SOU 2000:52

Framtidens miljö - allas vårt ansvar. Betänkande från Miljömålskommittén

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut av regeringen den 28 maj 1998 beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk beredning som fick i uppgift att göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. Av direktiven (Dir. 1998:45) framgår att beredningen också fick i uppgift att arbeta med åtgärder och konsekvenser. Regeringen har vidare den 4 november 1999 beslutat om tilläggsdirektiv (Dir 1999:96) om uppföljning, styrmedel samt regionalt och lokalt miljömålsarbete.

Kommittén som beslutat att ta sig namnet Miljömålskommittén lämnar härmed över sitt slutbetänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit riksdagsledamoten Jan Bergqvist, ordförande, generaldirektören Rolf Annerberg, till den 30 september 1999, riksdagsledamoten Sinikka Bohlin, leg. läkaren Annika Bladh Blomquist, förbundsordföranden Magdalena Fransson till den 5 oktober 1999, riksdagsledamoten Göte Jonsson, riksdagsledamoten Harald Nordlund, överdirektören Mats Olsson, överdirektören Nina Rehnqvist, f. riksdagsledamoten Åsa Stenberg, förbundsordföranden Malin Svensson, riksdagsledamoten Karin Svensson Smith, biologen Maria Wetterstrand samt generaldirektören Kerstin Wigzell, den senare till 21 november 1999.

Göte Jonsson har på grund av sjukdom inte kunnat delta i kommitténs slutsammanträde.

Som experter har vid avgivandet av betänkandet tjänstgjort departementssekreteraren Lars Amréus, miljöekonomen Svante Axelsson, departementssekreteraren Ulrika Askling, departementssekreteraren Ulf Berkelöf, departementssekreteraren Anna Bohman, f. överdirektören Olof Edhag, departementssekreteraren Cecilia Fegler, departementsrådet Anders Holmgren, departementssekreteraren Stefan Karlsson, departementsrådet Christina Lindbäck, departementssekreteraren Björn Nilsson, ombudsmannen Sven Nyberg, miljörådgivaren Inger Strömdahl, direktören Eva Thörnelöf och geologen Peter Wenster. Under viss tid har också departementssekreterarna

Göran Boberg (till den 5 oktober 1999), Gunilla Blomquist (till den 10 januari 1999) och Eva Lindholm (till den 6 februari 2000) samt kammarrättsassessorn Niclas Falkendahl (till den 28 november 1999) varit experter.

Huvudsekreterare har varit Jon Kahn. Som kommittésekreterare har Anders Bengtsson, Erika Budh, Erika Gustafsson, Thomas Levander, Anita Linell och Thomas Nilsson tjänstgjort i utredningen. Bengt Arwidsson har också arbetat i sekretariatet som expert i utredningen. Yngve Brodin, Ulrika Lindstedt och Sune Sohlberg har varit detacherade från Naturvårdsverket och Karin Schibbye från Riksantikvarie ämbetet för att delta i sekretariatets arbete. Kajsa Magnusson har varit utredningens assistent.

Inga reservationer har avgivits men särskilda yttranden har lämnats av Karin Svensson Smith (v), Annika Bladh Blomqvist(kd), Malin Svensson (c), Harald Nordlund (fp), Maria Wetterstrand (mp) och av Industriförbundets expert Inger Strömdahl.

Stockholm den 7 juni 2000

Jan Bergqvist

Sinikka Bohlin Annika Bladh Blomquist

Harald Nordlund Mats Olsson Nina Rehnqvist

Åsa Stenberg Malin Svensson Karin Svensson Smith

Maria Wetterstrand

/ Jon Kahn

1. Kommitténs underlag och arbetsmetod

Vår bedömning: Vårt arbete har utgått från direktivens krav om att föreslå sådana delmål och åtgärdsstrategier som gör det möjligt att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Vårt betänkande bygger på riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) samt förslag till delmål och åtgärder m.m. som lämnats av ett 20-tal centrala myndigheter och länsstyrelserna. Myndigheternas medverkan i arbetet med att formulera delmål och samrådet med berörda aktörer innebär en helt ny typ av arbetssätt, som innehåller många förankringssteg på vägen mot det slutliga betänkandet.

De delmål vi föreslår är resultatet av en omfattande analys. Myndigheternas förslag har bearbetats, analyserats och kompletterats i olika steg. En rad olika analysmetoder har använts. I analysen har särskild vikt lagts vid problemformuleringen, att beskriva olika miljöpolitiska ambitionsnivåer samt att utreda såväl miljömässiga som ekonomiska och sociala konsekvenser av dessa som underlag för de slutliga förslagen.

Vi har i vårt utredningsarbete haft en rad underhandskontakter, hearings och regionala möten innan slutjusteringen. Vi förutsätter att våra förslag dessutom blir föremål för remissbehandling.

1.1. Kommitténs uppdrag

Regeringen beslöt den 28 maj 1998 om direktiv för beredningen (Dir. 1998:45, bilaga I). Av dessa framgår att klimatmålet inte ingår.

Beredningen ska

1. samlat utvärdera och utveckla delmål och behov av åtgärder för att

nå de miljökvalitetsmål som föreslås i propositionen

2. granska och vid behov bearbeta de förslag till delmål och åtgärder

som anges i propositionen, de som presenteras av olika myndigheter med anledning av propositionen och i övrigt sådana delmål som beredningen anser behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen på ett effektivt sätt

3. så långt möjligt beräkna kostnaderna för delmål och åtgärder

4. granska de samhällsekonomiska analyser som presenteras av olika

myndigheter och låta denna analys ligga till grund för beredningens överväganden.

Vi har beslutat anta namnet Miljömålskommittén.

Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 4 november 1999. (Dir. 1999:96, bilaga I). Dessa innebär att kommittén också ska

1. föreslå hur målen ska följas upp och vid behov revideras

2. föreslå nya eller förändrade styrmedel för att uppnå delmålen

3. studera det regionala och lokala miljömålsarbetet samt vid behov

föreslå åtgärder beträffande detta arbete

4. beakta riksdagens beslut om miljömålspropositionen

Vi beslöt den 6 februari 1999 att överlämna en skrivelse till regeringen med program för arbetet. Av skrivelsen framgår bland annat att vi avser att analysera tre olika miljöpolitiska ambitionsnivåer för år 2010.

1.2. Underlag för kommitténs arbete

1.2.1. Riksdagens beslut

Riksdagen godkände den 28 april 1999 i huvudsak regeringens förslag i propositionen Svenska miljömål. Med anledning av motionsförslag (m, kd, v, c, fp och mp) gav riksdagen regeringen i uppdrag att återkomma med redovisning och förslag även beträffande delmålen. (rskr. 1998/99:183, bet. 1998/99:MJU6, riksdagsprotokoll 87.)

På några punkter gjorde utskottet påpekanden som har betydelse för vårt arbete. Utskottet anförde bl.a. att delmålen

– snarare än miljökvalitetsmålen kommer att utgöra underlag för mil-

jöpolitiska åtgärder och prioriteringar inom olika samhällssektorer – bör begränsas till sitt antal – utformas på ett sätt som gör det möjligt för riksdagen att fatta kon-

kreta och överskådliga beslut i miljöpolitiken – utformas till en tydlig målstruktur,

– bör vara uppföljningsbara och kostnadseffektiva – utformas med tydligt definierade begrepp

1.2.2. Underlag från myndigheter

I miljömålspropositionen (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen 15 nationella miljökvalitetsmål. Regeringen gav också riktlinjerna för hur sektorerna skulle spela en aktiv roll i arbetet med att formulera delmål, sektorsmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Över 20 centrala myndigheter och alla länsstyrelser fick därför under 1998 i olika regeringsbeslut i uppdrag att presentera förslag till delmål, sektorsmål, åtgärdsstrategier och styrmedel. De flesta myndigheterna redovisade sina förslag den 1 oktober 1999. Dessa förslag har överlämnats till oss. Vi har under tiden innan dess och även efter den 1 oktober lagt ned betydande arbete på att fortlöpande samråda med dessa myndigheter. Naturvårdsverket, som har samordnat myndighetsarbetet, har lämnat vissa övergripande rapporter, bl.a. om uppföljning, information, sektorsansvar, målkonflikter och ekonomiska analyser.

Några myndigheter har sammanställt rapporter om hela mål tillsammans med andra myndigheter. De är Sveriges geologiska undersökning (SGU) för Grundvatten av god kvalitet, Skogsstyrelsen för Levande skogar, Statens Jordbruksverk för ett Rikt odlingslandskap, Boverket för God bebyggd miljö, Kemikalieinspektionen för Giftfri miljö, Strålskyddsinstitutet för Säker strålmiljö och Naturvårdsverket för övriga mål.

Andra myndigheter har lämnat förslag på delmål och medel för att uppfylla några av grundsyftena med miljömålsarbetet. Dessa är Riksantikvarieämbetet för kulturarvsfrågor, Socialstyrelsen för hälsofrågor och Boverket för planeringsfrågor.

Ett tiotal myndigheter har lagt förslag för arbetet inom olika samhällssektorer med miljömålen. De är Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA), Vägverket, Banverket. Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Fiskeriverket, Konsumentverket, Försvarsmakten, Räddningsverket, Kustbevakningen samt Statens energimyndighet. Energimyndigheten har kompletterat sin rapport på vårt uppdrag. Sektorsrapporter har också avgivits av Naturvårdsverket, Boverket och Jordbruksverket. Länsstyrelserna har avgivit egna rapporter i flera omgångar. Flera myndigheter har under arbetets gång samrått med olika intressenter såsom näringsliv och organisationer inom sin sektor.

Dessutom har Naturvårdsverket redovisat tilläggsuppdrag de fått om målen Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Alla inkomna rapporter redovisas i bilaga III.

1.2.3. Underlag från arbetsgrupper

Vi har också tillsatt fem arbetsgrupper. Syftet har varit att samla olika experter för att ta tillvara kunskaper som inte naturligt kommer fram i myndighetsarbetet och annat som inte naturligt framkommer då en sektor i taget studeras. Arbetsgruppernas ansvarsområden har varit miljömål relaterade till markanvändning, vattenanvändning, energianvändning och materialanvändning samt en grupp som behandlade hälsofrågor.

Arbetsgruppernas uppgifter har bl.a. varit att göra fördjupningar inom några områden som de ansett viktiga att uppmärksamma. Grupperna har under våren och hösten 1999 ordnat seminarier. Vissa grupper har därutöver valt att överlämna en egen rapport till kommittén där viktiga frågor uppmärksammas. Rapporterna finns i bilaga VIII.

1.2.4. Övrigt underlag

Utöver direktiven och det underlag som redovisas ovan har vin vägletts i vårt arbete av miljömålspropositionen, särskilt kapitel 4 och bilaga 57 och av utskottsbetänkandet. Vidare har till oss överlämnats betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och de remissvar som Socialdepartementet hämtat in över denna utredning. Vi har också från regeringskansliet fått en skrivelse från Stockholms stad om metall i bromsbelägg. Dessutom har inkommit en stor mängd skrivelser från olika myndigheter, organisationer m.fl.

I syfte att dra lärdom av tidigare miljöarbete har vi arrangerat ett seminarium om vilka faktorer som varit avgörande för huruvida tidigare miljömål har uppnåtts eller inte.

Konsultrapporter har beställts för att komplettera underlaget för vårt utredningsarbete. Rapporter har tagits fram om:

– En litteraturstudie över kostnaderna för dagens miljöproblem (För-

svarets forskningsanstalt) – Industrins utsläpp (Kjessler & Mannerstråhle ) – Godstransporter (INREGIA) – Näringslivets anpassning till miljökrav (Handelshögskolan, Stock-

holm) – Framtida luftkvalitet i tätorter (IVL, Svenska Miljöinstitutet AB) – Energihushållning (CECAB) – Återföringssystem för miljöavgifter (Grön tillväxt)

– Företagsekonomiska analyser av konsekvenserna för jordbruket

(SLU, Ultuna) – Konsekvenser för hushållen (Konsumentverket och EAL Invest).

1.3. Metoder och arbetsgång

Vi har haft i uppdrag att visa vägen för att till nästa generation kunna överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta genom att formulera delmål och åtgärdsstrategier. Vi har haft en bred förankringsoch samrådsprocess samt nyttjat en mångfald av metodologiska verktyg för att lösa detta komplexa uppdrag.

1.3.1. Förankring och samråd

I syfte att stämma av våra förslag med berörda aktörer bjöd vi in till hearings under april månad om våra preliminära förslag. Fem olika möten hölls med myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresseorganisationer

– Hearing om luftfrågor särskilt målen Frisk luft, Bara naturlig för-

surning (klimat). – Hearing om kemi, strålskydd, ozonskikt (även radon) särskilt målen

Säkert strålskydd, Skyddande ozonskikt, Giftfri miljö och delvis God bebyggd miljö. – Hearing om vatten- och havsfrågor särskilt målen Hav i balans samt

levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker och Ingen övergödning. – Hearing om areella näringar särskilt målen Levande skogar, Rikt

odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö. – Hearing om målet God bebyggd miljö.

I syfte att studera möjligheter och hinder med att knyta våra förslag till delmål närmare miljöbalken inbjöds juridisk expertis till ett särskilt möte. På mötet, som hölls i mars, behandlades våra preliminära förslag till förändringar i bl.a. miljöbalken.

För att förankra arbetet regionalt arrangerade vi, tillsammans med Svenska Kommunförbundet, fyra regionala seminarier under mars månad i Umeå, Malmö, Göteborg och Stockholm.

1.3.2. Utredningsmetodik

Den metodik som legat till grund för analyserna i betänkandet är utarbetad inom den tillämpade systemanalysen. Denna är speciellt anpassad för utredningar som kännetecknas av att problemet är dynamiskt, tidsperspektiven långa, målfunktionen är vagt definierad, systemgränserna är inte självklara, vissa för problemet väsentliga faktorer är inte kvantifierbara och man arbetar under stor osäkerhet som måste beaktas explicit. I systemanalysen läggs tyngdpunkten vid

  • Problemformuleringsfasen, dvs. stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska lösas samt att fortgående ompröva problemformuleringar och förutsättningar analysen startade med,
  • Konstruktion av flera handlingsalternativ som ska jämföras med varandra,
  • Utveckling av lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan jämföras i analysen,
  • Osäkerhetshantering genom att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med,
  • Beskrivning av utredningens begränsningar och
  • Att på ett lättillgängligt sätt strukturera och presentera genomförda analyser därvid lägga särskild vikt vid att klargöra sambandet mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter.

Här följer en redovisning av utredningens viktigaste steg som genomlöpts i en iterativ process.

En fördjupad metodbeskrivning finns i bilaga IV.

Steg 1. Problemformulering och avgränsning

Mål

Problemanalys

Avgränsningar i tid och rum

Utifrån direktiven, miljömålen i prop 1997/98:145 och myndigheternas underlag har vi i problemformuleringsfasen riktat in oss på att besvara frågorna: Vad är problemet? Vilka är problemägare, dvs. vilka ska bidra till att målen nås? Varför är det ett problem? Vilka är de viktigaste verksamheterna i samhället som måste förändras för att nå miljökvalitetsmålen?

Syftet med steg 1 har bl.a. varit att identifiera vilka områden betänkandet ska fokusera på för att kunna tydliggöra avgränsningar i tid och

rum. Ytterligare avgränsningsfrågor som vi har tagit ställning till är beroendet av omvärlden och kopplingen till andra pågående utredningar.

Steg 2. Genomgång av underlag från myndigheter och

andra organisationer

Nollalternativ

Sektorn då generationsmålet är uppfyllt

Åtgärdsförslag till 2010

Konsekvensanalyser

Styrmedel

Huvuddelen av det underlag som vi har använt i steg 2 har tagits fram inom ramen för myndigheternas uppdrag i form av miljömålsrapporter och sektorsrapporter. Underlag som rör följande frågor har varit av särskild vikt för våra fortsatta analyser: Vilka är sektorns/verksamhetens viktigaste miljömål? Vad händer om inga ytterligare åtgärder vidtas – beskrivning av Business as usual eller ett s.k. 0-alternativ. Hur ser den hållbara sektorn/verksamheten ut om en generation? Vilka förändringar behövs till år 2010 för att nå hållbarhet inom en generation? Analys av åtgärdspaket i olika ambitionsnivåer och styrmedel som grund för förslag till delmål/sektorsmål.

I vissa fall har vi bedömt att väsentligt underlag saknats, vilket resulterat i beställningar av en rad kompletterande rapporter. Dessa finns redovisade under 1.2.4.

Steg 3. Handlingsalternativ och konsekvensanalyser

Åtgärdsförslag i tre ambitionsnivåer för miljömålen

Kriterier

Val av modeller/metoder

Analys

Beräkningar och jämförelser

Osäkerhetshantering

I steg 3 har vi skapat handlingsalternativ i form av miljöpolitik i tre ambitionsnivåer för olika miljömål eller grupper av mål samt beskrivit konsekvenserna av handlingsalternativen. De kriterier som har använts för att bedöma konsekvenserna av olika åtgärdsförslag inkluderar förutom den miljömässiga dimensionen också ekonomisk och social rea-

liserbarhet. Flera metoder för att göra ekonomiska analyser och bedömningar samt andra konsekvensanalyser har använts i detta steg.

För vissa av miljömålen har vi vägt samman sektorsmål till delmål på nationell nivå. Det gäller speciellt de mål där flera sektorer/verksamheter tillsammans ska bidra till att delmålet nås.

Steg 4. Styrmedel

Hinder och styrmedelsbehov

Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter att detaljutforma styrmedelsförslag. Vi har analyserat vilka styrmedel som behövs för att nå målen och pekat ut hur arbetet kan gå vidare för att förbättra styrningen mot målen.

Utifrån åtgärdsanalyserna under respektive miljömål har vi grupperat mål med gemensamma åtgärder och styrmedel samt sammanfattat dessa slutsatser till tre åtgärdsstrategier över grupper av miljömål. Förslagen till styrmedel har tagits fram med utgångspunkt från myndigheternas underlag och genom analys av vilka hinder som finns för att genomföra olika åtgärder.

Steg 5. Konsekvenser för näringsliv, hushåll och offentlig

verksamhet

Samhällsekonomiska konsekvenser

Vi har analyserat om det är ekonomiskt realiserbart för olika aktörer att vidta åtgärder för att bidra till samtliga miljömål samtidigt. Konsekvenser för sektorerna har i vissa fall bedömts kvantitativt och i andra fall kvalitativt med stöd av hittills gjorda erfarenheter och bedömningar av branschorganisationer. Konsekvenserna för hushåll och offentliga sektorn studerats samlat.

De statsfinansiella konsekvenserna har beskrivits, liksom förändringar i arbetsinriktning för myndigheter och kommuner.

Steg 6. Sammanfattning av beslutsunderlaget,

val av ambitionsnivå

Resultattolkning

Slutsatserna från steg 3, 4 och 5 har presenterats så att konsekvenserna av miljöpolitik i tre olika ambitionsnivåer för 2010 lätt kan överblickas som underlag för val av ambitionsnivå. Vi har mot denna bakgrund valt miljöpolitisk ambitionsnivå. Ambitionsnivåerna kan avläsas i etappmålen, som anger hur långt vi ska ha nått i form av utsläppsminskningar eller andra åtaganden till ett visst årtal, oftast 2010.

I samtliga steg har den internationella utvecklingen beaktats bl.a. har hänsyn tagits till miljöutvecklingen i Europa när det gäller de storregionala miljöproblemen som försurning, övergödning och marknära ozon samt den globala utvecklingen för t.ex. kemikalier och klimatmålet. Osäkerheter i indata har hanterats bl.a. med känslighetsanalyser och variationsresonemang.

1.4. Samverkan med andra utredningar/uppdrag

Kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (M1998:08) har lämnat förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som syftar till att reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser. Klimatkommitténs överväganden redovisas i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Kommittén har också föreslagit klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden.

Effektivisering av användning av energi för värme och transporter samt ökad användning av förnybara energikällor är traditionellt de möjligheter som finns för att begränsa utsläppen av koldioxid. En minskad energianvändning eller övergång till förnybara energikällor leder i allmänhet till mindre utsläpp av luftföroreningar. De senare årens minskning av svavelutsläppen hänger exempelvis delvis samman med att biobränslen ersatt eldningsolja inom fjärrvärmesystemen. Åtgärder som behöver vidtas för att klara klimatmålet påverkar därför övriga miljömål – framför allt målen Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Miljömålskommittén har därför samarbetat nära med Klimatkommittén både då det gäller beskrivning av åtgärdspaket och för konsekvensanalyser av förslagen. Strävan har varit att så långt möjligt använda gemensamma beräkningsgrunder inom kommittéerna såväl för analyserna som för energianvändningens framtida utveckling.

Vårt förslag till uppföljningssystem innefattar också klimatområdet. Under utredningens gång har vi samrått om detta med klimatkommittén.

Slutligen har vi mot bakgrund av klimatkommitténs resultat försökt anpassa deras förslag till den struktur vi använt för övriga miljökvalitetsmål.

Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens riktlinjer för kemikaliepolitiken. Riktlinjerna innebär att:

1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen: – Organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen. – Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande. – Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

3. Organiska, av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara skall förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada.

Uppdraget är en del i det arbete som syftar till att uppnå regeringens miljömål Giftfri miljö och delar av våra förslag till detta miljömål grundar sig på kemikalieutredningens förslag.

Kemikalieutredningen har presenterat sitt förslag i betänkandet Varor utan faror. Förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53).

Övriga utredningar som kommittén samrått med framgår av bila ga II.

2. Målstruktur

2.1. Hållbar utveckling

Vår bedömning: Miljökvalitetsmålen syftar till att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

Vår utgångspunkt i arbetet med delmål och åtgärdsstrategier har varit att följande fem grundläggande värden ska tillgodoses.

1. Människors hälsa

2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön

3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena

4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

5. En god hushållning med naturresurser

De krav som ställs i miljöbalkens första paragraf på balkens tillämpning utgår från motsvarande värden.

Bakgrund: En hållbar utveckling är en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov (Brundtlandkommissionen 1988). Vid

FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 antogs Agenda 21, en handlingsplan för tjugohundratalet dvs. det 21:a århundradet. De olika avsnitten där handlar om sociala och ekonomiska dimensioner, att bevara och förvalta resurser för utveckling och stärka viktiga samhällsgruppers roll och om medel för genomförande. Det handlar alltså om olika dimensioner av hållbar utveckling som måste samverka. Arbetet går från lokalt till globalt. I Sverige har arbetet med Agenda 21 koncentrerats till det lokala planet. Vid FN-konferensen i Istanbul 1996 antogs den s.k. Habitat-agendan, ett handlingsprogram som koncentrerar sig på frågor kring främjande av hållbar utveckling i boende och bebyggelsemiljöer.

När det gäller de tre dimensionerna av hållbar utveckling – ekologisk, ekonomisk och social – har det svenska arbetet koncentrerats till den ekologiska eller miljömässiga dimensionen. Även denna har i olika

sammanhang definierats på något olika sätt (se faktaruta). I praktiken är dock skillnaderna små. Likheterna är också stora med vad som tidigare kallades miljöpolitikens syfte: att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurserna och att skydda natur- och kulturmiljöerna. De mål som anges i miljöbalken har en särskild roll genom sin rättsliga ställning.

FAKTARUTA

Regeringens definition av ekologiskt hållbar utveckling

Regeringen har i skrivelserna ”Hållbara Sverige” (skr. 1999/2000:13 och skr 1998/99:5) utvecklat innebörden av en ekologiskt hållbar utveckling. Man anger där tre övergripande mål:

Skyddet av miljön

En hållbar försörjning

En effektiv användning av energi och andra naturresurser

Miljöbalkens mål (1 kap. 1 §)

Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

  • människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
  • värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas,
  • den biologiska mångfalden bevaras,
  • mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och
  • återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljökvalitetsmålen preciserar de framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Förhållanden som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön, naturresurserna och naturen står i centrum. Utsläpp av skadliga ämnen ska bringas ner till nivåer som bestäms av vad människan, kulturminnen och naturen långsiktigt tål. Målen anger också att natur- och kulturlandskap med särskilda miljövärden ska skyddas och bevaras, samtidigt som produktionsförmågan upprätthålls och utvecklas.

Skälen för vår bedömning: Syftet med miljömålsarbetet är att göra det möjligt att till nästa generation lämna över ett samhälle i ekologiskt hållbar utveckling där de stora miljöfrågorna är lösta. Vi har bedömt vad våra förslag får för sociala och ekonomiska konsekvenser. I dag finns inte några tydliga definitioner av vad den ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling innebär. Det är angeläget att även de dessa dimensioner av hållbar utveckling definieras av ansvariga myndigheter och att mål och åtgärdsprogram utformas också för dem.

Miljöarbetet måste ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheterna visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och i dag okända eller underskattade miljöproblem kommer att bli aktuella allteftersom tiden går. Det innebär att mål och medel så långt möjligt ska utformas så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Försiktighetsprincipen ska gälla. En hållbar utveckling i en del av världen får inte komma till stånd på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen.

Ekologisk hållbarhet ska enligt regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:13) uppnås genom att skydda miljön så att föroreningar inte skadar människors hälsa eller naturens förmåga att ta emot och bryta ner dem, genom att energi och andra resurser används effektivt och genom att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras. En framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste även baseras på en varsam förvaltning av vår naturmiljö och vårt gemensamma kulturarv och främja den sociala och ekonomiska utvecklingen. Åtgärder i enlighet med miljökvalitetsmålen är en viktig del av arbetet för hållbar utveckling, men det behövs också andra åtgärder inom ekonomi, kultur, socialpolitik, biståndspolitik m.m.

Även om det övergripande målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta innebär inte detta att alla miljöstörningar har upphört inom 20–25 år. Markens, luftens och vattnets återhämtningsförmåga kräver ibland betydligt längre tid än så. Belastningen av i dag kända miljöproblem ska dock ha upphört så tidigt som möjligt och senast inom denna generation (före 2020–2025).

Vårt betänkande grundas, liksom miljömålsarbetet hittills, på fem grundläggande värden: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktig produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Genom varsamhet och god hushållning med de natur- och kulturgivna förutsättningarna ska vi skapa ekonomiskt livskraftiga, socialt vitala och stimulerande samt miljömässigt sunda miljöer.

De fem grundläggande värden som ligger till grund för miljökvalitetsmålen får inte uppfattas som enskilda storheter. De är beroende av

varandra och samspelar med varandra. En hållbar utveckling förutsätter samordning och integrering till exempel mellan bevarande och utveckling och mellan natur- och kulturmiljövärden. De historiska förhållandena bör sålunda vara en utgångspunkt i arbetet med att på nytt skapa ett landskap med ökad biologisk mångfald. Vi menar att det är viktigt att beakta alla dessa värden för att kunna berika människornas upplevelse av miljön, fördjupa förståelsen av dess uppbyggnad och förmågan att vårda och använda den på ett långsiktigt hållbart sätt.

I kap. 26 har vi utvärderat om de delmål som föreslås är tillräckliga för att inom en generation nå miljömålen och de fem grundläggande värdena. Här redovisar vi hur vi har definierat och tolkat de fem grundläggande värdena.

Människors hälsa

Att främja en god hälsa innebär att det i livsmiljöerna skapas förutsättningar för att vi ska uppnå fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande. Sverige har en lång tradition av en hög nivå på hälsoskydd och förebyggande hälsoarbete i samhället och en stor del av de hälsoförbättringar som vi uppnått under 1900-talet kan tillskrivas åtgärder inom detta område. En fortsatt hög ambitionsnivå beträffande hälsofrågor utgör en viktig grund för miljömålsarbetet.

Sverige har som nation anslutit sig till flera olika deklarationer på området. Riodeklarationen (1992) säger att hälsa är en rättighet för alla människor och att människan står i centrum i strävan mot en hållbar utveckling. I The European Charter on Environment and Health (1989) fastslår att det för hälsa och välbefinnande fordras en ren och harmonisk miljö, där fysiska, fysiologiska, sociala och estetiska faktorer tillmäts sin rättmätiga betydelse. Miljön bör betraktas som en resurs för att förbättra levnadsförhållandena och öka välbefinnandet. Människan ska ha rätt till ett hälsosamt liv i samklang med naturen (WHO 1990, fritt översatt). I Declaration on Action on Environment and Health in Europe (1994) betonas vikten av ett samarbete mellan miljö- och hälsosektorerna samt att WHO:s medlemsländer i Europa ska ha egna nationella handlingsprogram för hälsorisker i miljön senast 1997. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) är Sveriges förslag till ett sådant handlingsprogram och Miljöhälsoutredningen ska beaktas i genomförandet av miljömålen. I Declaration of the Third Ministerial Conference on Environment and Health (1999) preciseras åtgärder inom särskilt prioriterade områden som vatten, transporter, barns hälsa.

Miljömålsarbetet har flera syften på hälsoområdet, dels att minska exponeringen för potentiellt hälsofarliga faktorer i miljön, dels att skydda och tillföra positiva faktorer för hälsa och välbefinnande som t.ex.

tillgången till natur och kultur. Miljökvalitetsmålen utgår från att hela befolkningen, dvs. också känsliga grupper som barn, gamla eller överkänsliga personer, t.ex. astmatiker, ska skyddas mot negativ påverkan. Vidare ska miljömålen så långt som möjligt ta hänsyn till den samlade exponeringen. Ibland kan exponering för ett och samma ämne förekomma såväl i arbetsmiljön som i bostadsmiljön och den yttre miljön.

De avgränsningar som vi har gjort följer huvudsakligen Miljöhälsoutredningens (SOU 1996:124), vilket innebär att det är miljörela terade hälsorisker som stått i fokus. Olycksrisker, livsstilsrelaterade hälsorisker som bruk av tobak, alkohol och narkotika samt rent sociala frågor som t.ex. effekter av arbetslöshet har inte ingått. Den nationella folkhälsokommittén (S 1995:14) behandlar frågor om livsstilsrelaterade hälsorisker. Utredningen om översyn av Räddningstjänstlagen (Fö 1999:03) behandlar olycksrisker. Dessa utredningar bör få i uppdrag att beakta miljökvalitetsmålen i sina förslag. Miljömålskommitténs arbete omfattar inte specifikt arbetsmiljöområdet som regleras enligt särskild lagstiftning. Detta utesluter inte att utredningens förslag även kan befrämja arbetsmiljöverksamheten. Framför allt gäller detta kemikalie området där arbetsmiljö utgör en bedömningsgrund för miljökvalitetsmålet.

Hälsorelaterade delmål och åtgärder är integrerade i de olika målkapitlen. I det fortsatta arbetet inom olika sektorer samt i det regionala och lokala arbetet är det viktigt att det förebyggande och skyddande hälsoarbetet även fortsättningsvis integreras som en viktig del i miljömålsarbetet. I förslagen till hälsorelaterade delmål har Miljöhälsoutredningen varit vägledande. Miljöhälsoutredningen är en värdefull tillgång i det fortsatta miljömålsarbetet inom olika sektorer och på olika nivåer genom den kunskapssammanställning, de prioriteringar och de övergripande strategier för en fortsatt hög hälsoskyddsnivå som där föreslås.

Den biologiska mångfalden och naturmiljön

Att värna om den biologiska mångfalden innebär att samhällets verksamheter ska bedrivas så att alla arter av växter, djur och andra levande organismer som naturligt förekommer i landet kan fortleva på lång sikt. Biologisk mångfald definieras i Konventionen om biologisk mångfald som ”variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår”. I konventionen anges också att variationsrikedomen innefattar mångfald inom arter (genetisk variation), mellan arter och av ekosystem. Det bör betonas att biologisk mångfald inte alltid är detsamma som ett stort antal arter. Vissa ekosystem är naturligt artfattiga. Förekomsten av livsmiljöer

och natur- och kulturlandskap med olika karaktär och artsammansättning är en viktig förutsättning för en rik biologiska mångfald.

Konventionen om biologisk mångfald gör ett undantag för främmande arter. De omfattas i princip inte av skyddet och, om de ställer till problem, ska de enligt konventionen i stället elimineras. I Sverige finns många arter, inte minst i odlingslandskapet, som trots att de är införda ändå har ett stort biologiskt och kulturhistoriskt värde. Hur man ska förhålla sig till denna kategori av arter måste avgöras från fall till fall. Viktigast är att det görs en noggrann prövning av all introduktion av nya arter så att dessa i framtiden inte kan komma att hota den befintliga biologiska mångfalden. Ett mycket restriktivt förhållningssätt måste också gälla införsel och användning av genetiskt modifierade organismer.

Även den biologiska och genetiska mångfald som uppstått genom förädling av husdjur och nyttoväxter är viktig att värna om.

Att värna om naturmiljön innebär att viktiga landskapselement ska skyddas och vårdas på ett sätt som gör att de kan bestå. Förutom den biologiska mångfalden med flora och fauna innefattar detta olika vattendrag, marktyper och terräng.

Kulturmiljön och de kulturhistoriska värden

Att ta tillvara de kulturhistoriska värdena innebär att värna om den mångfald, de uttrycksformer och de spår i landskapet och den bebyggda miljön som speglar samhällets och människors historia. Människor ska kunna uppleva och förstå den historiska utvecklingen och känna förankring i sin miljö.

En kulturmiljö är ett område där olika delar särskilt tydligt speglar en viss tid eller ett visst skeende. En kulturmiljö utgör ett sammanhängande och geografiskt avgränsat område som kan spegla såväl hur naturförutsättningarna och människans nyttjande av området samverkar, som hur regelverk och ekonomiska maktstrukturer format miljön. Kulturmiljön beskriver landskapets historiska djup och lägger till en fjärde dimension – tiden – till det landskap vi ser.

Kulturvärden är ett vitt begrepp som omfattar alla slags yttringar av människors verksamhet, det kan omfatta både enskilda objekt och historiska samband. Kulturvärdena representerar kontinuitet, förankring och tradition. Kulturarvet i form av t.ex. byggnader, fornlämningar, stadskärnor, odlingsrösen, gränser, vägar, beteshagar, kultplatser och ortnamn berättar om vår egen och tidigare generationers verksamhet, ambitioner, värderingar och tankevärld. Kulturvärden kan vara materiella och immateriella , unika och vanliga. Vissa spår och uttryck vittnar om sedan länge försvunna processer, medan andra är beroende av att

dagens verksamheter fortgår och utvecklas. Kulturvärden kan – och ska – nybildas. Men kulturhistoriska värden som förstörs kan inte återskapas.

Att ta tillvara kulturmiljön och kulturvärden innebär att det finns ett representativt urval av kulturminnen och kulturmiljöer bevarade över hela landet, att utsläpp nedbringas till de nivåer som gör att kulturarvet inte vittrar bort, att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas och att kunskaper och erfarenheter som är knutna till äldre brukningsmetoder och traditionella byggnadssätt och byggmaterial tas tillvara. Kulturarvet står inte enbart för trygghet och förankring, det bär också på kunskaper som kan vara dynamiska och utvecklande. Kulturmiljöns kunskapsinnehåll kan bidra till att lösa problem och svara mot nya utmaningar på vägen mot hållbar utveckling. Genom att fortsatt vårda och bruka kulturarvet hålls denna kunskap levande. Ett kulturmiljövårdande förhållningssätt främjar också en hållbar utveckling genom att livslängden och kvalitén i olika investeringar framhålls.

Delmålen är utformade utifrån ovanstående förtydliganden av kulturarvets betydelse som resurs för en hållbar utveckling.

Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

Mark, vatten och miljön i övrigt ska nyttjas så att ekosystemens långsiktiga produktionsförmågan inte försämras. Det innebär att skogsbruk, jordbruk, fiske etc. ska bedrivas så att framtida generationer har samma möjligheter som vi att tillgodose sina behov av träprodukter, jordbruksgrödor, fisk etc. Den mängd produkter eller material som tas ut ur ekosystemen ska långsiktigt inte vara större än den mängd som ekosystemen producerar.

Av största betydelse är att upprätthålla ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga som bas för de areella näringarna och i förlängningen för människans livsvillkor. Utförs inte verksamheterna på ett långsiktigt uthålligt sätt äventyras sektorernas fortlevnad. Produktionsförmågan har därmed stor betydelse också för en ekonomiskt hållbar utveckling. Det innebär att förutsättningarna för att behålla den biologiska mångfalden, för människors hälsa och för att producera förnyelsebara råvaror i grunden är gemensamma.

För att den långsiktiga produktionsförmågan ska bibehållas måste dessutom utnyttjandet av naturen inom alla andra näringar och av hushållen ske på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Det innebär att utsläpp, föroreningar och fysiska ingrepp inte får påverka produktionsförmågan negativt. Farligt avfall och gifter får inte spridas i naturen och nedfallet av föroreningar måste reduceras. Farliga gifter riskerar annars att komma in i de naturliga kretsloppen och spridas till andra ekosystem

genom vatten eller via näringskedjorna vilket kan göra våra livsmedel otjänliga och marken obrukbar. Mycket allvarliga effekter på produktionen kan uppstå genom joniserande strålning och nedfall av radioaktiva ämnen.

Ekosystemen producerar också andra tjänster som människan har nytta av, t.ex. olika renings- och nedbrytningsprocesser och inlagring av kol i mark och vegetation (kolsänkor).

En god hushållning med naturresurser

En god hushållning med naturresurser förenar kraven på att trygga resursförsörjningen, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällets utvecklingsbehov i ett långsiktigt perspektiv.

Hushållning med naturresurser innefattar här hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt samt hushållning med ämnen, mineraler, energi och andra resurser. Det innefattar också materialhushållning med återanvändning och återvinning samt kretsloppsfrågor.

Hushållning med naturresurser handlar i grunden om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenområden och hur man använder olika resurser såsom råvaror, energi och vatten. En utvecklad materialhushållning, återanvändning och återvinning ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Det sätt på vilket marken och vattnet används inverkar på möjligheterna till annan mark- och vattenanvändning, till att skapa effektiva transport- och energisystem samt till att utvinna ämnen och mineral ur marken och vattnet. Ianspråktagande av områden för skilda verksamheter kan komma i konflikt med varandra. Det påverkar också förutsättningarna för den biologiska produktionen i vid mening och förutsättningarna att värna om natur- och kulturvärden.

De konsekvenser som följer av olika användningssätt måste beaktas både i ett arealhushållnings- och ett materialhushållningsperspektiv. Konsekvenserna kan avse både de begränsade naturresurser som är knutna till marken och vattnet och möjligheterna att skapa en god livsmiljö. Uttaget av ändliga resurser bör begränsas för att säkerställa att kommande generationers valmöjligheter inte försämras. Ändliga resurser är sådana som inte återskapas under överskådlig tid, t.ex. grus, metaller och fossila bränslen. Ändliga resurser kan också vara sådana natur- och kulturvärden som inte kan återskapas när de en gång har försvunnit. Varje uttag av ändliga resurser innebär att det finns mindre kvar för kommande generationer och att miljön utarmas. Då mål om hushållning med ändliga resurser ska beskrivas behöver hänsyn tas till

behoven hos framtida generationer, tillgångarnas storlek och även möjligheterna att ersätta den knappa resursen.

För att säkerställa en god hushållning med naturresurser bör resursanvändningen vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minimal. Det behövs ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället och en effektiv energianvändning.

Hushållning med naturresurser handlar också om hur mark- och vattenområden påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av områdena. Detta avser då områdena i sin helhet med ämnen och material samt natur- och kulturvärden och vad som övrigt finns i eller tillförs till områdena. En god hushållning innebär varsam exploatering och brukande av miljön, långsiktigt skydd av värdefulla naturresurser, men även att återskapa, förnya och återanvända miljöns resurser. Dagens förändringar av den yttre miljön ska kunna samverka med och berika den miljö de tar i anspråk.

2.2. Målstruktur och definitioner

Vårt förslag:

Vi föreslår att man skiljer på sådana delmål till de nationella milökvalitetsmålen som är preciseringar av dessa mål och på sådana delmål som är tidssatta (etappmål). Målstrukturen blir då följande:

  • Nationella miljökvalitetsmål i enlighet med riksdagens beslut.
  • Preciseringar av miljökvalitetsmålen. Anger vilken miljökvalitet (t.ex. halter i luft, vatten eller mark av olika ämnen) inom olika delområden som ska vara uppfylld inom en generation. Dessa delmål föreslås av kommittén.
  • Etappmål som avser läget år 2010, eller annan tidpunkt som valts i olika fall. De kan i sin tur vara av olika karaktär. Etappmålen kan avse en viss miljökvalitet som ska vara uppnådd eller avse förändringar av utsläpp eller annat vilka ska vara genomförda. De kan därmed fungera som en avstämning av om målen nås. Dessa delmål föreslås av kommittén.
  • Sektorsmål. Fastställs som regel inom sektorn. Granskas av kommittén.
  • Regionala och lokala mål och organisations- eller företagsspecifika mål. Fastställs av respektive nivå eller aktör. Kommittén tar upp incitament m.m. för att åstadkomma detta.

Målen bör kompletteras genom att ange vilket fortsatt arbete som krävs för att uppfylla mål (t.ex. för utsläpp), genomföra åtgärder och införa styrmedel. Kommittén granskar och föreslår åtgärdsstrategier och styrmedel där det behövs. Detta påverkar också delmålens utformning.

Vi anser att delmålen ska uppfylla vissa grundläggande krav. För etappmålen är kraven på tydlighet och prioritering central. De preciserade delmålen blir av nödvändighet mer allmänna till sin karaktär.

Vårt förslag bygger på att

  • delmålen ska vara tydliga och överskådliga
  • delmålen ska vara uppföljningsbara på kort och lång sikt
  • delmålen ska spegla en prioritering av de väsentligaste frågorna
  • delmålen ska ingå i en heltäckande struktur och att
  • delmålen ska i allmänhet vara möjliga att regionalisera.

Bakgrund: Hur målstrukturen ska byggas upp framgår delvis av propositionen, delvis av riksdagsbeslutet. Riksdagen tar upp att de ska begränsas till sitt antal, samt utformas på ett sätt som gör det möjligt för riksdagen att fatta konkreta och överskådliga beslut. Man nämner också behovet av en klar målstruktur, uppföljningsbarhet och kostnadseffektivitet samt att de begrepp som används är klart definierade.

Dessa allmänna uttalanden behöver emellertid konkretiseras. Frågan har också behandlats i det material som var bakgrund till miljömålspropositionen bl.a. hos Nationalkommittén för Agenda 21 (rapport 1996:4). I beredningsarbetet har kommittén också skaffat erfarenheter från andra länder samt från forskning om miljöprogram och miljöstyrning.

Skälen för vårt förslag: Enligt direktiven ska arbetet i Miljömålskommittén ta sin utgångspunkt i det överordnade målet för miljöpolitiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Vi har därför tagit ställning till vad detta mål innebär.

En generation är den tid som i genomsnitt förflyter mellan att ett barn föds och det i sin tur blir förälder till ett barn. I miljömålspropositionen (s. 19) anges att generationsmålet ska vara uppfyllt till år 2020–2025.

Vi anser att det är nödvändigt att målstrukturen är överblickbar, entydig och ensartad. Vi har därför fört in de förslag som kommit från myndigheterna i ett enhetligt system.

I propositionen och i myndigheternas förslag har beteckningen delmål använts för flera olika saker. Det gäller för miljökvalitet eller halter i miljön av föroreningar. Ibland är dessa tidssatta, ibland inte. Vidare ingår mål för utsläppsbegränsningar och liknande och mål för andra åtgärder.

Inom en generation ska de stora miljöproblemen vara avklarade. Den miljökvalitet som då ska vara uppnådd är formulerad i själva miljökvalitetsmålet eller generationsmålet, som är fastställt av riksdagen. Många förslag till delmål som förts fram av myndigheterna är inget annat än en bestämning av denna miljökvalitet. Dessa har en mer naturvetenskaplig prägel. De kan svårligen analyseras i ekonomiska termer eftersom de inte enkelt kan kopplas till åtgärder, aktörer och styrmedel. De delmål som avser miljökvalitet vid slutet av innevarande generation har vi valt att benämna preciseringar av miljökvalitetsmålen.

En annan typ av delmål är tidssatta och handlar om hur långt på vägen till målet man ska ha hunnit vid en viss tidpunkt. Det kan handla såväl om etappmål för miljökvalitet som utsläppsmål. Även mål för andra åtgärder än utsläppsbegränsningar kan ingå här. När kunskap saknas för att ange i vilken takt ett miljökvalitetsmål ska uppnås eller hur det skall preciseras har vi formulerat etappmål som anger när nödvändig kunskap ska finnas. På dessa tidssatta delmål kan hårdare krav ställas att de är kopplade till åtgärder. Åtgärderna kan ekonomiskt analyseras. Etappmålen anges som regel till tidpunkten 2010. Skälen för det är att en lämplig deletapp ska vara en där kortsiktiga åtgärder som beslutas nu har effekt och en sådan där man har tid att korrigera åtgärderna så att nya åtgärder kan verka till 2020.

Några principer är viktiga när det gäller delmålen.

1. Tydlighet och överblickbarhet är nödvändiga för att målen ska vara möjliga att förmedla och förankra. Utan en sådan tydlighet är det svårt att skapa förståelse för de olika anpassningar som behövs för att uppnå målen. Målen kräver i flera fall beslut på myndighets-, företags- eller kommunnivå kombinerat med statliga insatser. Ibland handlar det också om enskildas insatser. Då måste målen gå att förmedla. Miljömålen har också betydelse för tillämpningen av miljöbalken vilket behandlas i kap. 3 och 19. Även detta kräver tydlighet och överblickbarhet. Detta krav är särskilt angeläget för etappmålen.

2. Uppföljningsbarhet är avgörande för att ge målen trovärdighet. Genom att man kan mäta uppfyllelsen kan man också successivt justera medlen. Uppföljningsbarheten ställer krav inte bara på uppföljningssystemet utan också på målformuleringen. Beroende på hur målet är formulerat krävs olika mätteknik. Mätning av måluppfyllelsen kan ibland ske med vedertagna eller överenskomna indikatorer, i andra fall kan det handla om att helt enkelt följa upp om en åtgärd är

vidtagen. Uppföljningen måste kunna göras på kort och lång sikt för att se om framsteg har gjorts. Ett uppföljningssystem som åtnjuter hög status kan också fungera som ett styrmedel i sig. Uppföljning är viktig för att frivilliga åtaganden verkligen ska fullföljas.

3. Det måste göras en analys av vad som är viktigast och om etappmålen speglar en prioritering av vad som är mest angeläget att ta itu med. Kravet på väsentlighet innebär att målen har formulerats så att de frågor som tas upp har väsentlig betydelse för miljösituationen i Sverige. Delmålen är så långt möjligt vetenskapligt underbyggda. Vi har försökt begränsa antalet delmål, bl.a. efter önskemål från riksdagen. I ett överskådligt system får det inte förekomma för många delmål. Under varje delmål anges i generella termer vilka krav på fortsatt arbete detta ställer på olika intressenter.

4. Vi har i uppgift att föreslå tillräckliga åtgärder för att målen skall kunna nås. Enligt föregående punkt ska miljömålen innehålla det allra viktigaste. Så långt möjligt ska delmålen med beaktande av dessa punkter vara heltäckande. De preciseringar som görs till miljökvalitetsmålen har denna funktion, att visa vad som är de olika innegående beståndsdelarna i målet. Där det inte varit möjligt att formulera delmål anges hur fortsatt arbete bör bedrivas. Det ska om möjligt anges vad som saknas och hur det heltäckande delmålssystemet skulle kunna se ut.

5. Miljöproblemen skiljer sig för flera mål i olika delar av landet både när det gäller önskvärd miljökvalitet och när det gäller åtgärder. Detta ställer krav på regionalisering av målen. Ett annat skäl för detta är att mycket av genomförandet kommer att ske i regionala och lokala tillämpningar. Delmål (och sektorsmål) ska utformas så att de utgör lämpligt underlag för utveckling av regionala och lokala mål och så att kopplingen mellan nationell, regional och lokal nivå kan tydliggöras.

Vi har utarbetat vårt förslag så att för vart och ett av delmålen i stora drag anges vad som krävs av olika aktörer för att målen ska uppfyllas. Detta skapar förutsättningar för att beslut om fortsatt arbete ska tas. Ett sådant arbete bör kunna utvecklas till åtaganden som dels kan göras av regeringen, dels bör kunna göras av företag eller förhandlas fram med sektorsföreträdare. Med tydliga kopplingar till regelverk av olika slag skapas också långsiktighet och klara spelregler. Kopplingar till de sektorsmål som utvecklas inom varje sektor är här av stor betydelse. Sektorsmålen ska utformas så att de leder till att delmål och nationella miljökvalitetsmål kan uppfyllas. Vi kommer i det följande att granska att

så blir fallet mot bakgrund av de från olika myndigheter inlämnade sektorsrapporterna.

Målen kommer att kunna få stor betydelse i olika tillämpningar i samhället. De kan utgöra ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. De kan utgöra en grund för mål som sätts upp inom ramen för miljöledningssystem och för lokala mål. De kommer att ha betydelse för Sveriges positioner i internationella förhandlingar m.m. Även av dessa skäl är målformuleringen ytterst väsentlig och tydlighet, överskådlighet och konkretion av största vikt.

Delmål och sektorsmål ska utformas så att de nationella miljökvalitetsmålen kan uppnås. Målsystemet bör så långt möjligt utformas så att även ny kunskap och nya miljöproblem kan tas om hand. Nya miljöproblem eller ny kunskap ska inte behöva kullkasta hela målstrukturen.

Målen är, när det har varit möjligt, angivna i kvantitativa termer, t.ex. knutna till en viss procentsats eller något annat tydligt avgränsat kriterium. I några fall har det inte varit möjligt att precisera målet på sådant sätt. Bland preciseringar och delmål till miljökvalitetsmålen finns därför begrepp såsom exempelvis ”i huvudsak”, ”minimeras”, ”nära noll”, ”till största delen”, ”så långt det är rimligt”, ”så långt möjligt” eller ”försumbar”. Även denna typ av begrepp avser att ange nivåer som innebär t.ex. att risk för skada inte ska föreligga. Vid den praktiska tillämpningen bör vederbörande målansvarig myndighet ytterligare precisera målen. Viss ledning för tolkning av begreppen bör hämtas från beskrivningarna under respektive miljökvalitetsmål. Det bör samtidigt påpekas att det inte är helt ovanligt att denna typ av begrepp förekommer även direkt i lagstiftning. Vad gäller den mer rättsliga tolkningen av hur sådana begrepp bör tillämpas i miljösammanhang kan stöd hämtas bl.a. från miljöbalken och i förarbetena till balken. Exempel där motsvarande begrepp används i lagstiftningen är ”så långt möjligt” (se 3 kap. 2 m.fl. §§ miljöbalken och prop. 1997/98:45 del II s. 30), ”försumbart” (se 2 kap. 1 § miljöbalken och prop. 1997/98:45 del II s. 13) och ”i huvudsak” eller ”huvudsakliga” (se 14 kap. 8 § plan- och bygglagen, 1987:10, 2 § bilavgasförordningen, 1987:586, respektive 6 kap. 7 § miljöbalken). Vid den regionala eller lokala anpassningen bör bl.a. nu diskuterade begrepp konkretiseras för att ge tydligare ledning för tillämpningne.

I delmål under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård, refererar vi till EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Det gäller definitioner för ”god grundvattenstatus”, ”god ytvattenstatus” respektive ”god ekologisk status”. Med dessa referenser avser vi definitioner motsvarande rådets gemensamma ståndpunkt, (EG) nr 41/1999 antagen av rådet den 22 oktober 1999, inför antagande

av Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/*/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet). I avsnitt 3.3.5 finns en översiktlig redovisning av innehållet i det föreslagna ramdirektivet.

3. Det nya miljöarbetet

Vår bedömning: Miljöarbetet integreras mer och mer i alla verksamheter och det förebyggande arbetet prioriteras. Det betyder allt mer för miljösituationen hur företag och enskilda handlar. Miljömålen ska kunna ge en god ledning för alla.

Skälen för vår bedömning: Målet om att klara av dagens stora miljöproblem inom en generation kommer att kräva medverkan från många. Det är inget som ensidigt kan genomföras av miljömyndigheterna och lagstiftningen. Det behövs att alla tar sin del av ansvaret.

Att det är många små beslut som påverkar miljön ökar behovet av information, utbildning, uppföljning. Syftet ska vara att öka hänsynstagandet till miljöfrågor och hållbar utveckling i alla de många beslut i samhället som har någon relevans för frågorna. Ökad samverkan behövs ofta för att man ska kunna åstadkomma lösningar som är övergripande på sikt. I praktiken innebär detta att ansvarstagandet hos varje myndighet och företag samt hos enskilda måste öka samtidigt som kraven på samverkan med andra ökar.

Miljöarbetet har successivt förändrats. På sextiotalet handlade det om punktutsläpp och successivt åtgärdades dessa problem med rening av utsläppen, s.k. end-of-pipeteknik. Lagstiftningen var det primära styrmedlet. På åttiotalet började mål sättas upp och ekonomiska styrmedel att användas. Det internationella miljöarbetet blev ett betydelsefullt inslag för att begränsa andra länders bidrag till den svenska miljösituationen. Allt mer blev det också tydligt att varornas miljöinnehåll och enskildas beteende var väsentligt för miljöarbetet. Kundtryck blev en väsentlig påverkansfaktor. Även om flera farliga kemiska ämnen numer begränsats eller helt tagits bort har den ständigt ökande mängden kemiska produkter blivit ett allt större problem. Vi har samtidigt fått större kunskap om de miljöproblem som finns kvar i naturen från en tidigare epok. I naturmiljön har förändringen av traditionellt sätt att använda marken inneburit en betydande belastning på den biologiska mångfalden. Här är de pågående strukturförändringarna ibland ett problem för möjligheten att upprätthålla biologisk mångfald och natur- och

kulturmiljöer. EU-inträdet har inneburit att vi nu kan vara med och påverka inom ett mycket större geografiskt område än tidigare. Vi är också beroende av EU-beslut. Det internationella samspelet i miljöfrågor har blivit en av de grundläggande förutsättningarna för Sveriges miljöarbete.

När den tekniska och ekonomiska utvecklingen gör det möjligt att radikalt förändra miljön utöver tidigare givna ramar ställs särskilda krav. Det behövs ett ansvarstagande för att inte natur- och kulturvärden ska gå förlorade och miljön belastas. I dag har vi avsevärt bättre kunskaper om effekterna av vårt handlande som skapar bättre förutsättningar än tidigare att förebygga problem i omställningen. Fortfarande saknas dock på flera områden kunskap om sambanden i miljön. Det behövs därför en kontinuerlig kunskapsutveckling och kunskapsspridning.

Allt fler människor är i dag engagerade i arbetet med att förbättra miljön. Detta har blivit en bred och självgående process. Kundtryck och marknadskrav är i dag ofta lika viktiga drivkrafter för företagen som lagar och andra styrmedel. Många företag, markägare och andra som påverkar miljötillståndet är i dag proaktiva i sitt miljöarbete med miljöledning och på andra sätt. Andra sackar efter. För de senare behövs en kraftfull miljölagstiftning och tillsyn. För alla behövs att miljöarbetet utformas så att ett positivt miljöbeteende stimuleras. De ekonomiska incitamenten för företagen är grundläggande för deras handlande. Det är också viktigt med tydliga mål som ledstjärna i arbetet.

Miljömålsarbetet skapar förutsättningar för att miljöarbetet kan utgå från ett dynamiskt tänkande utifrån olika målbilder av vad som ska åstadkommas. Detta har stor betydelse för enskilda och för företag och organisationer som bygger upp miljöledningssystem och miljöstyrning.

Strukturomvandlingen i näringslivet är numer dessutom en i huvudsak positiv faktor när det gäller belastningen på miljön genom att de branscher som växer har en mindre miljöbelastning än de som minskar. För flera miljöproblem har sambandet mellan ökad tillväxt och ökad miljöbelastning kunnat brytas. Genom att vi kunnat minska utsläppen per enhet har det varit möjligt att öka rörligheten och konsumtionen utan att det ökat belastningen på miljön. På en del områden har detta bara varit möjligt till en viss gräns, när volymerna ökat mera så har miljöbelastningen ökat igen. Strävan måste vara att det generellt blir så att ökad välfärd kan förenas med minskad miljöbelastning, i Sverige och på andra håll. För att det ska bli möjligt måste effektivisering, forskning om nya metoder och teknikutveckling spela en allt större roll i arbetet för en hållbar utveckling. Det handlar om att kunna få ut mer med mindre miljöpåverkan.

Alla beslut måste värderas efter deras effekter på miljön i stort. Det kan bland annat ske genom att utvidga kravet på att alla strategiska beslut om förändringar av vår miljö ska föregås av miljöbedömningar. Miljöbalken ger nu gemensamma utgångspunkter för miljöarbetets olika delar. Arbete pågår med ett EG-direktiv om strategiska miljöbedömningar. Sådana behöver användas generellt. Därigenom kan också miljöarbetet breddas för att möjliggöra en aktiv hushållning med våra natur- och kulturgivna resurser. Breddas både vad gäller de frågor arbetet omfattar och olika aktörers medverkan.

Miljöarbetet har tidigare ofta betraktats enbart som en begränsande restriktion för samhällsarbetet i övrigt. Men hållbar utveckling rymmer också många möjligheter till utveckling av ekonomi och välfärd. På sikt kan det bli naturligt att välja lösningar som leder till hållbar utveckling. Miljöfrågorna måste långsiktigt kopplas till samhällsutvecklingen i övrigt och miljöarbetet integreras på ett naturligt sätt i arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomi och social utveckling. Detta kommer att kräva ett tvärsektoriellt arbetssätt och ett utvecklat sektorsansvar.

Det har också skapats en ökad medvetenhet om hela kedjan från hur livsstil och verksamheter av olika slag påverkar miljön, vilken effekt detta har på miljön, tillståndet i miljön, vilka verkningar det har på hälsa och miljö och slutligen hur styrmedlen ska sättas in.

Det nya med miljömålsarbetet är bland annat att sektorsföreträdare får vara med och utforma målen. Miljömålen styr både miljöpolitiken och sektorspolitiken och följs upp inom alla de olika rutorna i bilden. Miljömålen måste också styra det internationella arbetet och därigenom hur andra länders utsläpp påverkar oss och hur vi påverkar andra länder.

De 15 nationella miljökvalitetsmålen och de delmål (preciserings- och etappmål) som behövs för att genomför dem antas av riksdagen. Detta nya system får en annan tyngd än tidigare målsättningar och kan därigenom bli ett underlag för målformuleringar på olika håll i samhället. De mål och målsättningar som tidigare antagits av riksdagen täcks i de flesta fall av de nya målen.

Miljömålsarbetet handlar om att skapa en gemensam bild av vad en hållbar utveckling är. Den hållbara utvecklingen handlar i sin tur ytterst om att ta långsiktiga hänsyn i beslutsfattandet i samhället. Miljömålsprocessen blir då ett sätt att föra in hänsyn till kommande generationer i dagens kortsiktiga beslut.

Miljöarbetet på 2000-talet kommer att innebära en betoning av det enskilda och gemensamma ansvaret för miljöfrågorna. Styrmedlen handlar då om en kombination av stimulans till de som går före, åtgärdande av gamla synder och en effektiv lagstiftning och tillsyn för att hålla en acceptabel grundnivå.

Utformningen av målen utgår från detta synsätt på miljöpolitiken.

3.1. Det frivilliga miljöarbetet

Vår bedömning:

Företag och organisationer bedriver i dag ett mycket aktivt miljöarbete. Det kommer att vara av central betydelse för möjligheterna att nå miljömålen att allt fler företag och myndigheter inför system med miljöledning, certifiering och miljöanpassad upphandling.

Skälen för vår bedömning:

För närvarande sker en snabb utveckling av olika metoder för att uppmärksamma miljöfrågorna i näringslivets sätt att arbeta och i valet av produkter. Miljöledning och miljöcertifiering av företag, organisationer och myndigheter leder till att miljöeffekterna av verksamheten uppmärksammas på ett tydligt sätt. Flera företag upplever ett starkt tryck från sina kunder att fortlöpande förbättra miljöförhållandena inom sitt företag. Kundkraven omfattar produkter, processer och system och synsätt.

Miljöledningssystem är ett instrument för att integrera miljö och hållbar utveckling i planering och alla beslut i anslutna organisationer. Svenska företag har den största procentuella anslutningen i världen till de två internationella systemen. Dessa är det internationella standardiseringssystemet ISO 14001 och Europeiska Unionens system EMAS.

En majoritet av de svarande i Näringslivets miljöchefers årliga enkätundersökning ansåg (1999) att miljöfrågan har stor eller ganska stor betydelse då företaget formulerar sina affärsstrategier. Medlemsföretag med certifierbart miljöledningssystem ger miljöfrågan större betydelse för affärsstrategierna än företag utan miljöledningssystem. Naturvårdsverket har utvärderat hur införandet av dessa system har påverkat företagens agerande. Detta visar en klar positiv miljöeffekt. Det är dock vanligare att större företag certifierar sig än de små företagen p.g.a. en kombination av tids-, resurs- och kompetensbrist i de mindre företagen. Utvecklingen drivs på av att krav ställs på underleve-

rantörer till certifierade företag att ansluta sig och av en rådgivningsverksamhet från NUTEK. Inom EMAS och ISO 14001 ställs krav på att företagen ska ange sitt arbete i förhållande till nationella mål. Miljöledningssystemen har medfört en helhetssystem på miljöfrågorna även om det hittillsvarande interna arbetet främst har varit kopplat till den egna verksamhetens utsläpp till luft och vatten.

Branschorganisationer har frivilligt påtaget sig rollen att miljöanpassa verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har exempelvis lanserat begreppet att ”Sverige ska ha världens renaste jordbuk”. Allt flera branscher och företag följer utvecklingen och ställer upp mål för sin egen verksamhet. Utvecklingen att ställa krav på leverantörer och underleverantörer och att ständigt ge incitament för förbättringar är positivt för miljömålsarbetet. För miljöledningssystem framkommer ofta ett tydligt koncern- och ledningsintresse utifrån marknadskrav eller förväntade konkurrensfördelar.

Ett förstärkt samverkan mellan företag kan innebära win-win lösningar där både ekonomi och en förbättrad miljö går hand i hand. Goda exempel finns då det gäller att samordna och effektivisera transporter. Vi bedömer att inom kemikalieområdet kan företag kunna minska sina kostnader genom att gemensamt eller i samarbete med branschorganisationer ta fram kunskap och underlag för att bedöma varors hälso- och miljöpåverkan.

Miljöledning har även visat sig vara verksamt inom den offentliga sektorn. Många av de kommuner och länsstyrelser som bedriver ett aktivt miljömålsarbete har också ett aktivt miljöledningsarbete. Allt mer handlar miljöledning inte bara om den egna interna verksamheten utan också om myndighetsutövning och ibland även samhällsplanering. All statlig verksamhet håller på att få miljöledningssystem som inriktas mot att ta ansvar för att uppfylla miljömålen.

Miljövarudeklarationer och miljömärkning underlättar för konsumenter och andra inköpare att välja bästa produkt med hänsyn till miljö och hållbar utveckling. Dessa skapar incitament för att driva på miljöarbetet och är viktiga för att miljömålen ska kunna uppnås. Samhället bör på olika sätt uppmuntra att dessa arbetssätt införs i ökad utsträckning. De har betydelse för uppfyllande av alla miljökvalitetsmål. Miljömålen kan vara en ledstjärna när man utformar systemen och visar på vilka miljöfaktorer som kan räknas in i de frivilliga systemen. På så sätt sker också en bättre helhetssyn. Utarbetande av nya riktlinjer för ekologisk upphandling bör ha miljömålen som rättesnöre.

Särskilda certifieringssystem växer nu fram inom olika företagsgrupper. Särskilt framgångsrikt i Sverige är FSC, Forest Stewardship Council’s system på skogs- och träsidan. Sådana certifieringssystem kan övervägas på flera områden och det är angeläget att integration av

miljöfrågor i bankernas och försäkringsbolagens arbete drivs vidare och att olika miljöredovisningar i företagen samordnas och integreras.

Numer finns särskilda krav i bokföringslagen om att viss miljöinformation ska ingå i företagens årsredovisning. Många företag omfattas av miljöbalkens krav på obligatorisk årlig miljörapport. Många företag arbetar därutöver med särskilda miljöredovisningar på frivillig basis och en del kommuner arbetar med miljöbokslut. Syftet är att miljöfrågorna ska synas i arbetet med ekonomiska frågor. Det är angeläget att detta arbete fortsätter. I EMAS och ISO 14001 ingår redovisning och uppföljning för miljöledningssystemet.

Offentlig upphandling är omfattande och en miljöinriktad inköpspolitik kan bli ett mycket kraftfullt styrinstrument i miljöarbetet. En särskild delegation arbetar med frågan om hur offentliga organ aktivt ska kunna prioritera produkter vars innehåll, tillverkningssätt och distribution skett på ett hållbart sätt.

För att de miljötekniska framsteg som görs i företagen ska nyttjas fullt ut är det angeläget att också utveckla organisationen samt de anställdas engagemang och ansvarstagande. Företag med ett fungerande miljöarbete bedriver ofta egen utbildning men inom många verksamheter finns behov av såväl grundläggande som mer yrkesspecifik utbildning i miljörelaterade frågor. Det bör övervägas hur tillgängliga utbildningsresurser och olika former av företagssamverkan kan medverka till att höja kunskapsnivån kring miljöfrågor i produktion och arbetsliv.

3.2. Om sektorsansvar och att styra mot mål

Våra överväganden: Sektorsansvaret har en viktig roll i miljömålsarbetet. Delmålen kommer att fungera som underlag för sektorsövergripande beslut om styrmedel och inriktning av miljöpolitiken men också vara en del av underlaget för ett decentraliserat beslutsfattande där sektorsansvaret är en viktig del. Statliga myndigheters ansvar för miljöfrågorna inom respektive verksamhetssektor måste bli tydligare och miljömyndigheternas roller behöver specificeras.

Myndigheternas instruktioner behöver bli tydliga när det gäller att de ska arbeta förebyggande för att uppnå miljömålen med bland annat ökade krav på att verksamheter ska bedrivas med hänsyn till miljöfrågorna.

Bakgrund: Sektorsansvaret, dvs. att företag, organisationer och myndigheter inom olika samhällssektorer tar eget ansvar för miljöfrågor inom sina verksamheter, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik vid olika tillfällen under det senaste decenniet. Vikten av sektorsintegrering framhölls också vid FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. I EU ingår denna princip numer som en av de bärande i Amsterdamfördraget och finns med i EU:s femte miljöhandlingsprogram. Efter toppmötena i Luxemburg och Cardiff drivs sektorsintegreringen inom EU:s olika politikområden. Detta är en utveckling av de grundläggande principerna i miljöpolitiken om förorenarens ansvar.

Till skillnad från områden där resultatstyrning är en nyhet har miljöområdet alltid varit ett exempel på samhällsstyrning som handlar om önskvärda framtida tillstånd i samhället. I styrprocesserna på miljöområdet har allt mer fokus lagts på styrmedel, aktörer och genomförandeprocesser. Detta blir ännu mer tydligt genom miljömålsarbetet.

Samtidigt som sektorernas ansvar förtydligats har också miljölagstiftningens roll förändrats. Verksamhetsutövarens ansvar är tydligare i den nya miljöbalken och omfattar ett större område än i tidigare lagstiftning. Ett antal centrala hänsynsregler gäller all verksamhet enligt balken. Dessutom betonas ofta behovet av fler ekonomiska styrmedel som ett sätt att föra in miljökostnaderna i de ekonomiska besluten i företagen. Administrativa system som miljöledning, miljökonsekvensbedömningar och strategiska miljöbedömningar är andra sätt att förmå företag och myndigheter att ta hänsyn till effekter på miljön i sina beslut. Alla dessa styrmedel syftar till att öka integrering av miljö och hållbar utveckling i alla beslut i samhället som påverkar miljön. Dessa sätt att styra miljöpolitiken är inte alternativ till varandra utan för varje åtgärd behövs en blandning av dessa styrmedel.

Myndigheternas ansvar är en viktig del av frågan om sektorsansvar. I verksförordningen har alla statliga myndigheters ansvar för att bidra till en hållbar utveckling lagts fast. I flera myndigheters instruktion anges främjandet av en god miljö som ett av de viktiga målen för verksamheten. Många exempel finns på vad som gjorts. Hållbar utveckling har lyfts fram som en övergripande och prioriterad fråga i regeringsarbetet genom regeringsdeklarationen under flera år. Naturvårdsverket prioriterar samarbete med andra myndigheter för att stödja dem att ta miljöansvar. Regeringen har lagt fram särskilda propositioner för trafik och miljö, jordbruk och miljö etc.

Genom miljömålspropositionen har myndigheternas sektorsansvar för miljön ytterligare förstärkts. Dels har 24 sektorsmyndigheter fått ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sin sektor, dels har

drygt 20 myndigheter fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken.

I arbetet med att formulera delmål och åtgärder har några av myndigheterna samrått inom sektorn med företagens organisationer m.fl. Processen att formulera delmål, etappmål, mål för åtgärder och att välja styrmedel är beroende av kunskap och organisationskultur inom respektive område. En viktig fråga när det gäller sektorsansvaret handlar om att myndigheterna ofta har ett begränsat ansvar för verksamheterna inom sektorn. Detta är särskilt tydligt när det gäller trafik och industri. Myndighetens beslutskompetens är ofta inte sådan att myndigheten i någon större utsträckning kan påverka miljöhänsynen i sektorn. Trots detta finns några exempel på ett nytt arbetssätt där flera myndigheter gemensamt arbetat med olika företagsrepresentanter och andra intressenter inom sektorn för att enas om mål och åtgärder. Det gäller bland annat det s.k. MaTS-arbetet beträffande trafiken och SAME-projektet när det gäller energi.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag presenterat en rapport till regeringen om sektorsintegreringens möjligheter och problem. Den ingår i serien om miljömålen. Naturvårdsverket framhåller att vissa myndigheter har en väl avgränsad sektor och har arbetat länge med miljöfrågor medan andra av olika anledningar har sämre möjligheter att driva miljöfrågor inom sina sektorer. Naturvårdsverket framhåller att dess roll blir att bistå sektorsmyndigheterna med prioriteringar av miljöproblem samt att följa och utvärdera sektorernas samlade arbete.

I praktiken innebär sektorsansvaret på myndighetsnivå ett delat ansvar. Naturvårdsverket och de andra miljömyndigheterna (Kemikalieinspektionen, Boverket, Socialstyrelsen och Riksantikvarieämbetet) har ett ansvar för att bevaka miljöutvecklingen och föreslå åtgärder. I vissa fall är det miljömyndigheterna som har tillsyns- och föreskriftsansvar. Det gäller framför allt för stora delar av miljöbalkens regelverk. Sektorsmyndigheterna ska utifrån det ansvar som tilldelas dem beakta att miljöaspekter finns med i alla deras beslut och att miljöarbetet inom sektorn utvecklas.

Skälen för våra överväganden:

a) Hur bör målen utformas för att sektorsansvaret ska bli tydligt?

Delmålens uppgift är att konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen så att åtgärder och styrmedel kan sättas in som gör att målen kan uppnås. Syftet med arbetet är att uppnå hållbar utveckling. Delmål ska kunna vara vägledande såväl för centrala politiska beslut om lagar och styrmedel som för beslut i kommuner, regioner, företag och organisa-

tioner. Beslutsfattandet måste på ett enkelt sätt kunna ta hänsyn till miljömålen.

Miljömålen bör utformas så att de kan integreras i beslutsfattandet såväl centralt som i olika decentraliserade beslut. Om alla som har ansvar för en sektorsverksamhet med miljöeffekter anpassar denna till miljömålen kan anpassningen ske på ett tidigt stadium. Konflikter mellan miljöpolitiken och andra mål kan på så sätt lättare förebyggas. Överblick och ekonomisk effektivitet i verksamheten gynnas om företag, myndigheter etc. väger in miljöaspekterna i sitt arbete. Strategiska miljöbedömningar är ett bra sätt att integrera dessa frågor. Då kan miljöarbetet bli en naturlig del av verksamheten och också en framgångsfaktor. Tydliga miljömål ökar möjligheterna för att miljön som en långsiktig faktor vägs in i den kortsiktiga politiken. Målen måste därför kunna vägleda såväl beslut om generella styrmedel som påverkar företag och organisationer som sektorsbeslut inom olika sektorer. En poäng med att ha en sammanhängande målstruktur är att samma mål styr såväl sektorsbeslut som beslut av sektorsövergripande karaktär.

b) Sektorsansvarets möjligheter och begränsningar?

Sektorsansvaret innebär betydande möjligheter att förebygga miljöproblem och inrikta många små beslut mot en hållbar utveckling. Sektorsansvaret ensamt är dock otillräckligt för att miljömålen ska bli verklighet. Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut. Det handlar t.ex. om fördelning av statliga medel, laguppföljning som måste vara lika inom hela samhället eller om styrmedel som har till syfte att uppnå samhällsekonomiskt ekonomiskt bästa fördelning mellan sektorer. Många styrmedel som har bäring på individer och företag ligger inte inom sektorsmyndigheternas ansvarsområde. Myndigheternas sektorsansvar handlar därför i första hand om att integrera hållbar utveckling och miljö i myndighetens hela verksamhet och alla beslut med bäring på företag, organisationer och enskilda samt att följa upp hur miljöansvaret fungerar inom sektorn. Detta måste kompletteras med ekonomiska styrmedel, åtaganden, administrativa styrmedel m.m. Även dessa måste formuleras på ett sätt som ökar möjligheterna för företag, individer och organisationer att väga in hänsyn till miljömålen i sitt handlande.

För att miljömålen ska tillämpas fullt ut i olika beslut på olika nivåer i samhället behövs en tydlig central uppbackning av målen. Dessutom behöver olika instrument som centrala styrmedel och administrativa system t.ex. för miljöledning utformas utifrån målen.

c) Hur bör myndigheternas sektorsansvar utformas för att kunna vara ett redskap för att uppfylla målen?

För att delmål och åtgärdsstrategier ska kunna integreras fullt inom beslutsfattandet inom olika sektorer måste sektorsmyndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller hållbar utveckling. Ansvaret ska handla om att driva på utvecklingen inom sektorn som helhet. Miljömyndigheterna (med detta avses här Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen) måste också ges en tydlig roll när det gäller sektorsansvaret. Den blir att fortsätta att följa upp resultatet av miljömålen, tydliggöra miljöeffekterna av olika handlingsvägar och anvisa vägar att närma sig miljömålen.

Miljömyndigheterna har också en tydlig roll i tillämpning av lagstiftning och genomförande av sådana centrala beslut som inte kan göras genom sektorsansvar. Vi anser det nödvändigt att miljömyndigheterna särskiljer sina olika roller som utfärdare och tillämpare av regler respektive som motor i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag.

Sektorsmyndigheternas miljöansvar innebär ibland att myndigheten inte kan påverka utvecklingen av miljöförhållandena inom sektorn annat än genom rådgivning. All verksamhet täcks inte heller av myndighetsansvar.

Förordningar och instruktioner för myndigheternas verksamhet tar allmänt upp deras ansvar för en hållbar utveckling och i en del fall tydliggörs också miljöansvaret. I kap. 21 preciseras vad olika myndigheter behöver göra i anledning av miljömålsarbetet. Dessutom behöver alla myndigheter arbeta med ett förebyggande och incitamentsskapande arbete för att miljömålen ska uppnås. Bland annat måste hänsyn till miljömålen tas vid planering på olika nivåer. Myndighetsinstruktionerna behöver ses över för att förtydliga denna arbetsuppgift.

En viktig uppgift för sektorsmyndigheterna är att beakta miljömålen i all sin verksamhet. Det kan dock mycket väl tillkomma uppgifter som någon myndighet bör utföra för att miljömålsarbetet ska bli heltäckande. Detta bör också ingå i en översyn.

Vi gör den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret. Det måste bli tydligt inom vilka ramar sektorsmyndigheterna arbetar och vad deras sektorsansvar omfattar. Vårs bedömning är att kompletteringar eller förändringar av myndighetsansvar kan behöva aktualiseras.

3.3. Miljömålen och rättssystemet

Vår bedömning:

Den nya miljölagstiftningen utgör en grund i arbetet med att förverkliga miljökvalitetsmålen. Stora förhoppningar knyts till att miljöbalken ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål.

Skälen för vår bedömning:

Rättsliga styrmedel kan ha en viktig funktion för miljömålsarbetet men då kanske framför allt som en säkring där övriga styrmedel är för svaga eller är för långsamma. Rättsregler kan i detta sammanhang användas för att strukturera miljömålsarbetet; göra detta tydligt, öppet och robust genom att styra planering och handlande samt för att reglera uppföljning och övervakning av arbetet. Den nya miljöbalken innebar en stor omstrukturering och skärpning av miljölagstiftningen. Balken har bara varit i kraft under kort tid och tillämpningen har därför inte hunnit bli fullt etablerad. Stora förhoppningar knyts dock till att balken ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål (miljökvalitetsmål och delmål till dessa). Miljöbalken innebär en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och avsikten är att den ska användas bl.a. för att uppnå de miljömål som riksdagen har antagit. Även samhällsplaneringen och regelsystemet kring de frågorna har stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen.

3.3.1. Miljömålens roll i rättssystemet

En grundregel som allmänt får tillskrivas en rättsstat är att den enskilde i princip får utnyttja sin egendom som han/hon vill om det inte finns en rättsregel som säger motsatsen. Och över huvud taget göra vad han/hon vill om det inte är förbjudet genom lag. Ska det allmänna ingripa mot en enskild krävs sålunda lagstöd. Denna grundregel utgår från en allmän s.k. rättsgrundsats; legalitetsprincipen, jfr 1 kap. 1 § regeringsformen, vari anges att all offentlig makt utövas under lagarna.

Av regeringsformen framgår vilka vägar riksdagen har att besluta om för medborgarna bindande regler och i vilka avseenden sådana bindande regler får beslutas av andra organ. Den svenska normhierarkin består av ett antal typer av författningar av olika status (grundlagar lagar, förordningar och föreskrifter). Vid sidan av dessa normer finns

även andra grundläggande rättsprinciper som styr tolkningen och tillämpningen av lag, t.ex. proportionalitetsprincipen och den tidigare nämnda legalitetsprincipen. Internationella överenskommelser har efterhand fått en allt mer styrande inverkan. Tidigare tillämpades strikt en dualistisk princip som innebar att internationella överenskommelser måste transformeras till bindande lagstiftning för att tillämpas som svensk rätt. Inte minst på miljöområdet finns det ett antal viktiga konventioner och överenskommelser. Det finns härutöver ett antal andra rättskällor som ger ledning för tillämpningen; förarbeten, praxis och doktrin.

