationsstrategi för
Agenda 21 och ekologiskt hållbar utveckling, redovisning av regeringsuppdrag III-4259-98, Stockholm: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket, 1999f, Utsläppsinventering av CO
2
och andra
klimatgaser till FN:s klimatkonvention (brev till Miljödepartementet daterat 1999-03-25, Dnr 121-1958-99 Md).
Naturvårdsverket, 1999g, Når vi miljömålen?: Naturvårdsverkets bedömning av möjligheter och svårigheter, rapport 5007, Stockholm: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 1999h, Koncessionsvillkor som påverkar utsläpp av växthusgaser, underlagsmaterial till Klimatkommittén. Naturvårdsverket, 1999i, Miljöbalken som styrmedel mot klimatmålet, underlagsmaterial till Klimatkommittén. Naturvårdsverket 1999j, Samordning och målkonflikter, rapport 5008, Stockholm: Naturvårdsverket Naturvårdsverket, 2000a, Utgångsläget för utvecklingen av styrmedel för växthusgaserna HFC, PFC och SF
6
. Brev till Klimatkommittén,
2000-03-03. Naturvårdsverket, 2000b, Utsläppsrapportering av CO
2
och andra
växthusgaser till klimatkonventionen. (Brev till Miljödepartementet
Dnr 121-2032-00 Md). Naturvårdsverket, Statens Energimyndighet, 1999, Common and Coordinated Policies and Measures, ännu ej publicerad. Nordel, 1998, Årsberättelse, Malmö: Nordel. Nordiska Ministerrådet, 1999, Muligheder for att reducere forbrug of emissioner af kraftige drivhusgasser (HFC´er, PFC´er og SF
6
) (ej
publicerad än). Nordström, Jonas, 1999, Höjd koldioxidskatt - effekter på hushållens energiefterfrågan och välfärd, underlagsmaterial till Klimatkommittén. NUTEK 950628, Styrmedel inom energiområdet.
NUTEK, Naturvårdsverket, 1999, Näringslivets miljöarbete, Miljökvalitetsmål och sektorsansvar, R: 1999:22. Näringsdepartementet, 1999, Utvärdering av det första verksamhetsåret inom 1997 års energipolitiska program - slutrapport. Näringsutskottets betänkande, 1996/97:NU12, En uthållig energiförsörjning. Näringsutskottets betänkande, 1998/99:NU3, Utgiftsområde 21 Energi. OECD, 1999, Taking actions against climate change: The Kyoto
Proposal, OECD Working Paper No. 1 on Macroeconomic and
Strucural Policy Analysis. Olsson, Mats, 1999, Sammanställning om C-sänkor inom skogsbruket, underlagsmaterial till Klimatkommittén, Uppsala: SLU. Palm L. & S. Windahl, 1996, Information som styrmedel - möjligheter och begränsningar på trafikområdet, Naturvårdsverkets rapport 4529, Stockholm: Naturvårdsverket. Pigou, A.C., 1921, The Economics of Welfare, London. Possum final report, 1998, ST-96-SC.107, Project under the EU transport RTD program of the 4th framework programme. Regeringens proposition, 1980/81:90, Om riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition, 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 1990-talet. Regeringens proposition, 1987/88:90, Energipolitik inför 1990-talet. Regeringens proposition, 1990/91:88, Om energipolitiken. Regeringens proposition, 1990/91:90, En god livsmiljö. Regeringens proposition, 1992/93:179, Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. Regeringens proposition, 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. Regeringens proposition, 1997/98:45, Miljöbalk, del 1-3. Regeringens proposition, 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling. Regeringens proposition, 1997/98:145, Svenska miljömål. Regeringskansliet, 1998, 42 kommuner, Stockholm: Miljödepartementet.
Regeringskansliet, 1999, Hållbara kommuner -så här används statsbidraget till lokala ivesteringsprogram 1999, Stockholm: Miljödepartementet. Ribacke S., & E. Ullman, 1997, Jämförelsestudie, Officiell utsläppsstatistik, IPCC och Corinair, SCB, PM/MI 1997:6. Riksrevisionsverket, 1989, Informativa styrmedel - ett sätt att lösa informationsproblem, bilagedel, Stockholm: RRV. Riksrevisionsverket, 1999:28, Miljarden som försvann - En granskning av kretsloppsprogrammet, Stockholm: Riksrevionsverket. Riksrevisionsverket, 1999:37, De lokala investeringsprogrammen i praktiken, en uppföljning av kommunernas arbete, Stockholm: Riksrevisionsverket. Rodhe, Svensson, 1994, Impact on the Greenhouse Effect of
PeatMining and Combustion, Naturvårdsverket Rapport 4369,
Stockholm: Naturvårdsverket. RR 1998/99:8, Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. RVF, 1997, Deponering i Sverige, statistik för 1996, RVF 97:8. RVF, 1998, Avfallsanläggningar med deponering, Statistik 1997, RVF Rapport 98:9. SAMPLAN, 1999, Strategisk analys, SAMPLAN Rapport 1999:2. SCB, 1994, Statistiska meddelanden, Utsläpp till luft i Sverige av svaveldioxid, kväveoxider och koldioxid 1990 och 1992, länsvis och kommunal redovisning, Na 18 SM 9403, Örebro: SCB. SCB, 1999, Underlag från SCB:s databaser och statistiska meddelanden, Schipper L.J. & C. Marie-Lilliu, 1999, Carbon-Dioxide Emissions from transport in IEA Countries, IEA, KFB-Meddelande 1999:11. Schäfer, Joakim, Informationskampanjer - vad har vi lärt?, Stockholm: Kriterium AB. SIKA, 1997, Fördelningseffekter av Kommunikationskommitténs förslag, SIKA rapport 1997:7, Stockholm: SIKA. SIKA, 1999a, Inriktningsplaneringen och koldioxidpolitiken, Oktober 1999, Stockholm: SIKA.
SIKA, 1999b, Strategisk analys, underlagsrapport till samplan om
Inriktningsplaneringen och koldioxidpolitiken, Stockholm: SIKA.
SIKA, 1999c, SIKA kommunikationer, Nr 4 1999, Stockholm: SIKA. SIKA, 2000, Vidareutveckling av de transportpolitiska målen, redovisning av regeringsuppdrag, SIKA rapport 2000:1, Stockholm: SIKA. Sjöfartsverket, 1999, Åtgärder som kan föranledas av riksdagens miljöpolitiska beslut, uppdragsredovisning till regeringen, 1999-10-05, Norrköping.
Skogliga konsekvensanalyser, 1999, Jönköping: Skogsstyrelsen. Skogsstatistisk årsbok, 1998, Jönköping: Skogsstyrelsen.
Skogsstyrelsen, 1999 Förslag på åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från skogssektorn, Jönköping, 1999-10-08. Underlag till Klimatkommittén. SOM-undersökningen 1995, Mitt i nittiotalet, rapport 16, Göteborg: SOM-institutet. SOM-undersökningen 1998, Ljusnande framtid, rapport, 22, Göteborg: SOM-institutet. SOU 1992:90, Biobränsle för framtiden. Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1993:19, Kommunerna och miljöarbetet, Stockholm: Allmänna förl. SOU 1994:138, Rapport från klimatdelegationen 1994. Stockholm: Fritzes. SOU 1994:140Gemensamt genomförande, Stockholm: Fritzes. SOU 1995:64, Klimatförändringar i trafikpolitiken, Stockholm, Fritzes. SOU 1995:139, Omställning av energisystemet, slutbetänkande av
Energikommissionen, Stockholm: Fritzes.
SOU 1995:140, Omställning av energisystemet, underlagsbilagor, Stockholm: Fritzes. SOU 1996:26, Ny kurs i trafikpolitiken (delbetänkande Kommunikationskommittén), Stockholm: Fritzes. SOU 1996:108, Konsumenterna och miljön, Stockholm: Fritzes.
SOU 1996:117, Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén, Stockholm: Fritzes. SOU 1996:165, Ny kurs i trafikpolitiken (delbetänkande om beskattning av vägtrafiken), Kommunikationskommittén, Stockholm, Fritzes. SOU 1996:184, Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel, Alternativbränsleutredningen, Stockholm, Fritzes. SOU 1997:11, Skatter, miljö och sysselsättning, Stockholm, Fritzes. SOU 1997:35, Ny kurs i trafikpolitiken, slutbetänkande av Kommunikationskommittén, Stockholm, Fritzes. SOU 1998:32, Läge för vindkraften, Stockholm: Fritzes. SOU 1998:146, Lobbning, Stockholm: Fritzes. SOU 1998:157, Biogas som fordonsbränsle, Stockholm, Fritzes. SOU 1999:5, Effektiva värme- och miljölösningar, Stockholm: Fakta info direkt. SOU 1999:62, Trafikbeskattningsutredningen, Bilen, miljön och säkerheten, Stockholm: Fakta info direkt SOU 1999:75, Rätt plats för vindkraften, Stockholm: Fakta info direkt. SOU 1999:111, Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet, Stockholm: Fakta info direkt. SOU 1999:115, Handel med gas i konkurrens: slutbetänkande av
Värme- och gasmarknadsutredningen, Stockholm: Fakta info direkt.
SOU 2000:45, Handla för att uppnå klimatmål!, Stockholm: Fritzes. Statens energimyndighet, 1998, Energiläget 1998. Statens energimyndighet, 1999a, Energiläget 1999. Statens energimyndighet, 1999b, Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp år 2010, Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999c, Räkneexempel av olika åtgärder på den svenska energi- respektive koldioxidbalansen. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999d, Alternativa styrmedel, Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999e, Styrmedel i energi- och klimatpolitiken. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.
Statens energimyndighet, 1999f, Omvärldsanalys. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999g, Common and Co-ordinated Policies and Measures. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999h, Fossila bränslen. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999i, Förnybara energikällor - nuläge och utvecklingsmöjligheter. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999j, Periodisk tillsyn av små värmeanläggningar. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999k, Energimyndigheten aktiviteter och program gällande reduktion av växthusgaser. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999l, Markalanalyser. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999m, Påverkan på referenscenariot av alternativ energibeskattning m.m. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 1999n, Ökat industriellt spillvärmeutnyttjande för CO
2
-reduktion - en kvantitativ känslighetsbedömning
relativt referensscenariot. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.
Statens energimyndighet, 1999o, Utredning angående erfarenheter av individuell mätning av värme och varmvatten i svenska flerbostadshus,
ER 24:1999, Eskilstuna: Statens energimyndighet.
Statens energimyndighet, 1999p, Uppföljning av stödet för kommunal energirådgivning. Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statens energimyndighet, 2000, Räkneexempel på alternativ energibeskattning, Underlagsmaterial till Klimatkommittén. Statskontoret, 1999, Klimatpolitiken som förts i Sverige, Dnr 1999/0144, Stockholm: Statskontoret. Ståhl, G, 1999, Hur länge kan lagerökningen hos skogsträd fortgå. Ur sammanfattningar från SLU´s kolkonferens, Ultuna 10 mars 1999, Uppsala: SLU.
Submission by Finland on behalf of the European community and its member states of information on available and potential ways and
means of limiting HFC, PFC and SF
6
emissions, 15 juli 1999 (kopia
från Miljödepartementet). SWECLIM, 1999, Klimatet i framtiden, Årsrapport 1998, Norrköping: SMHI. SWECLIM, 2000, Klimatet angår oss alla, Årsrapport 1999, Norrköping: SMHI. Sverige mot minskad klimatpåverkan-förslag att begränsa användningen av HFC/FC/SF
6
, remissammanställning 1997-06-11
Miljödepartementet. SÖ 1993:13, Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, Utrikesdepartementet. Trivector Traffic AB, 1999:14, Åtgärdsanalys av miljöåtgärder inom vägtransportsektorn: beräkning av miljöeffekter och kostnader år 2005, 2010 och 2020, Vägverkets publikationsnummer 1999:97, Borlänge. Vedung, Evert, 1996, Informativa styrmedel, Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. WHO, 1999, Climat change and human health in Europe, Brittish Medical Journal 1999;318:1682-1685, ed. Bruntland och Pershagen. Windahl, Sven, 1995, Effektiv kommunikation för en rationellare användning av energin, TemaNord 1995:644, Köpenhamn: Nordiska ministerrådet. Väg- och Transportforskningsinstitutet, 1999, Utvecklingen av transportsektorns utsläpp av CO
2
från 1990 till 2010, Linköping.
Vägverket, 1999, Miljörapport 1998, Borlänge. Vägverket, 1999, Åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen, uppdragsredovisning till regeringen, September 1999, Borlänge. Zetterberg, Klemedtsson, 1996, The Contribution to the Greenhouse
Effect from the Use of Peat and Coal for Energy, IVL-Report.
Åstrand, Ericsson, Nyström, 1997, Torvbränsle och växthuseffekten, Vattenfall.
Ordförklaringar och begrepp
aerosol Blandning av gas med däri svävande partiklar av vätska eller fast ämne,exemelvis astmaspray. Agenda 21 Handlingsprogram för internationellt och nationellt agerande under resten av det 20:e (1900-talet) och det 21:a (2000-talet) århundradet. Ett dokument från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio år 1992. aggregering Sammanslagning av skilda objekt. I nationalekonomin förekommer aggregat vilka är bildade genom sammanslagning av skilda storheter eller funktion (Ex. BNP). ALTENER Program under EU-kommissionen för att öka förnybara energi källor. Annex 1 Bilaga 1, Hänvisning i Klimatkonventionen till lista över länder. Annex B Bilaga B i Kyoto-protokollet hänvisar till länder med kvantifierade åtaganden som begränsar eller minskar utsläpp. antropogena utsläpp Mänskligt betingade utsläpp avlutar Kallas också returlutar. Biprodukt inom massaindustrin, som bildas när träflis kokas till kemisk massa. avskrivningstid Det antal år som en investering fördelas på i en investeringskalkyl. I teorin är avskrivningstiden identisk med den förväntade ekonomiska livslängden för en anläggning. I praktiken är avskrivningstiden ofta kortare. biobränslen Bränslen som kommer från växter, t.ex. träd och åkergödor. Ibland räknas också hushållsavfall och torv som biobränslen. biogas Gas, i huvudsak metan som framställts eller bildats med biomassa som råvara, t.ex. genom jäsning, eller nedbrytning av avfall. biomassa Material med biologiskt ursprung som efter ingen eller ringa omvandling används som energikälla boreala skogarna Nordliga barrskogar brunvaror Tv och stereo är exempel på brunvaror. bränslecell Cell för direkt omvandling av kemisk energi till elektrisk energi. Common and Coordinated Policies and Measures
Gemensamma och koordinerade styrmedel och åtgärder
compliance Åtaganden och påföljder deponigas Gas från avfallsdeponi (soptipp), i första hand metan, som bildas när t. ex. hushållsavfall bryts ned av mikroorganismer, jfr. biogas. dikväveoxid Lustgas direktverkande elvärme
Elvärme vid vilken värme tillförs det värmda utrymmet utan mellanliggande värmelagring och utan värmebärare
disaggregerad Se aggregering. effekt Maskins arbete (energi) per tidsenhet. (Uttrycks i enheten Watt.)
Ekofin EU:s finansministrar, råd ekologiskt Samspelet mellan organismer och deras omgivning. ekonometri Vetenskapen om matematiska och statistiska beräkningar av ekonomiska förhållanden. ekosystem System av organismer och i miljön, t.ex. en skog eller en sjö. elpanna Anläggning för värmeproduktion, i vilken vatten värms med elektrisk energi. emission Utsläpp emissionsfaktorer Utsläpp per enhet (t ex energienhet mg/MJ). empiriskt Kunskap byggd på erfarenhet energienheter Av de enheter som används för att utrycka energi är kWh vanligast för el-energi, och MJ vanligast för värmeenergi. Ofta används kWh eller GWh (miljoner kWh) även för värmeenergi. energiskog Träd eller buskar odlade för att användas som energiråvara. erosion Nedbrytning av jordytan som förorsakas av vatten, vindar och is. euros Gemensam valutaenhet inom EU exergi Del av energimängd, i en viss form, som fullständigt kan omvandlas till arbete. Termerna exergi och anergi beskriver en energiforms lämplighet till energiomvandling. Ju mindre del som utgörs av exergi desto mer energi går förlorad som värme. exogent Uppkommet av yttre orsaker. fiskal Politik som rör statens finanser flexibla mekanismer Mekanismer i Kyotoprotokollet som tillåter länder att räkna sig till godo utsläppsminskningar som de medverkar till i andra länder.. fluorkolväten En av Kyotoprotokollets sex växthusgaser fossila bränslen Bränslen som har bildats av djur och växtdelar genom långvariga processer, syftar ofta på mineralolja, bensin, naturgas och stenkol. freoner (CFCC, HCFC) Tidigare vanligt som köldmedium, har ozonnedbrytande effekt. CFCC är numera förbjudet. HCFC är förbjudet för nyinstallation och blir 2002 förbjudet för påfyllning. förnybar energi Energi som nybildas kontinuerligt, till skillnad mot lagrade energikällor (fossila bränslen och utan).Till de förnybara energikällorna räknas bl a strömmande vatten, vind, sol och biobränslen. förädlingsvärde Det värdetillskott som skapas i företaget med arbete och realkapital. BNP i en ekonomi är summan av samtliga företags förädlingsvärde. heterogen Olikartad, oenhetlig, blandad humuslager Markskikt huvudsakligen bestående av organiskt material. hybridbilar Bilar som drivs med olika energigivare, t.ex. batterier och förbränningsmotor. implikation Följd incitament Uppmuntran till visst beteende. industriellt mottryck Samtidig produktion av el och värme, där värmen används i form av ånga i industriella processer. irreversibelt Icke omvändbar, obotlig kalkylränta Räntesats som används vid investeringskalkyler, som ett mått på avkastningskravet. kapitalkostnad Kostnaden för att utnyttja produktionsfaktorn kapital. I första hand värdeminskningen (avskrivning) och räntan.