Miljömål som sådana, eller andra av riksdagen fastställda eller antagna mål, har ingen formell rättslig status i den svenska normhierarkin eller rättskälleläran. Även om riksdagen under ett antal år har beslutat om mål för olika frågor, är systemet relativt nytt och är inte styrt eller etablerat på ett konstitutionellt eller normativt sätt.

Miljömålen har dock i viss mån en styrande verkan men då kanske framför allt gentemot myndigheter och andra offentliga organ. I rättsliga sammanhang kan målen användas som ett allmänt underlag för bedömning och i mark- och miljörättslig praxis finns en tradition att använda olika former av icke bindande material, t.ex. översiktsplaner eller bevarandeplaner som underlag för bedömning. Av myndigheter utfärdade allmänna råd är en form av tolkningsunderlag som används inom flera rättsområden. På samma sätt används riksintressen som underlag vid bedömningar av olika mål och ärenden, med den skillnaden att det institutet och i vissa fall även de riksintressanta områdena direkt är reglerade i lag. Dvs. riksintressena används i det enskilda fallet och vägs mot argumentering för eller emot en exploatering eller genomförande av bevarandeskydd. Även annat material – riktvärden för olika former av störningar eller skyddsavstånd mellan bostäder och olika former av verksamheter – och som utfärdas av centrala verk eller som backas upp av högre beslutsinstans används ofta i det praktiska arbetet som utgångspunkt för beslut. Ofta ingår dessa riktlinjer i allmänna råd. Sådana rekommendationer är inte bindande men för att gå ifrån dem i enskilda fall krävs argumentering.

Skiftande status mellan olika former av icke bindande material spelar ofta inte så stor roll. Det väsentliga är styrkan i argumenteringen; hur väl underbyggda argumenten är eller hur konkret uttalandet är. Miljömål som är precisa och anpassade till regionala och lokala förutsättningar ger ofta bättre underlag för en tydlig, konkret och relevant argumentering. Självklart spelar det även roll i vilken omfattning materialet har processats. Även vem utgivaren är, dvs. sett ur ett hierarkiskt perspektiv, kan spela viss roll för vilken tyngd argumenten tillmäts i praktiken. Vi föreslår i kap. 23 att länsstyrelserna utvecklar regionala

miljöunderlag med regionala miljömål, strategier och kunskapsunderlag. De regionala miljöunderlagen bör utformas i dialog med berörda aktörer.

Med tillämpning av försiktighetsprincipen och miljöbalkens omkastade bevisbörda, se 2 kap. 1 §, kan sådant icke bindande material framöver tänkas få en ökad tyngd – dvs. materialet får en presumtionsverkan som den enskilde måste visa tillbaka. Däremot kan miljömålen som sådana inte direkt användas för att ställa krav mot en enskild mot dennes/dennas vilja. För att kunna användas i syfte att tvångsvis ställa krav mot en enskild, måste målen först operationaliseras, dvs. formuleras om i bindande regler.

Det rättsliga systemet har en stor betydelse för att uppnå miljömålen. Och då är det inte relevant att enbart analysera de s.k. miljölagarna – dvs. huruvida lagarna det bett och de genomförandeinstrument som behövs. I ett större perspektiv har även ett stort antal andra författningar direkt eller indirekt betydelse för genomförandet, antingen genom att de kan främja eller motverka målen. Eller kanske författningen har en outnyttjad potential för att kunna främja att miljömålen uppnås? I kap. 19 resonerar vi ytterligare kring dessa frågor. Under respektive delmål redovisar vi de författningar som vi funnit att har störst betydelse.

3.3.2. Miljöbalkens systematik

Miljöbalken har ett mycket brett tillämpningsområde och är det lagkomplex som bör ha den största betydelsen för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås. Balkens bestämmelser täcker upp eller har en potential för att täcka upp ett mycket stort antal av de frågor som kan aktualiseras i samband med miljömålsarbetet. Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön. I miljöbalkspropositionen konstateras också, att ”miljöbalkens utformning med övergripande mål allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål”, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 162.

De grundläggande bestämmelserna i 1 och 2 kap. (målen och de allmänna hänsynsreglerna) verkar inom hela balkens tillämpningsområdet och har en hållbar utveckling som mål – dvs. ambitioner som sammanfaller med miljömålens. I andra kapitlet finns t.ex. försiktighetsprincipen inskriven. Försiktighetsprincipen är en övergripande miljörättslig princip som har stor betydelse för att avgöra ansvarsfrågor och för miljöarbetet över huvud taget. Redan risken för människors hälsa eller miljön ska beaktas och verksamhetsutövaren har genom den

omvända bevisbördan ansvar för att visa att balkens hänsynsregler iakttas. Principen om att förorenaren betalar är inte uttryckligen formulerad men framgår av 2 kap. 3 §, om skyldighet att vidta försiktighetsmått, och genomsyrar miljöbalken och även ett antal förordningar som är knutna till balken.

I miljöbalken finns ett antal bestämmelser av mer generell karaktär: Miljöbalken ger ökade möjligheter för regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar att meddela generella föreskrifter. Inte minst för att genomföra miljömål torde i vissa avseenden det mest ändamålsenliga vara att meddela sådana föreskrifter. Generella föreskrifter är ett mer rationellt sätt att skapa enhetliga förutsättningar för verksamheter än att prövningsmyndigheterna i varje enskilt fall måste bestämma en relevant kravnivå. T.ex. är det svårt att i ett enskilt ärende ta hänsyn till ett nationellt miljömål som anger att en form av utsläpp ska reduceras med viss procentsats. Angående konstruktionen med generella föreskrifter bör samtidigt pekas på att det i princip är möjligt att i det enskilda fallet ställa strängare krav än vad föreskriften anger.

Bestämmelser om tillsyn och om olika reaktioner vid överträdelser av balkens bestämmelser har stor betydelse för genomförandet och för lagens trovärdighet. Fördelningen av ansvar för de olika tillsynsmyndigheterna har gjorts klarare och tillsynsmyndigheternas verktyg har vässats, t.ex. genom införande av miljösanktionsavgifter och genom att möjligheterna att besluta om rättelse på den felandes bekostnad har ökats. Tillsynsmyndigheternas stödjande roll understryks och att de genom rådgivning, information och liknande verksamhet, ska skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Samtidigt bygger miljöbalken på att det primära ansvaret för balkens efterlevnad ligger på verksamhetsutövarna. Frivilliga miljöledningssystem och en väl fungerande egenkontroll kan på sikt frikoppla resurser och förändra myndighetsarbetet till att få ett mer strategiskt innehåll.

Miljöbalkens regler i 3 och 4 kap. om hushållningsbestämmelser (f.d. naturresurslagens 2 och 3 kap.) ska tillämpas i prövningsärenden och rör intresseavvägningar för markanvändningen. Även dessa bestämmelser kan komma att ha stor betydelse för att uppnå miljömålen. Direkt betydelse för möjligheterna att uppnå vissa miljömål har reglerna i 7 kap. om skydd av områden, t.ex. naturreservat, biotopskyddsområden och vattenskyddsområden.

Bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken om miljökvalitetsnormer har nära samband med de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnormer innebär att det för vissa geografiska områden eller för hela landet meddelas föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, bl.a. om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Ett antal av de föreslagna delmålen är väl

ägnade att operationaliseras genom miljökvalitetsnormer och dessa normer kan användas som ett strategiskt instrument i detta avseende, något som vi kommer att närmare beskriva i avsnitt 19.4.3. Till skillnad mot miljökvalitetsmål är miljökvalitetsnormer bindande och är knutna till ett regelverk för genomförandet, bl.a. genom bestämmelser om åtgärdsprogram och åtgärdsplaner. Tillstånd får t.ex. inte lämnas till verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids.

Det finns bestämmelser som kräver att vissa åtgärder eller verksamheter ska gå igenom någon form av förprövning av myndighet innan åtgärderna eller verksamheterna får påbörjas. Detta innebär att det allmänna ges möjlighet till att i förväg bedöma verksamheters eller åtgärders förenlighet med miljöbalkens krav och i förekommande fall inte tillåta att verksamheten kommer till stånd eller ställa krav på särskilda försiktighetsmått. Det utvecklade systemet med samråd och miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. ger förutsättningar för sökanden att få en ökad insikt om olika konsekvenser av ett önskat projekt, men även för myndigheter och allmänhet att på ett tidigt stadium få en ökad insyn och bättre möjligheter till att påverka planerade verksamheter eller åtgärder. Miljökonsekvensbeskrivningar utgör som dokument ett mycket viktigt beslutsunderlag och ska tas fram bl.a. i ett antal tillståndsärenden enligt miljöbalken men även i samband med prövning av ärenden enligt andra lagar, t.ex. vid byggande av väg eller järnväg. Miljökonsekvensbeskrivningar har till syfte att identifiera och beskriva direkta och indirekta effekter på miljö eller människors hälsa som det sökta företaget kan ha. I de fall miljökonsekvensbeskrivningen berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, är syftet också att identifiera och bedöma om det i omgivningen finns säkerhetsrisker som kan påverka verksamheten.

Viktigt ur resurssynpunkt är ställningstagandet att myndigheternas arbete enligt miljöbalken avses att avgiftsfinansieras i mycket större utsträckning än enligt tidigare miljölagstiftning. Avgifter får tas ut för myndigheternas kostnader för egna utlägg och för arbete i samband med tillsyn eller prövning av ärenden. Kommunerna har enligt 27 kap. 1 § miljöbalken bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för kommunal myndighets verksamhet. När det gäller statliga myndigheter regleras frågorna framför allt i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och i förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. Miljöbalken innehåller dessutom bestämmelser om rättegångskostnader och vissa andra kostnadsregler för mål som handläggs av miljödomstol.

Vissa bestämmelser i balken är knutna till särskilda verksamheter eller åtgärder: Om skydd för djur- och växtarter (8 kap.), miljöfarlig

verksamhet och hälsoskydd (9 kap.), förorenade områden (10 kap.), vattenverksamhet (11 kap.), täkter och jordbruk (12 kap.), genteknik (13 kap.), kemikalier och biotekniska organismer (14 kap.) och avfall (15 kap.). I detta sammanhang finns anledning att närmare belysa några av dessa områden.

För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda utsättning eller utplantering av djur eller växtarter i naturmiljön. I stället för förbud kan utsättandet förenas med särskilda villkor. Bestämmelser om detta finns i 8 kap.3 och 5 §§miljöbalken. I bl.a. jakt- och fiskelagstiftningen finns ytterligare bestämmelser i dessa frågor. I 8 kap. finns även bestämmelser som rör handel med djur och växtarter.

Bestämmelser om genteknik finns i 13 kap. miljöbalken (ersätter lagen, 1994:900, om genetiskt modifierade organismer) samt i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Den svenska regleringen är i stora stycken styrd av olika EG direktiv, främst rådets direktiv 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifie rade mikroorganismer och rådets direktiv 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.

Bestämmelserna i miljöbalken gäller vid

  • innesluten användning, dvs. sådan användning som innebär att organismen inte kommer i kontakt med allmänheten eller miljön, t.ex. i ett laboratorium.
  • avsiktlig utsättning, dvs. att organismerna inte är inneslutna, samt när
  • organismerna släpps ut på marknaden, dvs. görs tillgängliga för någon annan.

Det krävs tillstånd för avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att på marknaden släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer. Vid tillståndsprövningen gäller, förutom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., även en särskild hänsynsregel om att verksamheten ska vara etiskt försvarbar, se 13 kap. 10 §. I förordningen om genetiska organismer ger regeringen bemyndigande åt ansvariga myndigheter att inom sina respektive områden meddela särskilda regler om försiktighetsmått. Tillstånd får bara lämnas om verksamheten är etiskt försvarbar. För innesluten användning behövs inte tillstånd men däremot för anläggning där sådan användning sker. Innan en genetiskt modifierad organism används, sätts ut eller släpps ut på marknaden ska utredas de hälso- eller miljöskador som organismen kan orsaka. Vidare finns krav på att det genom märkning det tydligt ska framgå att en produkt som släpps ut på marknaden innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Reglerna

om genteknik är föremål för översyn såväl inom landet som internationellt.

Prövning enligt 9 kap. miljöbalken av miljöfarlig verksamhet tar in ett vidare spektra av frågor än vad som var fallet enligt den tidigare gällande miljöskyddslagen (1969:387) som endast avsåg olägenheterna från verksamheten. I förarbetena till miljöbalken pekas på att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling (se prop. 1997/98:45 s. 8). Bl.a. kan prövningen innefatta vissa energi- och transportfrågor. Miljöskyddslagen byggde på den s.k. dämpningsprincipen, där föroreningarna från varje enskild anläggning skulle dämpas så långt det var tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Hänsyn togs dock inte till helheten, dvs. om området över huvud taget tålde mer föroreningar. Genom kopplingen till bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer har förutsättningarna förändrats radikalt även i det avseendet.

Genom miljöbalken har det förts in bestämmelser som klarare slår fast ansvar för utredning och sanering av förorenade områden samt byggnader och anläggningar. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. miljöbalken och har samband med bestämmelserna om saneringsförsäkring i 33 kap. miljöbalken. Alla som driver verksamhet, som enligt 9 kap. miljöbalken är tillstånds- eller anmälningspliktig, ska obligatoriskt bidra till den försäkringen. Från saneringsförsäkringen betalas ersättning för saneringskostnader, om den som är ansvarig inte kan betala.

Kemikaliehanteringen regleras i 14 kap. miljöbalken och i ett antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter kopplade till det kapitlet. Såsom för all verksamhet som regleras i miljöbalken är portalparagrafen (1 kap. 1 §) och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. grundläggande. Vad gäller kemikaliehanteringen är det särskilt viktigt att peka på produktvalsprincipen (2 kap. 6 §) som är en allmän försiktighetsregel och innebär i korthet att man ska undvika att använda eller sälja farliga kemikalier om dessa kan ersättas med mindre farliga. Som framgår bl.a. kap. 5 är den svenska regleringen i stora delar styrd av olika EG-direktiv.

3.3.3. Några utgångspunkter för tillämpning i enskilda fall av miljömål

Att i ett enskilt ärende tillämpa miljömålen som en utgångspunkt förutsätter en god bild av målens struktur och de olika målens innehåll. Detta avsnitt är tänkt att ange vissa utgångspunkter till hjälp för tillämparen för hur de tidigare nämnda kunskaperna ska kunna användas.

Miljökvalitetsmålen med sina preciseringar och delmål (miljömålen) syftar till att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta; vi ska uppnå en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär att de mål som vårt uppdrag rör inte tar sikte på de andra aspekter (sociala och ekonomiska) som innefattas i Riodeklarationens definition av begreppet hållbar utveckling.

När miljömålen har bestämts, har de sålunda inte kompromissats mot andra intressen. Inte heller har eventuella motstridigheter mellan miljömålen vägts av i samband med fastställandet, eller målen prioriterats mellan varandra ur någon angelägenhetsaspekt. Miljökvalitetsmålen är i princip heltäckande och i vissa fall överlappande, ibland konkurrerande. Preciseringarna och delmålen har inte denna heltäckande struktur men även här kan målen vara överlappande – samverkande eller motstridiga.

Har inte miljömålen omsatts i en bindande regel, t.ex. en miljökvalitetsnorm eller en generell föreskrift om visst villkor för en bransch, så kan och bör man vid bedömningen i det enskilda fallet ändå hämta ledning från miljömålen. I miljöbalkspropositionen anges också att av riksdagen antagna miljömål ska vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön, se prop. 1997/98:45 del II s. 24. Miljömålen bör sålunda vara att se som ett obligatoriskt underlagsmaterial för bedömningar enligt ett antal lagar, bl.a. miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10).

I samband med sådan tillämpning ska avvägningar göras mellan olika intressen, jfr tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Dvs. som tidigare konstaterats har kompromissen mot andra intressen inte gjorts i målstrukturen, utan den görs i det enskilda fallet utifrån de förutsättningar, bl.a. de lagliga, som gäller där. I ett ärende enligt miljöbalken eller plan- och bygglagen innebär det t.ex. att även andra aspekter än enbart miljömålen kommer att tas in vid bedömningen.

Miljömålen är en viktig utgångspunkt för att i ärendet prioritera vilka uppgifter som ur miljömässig synpunkt är viktiga att koncentrera sig på. Miljömålen kan också ge ledning vid tolkningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Vid tillämpningen av flera av hänsynsreglerna måste verksamhetsutövare och myndigheter i de enskilda fallen ta ställning till vad ”skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön” innebär. Utgångspunkten kan sägas vara att en verksamhet eller en åtgärd som motverkar miljömålen samtidigt innebär en risk för sådan skada eller olägenhet. Vägningen mot andra intressen sker sedan genom avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken. Då kan också miljömålen hjälpa till för att väga olika alternativ mot varandra. Detta kan bli aktuellt t.ex. vid en bedömning av hur angelägen en viss

skyddsåtgärd är, eller vid en vägning av olika alternativa lokaliseringar vid en prövning enligt 2 kap. 4 § miljöbalken.

Miljömålen tar i vissa fall även sikte på s.k. mjuka värden, dvs. sådana värden som är svåra att kvantifiera som t.ex. kulturmiljöaspekter eller frågor om landskapsbild. Härigenom ger miljömålen stöd för att argumentera, ger tyngd åt argumenten, även i sådana delar där det inte finns modeller för att klassificera värdena i ekonomiska eller andra mätbara termer.

En allmän utgångspunkt vid bedömningarna är att när miljömål strider mot varandra eller mot andra mål, ska det alternativ väljas, som bäst gynnar en hållbar utveckling, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 8, jfr även 3 kap. 10 § miljöbalken. I många fall är det dock svårt att i enskilda fall hänföra sig till miljömål, dvs. målet kan vara allmänt formulerat och verksamheten eller åtgärden berörs endast marginellt av målet. I sådana fall kanske det är först i samband med att det finns ett regionalt eller lokalt anpassat underlag som det finns möjlighet att se vad som gäller för ett visst vattendrag eller vilka föroreningar som det är angeläget att ägna särskilt intresse åt.

3.3.4. Miljömål och samhällsplanering

Samhällsplanering har stor betydelse för miljöskyddsarbetet och för natur- och kulturmiljövård. Detta understryks bl.a. av de riktlinjer för samhällsplanering som riksdagen har i slagit fast; att de nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Vid sidan av miljöbalken har därför plan- och bygglagen (1987:10) kanske den största potentiella knytningen gentemot miljömålen. Den lagen innehåller bestämmelser bl.a. om kommunernas fysiska planering av mark och vatten och om bygglov.

Plan- och bygglagen har bl.a. som syfte att främja en samhällsutveckling med en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §), dvs. ett syfte som i allt väsentligt sammanfaller med det för miljöbalken och för miljökvalitetsmålen. En direkt knytning finns mellan miljöbalken och plan- och bygglagen genom att 3 och 4 kap. miljöbalken (tidigare 2 och 3 kap. naturresurslagen) ska tillämpas även enligt den senare lagen.

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska redovisa hur olika allmänna intressen samt miljö- och riskfaktorer bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. En översiktsplan är inte rättsligt bindande men ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Planen har med andra ord en styrande verkan vid enskilda beslut och har t.ex. stor betydelse i samband med att kommunernas bindande pla ner tas fram; framför allt då detaljplaner och områdesbestämmelser.

Miljömålen har direkt relevans för en stor del av plan- och bygglagens tillämpning vid planläggning och vid ställningstagande i enskilda ärenden. Därtill kommer att den lokala anpassningen av de nationella miljömålen kan knytas mot plan- och bygglagens regelverk, kanske framför allt till kommunernas översiktsplanearbete.

För att miljömålen ska fungera vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande både i ett lokalt och regionalt perspektiv behöver de nationella målen ofta preciseras och anpassas till lokala och regionala förutsättningar. Detta bör ske i en process där berörda aktörer deltar. Kommunerna behöver ett bra underlagsmaterial. En del av detta bör kunna vara de regionala miljöunderlag som vi föreslår i kap. 23.

3.3.5. EU och nationella svenska miljömål – Miljörätten inom EU och den nationella friheten

Allmänt om EG-rätten

En grundförutsättning när det gäller normhierarkin är att EG-rätten går före nationella regler, en följd av lojalitetsprincipen och den praxis som EG-domstolen har lagt fast. De rättsakter som, förutom grundfördragen framför allt är aktuella är förordningar och direktiv. Förordningar är direkt gällande i medlemsstaterna och får inte omformuleras eller som sådana införlivas i nationell lagstiftning. Direktiv anger resultat som medlemsstaterna ska uppnå men lämnar över till medlemsstaterna att avgöra på vilket sätt genomförandet ska ske. I vissa fall anses direktiv ha direkt effekt, dvs. kan åberopas av enskilda för att ställa anspråk gentemot staten. Även i övrigt kan direktiv ha styrande verkan och nationella avvikelser vara skadeståndsgrundande.

Ett övergripande mål för EU är genomförandet av den inre marknaden med ett fritt flöde bl.a. av varor och tjänster. Av denna anledning finns det ett antal anmälnings- eller notifieringsförfaranden vad gäller införande av nationella standarder eller föreskrifter. Tanken är att det ska finnas en gemensam kontroll över att det inte införs nationella regler som stör den inre marknaden samt att/hur gemenskapsrätten genomförs nationellt. Kommissionen kan inleda och driva rättsliga förfaranden mot en medlemsstat om de nationella åtgärderna inte är godtagbara men kan även initiera att det införs gemensamma regler om sådana saknas.

En grundläggande princip inom EU är icke diskrimineringsprincipen som innebär att nationella regler inte får verka diskriminerande gentemot andra medlemsstater eller mot medborgare i sådana stater. Däremot finns som huvudregel inget som hindrar att en medlemsstat diskriminerar sina egna medborgare, t.ex. genom att ställa hårdare krav på skyddsåtgärder än vad som förekommer i andra länder.

EU:s miljörätt

Det kan inledningsvis konstateras, att miljöfrågor rent allmänt fått en allt mer framträdande placering i EU:s politik men även i grundfördragen och den s.k. sekundärrätten med olika förordningar och direktiv. Miljöhänsyn ska enligt EG-fördraget integreras inom olika politikområden.

Utvecklingen av miljörätten inom EU har i stora drag följt samma trend som den svenska; inledningsvis koncentrerad mot enskilda frågor för att efterhand få ett allt bredare fokus med begreppet hållbar utveckling som övergripande målsättning. EU:s miljörätt bygger på ett antal principer: Försiktighetsprincipen, principen att åtgärder i första hand ska vidtas vid källan samt principen om att förorenaren betalar. Målet är en hållbar utveckling och detta mål har efterhand fått en allt mer central roll i EU:s grundfördrag. Genom Maastrichtfördraget 1992 fördes det begreppet formellt in i EU:s konstitution och genom Amsterdamfördraget gjordes hållbar utveckling till en av EU:s övergripande målsättningar.

Regler med huvudsyfte att skydda miljön grundas på artikel 175 (tidigare 130 s) och är s.k. minimiregler. I dessa fall får medlemsstaterna behålla eller införa strängare nationella regler. Exempel på direktiv som antagits med denna artikel som grund är IPPC-direktivet om integrerad miljöprövning, direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar samt ett antal direktiv om utsläpp av föroreningar till luft eller vatten.

Bestämmelser med huvudsyfte att främja den inre marknaden grundas på artikel 95 (tidigare 100a) och är å andra sidan harmoniserande. I dessa fall tillåts inte medlemsstaterna att avvika från det som regleras om det inte uttryckligen anges i rättsakten. I denna kategori återfinns kemikaliedirektiv och andra produkt- eller marknadsrelaterade direktiv. Under vissa omständigheter kan den s.k. miljögarantin tillämpas. Dvs. efter ett anmälningsförfarande kan medlemsstaterna tillåtas behålla eller införa strängare nationella miljöregler. Det förtjänar påpekas dels att miljögarantin inte är tillämplig på direktiv som har antagits med annan artikel än 95 som grund, t.ex. jordbruksdirektiv (hit hör bl.a. direktiv om bekämpningsmedel), dels att harmoniseringsdirektiv endast är bindande i de delar som uttryckligen harmoniseras. Dvs. i direktiven harmoniseras

som regel frågor såsom märkning och rätt att saluföra produkter, medan användningen ofta inte är reglerad. För att belysa något om sambanden mellan den nationella friheten i förhållande till harmoniserade direktiv kan direktivet 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden utgöra ett exempel. Det direktivet har antagits med artikel 43 (numera artikel 37) som grund och är således ett jordbruksdirektiv. Till det direktivet ska genom särskilda beslut kopplas en harmoniserad s.k. positivlista dvs. en lista över godkända bekämpningsmedel som innehåller vissa verksamma ämnen och som får användas i samtliga medlemsländer. I detta direktiv, för vilket inte miljögarantin gäller, anges dock utgångspunkter för nationella undantag beroende bl.a. på skiftande miljöförhållanden (t.ex. klimatiska) av betydelse för användningen.

Inom ett område där det inte finns gemensamma regler gäller som grundprincip, att en vara som har satts på marknaden i en medlemsstat, i princip ska få saluhållas även i övriga medlemsstater. I dessa fall granskas nationella åtgärder mot artiklarna 28–30 (tidigare 30–36) dvs. regler som förbjuder oberättigade nationella åtgärder som begränsar handeln. Åtgärderna ska för att godtas vara icke diskriminerande, nödvändiga för att uppnå det miljömål som åsyftas samt vara proportionella; det ska inte gå att uppnå samma miljömål genom att vidta andra åtgärder som inte begränsar den fria rörligheten lika mycket.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att EU-anslutningen rent formellt inte inverkar på möjligheterna att anta nationella målsättningar rörande miljön. När det däremot gäller genomförandet, har EU-anslutningen medfört vissa begränsningar. Framför allt vad gäller olika former av regelgivning som kan inverka negativt på handeln inom gemenskapen är den nationella friheten beskuren. Samtidigt kan konstateras, att den svenska lagstiftningen har skärpts på ett antal punkter för att anpassas till vad EG-rätten kräver. Exempel på detta är den formaliserade hanteringen av miljökonsekvensbeskrivningar, införandet av miljökvalitetsnormer samt ett förstärkt skydd för vissa naturområden.

Avslutningsvis vill vi närmare redovisa två förslag till direktiv, vilka bör komma att få särskild betydelse för miljömålsarbetet:

Förslag till ramdirektiv för vatten

EU:s förslag till ramdirektiv för vatten innehåller skyldighet att uppnå fastställda miljökvalitetsmål. Den miljökvalitet som enligt direktivet ska uppnås benämns God ytvattenstatus respektive God grundvattenstatus. God ytvattenstatus är i sig uppdelad i God ekologisk status och God kemisk status. För att uppnå dessa ska länderna per avrinningsdistrikt, med utpekad avrinningsmyndighet som ansvarig, utarbeta åtgärdsprogram för att uppnå dessa kvalitetsmål. Åtgärdsprogrammen ska

innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten. Allmänhetens medverkan har betonats vid utarbetande av åtgärdsprogram. Skyldighet finns dessutom att följa upp utvecklingen av vattenkvaliteten (miljöövervakning), och med vissa intervall redovisa till Kommissionen.

Direktivet beräknas träda i kraft under år 2000. Det innebär bl.a. att direktivet ska vara genomfört i svensk lagstiftning år 2003 och att åtgärdsprogram ska vara upprättade år 2010.

Förslag till direktiv om strategiska miljöbedömningar (SEAdirektivet)

I december 1999 antog rådet enhälligt en gemensam ståndpunkt om ett förslag till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Rådets gemensamma ståndpunkten har översänts till Europaparlamentet för en andra behandling enligt medbeslutandeförfarandet.

Förslaget syftar till att åstadkomma obligatoriska bedömningar av miljökonsekvenserna av planer och program som kan antas medföra betydande miljökonsekvenser. Miljöbedömningarna avses bidra till en mer öppen planering och till målet en hållbar utveckling. Direktivförslaget gäller de planer och program som upprättas av myndigheter och antas av dessa eller via lagstiftning. Planerna och programmen ska vara sådana som antingen anger förutsättningarna för framtida tillståndsprövningar för de projekt som anges i direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar (85/337EEG och 97/11EG) eller sådana som bestämts kräva en bedömning enligt artikel 6 eller 7 i direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG). Allmänheten, berörda miljömyndigheter och berörda medlemsstater ska kunna ge synpunkter på miljöbedömningen och resultaten ska tas i beaktande vid antagandet av planerna och programmen.

Med den lydelse som direktivförslaget har skulle det för svensk del främst gälla kommunala fysiska planer som översiktsplan, detaljplan och ev. områdesbestämmelser samt transportinfrastrukturplaner och ev. kommunala energiplaner och avfallsplaner.

3.4. Erfarenheter på nationell nivå från andra länder

Vår bedömning:

Erfarenheterna från arbetet med miljömål och sektorsintegrering bör föras vidare internationellt och hänsyn till andra länders erfarenheter bör föras in i det löpande svenska miljömålsarbetet. De goda exemplen och föregångarna på miljöområdet måste kunna sprida sina erfarenheter internationellt. Viktigt är också att i Sverige ta till vara utländska erfarenheter.

Skälen för vår bedömning:

Generella slutsatser

Nationella processer för att få fram nationella miljöstrategier eller miljömål, sektorsstrategier och sektorsmål pågår i många länder. Sverige bör kunna förmedla erfarenheter från sitt arbete med sektorsmål inom ramen för nationellt övergripande kostnadseffektiva mål och program för hållbar utveckling. På samma sätt bör Sverige ta vara på erfarenheter från andra länder.

Sedan 1980-talets slut har mer än två tredjedelar av OECD:s medlemsländer antagit en mer målinriktad och strategisk miljöpolitik. I de flesta länderna har målen varit okvantifierade och ofta vaga. Ibland har de varit utan tidsplan. Några länder har emellertid tydliga mål . Framgången har varierat. Ska målprocessen ha avsedd effekt är det avgörande att målen är utformade så att man kan mäta i vilken grad målen uppfylls. Olika bedömare (miljöorganisationer och forskare) betonar också att en viktig framgångsfaktor är kombinationen av ledarskap och visioner från central politisk nivå, medvetna sektorsföreträdare och tryck från miljösidan. Några slutsatser om positiva element i arbetet är (Jänicke 99):

  • en institutionalisering av hållbarhetsstrategierna genom en rättslig grund och genom att miljöministerier och miljömyndigheter stärkts (Nederländerna, Sverige, Danmark, Sydkorea, Japan, Nya Zeeland
  • en koncentration på miljöaspekterna av hållbar utveckling genom att betona vinster på det sociala och näringspolitiska området (win-win)
  • miljöplanering integreras i reformeringen av den offentliga sektorn (Nederländerna, Skandinavien, Kanada, Storbritannien, Nya Zeeland och Japan)
  • en ekologisk finansreform parallell med miljöplaneringen (Nederländerna, Skandinavien, Sydkorea( i det senare fallet avgifter))
  • en stark teknologisk och forskningspolitisk orientering (Nederländerna, Skandinavien, Sydkorea )
  • ekologiska investeringsprogram (Sverige, Nederländerna, Sydkorea)

Inom EU höll det dåvarande ordförandelandet Tyskland under våren 1999 en workshop om integration av miljö i andra områden. I ordförandens slutsatser från konferensen framhålls att utmaningarna är

  • Att trygga ett långvarigt engagemang på högsta politiska nivå
  • Att överbrygga förtroendeklyftor och missförstånd mellan departement
  • Att säkra tillräckligt med resurser för att klara tillämpningen av integrationssträvandena
  • Att åstadkomma en kulturell förändring i miljöpolitiken från beroende av lagstiftning till en bredare användning av olika medel
  • Att åstadkomma utbildning av tjänstemän
  • Att inse behovet av kompromisser

Som viktiga instrument angavs

  • Att sätta tydliga mål, indikatorer och tidsramar
  • Att se till att adekvata data och information finns tillgänglig
  • Att se till att nyckelpersoner har rätt utbildning/information i miljöfrågor
  • Att se till att effektiv och transparent kommunikation med allmänheten och deltagande från allmänheten upprätthålls när policy formuleras
  • Att kommunicera mål och framsteg med allmänheten fortlöpande

Konferensen angav vidare följande nödvändiga element för sektorsintegrationen

  • Strategier för hållbar utveckling utarbetade i en bred process med allmänheten och som ofta kan innehålla grundläggande principer, mätbara mål och tidsramar
  • Sektorsmål för att uppnå tvärsektoriella mål
  • Strategisk miljökonsekvensbedömning av program, planer och budget.
  • Mätning av framsteg med övergripande och sektorsanknutna indikatorer
  • Regelbunden revision av planerna för att uppnå bästa målinriktning

Danmark

Den danska regeringen presenterade hösten 1999 sin andra miljöredogörelse för Folketinget. Det är ett slags bokslut över tiden sedan den förra redogörelsen (4–5 år) samtidigt som regeringens riktlinjer och mål presenteras. I redogörelsen som föregåtts av samråd mellan de olika departementen sker en genomgång både sektorsvis och på tvären. Tyngdpunkten i arbetet ligger i Danmark på sektorsvisa miljöplaner. Det är där målen sätts. I den miljöpolitiska redogörelsen granskas de olika strategier och planer som beslutats eller lagts fram inom de olika fackdepartementens områden. De granskas mot bakgrund av miljösituationen i Danmark, behovet av åtgärder, måluppfyllelse mm. En handlingsplan för de kommande årens arbete läggs fast. En sådan plan görs vart fjärde år.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • det är regeringens plan och mål som dock debatteras i folketinget, folketingets beslut handlar om budget, styrmedel, lagar och sektorsbeslut av olika slag
  • sektorerna involveras på ett annat sätt – främst genom sina egna sektorsplaner som sker enligt en annan tidsplan
  • målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen.

Norge

Norge, som länge haft en samlad miljöpolitisk redogörelse till stortinget i samband med statsbudgeten har nu börjat arbeta konsekvent med mål i stället. Man indelar i strategiska mål, resultatmål och arbetsmål för sektorer. Indikatorer handlar om miljötillstånd, påverkan och åtgärd.

Den norska regeringen lade i oktober fram en stortingsmelding som avser att inleda en ny ordning. Regeringen ska i årliga stortingsmeldingar presentera miljöpolitiken till stortinget. Därvid presenteras mål, aktörer och styrmedel. Målen är viktiga. Olika teman tas rullande upp. Stor vikt läggs på sektorsansvaret genom att sektorerna ska presentera handlingsplaner och följa upp dem. Sektorsplanerna ska revideras vart fjärde år.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • sektorerna involveras inte lika tydligt i uppsättandet av mål utan framför allt i genomförandet – främst genom sina egna sektorsplaner

Nederländerna

Miljö-, ekonomi-, finans-, jordbruks-, kommunikations och biståndsministrarna lade tillsammans fram 1998 års miljöplan (National Environmental Policy Plan). Detta är den tredje planen under 90-talet. I denna finns ett stort antal olika mål för 2010 angivna och medel för att genomföra detta i sektorerna anges. De är grupperade kring miljöteman: Klimatförändring, Försurning, Övergödning, Giftiga och farliga ämnen, Förorenad mark, Avfall, Grundvattensförstöring och Resursanvändning. För flera av dessa anges både allmänna miljökvalitetsmål, depositionsmål och utsläppsmål för ingående ämnen. Planen grundar sig på förhandlingar med olika sektorsföreträdare som resulterar i mål för sektorn.

Den holländska modellen bygger på samma typ av styrmedel som i Sverige men en väsentlig del av genomförandet handlar om samråd och avtal med varje målgrupp t.ex. bransch om hur målen ska uppnås.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • sektorerna involveras på ett tydligt sätt i genomförandet och direkta förhandlingar förs mellan regering och olika intressenter

Storbritannien

Storbritannien presenterade under 1999 sin andra plan för hållbar utveckling. Sektorsintegrationen är tydlig främst på transportområdet eftersom transport och miljö är ett gemensamt departement. Planen för hållbar utveckling tar upp mål, identifierar aktörer och uppföljningen är viktig. En särskild statsrådsgrupp för hållbar utveckling finns.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • det är regeringens plan och mål
  • målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen
  • hållbar utveckling innefattar även sociala och ekonomiska frågor

Kanada

Kanada har 1996 antagit en grön plan som innehåller 123 olika mål. En fristående nationell miljörevisor redovisar till parlamentet. Liknande system finns i Australien och Storbritannien.

Företagens miljöprofil i några länder

Per innevånare har Sverige flest företag som är certifierade enligt ISO 14 000-serien eller EMAS men även, Danmark, Schweiz, Finland, Tyskland, Österrike och Japan är exempel på länder med många certifierade företag. Sveriges tekniska attachéer följer företagens miljöanpassning i olika industriländer. I Japan är konsumenterna inte så aktiva, men företagen driver ändå frågorna. De två viktigaste frågorna i Japan är energiförsörjning och frågor relaterade till avfall. Producentansvar och krav på företagsvisa energisparplaner driver utvecklingen. I Tyskland har miljö sjunkit undan i debatten samtidigt som miljöfrågorna i näringslivet mognat. Energifrågan är i fokus. I USA motiveras miljöarbetet främst av sparade kostnader och exportmarknadens krav.

4. Begränsad klimatpåverkan – Klimatkommitténs förslag

Klimatkommittén har haft i uppdrag att lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyotoprotokollet, inkluderande upptag av koldioxid i sänkor. Klimatkommittén ska också föreslå styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden. Kommittén har redovisat sina förslag i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Arbetet har inriktats på att ta fram förslag till styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Vidare har utgångspunkter för Klimatkommitténs arbete varit att åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser inte kan vänta, klimatpolicyn ska omfatta alla politikområden samt präglas av flexibilitet och kostnadseffektivitet. Nedan ges en summering av kommitténs förslag. Vi har valt att utforma redovisningen så att den i huvudsak följer strukturen i övriga målkapitel. Avsnittet om uppföljning av etappmål är dock utarbetat av Miljömålskommittén.

4.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) med anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har formulerats på följande sätt;

”Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås

Miljökvalitetsmålet innebär: Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i

atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.”

Riksdagen har tidigare beslutat (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:Jo19, rskr. 1992/93:361.) att utsläppen av koldioxid från fossila källor ska stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå, för att därefter minska.

4.2. Klimatkommitténs förslag till mål

Förändring av miljökvalitetsmålet

Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på ca 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.

Mål på lång sikt för år 2050

Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med ca 50 procent jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0–4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Mål på kort sikt för perioden 2008–2012

Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s1 definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supple mentära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.

Etappmål för år 2005

Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.

Mål för vindkraft

Elproduktionen med vindkraft ökas med 3–5 TWh, utöver det gällande programmet till 2010.

4.3. Klimatkommitténs motivering till förslaget

4.3.1. Förändring av miljökvalitetsmålet

Klimatkommittén anser å ena sidan, att målet att enbart stabilisera koldioxid på 550 ppm innebär alltför stora risker, bl.a. mot bakgrund av att de andra växthusgaserna ökar i atmosfären. Kravet att stabilisera halten av övriga växthusgaser på dagens nivå kan å andra sidan innebära orealistiskt stora reduktioner av utsläppen av övriga växthusgaser. Det är därför mer lämpligt att formulera ett samlat mål för samtliga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet. Klimatkommittén föreslår att miljökvalitetsmålet kvarstår men att innebörden förändras genom att samtliga sex gaser inkluderas. Detta innebär att koldioxidens koncentration inte ska överstiga ca 500 ppm. Målet innebär att de svenska utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet år 2050 inte får överstiga 4,0–4,5 ton per capita, räknat i koldioxidekvivalenter, jämfört med dagens nivå på 8,3 ton per cirkapita.

4.3.2. Mål på lång sikt för år 2050

Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka i ett tidsperspektiv som inte är vanligt i samhället. Det finns därför ett tydligt behov av att formulera mål för klimatpolitiken på ca 50 års sikt. Faktiska effekter av åtgärder som vidtas i dag ger inte full effekt förrän efter ett eller ett par decennier. Internationella överenskommelser om nödvändiga åtgärder är också tidskrävande. Ett 50-årigt perspektiv ter sig därför rimligt.

Ett mål på lång sikt ger viktiga signaler om att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att fundera i termer av rättvisa mellan generationer.

4.3.3. Mål på kort sikt för perioden 2008–2012

EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet innebär att EU, som är en part i internationella sammanhang, ska minska utsläppen med 8 procent, jämfört med 1990 års nivå under perioden 2008–2012. Enligt EU:s bördefördelning av det gemensamma åtagandet får utsläppen i Sverige öka med 4 procent under denna period.

Klimatkommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att Sverige avviker från riksdagens beslut om att minska utsläppen av växthusgaser. Klimatkommittén anser därför att Sverige inte ska öka sina utsläpp när det globala samarbetet i Kyoto-protokollet inriktas på att i-länderna ska minska utsläppen.

4.3.4. Etappmål för 2005

Klimatkommittén bedömer att det finns skäl att formulera ett etappmål år 2005. Syftet är att säkerställa att målet för 2008–2012 nås. Uppfyllelse av etappmålet avgör därmed behovet av vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som erfordras för att nå målet för perioden 2008–2012. Bedömningar om måluppfyllelse ska göras på grundval av prognoser som utförs under år 2003 eller 2004. Utsläppssiffran för 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.

4.3.5. Mål för utbyggnad för vindkraft

Klimatkommittén bedömer att utbyggnaden av vindkraft måste prioriteras och att det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande.

4.4. Klimatkommitténs problemformulering

Halten koldioxid i atmosfären har ökat kraftigt det senaste århundradet och fortsätter i oförändrad takt, även med de begränsningar av utsläppen som Kyotoprotokollet till Klimatkonventionen föreskriver2. Den mellanstatliga vetenskapliga panelen om klimatförändringar (IPCC)

2 Enligt protokollet kommer industriländernas sammanlagda utsläpp av växt husgaser under perioden 2008–2012 att minska med ca 5 procent från 1990 års nivå.

anser att det är denna ökning av koldioxid tillsammans med andra växthusgaser som i betydande utsträckning orsakar att medeltemperaturen på jorden ökar.

Orsaken till att växthusgaserna ökar beror framför allt på att människorna på jorden i stor utsträckning använder sig av fossila bränslen för transporter, generering av elektricitet och för uppvärmning. Vid förbränning av fossilt bränsle bildas främst koldioxid. Avskogning och förändrad markanvändning är andra orsaker till att halten av växthusgaser i luften ökar. Även utsläpp av andra gaser bidrar till växthuseffekten. Växthuseffekt, klimatförändringar och global uppvärmning är vanliga uttryck för att beskriva fenomenet. IPCC redovisar en rad observerade förändringar som redan inträffat och menar att dessa kommer att fortsätta och öka i omfattning om inga motåtgärder vidtas. Några av de viktigaste observerade förändringarna är att:

  • jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3–0,4oC under det senaste halvseklet,
  • den totala nederbörden på jorden har ökat, framför allt i varmare trakter,
  • havsisens utbredning i Arktis har minskat,
  • glaciärernas utbredning i bergsområden på norra halvklotet har minskat,
  • havens ytvatten blivit varmare,
  • världshavens vattenstånd har ökat med 10–25 cm under 1900-talet.

Dessa tecken på en pågående klimatförändring uppfattas kanske inte som dramatiska och särskilt oroväckande av människor i allmänhet, men är å andra sidan bara de första tecknen på en pågående förändring. Det är däremot fortfarande betydligt svårare att avgöra om frekvensen och styrkan av stormar och översvämningar har ändrats under det senaste halvseklet eller ej.

Klimatsystemet är trögt genom att effekterna från våra utsläpp är fördröjda. Det vi släpper ut i dag ger effekt på klimatet först inom ett eller ett par decennier och av det vi släpper ut i dag har ca hälften försvunnit från atmosfären först inom 50–100 år. Det tar också lång tid innan motåtgärder för att förhindra en klimatförändring ger resultat. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på en betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället såväl inom politiken som inom näringslivet.

Det finns en inneboende tröghet i alla system. Det går inte att byta energisystem från en dag till en annan. Samhällssystem som har föregåtts av omfattande infrastrukturinvesteringar t.ex. bebyggelse, industrier, vägar och flygplatser har också en lång livslängd. Värdet av de samlade investeringarna som gjorts för att bygga kraftverk, transport-

system, industrier med mera uppgår till mycket stora belopp. Livslängden för många av de gjorda investeringarna kan räknas i decennier. Med kapitaltunga investeringar ökar de långsiktiga bindningarna och snabba omställningar blir kostsamma. Det finns därför en risk för att drivkraften blir mindre att utveckla nya energikällor som ersättning till fossila bränslen.

Klimatproblemet är till sin karaktär globalt. Sverige kan inte ensamt lösa klimatproblemet. Men Sverige som en del av EU och en del av världen i övrigt måste bidra med sin beskärda del. Därför måste Sverige ta sitt ansvar genom att vidta åtgärder både nationellt och internationellt.

Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt Klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Motsvarande utsläpp år 1998 var 75,1 miljoner ton. De samlade utsläppen av växthusgaser har därmed ökat med ca 6 procent. Koldioxidutsläppen har ökat under 1990-talet med ca 3 procent. Utsläppen av metan och lustgas har minskat medan utsläppen av fluorkolväte, perfluorkolväten och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.

Koldioxidutsläppen utgör ca 80 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med ca 40 procent mellan åren 1970 och 1998.

De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Även vid förbränning bildas metan. Utsläppen av metan utgör i Sverige ca 8 procent av de totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter. Lustgas eller dikväveoxid avgår från jordbruksmark och gödsel samt bildas vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening av bilavgaser. Utsläppen av lustgas utgör ca 10 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige räknat som koldioxidekvivalenter.

De tre övriga gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid utgör en mindre andel, men de är samtidigt växande andel av de totala utsläppen. Det pågår ett arbete med att utarbeta metoder för att uppskatta utsläppen av dessa gaser, men de uppskattningar som har gjorts tyder på relativt kraftig ökning av utsläppen av dessa gaser.

I tabell 4.1 redovisas utsläppen av de sex växthusgaserna indelat efter utsläppskälla för år 1990 och år 1998.

Tabell 4.1. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990 och 1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Sektor

1990

1998

Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier

9,1

10,1

Förbränning industrin

13,9

13,4

Industriprocesser

6,0

9,4

Transporter

20,0

22,1

Bebyggelse, service m.m.

11,1

10,2

Jordbruk

8,6

8,3

Avfall

1,8

1,3

Övrigt

0,3

0,3

Summa

70,8

75,1

1)

1) Reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, Naturvårdsverket april 2000.

Källa: Naturvårdsverket, 1999.

4.5. Klimatkommitténs beskrivning av nollalternativet

4.5.1. Utsläppsutvecklingen till år 2010

Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har gjort bedömningar för år 2010, s.k. grundscenarier, avseende utsläpp och energianvändning. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten och bedömningar om en utveckling som besluten kan leda till. Scenarierna bör betraktas som möjliga utvecklingsbanor som baseras på antagna förutsättningar.

Om vi inte vidtar några ytterligare åtgärder, jämfört med i dag, visar grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med år 1990. År 2010 beräknas att utsläppen kommer att uppgå till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta innebär en ökning i ett intervall mellan 5 och 15 procent jämfört med år 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 procent år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

4.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

De styrmedel som staten förfogar över kan indelas i tre kategorier, administrativa styrmedel dvs. regleringar, påbud och förbud, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel bl.a. forskning och utveckling samt information.

Dessa styrmedel har även använts inom klimatpolitiken. Tillämpningen av ekonomiska styrmedel, har bidragit till att ökningen av koldioxidutsläppen begränsats. Samtidigt har uttagen av skatt och olika typer av stöd varierat avsevärt över tiden. Satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser.

4.6. Klimatkommitténs förslag till handlingsalternativ

Klimatkommitténs förslag till handlingsprogram består av internationellt arbete samt nationella åtgärder.

Handlingsprogrammet består dels av ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och dels av ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram. I stora drag omfattar dessa åtgärder information av olika typer. En sammanställning över vilka åtgärder som ingår i de olika samhällssektorerna finns i bilaga VI. I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör ytterligare utsläppsminskningar utöver baspaketet men som erfordrar ytterligare överväganden. Konstruktionen med att vissa åtgärder finns i ett tilläggspaketet gör det möjligt att senare välja omfattning och kombination av dessa åtgärder.

4.6.1. Centrala åtgärder i baspaketet

Klimatkommittén ger följande förslag till centrala åtgärder i baspaketet. Det innebär omfattande insatser i hela samhället.

En omfattande informationskampanj riktas till allmänheten och samhället i övrigt om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i samverkan med myndigheter, näringsliv och fackliga organisationer, kommuner och frivilligorganisationer.

Ett omfattande paket med åtgärder, styrmedel baserat på olika myndigheters förslag sätts in. Dessa åtgärder är främst olika former av

energieffektivisering, effektivisering av transporter och bränslebyten. Dessa åtgärder tas också upp i kap. 5 och 6, Frisk Luft och Bara naturlig försurning. Åtgärder för begränsa utsläppen av andra växthusgaser ingår också.

Statliga myndigheter upprättar planer inom sina områden för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Syftet är att åstadkomma en process som innebär att utreda förutsättningar för åtgärder, lämna förslag till åtgärder, identifiera styrmedel, genomföra åtgärder samt svara för uppföljning av vidtagna åtgärder. Statliga verksamheter bör även vidta åtgärder som syftar till att minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som bidrar till att begränsa utsläppen av växthusgaser.

Arbetet med olika former av miljööverenskommelser med näringslivet utvecklas och utvärderas.

Utredningar och planering av ytterligare insatser påbörjas för att nuvarande klimatåtgärder ska utvidgas till att omfatta alla samhällssektorer och alla växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. Svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för växthusgaser som utöver EU:s förslag i grönboken3 omfattar även koldioxidutsläpp från ytterligare sektorer t.ex. transport- och bebyggelsesektorerna samt med inriktning att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Dessa förberedelser bör inkludera möjligheten av ett nationellt system, om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Svenska förberedelser behövs också för genomförandet av övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet.

För planering och ledning av genomförande av den fortsatta nationella klimatpolitiken bör samordningen av arbetet på regeringsnivån förstärkas.

På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas.

3 Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska Unionen, KOM(00)87, 8 mars 2000.

4.6.2. Centrala frågor i det internationella samarbetet

Klimatkommittén har följande förslag till inriktning av svenska insatser i det fortsatta internationella samarbetet.

Under förutsättning att det internationella förhandlingsarbetet löser utestående frågor enligt uppgjort tidsschema kan Sverige ratificera Kyotoprotokollet år 2002. Sverige ska vara pådrivande i det internationella arbetet för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. När Kyotoprotokollet träder i kraft förutsätts att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproble met. Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas och att länder utanför unionen ska kunna ansluta sig till systemet.

4.6.3. Centrala åtgärder i tilläggspaketet

Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger Klimatkommittén följande förslag till centrala åtgärder i tilläggspaketet.

Nedanstående åtgärder ingår i tilläggspaketet

  • införande av nedanstående styrmedel var för sig eller i kombination – handel med utsläppsrätter, – ändrad energi- och/eller koldioxidskatt, – övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet,
  • eventuell utvidgning eller ändring av åtgärder som har införts tidigare,
  • genomförande av åtgärdsförslag som utarbetats av myndigheterna,
  • genomförande av miljööverenskommelser,
  • införande av åtgärder för s.k. sänkor enligt Kyotoprotokollet,
  • utökad användning av biobränslen och biodrivmedel,
  • genomförande av övriga utredningar.

4.7. Klimatkommitténs redovisning av konsekvenser

4.7.1. Förändring av offentliga utgifter

En intensifiering av klimatarbetet med informationsinsatser, stöd för långsiktiga omställningar och utökat arbete inom myndigheter innebär ökade utgifter för staten.

I tabell 4.2 ges en översiktlig redovisning av statsfinansiella utgifter för åren 2001 t.o.m. 2004 av de förslag på åtgärder och styrmedel som ingår i baspaketet.

Tabell 4.2. Ungefärlig omfattning av direkta statsfinansiella utgifter för åtgärder och styrmedel i baspaketet, miljoner kronor.

2001 2002 2003 2004 Perioden

2005–2010

Totalt för perioden 2001–2010

Produktion av el och fjärrvärme

100 150 300 300 1 850

1)

2 700

1)

Industrin

90 110 110 110 100

520

Bebyggelse och service

30 70 160 160 370

790

Transporter

180 220 280 430 2 980

4 090

Övriga åtgärder (främst information) och styrmedel

760 760 750 650

0

2 920

Total summa

1 200 1 300 1 600 1 600 5 300

1)

11 000

1)

1) utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter efter år 2005 kan bli högre.

Den summerade kolumnen avser baspaketets totala åtgärder. Flera av dem pågår även under perioden 2005–2010. För åren efter 2004 kan kostnaderna förändras, beroende på vilka åtgärder som då väljs.

4.7.2. Möjligheter till finansiering

Klimatkommittén anger alternativa förslag till finansiering av programmet. De är inte inbördes prioriterade av kommittén.

En höjning av energiskatt på el med 1 öre ger en kassamässig förstärkning av offentlig sektor som 2001 beräknas uppgå till 620 miljoner

kronor, 2002 till 560 miljoner kronor, och 2003 till 540 miljoner kronor och för 2004 till 560 miljoner kronor. Den varaktiga effekten blir något lägre. Detta kan träda i kraft från januari 2001 förutsatt att det behandlats i budgetpropositionen. För att utsläppen av koldioxid ej ska öka till följd av ökning i den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället bör koldioxidskattens indexering knytas till BNP-utvecklingen. Kopplingen kan göras till BNP på samma sätt som beräkning sker av biståndets procentmål. Vid antagandet att nominell BNP årligen är 1 procent högre än KPI, bör intäkten öka med 580 miljoner kronor varje år. Med annan konstruktion kan beloppen naturligtvis bli något annorlunda. Denna fråga kräver utredning och beroende på dess omfattning kan förändringen ske från och med indexeringen för år 2002 eller 2003.

Differentiering av försäljningsskatt på nya personbilar med hänsyn till utsläpp av koldioxid. Antag ett medelvärde på 5 000 kronor per ny personbil, det skulle ge en varaktig intäkt för offentlig sektor på ca 1 100 miljoner per år. Den kassamässiga förstärkningen för offentlig sektor kan beräknas uppgå till 1 260 miljoner kronor år 2003 och 1 100 miljoner kronor år 2004, under förutsättning att förslaget kan träda i kraft år 2003.

Höjs fordonsskatten för alla personbilar inklusive diesel med 200 kronor per personbil, ökar skatteintäkterna med nära 730 miljoner kronor per år. Detta kan träda i kraft från år 2001. Höjning av fordonsskatten föreslås differentieras efter förbrukning av fossila drivmedel, för bilar som tas i bruk från den 1 januari år 2001. (Differentiering kan ej införas för äldre bilar på grund av ett EG-direktiv som gör att man ej kan kräva av biltillverkarna att lämna emissionssiffror för dessa äldre bilar.) Differentiering kräver utredning och kan införas senare än en höjning.

Kvarvarande anslag omkring 1 000 miljoner kronor för de lokala investeringsprogrammen överförs till klimatprogrammen (KLIMP) .

Kostnader i samband med personskador vid trafikolyckor överförs till den obligatoriska trafikskadeförsäkring så att statens utgifter minskar. Beroende på vilka kostnader som överförs skulle statsbudgeten avlastas med mellan 2 100 och 3 800 miljoner kronor. Åtgärden skulle också främja ett mjukare körsätt, vilket också har påverkan på utsläppen.

Möjligheter till EU stöd för åtgärder i strategin bör undersökas.

4.7.3. Konsekvenser för näringslivet

Då inga reglerande eller tvingande åtgärder föreslås som direkt påverkar näringslivet, bedöms inte förslagen få någon direkt negativ påverkan på industrins internationella konkurrenskraft. Då vissa förslag innebär en direkt överföring av medel till industrin, skulle detta istället kunna innebära vissa positiva effekter på industrins konkurrenskraft. Även de förslag om riktade informationsinsatser till industrin om energibesparande åtgärder kan ge positiv inverkan på industrins konkurrenskraft i form av lägre energikostnader, om åtgärderna vidtas. Investeringsbidrag för att reducera utsläpp av växthusgaser kan stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik, vilket kan stärka de energiintensiva företagens konkurrenskraft. Detta skulle på sikt kunna få positiv påverkan på regional balans, eftersom energiintensiv industri ofta ligger utanför storstadsregionerna. En baksida är dock att ett ekonomiskt stöd till de verksamheter man vill begränsa, dvs. energikrävande produktion, stärker dessa företags relativa konkurrenskraft vilket i viss utsträckning kan motverka den strukturomvandling som är gynnsam ur koldioxidsynpunkt. Resultatet av detta kan istället bli att energiintensiteten i ekonomin ökar.

Ett annat problem som bör uppmärksammas med investeringsbidrag är att de kan ge konkurrenssnedvridningar om problemet inte beaktas vid utformningen av bidraget. Exempelvis kan investeringsbidrag innebära att befintlig industri gynnas i förhållande till potentiella konkurrenter och därmed fungera som en barriär för nyetableringar.

4.7.4. Konsekvenser för hushåll

De förslag som har en direkt påverkan på hushållens välfärd och ekonomi är den föreslagna skärpningen av byggreglerna vid nybyggnation. Detta förslag medför troligtvis, åtminstone i ett inledande skede, högre byggnadskostnader. Skärpningen av reglerna syftar å andra sidan till att minska energiförbrukningen, vilket resulterar i lägre energianvändning. Hur stora dessa effekter blir, och hur hushållens kostnader därmed påverkas, beror på hur reglerna utformas. Det är önskvärt att regleringarna utformas så generellt som möjligt eftersom detaljerade krav kan leda till oönskade suboptimeringar.

Krav på installation av fördelningsmätning riktade mot fastigheter med oljepanna kan innebära en merkostnad för hushåll i dessa fastigheter, beroende på fastighetsägarens förutsättningar att övervältra kostnadsökningen på hyresgästerna. En bedömning är att merkostnaden för installation av fördelningsmätning motsvarar 3 000–8 000 kronor per lägenhet som en engångsinvestering. Kostnaden beräknas dock sparas

in genom att åtgärden förväntas ge incitament att minska energiförbrukningen och därmed ge lägre kostnader för energianvändning.

De informationsinsatser som riktas mot hushållen med avseende på energisparåtgärder bedöms resultera i minskad energianvändning, vilket ger positiva effekter på hushållsekonomin. Även det åtgärdsarbete som föreslås drivas av Vägverket genom information, utbildning och lokala samarbetsprojekt, i syfte att t.ex. minska bränsleförbrukningen genom jämnare körmönster, medför minskade kostnader för hushållen.

Även om huvuddelen av de åtgärder som föreslås inte har några stora direkta effekter på hushållen, så kan de indirekta effekterna vara betydande. Avgörande i detta avseende är hur förslagen finansieras. Förslagen innebär ökade statsutgifter på ca 1,2–1,6 miljarder kronor per år. Dessa ökade kostnader kan finansieras antingen genom minskade statliga utgifter inom andra områden eller genom ökat skatteuttag. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan olika typer av hushåll går inte med säkerhet att säga utan att exakt ange vilka skatter som ska höjas eller vilka utgifter som ska minskas. Vad som däremot går att säga med relativt stor säkerhet är att det kommer ske en omfördelning från hushållen till de företag som ”producerar” de tjänster och varor vars efterfrågan ökar till följd av förslagen.

4.7.5. Påverkan på andra miljömål

Flera av de åtgärder som föreslås är positiva även för andra miljökvalitetsmål eftersom minskad användning av fossila bränslen inte bara leder till minskade utsläpp av koldioxid utan även av kväveoxider, svaveldioxid, partiklar och kolväten. Detta gäller såväl åtgärder inom industri- och byggsektorn med syfte att reducera energianvändningen, som åtgärder i transportsektorn för att minska bränsleförbrukningen. De miljökvalitetsmål som berörs positivt av dessa åtgärder är framför allt Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning. Flera av dessa åtgärder har även en positiv påverkan på målet God bebyggd miljö, som tar upp mål för effektiv resurs- och energianvändning. Med några av de föreslagna åtgärderna finns dock en risk för konflikt med andra miljömål. Vid ersättning av fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme och för individuell uppvärmning, finns en risk att miljömålen Bara naturlig försurning och Levande skogar påverkas negativt, eftersom ett ökat uttag av bioenergi från skogen kan leda till att den biologiska försurningen av skogsmarken ökar. För att säkerställa ett hållbart skogsbruk är det därför viktigt att det ökade uttaget kompenseras med askåterföring.

Vid en ökad användning av biobränsle i småhus inom tätorter, kan även miljömålet Frisk luft påverkas negativt, med negativ effekt på

människors hälsa. Detta bör dock kunna följas upp och åtgärdas med befintligt regelverk.

En kraftig utbyggnad av vindkraften kan ge negativa effekter på landskapsbilden om inte tillräcklig hänsyn tas vid val av lokalisering. De miljömål som riskerar att påverkas är i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö, eftersom havs-, kust- och fjällområden troligen kommer att bli föremål för utbyggnaden.

4.7.6. Påverkan på andra samhällsmål

Sammantaget innebär klimatkommitténs förslag ökade uppgifter för flertalet myndigheter, och denna fokusering på klimatpolitiska åtgärder kan komma att kräva en omprioritering av myndigheternas verksamheter. Detta kan innebära en risk att de övriga miljökvalitetsmålen, och även andra samhällsmål, prioriteras ned med negativa konsekvenser för dessa mål. Å andra sidan kommer Klimatkommitténs förslag om att klimatpolitiska överväganden ska beaktas inom andra politikområden troligen medföra att beslutsunderlag för avvägningar mellan olika politikområden förbättras.

Förslaget om en omprioritering av infrastrukturmedel så att järnvägen får en större andel innebär mindre anslag för övriga transportslag, vilket riskerar att generera negativa konsekvenser för övriga transportpolitiska mål.

4.7.7. Konsekvenser av möjliga styrmedel och åtgärder i tilläggspaketet

Det som avgör omfattningen av styrmedlen från tilläggspaketet är bl.a. bedömningen om man kommer att klara av etappmålet för år 2005, samt möjligheten att med beslutade åtgärder och styrmedel nå målet för perioden 2008–2012. Möjliga styrmedel i tilläggspaketet är bl.a. höjd koldioxid- eller energiskatt, handel med utsläppsrätter, och övriga flexibla mekanismer. I tilläggspaketet ligger även förslag på en förstärkning av det åtgärdsprogram som föreslås i baspaketet.

Klimatkommittén har bedömt att fortsatta åtgärder kommer behöva vidtas och att betydande omställningar kommer behövas på sikt. Detta kommer att kräva beteendeförändringar som, åtminstone i ett inledande skede, kan innebära kostnadsökningar såväl för den enskilde som för företag.

Om inte utsläppshandel, på åtminstone europeisk nivå, är ett möjligt alternativ 2005, förordar kommittén en förstärkning av inhemska åtgärder där tyngdpunkten faller på en höjd koldioxid- eller energiskatt, ett nationellt system med utsläppsrätter, eller en kombination av dessa.

Konsekvenser av höjd koldioxidskatt

Effekterna av en höjd koldioxidskatt beror självklart på hur kraftigt skatten höjs, men vissa generella drag kan ändå urskiljas. Utöver den effekt på ekonomisk tillväxt som nämnts tidigare visar analyserna att energiintensiva sektorer, som exempelvis massa- och pappersindustri, jord- och stenindustri och gruvindustrin, får vidkännas de största kostnadsökningarna. En följd av detta är att det, åtminstone på sikt, kommer att ske en strukturomvandling i svensk industri genom att mindre energiintensiv industri kommer att gynnas på bekostnad av mer energiintensiv industri. På regional och lokal nivå kan strukturomvandlingen i vissa fall ge kännbara sysselsättningseffekter eftersom företag i energiintensiva branscher är överrepresenterade i regioner med svag arbetsmarknad. Den direkta effekten på hushållen av en höjd koldioxidskatt beror till stor del på hushållens initiala konsumtionsmönster, vilket i sin tur beror på bl.a. hushållsstorlek, inkomst och bostadsort. Klimatkommittén bedömer att en höjd koldioxidskatt leder till att hushållen minskar användningen av fossila bränslen, men att kostnadsbilden varierar mellan olika typer av hushåll. Kostnadsökningen, som andel av inkomst eller totala utgifter, blir större för hushåll med relativt låga inkomster, hushåll med flera barn, och/eller hushåll bosatta i glesbygd. I absoluta tal, dvs. i kronor, är det dock hushåll med höga inkomster som får vidkännas den största försämringen, beroende på att de initialt har stora utgifter för fossila bränslen.

Sammantaget visar Klimatkommitténs analys att en skattehöjning har den avsedda effekten på koldioxidutsläppen, men att en höjning av skatten även är förenat med kostnader, dels i form av dämpad ekonomisk tillväxt, dels i form av icke önskade fördelningseffekter. Det bör dock observeras att fördelningseffekterna i slutändan kommer att bero på hur de ökade skatteintäkterna används. Med andra ord finns det möjlighet att med hjälp av skatteintäkterna korrigera för de oönskade fördelningseffekterna.

Konsekvenser av handel med utsläppsrätter

Konsekvenserna av ett handelssystem med utsläppsrätter är svåra att bedöma innan utformningen av systemet är klarlagd. Exempelvis är konsekvenserna starkt avhängigt konstruktionen av systemet. Ett nationellt system med utsläppshandel där utsläppsrätterna initialt auktioneras ut stora likheter med nuvarande koldioxidskattesystem.

De konsekvensanalyser som Klimatkommittén gjort visar att kostnaderna av att minska utsläppen av växthusgaser, i form av dämpad ekonomisk tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Om Sverige ingår i ett system med utsläppshandel med andra länder minskar kostnaderna ytterligare, vilket visar på potentialen med handel. Hur stora kostnadsbesparingarna blir beror på systemets omfattning och utformning.

4.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

4.8.1. Klimatkommitténs bedömning

Länsstyrelserna och landstingen är de huvudsakliga aktörerna i genomförandet av klimatpolitiken på den regionala nivån.

En viktig del i det klimatpolitiska arbetet är länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen (utom Levande skogar) samt att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län (regeringsbeslut 23, 1999-09-02, M98/3090/8).

Landstingens energianvändning, transporter och drift av lokaler som sjukhusbyggnader bidrar till utsläpp av växthusgaser. Den offentliga upphandlingen gör landstingen till en viktig aktör i klimatpolitikens genomförande.

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §, förordning [1997:1258] med länsstyrelseinstruktion). Vidare svarar länsstyrelsen för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag (2 § 1997:1258).

Tabell 4.3. Länsstyrelsernas arbetsområden och uppgifter som berör klimatpolitiken.

Område

Uppgift

Arbete och utveckling

Bidra till näringslivets utveckling, stöd och projekt (undantaget de fyra försökslänen Kalmar, Gotland, Skåne och Västra Götaland där självstyrelseorganen ansvarar för vissa EU-frågor).

Bygga och bo Hushålla med mark och vatten samt värna om strandskydd, beslutar om statliga stöd för finansiering av nya bostäder och ombyggnationer samt om räntebidrag och sanering. Informera om möjligheter till bostadsfinansiering.

Lantbruk, jakt och fiske

Handhar de ekonomiska bidragen från bl.a. EU till jordbruket.

Miljö och kultur Övervaka miljön bl. a. genom tillsyn av industrier, miljöfarligt avfall, hälsoskydd och energiförsörjning. Inom varje länsstyrelse finns en miljöprövningsdelegation för prövning av ärenden som enligt miljöbalken ska prövas av länsstyrelsen. Ansvara för naturreservat, kretsloppstänkande för hållbar livsmiljö, tillgängliggöra naturen.

Trafik och kommunikationer

Påverka utvecklingen inom kommunikationsområdet (sjöfart, flyg, tåg, vägtransporter, data- och telekommunikation), ansvara för del av planering av investeringar i vägar och järnvägar i länet, tillstånd för godsoch taxitrafik, pröva och fastställa lokala trafikföreskrifter.

Källa: http://www.lst.se

Parallella aktiviteter med det löpande arbetet vid länsstyrelserna som särskilt behöver framhävas är miljöprövningsdelegationerna som regle ras av miljöbalken (1999:109), strukturfonderna, regionMaTs, regionala utvecklingsprogram, riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet och de regionala miljöstrategierna (STRAM).

De regionala tillväxtavtalen är enligt regeringen det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Med hjälp av tillväxtavtalen vill man främja den svenska ekonomins tillväxt. Inom många regioner framhävs miljöprofilerade projekt. Naturvårdsverket driver dessutom i samverkan med länsstyrelserna ett projekt om

regionalt miljöarbete, det s.k. MARS-projektet (MiljöArbete i Regional Samverkan). Ett av de områden projektet fokuserar på är hur miljötänkandet kan integreras i det regionalekonomiska utvecklingsarbetet, framförallt arbetet med tillväxtavtalen.

Landstingens verksamhetsområden är i första hand sjukvård, kollektivtrafik, regionalplanering, och regional översiktsplan (i de fall då länsstyrelsen inte ansvarar för denna fråga). De nya regionstyrelserna (Västra Götaland och Region Skåne) bedriver vissa områden/uppgifter på försök som tidigare låg på länsstyrelserna. Sjukvårdsverksamheten och kollektivtrafiken medför en stor energianvändning och genererar utsläpp av växthusgaser. Landstingen kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser genom förvaltningen av lokaler och genom att genomföra energieffektiviseringar och säkerställa att nya lokaler byggs energisnålt.

Till följd av bl.a. det kommunala Agenda 21-arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Kommunerna har också det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen.

I Sverige har den lokala nivåns betydelse i Agenda 21-arbetet varit framträdande. Detta framgår bl.a. av att landets samtliga kommuner, på något sätt, arbetar med Agenda 21. I kommunernas nuvarande Agenda 21-arbete ingår områdena förnyelsebar energi, biologisk mångfald, miljöledningssystem, gröna nyckeltal, gräsrotsprojekt i bostadsområden/byar, väg och trafik, livskvalitet/social välfärd, gröna jobb, bistånd/utbyte med andra länder samt ekoeffektivitet. Agenda 21-samordnarna har också pekat på svårigheterna att bedriva ett långtgående Agenda 21-arbete på lokalt plan när detta inte följs upp nationellt och efterfrågar en bättre nationell vägledning. Därtill pekar man på resursbrist.

Sammanfattningsvis anser klimatkommittén att;

  • Regionala utsläppsmål för växthusgaser bör inte beslutas på nationell nivå. Bedömningar om behov av regionala mål bör övervägas på den regionala nivån. Därigenom kan förutsättningar skapas för fortsatta insatser på den regionala nivån.
  • Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan.
  • Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser.

4.8.2. Miljömålskommitténs bedömning

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Förutsättningarna för att genomföra åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. De åtgärder som kan genomföras på regional och lokal nivå för att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet sammanfaller i stort med de åtgärder som anges under Frisk luft och Bara naturlig försurning men också med åtgärder enligt etappmål 1 under God bebyggd miljö angående utveckling av program och strategier för en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter begränsas och etappmål 4 om minskad energianvändning i byggnader.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

4.9. Miljömålskommitténs förslag till uppföljning

4.9.1. Inledning

Klimatkommittén tar i sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) inte upp uppföljning av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Denna uppgift överlåts till Miljömålskommittén för att ta fram ett enhetligt system för uppföljning av alla femton miljökvalitetsmålen.

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 4.4 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

4.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer, dock med viss utveckling för några av indikatorerna.

Tretton av de totalt tjugo indikatorer finns med och motiveras i Naturvårdsverket förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv för de sju övriga beskrivs nedan.

Sex av de indikatorer som finns med i Naturvårdsverkets förslag är Gröna nyckeltal med stor anknytning till klimatpåverkan. Ytterligare två Gröna nyckeltal är viktiga för att kunna begränsa utsläppen av klimatgaser, nämligen indikator 14 om offentlig upphandling och indikator 15 om miljöledning för företag och kontor.

Indikatorerna 13 om bränsleförbrukning, 16 om anslag till infrastruktur och 19 om fönster med produktkrav finns ej med i Naturvårdsverkets förslag, men behövs för att kunna följa upp de åtgärder som föreslagits av Klimatkommittén. Indikator nummer 7 om livscykelanalys har goda förutsättningar för att bli en värdefull indikator för att bedöma möjligheter att minska utsläppen av koldioxid. Utveckling av indikatorn är viktig för att kunna belysa målet om ett kretsloppssamhälle. En lämplig inriktning kan vara att försöka göra livscykelanalyser för ett antal storkonsumerade varor med stora negativa miljöeffekter.

Indikatorn används även under miljökvalitetsmål Giftfri miljö och God bebyggd miljö.

För att kunna följa upp miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i sin helhet behövs indikatorer för status (S) och inverkan (I) på miljön. Indikatorerna 10,11 och 12 är till för att tjäna dessa syften. Dessa indikatorer har valts främst för att de brukas redan idag. Indikator 12 om trädgränser i fjällen fanns inte med i Naturvårdsverkets förslag. Indikatorn är vald här för att åtminstone ha med en indikator för inverkan. Några tänkbara ytterligare indikatorer som är möjliga att ta fram med betydande arbetsinsats är A) beräkning av förändringar av antal hotade arter på grund av varmare klimat B) ökad övergödning på grund av ökad gödsling och näringsläckage vid ökad temperatur och nederbörd, C) utbredning för ett antal värmeälskande arter av växter och djur eller D) skogstillväxt.

Tabell 4.4. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivdraft (D)

1. Energianvändning per person och sektor uppdelat på energislag, samt i relation till bruttonationalprodukten (D,R).

***

Energimyndigheten & SCB. Grönt nyckeltal.

Belyser även andel från förnybara energikällor.

Indikatorn finns även i kap. 5, 6,

10, 12, 13.

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg), mätt som sträcka (D,R).

***

SIKA & SCB. Särskild belysning av andel från tåg.

Indikatorn finns även i kap. 5, 9.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

***

SIKA, SCB & Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 5, 6, 7.

4. Mängd el för uppvärmning av bostäder och lokaler (D).

***

Boverket & Energimyndigheten. Grönt nyckeltal.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D,R).

***

SCB & SIKA. Grönt nyckeltal.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 6.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och

kommentar

Påverkan

6. Utsläpp av de klimatpåverkande ämnena (koldioxid, metan, lustgas,

HFC, FC och svavelhexaflourid) per ämne, sektor och person, samt som koldioxidekvivalenter (P).

**

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

7. Livscykelanalys för material- och energimängd för några storkonsumerade varor och produkter (P).

*

Naturvårdsverket. Omfattande utveckling krävs. Exempel är datorer, batterier, kylskåp, bilar och kött.

Indikatorn finns även i kap. 8, 18.

8. Mängden avfall till deponi och total mängd avfall (P,R).

***

Naturvårdsverket & Svenska kommunförbundet. Grönt nyckeltal. Fördelat på avfall från hushåll, industri m.m.

Indikatorn finns

även i kap. 18.

9. Utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner (P).

***

Naturvårdsverket & Jordbruksverket.

Status (S) 10. Årsmedeltemperaturen och årsnederbörd i Sverige fördelat på regioner (S).

***

SMHI. Visar effekter av brist på åtgärder.

11. Skogens och markens nettoupptag av koldioxid från atmosfären (S,I).

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Bidrar till att minska utsläpp av koldioxid.

Indika-

torn finns även i kap. 15.

Inverkan (I) 12. Förändringar av höjd för trädgräns i fjällen (I).

**

Naturvårdsverket. Uppdelat på fjällområden.

Respons (R) 13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) totalt och per kilometer för olika transportslag och för arbetsfordon (R).

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Uppdelat på personbilar, lastbilar, bussar, båtar, flyg och arbetsfordon.

Indikatorn finns även i kap. 5, 9.

14. Värdet av och andel av all offentlig upphandling i vilka det tas miljöhänsyn (R).

**

Nämnden för Offentlig Upphandling.

Grönt nyckeltal. Svårt att bedöma grad av miljöhänsyn med tanke på utsläpp av växthusgaser.

Indikatorn finns även i kap. 8.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 8.

16. Statliga anslag till infrastruktur i andel per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg-/tunnelbana, båt, flyg) (R).

***

SIKA & SCB.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och

kommentar

17. Energiåtgång per ytenhet i nybyggda respektive äldre bostäder och kontor (R).

**

Boverket & Energimyndigheten. Indikatorn

finns även i kap. 18.

18. Ekonomiskt stöd till energieffektivitet och användning av el och värme från förnybara energikällor (R).

***

Energimyndigheten & Boverket. Särskilt belysande bostadssektorn.

19. Andel fönster som uppfyller produktkrav (R).

**

Boverket.

20. Mängd och andel produktion av el och värme från förnybara energikällor i Sverige.

***

Energimyndigheten & SCB.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

4.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Boverket, Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Nämnden för Offentlig Upphandling, Statens Institut för Kommunikations-Analys (SIKA), SMHI och Statistiska Centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att i samverkan med lämpliga instanser utveckla indikator(-er) för livscykelanalys för några varor och produkter som är av stor betydelse för utsläppen av växthusgaser. Några tänkbara förslag är bilar, kött, datorer, batterier och kylskåp. Naturvårdsverket bör först presentera ett kostnadsbedömt förslag till projekt. Kostnaden torde överstiga 1 miljon kronor.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda behovet av att utveckla ytterligare indikatorer för att få en bild av miljötillstånd och inverkan av förändringar i klimatet på grund av utsläpp av klimatgaser. Förslag till projekt behöver kostnadsberäknas.

5. Frisk luft

5.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998:99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Frisk Luft har formulerats på följande sätt;

”Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas

Miljökvalitetsmålet innebär: – Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.

– Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

5.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för

cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi, se tabell 5.1

Förslag till etappmål:

1. Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell 5.1, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner år 2005 respektive år 2010.

2. Halten marknära ozon överskrider inte 120 mikrogram/m3 som 8-timmarsmedelvärde i samtliga kommuner år 2010.

3. År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton.1

4. Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) fastställas. Vid samma tidpunkt ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet.

Sammanfattande bedömning

Det har successivt blivit en förbättring av luftkvaliteten i våra tätorter de senaste decennierna. Det gäller framförallt svaveldioxid, kvävedioxid, sot och bensen. Vi bedömer att trenden kommer att fortsätta i takt med att utsläppen minskar. Fortfarande krävs ytterligare åtgärder för uppnå generationsmålen för luftkvaliteten. För andra ämnen som exempelvis ozon är dock skillnaderna små. Här behövs framför allt åtgärder utanför vårt lands gränser. Åtgärder på lokal nivå blir en viktig del i miljöarbetet. Det gäller särskilt arbete med att begränsa utsläpp av kväveoxider, partiklar och cancerframkallande ämnen. Fortsatt forskning och utveckling är en viktig del i arbetet med att närmare klarlägga sambanden mellan hälsorisker och allergier i samband med exponering för luftföroreningar. Ökad kunskap skapar bättre förutsättningar att uppnå ett framgångsrikt internationellt arbete med att minska utsläppen av luftföroreningar.

Tabell 5.1. Generationsmål för luftkvalitet.

Förorening Halt som inte bör överskridas (mikrogram/m3)

Medelvärdestid

Bensen

1

År

Bens(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar<10 mikrometer, PM10

30

Dygn

15

År

Sot

10

År

Svaveldioxid

5

År

Kvävedioxid

100

Timme

20

År

Ozon

80

Timme

50 Sommarhalvåret (april-okt)

1 Inkluderar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

5.3. Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag grundar sig på Naturvårdsverkets rapport om Frisk luft (rapport 4995) och sektorsrapporter från Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Banverket, SIKA, Statens Energimyndighet, Socialstyrelsen och Riksantikvarieämbetet.

5.3.1. Preciseringar

Precisering a). Institutet för Miljömedicin (IMM) har föreslagit s.k. lågrisknivåer för några cancerframkallande luftföroreningar som är satta vid den halt som teoretiskt motsvarar en livstids cancerrisk på 1 på 100 000. Av dessa lyfte Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) fram eten, bensen och bens(a)pyren som indikatorsubstans för polyaromatiska kolväten, samt föreslog miljökvalitetsmål för dessa ämnen som motsvarar lågrisknivåerna.

Miljöhälsoutredningens förslag till miljömål för luftvägspåverkande luftföroreningar bygger också på riskbedömningar från IMM, där de rekommenderade halterna för kvävedioxid och ozon är tänkta att skydda även känsliga grupper som t.ex. astmatiker. Senare har IMM, på uppdrag av Naturvårdsverket förslagit ett riktvärde för inandningsbara partiklar, PM10.

I tabell 5.1 har dessa hälsobaserade rekommenderade värden sammanfattats. Där ingår också ett värde för formaldehyd som rekommenderats av Naturvårdsverket (baserat på äldre lågrisknivå från IMM), samt rekommendationer från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet om sot, svaveldioxid och långtidsmedelvärden för svaveldioxid och kvävedioxid som främst baseras på skydd av kulturvärden.

I miljökvalitetsmålet används lågrisknivåer för alla luftföroreningar. Emellertid bör begreppet lågrisknivåer enbart användas i sådan tillfällen då det inte går att bedöma en nivå under vilken en påverkan inte sker. Detta är ett begrepp som anger t.ex. högsta tillåtna halt av en förorening och är därför oftast kopplat till någon form av bindande beslut. När det gäller miljökvalitetsmål bör ett neutralare ord användas. För tydlighets skull anges också i den nya preciseringen att skydd av kulturvärden utgör en grund för att fastställa nivåer för skydd mot luftföroreningar. Detta saknas i en av strecksatserna i riksdagsbeslutet om miljökvalitetsmålet.

I miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning finns uppgift om vilken luftkvalitet för svaveldioxid och kvävedioxid som behövs för att skydda tekniska material. Dessa uppgifter föreslås flyttas till miljökvalitetsmålet Frisk luft för att få en samlad bild över vilken

luftkvalitet utomhus som behövs för att uppfylla miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket föreslog dessutom att dessa halter kan uppfyllas tidigare än inom en generation.

5.3.2. Etappmål

Etappmålen 1 och 2 motsvarar förslaget från Naturvårdsverket med någon omformulering. Med de åtgärder vi diskuterar i kap. 6, räknar vi med att halten av kvävedioxid överskrids i 10 procent av Sveriges kommuner, främst kring trafikerade leder men också i mindre kommuner som har dålig ventilation. Ytterligare lokala åtgärder kan genomföras för att klara etappmålet.

Etappmål 3 är ett utsläppsmål som har stor betydelse för luftkvaliteten. Flyktiga organiska ämnen, VOC, reagerar med kväveoxider i utomhusluft och bildar ozon på regional nivå under vissa betingelser bl.a. vid starkt solljus. Flyktiga organiska ämnen består av ett stort antal olika gasformiga organiska ämnen. Vissa av dem är cancerframkallande som bensen, eten, propen och 1,3-butadien, andra är irriterande på andningsvägar, t.ex. aldehyder. Etappmålet speglar därför också utsläppen av cancerframkallande ämnen.

Etappmål 3 är satt så att Sverige klarar förslaget till utsläppstak om 219 000 ton flyktiga organiska ämnen i EU:s förslag till takdirektiv. I etappmål 3 inkluderas utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Utsläppen från utrikes sjö- och luftfart beräknas uppgå till ca 1 000 ton per år.

Etappmål 4 har inte föreslagits av någon myndighet. Det är ett kunskapsmål för fastställande av etappmål för små partiklar <2,5 mikrometer (PM 2,5). Nya forskningsresultat kan komma att revidera uppgifterna i tabell 5.1. Revideringen kan också innebära att haltmål läggs fast för nya ämnen. Exempel på sådana ämnen kan vara summa polyaromatiska kolväten (PAH) och fluoranten. Det finns flera skäl som talar för att de allvarligare hälsoeffekterna främst kan knytas till de finaste partiklarna. Avsaknaden av ett etappmål för PM 2,5 får därför inte innebära att åtgärder för att minska utsläppen skjuts upp. I åtgärdsarbetet bör därför denna fråga uppmärksammas.

5.3.3. Regeringens bedömning i miljöpropositionen

Regeringen har i propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) föreslagit följande delmål: – Utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter bör ha halverats till

år 2005 räknat från 1991 års nivå.

– Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör

ha minskat med minst 60 procent till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Målet om utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätort är inte precist och går inte att följa upp. Kommittén föreslår att målet utgår och ersätts dels med precisering a) om lågrisknivåer för vissa cancerframkallande ämnen och partiklar i tätort, dels med etappmål 3, som anger högsta utsläpp av flyktiga organiska ämnen år 2010. Genom denna förändring preciseras vad som anses vara ”cancerframkallande ämnen” och dels införs ett etappmål för en grupp föroreningar av vilka en del utgörs av de vi i dag med säkerhet vet är cancerframkallande och en annan del som potentiellt kan vara kandidater för cancerframkallande ämnen vars ursprung är förbränningsprocesser. Målet innebär en högre ambitionsnivå än vad regeringen föreslagit.

Sektorsmålen om utsläpp av organiska ämnen från trafiken kompletteras med ett etappmål som omfattar alla sektorer vilket framgår av etappmål 3. Samtliga regeringens förslag är således behandlade.

5.3.4. Avvikelser

Naturvårdsverket föreslog ursprungligen etappmål för högsta halter av luftföroreningar gällande från år 2020. Dessa är nu samlade under den nya preciseringen av miljökvalitetsmålet. Vi föreslår en högre ambitionsnivå än vad naturvårdsverket föreslog i sin rapport. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har i sin rapport om sektorsmål för transportsektorn föreslagit hälsorelaterade mål. SIKA har föreslagit värdet 10 mikrogram per m3 för PM 2,5 som bör uppfyllas år 2020. Värdet skall ses som en förutsättning för att nå den långsiktiga nivån för PM10. Vi har inte valt att sätta upp ett mål för PM 2,5. Det behövs ett bättre underlag för att bedöma konsekvenserna och det är önskvärt med etappmål som ligger närmare i tiden än 2020.

5.3.5. Kopplingen till miljökvalitetsnormer

Arbetet med miljökvalitetsnormer kommer att komplettera miljökvalitetsmålet Frisk luft och bestämmas utifrån det miljötillstånd eller den miljökvalitet som eftersträvas. Miljökvalitetsnormer liknar i hög grad vissa typer av delmål som uttrycker effektrelaterade nivåer, exempelvis

halter av luftföroreningar som behandlats ovan. Skillnaden är att miljökvalitetsnormerna blir bindande när myndigheter och kommuner skall fatta beslut enligt miljöbalken, medan delmål enbart kommer att vara vägledande för beslut om styrmedel, sektorspolicy och miljöarbetet på lokal nivå. Balken innehåller dessutom föreskrift om upprättande av ett åtgärdsprogram med en återkommande omprövningscykel som gör miljökvalitetsnormer till ett verkningsfullt styrmedel. Det sagda innebär emellertid förbehåll för att fastställa vissa typer av miljökvalitetsnormer. De lämpar sig mindre väl att fastställa en norm som för uppfyllelse i hög grad kräver utsläppsreduktioner utanför landets gränser. Marknära ozon är ett exempel på en sådan luftförorening där Sverige, genom egna utsläppsbegränsningar har små möjligheter att åstadkomma en förbättring. Det innebär att en sådan norm inte lämpar sig som verktyg i det lokala miljöarbetet, däremot är det angeläget att ta fram riktvärden för hälsopåverkan som kan användas som underlag för att utarbeta åtgärdsstrategier internationellt. Ibland kan miljökvalitetsnormerna också användas som ett styrmedel för att t.ex. uppnå målen i en del av landet.

Det finns redan fastställda miljökvalitetsnormer för svaveldioxid, bly och kväveoxider. Genom begränsningar av svavel-, bly- och kolmonoxidutsläppen uppnås redan i dag uppsatta gränsvärden för dessa föroreningar. Något delmål för dessa ämnen är inte erforderligt annat än för att få en heltäckande struktur och vi lägger därför inget förslag.

Naturvårdsverket har till regeringen lämnat förslag till miljökvalitetsnormer för kolmonoxid och bensen. Naturvårdsverket arbetar också med att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer för partiklar. EGkommissionen har antagit direktiv för svaveldioxid, partiklar och bly (1999/30/EEG). EG-kommissionen har föreslagit direktiv för ozon, kolmonoxid och bensen.

Med tanke på risken för hälsopåverkan anser vi att Naturvårdsverket får i uppdrag att fastställa en skyddsnivå för PM 2,5. Vi förutsätter också att Naturvårdsverket även bedömer om uppgifterna i tabell 5.1 behöver kompletteras.

5.4. Problemformulering

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Överrisk för cancer i tätortsluft

Utsläpp av cancerframkallande ämnen från trafiksektorn och vid förbränning, framförallt i mindre pannor och eldstäder. Utsläpp av gasformiga ämnen vid hantering av drivmedel, vid raffinering och lagring av petroleumprodukter.

Förbättrad renings- och förbränningsteknik för vedpannor och små eldstäder. Utbyte av det gamla pannbeståndet. Fortsatt förbättrad reningsteknik för mobila källor. Renare, mer enhetliga bränslen och drivmedel. Sänkt halt av cancerframkallande ämnen i bensin. Åtgärder för att begränsa avdunstning. Begränsa trafikarbetet.

Precisering a) Etappmål 3

Överdödlighet i samband med luftföroreningsepisoder

Förhöjda halter av partiklar, svaveldioxid och ozon under vissa meteorologiska förhållanden och vid intransport av förorenad luft från kontinenten.

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Förbättrad övervakning av luftkvaliteten i tätorter.

Precisering av Etappmål 1, 2 och 4.

Sjukdomar på hjärta, lungor and andra organ. Försämring av tillståndet för allergiker och astmatiker.

Förhöjda halter av partiklar, svaveldioxid, kväveoxider, kolmonoxid, ozon och bly i tätortsluften från trafiken, förbränning för uppvärmning och kraftgenerering, industriprocesser och erosion från vägbanan. Betydande bidrag från däck, vägbana, bromsar uppvirvling av partiklar etc.

Fortsatt förbättrad reningsteknik för mobila källor, särskilt vad gäller partiklar och kväveoxider. Renare, mer enhetliga bränslen och drivmedel. Minskning av utsläppen i kraft- o fjärrvärmeverken samt industrianläggningar belägna i tätort. Begränsning av trafikarbetet i tätort. Förbättrad fysisk planering. Väl utbyggd kollektivtrafik

Precisering a) Etappmål 1, 2, 3 och 4 Se Bara naturlig försurning

Besvärsreaktioner, nedsmutsning.

Utsläpp av partiklar och luktande substanser vid ofullständig förbränning eller vid driftstörningar inom industrin och kraft- och värmeverk.

Förbättrad renings- och förbränningsteknik. Förbättrad kontroll och tillsyn av industriprocesser, byggarbetsplatser och annan miljöfarlig verksamhet. Fysisk planering av bostäder och arbetsplatser.

Se God bebyggd miljö

Minskat skördeutfall för känsliga grödor. Minskad tillväxt för växter. Förändring eller utarmning av den biologiska mångfalden (lavar, högre växter och djur). Successiv nedbrytning av kulturföremål och material. Korrosion av tekniska system.

Förhöjda halter av framförallt ozon och på landsbygden. Ozon bildas genom reaktioner mellan flyktiga organiska ämnen och kväveoxider under inverkan av solljus. Bildning av ozon är en storskalig process som i huvudsak transporteras in från kontinenten. Förhöjda halter av ozon, svaveldioxid, kvävedioxid i tätorter, kring punktkällor eller regionalt vid intransport av förorenad luft från kontinenten.

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Förbättrad övervakning av luftkvaliteten på landsbygden för att kunna följa risk för skördeskador. Minskning av utsläppen i tätort och kring punktkällor.

Etappmål 1, 2 och 3 Se Bara naturlig försurning

Under de senaste decennierna har en betydande förbättring skett av luftkvaliteten i tätorterna. Svavelhalterna har minskat och ligger i dag långt under gällande miljökvalitetsnorm. Även kvävedioxidhalterna har minskat i tätorterna. Halterna av ozon, partiklar och cancerframkallande ämnen är fortsatt för höga. De uppmätta halterna i tätorterna kommer mestadels från källor inom tätorten eller i angränsande delar. Undantaget är ozon som bildas storregionalt och där de svenska utsläppen har en liten påverkan på halterna. Fortfarande kan det under episoder komma förorenade luftmassor från kontinenten och ge upphov till förhöjda partikel och svavelhalter.

I diagrammet nedan har genomsnittshalterna omvandlats till index: De halter av kvävedioxid, svaveldioxid och sot som uppmättes vinterhalvåret 1986/87 har satts till 100. Dessutom anges ett index som väger samman halterna av alla dessa tre föroreningar.

Figur 5.1. Miljöindex för luftkvalitet.

Figur 5.2. Bensenhalt under vinterhalvåret i ett antal svenska tätorter (mikrogram/m3).

Bensen är en av de flyktiga kolväteföreningar som kan bildas vid förbränningsprocesser. Den största källan till bensenutsläpp är biltrafiken, eftersom bensinen innehåller bensen. Även vid vedeldning frigörs bensen. Tack vare katalytisk avgasrening och minskad bensenhalt i bensinen har stadsluftens genomsnittliga bensenhalt sjunkit under 1990talet, men under vinterhalvåret ligger den fortfarande ovanför lågrisknivån i alla tätorter där mätningar genomförs (se figur 5.2).

Marknära ozon bildas genom kemiska reaktioner mellan kväveoxider och kolväten i atmosfären. Reaktionen sker vid stark solinstrålning och mängden ozon beror på temperaturen. I allmänhet är halterna större på landsbygden än inne i tätorterna vilket beror på att ozon reagerar med föroreningarna inne i staden.

En stor del av det marknära ozonet har sitt ursprung från kontinenten och förs med vindarna till vårt land. Ozonhalterna i atmosfären varierar både från sommar till vinter och under dygnets timmar. Ozon påverkar lungfunktionen och för höga halter ger upphov till skador på vegetationen. Av figur 5.3 framgår att trenden för en minskning av halterna är svag. En närmare trendanalys har gjorts av IVL, vilket visar att en signifikant ökning av ozonhalterna i bakgrundsstationerna har

skett under vintermånaderna, medan man under försommaren har iakttagit en sänkning av halterna.2

I tätorterna överskrids EU:s riktvärde (120 mikrogram/m3, glidande 8-timmars medelvärde) i de flesta kommuner. Högst överskridandefrekvens år 1997 fanns i tätorter i södra Sverige som exempelvis Malmö. Landskrona och Göteborg.

Figur 5.3. Ozonhalter i Aspvreten i östra Södermanland 1987–1999 under sommarhalvåret.

( p p )

0 20 40 60 80 100 120 140 160

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Ozon (µg/m³)

Medelvärde 98-percentil

98-percentil: 98 % av alla data, i detta fall timmedelvärden av ozon under dagtid under sommarhalvåret, är lägre än den halt som framgår av figuren. En hög 98-percentil betyder alltså att höga halter har inträffat ofta under en sommar, en låg 98percentil att de inträffat mer sällan.

De senare årens forskning har fokuserats kring partiklarnas betydelse för hälsan. Kunskapen om partikelutsläpp och hälsopåverkan av partiklar är i dag ofullständig. Under senare år har ett flertal studier talat för att halten och antalet av mindre partiklar, fraktionen PM 2,5 (<2,5 mikrometer) är av väsentlig betydelse vad gäller hälsopåverkan. De studier som har gjorts för mindre partiklar tyder på att det förekommer ett linjärt dos- effektsamband. Vidare tycks det stå klart att halterna av PM 2,5 i gatuplanet många gånger ligger mycket nära de som i experimentella situationer visat sig ha negativa effekter på luftvägar. Nyligen avlutade studier har också dokumenterat en direkt hjärtpåver-

2 Ozone in Remote Areas: Trends. Karin Kindbom och Anne Lindskog, IVL Svenska Miljöinstitut AB.

kan hos känsliga individer redan vid de halter som är aktuella i Stockholm liksom andra tätorter. Undersökningar har också visat att det är den finare fraktionen av partiklar som har förmåga att tränga in i bostäder och lokaler via ventilationssystemen. Forskningen har ännu inte kunnat svara på frågan vilka källor till partiklar som har störst hälsomässig betydelse.

Preliminära resultat över kartläggning av partikelhalterna i tätortsluft visar att en betydande del av PM 2,5 fraktionen utgörs av långdistanstransporterade föroreningar. Till skillnad från PM 10 varierar inte halterna under dygnet i så stor utsträckning för PM 2,5.

I dagsläget saknas kunskap för att fastställa ett långsiktigt mål vad gäller lågrisknivå för PM 2,5. Utifrån de mätningar som finns utgör fraktionen PM 2,5 ca 75 procent av PM 10-fraktionen. Det föreslagna generationsmålet för PM10 är som 24-timmars medelvärde 30

µ

g/m3

och som årsmedelvärde 15 µ g/m3. Ett långtidsmål för PM 2,5 skulle då förväntas ligga runt 10

µ

g/m3 som långtidsvärde.

5.5. Nollalternativet

5.5.1. Utveckling i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. I bilaga VI redovisas mer i detalj vilka antaganden som för detta mål ligger bakom det s.k. nollalternativet.

5.5.2. Luftkvaliteten 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Med fullföljande av redan beslutade åtgärder nationellt och genom andra länders åtaganden inom EU och konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) kommer framsteg att göras för att minska påverkan på hälsa och kulturföremål och andra material. När det gäller svaveldioxid föreligger redan i dag låga halter. Överskridande av det föreslagna delmålet för halter av svaveldioxid kan förekomma lokalt kring några industrier. Redan beslutade åtgärder

främst inom vägtrafiken bedöms leda till avsevärda förbättringar av tätortsmiljön då det gäller kvävedioxidhalterna. Gällande miljökvalitetsnorm (tabell 5.3) förväntas uppnås år 2010 och ca 90 procent av landets kommuner bedöms också uppnå föreslaget etappmål som i princip är en halvering av gällande miljökvalitetsnorm. Osäkra faktorer är bland annat när gamla bilar kommer att skrotas ut, andelen dieselbilar i fordonsparken, prognosen om trafikökning och verklig effekt av skärpta avgaskrav.

Halterna av cancerframkallande ämnen som eten och bensen bedöms inte nå ned till föreslagna värden för lågrisknivån år 2010 – detta trots att man bedömer att utsläppen, till följd av skärpta avgaskrav och förbättrad bränslekvalitet av dessa ämnen minskar i tätorterna med 75 respektive 65 procent från 1998 års nivå. Samma bedömning görs för polyaromatiska kolväten (PAH) och bens(a)pyren.

Med gällande överenskommelser för utsläppsreduktioner i Europa kommer ozonhalterna att minska betydligt.

Hälsoförluster till följd av luftföroreningar

I dagsläget bedöms luftföroreningar orsaka en betydande hälsoförlust och ohälsa. Flera utredningar har sökt kvantifiera hälsoförlusten. I tabell 5.2 nedan sammanfattas tillgängliga data.3 I detta sammanhang är det nödvändigt att påpeka att uppskattningen av hälsoförluster endst beror den allra mest påtagliga sjukligheten i form av vård på sjukhus. Det tillkommer sannolikt ett mycket stort ”mörkertal” i form av mindre framträdande sjuklighet eller där sambanden inte är klarlagda. Beräkningar av den totala sjukligheten till följd av luftföroreningar saknas således i dagsläget.

Under antagandet av 5–10 vårddagar per sjukintag på sjukhus beräknas antalet totala vårddagar uppgå till ca 20 000–100 000 vårddagar per år med dagens luftföroreningssituation.4

3 Miljöhälsoutredningen SOU 1996:124 och SIKA rapport till Miljömålskommittén.4 Se SIKA:s rapport: Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur- och kulturmiljö m.m., bilaga 1.

Tabell 5.2. Effekter av luftföroreningar på hälsan.

Förorening

Effekt

Partiklar PM 10 Antalet personer med symton i luftvägarna ökar med 2–8 procent och antalet inlagda på sjukhus ökar med 0,5–3 procent för varje ökning av partikelhalten med 25

µ

g/m3 som dygnsmedel-

värde. Det ger ca 20 000–80 000 med symtom och 40–200 inlagda på sjukhus per år.

Kvävedioxid

Besvärsfrekvens ökar med 0,4–0,6 procent per

µ

g/m3 över 20

µ

g/m3. Astmatiker kan få förstärkt allergenreaktion. Ökat intag på sjukhus i haltområde 10–50 ug/m3 utomhusluft. Detta ger per år 15 000–25 000 astmatiker med risk för överkänslighetsreaktioner och ca 4 500–8 000 vårdtillfällen per år om halten överstiger 20

µ

g/m3.

Ozon Antal intagna på sjukhus bedöms vara ca 90–360 per år. Bensen Beräknas orsaka ca 3–15 cancerfall/år. Eten Beräknas orsaka 2–30 cancerfall/år. Bens(a)pyren och PAH Beräknas orsaka 100–1 000 cancerfall/år.

Källa: SIKA, okt 1999 Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur och kulturmiljö m.m. samt Miljörelaterade hälsorisker. Bilaga 1 till Miljöhälsoutredningens betänkande SOU 1996:124.

Effekter på kulturvärden och material

Kulturföremål och kulturminnen påverkas kontinuerligt av sin omgivning, framför allt av den omgivande luften och dess innehåll av luftföroreningar, vatten, partiklar m.m. Föroreningar i luften påverkar människors och djurs hälsa och kan skada växtligheten. Det har varit känt mycket länge, och studerats ingående under större delen av 1900-talet. En del utsläpp påverkar dessutom material i vår omgivning. Många kulturobjekt har på så sätt allvarligt skadats. Detta gäller till exempel byggnader och utsmyckningar. Särskilt kalkhaltig natursten liksom murbruk har vittrat kraftigt till följd av sura luftföroreningar. Även bronsstatyer, industriminnen med många metallkonstruktioner, bemålade glasfönster i kyrkor, fornlämningar osv. har skadats. Till och med kulturobjekt som förvaras inomhus, t.ex. i museianläggningar och bibliotek, kan skadas av dålig luft. Dessa skador kan i vissa fall repareras, men oftast har oersättliga kulturhistoriska värden gått förlorade.

När det gäller påverkan på byggnader och kulturföremål är det snarare dosen, dvs. den ackumulerade belastningen som är avgörande för skadebilden. Därmed är det vanskligt att ansätta en nedre gräns där

påverkan uteblir. Varje haltökning utöver bakgrundsbelastningen ökar nedbrytningen.

5.5.3. Hur hanteras problemet i dag?

Naturvårdsverket har tidigare utarbetat bedömningsgrunder för ozon, svaveldioxid, kvävedioxid rörande hälsa och miljö. Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har införts bl.a. för svaveldioxid och kvävedioxid i utomhusluft (se tabell 5.3). Till skillnad mot de tidigare meddelade bedömningsgrunderna är miljökvalitetsnormer bindande och till dessa normer finns kopplat ett system med åtgärdsprogram. Enligt 7 kap. 19 § miljöbalken får regeringen förklara ett större markeller vattenområde som miljöskyddsområde, om det behövs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. För ett sådant område meddelar regeringen eller efter regeringens bemyndigande länsstyrelsen sådana föreskrifter om bl.a. skyddsåtgärder som behövs för att tillgodose syftet med området. Även plan- och bygglagen ger viss möjlighet att föreskriva om miljökvalitetsnormer i detaljplan, se 5 kap. 7 § första stycket 11 plan- och bygglagen.

Den kraftiga minskningen av svavelhalterna i tätorter har åstadkommits bl.a. genom kraven enligt den nu upphävda lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. De särskilda kraven som den lagen ställde upp ingår i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle som är kopplad till miljöbalken. Vidare har fortsatt utbyggnad av fjärrvärme och en särskild skatt på svavel i bränslen medfört att utsläppen minskat. Användningen av ekonomiska styrmedel har också skett för att minska utsläppen av kväveoxider från industrianläggningar och från kraft- och fjärrvärmeverken. Dessutom har koldioxid och energiskatter bidragit till lägre energianvändning och byte till biobränslen och därmed lägre svavel- och kväveoxidutsläpp.

År 1992 kom EU:s direktiv om ozon (92/72/EEG), infört i svensk lagstiftning genom förordningen (1997:693) om luftförorening genom ozon. Direktivet är inte ett åtgärdsdirektiv i egentlig mening utan lägger sin tyngdpunkt på rapportering av data och information till allmänheten. Detta direktiv kommer att ersättas av ett nytt ozon- och utsläppsdirektiv inom några år. År 1999 kom ett nytt luftkvalitetsdirektiv (99/30/EEG) från EU. Det behandlar svaveldioxid, kväveoxid partiklar och bly.

För byggnader har Boverket utfärdat föreskrifter och allmänna råd till plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen, lagen (1994:487) respektive förordningen (1994:1215) om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk m.m. Föreskrifter och allmänna råd finns bl.a. för luftkvalitet till och i byggnader samt om energihushållning och värmeisolering.

Tabell 5.3. Gällande gränsvärden för luftföroreningar.

Förorening

Mervärdestid

Gällande miljökvalitetsnormer SFS 1998:807 [

µµµµ

g/m 3 ]

*EG-direktiv 1999/30/EEG [

µµµµ

g/m 3 ]

Svaveldioxid

från 2005

Timme

200

350

kan överskridas 175 timmar per år kan överskridas 24 timmar per år

Dygn

100

125

kan överskridas 7 dygn per år kan överskridas 3 dygn per år

Halvår/år

50

50

Halvår/år (vegetation, material)

20

20**

Kvävedioxid

från 2006

från 2010

Timme

90

200

kan överskridas 175 timmar per år kan överskridas 18 timmar per år

Dygn

60

--

kan överskridas 7 dygn per år

År

40

40

År (vegetation

30

30**

Partiklar PM 10

från 2005 från 2010

Dygn

50

50

kan överskridas

35 dygn per år

kan överskridas

7 dygn per år

År

40

40

Bly

från 2006

från 2005

År

0,5

0,5

* Rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kväveoxider, partiklar och bly i luften. ** Gäller från 19 juli 2001.

5.6. Handlingsalternativ

Avsnittet är gemensamt för Bara naturlig försurning och Frisk luft. Se avsnitt 6.6.

5.7. Styrmedel

Avsnittet är gemensamt för Bara naturlig försurning och Frisk luft. Se avsnitt 6.7.

5.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Frisk luft på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Belastningen av luftföroreningar varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder att minska belastningen. Den högsta halt av luftföroreningar som kan accepteras från hälsosynpunkt är dock densamma i alla kommuner. I varje kommun måste luftkvaliteten understiga en viss nivå för att inte oacceptabla hälsoeffekter ska uppkomma. Nationellt fastlagda haltmål och regionala och lokala haltmål blir styrande för kommunernas verksamhet.

Åtgärder för att minska utsläppen av luftföroreningar som kan utföras på regional och lokal nivå inom transportsektorn berör främst trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande. Inom energi- och industrisektorn är det främst åtgärder som minskar energianvändningen, tekniska åtgärder för att rena utsläppen och åtgärder som innebär utbyte av uppvärmningsform eller energislag. Se även God bebyggd miljö etappmål 1.

Kommunerna har kunskap om var källor till luftföroreningar är belägna. De har också ansvar för att mäta eller på annat sätt övervaka luftkvaliteten inom sin kommun. Kommunerna kan också i sin verksamhet genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå en förbättring. De kan i sin fysiska planering och i sin hantering av trafikfrågorna skapa förutsättningar och arbeta för miljöanpassade energi- och transportsystem. Kommunerna kan också arbeta tillsammans med olika aktörer för att finna miljöanpassade transport- och energilösningar. Det kan t.ex. gälla att i samarbete med företagen samordna, anpassa och begränsa godstransporter, främja byggande av logistikcentra, omlastningsstationer, infartsparkeringar mm och att aktivt arbeta tillsammans med företag, energibolag, fastighetsbolag och hushållen för att främja miljöanpassning, energieffektivitet och användning av förnybara ener-

gikällor. De kommunala förvaltningarna kan också i sin upphandling prioritera miljöanpassade tjänster, fordon och produkter.

Kommunerna kan i sin planering, bl.a. i översiktsplanen, bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger förutsättningar för att utveckla miljöanpassade transport- och energilösningar.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

5.9. Uppföljning

5.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 5.4 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Frisk luft med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

5.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Frisk luft med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller främst indikator 26 under inverkan (I) där antalet fall av lungcancer, allergi och astma tydligare behöver relateras till luftföroreningar.

Alla indikatorer utom 13 och 25 finns med i Naturvårdsverket eller Riksantikvarieämbetets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Både indikator 13 om bränsleförbrukning och 25 om gränsvärde och dylikt för luftkvalitet täcker in alla delmål under miljökvalitetsmålet Frisk Luft. Indikator 13 betecknas som en av de viktigaste för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Indikator 25 är viktig på grund av att den genom att belysa miljökvalitetsnormer har en tydlig

koppling till miljöbalken. Motiven till de andra tolv indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport.

Många av de valda indikatorerna är gemensamma med de som valts under miljökvalitetsmålen om Begränsad klimatpåverkan och en God bebyggd miljö. Fem av de valda indikatorerna är också Gröna nyckeltal.

Indikator 3, 5 och 30 om transporter är en summering på nationell nivå. Om dessa indikator används på kommunal nivå behövs anpassning till de förutsättningar som råder i den aktuella kommunen.

Tabell 5.4. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Frisk Luft och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

E1, E2

***

Naturvårdsverket & SCB.

Grönt nyckeltal

. Indikatorn finns även i kap.4, 6, 7.

1. Energianvändning per person, per BNP och per sektor uppdelat på energislag (D).

E2, E3, E4

***

SCB. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 4, 6, 10, 12, 13, 18.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D).

R

**

SCB & Vägverket. Grönt nyckeltal. Kompletterande data behövs

. Indikatorn finns även i kap. 4, 6.

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg), mätt som sträcka (D,R).

E1, E2, E4

***

SIKA & SCB. Särskild belysning av andel från tåg.

Indikatorn finns även i kap. 4, 9.

Påverkan (P) 21. Halten av bensen i tätortsluft (P).

Pa

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal

. Indikatorn finns även

i kap. 18.

22. Index för luftkvalitet i tätorter (P).

Pa, E1, E4

***

SCB. Index bör revideras så att PM10 används istället för sot

. Indikatorn finns även i kap. 18.

23. Utsläpp av VOC fördelat på sektorer (P,R).

E3

***

Naturvårdsverket. Rapporteras internationellt.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (P,R).

E1, E2

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 6, 7.

160. Påverkan på kulturobjekt (P)

R, Pa

**

Riksantikvarieämbetet.

Status (S) 25. Antal kommuner där gränsvärden, miljökvalitetsnormer eller miljömål för luftkvalitet överskrids (S,R).

Pa, E1, E2, E4 **

Naturvårdsverket: Gäller främst människors hälsa i tätorter med fler än 200 invånare. Mätningar för vissa ämnen i ett urval städer.

Inverkan (I) 26. Antal fall av lungcancer, allergi och astma (I).

Pa

**

Socialstyrelsen. Antal fall som kan ha koppling till dålig luftkvalitet beräknas.

27. Areal där halten av marknära ozon överskrider tröskelvärde för skydd av hälsa och grödor samt orsakad ekonomiskt förlust för skördeskador (I,P).

Pa, E2

**

Naturvårdsverket. Modelleras på bas av mätdata och

AOT40-gränser. Ekonomiska förluster svårberäknade.

28. Korrosion på stål och zink, samt ekonomiska förluster p.g.a. skador på material orsakade av luftföroreningar (I).

Pa

**

Korrosionsinstitutet.

Rapporteras internationellt. Indikator för ekonomiska förluster vidareutvecklas.

Respons (R) 29. Andel vedeldade villapannor som uppfyller utsläppskrav (R).

E2, E3, E4

**

SCB, Boverket & Naturvårdsverket. Pannor med ackumulatortank eller motsvarande reningsteknik för att bland annat minska utsläpp av VOC.

30. Andel ekonomiska investeringar i kollektivtrafik och cykelbanor av totala anslag för infrastruktur (R).

E1

**

SCB.

Indikatorn finns även i

kap. 18.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) totalt och per kilometer för olika transportslag och för arbetsfordon (R).

Pa, E1,E2, E3, E4

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Uppdelat på personbilar, lastbilar, bussar, båtar, flyg och arbetsfordon.

Indikatorn finns även i kap. 4, 9.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

E2, E3

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även

i kap. 4, 8.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

5.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Korrosionsinstitutet, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

6. Bara naturlig försurning

6.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning har formulerats på följande sätt;

”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras. – Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. – Halterna i luft understiger 5 mikrogram svaveldioxid/m3 och 20 mikrogram kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

6.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten

motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar1 respektive 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan.

2. Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats

3. År 2010 har utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton2.

4. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton2.

Sammanfattande bedömning

Det finns skäl att vara optimistisk om utvecklingen av försurningen. Utsläppen på kontinenten kommer att minska avsevärt genom det nya internationella avtalen. Ändå återstår det mycket arbete innan generationsmålet är uppnått. En samordnat internationellt arbete från svensk sida är en förutsättning att målen ska nås. Det är viktigt med fullgod uppföljning och att ingångna avtal följs.

Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer kvarstår en lång återhämtningstid innan resultatet kan skönjas i miljön. I takt med att utsläppen minskar kommer också den biologiska försurningen att bli en alltmer dominerade källa i skogsmarken. Denna fråga behöver stärkt uppmärksamhet.

6.3. Skälen för kommitténs förslag

Förslagen till delmål är hämtade från Naturvårdsverket. Underlag har också kommit från trafikmyndigheterna, Statens energimyndighet och skogsstyrelsen samt genom konsultrapporter framtagna genom Miljömålskommitténs försorg. Delmålen är satta med utgångspunkten från att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

Nedfallet av försurande ämnen härrör till största delen från källor utanför landets gränser. För att målet ska nås måste det internationella samarbetet vara effektivt och samordnat. Utsläppsmålen tar hänsyn till nyligen ingångna avtal om att begränsa utsläppen inom Europa.

Naturvårdsverket har i ett brev den 19 april 2000 till regeringen påtalat att de utsläppssiffror verket tidigare har rapporterat och som ligger till grund för vårt betänkande är för låga. Oklarheter finns om hur

1 Ungefär 0,5 procent av sjöarealen.2 Inkluderar utsläpp från utrikes sjö och luftfart.

utsläppen från energianvändningen i processindustrin har beräknats av Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket.

Överslagsmässigt bedömer Naturvårdsverket att svaveldioxidutsläppen ligger ca 20 000 ton över och kväveoxidutsläppen ca 10 000 ton över tidigare lämnade uppgifter. Naturvårdsverket ska göra en ytterligare genomgång efter sommaren 2000 i samband med att 1999 års siffror tas fram, vilket innebär att de nya uppgifterna måste betraktas som preliminära.

Vägverket har i samband med sin årsrapport förändrat sina utsläppsbedömningar bl.a. för kväveoxidutsläpp så att utsläppen ligger ca 10 000 ton över tidigare lämnade uppgifter. Vägverket har framför allt underskattat den tunga trafikens trafikarbete.

Vi har inte kunnat beakta de ändringar som gjorts. I nedanstående analys har vi använt de uppgifter som Naturvårdsverket, Statistiska Centralbyrån och Vägverket tidigare lämnat med hänsyn till att en ytterligare genomgång ändå kommer att göras under sommaren. Vi har emellertid angett målet för utsläpp av svaveldioxid så att det motsvarar åtagandet i det senaste protokollet under konventionen om långväga transport av luftföroreningar (Göteborgsprotokollet). Vi har då gjort ett tillägg för utrikes sjö- och luftfart. Det bör ankomma på Naturvårdsverket att skyndsamt utreda vilka utsläppsdata som bör gälla och redovisa resultatet av sina överväganden till regeringen.

Förändringarna i utsläppsdata ryms – vad gäller kväveoxider – i den känslighetsanalys vi redovisar i kap. 6.5. Om det visar sig att de av Naturvårdsverket och Vägverket i april 2000 redovisade utsläppsdata är riktiga innebär det att det inte finns några marginaler för att uppnå etappmål 4 med de åtgärder vi förordar. Genom att vår valda ambitionsnivå är högre än vad de ingångna internationella avtal anger, bedömer vi dock inte att de nya utsläppsdata kan äventyra Sveriges åtagande i Göteborgs-protokollet. I den åtgärdskatalog vi har bearbetat finns ändå möjlighet att vidta mer åtgärder, bl.a. borde överföring av gods från landsväg till järnväg prioriterats.

6.3.1. Preciseringar

Preciseringen a) innebär att skogsbruket bör anpassas till växtplatsens försurningskänslighet. Med detta menas exempelvis åtgärder som kan dämpa kraftig nitrifikation i samband med kalavverkning i områden som har högt kvävenedfall. Intensiteten i skogsbruket har betydelse för försurningsbidraget. Helträdsutnyttjande försurar mer än konventionell stamskörd. Inblandning av lövträd dämpar markförsurningen. Vi tar särskilt upp ett delmål för lövskogsinblandning under Levande skogar.

De tidigare angivelserna om halter i luft av svaveldioxid och kvävedioxid i miljökvalitetsmålet förs till miljökvalitetsmålet Frisk Luft.

6.3.2. Etappmål

Etappmål 1 och 2 ska spegla förbättringar i miljön till följd av minskat nedfall av försurande ämnen. De internationella insatserna är avgörande för att målet ska nås.

I etappmål 3 och 4 inkluderas utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Målen är satta så att de också uppfyller Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgs-protokollet. Om man räknar bort utrikes sjö- och luftfart innebär etappmålet för svaveloxid en utsläppsnivå av 67 000 ton och etappmålet för kväveoxider en utsläppsnivå av 136 000 ton. Det är dessa värden som ska jämföras med utsläppsnivåerna i Göteborgsprotokollet om 67 000 ton och 148 000 ton för svavel- respektive kväveoxider. Vårt förslag till etappmål för kväveoxidutsläpp har således en högre ambitionsnivå. Utsläppsmålet för kväveoxider är så formulerat att det också tar hänsyn till att luftkvaliteten i tätorterna ska klaras, se miljökvalitetsmålet Frisk luft och att tillförseln av kväve till sjöar och hav ska minska, se Ingen övergödning.

6.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen har i propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) föreslagit följande delmål:

– I enlighet med EU:s försurningsstrategi ska Sverige verka för att

EU-länderna gemensamt uppnår målet att arealen av ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med minst 50 procent i Europa till år 2010 jämfört med 1990 års nivå. – Sverige ska vara berett att inom ramen för EU:s försurningsstrategi

acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 procent till år 2010 från 1995 års nivå. – Utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat

med minst 40 procent till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Regeringen anger också ett exempel på nya delmål:

– Utsläppen av ammoniak i Sverige bör fortsatt minska från 1995 års

nivå.

Vad gäller det första förslaget till delmål anser vi att det är en strategi snarare än ett delmål. Åtgärdsstrategier och de internationella aspekterna behandlas i avsnitt 6.6 samt 6.7. Regeringens förslag till mål för utsläpp av svaveldioxid ersätts av etappmål 3. Sektorsmålet om utsläpp av kväveoxider från trafiken kompletteras med etappmål 4 som omfattar alla sektorer. Sektorsmålet för transporterna kvarstår, men bör kompletteras av sektorsmyndigheterna, se kap. 21 och 22 för vår bedömning av sektorsarbetets inriktning. Utsläppen av ammoniak behandlas under Ingen övergödning. Samtliga regeringens förslag är därmed behandlade.

6.3.4. Avvikelser

Naturvårdsverket föreslår ett etappmål för markanvändningens bidrag till försurning. Målet är inte tidsatt och allmänt formulerat. Därför har vi istället formulerat målet så det avser en precisering av miljökvalitetsmålet.

Vad gäller utsläppsmålen har vi inkluderat utsläpp från inrikes sjöoch luftfart. Samma förhållanden gäller utsläppsmålet för kväveoxider. Vi har dock i detta fall höjt ambitionsnivån eftersom det krävs för att uppnå etappmålet för kväveoxidhalten i luft och för att kväveoxidutsläppen också påverkar övergödningen.

6.4. Problemformulering

I tabellen nedan ges en översikt av de problem som behöver rättas till, orsaker till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga.

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Försurning av sjöar och vattendrag leder till minskad biologisk mångfald

Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet. Energianvändning Transporter Industri Jordbruk (ammoniak) Markanvändning

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Minska utsläppen av försurande ämnen. Öka energieffektiviseringen inom alla samhällssektorer. Vegetation lämnas kvar vid slutavverkningen. Ståndortsanpassning. Förbättrad övervakning av miljötillståndet. Fortsatt kalkning

1,3 och 4

Ökad surhet i skogsmarken och utlakning av viktiga näringsämnen påverkar den biologiska mångfalden

Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet. Otillräcklig kompensation av mineralnäringsämnen vid skörd, exempelvis genom ökat biobränsleuttag.

Som ovan Mer lövträd Askåterföring Vitalisering av skogsmark

precisering a) Etappmål 2

Se Levande skogar

Surt grundvatten Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Åtgärder för att neutralisera dricksvattnet

Se Grundvatten av god kvalitet

Skador på byggnader, material och kulturmonument

Halter i luft av luftföroreningar från källor inom och utom landet.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Restaurering av värdefulla byggnadsmonument

Se Frisk luft

Risk för hälsoeffekter av försurning

Ökad utlösning av metaller från skogs- och jordbruksmark kan nå grundvattentäkter.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Kalkning

Se Giftfri miljö

Ökad surhet i jordbruksmarken

Otillräcklig kompensation av mineralnäringsämnen vid skörd. (Kalkning)

Återställa jordbruksmarkens näringstillstånd med kalkning

Oftast hinner de sura luftföroreningarna tillbringa något eller några dygn i atmosfären innan de återförs till marken. Under den tiden kan de med vindarna transporteras hundratals eller rentav tusentals kilometer från utsläppskällorna. På detta sätt ”importeras” och ”exporteras" årligen

många tusen ton försurande ämnen över gränserna mellan olika länder. Det svavel- och kvävenedfall som äger rum över Sverige härrör sålunda bara till en mindre del från utsläppskällor inom landet. Merparten kommer i stället från utsläpp i Centraleuropa och på de brittiska öarna. Se figur 6.1 och 6.2. Diagrammet bygger på beräkningar av den långväga svaveltransporten i Europa. Beräkningarna tar hänsyn både till svavelutsläppens fördelning inom och mellan olika länder och till förändringar i väder och vind från dag till dag. Enligt dessa beräkningar stod exempelvis Tyskland år 1997 för en större del än Sverige självt av svavelnedfallet över vårt land. Sverige exporterar mer svavel och kväveoxider till våra grannländer i öster än vad vi tar emot. Av figurerna framgår också att betydande mängder svavel- och kväveoxider når oss från fartygstrafiken i Östersjön och Nordsjön.

Figur 6.1. Export och import av svaveldioxid via atmosfären år 1997.

Källa: www.environ.se

Figur 6.2. Export och import av kväveoxider via atmosfären år 1997.

Källa: www.environ.se

Av figur 6.3 framgår källfördelningen av svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1998. Utsläppen av svaveldioxid i Sverige har till största delen uppkommit genom förbränning av kol och eldningsolja, som alltid innehåller en viss mängd svavel. Förbränningsutsläppen har minskat kraftigt under senare år, men de utgör fortfarande mer än två tredje delar av landets totala svaveldioxidutsläpp. Processutsläppen, i första hand från massaindustrin, är en annan av de stora svaveldioxidkällorna i Sverige, men även dessa utsläpp är avsevärt mindre i dag än de var för ett par decennier sedan. Också den internationella sjöfarten ger upphov till betydande svaveldioxidutsläpp, eftersom den fortfarande är oförhindrad att utnyttja tunga, svavelrika oljor som bränsle.

Figur 6.3 Källfördelningen av svaveldioxidutsläpp i Sverige år 1998.

Källa: www.environ.se

Kväveoxider bildas vid all förbränning vid hög temperatur, oberoende av bränslets kemiska sammansättning. Utsläppens fördelning mellan olika slags källor blir därför en helt annan än för svaveldioxidutsläppen (se figur 6.4). Merparten av de svenska kväveoxidutsläppen härrör från fordon av olika slag, inte minst person- och lastbilar men också fartyg samt arbetsmaskiner såsom traktorer och grävmaskiner. Utsläppen av kväveoxider har varit avsevärt besvärligare att reducera än svaveldioxidutsläppen. Det svenska målet att minska utsläppen med 30 procent från 1980 till 1995 misslyckades. Andelen katalysatorförsedda personbilar i Sveriges bilpark har ökat från ca 20 procent 1989 då de obligatoriska kraven infördes, till ca 60 procent år 1998. Under samma period har antalet bilar och trafikarbetet ökat.

Figur 6.4. Källfördelningen av kväveoxidutsläpp i Sverige år 1998.

Källa: www.environ.se

6.5. Nollalternativet

6.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. I bilaga VI redovisas mer i detalj vilka antaganden som för detta mål ligger bakom det s.k. nollalternativet

Utsläpp 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Vägverkets nollalternativ baseras på Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) bedömning av hur trafikarbetet kommer att utvecklas samt ett antal beslut om kommande avgaskrav på fordon. I nollalternativet ingår även överenskommelsen mellan Europeiska bilindustriorganisationen (ACEA) och EG-kommissionen där ACEA frivilligt åtar sig att nya personbilars CO

2

-utsläpp ska minska med

25 procent, mätt i enlighet med direktiv 93/116/EG mellan 1995 och 2008, samt överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Svenska Petroleum Institutet (SPI) att miljöklass 1-bensin ska ersätta dagens miljöklass 2-bensin från år 2000.

Vägtrafik, arbetsmaskiner och småskalig vedeldning är de viktigaste källorna till utsläpp av flyktiga organiska ämnen i tätorterna. Dagens problem med den småskaliga vedeldningen härrör till övervägande del från de stora utsläppen från det befintliga beståndet av omoderna pannor och eldstäder. För att minska dessa utsläpp kan dels befintliga gamla pannor kompletteras med ackumulatortank eller motsvarande, dels kan gamla pannor bytas ut i förtid mot nya s.k. miljögodkända vedpannor med ackumulatortank. Om inga nya krav ställs eller styrmedel införs befaras att utbytet av pannor och installation av ackumulatortankar kommer att ske i en långsam takt. De gamla pannorna kommer inte att ha bytts ut förrän år 2020. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bedöms minska med ca 40 000 ton per år när utbyte av pannor och kompletteringar med ackumulatortankar har skett. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bedöms därvid reduceras i betydande grad eller med ca 45 procent jämfört med dagens nivå. Statens energimyndighet har beslutat om ett nytt utvecklingsprogram inom området småskalig vedeldning. Målet är att främja utvecklingen av anläggningar upp till 10 MW. Forskningen ska bidra till förbättrad effektivitet och verkningsgrad för att därigenom få en minskad miljöpåverkan från småskalig förbränning av biobränslen. Den förväntas också bidra till en ökad användning av biobränslen.

Tabell 6.1. Utsläpp av luftföroreningar 1995 och 1998 samt förväntad utveckling till år 2010, utan ytterligare åtgärder. (kton).

Källa/Sektor Svaveldioxid Kväveoxider Flyktiga organiska ämnen

1995 1998 2010 1995 1998 2010 1995 1998 2010

Energiomvandling

14 14 14 14 14 12 5 7 10

Tillverkningsindustrin 31 28 27 33 32 27 42 26 26 Transporter 24 19 7,6 213 173 74 175 122 38 Bostäder och lokaler 6 6 5 8 8 10 132 123 83 Arbetsmaskiner 1 0,4 0,4 74 68 45 30 28 30 Lösningsmedel, bränslehantering

113 111 90

Summa

76 67 54 342 295 168 497 417 276

Summa enligt CLRTAP *

61 55 49 291 254 146 495 415 275

Källa: Naturvårdsverket/SCB Mi 18 SM 9901, Trafikverkens rapporter till Miljömålskommittén 99-10-01, Naturvårdsverkets PM 5005. * Enligt konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) ska inte utrikes sjö- och luftfart räknas in i de nationella utsläppen, därav blir dataserierna olika.

Utsläppen av partiklar är ofullständigt kända. Någon nationell beräkning över partikelutsläppen i storleksfraktioner eller antal finns inte. Det finns endast ett fåtal mätningar för att bestämma utsläppen av partiklar från småskalig vedeldning. För större anläggningar för fjärrvärme- och kraftproduktion, industrin och dieseldrivna fordon är situationen en annan, eftersom utsläppen regelmässigt mäts. Det finns endast data om utsläppsutvecklingen från vägtrafiken och för arbetsmaskiner. Av tabell 6.2 framgår att en betydande minskning förväntas i takt med att strängare avgaskrav införs. Det är endast partikelutsläpp från avgaser som ingår i sammanställningen. Utsläpp kommer också från slitage av vägbanor, bromsbelägg och däck. Mätningar från Stockholms kommun indikerar att partikelutsläpp enbart från slitage av bromsbelägg kan vara en tredjedel (tunga fordon) eller utgöra en dominerande andel (personbil med katalysator), jämfört med de partikelmängder som släpps ut via avgaserna.

Tabell 6.2. Utsläpp av partiklar i Sverige. (kton)

1995

2010

Energiomvandling

7

?

Tillverkningsindustrin

20

?

Vägtrafik

8,8

1,2

Sjöfart

2

?

Bostäder och lokaler

10–60

?

Arbetsmaskiner

4,2

3,3

Övriga källor

?

?

Summa

50–110

?

Källa: Naturvårdsverkets rapporter 5005 och 6001.

Känslighetsanalys av de framtida utsläppen

Nollalternativet baseras på prognoser och bedömningar av den framtida utvecklingen. Det finns flera osäkra antaganden i scenarierna vilket gör att det är rimligt att basera våra analyser på olika alternativ, ett optimistiskt och ett mer pessimistiskt (ur utsläppssynpunkt). Nedan beskrivs ett antal känsliga faktorer som kan komma att påverka hur långt vi når med redan fattade beslut.

Transportsektorn

I den nya prognos för trafikens tillväxt som Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA) nyligen presenterat växer trafiken med personbil och tung lastbil snabbare än vad som bedömdes i den tidigare prognosen som också ligger till grund för nollalternativet. Låt oss här anta att trafiken med personbil ökar med 25 procent mellan 1995 och 2010 istället för med 20 procent. Antag också att trafiken med lastbil över 3,5 ton ökar med 40 procent mellan 1995 och 2010 istället för ca 20 procent. Då blir utsläppen från vägtrafiken 44 000 ton kväveoxider (41 000 ton i nollalternativet), 340 ton svaveldioxid (320 ton i nollalternativet), samt 28 000 ton flyktiga organiska ämnen (27 000 ton i nollalternativet)

Utsläppen av luftföroreningar för varje enskilt fordon på väg förväntas minska kraftigt till 2010 tack vare ny reningsteknik. Det finns dock vissa osäkerheter kring möjligheterna att nå så stora reduktioner med den nya tekniken. Om exempelvis de teoretiska körcykler som avgasberäkningarna baseras på är för optimistiska jämfört med verkliga körcykler eller om andelen dieselbilar på marknaden ökar, kommer

fordonen i genomsnitt att släppa ut mer per fordonskilometer. Antag att förbättringen av utsläppen från vägtrafiken (mätt i gram/fordonskilometer) endast blir 90 procent av förväntat utfall år 2010. Då blir utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken 53 000 ton och utsläppen av kolväten 43 000 ton, dvs. 12 000 ton kväveoxider och 16 000 ton kolväten högre än i nollalternativet. Om omsättningen av fordonsparken går långsammare än förväntat kan det bli svårare att nå etappmålen till 2010 men möjligheten att nå miljökvalitetsmålet torde inte påverkas av detta.

Utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid från sjöfarten beräknas med hjälp av reningsteknik och lägre svavelhalt i bränslet kunna minska med ca 75 procent mellan 1995 och 2010. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att sjöfartens andel av de totala utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid 1995 låg på ca 20 procent respektive 30 procent varför dessa åtgärders genomslag har stor betydelse för möjligheterna att nå etappmål 3 och 4. Betydelsefullt för att reduktionen ska kunna uppnås är att styrningen via de differentierade farledsavgifterna skärps och/eller att andra länder kring Östersjön inför samma typ av miljödifferentierade avgifter. Vi har inte räknat på något alternativ, mer pessimistisk utveckling, eftersom takten i installation av reningsteknik och byte av bränslen de närmaste åren bedöms som mycket positiv av Sjöfartsverket.

Ovanstående känslighetsanalys tyder på att trafiktillväxten på väg inte är ett kritiskt antagande för möjligheten att nå etappmålen under förutsättning att reningen av utsläppen blir så mycket effektivare till 2010 som förväntas. Antagandet om reningsteknikens funktion och spridning har därför stor betydelse.

Energi-, industri- och bostadssektorerna

Statens energimyndighet har till klimat- och miljömålskommittéerna3redovisat energibalanser för Sverige, ett referensscenario samt ett högoch ett låg-scenario där BNP och industriproduktionen varieras.

Statens energimyndighet räknar med att bensinförbrukningen följer konsumtionsutvecklingen inom hushållen. Dieselanvändningens utveckling styrs emellertid i mycket hög grad av industriproduktionens utveckling. Den högre tillväxttakten i industrin beräknas öka dieselanvändningen med drygt 17 procent jämfört med 9,9 procent i referensscenariot. Energianvändningen inom industrin beräknas i de olika scenarierna uppgå till mellan 160 och 178 TWh och elanvändningen till

3 Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp (1999-10-01 reviderad 1999-12-10) och Kompletterande rapport till Statens energimyndighets miljömåls rapport (2000-02-11).

mellan 55 och 63 TWh. Industrins tillväxt varierar mellan 1,7 procent per år i lågscenariot till 3,0 procent i högscenariot. Förändringarna i tillväxt kan förändra utsläppen av kväveoxider med

±

2 500 ton per år.

I referensscenariot ligger också en import av elenergi uppgående till 6 TWh år 2010. Myndigheten förutsätter dessutom att den elanvändning som blir fallet i högscenariet också täcks med import av elenergi. Av olika skäl kan den planerade importen komma att begränsas. Statens energimyndighet har därför räknat på ett alternativ där mer kondensbaserad elproduktion byggs i Sverige. Statens energimyndighet har också beräknat behoven av kondensproduktion om Barsebäcks andra block stängs utan att motsvarande mindre elbehov finns. Båda dessa scenarier förväntas kunna leda till att utsläppen av kväveoxider ökar med 2 000–2 500 ton per år. Med den prisutveckling som Statens energimyndighet förutser fram till år 2010 torde man dock på kommersiella grunder inte bygga ny kondenskraftproduktion.

För bostadssektorn har varierat nybyggnation och tillbyggnad med

±

50 procent i låg- respektive högscenariot och med en mer eller mindre pessimistisk teknikutveckling än i referensscenariot. Dessa förändringar av antagandena i referensscenariot leder till att sektorns totala energianvändning kan öka med 6 TWh till år 2010. Större delen av ökningen i energianvändningen beror på att el- och fjärrvärmeanvändningen ökar. Enligt Statens energimyndighet beräknas elanvändningen öka med 3,3 TWh och fjärrvärmen med 2,3 TWh. Utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen beräknas kunna komma att öka med ca 1 000 respektive 1 500 ton per år jämfört med referensalternativet. Ytterligare en osäker faktor är huruvida det är rimligt att tro att de oljeeldade småhusen kommer att övergå till värmepumpar eller fjärrvärme i den utsträckning som anges i rapporter från Statens Energimyndighet. Kalkylerna är starkt avhängiga prisutvecklingen för olja och elenergi. Någon beräkning av denna osäkerhet har inte gjorts.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från vedpannor beräknas utgöra en betydande andel av de totala utsläppen. Det finns förhållandevis få utsläppsmätningar gjorda, vilket gör att uppgifterna är osäkra och lätt kan komma att förändras när vi får bättre kunskaper. Av tabell 6.1 framgår att utsläppen från sektorn Bostäder och lokaler, vari småskalig vedeldning ingår, är en betydelsefull källa till VOC-utsläpp. Om det visar sig att utsläppsberäkningarna har över- eller underskattats får det därför lätt konsekvenser för möjligheterna att uppfylla ett kvantifierat mål. Man har sämre kännedom om utsläppsförhållandena i de gamla vedpannorna än i nyare konstruktioner. Å andra sidan kan man ifrågasätta om mätmetodiken speglar utsläppen under verkliga driftförhållanden. En annan faktor är att kännedomen om antalet pannor och omfattningen av vedeldning är osäker. Utifrån Räddningsverkets statistik och

Skorstensfejarmästarnas riksförbunds statistik erhålls en annan bild över antalet pannor som eldas med ved än vad som ges av Statistiska Centralbyråns energistatistik4. Svårigheten ligger i att uppskatta den verkliga användningen av ved då flera husägare har möjlighet att växla mellan olja, ved och elenergi i s.k. kombipannor. En annan osäker faktor är utbytestakten av gamla pannor. I tabell 6.3 nedan visas ett räkneexempel då man endast uppnår 80 procent av den förväntade utsläppsreduktionen för nya pannor och vid installation av ackumulatorer (eller motsvarande åtgärd).

Svavelinnehållet i eldningsoljor har minskat betydligt under de senare åren. Medelhalten anges i referensscenariot till 0,3 viktprocent i tjock eldningsolja. Enligt förordningen (1998:946) får svavelhalten uppgå till max 0,8 viktprocent. Emellertid måste utsläppen från industri- och energiproduktionsanläggningar begränsas till 0,1 g svavel/MJ

bränsle

eller

om det årliga utsläppet överstiger 400 ton svavel per år, högst 0,05 g svavel/MJ

bränsle

. I kombination med svavelskatten marknadsförs därför eldningsoljor som med marginal uppfyller lagstadgade krav. Råoljebasen utgörs för närvarande av oljor från Nordsjön som har naturligt låga svavelhalter. Skulle av olika skäl försörjningsbasen utökas till andra länder kan svavelhalterna åter komma att öka. Resultatet av de ovanstående beräkningarna redovisas i tabell 6.3 nedan.

4 Skorstensfejarmästarnas statistik bygger på frekvensen av sotning i bostäderna. En kort sotningsfrist innebär pannorna är fastbränsleeldade, medan en lång sotningsfrist tyder på att man eldar med olja eller gas. Dataunderlaget finns på kommunnivå. Sotningsfristerna anges till mellan 8 veckor och 2 år. SCB:s statistik bygger på enkäter till hushållen om vilken typ av värmeförsörjning man har men säger inget om användningen.

Tabell 6.3. Känslighetsanalys för utsläppsnivå år 2010 om ej annat anges (ton per år).

Kväveoxider Svaveldioxid Flyktiga organiska ämnen

Förändring av tillväxttakten i ekonomin (baserat på Energimyndighetens underlag)

+ 8500 - 7000

+ 1 500 - 1 000

+ 4 500 - 4 500

Förändrad konvertering från olja till elenergi i befintliga beståndet.

+1000

Kondensbaserad elproduktion i Sverige

+ (2 000-4 500) + (500–1 000)

+ 100

Större trafikökning än förväntat

+ 3 000

+ 20

+ 1000

Pessimistisk teknikutveckling inom vägtrafikområdet + 12 000

+ 13 000

Pessimistisk teknikutveckling för småskalig eldning

..

.. + (6 000–15 000)

Ökad svavelhalt i eldningsoljor + (5 000–10 000)

Någon analys över utsläppsförändringar i Europa har vi inte utfört. De scenarier som har legat till grund för utsläppen i Europa och som varit utgångspunkten för förhandlingarna inom CLRTAP tog inte hänsyn till Kyotoprokollets krav på minskade koldioxidutsläpp. I en studie5 har man beräknat att inom EU skulle svavelutsläppen minska med ca 1,5 miljon ton (-30 procent), kväveoxidutsläppen med ca 1,8 miljoner ton (-25 procent) och flyktiga organiska ämnen med ca 0,5 miljon ton (-8 procent), om man tar hänsyn till att koldioxidutsläppen ska minska med 8 procent inom EU till 2010. Exemplen visar betydelsen av att föra en aktiv klimatpolitik för att minska de försurande utsläppen.

Försurningen 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Nollalternativet, dvs. redan utlovade utsläppsminskningar framför allt från andra länder, bedöms kunna minska nedfallet av svavel och kväve med 30–60 respektive 15–20 procent mellan mitten av 1990-talet och år

5 Getting more for less. An alternative assessment of the NEC directive. Eurpean Environmental Bureau, Eurpean Federation for Transport and Environment and Svenska Försurningssekretariatet. www.forsurning.nu

2010. Det är alltså fråga om en kraftig reduktion av försurningstrycket i Sverige. Förutsättningarna förbättras för en biologisk återhämtning i våra sjöar och vattendrag, men den sker långsamt. De positiva effekterna beror främst på minskad utlakning av aluminium från skogsmarken till vattendragen. Återhämtningen kan dock ta flera decennier och i delar av sydvästra Sverige och södra delen av fjällkedjan kan försurningen kvarstå även efter år 2020. För skogsmark kommer återhämtningen att ta ännu längre tid. Dagens kalkningsverksamhet omfattar över 2000 åtgärdsområden i stora delar av södra och mellersta Sverige samt längs norrlandskusten och i södra delen av fjällkedjan. Uppföljningen av kalkningens effekter visar att de nuvarande vattenkemiska målen (pH över 6,0 och alkalinitet över 0,1) uppfylls i huvuddelen av de sjöar som kalkas. Måluppfyllelsen i rinnande vatten är generellt sett lägre än i sjöarna på grund av större variationer i försurningsgraden samt tekniska problem vid dosering av kalk direkt i åar och bäckar. I vissa fall är det svårt att med nuvarande kriterier och metoder avgöra om ett surt vatten påverkas av försurande luftföroreningar eller om surhetsgraden är ett resultat av naturliga processer. Nollalternativet medför en risk för fortsatt försurning av mark och vatten i många områden eftersom nedfallet av försurande luftföroreningar överskrider kritiska belastningsgränsen i vissa områden i Sverige även efter avtalade utsläppsbegränsningar till år 2010. Se tabell 6.4. Fortsatt försurning kan påverka markkemiska processer samt fauna och flora. Försurningsproblemen i grund- och ytvatten kommer att kvarstå i de försurade områden där marktillståndet inte förbättras.

Tabell 6.4. Areal i Europa där kritisk belastning överskrids.

1990 Nollalternativet

Milj ha % av arealen Milj ha % av arealen

Sverige

6 348

16,4

1 605

4,1

EU-15

36 963

24,7

6 433

4,3

Europa som helhet 93 278

16,1

17 341

3,0

Källa: Amann et al IIASA. Scenarios for Reducing Acidification, Eurotrophication and

Ground-level Ozone in Europe. May 1999.

När det nya Göteborgsprotokollet genomförts överskrider kvävenedfallet i Västra Götaland den kritiska belastningsgränsen med 50–

75 procent för de känsligaste naturtyperna. Det återstår således mycket arbete innan miljökvalitetsmålet har uppnåtts.

Den modell (RAINS-modellen) som använts för beräkningarna underskattar sannolikt den areal där kritisk belastning överskrids i Sverige. Det är i dag svårt att bedöma hur stora de områden är, där nedfallet verkligen överskrider kritisk belastning. Det är inte bara de arealmässiga överskridandet som har betydelse för miljöeffekterna utan också hur pass mycket nedfallet överskrider kritisk belastning i det aktuella fallet.

6.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Den viktigaste åtgärden har varit förbättrad avgasrening och bättre bränslen. Skärpta krav på avgasrening på personbilar blev obligatorisk från och med 1989 års modeller. Vidare infördes avgaskrav på lastbilar och bussar 1993. Nya avgaskrav införs inom hela EU från år 2000 och 2005 för personbilar och lätta lastbilar samt tunga lastbilar och bussar från 2005 och 2008. Som exempel kan nämnas att kraven på nya bensindrivna personbilar år 2005 jämfört med kraven 1996/97 innebär en skärpning med 70 procent för utsläppen av kväveoxider. Förutom skärpta avgaskrav har vi genom miljöklassning stimulerat till inköp av fordon med låga avgasutsläpp. Allt renare drivmedel har delvis varit en förutsättning att nå låga utsläpp av föroreningar. Väl utbyggd kollektivtrafik, främst i storstäderna, har haft stor betydelse för bättre tätortsmiljö. Byggandet av förbifarter för biltrafiken har också haft stor lokal betydelse framför allt i små och medelstora städer.

Bestämmelser om avgaskrav för fordon och maskiner finns i bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgasförordningen (1991:1481) respektive lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. Undantag från bilavgaslagens krav finns för fordon i internationell vägtrafik i Sverige (förordning 1987:27). Förordningen (1985:838) om motorbränslen är kopplad till 14 kap. miljöbalken och innehåller bestämmelser om bensin, dieselbrännolja och fotogen avsedda för motortrafik.

Utbyggnaden av vägar regleras i huvudsak av väglagen (1971:948). Vissa bestämmelser i miljöbalken bl.a. om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. miljöbalken är viktiga i detta sammanhang. Genom miljökonsekvensbeskrivningar belyses alternativa lokaliseringar och i vissa fall även andra jämförbara sätt att nå samma syfte. Även planoch bygglagen (1987:10) är viktig när det gäller planerings- och genomförandefrågor.

I trafiklagstiftningen finns bestämmelser om möjligheterna att regle ra trafik, bl.a. genom lokala trafikföreskrifter, t.ex. om hastighetsbegränsningar men även beslut om s.k. miljözoner där trafik med vissa typer av fordon förbjuds, se trafikförordningen (1998:1276). I lagen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud finns bemyndigande för regeringen, eller en kommun efter regeringens bemyndigande, att meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av en kommun, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Föreskrifter har meddelats för Göteborgs kommun, se förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud.

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för delmål under detta miljökvalitetsmål. I det föregående har nämnts bl.a. bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. För punktkällor har prövningen enligt miljöskyddslagen (numera enligt 9 kap. miljöbalken) haft en stor betydelse att minska utsläppen av traditionella luftföroreningar från bl.a. industrier. Dessa regler är knutna till anläggningen som sådan och är därför svåra att tillämpa på utsläpp från trafiken. Eventuella krav enligt 9 kap. riktas mot verksamhetsutövaren, i detta fall den som är väghållare, eller den som innehar hamnen eller flygplatsen. Kraven måste knytas mot anläggningen, dvs. det som händer inom området eller i dess närhet. Vad gäller sjö- eller flygtrafik uppkommer dessutom speciella problem eftersom den trafiken i stora delar styrs av internationella överenskommelser.

Miljöledningssystem har alltmer ökat i betydelse när det gäller företagens arbete för att minska utsläppen till luft.

6.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

6.6.1. Hur mycket behöver utsläppen reduceras?

Det finns en relativt god grund för att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att klara luftkvalitetsmålen i tätort. Nivåerna där effekter uppstår är väl beskrivna och kända för de ämnen som vi diskuterar i detta kapitel. Svaveldioxidhalterna i tätort uppfyller redan önskvärd luftkvalitet. När det gäller det långsiktiga målet för kvävedioxid bedöms ytterligare åtgärder behöva genomföras för att uppfylla föreslaget etappmål. I de mest belastade områdena i större tätorter och kring stora trafikleder är reduktionsbehovet mer än 70 procent från dagens nivå, vilket innebär mer än 80–85 procent från 1990 års nivå. Naturvårdsverket bedömer att partikelutsläppen i tätorter behöver reduceras med 40–50 procent. Här är uppgifterna osäkra och nya data

håller på att tas fram. För att uppnå riktvärden för marknära ozon behövs reduktioner av både kväveoxider och ozon. Marknära ozon bildas i första hand regionalt över de emissionstäta delarna av Europa och Sveriges bidrag är måttligt. Sannolikt krävs det ca 70 procent reduktion av utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen på Europanivå för att underskrida lågrisknivåerna i Sverige, men utöver det blir ytterligare begränsningar nödvändiga för att nå dessa låga värden överallt i Europa.

Det är mer vanskligt att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att överallt underskrida kritisk belastning av försurande ämnen. Här pågår också en utveckling av begreppet kritisk belastning på forskningsnivå. I takt med att nedfallet av försurande ämnen minskar blir betydelsen av den biologiska försurningen allt mer väsentlig. Vilka utsläppsmål som behövs för svenska utsläpp beror av vad som kan åstadkommas i förhandlingar mellan de olika länderna.

I tabell 6.5 sammanfattas behoven av utsläppsreduktioner i Sverige. De anges i form av intervall där det lägsta reduktionsbehovet speglar de nivåer som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen i Sverige och där de högre värdena speglar vad som sannolikt behövs för att klara miljökvaliteten i Centraleuropa. Utsläppsuppgifter för ammoniak är särskilt osäkra för år 1990. Naturvårdsverket bedömer6 att utsläppen av ammoniak kommer att öka med 3 000 ton till 2010 till följd av den ökade användningen av katalysatorer. Nya tekniska lösningar med syfte att reducera utsläppen till luft får inte resultera i att andra miljöproblem uppstår. Det är därför viktigt att fordonstillverkare arbetar för att dessa problem löses. Tabellen baseras på uppgifter ur Energiarbetsgruppens rapport till Miljömålskommittén (bilaga VIII).

Tabell 6. 5. Beräknade behov av utsläppsreduktioner i Sverige fram till år 2020.

Förorening Utsläppsreduktion år 2020

Möjlig utsläppsnivå år 2020

Gap, återstående reduktionsbehov räknat från 1995 års nivå

% från 1990

Kton Kton avrundat

VOC

70–85

80–160

380

Kväveoxider

70–85

55–110

260

SO

2

40–50

40–60

10

NH

3

30–40

35–40

30

Partiklar totalt

40–50

25–50

35

Reduktionen gäller som ett genomsnitt för Sverige. Om insatserna skulle optimeras med hänsyn till kostnader och miljönytta skulle resultatet av sådan optimering leda till ett större behov av att reducera utsläppen i de mer tätbefolkade delarna av Sverige och särskilt i de områden som påverkar våra grannländer. En optimeringsmodell för svenska förhållanden håller på att arbetas fram inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan IVL, SMHI och Lunds universitet. Projektet ska pågå under ett par år.

Vi har i vår analys studerat alternativa ambitionsnivåer vad gäller att begränsa utsläppen av luftföroreningar i Sverige. Vi har däremot inte haft några alternativa utvecklings nivåer för utsläppsförändringar i Europa. Orsaken är att man nyligen slutfört förhandlingar om ett nytt protokoll under konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar som behandlar utsläppen av försurande ämnen. Kopplingar finns mellan detta protokoll och det s.k. Kyotoprotokollet som behandlar utsläppsbegränsningar av växthusgaser. Generellt innebär åtgärder som begränsar utsläpp av koldioxid också begränsningar i utsläppen av försurande ämnen

6.6.2. Åtgärder för att nå etappmålen

Vi har analyserat de åtgärdsförslag som olika myndigheter presenterat och satt samman åtgärdspaket som vi bedömer är nödvändiga för att etappmålen ska kunna nås. Fullständig kunskap för att välja den optimala fördelningen av åtgärder kan aldrig nås. Åtgärdspaketen är inga optimala förslag utan endast ett försök att belysa vilken omfattning av olika åtgärder som krävs beroende på vilken typ av insatser som prioriteras.

Bara naturlig försurning Etappmål 1: År 2010 är högst 5 procent

av antalet sjöar

7

respektive 15 procent av sträckan rinnande

vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan. Bara naturlig försurning Etappmål 2: Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats.

Etappmål 1 under Bara Naturlig försurning är ett mått på återhämtningen av försurade sjöar i Sverige och etappmål 2 detsamma för skogsmarkens försurning.

Internationellt samarbete

Genom att 80–90 procent av nedfallet av försurande ämnen kommer från andra länder är det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av försurade ämnen av avgörande betydelse för att målen ska nås. Målen är satta med utgångspunkt från att utsläppsreduktionerna i Europa följer Göteborgsprotokollet. Sverige bör också inom EU verka för att takdirektivet läggs fast på en hög ambitionsnivå och som innehåller krav på att medlemsländernas åtgärder för att nå utsläppstaken följs up.

Betydelsen av det internationella arbetet behandlas samlat i avsnitt 6.7.22 och vidare i avsnitt 19.6.

Kalkning m.m.

Ungefär en tredjedel av vattendragen och närmare 20 procent av alla sjöar i Sverige motsvarande 10 procent av den totala sjöytan uppskattas i dag vara påverkade av försurning genom människan. Försurningen påverkar växter och djur och försämrar möjligheterna till nyttjande. Genom kalkning minskar de biologiska skadorna av försurningen. På lång sikt är målet att inga sjöar och rinnande vatten är beroende av uppehållande åtgärder i form av kalkning. Det innebär att nedfallet av försurande luftföroreningar underskrider kritisk belastning och att sjöar och vattendrag har återgått till ett naturligt försurningstillstånd. Delmålet år 2010 är satt med utgångspunkt från att det behövs såväl utsläppsbegränsningar som kalkning, i sådan omfattning som är biologiskt motiverat för att nå målet.

Minskade utsläpp av försurande luftföroreningar kommer att medföra att tillståndet i sjöar och vattendrag långsamt förbättras. Kalkning

av sjöar har under en lång tid varit en uppehållande åtgärd för att bevara värdefulla fiskesjöar och biologisk mångfald. Sett i ett internationellt perspektiv har Sverige ett omfattande kalkningsprogram. Om utsläppsbegränsningarna i Europa sker som planerat bör det finnas möjlighet att så småningom minska den generella kalkningen.

Surhetsgraden i marken bedöms inte medföra några negativa effekter för skogens tillväxt inom den närmaste framtiden. Däremot har den allt lägre surhetsgraden medfört att sjöarna blivit påverkade av de ändrade markkemiska förhållandena. Skörd av stamved för massaproduktion och GROT8 för användning av biobränsle innebär en förlust av viktiga mineralnäringsämnen från marken. Detta har uppmärksammats särskilt då mineralnäringsämnena är koncentrerad till bark, grenar och finris. Det bör ankomma på skogsbruket att se till att uttag av stamved och skogsbränsle inte påverkar skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga till följd av bortförsel av viktiga mineralnäringsämnen. Kompensationsgödsling och återföring av aska bör ses som en nödvändig förutsättning för att på lång sikt upprätthålla skogens långsiktiga produktionsförmåga. Energisektorn har därvid ett ansvar att behandla askan så att den är lämplig att återföra och se till att den är fri från radioaktiva eller andra skadliga ämnen. Både Skogstyrelsen och Statens strålskyddsinstitut har meddelat föreskrifter eller allmänna råd för återföring av aska. Skogsstyrelsen har också meddelat rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling.

Skogsstyrelsen har föreslagit ett åtgärdsprogram för kalkning och vitaliseringsgödsling för att förhindra fortsatt markförsurning. Den första delen av programmet siktar på att under en treårsperiod behandla ca 175 000 hektar kraftigt försurad skogsmark i södra Sverige. En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) har gjorts av förslaget som bl.a. betonar att inom stora delar av landet, och speciellt i sydvästra Sverige, kommer depositionen av försurande ämnen under överskådlig tid att överstiga de kritiska belastningsgränserna för skogsmarkens försurning.

På lång sikt är det viktigt att all skogsmark är skyddad från en av människan orsakad försurningsutveckling. Förändringar av skogsmarkens kemiska egenskaper är långsamma och ofta krävs längre tidsperioder än tio år för att kunna spåra en förändring. Det innebär svårigheter att formulera ett uppföljningsbart delmål till år 2010 för skogsmarkens kvalitet. På kort sikt (till år 2010) är det viktigt att trenden mot ökad försurning i skogsmark bryts i de områden där markens syraneutraliserande förmåga minskat kraftigt under 1900-talet. I dessa områden återfinns tydliga försurningseffekter, dels i form av näringsförluster i skogsmarken, dels skador i vattenmiljön.

8 Avverkningsrester exklusive stubbar. Grenar Och Toppar kan tas tillvara vid såväl gallring som slutavverkning.

Skogsbrukets anpassning i övrigt

I takt med att utsläppen minskar kommer den biologiska försurningens relativa betydelse att öka. Denna fråga behöver stärkt uppmärksamhet. Det är angeläget att skogsbruket anpassas till skogsmarkens försurningskänslighet. Detta sker i viss mån redan i dag men metoder och tillämpningar bör utvecklas av skogssektorn och dess myndigheter i takt med att kunskapen om orsakerna till skogsmarkens försurning ökar. Försurningseffekten i samband med avverkning är knuten till skogsmarkens bördighet. Skogsbruket kan anpassa sig så att försurning orsakad av nitrifikation undviks. I kväverika områden i framför allt sydvästra Sverige kommer kalavverkning att försura mer än konventionell stamskörd. Det är därför viktigt att lämna kvar vegetation vid avverkning som kan ta om hand det förråd av kväve som kan bli tillgängligt vid avverkningen.

En ytterligare åtgärd som motverkar den biologiska försurnngen är att öka lövandelen. Inblandning av vissa lövträd såsom björk (mer än 30 procent räknat som volym), dämpar markförsurningen. Den kvantitativa effekten är svårbedömd. En ökad mängd lövträd ökar också den biologiska mångfalden.

Frisk luft etappmål 2: Halten marknära ozon överskrider inte

120 mikrogram/m 3 som 8-timmarsmedelvärde i samtliga kommuner år 2010.

Åtgärder för att minska ozonhalten i tätorter och på landsbygd är framförallt ett aktivt internationellt arbete. Stora svenska källor till kväveoxid- och kolväteutsläpp, som större städer och motortrafikleder, kan ge ett ytterligare bidrag till ozonhalterna utöver de som bildats på kontinenten. Åtgärder för att begränsa utsläppen av flyktiga organiska ämnen och kväveoxider behandlas nedan.