klimatgaser Växthusgaser. Sex gaser upptagna i Kyoto-protokollet som starkt bidrar till växthuseffekten. klimatkonvention UNFCCC, FN:s ramkonvention om klimatförändring (SÖ1993:13) koldioxidekvivalenter Omräkningstal används tillsammans med viktsenhet, för att kunna räkna om påverkan
från olika växthusgaser så att de kan jämföras med den växthuseffekt som förorsakas av koldioxid
koncessionsbeslut Tillstånd att bedriva viss verksamhet, till exempel gruvdrift, miljöfarlig verksamhet. kondenskraftverk Anläggning för enbart elproduktion. genom förbränning. Till skillnad mot kraftvärmeverk tas inte värmeinnehållet kylvatten tillvara, vilket gör att verkningsgraden blir relativt låg. konstitution Statsförfattning konsumentprisindex Mått på den allmlänna prisutvecklingen (inflationen), förkortas KPI. Anger det aktuella priset på en i förväg bestämd mängd varor och tjänster i förhållande till vad de kostade vid ett visst basår. konvertering Byte från ett energislag till ett annat, vanligen i ett uppbärmningssystem. Ibland räcker det med att byta energislag. I andra fall fordras ombyggnader och investeringar i ny utrustning. korrosion Rostning, frätning med mera kostnadseffektivitet Det läge då givna mål uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. kraftvärmeverk Anläggning där den genererade ångan används dels för elproduktion och dels för fjärrvärme. 85-90 % av tillförd energi blir elenergi och fjärrvärme. makroekonomiska variablerna
Aggregerade storheter som inflation, arbetslöshet, total konsumtion etc.
marginalintäkter ”Gränsintäkt”. Intäkten för den sista enheten. marginalkostnader ”Gränskostnad”. Kostnaden för den ”sista” enheten. monetär Uttryckt i pengar. Montrealprotokollet Internationell överenskommelse om ämnen som bryter ner ozonskiktet. naturgaskombi En kombinerad gasturbin- ångturbinanläggning som drivs med naturgas. normalår Statistiskt beräknat år med avseende på värden för meteorologiska företeelser på grundval av observationer under en följd av år. obeskattade bränslen Bränslen som är obeskattade ur energisynpunkt. Omfattar: biobränslen, avfall, bränslen (främst kol och koks), som används som råvara i processer. oljeekvivalent Kvantitet eldningsolja som vid praktisk användning anses energimässigt motsvara en kvantitet annat bränsle. pelletter, pellets Förädlat biobränsle som består av t.ex. sågspån som pressats ihop till små runda bitar. ratificera Godkänna fördrag real effekt Effekt med hänsyn till förändringar i penningvärdet. relativpriserna Hur priserna på olika varor förhåller sig till varandra. spetskraft Kraftslag, som utnyttjas få timmar under året då förbrukningen är som störst. Låg anläggningskostnad och höga rörliga kostnader. spillvärme Värme som avges från processer. stratosfären Del av jordens atmosfärnärmast utanför troposfären. styrmedel Statsmakternas medel för att säkerställa att konkreta åtgärder vidtas för att nå uppställda
måle.
ståndortskartering Systematisk provyteinventering av fysikaliska och kemiska markparametrar och vegetationens artsammansättning över all svensk skogsmark. substitution Utbyte subventioner Ekonomiskt stöd svartlut Se returlutar. teoremet Geometrisk sats med påstående som skall bevisas terms of trade Bytesrelation terrestra ekosystem Landekosystem (t.ex. skogar, jordbruksmarker etc) täkter platser för insamling eller utvinning värmekraftverk Samlingsnamn för anläggning för el-produktion genom omvandling av värme till el. värmepump Maskin som via ett kldmedium transporterar värme från en källa, t ex uteluft, till en värmebärare med högre temperatur än källan, t ex varmluft. värmeunderlag De värmebehov som är nödvändigt och kan utnyttjas för kraftvärmeproduktion. Produktion av el i kraftvärme kräver avsättning för värme i t ex ett fjärrvärmenät. värmeverk Anläggning för produktion av enbart värmeenergi till fjärrvärmenätet. Cirka värde:90 % växthusgaser Klimatgaser, 6 gaser i Kyoto-protokollet
Förkortningar
ACEA Association des Constructeus European d’Automobiles (Europeiska bilindustriorganisationen)
AIJ Activities Implemented Jointly
BAT Best Availible Technology
BFR Byggforskningsrådet
BNP bruttonationalprodukten
BoV
Boverket
CDM Clean Development Mechanism
CFC fullständigt halogenerade klorfluorkarboner
CH
4
metan
CO
2
koldioxid
COP Conference of the Parties, Partskonferenser till klimatkonventionen
EKU-delegationen Delegation for ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01)
EMEC Statisk allmän jämviktsmodell
ENEU Energieffektiv upphandling
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
FC fluorkarboner
FN Förenta Nationerna
FoU Forskning och utveckling
FUD Forskning, Utveckling, Demonstration
G giga (talfaktor 109, miljard)
GWh Gigawattimmar
GWP Global Warming Potential
HCFC s.k. freoner
HFC ofullständigt halogenerade klorfluorkarboner
IEA International Energy Agency
INC Intergovernmental Negotiating Committée
IPCC Intergovernmental Panel or Climate Change
ISO International Standards Organisation. Global standardiseringsorganisation.
ISO 14 001 Standard för miljöledningssystem
IT Informationsteknologi/Informationsteknik
IVL Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning
J Joule (J ) enhet för energi
JI Joint Implementation
JOULE Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy Supply
k kilo (talfaktor 103, tusen)
KFB Kommunikationsforskningsberedningen. Statligt organ för finansiering av forskning kring kommunikationer.
KI Konjunkturinstitutet
KomKom Kommunikationskommittén (K1995:01) Statlig utredning under kommunikationsdepartementet med uppgift att utarbeta en nationell plan för komunikationerna i Sverige.
KPI konsumentprisindex
kW kilo Watt (enhet för effekt)
kW
el
kilo Watt el (enhet för eleffekt)
kWh kilo Watt timmar (enhet för energi)
kWh
el
kilo Watt timmar (enhet för elenergi)
LCA Livscykelanalys
LIP Lokala investeringsprogrammet
M mega (talfaktor 106, miljon)
m milli (talfaktor 10-3, tusendel)
MaTs Miljöanpassat Transportsystem, ett samarbete i nätverksform mellan myndigheter och industrin som pågick år 1994 till 1997.
MBtu Mega British thermal unit (enhet för energi, 1 Btu=1,05 kJ)
mg/MJ milligram per Mega Joule
Mha Mega hektar (miljoner hektar)
mikro talfaktor 10-6, miljondel
MISTRA Miljöstrategiska forskningsstiftelsen
MKB Miljökonsekvensbeskrivning
Mm3sk Miljoner kubikmeter skog
MOP Meeting of the Parties
MWh Mega Watt timmar (enhet för energi, 1 MWh = 3600 MJ)
N
2
O lustgas eller dikväveoxid
NEFCO Nordic Environment Finance Corporation
NOx Kväveoxider
NUTEK Närings-och teknikutvecklingsverket
NV Naturvårdsverket
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling)
OPET Organisation for Promotion of Energy Technology
OPK oljepannekontroll
P peta (talfaktor 1015, tusen biljoner)
PFC perfluorkarboner
ppm Parts per million (miljondelar)
PPP Polluter Pay Principle; Principen om att förorenaren betalar
RRV Riksrevisionsverket
RT-flis biobränsle, flis från utsorterat trä
SAME SAMarbete för ett uthålligt Energisystem
SAVE Specific Actions for Virgorous Energy Efficiency
SBI Subsidiary body for implementation (enl. Klimatkonventionen, SÖ 1993:13)
SBSTA Subsidiary body for scientific and technological advice (enl. Klimatkonventionen, SÖ 1993:13)
SCB Statistisk Centralbyrå
SF
6
svavelhexafluorid
SIKA Statens Institut för kommunikationsanalys
SIND Statens Industriverk
SLU Sveriges Lantbruksuniversiktet
SMHI Sveriges Meterologiska och Hydrologiska Institut
SNF Svenska Naturskyddsföreningen
SNV Statens Naturvårsdsverk
SO
2
svaveldioxid
SOM Samhälle-Opinion-Media
SOU Statens Offentliga Utredningar
STEM Statens Energimyndighet
Stoseb Stor-Stockholms Energi AB
STU Statens energiverk och styrelsen för Teknisk Utveckling
T tera (talfaktor 1012, biljon)
TEMO Undersökningsinstitut
THERMIE Technologies Europées pour la Maitrise de lÉnergie
TWh Terawattimmar
u-länderna Utvecklingsländerna
UNCED United Nations Conference on Environment and Development
UNEP United Nation Environmental Program (FN:s miljöprogram)
UNFCCC UN Framework Convention on Climate Change, FN:s ramkonvention om klimatförändringar (SÖ1993:13)
W/m2oC Watt per kvadratmeter och grader Celcius (värmeövergångstal)
WCIRP World Climate Assessment and Response Strategies Programme
WCP World Climate Programme
WHO World Health Organisation (Världshälsoorganisationen)
WMO World Meteorological Organisation (Världsmeterologiska organisationen)
WTO World Trade Organisation
Sveriges klimatmål år 2050
År 1995 publicerade Klimatdelegationen och Naturvårdsverket en gemensam rapport, Jordens klimat förändras, en analys av hotbild och globala åtgärdsstrategier (SOU 1995:96). I denna görs beräkningar av vad en stabilisering av halten växthusgaser på 550 ppm koldioxidekvivalenter inom ca 100 år skulle innebära i frågan om globala utsläppsbegränsningar. Som utgångspunkt antogs att utsläppen per capita för såväl i- som u-länder skulle vara desamma kring år 2050. Nedanstående beräkningar är en uppdatering av de då gjorda beräkningarna. De nu gjorda beräkningarna utgår från de globala utsläppen åren 1997 och 1998 och bygger på nya befolkningsprognoser. Slutsatserna ligger i linje med slutsatserna i rapporten från år 1995.
Den typ av beräkningar som genomförs här ska ses som uppskattningar och kan tjäna som vägledning för det långsiktiga klimatarbetet. Det siffermaterial som uppskattningarna bygger på är alltför osäkert för att mer preciserade siffror skall kunna presenteras. Inte desto mindre bedömer vi utifrån dagens kunskapsläge att storleksordningen är riktig och att det kan tjäna som en värdefull målbild för framtida klimatåtgärder.
Utgångspunkten är att växthusgasernas koncentration i luften måste stabiliseras på en nivå under 550 ppm koldioxidekvivalenter. Med hänsyn till övriga växthusgasers andel av den totala ökningen innebär detta i sin tur att koldioxidkoncentrationen måste stabiliseras på en nivå under 500 ppm och denna nivå beror på förväntade utsläpp av dessa övriga växthusgaser under detta århundrade.
Vilka absoluta utsläpp av koldioxid är då tillåtna för stabilisering av koldioxid på nivån 500 ppm (baserat på IPCC:s utvärderingsrapport 1996)?
Luftens koldioxidkoncentration är i dag ca 366 ppm, d.v.s. ca 31 % över den förindustriella nivån. De årliga utsläppen på grund av användningen av fossila bränslen är ca 24 miljarder ton koldioxid, vartill kommer ca 6 miljarder ton netto på grund av skogsavverkning (nästan helt och hållet i tropiska länder), d.v.s. de totala koldioxidutsläppen är ca 30 miljarder ton. För stabilisering krävs att dessa totala utsläpp inte får nå över 33-37 miljarder ton under decennierna fram till år 2050, d.v.s. inte mer än 10-20 % över dagens utsläpp, för att därefter minska till under dagens nivå under senare delen av århundradet.
Vad är motsvarande globala utsläpp per capita?
Världens befolkning nådde över 6 miljarder under 1999 och det genomsnittliga utsläppet per capita detta år var därför ca 5,0 ton koldioxid, varav 4,0 härrör från användningen av fossila bränslen och ca 1 ton från skogsavverkning. Till 2050 beräknas folkmängden ha ökat till ca 9 miljarder, vilket innebär att världens genomsnittliga per capitautsläpp därför till dess måste ha minskat, till 3,9 (3,7-4,1) ton koldioxid. IPCC:s scenarier för detta århundrade innebär att skogsavverkningen vid århundradets mitt kan ha minskat till ca hälften av de som ägde rum under 1980- och 90-talen, vilket innebär att per capita utsläppen på grund av användning av fossila bränslen högst får vara 3,4 (3,2-3,6) ton koldioxid.
Att utjämna dagens mycket olika per capitautsläpp i världen inom 50 år
Per capita utsläppen av koldioxid på grund av användningen av fossila bränslen varierar mycket från land till land, från över 20 ton i länder med de högsta utsläppen (USA:s per capita utsläpp var år 1998 ca 21 ton koldioxid), till mindre än 1 ton i de allra fattigaste länderna (Kinas utsläpp var år 1998 ca 2,5 ton per capita, d.v.s. endast drygt 10 % av USA:s). Sveriges utsläpp 1997/1998 var ca 58 miljoner ton koldioxid, vilket innebär ca 6,6 ton koldioxid per capita.
Detta gap mellan rika och fattiga länder måste minska under detta sekel, men ingen vet hur snabbt detta kan ske. Ett antagande om att de länder som ligger under världsgenomsnittet kan få öka sina per capita utsläpp medan de med höga utsläpp minskar sina för att mötas på världsgenomsnittet år 2050, skulle innebära att de svenska utsläppen av koldioxid per capita skulle behöva minska från nuvarande 6,6 ton till 3,2-3,6 ton per capita, d.v.s. med 45-51 %. Osäkerheten om utvecklingen under de kommande 50 åren är naturligtvis mycket stor, men de angivna siffrorna kan kanske ändå uppfattas som riktmärken.
Den förstärkta växthuseffekten i dag beror till ca 60 % på den förhöjda koncentrationen av koldioxid i atmosfären, medan 40 % beror på övriga växthusgaser, d.v.s. övriga växthusgaser motsvarar två tredjedelar av ökningen beroende på atmosfärens koldioxidkoncentration (som har varit ca 86 ppm), d.v.s. ca 57 ppm, koldioxidekvivalenter. Detta innebär att den förstärkta växthuseffekten uttryckt i koldioxidekvivalenter f.n. motsvarar en höjning av koldioxidens koncentrationer från 280 ppm till drygt 420 ppm. Detta visar att en stabilisering av den ekvivalenta koldioxidkoncentrationen på 550 ppm, kräver att koldioxidens koncentration måste stanna på en nivå som är lägre än 500 ppm.
Utsläppen av koldioxid får då inte överstiga 3,2-3,6 ton koldioxid per capita, jämfört med dagens svenska utsläpp av 6,6 ton och de totala per capita utsläppen får inte överstiga 4,0-4,5 ton koldioxid ekvivalenter, jämfört med dagens svenska utsläpp av 8,3 ton koldioxidekvivalenter per capita.
De siffror som angivits ovan har betydande osäkerheter, men uppskattningarna kan uppfattas som ungefärliga medianvärlden.
Slutsatser
Utgångspunkten för Sveriges åtaganden bör vara att den globala växthusgaskoncentrationen år 2050 inte överstiger 550 ppm koldioxidekvivalenter. På grund av de fortsatta utsläppen av övriga växthusgaser innebär detta att koldioxiden troligen behöver stabiliseras på ca 500 ppm, eller möjligen lägre. Ett långsiktigt mål bör vidare vara en strävan efter en utjämning av skillnaderna i utsläppen per capita mellan i- och u-länder fram till år 2050. Den kritiska frågan är hur snabbt detta i verkligheten kan realiseras.
Detta innebär att de totala per capita utsläppen inte får överstiga 4,0-4,5 ton koldioxid ekvivalenter, jämfört med dagens svenska utsläpp av 8,3 ton koldioxidekvivalenter per capita.
Under antagande av att Sveriges folkmängd endast ökar obetydligt under denna tid innebär detta att de svenska årliga utsläppen av koldioxid under de närmaste 50 åren behöver reduceras från 1997/1998 års utsläpp på ca 58 miljoner ton till ca 30 miljoner ton år. Detta innebär att Sveriges utsläpp behöver minska med ca 50 % till år 2050. Om folkmängden förändras, förändras dessa värden för 2050 i motsvarande grad.
I nedanstående tabell redovisas de åtgärder i baspaketet som medför statsfinansiella utgifter utöver nuvarande. Utgiftsppgifterna är grova bedömningar med risk för dubbelräkningar. Vi bedömer att fördjupade kostnadsbedömningar för åtgärdsarbetet behöver göras av varje myndighet i dialog med regeringskansliet. Omprioriteringar kan behöva göras inom respektive utgiftsområde. I budgetprocessen bör även göras en samlad bedömning avseende fördelning mellan utgiftsområden. Åtgärder i baspaketet som inte medför ändrade statsfinansiella utgifter ingår inte i tabellen. Bilaga 3 innehåller en sammanfattning av samtliga åtgärder i baspaketet.
Statsfinansiella utgifter, uppskattad fördelning på åtgärder och budgetår för åtgärder i baspaketet, miljoner kronor
2001 2002 2003 2004 2005-
2010
Tot. för
perioden
Myndighet
Produktion av el och fjärrvärme
Ersätta fossila bränslen med bio i fjärrvärme
100 150 150 150 150 700 STEM
Vindkraftprogram 3-5 TWh
150 150 1 70012 0001Regering
Summa inkl ny vindkraft 100 150 300 300 1 850 2 700
1
Industrin
Energibesparing hjälpsystem
1 3 3 3 5 15 STEM
Energibesparing energiintensiv industri
85 100 100 100 100 485 STEM
Införande av miljöledningssystem
4 4 4 4 4 20 STEM/
NUTEK
Summa industrin
90 107 107 107 109 520
Bebyggelse
Offentlig upphandling
2 3 3 2 0 10 Regering
Eleffektiva åtgärder hushålls- och driftel
10 10 100 100 280 500 STEM/
Kons.v
Fördelningsmätning oljevärmda flerbostadshus
3 3 3 2 4 15 Boverket
Produktkrav på fönster
2 2 2 2 2 10 Boverket
Vindsisolering och
2 4 4 4 6 20 STEM
2001 2002 2003 2004 2005-
2010
Tot. för
perioden
Myndighet
fasadåtg. Effektivare fastighetsdrift 5 30 30 30 55 150 STEM Konvertering av olja och el till förädlade biobränslen
5 15 15 15 30 80 STEM
Summa bebyggelse
29 67 157 155 377 785
Transporter
Ersätta persontransporter med IT
6 7 10 11 66 100 VV
Infrastruktur och samhällsplanering
16 20 28 28 168 260 VV
Överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik (ej infrastrukturmedel)
22 30 44 44 260 400 VV
Jämnare körmönster (ej infrastrukturmedel)
20 27 40 40 243 370 VV
Ökad lastfaktor i godstransportsystemet
6 7 10 11 66 100 VV
Ökad beläggning i persontransportsystem
5 7 10 10 63 95 VV
Minskade kallstartsutsläpp
2 3 3 3 14 25 VV
Förlängning av nuvarande skattebefrielse efter 2003 för bioetanol
0 0 0 135 810 945 Regering
Fortsatt FoU efter 2004 för utveckling av biodrivmedelsproduktion
0 0 0 0 180 180 Regering
Överföra gods till järnväg. Kombistöd på 20 kr/ton
100 115 130 145 1125 1615 Regering
Summa transporter
177 216 275 427 2995 4090
Övriga åtgärder
Informationsstrategi
100 100 100 0 0 300 Regering
KLIMP
600 600 600 600 0 2400 Regering
Åtgärder för ”ren utveckling” (CDM)
30 30 20 20 0 100 STEM
/SIDA
Myndigheters utgifter utöver ovanstående punkter
30 30 30 30 120 ”Alla”
Total summa inklusive vindkraftprogram*
1156 1300 1589 1639 5331 1 11015 1
1 utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter efter år 2005 kan bli högre.
Tabell 1 Internationellt agerande - åtgärder i baspaketet
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Förstärkning av u-ländernas förutsättningar så att de på sikt kan delta fullt ut i arbetet mot klimatförändringar
Sverige verkar för detta internationellt
Regeringen 8
Klara ut processerna kring flexibla mekanismer och sänkor i de internationella förhandlingarna
Sverige ska verka för detta i förhandlingarna om Kyotoprotokollet
Regeringen 8
Hög beredskap för att etablera ett system med Kyotoprotokollets flexibla mekanismer
Analyser och förberedelser för en framtida tillämpning
Regeringen 8
Sänkor enligt Kyotoprotokollet bör återspegla en verklig sänka som är neutral och rättvis
Sverige ska verka för detta i förhandlingarna om Kyotoprotokollet
Regeringen 8
Sänkor enligt Kyotoprotokollet bör ge incitament för att upprätthålla eller öka kolupptaget i skogen inom ramen för ett långsiktigt hållbart skogsbruk
Sverige ska verka för detta i förhandlingarna om Kyotoprotokollet
Regeringen 8
Gemensamt genomförande i Östersjöområdet.
Svenskt engagemang i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande
Regeringen 8
Handelssystem med utsläppsrätter inom EU
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 8, 12
Miniminivå för miljöstyrande energi- och koldioxidskatt inom EU (kvalificerad majoritetsbeslut)
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 8
Successiv eliminering av skattesubventionering inom EU
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 8
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
för sk. energiintensiv industri Gemensam kilometerskatt för tunga fordon inom EU
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 13.4.
Skattebefrielse för låginblandning av bioalkohol i bensin och diesel
Regeringen ansöker hos EUkommissionen
Regeringen 13.4
Differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel bör inte förhindras
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 13.4
Minska lustgasutsläpp från bilar Sverige bör initiera förslag på reglering inom EU
Regeringen 13.4
Omförhandla avtal som förhindrar skatt på flygbränsle
Sverige pådrivande inom EU
Regeringen 13.4
Begränsa utsläppen av industriella gaser
Sverige bör verka för att regler införs inom EU
Regeringen 13.6.1
Projekt för ”ren utveckling” (CDM)
Stöd
STEM/ SIDA
8
Tabell 2 Övergripande åtgärder i baspaketet på nationell nivå
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Öka kunskapen hos medborgarna om växthuseffekten
Information Regeringen 9.6
Systemet för handel med utsläppsrätter. Samtliga växthusgaser..
Utredning om systemets utformning
Regeringen 12
Fördela utsläppsrätter genom auktionering
Regeringen 12
Klimatpolitiska överväganden beaktas i direktiv till utredningar inom berörda politikområden
Utformning av direktiv
Regeringen 9
Precisering av myndigheternas ansvar och uppgifter
Instruktioner, regleringsbrev och uppdrag
Regeringen 9
Information till riksdagen Årlig rapport till riksdagen
Regeringen 9
Samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat
Regeringen 9
Behov av förstärkt samordning inom regeringskansliet
Fortsatt beredning Regeringen 9
Förbättrat stöd till Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering
Ett Klimatråd inrättas Regeringen 9.3.2
KLIMP Stöd, information Regeringen /myndighet
9
Minskad elanvändning inom den offentliga sektorn
Rekommendationer för ekologisk offentlig upphandling. Info, utbildning
Regeringen 13.3.4,
10.3, 2
Minska utsläpp från statlig verksamhet
Genom utveckling av miljöledningssystem
Regeringen 2
Hänsyn till växthusgaser i fysisk planering
Översyn av plan- och bygglagen
Regeringen 10.2.1
13.4
Bättre kommunal energiplanering Översyn av lag
1977:439
Regeringen 9
Miljööverenskommelser mellan staten och branscher
Samlad utvärdering av pågående utredningar
Regeringen 10.4
Erfarenheter från de regionala Utvärdering Regeringen 9
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
energikontorens verksamhet tillvaratas Ändrad indexering av koldioxidskatten
Utredning Regeringen 12
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Identifiera vilka risker en förändring av klimatet kan ge upphov till
Regeringsuppdrag till berörda myndigheter, i samarbete med SWECLIM
Regeringen 5
SWECLIM:s verksamhet säkerställd när nuvarande anslag från MISTRA upphör.
Regeringen 5
Öka resurserna för klimatforskning
Utarbetande av plan för hur resurserna ska disponeras
Naturvårds verket
13.7
Öka energihushållning, minska utsläpp av växthusgaser
Miljöbalken Naturvårds verket
10.1
Öka kvalitet i beräkningsmetoder och dataunderlag för uberäkningar av utsläpp av växthusgaser
Utred, utveckla Naturvårds verket
6,13
Hushållen minskar själva sina utsläpp av växthusgaser.
Information
Konsument verket/ Naturvårds verket
9
Miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer/ miljööverenskommelser
Utredning
Särskild utredning
10.1
Tabell 3 Åtgärder i baspaketet på regional nivå
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
I regional planering använda alternativ med begränsad klimatpåverkan
Uppmärksamma effekter
Länsstyrelserna (motsv.)
9.4.2
Minska utsläpp av växthusgaser regionalt
Fortsatt arbete med STRAM
Länsstyrelserna (motsv.)
9.4.2
Ta hänsyn till utsläpp av växthusgaser i prövning och tillsyn, lustgas i samband med kväveoxidminskningar.
Uppmärksamma Länsstyrelserna (motsv.)
9
Ta tillvara metan från deponier Utredning om möjligheter vi prövning enligt Miljöbalken
Länsstyrelserna (motsv.)
9
Tabell 4 Åtgärder i baspaketet på lokal nivå
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energianvändningen.
Ge förutsättningar t.ex. genom kommunal planering
Kommunerna 9.5
Minska koldioxidutsläppen Lokalt arbete Kommunerna 9 Minska metanavgången från deponier och återvinn metan
Arbete på kommunal nivå
Kommunerna 9
Klimatprogram på lokal nivå Stöd från regering/ myndighet
Kommuner 9
Tabell 5 Åtgärder i baspaketet för produktion av el och fjärrvärme
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Vindkraftsprogram, ytterligare 3-5 TWh år 2010
Stöd Regeringen 13.1.8
Kostnadsunderlag för att genomföra hela vindkraftsprogrammet.
Utredning om kostnaderna och ytterligare insatser från staten efter år 2005
Regeringen 13.1.8
Undanröja hinder för vindkraftsprogammet
Utredning Regeringen 13.1.8
Stimulera elproduktion från biobränsle
Utredning
STEM 13.1.8
Minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktionen
Investeringsstöd STEM 13.1.8
Ökad användning av spillvärme från industrin för fjärrvärme
Avtal/Stöd
STEM/ Regeringen (KLIMP)
13.1.8
Främja energibesparing genom ändring av taxesättning för el och fjärrvärme
Utredning
STEM,
Konkurrensverket
13.1.9
Förbättring av underlag för utsläppsberäkningar avseende avfall eller övriga obeskattade bränslen.
Utredning Naturvårds-
verket/STEM
13.1
Kostnadseffektiv användning av bioenergi.
Utredning Naturvårds-
verket/STEM
13.1
Tabell 6 Åtgärder i baspaketet för industrin
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Energibesparingar inom hjälpsystem.
Information, utbildning
STEM 13.2.4
Energibesparingar inom energiintensiv industri.
Investeringsstöd STEM 13.2.4
Minska energianvändning hos motorer, pumpar fläktar, mm
Information i samband med upphandling om märkning och klassificering
STEM 13.2
Energieffektiv upphandling Information om system
STEM 9, 13
Införande av miljöledningssystem.
Information och utbildning
STEM/ NUTEK
13.2.5
Höja kunskapen om produkters miljöpåverkan
Fortsatt samarbete med industrin
NUTEK/ Naturvårdsverket
13.2
Ökad miljöanpassad produktutveckling
Information och utbildning
NUTEK/ STEM/ Naturvårdsverket
13.2
Uppgifter om klimatpåverkan i miljö- och årsredovisningarna
Initiera samarbete med näringslivet.
NUTEK 13.2
Rapportera utsläpp av växthusgaser
Överväga krav i föreskrifter och allmänna råd
Naturvårdsverket
10.1
Energikartläggning och åtgärder i större företag
Utredning om generella föreskrifter
Naturvårdsverket
10.1
Minska energianv, utsläpp av växthusgaser, mm
Utreda möjligheter till krav på Miljökonsekvensbeskrivningar
Naturvårdsverket
10.1
Tabell 7 Åtgärder i baspaketet för bebyggelse- och servicesektorn
Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Energieffektivare hus vid nybyggnation.
Skärpning av byggreglerna
Boverket 13.3.4
Undvika uppvärmning med direktverkande el
Utredning
Boverket 13.3
Bättre energieffektivitet vid omoch tillbyggnad
Utredning om möjlighet att införa byggregler
Boverket 13.3
Eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel.
Energinormer, teknik-upphandling, demo-stöd, information mm.
STEM, Konsument verket
13.3.4
Ökad vindisolering och fasadåtgärder i befintliga byggnader
Info och utbildning STEM 13.3.4
Anslutning av ytterligare fastigheter till fjärrvärme
Utredning
STEM 13.3
Konvertering från olja och el till förädlade biobränslen
Information demonstrationsstöd
STEM 13.3.4
Effektivare fastighetsdrift i flerbostadshus och lokaler.
Information, utbildning
STEM 13.3.4
Bättre bedöma utfall av olika åtgärder
Mäta bebyggelsens energianvändning
STEM 13.3
Energieffektivare fönster Produktkrav på fönster
Boverket 13.3.4
Fördelningsmätning i oljevärmda flerbostadshus.
Stöd till demoprojekt Införa krav
Boverket 13.3.4
Undanröja hinder för att byggherrar, fastighetsägare och hyresgäster spar energi och minskar utsläppen av växthusgaser.
Utredning om hinder Boverket 13.3
Oljepannekontroll.
Reglering
Boverket 13.3.4
Tabell 8 Åtgärder i baspaketet för transporter
Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Gemensam kilometerbaserad skatt för tunga fordon
EU arbete och tredning
Regeringen 13.4
Koldioxiddifferentierad försäljningsskatt på nya bilar
Utredning Regeringen 13.4.5
Koldioxiddifferentierad årlig fordonsskatt
Utredning Regeringen 13.4.5
Beräkningsgrund för förmånsvärdet för fri bil bör relateras till koldioxidutsläpp
Utredning Regeringen 13.4.5
Möjlighet för kommuner att införa miljöstyrande trängselavgift
Införa lagändring enligt SOU 1998:169
Regeringen 13.4.5,
13.4.12
Låginblandning av bioetanol i bensin.
Ytterligare skattebefrielse efter 2003
Regeringen 13.4.5,
13.4.12
Minska produktionskostnaden för biodrivmedel.
Fortsatt FoU stöd Regeringen 13.4
Utveckla godstransporterna, långväga transporter och kollektivtrafiken
Ökad andelen infrastrukturmedel i kommande infrastrukturplanering
Regeringen 13.4.5
Ökad andel godstransport på järnväg
Införa ett ”kombistöd” på 20 kr/ton
Regeringen 13.4.5,
13.4.9
Transportstödet bör bidra till att minska koldioxidutsläppen
Utredning Regeringen
Begränsa flygets ökande utsläpp av koldioxid
Utredning om alternativa styrmedel, eventuellt tak
Regeringen 13.4.7
Strategi för introduktion av förnyelsebara bränslen
Utredning Naturvårds-
verket, STEM, Vägverket
13.4.12
Ersätta persontransporter med IT.
Info, Utb, demoproj Vägverket 13.4.5
Infrastruktur och samhällsplanering.
Stöd till kommunala projekt
Vägverket 13.4.5, 13.4.10
Överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik.
Information, projekt Vägverket 13.4.5
Jämnare körmönster. Info, utbildning Vägverket 13.4.5 Ökad lastfaktor i godstransportsystemet
IT, info, demonstrationsprojekt
Vägverket 13.4.5
Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Ökad beläggning i bilar. Info, stöd till lokala projekt
Vägverket 13.4.5
Minskade kallstartsutsläpp Info, utbildning Vägverket 13.4.5 Minska ökning av transportefterfrågan, lågemitt flygplan.
Utarbeta förslag till CO
2
-diff
undervägsavg.
Luftfartsverket
13.4.7
Ökad energieffektivitet och ökad användning av bränsleeffektivare motorer
Driva på inom ICAO Luftfarts-
verket
13.4
Förkorta flygvägar och minimera köbildning.
Förbättrad flygledning och flygplaneringssystem
Luftfartsverket
13.4.7
Minska flygets bränsleförbrukning
Komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgiften med en koldioxidparameter. Utred eventuell skatt
Luftfartsverket
13.4
Öka energieffektivitet i den internationella sjöfarten
Driva frågan i IMO Sjöfartsverket
Överföring lastbil till järnväg Utredning
Banverket
Information om transporternas klimatpåverkan
Utarbeta en modell och en databas
Trafikverken
Infrastrukturförändingar bidrar till att nå klimatmålet för 2050
Beskriv långsiktiga effekter
SIKA/ Trafikverken
Tabell 9 Åtgärder i baspaketet för jord- och skogsbruk
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Minska växthusgaser från jordbruk
Utredning Jordbruksverket
13.5.1
Öka upptag i sänkor i jordbruksmark
Utredning Jordbruksverket
13.5.2
Öka upptag i sänkor i skogen Utredning
Skogsstyrelsen
13.5.2
Tabell 10 Övriga åtgärder i baspaketet för de tre industriella gaserna, arbetsmaskiner och deponier
Åtgärd Hur det ska åstadkommas
Ansvarig Avsnitt
Förhindra användningen av de tre industriella gaserna
Utforma styrmedel Naturvårds verket
13.6.1
Minska utsläppen från snöskotrar Införa lagstiftning om
avgaskrav för snöskotrar
Regeringen 13.6.
2
Miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning
Utredning Miljöstyrningsrådet
13.6.2
Minska utsläpp från deponier Utredning om organisation för uppföljning
Naturvårds verket
13.6.3
I denna bilaga presenteras endast de åtgärder för vilka det varit möjligt att uppskatta kostnader och utsläppsminskningar. Även då flera åtgärder bidrar positivt till flera andra miljömål, redovisas hela kostnaden för åtgärden. Tabell 1-5 presenterar åtgärder i baspaketet uppdelat per sektor. I Tabell 6 redovisas uppgifter för de åtgärder som ingår i tilläggspaketet eller som har sorterats bort. Observera att den del av de totala utgifter som är direkta statsfinansiella utgifter redovisas separat i bilaga 2. Samtliga åtgärder i baspaketet sammanställs i bilaga 3.
Tabell 1 Åtgärder i baspaketet för produktion av el och fjärrvärme
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmedel i Mkr*
kr/kg CO
2
CO
2
-
red. i tusen ton/år 2010
Minskad förbrukn ing av el o fjärrvärme/år i TWh
Miljöpåverkan
El/ Fjärrv
Mål
Å:Ersätta fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme. S:Investeringsstöd
1 200 0,06 1 200 -/1+7? -8
Å:Ökad användning av spillvärme från industrin för fjärrvärme. S:Investeringsstöd
i.u i.u 90 -/2+1,+6 +7
Å:Vindkraft, ytterligare 3-5 TWh. S:Stöd
9 500-15 500
i.u. i.u. ny
elprod.
5/-
-5, -10 -11
Summa
10 200-
16 500
1 ersätter motsvarande 4 TWh2 ersätter motsvarande 0,3 TWh fjärrvärme med spillvärme * den del av utgifterna som är statsfinansiella redovisas i bilaga 2 Källa: Statens energimyndighet,1999c
Tabell 2 Åtgärder i baspaketet för industrin
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmedel i Mkr
kr/kg CO
2
CO
2
-
red. i tusen ton/år 2010
Minskad förbrukni ng av el o fjärrvärme/år i TWh
Miljöpåverkan
El/ Fjärrv
Mål
Å:Energibesparingar inom hjälpsystem. S:Information, utbildning
220-920 < 0 40-
150
0,2-0,7/- +1,+6+
7
Å:Energibesparingar inom energiintensiv industri. S:Investeringsstöd
800-2 000
< 0 80-
380
0,1/- +1,+6+
7
Summa industri
1 040-
2 940
* den del av utgifterna som är statsfinansiella redovisas i bilaga 2 Källa: Statens energimyndighet, 1999c
Tabell 3 Åtgärder i baspaketet för bebyggelse- och servicesektorn
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmedel i Mkr
kr/kg CO
2
CO
2
-
red. i tusen ton/år 2010
Minskad förbrukn ing av el o fjärrvärme/år i TWh
Miljöpåverkan
El/ Fjärrv
Mål
Å:Energieffektivare hus vid nybyggnation. S:Skärpning av byggreglerna
3 100-
9 200
i.u. i.u. 0,6-1,1
/0,3-0,5
+1,+6, +7 +11
Å:Energieffektiva befintliga byggnader. S:Produktkrav på fönster, info och utbildning för vindsisolering och fasadåtgärder
7 500-22 400
<0 100 0,4/2 +1,+6,
+7 +11
Å:Krav på energieffektivitet vid offentlig upphandling. S:Information om kommande rekomendationer
900-2 700
i.u. i.u. 1,5/-
Å:Eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel. S:Energinormer, teknikupphandling, demo-stöd, information mm.
2 800-
7 500
i.u. i.u. 1,4-4/-
Å:Effektivare fastighetsdrift i flerbostadshus och lokaler. S:information, utbildning.
150 <0 50 1/1 +1+,6,
+7 +11
Å:Fördelningsmätning i oljevärmda flerbostadshus. S:Stöd till demoprojekt
5 i.u. i.u. i.u. +1,+6,
+7 +11
Å:Oljepannekontroll. S:Reglering
0 <0 60 i.u. +1,+6,
+7
Å:Konvertering från olja och el till förädlade biobränslen S:Information demonstrationsstöd.