Bara naturlig försurning, etappmål 3 . År 2010 har utsläppen i

Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton. Bara naturlig försurning,

etappmål 4 . År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till

luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton. Frisk luft, etappmål 3 . År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton. Frisk luft,

etappmål 1 . Målen för svaveldioxid- och kvävedioxidhalterna

enligt tabell 5.1 är i huvudsak uppnått i samtliga kommuner redan år 2005 respektive 2010.

En detaljerad genomgång av åtgärder för att begränsa utsläpp ges i bilaga VI. Nedan ges en sammanfattning och gruppering av åtgärder som vi har studerat.

Transportsektorn

Åtgärder kan grovt delas in i två grupper där den första gruppen består i åtgärder som trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande och den andra gruppen sådana som utnyttjar den tekniska utvecklingen av fordon och bränslen. Till den första gruppen hör bl.a. begränsad hastighet för fordon, jämnare körmönster och en bättre samordning och effektivitet i godstransporterna. En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil, överföra långväga bil- och flygtrafik till spårbunden trafik samt överföra korta bilresor till gång, cykel- och kollektivtrafik. Bland de tekniska åtgärderna som har studerats är förtida introduktion av de avgaskrav som är beslutade att träda i kraft för lätta bilar 2005/2006 och för tunga fordon 2005/2008.

Det underlag som vi haft tillgång till tyder på att tekniska åtgärder för att reducera luftföroreningar från tågtrafik är dyra i förhållande till andra åtgärder på området varför dessa åtgärder inte ingår i våra åtgärdspaket. För luftfarten kan utsläppen minskas genom möjligheten att minska flygvägar och köbildning med hjälp av förändringar i flygledningssystem samt introduktion av lågemitterande flygplan. Sjöfartsverket föreslår inga åtgärder utöver de som förväntas genomföras med dagens utveckling. Där ingår långtgående reduktioner av utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid till följd av installation av teknisk utrustning för rening av kväveoxider på fartyg samt övergång till lågsvavligt bränsle. I det nollalternativ som Sjöfartsverket tagit fram

ingår också att en bedömning att kolväteutsläppen minskar med 50 procent till 2010 till följd av ett accelererat utbyte av gamla tvåtaktsmotorer i fritidsbåtar till lågemitterande motorer. Ett nytt EGdirektiv för att begränsa utsläppen från fritidsbåtar introduceras troligen år 2003–2004.

Arbetsmaskiner

Med arbetsmaskiner avses;

  • Dieseldrivna arbetsmaskiner (jordbrukstraktorer, hjullastare, grävmaskiner, skogsbruksmaskiner, gaffeltruckare etc.)
  • Bensindrivna arbetsmaskiner
  • Arbetsredskap (snöskotrar, motorsågar, gräsklippare)

Åtgärderna kan grovt indelas i förbättringar av nya arbetsmaskiner (genom skärpta avgaskrav) och förbättringar av befintliga arbetsmaskiner genom eftermontering av reningsutrustning.

Under 1999 har avgaskrav – Steg I – införts i EU för nya dieselmotorer till ett stort antal olika arbetsmaskiner. Ytterligare ett avgaskrav – Steg II – är beslutat inom EU och införs för nya dieselmotorer som kommer ut på marknaden under perioden 2001 till år 2004. I Naturvårdsverkets förslag9 ingår åtgärder för skärpta avgaskrav på nya arbetsmaskiner enligt steg III10, eftermontering av partikelfilter på die selmaskiner och introduktion av nya snöskotrar med mindre avgasutsläpp. Avgaskraven i steg III kan också införas ett par år tidigare och en ytterligare kompletterande åtgärd är skärpta krav på arbetsredskap.

Energiomvandling och industrin

Åtgärder kan mycket grovt delas in i tre grupper. En grupp består av åtgärder som minskar energianvändningen inom industrin genom effektivisering. Det rör sig om energieffektivisering av sådan utrustning som inte är produktionsrelaterad, det vill säga hjälpsystem som t.ex. ventilation och belysning samt styr- och reglersystem för byggnader. En annan studerad åtgärd är effektivisering som inte enbart påkallas av

9 Arbetsmaskiner. Utsläpp och förslag till tekniska åtgärder. Naturvårdsverkets rapport 6001.10 Ett förslag från EG-kommissionen förväntas under första halvåret 2000 och ska omfatta avgaskrav på bensindrivna maskiner och ytterligare skärpta utsläppskrav för dieselmotordrivna maskiner. Den nya kraven förväntas träda i kraft år 2008.

energiskäl, utan genomförs i samband med en förändring eller utökning av tillverkningsprocessen. Detta innebär att energieffektiviseringsåtgärderna kan förväntas ske samtidigt som en ökning av produktionen äger rum.

En annan grupp innehåller tekniska åtgärder för att rena kväveoxidoch svavelutsläppen från förbränningsanläggningar, ugnar och processer. Åtgärder för att begränsa utsläppen av kväveoxider består både i investeringstung extern reningsteknik men också rökgasåterföring, brännarplacering och stegvis förbränning. Svavelhalten kan sänkas i olja genom import av naturligt svavelfattiga oljor eller genom åtgärder i raffinaderier. Åtgärder kan vidtas för att rena flyktiga organiska ämnen från lackering. Sådan åtgärder kan kombineras med möjligheten att spara energi. Inom raffinaderierna och oljedepåerna kan en förbättrad läcksökning och reningsteknik förhindra avdunstning av kolväten.

Ökade reningskrav för sopförbränningsanläggningar minskar försurande ämnen, partiklar, metaller och organiska miljögifter.

Bostäder och lokaler

Åtgärder för att spara energi är gemensamma med Klimatkommittén (SOU 2000:23). Utrymmet för att spara energi och byta uppvärmningsform är känsligt för prisantaganden, hushållens ekonomiska situation och information. Åtgärder för att minska energianvändningen omfattar både investeringar i energieffektivare teknik, isolering av fasader och vindar, utbyte till lågemissionsfönster, bättre skötsel och intrimning av värmesystemen och ett förändrat beteende. Ibland kan ny teknik hjälpa till att göra energianvändningen mer synlig och förändra ett beteende.

Det finns goda möjligheter till byte av uppvärmningsform för bostäder och lokaler. Redan i dag är det möjligt för en stor del av småhusägarna att alternera mellan olja, el och ved som uppvärmningsform beroende på bränslepris eller andra preferenser. Investeringar i nyare energieffektivare teknik kan vara höga för den enskilde fastighetsägaren, vilket är ett hinder för att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som betalar sig först på några års sikt ska komma till stånd. Den private investeraren väger inte in den samhällsekonomiska nyttan av investeringen i sitt beslut såvida inte ekonomiska styrmedel sätts in som gör att investeraren automatiskt gör sådana avvägningar.

Byte av uppvärmningsform kan flytta utsläppen mellan sektorerna, en ökad fjärrvärmeanslutning minskar utsläppen inom bostads- och servicesektorn och ökar utsläppen inom fjärrvärmesektorn.

Åtgärder som minskar svavelutsläppen handlar också om byte av bränsle med lägre svavelhalt. Biobränslen kan ha mycket olika förbränningsegenskaper. En ökad användning av mer homogena bränslen

som pelletter bidrar till att sänka partikelutsläppen och flyktiga organiska ämnen. Det finns i dag en betydande mängd små villapannor och lokaleldstäder som har en mycket dålig förbränning och därför har höga utsläpp av partiklar och flyktiga organiska ämnen. Installation av en ackumulatortank ger möjlighet till kampanjeldning och ett jämnare förbränningsförlopp. Befintliga pannor kan också förses med pelletsbrännare eller katalysatorer. Den senare åtgärden är ännu inte fullt utvecklad. En minskning av utsläppen åstadkoms också givetvis genom byte till andra värmesystem som exempelvis värmepumpar eller fjärrvärme. Solfångare för varmvattenproduktion minskar behovet av bränslen.

På längre sikt är utnyttjande av solceller och bränsleceller lovande teknik.

Begränsning av utsläppen av cancerframkallande ämnen

I petroleumprodukter finns en mycket stor mängd cancerframkallande ämnen varav bensen är ett av de viktigaste. Utsläppen av bensen kan minskas genom ett flertal åtgärder. Halten bensen i bensin kan begränsas, men källan till utsläpp av bensen är inte enbart innehållet i drivmedel utan bensen kan även bildas under förbränningsprocessen. Katalytisk avgasrening bryter ned bensen. I dag är en stor källa avdunstning från förgasare och bensintank. Utsläppen är särskilt stora från äldre modeller (före årsmodell 1989) som inte är försedda med kolkanister. I dessa fall har en begränsning av benseninnehållet i bensin en stor betydelse för utsläppens storlek. En kompletterande åtgärd är effektivare katalysatorteknik. Dagens katalysatorer kräver uppvärmning för att fungera. Kallstart är således en betydande källa till bensenutsläpp och andra flyktiga organiska ämnen i tätortsluft. Utsläppen kan minskas genom motorvärmare eller genom att andra uppvärmningssystem anbringas i fordonet. Från 2002 införs särskilda avgaskrav för kallstart vid kall omgivningstemperatur. Dessa mer långt gående avgaskrav för nya bensindrivna personbilar beräknas halvera utsläppen från bilarna av bl.a. bensen.

Ytterligare begränsning av utsläppen kan ske genom att drivmedlen ges en specifikation som begränsar utsläppen av cancerframkallande ämnen. Inom EU bedrivs för närvarande det s.k. Auto-oil-arbetet som bl.a. behandlar denna fråga.

En lika viktig källa till bensen i tätortsluft är utsläpp från småskalig vedeldning. I rökgaserna har ett flertal cancerframkallande ämnen identifierats. Utsläppen kan minska med flera tiopotenser genom en förbättrad förbränningsteknik eller genom att övergå till andra energibärare som värmepumpar, naturgas eller anslutning till fjärrvärme. Det

pågår också ett arbete att utveckla särskilda katalysatorer i vedeldade eldstäder. En förbättrad förbränning erhålls om vedpannan ansluts till ackumulatortank. Härigenom kan belastningen i eldstaden bli jämnare och man undviker toppar av utsläpp av oförbrända ämnen som normalt sker vid varje vedinlägg. Ett annat sätt att minska utsläppen från befintliga pannor är att den förses med en s.k. pelettsbrännare. Det homogena och torrare bränslet bidrar till en mer effektiv förbränning med lägre utsläpp av organiska ämnen.

6.6.3. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

För att kunna välja rätt nivå på insatserna har tre olika ambitionsnivåer undersökts.

Beskrivning av ambitionsnivåerna

En utgångspunkt för de olika ambitionsnivåerna har varit att ansätta samma marginalkostnader för att reducera utsläppen av föroreningar i de olika sektorerna men på olika nivåer.

De tre olika ambitionsnivåerna förutsätter vi är möjliga att realisera med olika typer av styrmedel och med olika nivå på dessa. Gemensamt för ambitionsnivåerna är att styrmedlen måste fungera i ett EU-perspektiv. Gemensamt är vidare att dagens styrmedel finns som en bas.

  • Den låga ambitionsnivån realiseras främst med ”mjuka” styrmedel som information och utbildning. Med information menas informationskampanjer, rådgivning, miljömärkning, miljöledningssystem, statistik, frivilliga avtal, krav vid offentlig upphandling etc. Med utbildning menas all skolundervisning, folkbildning etc. Vidare förutsätts att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från småskalig vedeldning och att vissa EG-direktiv som rör arbetsmaskiner genomförs som planerat. Detta innebär att i den lägsta ambitionsnivån ingår inte åtgärder för att begränsa utsläppen inom industrin även om vår analys visar att marginalkostnaden för vissa åtgärder inom industrin understiger de vi har ansatt.
  • Den medelhöga ambitionsnivån realiseras med en kombination av mjuka styrmedel, bättre lagstiftning (lagar, förordningar, krav etc.) och utökade ekonomiska styrmedel.
  • Den höga ambitionsnivån realiseras med hjälp av mer kraftfulla ekonomiska styrmedel, mer långtgående tillämpning av lagstiftning samt större satsningar på information och utbildning.

Åtgärdsstrategierna når olika långt till 2010 (har olika hög ambitionsnivå). De lägre alternativen kommer då antagligen att kräva hårdare styrmedel efter 2010. Sammansättningen av åtgärder i paketet varierar mellan de olika ambitionsnivåerna beroende på att de realiseras med olika typer av styrmedel men grunden är den samma, en kombination mellan reningstekniska åtgärder och effektiviseringsåtgärder.

Flera av de åtgärder som bidrar till att effektivisera användningen av energi och transporter kräver endast smärre eller inga investeringar och kan därför inte kopplas till någon åtgärdskostnad. Detta är fallet för majoriteten av åtgärderna inom transportsektorn. Dessutom har det inte varit möjligt att kostnadsberäkna flera av åtgärderna, exempelvis utveckla och införa lågemitterande flygplan.

Det kommer att uppstå kostnader för de styrmedelsinsatser som krävs för att åtgärderna ska komma till stånd. Dessa kostnader är offentliga utgifter och redovisas i kap. 25. Det finns ofta inga klara kopplingar mellan åtgärder och styrmedel utan analyserna baseras på bedömningar av vilka styrmedel som krävs för att åtgärderna ska vidtas. Det faktum att åtgärderna inte realiseras i dag kan bl.a. förklaras av att hushåll och näringsliv i sina investeringsbeslut väger in privata och företagsekonomiska kostnader som tids- och kapitalkostnader, men inte den samhällsekonomiska nyttan av investeringen. Om det finns en politisk vilja att genomföra dessa anpassningar finns också möjligheter att med olika former av incitament, hårda eller mjuka, realisera potentialen.

Tabell 6.8. Sammanställning av konsekvenser för ambitionsnivåerna.

Beskrivning Låg nivå Medel nivå

Hög nivå

Utsläpp till luft av Svaveloxider

Utsläpp till luft av kväveoxider

Utsläpp till luft av flyktiga organiska ämnen

...11

åtgärder upp till 40 kr /kg

...11

åtgärder upp till 30 kr /kg

åtgärder upp till 50 kr /kg

åtgärder upp till 20 kr /kg

åtgärder upp till 50 kr /kg

åtgärder upp till 80 kr /kg

åtgärder upp till 30 kr /kg

Övriga etappmål för Frisk luft och Bara naturlig försurning

Inga alternativa nivåer är beskrivna

Miljökonsekvenser Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgsprotokollet klaras, men med en liten marginal. Det är tveksamt om generationsmålet kan nås för partiklar och cancerframkallande ämnen. Fortsatt för höga kvävoxidhalter i många kommuner.

Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgsprotokollet klaras med marginal. Hälsoeffekterna som förknippas med kväveoxidutsläpp blir lägre jämfört med ambitionsnivå låg.

Förbättringen av luftkvaliteten i tätorter fortsätter främst vad gäller cancerframkallande ämnen, partiklar och i viss mån kväveoxider. Situation för astmatiker förbättras. Samtliga generationsmål bedöms nås med marginal.

Ekonomiska konsekvenser

De åtgärder som vidtas är i huvudsak effektivisering av transport och energi användningen genom olika typer av information. Det ger en liten påverkan på hushållen och industrin. Konsekvenser uppstår framför allt genom att krav på småskalig vedeldning. Kostnaden för offentliga utgifter har beräknats till ca 200 milj. kr/år, men huvuddelen belastar Begränsad klimatpåverkan.

Den främsta skillnaden mellan ambitionsnivå låg och medel består i ökade kostnader för industrin för att begränsa utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Ökade ekonomiska styrmedel gör det möjligt att ta till vara det utrymme som finns för energieffektivisering i alla sektorer. Totalt sett bedöms besparingarna inte överstiga kostnaderna för att förbättra effektiviseringen inom energi- och transportområdet. Takten i investeringarna avgör betalningsflödet över tiden. Besparingarna faller inte nödvändigtvis i samma plånbok som kostnaderna.

Kostnaderna ökar, framför allt för industrin. Den fortsatta energieffektiviseringen genom ekonomiska styrmedel kan på kort sikt skapa anpassningssvårigheter för företag och hushåll som inte har möjlighet att byta teknik eller utnyttja andra anpassningsmöjligheter eller har svag ekonomi/lönsamhet. Effekterna är i hög grad beroende av hur styrmedlen utformas och vilka kompensationsåtgärder som vidtas för att skydda konkurrensutsatt verksamhet eller svaga grupper i samhället.

11 I detta alternativ genomförs endast effektiviseringsåtgärderna som fås genom mjuka styrmedel samt åtgärder för att begränsa utsläpp vid småskalig vedeldning.

Beskrivning Låg nivå Medel nivå

Hög nivå

Sociala konsekvenser

Åtgärderna bedöms inte ha några negativa konsekvenser på den regionala balansen. På marginalen ökar sysselsättningen i byggnads- och verkstadsindustrin

Effekten på regional balans bedöms inte bli stor. I det enskilda fallet kan effekter uppkomma, men vi har inte detaljkunskapen. I övrigt som i ambitionsnivå låg.

Genom att styrmedlen i ökande grad avspeglar miljökostnaderna kommer dessa att vara teknikdrivande och skapa nya lösningar. Effekterna på regional balans är i hög grad beroende på hur styrmedlen utformas.

I tabell 6.7 framgår de totala åtgärdskostnaderna för de olika ambitionsnivåerna. Ett minustecken i tabellen innebär att besparingarna för sektorn som helhet, överstiger den årliga kapitalkostnaden med vald räntenivå (4 procent). Kostnader för styrmedel ingår inte i tabellen. I tabellerna 6.8–6.10 summeras också utsläppsutvecklingen i de olika alternativen.

Tabell 6.7. Årlig kostnad för utsläppsreduktion i de olika ambitionsnivåerna. (miljoner kronor per år)

Låg

Medel

Hög

Bostäder och lokaler

-300

-570

-450

Industri/Energiomvandling

-70

150

780

Arbetsmaskiner

80

210

210

Transporter

0

200

200

Summa (avrundat)

-290

-10

740

Tabell 6.8. Utsläpp av flyktiga organiska ämnen år 2010 (Reduktion från 1995 inom parentes).

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

...

20 kr/kg

30 kr/kg

Total utsläppsnivå med utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

245 000 ton (51 %)

244 000 ton

216 000 ton (57 %)

215 000 ton

191 000 ton (62 %)

190 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 241 000 ton år 2010, utkast till EG:s takdirektiv 219 000. Utsläpp enligt nollalternativet 276 000 ton resp. 275 000 ton.

Tabell 6.9. Utsläpp av NOx år 2010 (Reduktion från 1995 inom parentes).

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

40 kr/kg

50 kr/kg

80 kr/kg

Total utsläppsnivå med utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl. CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

162 000 ton (53 %)

140 000 ton

144 000 ton (58 %)

126 000 ton

141 000 ton (59 %)

123 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 148 000 ton år 2010. Utsläpp enligt nollalternativet 168 000 ton resp. 146 000 ton.

Tabell 6.10. Utsläpp av svaveldioxid år 2010. (Reduktion från 1995 inom parentes.)

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

...

30 kr/kg

50 kr/kg

Total utsläppsnivå inkl. Utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl. CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

52 000 ton (32 %)

48 000 ton

52 000 ton (32 %)

47 000 ton

45 000 ton (41 %)

41 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 67 000 ton år 2010. Utsläpp enligt nollalternativet 54 000 ton resp. 49 000 ton.

Miljömässiga konsekvenser

Med etappmål 1–4 I Frisk Luft, tas betydande steg för att förbättra hälsoläget till följd av exponering av luftföroreningar. Risken för framtida cancerfall på grund av luftföroreningar bedöms minst kunna halveras. Halterna av kvävedioxid klaras i de flesta kommuner redan år 2010, vilket bör betyda en avsevärd förbättring för astmatiker. Antalet vårddagar bedöms minska kraftigt. Problemen med partiklar förbättras

något, men fortfarande finns stora problem i flera tätorter. Det krävs ytterligare en minskning från vägtrafiken i större och särskilt utsatta tätorter.

Etappmålen 1–2 under Bara naturlig försurning och etappmål 2 i Frisk Luft kommer att kunna infrias om utsläppsåtagandena av Europas nationer fullföljs. För Sveriges del kommer våra åtaganden i Göteborgsprotokollet att klaras med marginal med de åtgärder som vi föreslår. Jämfört med det s.k. nollalternativet förbättras försuringssituationen i sjöekosystemen. Syrabelastningen minskar med ca 10–20 procent och i ytterligare ca 140 000 hektar skogsmark underskrids kritisk belastning av försurande ämnen. Förbättringen i depositionen av kväve blir mindre relativt svaveldepositionen.

Grundvatten ner till ca 2 m är mycket känsligt för försurning. Genom minskat nedfall erhålles avsevärda förbättringar i belastningen, men återhämtningen tar tid. Kvarvarande problem återfinns främst i norra Skåne delar av Småland och Halland.

Tillväxtförlusterna för grödor och skog begränsas genom att inga överskridanden beräknas ske för ozon inom en generation.

Ekonomiska och sociala konsekvenser

Generellt för samtliga nivåer gäller att åtgärder för att effektivisera användningen av energi och transporter får konsekvenser för hushållen på en rad olika sätt. Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjänster med låg energianvändning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt, t.ex. lägre inomhustemperatur, minskad flexibilitet i resandet etc. Det har inte varit möjligt att i den här utredningen ekonomiskt värdera effekter som ökad tidsåtgång eller minskad komfort. Å andra sidan får åtgärderna positiva effekter utöver de miljömässiga för hushållen, t.ex. sänkta bränsle kostnader, minskad olycksrisk och bättre hälsa. Inte heller sådana effekter har åsatts ett ekonomiskt värde. En person som exempelvis väljer att samåka med grannen till arbetet mister fördelarna med att köra egen bil, nämligen flexibiliteten att kunna köra precis när det passar och friheten att få sitta ensam i sin bil. Dessutom tar planering av resandet mer tid än innan. Å andra sidan halveras reskostnaden för personen i fråga. Man kan se det som att individen väljer att samåka då värdet av de sänkta reskostnaderna överstiger värdet av de nackdelar som uppstår.

Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Det gäller exempelvis tilläggisolering, fönsterbyte och nya uppvärmningssystem. Hushållens beslutssituation inför

investeringen kan upplevas som osäker. Det kan gälla osäkerhet om de framtida energipriserna och om investeringen kommer att verka värdehöjande på fastigheten. Små aktörer som hushållen är mer mindre benägna att ta risker än större företag. Detta faktum verkar återhållande på viljan att exempelvis investera i energieffektiv utrustning. Staten kan öka hushållens vilja till effektiviseringar på olika sätt genom bl.a. riskavlastning för ny teknik, information om alternativen och en stabil skattepolitik.

Hushållen, liksom företagen, har en begränsad budget. Man kan därför föra ett resonemang, innebärande att varje investering i miljö- eller energiförbättrat beteende innebär att hushållen och företagen måste avstå från att investera i något annat. Detta är en kapitalkostnad som inte är möjlig att värdera samhällsekonomiskt då de andra investeringsmöjligheterna i princip är oändliga och man därför bara kan spekulera i vad de alternativa investeringarna består av. Dock har räntekostnader inberäknats i investeringskostnaderna. I kap. 24 redogörs bl.a. för konsekvenser för olika typhushåll av våra samlade förslag. De energieffektiviseringsåtgärder som ingår i analysen är dock självfinansierande på ett par års sikt, vilket innebär att man då får kapital över.

De åtgärder som vidtas i den lägre ambitionsnivån är i huvudsak åtgärder som effektiviserar energianvändningen och transportarbetet. På denna nivå bedöms åtgärderna totalt återbetala sig genom lägre driftskostnader för företagen och för hushållen. Investeringarna i effektiviseringsåtgärderna är ända höga och uppgår sammanlagt till ca 30 miljarder kronor under perioden framtill 2010. Investeringskostnaden ska jämföras med den kalkylerade besparingen genom lägre energianvändning som beräknas uppgå till ca 4,8 miljarder kronor per år vid antagna energipriser. Det är endast en del av kostnaden som bör hänföras till utsläpp av svavel- och kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Vi uppskattar att andelen är ca 20–30 procent, resten bör hänföras till begränsning av koldioxidutsläpp12.

I denna ambitionsnivå ligger att Naturvårdsverkets förslag till begränsning av utsläppen från småskalig vedeldning genomförs. Kostnaden för investeringarna uppskattas totalt till 6–9 miljarder kronor, vilket ger en årlig kostnad på ca 400 miljoner kronor. Tar man också hänsyn till att de nya kraven leder till ett bättre utnyttjande av veden blir den årliga kostnaden ca 150 miljoner kronor.

Nollalternativet innebär i sig kostnader, främst för avgasrening för fordon och åtgärder som begränsar utsläppen av försurande ämnen. Vi har inte beräknat några kostnader för det s.k. nollalternativet, eftersom åtgärderna redan är beslutade.

Åtgärderna bedöms inte ha några negativa konsekvenser på den regionala balansen. På marginalen ökar sysselsättningen i byggnadsoch verkstadsindustrin.

Konsekvenser på andra miljömål

Någon värdering över betydelsen av att minska elanvändningen är inte gjord, trots att flera åtgärder syftar till att effektivisera elanvändningen. Orsaken är främst svårigheter att – i en gemensam elmarknad – avgöra hur produktionsapparaten påverkas och därmed utsläppen av luftföroreningar. Nedan ges några exempel på effekter av effektivisering med ca 10 TWh elenergi.

Exempel 1. Enligt riktlinjerna för energipolitiken ska en andra kärnkraftsreaktor tas ur drift före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el.

Resultaten av det energipolitiska programmet ska utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen ska genomföras.

En begränsning av elanvändningen med 10 TWh kan skapa förutsättningar att ta ur drift ytterligare 2–3 block.

Exempel 2. I dag sker en import av elenergi till Sverige. Om elanvändningen sjunker kan Sverige istället exportera kraft till Europa. På goda grunder kan man anta att den kraft som på marginalen är tillgänglig för import från Tyskland, Danmark och Polen kommer att vara koleldade kondenskraftverk. Dessa anläggningar har låg verkningsgrad och i vissa fall miljöprestanda som är lägre än svenska produktionsanläggningar. Utsläppen av såväl koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid kommer därför att minska kraftigt i Europa och till del komma den svenska miljön tillgodo.

Exempel 3. Det finns drygt 700 vattenkraftverk med högre effekt än 1,5 MW, och ca 1 200 vattenkraftverk med en effekt under 1,5 MW.

De mindre verken producerar tillsammans ca 1,5 TWh el av totalt ca 65 TWh. Den tidiga utbyggnaden av vattendragen skedde med då gällande miljösyn och samhällsmål. Till en början fokuserades miljöfrågorna för vattenkraftanläggningarna på intrången i olika näringar och mänskliga aktiviteter samt till estetiska frågeställningar. Relativt sent har naturvårdsfrågor, som i dag tillmäts stort intresse men som inte målmedvetet beaktades i den tidiga vattenkraftsutbyggnaden, lagts till.

Den finns i dag i breda kretsar en ambition att ta miljöhänsyn och förbättra många av de naturvärden som ursprungligen fanns kring de i dag reglerade vattendragen. En sådan restaurering innebär en lägre

produktion av vattenkraft. Möjligheterna och kostnaderna för att i ett visst vattendrag uppnå olika tänkbara miljöförbättringar beror dock i hög grad på den påverkan som historiskt ägt rum liksom på omgivningens förutsättningar i övrigt. En successiv restaurering av befintliga vattendrag för att till viss del återskapa värdefulla naturvärden och biologisk mångfald kan ske utan att förnyade anspråk på alternativa produktionsanläggningar ställs. Se också kap. 12 om Levande sjöar och vattendrag.

Exempel 4. I betänkandet (SOU 1999:75) ”Rätt plats för vindkraften” görs en beräkning över ytbehoven för vindkraftverk i olika storlekar. Det indirekta ytbehovet, dvs. om man tar hänsyn till att bebyggelse inte ska finnas närmare verken än att riktvärde för buller uppnås har beräknats både till lands och till havs, se nedanstående tabell.

Tabell 6.11. Ytbehov till lands vid produktion av 10TWh vindenergi.

Aggregatstorlek

Antal Ytbehov km2

600 kW

3 022

630–860

1 500 kW

835

300–350

3 000 kW

367

320–470

Som jämförelse kan nämnas att Hallands yta uppgår till 5 710 km2.

På samma sätt som ovan beskrivits för energiområdet kommer en minskad trafik att leda till effekter i form av minskade utbyggnadsbehov på trafikområdet och därigenom minskat intrång.

Regeringens riktlinjer i kemikaliepolitiken och kopplingen till andra miljökvalitetsmål

Kemikalieutredningens uppdrag innebär att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Enligt regeringens nya riktlinjer bör bl.a. nyproducerade varor13 som introduceras på marknaden i huvudsak vara fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.

13 Enligt kemikalieutredningens definition alla varor som från en viss tidpunkt kommer ut på marknaden, även om varor med samma funktion funnits på marknaden tidigare.

Bensin och andra petroleumbaserade bränslen innehåller stora mängder ämnen som är cancerframkallande. Det är också troligt att flera persistenta och bioackumulerbara ämnen kommer att finnas i denna kategori. Varan bensin faller under regeringens nya riktlinjer.

Kemikalieutredningen anser att utredningens direktiv inte ska tolkas så att utredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag om styrmedel för att inom 10–15 år fasa ut ämnen ur bensin och andra bränslen. Bränsle na skulle i så fall behöva modifieras eller tas bort från marknaden, vilket i hög grad berör Sveriges energi- och transportpolitik. Vi delar utredningens bedömning att ett annat angreppssätt är nödvändigt för att komma till rätta med miljöeffekterna till följd av förbränning av bensin eller andra bränslen. Det är emellertid inte tillräckligt att exempelvis reglera innehållet av skadliga ämnen i bensin eller petroleumprodukter. En begränsning av användningen av fossila drivmedel är exempelvis nödvändig för att nå målet Begränsad klimatpåverkan. Stora insatser behöver göras för att minska utsläppen av cancerframkallande ämnen vid småskalig vedeldning och transporter. Det är nödvändigt att införa flera styrmedel på en bred front för att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft där de mest väsentliga är förbättrad teknik vid förbränning och avgasrening, energieffektivisering av transporter, renare bränslen och andra system för transporttjänster eller andra tjänster. Vi har i avsnitt 6.6 berört särskilda åtgärder för att begränsa utsläppen av cancerframkallande ämnen.

6.6.4. Skälen för val av ambitionsnivå

Ett nytt protokoll inom konventionen om begränsning av långväga transport av luftföroreningar (CLRTAP) har nyligen fastställts i Göteborg. Avtalet bygger på beräkningar av en internationellt vedertagen modell som för varje land optimerar kostnader och miljönytta mot ställda miljökvalitetsmål. Modellen inbegriper mål för försurning, eutrofiering av markekosystem och högsta halt ozon i utomhusluft. Modellen tar inte hänsyn till den lokala luftkvaliteten i tätorter och övergödning av sjöar och hav. Med utgångspunkter från modellens resultat har sedan parterna förhandlat om godtagbara utsläppsnivåer.

Under slutförhandlingarna inom konventionen justerades ländernas beting i vissa avseenden. För Sverige justerades utsläppstaket ned för kväveoxider men upp för ammoniak, se nedanstående tabell. Sverige har undertecknat protokollet men ännu inte ratificerat överenskommelsen.

För länderna i den Europeiska Unionen har en särskild optimering skett med samma metodik som inom konventionssamarbetet. Resultatet av optimeringen skiljer sig till viss del från den som kom fram i

CLRTAP-arbetet. Ett förslag till direktiv om utsläppstak för medlemsstaterna i EU bereds för närvarande i ministerrådet. Utsläppsnivåerna sammanfattas i tabell 6.12 nedan. Utsläppsnivåerna inbegriper inte utrikes sjö- och luftfart.

Tabell 6.12. Utsläppsnivåer enligt Göteborgsprotokollet och EU:s förslag till takdirektiv.

NO

x

SO

2

VOC NH

3

Optimerad utsläppsnivå utgångspunkt för förhandlingar CLRTAP och takdirektiv 159 000 67 000 241 000 48 000

EG-kommissionens utkast till takdirektiv 152 000 67 000 219 000 48 000

Göteborgs-protokollet Sveriges åtagande

148 000 67 000 241 000 57 000

Under slutförhandlingarna av Göteborgs-protokollet justerades det svenska utsläppstaket för ammoniak eftersom det tidigare utsläppstaket var baserat på en äldre beräkningsmetod för att uppskatta de svenska utsläppen. EG-kommissionens förslag till takdirektiv baseras på den äldre beräkningsmetoden, vilket medför att utsläppstaken skiljer sig åt mellan utkast till takdirektiv och det antagna Göteborgs-protokollet.

Som framgår av tidigare avsnitt nås de uppsatta åtagandena i Göteborgs-protokollet för svavel- och kväveoxider, utan att ytterligare åtgärder vidtas. Vi föreslår att målet för svavelutsläppen sätts med utgångspunkt från protokollets tak på 67 000 ton, med tillägg av utsläpp från utrikes sjöfart vilket med de åtgärder som Sjöfartsverket antar kunna genomföras beräknas bli 5 000 ton, varför utsläppsmålet bör sättas till 72 000 ton.

Dagens styrmedel är emellertid inte tillräckliga för att nå de etappmål för luftkvalitet för kvävedioxid eller generationsmålen för partiklar och vissa cancerframkallande ämnen som föreslagits i detta betänkande.

För den medelhöga ambitionsnivån beräknas kväveoxidhalterna överskrida etappmålet i 10 procent av Sveriges kommuner. Dessa omfattar emellertid en betydligt större andel av Sveriges befolkning. Vi bedömer att förbättringen blir marginell då man går från medel- till högalternativet. Skälet till detta är att den ytterligare utsläppsreduktionen ofta sker i industrianläggningar som i mindre utsträckning än ytkällor påverkar luftsituationen i tätorter.

Vi förordar därför ambitionsnivå medel. Ytterligare åtgärder för att nå etappmålet för kväveoxider bör beslutas på lokal nivå i kommunerna eller vid tillämpning av miljöbalken. Därigenom hushållar man med

resurserna på ett bättre sätt och kan tillämpa den kunskap som gäller i det enskilda fallet. Lokala frågor om energi och trafik behandlas också under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Men mot bakgrund av att reduktionen av kväveoxidutsläppen bidrar till att lösa flera miljöproblem samtidigt (övergödning, försurning och frisk luft) och att marginalkostnaden för åtgärder kan betraktas som relativt låg förordas en högre ambitionsnivå än vad som följer av Göteborgsprotokollet. Totalkostnaden för ambitionsnivå medel är måttligt förhöjd jämfört med ambitionsnivå låg. Kostnaden för att nå ambitionsnivå hög ökar betydligt utan att för den skull vara säker på att nå etappmålet för kväveoxidhalt i utomhusluft.

Ambitionsnivå medel ger en utsläppsnivå på 144 000 ton, inbegripet utrikes sjö- och luftfart. Vid fastställandet av utsläppsmålet för kväveoxider bör man ta hänsyn till den osäkerhet som finns i utsläppsberäkningarna, till teknikutvecklingen och till de antaganden som referensalternativet bygger på. Med hänsyn till den känslighetsanalys vi gjort att utsläppen kan öka med mellan 5 000 och 15 000 bör utsläppsmålet sättas vid 155 000 ton per år.

När det gäller utsläpp av flyktiga organiska ämnen bedöms ambitionsnivå låg inte vara tillräcklig för att nå generationsmålet för luftkvaliteten. Vi når inte heller utsläppstaket som Sverige åtaget sig i Göteborgs-protokollet eller takdirektivets förslag. Ambitionsnivån medel minskar utsläppen ytterligare, till en relativ låg merkostnad utöver ambitionsnivå låg. Sverige klarar med dessa förutsättningar med god marginal det åtagande som har gjorts i Göteborgsprotokollet och även den nivå som har föreslagits i EG-kommissionens förslag till takdirektiv, om än med liten marginal. I likhet med utsläppsbedömningen för kväveoxider bör ytterligare åtgärder utöver ambitionsnivå medel beslutas på lokal nivå i kommuner eller vid tillämpning av miljöbalken. Därigenom hushållar man med resurserna på ett bättre sätt och kan tillämpa den kunskap gäller i det enskilda fallet. Ambitionsnivå medel ger en utsläppsnivå på 216 000 ton. Vi föreslår att utsläppsmålet sätts till 220 000 ton. Marginalen med hänsyn till osäkerheten i utsläppsberäkningar m.m. blir därmed liten.

Utsläppskällorna för partiklar är ofullständigt kända. Ambitionsnivån medel för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen kommer att minska utsläppen kraftigt från transporter. Även utsläppen från arbetsmaskiner och småskalig vedeldning minskar. Åtgärderna som minskar utsläppen av flyktiga organiska ämnen minskar i många fall partikelutsläppen.

I bilaga VI framgår vilka åtgärder som ingår i den valda ambitionsnivån och bedömd utsläppsreduktion.

6.6.5. Övriga konsekvenser

De åtgärder som vi har beskrivit ovan kommer att medföra minskade utsläpp även efter 2010 i såväl Sverige som Europa. För att uppnå miljökvalitetsmålet är det en förutsättning att ytterligare insatser görs inom ramen för det internationella konventionerna. De kommande ambitionerna för en Europeisk framtida klimatpolitik kommer att få inverkan på utsläpp av försurande ämnen. Det finns flera undersökningar bl.a. inom EG-kommissionens om har visat att kostnaderna för att begränsa utsläppen blir avsevärt lägre med en ambitiös klimatpolitik. På kontinenten är – vid sidan av energieffektivisering – byte från stenkol till naturgas en kostnadseffektiv åtgärd för att begränsa koldioxidutsläppen. Då reduceras också utsläppen av svavel- och kväveoxider avsevärt.

På uppdrag av Miljömålskommittén har IVL, Svenska Miljöinstitut AB, låtit göra en bedömning vad som behövs för att nå de långsiktiga målen för luftkvalitet som vi redovisat i kap. 5.2 Analysen visar att det behövs mer långtgående reduktioner för att nå vissa av målen, särskilt av cancerframkallande ämnen och partiklar.

6.7. Styrmedel

Detta avsnitt innehåller en beskrivning av styrmedel som kan bidra till att de åtgärder som behövs för att nå målen Frisk luft och Bara naturlig försurning kommer till stånd. En förutsättning för valet av styrmedel har varit att de ska fungera i ett internationellt perspektiv.

6.7.1. Avgaskrav på fordon och arbetsmaskiner och krav på utsläpp från småskalig eldning

Reningsteknik på vägfordon, arbetsmaskiner och fritidsbåtar har mycket stor betydelse för reduktionen av utsläpp till luft. Några av de viktigaste kommande avgaskrav inom EU som har betydelse för möjligheten att nå målen Bara naturlig försurning och Frisk luft är:

  • Avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar från 2005/2006
  • Avgaskrav för tunga fordon från 2005/2008
  • Avgaskrav för motorer till arbetsmaskiner, steg II, införs från 2001
  • Förslag till avgaskrav för motorer till arbetsmaskiner, steg III, kommer att presenteras år 2000
  • Avgas- och bullerkrav för fritidsbåtar och för arbetsredskap beräknas träda i kraft år 2003

För att klara utsläppsmålet för flyktiga organiska ämnen är det av stor vikt att utsläppen från förbränning av småskalig vedeldning minskar. Naturvårdsverket föreslog 1998 en ny förordning om åtgärder för att minska utsläppen från små anläggningar som eldas med fasta biobränslen.14 Förordningen omfattar både krav på nya och befintliga pannor. Naturvårdsverket föreslog att från 1 januari 2005 så får eldning med fasta bränslen endast ske i värmepanna som är försedd med ackumulator eller annan likvärdig utrustning som minskar utsläppen.

Snö- eller terrängskotrar berörs i dag inte av avgaskrav, men Sverige har anmält ett förslag till EG-kommissionen om införande av obligatoriska avgaskrav, baserat på en rapport från Miljöklassutredningen (SOU 1995:97). Förslaget innehöll också bullerkrav baserat på Miljöklassutredningens betänkande. Se kap. 17 om Storslagen fjällmiljö beträffande buller från snöskotrar.

Vi bedömer att Sverige bör införa obligatoriska avgaskrav på skotrar enligt det förslag som tidigare presenterats för EG-kommissionen, exempelvis som en särskild förordning under lagen (1998:1707) om buller och avgaser från mobila maskiner. Sverige bör fortsätta att driva på i arbetet med skärpta avgaskrav i övrigt inom EU. Sverige bör också införa obligatoriska krav på utsläpp från småskalig eldning enligt Naturvårdsverkets förslag.

6.7.2. Beskattning av bränslen, elenergi och drivmedel

Systemet med energibeskattning har ändrats ett flertal gånger under 1990-talet. I dag tas energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt ut på olika energiformer. Energiskatten är differentierad dels beroende på bränsle, dels beroende på vem som betalar skatten. Den 1 december 1994 infördes två miljöklasser på blyfri bensin (miljöklass 2 och 3). Sedan sommaren 1999 finns en miljöklass 1 bensin efter en överenskommelse mellan Naturvårdsverket, Svenska Petroleuminstitutet och Konsumentverket. Miljöklassning av diesel infördes 1991, främst för att minska hälsoriskerna av dieselavgaser i tätorter. Miljöklass 1 har ökat snabbt i försäljningsvolym och är nu det helt dominerande dieselbränslet på den svenska marknaden.

På bränslen som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling

tas ingen energiskatt ut. Energiskatt tas ut på elkraft och beskattningen sker vid leverans till slutanvändare. Skatten är differentierad beroende på vem som konsumerar elkraften och var i landet den konsumeras. Tillverkningsindustrin betalar ingen skatt på elenergi.

Energiskatten per energienhet är störst för oljeprodukter medan inhemska bränslen som biobränslen och torv inte beläggs med energiskatt. Den höga beskattningen på oljeprodukter är betingad av politiska överväganden allt sedan 1970-talets oljekris att söka minska Sveriges beroende av olja i energiförsörjningen. Avsaknaden av beskattning av bioenergi och torv får i motsvarande mån ses utifrån riktlinjer för Sveriges energipolitik: ”Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning.” (Prop. 1996/97:84.) Att tillverkningsindustrin inte betalar energiskatt får ses mot bakgrund av önskemålet att den energiintensiva svenska industrin inte ska få känna av konkurrenssnedvridande effekter i relation till industrin utomlands.

En använd princip i all indirekt beskattning har varit att undvika dubbelbeskattning. Vid produktion av elkraft ges därför avdrag för den energi- och koldioxidskatt som belastat använda bränslen. Biobränslen, med undantag för råtallolja, är skattefria oavsett om de används för eleller värmeproduktion. Energiskatt utgår dock på elenergi oavsett framställningsform.

Sedan år 1991 tas en koldioxidskatt ut på fossila bränslen. Skatten är beroende av hur mycket koldioxid som bildas per energienhet. För industrin och växthusnäringen tas endast koldioxidskatt ut med 50 procent av den nivå som gäller generellt. De reducerade skattesatserna gäller dock inte för bensin (oavsett användning) eller andra bränslen som används som drivmedel i fordon. Utöver dessa generella skattelättnader kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss nedsättning om skattebelastningen överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet.

Alla bränslen (även biobränslen) som används för motordrift beskattas. Energiskatten är förhöjd för dieselolja och bensin och är differentierad beroende på drivmedlens miljöegenskaper. Det finns dock en möjlighet för regeringen att bevilja befrielse från eller nedsättning av skatten för bränslen som används i pilotprojekt för att utveckla mer miljövänliga bränslen. Diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjöfart, spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som förbrukas i flygplan är befriade ifrån energiskatt.

Svavelskatten tas ut med 30 kronor per kg svavel i torv och fossila bränslen. För olja beräknas skatten efter volym. Den är 27 kronor per m3 för varje tiondels viktprocent svavel. Är oljans svavelhalt högst 0,1 viktprocent tas ingen skatt ut. För t.ex. bensin, dieselolja och s.k.

villaolja är svavelhalten så låg att den inte beskattas. Skattesatserna har inte ändrats sedan svavelskatten infördes den 1 januari 1991.

En särskild skatt på produktion av elektrisk kraft från kärnkraftverk tas för närvarande ut med 2,7 öre per producerad kWh. Tidigare har det också funnits en sådan produktionsskatt för vattenkraftverk. Den är numera omvandlad till fastighetsskatt.

Energibeskattningssystemets miljöeffekter har utvärderats i flera sammanhang15. I korthet kan man säga att den styrande effekten har varit betydelsefull för att minska utsläppen av koldioxid och i viss mån svavel och kväveoxider. Den största effekten har skett inom fjärrvärmesektorn, där man i dag i mycket liten utsträckning använder fossila bränslen. En slutsats man kan dra av de utvärderingar som gjorts är att det är det totala beskattningssystemet som leder till styreffekten. Det är svårt att skilja ut effekten av koldioxidbeskattningen från den totala skattebelastningen. Sänkningen av skattesatsen inom industrin i början av 1990-talet beräknas ha lett till en ökad användning av olja. För hushållen är det svårare att dra några egentliga slutsatser av beskattningssystemets effekter.

Bensinskattens effekter har utvärderats av exempelvis Trafikbeskattningsutredningen (SOU 1999:62), Kommunikationskommittén (SOU 1997:35) och Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64). En vedertagen uppfattning är att skattehöjningar på kort sikt leder till lägre körsträckor. För att avgöra effekten på körsträckan är det dock viktigt att samtidigt beakta inkomstförändringar då även dessa är viktiga för efterfrågans (körsträckans) utveckling. På längre sikt innebär ett högre drivmedelspris att den genomsnittliga specifika bränsleförbrukningen i fordonen minskar.

Ekonomiska styrmedel som syftar till att minska utsläppen av koldioxid kan riskera att utformas på ett sätt som leder till ökad användning av bränslen som är sämre från bl.a. hälsosynpunkt. Detta är inte en önskvärd utveckling, varför det är viktigt att styrmedel utvecklas utifrån en helhetssyn på miljöproblemen.

Beskattningssystemet är inte idealt uppbyggt vare sig från miljösynpunkt eller från fiskal synpunkt. Reglerna för beskattning är olika mellan å ena sidan el- och värmeproduktion och å andra sidan mellan tillverkningsindustrin och fjärrvärme/hushållssektorn. Resultatet blir en tendens att flytta bränslen mellan sektorer eller användningsområden och att inte fullt ut utnyttja potentialen för en rationell energianvändning eller för teknikutveckling.

15 Miljöskatter i Sverige - ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Naturvårdsverket 1997, Så fungerar miljöskatter, Miljö- och naturresursdepartementet, Ds 1994:33, Styrmedel inom energiområdet, NUTEK, R 1995:48

Energiskattens utformning påverkar möjligheten att få till stånd i stort sätt samtliga effektiviseringsåtgärder som behandlas under målen Frisk luft och försurning.

Vi anser att den samlade energibeskattningen bör ses över i syfte att öka miljörelateringen och att miljömålen ska uppnås. För ett mer utvecklat resonemang kring en sådan översyn, se kap. 19.

6.7.3. Kväveoxidavgiften

Enligt lagen (SFS 1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion ska avgift betalas för utsläpp av kväveoxider från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh per år. Ytterligare en förutsättning för avgiftsskyldighet är att den producerade energin används för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller i industriella processer (t.ex. indunstning, torkning eller destillering). Avgiften uppgår till 40 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknade som kvävedioxid. Miljöavgiften ska sedan återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Sedan det blev känt att kväveoxidavgiften skulle införas har utsläppen från de avgiftsskyldiga anläggningarna minskat kraftigt och avgiftssystemet har haft avsedd effekt. De anläggningar som kommit med får ekonomiska incitament att minska sina utsläpp. Det torde således vara angeläget att få med fler branscher i systemet, om det finns en potential inom aktuell bransch att ge ett väsentligt och kostnadseffektivt bidrag till minskningen av Sveriges totala kväveoxidutsläpp. En höjning av kväveoxidavgiften bidrar till att minska utsläppen av kväveoxider både från dagens NOx-kollektiv men även från branscher som i dag inte omfattas av avgiftssystemet, genom att avgiftsnivån brukar användas som riktmärke vid individuell prövning enligt miljöbalken.

Kväveoxidavgiften har sedan starten varit oförändrad. Statens energimyndighet bör se över avgiftens nivå så att etappmålen för kväveoxider kan klaras.

6.7.4. Fastighetsbeskattningen

Kommittén för översyn av reglerna om fastighetsskatt föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2000:34) att en ökning av en fastighets taxeringsvärde, som sammanhänger med vissa typer av miljöinvesteringar, inte ska tillåtas påverka underlaget för schablonintäkten under de tio första åren efter det att investeringarna gjorts. De föreslår även att det beträffande andra typer av miljöinvesteringar kan vara lämpligt att använda riktade bidrag som stimulansåtgärd. Detta är motiverat mot bakgrund av att det är svårt att avgränsa vad som kan anses utgöra en miljöinvestering.

Vi stödjer Fastighetsbeskattningskommitténs förslag att miljöinvesteringar inte ska resultera i förhöjda kostnader för den enskilde fastighetsägaren.

6.7.5. Styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel och drivtekniker

Det pågår i dag en omfattande utveckling av ny teknik på fordonssidan som kan komma att påverka drivmedelsmarknaden i framtiden. Det handlar om utveckling av bränslecellsfordon och fordon med betydligt lägre bränsleförbrukning och lägre utsläpp än dagens fordon. Det är viktigt att med olika former av styrmedel bereda väg för att användningen av alternativa drivmedel och drivtekniker ökar16. De förnybara bränslenas konkurrenskraft i förhållande till de fossila drivmedlen behöver stärkas. En viktig förutsättning för en introduktion av alternativa drivmedel och drivtekniker är att någorlunda fasta spelregler finns. Kommunikationsforskningsberedningen talar i redovisningen av Biodrivmedelsprogrammet17 om att ”statens styrmedel bör vara konsistenta och uthålliga”. Samma slutsatser kan man dra då det gäller energibeskattningen.

Kommunikationsforskningsutredningen föreslår ett antal strategier som kan fungera för en introduktion av både nya drivsystem och nya drivmedel:

16 Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om alternativa drivmedel och drivmedelsblandningar (regleringsbrev 1998, uppdrag 15).17 Flerårigt program för att stödja utveckling och demonstration av användning av biodrivmedel i fordon. Kommunikationsforskningsberedningen var ansvarig för programmet som avrapporterades våren 1998.

  • Staten behöver satsa på pilot- och demonstrationsanläggningar för utveckling av drivmedelsframställning och på fordonsflottor som kan utnyttja dessa drivmedel.
  • Skatter och avgifter för drivmedel anpassas så att drivmedelspriserna avspeglar effekterna för hälsa och miljö (internaliseras).
  • Satsningarna på en utbyggnad av en ny marknad kräver stora och långsiktiga investeringar av nya aktörer vilket kräver att statens olika styrmedel är konsistenta och uthålliga.
  • En fortsatt utveckling av miljöoptimerade fordon som fungerar i stor skala krävs liksom ett engagemang från fordonsindustrin
  • Erfarenheterna från programmet visar att en marknadsintroduktion behöver föregås av praktiska demonstrationer hos olika användare. Systemdemonstrationer kan fungera som ”testplattformar” där nya utvecklingsgenerationer kan prövas.

Alternativa drivmedel och drivtekniker har framförallt betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Klimatkommittén (SOU 2000:23) föreslår i sitt slutbetänkande följande åtgärder på detta område:

  • Regeringen bör hos EG-kommissionen ansöka om skattebefrielse på bioalkohol för låginblandning i bensin och diesel enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet.
  • Sverige bör inom EU verka för en förändring av gemenskapsrätten så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som blandas in i bensin och diesel inte förhindras.
  • Den nu befintliga skattebefrielsen på produktion av bioetanol bör förlängas till 2010.
  • Statligt stöd för forskning och utveckling av biodrivmedel bör fortsätta efter 2004. Stödet bör fortsätta åtminstone på dagens nivå till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen.
  • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och Vägverket utarbeta förslag till en strategi på kort och lång sikt för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
  • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordningen bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.

Vi anser att en översyn av vilka styrmedel som krävs för att få till stånd introduktion av nya drivsystem och drivmedel bör göras utifrån Klimatkommitténs förslag och Kommunikationsforskningsberedningens strategier. Statens energimyndighet bör i samarbete med Naturvårdsverket och SIKA, ges i uppdrag att utveckla styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel.

6.7.6. Styrmedel för överföring av persontrafik från bil och flyg till tåg

Något underlag från myndigheterna som gjort det möjligt att kvantifiera vilken potential det finns att öka det långväga resandet med tåg på bekostnad av resandet med bil och flyg föreligger inte enligt vår bedömning. Detta är dock mycket viktiga och intressanta omställningar för att på sikt nå ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Vad gäller det långväga inrikes resandet bör en rimlig strävan vara att på olika sätt göra järnvägstrafik mer attraktiv än flyg- och biltrafik så att dagens flygresenärer övergår till att åka tåg i de fall där tåg är en stark konkurrent till flyg och bil. Detta kräver bl.a. att bil- och flygtrafiken på sikt betalar för den miljöpåverkan som de orsakar, med andra ord att priset för resan ska avspegla kostnaden. En utbyggd och kvalitetsförbättrad tågtrafik är en förutsättning för att dess konkurrenskraft ska kunna öka. Myndigheten Rikstrafiken (1999:279) har till sin uppgift att verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen nås.

En faktor som kan påverka flygtrafikens konkurrenskraft gentemot framförallt tåget på en viss sträcka är hur attraktiva slottider (tider för start- och landning) flygbola gen har tilldelats på just den sträckan. En utredning, med uppgift att sammantaget se över möjliga styrmedel för att föra över trafik från flyg och bil till tåg, bör tillsättas och bl.a. studera denna fråga.

Vi bedömer att en utredning bör tillsättas med uppgift att, utifrån kunskap om vad som styr fördelningen av trafik mellan transportslagen, utreda möjligheter att förbättra konkurrenskraften för järnvägen och föra över persontrafik från bil och flyg till tåg samt kortväga bilresor i tätort till gång-, cykel- och kollektivtrafik.

6.7.7. Styrmedel för överföring av godstransporter

En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil. Det finns en mängd olika faktorer som styr företags val av transportmedel. I en studie genomförd av Inregia18 för kommitténs räkning, framkom att ett utbyggt och kvalitetsförbättrat järnvägsnät är en förutsättning för att öka godstransporterna på järnväg. I dag saknar en stor andel företag bra järnvägsanslutning och det rådet kapacitetsbrist på delar av järnvägsnätet. För att öka järnvägens attraktionskraft måste bl.a. den gränsöverskridande trafiken och det internationella samarbetet förbättras och de centrala järnvägssträckorna utvecklas. I första hand finns en potential att öka järnvägstransporterna i branscher där godset kan transporteras på lastbärare.19 Detta gäller framförallt handel, livsmedel, trävaror och övrig tillverkning. Handels- och livsmedelsbranscherna står för hälften av detta transportarbete. Den största potentialen bedöms finnas för kombitransporter.20 Att minska kostnaderna för omlastning är en förutsättning för att kombitrafiken ska kunna bli konkurrenskraftig. I en intervjuundersökning Inregia genomfört framkom att flera företag anser att demonstrationsprojekt är värdefulla. En utredning bör tillsättas med uppgift att se över de samlade styrmedlen för att föra över gods från lastbil till tåg. Utredningen bör även klarlägga betydelsen av faktorer som inte direkt används för att styra trafikens fördelning på transportslag men som ändå kan ha en sådan inverkan. Ett sådant exempel kan vara betydelsen av att Sverige tillåts använda längre lastbilar än EG-standard.

Godstransportdelegationen (Dir. 1998:51) har till uppgift att ”öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system”. Det bör tydliggöras att i denna uppgift ska ingå att utreda vilka styrmedel som krävs för att stimulera en överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart.

18 Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg – hinder, möjligheter och potential.19 Behållare/förvaringsutrymme som är transportabelt och kan lastas med olika transportmedel.20 Transport som utförs med flera olika transportslag.

Godstransportdelegationen får ett tydligt uppdrag att utifrån kunskap om hindren för överföring av gods från lastbil till järnväg och sjöfart, utreda hur järnvägens och sjöfartens attraktionskraft kan öka och vilka styrmedel som bör sättas in för att stimulera en sådan överföring. Godstransportdelegationen bör även utreda hur omlastningen mellan väg och tåg/sjöfart kan utvecklas och effektiviseras.

6.7.8. Styrmedel vid köp och innehav av fordon, arbetsmaskiner och bränslen

Fordonsskattens storlek varierar bl.a. med fordonsslag, skattevikt, drivmedel och fordonets konstruktion. Trafikbeskattningsutredningen21 har nyligen sett över fordonsskattesystemet och föreslår bl.a. att fordonsskatten på lätta bilar utformas som en enhetsskatt. Ursprungligen infördes fordonsbeskattningen uteslutande av fiskal skäl. Genom att miljöklasssystemet infördes fick den en miljöstyrande profil. Trafikbeskattningsutredningen konstaterar att både försäljnings- och fordonsbeskattningen har haft en styrande effekt på bilparkens sammansättning.

Lätta fordon

Från och med den 1 januari 1997 tas ingen försäljningsskatt ut för nya personbilar. För tillfället är inte fordonsskatten för lätta fordon differentierad efter miljöklass. Från och med den 1 januari 2001 gäller följande nya miljöklasser för lätta fordon22 om förslagen från Avgasrening 200023 genomförs:

  • Miljöklass 2000 med samma avgaskrav som dagens miljöklass 2
  • Miljöklass 2005 med samma avgaskrav som dagens miljöklass 1

Från 1 juli 1999 undantas el- och hybridbilar från fordonsskatt de fem första åren. Regeringen har föreslagit att det för bilar som säljs under år 2000 införs en sänkning av fordonsskatten om totalt 3 500 kronor (prop. 1999/2000:105). År 2001, när kraven i dagens miljöklass 2 (alternativt

21 Slutbetänkande av Trafikbeskattningsutredningen, SOU 1999:62.22 Med lätta fordon menas här personbilar och lätta lastbilar med en referensvikt om högst 1305 kg.23 Utredning (SOU 2000:12) avslutad i mars 2000 med uppgift att göra en översyn av de svenska avgasbestämmelserna inför de nya europeiska avgas kraven.

miljöklass 2000) blir obligatoriska avser regeringen att fordonsskatten för bilar i miljöklass 1 (alternativt miljöklass 2005) sätts ned med 1 500 kronor. Tidtabellen ovan gäller personbilar och vissa mindre lätta lastbilar. För övriga lätta fordon är tidtabellen för skattelättnadens införande senarelagd ett år.

En stor andel av de personbilar som säljs är förmåns- och tjänstebilar. Dessa har därför stor betydelse för bilparkens sammansättning och miljöpåverkan.

Drivmedel innehåller avsiktligt eller oavsiktligt ämnen som kan vara cancerframkallande. Kemikalieutredningen (M 1998:09) har uppmärksammat detta problem. Utsläppen från fordonet är beroende av reningsteknik, men också av innehållet eftersom en del drivmedel avdunstar från förgasare och vid tankning.

Tunga fordon

Miljöklasser för tunga fordon har funnits sedan 1992 års modell. Avgasrening 2000 har lagt ett förslag till ett nytt miljöklassystem för tunga fordon motsvarande det för lätta bilar:

  • Miljöklass 2000
  • Miljöklass 2005
  • Miljöklass 2008
  • Miljöklass EEV24

Försäljningsskatten för tunga fordon har tagits bort och fordonsskatten är inte differentierad efter miljöklasstillhörighet. Det är av stor betydelse att, på liknande sätt som för lätta fordon, införa någon form av ekonomiskt styrmedel som stimulerar introduktion av tunga fordon som uppfyller framtida avgaskrav på marknaden. En möjlighet är att differentiera fordonsskatten med avseende på miljöklasstillhörighet och en annan att differentiera nuvarande vägavgift eller en eventuell kommande kilometerskatt (se nedan). Kostnaden för den reningsteknik som krävs för att uppfylla framtida beslutade avgaskrav beräknas uppgå till 15 000–35 000 kronor per fordon.

Arbetsmaskiner

Ingen fordonsskatt tas ut på arbetsmaskiner, undantaget vissa traktorer. Den frivilliga miljöklassningen av arbetsmaskiner är i dag inte kopplad till användning av något ekonomiskt styrmedel och maskintillverkare har

därför hittills visat litet intresse för att miljöklassa maskinerna. Skotrar berörs i dag inte av avgaskrav men Sverige har anmält ett förslag om införande av obligatoriska avgaskrav, baserat på en rapport från Miljöklassutredningen (SOU 1995:97). Miljöklassutredningen föreslog att försäljningsskatt skulle införas på skotrar. Miljöklassning i kombination med ekonomiska styrmedel skulle ge incitament till förtida introduktion av maskiner som uppfyller strängare krav och bränslen med bättre miljöegenskaper. Naturvårdsverket har tidigare föresla git att man ska se över möjligheten att ge företag som köper miljövänliga arbetsmaskiner förmånligare avskrivningsregler, s.k. ”grön avskrivning”. Ett annat alternativ kan vara en miljöavgift med återföringssystem enligt modell från kväveoxidavgiften. Kväveoxidavgiften har varit framgångsrik (se ovan) och Grön Tillväxt AB har för kommitténs räkning undersökt potentiella användningsområden där en liknande utformning av avgiftssystem skulle kunna fungera25. Arbetsmaskiner var ett av de områden som uppfyller flera av de kriterier som gjort kväveoxidavgiften framgångsrik.

Upphandlingskrav

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) har till uppgift att verka för en offentlig upphandling som ställer tydliga miljökrav och bidrar till en ekologiskt hållbar utveckling.

Ett effektivt verktyg för att öka användningen av miljövänlig fordonsteknik och bränslen kan vara att myndigheter, kommuner och företag vid upphandling av transport eller entreprenör ställer miljökrav. Vägverket använder sedan ett och ett halvt år tillbaka miljökrav vid upphandling av entreprenader. De har också utvecklat en ersättningsmodell där entreprenörer som använder lastbilar med lägre utsläpp får en bonus på anbudspriset.

25 Nya användningsområden för miljöavgifter med återföring, 2000-04-19, Grön Tillväxt AB.

Fordons- och försäljningsskatten bör ses över med syfte att stärka den sammantagna styrningen mot både användning av fordon och av bränslen som ger betydligt lägre utsläpp än de som uppfyller obligatoriska krav. Det är viktigt att styrmedel inte motverka varandras syften. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner. Detta krävs eftersom utbytet av gammal teknik är helt avgörande för möjligheterna att nå målet. I detta sammanhang bör också andra styrmedel som kan styra fordonsparkens sammansättning övervägas. Det handlar t.ex. om tjänste- och förmånsbilar.

6.7.9. Kilometerskatt och vägavgifter för tunga fordon

Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon infördes den 1 januari 1998. Avgiften är för svenska åkare obligatorisk och tas ut på helårsbasis. Detta innebär att den har samma styreffekt som fordonsskatten. Fordonsskatten sätts ned i motsvarande grad. Införandet av vägavgifter är en följd av att Sverige deltar i det gemensamma vägavgiftssystemet som Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland tidigare infört, det s.k. Eurovinjettsystemet. Tyskland har lämnat Eurovinjett-systemet och planerar istället att införa ett nationellt avståndsberoende avgiftssystem 2002 eller 2003. Ett nytt EG-direktiv (1999/62/EEG) har antagits som tillåter miljödifferentiering av avgifter.

Förutsättningarna för att införa en miljödifferentierad kilometerskatt i Sverige har analyserats av Statens institut för kommunikationsanalys26på uppdrag av Näringsdepartementet. Analysen visar att dagens EGlagstiftning (inklusive EG-direktiv 1999/62/EEG)) är, genom att den endast tillåter avgiftsuttag på motorvägar och vissa andra större vägar, ett hinder för införandet av ett effektivt svenskt kilometerskattesystem för tunga fordon. En stor andel av Sveriges vägnät är inte motorvägar eller ”större vägar”. Statens institut för kommunikationsanalys bedömer att 10 procent av den tunga trafiken skulle riskera att föras över till mindre icke avgiftsbelagda vägar vid införandet av en kilometerskatt. Det är önskvärt från miljösynpunkt att nuvarande vägavgiftssystem ersätts med en miljödifferentierad kilometerskatt. Det nya EG-direktivet bör snarast implementeras i Sverige och det fortsatta arbetet på området bör inriktas på att direktivet utvidgas till att tillåta kilometerskatt på hela vägnätet.

Vi bedömer att den rörliga kostnaden för den dieseldrivna tunga trafiken snarast måste anpassas så att det blir en effektiv miljöstyrning. Sverige bör arbeta aktivt inom EU för att ändra EGlagstiftningen så att det möjliggör införande av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem.

6.7.10. Vägavgifter i tätort

Statens institut för kommunikationsanalys konstaterar i rapporten ”Strategiska analyser” (SAMPLAN rapport 1999:2) att trafiksystemen i storstadsregionerna i dag är överbelastade och att trafiken väntas öka och därmed även trängsel- och miljöproblemen. För att lösa dessa problem räcker det inte med att förbättra kollektivtrafiken och problemen kan inte heller byggas bort. Intrång, buller och hälsoeffekter är dessutom några av trafikens allvarligaste återstående miljöproble men.

Kommunikationskommittén redovisar i sitt slutbetänkande (SOU: 1997:35) ett antal tänkbara styrmedel för tätortstrafiken: vägavgifter, parkeringspolitik, miljözoner, andra regleringar av tätortstrafiken samt stöd till kollektivtrafik. En slutsats de drar är att trafiksaneringar och trafikregleringar inte minskar trafiken men ger dokumenterat positiva lokala miljö- och trafiksäkerhetsvinster. Trafikregleringar är en kommunal angelägenhet och det finns inga behov av författningsändringar inom detta område.

Ett effektivt verktyg för att minska storstadsregionernas miljöproblem är införandet av vägavgifter. Till skillnad från skatter på drivmedel kan de sättas in där det är motiverat från miljösynpunkt att få en annan utveckling. Vi bedömer att vägavgifter är ett effektivt styrmedel som kan bidra till att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft.

Utredningen Miljöstyrande vägavgifter i tätort (SOU 1998:169) hade till uppgift att lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i en enskild tätort. En slutsats är att miljöstyrande vägavgifter kan förväntas medföra en påtagligt positiv effekt på trängseln och därmed även på luftföroreningarna i tätorterna. Utredningen föreslår att det ska regleras i lagen att den största delen av intäkterna ska tillfalla kommunerna. De lokala bestämmelserna ska få innehålla differentieringar i olika avseenden men utredningen menar att en eventuell differentiering bör vara enkelt utformad inledningsvis.

Vägavgifter kan exempelvis bidra till att fler väljer att åka kollektivt, cykla eller gå, arbeta på distans, samåka och bosätta sig transportsnålt. Beroende på vilken utformning systemet ges kan även miljövänlig teknik och bränslen gynnas. Behovet av nya infrastrukturinvesteringar kan minska och därmed även intrånget.

Kommuner bör ges möjlighet att införa vägavgifter. Intäkterna från avgiftssystemet bör om möjligt användas för att förbättra kollektivtrafikens kvalitet och effektivitet.

6.7.11. Miljöskadliga subventioner

Avdrag för resor till och från jobbet

Kostnader för resor till och från jobbet som överstiger 7 000 kronor är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen i de fall restidsvinster på två timmar per dag och enkel resa uppnås. Detta kan leda till att kostnaderna för transporter sjunker, särskilt för biltransporter, eftersom kostnader för kollektivtransport sällan överstiger 7 000 kr27. Detta kan då fungera som ett incitament att välja bilen framför andra transportmedel.

Bidrag till bostadsbyggande

1993 betalades 35 miljarder kronor ut i stöd till fastighetsverksamhet. Räntebidraget har mellan 1993 och 1998 minskat kraftigt. Bidraget kan leda till större och mer material- och energikrävande bostäder än vad som annars varit fallet. Det finns i dag inga miljökrav som måste vara uppfyllda för att byggprojekt ska vara berättigade till stöd.

Transportstödet

Transportbidraget ges till företag i ett antal branscher i det s.k. ”stödområdet” för de transporter dessa företag har av hel- eller halvfabrikat som inom stödområdet undergått en betydande bearbetning (uttransportbidrag). Bidrag kan även lämnas för vissa transporter till företag inom stödområdet (intransportbidrag) om godset utgörs av sådana råvaror och halvfabrikat som ska undergå en betydande bearbetning.

Sedan transportbidraget infördes har det motiverats utifrån tre skilda utgångspunkter:

  • att göra Sverige rundare
  • att stimulera till industriell utveckling med förädlingskravet
  • att stödja vissa sågverk.

Riksrevisionsverket konstaterar i sin rapport ”Subventioners inverkan på ekologisk hållbar utveckling” från 199828 att tidigare analyser av bidragets effekter visar att det råder delade meningar om bidraget har haft några positiva effekter. Allmänt kan man säga att subvention av transporter är en drivkraft för att öka transporterna. Översynen och en eventuell påföljande omarbetning av stödet skulle kunna bidra till effektivare transporter av gods samt att en högre andel gods går på järnväg eller båt.

Godstransportdelegationen bör utreda transportstödets miljöstyrande effekter och föreslå förändringar som minskar eventuella snedvridande effekter utan att möjligheterna att uppnå bidragets syften försämras.

6.7.12. Differentierade farledsavgifter

Utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid från sjöfarten beräknas med hjälp av reningsteknik och lägre svavelhalt i bränslet kunna minska med ca 75 procent mellan 1995 och 2010. Hela utsläppsreduktionen beräknas ske med redan fattade beslut (nollalternativet). Sjöfartens andel av de totala utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid 1995 låg på ca 20 procent respektive 30 procent varför dessa åtgärders genomslag har stor betydelse för möjligheterna att nå etappmål 3 och 4.

Farledsavgifter är sedan 1 januari 1998 differentierade med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväve. En förstärkning av det differentierade farledsavgiftssystemets styreffekt, alternativt införande av samma typ av styrsystem i andra länder, är betydelsefullt för att målet om 75 procent reduktion av svavel- och kväveoxidutsläppen från sjöfarten i Sverige ska kunna uppnås.

28 RRV, Subventioners inverkan på en ekologisk hållbar utveckling, RRV dnr 20-97-1637.

Incitamenten i det differentierade farledsavgiftssystemet stärks enligt Sjöfartsverkets förslag ”Översyn av farledsavgifterna” från januari i år. Sjöfartsverket fortsätter sitt arbete med att påverka andra länder att införa liknande incitament. Styrmedlet leder till att ny reningsteknik på fartyg snabbare kommer in i stor skala på marknaden.

6.7.13. Differentierade landningsavgifter

Den 1 januari 1998 utvecklade Luftfartsverket sitt system för miljödifferentierade avgifter till att även omfatta utsläpp till luft, bl.a. kväveoxider. Klimatkommittén föreslår att Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp. Vi stödjer detta förslag mot bakgrund av att ett sådant styrmedel skulle kunna styra både mot bränsleeffektivare flygplan och kortare flygvägar.

Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp.

6.7.14. Handel med utsläppsrätter

Handel med utsläppsrätter har aktualiserats i flera sammanhang. Det är främst arbetet inom klimatkonventionen som drivit på processen. En särskild utredare har tittat på möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige29. Utredningen föreslår att ett sådant system införs i Sverige med början från 2002 då ett regelverk fastställs och tilldelning av utsläppsrätter. Handelssystemet införs år 2005 och bör inledningsvis omfatta utsläpp av koldioxid från verksamheter som i dag betalar hel eller halv koldioxidskatt. Från och med 2008 utvidgas handelssystemet till att omfatta fler utsläppskällor och fler växthusgaser. I förslaget ingår också bl.a. att:

  • utsläppsrätterna auktioneras ut
  • en övervakningsmyndighet skapas
  • ett kraftfullt sanktionssystem införs
  • koldioxidfrågan särregleras i miljöbalken
  • Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer ingår.

System för handel med utsläppsrätter innebär att staten har fullständig kontroll över utsläppen för källor som ingår i systemet och att utsläppsbegränsningar uppnås till lägsta möjliga kostnad under förutsättning att transaktionskostnader kan hållas inom rimliga nivåer. Klimatkommittén föreslår att ett system för handel med utsläppsrätter ska vara ett supplement till åtgärder som vidtas inom landets gränser. Vi delar den bedömningen.

Införandet av handel med utsläppsrätter för koldioxid innebär också en indirekt handel med andra gaser som är förknippade med koldioxid. Hit hör framför allt försurande ämnen som svavel och koldioxid. Utredningen har föreslagit att handeln ska starta med våra grannländer och delar av EU. Från försurningssynpunkt får effekterna av systemet stor betydelse ifall utsläppsrätter köps från företag i vårt närområde eller i en annan världsdel. På kort sikt borde systemet utarbetas så att fördelar med handeln också skapas inom försurningsområdet. Det skulle exempelvis kunna innebära att koleldade anläggningar för elproduktion inom vårt närområde snabbare byts ut mot mer miljövänliga anläggningar.

Överväganden av huruvida försurningsfrågorna ska beaktas i ett system med handel av utsläppsrätter för koldioxid bör bäst passa in i ett frivillig system, t.ex. inom ramen för företagens miljöpolicy och inom miljöledningssystemen. Vi föreslår dock att frågeställningen beaktas då regelverket utreds om exempelvis behövliga ändringar i miljöbalken.

6.7.15. Gör energin mer synlig

Flera myndigheter, forskare eller konsulter har visat på att det finns ett betydande utrymme att effektivisera energianvändningen inom alla sektorer. Det finns teknik och kunnande för att uppnå ett bättre resultat men genomförandet har inte blivit så stort som man förväntat sig. I flera fall kan orsaken sökas i hinder av olika slag. I alla avseenden stämmer inte samhällssignalerna för att uppnå en rationell energianvändning. Fastighets- och energibeskattningen ger inte samma budskap att spara på energi. De förhållandevis låga energipriserna och omregleringen av energimarknaderna skapar inte tillräckliga incitament för att investera i förbättrad energiteknik. Ibland saknas brist på kunskap eller tid för det enskilda hushållet och småföretagaren. Insatser för att spara energi har

hittills inte i tillräckligt hög grad beaktat miljöeffekterna av energianvändningen. Informationsinsatser är ett led i att försöka göra energianvändningen mer synlig och kunna förverkliga de potentialer som har identifierats för att effektivisera och minska energianvändningen. En grundläggande förutsättning för att information ska fungera är att det både finns möjlighet till hushållning och en acceptans för budskapet. Oftast är påverkan störst om man kan identifiera sig med den som tillhandahåller informationen. Därför har branschförbund, intresseorganisationer och andra kundorienterade aktörer en viktig roll i att göra energin mer synlig än den är i dag.

6.7.16. Individuell värmemätning – incitament för den enskilde

I mycket få fall tillämpas individuell mätning av energianvändning för uppvärmning av bostaden och varmvatten i fastigheter. Därför saknar den enskilde incitament att minska energianvändningen. En snabb teknisk utveckling av mätmetodik och mätteknik pågår. Utveckling på telekommunikationsområdet erbjuder nya tjänster i byggnader. Enskilda husägare kommer att ges ökade möjligheter att hålla reda på sin energianvändning.

Ett generellt krav på individuell värmemätning i flerbostadshus bör inte genomföras förrän mer erfarenheter ha skapats av tillämpning av ny teknik. En demonstrationsverksamhet bör startas där man förser fastigheter med individuell värmemättning så att en bättre kunskap erhålls om effekterna av åtgärden.

Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstrationsområden.

6.7.17. Incitamenten för fastighetsägare och byggherrar

Fastighetsägaren kan också sägas sakna incitament för att investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och pannor. Hyreslagstiftningen anger inom vilka områden fastighetsägaren har rätt att justera hyresnivån. Andra investeringar än energieffektiviseringsåtgärder kan då te sig mer lönsamma. Denna dubbla obalans inom flerbostadshusen behöver brytas upp för att göra energi mer synlig och för att kunna förverkliga det utrymme för besparingar som finns.

Incitamenten behöver stärkas för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Vi föreslår därför att Boverket tillsammans med Statens energimyndighet utreder och lämnar förslag till åtgärder inom detta område.

En mycket stor andel av energiåtgången sker i flerbostadshus. Samtidigt finns det små incitament för de boende och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Taxor för el och fjärrvärme bör utformas så att en mycket större andel än i dag baseras på den faktiska förbrukningen av energi.

Boverket får i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet utreda och lämna förslag till åtgärder för att stärka incitamenten för byggherrar och fastighetsförvaltare.

6.7.18. Energi och miljömärkning

Det finns i dag många system för energi- och miljömärkning. Ibland har de upplevts som inbördes konkurrerande. Kundens och marknadens syn på märkningen varierar varför märkningen behöver samordnas. Sedan en tid pågår ett arbete med att miljövarudeklarera fastigheter. System för miljömärkning av fjärrvärme och elenergi förekommer. Kopplingen mellan en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning behöver tydliggöras. Boverket bör tillsammans Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system för miljö- och energimärkning av bostäder. Miljömärkning av konsumentprodukter är ett viktigt styrmedel. I dag ingår oftast inte transporternas (och inte heller energianvändningens) miljöpåverkan i märkningen. Det är viktigt att arbeta för att infoga även dessa miljöeffekter.

Boverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system som kopplar samman en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning. Miljö- och energideklaration av hus bör införas.

6.7.19. Energirådgivning

Energirådgivare finns i dag i de flesta kommuner. Staten ger bidrag till kommunerna som i genomsnitt motsvarar 1/3 tjänst i kommunerna. I dag är situationen för de kommunala energirådgivarna oviss och få kommuner har inrättat fasta tjänster. I en alltmer tuff ekonomisk situation för kommunerna har värdet av de kommunala energirådgivarna

ifrågasatts även om de utnyttjas flitigt av allmänheten. Den kommunala energiplaneringen bör knytas närmare miljökvalitetsmålen. Därigenom bör energirådgivarnas uppgifter komma att bli mer långsiktiga. Energirådgivarnas uppgifter bör också kunna omfatta den kommunala transportförsörjningen för samverkan mellan företag och organisationer i kommunen.

Energirådgivarnas roll bör också ses mot bakgrund av utvecklingen av kommunala miljöledningssystem.

Den kommunala energiplaneringen bör knytas närmare miljökvalitetsmålen. De kommunala energirådgivarnas uppgifter blir mer långsiktiga och omfattar även den kommunala transportförsörjningen.

6.7.20. Informationsstrategi vägtransporter

Trafikverken kommer att behöva satsa mer informationsresurser för att höja kunskapen om de olika transportslagens miljöeffekter och öka samordningen mellan transportslagen. Vägverket får en särskild roll när det gäller att informera näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar kan bidra till att uppfylla miljömålen och samtidigt sänka sina transportkostnader. Det handlar om att utbilda och informera företag om hur de kan effektivisera sina transporter genom ökad lastfaktor, samlastning, bränslesnål körstil, val av miljövänliga fordon etc. Det handlar också om att utbilda och informera hushållen om hur de kan minska sin miljöpåverkan och sina kostnader genom att sänka hastigheten, köra bränslesnålt, samåka, cykla och gå de korta sträckorna istället för att ta bilen, handla via Internet, arbeta på distans etc. Demonstrationsprojekt är viktiga för att visa hushåll och företag att ovanstående anpassningar faktiskt är praktiskt genomförbara.

Vägverket bör få i uppdrag att ta fram ett informationspaket som ska syfta till att höja kunskaperna hos näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar av transporter både kan minska miljöpåverkan och sina egna kostnader

6.7.21. Forskning och utveckling

Sverige har varit framgångsrikt i att omvandla miljöforskningen i praktiskt miljöarbete, framförallt internationellt. Sverige bör fortsatt ha en hög profil inom detta område. Fortsatt forskning och utveckling i Sverige inom försurningsområdet är nödvändig för att Sverige ska kunna vara en aktiv och trovärdig samarbetspartner, samt för att Sverige ska kunna ta initiativ till gemensamma europeiska kunskapssammanställningar och utvärderingar. Viktiga frågor är bland annat återhämtning från försurning, utveckling av konceptet med kritisk belastning, den naturliga försurningens relativa betydelse, kvävets roll och påverkan på markekosystem samt integrerade systemanalyser och åtgärdsstrategier.

Det är också angeläget med en fortsatt forskning inom luftkvalitetsområdet. Ute i Europa är drivkrafterna för att minska utsläppen av försurande ämnen oftast betingade av ohälsa och en alltför hög belastning av luftföroreningar i tätorter. Angelägna områden är partiklar och att få en fördjupad förståelse mellan orsakssambanden av observerade effekter på hälsan och partikelhalt i luft.

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning innebär bl.a. att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte ska överskrida den kritiska belastningen för mark och vatten. Begreppet kritisk belastning har blivit internationellt accepterat och återfinns exempelvis inom EU:s handlingsprogram för att motverka försurning. Det vetenskapliga underlaget för att formulera kritisk belastning för olika naturtyper, regioner och markanvändning uppdateras kontinuerligt. Ett forskningsprogram (ASTA) om denna fråga finansieras av Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA). Begreppet kritisk belastning tar exempelvis inte hänsyn till hur stor den totala belastningen av försurande ämnen har varit och inte heller till återhämtningsförloppet. Andra frågeställningar är biologisk försurning och betydelsen av vittringsprocesser.

Emissionsforskningsutredningen (SOU 2000:35) har haft till uppgift att lämna förslag till vilka forsknings- och utvecklingsområden som bör prioriteras från transport-, miljö-, energi-, och näringspolitiska utgångspunkter och föreslå ett program för forskning kring avgaser och bränslen inom motorfordonsområdet. Utredningen föreslår ett forskningsprogram med följande huvudområden:

  • Utveckling av fordon och bränslen.
  • Utveckling av emissionsdata och emissionsmodeller med huvudinriktning mot att stärka underlaget kring emissioner av oreglerade föroreningar samt utveckling av emissionsmodeller inkl. underlag och validering.
  • Forskning kring hälso- och miljöeffekter med koncentration kring de områden där trafikens bidrag till effekterna är dominerande.
  • Styrmedels- och systemanalyser med fortsatt utveckling av metoder för uppföljning av vidtagna åtgärder.

Därutöver föreslås bl.a. ett särskilt program för forskning kring partiklar där emissioner, spridning och effekter av åtgärdsmöjligheter analyseras samlat.

Mycket av den forskning som föreslås inom Emissionsforskningsutredningen behövs även för andra transportslag varför det är viktigt att en samordning sker så att forskningen, där det behövs, blir transportslagsövergripande.

Sverige bör ha fortsatt hög profil vad gäller forskning inom försurnings- och luftkvalitetsområdet. Vi stöder Emissionsforskningsutredningens förslag men vill poängtera att det är viktigt att samordna forskningen med liknande arbete inom andra transportslag.

6.7.22. Internationellt arbete

Det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av försurande ämnen är av avgörande betydelse för att målen ska nås. I dag bedrivs försurnings- och luftkvalitetsarbetet i en rad internationella fora. Konventionen om långväga transport av luftföroreningar är en viktig aktör i samarbetet men av betydelse är också FN-organen IMO (International Maritine Organisation) för sjöfarten och ICAO (International Civil Aviation Organisation) för luftfartens miljöpåverkan. Klimatkommitténs föreslår att Sverige aktivt bör arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle. Flygtrafiken bedöms komma att öka kraftigt i framtiden och därmed försvåras möjligheterna att minska utsläppen av inte bara koldioxid utan även andra utsläpp till luft. Skatt på flygbränsle är därför ett viktigt instrument för att minska flygets miljöpåverkan totalt sett. EU-arbetet är också en viktig del för åstadkomma en hållbar utveckling i Europa. Det är väsentligt att det internationella arbetet bedrivs samlat och effektivt i samtliga organ.

Av betydelse i detta sammanhang är att EU står inför arbetet att införliva på lång sikt så gott som samtliga länder i Europa. De som närmast ska förhandla om medlemskap är länder som i flera fall ligger inom vårt närområde och vars miljöpolitik har betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen. Mot denna bakgrund kommer ett utökat Europasamarbete att behöva forceras. Redan i dag finns många EG-direktiv

som reglerar utsläppskraven för energianläggningar och fordon. I vissa fall är reglerna satta som minimiregler eller som harmoniseringskrav i enlighet med den inre marknadens funktion. Gemensamt för de flesta normativa- och ekonomiska styrmedel är att de måste fungera i ett EUperspektiv.

Den gränsöverskridande, internationella godstrafiken på järnväg fungerar i dag mycket dåligt. Hindren för tågtrafik mellan länder består bl.a. i olika signalsystem, spårvidd och banavgiftssystem. Det är av stor vikt att samarbetet för att samordna järnvägstrafiken i Europa fortsätter.

På kort sikt bör prioriterat arbete med EG-direktiv vara;

  • Arbete med ett nytt steg i avgasreningen för personbilar, varvid också utsläppen av oreglerade luftföroreningar som fina partiklar, ammoniak och lustgas beaktas.
  • Arbete med utsläppskrav för fritidsbåtar och arbetsmaskiner och redskap.
  • Ett effektivt takdirektiv för utsläpp av svavel-, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som innehåller uppföljningsmekanismer.
  • Renare bränslen och drivmedel med lägre innehåll av cancerframkallande ämnen och för att främja förnybara drivmedel (Auto-oil direktivet)
  • Gemensam beskattning av fossila bränslen och drivmedel inklusive flygfotogen. Arbetet bör också omfatta handel med elenergi och ha syftet att förstärka de förnybara bränslenas konkurrenskraft i förhållande till de fossila bränslena
  • System med farleds- och hamnavgifter enligt svensk modell.
  • Undervägsavgifter för flygtrafik.
  • Fortsatt arbete med skärpta gränsvärden för luftkvalitet.

En sektorsövergripande svensk strategi för det fortsatta internationella arbetet med att begränsa utsläppen av försurande ämnen bör tas fram. En sådan strategi bör integrera hälso-, miljö- och klimataspekterna. Vi stödjer Klimatkommitténs förslag att Sverige aktivt bör arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle.

6.7.23. Fysiska förändringar i infrastrukturen

Anslag för underhåll av vägar behöver öka i förhållande till anslag för nyinvesteringar. Vägnätet bör utformas på ett sätt som underlättar för bilisterna att sänka hastigheten och köra mjukt. Utveckling av logistikcentra är viktiga för resenärernas möjligheter att byta transportslag på ett effektivt sätt. Fler infartsparkeringar bör byggas för att underlätta omstigning från bil till kollektivtrafik. Cykelbannätet bör byggas ut samt få högre standard och säkerhet för att det ska bli mer attraktivt att välja cykeln istället för bilen för de korta resorna.

Att minska kostnaderna för omlastning liksom ett utbyggt och kvalitetsförbättrat järnvägsnät är en förutsättning för att kombitrafiken ska kunna bli lönsam. Framför allt måste man satsa på de centrala artärerna. De största och viktigaste hamnarna bör få bra järnvägsanslutningar och effektiva omlastningsmöjligheter.

6.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Såväl försurningskänsligheten som nedfallet av försurande ämnen varierar mellan olika delar av landet. Etappmålen 1 och 2 är satta från nationella utgångspunkter. Syftet med målen är främst att se till att de internationella åtagandena fullföljs.

Åtgärder för att komma till rätta med försurade områden kan utföras på regional och lokal nivå främst genom kalkning. Kunskap om försurningsläge, försurningskänslighet, nedfall och utsläpp finns hos länsstyrelserna och kommunerna. Kommunerna kan i sin planering, bl.a. i översiktsplanen, bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om försurningsläget som ger förutsättningar för olika åtgärder, bl.a. att utveckla riktlinjer och program för prioritering av kalkning och andra åtgärder för en återhämtning av försurade sjöar och vattensystem på längre sikt.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär.

6.9. Uppföljning

6.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 6.13 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

6.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller särskilt indikator 36 under inverkan (I) om relation mellan fiskarter för att följa upp effekter på biologisk mångfald. Denna indikator är ett förslag från Fiskeriverket för att på ett integrerat sätt kunna få en uppfattning om bland annat försurningens inverkan på den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag.

Alla indikatorer utom 39 och 40 finns med i Naturvårdsverkets eller Riksantikarieämbetets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Indikator 39 om återförd aska till skogen från biobränsle ger ett kretsloppsperspektiv och indikator 40 om resor med tåg belyser en viktig åtgärd för att minska försurande utsläpp. Motiven till de andra tolv indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport. Fem av indikatorerna är också Gröna nyckeltal.

Indikator 3 och 5 om transporter är en summering på nationell nivå. Om dessa indikator används på kommunal nivå behövs anpassning till de förutsättningar som råder i den aktuella kommunen.

Tabell 6.13. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Bara Naturlig Försurning och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

1. Energianvändning per person, per

BNP och per sektor uppdelat på energislag (D).

E3

***

SCB. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5, 10, 12, 13, 18.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D,R).

E4

**

SIKA. Grönt nyckeltal.

Kompletterande data behövs.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

E4

***

Vägverket & SCB? Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns

även i kap. 4, 5, 7.

Påverkan (P)

31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritisk belastning i skogsmark och sjöar (P,S).

Pa, E1

***

Naturvårdsverket.

Indika-

torn finns även i kap. 7, 11, 12, 15, 17.

32. Nettoförsurning av skogsmark p.g.a. uttag av biomassa (P).

Pa, E2

**

Skogsstyrelsen. Mäter även bevarande av arkeologiskt material i mark.

Status (S)

33. Areal samt andel äldre lövrik skog respektive lövskog av total produktiv skogsmarksareal (S).

Pa

***

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen.

Indikatorn

finns även i kap. 15.

34. Antal och areal av försurade sjöar och längd av vattendrag klassade enligt bedömningsgrunder (S).

E1

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Betydande arbete att ta fram indikator för vattendrag. För sjöar finns bra material.

Indikatorn finns

även i kap. 12.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

35. Näringsbalans (basmättnadsgrad), aluminium och pH i skogsmark (S).

E2, Pa

**

Skogsstyrelsen. Behöver nog byggas ut för att täcka målet bättre. Rör även bevarande av arkeologiskt material i mark.

Indikatorn finns även i kap. 15.

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske (I).

E1

**

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns

även i kap. 7, 12, 14, 17.

150. Nedbrytning av arkeologiskt material i jord. (I).

R

**

Riksantikvarieämbetet.

Respons (R)

37. Utsläpp av svaveldioxid fördelat på sektorer (R).

E3

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (R).

E4

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 7.

38. Antal och areal kalkade sjöar och vattendragssträcka, samt kostnader (R).

E1

**

Naturvårdsverket. Svårigheter att beräkna kalkad vattendragssträcka.

Indikatorn finns även i kap. 12.

39. Mängd och andel aska från biobränsleeldning som återförs till skogen (R).

Pa, E2

**

Skogsstyrelsen & Statens energimyndighet.

40. Andel långväga (mer än 10 mil) resor som sker med tåg (R).

E4

***

SIKA.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

6.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att säkerställa långsiktig användning för de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Fiskeriverket ges i uppdrag att utveckla indikator för inverkan (I) på artsammansättning för fisk både för sjöar, vattendrag och hav. Först behövs ett förslag till arbetsprogram och en bedömning av kostnader för att utveckla och långsiktigt vidmakthålla indikatorn. Kostnaden torde åtminstone vara 0,5 miljoner kronor (se även under kap. 7).

7. Ingen övergödning

7.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:945) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har formulerats på följande sätt;

”Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.

Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.

Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.

Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

7.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i

EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

b) Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i

EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

c) Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kri-

tiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton1. Se

Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Sammanfattande bedömning

Behoven av åtgärder och styrmedel varierar starkt inom olika delar av landet. Störst är förändringsbehoven i Götaland både vad avser minskade utsläpp av kväve och fosfor till vatten men även för utsläpp av ammoniak och kväveoxider till luft.

Vi gör bedömningen att det finns goda förutsättningar att nå det långsiktiga målet att reducera tillförseln av kväve till havet med 40 procent på en generations sikt med det etappmål som föreslagits till 2010.

För ammoniak och kväveoxider, har vi föreslagit utsläppsreduktioner som går längre vad som överenskommits inom luftkonventio-

nen CLRTAP. Motivet för att minska kväveoxider med ytterligare 5 procent jämfört med luftkonventionen är att positiva effekter nås för tre miljömål, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. År 2010 överskrids kritisk belastning för kväve till mark på endast 4–5 procent av landarealen, en stor förbättring jämfört med 1995. Vi gör därför bedömningen att finns mycket goda möjligheter att nå generationsmålet för kritisk belastning av kväve till mark förutsatt att EU-länderna kommer överens om nya åtaganden efter 2010.

När det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten kan det bli svårt att få till stånd tillräckliga minskningar av fosfortillförseln på en generations sikt för många enskilda vatten, trots föreslagna åtgärder. Orsaken är att fosfor, som släpptes ut för många år sedan, ligger lagrad i mark och sjöarnas bottnar och kommer att läcka ut under många decennier framåt.

En effektiv tillämpning av miljöbalken och EU:s kommande ramdirektiv för vatten är de viktigaste grundpelarna för att miljömålet Ingen övergödning ska nås. Därutöver krävs styrmedelsinsatser i form av miljöersättning till jordbruket och stöd till åtgärder för rening av enskilda avlopp.

7.3. Skälen för kommitténs förslag

Vårt förslag grundar sig på Naturvårdsverkets förslag om Ingen övergödning, samt sektorsrapporter från Jordbruksverket och en konsultrapport rörande industriella utsläpp, Kjessler och Mannerstråle.

7.3.1. Preciseringar

Med precisering a, b och c har riksdagens miljökvalitetsmål beskrivits i kvantitativa termer utifrån EU:s kommande ramdirektiv för vatten samt konventionsarbetet rörande långväga transport av luftföroreningar. Preciseringarna har föreslagits av Naturvårdsverket. En ramdefinition i EUdirektivet anger vad som avses med en ”god” ytvattenstatus, men de exakta kriterierna ska efter direktivets ikraftträdande fastställas av varje land.

7.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att kvalitetsmålet God ekologisk status enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten ska nås på en generations sikt. Målet är formulerat med utgångspunkt från direktivet som anger att medlemsländerna ska utarbeta åtgärdsprogram inom tio år efter det att direktivet träder i kraft. Åtgärdsprogrammen ska innehålla samtliga åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten. Etappmålet är vårt eget förslag.

För etappmål 2, som rör utsläpp av fosfor till sjöar, vattendrag och kustvatten är det inte möjligt att kvantifiera vilka minskningar som kan uppnås. Även om tillförseln från olika verksamheter minskar, så innebär fosforläckaget från mark och sjöarnas bottnar att det blir svårt att bedöma vilka resultat som kan uppnås till 2010. Etappmålet är vårt eget förslag och bygger på Naturvårdsverkets mer kvantitativt inriktade förslag till etappmål vilket inte har kunnat konsekvensbedömas.

Etappmål 3 har sitt ursprung i Helsingforskonventionen (HELCOM) om Östersjön där Sverige bl.a. åtagit sig att minska utsläppen av kväveföreningar. Enligt senaste beslutet inom HELCOM har angivits att det behövs anpassade åtgärdsprogram med mål för olika havsbassänger. Etappmålet har, med en högre ambitionsnivå, föreslagits av Naturvårdsverket. Vårt förslag innebär att målets ambitionsnivå har anpassats till samhällsekonomiska konsekvenser av hur snabbt utsläppsminskningar kan uppnås.

Etappmål 4 och 5 hör ihop med precisering c) och är beroende av Sveriges åtaganden inom konventionen om långväga lufttransporter CLRTAP. Etappmål 4 stämmer med Jordbruksverkets förslag men ligger något under det förslag som Naturvårdsverket lämnat. Motiven för detta anges under Avvikelser i slutet av detta avsnitt. Etappmål 5 finns närmare beskrivet under Bara naturlig försurning (kap. 6).

7.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning enligt propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var beträffande miljökvalitetsmålet Ingen övergödning att det bör kompletteras med delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen samt skydd av vattentäkter. Därutöver angav regeringen att ytterligare delmål kan behövas.

  • De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 procent jämfört med 1995 års nivå.

Delmålet är en omformulering av ett mål som tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Målet har inte uppnåtts till den av riksdagen angivna tidpunkten (1995). Regeringen skriver att den Miljömålskommittén bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Preciseringen innebär att målet ska nås på en generations sikt. Vårt förslag återfinns i etappmål 3.

  • Skyddsområden för vattentäkter och deras väsentliga influensområden bör fastställas.

Vi har föreslagit etappmål rörande skydd av vattentäkter under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet (kap. 11) samt Levande sjöar och vattendrag (kap. 12).

7.3.4. Avvikelser

Etappmål 3 avviker från Naturvårdsverkets förslag vad avser ambitionsnivå. Vårt förslag har en lägre ambitionsnivå för minskningen av mänskligt orsakade utsläpp av kväve till havet. Vald nivå är satt med hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna.

Etappmål 4, som anger mål för minskning av ammoniakutsläpp, avviker något från det förslag om 15 procent minskning som lämnats av Naturvårdsverket. Vi har valt en lägre nivå som bedöms som mer realistisk att nå till 2010 och har tagit hänsyn till de osäkerheter som finns rörande framtida utsläpp av ammoniak från transportsektorn. De utsläppsminskningar som föreslås för jordbruket stämmer med det förslag som lämnats från Jordbruksverket. Vårt förslag innebär en större reduktion än vad som överenskommits inom luftkonventionen CLRTAP.

7.4. Problemformulering

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Nedfall av kväveföreningar som kväveoxider och ammoniak övergöder mark och vatten, vilket ger negativa effekter på biologisk mångfald och människans hälsa (nitrat i grundvatten).

Utsläpp från energisektorn, industriproduktion, jordbruk, transporter och arbetsmaskiner. Långväga transport av luftföroreningar.

Energieffektivisering, alternativa energikällor, ny teknik, anpassad djurhållning och gödselhantering. (Se vidare under Frisk luft och Bara naturlig försurning.)

4,5

Förhöjda halter av fosfor (fosfater) i sjöar, vattendrag och kustvatten utarmar den biologiska mångfalden och påverkar produktionsförmågan negativt.

Utsläpp från jordbruk, avloppshantering, industriproduktion, fiskodlingar. Upplagrad fosfor (fosfater)i mark och bottnar läcker.

Anpassad djurhållning och gödselhantering, rening spec. av enskilda avlopp, ny teknik för industriprocesser. Anpassning av fiskodlingar.

1,2

Förhöjda halter av kväve i kustvatten och havet ger syrebrist, utarmad biologisk mångfald, algblomning m.m.

Utsläpp från jordbruk, industri, fiskodling, avloppshantering.

Se ovan.

1,3

Övergödning av mark

Nedfallet av luftburna kväveföroreningar överskrider i dagsläget den kritiska belastningen för övergödning av mark i hela södra Sverige. När kvävenedfallet överstiger den kritiska belastningen ökar kväveförrådet i marken på ett onormalt sätt och växtnäringstillgången stiger. I skogsmark växer träden snabbare, gräsvegetationen expanderar och arter anpassade till näringsfattiga miljöer trängs undan. I ängs- och hagmarker tätnar gräsväxten och många örter missgynnas.

Kvävemängden i skogsmarken ökar successivt och på lång sikt finns det risk för kvävemättnad och därmed ett ökat kväveläckage till sjöar och vattendrag. Kvävet letar sig även ned till grundvattnet och ger ökade halter av nitrat i brunnar och grundvattentäkter. Nitrat i dricksvatten kan ge hälsoproblem och hälsovådliga nitrathalter förekommer inom vissa jordbruksområden. Nedfallet av kväve i Sverige härrör till 80–90 procent från utländska källor.

Övergödning av sjöar och vattendrag

Det är främst fosfor (fosfater) som bidrar till övergödningen av sjöar och vattendrag. Övergödningsproblemen är koncentrerade till södra Sverige. Tidsserier från 1980-talet och framåt visar få nedåtgående

trender när det gäller halten av fosfor i vatten trots att åtgärder vidtagits inom jordbruket och avloppssektorn för att minska läckaget av växtnäringsämnen. En sjättedel av Sveriges sjöar och åtskilliga vattendrag är i dag övergödda. De senaste 20 åren har man även konstaterat övergödningsproblem i fjällnära bäckar i norra och mellersta Sverige.

Övergödning av havet

Övergödningen av havet orsakas av både fosfor och kväve. Tillväxten av växtplankton i utsjöområdena i Västerhavet och egentliga Östersjön begränsas under stora delar av året i allmänhet av kväve, medan fosfor är begränsande i Bottenviken. Bottenhavet är ett övergångsområde mellan kväve- och fosforbegränsning. Många kustområden är mer näringsrika än utsjön eftersom de tillförs näringsrikt sötvatten med vattendragen. För att få bukt med övergödningen i kustområdena och då främst i skärgården behöver både kväve- och fosfortillförseln minskas.

Det miljömål som beslutades vid den andra Nordsjökonferensen 1987, att minska den vattenburna antropogena tillförseln av närsalter till havet med 50 procent mellan 1985 och 1995 har inte nåtts. Under denna period minskade tillförseln av kväve till havet med ca 20 procent. Genom Helsingforskonventionen (HELCOM) om Östersjön har Sverige åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen med 50 procent mellan 1985 och 1995. Tidsfristen har sedan förlängts till 2005. Halterna av kväve i havet har varit i stort sett oförändrade eller till och med ökat något mellan 1981 och 1995. Därefter har halterna börjat sjunka.

Tabellen visar hur de vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga källor har minskat mellan 1985 och 1995 fördelat på olika sektorer. Både utsläpp vid källorna samt tillförsel till havet efter avdrag för retention redovisas.

Sektor Utsläpp 85

vid källorna (till havet)

(1 000 ton)

Utsläpp 95

vid källorna (till havet)

(1 000 ton)

Minskning i procent vid källorna (till havet) mellan 1985 och 1995

Jordbruk

61 (34)

42 (25)

32 (26)

Avlopp

28 (20)

24 (18)

14 (10)

Industri

5 (4)

3 (3)

40 (30)

Skogsbruk

3 (0,3)

1 (0,3)

60 (0)

Deposition på sjöar och tätorter

18 (9)

16 (8)

12 (11)

Summa kväve

115 (68)

86 (55)

20 (20)

Den totala tillförseln av fosfor till svenska kustområden har minskat med 15 procent mellan 1987–1996. Det är främst reningsverk och kustnära industrier som har minskat sina utsläpp. Tillförseln via vattendragen är i princip oförändrad. Fosforhalten i havet har varit ungefär densamma under perioden 1981–1995.

Utsläpp av kväveoxider och ammoniak till luft.

För utsläpp av ammoniak och kväveoxider har de tidigare satta målen inte nåtts. Målet var att minska utsläppen av kväveoxider med 30 procent mellan 1980 och 1995 men det blev en minskning med knappt 20 procent under perioden. År 1990 sattes ett mål att ammoniakutsläppen skulle minska med 25 procent fram till 1995. Målet nåddes inte, ammoniakutsläppen ökade istället under den aktuella perioden. Ammoniakutsläppen orsakas främst av jordbrukets djurhållning och 70 procent av utsläppen sker i Götaland. Jordbrukets utsläpp har minskat sedan 1995. Övergången till katalysatorbilar har minskat utsläppen av kväveoxider men istället har utsläppen av ammoniak ökat. Utsläppen ökade från 2 900 ton 1995 till 3 300 ton 1997, 14 procent på två år, och förväntas öka ytterligare om inga åtgärder vidtas.

Diagram som visar källorna till utsläpp av ammoniak, fosfor och kväve till vatten i Sverige samt jämförelser med andra länder.

Figur 7.1. Bruttobelastning av fosfor från mänsklig verksamhet till vatten, 1995.

Industri

Fiskodling

Skogsbruk

Jordbruk

Avlopps- och

reningsverk

Totalt ca 2 500 ton fosfor per år.

Källa: Rapport 4730, NV.

Figur 7.2. Bruttobelastning av kväve från mänsklig verksamhet till havet. 1995.

Avlopps- och

reningsverk

Enskilda avlopp

Luftnedfall

Jordbruk

Skogsbruk Industri

Totalt ca 87 000 ton kväve per år.

Källa: Rapport 4735, NV.

Figur 7.3. De svenska utsläppen av ammoniak, fördelat på sektorer, 1995.

Jordbruk

Övrigt

Vägtrafik

Energianläggningar

Industriprocesser

Totalt 60 850 ton.

Källa: Naturvårdsverket och Miljöstatistiken, SCB.

Figur 7.4. Kväve och fosfor från handelsgödsel och från husdjur i olika länder, kg/ha jordbruksmark.

Källa: Environment statistics Eurostat 1996; EFMA; Statistical yearbook, Statistics

Nederlands: Resultatkontroll jordbruk 1997. Statistisk sentralbyrå, Norge.

Figur 7.5. Fosforbalanser för jordbrukssektorn – överskott per hektar jordbruksmark.

Källa: SCB; Statistical yearbook 1998 of the Netherlands, CBS; Tal om natur og miljö, Danmarks statistik.

Figur 7.6. Kvävebalanser

*) för jordbruksmark – överskott per hektar

1995.

*) Efter ammoniakförluster.

Källa: Eurostat 1998.

Figur 7.7. Ammoniakutsläpp från jordbruket i några länder.

Källa: Transpoundary Air pollution in Europe, EMEP 1997.

7.5. Nollalternativet

7.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativet menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

I nollalternativet kommer den kritiska belastningen för övergödning år 2010 att överskridas på 4,7 procent av Sveriges skogsmark, enligt ett referensscenario framtaget inom Luftkonventionen (CLRTAP). Överskridandet år 1990 har beräknats vara tre gånger så stort. Beräkningsmodellerna har en tendens att underskatta överskridandet och aktuella kalkyler är baserade på att Sverige har minskat ammoniakutsläppen till en mycket låg nivå till 2010. Det verkliga överskridandet kan därför antas bli mer än 4,7 procent av Sveriges skogsmark.

Ett nollalternativ som tagits fram av Jordbruksverket visar att ammoniakavgången kan minska med 5 600 ton fram till 2010. Orsaken är de bestämmelser som trätt i kraft mellan 1995 och 1998, ökad flytgödselhantering, ändrad spridningsteknik m.m. Däremot kan katalysatorbilar bli ett problem genom att kväveoxider kan reduceras till ammoniak istället för kvävgas. Utsläppen av ammoniak kan öka med 100 procent fram till 2010 jämfört med 1995, enligt bedömningar av Naturvårdsverket. Andra bedömare hävdar att ökningen blir lägre och att osäkerheterna är stora i de bedömningar som kan göras i dag. En av de tekniker som kan utnyttjas för att möta avgaskraven för tunga fordon 2008 kan innebära ökade ammoniakutsläpp. Omfattningen av dessa utsläpp kan i dag inte förutsägas.

Problemen med tillförsel av fosfor till sjöar och vattendrag kommer generellt sett att minska långsamt. Grunden är lagd genom tidigare rådgivning inom jordbruket vilket har inneburit att fosforgödslingen har anpassats och minskats. En framtida utökad svinproduktion kan lokalt eller regionalt innebära ökat läckage. Det kan delvis motverkas av lägre djurtäthet och/eller en ändrad utfodring. För avlopp som är anslutna till reningsverk är reduktionen av fosfor i dag 90–95 procent och utsläppen förväntas ligga kvar på nuvarande nivå. Enskilda avlopp renas däremot mindre effektivt. Hela 50–60 procent av de enskilda avloppen bedöms inte uppfylla miljöskyddslagens minimikrav på längre gående rening än slamavskiljning.

Jordbruk och avlopp är de viktigaste källorna för tillförsel av mänskligt orsakade kväveföreningar via vatten till havet. Pågående utbyggnad av reningsverken på grund av nationella beslut och EU:s

avloppsdirektiv beräknas minska avloppssektorns kväveutsläpp med ca 7 000 ton till år 2005 från 1995 räknat.

Jordbruket minskar sina utsläpp på grund av en spontan minskning av den odlade arealen, samt en anpassning av gödslingen till följd av ändrade stödnivåer inom Agenda 2000. Dessa förändringar förväntas minska rotzonsläckaget med ca 1 700 ton till 2010 och 2 500 ton till 2020. Om handelsgödselskatten skulle tas bort kan ökad gödsling på kvarvarande areal innebära att ingen nettoeffekt på kväveutlakningen erhålls i nollalternativet.

Med nu beslutade åtgärder minskar kvävebelastningen på kust och hav med omkring 8 000 ton. Det faktiska reduktionsbehovet ligger på 22 000 ton för att nå en 40-procentig reduktion.

Med nu gällande beslut kommer livsmiljöerna att fortsätta att förändras i havet med fortsatta algblomningar och utslagen bottenfauna som följd. Syrebrist i bottenvattnet orsakad av övergödning kommer att fortsätta att försämra fiskens reproduktionsförmåga och ge döda bottnar. Torskens reproduktion är som exempel mycket känslig för syrebrist. Fintrådiga alger och algblomningar försämrar rekreationsvärdet och därmed förutsättningarna för turism.

7.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet med avseende på utsläpp till luft och vatten är knuten till 9 kap. miljöbalken. Prövning sker bl.a. av industrier, energianläggningar, avloppsreningsverk, större jordbruk med djurhållning och större fiskodlingar. Men även inrättande av mindre avloppsanläggningar kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken. Beträffande befintliga anläggningar kan krav ställas tillsynsvägen, t.ex. vid tillsynskampanjer avseende undermåliga avloppsanläggningar. Regeringen kan förklara ett område som miljöskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken om det krävs särskilda föreskrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm enligt 7 kap.19 och 20 §§miljöbalken.

EG-direktivet om rening av avloppsvatten (91/271/EEG) har imple menterats i svensk lagstiftning genom Naturvårdsverkets föreskrifter SNFS 1994:7, ändrad genom senare revidering 1998 (SNFS 1998:8). Totalt sett har detta bidragit till att utsläppen av kväve från reningsverk minskat avsevärt. Ändringen i Naturvårdsverkets föreskrifter 1998 innebär skärpta krav på begränsning av kväveutsläppen vid de större avloppsreningsverken med mer än 100 000 personekvivalenter. Avloppsdirektivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att Sverige får tillämpa strängare krav. Det kan ske genom att regeringen reglerar frågan genom att ge ut en förordning eller att hårdare krav beslutas vid

enskild prövning enligt miljöbalken. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken kan ha en viktig funktion för möjligheterna att uppnå delmålen under detta miljökvalitetsmål.

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:915) samt i föreskrifter från Statens jordbruksverk. Det svenska regelverket omfattar bl.a. motsvarande krav som rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratdirektivet har till syfte att skydda grundvattnet så att det kan användas som dricksvatten samt att övergödningen av sjöar, kuster och hav motverkas vad avser nitrater från jordbruket. Enligt direktivet ska varje medlemsland införa vissa allmänna åtgärder för att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar. Direktivet innehåller härutöver krav bl.a. på program för utbildning och information till jordbrukare. Vidare finns krav på övervakning och provtagning för att kunna ange känsliga områden för vilka åtgärdsprogram ska genomföras för att motverka problemen. Som känsliga områden har Sverige angett Blekinge, Skåne, Hallands och Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Västra Götalands län samt Öland.

De skatter och avgifter som i dag påverkar övergödningen är i första hand skatt på handelsgödsel och kväveoxidavgiften. Inga avgifter eller punktskatter finns i dag på utsläpp av kväve och fosfor till vatten. Dessa regleras genom individuella tillståndsbeslut enligt miljöbalken och i vissa fall genom generella föreskrifter kopplade till balken.

Inom jordbrukssektorn finns olika styrmedel för att minska växtnäringsförlusterna. Enligt föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. miljöbalken finns det t.ex. generella bestämmelser om djurtäthet, gödselhantering, lagring och spridning av gödselmedel samt om grön mark, krav på 50–60 procent vintergrön mark i Götaland.

Syftet har varit att begränsa utlakningen av både kväve och fosfor. Reglerna beträffande högsta tillåtna djurtäthet har dimensionerats med avseende på fosfor och är de strängaste i Europa. De miljöersättningar som har haft störst betydelse för att minska växtnäringsförlusterna är flerårig vall, extensiv vall och kantzoner, fånggrödor och etablering av våtmarker. Inget av miljöersättningarna har uppnått de uppställda arealmålen. Vidare har rådgivning i form av växtnäringsbalanser haft stor betydelse för att minska tillförseln av fosfor med handelsgödsel och stallgödsel. Generellt sett har det varit svårt att styra jordbrukets åtgärder till områden där de bäst behövs. Avgörande är lönsamheten av olika åtgärder för den enskilde jordbrukaren och den varierar inom olika delar av landet.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering ange förslag till åtgärder för att förebygga och minska närsalttillförseln till vatten. Det kan gälla

bevarande och nyetablering av våtmarker samt lämpliga områden för energiskogsodling eller kretsloppslösningar. I översiktsplanen kan också regionala och mellankommunala åtgärder anges. Vidare kan kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser reglera bebyggelse och markanvändning på ett ur miljösynpunkt gynnsamt sätt.

7.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

7.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Tre olika ambitionsnivåer har analyserats för etappmålen. Dessa redovisas i nästa avsnitt. Här redovisas under respektive etappmål de åtgärder som stämmer med den valda ambitionsnivån MEDEL. Anpassningen på regional och lokal nivå kan variera mycket inom landet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, vilket beskrivs närmare i avsnittet Regionalisering.

Etappmål 1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

  • Senast 2010 har ansvariga avrinningsmyndigheter upprättat åtgärdsprogram som innehåller samtliga åtgärder som krävs för att uppnå de angivna miljökvalitetsmålen och normerna enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Vidare finns en beskrivning av hur lagar och förordningar kommer att bidra till målens uppfyllnad. I dessa program anges även de enskilda vatten som inte kan nå en God ytvattenstaus alternativt God grundvattenstatus inom 16 år från direktivets ikraftträdande utan behöver ytterligare tidsutdräkt i 18 år. Planerna har kommunicerats med allmänhet, sakägare och andra berörda.

Samtidigt som åtgärdsprogrammen utvecklas vidtas åtgärder för att minska utsläppen av kväve och fosfor. Åtgärder för att minska utsläpp av fosfor respektive kväve redovisas under etappmål 2 och 3.

Etappmål 2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

Åtgärder som krävs för att minska utsläppen av fosfor:

Avlopp:

  • Hushållen bygger ut enskilda avlopp med infiltration alternativt markbäddar eller ersätter befintliga system med separerande system.
  • Hushållen ökar användningen av fosfatfria tvättmedel speciellt i glesbygd.
  • Kommunerna förbättrar sina avloppsledningssystem i syfte att minska bräddningar av obehandlat avloppsvatten samt skapar lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten.

Jordbruk:

  • Åtgärder vidtas för att minska punktutsläpp av fosfor från mjölkrum, avlopp, pressaft, läckande gödselvårdsanläggningar. En stor del av icke åtgärdade punktutsläpp utgörs av enskilda avlopp.
  • Skyddszoner anläggs för att minska fosforläckaget.
  • Djurtäthetsbestämmelserna ses över, särskilt för svin, i syfte att minska fosfortillförseln till jordbruksmark.
  • Fosfor i foderstaten minimeras.
  • Gödsling minskar på jordar med höga fosforklasser (IV och V) .

Industri:

  • Industrin minskar utsläppen av fosfor till vatten med alternativa tekniska lösningar inom olika branscher som massa/papper, järn och stål, kemiindustri samt livsmedelsindustri.

Etappmål 3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

Avlopp:

Förändringar som ligger i nollalternativet:

  • Den pågående utbyggnaden av kustnära reningsverk från Strömstad till Norrtälje fullföljs.
  • Reningsverk med mer än 100 000 personekvivalenter byggs ut med kväverening enligt Naturvårdsverkets föreskrift SNFS 1998:8.

Åtgärder som krävs för att etappmålen ska nås:

  • Vissa avloppsreningsverk driftsoptimeras för förbättrad kvävereduktion.
  • Hushållen bygger ut enskilda avlopp med infiltration alternativt markbäddar eller ersätter befintliga system med separerande system.
  • Kommunerna förbättrar sina avloppsledningssystem i syfte att minska bräddningar av obehandlat avloppsvatten samt skapar lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten.

Jordbruk:

Antaganden som ligger i nollalternativet:

  • Andelen åkerareal minskar i samma omfattning som tidigare till följd av strukturförändringar sammanlagt 80 000 ha till 2010. Minskningen antas ske främst i vårsäd, som har den svagaste lönsamheten. Trädesareal och vall bedöms ligga på en oförändrad nivå.
  • Spontan förändring av gödslingen till följd av EU:s nya jordbrukspolitik i Agenda 2000.
  • Skatten på handelsgödsel är oförändrad vilket antas bidra till att kvävegivorna inte ökar. Åtgärder som krävs för att etappmålen ska nås:
  • Större gårdar upprättar växtnäringsbalans och gödslingsplan.
  • Jordbruksföretagen anpassar gödslingen och undviker överoptimala givor.
  • Stallgödsel sprids ej inför sådd av höstsäd.
  • Andelen fånggrödor ökar liksom andelen åkermark med utebliven höstbearbetning.
  • Våtmarker anläggs främst i kustlänen.
  • Uttagen areal till flerårig bevuxen träda ökar.

Skogsbruk:

  • Skogsbruket skapar vegetationszoner som dämpar läckaget av närsalter vid avverkning.

Industri:

  • Industrin minskar utsläppen med alternativa tekniska lösningar inom olika branscher som massa/papper, järn och stål, kemiindustri samt livsmedelsindustri.

Etappmål 4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

Jordbruk:

  • Nedbrukning av stallgödsel på obevuxen mark sker inom 4 timmar från spridningen.
  • Spridning av flytgödsel i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång, t.ex. släpslangsteknik
  • Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång.
  • Tak anläggs på urinbehållare.

Transporter:

  • Katalysatorer kan öka ammoniakutsläppen. Detta kan motverkas t.ex. genom att transportarbetets ökning begränsas och att körsättet anpassas. Samma åtgärder föreslås för att nå målen Frisk luft och Bara naturlig försurning. Även för tunga fordon sker en teknisk utveckling bland vissa tillverkare som kan bidra till ökade ammoniakutsläpp från bilar som godkänts enligt 2008 års avgaskrav.

Industri:

  • Minskade utsläpp genom bättre reningsteknik.

Energianläggningar:

  • Åtgärder för att minska utsläpp av ammoniak och kväveoxider vidtas men en samtidigt ökad biobränsleanvändning innebär inga utsläppsreduktioner totalt sett.

Etappmål 5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton. Se Frisk luft och Bara naturlig försurning.

7.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Nedan beskrivs de tre olika ambitionsnivåer som har analyserats. Vi har valt alternativ MEDEL och motiven till detta framgår av efterföljande text. I tabell 7.1 ges en översikt över alternativen samt miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser.

Tabell 7.1. Handlingsalternativ och konsekvenser.

Ambitionsnivåer

LÅG

MEDEL

HÖG

*Minskning av mänskligt orsakade kväveutsläpp till havet, procent

20

25

35

*Minskning av ammoniakutsläpp till luft, procent

7

12

14

*Minskning av kväveoxidutsläpp till luft, procent

50

55

60

*Minskning av fosfortillförsel till vatten

Ej kvantifierbart och lokalt beroende.

Miljökonsekvenser

Utsläpp av kväveoxider till luft minskar i enlighet med CLRTAP och ammoniak något därutöver. Minskning av kväve till vatten för liten, gör det svårt att nå 40 procent inom en generation. Fosforminskningar kan inte kvantifieras.

Både utsläpp av kväveoxider och ammoniak minskar mer än vad som överenskommits i CLRTAP. Minskning av kväve till vatten ger goda möjligheter att nå 40 procent reduktion inom en generation. Fosforminskningar kan inte kvantifieras.

Långtgående minskningar både för utsläpp till luft och till vatten vilket ger positiva effekter på återhämtningsförloppen som går snabbare än i nivå MEDEL.

Ekonomiska konsekvenser

Mkr/år under perioden 2001–2010

Sektorernas anpassning: 160 Offentliga utgifter: 90

Sektorernas anpassning: 260 Offentliga utgifter: 260

Sektorernas anpassning: >280 Offentliga utgifter: >600

Sociala konsekvenser

Sektorerna anpassar sig inom ramen för den produktionsinriktning som finns i dag. Vissa hushåll kan få svårt att klara av investeringar till åtgärder av enskilda avlopp.

Ungefär samma som nivå LÅG.

Stora effekter på jordbruk med risk för nedläggningar. Kommunala ekonomin blir mycket ansträngd p.g.a. omfattande utbyggnader av reningsverk. Många hushåll får svårt att klara investeringar i enskilda avlopp.

Figur 7.8. Fördelning av åtgärdskostnader på miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning

Ambitionsnivå LÅG och MEDEL är baserade på myndigheternas egna förslag, ambitionsnivå HÖG för kväve till vatten har tagits fram som ett räkneexempel på vårt initiativ för att kunna bedöma rimligheten av att nå det mål som överenskommits inom HELCOM angående tillförsel av kväve till havet från mänskliga källor.

Tabell 7.2. Minskning av kväveföreningar från mänskliga källor till vatten, ton kväve räknat vid källorna.

Ambitionsnivå till 2010

LÅG

MEDEL

HÖG*

Jordbruk

1)

4 700

7 550

12 000

Avlopp, reningsverk

2)

7 000

8 500

12 000

Avlopp, enskilda

3)

200

300

500

Industri

4)

300

600

1 000

Skogsbruk

5)

>0

>0

>0

Deposition på sjöar och tätort

6)

1 200

1 400

1 600

Summa

13 400

18 350

25 600

1) rotzonsutlakning enligt Jordbruksverkets förslag. 2) 3) enligt Naturvårdsverkets förslag. 4) enligt konsultrapport, Kjessler och Mannerstråle. 5) 6) enligt Naturvårdsverket. * Ambitionsnivå HÖG ska ses som ett räkneexempel för att testa rimligheten att nå 40 procent minskning till havet till 2005.

Tabell 7.2 omräknad till minskad belastning på havet genom avdrag för retention.*

Minskad tillförsel av kväveföreningar från mänskliga källor till havet, ton kväve

10 500

14 100

19 00

Minskning, belastning på havet**

20 procent 25 procent 35 procent

* De retentionskoefficienter (andel kväve kvar efter retention) som har använts är följande: Jordbruk 0,6, industri 1,0, reningsverk kustnära 1,0, reningsverk inland 0,75, enskilda avlopp 0,3, deposition på sjöar och tätort 0,5. ** Minskning i procent räknad från 1995 då tillförseln var 55 000 ton.

Tabell 7.3. Minskning av ammoniakutsläpp, ton.

Ambitionsnivå till 2010

LÅG

MEDEL

HÖG*

Jordbruk

7 300

7 300

7 700

Transporter*) (ökning)

+3 000

+ 300

+ 300

Övriga sektorer

0

500

900

Summa

4 300

7 500

8 300

Minskning, jämfört med 1995

7 procent 12 procent 14 procent

* Vägtrafik förväntas fördubbla sina utsläpp till 2010 genom ökat transportarbete och införande av ny teknik i ambitionsnivå LÅG. I ambitionsnivå MEDEL och HÖG begränsas transporttillväxten och körsättet anpassas enligt förslag under Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Åtgärder för minskning av kväveoxidutsläpp redovisas under Bara naturlig försurning

Konsekvenser av ambitionsnivå LÅG

Miljökonsekvenser:

  • Kväve till vatten

Med denna ambitionsnivå till 2010 kommer belastningen av kväve från mänsklig verksamhet till havet att minska ca 20 procent. Ambitionsnivån innebär att det återstår stora åtgärdsinsatser efter 2010 för att nå den långsiktiga minskningen på 40 procent och innebär en låg beredskap om det skulle visa sig att det krävs ännu mer än 40 procent minskning för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. En långsam minskning är till nackdel för havsmiljön som behöver lång tid för att återhämta sig. Alternativet kan också innebära otillräckliga minskningar av kväveläckaget med avseende på nitrat i grundvatten, särskilt i de södra delarna av Sverige där problemen huvudsakligen finns.

  • Fosfor till vatten

De värst utsatta områdena är sådana där många sjöar och vattendrag har ett växtnäringstillstånd motsvarande tillståndsklass 4 och 5 enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag. För sjöar i jordbruksbygd och nära tätorter bör tillståndsklass 3 eftersträvas i generationsperspektivet. Den tillståndsklassen svarar mot God ekologisk status enligt EU kommande ramdirektiv för vatten. En uppskattning baserad på total-fosforhalter enligt 1995 års sjöinventering visar att

något över 1 000 sjöar av de ca 56 000 svenska sjöar som är större än 4 ha befinner sig i klass 4 och 5. Av dessa ligger knappt 100 i den högsta klassen, de s.k. hypertrofa sjöarna. Baserat på kriteriet totalkväve blir antalet i klass 4 och 5 ca 1 500. De övergödda sjöarna finns främst i Skåne, Västra Götalands, Östergötlands, Värmlands, Stockholms, Uppsala och Västmanlands län.

Det kommer att ta mycket lång tid för sjöarna i klass 4 och 5 att nå det långsiktiga målet. För att en sjö i tillståndsklass 4 skall minska en klass krävs att total-fosforhalten minskar med mellan 1 procent och 50 procent och total-kvävehalten med mellan 1 procent och 75 procent beroende på utgångssituationen. För sjöar i klass 5 krävs vanligen att fosforhalten skall minska med upp till 50 procent, men i ett antal extrema fall krävs minskningar på 70–80 procent. I termer av minskad belastning rör det sig om procentuella reduktioner i samma storleksordning, men sambandet mellan tillförsel och halt är osäker, speciellt för grunda sjöar med låg vattenomsättning. För många starkt övergödda sjöar med låg vattenomsättning innebär dessutom en fosforavlastning att fosforutflödet från sedimenten ökar under en period av upp till flera decennier. I sådana sjöar minskar fosforhalterna endast mycket långsamt trots minskad tillförsel, och en förbättring av växtnäringstillståndet med en klass är knappast möjligt till 2010. Även i mindre övergödda sjöar finns en motsvarande fördröjning när det gäller fosforhalter, och det är i dag svårt att exakt ange hur återhämtningsförloppet ser ut för individuella vatten.

Även för vattendragen kommer det att ta mycket lång tid att nå det långsiktiga målet. För vattendrag innebär tillståndsklass 4 en arealspecifik förlust av >0,15 kg fosfor/ha och år eller >4 kg kväve/ha och år. Detta är nivåer som överskrids inom många jordbruksområden och tätbebyggda områden. För att vattendrag i klass 4 skall förbättras en klass krävs att de arealspecifika fosforförlusterna i tillrinningsområdet minskar med upp till 50 procent. Den nedre klassgränsen 0,16 kg fosfor/ha och år överskrids i många dagvatten från tätorter och åar i jordbruksområden. Som jämförelse kan sägas att gränsen också motsvarar utsläppen från enskilda avlopp med enkel rening (10 procent fosforreduktion) motsvarande 0,24 personekvivalenter per ha inom tillrinningsområdet.

Vi konstaterar att kunskaperna om fosforns flöden och omsättning i mark är bristfällig och det är mycket svårt att avgöra vilka förbättringar de föreslagna åtgärderna ger i sjöar och vattendrag samt kustvatten. Återhämtningen av starkt övergödda sjöar har varit mycket långsam från slutet av 1970-talet och framåt trots att åtgärder har vidtagits. En orsak är att fosfor finns lagrad som fosfater i sjöarnas sediment och läcker ut i vattnet. En annan orsak är att fosfor som ligger lagrad i

marken läcker långsamt. Det blir därför svårt att se resultatet av minskade utsläpp från t.ex. jordbruk och avloppssystem. De långsamma återhämtningsprocesserna innebär sannolikt att det för många vatten inte går att nå en God ekologisk status på en generations sikt. Vi vill därför betona vikten av att åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten tas fram och att implementering av dessa sker på lokal nivå. I dessa åtgärdsprogram finns möjlighet att peka ut enskilda vatten för vilka det behövs en förlängd tidsutdräkt för att komma till rätta med vattenkvaliteten.

  • Kväveoxider och ammoniak till luft

Utsläppen till luft av ammoniak minskar i enlighet med de krav som framkommit vid förhandlingarna inom Luftkonventionen (CLRTAP), där Sverige åtagit sig ett utsläppstak på 57 000 ton ammoniak. För kväveoxider är utsläppsminskningen något större än vad som anges i CLRTAP. Enligt beräkningar från den s.k. RAINS-modellen kommer kritisk belastning för övergödning att överskridas på endast 4–5 procent av landarealen i Sverige år 2010. Alternativet innebär att man med stor sannolikhet kan komma under kritisk belastning för kvävenedfall till mark i hela landet på en generations sikt, förutsatt att en ny förhandlingsomgång inom EU leder till fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp efter 2010.

Ekonomiska konsekvenser:

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: Ca 160 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Offentliga utgifter: Ca 80 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. Bilaga V.7.

Kostnader för att reducera fosfor till vatten

Generellt kan sägas att de åtgärder som redovisats under kväve (etappmål 3) för jordbruket samtidigt bidrar till att minska utsläppen av fosfor varför inte några extra kostnader uppstår förutom vid anläggning av skyddszoner.

För avloppssektorn behövs minskning av fosforutsläpp från enskilda avlopp. Det är den enskilde fastighetsägaren som står för åtgärder och kostnader. I markbäddar och infiltrationsanläggningar avskiljs uppskattningsvis 50 respektive 80 procent av avloppsvattnets fosforinnehåll. Investeringskostnaderna för att upprusta de enskilda avloppen bidrar

både till kvävereduktion samt fosforreduktion. Kostnaderna har redovisats under åtgärder för kväve.

Sociala konsekvenser:

Alternativet innebär att olika sektorer anpassar sig inom ramen för den produktionsinriktning som sker i dag. Inga drastiska omställningar behövs. Vissa hushåll kan få svårt att klara de ekonomiska satsningar som kan behövas för åtgärda enskilda avlopp.

Konsekvenser av ambitionsnivå MEDEL

Miljökonsekvenser:

  • Kväve till vatten Den ansatta ambitionsnivån till 2010 innebär att belastningen av antropogent orsakat kväve till havet minskar ca 25 procent till 2010. Därmed bör det finnas goda möjligheter att nå det långsiktiga behovet av minskningar på 40 procent på en generations sikt. Däremot kan det ta flera decennier innan halterna av närsalter når acceptabla nivåer i havet.

På nationell nivå räknat minskar kväveläckaget vid källorna med cirka 25 procent vilket ger en positiv effekt på grundvattnet. När det gäller påverkan på grundvatten är det främst jordbrukets insatser som ger upphov till förbättringar. Genom att åtgärdsinsatserna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve dvs. Skåne, Halland och Blekinge erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst.

  • Fosfor till vatten

Utsläppen av fosfor vid källorna är lägre än i ambitionsnivå MEDEL jämfört med ambitionsnivå LÅG. Åtgärder inom jordbruk, enskilda avlopp och industri har störst betydelse. I övrigt som under ambitionsnivå LÅG.

  • Kväveoxider och ammoniak till luft

Utsläppen till luft av kväveoxider och ammoniak minskar något mer än de krav som framkommit vid förhandlingarna inom Luftkonventionen (CLRTAP), 3 700 ton respektive 8 000 ton. Detta får främst en positiv betydelse för övergödning av mark och övergödning av havet söder om Ålands hav.

Alternativ MEDEL innebär att man ännu snabbare än i alternativ LÅG kan komma under kritisk belastning för kvävenedfall till mark i hela landet på en generations sikt, förutsatt att nya förhandlingar inom EU leder till fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp efter 2010.

Ekonomiska konsekvenser:

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: 260 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Offentliga utgifter: Ca 240 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. BilagaV.7. Fosfor se ambitionsnivå LÅG.

Sociala konsekvenser:

De föreslagna åtgärderna ligger inom ramen för dagens produktionsinriktning varför omställningar i produktionen undviks. Krav på rening av enskilda avlopp kan få negativa ekonomiska konsekvenser för vissa hushåll eftersom andelen hushåll som förväntas vidta åtgärder är flera i denna ambitionsnivå än i ambitionsnivå LÅG.

Konsekvenser av ambitionsnivå HÖG

Miljökonsekvenser:

Rent teoretiskt innebär ambitionsnivån att den antropogent orsakade kvävebelastningen på havet minskar med 35 procent till 2010. Utsläppen av ammoniak når en minskning på 14 procent och kväveoxider 60 procent. Nivåerna för kritisk belastning kan nås tidigare än i alternativ MEDEL.

Ekonomiska konsekvenser:

Alternativet är framtaget som ett räkneexempel för att belysa möjligheterna att nå HELCOM-överenskommelsen dvs. att minska antropogent orsakade utsläpp av kväve med 40 procent till havet söder om Ålands hav. I tabell 2 visas vad som skulle krävas för att närma sig HELCOM-överenskommelsen till 2010. Jordbrukets minskningar av

kväveutsläpp anses av Jordbruksverket inte ens vara möjliga att nå till 2020. Kommunernas reningsverk antas minska sina utsläpp med ytterligare 2 000 ton utöver redan föreslagna 8 500 ton vilket skulle innebära mycket stora krav på den kommunala ekonomin. Vidare bygger alternativet på mycket långtgående insatser för att åtgärda hushållens enskilda avlopp. Utsläpp av kväveoxider och ammoniak minskas med 60 respektive 14 procent, långt utöver de krav som Sverige åtagit sig inom Luftkonventionen (CLRTAP). Trots detta kan belastningen på havet inte nå 40 procent utan hamnar snarare på 35 procent minskad belastning till 2010. Det ska jämföras med HELCOM-överenskommelsen som innebär 40 procent till 2005.

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: Mer 270 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Det finns en post icke kvantifierade kostnader som är ca en halv miljard eller mer. Offentliga utgifter: Mer än 600 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. Bilaga V.7. Fosfor se ambitionsnivå LÅG.

Sociala konsekvenser:

Jordbruksföretagen, kommunerna och enskilda hushåll drabbas mest. Risk för nedläggning av lantbruk finns, särskilt i de regioner där alltför stora förändringar tvingas fram på kort tid.

Hushåll i glesbygd med dålig betalningsförmåga kan få mycket svårt att klara ekonomin. Den kommunala ekonomin blir mycket ansträngd eftersom omfattande utbyggnader av reningsverken antas ske fram till 2010.

7.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Ambitionsnivå LÅG är sannolikt inte tillräcklig för att nå en 40 procentig reduktion av mänskligt orsakat kväve till havet på en generations sikt. Alltför mycket av åtgärdsinsatserna sparas till efter 2010. Ambitionsnivå HÖG som är anpassad till HELCOM-avtalet kräver mycket långtgående åtgärder. Det räkneexempel som vi tagit fram för nivå HÖG visar att reduktionen 40 procent inte kan nås till 2010, än mindre till 2005. Ambitionsnivå HÖG bygger dessutom på förutsättningen att Sverige minskar sina utsläpp av kväveoxidutsläpp med betydligt mer än de krav som framkommit inom Luftkonventionen CLRTAP.

Totalkostnaden för kvävereduktionen i ambitionsnivå HÖG blir betydligt högre jämfört med om åtgärderna vidtas i en långsammare takt som i ambitionsnivå MEDEL.

Ambitionsnivå MEDEL leder med stor sannolikhet till att utsläpp av kväveföreningar till luft kan nå nivåer under kritisk belastning inom en generation. Ambitionsnivå MEDEL föreslås som det rimligaste handlingsalternativet. Ambitionsnivå MEDEL bygger på att minskningen av kväveoxidutsläpp är 55 procent under Bara naturlig försurning, vilket är 5 procent större reduktion än vad som anges av Luftkonventionen CLRTAP.

Den valda ambitionsnivån för ammoniakutsläpp till luft, ambitionsnivå MEDEL, stämmer med Jordbruksverkets förslag. Naturvårdsverket har föreslagit en högre ambitionsnivå men uttrycker samtidigt osäkerhet om målet kan nås i tid. Vi har valt ambitionsnivå MEDEL med hänsyn till de osäkerheter som råder rörande transportsektorns ammoniakutsläpp och att målet ska vara realistiskt att nå. Vi betonar samtidigt vikten av att nya tekniska lösningar som katalysatorer på bilar och ny teknik för tunga fordon inte får bidra till ökade ammoniakutsläpp. Tillverkare av fordon bör därför klarlägga möjligheterna att förhindra ökade ammoniakutsläpp samt vidta åtgärder. Syftet ska vara att utsläppen av ammoniak från fordon inte ska öka jämfört med i dag.

Beträffande fosforutsläpp till sjöar, vattendrag och kustvatten är det mycket svårt att bedöma vilka förbättringar som kan nås. Det är läckage av fosfor från sjöarnas bottnar samt läckage av fosfor som ligger lagrad i marken som gör att det blir svårt att utvärdera vad nya åtgärder betyder. Åtgärdsbehoven och förutsättningarna för att nå en förbättrad miljökvalitet varierar starkt inom landets olika delar. Lokala förslag till lösningar bör utvecklas i de åtgärdsprogram som ska tas fram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Då finns också möjlighet att peka ut de enskilda vatten som behöver extra tidsutdräkt för att förbättras och göra undantag för dessa. Vi gör bedömningen att det är svårt att nå en tillräcklig minskning av fosfortillförseln för många enskilda sjöar, vattendrag och kustvatten på en generations sikt.

7.7. Styrmedel

7.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa

Miljöbalken har stor betydelse för arbetet med att minska övergödningen inte minst genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Därtill kommer möjligheterna att införa generella föreskrifter enligt 9 kap. och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken har också stor betydelse för möjligheterna att nå målen. Möjligheterna att inrätta miljöskyddsområden enligt 9 kap. miljöbalken fanns redan i miljöskyddslagen och har utnyttjats i beslut rörande Ringsjöbygden i Skåne län samt Laholmsbukten i Hallands län. Föreskrifter riktade mot lantbruket, om gödsellagring och annan hantering kan utfärdas med stöd av 12 kap. miljöbalken. Nationellt beslutade bestämmelser om produktkrav riktade mot bilar kan ställas men får inte göras på ett sätt som kan inverka negativt på handeln inom den europeiska unionen. Av de aspekter som är relevanta under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är trafiken som sådan svår att reglera enligt miljöbalken.

EG-direktivet om rening av avloppsvatten samt EU:s kommande ramdirektiv för vatten blir sannolikt styrande för arbetet att uppnå en tillfredsställande vattenkvalitet i sjöar, vattendrag och utefter kusterna. Miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, inklusive växtnäringshalter, kan bli ett kompletterande instrument.

Ett flertal ekonomiska styrmedel behövs för att miljömålet Ingen övergödning ska nås. I det föreslagna handlingsalternativet ingår för jordbruket olika former av miljöersättning som vallstöd, anläggning av våtmarker och skyddszoner, insådd av fånggröda samt utebliven höstbearbetning. Vidare behövs medel till utbildning, rådgivning och information. De miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter på jordbruket behöver förstärkas i syfte att nå målet om reduktion av näringsläckaget. Olika alternativa utformningar bör övervägas för att åstadkomma nödvändiga miljöförbättringar på mest effektiva sätt till lägsta kostnad. Systemet bör utformas så att de ekonomiska förutsättningarna för lantbrukarna beaktas.

När det gäller ekonomiska styrmedel så kan miljöersättningar till jordbruket som arealersättningen och djurbidraget leda till ökad belastning på miljön. Arealersättning kan enligt Naturvårdsverket leda till ökat läckage av kväve och ökad användning av bekämpningsmedel. Denna effekt uppstår eftersom bidrag lämnas till odling av spannmål. oljeväxter, baljväxter och oljelin, dvs. grödor som läcker mycket kväve och vanligtvis kräver stora mängder bekämpningsmedel. Djurbidraget kan leda till ökad ammoniakavgång och kväveläckage. Båda stöden

finansieras helt av EU. Vid översyn av EU:s jordbrukspolitik bör stöden förändras så att bidragen bidrar till att miljöproblemen minskas.

Bidrag kan behövas för åtgärder av enskilda avlopp. Möjligheten att införa ett bidrag för sådana åtgärder bör utredas. Kostnaderna för ombyggnad av avloppen kan vara betydande och drabbar ofta hushåll i glesbygd med dålig betalningsförmåga. Vidare bör möjligheten att införa miljöavgifter på punktutsläpp av kväve och fosfor till vatten utredas.

För jordbruket är det inte möjligt att kvantifiera utsläppsminskningar kopplat till enskilda åtgärder. Viktigaste insatserna för att minska fosforförlusterna är rådgivning, miljöstöd till skyddszoner, översyn av djurtäthetsbestämmelserna för slaktsvin speciellt samt åtgärder mot punktutsläpp. Regionala åtgärder behövs dessutom inom enskilda avrinningsområden. Främst handlar det om att modifiera växtodlingen, inklusive stallgödselanvändningen, mot bättre växtnäringshushållning. Allmänt kan sägas att rådgivningsaktiviteter som behövs för att minska fosforläckaget kommer att ingå i den allmänna växtnäringsrådgivningen och i den intensifierade satsningen på enskild rådgivning.

När det gäller konsekvenser av åtgärder för att minska fosforläckaget kan översynen av djurtäthetsbestämmelserna få stora konsekvenser för enskilda företag där produktionen har intensifierats och där antalet djuromgångar har ökat. Ett sätt att mildra konsekvenserna är att övergå till foder med mindre fosfor.

Ny fordonsteknik kan medföra att ammoniakutsläppen ökar. Naturvårdsverket bör få i uppgift att utreda hur ammoniakutsläpp från fordon ska begränsas.

Viktigaste åtgärder och styrmedel för att nå etappmålen för Ingen övergödning framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4. Viktigaste åtgärder och styrmedel för att nå etappmålen för

Ingen övergödning.

Innehåll/Åtgärd

Styrmedel

Kväve och fosfor till vatten

Förbud mot spridning av stallgödsel före sådd av höstsäd

Miljöbalken

Utökad trädesareal Trädesbidrag Anläggning av våtmarker Miljöersättning Utebliven höstbearbetning Miljöersättning Anläggning av skyddszoner Miljöersättning Punktinsatser mot fosfor Miljöbalken Översyn djurtäthetsbestämmelser Miljöbalken

Industri Förbättrad reningsteknik för avlopp m.m.

Miljöbalken

Avlopp Utbyggnad av reningsverk Miljöbalken

Åtgärder enskilda avlopp Miljöbalken, investeringsbidrag Minskad användning fosfattvättmedel i glesbygd

Information

Ammoniak

Jordbruk Nedbrukning av stallgödsel inom 4 timmar på obevuxen mark

Miljöbalken

Teknik som minskar ammoniakförlusterna vid spridning av flytgödsel och urin i växande gröda

Miljöbalken, investeringsstöd

Övergång från fast till flytgödsel, tak på urinbehållare

Investeringsstöd Rådgivning, information

Transporter Anpassning av körsättet Information Övriga Förbättrad reningsteknik Miljöbalken

Generella åtgärder som rör flera mål

Utveckling av teknik/metoder för – Minskad ammoniakavgång – Minskade fosforförluster – Precisionsutfodring/gödsling

Forskning och utveckling

Lokalt anpassade åtgärdsinsatser

Minskat växtnäringsläckage

EU:s kommande ramdirektiv för vatten, miljökvalitetsnormer Information och utbildning

7.7.2. Utbildning

Utbildning för myndighetspersoner på avrinningsdistrikts-, läns- och kommunal nivå kring EU:s kommande ramdirektiv för vatten bör genomföras av bl.a. SGU, Boverket och Naturvårdsverket. Utbildningen

bör omfatta metoder och underlag för tillämpningen av direktivet. En grundläggande utbildning bör vara genomförd 2004. Utbildningsansvarig myndighet ska tillse att kunskaper kontinuerligt överförs till avrinningsdistriktens myndigheter i form av förbättrade planeringsunderlag och verktyg som beslutsstödmodeller samt metoder för att bedöma åtgärder och effekter. Vidare är information och utbildning av lantbrukare viktig för att nå en fortsatt minskning av näringsläckaget.

7.7.3. Forskning och utveckling

I dag saknas kunskaper om vilken belastning av kväve- och fosforföreningar på sötvatten och hav som ger en långsiktigt god miljö. Därmed blir det också svårt att säkert avgöra hur långt tillförseln av kväve och fosfor till sjöar, kust och hav slutligt behöver reduceras för att generationsmålet ska kunna nås. Inte heller kan vi säkert fastställa åtgärdsbehoven i olika kustområden. Hur snabbt återhämtningen i havet sker då tillförseln av näringsämnen minskar är också osäkert. Forskning behövs för att reda ut dessa osäkerheter och som ett kunskapsunderlag för att kunna kvantifiera generationsmålet. Vidare behövs beslutsstödmodeller som visar samband mellan olika verksamheter samt hur näringsämnen sprids till mark och vatten. Det senare gäller transporter av både kväve och fosfor till våtmarker, grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten.

Inom jordbruket behövs ett omfattande program för försöks- och utvecklingsverksamhet för att etappmålen ska nås. Programmet har föreslagits av Jordbruksverket. Några av de viktigaste insatsområdena är:

  • Åtgärder för att minska utlakningen vid stallgödselhantering.
  • Åtgärder för att minska ammoniakavgång från stallgödsel.
  • Åtgärder i odlingen för att minska växtnäringsförluster.
  • Åtgärder mot fosforförluster.
  • Effekter av precisionsutfodring och -gödsling.
  • Strategier för gröngödsling.
  • Kvantifiering av kväve- och fosforflöden på gårdsnivå och fältnivå.

Vidare behövs en utveckling och förfining av de beräkningsmodeller som används i dag för att uppskatta utsläpp av ammoniak. Syftet är att kunna precisera behov av åtgärder i ett regionalt perspektiv.

Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag har mycket vida klasser. Det innebär att det kan ta mer än en generation att förbättra tillståndet en klass. En översyn av klassindelningen bör ske i samband med att bedömningsgrunderna ska sammankopplas med EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

7.7.4. Nya arbetssätt

LRF har lanserat begreppet ”världens renaste jordbruk” och driver på att alla gårdar med anknytning till jordbrukskooperationen ska genomföra s.k. miljöhusesyn. Utveckling av ett certifieringsprogram för miljöarbetet på enskilda gårdar är ett annat koncept för att möta marknadens krav. Vidare ställer flera mejeriföreningar och slakteriföreningar krav på sina leverantörer som har betydelse för gårdarnas växtnäringsbalanser. Fler organisationer följer efter. Betydelsen av detta interna miljöarbete kommer sannolikt att få allt större betydelse i framtiden.

7.7.5. Internationellt arbete

De överenskommelser som följer av Luftkonventionens s.k. Multiprotokoll kommer att innebära långtgående minskningar av nedfallet av övergödande ämnen över Sverige. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att följa upp effekterna av antagna protokoll och direktiv. Vidare är det angeläget att gå vidare i ytterligare ett steg för att få fram en samlad europeisk strategi för hur de kritiska belastningarna för försurning och övergödning ska underskridas i hela Europa.

De överenskommelser som tagits inom HELCOM och OSPARCOM 1998 rörande eutrofiering av havet bör omformuleras utifrån EU:s kommande ramdirektiv för vatten så att kraven på utsläppsminskningar kopplas till avrinningsområden. Vidare bör Sverige verka för konkreta program för att minska övergödningen i olika havsbassänger. En viktig del av det internationella arbetet är att fortsätta samarbetet med de baltiska länderna och Polen, bland annat genom tekniskt bistånd för bättre vattenrening.

7.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Ingen övergödning på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt

i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Belastningen av övergödande ämnen varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder att minska belastningen. I Naturvårdsverkets rapport Kväve från land till hav (NV rapport 4735) redovisas den regionala fördelningen av övergödning och var och i vilken grad åtgärder behöver vidtas för att minska övergödningen. Vid utvecklingen av regionala och lokala miljömål för miljökvalitetsmålet bör Naturvårdsverkets rapport utgöra underlag. Beträffande etappmål 5 se Frisk luft.

Etappmålen handlar om att minska halterna av kväve och fosfor i sjöar och vattendrag, havs- och kustområden, minska kvävetillförsel till havet samt att minska utsläppen av ammoniak. Åtgärder som kan bidra till att uppfylla målen som kan utföras på regional och lokal nivå berör främst avlopp, jordbruk, skogsbruk och industri. För avlopp kan det t.ex. gälla förbättrad rening av enskilda avlopp, förbättringar av avloppsledningar, utbyggnad och förbättring av reningsverk, bättre rening av industriavlopp samt att främja användning av fosfatfria tvättmedel i glesbygd. För jord- och skogsbruket kan det gälla åtgärder bl.a. beträffande gödsling och gödselvård, utfodring, djurhållning, växtföljder, brukningsmetoder, anläggning av våtmarker och energiskogsodling.

För kväve till vatten är behoven av reduktioner störst i Götaland. De figurer och tabellen som presenteras här visar hur jordbrukets rotzonsutlakning utvecklats mellan 1985 och 1995 i olika dräneringsområden samt framtida behov av reduktioner i de olika dräneringsområdena. Retentionen kan variera mellan 6 till 74 procent beroende på hur nära havet ett område ligger.

Figur 7.9. Överskott av kväve för åkermark, kg/ha åker för olika län 1997.

Figur 7.10. Överskott av fosfor för åkermark, kg/ha åker för olika län 1997.

Tabell 7.5. Rotzonsutlakning, kg N/ha, och bruttobelastning av kväve, ton, från åkermark 1985 och 1995 för olika dräneringsområden. Sammanställning efter underlagsmaterial till rapport 4735 och ny jordartskartering.

Dräneringsområde

1985

1995 Rotzonsutlakning, halveringsmål

Avrinning

N-halt i dräneringsvatten

areal, ha kg

N/ha

ton kväve

areal, ha kg

N/ha

ton kväve ton N kg N//ha

mm mg N/l

Bohuslän

70370 23 1649 70370 18 1238 945 13 350 4

Göta älv-Klarälven

476498 32 15023 476498 21 10177 8561 18 300 6

Södra Västkusten 310342 41 12595 310324 34 10686 7718 25 400 6 Västra Skåne 160891 42 6794 160891 36 5867 4038 25 300 8 Sydöstra Skåne 213425 47 10072 213425 40 8641 6024 28 300 9 Blekinge 60986 25 1532 60986 21 1270 1010 17 200 8 Kalmarregionen 131757 26 3376 131757 21 2762 2165 16 200 8 Tjustregionen 73780 27 1960 73780 16 1175 1116 15 200 8 Vätternregionen 218014 33 7160 218014 23 5081 4127 19 250 8 Mälarregionen 525594 25 13120 525594 15 7768 7604 14 200 7 Gotland 85446 25 2138 85446 20 1716 1291 15 200 8

Totalt 2327103 32 75418 2327103 24 56383 44598 19

Kommunerna kan i sin översiktsplanering ange förslag till åtgärder för att förebygga och minska närsaltstillförseln till vatten. Det kan gälla anvisningar för hur jord- och skogsbrukets hänsynsregler bör tillämpas för minimalt näringsläckage baserade på åtgärdsplaner upprättade i samråd med enskilda lantbrukare samt jord- och skogsbrukets intresseorganisationer med syfte att nå målet. Det kan också gälla bevarande eller nyetablering av våtmarker samt lämpliga områden för energiskogsodling eller kretsloppslösningar. I översiktsplanen kan också regionala och mellankommunala åtgärder anges. Vidare kan bebyggelse och markanvändning genom detaljplan eller områdesbestämmelser regleras så att den inte bidrar till ökad övergödning. Vilken reningsgrad avloppsreningsanläggningar bör ha i olika bebyggelseområden kan föreslås. Översiktsplanen kan ange områdesvisa ställningstaganden till krav på enskilda avloppsanläggningar.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

7.9. Uppföljning

7.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 7.5 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

7.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet ”Ingen Övergödning” med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller särskilt indikatorn 36 under Inverkan (I) om relation mellan fiskarter. Indikatorn är ett förslag från Fiskeriverket för att på ett integrerat sätt kunna få en uppfattning om bland annat övergödningens inverkan på den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag.

Alla indikatorer finns med i Naturvårdsverket förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv till val av indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport.

Tabell 7.5. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Ingen övergödning och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D).

R

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av näringsbelastning.

Se även

kap 11, 12, 14, 1.6.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

R, E4

***

Vägverket & SCB? Grönt

Nyckeltal.

Se även kap. 4, 5,

6.

Påverkan (P)

42. Tillförsel av kväve och fosfor fördelat på havsområden (P).

R, E1, E2

***

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal. Modelleras från områden med provtagna data.

Indikatorn finns även i kap. 14.

44. Nedfall och överskridande av kritisk belastning för kväve (P).

R, Pa, Pc, E1 ***

Naturvårdsverket.. Modelleras. Geografisk fördelning ingår.

47. Växtnäringsbalans för kväve och fosfor i jordbruksmark (P,R).

R

**

Jordbruksverket & SCB.

Visar tillförsel och läckage av näringsämnen.

Indikatorn

finns även i kap. 14.

Status (S)

45. Antal övergödda sjöar klassade enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder (S).

R, Pa. E1

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Data från sjöar indikerar tillstånd för vattendrag. Klassning av sjöar efter grad av övergödning.

Indika-

torn finns även i kap. 12.

46. Halter av kväve och fosfor i hav- och kustzoner (S).

R, Pb, E1, E2 **

Naturvårdsverket. Databrist från flera av de värst utsatta kustzonerna finns.

Indikatorn

finns även i kap. 14.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske, samt total mängd fisk vid provfiske (I).

Pa, Pb, E1

*

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap. 6, 12, 14, 17.

43. Områden med brunnar som ej uppfyller krav på god dricksvattenkvalitet i Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse (I,P).

R

**

Livsmedelsverket & Svenska Kommunförbundet. Kan indirekt indikera påverkan på sjöar och vattendrag av kväve.

Indikatorn finns även i

kap. 11.

Respons (R)

48. Areal jordbruksmark med miljöstöd för att begränsa näringsläckage (R).

R, E2

***

Jordbruksverket. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns

även i kap. 12.

49. Intäkter av kväveavgifter och kväveskatter för fasta anläggningar och handelsgödsel (R).

R, E3

***

Naturvårdsverket & SCB.

50. Antal personer (ekvivalenter) anslutna till kommunala avloppsreningsverk fördelat enligt reningsmetod (R).

E2

***

SCB. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns även i kap. 14.

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (R).

Pc, E4

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 6.

51. Utsläpp till luft av ammoniak fördelat på sektorer (P).

R, Pc, E3

**

Naturvårdsverket & Jordbruksverket. Rapporteras internationellt.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

7.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår Fiskeriverket ges i uppdrag att utveckla indikator för inverkan (I) på artsammansättning för fisk både för sjöar, vattendrag och hav – se under kap. 12.

8. Giftfri miljö

8.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145, rskr. 1998/99:183) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har formulerats på följande sätt;

”Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna. – Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”

8.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och

inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.

b) Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.

3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:

– cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, – mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, – långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, – kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.

Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.

4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

6. Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.

Sammanfattande bedömning

Miljömålet Giftfri miljö befinner sig långt från sin slutliga lösning. Ett stort hinder för att få till stånd åtgärder i dag är bristen på kunskap om kemiska ämnen. Det behövs därför etappmål för att klarlägga kemiska ämnens egenskaper, förekomst, flöden, samt i vilken utsträckning människor och miljö utsätts för dem. Denna kunskap är en viktig förutsättning för att nå andra etappmål som innebär utfasning, substitution, samt förbättrad hantering och användning som leder till en systematisk riskminskning. Med en offensiv satsning, särskilt när det gäller att skapa en EU-gemensam kemikaliepolicy, anser vi att det är möjligt att nå de föreslagna etappmålen. Viktiga delmoment är att skapa gemensamma system och regelverk inom EU som omfattar;

  • krav på att alla kemiska ämnen ska förses med data motsvarande de som krävs för nya ämnen
  • krav på hälso- och miljöinformation för varor
  • avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper. Om målet Giftfri miljö ska nås behövs också sanering av områden som har blivit förorenade. Det är inte troligt om alla sådana områden kan saneras inom en generation. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö nås inte inom en generation utan kräver ytterligare insatser. Däremot

bedömer vi att det finns förutsättningar att uppnå ett miljötillstånd där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte märkbart påverkar hälsa eller biologisk mångfald.

Vårt förslag till etappmål 1 och 3 bygger på det underlag som har tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

8.3. Skälen för kommitténs förslag

Precisering a och etappmål 1 till 5 har föreslagits av Kemikalieinspektionen, KemI. Precisering b och etappmål 6 har föreslagits av Boverket.

8.3.1. Preciseringar

Den första preciseringen av miljökvalitetsmålet innebär att människans exponering för kemiska ämnen behandlas utifrån ett helhetsperspektiv och att all exponering för ett ämne eller en ämnesgrupp beaktas oberoende av om den sker i arbetsmiljö, yttre miljö eller inomhusmiljö. Denna precisering har lagts till av KemI för att förtydliga det av riksdagen beslutade målet. Med kemiska ämnen avses organiska ämnen, metaller och metallföreningar samt vissa ickemetaller och deras föreningar.

Den andra preciseringen är föreslagen av Boverket.

8.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att öka kunskapen om kemiska ämnens inneboende egenskaper och att fasa ut användningen av kemiska ämnen som saknar data enligt fastställda minimikrav. Avsikten är att detta ska ske enligt ett system som tas fram gemensamt inom EU. Vårt förslag bygger bl.a. på det underlag som har tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

Etappmål 2 syftar till att och ge marknaden information om varor enligt EU-gemensamma system för att främja en säker hantering och ett miljöanpassat produktval. Med varor avses kemiska produkter, material, komponenter och färdiga varor.