80 i.u. 15
- -1?,
7?
Summa bebyggelse och service 14 535-
42 035
* den del av utgifterna som är statsfinansiella redovisas i bilaga 2 Källa: Statens energimyndighet, 1999c
Tabell 4 Åtgärder i baspaketet för transportsektorn 1
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmedel i Mkr
kr/kg CO 2
CO
2
-red. i
tusen ton/år
Miljöpåverkan
2010 2020 Mål
Å:Ersätta persontransporter med IT. S: Info, Utb, demoproj
100 <0210 190 +1,+6
+7, +11
Å:Infrastruktur och samhällsplanering. S: Stöd till kommunala projekt
260 <1230 165 +1,+6
+7,+11
Å:Överföra biltrafik till gångoch cykeltrafik. S: Information, projekt4
400 734410 +1,+6
+7,+11
Å:Jämnare körmönster. S:Information, utbildning5
370 0,231505435 +1,+6
+7
Å:Ökad lastfaktor i godstransportsystemet. S:IT, info, demonstrationsprojekt
500-560 0 120 345 +1,+6
+7
Å:Ökad beläggning i bilar. S:Info, stöd till lokala projekt
95 >0,3 8 45 +1,+6
+7, +11
Å:Minskade kallstartsutsläpp. S:Info, utbildning
25 i.u. 10 0 +1
1 Många av åtgärderna som föreslås för transportsektorn innebär att avgränsade projekt genomförs. Det är framför allt den offentliga kostnaden för att genomföra sådana projekt som anges. Någon heltäckande samhällsekonomisk analys har således inte utförts för dessa åtgärder. T.ex. är det osäkert i hur hög grad den bränslebesparing som blir en effekt av många åtgärder har räknats med.2 Investeringskostnaden ingår ej.3 Den genomsnittskostnad som anges har beräknats genom att ta den offentliga årskostnaden och dela den med den genomsnittliga utsläppsminskning under åtgärdens livstid.4 I denna åtgärd har de kostnader för byggande av gång- och cykelvägar som ingick i Vägverkets åtgärdsförslag exkluderats. Miljöeffekten av enbart lokala informationskampanjer har av sekretariatet grovt uppskattats till cirka 25% av ursprungligt bedömd koldioxidreduktion.5 I denna åtgärd har de kostnader till vägförändringar för att stimulera till jämnare körmönster som ingick i Vägverkets åtgärdsförslag exkluderats. Miljöeffekten av enbart utbildnings- och informationskampanjer har av sekretariatet grovt uppskattats till cirka 75% av ursprungligt bedömd koldioxidreduktion.
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmed el i Mkr
kr/kg CO
2
CO
2
-red. i tusen
ton/år
Miljöpåverkan
forts. Transporter
2010 2020 Mål
Å:Låginblandning av etanol i bensin. S:Förlängning av nuvarande skattebefrielse efter 2003 för
950 1-2660 60 i.u
Å:Minska produktionskostnaden för biodrivmedel. S:Fortsatt FoU stöd
180 i.u. i.u. i.u. i.u
Å:Överföring av gods från väg till järnväg. S:kombistöd.
1 600 i.u. i.u. i.u. +1,+6
+7
Å:Minska ökning av transportefterfrågan, lågemitt flygplan. S: CO 2
-diff undervägsavg.
0 i.u. 70 225 +1,+6
+7
Å:Förkorta flygvägar och minimera köbildning. S:Förbättrad flygledning och flygplaneringssystem.
0 i.u. 15 20 +1,+6
+7
Summa
4 480-
4 540
* den del av utgifterna som är statsfinansiella redovisas i bilaga 2 Källa: Vägverket, 1999 och Trivektor, 1999
Tabell 5 Åtgärder som inte ingår i baspaket
Åtgärd och styrmedel
Total utgift av åtgärd + styrmedel i Mkr
kr/kg CO
2
CO
2
-
red. i tusen ton/år
Minskad förbrukn ing av el o fjärrvärme/år i TWh
Miljöpåverkan
2010/
2020
Mål
Å:Biokraftvärme ytterligare 5 TWh. S: Stöd
>16 000 i.u. i.u. ny
elprod.
5/-
-8
Å:Fördelningsmätning av värme i oljevärmda flerbostadshus. S:Införande av reglering
1 400-
2 300
<0 100 i.u. +1,+6,
+7
Å:Överföra biltrafik till GC. S: Investeringar i GC-vägar
3 000 17310/30 i.u. +1,+6,
+7 +11
Å:Överföra biltrafik till buss. S:Investeringar, info, ökad turtäthet
9 000 17340/90 i.u. ?1,?6
?7
Å:Begränsad hastighet. S:Sänkt hastighet, övervakning, hastighetsbegr.
i.u. 1-3? 75/180 i.u. +1,+6,
+7
Å:Jämnare körmönster. S:Vägoch trafikplaneringsåtgärder
1 500 2350/145 i.u. +1,+6,
+7 +11
Å:Vägavgifter i tätorter. S:Lagändring som ger kommunerna rätt att införa avgifterna
i.u. <0 325/450 i.u. +1,+6,
+7 +11
Å:Ökad låginblandning av bioetanol utöver produktion från Norrköpingsfabriken. S:Skattebefrielse
3 500 1-2 190/440 i.u. i.u
Å:Injusteringa av värme. S:Krav
4 000 <0 45 i.u. +1,+6,
+7 +11
Å:Ökad anslutning av småhus till fjärrvärmenät. S:Investeringsstöd
11 000 0,3-0,4 100 0,1/ -0,6
+1
Källa: STEM, 1999, Vägverket, 1999 i.u.=inga uppgifter
Förklaring av tabellens kolumner
Åtgärd (Å) - Den förändring man vill uppnå
Styrmedel (S) - Det statliga verktyg som åstadkommer förändringen
Utgift för åtgärd och styrmedel - Denna utgift består av merinvesteringen, alltså den extra kostnad som krävs vid investeringen för att få den miljöeffekt som eftersträvas. Bygger vi ett hus kan detta byggas så det blir mer eller mindre energieffektivt. Merinvesteringen avser den extra utgift som krävs för att bygga en mer energieffektiv byggnad än vad som skulle vara fallet utan styrmedlet, t.ex. en reglering. Utgiften för åtgärd och styrmedel består, förutom av merinvesteringen, också av statens utgift för det styrmedel som krävs för att åtgärden ska komma till stånd. Detta kan t.ex vara utgift för information om att åtgärden är energibesparande och lönsam att vidta. I utgiften för åtgärd och styrmedel ligger hela merinvesteringen. Det är ingen årlig kostnad. Vidare har vi inte räknat med någon driftkostnad eller dragit ifrån för någon besparing. Den direkta utgiften för staten redovisas separat i bilaga 2.
Kr/kg kan sägas vara den genomsnittliga samhällsekonomiska kostnaden för åtgärden per kg reducerad koldioxid. En fullständig värdering av den samhällsekonomiska kostnaden av åtgärderna har av praktiska skäl inte utförts, och en värdering av t.ex. miljövinster av minskade utsläpp görs inte. Analysen har istället mer formen av en utgifts-intäktsanalys, där man vid diskonteringen använt en samhällsekonomisk kalkylränta (4 %). Företag räknar ofta med en högre kalkylränta, vilket bland annat beror på företag har högre avkastningskrav än vad som brukar anses motiverat i ett mer långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv. En åtgärd kan således vara lönsam i ett samhällsekonomiskt perspektiv utan att vara företagsekonomiskt lönsamt. Det kan då vara motiverat att försöka få åtgärden till stånd, t.ex. genom ett bidrag från staten.
Kostnaden har beräknats genom att först slå ut merinvesteringen till en årlig kostnad genom annuitetsmetoden. Därefter har den årliga driftkostnaden eller den årliga besparingen lagts till samt statens årliga kostnad för de styrmedel som krävs. Slutligen delas denna årliga kostnad med den årliga minskningen av koldioxid som åtgärden medför.
Även om kostnaden inte fångar upp samtliga samhällsekonomiska kostnader och nyttor, ger analysen en fingervisning om de relativa
kostnaderna av olika åtgärder och kan utgöra underlag för en försiktig rangordning av åtgärderna ur kostnadssynpunkt.
Utsläppsminskning anger koldioxidreduktion i tusen ton - Detta är åtgärdens årliga effekt avseende koldioxidreduktion jämfört med ett grundscenario (se kapitel 13). De flesta beräkningarna utgår från
Statens energimyndighets grundscenario. Denna årliga reduktion antas ske under hela investeringens livslängd eller under de år informationsinsatser görs. I vissa fall, exempelvis många av trafikåtgärderna, så ökar åtgärdens effekt gradvis. I detta fall räknas ett genomsnitt ut. Om åtgärden har en livslängd på 20 år och reduktionen det första året är 0 och det sista året är 200 tusen ton, så blir den genomsnittliga årliga reduktionen under åtgärdens livslängd 100 tusen ton.
Minskad förbrukning av el och fjärrvärme redovisar åtgärdens effekt på dessa uttryckt i TWh. Minustecken före fjärrvärmeförbrukning innebär här ökad anslutning till fjärrvärme och därigenom ökad fjärrvärmeförbrukning.
Miljöpåverkan - Det är oftast inte bara koldioxidutsläppen som minskar. Ofta innebär åtgärderna positiva effekter på andra miljömål.
De siffor som anges i den sista kolumnen representerar miljökvalitetsmålen Frisk luft (1), Grundvatten av god kvalitet (2), Levande sjöar och vattendrag (3), Myllrande våtmarker (4), Hav i balans samt levande kust och skärgård (5), Ingen övergödning (6), Bara naturlig försurning (7), Levande skogar (8), Ett rikt odlingslandskap (9), Storslagen fjällmiljö (10), God bebyggd miljö (11), Giftfri miljö (12), Säker strålmiljö (13) och Skyddande ozonskikt (14). Före det miljökvalitetsmål som berörs står det ett ”+” eller ett ”-” som anger om påverkan är positiv eller negativ. I ett fåtal fall står det ett ”?”. Detta betyder att åtgärden kan få antingen positiva eller negativa effekter beroende på hur åtgärden genomförs.
I samband med reformeringen av företags- och inkomstbeskattningen i Sverige år 1990 infördes mervärdesskatt på energi. År 1991 infördes en skatt på utsläpp av koldioxid (olja, kol, bensin, naturgas och gasol) som motsvarade 25 öre per kg koldioxid, samtidigt som energiskatterna reducerades med 50 procent. Samma år infördes även en svavelskatt på kol, torv och olja. År 1991 införs också investeringsstöd till biobränsleeldade kraftvärmeverk (4000 kr/kW eleffekt), vindkraft och solvärme (25% av investeringskostnaden minst 60 kW). Dessa stöd fanns under perioden 1991-1996.
År 1992 infördes en avgift på utsläpp av kväveoxider från vissa pannor och turbiner. Avgiften återbetalas i proportion till respektive anläggnings energiproduktion och utsläpp.
År 1993 genomfördes ytterligare förändringar av energiskattesystemet. Förändringarna berörde främst industrin.
Den allmänna energiskatten på bränslen och el för industrisektorn avskaffades och koldioxidskatten sänktes till en fjärdedel av koldioxidskattens allmänna nivå. För övriga användare låg energiskatten kvar på samma nivå och koldioxidskatten höjdes från 25 till 32 öre per kg koldioxid. För att undvika att inflationen utholkade energi- och koldioxidskatterna beslutades att om en indexreglering.
Samma år avskaffades kilometerskatten för dieseldrivna fordon och ersattes med en dieseloljeskatt. Samtidigt höjdes fordonsskatten kraftigt för dieseldrivna personbilar och sänktes något för tunga fordon.
Investeringsstödet till de biobränsleeldade kraftvärmeverken förlängs över budgetåret 1996/97. Ett långsiktigt stöd (95 miljoner 1993/94) för omställning av energisystem i Östeuropa infördes. Beslut fattades även om stöd till fjärrvärme av småhus och kollektivtrafik i Östersjöregionen. År 1994 infördes differentierad energiskatt på blyfri bensin (6 öre/liter).
Från och med 1 januari 1995 gäller lag (1994:1776) om skatt på energi. Den nya lagen innefattar ett ändrat beskattningsförfarande i enlighet med EU:s mineraloljedirektiv, vilket bl.a. innebär en höjning av vissa skatter för bränslen. Genom den nya lagen upphörde skattefriheten för vegetabiliska bränslen i motorfordon. Regeringen har
emellertid möjlighet att bevilja dispens för samtliga pilotprojekt som för närvarande bedrivs i Sverige.
Som en led i finansieringen av medlemsavgiften till EU höjdes koldioxidskatten till 36 öre per kg koldioxid och elskatten med 0,5 öre per kWh den 1 januari 1996. Även produktionsskatten för vattenkraftverk och kärnkraftverk höjdes.
Den 1 september 1996 höjdes energiskatten för samtliga bränslen samt den särskilda skatten på vatten- och kärnkraft. För de fossila bränslena höjdes energiskatten med omkring 11 procent. För bensin och diesel motsvarade höjningen ca 3 procent och för el mellan 15 och 35 procent beroende på kundkategori.
Koldioxidskatten ändrades däremot inte vid nämnda datum utan indexregleras endast årligen för att inte urholkas av inflationen. Vidare beslutade riksdagen år 1996 om att förändra beskattningen av vattenkraft. Dåvarande beskattning av vattenkraften avskaffades och ersattes med en särskild fastighetsskatt fr.o.m. 1 januari 1997. Denna skatt är numera borttagen.
År 1997 utgår också ett investeringsstöd till biobränsleeldad kraftvärme (3000 kr/kW eleffekt eller 25% av investeringskostnaden, vindkraft (15% av investeringskostnaden, minst 200 kW). Dessa stöd gäller t.o.m. 2002 och omfattar totalt 3,1 miljarder. Dessutom har beslut fattats om ett stöd som omfattar perioden 1997-2000 till odling av energiskog på 10 miljoner/år (DS 1997:26).
Kommittédirektiv
Översyn av åtgärder inom klimatområdet
Beslut vid regeringssammanträde den 7 maj
Sammanfattning av uppdraget
En kommitté med parlamentarisk sammansättning skall på grundval av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto, Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande och med utgångspunkt i riksdagens klimat- och energipolitiska beslut
- lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyoto-protokollet, inkluderande upptag av koldioxid i sänkor,
- föreslå klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksam-hetsområden,
- belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag, inklusive påverkan på industrin när det gäller sysselsättning, konkurrenskraft och regional balans,
- bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden
2008 – 2012 med utblick för en längre period.
Kommittén skall också beakta resultatet av det fjärde partsmötet med klimatkonventionen i sina bedömningar, samt
Dir. 1998:40
regeringens proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). Kommitténs resultat skall kunna ligga till grund för beslut om Sveriges ratifikation av Kyotoprotokollet.
Bakgrund
Utgångspunkter
Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993 (prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Enligt riksdagsbeslutet skall utsläppen av koldioxid från fossila källor stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och i jämförelse med åtgärder i andra industriländer. I samband med beslutet uttalade riksdagen att det är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. Man angav också att en tidig omställning på sikt torde innebära ekonomiska fördelar för de länder som börjar ställa om sina system.
Efter riksdagens beslut år 1993 om klimatpolitiken har nya frågor aktualiserats och andra omständigheter tillkommit. Sverige är sedan 1995 medlem av den Europeiska unionen, vilket medför delvis nya villkor, och möjligheter, för såväl vårt nationella som internationella deltagande i klimatarbetet. Riksdagen har fattat ett nytt energipolitiskt beslut år 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) som också innefattar riktlinjer för en klimatstrategi inom energiområdet. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige åtar sig väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrent-länderna lägger på sin industri. Utsläppen i Sverige
av koldioxid begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd.
Vidare bör en rättvis fördelning av utsläppen mellan länderna utgå från att konkurrensutsatt verksamhet såsom energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker.
Vid förhandlingar under FN:s ramkonvention om klimatförändringar har en ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser under perioden 2008 – 2012 träffats i Kyoto i slutet av år 1997. Regeringen har också nyligen överlämnat propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145), till riksdagen. I denna föreslår regeringen miljökvalitetsmål, däribland för området Begränsad klimatpåverkan. Miljökvalitetsmålet innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.
Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56), bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål bör ha stabiliserats på 1990 års nivå till år 2010. I propositionen anges att det för etappmålet om koldioxidutsläpp från transporterna bör utarbetas en övergripande strategi för effektiviseringar av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt hur förnybara energislag skall introduceras inom olika samhällssektorer. Detta bör ske inom ramen för en samlad åtgärdsplan för växthusgaser. Riksdagen väntas besluta om propositionen i juni 1998.
Klimatkonventionen och Kyoto-protokollet
FN:s ramkonvention (SÖ 1993:13) om klimatförändringar undertecknades av 156 länder i anslutning till den konferens om hållbar utveckling som hölls i Rio de Janeiro år 1992. I början av år 1998 hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig
till konventionen. Efter godkännande av riksdagen i samband med 1993 års klimatpolitiska beslut ratificerade Sverige konventionen i juni 1993. Konven-tionen trädde i kraft år 1994. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Sverige har dock i likhet med många andra länder uttalat nationella mål för utsläppsbegränsningar.
Under de senaste åren har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa bindande åtaganden för industriländerna för perioden efter sekelskiftet. Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i konventionen om klimat-förändringar. Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner (HFC och FC föreningar) samt svavelhexafluorid (SF
6
). Gaserna skall vägas samman med
hänsyn till sin påverkan på växthuseffekten. Enligt protokollet skall de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimat-förändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden 100 år. Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna. Parternas åtaganden skall uppnås under perioden 2008–2012. EU har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen för gaserna med 8 %.
Kyoto-protokollet innehåller flera mekanismer för utsläppsbegränsningar som innebär att länder under vissa omständigheter kan tillgodogöra sig ett annat lands utsläppsreduktioner. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga, eftersom marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i de flesta andra länder är lägre än i Sverige. Kyoto-protokollet anger att endast en del av åtagandet kan fullgöras genom att man vidtar åtgärder i andra länder. Det är således angivet i Kyoto-protokollet att sådana åtgärder skall komplettera vidtagna åtgärder inom det egna landet. I Kyotoprotokollet finns en grund fastlagd för ett internationellt system för såväl handel med utsläppsrätter som gemensamt genomförande. Frågor om utformningen och omfattningen av
dessa mekanismer är föremål för förhandling och skall behandlas vid klimatkonventionens fjärde partsmöte i Buenos Aires i slutet av år 1998.