Etappmål 3 syftar till att förhindra att människa och miljö utsätts för ämnen med särskilt farliga egenskaper. Vårt förslag bygger på det underlag som tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

Etappmål 4 syftar till att minska riskerna med de kemiska ämnen som inte omfattas av utfasningskravet i etappmål 3. Det innebär att hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen vid användning och annan

hantering samt i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

Etappmål 5 innebär att kunskaper tas fram för att kunna definiera halter nära noll och naturliga bakgrundsnivåer så att halterna enligt generationsmålet kan nås. Riktvärden för förekomst av kemiska ämnen ska ange en halt i vatten, sediment och dyl. under vilken ämnet sannolikt inte ger upphov till skada. Riktvärden baseras på tillgängliga data om miljö- och hälsoeffekter och väger inte in tekniska och ekonomiska aspekter.

Etappmål 6 är ett mål för omhändertagandet av de historiska föroreningarna.

8.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kompletteras med ett delmål avseende utsläpp och läckage till miljön, som enligt Esbjergdeklarationen och Helsingforskommissionen (HELCOM) skall vara uppnått till år 2020. Därutöver angavs att de riktlinjer för kemikaliepolitiken som redovisas i propositionens avsnitt 6.2 bör tillämpas.

Vidare anger regeringen följande utgångspunkter för att utveckla delmål:

  • I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det under de närmaste åren tas fram regionala och lokala program för hur efterbehandling av mark- och vattenområden, där gifter och andra föroreningar har lagrats, kan vara utförd till år 2020.

8.3.4. Avvikelser

Preciseringar och etappmål stämmer i stora drag med förslagen i myndigheternas målrapporter och regeringens förslag i prop. 1997/98:145. En del av etappmålen är något omformulerade för att de ska bli uppföljningsbara. Omformuleringarna är gjorda i samråd med berörda myndigheter.

8.4. Problemformulering

Kemiska ämnen används för att de gör nytta i många olika sammanhang och området är därför komplext. Omkring 18 000–22 000 kemiska ämnen beräknas finnas i Sverige i olika typer av produkter och varor. Bekämpningsmedel, läkemedel och livsmedelstillsatser är de grupper av kemiska produkter som förhandsprövas av myndigheter innan de får sättas ut på marknaden. För närvarande är ca 600 bekämpningsmedelsprodukter, omfattande ca 350 olika aktiva ämnen, godkända av Kemikalieinspektionen. För andra kemiska produkter krävs i dag inget godkännande av myndighet. För nya ämnen finns det dock ett omfattande EU-gemensamt system för förhandsanmälan, innefattande testning och bedömning av ämnens olika egenskaper.

Kemiska produkter anmäls till Kemikalieinspektionens produktregister. I registret finns ca 11 000 kemiska ämnen. De finns i de ca 60 000 kemiska produkter som i dag är i bruk i Sverige. Vilka kemiska ämnen som finns i varor finns det tämligen dålig kunskap om i dag.

Inom EU är antalet s.k. existerande ämnen ca 100 000. Många av dessa torde dock inte ha någon nämnvärd användning utan 2 500 högvolymämnen beräknas utgöra mer än 95 procent av den totala volymen. Med högvolymämnen avses ämnen som produceras/importeras i volymer över 1 000 ton. För flertalet av dessa ämnen saknas i dag data om deras egenskaper och effekter.

Flertalet kemiska produkter (ca 70 %) och övriga varor som är i bruk i Sverige tillverkas utanför landet. Antalet tillverkare och importörer av kemiska produkter är ca 2 100. Det finns också ett stort antal tillverkare och importörer av andra varor.

Kemiska ämnen tillverkas i Västeuropa i en ökande omfattning motsvarande en fördubbling på 25 år.

Förorenade områden har huvudsakligen uppkommit genom tidigare utsläpp, spill eller olyckshändelser. Föroreningarna finns i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar och de flesta har uppkommit under efterkrigstiden och fram till 1980-talet. Det tillkommer fortfarande nya områden fast i mindre omfattning. Det totala antalet områden bedöms vara 22 000. Hälften är identifierade i dag, resten har uppskattats.

Dagens stora problem inom kemikalieområdet är till stor del relaterade till varor. Varorna och konsumtionens betydelse bör uppmärksammas särskilt i arbetet för en Giftfri miljö. Internationell samverkan är nödvändig för att få överblick och kontroll över olika varuområden. Arbetet bör koncentreras på varor som innehåller särskilt farliga ämnen, t.ex. sådana som är bioackumulerbara och långlivade.

När det gäller effekter i miljön är spridningen av långlivade, bioackumulerbara kemiska ämnen svårast att komma till rätta med. Ett exempel är PCB, som inte ansågs farligt då man började använda det. Efter flera decennier upptäcktes de negativa miljöeffekterna bl.a. på sälarnas fortplantning. Trots att PCB varit förbjudet i nära 30 år finns ämnet kvar i miljön. Så sent som våren 2000 kom nya rön om att PCB bidrar till benskörhet hos människor. Ett annat exempel är DDT som haft ett liknande historiskt förlopp som PCB. Än i dag förekommer DDT i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i Antarktis till isbjörnarna i Arktis och även i oss människor.

Både DDT och PCB är förbjudna i Sverige men andra ämnesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande t.ex. bromerade flamskyddsmedel. De används bl.a. i elektroniska produkter och textilier. De senaste fem åren har halterna av PCB-liknande flamskyddsmedel fördubblats i bröstmjölk. Försenad mental utveckling, cancer och hormonella störningar är exempel på några effekter vissa långlivade, bioackumulerande ämnen kan eller misstänks kunna orsaka hos människan.

När det gäller metaller bryts de aldrig ner. Användningen av metaller har ökat de senaste decennierna och den diffusa spridningen från t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger innebär att metallerna relativt snabbt sprids ut till miljön. Halterna av kvicksilver, kadmium och bly är klart förhöjda i södra Sverige jämfört med naturliga bakgrundshalter. Metallerna förekommer i sådana halter att de påverkar nedbrytningen av dött organiskt material i skogsekosystemen och därmed omsättningen av näringsämnen. Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet. Halterna av kvicksilver i vissa fiskar som gädda och aborre är på sina håll så höga att kvinnor i fertil ålder inte ska äta fisken på grund av risken för fosterskador. Kadmiumtillförsel till åkermark via t.ex. kadmiumhaltiga fosforgödselmedel och luftdeposition kan leda till ett ökat kadmiumintag via livsmedel. Kadmium kan ge njurskador. Redan vid rådande exponering för kadmium kan man räkna med att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion.

Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras eller genomföras och vilka sektorer som är ansvariga:

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Kemiska ämnen skadar ekosystemen och människans hälsa. De sprids vid konsumtion….

Okunskap om ämnenas effekter och förekomst. Utsläpp och läckage vid användning av varor/produkter. Industri, konsumenter, offentliga sektorn, näringslivet.

FoU och bättre kunskap. Förbud/substitution. Minskad total användning. Nya internationella avtal. Information om varornas innehåll.

1,2,3,4

vid avfallshantering…. Varornas utformning är inte anpassad till återvinning. Läckage från deponier. Industri, kommuner, avfallsföretag och konsumenter.

Information om varors innehåll. Produktdesign för återvinning. Omhändertagande och säkrare deponering.

1,2,3,4

och vid produktion Utsläpp från industriprocesser. Direktexponering vid hantering av kemiska ämnen (yrkesmässig användning, konsumenter). Okunskap om ämnenas effekter.

Ny processteknik/industri. Substitution. Avveckling. Minskad total användning. Bättre kunskap om ämnen och bättre hanteringsteknik.

1,2,3,4

Halter av kemiska ämnen i mark/vatten kan ge skador i miljön

Avsaknad av data och metoder för bedömning

Forskning och utveckling. Förbättra verktygen för att göra riskbedömningar.

5

Förorenade områden läcker miljögifter

Utsläpp, spill vid verksamhetsutövning, olyckor m.m. Verksamhetsutövare, fastighetsägare, kommuner, länsstyrelser, staten, näringslivet.

Sanering.

6

Användningen av kemiska produkter som ingår i Kemikalieinspektionens produktregister inom olika branscher i Sverige i ton räknat samt antal ämnen med olika kemiska egenskaper framgår av figur 8.1, 8.2 och 8.3.

Mängden kemiska produkter för inhemsk användning är ca 6 ton per person och år.

Figur 8.1. Mängd cancerframkallande riskmärkta kemiska produkter använda 1996, fördelade på branscher.

Figur 8.2. Mängd produkter märkta som allergiframkallande, reproduktionsstörande eller mutagena använda 1996, fördelade på branscher.

Figur 8.3. Antal produkter märkta som kroniskt hälsoskadliga använda 1996, fördelade på branscher.

8.5. Nollalternativet

8.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av redan fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Alternativet innebär således att Sverige ligger kvar på nuvarande ambitionsnivå när det gäller att driva kemikaliesäkerhets- och miljöarbetet nationellt, inom EU och internationellt.

Konsekvensen blir att de kemiska ämnena fortsätter att spridas i samhället och miljön trots att det kan finnas stora potentiella risker med många av dem. En del kemiska produkter som läkemedel, biocider och växtskyddsmedel genomgår en prövning som innebär att en produkt måste godkännas innan den får marknadsföras. På liknande sätt ställs krav på data för att få sätta ut ett nytt kemiskt ämne på EU-marknaden. För existerande ämnen som redan fanns på EU-marknaden när reglerna om förhandsanmälan trädde i kraft är bristen på data stor. Det finns ett regelverk inom EU som syftar till att riskbedöma redan existerande

ämnen. Först när länderna inom EU gemensamt kommer överens om att en riskbedömning behöver göras tas data fram för det aktuella ämnet. Det tar tid att få fram gemensamma riskbedömningar.

När det gäller arbetet med att riskbedöma existerande ämnen har den internationella kemiindustrin åtagit sig att skynda på framtagningen av data för de största och vanligaste kemikalierna. Till år 2005 planerar Europa, USA och Japan att ta fram relevanta data för 2 500 ämnen.

Positiva förändringar som kan förväntas till år 2020 är att arbetet inom EU och internationellt har lett till att kunskapen om kemiska ämnens egenskaper har ökat, främst för högvolymkemikalier. En del särskilt farliga ämnen som är giftiga, persistenta eller bioackumulerbara kommer att ha begränsats genom olika regler. De stora resursstarka företagen har kommit längst i sitt miljöarbete med kemikalier. Arbetet med att sanera förorenade mark- och vattenområden har lett till att de mest angelägna områdena har åtgärdats.

Till den negativa bilden hör att okunskapen om redan existerande ämnen och speciellt om lågvolymkemikalier kommer att vara stor när det gäller ämnenas egenskaper och spridning. Speciellt småföretagen har svårt att miljöanpassa kemikalieanvändningen både av ekonomiska skäl och brist på kunskap. Den internationella handeln med kemiska produkter och varor ökar. Länder med ett mindre etablerat miljötänkande kan få en ökad roll som tillverkare av framför allt varor. Svenska importörer får därmed även fortsättningsvis svårigheter med att få information från varuproducenter och leverantörer. Arbetet med att samla in och destruera farliga ämnen i konstruktioner och varor m.m. kan bara komma en bit på väg – antalet kemikalier och den totala volymen ökar ju hela tiden liksom antalet varor som de ingår i.

Förorenade områden fungerar som sekundära punktkällor från vilka föroreningarna sprids. Läckage förekommer från gruvavfall, fibersediment och en del deponier. Från många områden är läckaget i dag begränsat på grund av buffertmekanismer och fastläggning. Dessa återhållande krafter kommer dock med tiden att försvagas varvid risken för läckage ökar.

Sammantaget innebär nollalternativet att vissa förbättringar kan uppnås till 2020 rörande risker för enskilda kemiska ämnen. När det gäller risker för exponering, diffus spridning och ökande halter i miljön kan omfattande försämringar väntas.

8.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Miljöbalken och arbetsmiljölagstiftningen ger en god grund för arbetet för en giftfri miljö. Viktiga delar i balken för att nå målet är t.ex. de regler som gäller tillverkning, import och användning av kemiska produkter (14 kap.), miljökvalitetsnormer (5 kap.), tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och regler om ansvar för efterbehandling av förorenade områden (10 kap.). Delvis knutet till sistnämnda bestämmelser är reformen att införa en s.k. saneringsförsäkring som kan utnyttjas för att betala vissa saneringar där den ansvarige inte kan betala. I balken finns även allmänna principer om försiktighet, bl.a. produktvalsprincipen, som om de tillämpas fullt ut har stor betydelse för att målet Giftfri miljö ska nås (33 kap. miljöbalken). Ytterligare regler som tillkommit är lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Vidare finns i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll bestämmelser bl.a. om krav på underrättelse till tillsynsmyndighet vid allvarligare driftsstörningar samt om att verksamhetsutövaren ska förteckna miljö- eller hälsofarliga kemikalier som hanteras inom verksamheten.

Förutom det miljöarbete som styrs av miljöbalken pågår inom industrin miljöanpassning på frivillig basis med hjälp av olika slags verktyg. Exempel på sådana är miljöledningssystem, ISO 14001 eller EMAS, frivilligt producentansvar, miljömärkning av produkter och branschspecifika satsningar. Kemiindustrins program ”Ansvar och omsorg” innebär åtaganden för kontinuerliga förbättringar vad gäller hälsa, säkerhet och miljö. I miljövarudeklarationer kan uppgifter om ingående ämnen lämnas men det är inte något krav.

Handeln med varor är världsomfattande och luften och haven för med sig föroreningar från andra länder. Därför bedrivs redan i dag en stor del av Sveriges kemikaliearbete i EU och internationellt.

Områden med EU-gemensamma regler är t.ex. klassificering och märkning av kemiska produkter, godkännande av bekämpningsmedel, begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och ämnesgrupper, förhandsanmälan av nya kemikalier, riskbedömning av och åtgärder mot existerande kemikalier samt kommande ramdirektiv med gränsvärden för luft- och vattenkvalitet.

Möjligheter finns, när det gäller harmoniserade produktregler som vidtas för att befrämja den inre marknaden, att införa och vidmakthålla nationella regler som är motiverade av miljöskäl, den s.k. miljögarantin. Detta behandlas i kap. 3.3.

Viktigt internationellt arbete är konventionsarbetet inom OSPAR där satsningar pågår med att definiera kriterier för ämnen som inte ska tillföras Nordsjön i enlighet med Esbjergdeklarationen.

I OECD bedrivs ett omfattande kemikaliesäkerhetsarbete bl.a. med att utveckla testmetoder för kemiska ämnen, att harmonisera klassificering och märkning av kemiska ämnen och att samordna underlag vid prövning av godkännande av bekämpningsmedel.

Inom FN pågår arbete med att ta fram en global konvention om avveckling av ett antal ämnen med särskilt farliga egenskaper. Regionalt bedrivs arbete med att begränsa långväga transporter av farliga ämnen.

8.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

8.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Tre alternativa ambitionsnivåer har analyserats för det framtida arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I detta avsnitt redovisas etappmålen samt de viktigaste åtgärderna som behöver genomföras för att etappmålen ska nås. Åtgärderna som beskrivs under etappmålen svarar mot den ambitionsnivå som vi har valt, MEDEL.

Etappmål 1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och därmed också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mångfalden och människors hälsa. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är enligt Kemikalie utredningen (M 1998:09) följande:

  • För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) har tillverkare och importörer senast vid utgången av 2005 tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton) finns sådana data senast vid utgången av 2009. För övriga ämnen finns sådana data senast vid utgången av 2010.
  • Efter vissa bestämda tidpunkter får ämnen endast släppas ut på marknaden i den utsträckning datakraven är uppfyllda. Om data enligt kraven saknas för ett ämne ska det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det omfattas av kraven på förhandsanmälan.
  • Företagen gör, utifrån de data som lämnats, en initial riskbedömning och vidtar behövliga försiktighetsåtgärder.
  • Testmetoder som begränsar antalet djurförsök utvecklas och valideras. Testkraven enligt ämnesdirektivet förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram.
  • Testkraven i ämnesdirektivet förändras så att de fångar upp de egenskaper som regeringens riktlinjer omfattar. Nya krav beträffande persistens och bioackumulering införs. Likaledes införs testkrav på hormonstörande effekter så snart standardiserade testmetoder finns framtagna.
  • Sverige driver frågan om att nya och existerande ämnen ska omfattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper, inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden.

Etappmål 2. År 2010 är varor1 försedda med hälso- och miljöinformation

Avsikten är att varor ska vara försedda med sådan hälso- och miljöinformation att användarna kan förstå riskerna och hantera varorna på ett säkert sätt. Alternativa informationssystem kan behövas för konsumenter respektive professionella köpare och säljare.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är att:

  • Sverige verkar för att det senast år 2007 finns ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Vi föreslår därför i enlighet med Kemikalieutredningen (M 1998:09) att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga.
  • Näringslivet tar fram livscykelanalyser för varor för att sedan omsätta dem i miljövarudeklarationer med information om varornas innehåll av kemiska ämnen.
  • År 2005 tillhandahålls, genom frivilliga åtaganden, varudeklarationer som inkluderar hälso- och miljöinformation av företag inom branscher som har varor med stor spridning i samhället.

Etappmål 3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:

  • cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007,
  • mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010,
  • långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015,
  • kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.

Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. Kemikalieutredningen (SOU 2000:53) har haft i uppdrag att föreslå hur regeringens riktlinjer ska preciseras och genomföras dvs. att föreslå åtgärder och styrmedel. Ett huvudförslag är att Sverige bör verka för förändringar i EU:s kemikaliepolicy och regelverk för att fasa ut dessa ämnen i kemiska produkter och andra varor. Testmetoderna för reproduktionsstörningar bör utvecklas så att de hormonstörande ämnena täcks in. Kemikalieutredningen har noterat att det kan finnas svårigheter att avveckla blyackumulatorer till 2010. Dessa måste ingå i ett slutet kretslopp tills alternativ finns. I övrigt hänvisar vi till denna utredning.

Etappmål 4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till år 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

Här ges endast en generell beskrivning av åtgärder som behövs för att nå etappmålet. Insatser som behövs inom respektive sektor beskrivs närmare i kap. 24.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och varor tar ansvar för dessa under hela livslängden genom att bl.a. inte sätta ut kemiska produkter och varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker.
  • År 2005 omfattar system för miljöledning anvisningar om kemiska ämnen så att hälso- och miljörisker med varor beaktas i hela livscykeln.
  • Tillverkare, importörer, leverantörer och användare bedriver ett systematiskt miljöarbete t.ex. med stöd av system för miljöledning som innefattar kemikaliesäkerhet.
  • Användare undviker att nyttja sådana kemiska produkter och varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med produkter eller varor som kan antas vara mindre farliga.
  • Användare och andra hanterare har vidtagit sådana åtgärder vid hanteringen av kemiska produkter och varor att exponering av människa och miljö för kemiska ämnen minskar fortlöpande.

Etappmål 5. För 100 utvalda kemiska ämnen, som inte berörs av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden för miljökvalitet fastlagda av berörda myndigheter.

Etappmålet syftar till att ta fram riktvärden för kemiska ämnen som fortfarande kommer att vara tillåtna på lång sikt. Dit hör t.ex. metaller som förekommer naturligt i miljön, men som kan ha skadliga effekter om koncentrationerna ökar på grund av mänskliga verksamheter. Bekämpningsmedel är ett annat exempel på ämnen som kan vara tillåtna men där koncentrationerna i miljön måste begränsas till acceptabla nivåer.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • År 2002 har berörda myndigheter utarbetat ett fungerande system för att ta fram bedömningsgrunder och riktvärden.
  • Senast år 2002 finns en första lista på riktvärden för ämnen med farliga egenskaper. Därefter tas riktvärden fram fortlöpande under perioden fram till 2010 enligt uppsatt mål.

Etappmål 6. Förorenade områden är identifierade, undersökta och 30 procent av områdena av riskklass mycket stor till stor är åtgärdade senast år 2010.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

Före utgången av 2002 har följande åtgärder vidtagits:

  • Samtliga länsstyrelser har ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden.
  • Varje kommun har tagit fram ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisat behov av markrestriktioner.
  • De förorenade områdena har identifierats och genomgått kart- och arkivstudier samt riskklassats.
  • Ett antal demonstrationsprojekt har genomförts.
  • Miljöbalkens bestämmelser om förorenade områden har använts i några principiellt viktiga rättsliga prövningar.
  • Före utgången av år 2005 har kommunerna i sina översiktsplaner redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan också en prioritering av undersökningar och sanering preciseras utifrån behov av mark för bebyggelse eller annan markanvändning.
  • Före utgången av år 2010 har de förorenade områden som tidigare bedömts innebära en stor risk eller mycket stor risk genom krav mot

efterbehandlingsansvariga och genom samhällets insatser undersökts översiktligt. Antalet områden uppskattas till ca 7 000. Minst 30 procent av dessa områden har dessutom undersökts vidare och vid behov åtgärdats dels genom krav mot efterbehandlingsansvariga, dels genom samhällets insatser.

8.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Vi har studerat tre olika ambitionsnivåer. Skillnaden mellan dessa är hur snabbt etappmålen ska nås och hur stor andel av de förorenade områdena som ska saneras.

Ambitionsnivå Låg innebär att etappmålen 1, 2 och 5 som syftar till att bygga upp kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och innehållet i varor nås först år 2015. Det i sin tur påverkar etappmålen 3 och 4 så att utfasning av särskilt farliga kemiska ämnen och riskminskningsarbetet sker med lägre hastighet. I denna ambitionsnivå antas att ca 15 procent av de förorenade områdena blir sanerade till år 2010 av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas.

Ambitionsnivå Medel innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås år 2010, vilket i sin tur ger goda förutsättningar för att komma långt med etappmål 3 utfasning, och etappmål 4 riskminskning till år 2010. Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas ca 30 procent bli sanerade till år 2010.

Ambitionsnivå Hög innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås år 2008 vilket skapar något bättre förutsättningar för att forcera arbetet med etappmålen 3 och 4 än för ambitionsnivå Medel. Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas 40 procent bli sanerade till år 2010.

Tabell 8.1. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Giftfri miljö med jämförande konsekvensbedömning.

Ambitionsnivåer

Låg

Medel

Hög

Etappmål 1, 2 och 5 nås 2015

2010

2008

Möjligheter att forcera utfasning och riskminskning i etappmål 3 och 4

Otillräckliga

Goda

Goda

Andel förorenade områden som saneras till 2010 av de 7 000 som är undersökta eller kommer att undersökas.

15 %

30 %

40 %

Miljökonsekvenser

Otillräckliga insatser för att nå generationsmålet

Utfasning av särskilt farliga ämnen och riskminskning genom ökad kunskap om ämnen som fortfarande tillåts på marknaden, innebär att belastningen på miljön sjunker liksom påverkan på människans hälsa. Något bättre resultat i nivå Hög.

Ekonomiska konsekvenser

Mkr, sektorernas anpassning och offentliga utgifter

530 resp. 540 970 resp. 980 1 400 resp. 1 420

Sociala konsekvenser

Mycket god tid för EU-processen.

Rimlig tid för EUprocessen.

Svårt att hinna med EU-processen.

Figur 8.4 Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Konsekvenser av ambitionsnivå Låg

Miljökonsekvenser:

Ekologiska konsekvenser har bedöms utifrån möjligheterna att förhindra framtida utsläpp och exponering av kemiska ämnen, hur stor andel förorenade områden som saneras och påverkan av långväga transporterade miljögifter.

Totalt sett innebär denna ambitionsnivå att det kan bli svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation eftersom alltför mycket av åtgärdsinsatserna förutsätts ske efter år 2015. Senarelagda insatser avseende utfasning och riskminskning kan innebära att föroreningar

fortsätter att spridas. Det är också osäkert om den föreslagna andelen sanerade områden är tillräcklig eftersom den översiktliga undersökningen för att dela in områden i riskklasser ännu inte är gjord. Vidare finns risk för att långväga transporter fortsätter att ge ett nedfall som är oacceptabelt på grund av användningen av hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen i andra länder. Även importerade varor från dessa länder kan innehålla hälso- och miljöfarliga ämnen.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna uppgår till ca 525–540 Mkr/år, varav 520 Mkr utgörs av saneringskostnader. Resterande 5–20 Mkr är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. I jämförelse med många andra länder är kostnaden för kunskapsuppbyggnad låg för Sverige eftersom vi har en förhållandevis liten kemikalieindustri. Däremot kan kostnaden ge stora konsekvenser för ett enskilt företag. Näringslivet ska också arbeta med utfasning och riskminskning. Dessa kostnader kan dock inte kvantifieras.

Myndighetsarbetet trappas upp långsammare än i de andra ambitionsnivåerna. Den största kostnadsposten utgörs av sanering av förorenade områden. De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 540 Mkr/år.

Insatserna med utfasning och riskminskning är i ambitionsnivå Låg utspridda över en längre tid vilket kan innebära att föroreningshalterna i mark och sediment ökar under det närmaste decenniet. Kostnadsmässigt är sanering efterhand i regel dyrare än ett förebyggande arbete, varför ambitionsnivå Låg är tveksam ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Sociala konsekvenser:

Etappmålen kräver knappast livsstilsförändringar för att nås. Avgörande för om målen ska nås är ett intensifierat myndighetsarbete och internationella överenskommelser, samt företagens anpassning vilken är särskilt viktig. En förhållandevis god tid ges för EU-processen.

Konsekvenser av ambitionsnivå Medel

Miljökonsekvenser:

Sannolikheten för att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation är till stora delar god. Genom en tidig och kraftig satsning på att bygga upp kunskaper om kemiska ämnen kan arbetet med utfasning och riskminskning komma en god bit på väg till år 2010. Däremot är det osäkert om andelen sanerade förorenade områden är tillräcklig av samma skäl som i ambitionsnivå Låg. Vidare kan långväga transporter av föroreningar fortfarande ge ett nedfall som är oacceptabelt. Vid denna ambitionsnivå gäller det främst föroreningar från länder utanför EU. Oönskade kemiska ämnen kan också föras in i Sverige genom import av varor från dessa länder.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 950–975 Mkr/år, varav 950 Mkr utgörs av saneringskostnader. Resterande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1.

De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 980 Mkr/år, varav 950 Mkr/år är saneringskostnader. Kostnaderna för näringslivets riskminskning och utfasning kan inte kvantifieras.

Sociala konsekvenser:

Se ambitionsnivå Låg. Vi gör bedömningen att det ges en rimlig tid för EU-processen.

Konsekvenser av ambitionsnivå Hög

Miljökonsekvenser:

Etappmål 1 och 2 ska nås år 2008 enligt detta alternativ. Ju snabbare kunskaper kommer fram desto mer tid för det praktiska genomförandearbetet med utfasning och riskminskning på vägen mot generationsmålet. Drygt 40 procent av de förorenade områdena antas bli sanerade i detta alternativ. Risken för långväga transporterade föroreningar, samt risken för att oönskade kemiska ämnen förs in i landet genom import av varor är densamma som i ambitionsnivå Medel.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 1 390–1 415 Mkr/år, varav 1380 Mkr är saneringskostnader. Resterande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. Den högre takten i näringslivets arbete med utfasning och riskminskning kan ge väsentligt högre kostnader än de två lägre alternativen, dessa kostnader kan dock inte kvantifieras.

De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 1 415 Mkr/år, varav 1 380 Mkr/år är saneringskostnader.

Sociala konsekvenser:

Se ambitionsnivå Låg.

Kemikalieinspektionen bedömer att den höga ambitionsnivån är svår att nå. Etappmål 1 och 2 bygger på att EU-gemensamma system ska tas fram och det är framför allt svårt att hinna nå överenskommelser mellan olika länder. Även bristen på testkapacitet kan vara begränsande.

8.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi bedömer ambitionsnivå Medel som den mest rimliga. Skälen är att denna ambitionsnivå skapar goda förutsättningar att nå långt på vägen mot generationsmålet samtidigt som det ges en rimlig tidsrymd för det mycket omfattande samverkansarbete som krävs inom EU för att målen ska nås. Vidare anser vi att andelen förorenade områden av riskklass mycket stor och stor måste fastställas innan det blir möjligt att närmare ange andelen områden som bör saneras till år 2010. Målsättningen bör vara att cirka hälften av dessa områden blir sanerade till år 2010. Våra beräkningar är baserade på antagandet att minst 30 procent av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas blir sanerade till år 2010. Vi vill understryka att det är ett räkneexempel, men det ger en uppfattning om i vilken storleksordning kostnaderna har.

8.7. Styrmedel

8.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

För att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö behövs en kraftfull satsning på normativa och informativa styrmedel, speciellt när det gäller att förhindra utsläpp och exponering orsakade av olika samhällsaktiviteter. Kemikaliefrågorna måste hanteras internationellt genom gemensamma överenskommelser och regler. Det viktigaste hindret för att få till stånd snabba åtgärder för att minska effekterna av kemiska ämnen är okunskap både om ämnenas egenskaper och deras förekomst i miljön. Det regelsystem som ska förhindra oönskad användning av kemiska ämnen behöver förstärkas. Några av de viktigaste insatserna för svenska myndigheter det närmaste decenniet är att vara med och skapa EUgemensamma system och regelverk enligt följande:

  • krav på att existerande ämnen har data om inneboende egenskaper motsvarande de krav som gäller för nya ämnen,
  • förbud att använda kemiska ämnen som saknar data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen,
  • krav på att nya varor förses med hälso- och miljöinformation enligt ett EU-gemensamt system,
  • förbud att använda kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper i konsumentvaror, samt
  • krav på att ämnena används i produktionsprocesser på ett sådant sätt att människa och miljö inte kommer till skada.

Ett annat hinder för att få till stånd önskvärda förändringar i form av substitution, utfasning och en förbättrad riskhantering är svårigheter för företag att få relevant information om kemiska ämnen på ett enkelt och lättillgängligt sätt, speciellt för de företag som inte har egna experter i organisationen. Det behövs en EU-gemensam databas med information om kemiska ämnens egenskaper, om ämnen som har fasats ut eller bör göra det. Annan information som bör ligga i databasen är riktvärden och normer för halter i miljön.

Ytterligare ett hinder för att minska spridningen och riskerna med kemiska ämnen är att varor saknar information om innehållet av kemiska ämnen. Det innebär att konsumenter, aktörer som sysslar med offentlig upphandling samt inköpare inom näringslivet inte har möjlighet att välja bort varor som innehåller skadliga kemiska ämnen. Det frivilliga arbetet inom företagen med miljövarudeklarationer och positiv miljömärkning är en viktig insats för att informera marknaden tills lagstadgade krav på hälso- och miljöinformation för nya varor kommer.

Med nya och bättre kunskaper om kemiska ämnen blir det också möjligt att uppdatera varuinformationsblad om kemiska produkter så att de kan ge att bra underlag för miljöledningsarbetet.

För att säkerställa att hälso- och miljöriskerna vid användning av kemiska ämnen fortlöpande minskar är det av stor betydelse att kunskap om behovet av åtgärder och hur dessa vidtas sprids till användarna. Frågor om hantering, användning, utrustning m.m. för att minimera riskerna vid exponering av människa och miljö t.ex. vid användning av bekämpningsmedel och andra kemikalier måste fortsatt prioriteras.

Inom näringslivet vidtas redan i dag olika åtgärder på frivillig basis, t.ex. miljöanpassning av enskilda produkter som färger och bilvårdsmedel eller anpassning av varugrupper vilket t.ex. sker inom bygg- och textilindustrin. Dessa satsningar bör uppmuntras och vidareutvecklas i dialog mellan ansvariga myndigheter och näringsliv. Miljöledningssystemen behöver ses över så att de generellt omfattar kemiska ämnen och deras hantering. Användningen av kemikalier bör alltid ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete.

På sikt bör ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter övervägas om det visar sig att målen inte nås i tid.

8.7.2. Forskning och utveckling

En utvecklad kemikaliesäkerhet kräver omfattande forskning och utveckling i näringslivet. Företagen behöver ta fram minimidata för avsiktligt framställda kemiska ämnen och hälso- och miljöinformation för varor. De nya kunskaperna om kemiska ämnen innebär även att kemikalielagstiftningen kan utnyttjas i en ökad utsträckning.

Inom vissa områden måste grundläggande kunskap tas fram för att det övergripande målet ska nås. Etappmål 1 handlar om att avsiktligt framställda ämnen ska testas. De tester som finns i dag är inte heltäckande, vare sig beträffande effekter eller exponeringssituationer. Utvecklingen av testmetoder för effektområden som i dag inte täcks måste fortgå. Nu utvecklas t.ex. tester för hormonstörande effekter. När nya tester finns kan datakraven för såväl nya som existerande ämnen höjas. För att tolkningen av testresultat ska bli säkrare är det angeläget att studera bl.a. verkningsmekanismer och artskillnader i känslighet för vissa effekter.

Det behövs mer forskning för att ytterligare klargöra sambanden mellan dos och respons. En exponeringssituation som är vanlig men som inte fångas av dagens tester är exponering för låga doser under lång tid, kanske ett liv.

För att minimera riskerna vid hantering av bekämpningsmedel behövs forskning som klarlägger exponeringen av användare och miljö. Som ett led i riskminskningsarbetet är det väsentligt att studera lämplig utformning av förpackningar, utrustning m.m.

Ett komplicerat och till stora delar outforskat område är samverkanseffekter mellan flera ämnen. Den verkliga situationen för både människor och miljö är en samtidig exponering för ett stort antal ämnen, men tester utförs för ett ämne i taget. Det är därför möjligt att risker underskattas. Människor exponeras för ämnen dels yrkesmässigt dels som konsumenter. Därför behöver t.ex. mer kunskap om förekomsten av allergiframkallande ämnen i produkter som smink och parfym tas fram. Ett annat område där kunskapen i dag är begränsad, är ämnen som bildas oavsiktligt i t.ex. industriella processer. Omfattningen av detta problemområde måste kartläggas.

Fortsatt forskning rörande materialflödesanalyser behövs. Både utsläpp från det som redan finns upplagrat i samhället och från nya varor och konstruktioner bör följas upp för att man ska kunna avgöra vilka oönskade flöden som är mest kostnadseffektiva att åtgärda. Vidare behövs forskning och underlag för att möta behovet av indikatorer som ska mäta förändringar av hälso- och miljörisker vid användning av kemiska ämnen.

För att testning av kemiska ämnens miljö- och hälsofarlighet inte ska få orimliga konsekvenser beträffande åtgång av försöksdjur krävs utveckling av alternativa testmetoder, såväl som vidareutveckling av modeller för att teoretiskt beräkna ett ämnes effekter utifrån dettas struktur.

Utöver den rent naturvetenskapliga forskningen är samhällsvetenskaplig forskning önskvärd. Några prioriterade områden är att analysera effektiviteten hos olika typer av styrmedel för att nå målet Giftfri miljö samt forskning kring hur attityder och beteenden hos människor kan påverkas.

8.7.3. Nya arbetssätt

En ökad samverkan mellan företag kan bli aktuell i framtiden eftersom företagen tjänar ekonomiskt på att slå sig samman och ta fram kunskaper om kemiska ämnen eller underlag för att beskriva varors hälso- och miljöpåverkan. Branschorganisationerna kan också få en ny roll i att samordna beställningar på kunskapsunderlag från företag med likartade behov.

Dialog och samråd mellan myndigheter och berörda aktörer bör få en ökad vikt i det framtida arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Syftet är att få till stånd ökade frivilliga satsningar inom näringslivet. En förutsättning för ett lyckat internationellt agerande är att myndigheter, näringsliv och andra intressenter samverkar och enas om en gemensam problembild för att sedan lansera möjliga lösningar.

Den nya preciseringen i miljömålet om att beakta människors samlade exponering från olika miljöer ställer krav på en utökad samverkan mellan ansvariga myndigheter som Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Boverket.

8.7.4. EU och internationellt

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en mycket stark internationell koppling. Handeln med kemikalier och varor är global. Vissa kemiska föreningar kan transporteras långväga via luft och vatten. Sverige kan inte ensamt ta fram den kunskap som behövs eller göra de produktförändringar som krävs för att målen ska nås. Svenskt deltagande i EUarbetet och i andra internationella sammanhang är alltså av mycket stor betydelse.

Etappmål 1 syftar till att få fram kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och förekomst. Sverige bör driva frågan om nya och existerande ämnen ska omfattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden. Etappmål 2 syftar till att ge hälso- och miljöinformation om varor. För att nå etappmål 2 är det angeläget att fortsätta arbetet i EU-programmen om klassificering och märkning.

Etappmål 3 inriktas mot att förhindra att nyproducerade varor innehåller ämnen med särskilt farliga egenskaper som omfattas av de nya riktlinjerna i kemikaliepolitiken. Bland handlingsvägarna för att nå dessa mål ingår utfasning av användningen av vissa ämnen. Kraven på utfasning bör drivas i första hand inom EU men även internationellt, för att säkerställa att ämnena inte kommer in i landet via importerade varor.

Insatser måste också göras för att Sverige inte ska behöva tillåta tidigare förbjudna ämnen till följd av harmoniseringar inom EU t.ex. på bekämpningsmedelsområdet. Ett annat område som kräver internationellt agerande är att minska spridningen av långväga transporterade föroreningar. Etappmål 4 inriktas mot att minska riskerna med de ämnen som inte kommer att omfattas av utfasningskraven i etappmål 3 vilket omfattar huvuddelen av alla kemiska ämnen. Det är angeläget med ett intensifierat arbete i den basverksamhet som framför allt pågår inom EU-programmen och som bl.a. rör programmet om existerande ämnen. Ett EU-gemensamt projekt har genomförts för att utveckla och värdera framtida strategier för en hållbar utveckling av bekämpningsmedel, vilket är en del av implementeringen av det femte miljöhandlingsprogrammet. Det är viktigt att Sverige deltar i det fortsatta arbetet med att fram en sådan strategi. Ytterligare ett angeläget område är internationellt standardiseringsarbete.

I den mån åtgärder inte vidtas på EU-nivå i önskad takt för att miljömålen ska kunna uppnås, bör Sverige så långt det är möjligt gå före med strängare krav. Sverige bör offensivt utnyttja möjligheten att hävda rätten att behålla eller införa nationella förbud när det gäller användningen av kemiska ämnen.

Tabell 8.2. Exempel på arbete inom EU och internationellt i övrigt samt koppling till etappmålen.

Fora Typ av arbete

Etappmål 1

Etappmål 2

Etappmål 3

Etappmål 4

Etappmål 5

EU EU-policy för kemikalier

x

x

x

x

x

Förhandsanmälan

x

Existerande ämnen

x

x

x

Klassificering och märkning x

x

x

x

Godkännande växtskydd och biocider

x

x

x

Begränsning av användning och utsläpp

x

x

x

Kosmetiska produkter

x

x

x

x

Miljöpolicy, IPP

x

x

x

x

EMAS

x

Luft, vatten

x

Kriterier för metaller i slam

x

Dricksvatten

x

Metaller och bekämpningsmedel i livsmedel

x

Förpackningsmaterial

x

Fora Typ av arbete

Etappmål 1

Etappmål 2

Etappmål 3

Etappmål 4

Etappmål 5

Kemikalieolyckor (Sevesodirektivet)

x

FN UNECE/CLRTAP

x

UNEP/POP

x

ISO Standardisering produkter/metoder

x

x

x

Norden Samarbete testmetoder

x

x

Miljömärkning

x

x

OECD Högvolymprogrammet

x

Testmetodutveckling

x

x

x

OSPAR Urvals- och prioriteringssystem, åtgärder

x

8.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Förekomsten av förorenade områden och utsläpp av giftiga ämnen varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Utsläppen från kommunala deponier, industriprocesser och reningsverk kan minskas genom direkta åtgärder och tillståndsprövning. Kommunen kan i översiktsplanen bl.a. peka ut områden där olika verksamheter; även jord- och skogsbruket, bör bedrivas med särskilt hänsynstagande till grundvattenförekomsternas kvalitet och kvantitet, och på så vis påverka t.ex. användningen av bekämpningsmedel inom jord- och skogsbruket.

För att genomföra etappmål 6 föreslås ovan särskilda åtgärder på regional och lokal nivå beträffande åtgärdsprogram och underlag. Enligt förslaget bör samtliga länsstyrelser år 2002 ha ett regionalt program för efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden. Alla kommuner bör då ha kompletterat sin avfallsplan med ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisning av behov av markrestriktioner. Kommunerna bör enligt förslaget år 2005 i sina översiktsplaner ha redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan en prioritering av undersökningar och sanering och behov av områden för hantering av giftiga ämnen preciseras utifrån behov av mark för bebyggelse eller annan markanvändning. Här kan överväganden och ställningstaganden redovisas beträffande lokalisering av återvinnings- och inlämningsstationer, deponier, områden för hantering av giftiga ämnen, lakvattenhantering m.m.

På grundval av detta underlag bör på en generations sikt samtliga områden som innebär stor risk eller mycket stor risk för människors hälsa och miljön ha åtgärdats.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

8.9. Uppföljning

8.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 8.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

8.9.2. Motiv och förklaringar

För miljökvalitetsmålet Giftfri miljö liksom för alla tillhörande delmål behövs utvecklingsarbete för att kunna följa upp delmålen på ett acceptabelt sätt. Befintliga indikatorer kan grovt peka på om trenden mot måluppfyllelse är positiv eller negativ, men kan inte ge ett tydligt svar på om delmålen har nåtts eller kommer att nås.

Störst är bristen för indikatorer om inverkan (I). Indikator 61 ger en uppfattning om inverkan på människor på arbetsplatser, med det behövs även utvecklade indikatorer för effekter på biologisk mångfald, särskilt rovdjur, och människors hälsa annat än på arbetsplatsen.

För status (S) finns visserligen bara en indikator föreslagen, men den omfattar så många aspekter (till exempel insjöfisk, havsfisk, rovfåglar, säl, älg och modersmjölk) att den efter utvecklingsarbete kan ge en acceptabel samlad översikt om trender för miljögifter i organismer inklusive människan. För att indikatorn skall kunna nå detta syfte behövs flera ämnen, fler prover och organismer som resultat bl.a. av den s.k. Screening-verksamheten.

Tolv av sjutton indikatorer under Giftfri miljö finns med i Naturvårdsverkets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i detta dokument och i länsstyrelsernas rapport RUS 99 om uppföljning. Fyra av de indikatorer som inte fanns med i Naturvårdsverkets förslag är Gröna nyckeltal med stor anknytning till kemikalier. Dessa är Indikator 14 om offentlig upphandling, 15 om miljöledning för företag och kontor, 53 om miljöfarliga kemiska produkter och 54 om miljömärkta varor och tjänster. Den femte indikatorn, nummer 65 om riktvärden, har tillkommit på grund av modifie ringen av etappmålet om riktvärden.

Flera indikatorer för att följa upp exponering för kemiska ämnen i arbetslivet kan behövas. Ett sätt är att ta fram en indikator för att jämföra faktisk exponering på arbetsplatser med Arbetarskyddsstyrelsens gränsvärden för exponering.

Tabell 8.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö och tillhörande delmål. Underst finns varje delmål beskrivet.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

53. Mängden klassificerade hälsooch miljöfarliga kemiska produkter som Sverige tillverkar och importerar (D).

E3

**

Kemikalieinspektionen.

Grönt Nyckeltal. Anges även som mängd per person.

Indikatorn finns även i kap. 18.

54. Värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället (D,R).

E2, E4

**

Konsumentverket. Grönt

Nyckeltal.

Indikatorn finns

även i kap. 9.

58. Förbrukning av växtskyddsmedel mätt som hälso- och miljöriskindex, samt försåld mängd och farlighetsindex för övriga bekämpningsmedel (D).

E4

**

Kemikalieinspektionen.

Indikatorn finns även i kap. 16.

Påverkan (P)

55. Nedfall av tungmetaller mätt som halter i mossa (P,S).

E3, E4

***

Naturvårdsverket. Rapporteras internationellt.

56. Halter av kemikalier i slam från avloppsreningsverk (P).

E3. E4

**

Naturvårdsverket och Vatten- och Avloppsverksföreningen (VAV). Utökad provtagning behövs.

57. Livsmedel med kostrekommendationer på grund av innehåll av miljögifter (P,I).

E2, E3, E4

***

Livsmedelsverket. Uppdelat på grupper av människor med olika känslighet.

59. Utsläppstrender för ämnen i kemikalieutsläppsregistret (P).

Pa, E3, E4

*

Naturvårdsverket. Ämnen med ökade utsläpp belyses särskilt.

7. Livscykelanalys för material- och energimängd för några storkonsumerade varor och produkter (P).

E1, E2, E4

*

Naturvårdsverket. Omfattande utveckling krävs.

Exempel är datorer, batterier, kylskåp, bilar och kött.

Indikatorn finns även i kap. 4.18.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Status (S)

60. Halter av ämnen med särskilt farliga egenskaper i djur och människa (modersmjölk) (S).

Pa, E3, E4

**

Naturvårdsverket. Behöver byggas ut med flera naturliga ämnen.

Indikatorn finns även

i kap. 14.

52. Andel prioriterade ämnen för vilka satta riktvärden överskrids (S).

E5

**

Kemikalieinspektionen.

Baseras på s.k. screeningprogram.

Inverkan (I)

61. Årligt anmälda kemiskt betingade arbetssjukdomar och arbetsolyckor (I).

Pa, E3

***

Arbetarskyddsstyrelsen.

Respons (R)

62. Antal ämnen med minimidata om egenskaper (R).

Pa, E1

**

Kemikalieinspektionen.

Särskilt farligt ämne speciellt belysta.

63. Andel åtgärdade förorenade områden och kostnader för åtgärder (R).

Pb, E6

***

Naturvårdsverket. Inbegriper efterbehandling.

Indikatorn

finns även i kap. 18.

64. Antal och andel årligen registrerade varor med miljövarudeklarationer om kemikalieinnehåll (R).

E2

**

Kemikalieinspektionen & Miljöstyrningsrådet.

65. Antal och andel kemiska ämnen som har fastlagda riktvärden (R).

E5

**

Kemikalieinspektionen.

66. Andel och mängd varor med innehåll av tungmetaller som insamlas (R).

Pa, E3

**

Naturvårdsverket & SCB.

Främst varor med kadmium, bly och kvicksilver (t.ex. batterier).

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

14. Värdet av och andel av all offentlig upphandling i vilka det tas miljöhänsyn (R).

E4

***

Nämnden för Offentlig Upphandling. Grönt Nyckeltal.

Kan vara svårt att bedöma vad som är miljöhänsyn.

Indikatorn finns även i kap. 4.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

Pb, E4

**

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal. Även andel av alla företag.

Indikatorn finns även

i kapitel 4, 5.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan S = status (tillstånd) , I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

8.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Nämnden för Offentlig Upphandling och VAV ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Kemikalieinspektionen bör i samråd med berörda aktörer ta fram ett kostnadsberäknat förslag för att utveckla indikatorer och annan uppföljning för att på ett bra sätt kunna följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Arbetarskyddsstyrelsen bör utreda lämplighet och möjlighet att ta fram en indikator för exponering för kemiska ämnen på arbetsplatser.

9. Skyddande ozonskikt

9.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Skyddade ozonskikt har formulerats på följande sätt;

”Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.”

9.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad

inom loppet av en generation.

Förslag till etappmål:

1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen har till största delen upphört fram till år 2010.

Sammanfattande bedömning

De flesta av de föreslagna åtgärdsstrategierna bör kunna genomföras utan större hinder. Den återstående användningen av ozonnedbrytande ämnen är i dag endast en bråkdel av användningen på 1980talet och tekniska alternativ saknas endast för några få tillämpningsområden. Även utsläpp från redan existerande mängder i samhället bör kunna minimeras inom loppet av 10 år genom att material/varor etc. med ozonnedbrytande ämnen omhändertas på ett effektivt sätt.

Kompletterande utredningar behövs dock när det gäller kartläggning av varor och produkter i samhället som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen samt behovet av att begränsa effekterna på ozonskiktet av nuvarande och framtida flygtrafik.

Det internationella arbetet är ett nyckelområde för hur väl det globala arbetet med att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen ska lyckas. De svenska insatserna i det internationella arbetet bör därför ha en fortsatt hög prioritet.

9.3. Skälen för kommitténs förslag

Vårt förslag grundar sig på Naturvårdsverkets rapport 5002 om Skyddande ozonskikt, samt på sektorsrapporten från Försvarsmakten.

9.3.1. Preciseringar

Precisering a) anger när användningen av ozonnedbrytande ämnen ska vara avvecklad. En viss användning de närmaste decennierna kan behövas av säkerhetsskäl. Sverige har ingen egen produktion av ozonnedbrytande ämnen, därför inriktas avvecklingen mot användningen.

9.3.2. Etappmål

Etappmål 1 anger att utsläppen ska ha upphört till 2010, vilket innebär att uttjänta varor och produkter ska tas om hand för att de ozonnedbrytande ämnena ska kunna destrueras. För att förebygga en framtida uttunning av ozonskiktet som kan uppstå på grund av ökat höghöjdsflyg föreslår vi att Luftfartsverket utreder hur dessa utsläpp kan förhindras både nationellt och i det internationella arbetet.

9.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning enligt propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) är att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bör kompletteras med delmål avseende bl.a. avveckling av ozonnedbrytande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. Vi har i precisering a) formulerat ett förslag till delmål för avveckling.

9.4. Problemformulering

Miljöproblemet med ett uttunnat ozonskikt och ökad UV-strålning är inte undanröjt genom den avveckling som redan skett och som fortsätter enligt plan i Sverige och andra delar av världen. Till följd av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har jordens ozonskikt uttunnats med 5 procent de senaste 13 åren. Det finns aktiviteter och sektorer i samhället som fortsatt hotar en återhämtning av ozonskiktet till naturliga nivåer ozon. Den återstående användningen av ozonnedbrytande ämnen måste upphöra och framtida utsläpp av upplagrade eller nyproducerade ozonnedbrytande ämnen förhindras. Ett framtida flyg i stratosfären är också ett hot mot ett skyddande ozonskikt.

Det kan konstateras att arbetet med att minska användningen av ozonnedbrytande ämnen har varit framgångsrikt i Sverige. Under perioden 1988–1994 avvecklades 93 procent av den civila användningen av ozonnedbrytande substanser.

Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga framgår av tabellen.

Problem

Orsak Behov av förändring Delmål

Ozonskiktet tunnas ut och UV-strålning skadar människan och miljön.

Fortsatt användning av ozonnedbrytande ämnen. CFC, HCFC, haloner, klorerade lösningsmedel, metylbromid används för att bra alternativ saknas.

Fullgoda tekniska alternativ bör ersätta användningen vid bl.a. - nedkylning till låga temperaturer - medicinsk användning (drivgaser) - kritisk användning t.ex. brandbekämpning i ubåtar och flyg - lösningsmedel i laboratorier.

a

Som ovan. Varor och produkter i samhället läcker ozonnedbrytande ämnen. Vi visste inte om problemen då varor och produkter lanserades. Därför är också kunskapen om problemets omfattning ofullständig.

Kartläggning av mängder och risker och möjliga åtgärder. Ev. förstärkning av tekniska system och organisation för omhändertagande och destruktion. Viktiga aktörer: industri, transport- och byggsektorerna, kommuner m.fl.

1

Problem

Orsak Behov av förändring Delmål

Ozonskiktet tunnas ut av utsläpp från höghöjdsflyget.

Ökande internationellt flyg och särskilt ett framtida höghöjdsflyg i överljudsfart.

Begränsning av den flygtrafik som kan leda till uttunning av ozonskiftet.

Utredning föreslås

9.5. Nollalternativet

9.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av redan fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

De nuvarande beslutade planerna innebär en fortsatt minskad användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige. Avvecklingen regle ras i stort genom lagstiftning, med användningsförbud för de ozonnedbrytande ämnena vid olika tidpunkter. Konsekvenserna av ett nollalternativ – inga ytterligare åtgärder mot användning av CFC/HCFC och andra ozonnedbrytande ämnen – blir att en viss användning accepteras i vissa sektorer t.ex. för brandbekämpning, i medicinska syften eller på laboratorier för vissa experiment.

Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen orsakas av att varor och produkter som finns i samhället hanteras på ett felaktigt sätt. Kunskaperna om vilka produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen är dålig och det råder brist på tekniska system för omhändertagande.

Utan ytterligare åtgärder finns risk att upplagrade ozonnedbrytande ämnen från kemikalier, varor och produkter fortsätter att läcka ut till atmosfären.

Riskerna att nuvarande flyg ska leda till ett uttunnat ozonskikt på en global skala är begränsade eller små. De stora riskerna ligger framför allt i ett ökat framtida stratosfärsflyg. De negativa effekterna för ozonskiktet ökar successivt med flyghöjd och hastighet. Det är främst kväveoxider som bidrar till ozonuttunningen.

Utan ytterligare åtgärder kommer inte målet att begränsa utsläppen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige att nås.

Eftersom utsläpp av långlivade ozonnedbrytande ämnen som t.ex. CFC, HCFC når stratosfären var på jorden de än förekommer har det internationella arbetet med åtgärder mot dessa ämnen en central betydelse för att skydda ozonskiktet. Wienkonventionen och Montrealprotokollet med dess tillägg är de mest betydelsefulla avtalen.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kan inte nås inom en generation. Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären kommer att förbli långt över de naturliga nivåerna under lång tid framåt. Det beror dels på en fortsatt användning av ozonnedbrytande ämnen i såväl i- som u-länder, men också på att många ozonnedbrytande ämnen bryts ned långsamt i atmosfären. Världsmeteorologiorganisationen (WMO) bedömer att den atmosfäriska halten av klor från ozonnedbrytande ämnen omkring år 2050 kan sjunka till en nivå som motsvarar ungefär den dubbla naturliga nivån, under förutsättning att Montreolprotokollet följs av alla parter.

9.5.2. Hur hanteras problemen idag?

EU:s nuvarande reglering och den kommande ändringen av EG-förordningen för ozonnedbrytande ämnen gäller direkt i Sverige och har betydelse för att minska användningen och därmed utsläppen inom EU. En bestämmelse som har betydelse för detta miljökvalitetsmål är produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §, miljöbalken. Produktvalsprincipen innebär att man ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Vidare finns bestämmelser i föreskrifter kopplade till 14 kap. miljöbalken; förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet och förordningen (1995:555) om HFC. Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar (SNFS 1992:16).

Lagstiftning, förordningar och föreskrifter har i Sverige spelat en dominerande roll i avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen som används som kemikalier och köldmedier. Lagstiftningen har varit mycket effektiv och användningen har minskat kraftigt. Det har krävts en omfattande reglering med ibland relativt svåröverskådliga föreskrifter som omfattat olika sektorer, användningsområden, olika stoppdatum, etc. Lagstiftningen har också ställt höga krav på tillsynsmyndigheterna.

Information till olika nyckelgrupper är en annan mycket viktig komponent i åtgärdsarbetet. Vidare har ekonomiska styrmedel, skatter och avgifter, spelat en viss roll i avvecklingsarbetet. Miljöbalken som trädde i kraft den 1 januari 1999 medger inte dispensavgifter som ekonomiskt styrmedel, men ger möjlighet att ta ut sanktionsavgifter. Frivilliga åtaganden, miljöledningssystem, avtal mellan industri och myndigheter har inte använts inom miljöarbetet för att skydda ozonskiktet.

Erfarenheterna från avvecklingen av användningen av ozonnedbrytande substanser pekar tydligt på effektiviteten av lagstiftning kompletterat med information till samhällets aktörer.

9.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

9.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

I detta avsnitt beskrivs delmålen, åtgärder som behövs för att för att nå målen samt konsekvenserna. Endast en ambitionsnivå för åtgärdsinsatser presenteras. Skälet är att arbetet med att avveckla ozonuttunnande ämnen har varit mycket framgångsrikt och förhållandevis lite återstår att göra. Under perioden 1988–1994 avvecklades 93 procent av den civila användningen av ozonnedbrytande substanser i Sverige.

Precisering a. Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad inom loppet av en generation.

Enligt förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet (1995:636) gäller:

– Kyl- och värme- och klimatanläggningar med CFC skall upphöra att

användas yrkesmässigt från den 1 januari år 2000. Undantag är infört för stationära enhetsaggregat (kylanläggningar) med CFC med en installerad mängd understigande 900 g köldmedium till 31 december 2004. – Påfyllning av HCFC i befintliga anläggningar skall ha upphört senast

1 januari år 2002.

Åtgärder som behövs därutöver för att nå delmålet är:

– Export av varor, produkter och utrustning som innehåller eller är

beroende av CFC eller andra ozonnedbrytande ämnen upphör. – Användning av HCFC som arbetsmedium i befintliga kyl- frys- och

klimatanläggningar upphör efter ett visst datum (användningsförbud). – Användningen av CFC/HCFC, haloner och andra ozonnedbrytande

ämnen upphör även inom sektorer som i dag är undantagna t.ex. försvarssektorn och flyget.

Etappmål 1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen i Sverige har till största delen ha upphört fram till år 2010.

Etappmål 1 syftar till att förhindra utsläpp från varor/produkter som finns i samhället. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är:

– Naturvårdsverket kartlägger som huvudansvarig myndighet varor

och produkter som finns utspridda i samhället och som innehåller ozonnedbrytande ämnen samt tar fram en plan för vad som ska tas om hand för destruktion (hänsyn tagen till ekonomiska och praktiska aspekter). – Kommuner, producenter och andra ansvariga tar om hand och

destruerar ozonuttunnande ämnen från varor/produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen enligt en framtagen plan (avfall från industri, transport- och byggsektorn).

Dessutom vill vi särskilt poängtera de risker som ett framtida höghöjdsflyg kan innebära för ozonskiktet och behovet av att agera proaktivt. Vi föreslår därför att Luftfartsverket utreder och lämnar förslag senast 2001 hur påverkan på ozonskiktet av föroreningsutsläpp från höghöjdsflyg ska förhindras från att öka. Utredningen bör innehålla förslag på både nationella åtgärdsstrategier och hur Sverige kan vara pådrivande i ett internationellt arbete.

9.6.2. Beskrivning av konsekvenser

Miljökonsekvenser:

Bruket av ozonnedbrytande ämnen i Sverige kan i stort sett upphöra inom en generation. Sveriges bidrag till de globala utsläppen är förhållandevis mycket små. De nuvarande internationella avtalen tillåter viss produktion, användning och utsläpp av reglerade substanser vilket innebär en långsam återhämtning av ozonskiktet. Möjligen kan halterna av klorbärande ozonnedbrytande ämnen vara åter på 1980 års nivå, ca 2 ppb Cl, omkring år 2050. Den naturliga nivån motsvarar ca 0,7 ppb Cl, en nivå som kan nås tidigast om hundra år.

Ekonomiska konsekvenser:

Delmål a – avveckling av ozonnedbrytande ämnen: Kostnader för att avveckla Försvarets användning av haloner (förutom i fartyg och fordon) till år 2010 beräknas kräva en investering på 70 miljoner kronor vilket ger en årlig kostnad på 8,6 miljoner kronor på 10 år. Detta innebär att drygt 85 procent av dagens användning avvecklas till 2010.

Kostnader som i övrigt uppstår är inte kvantifierade. Kostnadsposten kan bedömas som förhållandevis låg eftersom 93 procent av de civilt använda ozonnedbrytande ämnena redan avvecklats under perioden 1988–1994. Se bilaga V.9.

Etappmål 1 – utsläppsminskningar:

Kostnaden kan inte uppskattas eftersom mängden varor som är spridda i samhället och som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen inte är känd. Som ett exempel kan nämnas att ett miljömässigt riktigt omhändertagande och destruktion av CFC/HCFC från kylmöbler ligger på 60 kronor per kilo. En kylmöbel innehåller ca 0,5 kilo CFC/HCFC.

För det globala arbetet inom ramen för Montrealprotokollet har kvantifieringar gjorts av kostnader och nytta av de åtgärder som genomförts. Kostnaderna har skattats till 200 miljarder Euro och nyttan i minskade skador på fiske, jordbruk och material på ca 400 miljarder Euro. Till detta kommer nytta i form av minskade sjukdomsfall för människan. Ca 130 miljoner ytterligare fall av hudcancer och 130 miljoner ytterligare fall av starr undvikes genom Montrealprotokollet. Generellt kan konstateras att kostnaderna för åtgärder ligger långt under värdet för nyttan för miljömålet Skyddande ozonskikt.

Sociala konsekvenser:

Om målen ska nås behöver konsumenter, ansvariga inom näringsliv och offentlig sektor fortsätta att återlämna kylmöbler och andra varor som innehåller ozonnedbrytande ämnen för omhändertagande och destruktion. Detta har förflutit på ett tillfredsställande sätt hittills och bör kunna fungera väl även fortsättningsvis.

9.7. Styrmedel

Erfarenheterna hittills från avvecklingen av användningen av ozonnedbrytande substanser pekar tydligt på att lagstiftning kompletterat med information till samhällets olika sektorer och aktörer är en mycket effektiv kombination. Vi föreslår därför en fortsatt satsning på lagstiftning och information som de viktigaste styrinstrumenten för att nå delmålen.

9.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

Styrmedel som behövs för att minska användningen av ozonuttunnande ämnen enligt delmål a är:

– Användningsstopp för HCFC som arbetsmedium i befintliga anlägg-

ningar genom ändrad lagstiftning. Idag finns påfyllnadsstopp i Sverige. Inom EU finns ett förslag till en förordning som tar upp användningsstopp. – Återinförande av dispensavgift. Miljöbalken medger inte dispens-

avgifter men Naturvårdsverket anser att det finns anledning att återinföra dispensavgifter för att klara avveckling. Detta har tidigare föreslagits av Naturvårdsverket i april 1998, Dnr 104-1581-98 Rj. Det är en fråga som kommer att utredas av den kommitté som ska utvärdera tillämpningen av miljöbalken (se Dir. 1999:1099). Sanktionsavgift kan tas ut vid överträdelser av lagar och förordningar. – Generellt förbud mot export av varor/utrustning som innehåller eller

är beroende av ozonnedbrytande ämnen. Tidigare föreslaget av Naturvårdsverket i februari 1999, Dnr 501-1318-99 Rr. Det finns inom EU förslag till en förordning som reglerar en del av den gränsöverskridande handeln av varor och produkter. – Information till användare av ozonnedbrytande ämnen kombinerat

med frivilliga åtaganden.

Styrmedel som behövs för att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen för att nå etappmål 1 är:

– Reglering alternativt förtydligande av nuvarande lagstiftning så att

insamlade mängder av CFC, haloner och andra förbjudna ozonnedbrytande ämnen måste lämnas till destruktion. – Regleringen bör kombineras med informationskampanjer. – Lagstiftningen för halon revideras så att existerande mängder i be-

fintliga anläggningar kommer att omhändertas på ett miljöriktigt sätt. – Skyldighet för kommuner alternativt producenter att omhänderta all

utrustning/produkter med CFC,HCFC och halon och andra ozonnedbrytande ämnen på ett miljöriktigt sätt.

Eventuellt kan en förstärkning av kommunernas resurser/finansiering behövas för att genomföra arbetet. Detta bör redovisas i den utredning som vi föreslår och som syftar till att kartlägga omfattningen med varor/produkter i samhället som innehåller ozonnedbrytande ämnen.

9.7.2. Forskning och utveckling

För att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt krävs forskning och utveckling om miljöeffekter av ozonnedbrytande ämnen och ny teknik som ersätter och förhindrar utsläpp av skadliga ämnen. Forskningen om miljöeffekter är främst inriktad på att skaffa bättre kunskaper om nuvarande och framtida risker särskilt inom områdena

– flygets påverkan på ozonskiktet – samverkan mellan ozonnedbrytande processer och förändrad växt-

huseffekt – effekter av ökad UV-strålning på hälsa och miljö, särskilt akvatiska

och långlivade system.

Satsningarna på utveckling av ny teknik ska framförallt lösa nuvarande kända problem med ozonnedbrytande kemikalier som innehåller klor och brom.

9.7.3. Internationellt arbete

Framgångar i det internationella arbetet är av avgörande betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Sverige bör vara pådrivande inom EU i dessa frågor. I det internationella arbetet anser vi att följande insatsområden bör prioriteras:

– Sverige verkar för att stärka andra länders möjligheter att imple -

mentera nuvarande internationella avtal. Detta kan innebära stöd för att skapa en fungerande lagstiftning för att avveckla ozonnedbrytande ämnen samt stöd för att utöva tillsyn av existerande lagstiftning. Vidare behövs kunskapsöverföring av teknik och alternativa metoder. Även investeringsprogram kan bli aktuella. – Sverige verkar inom EU för att förhindra smuggling av ozonned-

brytande ämnen från länder som fortfarande har en viss produktion av CFC etc. – Sverige verkar inom EU för en stegvis avtrappning av HCFC-pro-

duktionen för framförallt i-länderna, men även u-länderna och för att nya ozonnedbrytande ämnen kontrolleras inom ramen för Montrealprotokollet. – Ökat flyg i stratosfären med traditionellt flyg och överljudsflyg kan

utgöra en risk för uttunnat ozonskikt. Sverige bör verka för att dessa frågor får en ökad tyngd i internationella organisationer som det internationella organet för civilt flyg ICAO och FN:s klimatkonvention UNFCCC.

9.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålet och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Utsläppen från kommunal verksamhet kan minskas genom direkta åtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

9.9. Uppföljning

9.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 9.1 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

9.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt och de bägge tillhörande delmålen kan följas upp på ett acceptabelt sätt, dock behövs kompletterande kunskap om mängden ozonnedbrytande ämnen i varor och produkter.

Tio av tolv indikatorer under Skyddande ozonskikt finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i Naturvårdsverkets rapport. Av de två övriga är indikator 13 om bränsleförbrukning en angelägen indikator under flera miljökvalitetsmål och passar också väl in för skydd av ozonskiktet. Indikator 54 om miljömärkta varor och tjänster är ett Grönt nyckeltal som också berör varor med ozonnedbrytande gaser.

Utvecklade indikatorer för att mäta inverkan (I) av UV-strålning på organismer saknas. Indikator 73 om hudcancer är föreslagen av Statens Strålskyddsinstitut och torde vara den bästa för närvarande tillgängliga för att åtminstone ge en fingervisning om effekterna av ökad UV-strålning.

Tabell 9.1. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Skyddande ozonskikt med tillhörande delmål. Underst finns varje delmål beskrivet.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivkraft (D)

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg) mätt som sträcka (D,R).

R

***

SIKA & SCB. Särskilt belysande flyg.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5.

67. Mängd ozonnedbrytande ämnen i produkter, varor och anläggningar (D,R).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

Inventering behövs för att få fram mer data.

Påverkan (P)

68. Halter av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären (P).

R

***

Naturvårdsverket.

Baseras på internationella data.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

69. Utsläpp av långlivade klor- och bromföreningar och

CDP-värde (potential att bryta ned ozon) (P).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

Svenska data.

70. Utsläpp av kväveoxider från flyg i olika höjdnivåer (P).

E1

**

Luftfartsverket & Naturvårdsverket.

Status (S)

71. Halterna av ozon i stratosfären ovanför Sverige (S).

R

***

SMHI & Naturvårdsverket. Mäts vid två platser. Även långtidsmedelvärden

72. Årlig dos av hudskaderelaterad UV-strålning på marknivå (I,S).

R

***

Statens strålskyddsinstitut & SMHI.

Indikatorn finns även i kap. 10

.

Inverkan (I) 73. Antal fall av hudcancer och andel som misstänks vara orsakade av ökad UV-strålning utomhus (I).

R

*

Socialstyrelsen & Statens strålskyddsinstitut. Svårt att bedöma koppling till ökad UV-strålning.

Indikatorn finns även i kap. 10.

Respons (R) 74. Andel och antal årligt insamlade uttjänta kylmöbler (kylskåp, frysskåp etc.) med ozonnedbrytande ämnen (R).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

75. Årlig mängd destruerad

CFC, HCFC och haloner jämfört med totala mängder av dessa ämnesgrupper (R).

Pa, E1

***

Naturvårdsverket.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

54. Värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället (R,D).

Pa

**

Konsumentverket. Grönt nyckeltal. Delmängd ozonnedbrytande varor.

Indikatorn finns även i kap. 8.

13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) per kilometer per transportslag och för arbetsfordon (R).

R

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Särskilt belysande flyg.

Indikatorn finns även

i kap. 4, 5.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

9.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Konsumentverket, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), SMHI, Socialstyrelsen och Statens Strålskyddsinstitut ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Socialstyrelsen och Naturvårdsverket ges i uppdrag att bedöma om det är möjligt att utveckla indikatorer för att följa upp inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och vilda djur.

10. Säker strålmiljö

10.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har formulerats på följande sätt;

”Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt. – Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning ska inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.

– Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

10.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält

begränsas så långt möjligt.

b) Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och

skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/l.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person1 och år, från varje enskild verksamhet.

2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med radonhalter över 1 000 Bq/l åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade.

4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

Sammanfattande bedömning:

Miljöövervakningen för radioaktiva ämnen behöver stärkas och fortsatta insatser behövs för forskning och utveckling för att veta styrkan i problemet och identifiera eventuella åtgärdsbehov. Kärnsäkerhetsfrågorna hanteras i en pågående process. Arbetet med slutförvar av använt kärnbränsle måste fortsätta.

Radonfrågorna kräver betydande resurser och innebär i dag ett mycket allvarligt hälsoproblem. En särskild utredare ser över åtgärdsbehovet här. Fortsatta säkerhetshöjande insatser för kärnkraftverken i öst behövs.

10.3. Skälen för kommitténs förslag

De förslagna etappmålen motsvarar förslag från Boverket och Statens strålskyddsinstitut (SSI). Mål för radonhalter i bebyggelsen har flyttats från God bebyggd miljö till Säker strålmiljö. Härigenom samlas alla mål som rör strålning till samma miljökvalitetsmål.

1

Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år.

10.3.1. Preciseringar

Precisering a) innebär att miljökvalitetsmålet också behandlar elektromagnetiska fält, men också att det tydligt framgår att ultraviolett strålning från exempelvis solen är en viktig strålkälla. Härigenom görs tydligt att effekter av icke-joniserande strålning ingår i miljökvalitetsmålet. Genom flyttningen av radon till Säker strålmiljö har precisering b), som innebär ett förtydligande av skadliga halter införts. Orden ”på längre sikt” innebär att det tar längre tid än en generation att uppnå Säker strålmiljö med avseende på stråldoser från radon.

10.3.2. Etappmål

Etappmål 1 förutsätter att ett sammanhållet miljöövervakningsprogram utarbetas och införs avseende radioaktiva ämnen i miljön. Programmet ska ge en nödvändig bas för hälso- och miljöskyddsarbetet inom strålningsområdet. Programmet ska ge underlag för åtgärder för att begränsa stråldoser till människan, ge kunskap för att fastställa miljöskyddskriterier för skydd av den biologiska mångfalden och identifiera verksamheter som sprider, omfördelar eller anrikar radioaktiva ämnen i miljön. Programmet är en nödvändig förutsättning för att generationsmålet ska nås. Utgångspunkten för att bedöma en acceptabel risk är att det inträffar högst ett skadefall per miljon invånare och år. Detta motsvarar en stråldos på ca 0,01 mSv. Ärftliga genetiska effekter ingår inte i denna riskbedömning, utan den avser enbart risken att få cancer. Nivåer under vilken ärftliga förändringar uppstår är inte kända.

Etappmål 2 och 3 syftar till att nedbringa antalet fall av cancer till följd av strålning. Risken för att få cancerformer av dessa slag bedöms vara jämförelsevis hög. Men det finns möjligheter att påverka och genomföra åtgärder för att åstadkomma en minskning. Eftersom det tar lång tid att utveckla cancersjukdomar kommer inte effekten av insatserna att märkas förrän efter ca 15–20 år. Radonhalter i kommunala vattentäkter regleras i Livsmedelsverkets föreskrifter.

Etappmål 4 är ett kunskapsmål som syftar till att klarlägga effekterna av elektromagnetiska fält, något som är särskilt angeläget eftersom den tekniska utvecklingen inom detta område är mycket snabb. Redan nu bör man i förekommande fall tillämpa försiktighetsprincipen. Om åtgärder som generellt minskar exponeringen kan vidtas till rimliga kostnader bör man sträva efter att reducera fält som avviker starkt från vad som kan anses som normalt i den aktuella miljön. När det gäller nya elektriska anläggningar bör man redan vid planeringen sträva efter att utforma och placera dessa så att exponeringen begränsas. I samband

med nybyggnation bör man eftersträva att elinstallationerna planeras så att exempelvis vagabonderande strömmar undviks.

10.3.3. Regeringens bedömning i miljöpropositionen

Regeringen har inte föreslagit något delmål för Säker strålmiljö.

10.3.4. Avvikelser

Det föreslås inget enskilt etappmål för risker med radiologiska olyckor. Åtgärder för att minska sannolikheten för sådana olyckor eller för att begränsa konsekvenserna följer under etappmål 1. Etappmål 1 är avsevärt nedkortat jämfört med SSI:s ursprungliga förslag. Härigenom ges en tydligare fokusering på mål snarare än medel.

SSI föreslog ursprungligen ett tidsatt mål om processen med hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Vi föreslår inget särskilt mål för hanteringen av använt kärnbränsle utan hänvisar till att sådana verksamheter omfattas av etappmål 1. Det finns bestämmelser i 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet om tillståndsinnehavarens skyldighet att vart tredje år upprätta ett allsidigt program för forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle m.m. Dessa program granskas därefter av olika myndigheter, i första hand Statens kärnkraftinspektion (SKI), SSI och Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM), vilka överlämnar resultatet av sin granskning till regeringen. I beslut med anledning av dessa program får regeringen ställa upp villkor som behövs avseende den fortsatta forskningsoch utvecklingsverksamheten.

Vi konstaterar att arbetet med ett slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle utgör ett av de viktigaste inslagen i miljöarbetet. Ansvaret för att driva arbetet framåt ligger i första hand på reaktorinnehavarna, men tillsynsmyndigheterna följer arbetet nära och regeringen har möjlighet att åtminstone vart tredje år bedöma arbetets inriktning och ställa upp villkor för det fortsatta arbetet. En förutsättning för ett målinriktat arbete är dock att tillsynsmyndigheterna har kompetens och resurser för att inom rimlig tid bedöma reaktorinnehavarens förslag. Vi bedömer att arbetet med omhändertagande av det använda kärnbränslet m.m. inte skulle främjas av att regering eller riksdag som ett mål anger en viss tidpunkt då en viss etapp i arbetet ska ha uppnåtts. Däremot tas åtgärder för att stärka det demokratiska inslaget i samband med beslutsprocessen i kärnavfallsfrågan upp under etappmål 1.

Energipolitiken lades fast år 1997 genom riksdagens beslut med anledning av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Omställningen mot en långsiktigt hållbar energiförsörjning innebär bl.a. att kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till nya energislag samt en miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Riksdagen antog senare lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling. Enligt nämnda lag får regeringen fatta beslut om avveckling med utgångspunkten att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning, byggd på förnybara energislag. Hänsyn ska också tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.

Den första reaktorn vid Barsebäcksverket ställdes av den sista november 1999. Den andra reaktorn i Barsebäck skall enligt riktlinjerna ställas av före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängning av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktionen kan kompenseras.

Frågan om mängden använt kärnbränsle på längre sikt kommer att vara beroende av fullföljandet av energipolitiken.

10.4. Problemformulering

Nedan ges i tabellform en genomgång av problemen, orsaken till dessa och vilka aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Förekomst av radioaktiva ämnen i omgivningen ger upphov till strålning som kan påverka hälsan och den biologiska mångfalden, i dag och för framtida generationer.

Radioaktiva ämnen sprids till miljön genom utsläpp från verksamheter där de radioaktiva ämnena används avsiktligt eller där de är en bieffekt av processen.

Utveckling av en miljöövervakningsstrategi. Utveckling av metod för slutförvaring av använt kärnbränsle.

Etappmål 1

Radioaktiva ämnen sprids till miljön vid olyckor i kärntekniska anläggningar och vid kärnvapensprängningar.

Förebyggande av radiologiska olyckor, både inom landet och utomlands. Ökad beredskap ifall en olycka inträffar.

Etappmål 1

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

UV-strålning från solen ger upphov till olika former av hudcancer och ger effekter i miljön.

Förändrade solvanor. Minskad exponering för UVstrålning. Information till allmänheten om riskerna.

Precisering a)

Etappmål 2

Förhöjda radonhalter i inomhusluft och i dricksvatten ger upphov till lungcancer och cancer i mag- tarmkanalen.

Olämplig lokalisering av byggnader.

Felaktigt byggande.

Användning av byggmaterial med radioaktivt innehåll.

Otillräcklig ventilation.

Information till allmänheten. Kartläggning av problemhus och dricksvatten med höga radonhalter i kommunala vattentäkter och i enskilda brunnar. Kontroll av radioaktiviteten i byggmaterial. Sänkning av radonhalterna i byggnader och i dricksvatten.

Precisering b)

Etappmål 3

Elektromagnetiska fält misstänks ge upphov till hälso- och miljöeffekter.

Eldistribution (bl.a. kraftledningar), kommunikation (mobiltelefoner) och övrig elektrisk utrustning.

Ökad kunskap om effekterna av elektromagnetiska fält och eventuellt behövliga åtgärder

Precisering a)

Etappmål 4

Cancer och genetiska skador är de allvarligaste hoten mot människors hälsa vid av exponering för låga nivåer av joniserande strålning. Människan och hennes miljö har alltid utsatts för naturligt förekommande strålning. Under 1900-talet har människor genom olika verksamheter producerat och i viss mån spridit radioaktiva ämnen till omgivningen. Störst spridning av sådana ämnen har åstadkommits genom kärnvapenproven och Tjernobylolyckan. Människors påverkan i kombination med naturliga fenomen har bland annat haft effekten att både naturliga och av människan producerade radioaktiva ämnen har omfördelats och anrikats i miljön eller att naturens skydd mot strålning har försämrats.

Enligt SSI:s föreskrifter ska den sammanlagda exponeringen av individer ur allmänheten från alla verksamheter med joniserande strålning understiga 1 mSv/år. Varje enskild verksamhet får därför bara bidra till att fylla en bråkdel av gränsvärdet. För kärntekniska anläggningar i drift gäller till exempel att stråldoser till allmänheten till följd av utsläpp av radioaktiva ämnen ska understiga 0,1 mSv/år, vilket normalt uppfylls med god marginal.

Strålskyddet har traditionellt fokuserats på skydd av människor. Det finns för närvarande en uttalad vilja, både nationellt och internationellt, att utvidga strålskyddet till att omfatta såväl människors hälsa som den biologiska mångfalden. Skälet till detta är människors beroende av, och samverkan med miljön både ur hälso- och resurssynpunkt.