Kyoto-protokollet innebär också en skyldighet för länderna att ta hänsyn till upptaget av koldioxid i sänkor, dvs. en varaktig ökning av koldioxidupptaget till följd av växternas fotosyntes. Hittills har inga direkta åtgärder som ökar upptaget av koldioxid i sänkor förekommit i det svenska klimatpolitiska programmet.
Kyoto-protokollets parter kan komma att bli föremål för påföljder om de inte uppfyller sina utsläppsåtaganden. Åtagandet innebär att summan av utsläppen under de fem åren 2008–2012 som skall jämföras med utsläppsnivån under basåret multiplicerat med fem. Genom denna konstruktion finns möjlighet till beredskap för att snabbt sätta in åtgärder för att säkerställa att åtagandet uppfylls.
Uppdraget
Mot bakgrund av riksdagens tidigare beslut om klimat och energipolitiken, Sveriges medlemskap i EU, Kyoto-protokollet och Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande tillkallas en parlamentarisk sammansatt kommitté som får till uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet.
Samlat åtgärdsprogram
Kommittén skall med hänsyn till Kyoto-protokollets olika åtaganden och de beslut som kommer att fattas vid Klimatkonventionens fjärde partsmöte i slutet av år 1998, utarbeta förslag till ett samlat åtgärdprogram. Programmet skall omfatta samtliga samhällssektorer och verksamhets-områden och alla växthusgaser som ingår i Kyoto-protokollets åtagande, liksom upptag av koldioxid i sänkor. Utgångspunkten för programmet är riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma
åtagande. Utredningen skall beakta vad som anförs i propositionerna Transportpolitik för en hållbar utveckling och Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.
Kommittén skall kartlägga och beräkna kostnader för åtgärder utifrån ett tvärsektoriellt synsätt och därvid analysera alternativa utsläppsnivåer för såväl sektorerna som övergripande. Det är viktigt att möjligheterna och kostnaderna anges på ett likartat sätt inom alla samhällssektorer innefattande energi-, industri-, transport- samt jord- och skogsbruksområdet. Kommittén skall beakta att kostnadseffektivitet bör uppnås såväl mellan olika näringsgrenar inom landet som mellan industriländerna med beaktande av skillnader i betalningsförmåga. Eftersom effekter av koldioxidutsläppen är oberoende av var de sker, bör kommittén eftersträva att lägga förslag till styrmedel som är så generella som möjligt.
En samhällsekonomisk analys av åtgärdsprogrammet skall redovisas, liksom de samhällsekonomiska konse-kvenser som valet av olika styrmedel medför. Analysen skall även innefatta eventuella anpassningskostnader inom industrin, uppgifter om intäkter till följd av minskade utsläpp av andra föroreningar samt en bedömning av eventuella fördelar för svensk industri att genomföra en tidig anpassning till minskade utsläpp. Uppmärksamhet bör ägnas åt metodfrågor som aktualiseras vid bedömning av kostnader för klimatförändringar. Åtgärdsförslagen från kommittén skall dessutom innefatta en konsekvensanalys för industrin vad gäller regional balans, sysselsättning och konkurrenskraft samt påverkan på industrins investeringar. Särskilt skall förutsättningarna för energiförsörjningen belysas med avseende på de mål och villkor som riksdagen angivit i sitt beslut om uthållig energiförsörjning och för den energiintensiva delen av industrin.
Kommittén skall ta hänsyn till den översyn av energiskattesystemet som för närvarande utförs av en interdepartemental arbetsgrupp inom Regeringskansliet. Förslag på nya styrmedel eller förändringar i befintliga styrmedel som kommittén lägger skall beakta detta arbete. Om
förslagen avser skattestyrmedel skall dessa utformas med utgångspunkt i gruppens arbete. Kommittén skall också redovisa statsfinansiella effekter av åtgärdsförslagen, liksom hur förslagen skall finansieras.
Vidare skall kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt och konkret beskriva hur klimatarbetet i den av regeringen föreslagna Miljöbalken (prop. 1997/98:45) kan användas som styrmedel. Det kan gälla dels användningen av miljökvalitetsnormer, prövningssystem och generella föreskrifter, dels frågan om samtidig prövning av flera verksamheter. Kommittén skall också undersöka hur Kyotoprotokollets mekanismer för investeringar och åtgärder i utlandet kan vägas in och regleras vid prövningen av mål eller ärenden enligt Miljöbalken.
Frågan om flexibla mekanismer skall behandlas av en särskild expertutredning. Kommittén skall beakta resultatet av detta arbete. I åtgärdsprogrammet kan även ingå att vidta åtgärder i andra länder.
En samlad redovisning bör göras inom vilka användningsområden förnybara energikällor bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnaderna. Kommittén skall också analysera förutsättningarna för en ökad användning av bioenergi. Förslag om styrmedel skall vara förenliga med miljö-, transport-, energi-, skogs- och näringspolitiken.
Kommittén skall kartlägga och beskriva hur effektiviseringar i transportsystemet, mer bränsleffektiva fordon och alternativa drivmedel kan bidra till att uppnå etappmålet för koldioxid från transporter.
Kommittén skall bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden 2008 – 2012, i förhållande till dagens och 1990 års utsläppsnivå. Kyoto-protokollet innehåller också krav på att nya förhandlingar för nästkommande femårsperiod skall vara avslutade senast år 2005. En utblick över möjligheterna för de nästkommande perioderna skall därför anges. Kommittén bör även undersöka vilka övervaknings- och uppföljningsåtgärder som behövs för att säkerställa att Sverige kan uppfylla sitt bidrag till EU:s gemensamma åtagande för tidsperioden
2008 – 2012. Kommittén bör också ge förslag till former för övervakning av utsläppen som medger att staten i tid kan sätta in åtgärder så att åtagandet kan uppfyllas.
Kommittén skall granska de existerande styrmedlen för Sveriges klimatpolitik. Kommittén bör beakta resultaten av den internationella granskning som görs inom klimatkonventionens ram samt närliggande utvärderingar som Energikommissionen (N 1994:04) låtit göra och vilka redovisas i betänkandet Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Även resultaten i betänkandet från Skatteväxlingskommittén (Fi 1994:04) Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) skall beaktas.
Deluppgifter för kommittén
Vissa frågor har aktualiserats inom EU, i Kyoto-protokollet eller uppmärksammats i andra sammanhang. Dessa deluppgifter skall rymmas inom den huvuduppgiften att utarbeta ett samlat åtgärdprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås.
Kommittén skall vidare utreda och lägga förslag om olika möjligheter att öka industrins deltagande i klimatarbetet. Flera länder har som ett led i sin klimatpolitik arbetat med olika slags överenskommelser med industrin. Frågan har också aktualiserats inom EG-kommissionen som utarbetat ett meddelande (KOM 96/561 slutlig) till rådet och Europaparlamentet om miljöavtal med industrin. Kommittén skall undersöka förutsättningarna för åtaganden från industrins sida. För och nackdelar skall noga analyseras. Kommittén bör i detta arbete inrikta sig på dels industribranscher som är energiintensiva och beroende av att liknande åtgärder görs i konkurrentländerna, dels sådana industrier som tillverkar produkter som påverkar energianvändningen. En första utvärdering av de områden där svensk industri kan ha fördel av en tidig anpassning bör göras.
Kommittén skall lämna förslag till att öka upptaget av koldioxid i sänkor. Kommittén skall analysera såväl möjligheterna till ökning av skogsarealen som genom att med
olika skötselmetoder m.m. förlänga uppehållstiden av kol i både åkermark, skogsmark och våtmarker. Härvid skall frågor om metodik och noggrannhet för beräkning av förändringar i kolinnehållet beaktas. I de åtgärdsförslag som kommittén lämnar skall hänsyn tas till viktiga mål inom skogs- och jordbrukspolitiken samt andra viktiga miljömål, bl.a. för att säkerställa en biologisk mångfald. Kommittén skall kartlägga och beskriva sambandet mellan ökningen av upptagen av koldioxid i sänkor och ett ökat uttag av avverkningsrester för energiändamål.
Kommittén skall analysera resultaten av kommunernas arbete inom klimatområdet och lämpligheten att stärka detta arbete. En nära koppling till möjligheterna som ges i regeringens förslag till miljöbalk bör kartläggas och analyseras. Vidare skall också kommittén pröva lämpligheten av sektorsmål och regionala mål inom klimatområdet. Bakgrunden är att det i kommunerna, till följd av bl.a. Agenda 21 - arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika grader av hänsynstagande för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Flera kommuner har också satt upp lokala mål inom klimatområdet.
Kommittén skall undersöka möjligheterna och kostnaderna för att införa ett system för periodisk tillsyn och kontroll av små värmeanläggningar i syfte att minska utsläppen av koldioxid och andra föroreningar. Kommittén bör även undersöka ett alternativ där den periodiska tillsynen omfattar större värmeoch gruppcentraler.
Arbetets genomförande, tidsplan m.m.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994: 23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för
brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Kommittén skall arbeta i ett omvärldsperspektiv. Särskilt skall besluten inom EU om bl.a. gemensamma åtgärder inom klimatområdet ligga till grund för arbetet. Förslag till styrmedel skall vara förenliga med en avreglerad energi-marknad.
De beslut som blir följden av arbetet i Klimat-konventionens undergrupper och Klimatkonventionens fjärde partsmöte skall ligga till grund för åtgärdsstrategin. Det är därför av vikt att kommittén nära följer Klimatkonventionens arbete.
Arbetet kan lämpligen utföras som ett antal delstudier. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 juli 1999.
(Miljödepartementet)
Klimatkommittén - SOU 2000:23
Proposed
Swedish climate strategy
Content
Introduction........................................................................................ 1
Summary ............................................................................................. 3
Proposed Swedish climate strategy ................................................ 4 Measures, policy instruments and tasks in the action programme ...... 6 Effects of a changed climate ......................................................... 9 Emissions of greenhouse gases in Sweden...................................... 9 International efforts to solve the climate problem............................10 Objectives, instruments, duties and organization..............................11 Basic scenarios for Sweden in 2010 ..............................................13 Carbon dioxide tax and emissions trading.......................................13
2 Proposed Swedish climate strategy......................................... 17
2.1 Central areas for the strategy.............................................17 2.2 Proposed short- and long-term national objectives .............................................................18 2.3 Considerations...................................................................23 2.3.1 International collaboration and ratification of
the Kyoto Protocol...................................................23
2.3.2 Long time horizon.....................................................25 2.3.3 Bearing on other policy areas....................................27
2.4 Timing of the initiatives ......................................................29 2.5 Choice of measures and instruments...................................30 2.6 Action programme.............................................................32 2.6.1 Central issues in the joint international work...............33 2.6.2 Central measures in the base package .......................33 2.6.3 Central measures in the supplementary package.........35 2.7 Timetable for implementation .............................................36 2.8 Implementation and responsibilities .....................................37 2.9 State expenditures and financing.........................................39 2.9.1 Proposed expenditures..............................................39 2.9.2 Financing options......................................................40
Appendix 1 Compilation of all
measures and proposals in the base backage ................................................................. 43
Appendix 2 Compilation of costs and effects of measures..............49
Introduction
The following parts of the results of the climate committee are translated to English:
- Summary.
- Chapter 2, a description of the strategy as a whole.
- Appendix 1, a compilation of all measures and proposals in the base package.
- Appendix 2, a compilation of the costs and effects of measures.
The committee’s proposals will be circulated among Swedish agencys, municipalitys and organizations. The Government plans to present a Bill, and they can change our proposals, to the Swedish Parliament, Riksdagen, probably during the autumn of 2000.
Summary
The quantity of greenhouse gases in the atmosphere has increased sharply in the past century, contributing towards an increase in the mean temperature on the earth and other climate-related changes.
The threat of climate change is one of the most complex problems facing mankind. The process of climate change is global, long-term and takes place with considerable inertia.
Today’s emissions contribute towards further increasing concentrations of greenhouse gases in the atmosphere, worsening the situation. The higher the concentrations become, the longer time will be required to get them back to a less risky level.
Sweden has ratified the 1992 UN Framework Convention on Climate Change. The ultimate objective of the Convention is to stabilize greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. The developed countries are also charged to adopt measures to prevent climatic impact.
A protocol linked to the Convention was drawn up in Kyoto in 1997. In brief, the Kyoto Protocol provides that the developed countries shall reduce their greenhouse gas emissions by approximately 5 % by 2010, compared with 1990 levels. Quantitative emission restrictions have not been imposed on the developing countries.
Carbon dioxide is one of the six greenhouse gases dealt with in the protocol. Carbon dioxide is a gas that is formed by combustion of fossil fuels in particular. More than 75 % of the world’s energy production is based on fossil fuels, and most vehicles are powered by fossil fuel. Other gases included in the Kyoto Protocol are methane, nitrous oxide, hydrofluorocarbons, perfluorocarbons and sulphur hexafluoride. These other gases account together for 25 % of the greenhouse gas emissions in the world.
Proposed Swedish climate strategy
Sweden’s proposed climate strategy comprises objectives and an action programme for achieving them. The action programme includes measures, policy instruments and planning as well as organisational proposals for implementation. The strategy relates to the period up to 2050. The action programme covers the period up to 2010. The strategy and the action programme should be evaluated, revised and extended at specified times.
The following long-term objective is proposed:
A decrease in emissions of greenhouse gases in Sweden of approximately 50 per cent on 1990 levels by 2050, with further reductions thereafter. Emissions in 2050 may not exceed 4.0–4.5 tonnes per year per capita, measured in carbon dioxide equivalent.
This means that current targets for Limited climatic impact remain in place. These have been established on the basis of joint statements by the EU’s environmental ministers. However, the picture has been somewhat altered by the inclusion of all gases. The goal for 2050 should be to achieve stabilisation of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. Sweden should seek to promote this target at international level.
The 2050 objective is based on the need to achieve a radical decrease in atmospheric emissions of greenhouse gases in developed countries by 2100.
The following short-term objectiv is proposed for 2008–2012:
Emissions of greenhouse gases for Sweden shall, as a mean value for the period 2008 to 2012, be 2 % lower than emissions in 1990, counted as tonnes of carbon dioxide equivalent.
The objectives includes the six greenhouse gases according to the definitions of the Kyoto Protocol and the IPCC. Measures adopted beyond the country’s boundaries shall be supplemental. Considerable emission reductions shall take place within the country’s boundaries.
The following interim objective is proposed for 2005:
Emissions of greenhouse gases in Sweden, in tonnes of carbon dioxide equivalent, shall remain at 1990 levels, with further reductions thereafter. This target covers the six greenhouse gases as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC.
The strategy
The strategy is based on two primary considerations: the need for international collaboration and the need for a long-term approach combined with integration with other policy areas.
Global climate change can only by addressed by a coordinated global strategy in which developed countries, which have been and continue to be responsible for a large proportion of all emissions, reduce their emissions substantially. International collaboration is therefore essential, and Sweden must take an active part in international efforts.
A strategy with a long-term perspective must allow flexibility, take account of the need to distribute burdens equitably among countries and generations, and prioritise measures aimed at infrastructural change. Changes must be predicated on the capacity of the democratic system to deal with them and on the prospects of effecting the necessary transformations in practice.
That said, we must ensure that no time is lost in commencing this transformation. This will require immediate steps. The consequences of climate change will affect future generations most of all. The Committee believes that the pace of transition to a climatically sustainable society must be stepped up. It is essential that developed countries set a good example so that developing countries will in turn be disposed to accept future requirements on emission reductions. It is thus of the utmost importance to avoid delay in implementing emission abatement measures.
As implementation of Sweden’s strategy proposals will affect the whole of society, it will also be necessary to consider the implications for other policy areas. The Committee believes that climate-related considerations should be an inherent component of all proposals drawn up in other policy areas affected by implementation of climate policy.
The Committee proposes that educational, administrative and economic instruments should be used to achieve the proposed goals. The action programme includes both short- and long-term measures for achieving them. The proposals also include procedures for follow-up and evaluation as well as dates for upcoming climate policy decisions. The dates proposed are 2004 and 2008.
The Committee’s proposals are aimed at involving all of society in the implementation of climate policy. The proposals are predicated on the implementation of information initiatives aimed at communicating policy objectives to the public, and on the adoption of measures in all sectors of society to reduce greenhouse gas emissions. Increased knowledge and awareness are vital in enlisting the support and participation of the public in facilitating the necessary changes.
The Committee proposes that coordination within the Swedish Government Offices be strengthened and that a special Climate Council be established at government agency level. Further efforts at regional and local level should be supported by state subsidies and climate policy programmes to ensure that implementation is based on local conditions.
It is the opinion of the Committee that ratification of the Kyoto Protocol would be facilitated by further clarification of certain parts of the Protocol. This applies particularly to flexible mechanisms, sinks, the gases (sulphur hexafluoride, perfluorocarbons and hydrofluorocarbons) and the provisions relating to follow-up and sanctions. If the ratification process is to commence without delay Sweden should work actively to bring about the necessary clarification when the parties to the climate convention meet for negotiations.
In summary, the proposed strategy represents the first steps towards broad implementation in Sweden. Its aim is to ensure that Sweden assumes its share of the responsibility – internationally, by participating and contributing experience gained from our endeavours, and nationally, by adopting measures to reduce emissions of greenhouse gases.
Measures, policy instruments and tasks in the action programme
Measures within various sectors of society are included in the Committee’s proposed action programme. Altogether, more than 100 measures are proposed in a ”base package”. These measures and proposals are presented in Appendix 1. Those measures whose costs and emissions reductions have been possible to quantify are presented in Appendix 2.
The proposals cover both what action Sweden should take internationally, and what measures should be adopted within the country. The proposals aim at reducing emissions of greenhouse gases and improving energy efficiency in a large number of areas.
The proposed measures have been divided into different packages: base and supplementary packages. The base package contains both measures aimed at achieving emissions reductions within a couple of
years, and measures that lead to positive effects in the long term. It also includes proposals for research aimed at obtaining more information as a basis for deciding on further measures. The measures in the base package can be approved immediately. Financing of the measures is proposed through 2004.
The supplementary package contains measures and instruments aimed at bringing about further emissions reductions, but requiring more information before a decision can be made. Examples are measures that are dependent on the outcome of international negotiations, such as use of the Kyoto Protocol’s flexible mechanisms and taking sinks into account. The supplementary package contains proposals for different measures that can be chosen later as regards both scope and combination of these measures.