Många av dem som bor i områden som utsattes för nedfall från Tjernobylolyckan anser att deras livskvalitet har försämrats på grund av förekomst av radioaktivt cesium. Utnyttjande av biobränslen från radioaktivt kontaminerade områden kan ge upphov till flera exponeringsvägar till människor samt bidra till att radioaktiva ämnen i aska återförs till omgivningen på ett olämpligt sätt. På grund av detta har SSI tagit fram en policy för biobränsleanvändning som innebär att askåterföring till skog begränsas. Härigenom ska dostillskottet till allmänheten understiga 0,01 mSv/år.

Det är synnerligen viktigt att förebygga radiologiska olyckor genom säkerhetshöjande rutiner och procedurer samt konsekvensreducerande anordningar om utsläpp skulle bli följden av en radiologisk olycka. För att minimera konsekvenserna av en radiologisk olycka upprätthålls en nationell beredskap som syftar till att minimera stråldoskonsekvenserna för människor och begränsa övriga skador om en radiologisk olycka eller kärnvapensprängning skulle inträffa. Dessa problem är internationella då utsläpp och lufttransport av radioaktiva ämnen inte känner några territoriella gränser.

Antalet hudcancerfall har ökat kraftigt sedan 1960-talet. Dessa cancerformer är relaterade till UV-strålning från solen och förändrade solvanor anses vara huvudskälet till ökningen. Det anses lätt att minska antalet fall genom minskad exponering för solens UV-strålning. Att däremot minska antalet fall till noll är svårt. Människor utsätts för skadlig påverkan vid exponering för radon som finns i inomhusluft där källan kan vara byggnadsmaterial, mark eller dricksvatten. När det gäller riskerna med förtäring av radonhaltigt vatten behöver det vetenskapliga underlaget förbättras genom ökade forskningsinsatser.

Många människor exponeras för radon i inomhusluft över fastställda riktvärden. Riktvärdet 400 Bq/m³ motsvarar dosen 8 mSv/år. Problemet har ökat med tiden dels på grund av lägre ventilation och tätare hus sedan 1970- talet, dels på grund av byggnadsmaterial som avger radon (till exempel alunskifferbaserad gasbetong som infördes på 1920-talet). Koncentrationen av radon i inomhusluft beror på hur tätt huset är, ventilationsförhållanden och på radonkällan.

Eventuella risker med elektromagnetiska fält är en omstridd fråga. Man kan från den kunskap som finns i dag inte avgöra vilka egenskaper hos de elektromagnetiska fälten som skulle kunna medföra hälsorisker. I flera fall har man aktualiserat ändrad ledningsdragning av kraftledningar och andra åtgärder som minskar fältstyrkorna.

Antalet skador från strålning kan aldrig bli noll, på grund av den naturligt förekommande bakgrundsstrålningen och de verksamheter som är undantagna från dosgränser. Hur allmänheten påverkas av strålningen och kopplingen till föreslagna etappmål framgår av tabell 10.1

Tabell 10.1. Allmänhetens strålmiljö och ungefärliga stråldoser från olika strålkällor (genomsnitt för hela Sveriges befolkning).

Naturligt förekommande strålkällor

Alla verksamheter

Olyckor

1. Rymden Marken Kroppen

2. Radon inomhus och i dricksvatten. Byggmaterial Strålning i flygplan Naturlig UVstrålning

Etappmål 2 och 3

3. Elektromagne tiska fält2

Etappmål 4

4. Kärnkraft Användning av strålkällor i sjukvård, forskning, industri. Anrikning och spridning av radioaktiva ämnen

Etappmål 1 (Inget mål för sjukvården)

5. Kärnkraft Kärnvapen Transporter Starka strålkällor Individers vanor

Etappmål 1

1 mSv/år32 mSv/år30,1 mSv/år3Variation t.ex. 0,01–1,0 mSv/år från 137Cs

Exponering kan inte påverkas

Exponering kan påverkas

10.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som redan beslutats. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationella konjunkturen, energipriser och dylikt.

2 Dessa strålkällor ger icke-joniserande strålning, doserna ges i andra enheter än för joniserande strålning.3 Allmänhetens genomsnittliga stråldos.

10.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Enligt SSI är dagens miljöövervakning inte fullständig och uppfyller inte heller kraven i Euroatomfördragets artiklar 35 och 36. Det innebär att vi inte har en fullständig kännedom om spridning och anrikning av radioaktiva ämnen i miljön. Det finns därför risk för att lokala områden i en framtid får en begränsad användningsmöjlighet på grund av ”radioaktiv nedsmutsning”. Kunskapen hur andra organismer än människan påverkas av joniserande strålning vid låga nivåer utvecklas inte.

Avregleringen av elmarknaden innebär att det är tillgången och efterfrågan som bestämmer elpriset. I det tidigare systemet sattes priset på basis av produktionskostnaden. Den goda tillgången på elenergi leder till krympande marginaler hos kraftföretagen. Säkerhetsarbetet vid de svenska kärnkraftverken måste hållas uppe trots den allt hårdare konkurrensen på elmarknaden. Konkurrensen leder till krympande ekonomiska marginaler för kraftföretagen och ökad osäkerhet om framtiden. Skärpt uppmärksamhet krävs från myndigheterna för att se till att säkerhets- och strålskyddsarbetet även fortsättningsvis bedrivs med kraft.

Den viktigaste åtgärden i framtiden är att tillämpa bästa tillgängliga teknik för att hålla säkerheten på en fortsatt hög nivå vid de svenska anläggningarna. Allt eftersom anläggningarna blir äldre behöver tillsynen skärpas. Kärnkraftverken i öst kommer utan fortsatta internationella säkerhetsinsatser att innebära risker för spridning av radioaktiva ämnen till Sverige som kan vara oförenliga med miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.

Den nationella strålskyddsberedskapen är beroende av basresurser som bekostas av andra intressenter än SSI. Nollalternativet innebär att varnings- och övervakningssystemen inte får nödvändiga resurser för att fungera på sikt. På längre sikt finns inte medel för att modernisera och ersätta äldre mätutrustning. Nollalternativet innebär också en gradvis försämring eftersom det inte finns medel att på sikt upprätthålla tillräcklig kompetens genom forskarutbildning inom området.

Om SSI:s och SKI:s insatser avseende bland annat granskning av slutförvarssystemet fortsätter på nuvarande nivå bedömer SSI att tidtabellen för att finna en allmänt accepterad lösning för slutförvaret av använt kärnbränsle fördröjs.

Inom ramen för de aktiviteter som genomförts inom AFSS-samarbetet (Arbetsgruppen för förebyggande av strålskador från solljus) har 2–3 miljoner kronor använts årligen för olika slag av förebyggande insatser för att påtala riskerna med hudcancer. Ökningstakten av såväl förekomsten som dödligheten i malignt melanom har också mattats under första delen av 1990-talet. Under senare delen av 1970- talet och hela 1980-talet ökade antalet döda per år med nära 4 procent. Man kan

på grund av sjukdomens långa latenstid ännu inte avgöra effekten av de förebyggande åtgärderna under 1990-talet. Ännu opublicerad statistik från 1997 visar fortfarande en ökning av antalet nya fall per år.

Totalt bedöms dagens radonhalter i bostäder och lokaler ge upphov till 400–900 lungcancerfall per år. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) anger att det finns ett uttalat samband mellan radon och rökning, vilket innebär att huvuddelen av de radonrelaterade lungcancerfallen inträffar bland rökare. SSI beräknar att 25 000 lägenheter med radonhalter överstigande 400 Bq/m3 har åtgärdats under de ca 20 år som arbetet hittills har pågått. Med oförändrad takt i radonarbetet kommer det att ta minst 100 år innan alla bostäder med radonhalter över 400 Bq/m3 har åtgärdats. Boverkets utvärderingar av effekten av det nuvarande bidragssystemet visar också att intresset att vidta åtgärder mot radon inte är tillräckligt stort för att problemet med alltför höga radonhalter ska bli åtgärdat inom överskådlig tid. Det finns ingen statistik över hur många skolor och förskolor som åtgärdats fram till år 1999. Många kommuner lägger dock ned ett stort arbete på att identifiera och åtgärda höga radonhalter i skolor och förskolor. Om inte särskilda styrmedel sätts in finns emellertid en risk att vissa kommuner helt förbiser arbetet med radon i skolor och förskolor.

SSI bedömer att de allra flesta kommunala vattentäkterna uppfyller Livsmedelsverkets kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten (SLVSFS 1997:32). SSI och Livsmedelsverket bedömer att ca 10 000 enskilda brunnar har radonhalter överstigande 1 000 Bq/l. Fram till och med 1999 har bidrag beviljats för åtgärder i 1 800 enskilda brunnar. Det är svårt att bedöma i vilken takt åtgärderna kommer att fortsätta i och med att radonbidraget upphörde med utgången av 1999. Utan särskilda insatser blir det svårt att nå delmålet.

En särskild utredning (M1999:02) har att bedöma hela radonfrågan och ta upp dessa mål för förnyat övervägande.

De hälsomässiga konsekvenserna av dagens strålmiljö framgår av tabell 10.2.

Tabell 10.2. Hälsomässiga konsekvenser av dagens stråldoser.

Strålkälla

Effekt

Radon i bostäder 350 000 bostäder behöver saneras. 7 000–8 000 brunnar har radonhalter som överstiger gränsvärdena. Radonexponeringen bedöms leda till 400–900 dödsfall i lungcancer (de flesta är rökare) och ett tiotal magcancerfall årligen.

UV-strålning från solen Antalet fall av malignt melanom ökar och uppskattas nu vara drygt 1 700 fall per år. Antalet dödsfall är ca 350 per år. Antalet övriga hudcancer är drygt 2 500 fall per år. Under 1980–1990 talen har den årliga ökningstakten av antalet fall varit 25 per år.

Utsläpp från alla verksamheter Kärnkraftsolyckor

Tjernobylolyckan uppskattas utifrån en beräkningsmodell ge ca 300 dödsfall i cancer i Sverige under en femtioårsperiod. Förhöjda halter av90Sr och 137Cs finns i naturmiljön och livsmedel. I skog och insjöar avtar effekterna långsammast. Biobränsle och torv från nedfallsdrabbade områden i Sverige kräver särskild uppmärksamhet vid hantering av askan efter energiproduktion. Sociala konsekvenser uppkommer för rennäringen och allmänheten (jakt och bär/svampplockning).

10.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Miljöbalken är tillämplig beträffande flera frågor som aktualiserats under detta miljökvalitetsmål. Nedan följer i övrigt en mycket kortfattad redovisning av regelverket rörande verksamhet med strålning.

Strålskyddslagen (1988:220) har till syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Målsättningen är att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Även effekter på djurliv och växter inryms i lagen, liksom effekter på miljön i övrigt. Strålskyddslagen är en ramlag vilket innebär att SSI genom sina föreskrifter meddelade med stöd av lagen bland annat preciserar verksamhetsutövarnas skyldigheter att vidta skyddsåtgärder och begränsa utsläpp av radioaktiva ämnen.

Euroatomfördraget reglerar den fredliga användningen av kärnkraften. Enligt artikel 35 i fördraget ska en kontinuerlig miljöövervakning ske för att säkerställa att dosgränsen till allmänheten inte överstigs. Rådet och kommissionen har meddelat ett antal förordningar och direktiv som syftar till att skydda arbetstagare och allmänheten mot skadliga verkningar av strålning. Ett av dessa direktiv är EEG 96/29/Euratom som fastställer grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som upp-

står till följd av joniserande strålning. Direktivet kallas även för BSS efter dess engelska titel Basic Safety Standard. Enligt BSS ska alla medlemsstater skapa de nödvändiga villkoren för att säkerställa bästa möjliga skydd för befolkningen på grundval av de principer som fastställs i direktivet.

Lagen (1984:3) om Kärnteknisk verksamhet föreskriver att den som bedriver kärnteknisk verksamhet har det fulla och odelade ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten vid en kärnteknisk anläggning och för att använt kärnbränsle och kärnavfall omhändertas och slutförvaras på ett säkert sätt. Säkerhetsarbetet syftar till att eliminera olyckor i kärntekniska anläggningar som kan leda till att radioaktiva ämnen sprids till naturen, som till exempel vid Tjernobylolyckan. Enligt lagen (1992:1537) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall reaktorägarna betala en avgift för en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen samt för en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen. Avgiften skall också täcka vissa andra kostnader som övervakning och kontroll. Avgiften fastställs årligen av regeringen i förhållande till den energi som reaktorerna har levererat.

En särskild skatt tas ut för produktion av elenergi från kärnkraftverken. Från den 1 januari 2000 uppgår den till 2,7 öre/kWh.

Sedan 1980 lämnas statligt bidrag till åtgärder mot radon i bostäder. Stöden har getts olika utformning under årens lopp och i dag lämnas endast bidrag till åtgärder i egna hem. Flera myndigheter har ansvar för delar av problemkomplexet radon.

10.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

10.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person4 och år, från varje enskild verksamhet.

4

Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås;

  • Ökade insatser för att förbättra och samordna miljöövervakningen. För detta krävs en vidareutveckling av det nuvarande miljöövervakningsprogrammet för strålmiljön som kan följa förändringar av halten av radioaktiva ämnen i miljön över tiden. Geografiska informationssystem (GIS) ska användas för att följa geografiskt bestämda källor, spridningsmekanismer och exponeringsvägar. Detta underlag ger möjlighet att övervaka alla strålningskällor och den sammanlagda dosen till människor från alla verksamheter och exponeringen av miljön. Underlaget ger också möjlighet att lokalisera strålkällor, både de naturliga och de som är en följd av alla verksamheter. Miljöövervakningsprogrammet ska utvecklas med två syften: – Dos till människor från olika källor ska följas. – Miljöskyddskriterier för miljön ska utvecklas och följas.
  • Tillsynen över verksamheter med joniserande strålning upprätthålls och förstärks. Kontinuerliga utvärderingar görs för att minska verksamheternas strålskyddskonsekvenser. För verksamheter där slutna och öppna strålkällor hanteras ska den administrativa kontrollen upprätthållas.
  • Ökade kunskaper genom forskning och utredningar om strålkällor och risker förknippade med utsläppta radioaktiva ämnen och deras påverkan på miljön.
  • Insatser för att minska risken för olyckor i kärnkraftverken i öst. I dag uppgår insatserna från svensk sida till ca 50 miljoner kronor/år. Förbättringar behöver genomföras och ny teknik vid Östeuropeiska kärnkraftverk behöver införas för att höja säkerhetsnivån. Insatser bör göras för att påskynda nedläggning av reaktorer som inte kan nå erforderlig säkerhetsnivå. Internationell samverkan (EU, IAEA) är väsentlig för att ge en tyngd och hög utväxling på insatta medel.
  • Insatserna för att minska risken för olyckor i svenska kärnkraftverk hålls på en fortsatt hög nivå. Säkerhetssystemen vid de svenska kärnkraftverken moderniseras och förbättras fortlöpande för att så långt möjligt uppfylla europeiska säkerhetskrav för nya reaktorer. Det är också väsentligt att nationell kärnteknisk kompetens bibehålls.
  • Ökade insatser för att förbättra den nationella beredskapen i samband med en kärnteknisk olycka.
  • Produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att kärnkraften avvecklas. Energieffektivisering och förnybara energislag är av stor betydelse även för att nå detta mål. Kärnkraftavvecklingen får inte innebära att användningen av fossila

bränslen ökar. Inriktningen bör vara att kärnkraften ska bära sina egna kostnader. Hur detta ska gå till bör utredas vidare. För att hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska kunna genomföras på ett säkert sätt utvecklar SSI och SKI strålskydds- och säkerhetskrav avseende ett slutförvarsystemets drift och långsiktiga säkerhet. Kärntekniklagen föreskriver återkommande granskningar av kärnkraftindustrins förslag på slutförvarsystem, vilket kräver en kontinuerlig kompetensuppbyggnad hos myndigheterna. Det är nödvändigt att SSI och SKI, inom ramen för sina ansvarsområden, följer utvecklingen inom området och bidrar till en tydlig beslutsprocess i kärnavfallsfrågan. En viktig del i denna process är framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), som Svensk kärnbränslehantering AB (SKB) ska utarbeta efter samråd med samtliga berörda parter. I kommuner som berörs av SKB:s förstudiearbete finns ett påtagligt behov av information och engagemang från SSI och SKI. Det krävs därför att SSI och SKI intensifierar arbetet med att kontinuerligt ta fram och kommunicera informationsmaterial, bland annat på möten i förstudiekommuner och i olika massmedier. Kärnbränsleavfallet är vårt ansvar och ska inte transporteras utanför landets gränser, vare sig för slutförvaring eller upparbetning.

Lokaliseringsprocessen illustreras i nedanstående figur.

Figur 10.1. Lokaliseringsprocessen.

Lokaliseringsprocessen

Ett tänkbart förlopp

Förstudier Platsundersökningar

2002

SKB ansöker om detaljundersökning på 1 plats

2001

2000

SKB kompletterar

FUD-program 98 och föreslår minst

2 platser

Myndigheter och regering granskar SKB:s beslutsunderlag

Prövning av ansökan enligt KTL och miljöbalken

Berörda kommuners reaktion på SKB:s förslag

ca: 4-8 år Detalj- ca: 5 år undersökning

Etappmål 2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

Åtgärder behöver vidtas så att allmänheten exponeras kortare tid för skadlig solstrålning. På kortare sikt bör man fortsätta med dels specifika kampanjer, dels med en intensifierad folkbildningsinsats. En viktig basinformation är kontinuerliga mätningar av UV-instrålning på några platser i landet. Mätresultaten får allmänheten tillgång till, exempelvis i nära realtid via Internet. Dessa mätresultat ingår också som en del i uppföljningen av miljömålet om Skyddande ozonskikt. Prognoser för UV-index kräver tillgång till tillförlitliga mätningar av ozonskiktets tjocklek. Det viktigaste styrmedlet för informations- och utbildningsinsatserna är resurstilldelning till berörda myndigheter. Det förebyggande arbetet behandlas under Skyddande ozonsikt.

Etappmål 3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 000 Bq/l åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400

Bq/m3 åtgärdade.

Åtgärder för att minska radonhalten i bostäder kan göras på olika sätt och beroende av källan till radon. Om källan är markradon bör man täta mot marken och sänka lufttrycket under byggnaden. Om källan är byggmaterialet krävs en förbättrad ventilation eller i värsta fall rivning av radonhaltigt byggnadsmaterial. För nybyggnation behöver kontroll av byggmaterial och ballast göras.

En förutsättning för ett framgångsrikt arbete med att sänka radonhalterna inomhus och i dricksvatten är en hög medvetenhet hos boende och brukare om hälsoriskerna med radon. Merparten av de bostäder där radonhalterna behöver sänkas utgörs av småhus. Kommunerna bedömer det vanligtvis inte som skäligt att vid vite kräva åtgärder mot höga radonhalter i privata bostäder. Därför behövs omfattande informationsinsatser och andra insatser för att motivera egnahemsägarna att vidta åtgärder. I hyreslägenheter däremot kan kommunerna vid behov gå in och kräva åtgärder av fastighetsägaren. Det stora arbetet med att spåra hus och brunnar med höga radonhalter görs av kommunerna. De sköter också rådgivningen till allmänheten om radon. Den tekniska rådgivningen om lämpliga åtgärder för att sänka radonhalten bör i större utsträckning än vad som nu är fallet skötas av byggnadsnämnd eller motsvarande. Kommunernas insatser kommer att vara helt avgörande för om delmålet ska kunna nås och de kommunala tjänstemän som ska handlägga radonfrågor måste ha goda kunskaper i ämnet. Även kommunpolitiker behöver ökade kunskaper. Fortsatta utbildningsinsatser är därför nödvändiga.

Etappmål 4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

För att nå etappmål 4 bör ett nationellt tvärvetenskapligt forskningsprogram inrättas. Problemområdet är mycket komplext och omfattar både grundläggande och tillämpade frågeställningar inom biologi, fysik, medicin, beteendevetenskap och teknik. För att tillförsäkra programmet en tillräcklig bredd och samordning med annan forskning föreslås Forskningsrådsnämnden som sammanhållande instans. Det är en självklar förutsättning att programmet samordnas med de insatser som görs inom detta område hos rådet för arbetslivsforskning och Elforsk, liksom med liknande internationella satsningar t.ex. inom WHO och EU. Om nya forskningsresultat visar på betydligt större risker än vad man känner till i dag kan man behöva diskutera en mer omfattande förändring av de system där elektromagnetiska fält uppstår.

10.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåerna med konsekvenser

Nedan ges en samlad beskrivning över paket med olika ambitionsnivåer för att uppnå etappmålen.

Alternativa ambitionsnivåer är föreslagna för etappmål 1 som i grunden syftar till att bygga upp kunskap om strålmiljön och dess effekter samt olika insatser för att höja beredskapen i händelse av en radiologisk olycka och för att höja säkerheten i befintliga kärnkraftverk i östra Europa.

För etappmålet om radon finns ingen alternativ ambitionsnivå. Kostnadsberäkningarna för etappmålet radon är härlett utifrån en över tiden jämn resursinsats för att nå generationsmålet för år 2020. En särskild utredare (M1999:02) har i uppgift att se på kostnader med mera för att minska radonhalten i bostäder. Inga alternativa nivåer är föreslagna för forskning om magnetiska fält eller för informationsinsatser för att begränsa antalet fall av malignt melanom.

MEDELNIVÅ

LÅGNIVÅ

HÖG NIVÅ

Etappmål 1 Hög ambitionsnivå för ökad kunskap om strålkällor och effekter i miljön. Ökade insatser för beredskap i händelse av radiologiska olycka och ökade insatser från myndigheter för att bereda beslut om slutförvar av använt kärnbränsle. Insatser för att höja säkerheten i kärnkraftverk i öst fortsätter på dagens nivå.

Etappmålet nås år 2010.

Inga ökade insatser för kunskapsförsörjning, beredskap, slutförvar utöver dagens nivå.

Etappmålet nås år 2020.

Som medelambitionsnivån men kraftigt ökade insatser för att höja säkerheten i kärnkraftverk i öst och andra radiologiska anläggningar.

Etappmålet nås år 2010.

Etappmål 2-4 Inga alternativa ambitionsnivåer

Miljökonsekvenser

Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter. Beredskapen i fall en olycka skulle inträffa förbättras avsevärt. Nya fall av malignt melanom begränsas med ca 2 500 sjukdomsfall och ca 500 dödsfall under 20 år. 15 000 framtida fall av lungcancer undviks till följd av radonsanering.

Kunskapen om strålmiljön och dess konsekvenser på människa och miljö släpar efter. Den svenska beredskapen för kärnkraftolyckor går tillbaka till den nivå som rådde i mitten av 1990talet. En lägre myndighetsinsats i kärnavfallsfrågan fördröjer processen med att ta fram ett slutförvar. Konsekvenserna för hälsan blir densamma som i medelalternativet.

Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter. Ökad svensk satsning tillsammans med andra organ att höja kärnkraftsäkerheten i öst leder till en lägre risk för att en olycka kan hända. Beredskapen i fall en olycka skulle inträffa förbättras avsevärt. Konsekvenserna för hälsan blir densamma som i medelalternativet

Ekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 360 Mkr per år. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till 210 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 340 Mkr. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till mer än 200 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 360 Mkr per år. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till 360 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

MEDELNIVÅ

LÅGNIVÅ

HÖG NIVÅ

Sociala konsekvenser

Strålning och dess effekter inte ingår i den mänskliga varseblivningen. Insatserna för reglerings- och övervakningsmekanismer kan leda till människan känner sig mer trygg. En mer aktiv tillsyn och arbete med slutförvar av använt kärnbränsle är viktig för demokratiprocessen i kommunerna. En långsiktig satsning på radonsanering har förutsättningar att skapa mer sysselsättning

Den lägre ambitionsnivån skapar inte förutsättning för tilltron hos allmänheten för att begränsa riskerna för strålning.

I allt väsentligt som ambitionsnivå medel.

Miljömässiga konsekvenser

Flera positiva effekter kan komma ur förslaget att införa ett nationellt program för miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Verksamheter kan identifieras där en bieffekt är spridning eller anrikning av radioaktiva ämnen. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter genom råd och föreskrifter som kan utvecklas på grundval av kunskap om verksamheters inverkan på omgivningen. Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön.

Insatserna för att höja beredskapen i fall en radiologisk olycka skulle inträffa förbättras avsevärt och myndigheternas arbete med att understödja beslutsprocessen för att finna ett slutförsvar ökas. De

svenska insatserna för att öka kärnkraftsäkerheten i öst består på dagens nivå.

Etappmålet för begränsning av antalet nya fall av malignt melanom beräknas få som konsekvens att man under tjugoårsperioden skulle kunna undvika 2 500 sjukdomsfall och ca 500 dödsfall. På grund av latenstiden kan inte effekten av insatserna i dag avläsas förrän efter 15 år. Insatserna är kostnadseffektiva då kostnaden för att undvika ett framtida dödsfall beräknas bli 0,5 miljoner kronor.

Sänkningen av radonhalterna i inomhusmiljön ger positiva effekter för människors hälsa. Nollalternativet betyder att det med nuvarande takt skulle ta minst 100 år innan alla hus med radonhalter över 400 Bq/m³ har åtgärdats. Hur lång tid det skulle ta innan alla hus med radonhalter över 200 Bq/m³ har åtgärdats har inte uppskattats. SSI beräknade 1993 att med 80 procent av alla bostäder med halter över 400 Bq/m3 åtgärdade, skulle 15 000 framtida fall av lungcancer undvikas (i nu befintliga bostäder) under den kommande 60-årsperioden till en kostnad av 0,4 miljon kronor per förebyggt dödsfall. Lungcancerfall från nybyggda bostäder kan förebyggas till en kostnad av ca 0,1 miljon kronor per förebyggt dödsfall.

Förbättrad kunskap om elektromagnetiska fält leder till att myndigheter kan klarlägga och kvantifiera eventuella risker och med därigenom fatta adekvata beslut.

Ekonomiska konsekvenser

Förslaget innebär en förstärkt uppbyggnad och utveckling av ett miljöövervakningssystem för strålning i omgivningen i nivån 7–12 miljoner kronor årligen. Kostnaden bärs av staten. Insatserna för säkerhetshöjande åtgärder i de svenska kärnkraftverken fortsätter på samma nivå som i dag. Den tillkommande kostnaden för den nationella beredskapen höjs och beräknas till 20–40 miljoner kronor/år. Kostnaden bärs huvudsakligen av industrin genom avgiftsfinansiering. Bidraget till säkerhetshöjande åtgärder i kärnkraftverk i vår närhet uppgår till samma nivå som i dag dvs. 50 miljoner kronor per år. Kostnaden belastar statsbudgeten. Kostnaden för en förstärkt kunskapsuppbyggnad, informationsinsatser och granskning hos myndigheterna uppgår till 5 miljoner kronor per år och belastar kärnavfallsfonden.

Kostnaden för etappmålet om begränsning av antalet hudcancerfall blir 6 miljoner kronor per år och den belastar statsbudgeten.

Figur 10.2. Kostnader för de olika ambitionsnivåerna.

Genom ett forskningsprogram om ca 30 miljoner kronor per år förväntas effekterna av elektromagnetiska fält kunna klarläggas. Kostnaderna belastar statsbudgeten. Om forskningen kommer fram till högre risker än vad man känner till i dag kan det få stora ekonomiska konsekvenser.

Etappmålet om radon syftar till att människor inte ska utsättas för höga radonhalter i inomhusluft och dricksvatten. Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, skolor och fritidshem ska understiga 200 Bq/m3år 2020. Kostnaden för detta uppskattas till 4,8 miljarder kronor, varav kommunerna beräknas svara för ca 1,5 miljarder kronor främst genom mätprogram, utbildning och uppföljning. Åtgärder för att sanera fastigheter har uppskattas totalt till ca 2,8 miljarder kronor, vartill kommer underhåll och drift med 150 miljoner kronor per år. Till denna summa kommer ytterligare kostnader för åtgärder mot höga radonhalter i dricksvatten från enskilda brunnar, ca 100 miljoner kronor och åtgärder i nya borrade brunnar, ca 5 miljoner kronor per år. Utgifter för staten har inte beräknats eftersom en särskild utredare har tillsats för denna fråga.

Sociala konsekvenser

En satsning från samhällets sida på att nå radonmålet skapar nya arbetstillfällen inom den ”radonindustri” som i viss utsträckning redan existerar i Sverige. Det gäller framför allt inom områdena radonmätning, projektering av saneringsåtgärder och genomförandet av byggnadstekniska åtgärder.

En mer aktiv tillsyn och arbete med slutförvar av använt kärnbränsle stärker det demokratiska inslaget i samband med beslutsprocessen i kommunerna. Ambitionsnivå medel och hög lägger stor vikt vid detta medan den lägre ambitionsnivån enbart innebär fullföljande av myndigheternas grundläggande ansvar.

10.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Kommittén bedömer att ambitionsnivå medel är den mest rimliga. Det möjliggör en gentemot i dag högre satsning på övervakning och FoU inom det radiologiska området. Insatserna gör det möjligt att nå generationsmålet och fokuserar på områden inom den prioriterade delen av strålskyddet.

En lägre ambition vad gäller den nationella beredskapen innebär en återgång till den nivå som rådde år 1995. Riskerna för stora utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnreaktorer i öst förblir på en otillfredsställande nivå relativt miljömålet. Insatser för miljöövervakning av radioaktiva ämnen är hälften av den medel- och höga ambitionsnivån som innebär att etappmålet inte nås förrän år 2020.

En lägre myndighetsinsats för att stödja processen för att finna en metod slutförvar av använt kärnbränsle kan innebära att arbetet fördröjs väsentligt.

Det finns en viktig social aspekt på alla de föreslagna åtgärderna inom strålskyddsområdet. Då strålning och dess effekter inte ingår i den mänskliga varseblivningen är det viktigt att reglerings- och övervakningsmekanismer upprätthålls så att miljön inte försämras på ett avgörande sätt. Den enskilda människan har svårt att avgöra miljötillståndet för strålning, därför kan det vara en källa till oro. Ambitionsnivå låg innebär inga förbättringar ur denna synvinkel.

Den högre ambitionsnivån förutsätter en kraftigt ökad satsning på förbättrad kärnsäkerhet i östra Europa och i vårt närområde, omfattande flera hundra miljoner kronor per år. Insatserna för att begränsa skador på samhälle, människa och miljö om en olycka ändå skulle inträffa kan jämföras med en försäkringspremie som i sådana fall bidrar till att minska kostnader och skadliga effekter. Vi bedömer att en sådan stor

satsning inte är kostnadseffektiv för att begränsa den totala stråldosen till människan.

10.6.4. Övriga konsekvenser

Precisering a) innebär att risken för effekter på grund av UV-strålning och elektromagnetiska fält ska begränsas så långt möjligt. Vi vet inte i dag effekterna av elektromagnetiska fält och ett forskningsprogram har föreslagits. Resultatet av forskningsprogrammet blir avgörande för vilka handlingsprogram och vidare åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökvalitetsmålet.

Precisering b) innebär att radonhalter i alla bostäder ska understiga 200 Bq/m3. Vi har redovisat de ekonomiska konsekvenserna av att uppfylla dessa värden till generationsmålet och antagit att man vidtar åtgärder i en likadan årlig takt från år 2001. För att minska antalet skadefall från radon bör på längre sikt värdet 50 Bq/m3 uppnås. Detta motsvarar en stråldos på 1mSv/år och överensstämmer då med miljökvalitetsmålets formulering. Med längre sikt avses i detta fall en à två generationer från i dag. På en så lång sikt är det inte meningsfullt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Teknisk utveckling boendeformer mm blir av avgörande betydelse.

10.7. Styrmedel

10.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

Etappmål 1

Tillräckliga styrmedel för att nå etappmål 1 finns i dag i form av lagstiftning.

Det kan noteras att krav på miljöövervakning av radioaktiva ämnen ges i Euroatomfördragets artiklar 35 och 36, samt hela kapitel VII i Rådets direktiv 96/29/Euratom, dessutom finns det mer preciserat i artiklarna 13 och 14. För närvarande genomförs en minimal miljöövervakning av radioaktiva ämnen från SSI:s (eller Sveriges) sida. Ett miljöövervakningsprogram bör tas fram för att kunna övervaka halten av radioaktiva ämnen i miljön, också för att uppfylla krav i internationella fördrag och EU-direktiv. För att erhålla en tillfredsställande miljöövervakning av radioaktiva ämnen krävs ekonomiska styrmedel för att stödja både forskning om miljöpåverkan samt införande av ett miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen. SSI redovisade i

december 1999 till regeringen vilka insatser som är nödvändiga för att tillfredsställa behovet av en miljöövervakning av radioaktiva ämnen avseende miljöförändringar på land och i vatten (SSI:s Dnr 820/3715/ 99).

Finansieringen av beredskapen mot kärnenergiolyckor sker till största delen genom avgifter från kärnkraftindustrin. För varje kärnkraftreaktor uttaxeras en avgift som bland annat ska täcka utgifterna för SSI, Statens Räddningsverk och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk för deras insatser med beredskapen mot olyckor i Sverige. Därigenom tillgodoses även delvis samhällets beredskap mot olyckor som kan inträffa utomlands men som kan beröra Sverige. I och med att de svenska kärnkraftverken tas ur drift kommer avgifterna från kraftindustrin att minska. Det betyder att för att vidmakthålla en rimlig nationell strålskyddsberedskap kommer beredskapen i framtiden i större omfattning att behövas finansieras via statsbudgeten.

Beträffande kärnavfallet finns tillräckliga juridiska styrmedel genom lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen (1992:357) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och miljöbalken (1998:808). Vi bedömer att myndigheterna måste ha tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sitt arbete i samband med bedömning av slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Finansieringen kan ske genom omprioriteringar eller genom att medel från kärnavfallsfonden blir tillgängligt. Ökande åtaganden av fonden kan behövas kompenseras med ökat avgiftsbelopp. En samlad ekonomisk bedömning av offentliga utgifter ges i kap. 23.

Etappmål 2

Solstrålningens styrka kan inte regleras med föreskrifter. Solstrålningen kan mätas, registreras och prognostiseras och dessa uppgifter kan göras allmänt tillgängliga. Detta är dock inte tillräckligt för att nå målet att minska antalet fall av hudcancer. Regeringen bör utse en myndighet som får ansvar att genomföra en ökad folkbildning och attitydförändring till solbad. Utbildningsväsendet och sjukvården utgör också en aktör i detta sammanhang. De styrmedel som kommit till användning i kampen mot tobak och rökning kanske kan vara användbara också här.

Etappmål 3

Hela frågan om vilka regelverk och övriga styrmedel som behövs är föremål för en särskild utredning, ”Radon i bostäder och vissa lokaler m.m. – reformbehov” som ska vara klar senast 1 november 2000.

10.7.2. Forskning och utveckling

Etappmål 4

I etappmål 4 föreslås att riskerna med elektromagnetiska fält klarlägges. Detta kräver forskning på bred front såväl nationellt som internationellt. För att upprätthålla svensk forskning på sådan nivå att vi kan delta i de internationella projekten, där de stora resurserna finns, krävs en samordnad nationell insats. Forskningsrådsnämnden bör samordna tvärvetenskaplig kompetens. Det samordnande organet bör till sig knyta en styrgrupp med bred förankring.

10.7.3. Internationellt arbete

Sverige deltar i och tar del av den kunskapsuppbyggnad som sker inom ramen för EU:s, OECD:s organ för atomfrågor (NEA), Internationella atomenergiorganets (IAEA) regi. Internationellt samarbete inom forskning och utveckling är viktigt för att ge en utväxling av de svenska insatserna. Inte minst gäller detta vid forskning för att klarlägga effekterna av elektromagnetiska fält.

Samarbetet med länderna i öst är viktigt för att höja säkerheten vid kärnkraftverken. Både bilateralt och multilateralt samarbete förekommer. Sverige har ratificerat ett antal konventioner som måste följas. Några exempel är Oslo-Pariskonventionen (OSPARCOM), Helsingforskonventionen (HELCOM) – och Avfallskonventionerna. De två första behandlar den marina miljön. Andra avtal gäller utbyte av information vid radiologiska olyckor, i bl.a. IAEA:s regi.

10.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i avsnitt 10.1.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Halterna i miljön av radioaktiva ämnen och förekomst av icke-joniserande strålning varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder att minska belastningen. Den högsta halt av radioaktiva ämnen eller strålningsdos som kan accepteras från hälsosynpunkt är dock densamma i alla kommuner. Nationellt fastlagda mål och regionala och lokala mål blir styrande för kommunernas verksamhet.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning.

Kunskap om strålning från mark och byggnader och verksamheter som innebär strålningsrisker finns hos Statens Geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna och kommunerna och bör beaktas bl.a. i den fysiska planeringen. Det gäller bl.a. radon, kärnkraftsproduktion och ledningar, antenner och master som genererar elektromagnetiska fält. För att få en överblick över riskerna med radonhaltig mark i en kommun bör radonriskkartor finnas och användas vid såväl bedömning av radonriskerna i befintlig bebyggelse som vid lokalisering av ny bebyggelse. Varje kommun bör ha en aktuell översiktsplan där en radonriskkarta ingår. Befintliga radonriskkartor bör successivt kompletteras med ny geologisk och geofysisk information. Kommunen kan i översiktsplanen ange säkerhetszoner för kärnkraftanläggningar och anläggningar med elektromagnetiska fält.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

10.9. Uppföljning

10.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 10.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitesmålet Säker Strålmiljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

10.9.2. Motiv och förklaringar

För precisering a) om elektromagnetiska fält saknas indikatorer som på ett acceptabelt sätt kan följa upp delmålet. Indikator 85 om anslag för forskning om elektromagnetiska fält kan leda till att en lämplig indikator så småningom kan tas fram. Tills vidare bör uppföljningen av delmål a ske på annat sätt än genom indikatorer. För övriga delmål och miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö som helhet kan en acceptabel uppföljning ske på basis av föreslagna indikatorer.

Tretton av fjorton indikatorer under Säker strålmiljö finns med i Statens strålskyddsinstituts eller Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i dessa rapporter. Den indikator som saknas är nummer 78. Motiv för indikatorn är att det är den enda som ger en samlad bild av stråldosen för människor i Sverige och behövs för att kunna följa upp etappmålet 1 som innehåller mål för totalt dostillskott per år.

Indikator 73 om hudcancer är föreslagen av Statens strålskyddsinstitut och torde vara den bästa för närvarande tillgängliga för att åtminstone ge en fingervisning om effekterna av ökad UV-strålning.

Tabell 10.3. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Säker Strålmiljö och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivkraft (D) 76. Antal kärnkraftverk i drift i

Sverige och i övriga Europa. Årligen producerad mängd kärnbränsleavfall i Sverige (D,P).

E1

***

Statens strålskyddsinstitut & Statens kärnkraftsinspektion.

1. Energianvändning per person, per

BNP och sektor uppdelat på energislag (D).

R

***

SCB. Grönt Nyckeltal.

Särskild belysning av andel energi från kärnkraft.

Indika-

torn finns även i kap. 4, 5, 6, 12, 13, 18.

Påverkan (P)

77. Antal allvarliga radiologiska tillbud eller olyckor vid kärnkraftverk i Sverige eller utomlands (P).

E1

***

Statens kärnkraftsinspektion & Statens strålskyddsinstitut.

Rapporteras internationellt. Mäts som antal händelser med INES-index >4.

78. Årlig stråldos per person i olika regioner (P).

E1

*

Statens strålskyddsinstitut & Sveriges Geologiska Undersökning. Mäts som mSv/år.

79. Radioaktiva utsläpp från kärnkraft (P).

E1

***

Statens strålskyddsinstitut.

Status (S)

80. Antal bostäder, skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter över 200 och 400 Bq/m3 (S,R).

Pb, E3

**

Statens strålskyddsinstitut & Boverket. Betydande inventeringsbehov för att få en bättre skattning.

Indikatorn finns även i kap. 18.

72. Årlig dos av hudskaderelaterad

UV-strålning på marknivå (S).

E2

***

Statens strålskyddsinstitut & SMHI.

Indikatorn finns även i

kap 9.

81. Strålnivå i omgivningen i olika regioner (S).

Pa, E1

***

Statens strålskyddsinstitut & Sveriges Geologiska Undersökning. Mäts som mSv/år.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

82. Antal dricksvattentäkter med radonhalter över 1 000 Bq/l (S,R).

Pb, E3

**

Statens strålskyddsinstitut, Sveriges geologiska undersökning & Svenska Kommunförbundet. Inventeringsbehov för att få en bättre skattning.

83. Koncentration av cesium i konsumtionsmjölk (S).

R

***

Statens strålskyddsinstitut

Inverkan (I)

73. Antal fall av hudcancer och andel som misstänks vara orsakade av ökad UV-strålning utomhus (I).

E2

**

Socialstyrelsen & Statens strålskyddsinstitut. Svårt att bedöma koppling till ökad

UV-strålning.

Indikatorn

finns även i kap. 9.

Respons (R)

84. Bedömningar av säkerhetsläget enligt den internationella kärnsäkerhetskonventionen (R).

E1

***

Statens kärnkraftsinspektion & Statens strålskyddsinstitut? Rapporteras internationellt.

85. Ekonomiska anslag till forskning om elektromagnetiska fält (R).

Pa, E4

***

Statens strålskyddsinstitut.

86. Andel av befolkning som ändrat solningsbeteende (R).

E2

**

Statens Strålskyddsinstitut & SCB. Informationsinsatser och intervjuer.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

10.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Statens kärnkraftsinspektion, Statens strålskyddsinstitut och Statistiska Centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de

indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

I forskningsarbetet med elektromagnetiska fält bör även utvecklande av indikatorer för att mäta graden av måluppfyllelse finnas med. Statens strålskyddsinstitut bör ges ansvar för att så sker.

Socialstyrelsen och Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att bedöma om det är möjligt att utveckla indikatorer för att följa upp inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och vilda djur.

11. Grundvatten av god kvalitet

11.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145, rskr. 1998/99:183) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har formulerats på följande sätt;

”Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m. – Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. – Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

11.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande precisering av miljökvalitetsmålet:

a) Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet

uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Förslag till etappmål:

1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska uppnås.

Sammanfattande bedömning

Grundvattenkvaliteten i Sverige är i jämförelse med många andra europeiska länder god och förutsättningarna för att nå uppsatta etappmål är därmed också goda. Målet för dricksvattenkvalitet kommer att vara nått för de flesta vattentäkter redan 2010, liksom målet för grundvattnets kvantitativa status.

Möjligheterna för att nå generationsmålet är därmed mycket goda när det gäller målen för dricksvattenkvalitet och grundvattnets kvantitativa status, men kan vara svåra att nå i vissa delar av landet när det gäller att komma ned till haltnivåer för God grundvattenstatus där påverkan på växter och djur undvikes. Enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten har ett land 16 år på sig att vidta åtgärder men kan få ytterligare tidsutdräkt i 18 år där påverkan på vattnets kvalitet är särskilt svår att komma till rätta med.

De flesta åtgärder som krävs för att grundvattenmålet ska nås är endast beroende av nationella beslut. Den teknik och de normativa styrmedel som behövs för genomförandet finns redan. Det som kan bli en begränsande faktor är att det krävs mycket omfattande resursinsatser inom länsstyrelser och kommuner för att nå alla etappmålen i tid.

11.3. Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag grundar sig på SGU:s miljömålsrapport om Grundvatten av god kvalitet.

11.3.1. Preciseringar

Precisering a) är ett övergripande generationsmål för grundvattenkvalitet, där kravet på föroreningars haltnivåer för god ekologisk kvalitet ofta är strängare än för dricksvattenkvalitet med tanke på den större känsligheten hos vissa växter och djur. God grundvattenstatus finns

definierad i det kommande EU-direktivet för vatten. Direktivet föreskriver miniminivåer vad gäller ambitionsnivå varför Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder för grundvatten kan användas i tillämpliga delar. Kemisk status kommer t.ex. att bestå av EU-gemensamma standards/normer för ett antal miljögifter. Preciseringen har föreslagits av SGU.

11.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att, nu och för framtiden, säkerställa möjligheten att för dricksvattenändamål nyttja grundvatten eller förstärkt grundvatten genom konstgjord infiltration i geologiska formationer, som är lämpliga för detta, genom att ge dem lagligt skydd.

Etappmål 2 är ett mål för grundvattnets kvantitativa tillstånd. Det kvantitativa tillståndet påverkar förutom mängden vatten även kvaliteten och markens tekniska egenskaper samt anläggningar och konstruktioner i marken.

Etappmål 3 är ett kvalitetsmål för grundvatten som dricksvattenresurs. Kvalitetskraven finns angivna i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

Etappmål 4 syftar till att kvalitetsmålet God grundvattenstatus enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten ska nås på en generations sikt. Etappmålet har omformulerats av oss med utgångspunkt från SGU:s förslag för att bli uppföljningsbart. Målet utgår från det kommande direktivet som anger att medlemsländerna ska utarbeta åtgärdsprogram inom tio år från det att direktivet träder i kraft. Åtgärdsprogrammen ska innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten.

Åtgärder utöver föreslagna etappmål som bidrar till förbättra grundvattenkvaliteten fram till år 2010 redovisas i detta betänkande under miljömålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö samt Säker strålmiljö.

11.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet bör kompletteras med delmål avseende bl.a. påverkan från markexploatering och avfallsdeponier. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. Vi har behandlat mål för avfallsdeponier under miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö. Regeringens föreslagna mål om exploatering har skärpts och återfinns i precisering a) som är ett övergripande och uppföljningsbart delmål om grundvattnets kvalitet.

11.4. Problemformulering

Det är framför allt följande parametrar som är intressanta att bedöma när det gäller svensk grundvattenstatus

  • alkalinitet dvs. risk för försurning
  • kväve
  • salt (klorid)
  • redoxtillstånd
  • metaller som bly, kadmium, zink och arsenik
  • grundvattennivå
  • bekämpningsmedelsrester.

Den svenska grundvattenkvaliteten är i stort sett mycket bra jämfört med andra europeiska länders. De största negativa effekterna på grundvattnet har övergödningen och försurningen, som bl.a. orsakas av transport- och energisektorn, jordbruk och avlopp. Metaller och organiska miljögifter kommer främst från industrier, deponier och förorenad mark. Grundvattnet i vissa delar av Sverige har påverkats av försurning och stötvis försurats något under de sista årtiondena. Som en följd av försurningen har metallhalterna i dricksvatten från enskilda brunnar ökat och i vissa fall kan metallerna orsaka hälsoproblem. Höga halter av nitrat förekommer i jordbruksområden. Flödet av grundvatten från dessa områden bidrar sedan till övergödning av sjöar och vattendrag.

Ca 100 000 människor som lever i jordbruksbygder tar sitt dricksvatten från brunnar som är tjänligt med anmärkning. Höga nitrathalter kan orsaka sämre syreupptagningsfömåga hos barn under ett års ålder och indirekt orsaka cancer genom omvandling till nitrosaminer. Omkring två tredjedelar av de allmänna vattentäkterna har någon form av skydd i dag. Det finns inte några data som möjliggör en uppskattning av hur många människor som kan vara exponerade för bekämpningsmedel i dricksvatten. Endast i en mycket liten del av grundvattentäkterna och i en än mindre del av ytvattentäkterna har rester av bekämpningsmedel påvisats. För höga halter av flourid i dricksvatten kan orsaka störningar i emaljbildningen. Ca 50 000 brunnar kan ha sådana halter av flourid att det finns risk för barn att få emaljskador om de dricker vattnet kontinuerligt. Försurat dricksvatten kan frigöra metaller som aluminium ur jordskorpan och koppar från vattenledningsrör. Det är i dag inte klarlagt om aluminium i dricksvatten och livsmedel kan orsaka

hälsoeffekter. Däremot finns misstanke om att koppar i dricksvatten kan orsaka diaréer speciellt hos känsliga grupper som spädbarn.

Tillgången på vatten i Sverige är förhållandevis god, men inte alltid där behoven är som störst. Problemområden är framför allt sydöstra

Sverige och södra Sveriges kustregioner där överuttag kan leda till brist eller saltvatteninträngning. Orsaken är t.ex. exploatering av bebyggelse inom områden med begränsade vattentillgångar. Geologiska formationer, som är lämpade för konstgjord infiltration, är också hotade. Dessa kan behövas som vattenresurser i framtiden men har i dag inget lagligt skydd mot exploateringsintressen.

I följande tabell beskrivs för miljömålet Grundvatten av god kvalitet problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Det finns risk för att det kan bli brist på dricksvattenresurser i framtiden.

Geologiska formationer kan komma att förstöras.

Öka skyddet genom att planeringen sker på längre sikt och för större regioner. Mindre naturgrusuttag. Tydligare myndighetsansvar. Inrätta vattenskyddsområden. Hushållning i bristområden. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter.

1

Grundvattnet kan vara förorenat och håller inte kravet på kvalitet för dricksvatten eller god grundvattenstatus.

Förorenande verksamheter inom dricksvattentäkternas tillrinningsområden. Otillräckligt skydd mot exploatering m.m. Överuttag och saltvatteninträngning.

Inrätta vattenskyddsomr. Anpassa/förhindra förorenande verksamheter. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. Jordbruk, exploatering, utläckage från deponier/avlopp.

3,4

Grundvattennivån förändras negativt med konsekvenser för vattenförsörjning, markstabilitet och växt- och djurliv.

Överuttag för bevattning och dricksvattenförsörjning. Exploatering av fritidsbebyggelse eller hårdgöring av mark i tätort. Vattendragsregleringar. Olämpligt byggande över eller under mark förstör lokala magasin.

Anpassa uttaget av vatten i känsliga områden. Anpassa exploateringen till grundvattenförekomster. Införa vattenförsörjningsplanering. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter.

2

11.5. Nollalternativet

11.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativet menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

Kvantitet. Om planering och utnyttjande av de juridiska styrmedlen förblir som i dag, kan vattenförsörjningsmöjligheterna inom närområdet till många fastigheter minska. Det gäller speciellt för öar och kustnära områden som är kraftigt exploaterade med fritidsbebyggelse eller hyser en stor del permanentboende. I tätbebyggda områden finns risk för att grundvattennivåerna sjunker lokalt om inte avledandet av dagvatten kompenseras. Vid undermarksbyggande finns risk för otillå tet sänkta grundvattennivåer.

Bevattning av grödor, parker och fritidsanläggningar innebär onödigt stora uttag av vatten, om bevattningen sker vid tillfällen då merparten av vattnet avdunstar. Långsiktiga övergripande planer för att trygga en hållbar vattenförsörjning finns inte i vårt land. Därför finns risk för att geologiska formationer som skulle kunna användas som framtida dricksvattenresurser tas i anspråk av exploateringsintressen, eftersom formationerna i dag inte är utpekade och saknar lagligt skydd.

Kvalitet. Grundvattnet påverkas av vårt sätt att bedriva jord- och skogsbruk, av transportmedel, energiförsörjning, produktionsprocesser, uttag av berg och jord, bygg- och anläggningsarbeten, vatten och avlopp, deponier och förorenade områden.

Med dagens åtgärdsinsatser kommer grundvatten i odlingsområden att fortsätta att ha halter som medför negativa effekter i sjöar, vattendrag och hav. Under naturliga betingelser har upp till 80 procent av ytvattnet sitt ursprung i grundvatten. Ungefär 5 procent av landets alla jordbrunnar skulle producera vatten som på grund av nitrathalten inte får ges till barn under 1 år.

Lokalt, främst i och kring tätorter kommer grundvattnet att vara förorenat av metaller och organiska föroreningar, som långsamt tillförs angränsande ytvatten och påverkar växt- och djurliv. Saltvatteninträngning av havsvatten eller relikt saltvatten är ett annat lokalt problem.

Dricksvatten från enskilda vattentäkter kommer även fortsättningsvis att vara av sämre kvalitet än från de allmänna vattentäkterna eftersom de inte har samma skydd. Kvalitetsförsämringar kan bero på påverkan från jordbruk, transporter eller andra verksamheter. För brunnar, framför allt enskilda, nedströms vägar finns risk för försämrat dricksvatten på grund av vägsaltning och andra föroreningar från vägar.

Även felaktigheter vad gäller brunnens placering, djup och konstruktion kan bidra till försämrad dricksvattenkvalitet.

11.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Skyddet av viktiga vattenförsörjningsområden mot föroreningar sker bl. a. genom det tillsyns- och tillståndsarbete som utförs av kommuner och länsstyrelser med stöd av miljöbalken och genom den fysiska planeringen med stöd av PBL. Skydd kring vattentäkter sker genom fastställande av skyddsområden med skyddsföreskrifter enligt miljöbalken, 7 kap. 21–22 §§ och med stöd av 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Utsläpp av förorenat vatten från industrier, avfallsdeponier m.m. regleras i tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken. Vidare finns i 14 kap. miljöbalken och i föreskrifter kopplade till det kapitlet, allmänna bestämmelser om kemikaliehantering t.ex. om spridning av bekämpningsmedel. Etappmål 3 och 4 rör kvalitet på vattnet och detta är sådana frågor som kan kopplas till 5 kap. miljöbalken om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram till sådana normer. I 10 kap. miljöbalken, finns bestämmelser om ansvar för utredning och sanering av förorenade mark- och vattenområden. I föreskrifter kopplade till 12 kap. miljöbalken finns bestämmelser bl.a. om gödselhantering vid jordbruksverksamhet.

Infiltration av ytvatten görs medvetet för att dels förstärka grundvattenmängden och därigenom få tillräckliga mängder för vattenförsörjningen, dels behandla vattnet på ett enkelt och miljöriktigt sätt utan kemikalier. Tillförsel av vatten i syfte att öka grundvattenmängden faller under bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken och kräver tillstånd.

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:915) samt i föreskrifter från Statens jordbruksverk. Den svenska regleringen omfattar bl.a. motsvarande krav som rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratdirektivet har till syfte skydda grundvattnet så att det kan användas som dricksvatten samt att övergödningen av sjöar, kuster och hav motverkas vad avser nitrater från jordbruket. Enligt direktivet ska varje medlemsland införa vissa allmänna åtgärder för att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar. Direktivet innehåller härutöver krav bl.a. på program för utbildning och information till jordbrukare. Vidare finns krav på övervakning och provtagning för att kunna ange känsliga områden för vilka åtgärdsprogram ska genomföras för att motverka problemen. Som känsliga områden har Sverige angett Blekinge, Skåne, Hallands och Gotlands län,

kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Västra Götalands län samt Öland.

Synsättet att vatten går att rena har gjort att utveckling av vattenreningstekniken har prioriterats framför möjligheten att erhålla ett bra råvatten genom att begränsa risken för att föroreningar tillförs grundvattnet inom brunnars tillrinningsområden. Brunnsborrning får i dag utföras av vem som helst utan krav på förkunskaper vilket ibland lett till att nyborrade brunnar inte kunnat hålla tillräckliga krav på dricksvattenkvalitet.

När det gäller uttag av grundvatten har kommunerna möjlighet att i detaljplan eller genom områdesbestämmelser specialreglera vilka åtgärder som ska vara lovpliktiga. Enligt PBL 8 kap. 6 § får kommunen om det finns särskilda skäl bestämma att bygglov krävs för att anordna eller ändra anläggningar för grundvattentäkter. Skäl får anses föreligga om det finns risk för brist på grundvatten eller risk för saltvatteninträngning.

Uttag av grundvatten finns också reglerat i miljöbalken 9 kap. 10 §, där det sägs att kommunen får föreskriva att det skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny grundvattentäkt i områden där knapphet på sött vatten förekommer eller kan befaras uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för redan befintliga anläggningar.

Kommunerna har alltså ett verktyg för att förebygga överuttag som kan leda till försämrad grundvattenstatus. Möjligheten att använda detta har enligt erfarenheter inte utnyttjats till fullo. En brist i många fall kan vara att det inte finns tillräckligt bra underlag för att fatta beslut om i vilka områden de särskilda skälen föreligger. En annan svårighet för kommunen är att bedöma konsekvenserna av att ge bygglov.

11.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

11.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

I detta avsnitt beskrivs etappmålen och olika åtgärder som behövs för att nå målen. Etappmålen syftar till att få till stånd åtgärder som säkrar att framtidens grundvatten ska ha så låg föroreningsgrad att det klarar kraven på God dricksvattenkvalitet och God grundvattenstatus. Vidare syftar etappmålen till att skapa balans mellan befintliga verksamheter, framtida exploateringsintressen och vattenförsörjningsintressen så att en God kvantitativ status kan uppnås. De åtgärdspaket som beskrivs i detta avsnitt under respektive etappmål förväntas inte ske var för sig vid genomförandet utan bör behandlas samlat i ett ”grundvattensprojekt”

där kommuner och länsstyrelser arbetar parallellt med vattenförsörjningsplaner och ett ökat skydd.

Tre alternativa ambitionsnivåer har analyserats. Under etappmålen redovisas åtgärder som stämmer med den ambitionsnivå som vi har valt.

Etappmål 1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • 2003 skall geologiska avlagringar som i ett nationellt perspektiv är klassade som betydelsefulla för vattenförsörjningen vara utvalda. Som underlag för inventeringen behövs översiktlig hydrogeologisk information. Flertalet län är redan undersökta. Handläggningen görs av SGU i samverkan med Boverket och Naturvårdsverket/länsstyrelserna.
  • Kommunerna har att senast år 2005 redovisa resultat av de vatteninventeringar som genomförts med avseende på bl.a. tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser och brister i vattenförsörjningen t.ex. att reservvattentäkter saknas eller att överuttag förekommer.
  • År 2008 är Sveriges tätortsregioner undersökta med detaljerad hydrogeologisk information liksom närliggande viktiga grundvattenförekomster. Södra Sveriges bristområden är undersökta i detalj och viktigare grundvattenförekomster kring glesbygdens befolkningscentra är undersökta.
  • År 2010 är det lagliga skyddet fastställt efter prövning mot andra nyttjandeintressen.

Etappmål 2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Senast år 2003 har Boverket, SGU och Naturvårdsverket tagit fram en nationell handbok med metoder och underlag för vattenplanering bl.a. gällande åtgärder för att minska vattenförbrukningen enligt tillämpningen av EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Kommunerna har att senast år 2005 redovisa resultat av de markoch vatteninventeringar som genomförts med avseende på bl.a. tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser, brister i vattenförsörjningen samt markområden och ekosystem, som är känsliga för förändringar i grundvattennivå och grundflöde. Kommunerna har också att redovisa system för över-

vakning av grundvattennivåer och kvalitet, där ingrepp i känsliga mark och grundvattenområden pågår eller planeras.

  • Senast år 2005 utpekas av SGU, SMHI och SLU regionalt mark-, ytoch grundvattenresurser som kan vara av riksintresse för vattenförsörjningen.
  • Länsstyrelserna upprättar regionala vattenhushållningsprogram med hjälp av de kommunala inventeringarna och behoven senast 2007.
  • Senast år 2010 upprättar kommunerna vattenförsörjningsplaner dvs. inventerar och i sina översiktsplaner redovisar vattenresurser och och för vattenförsörjningen viktiga geologiska bildningar. Kommunerna tillämpar vattenförsörjningsplanerna och ökar handläggningen av tillståndsärenden för vattentäkter i bristområden.

Kostnaderna för de beskrivna åtgärderna delas mellan Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag.

Etappmål 3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven på Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse.

En grov uppskattning ger att det finns ca 100 allmänna vattentäkter och 2 800 enskilda vattentäkter som behöver åtgärdas. En utförligare beskrivning finns i bilaga V.11.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Naturvårdsverket reviderar allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassar dem till EU:s kommande ramdirektiv, miljöbalken och ett hydrogeologiskt synsätt som ger grundvattentäkterna ett långsiktigt skydd. Tillämpande myndigheter får därigenom ett bättre underlag för sina ställningstaganden.
  • Kommuner eller länsstyrelser fastställer på hydrogeologiska grunder skyddsområden där sådana i dag saknas för allmänna vattentäkter inklusive reservvattentäkter och fastställer skyddsföreskrifter. Det ska vara åtgärdat till 2005.
  • Kommunerna inventerar enskilda vattentäkter dvs. privata brunnar som distribuerar mer än 10 kubikmeter dricksvatten per dygn eller betjänar mer än 50 personer och fastställer skyddsområden med skyddsföreskrifter för dessa senast år 2007.
  • Kommunerna reviderar skyddsområden och skyddsföreskrifter där dessa inte anses uppfylla kraven för fullgott skydd enligt Naturvårdsverkets reviderade allmänna Råd. Detta skall vara åtgärdat senast år 2010.
  • Ett åtgärdsprogram enligt Grundvattenutredningen (SOU 1995:45) genomförs i syfte att förbättra kvalitén på vatten från enskilda brunnar. Programförslaget syftar till bättre kompetens och kontroll av

brunnsborrare samt till bättre kontroll av vattenfilter och liknande utrustning. Senast år 2003 finns Råd och riktlinjer för vattenborrning respektive energiborrning. Senast år 2005 är borrentreprenörer ackrediterade för vatten- och energiborrning och fastighetsägare har anmälningsplikt för vatten- och energiborrning.

Etappmål 4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska uppnås.

Åtgärdsprogrammen som ska utarbetas av respektive avrinningsmyndighet bygger på de underlag som tas fram för de tidigare föreslagna etappmålen bl.a. vattenförsörjningsplanerna och skydd av vattentäkter:

  • Senast 2010 har ansvariga avrinningsmyndigheter upprättat åtgärdsprogram som innehåller samtliga åtgärder som krävs för att uppnå de angivna miljökvalitetsmålen och -normerna. Vidare finns en beskrivning av hur tillämpning av lagar och förordningar kommer att bidra till målens uppfyllnad. Åtgärdsprogrammen utgör en sammanfattning av den information som inhämtats på lokal nivå inom avrinningsdistriktet. Programmet har kommunicerats med allmänhet, sakägare och andra berörda.
  • I programmet finns möjlighet att ange de områden där God grundvattenstatus inte kan uppnås inom angiven tid. Enligt EU-direktivet har länderna 16 år på sig från det att direktivet träder i kraft att nå God grundvattenstatus, men kan för enskilda vatten få ytterligare tidsutdräkt i 18 år där vattnens kvalitet är särskilt svår att komma till rätta med. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup och/eller i stora magasin där återhämtningsförloppen kan ta flera tiotals år efter att åtgärder vidtagits.

Förutom de åtgärdsprogram som tas fram enligt etappmål 4 vidtas ett stort antal åtgärder under perioden fram till 2010 för att minska påverkan från föroreningar som bl.a. orsakas av jordbruk, läckande avloppsledningsnät, förorenad mark, deponier, vägsaltning och försurande utsläpp från energi- och transportsektorn. Dessa åtgärder redovisas under Ingen övergödning, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö. Här ges endast ett kort referat av aktuella åtgärder under respektive miljökvalitetsmål.

  • Ingen övergödning. De åtgärder som genomförs inom jordbrukssektorn beräknas leda till att kvävehalten från jordbruksmark som medeltal inte överstiger 10 mg/l i något dräneringsområde. Denna halt är något lägre än vad Livsmedelsverkets Dricksvattenföreskrifter anger uttryckt som 50 mg nitrat/l.
  • Ingen övergödning. Förbättra samordningen av vatten och avlopp i samhällsplaneringen och vidta åtgärder för att minska läckaget i kommunala avloppsledningar.
  • Bara naturlig försurning. Den försurande belastningen minskas till nivåer som marken långsiktigt förmår neutralisera.
  • Giftfri miljö. Förbättra hantering, användning och val av bekämpningsmedel samt minska förbrukningen av växtskyddsmedel mätt som hälso- och miljöriskindex.
  • Giftfri miljö. Sanera förorenade områden med mycket stor respektive mycket stor risk.
  • Giftfri miljö. Bedriva drift och underhåll av vägar särskilt vintertid, utan att förorena grundvattnet.
  • God bebyggd miljö. Vidta åtgärder så att avfallsdeponier senast år 2008 har uppnått enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav.
  • Säker strålmiljö. Vidta åtgärder mot radon i dricksvatten.

11.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Nedan beskrivs tre olika ambitionsnivåer för att nå de föreslagna etappmålen. Ambitionsnivåerna skiljer sig genom att slutåret varierar för när etappmålen ska vara nådda. Att slutåren inte skiljer sig mer än ett par år beror på att EU:s kommande vattendirektiv ger berörda länder ca tio år på sig att ta fram åtgärdsprogram från och med att direktivet träder i kraft. I tabell 11.1 beskrivs de tre handlingsalternativen samt miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser av dessa.

Tabell 11.1. Handlingsalternativ och konsekvenser.

Ambitionsnivå

LÅG

MEDEL

HÖG

* Skydd av geologiska avlagringar finns senast

2012

2010

2008

* Vattenförsörjningsplaner och skydd mot förändringar av grundvattennivån finns

2012

2010

2008

* Skyddsområden för allmänna och enskilda vattentäkter är inrättade

2012

2010

2008

* Åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten är framtagna

2012

2010

2008

Miljökonsekvenser

Miljökonsekvenserna skiljer sig inte nämnvärt mellan alternativen. Alla tre alternativen leder till att generationsmålet på sikt kan nås. För de allra flesta vattentäkter kan God dricksvattenkvalitet och God kvantitativ status nås till 2010. Däremot tar det längre tid för att nå ned till haltnivåer där påverkan på växter och djur undvikes.

Ekonomiska konsekvenser

Kostnader per år under perioden 2001–2010 Miljoner kr/år

Sektorsanpassning :

∼

0 Offentliga utgifter: 50

Sektorsanpassning :

∼

0 Offentliga utgifter: 60

Sektorsanpassning :

∼

0 Offentliga utgifter: 70

Socialakonsekvenser

Näringsidkare kan behöva ställa om verksamheten då skyddsområden upprättas.

Som nivå LÅG. Rimlig tid för insatser i kommuner och länsstyrelser.

Som nivå LÅG. Kan bli svårt att hinna tidsmässigt för länsstyrelser och kommuner.

Figur 11.1 Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas miljöanpassning.

Konsekvenser av ambitionsnivå LÅG

Miljökonsekvenser:

Etappmålen nås 2012. Etappmålen 1 och 2 som rör grundvattnets kvantitativa tillstånd innebär att bevarandet av viktiga vattenresurser tydliggörs och de ges ett skydd bl.a. för framtida behov. Etappmål 3 som syftar till att skapa god dricksvattenkvalitet ger positiva effekter på folkhälsan på grund av minskade halter av nitrat, metaller och andra föroreningar. Omkring ett sextiotal vattentäkter behöver åtgärdas för problem med för höga nitrathalter varför åtgärderna kan koncentreras till ett fåtal områden. Åtgärderna i etappmål 4 leder till att påverkan på

grundvattenberoende biotoper minskar. Kraven med avseende på föroreningshalter är strängare för Grundvatten av god status som anges i etappmål 4 än Livsmedelsverkets föreskrifter som anges av etappmål 3. Skälet är att organismer i naturmiljön är känsligare än människan. Fortsatta åtgärdsinsatser behövs därför efter 2010 för att generationsmålet ska nås.

Ekonomiska konsekvenser:

De årliga medelkostnaderna under perioden 2001–2010 är:

Kostnader för sektorsanpassning täcks delvis genom ersättning från offentliga medel. Offentliga utgifter: ca 50 miljoner kr/år. Se diagram och beräkningar bilaga V.11. Kostnader för anpassning av verksamheter/sektorer finns redovisade under Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö. I övrigt se under ambitionsnivå MEDEL.

Sociala konsekvenser:

Se under ambitionsnivå MEDEL.

Konsekvenser av ambitionsnivå MEDEL

Miljökonsekvenser:

Samma som ambitionsnivå LÅG, men etappmålen nås 2010 varför återhämtningen i miljön går något snabbare.

Ekonomiska konsekvenser:

Den årliga medelkostnaden under perioden 2001–2010 är:

Kostnader för sektorsanpassning täcks delvis genom ersättning från offentliga medel. Offentliga utgifter: 60 miljoner kr/år. Se diagram och beräkningar bilaga V.11. Kostnader för anpassning av verksamheter/sektorer finns redovisade under Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö.

Med föreslagna åtgärder undvikes alternativa kostnader som annars skulle ha uppstått. Exempel på sådana är om vattenresurserna slås ut eller tillgången begränsas t.ex. av saltvatteninträngning. Då blir det nödvändigt att söka nya vattentäkter på längre avstånd vilket medför ökade kostnader. Bättre hälsa genom bättre dricksvattenkvalitet kan innebära lägre sjukvårdskostnader. Samordnad vattenförsörjning kommuner emellan kan ge intäkter till kommuner med goda tillgångar och begränsa kostnaderna för andra som genom t.ex. överuttag riskerar att förstöra sina tillgångar.

Sociala konsekvenser:

Etappmålen kan innebära att nya skyddsområden behöver upprättas vilket påverkar enskilda näringsverksamheter. I bilaga 1 ges en uppskattning av hur många skyddsområden det kan handla om. Ersättning till näringsidkare kan bli aktuell om verksamheten måste förändras. Långsiktigt kan effekterna av god vattenkvalitet bli mycket positiva för sysselsättningen då övriga Europa visar intresse av företagsetablering där tillgången till god vattenkvalitet är en förutsättning för långsiktig produktion. År 2010 bedöms som en rimlig tid för att kommuner och länsstyrelser ska hinna vidta föreslagna åtgärder.

Konsekvenser av ambitionsnivå HÖG

Miljökonsekvenser:

Samma som ambitionsnivå LÅG, men målen nås 2008, varför återhämtningen i miljön går snabbare.

Ekonomiska konsekvenser:

Den årliga medelkostnaden under perioden 2001–2010 är:

Kostnader för sektorsanpassning täcks delvis genom ersättning från offentliga medel. Offentliga utgifter: 70 miljoner kr/år. Se diagram och beräkningar bilaga V.11. Kostnader för anpassning av verksamheter/sektorer finns redovisade under Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö. I övrigt se under ambitionsnivå MEDEL.

Sociala konsekvenser:

Se under ambitionsnivå MEDEL.

Kommunernas ekonomiska och personella resurser kan bli ansträngda om målen ska nås redan 2008.

11.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Alla tre ambitionsnivåerna leder till att generationsmålet kan nås. För de allra flesta vattentäkter kan God dricksvattenkvalitet nås till år 2010, liksom målet för grundvattnets kvantitativa status. För att nå ned till haltnivåer för God grundvattenstatus där påverkan på växter och djur undvikes tar det dock längre tid. Ambitionsnivå MEDEL föreslås därför att revideringen av kommunala översiktsplaner, där kommunernas vattenförsörjningsplaner är inarbetade, inte bör skjutas upp längre än till år 2010. Översiktsplanerna utgör en viktig vägledning för den framtida användningen av mark- och vattenresurserna. Ju förr planerna är reviderade och beslutade, desto större är möjligheterna att bevara viktiga grundvattenresurser. Ambitionsnivån MEDEL innebär samtidigt tillräcklig tidsrymd och rimliga årliga kostnadsnivåer för analys av kommunala och regionala vattenbehov i ett långtidsperspektiv, för att bedöma de befintliga grundvattenresurserna samt för möjligheten att utnyttja geologiska formationer för konstgjord infiltration. Ambitionsnivå MEDEL stämmer även bäst med inriktningen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten dvs att åtgärdsprogram ska vara framtagna inom 10 år från det att direktivet träder i kraft.

11.7. Styrmedel

11.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa

Generellt gäller att det i första hand är en kombination av normativa och informativa styrmedel som behövs för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. De normativa styrinstrumenten finns i huvudsak redan i form av miljöbalken och PBL. Därtill kommer de författningsändringar som krävs för att införliva det kommande EGdirektivet för vatten.

EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer att ställa krav på åtgärder för att bl.a. grundvattnet skall nå en god kemisk och kvantitativ status. Direktivet, som skall omsättas i svensk lagstiftning, blir därigenom ett av de viktigaste styrinstrumenten för att samtliga delmål inom miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska nås. Enligt det

föreslagna direktivets artikel 8 ska medlemsstaterna fastställa alla vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten och som ger mer än 10 kubikmeter i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer. Vidare skall dessa vattenförekomster säkerställas och ges ett tillräckligt skydd i syfte att undvika försämring av deras status. Säkerhetszoner kan upprättas för vattenförekomsterna. Direktivet gäller även för vattenförekomster som är ämnade att användas för dricksvattenförsörjning. Även kvalitets- och kvantitetskontroll av infiltrerande vatten regleras av ramdirektivet. Kontroll behöver göras bara om risk finns för att grundvattnet i en förekomst inte kan nå god grundvattenkemisk status.

En anpassning av Naturvårdsverkets Allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter till EU:s kommande ramdirektiv för vatten, bör ge länsstyrelser och kommuner ett ändamålsenligt tolkningsunderlag och därigenom bidra till att etappmål 2 och 3 kan uppfyllas. Länsstyrelser och kommuner har möjligheter att med utgångspunkt från miljöbalken 7 kap. 21 och 22 §§ peka ut vattenskyddsområden till skydd för grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas som vattentäkt liksom för geologiska avlagringar som anses särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning. Miljöbalkens 3 kap. 8 § kan tillämpas som stöd för att utse mark- och vattenområden av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning. För att vattentillgången som sådan skall få motsvarande status behöver miljöbalken ändras. Vi föreslår i avsnitt 19.4 att möjligheten bör utredas att införa motsvarande skydd för vattentillgångar som sådana.

Det kan med utgångspunkt i Grundvattenutredningens förslag (SOU 1995:45) övervägas att föra in ett krav om att viktiga grund- och ytvattenförekomster skall redovisas i kommunernas översiktsplaner. Detta leder bl.a. till en ökad medvetenhet och kunskap om grundvattnets förekomst, och kan användas vid beslut om exploatering för bebyggelseändamål, industriverksamhet eller annat. Vi föreslår att kommunerna ska revidera sina översiktsplaner med avseende på skyddet av grundvattenresurser.

I 8 kap. 6 § PBL och 9 kap. 10 § miljöbalken finns det stöd för att införa begränsningar för grundvattenuttag i områden där risk för brist och saltvatteninträngning föreligger. Denna möjlighet har inte nyttjats fullt ut, eftersom kommuner och länsstyrelser inte alltid har haft ett tillräckligt bra underlag för att bedöma för vilka områden det föreligger särskilda skäl för att vidta åtgärder mot överuttag. De vattenförsörjningsplaner som ingår i vårt förslag syftar till att förbättra kunskapsunderlaget och därmed också förutsättningarna för att tillämpa befintliga lagar för att nå etappmål 2, dvs. att förhindra långsiktiga förändringar av

grundvattennivån. Härvidlag bör också möjliga åtgärder för att minska vattenförbrukningen beaktas.

Det finns också möjlighet att meddela föreskrifter om inskränkningar av att använda mark och vatten. Med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken kan begränsningar av antalet djur och försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen inom lantbruket föreskrivas. Bestämmelser om spridningen av bekämpningsmedel finns i 14 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket har givit ut Allmänna råd (97:3) om spridning av bekämpningsmedel, dessa råd håller på att revideras. Implementeringen av EG:s avfallsdirektiv kommer att bidra till minskad föroreningspåverkan från deponier, vilket beskrivs närmare under God bebyggd miljö.

För att t.ex. målet för nitrat i grundvatten ska nås i sydligaste Sverige kan det behövas mycket drastiska omställningar inom jordbruket. Ett utökat antal skyddsområden eller i övrigt skärpta bestämmelser för verksamheter kan innebära att pågående markanvändning påverkas. Ersättningskrav för inskränkningar i markanvändning måste prövas och utvärderas i varje enskilt fall och bl.a. mot vad som kan krävas med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Detta finns beaktat i kostnadsberäkningarna i bilaga V.11.

11.7.2. Utbildning

I dag finns risk för att brunnsborrningar och energiborrningar kan leda till negativa effekter på dricksvattenförsörjningen. Brunnsborrning får utföras av vem som helst utan förkunskaper.

Ett första steg till förbättringar är det program som är under utarbetande vid SGU i samarbete med bl.a. brunnsborrarnas branschorganisationer. Det syftar till att borrentreprenörer ska vara ackrediterade för vatten och energiborrning senast 2005.

Utbildning för myndighetspersoner på avrinningsdistrikts-, läns- och kommunal nivå kring EU:s vattendirektiv med avseende på metoder och underlag för tillämpning av direktivet bör genomföras av Boverket, SGU och Naturvårdsverket. En grundläggande utbildning bör vara genomförd 2004. Utbildningsansvarig myndighet bör tillse att kunskaper om förbättrade planeringsunderlag och åtgärd/effekt- och beslutsstödmodeller kontinuerligt överförs till avrinningsdistriktens myndigheter.

11.7.3. Forskning och utveckling

För att kunna fastställa skyddsområden och skyddsföreskrifter måste kommunerna göra bedömningar av hur olika verksamheter i området kan påverka en viss vattentäkt och hur föroreningar sprider sig i mark

och vatten. Dessutom behöver kommunerna göra bedömningar om hur åtgärder kan bidra till minskad belastning. För att förbättra denna typ av beslutsunderlag behövs forskning som utvecklar modeller för att analysera effekter av åtgärder i markanvändningen och med vars hjälp effekter av skyddsåtgärder och alternativ utformning av skyddsområden kan analyseras. Vidare behövs forskning kring hur uttag av berg och jord och sanering av förorenad mark påverkar grundvattnets status. Ytterligare ett område som behöver utvecklas är beslutsstödsmodeller som kan användas vid olyckor.

11.7.4. Nya arbetssätt

En omständighet som kan ha bidragit till att grundvattenfrågorna hittills behandlats mycket fragmentariskt är att myndighetsansvaret med avseende på grundvattnet är mycket splittrat. SGU är den myndighet som har huvudansvaret när det gäller kunskapsförsörjningen. Boverket har ansvar för vattenförsörjningen i samhällsplaneringen, Naturvårdsverket har ansvar för föroreningspåverkan av grundvatten och arbetar med skyddsföreskrifter för vattentäkter, Livsmedelsverket har ansvar för grundvatten som pumpats upp i syfte att användas som dricksvatten. Det finns alltså inget centralt myndighetsansvar för enskild vattenförsörjning. Grundvattenutredningen (SOU 1995:45) föreslog att Livsmedelsverket skulle få ett huvudansvar för att i samverkan med SGU arbeta för att ett åtgärdsprogram för bättre vatten från enskilda brunnar skulle komma till stånd.