Many of the measures which we proposed also lead to positive effects for other environmental objectives. In certain cases, however, there is a risk that conflicts may arise with other environmental objectives. In such cases it is urgent that the measures be implemented in such a manner that any adverse environmental impact is minimized.
Information associated with demonstration projects and investment grants are important parts of the proposed measures. A reservation for the suggested subsidies and grants is that they must be approved by the European Commission, taking into account the EU’s government aid rules.
Certain proposals call for tighter controls. These are mainly aimed at the residential, industrial and commercial sector. The controls call for measures aimed at a long-term adaptation, such as lower energy consumption in buildings and phase-out of the three industrial gases.
Estimates by the National Energy Administration indicate that the proposed measures could lead to a reduction of emissions by about 2.4 million tonnes of carbon dioxide equivalent, compared with the emissions picture in 2010 without these proposed measures. The measures are also estimated to contribute to a reduction in electricity consumption by in the order of 3–7 TWh. The proposal also calls for greater investments in wind power to produce 3–5 TWh in 2010, in addition to present-day programmes. Furthermore, a number of measures and research initiatives are proposed which could probably lead to considerable emissions reductions, although it is impossible to specify by exactly how much at this time.
It is estimated that the base package will lead to additional state expenditures between now and 2004 of SEK 1.2–1.6 billion per annum. Altogether, it is estimated that expenditures for the base package up to 2010 will amount to approximately SEK 11 billion. State expenditures for the wind power programme are included, but complete data are
lacking, and expenditures after 2005 may be higher. Alternative proposals are being submitted for financing of the state’s increased expenditures for the period up to and including 2004.
The outcomes of the quantified measures in the base package are shown in Table 1.
Table 1 Outcome of quantified measures in base package
Basic scenario, 2010
STEM
KI
Without measures
Mt carbon dioxide equivalent
74.6
81.6
Change compared with 1990, %
+5
+15
Net imports of electricity in 2010, TWh 5.2
no data
With measures in base package
Mt carbon dioxide equivalent
72.2
<79.2
Change compared with 1990, %
+1.5
<+13
Net imports of electricity in 2010, TWh <0
no data
Besides the quantified measures, additional measures are needed to reduce emissions by between approximately 3 and 10 million tonnes of carbon dioxide equivalent in order for the emissions level in 2010 to be 2 % lower than in 1990.
Among the measures included in our proposals, and for which data are lacking to calculate the emissions reduction, are information initiatives, aid to the local climate programmes, addenda to the Environmental Code, policy instruments which will eventually lead to a phase-out of the three industrial gases, transfer of goods from road to rail by intermodal subsidy, public procurement, social planning, energy plans, etc. Nor do the estimates of emissions reductions include the measures in the supplementary package, such as emissions trading, changes in the energy and carbon dioxide tax, flexible mechanisms and sinks.
Effects of a changed climate
The earth’s mean temperature has increased by an average of 0.3– 0.4ºC during the past half century, and there is much to indicate that this is the fastest warming of the earth to occur since the last ice age. Today there is widespread agreement in the scientific community that the ongoing process of climate change is largely due to human impact. Simulations of the climate of the future show that if nothing is done to check this trend, the earth’s mean temperature will increase by an additional 1–3.5ºC by 2100.
In all likelihood, this change will lead to serious social, economic and ecological consequences. Even if atmospheric emissions of greenhouse gases are stabilized at the current level, the concentrations in the atmosphere will increase for several hundred years due to the gases’ long residence time in the atmosphere.
Climate change will not leave any part of the world unaffected, but certain regions will be impacted harder than others by the direct effects. Analyses indicate that the ongoing climate change will not have as serious consequences for Sweden as for certain other parts of the world. However, the climate scenarios contain great uncertainties, and the risk of unforeseen courses of events leading to serious consequences, even for Sweden, cannot be ruled out.
Emissions of greenhouse gases in Sweden
Emissions of greenhouse gases in Sweden, according to the definitions of the Climate Convention, amounted to 70.8 million tonnes of carbon dioxide equivalent in 1990. Emissions in 1998 were 75.1 million tonnes. Aggregate greenhouse gas emissions thereby increased by approximately 6 % during this period. Carbon dioxide emissions increased by about 3 % during the 1990s. Methane emissions have decreased and nitrous oxide emissions are unchanged, while emissions of hydrofluorocarbons, perfluorocarbons and sulphur hexafluoride are believed to have increased during the same period.
Carbon dioxide emissions comprise approximately 80 % of total emissions of greenhouse in Sweden, counted as carbon dioxide equivalent. Carbon dioxide emissions from the energy sector declined by approximately 40 % between 1970 and 1998.
The biggest sources of methane emissions are agriculture, primarily enteric fermentation from ruminant cattle, and waste landfills. Combustion also gives rise to methane. Methane emissions comprise approximately 8 % of total greenhouse gas emissions in Sweden, measured as carbon dioxide equivalent.
Nitrous oxide is emitted from agricultural land and manure, and is formed in various combustion processes and the manufacture of commercial fertilizer. Nitrous oxide is also formed in catalytic converters used to reduce automotive emissions. Nitrous oxide emissions comprise approximately 10 % of total greenhouse gas emissions in Sweden, measured as carbon dioxide equivalent.
The three other gases – hydrofluorocarbons, perfluorocarbons and sulphur hexafluoride – comprise a smaller, but growing, portion of the total emissions. Work is under way to devise methods for estimating the
emissions of these gases, but the estimates that have been made indicate a relatively sharp increase in the emissions of these gases.
The table below shows emissions of the six greenhouse gas in 1990 and 1998, according to emissions source.
Table 2 Greenhouse gas emissions in Sweden in 1990 and 1998, million tonnes of carbon dioxide equivalent
Sector
1990
1998
Energy and transformation industries, refineries
9.1
10.1
Fuel combustion industries
13.9
13.4
Industrial processes
6.0
9.4
Transport
20.0
22.1
Fuel combustion, residential, commercial and institutional
11.1
10.2
Agriculture
8.6
8.3
Waste disposal
1.8
1.3
Miscellaneous
0.3
0.3
Total
70.8
75.1
1)
1) revised to 74.8 million tonnes in report to Climate Convention, NV, 2000b Source: Swedish Environmental Protection Agency, 1999
International efforts to solve the climate problem
The climate problem is global in scope. International efforts will be crucial to a great extent in determining how Sweden can and ought to act.
An important judgement question in the international work is how Sweden should act with regard to flexible mechanisms and in the matter of how sinks are to be taken into account. Flexible mechanisms include e.g. measures adopted in foreign countries for whose emissions reductions credit can be taken, and trading in emission rights. Sinks absorb carbon dioxide in soil and forest. Flexible mechanisms and sinks are options offered by the Climate Convention and the Kyoto Protocol to individual countries for the purpose of bringing about emissions reductions at reasonable costs. It is important that the coming international negotiations clarify rules and treatment of sinks and flexible mechanisms.
The Committee believes that Sweden should advocate a minimum level of energy taxes and carbon dioxide tax in the EU. The Committee deems it essential that decisions on environmental taxes in the EU be made with a qualified majority.
The Committee proposes a coherent action programme for how Sweden should proceed in the complicated international issues.
Objectives, instruments, duties and organization
Current objectives call for a stabilization of carbon dioxide emissions from fossil fuels at the 1990 level in 2000, followed by a reduction, in accordance with the Climate Convention. Beyond this there are objectives calling for emissions reductions of the other greenhouse gases defined in the Kyoto Protocol. There are objectives in national transport policy that largely coincide with the national carbon dioxide target. The objective for the transport sector extends to 2010, which is a difference compared with the national objective. Objective formulation in the energy sector has a qualitative orientation, which includes energy production with low climatic impact.
The Committee is of the opinion that the work of reducing greenhouse gas emissions is in a build-up phase within a number of societal sectors. The Committee submits a number of proposals aimed at improving the underlying database.
The Committee proposes a more detailed definition of the duties and responsibilities of government agencies, as well as procedures for follow-up and evaluation. These duties are to collect data annually within the different spheres of responsibility and evaluate the options for achieving emissions reductions within each sector so that the national objectives can be achieved and the international commitments can be met. Based on the options open to each agency, measures shall be adopted and followed up and results reported.
The policy instruments at the disposal of the state can be divided into three categories: administrative instruments (i.e. regulations, directives and prohibitions), economic instruments and informative instruments (for example research and development, and information).
These instruments have also been used in the area of climate policy. The application of economic instruments has helped to limit carbon dioxide emissions. At the same time, levies of taxes and various types of subsidies have varied widely over time. Research and development initiatives are of a long-term character, and it is difficult at the present time to estimate the effects of efforts to date.
A reorientation of all sectors of society towards a reduced usage of fossil fuels could entail considerable changes for both private citizens and business enterprises. Consequently, the policy instruments used should be long-term and relatively stable over time so that credibility can be created for the climate policy. The Committee considers it is
essential to make use of all the aforementioned instruments to achieve a reduction in greenhouse gas emissions.
Strictly from the viewpoint of resource conservation, the choice of policy instruments is simple: correctly designed, general economic instruments are the most effective.
Different political objectives must be weighed against each other in both the short and long term. Economic instruments will continue to be important. The Committee has concluded that a variety of climate policy instruments will have to be used to achieve the objectives.
The Committee considers it urgent to try information activities as a means of encouraging involvement at all levels of society. It is essential that both private citizens and companies be informed on how their use of fossil fuels can be reduced. Information is also essential in the dialogue between legislators and citizens.
Information activities should therefore be carried out at all levels and in collaboration with e.g. adult education and trade organizations. The purpose is to raise the level of knowledge and awareness so that people will understand the importance of carrying out the necessary measures and changes.
Administrative instruments aimed, for example, at defining duties and responsibilities for the implementation of the climate policy are essential tools for state control of e.g. government agencies. The duties of government agencies in conjunction with the implementation of climate policy should therefore be stipulated in instructions and appropriations letters for the agencies that are particularly important in this context. Furthermore, administrative instruments are essential in the review of applications for, and issuance of, permits for various types of activities.
The administrative structure for climate policy embraces many sectors of society, and responsibility for implementing measures is distributed among many hands. A strong coordination of climate policy on the central level is needed to achieve the objectives: a reduction of greenhouse gas emissions.
The Committee is of the opinion that the regions must decide for themselves whether regional objectives are useful to promote regional and local initiatives.
The Committee believes it is particularly important that the climate issue be given the proper attention at all levels of society if both shortand long-term objectives are to be achieved. The state should, to a greater extent, support local projects aimed at reducing greenhouse gas emissions and/or increasing efficiency in energy usage. It is also important that the general public, companies and organizations collaborate in these efforts. The Committee proposes financial support to local climate programmes (KLIMP) be devised for the purpose of
identifying and implementing cost-effective measures to reduce greenhouse gas emissions and energy use.
Basic scenarios for Sweden in 2010
The National Energy Administration and the National Institute of Economic Research have made projections, called basic scenarios, for 2010 as regards emissions and energy use. The basic scenarios are based on parliamentary decisions and projections of the consequences of these decisions. The scenarios should be regarded as possible courses of development based on assumed premises.
If we do not adopt additional measures compared with today, the basic scenarios show that greenhouse gas emissions in Sweden will increase by 2010 compared with 1990.
Emissions in 2010 are estimated to amount to between 75 and 82 million tonnes of carbon dioxide equivalent, depending on premises and analysis methods. This represents an increase ranging from 5 to 15 % compared with 1990, when greenhouse gas emissions were 71 million tonnes of carbon dioxide equivalent.
If Sweden is to reduce its greenhouse gas emissions in 2010 by 2 % compared with 1990, measures are required that lead to emissions that are between 5 and 12 million tonnes less than in the basic scenarios.
Carbon dioxide tax and emissions trading
A tax on carbon dioxide emissions, or a system of trading in emission rights, are ways of providing an incentive for reduction of carbon dioxide emissions. These economic instruments are considered to be cost-effective ways of achieving emissions reductions.
The effects of raising the carbon dioxide tax have been analyzed using the basic scenarios. According to the analyses, an increase in the carbon dioxide tax from the current level of SEK 0.37 per kg of carbon dioxide to between SEK 1.10 and 1.25 would be needed to achieve an emissions reduction of 2 % between 1990 and 2010. If other instruments are also used to reduce emissions, a lower tax level will probably be sufficient to achieve the objective.
A unilateral Swedish increase of the carbon dioxide tax leads to lower GDP growth. The analysis provides some support for the supposition the Swedish cost picture would be improved if vigorous measures were adopted internationally to comply with the Kyoto Protocol.
An increased carbon dioxide tax also has effects on the restructuring of the economy so that non-energy-intensive industry expands at the expense of energy-intensive industry. The analysis shows that the effect on the total costs of industry is relatively small, whereas the cost increase may be substantial within certain sectors. International measures may result in a less extreme restructuring of Swedish industry.
Households are affected by a increase of the carbon dioxide tax in the form of changes in consumption and real income. Since one purpose of environmental policy is to achieve higher environmental quality, changes in human behaviour are more or less necessary. The analysis shows that the increased tax burden, considered in relation to income or expenditures, is greater for low-income households. The increase in absolute costs (actual money terms) for high-income households is greater, however. Further, the analysis shows that the costs increase with size of household.
A sharp increase in the carbon dioxide tax may have considerable regional and local effects. The analysis shows that the direct effect on households is greatest in northern Sweden and in rural areas. Moreover, the most fuel-dependent industries are located in these regions.
An review of the energy tax system is being conducted within the Government Offices. The Committee’s general viewpoint is that the energy tax system should be pollution-controlling, particularly from a climate viewpoint.
There is much evidence to suggest that carbon dioxide emissions increase with economic growth. The Committee therefore believes that the carbon dioxide tax ought to be index-linked to GDP growth.
So-called tradable emission rights can be said to be a combination between a quantitative regulation, in the form of a ”ceiling” on total emissions, and an economic instrument. The cost of emissions reductions, in terms of reduced GDP growth, are lower in the case of a national system of emissions trading compared with the current carbon dioxide tax system. A system with international trading in emission rights leads to further efficiency gains, which shows the potential of emissions trading.
The structural effects that can arise in a national system of emissions trading differ fundamentally from the effects that arise as a consequence of a tax.
With international emissions trading, emissions in Sweden may increase, since the reduction may in part occur elsewhere. This may have an adverse effect on other environmental objectives.
Owing to the global nature of the climate problem, the Committee believes that a system of emissions trading where as many countries as
possible take part is a good long-range strategy to address the problem. In a shorter perspective, the aim should be to take part in an EU system or European system of emissions trading. A special technical committee should be appointed to provide proposals for the design of an emissions trading system, where the option of a national system should also be examined if the European system takes too long to implement.
2 Proposed Swedish climate strategy
2.1 Central areas for the strategy
The climate strategy stipulates objectives and an action programme for achieving them. The action programme includes measures, policy instruments, organization and a timetable for implementation of the strategy. The strategy relates to the period up to 2050, while the action programme covers the period up to 2010. To take changed premises into account, the strategy and the action programme should be evaluated, revised and extended at specified times.
We are the first committee to have studied measures for several sectors of society and several greenhouse gases. In our judgement, the work we have initiated is just the beginning of what needs to be done and the great changes that will be necessary. We see before us a long series of committees that will have to elaborate and progressively develop the objectives, the strategy and the action programme.
The purpose of this report is to lay a foundation for a long-range climate policy with both short- and long-term objectives. Measures and instruments within a number of areas are proposed to achieve the objectives. This chapter deals with the considerations and proposals that comprise the foundation of the strategy.
2.2 Proposed short- and long-term national objectives
The Committee’s proposals for objectives
Long-term objective for 2050
Emissions of greenhouse gases in Sweden in 2050 should decrease by approximately 50 % compared to emissions in 1990, with further reductions thereafter. Emissions in 2050 may not exceed 4.0–4.5 tonnes per year per capita, measured as carbon dioxide equivalent.
The current environmental quality objective, ”Limited climatic impact”, remains in place, but the implications are changed by the inclusion of all gases. The concentration of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol should be stabilized at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. Sweden should seek to promote this target in international contexts.
Short-term objective for the period 2008–2012
Emissions of greenhouse gases in Sweden shall, as a mean value for the period 2008 to 2012, be 2 % lower than emissions in 1990, counted as tonnes of carbon dioxide equivalent. This target includes the six greenhouse gases according to the definitions of the Kyoto Protocol and the IPCC. Measures adopted beyond the country’s boundaries shall be supplementary. Considerable emissions reductions shall take place within the country’s boundaries.
Interim objective for 2005
Emissions of greenhouse gases in Sweden shall be unchanged compared with the 1990 level, measured as carbon dioxide equivalent, with further reductions thereafter. Emissions in 2005 shall be normal-year-corrected according to Swedish methodology. This target covers the six greenhouse gases as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC.
Short- and long-term objectives
The Committee wishes to emphasize that the proposed objectives may be subject to reconsideration. They may need to be revised in view of new knowledge as regards both the climate problem as more specific datas is gathered and the feasibility for society of making the necessary changes to avoid the threatening consequences of the greenhouse effect. The outcome of international negotiations and of measures in other countries are of central importance in the revision of both objectives and the measures needed to achieve the objectives.
Long-term objective for 2050
The current trend of largely unchanged increases in greenhouse gas emissions must be reversed during the next 50 years and the emissions reduced, so that a stabilization of the atmospheric concentration of the greenhouse gases is achieved in the latter part of this century.
It is above all the industrialized countries’ emissions of greenhouse gases to the atmosphere that must be reduced radically by 2100. Global climate change can only be mitigated by a coordinated global strategy entailing that the developed countries in particular, who have caused and are causing the most emissions, reduce their emissions substantially.
The developing countries have only accounted for approximately 20 % of the accumulated atmospheric emissions since the 19th century. They account for less than 40 % of the present-day emissions, despite the fact that their population is nearly four times that of the developed countries. A global strategy therefore needs to be devised based on a policy of international solidarity where the developed countries make radical emissions reductions. Otherwise, the developing countries will scarcely accept any form of commitment.
The threat of global climate change forces us to think in an unaccustomed time perspective. There is therefore a clear need to formulate climate policy objectives with a time horizon of about 50 years. Measures adopted today will not have full effect for one or two decades. International agreements on necessary measures are also time-consuming. A 50-year perspective therefore appears reasonable.
The Committee’s assessment is that formulating objectives for what needs to be achieved by 2050 makes us better equipped to achieve significant emissions reductions. A long-range objective sends important signals that a process of adjustment must be initiated and that it is essential to think in terms of equity between generations.
Within the EU, the Council has stated that the mean temperature should not exceed 2ºC above the pre-industrial level, and that carbon
dioxide levels below 550 ppm should serve as a target for global limitation and reduction measures. A significant reduction of global emissions and common reduction measures to achieve this will therefore be necessary for another century or more.
In Sweden, the following environmental quality objective has been formulated regarding ”Limited climatic impact”:
The concentration of greenhouse gases in the atmosphere shall, in accordance with the UN Framework Convention on Climate Change, be stabilized at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system
.
Such a level should be achieved in
such a way and within a time-frame sufficient to allow biological diversity to be preserved, to secure food production and to ensure that other objectives for sustainable development are not jeopardized. Sweden has, together with other countries, a responsibility for achieving this global objective (Gov. Bill 1997/98:145).
According to the Government, the environmental quality objective entails focusing policy measures on stabilizing the atmospheric concentration of carbon dioxide at a level below 550 ppm and ensuring that the concentrations of the other greenhouse gases do not increase.
The Committee observes that a stabilization of the concentration of greenhouse gases at a level higher than 600 ppm would pose a grave risk for disruptions in the global climate.
In view of the share of other greenhouse gases in the total increase, and against the background of the global situation, the Committee considers that the objective of only stabilizing carbon dioxide at 550 ppm entails excessive risks. The objective of stabilizing the concentration of the other greenhouse gases at the present-day level could, on the other hand, require unrealistic reductions in the emissions of other greenhouse gases. It is therefore more appropriate to formulate a collective objective for all greenhouse gases covered by the Kyoto Protocol: that the total atmospheric concentration of greenhouse gases should lie below the level that poses considerable risk for serious disruption of the climate.
The Committee therefore proposes that the environmental quality objective remain in place, but that its implications be changed by the inclusion of all gases. The objective should therefore be to achieve a stabilization of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. The Committee proposes that Sweden should advocate this objective in international contexts.
This means that the concentration of carbon dioxide shall not exceed approximately 500 ppm. This objective entails that Swedish emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases covered by the Kyoto Protocol may not exceed 4.0–4.5 tonnes per capita, measured as carbon
dioxide equivalent, compared with the current level of 8.3 tonnes per capita. Our greenhouse gas emissions thus need to be reduced by approximately 50 % by 2050, compared to the 1990 level, with further reductions thereafter.
The assumptions on which the proposed target are based are firstly that the population of Sweden is more or less constant during these 50 years, and secondly that an equalization between developed and developing countries can be achieved by the middle of this century.
In summary, the Committee finds that if the objective of stabilizing the concentration of the greenhouse gases at a level of 550 ppm of carbon dioxide equivalent, i.e. the level we are now proposing, is to be realized, it is necessary that the developed countries begin their efforts to reduce these emissions immediately.
Reducing greenhouse gas emissions in Sweden by nearly 50 % by 2050 means that the reduction after 2010 needs to be intensified, even assuming that Sweden reduces its emissions by 2 % by 2010. The pace of the adjustment process will depend on how well other countries succeed in meeting their commitments.
Short-term objective for the period 2008-2012
The Riksdag (Swedish Parliament) has established the current objective, that emissions of all climate-affecting gases shall be limited and that carbon dioxide emissions from fossil fuels shall be stabilized at the 1990 level by 2000, with further reduction thereafter. In conjunction with the passage of the environmental quality objective of ”Limited climatic impact” by the Riksdag, the previously approved emissions targets were confirmed.
The EU’s commitment under the Kyoto Protocol entails that the EU, which is a party in international contexts, shall reduce emissions by 8 %, compared to the 1990 level, during the period 2008–2012. According to the EU’s burden sharing, i.e. the distribution of the EU’s emissions reduction commitment among the member states, emissions in Sweden may increase by 4 % during this period.
The Committee is not of the opinion that the EU’s internal distribution of burden warrants a departure by Sweden from the Riksdag’s decision to reduce greenhouse gas emissions. In keeping with arguments advanced in conjunction with the Committee’s proposal for a long-term objective, we do not believe Sweden should increase its emissions when global efforts are being aimed at getting the developed countries to reduce their emissions.
The Committee proposes as a short-term objective that emissions of greenhouse gases in Sweden shall, as a mean value for the period 2008
to 2012, be 2 % lower than emissions in 1990, counted as tonnes of carbon dioxide equivalent. This objective includes the six greenhouse gases in accordance with the Kyoto Protocol’s and the IPCC’s definitions. Measures adopted beyond the country’s boundaries shall be supplementary. Considerable emissions reductions shall take place within the country’s boundaries.
This assessment is based on the need for considerable emissions reductions over a long time. We believe that a continued reduction is necessary to meet long-term commitments. This also sends the right signals indicating that political decisions will be aimed at continued emissions reductions, equivalent to a halving of the emissions in 50 years.
It is urgent that investments in private enterprise, households and public activities be made with a view towards the need to reduce greenhouse gas emissions. The purpose is to reduce the risk that we will become locked into structures that bind us for a long time. It is also essential that technological development be promoted by sending clear signals to both the business sector as well as research and development bodies in the form of objectives that require intensified efforts to reduce greenhouse gas emissions.
The Committee considers it appropriate that the time for the objective coincide with the period covered by the Kyoto Protocol, and that ten years is an appropriate period for a short-term objective regarding emissions reductions.
All factors considered, the Committee considers our proposed objective, that emissions should decrease by 2 % compared with 1990, to be realistic as a short-term objective.
The level we propose for 2008–2012 entails that Sweden will, with ample margin, meet the commitment agreed upon in the EU’s internal distribution of burden for the period 2008–2012. This does not mean that Sweden should renegotiate its share in the EU’s burden sharing.
Interim objective for 2005
The Committee believes there is good reason to formulate an interim objective for 2005. The purpose is to ensure that the short-term objective is achieved. Fulfilment of the interim objective thereby determines what other policy measures and instruments are needed to achieve the objective for the period 2008–2012. Assessments of goal fulfilment should be made on the basis of forecasts made in 2003 or 2004. The emissions figure for 2005 shall be normal-year-corrected according to Swedish methodology in view of the fact that a single year is chosen for measuring national objective fulfilment.
2.3 Considerations
The considerations that lie at the basis of the strategy are dealt with in this section. The climate problem is global, everyone contributes to the problem and all countries can be affected, although to varying degrees. The climate problem also involves considerations of welfare between the generations, requiring long-term solutions. A strategy should therefore be based on international collaboration and a long time horizon. To be successful, the climate policy must be integrated with other policy areas, and incentives must be created for the broad participation of all members of society.
2.3.1 International collaboration and ratification of the Kyoto Protocol
Extensive global measures are needed to achieve the goals. We therefore propose that Sweden should continue to participate actively at the international level in order to pursue the policies we consider to be most important and share Swedish experience of policies, measures and results of efforts to reduce greenhouse gas emissions.
What Sweden should do internationally
It is the opinion of the Committee that ratification of the Kyoto Protocol would be facilitated by further clarification of certain parts of the rules of the Protocol. This is particularly true with regard to flexible mechanisms, sinks, the industrial gases (sulphur hexafluoride, perfluorocarbons and hydrofluorocarbons) and the provisions pertaining to follow-up and sanctions. Sweden should therefore work actively to bring about such clarification when the parties to the Climate Convention meet for negotiations in November 2000 (COP 61) so that the ratification process can be commenced without delay.
The EU’s commitment in the Kyoto Protocol entails a reduction of the Union’s collective emissions by 8 % during the period 1990– 2008/12.2
1 COP – Conference of the Parties. The parties to the Climate Convention meet regularly to discuss and negotiate matters pertaining to the Kyoto Protocol. For a more detailed description, see Chapter 7, ”International work in the climate field”.2 The target of 8% for the EU as a whole has been shared among the member states with regard to various economic development patterns. If the agreement on how the emissions reductions are to be shared is translated into a legal document, the
If COP 6 has satisfactory results, an EU decision for ratification, including a formal confirmation of internal burden sharing, will be able to be taken in the spring of 2001. This is a prerequisite for meeting the EU goal of ratifying the Kyoto Protocol by 2002.
The Committee assumes that the negotiations can be carried to a successful conclusion so that Sweden can ratify the Kyoto Protocol in 2002.
The Committee believes Sweden should be a driving force internationally to stabilize greenhouse gas emissions at a sustainable level and to take the needs of the developing countries into consideration.
The issue of sinks is also of central importance in the international negotiations. Sinks are processes, activities or mechanisms that absorb greenhouse gases from the atmosphere and store them in various reservoirs. The term ”sink” is usually used for uptake of carbon dioxide from the atmosphere via photosynthesis to reservoirs in forest and agricultural land.
It is our opinion that Sweden should, in future negotiations, advocate the inclusion of sinks in a manner that does not distort the commitments in the Kyoto Protocol. Given this restriction, Sweden should advocate the inclusion of sinks in a manner that is neutral and perceived as fair, and which takes account of methodological uncertainties. This means that sinks utilized by parties to meet their commitments should reflect an actual sink for forestry as a whole.
Preparations for transition to trading in emission rights
When the Kyoto Protocol enters into force, we believe that emissions trading (trading in emission rights) and other flexible mechanisms described in the Kyoto Protocol ought to form a part of the global solution to the climate problem. We believe that this ought to improve the chances of finding cost-effective global solutions for reducing emissions. It is still too early to determine the pace at which this can take place, and we believe that if emissions trading is introduced within the EU, it may facilitate realization of the global system.
We therefore propose that Sweden should be a driving force within the EU for the introduction of European trading in emission rights for greenhouse gases in an ever-widening sphere of emission sources. Furthermore, Sweden should advocate the principle that countries not members of the European Community should also be allowed to join the
system, and that a European system should be introduced earlier than 2005.
We therefore propose that Swedish preparations should be intensified for introducing emissions trading for all emissions of carbon dioxide, with the aim of also including other greenhouse gases as soon as possible. The option of a national system should also be examined if the European system takes too long to implement or is not of large enough scope. Furthermore, in the light of the uncertainty in the timetable of the international negotiations, the system should allow for the option of inviting other countries in northern Europe to participate.
2.3.2 Long time horizon
The risk of global climate change is forcing us to plan with a much longer time horizon than is normal in society.
The long-term emissions target for 2050 calls for a halving of greenhouse emissions, requiring great changes in society, even if they can be mitigated by measures beyond the boundaries of the country.
With a time horizon of 2050 for the long-term objective, it must be borne in mind that in this interim at least 12 general elections will have been held, given the current term of office of members of parliament. The democratic system must be up to the challenge of implementing the strategy, entailing far-reaching changes of the way society works. What kind of strategy is required to bring about such long-term and radical changes?
First and foremost, the strategy must permit flexibility. All parts of the strategy must be regularly reconsidered so that new knowledge and new international agreements can be taken into account. This can be ensured by follow-up of the whole strategy every fourth year or so with climate policy decisions regarding objectives and further measures.
Secondly, the needs of different countries and the interests of different generations must guide us in both present-day decisions and coming decisions throughout the time period. This has been a guiding principle in our work and should continue to guide the choice of objectives.
Thirdly, the measures needed will affect societal structures that are binding over a long period of time, and investments must be long-term so that emissions of greenhouse gases are minimized. Furthermore, research and development must be stimulated.
These requirements are predicated on the ability of the democratic system to bring about the necessary changes. This in turn requires a population that has been made to understand why such changes are necessary.
It will probably be difficult to reduce emissions in the future as well. It is therefore necessary to prioritize measures that will enable us to continue reducing emissions far below the current level over a time span of 50 years. Many types of measures that lead to positive results in a longer time perspective will not lead to such great effects or will have high costs during the next ten years, but may nevertheless be important for the long-term transformation.
As mentioned above, we wish to emphasize the necessity of a massive effort to disseminate knowledge regarding the climate problem and regarding how the general public, companies and organizations can contribute. The initiatives that are now being proposed to meet the threat against the climate therefore need to be accompanied by a broad information campaign. At the same time, a broad package of measures will be launched and implemented on an escalating timetable. The contents of the package among other things include the following components of a long-term nature.
The physical planning of society, location of human settlements, and design of buildings and such social infrastructure as will affect the magnitude of our emissions perhaps a hundred years ahead in time must be reviewed. It is also important that the further expansion of the transport infrastructure be aimed at facilitating the development of environmentally responsible transport, and at preparations for eventually reducing the use of fossil fuels by half.
In the energy field, further attention must also be given to energy conservation and to converting the energy supply system to renewable energy sources.
Technology breakthroughs for energy supply and transportation are desirable, and development efforts are being conducted on many fronts. We consider research to be vital for future progress in this field. Research, along with economic incentives, contributes towards the emergence and implementation of new technology.
Attention should be given in current and future policymaking in other policy areas as well to the long-term consequences of decisions in terms of whether they lead to increased or reduced emissions of greenhouse gases or improvements in energy efficiency. Policy decisions with longterm consequences for human settlements and infrastructure give signals for the future. They lock resource use for a long time to come and influence human behaviour. It is therefore of particular importance that long-term decisions in policy areas of importance for greenhouse gas emissions be subject to thorough strategic environmental assessment at the highest level and broad democratic consensusbuilding.
2.3.3 Bearing on other policy areas
Most policy areas have a direct or indirect bearing on climate policy.
Those policy areas that are particularly important from a climate policy perspective are energy, transport and communication, business, agriculture and forestry, and consumer and finance policy. Conflicting objectives in the different policy areas may necessitate weighing together of different interests. One example of this is the fact that economic policy, including tax policy, affects consumption. Increased prosperity generally leads to increased consumption, which today means increased use of fossil fuels, energy and transport. Property tax influences incentives for making energy savings, and energy and carbon dioxide taxes on fuels can influence new car buyers to choose a fuelefficient model.
We wish to emphasize that all of these policy areas should be taken into consideration in forging a future climate policy. So far, however, interest in greenhouse gas emissions has mainly been focused on the energy and transport sectors.
The energy policy bill (Gov. Bill 1996/97:84) A sustainable energy supply has been an important point of departure for our work. There are many relationships between the climate issue and energy policy as regards use of fossil fuels for heating or electricity generation. We have found that our assignment has not included a review of the entire energy policy, but has limited us to those energy aspects that we deem to have the greatest influence on use of fossil fuels. We have therefore chosen to discuss options for replacing fossil fuels with renewable fuels in heating and electricity generation. Of the scenarios we have studied, we have observed that demand for electricity is projected to increase and judge that energy efficiency improvements for the purpose of reducing consumption of both electricity and heat can in the long term facilitate the changeover to an energy supply based on renewable energy sources, so that the use of fossil fuels for heating or electricity generation does not have to increase further down the road.
According to the Committee’s terms of reference, we should also take account of what has been set forth in the Government Bill
Transport policy for sustainable development (1997/98:56). Since this bill was framed, international commitments have grown in importance, and transport-related carbon dioxide emissions are estimated to be increasing faster than was then projected.
Furthermore, a strategic analysis has been presented of infrastructure planning for the period 2002–2011, where the alternatives that involve further road construction may lead to increased emissions compared with if the roads are not built. Although the increase in road capacity is not as important as economic growth for the increase of
transport-related emissions, the infrastructure expansion we choose will nevertheless be of importance for travel patterns and choice of transport mode for a long time to come. Further policy instruments may therefore be needed to limit these emissions.
Owing to the changes in premises that have occurred since the transport policy bill, we judge that there is a need for measures to limit emissions from transport. We are therefore submitting several proposals aimed at reducing these emissions. However, it has not been possible within the limited time available to carry out an exhaustive analysis of the potential for emissions reductions in the transport sector.
It is urgent to identify interests and policy instruments within all policy areas that conflict with the implementation of the climate policy, so that conflicting objectives can be clarified. Responsibility for weighing such conflicting interests and policy areas against each other lies at the political level, i.e. with the Government and the Riksdag.
To ensure that climate aspects are taken into consideration in the aforementioned areas, we believe that the terms of reference given to committees that deal with issues may or can affect the greenhouse gas emissions should include climate policy considerations as a part of the commission.
Another important aspect of the work of integrating the climate issue in all policy areas is that government agencies and state activities should take steps in their own organizations aimed at reducing emissions by e.g. energy conservation and – in procurements of vehicles, transport services, travel, premises and contractors – by choosing options that entail low greenhouse gas emissions and good energy conservation.
Furthermore, it is important that responsibilities and duties be defined for those agencies that are of particular importance for climate policy.
2.4 Timing of the initiatives
There are many reasons why measures cannot be delayed. The most important is the risk of severe climate effects. If and when they occur, it may take a very long time to restore previous conditions. The emissions trend points toward continued increases, and if we delay adopting measures, it may be even more costly to make the necessary adjustments from a higher level.
Most countries in Europe are now working intensively on their action programmes. These programmes, and the potency of the policy instruments being used to implement them, may affect competitive conditions for companies within and between countries. These measures are being adopted in parallel with our own, and it is
consequently important that there be an interaction, so that the Swedish measures can be adjusted according to what is happening elsewhere. At the same time, it is necessary for achieving global success that countries pursuing active climate efforts can serve as a good example, and we believe Sweden can play an important role in this respect.
As described above, we believe that Sweden still needs to coordinate the pace of its programmes with measures elsewhere, but this does not mean we should wait until we know more. The precautionary principle applies here.
Due to technological progress, the costs per kilogram of emissions reduction may fall in the future, which could be used as an excuse to wait to adopt measures until they become cheaper. At the same time, we believe that tougher requirements may stimulate the development of new and cheaper technology, which may in turn lead to new products and greater export earnings.
Besides the need to provide good examples for other countries, the most compelling reason not to delay measures is that current emissions are further adding to the total quantity of greenhouse gases in the atmosphere and thereby worsening the situation. The higher the concentrations become, the longer time will be needed to get them back to a less risky level.
Viewed in the perspective beyond 2050, climate scientists believe that emissions must be reduced further to achieve a situation that is sustainable in the long term.
All factors considered, we therefore conclude that further measures cannot wait and that the pace of the transition should be stepped up.
2.5 Choice of measures and instruments
The Committee is of the opinion that administrative, economic and informative instruments are needed for implementation of the strategy.
In order to achieve the objective for 2008–2012, we have studied a large number of possible measures proposed by government agencies. We have made an evaluation of these measures, mainly with respect to cost-effectiveness, effects for enterprises and households, conflicting environmental objectives, and potential for energy conservation. Certain proposals have been rejected mainly for cost reasons. The majority of the measures should be introduced as soon as possible, since the costs are reasonable in relation to the need for emissions reductions and they improve the prospects for more permanent solutions. We submit proposals for measures and instruments that are summarized in Appendix 1.
In this context, the Committee would also like to note that the proposals for measures offered by the government agencies cannot be considered to represent a complete catalogue of measures. Certain agencies have proposed broad packages of measures, others have been more sparing with their proposals. There is therefore a considerable need for further research and analysis by the concerned agencies. This supplementary work must be commenced promptly so that the necessary information will be available for future adjustments and revisions of objectives and measures.
Provided that far-reaching measures are introduced, largely in keeping with the government agency proposals, scenarios studies indicate that the emissions level in 2010 may vary between 1.5 % and 13 % above the 1990 level. Several possible emissions-reducing measures included in our proposal should contribute to further emissions reduction beyond this, but quantitative figures are lacking. Moreover, it should be possible for the agencies to come up with proposals for further measures.
This is however far from sufficient to achieve the short-term objective for 2008–12 and thereafter the long-term objective. Besides proposals for measures, additional policy instruments are therefore needed, mainly economic ones, in order for the short-term objective to be achieved.
The additional policy instruments that are being considered are raised taxes, for example energy and carbon dioxide tax, and the introduction of flexible mechanisms, such as emissions trading, described in the Kyoto Protocol.
The Committee considers emissions trading and other flexible mechanisms described in the Kyoto Protocol to be a part of the global solution to the climate problem. As far as emissions trading is concerned, it is not expected to be able to the applied globally before 2008. However, emissions trading could become a reality earlier within limited regions, for example the EU. If the EU system is long in coming or not sufficiently widespread, a national emissions trading system should be considered.
A great deal of uncertainty exists concerning the rules, the scope and the design of an emissions trading system, as well as a timetable for introduction, so we do not wish at this time to recommend this system as the only general solution for the coming decade.
To find a good and lasting solution, the nature of the different policy instruments and their combined effects and interaction must first be clarified. The timetable for further steps will therefore largely determined be by when the rules for emissions trading are decided on
within the framework of international negotiations and initiatives within the EU.
Further enquiries regarding flexible mechanisms, including emissions trading, ongoing enquiries regarding the energy tax system, and the outcome of immediately adopted measures will therefore determine how the different policy instruments will be combined with each other. In the judgement of the Committee, this should be able to be clarified within two to three years, after which a final proposal can be formulated.
Against the background of what has been said here, the Committee believes that it should be possible to make a decision regarding changed energy or carbon dioxide tax and emissions trading and a combination of these measures during 2003–2004. The Committee is anxious that the enquiries required on both a national and international level be conducted as quickly as possible. The Committee considers it advantageous if the timetable can be shortened. The combination and the potency of the policy instruments should be guided by the prospects of meeting the interim target for 2005. Developments in the next few years will form a basis for a forecast of emissions in 2005.
The Committee is convinced that, in addition to the package of measures proposed to be put into effect immediately, substantially strengthened policy instruments will be required in the form of changed energy or carbon dioxide tax and emissions trading if the short-term target of a 2 % reduction compared with 1990 is to be met, followed by further emissions reductions.
We find that a massive information campaign is necessary to create understanding for the changes in instruments that are required. It is also essential that people be made to understand the relationship between the climate problem and the use of oil and petrol or other activities that cause climate-affecting emissions.
It is also important in the long perspective that the message that measures and instruments will be needed for a long time be spread to everyone – public bodies, enterprises and households – so that they in turn can behave in a way that contribute towards the changeover, e.g. by taking steps to reduce the use of fossil fuels. If individuals and companies are given information on coming changes at an early stage, they will be able to make their own decisions on when and how they should respond.
For these reasons, greater knowledge is needed at all levels and in all sectors of society for the purpose of increasing awareness of the problems of climate change and what measures can be taken to reduce the risks.
2.6 Action programme
The action programme consists of international efforts and national measures. The more far-reaching changes, such as introduction of emissions trading or changes in energy or carbon dioxide tax, require a period of preparation and information to the general public and the business sector.
To implement the action programme we propose a base package of measures that can be approved and introduced more or less immediately, plus a supplementary package of measures to be implemented later on.
The supplementary package includes measures and instruments that permit further emissions reductions beyond the base package, but require further consideration. The solution of having certain measures in a supplementary package makes it possible to choose the scope and combination of these measures at a later time.
Assessments of the prospects of meeting the interim objective for 2005 will determine the composition and scope of the policy instruments in the supplementary package. Naturally, an assessment will then also be made of the prospects of meeting the short-term objective for the period 2008–2012.
In a review conducted every fourth year, major Swedish climate policy decisions can be projected for 2004 and 2008. Decisions will have to be made not later than 2008 for follow-up of the Climate Convention with new future objectives. Decisions regarding further measures will be made at future follow-ups after that.
2.6.1 Central issues in the joint international work
Based on the above considerations, the committee presents the following proposal for the focus of Swedish efforts in the joint international work.
- Provided that international negotiations resolve outstanding questions in accordance with the agreed-upon timetable, Sweden will be able to ratify the Kyoto Protocol in 2002.
- Sweden shall be a driving force in the international work to reduce greenhouse gas emissions to a sustainable level.
- When the Kyoto Protocol enters into force, we presume that emissions trading and other flexible mechanisms described in the Kyoto Protocol will be a part of the global solution to the climate problem.
- Sweden should be a driving force within the EU for the introduction of European trading in emission rights for greenhouse gases, and for allowing countries outside the Union in the system to join the system.
2.6.2 Central measures in the base package
Based on the above considerations, the Committee submits the following proposals for central measures in the base package, involving initiatives throughout society.
- A broad-based information campaign is carried out aimed at the general public and the rest of society regarding the greenhouse effect and ways in which climate effects can be limited by individual measures, as well as the necessity of tougher policy instruments. The information should be formulated in collaboration with public agencies, the business community and trade-union organizations, municipalities and non-governmental organizations.
- An extensive package of measures and policy instruments based on the proposals of different agencies is put into effect.
- Government agencies draw up plans within their spheres to reduce greenhouse gas emissions and conserve energy. The purpose is to set in motion a process to explore the potential for measures, submit proposals, identify policy instruments, implement and follow up adopted measures.
- Enquiries and planning of additional measures are commenced so that current climate measures are expanded to embrace all sectors of society and all greenhouse gases covered in the Kyoto Protocol.
- State activities should also reduce emissions by means of e.g. energy conservation measures in their own operations and – in procurements of vehicles, transport services, travel, premises and contractors – by choosing options that entail low greenhouse gas emissions and energy conservation. It is important to given attention to the climate issue in the development of environmental management systems in state activities as well.
- Work with different forms of environmental agreements with the business sector is developed and evaluated.
- Swedish preparations are intensified to introduce emissions trading for greenhouse gases which, in addition to the EU’s proposals in the Green Paper, also include carbon dioxide emissions from additional sectors such as the transport sector and the industrial, residential and commercial sector, with the aim of also including emissions of other greenhouse gases as soon as possible. These preparations should
include the option of a national system, if the EU system takes too long to implement or is not of large enough scope.
- Swedish preparations for implementation of other flexible mechanisms described in the Kyoto Protocol.
- The coordination of efforts at Government level should be strengthened for planning and management of implementation of the future national climate policy.
- It is proposed that a Climate Council be established at the government agency level.
2.6.3 Central measures in the supplementary package
Measures in the supplementary package will be of interest when the outcome of the base package is known and when the effectiveness of the different policy instruments has become clear. Based on the above considerations, the Committee submits the following proposals for central measures in the supplementary package.
The following measures are included in the supplementary package:
- introduction of the following policy instruments, singly or in combination: -emissions trading, -changed energy or carbon dioxide tax, -other flexible mechanisms described in the Kyoto Protocol,
- possible broadening or amendment of measures adopted previously,
- implementation of proposals for measures submitted by government agencies,
- implementation of environmental agreements,
- implementation of measures for sinks according to the Kyoto Protocol,
- broadened use of biofuels,
- implementation of other enquiries.
2.7 Timetable for implementation
Swedish activities are intended unless otherwise specified.
Year
Activity
2000 (Spring) Report of Climate Committee.
2000 (Autumn) Budget bill includes appropriations for measures that are commenced in 2001. Bill on climate strategy is submitted to Riksdag.
2000 (December) and 2001 (Spring)
Decision by Riksdag on budget bill and special climate policy bill.
2001 Implementation of base package is commenced.
2002 Kyoto Protocol is ratified.
2002 (Autumn) Preparations for next climate policy decision are commenced.
2003 Proposals for further measures are submitted.
2004 Bill and decision on future action programme.
2004-2005 Supplementary package is introduced.
2005 Reporting to the Climate Convention on ”demonstrable progress” in accordance with Article 3.2 of the Kyoto Protocol.
2007-2008 Third climate policy decision.
The timetable should be regarded as an explanation of the chronology of different initiatives, and measures may be adopted earlier if there is reason for this. As previously stated, the Committee considers that measures should be implemented at the pace that is possible in view of the fact that different measures are connected to and dependent on each other and interact for the purpose of achieving the short-term objective for the period 2008–2012.
2.8 Implementation and responsibilities
The purpose of the implementation of the national strategy to reduce greenhouse gas emissions is that we in Sweden should shoulder our
share of the responsibility for reducing the risks of serious climate change.
Implementation entails that virtually all sectors of society will be more or less affected by our proposals. Such a strategy requires a clear division of responsibilities, collaboration, coordination, and follow-up and evaluation. These requirements lead to certain observations concerning, and proposals for division of, duties and responsibilities.
The decision of the Riksdag regarding the national climate policy also involves a weighing-together of different policy areas. Implementing the strategy involves complex trade-offs between preventing problems from becoming very serious and allowing for an increase in prosperity. Striking a balance between short- and long-term needs, between the environment and the economy, and between different measures and their socio-economic consequences will require careful consideration and adequate information.
A balance must also be struck between economic development in a 10-year versus a 100-year perspective, and between the different groups that will adopt and pay for the measures. Such considerations and policy stands are political and must be made at a political level. Climate policy should therefore be reviewed at least once during each term of parliament. One way to do this would be to appoint a new Climate Committee for each term.
Feedback of the results of the climate policy pursued, based on follow-up and evaluation, is particularly urgent. This feedback should focus on whether the objectives are attained by the measures adopted and policy instruments used so that Sweden is able to fulfil its international commitments.
This reporting is important both for the further decisions of the Riksdag and for the Riksdag’s dialogue with the citizens.
The Government bears overall responsibility for implementation of the strategy. The Government reports to the Riksdag on results, what changes or additional measures should be adopted, and whether the objectives/targets need to be revised.
Implementation will require careful coordination within the Government Offices, since several ministries and many agencies are involved. For this reason, the committee proposes that coordination within the Government Offices be strengthened. The committee recommends an organizational solution that ensures a clear political influence and provides sufficient secretariat resources for the purpose.
The reasons for the proposal are the international commitments, the need for coordination of measures between several policy areas, the long-term view that characterizes the decisions, and the balance that must be struck between objectives within and between policy areas.
Many agencies are vital to the implementation of the strategy. The agencies have contributed their input to the Committee with regard to proposals for measures. One experience of the Committee’s work is that the agencies’ work has contributed to a buildup of knowledge at the concerned agencies. The Committee considers it essential that the agencies continue their work of refining proposals for measures and instruments.
The Committee proposes that concerned agencies be given a clear responsibility to report emissions statistics and submit proposals for measures and instruments, and to provide feedback in the form of results. The statistics should be specified in instructions and appropriations letters.
The Committee proposes that a Climate Council be established consisting of the agencies that most involved in the implementation of the climate policy. The Committee should be advisory and support the Swedish Environmental Protection Agency in its current agency duties regarding implementation of the climate policy and subsequent reporting. The Council should thereby assist in gathering data for an overall evaluation and to ensure implementation of the climate policy.
The regional and local levels are essential in an implementation of the climate policy. County administrative boards, county councils and municipalities are knowledgeable in their sphere of responsibility regarding what constructive and cost-effective initiatives can be taken to reduce greenhouse gas emissions and energy use. As the state’s coordinating bodies in the counties, the county administrative boards have an important role in monitoring the climate issue within e.g. the county’s economic sector and within energy and transport planning.
In summary, the Committee’s proposal aims at the adoption of measures in all sectors of society to reduce climate gas emissions. The administrative and economic instruments, along with information, apply to the whole of society in the implementation of the climate policy. Different information activities will be carried out so that both households and business entities can make decisions in the light of the need to reduce greenhouse gas emissions. Such information should enhance knowledge and awareness and thereby encourage participation so that the necessary measures can be implemented in both the short and long run.
2.9 State expenditures and financing
Expenditures for proposed measures
The costs of the base package for the budget years 2001–2004 are estimated at about SEK 1,200, 1,300 1,600 and 1,600 million, respectively. The cost of the measures in the base package for the entire period 2001–2020 is estimated at SEK 11,000 million. We believe that more accurate cost calculations should be made in conjunction with the budget process.
An intensification of the climate work with information activities, aid for long-range changes and greater work within agencies entails increased state expenditures. Approximate changes in state expenditures for measures in the base package from 2001 through 2004 and financing options are described below. Financing of measures from 2005 is dependent on what main instruments will be chosen from the supplementary package, above all emissions trading and changes in energy and carbon dioxide taxes.
2.9.1 Proposed expenditures
The calculation of state expenditures for our proposals is based on the agencies’ estimates of how much the measures will cost the state. In some cases, figures have been taken from other sources or calculated by the Committee in accordance with the descriptions in Chapters 3–13. We wish to emphasize that the figures are uncertain and we therefore judge that more accurate cost estimates for the measures need to be made by each agency in dialogue with the Government Offices. Priorities may need to be reallocated within each expenditure area, and in the budget process among different expenditure areas.
In calculating appropriations and the extent of the emissions abatement work for 2001, it is urgent to get under way quickly in order to achieve emissions reductions by 2003–2005. At the same time, the time for planning and start-up will probably be relatively short for the concerned agencies. We therefore consider it need to underscore the importance of more accurate cost calculations, projection of potential results for each measure, and planning for follow-up of results.
The expenditures for the budget years 2001, 2002, 2003 and 2004 have been estimated at about SEK 1,200, 1,300 1,600 and 1,600 million, respectively.
We would like to emphasize that many of the measures we propose may also contribute to achieving other environmental objectives, and the costs should be regarded in this perspective. We have not distributed the costs between the climate objective and other objectives, but charge the entire cost to the climate objective in our calculations. Particulars on effects on other environmental objectives are given in Appendix 4 to this report.
Table 2.1 shows approximate figures for state expenditures for the years up to and including 2010 stemming from the proposed measures and instruments in the base package. A more detailed account of state expenditures for the individual measures is given in Appendix 2.
Table 2.1 Approximate scope of state expenditures for measures and instruments in the base package, SEK millions
2001 2002 2003 2004 Period
2005-2010
Total for
period 2001–2010
Energy and transformation industries, refineries
100 150 300 300 1,850
1)
2,700
1)
Industry
90 110 110 110 100 520
Residential, commercial and institutional
30 70 160 160 370 790
Transport
180 220 280 430 2,980 4,090
Other measures and instruments
760 760 750 650 0 2,920
Total sum 1,200 1,300 1,600 1,600 5,300
1)
11,000
1)
1) expenditures for the wind power programme are included, but complete data are lacking, so state expenditures after 2005 may be higher.
The summed column refers to all measures in the base package. Several will also be in effect during the period 2005–10. The costs may change after 2004, depending on what measures are chosen at the time.
2.9.2 Financing options
The Committee describes alternative options for financing, which provide considerably more funds than the expenditures entailed by our proposals.
Options
In the final choice of financing, we recommend that the climatic impact of the financing alternative be taken into consideration as much as possible.
An increase in the energy tax on electricity by 1 öre/kWh (100 öre = SEK 1) would bring an additional SEK 620 million into the national treasury in 2001, SEK 560 million in 2002, SEK 540 million in 2003 and SEK 560 million in 2004. The permanent effect will be slightly lower. This can enter into force from January 2001, provided it has been dealt within in the budget bill.
In order to prevent carbon dioxide emissions from increasing as a result of general economic growth, the indexation of the carbon dioxide tax should be tied to the GDP. This can be done in the same way as for calculation of the percentage target for foreign aid. Assuming that the nominal GDP is 1 percentage point higher than the CPI, revenue should increase by SEK 580 million each year. With another construction, the amounts could of course be slightly different. This question requires study, and depending on its magnitude the change could take place with the indexation for 2002 or 2003.
Differentiated sales tax could be imposed on new cars with regard to their carbon dioxide emissions. Assuming a mean value of SEK 5,000 per new car, this would generate annual revenue of about SEK 1,100 million for the public sector. The strengthening of the public treasury is estimated to amount to SEK 1,260 million in 2003 and SEK 1,100 million in 2004, provided the proposal enters into force in 2003.
If the vehicle tax is increased for all cars, including diesel-powered, by SEK 200 per car, tax revenues will increase by nearly SEK 730 million per year. This can enter into force from 2001. It is proposed that the increase in the vehicle tax be differentiated according to consumption of fossil fuel for cars put into service from 1 January 2001. (The differentiation cannot be imposed on older cars due to an EC directive that says that the car manufacturers cannot be required to furnish emissions figures for these older cars). Differentiation requires study and could be introduced later than an increase.
Remaining appropriations of around SEK 1,000 million for the local investment programmes are transferred to the climate programmes (KLIMP).
Costs in conjunction with bodily injuries in traffic accidents are transferred to the compulsory third-party insurance, reducing state expenditures. Depending on which costs are transferred, the state budget would be relieved of between SEK 2,100 and 3,800 million (Riksdagens Utredningstjänst Dnr 1997:2170). The measure would also encourage a smoother driving style, which also affects emissions. The
possibilities of EU aid for measures in the strategy should be explored. The financing alternatives have been compiled in the following table.
Table 2.2 Financing options, SEK millions per year
Financing option
2001 2002 2003 2004
Increased electricity tax (tax on electric power), assume increase of 1 öre/kWh
620 560 540 560
Indexation of the general carbon dioxide tax is tied to the GDP from 2002.
0 580 1,160 1,740
Differentiated sales tax on new cars. The tax increases with increasing carbon dioxide emissions.
1,260 1,100
Increased vehicle tax on all cars. The vehicle tax is differentiated according to carbon dioxide emissions for cars put into service from 1 January 2001. For older cars, the current system provides some incentive.
800 800 800 800
Transfer of appropriations from local investment programmes, SEK 1,000 million, to distribute during 2001, 2002, 2003.
200 400 400 0
Changes in motor third-party insurance
2,100 2,100 2,100 2,100
The committee has considered it reasonable to describe alternative options to the Government, which has an overview and can coordinate with other enquiries and thereby choose the alternative that is best overall.