Vi föreslår att SGU får ansvar för naturresursen grundvatten i enlighet med vad SGU föreslagit om sitt särskilda sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Utgående från SGU:s instruktion innebär det att SGU ges ett särskilt ansvar för att arbetet med ekologisk hållbar utveckling förs framåt inom sektorn naturresursutvinning, som bl.a. innefattar utvinning av grundvatten (SGU rapport 1999-09-27). Till skillnad från andra naturresurser som faller inom SGU:s sektorsansvar nybildas grundvatten kontinuerligt och en viktig aspekt på ansvaret är att verka för att bevara grundvattenförekomster så att de kan utgöra en källa för grundvatten av god kvalitet. SGU:s verksamheter på grundvattenområdet utgör och skall utgöra en ett stöd för Naturvårdsverkets sektorsövergripande ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Livsmedelsverket har ett ansvar för frågor som gäller dricksvattnets kvalitet och beredning men detta inbegriper inte effekter på grundvattenförekomstens mängd och kvalitet.

11.7.5. Internationellt arbete

Det internationella förhandlingsarbetet och avtalen som bidrar till minskade långväga transporter av olika slags föroreningar bidrar på sikt till en förbättrad grundvattenkvalitet. Redovisningar av detta finns under respektive miljökvalitetsmål.

11.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen för att nå miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Grundvattentillgång och grundvattenkvalitet varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder för att säkerställa tillgång och kvalitet. Som underlag för åtgärder för säkerställandet behövs utvecklad regional och lokal kunskap om grundvattnet. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose grundvattenfrågorna bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning.

Länsstyrelserna har ett samordningsansvar vad gäller de mellankommunala vattenförsörjningsfrågorna. De behöver också sammanställa uppgifter om de framtida regionala vattenförsörjningsbehoven. Detta behövs som underlag vid ställningstagande i exploateringsfrågor, naturoch miljövård, materialförsörjningsfrågor. Allmänt bör vattenförsörjningsfrågorna få en mer central roll i samhällsplaneringen och skyddet kring viktiga vattenförsörjningsområden stärkas. I vissa områden är en regional långsiktig planering nödvändig. Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning i frågor som berör nuvarande och framtida vattenförsörjning. I översiktsplanen kan bl.a. anges områden där särskild hänsyn bör tas till risk för påverkan på grundvattnets kvalitet eller kvantitet.

För att genomföra etappmålen föreslås ovan särskilda åtgärder på regional och lokal nivå beträffande underlag och åtgärder. Enligt förslaget bör kommunerna kartlägga och senast år 2005 redovisa

1. tätorternas vattenbehov och tillgänglig vattenkvalitet,

2. tillgången på lämpliga ytvattenresurser och isälvsavlagringar för uttag

av naturligt eller konstgjort grundvatten,

3. glesbygdens vattenförsörjningsbehov och tillgängliga resurser,

4. brister i vattenförsörjningen t.ex. skyddsbehov av vattentäkter,

5. markområden och ekosystem som är känsliga för förändringar i

grundvattennivåer och grundvattenflöde,

6. system för övervakning av grundvattennivåer och kvalitet där

exploatering av känsliga mark- och grundvattenområden pågår eller planeras.

Vidare bör länsstyrelserna till år 2005 inventera jordbrukets, industrins och andra vattenanvändares kvalitets- och kvantitetsmässiga behov av vatten. Med utgångspunkt från inventeringen och de kommunala redovisningarna bör länsstyrelserna i samarbete med kommunerna utveckla samordnade lösningar på vattenförsörjningen i regionen, vid behov även mellanregionalt. Senast år 2007 bör regionala vattenhushållningsprogram finnas. Senast år 2010 bör kommunerna ha upprättat vattenförsörjningsprogram och redovisat anspråk och skyddsbehov i översiktsplanerna. De bör också på annat sätt ha säkrat vattenförsörjningen. Samtidigt bör i regioner med behov av lämpliga markområden för grundvattenbildning sådana ha identifierats och skyddats.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

11.9. Uppföljning

11.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En

samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 11.2 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

11.9.2. Motiv och förklaringar

Delmålen är genomgående svåra att följa upp på ett acceptabelt sätt med de indikatorer som är tillgängliga i nuläget. Påtagliga behov av att sammanställa data finns och i flera fall torde också en utökad provtagning krävas.

Uppföljningen av etappmål 4 om ”åtgärdsprogram för EU:s kommande ramdirektiv för vatten” försvåras dessutom av att direktivet ännu inte är antaget och det ej heller har klargjorts hur ansvaret för åtgärder och uppföljning fördelas i Sverige.

Elva av tretton indikatorer under Grundvatten av god kvalitet finns med i Sveriges geologiska undersöknings eller Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i dessa rapporter. De två resterande indikatorerna, nummer 90 och 96, behövs för att kunna följa upp delmålet etappmål 2 om grundvattennivåer och markstabilitet respektive etappmål 4 om åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Indikator 90 har föreslagits av Kungliga Tekniska Högskolan.

Tabell 11.2. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D) 87. Total vattenanvändning fördelat på dricksvatten, industrivatten och bevattning (D,R).

R, E2

**

Sveriges geologiska undersökning. Rapporteras till databas för vattentäkter vid

SGU.

Indikatorn finns även i

kap. 18.

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D).

R

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av var stor påverkan av grundvattnet sker.

Indikatorn

finns även i kap. 7, 12, 14, 16.

Påverkan (P)

31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritisk belastning i skogsmark och sjöar (P).

R

**

Naturvårdsverket. Modellering för att beskriva regional förhållanden.

Indikatorn finns

även i kap. 6, 7, 12, 15, 17.

88. Vägverkets förbrukning av vägsalt fördelat på län (P).

Pa

**

Vägverket. Påverkar särskilt närområden längs vägar.

Status (S)

89. Alkalinitet och pH i kommunala vattentäkter och Miljöövervakningens stationsnät (S).

Pa, E3

**

Sveriges geologiska undersökning & Svenska Kommunförbundet. Omfattande insamlingsarbete och system för ajourhållande (vattentäktsbas vid SGU).

90. Grundvattennivåer i områden med risk för saltinträngning eller förändring som kan påverka markstabilitet eller ekosystem (S,R).

R, E1, E2

**

Sveriges geologiska undersökning. Enligt Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder.

Även indikator för gjorda åtgärder. Mäter även risk för sättningsskador för hus.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Inverkan (I)

91. Årliga kostnader för korrosionsskador i mark orsakade av försurande utsläpp eller vägsalt (I).

E3

*

Sveriges geologiska undersökning. Skall utvecklas.

43. Områden med brunnar som ej uppfyller krav på god dricksvattenkvalitet i Livsmedelsverkets Dricksvattenkungörelse (I,R).

Pa. E3

**

Livsmedelsverket & Sveriges geologiska undersökning.

Kan indirekt indikera påverkan på sjöar och vattendrag av kväve och organiska miljögifter.

Indikatorn finns

även i kap. 7.

Respons (R)

92. Andel vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter enligt miljöbalken (R).

E1, E2, E4

***

Sveriges geologiska undersökning & Svenska Kommunförbundet. Kompletterande datainsamling behövs.

Ajourhålles i vattentäktsdatabasen vid SGU.

93. Antal geologiska bildningar av betydelse för vattenförsörjning som har skydd mot exploatering enligt miljöbalken (R).

E1, E2

**

Sveriges geologiska undersökning & Naturvårdsverket.

Även mätt som andel av alla större geologiska bildningar. Kan ajourhållas i vattentäktsdatabasen.

94.

Avfallsdeponier som uppfyller

EU:s (EG) direktiv om deponering (R).

R, E3, E4

**

Naturvårdsverket & länsstyrelserna.

Indikatorn finns

även i kap. 18.

95. Andel kommuner med vattenförsörjningsplaner (R).

R, E1, E2

**

SCB, Boverket & Svenska Kommunförbundet.

Indikatorn finns även i kap. 12.

96. Antal avrinningsområden med åtgärdsprogram enligt EU:s kommande vattendirektiv (R).

Pa, E3, E4

*

Naturvårdsverket & länsstyrelserna. Ansvarig kan bli nya "Vattenmyndigheter".

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

11.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Sveriges Geologiska Undersökning (SGU), Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Sveriges Geologiska Undersökning ges i uppdrag att undersöka möjligheter till att förbättra uppföljningen via indikatorer för föreslagna delmål bland annat genom upprättande av en vattentäktsdatabas med uppgifter om grundvattenförekomster, skyddsområden och grundvattenkvalitet.

12. Levande sjöar och vattendrag

12.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag formulerats på följande sätt;

”Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt. – Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation”

12.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag

bibehålls naturliga vattenflöden och -nivåer.

b) Kultur- och naturmiljöer som visar sjöarnas och vattendragens

betydelse för människans bosättning, försörjning och transporter är bevarade.

c) Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina

naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

d) Sjöar och vattendrag har God ytvattenstatus med avseende på art-

sammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

e) Biotoper som är unika skyddas.

f) Utsättning av genmodifierad fisk får inte äga rum.

Förslag till etappmål:

1. Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.

2. Senast till 2010 har minst 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.

3. Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.

4. Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur på sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.

5. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att det finns goda förutsättningar att nå etappmålen till 2010 och miljökvalitetsmålet inom en generation. Det kan dock krävas revidering av etappmålen efterhand som ny kunskap kommer fram. Likaså kan nya etappmål behöva formuleras för perioden efter 2010. Olika statliga myndigheter samt kommunerna kommer att ha ett stort ansvar för att åtgärder vidtas. Det är också viktigt att jordbruket, skogsbruket och fisket, samt energi- och transportsektorerna tar sitt ansvar. De största tillkommande utgifterna statsfinansiellt bedömer vi uppstår vid inrättande av reservat, restaurering av vattendrag och för att upprätta vattenförsörjningsplaner med skyddsbestämmelser för vattentäkter. Kunskapsinhämtning och inventering av vattenområden krävs för att miljökvalitetsmålet ska nås.

12.3. Skälen för kommitténs förslag

Underlaget för förslagen till preciseringar och etappmål har i första hand hämtats från Naturvårdsverket rapport Levande sjöar och vattendrag (NV rapport 4996, 1999), Naturvårdsverkets redovisning av tilläggsuppdrag till regeringen 1999-12-15, Fiskeriverkets rapport om sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling (Fiskeriverket Information 1999:7), Riksantikvarieämbetets rapport Kulturarvet och miljön (RAÄ 1999) och propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Fiske och bifångster behandlas samlat under Hav i balans samt levande kust och skärgård (kap. 14).

12.3.1. Preciseringar

a) Denna precisering bygger på Naturvårdsverkets förslag till delmål

och Energimyndighetens förslag till sektorsmål. Med denna precisering tar kommittén ställning för att utbyggnad av vattenkraft eller andra intrång i opåverkade vattendrag inte ska ske. Preciseringen ansluter också till Vattendragsutredningens förslag (SOU 1996:155) vad gäller skydd av orörda vattendrag.

b) Preciseringen har föreslagits av Riksantikvarieämbetet.

c) Detta mål har, något allmännare formulerat, antagits av riksdagen i

samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Regeringen preciserade i miljömålspropositionen målet och gjorde bedömningen att det bör fortsätta att gälla som ett delmål. Eftersom målet främst är ett kvalitetsmål bedömer vi att det bör utgöra en precisering, men vi har också kompletterat med särskilt etappmål om hotade arter (etappmål 5).

d) Preciseringen anknyter till EU:s kommande ramdirektiv för vatten

där det anges att god ytvattenstatus ska uppnås. Vad som är ”god” ytvattenstatus ges en ramdefinition för i direktivet, men de exakta kriterierna ska efter direktivets ikraftträdande fastställas av varje land.

e) Naturvårdsverket har föreslagit att ”gynnsam bevarandestatus ska

upprätthållas för livsmiljöer för hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärden”. Den i preciseringen använda formuleringen anknyter till av riksdagen beslutad strecksats under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård (”Marina biotoper som är unika skyddas”).

f) Preciseringen är en förstärkning av riksdagens beslutade miljökva-

litetsmål (enligt 12.1) och grundas på de stora risker som vi ser med utsättning av genetiskt modifierade organismer.

12.3.2. Etappmål

1. Målet har, något annorlunda formulerat, föreslagits av Naturvårdsverket. Den nivå Naturvårdsverket förordat är att minst 25 procent av de skyddsvärda miljöerna ska ha ett långsiktigt skydd till 2010, och att samtliga bör vara skyddade till 2020. Kommittén har också inkluderat skyddet av kulturmiljöer för att uppnå riksdagens mål och precisering b). Etappmålet överensstämmer med ett av de delmål regeringen i miljömålspropositionen angivit bör fortsätta att gälla: ”Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör skyddas i möjligaste mån”.

2. Etappmålet har, med en något annorlunda formulering, föreslagits av Naturvårdsverket (redovisning av tilläggsuppdrag). Den nivå Naturvårdsverket förordat är att 25 procent av vattendragen med nationellt skyddsvärde ska ha restaurerats till 2010. Målet överensstämmer också med det delmål som regeringen i miljömålspropositionen föreslagit som utgångspunkt för myndigheternas miljömålsarbete: ”Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i påverkade sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör återskapas i möjligaste mån”. Målet innefattar även de delmål som föreslagits av Riksantikvarieämbetet och som syftar till att kulturhistoriskt värdefulla anläggningar ska bevaras och brukas. Därigenom ansluter etappmålet även till precisering b).

3. Målet har, med en annan formulering, föreslagits av Naturvårdsverket.

4. Detta etappmål har, något annorlunda formulerat, föreslagits av Fiskeriverket. Att stor restriktivitet ska råda vid introduktion av främmande arter och genetiskt modifierade organismer uttrycks i en av strecksatserna till miljökvalitetsmålet. Fiskeriverket har i sin rapport om sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling angivit att främmande arter och stammar av fisk, kräftdjur och blötdjur inte får introduceras. Vi har i precisering f) föreslagit att utsättning av genmodifierad fisk inte alls ska få äga rum.

5. Etappmål 5 har tagits fram inom ramen för vårt arbete, och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna preciseringen a). Vi bedömer att skydd av vattenmiljöer och ökad generell hänsyn i sektorerna måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt.

12.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att delmål borde utvecklas för användning av sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden och utbredning av hotade arter. De föreslagna områdena täcks av vårt förslag till preciseringar och etappmål.

12.3.4. Avvikelser

De delmål som föreslogs av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet har beaktats och täcks i huvudsak av föreslagna preciseringar och etappmål.

12.4. Problemformulering

Tabell 12.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Hotade arter och biotoper

Försurning, tillförsel av miljögifter

Se Bara naturlig försurning och Giftfri miljö

Exploatering av vattendrag; fragmentering och spridningshinder

Ökad hänsyn vid vattenkraftsutbyggnad, vägbyggnad, skogsbruk

1,2,5

Fysisk påverkan på stränder, sjösänkningar

Minskad/hänsynsfull exploatering av stränder samt minskad markavvattning och dränering vid jord- och skogsbruk

Introduktion av främmande arter och stammar

Ökad hänsyn vid utsättning av fisk och kräftor samt vattenbruk

4

Bifångster

Störningar/buller

Mer hänsynsfulla fiskemetoder, se kap.14 Tystare transporter

Långsiktiga vattenförsörjningen ej säkrad

Kemisk påverkan / exploatering

Ökad hänsyn vid vägbyggnad, transporter, jordbruk, avfallshantering. Samhällets planering och hantering av vattenfrågor måste förbättras.

3

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Vattenanknutna kulturvärden förfaller/försvinner

Strukturomvandling, nedläggning

Bättre beslutsunderlag och bättre skydd och vård

1

Kommersiellt intressanta fiskarter varierar kraftigt i beståndsstorlek

Överfiske, men också kemisk påverkan genom övergödning, försurning och miljögifter

Mer hänsynsfulla fiskemetoder, se kap 14 Minskad kemisk påverkan, se respektive miljökvalitetsmål

Minskad tillgänglighet till stränder (rekreationsvärdet)

Exploatering Hänsynsfull lokalisering av bebyggelse mm.

1

Försurning, tillförsel av miljögifter och övergödning påverkar i hög grad de biologiska förutsättningarna i sjöar och vattendrag. Den kemiska påverkan försämrar också möjligheterna att använda ytvattnet som dricksvatten. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag kan inte nås om inte också betydelsefulla insatser görs inom målen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har också betydelse för ytvattenkvaliteten. Intensiv markanvändning inom de areella näringarna (jord- och skogsbruk) minskar förutsättningarna för biologisk mångfald i inlandsvatten. Påverkan är både fysisk, t.ex. rätningar, dikningar, avverkningar, och kemisk, t.ex. markläckage via markavvattning. Exploatering av stränder och vattendrag har ofta negativa konsekvenser för natur- och kulturmiljön, och minskar förutsättningarna för rekreation och fiske. Vattenkraften innebär en omfattande miljöpåverkan lokalt och regionalt; dels genom reglering av vattennivåer och flöden dels genom dammar som utgör vandringshinder. Odling och utsättning av fisk, kräftor och blötdjur kan utgöra hot mot vilda arter och stammar. Ett potentiellt problem kan vara utsättning av genetiskt modifierade organismer, men detta är inte aktuellt i Sverige i dag. Hormonbehandling av fisk i fiskodlingar kan också bli ett problem.

12.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden.

12.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Områdesskyddet för sjöar och vattendrag är eftersatt. Det finns i dag 48 naturreservat som helt eller delvis inrättats med syftet att skydda sötvattenmiljöer. Skyddsvärda sötvattensbiotoper utsätts i en ökande omfattning för exploateringshot etc., medan skydd och skötsel av sjöar och vattendrag kan bli slumpartad på grund av bristande kunskaper om värdena.

Befintliga vattenskyddsområden är och riskerar att fortsätta vara otillräckliga för att långsiktigt trygga samhällets vattenförsörjning. I dag har drygt 60 procent av landets kommunala vattentäkter särskilda skyddsbestämmelser. Vissa kommersiellt intressanta fiskarter är utsatta för ett hårt fisketryck som delvis har att göra med att man saknar skattningar av fritidsfiskets omfattning och effekter. Det innebär att eventuella skador på hotade arter eller känsliga miljöer upptäcks först när skadorna redan uppstått. Det yrkesmässiga insjöfisket fortsätter att minska.

Den restaurering av kraftigt påverkade vattendrag som behövs riskerar att inte komma till stånd. Statliga bidrag till minikraftverk motverkar ofta restaureringsmöjligheterna i måttligt påverkade vattendrag. Många arter kommer fortsatt att vara hotade om inte åtgärder som värnar den biologiska mångfalden vidtas. Opåverkade vattendrag riskerar att exploateras eftersom många orörda vattendrag och älvsträckor i dag saknar skydd.

Skydd och vård av historiska anläggningar och verksamheter knutna till vattendragen är ofta eftersatt. I samband med Vattendragsutredningen (SOU 1996:155) pekade Riksantikvarieämbetet ut ett antal kulturvattendrag (92 st) med särskilda kulturvärden. Äldre kanaler, farleder, broar och hamnar förfaller på grund av nedläggning. En ökande turism håller dock liv i vissa vattenvägar och kanalsystem. Fornlämningar under vatten liksom strandbundna fornlämningar riskerar att skadas vid exploatering och vid restaurering.

12.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för delmål under detta miljökvalitetsmål. Förutom balkens allmänna regler, bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. aktualiseras reglerna i 3 kap. 2 § om skydd för stora oexploaterade områden och i 3 kap. 3 § om skydd för ekologiskt känsliga områden. Vidare finns i det kapitlet och i 4 kap. bestämmelser om områden av riksintresse bl.a. för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv.

Områdesskydd för att värna natur- och kulturvärden regleras i 7 kap. miljöbalken, liksom det generella strandskyddet. Enligt samma kapitel kan också vattenskyddsområden inrättas till skydd för ytvattentillgång som utnyttjas, eller kan antas komma att utnyttjas, för vattentäkt. Länsstyrelsen eller kommunen ska i sådana fall meddela föreskrifter för inrättat vattenskyddsområde. Föreskrifterna kan avse förbud mot t.ex. hantering av petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel eller bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt dagvatten samt båtfart. Ett hinder mot att upprätta tillräckligt omfattande vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter kan vara reglerna om ersättning i de fall då pågående markanvändning avsevärt försvåras. Intrångsersättning utgår i vissa fall till markägare enligt reglerna i 31 kap. miljöbalken. Ett alltför kortsiktigt tidsperspektiv beaktas när det gäller hållbar utveckling av våra dricksvattenresurser.

Olika former av vattenverksamhet, t.ex. åtgärder som ändrar vattenflöden eller vattennivåer, regleras av miljöbalkens 11 kap. Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken kan användas bl.a. för att föreskriva om nivåer på vattenstånd och flöden. Andra för detta miljökvalitetsmål relevanta frågor regleras i miljöbalkens 8 kap. om utsättning av främmande arter, i 9 kap. bl.a. om utsläpp från miljöfarliga verksamheter, i 10 kap. om förorenade områden, i 12 kap. om täkter och samråd, i 13 kap. om genteknik, i 14 kap. om kemikaliehantering och i 15 kap. om avfall.

I den svenska fiskelagen (1993:787) och förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen finns bestämmelser för fiskevården av långsiktig karaktär, t.ex. förbud mot fiske efter flodpärlmussla och mot fiske med sprängämnen, elektrisk ström m.fl. metoder. Fiskeriverket får meddela föreskrifter om begränsningar av fiskets omfattning, t.ex. genom licenser, redskapsbegränsningar, förbudsområden och fisketider. Fiskeriverkets föreskriftsrätt gäller i de stora sjöarna (Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland) och upp till första definitiva vandringshindret i vattendrag. Fiskevattenägarna, ofta organiserade i fiskevårdsområdesföreningar, ansvarar för fiskets vård inom en övervägande del av inlandsvattnen, dvs. alla vattendrag ovanför första vandringshinder och de allra flesta insjöar (förutom de stora sjöarna). Länsstyrelserna har också en viktig roll i det regionala och lokala arbetet med fiskefrågor.

Vattenbruk regleras genom fiskerilagstiftningen. Alla fiskodlingar kräver tillstånd enligt fiskerilagstiftningen, samt vad gäller större odlingar också enligt 9 kap. miljöbalken. Fisk och kräftor får inte utan tillstånd av länsstyrelsen sättas ut eller flyttas från ett vattenområde till ett annat. Det finns också regler om införsel av fisk, kräftdjur och blötdjur och om förflyttningar av vattenbruksdjur för att förhindra spridning av sjuk-

domar. Användningen av genetiskt modifierade organismer regleras i 13 kap. miljöbalken och i genteknikförordningen. All användning och utsättning av genmodifierade organismer är tillståndspliktig.

Fornlämningar har ett skydd enligt kulturminneslagen och synnerligen märkliga byggnader och anläggningar kan förklaras som byggnadsminnen.

Det kommunala planmonopolet och plan- och bygglagen ger kommunerna möjlighet att styra mark- och vattenanvändningen. Genom områdes- och detaljplanebestämmelser kan natur-, kultur- och friluftslivsvärden skyddas.

12.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som kan krävas för att nå etappmålen. Vissa förtydliganden av innebörden av och syftet med etappmålen ges också. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi analyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redovisas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på längre sikt för att nå miljökvalitetsmålet.

12.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.

Med procent avses andel av antalet objekt som anges i en nationell sammanställning av särskilt värdefulla områden. Ett objekt kan vara allt från en biotop eller en kulturhistoriskt intressant anläggning till ett helt vattensystem.

Målet syftar till att undvika exploatering och olämplig mark- och vattenanvändning av områden med höga natur- och kulturvärden och att säkra fortsatt stöd till vård och bruk av kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Det bör betonas att skyddet inte enbart bör gälla miljöer under vattenytan, utan också kan gälla anslutande markområden och kulturlämningar, liksom hela vattensystem med anslutande miljöer. Områden med höga natur- och kulturvärden har ofta stort värde för friluftsliv och rekreation, men det kan också finnas anledning att särskilt beakta friluftslivets behov.

Ett första viktigt steg i en åtgärdsstrategi är att identifiera skyddsvärda naturområden och naturmiljöer. Naturvårdsverket har tillsammans med Artdatabanken inlett arbetet med att ta fram en lista över biotoper

och arter som är särskilt skyddsvärda ur ett nationellt perspektiv. Arbetet beräknas vara klart under år 2000 och ska bl.a. leda till kriterier för urval av särskilt värdefulla vattenmiljöer i landskapet. Därefter bör en bevarandestrategi tas fram av Naturvårdsverket i samråd med övriga berörda myndigheter. En metod för att välja ut vattendrag med speciella naturvärden har tidigare föreslagits av Vattendragsutredningen (SOU 1996:155), men metoden har kritiserats av bl.a. Naturvårdsverket.

Riksantikvarieämbetet bör utarbeta en motsvarande strategi för utveckling av kulturhistoriskt värdefulla miljöer. En inventering av och bättre kunskap om forn- och kulturlämningar längs med sjöar och vattendrag behöver göras för att få underlag för ett urval av områden som har särskilda värden och få en bild av vilken potential som finns för bl.a. en utveckling av turismen. En utgångspunkt är här de 92 kulturvattendrag som finns redovisade i Vattendragsutredningen och de sjöar och vattendrag som utgör riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Ett långsiktigt skydd kan nås på många olika sätt. Man bör inte tillgripa skyddsformen reservat (enligt 7 kap. miljöbalken) mer än i de fall där inga andra möjligheter står till buds för att säkra de värden man vill skydda.

Det saknas bedömningar av hur stort skyddsbehovet i dag är, vilket ger en osäkerhet i uppskattningen av kostnaderna för att nå detta etappmål. Vi har i beräkningsunderlaget antagit att mellan 1 procent och 5 procent av sjöarna och vattendragen är skyddsvärda och dessutom kräver reservatsbildning (med intrångsersättning eller markinköp) eller liknande för att skyddas. Andelen skyddsvärda sjöar och vattendrag är troligen betydligt högre, men i många fall bör tillräckligt skydd kunna uppnås utan större kostnader. Det är först när man har bättre underlag som skyddsbehov och kostnader kan fastställas exakt. Etappmålets nivå kan behöva omprövas när inventeringsresultat och en bevarandestrategi finns tillgängliga. Bland åtgärderna märks, förutom skydd och vård, inventering av biotoper, anläggningar och områden samt utarbetande av bevarandestrategier.

Ansvariga för genomförandet är kommuner, länsstyrelser, skogsvårdsstyrelser, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Fiskeriverket. Medverkan av skogs- och jordbrukssektorn behövs.

Etappmål 2.Senast till 2010 har minst 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.

Med procent avses andel av den sammanlagda längden (km) av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag. Vad gäller inventeringar och underlag för att fastställa vad som kan anses vara särskilt värdefullt hänvisas till de bevarandestrategier som omnämns under etappmål 1.

Målet gäller dels skador på grund av fragmentering av känsliga ekosystem som inte föregåtts av vattendom, som exempelvis skador orsakade av mindre vägar och äldre dämmen, dels större skador från exploatering som föregåtts av vattendom, som exempelvis vattenkraftsutbyggnad. För fiskar och andra djur som rör sig i eller längs med vattendrag utgör vägtrummor och andra konstruktioner ofta hinder eller barriärer. Även om vattnet fortfarande rinner blir vattendragen i biologisk mening fragmenterade. I många vattendrag är det i dag omöjligt för vandrande fiskarter, t.ex. lax och havsöring, att ta sig upp.

Energimyndigheten är medfinansiär till två pågående forskningsprojekt kring teknik och miljö för vattenkraften: ”Vattenkraften – miljöeffekter, åtgärder och kostnader i nu reglerade vattendrag” och ”Vattenkraften – turbinteknik”. Denna forskning i kombination med annan nationell och internationell forskning förväntas ge förbättrat underlag för fortsatt effektivisering och ökad miljöanpassning av vattenkraften. Redan i dag finns dock kända och accepterade metoder för miljöanpassning av vattenkraften. De första resultaten av de två forskningsprojekten förväntas föreligga 2002. Därefter bör miljöförbättrande åtgärder påbörjas i de reglerade vattendragen. Ett verktyg för att få förändringar till stånd är att staten begär omprövning av vattendomar för utbyggda älvar och vattendrag.

All restaurering måste ske i samarbete mellan natur- och kulturmiljövård så att inte värdefulla kulturhistoriska lämningar och anläggningar skadas. Vissa dämmen kan vara medeltida och av stort kulturhistoriskt intresse liksom vissa äldre vattenkraftverk. För att inte skada strandbundna fornlämningar krävs en aktuell fornminnesinventering för de vattendrag som ska restaureras. Även biologiskt kan det finnas värden knutna till reglerade vattendrag, vilket ytterligare talar för en helhetssyn vid restaurering.

Etappmålet innebär även en möjlighet att restaurera kulturhistoriskt intressanta anläggningar som är av betydelse för den lokala identiteten och kan bidra till en utveckling av turismen, som t.ex. kanaler och kvarnar. Behovet av upprustning och vård av dessa anläggningar i och längs med sjöar och vattendrag behöver preciseras inför revideringen av etappmålet.

Åtgärderna handlar i första hand om borttagande av vandringshinder, men kan också innebära återskapande av ursprungligt lopp och naturlig bottenstruktur. Efter omprövning av vattendomar bör åtgärder också inriktas mot de större utbyggda vattendragen. Kostnadsunderlag för dessa åtgärder saknas. Ansvariga myndigheter för genomförandet är Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Vägverket, Energiverket, Fiskeriverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelser, skogsvårdsstyrelser och kommuner. Kammarkollegiet har ansvar för

omprövning av vattendomar. Medverkan av sektorerna för skogsbruk, jordbruk, transporter och energi krävs.

Det nationella åtgärdsprogrammet för att återuppbygga produktionen av vild lax i vissa älvar som Fiskeriverket tillsammans med Naturvårdsverket, Laxforskningsinstitutet och berörda länsstyrelser har utarbetat bör samordnas med restaureringen av vattendrag.

Etappmål 3. Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.

Målet rör skydd för områden kring befintliga eller framtida dricksvattentäkter. Med större vattentäkter avses sådana som används av fler än 50 personer, eller har ett vattenuttag som är större än 10 m3/dygn. Målet pekar också på betydelsen av att ta fram vattenförsörjningsplaner för att garantera tillgången till dricksvatten på lång sikt. En vattenförsörjningsplan bör också innehålla åtgärder för att effektivisera vattenanvändningen och därigenom minska vattenförbrukningen. Kommunerna bör efter inventering upprätta kommunala vattenförsörjningsplaner. Länsvis eller i framtida avrinningsområdesdistrikt bör regionala vattenförsörjningsplaner upprättas. Dessa kan vara en del av de åtgärdsprogram för vattenområden som kommer att krävas genom EU:s ramdirektiv för vatten. I dag har endast 60 procent av landets kommunala dricksvattentäkter och knappast inga enskilda täkter områdesskydd och skyddsföreskrifter. För att garantera en god dricksvattenkvalitet bör skydd finnas för alla dricksvattentäkter. Befintliga vattenskyddsområden behöver förbättras för att ge ett bättre och verkligt skydd.

En regional vattenplanering för hela avrinningsområden ger möjligheter att arbeta förebyggande, vilket långsiktigt ger betydligt lägre kostnader än om man måste restaurera skadade vattentäkter.

Åtgärderna handlar om att upprätta vattenförsörjningsplaner och att inrätta vattenskyddsområden med skyddsbestämmelser. Det kan också finnas anledning att göra en översyn av redan beslutade områden och skyddsbestämmelser. För olika samhällssektorer, i första hand jordbruket, kan kostnader därutöver uppstå för anpassning till skyddsbestämmelser (t.ex. vad gäller restriktioner för användning av bekämpningsmedel). Intrångsersättning enligt 31 kap. miljöbalken kan dock göra att en del av dessa kostnader får bäras av kommunerna.

Ansvariga för genomförandet är i första hand kommuner och länsstyrelser. Bl.a. jordbrukssektorn påverkas av skyddsbestämmelserna och har ett stort ansvar för att verksamheten bedrivs så att skador på vattentäkterna inte uppstår. Av bl.a. transportsektorn krävs särskild

hänsyn inom vattenskyddsområden eller andra områden som har betydelse för vattenförsörjningen. Förorenade områden behöver saneras i känsliga områden (se Giftfri miljö). Kommunerna har ansvar för att avfallsdeponier anläggs och sköts på sådant sätt att inte läckage av gifter sker till yt- eller grundvatten (se vidare God bebyggd miljö).

Etappmål 4. Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur på sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.

Målet innefattar utsättning både i sjöar och vattendrag och i havet. I de fall utsättning sker i havet gäller det dock oftast kompensationsutsättning av vandrande fiskarter som inte längre naturligt kan reproducera sig på grund av vandringshinder i vattendragen. I målet innefattas också rymning av främmande arter och stammar från vattenbruk. Fiskeriverket kommer under år 2000 att fastställa en strategi och därefter ta fram regler för utsättning av främmande arter och stammar. Strategin bör grundas på försiktighetsprincipen.

För att kompensera för de hinder vattenkraftsutbyggnaden utgör för lax att vandra upp i vattendragen sker en omfattande utsättning av laxsmolt (enligt vattendom). I Östersjön är ca 92 procent av laxarna odlade och utsatta. Det sker också en omfattande stödutsättning av ål i Östersjön. I Vänern och Vättern sker utsättning av lax. I många näringsfattiga och ofta tidigare rotenonbehandlade insjöar finns inplanterad ädelfisk. Inplantering av främmande arter är inte förenligt med strävan att sjöar ska ha ett så nära naturligt miljötillstånd som möjligt. I sjöar som redan förlorat de naturliga fiskarterna genom tidigare rotenonbehandling kan ändå fortsatt inplantering av ädelfisk vara ett alternativ för att tillgodose ett sportfiskeintresse. Inga ytterligare sjöar bör dock komma ifråga för denna verksamhet. I naturligt fisktomma sjöar bör utsättning inte ske.

Upprepad utsättning av stora mängder odlad fisk kan leda till förändring av de lokalt anpassade populationerna av vild fisk. Det finns dessutom alltid en risk för spridning av sjukdomar och parasiter i samband med utsättning av fisk. Utsättning av signalkräfta utgör ett hot mot kvarvarande populationer av flodkräfta. Vid utsättningar av fisk måste hänsyn tas till vattnets skyddsvärde. För att bevara den genetiska mångfalden bör företrädesvis lokala stammar användas. Ett program för analys av den genetiska variationen och för ekologiska konsekvenser behövs för att klarlägga effekterna av utsättningar.

Utsättning av genmodifierad fisk förekommer inte i Sverige i dag. Vi bedömer sådan utsättning vara så riskabel att den inte bör äga rum.

Åtgärderna handlar framförallt om att tillämpa Fiskeriverkets policy och regler för utsättningar. Dessutom behövs för beslut om utsättning ett bättre underlag om skyddsvärden i olika vattensystem (se etappmål 1 i detta avsnitt samt motsvarande etappmål under Hav i balans). Förutom myndighetsarbete (prövning och tillsyn) bedöms kostnaderna för att nå målet vara små.

Ansvariga myndigheter är Fiskeriverket och länsstyrelserna samt fiskevattenägare, yrkesfiskare, vattenbrukare och fritidsfiskare.

Etappmål 5. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I dag arbetar Naturvårdsverket och Fiskeriverket med åtgärdsprogram för tio arter knutna till sjöar och vattendrag (främst fiskarter). Med ledning av underlag från Artdatabanken bedömer vi att mellan 2 och 10 hotade arter knutna till sjöar och vattendrag behöver särskilda insatser under den närmaste 10-årsperioden (i konsekvensanalysen har vi utgått från medianvärdet, 6 arter). Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågel- och habitatdirektiv som förekommer i denna miljö. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras.

I vilken utsträckning åtgärdsprogram behövs beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga delmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsynstagande från olika samhällsverksamheter, samt genom områdes-/biotopskydd. Endast i fråga om arter vilka ej kan förmodas överleva utan speciella åtgärder, och som kan befaras försvinna inom en snar framtid bör åtgärdsprogram utarbetas.

Särskilda åtgärder krävs också för att bevara vilda stammar av vissa fiskarter som under lång tid varit föremål för odling och utsättning. Det gäller särskild vilda stammar av lax.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Artdatabanken, länsstyrelser och kommuner. Det behövs också medverkan från markägare, fiskevattenägare, ideella organisationer m.fl.

12.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. I tabell 12.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser mellan nivåerna.

Tabell 12.2. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Levande sjöar och vattendrag med jämförande konsekvensbedömning. Vald ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning

1. Områdesskydd

25 %

50 %

75 %

2. Restaurering av vattendrag

25 %

30 %

35 %

3. Vattenförsörjningsplaner med skyddsbestämmelser

2012

2010

2008

4. Utsättning av främmande arter

[endast en nivå]

5. Åtgärdsprogram för hotade arter

2010

2005

2005

Låg

Medel

Hög

Miljökonsekvenser Områden riskerar att exploateras/skadas innan de blir skyddade. Hotade arter/stammar för vilka åtgärdsprogram ej genomförs kan slås ut, liksom arter i vattendrag som behöver restaureras. Risken för skador på vattentäkter ökar med senarelagt skydd.

Med forcerat områdesskydd mindre risk för skador och goda möjligheter att skydda alla skyddsvärda områden inom en generation. Tidigt genomförande av åtgärdsprogram ger goda förutsättningar för hotade arter. Genom större andel restaurerade vattendrag goda förutsättningar att nå generationsmålet. Tidigareläggning av vattenförsörjningsplanerna minskar risken för skador på vattentäkter. Tidsplanen för vattenförsörjningsplanerna överensstämmer med tidsplanen för vattendirektivet.

Snabbt genomfört områdesskydd ger goda förutsättningar att skydda alla skyddsvärda områden inom en generation. Också mycket goda förut sättningar för att slutföra restaureringarna inom en generation. Risken för skador på vatten-täkter minst i detta alternativ.

Ekonomiska konsekvenser Offentlig utgift ca 70 Mkr/år. De kostnader för sektorernas anpassning som kan kvantifieras uppgår till ca 10 milj kr/år. Här inkluderas anpassning inom transport sektorn och kommunernas arbete med vattenförsörjningsplaner. Ytterligare här ej kvantifierade anpassningskostnader kan beröra jord- och skogsbruk p.g.a. skyddsbestämmelser för vattentäkter. Eventuellt tillkommer kostnader för energisektorn vid restaurering av vattendrag.

Offentlig utgift ca 80 Mkr/år. De kostnader för sektorernas anpassning som kan kvantifieras uppgår till ca 15 Mkr/år. Här inkluderas anpassning inom transport sektorn och kommunernas arbete med vattenförsörjningsplaner. Ytterligare här ej kvantifierade anpassningskostnader kan beröra jord- och skogsbruk p.g.a. skyddsbestämmelser för vattentäkter. Eventuellt tillkommer kostnader för energisektorn vid restaurering av vattendrag.

Offentlig utgift ca 100 Mkr/år. De kostnader för sektorernas anpassning som kan kvantifieras uppgår till ca 20 Mkr/år. Här inkluderas anpassning inom transportsektorn och kommunernas arbete med vattenförsörjningsplaner. Ytterligare här ej kvantifierade anpassningskostnader kan beröra jord- och skogsbruk p.g.a. skyddsbestämmelser för vattentäkter. Eventuellt tillkommer kostnader för energisektorn vid restaurering av vattendrag. Genomförandet kan försvåras genom tids- och resursbrist.

Sociala konsekvenser Begränsade positiva effekter på rekreation, friluftsliv och fiske.

Positiva effekter på rekreation, friluftsliv och fiske.

Störst positiva effekter på rekrea-tion, friluftsliv och fiske.

Figur 12.1. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Levande sjöar och vattendrag uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Vi har prövat de alternativa ambitionsnivåerna enligt ovan och funnit angivna nivåer vara de rimligaste ( blandning mellan alternativ låg och medel). Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagen nivå.

Miljökonsekvenser

Med etappmål 1 och 2 tas betydande steg mot ett långsiktigt skydd av sötvattenmiljöer med höga natur- och kulturvärden. Målet på lång sikt är

att samtliga dessa miljöer ska vara skyddade, vilket bör ge ett tillräckligt skydd för den biologiska mångfalden i och omkring sjöar och vattendrag och de kulturvärden som är knutna hit. För att bevara den biologiska mångfalden krävs också att etappmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter genomförs. Till halvtid 2010 kommer hälften av de skyddsvärda miljöerna att vara skyddade och en fjärdedel av de skyddsvärda vattendrag som behöver restaureras vara åtgärdade. Eftersom en hel del initialt inventerings- och planeringsarbete måste göras under perioden före 2010 är det rimligt att en något större andel av genomförandet sker efter 2010. Det gäller främst restaurering av vattendrag, där Naturvårdsverket förordat den lägre ambitionsnivån. Det finns dock alltid en risk med att skjuta upp åtgärder. Arter och miljöer kan gå förlorade innan skydds- eller restaureringsåtgärder kommit till stånd. Vi bedömer därför att det inte är möjligt att välja en långsammare takt i genomförandet än vad vi föreslår. För att skydda vilda stammar av bl.a. lax är ett snabbt genomförande av etappmål 4 och 5 nödvändigt, dvs. målen måste nås till 2005. Utsättning av fisk som sker utan att den biologiska och genetiska mångfalden påverkas negativt har många positiva effekter. Förstärkningsutsättning av hänsynskrävande eller hotade arter (och stammar) kan bidra till dessa arters fortlevnad.

Upprättandet av vattenförsörjningsplaner med skyddsområden för alla större ytvattentäkter till 2010 enligt etappmål 3 bör garantera framtida generationer tillräckligt med dricksvatten av god kvalitet. Årtalet 2010 överensstämmer med tidsplanen för EU:s kommande ramdirektiv för vatten (åtgärdsprogram ska finnas till 2010).

Ekonomiska konsekvenser

Den samhällsekonomiska nyttan av att etappmålen genomförs är stor. En långsiktigt säkerställd vattenförsörjning är en grundläggande funktion i ett modernt samhälle vars värde inte får underskattas. En bevarad mångfald av fiskarter och -stammar behövs för att säkerställa en långsiktig produktion av fisk, och därmed i förlängningen kommande generationers möjlighet att fiska. Restaurering av vattendrag ger förutsättningar för fiske i en större andel av vattendragen, vilket har stort värde för den stora andel av befolkningen som är fritidsfiskare. Insatserna för att vårda vattenanknutna kulturmiljöer kommer att gynna kulturturism. Nyttan av bevarad biologisk mångfald och ett natur- och kulturlandskap är stor och kan svårligen kvantifieras.

Med forskning och teknikutveckling bör inskränkningarna i pågående verksamheter bli begränsade. Energisektorn kan påverkas av restaureringsåtgärder i utbyggda vattendrag, men en rimlig ambition bör vara att med ny och effektivare teknik upprätthålla energiproduktionen.

Ombyggnader av vägtrummor påverkar transportsektorn. Likaså kan jord- och skogsbrukssektorn påverkas i viss utsträckning. Det kan bl.a. gälla skyddszoner med restriktioner för markanvändning kring sjöar och vattendrag och samt restriktioner för byggande av skogsbilvägar.

De offentliga utgifterna per år har beräknats till ca 80 Mkr/år. Kvantifierbara kostnader för sektorernas anpassning uppgår till ca 15 Mkr/år. Restriktioner med anledning av skyddsområden för vattentäkter kan ge kostnader för skogs- och jordbruket, särskilt om krav ställs som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Under Grundvatten av god kvalitet (etappmål 3) redovisas en del av dessa kostnader. Skyddsbestämmelsernas krav vad gäller bekämpningsmedel och läckage av näringsämnen inom skyddsområden måste dock på lång sikt i hög grad gälla generellt för att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet. Vård av kulturhistoriska anläggningar är beroende av att tillräckliga medel avsätts. Det går dock ej i dag att säga vilka summor det handlar om.

De högre ambitionsnivåer som prövats i utredningen har inte bedömts vara realistiska att genomföra. För ekonomiska beräkningar hänvisas till bilaga V.

Sociala konsekvenser

Generellt gynnas friluftsliv, fiske och rekreation av en god närmiljö. Natur- och kulturupplevelser kommer fortsatt att kunna erbjudas längs våra sjöar och vattendrag. Genomförandet, särskilt restaurering av vattendrag, kan ge något ökad sysselsättning. Utsättningar av fisk och kräftdjur av fiskevårdsskäl, som sker utan att den biologiska eller genetiska mångfalden skadas, är positivt för yrkes- och fritidsfiskare.

12.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi bedömer att den valda nivån i huvudsak ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås inom en generation. Genom bristande kunskapsunderlag om skydds- och restaureringsbehovet råder dock en viss osäkerhet om vad som exakt måste göras. Etappmålens nivåer kan behöva omprövas vid kommande revideringar. Vid revidering bör hänsyn tas till behovet av restaurering av de för energiändamål utbyggda vattendragen. Genom etappmålet om att vattenförsörjningsplaner ska finnas till 2010 ges goda förutsättningar för ett samordnat genomförande av EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Vi bedömer att vinsterna med att inrätta skyddsområden med skyddsbestämmelser för alla ytvattentäkter, dvs. att långsiktigt säkra vattenförsörjningen, är större än

de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå inom bland annat jord- och skogsbrukssektorerna.

12.6.4. Övriga konsekvenser

Fram till 2010 bör de insatser som ovan beskrivs under etappmålen vara tillräckliga. Efter 2010 kan i mindre utsträckning förvaltnings- och skötselkostnader finnas för skyddade områden enligt etappmål 1. För att nå miljökvalitetsmålet inom en generation kommer efter hand nya etappmål behöva ställas upp som bl.a. slutför skydds- och restaureringsarbetet enligt etappmål 1 och 2. I restaureringsarbetet bör man efter 2010, med förbättrat kunskapsunderlag, prioritera de större utbyggda vattendragen och älvarna.

12.7. Styrmedel

12.7.1. Normativa

Vi bedömer att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och fiskerilagstiftningen, i stort sett är tillräcklig för att genomföra målen (se dock kap. 19 vad gäller generella förändringar av miljöbalken). Efterhand som större erfarenhet har vunnits beträffande tillämpning av miljöbalkens nya styrformer, bl.a. vad gäller miljökvalitetsnormer kan vissa kompletteringar av föreskrifter visa sig behövas. Bland annat bör Fiskeriverket komplettera med regler för utsättning.

Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har en styrande funktion i samband med planering och i prövningsärenden. I Naturvårdsverkets nyligen genomförda översyn av riksintressena för naturvård ingick inte sjöar och vattendrag på grund av avsaknad av ett nationellt bedömningsunderlag. Det är angeläget att en översyn görs av riksintressena för naturvården, kulturmiljövården, friluftslivet och fisket. Vi föreslår därutöver att förutsättningar utreds för att miljöbalken kompletteras med regler för att ange områden viktiga för vattenförsörjning som riksintressen (se vidare kap. 19). Som riksintressen kan ej heller hela avrinningsområden med både mark och vatten anges. Också i denna fråga kan en översyn av miljöbalkens regler behövas.

Det är viktigt att ett omprövningsförfarande av vattendomar kommer till stånd och detta är något som bl.a. underströks i miljöbalkspropositionen. Det finns därför skäl för att den kommitté som har till uppgift att följa upp tillämpningen av miljöbalken särskilt analyserar omprövningsförfarandet och i förekommande fall lämnar förslag till hur

sådana förfaranden kan underlättas. Den kommittén bör även se över hur inrättandet av vattenskyddsområden genomförs i praktiken och huruvida reglerna om intrångsersättning i praktiken förhindrar att angelägna skyddsföreskrifter kommer till stånd.

Liksom inom andra områden spelar tillsynen, inte minst tillsynsorganisationens resurser, en viktig roll för genomförandet av målen. Länsstyrelser och kommuner bör därför lägga särskild vikt vid tillsynsarbetet.

12.7.2. EG-direktiv

EU:s kommande ramdirektiv för vatten förutsätts att få stor betydelse, bl.a. genom en avrinningsområdesvis administration. Det ger bl.a. förutsättningar för ett diversifierat brukande som innebär att många önskemål om vattenanvändning kan tillgodoses samtidigt. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i miljöbalken och det planerade EG-direktivet om strategiska miljöbedömningar (SMB) är också av intresse i sammanhanget.

12.7.3. Övriga

Information och rådgivning kan behövas för förhindra att utsättning och förflyttning av kräftor, fiskarter och -stammar sker på ett olämpligt sätt. Information och rådgivning behövs också för att förbättra naturvårdshänsynen inom pågående markanvändning såsom jord- och skogsbruk.

Fiskevattenägare och fiskare behöver utbildning för att kunna delta i den regionala och lokala förvaltningen av fiskeresurserna.

Ett utvecklat sektorsansvar är nödvändigt för att hitta former för att värna om kulturarvet. Delegationen för industrisamhällets kulturarv bör få i uppgift att närmare studera olika finansieringsformer (se vidare kap. 19, hushållningsstrategin).

Det behövs ökad kunskap, och därmed forskning, om sjöars och vattendrags biologiska mångfald, särskilt vad gäller ”lägre organismer”. De påbörjade forskningsprojekten om teknik och miljö för vattenkraften behöver fullföljas.

12.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer som markägare, vattenvårdsförbund, fiskevårdsföreningar m.fl. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder för att genomföra miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. Enligt Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets målrapporter behövs utvecklad kunskap om natur- och kulturmiljövärden i sjöar och vattendrag. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose dessa värden bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning.

Åtgärdsförslagen ovan omfattar flera åtgärder från centrala myndigheter i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Skydd av naturoch kulturvärden i sjöar och vattendrag, restaurering av vattensystem samt utveckling av regler och åtgärdsprogram för skydd av biologisk och genetisk mångfald och hotade arter (etappmål 1, 2, 4 och 5) är i vissa fall åtgärder som kan genomföras av länsstyrelser och kommuner. I andra fall bör åtgärderna genomföras av ansvariga sektorer på regional och lokal nivå. Beträffande etappmål 3 se Grundvatten av god kvalitet.

Länsstyrelserna bör utveckla kunskaps- och planeringsunderlag för konkreta åtgärder vad gäller skydd och bevarande i sjöar och vattendrag, bl.a.

1. förteckningar över biotoper och arter som är särskilt skyddsvärda i

ett regionalt perspektiv samt förslag på åtgärder för att långsiktigt säkra en gynnsam bevarandestatus för dessa,

2. tillämpa strategier för urval av sjöar och vattendrag med höga beva-

randevärden samt för hur dessa värden långsiktigt skall säkras,

3. inventering och avgränsning av skyddsvärda objekt.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning för hantering av frågor som berör natur- och kulturmiljövärden i sjöar och vattendrag. Vattenfrågorna bör lyftas fram tydligare och behandlas på ett samlat

sätt i den kommunala planeringen. Länsstyrelserna behöver underlag i ärenden som berör natur- och kulturmiljövärden i sjöar och vattendrag. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

Formerna för ett regionalt och lokalt arbete med fiske- och fiskevårdsfrågor behöver utvecklas. I det arbetet bör länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund, fiskevattenägare, yrkes- och fritidsfiskare m.fl. delta. Fiskefrågorna bör i ett sådant arbete integreras med andra åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten, t.ex. med avseende på övergödning och försurning.

12.9. Uppföljning

12.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 12.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Levande Sjöar och vattendrag med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

12.9.2. Motiv och förklaringar

För alla delmål utom precisering b om kultur- och naturmiljöer och etappmål 4 om främmande arter finns goda möjligheter att via föreslagna indikatorer på ett acceptabelt sätt följa upp om delmålet uppnås.

Indikatorerna 99 om skydd och 101 om restaurering behöver utvecklas för att på ett acceptabelt sätt kunna följa upp precisering b) om

bevarande av kultur- och naturmiljöer. Ett sätt att mäta måluppfyllelse för kulturmiljön är att analysera till vilken grad fastlagda åtgärdsprogram genomförts.

För etappmål 4 om främmande arter och genmodifierade organismer är det osäkert om det är möjligt att ta fram indikatorer för att kunna följa upp etappmålet. Kanske uppföljningen bäst bör ske på annat sätt än via indikatorer.

Tolv av fjorton indikatorer under Levande sjöar och vattendrag finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. Övriga tre indikatorer, nummer 100 och 101 behövs för att kunna följa upp etappmål 1 om skydd och etappmål 2 om restaurering på ett fullgott sätt. Bägge är till för att mäta resultat av vidtagna åtgärder för att nå delmålen.

Tabell 12.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Levande sjöar och vattendrag med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D).

R

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av näringsbelastning.

Indikatorn finns även i kap 6, 11, 14, 16.

1. Energianvändning per person, per

BNP och sektor uppdelat på energislag (D).

R, Pa

***

SCB. Grönt Nyckeltal. Ger bild av vattenkraftens andel och kvantitet.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 6, 9, 13, 18.

Påverkan (P)

31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritiska belastning i skogsmark och sjöar (P).

R, Pc

***

Naturvårdsverket. Internationellt avtal påskrivet av

Sverige finns.

Indikatorn finns

även i kap. 6, 11, 15, 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

97. Belastning av näringsämnen på sjöar och vattendrag uppdelat på sektorer (P).

R

*

Naturvårdsverket & Jordbruksverket. Särskilt belysande jordbruk och kommunala avlopp.

98. Andel och areal markyta som är påverkade av vattenreglering (P).

Pa. Pc

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Andel skogsmark som markavvattnas ingår.

Indikatorn finns även i kap. 15.

Status (S)

45. Antal övergödda sjöar klassade enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder (S).

Pd

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Data från sjöar ej nog för att bedöma tillstånd i många vattendrag.

Indika-

torn finns även i kap. 7.

34. Antal och areal av försurade sjöar och längd av vattendrag klassade enligt bedömningsgrunder (S).

Pd

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Betydande arbete att ta fram data för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap. 6.

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske (I).

R, Pd

*

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap. 6, 7, 14, 17.

Respons (R)

48. Areal jordbruksmark med miljöstöd för att begränsa näringsläckage (R).

R

***

Jordbruksverket. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns

även i kap. 7.

99. Antal skyddade sjöar och vattendrag och anslutande miljöer fördelat på skyddsform, och typ av biotop och kulturmiljö (R).

Pa, Pb, Pc, Pe, E1, E3, E5

**

Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet. Även vattennära landområden ingår i skyddet.

38. Antal och areal kalkade sjöar och vattendragssträcka, samt kostnader (R).

R, Pd, E2

**

Naturvårdsverket. Svårigheter att beräkna kalkad vattendragssträcka.

Indikatorn finns även i kap. 6.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

100.

Genomförda åtgärdsprogram

för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

Pc, Pe, E1, E5 **

Naturvårdsverket, Fiskeriverket & Artdatabanken.

Åtgärdsprogram finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn finns även i kap. 13, 14, 15, 16, 17.

101. Antal restaurerade vattendrag för naturvård, fiske och bevarande av kulturmiljö (R).

Pb, E2, E5 **

Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet & Naturvårdsverket.

95. Andel kommuner med vattenförsörjningsplaner (R).

E3

**

SCB, Boverket & Svenska Kommunförbundet.

Indikatorn finns även i kap. 11.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

12.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statistiska Centralbyrån (SCB) och Svenska Kommunförbundet ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Lämplig instans bör utreda möjligheterna att ta fram en indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer. Detta arbete bör samordnas för miljökvalitetsmålen om odlingslandskap, skog, hav, våtmarker, fjäll, sjöar och vattendrag.

Riksantikvarieämbetet i samarbete med Fiskeriverket och Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att utveckla indikatorer för att följa upp precisering b) om att bevara kultur- och naturmiljöer.

13. Myllrande våtmarker

13.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker formulerats på följande sätt;

”Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald i hela landet. – Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden. – Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.”

13.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina

naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

b) I hela landet finns våtmarker av varierande slag med bevarad

biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.

Förslag till etappmål:

1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till år 2005.

2. Senast år 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.

3. Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.

4. I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.

5. Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att det finns goda förutsättningar att nå etappmålen, och också att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Det finns dock svårigheter i att bedöma hur stora arealer som behöver restaureras och nyanläggs för att bevara den biologiska mångfalden och de kulturhistoriska värdena i hela landet. Ökad kunskap behövs inför beslut om nya etappmål och åtgärder. Det är viktigt att jordbruket och skogsbruket tar sitt ansvar för genomförandet av åtgärderna, och att det inom övriga sektorer tas tillräcklig hänsyn vid nyttjande och eventuell exploatering av våtmarker. De största statsfinansiella kostnaderna bedöms uppstå för skydd av våtmarker och anläggning av våtmarker och småvatten i odlingslandskapet.

13.3. Skälen för kommitténs förslag

Underlaget för förslagen till preciseringar och etappmål har i första hand hämtats från Naturvårdsverket rapport Myllrande våtmarker (NV rapport 4999, 1999), Naturvårdsverkets redovisning av tilläggsuppdrag till regeringen 1999-12-15, Riksantikvarieämbetets rapport Kulturarvet och miljön (RAÄ 1999) och propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

13.3.1. Preciseringar

a) Detta mål har, något allmännare formulerat, antagits av riksdagen i

samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Regeringen preciserade i miljömålspropositionen målet och gjorde bedömningen att det bör fortsätta att gälla som ett delmål. Eftersom målet främst är ett kvalitetsmål bedömer vi att det bör utgöra en precisering, men vi har också kompletterat med särskilt etappmål om hotade arter (etappmål 5).

b) Omarbetning av Riksantikvarieämbetets förslag till delmål för Myll-

rande våtmarker, samt utvidgning vad gäller naturmiljön. Strecksats nr 1 i riksdagens beslut är därmed integrerad i den nya preciseringen.

13.3.2. Etappmål

1. Etappmålet bygger på förslag från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet.

2. Enligt förslag från Naturvårdsverket (redovisning av tilläggsuppdrag). Detta etappmål ersätter av regeringen föreslaget delmål: ”Minst 50 procent av objekten i Naturvårdsverkets myrskyddsplan skall skyddas som reservat eller bevaras genom avtal och andra åtgärder”.

3. Etappmålet bygger på förslag från Naturvårdsverket (redovisning av tilläggsuppdrag)

4. Omarbetat efter förslag från Jordbruksverket (SJV rapport 1999:18 och 2000:1), Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet.

5. Etappmålet bygger på förslag från Naturvårdsverket, och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna precisering a). Vi bedömer att skydd av myrmarker och ökad generell hänsyn i sektorerna måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt.

13.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att miljökvalitetsmålet borde kompletteras med delmål för skydd av myrmarker och hotade arter. Detta täcks av föreslagna preciseringar och etappmål.

13.3.4. Avvikelser

De delmål som föreslogs av Naturvårdsverket och Riksantikvarie ämbetet har beaktats och täcks i huvudsak in i föreslagna preciseringar och etappmål. Jordbruksverket föreslog ursprungligen delmålet om anläggning av våtmarker i odlingslandskapet inom ramen för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap (anläggning av 4 800 ha till 2010). Jordbruksverket har också föreslagit anläggning av våtmarker som en åtgärd under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (anläggning av 8 000 ha till 2010).

Frågan om användning och utsättning av genetiskt modifierade organismer, som ingår i riksdagens beslutade miljökvalitetsmål (enligt avsnitt 13.1), har vi inte närmare behandlat i detta kapitel. Med tanke på de stora risker som är förknippade med utsättning av genetiskt modifierade organismer i naturen vill vi dock avråda från sådan utsättning tillsvidare. Se vidare kapitel 16 beträffande Kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01).

13.4. Problemformulering

Tabell 13.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Den biologiska mångfalden utarmas, många hotade arter

Exploatering: markavvattning, dikning, torvbrytning

Ökad hänsyn vid byggande av skogsbilvägar och ev. skyddsdikning, minskad torvbrytning

1, 2, 3, 4, 5

Fragmenterade biotoper och kulturmiljöer, igenväxning

Exploatering samt bristande skötsel av slåttermarker och andra skötselberoende våtmarker

Ökad skötsel

Försurning och övergödning

Se Bara naturlig försurning och Ingen övergödning

Utarmning av odlingslandskapets natur- och kulturvärden Karaktärsgivande kulturlämningar försvinner

Dikning, sjöregleringar, strukturrationaliseringar

Brist på skötsel, exploatering

Ökad hänsyn i jordbrukets markanvändning

Bättre skydd och skötsel, ökad nyanläggning av våtmarker

1, 4

Förlust av hävdade våtmarker

Historiska samband bryts

Bättre skötsel

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Fornlämningar och fornfynd skadas

Torvbrytning, restaurering

Bättre hänsynstagande 1

Näringsläckage Våtmarker har tidigare dränerats

Ökad hänsyn i jordbrukets markanvändning, se Ingen övergödning Ökad nyanläggning av våtmarker

delvis 4

I ett europeiskt och även internationellt perspektiv har Sverige ett stort ansvar när det gäller våtmarker. Få länder kan uppvisa en liknande tillgång på relativt opåverkade våtmarker, även om det regionalt kan råda kraftig brist på dem. Det är ändå en livsmiljö som är mycket hotad av exploatering och annan påverkan, främst genom markavvattning. Våtmarkerna har i stor utsträckning omförts till andra marktyper – efter utdikning och markavvattning har de uppodlats eller skogsplanterats. Den bristande skötseln av tidigare våtslåttermarker utgör ett problem. Torvtäkt och utdikningar hotar att förstöra bl.a. välbevarade offerfynd från förhistorisk tid.

13.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden.

13.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Om inga ytterligare åtgärder vidtas kommer de negativa effekterna av tidigare genomförda dräneringar och vattenregleringar att kvarstå. Markavvattning inom skogsbruket, särskilt vid byggande av skogsbilvägar, utgör fortfarande ett hot mot de kvarvarande opåverkade våtmarkerna. Exploatering av våtmarker, t.ex. torvbrytning, kan beroende på bristfälligt beslutsunderlag förläggas till olämpliga platser, dvs. till biologiskt eller kulturhistoriskt känsliga områden. Torvbrytning kan innebära en påtaglig risk för förstörelse av fornlämningar och arkeologiska föremål. Olika restaureringar av våtmarker kan i vissa fall också innebära risk för sådana skador. Många av de hotade arter som är

knutna till våtmarker kommer i stor utsträckning att kvarstå som hotade om inte särskilt åtgärder vidtas. Fortsatt markavvattning kan också ge negativ påverkan på klimatet genom avgång av klimatpåverkande gaser. Våtslåttermarker kommer även i fortsättningen att i stort saknas i södra och mellersta Sverige och stora arealer kommer att växa igen i norra Sverige. Det innebär också att bl.a. lador och hässjor som är knutna till slåtterbruket på sikt försvinner.

13.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för delmål under detta miljökvalitetsmål. Förutom balkens allmänna regler, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna, aktualiseras framför allt reglerna om skydd enligt 3 kap. 2 § för stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön, enligt 3 kap. 3 § för områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt samt enligt 3 kap. 4 § för områden som har betydelse för skogsnäringen. Vidare finns i 3 kap. bestämmelser om skydd för områden av riksintresse bl.a. för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv.

Bestämmelser om områdesskydd i 7 kap. miljöbalken har stor betydelse för möjligheterna att uppnå vissa delmål. Särskilt kan pekas på bestämmelserna om biotopskyddsområden (11 §) samt strandskyddsbestämmelserna i 13 §.

I övrigt innehåller miljöbalken att antal olika regler som aktualiseras av de föreslagna delmålen: 8 kap. om skydd mot utsättning av djur eller växtarter, 11 kap. om vattenverksamhet, bl.a. om markavvattning, 12 kap. om täkter samt i 13 kap. om genteknik.

Regeringen har i förordningen (1988:1388) om vattenverksamhet m.m. utfärdat ett generellt förbud mot markavvattning i de delar av landet där våtmarkerna tidigare har utsatts för störst påverkan. Detta generella förbud omfattar större delen av södra Sverige samt delar av norrlandskusten. I de delar av landet som inte omfattas av det generella förbudet krävs i dag länsstyrelsens tillstånd för markavvattning, vilket definitionsmässigt avser åtgärder som syftar till att varaktigt sänka markvattennivån. Dikesrensning och skyddsdikning som utförs med syfte att möjliggöra föryngring efter skogsavverkning omfattas inte av tillståndsplikten. (11 kap. 15 § miljöbalken). Vid skyddsdikning ska i vissa fall anmälan för samråd ske till skogsvårdsstyrelsen enligt bestämmelserna i 12 kap. 6 § miljöbalken och förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd. Enligt samma förordning kan Skogsvårdsstyrelsen eller i vissa fall länsstyrelsen föreskriva om samrådsskyldighet för anläggande av skogsbilvägar.

Lagen om vissa torvfyndigheter (1985:620) innehåller bestämmelser om koncession för att undersöka eller bearbeta fyndigheter av torv. Husbehovstäkter är dock normalt inte tillståndspliktiga. Vid prövning av tillstånd till bearbetningskoncession, tillämpas bl.a. miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Ett tillstånd enligt denna lag befriar från skyldigheten att söka tillstånd för markavvattning.

Verksamheter som ska prövas enligt miljöbalken (bl.a. vägar och järnvägar) kan villkoras genom att kompensationsåtgärder krävs. En kompensationsåtgärd kan vara att återskapa våtmarker som försvunnit på grund av anläggningen ifråga.

Flera internationella konventioner och EG-direktiv ställer upp kvalitetskrav för svenska våtmarker. Allmänt gäller konventionen om biologisk mångfald och EU:s habitat- och fågeldirektiv. Våtmarkskonventionen (Ramsar) kräver förutom tillståndsrapportering även rapportering av brister i konventionens tillämpning (i utpekade områden), eventuella intrång och hur konventionen införlivats i nationell lagstiftning. Under Bonnkonventionen kräver det av Sverige nyligen (1998) undertecknade ”African-Eurasian Waterbird Agreement” någon form av övervakning av samtliga arter av vattenfåglar som regelbundet uppehåller sig i Sverige.

13.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som kan krävas för att nå etappmålen. Vissa förtydliganden av innebörden av och syftet med etappmålen ges också. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi analyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redovisas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på längre sikt av att nå miljökvalitetsmålet.

13.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till 2005.

Målet ansluter till riksdagens mål om skydd av våtmarker och hänsyn vid exploatering. För att målet ska nås krävs att berörda samhällssektorer i samverkan utarbetar åtgärdsstrategier.

De samhällssektorer/verksamheter som är närmast berörda är förutom jord- och skogsbruket, transportsektorn och torvexploatörer. Verksamheter inom jord- och skogsbruket bör anpassas så att hydrologisk och fysisk påverkan på våtmarkerna minimeras. All torvbrytning

måste ske med stor hänsyn till såväl de hydrologiska konsekvenserna som påverkan på den biologiska mångfalden och de kulturhistoriska värden som är knutna till myrområdet. Ingrepp i tidigare opåverkade våtmarker eller högt klassade objekt i den nationella våtmarksinventeringen bör inte ske.

Som underlag för en åtgärdsstrategi måste kunskapsunderlaget förbättras. Den nationella våtmarksinventeringen bör senast 2002 finnas tillgänglig i databasform så att den kan användas i samband med fysisk planering. Inventeringen måste kompletteras med nya uppgifter, främst rörande kulturhistoriska värden. Kommunerna bör i översiktsplanerna arbeta in uppgifter om skyddsvärda våtmarker,

Etappmålet avser framtagande av ett underlag som behövs vid tillståndsgivning och andra strategiska beslut om mark- och vattenutnyttjande. Underlaget är i många fall en förutsättning för att fatta beslut på regional och lokal nivå som uppfyller miljökvalitetsmålets krav. Det innebär att ju snabbare underlaget finns desto bättre är det och desto mindre blir risken att beslut tas på felaktiga grunder.

Skogsstyrelsen redovisade 1999 resultatet av en landsomfattande inventering av sumpskogar. Mellan 5 och 10 procent, motsvarande ca 50 000–100 000 ha, av sumpskogarna bedömdes ha så höga naturvärden att de bör undantas från skogsbruk Betydligt större arealer kräver anpassad skogsskötsel. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket bör snarast gemensamt ta fram en strategi för hur sumpskogarna ska skyddas och identifiera vilka som bör avsättas som reservat eller biotopskyddsområde eller skyddas genom frivilliga åtaganden.

De viktigaste åtgärderna är att tillgängliggöra databasen över våtmarksinventeringen, att komplettera våtmarksinventeringen vad gäller kulturhistoriska värden samt att ta fram en (del)strategi för skydd av sumpskogar. Det långsiktiga skyddet av sumpskogar, som bör inledas snarast, bör huvudsakligen kunna ske inom ramen för etappmål 1 under Levande skogar (ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010), men också genom kompletteringar av myrskyddsplanen (se etappmål 2 nedan). Listan över Ramsar-områden kan behöva ses över och kompletteras. I en strategi för skydd och skötsel av våtmarker bör EU:s habitat- och fågeldirektiv och Natura 2000 (EU:s nätverk av värdefulla naturområden) integreras.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Riksantikvarie ämbetet, Energimyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen samt länsstyrelser, skogsvårdsstyrelser och kommuner.

Etappmål 2. Senast år 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.

Beskrivningarna av objekten och eventuellt också urvalet i myrskyddsplanen behöver ses över vad gäller kulturhistoriska värden. Planen bör även ange vilka hävdade våtslåttermarker och karaktärsgivande landskapselement (lador, hässjor m.fl.) knutna till nyttjandet av våtmarkerna som bör bevaras och vårdas. Hävdade våtslåttermarker är en utrotningshotad kulturmiljö. I dag slås enbart ca 1,5 promille av Norrlands våtslåttermarker. Det speciella nyttjandet av slåttermarken har varit en förutsättning för den hävdberoende biologiska mångfald som utvecklats där. I områden som är präglade av hävd eller på annat sätt rymmer kulturhistoriska värden måste skötsel utgöra en del av skyddet. Myrskyddsplanen behöver också kompletteras med ett större urval av sumpskogar, samt resultatet av kompletterande inventering av våtmarker i Norrbottens län.

Åtgärderna består dels av komplettering av våtmarksinventeringen (se etappmål 1) och revidering av myrskyddsplanen till 2005, dels av skydd genom reservatsbildning eller i annan lämplig form. I viss utsträckning kan också skötsel- eller restaureringsåtgärder behövas för våtmarker där slåtter tidigare bedrivits. För att upprätta eller återta skötseln av våtslåtterängar krävs ett utvidgat och riktat stöd. Revideringen kan leda till att fler områden inkluderas i planen och därmed bör ges ett långsiktigt skydd. Å andra sidan kan det finnas områden i dagens plan som vid en revidering inte längre kan anses prioriterade. Den nivå på 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen som anges i målet innebär med nuvarande plan att ytterligare ca 220 områden ges skydd.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser. Det behövs också medverkan från markägare.

Etappmål 3. Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.

I dag finns ett generellt markavvattningsförbud (enligt miljöbalken) i de områden av landet där det finns få opåverkade myrar kvar. Länsstyrelserna i Västernorrland och Västerbotten har haft regeringens uppdrag att utreda frågan om utvidgning av det generella markavvattningsförbudet till att också gälla delar (främst kustområdena) av de bägge länen. Länsstyrelserna föreslog en sådan utvidgning, men påpekade i sina redovisningar att en omfattande verksamhet som inte regleras med markavvattningsförbud är byggandet av skogsbilvägar. Denna verk-

samhet kräver i allmänhet inte vare sig tillstånd eller anmälan, såvida inte vattendrag korsas eller åtgärden bedöms väsentligt kunna ändra naturmiljön.

Åtgärderna handlar i första hand om att dra vägarna i terrängen så att inte våtmarker med höga natur- eller kulturvärden berörs. Det kan också gälla intilliggande marker vars avrinning kan påverka den skyddsvärda våtmarken. I intilliggande områden handlar det om att tillämpa skonsamma vägbyggnadsmetoder och att eventuellt använda alternativa, tillfälliga konstruktioner, t.ex. ”mattor”. Kostnader kan uppstå om alternativa vägdragningar blir längre, se vidare i bilaga V.

Ansvariga för genomförandet är i första hand Skogsvårdsorganisationen. Medverkan av skogsägare, entreprenörer m.fl. krävs.

Etappmål 4. I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.

Enligt Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet är tidigare utdikningar av våtmarker i odlingslandskapet ett stort problem. Restaurering och nyanläggning behövs för att säkra och lokalt skapa förutsättningar för biologisk mångfald och återskapa kulturhistoriska värden samt för att minska näringsläckaget. Restaurering och nyanläggning av våtmarker i odlingslandskapet måste ske med hänsyn både till historisk markanvändning och biologisk mångfald. De marker som kan bli aktuella bör vara sådana som saknar eller har låga kända kultur- eller naturvärden. I många fall går det inte att återskapa en våtmark där den tidigare funnits, även om det är önskvärt, på grund av att vattennivån i hela landskapet inklusive grundvattennivån förändrats. En strategi bör tas fram som behandlar vilka prioriteringar eller avvägningar som bör göras när man restaurerar eller anlägger våtmarker. I första hand bör våtmarker anläggas i bygder där de i stort sett har försvunnit. Vid anläggning av våtmarker gäller att fornlämningar inte får skadas. För att minska näringsläckaget måste våtmarker som anläggs placeras strategiskt och i hög utsträckning i kustområden.

Ca 900 000 ha våtmarker har försvunnit i Sverige under den senaste 100-årsperioden. Från den aspekten är föreslagen ambitionsnivå knappast tillräcklig. Med avseende på biologisk mångfald torde på lång sikt också högre ambition krävas för att säkra möjligheten för den stora mängd organismer som är knutna till våtmarker att överleva och beredas möjligheter att spridas mellan de alltmer fragmenterade våtmarkerna. Anläggning av våtmarker i odlingslandskapet har stor betydelse för nå målet Ingen övergödning.

Åtgärderna handlar dels om att ta fram en prioriteringsstrategi, dels om att utföra konkreta restaureringsåtgärder.

Ansvariga för genomförandet är i första hand Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Jordbruksverket, länsstyrelser, kommuner. Det behövs också medverkan av markägare.

Etappmål 5. Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I dag arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för ca sex arter knutna till våtmarker (främst grod- och paddarter). Med ledning av underlag från Artdatabanken bedömer vi att mellan 3 och 19 hotade arter knutna till våtmarker behöver särskilda insatser under den närmaste 10-årsperioden (i konsekvensanalysen har vi utgått från medianvärdet, 11 arter). Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågeloch habitatdirektiv som förekommer i denna miljö. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras.

I vilken utsträckningen åtgärdsprogram behöver tas till beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga delmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsynstagande från olika samhällsverksamheter, samt genom områdes-/biotopskydd. Endast i fråga om arter vilka ej kan förmodas överleva utan speciella åtgärder, och som kan befaras försvinna inom en snar framtid bör åtgärdsprogram utarbetas.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, länsstyrelser och kommuner. Frivilligorganisationer och markägare bör involveras i arbetet.

13.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. I tabell 13.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser mellan nivåerna.

Tabell 13.2. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Myllrande våtmarker med jämförande konsekvensbedömning. Vald ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning Nationell strategi endast en nivå Skydd av våtmarker i myrskyddsplanen

80 % (ytterligare ca 150 områden)

90 % (ytterligare ca 200 områden)

95 % (ytterligare ca 220 områden)

Skogsbilvägar

2010

2005

2005

Anläggning av våtmarker

5 000 ha

8 000 ha

10 000 ha

Åtgärdsprogram för hotade arter

2010

2005

2005

Miljökonsekvenser Områden riskerar att exploateras/skadas innan de blir skyddade. Hotade arter som ej får program kan slås ut. Anläggningen av våtmarker otillräcklig.

Med forcerat områdesskydd mindre risk för skador och goda möjligheter att skydda alla skyddsvärda områden inom en generation. Tidigt genomförande av åtgärdsprogram ger goda fortsättningar för hotade arter. Anläggningen av våtmarker ej helt tillräcklig.

Områdesskyddet ger i detta alt. skydd åt merparten områden i den rev. myrskyddsplanen. En avsevärd areal våtmarker i odlingslandskapet anläggs (men ändock förmodligen otillräckligt på sikt)

Ekonomiska konsekvenser

Offentliga utgifter ca 60 Mkr/år Mindre kostnader för produktionsbortfall i skogs- och jordbruket.

Offentliga utgifter ca 110 Mkr/år Något större kostnader för produktionsbortfall i skogs- och jordbruket.

Offentliga utgifter ca 150 Mkr/år. Genomförandet kan försvåras genom tidsoch resursbrist (främst vad gäller restaurering). Störst kostnader för produktionsbortfall i skogs- och jordbruk.

Sociala konsekvenser Begränsade positiva effekter på rekreation och friluftsliv

Positiva effekter på rekreation och friluftsliv

Störst positiva effekter på rekreation och friluftsliv

Figur 13.1. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Myllrande våtmarker uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Vi har prövat ovanstående ambitionsnivåer och funnit den högsta nivån vara den rimligaste. Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagen nivå.

Miljökonsekvenser

Med etappmål 1 och 2 tas betydande steg mot ett långsiktigt skydd av våtmarker med höga natur- och kulturvärden. De flesta områden (95 procent) med höga naturvärden i myrskyddsplanen har fått ett långsiktigt skydd 2010. Vad gäller skydd av kulturhistoriskt värdefulla våtmarker är detta beroende av den takt varmed kunskapsunderlaget kompletteras. För att bevara den biologiska mångfalden krävs också att etappmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter genomförs. Vi bedömer att genomförandet till 2005 är realistiskt och att med detta goda chanser

skapas för de mest hotade arterna. Anläggning av våtmarker är mycket viktigt. Fler våtmarker i odlingslandskapet skapar ett mer variationsrikt landskap och ger förutsättningar för ökad biologisk mångfald. I en historisk jämförelse finns endast en bråkdel av landets våtmarker kvar i dag. Det gäller särskilt i odlingslandskapet. Med anläggning av 10 000 ha till 2010 förbättras läget betydligt. På lång sikt krävs emellertid mer nyanläggning för att klara den biologiska mångfalden och för att återskapa kulturhistoriska strukturer. Etappmål 3 om hänsyn vid byggande av skogsbilvägar, tillsammans med föreslagen utvidgning av det generella markavvattningsförbudet, ger goda förutsättningar för att bevara kvarvarande våtmarker med höga natur- och kulturvärden i skogslandskapet.

Ekonomiska konsekvenser

Med restaurering och anläggning av våtmarker reduceras näringsläckaget, vilket bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Därför har kostnaderna för anläggning av våtmarker delats lika mellan detta miljökvalitetsmål och Ingen övergödning. Ju närmare kusten våtmarkerna läggs desto större är nyttan vad avser minskad övergödning.

Produktionsbortfall kan uppkomma inom såväl jord- som skogsbruk. Kostnaderna för sektorernas anpassning kan endast i begränsad utsträckning kvantifieras. Ett exempel på vilka kostnader som kan uppstå inom skogsbruket för att nå etappmålet om skogsbilvägar redovisas i bilaga V. Vi gör dock bedömningen att kostnaderna för sektorerna på nationell nivå är tämligen begränsade.

De offentliga utgifterna har sammanlagt uppskattats till ca 150 miljoner kronor/år. För ekonomiska beräkningar se bilaga V.

Sociala konsekvenser

Anlagda våtmarker, särskilt i slättbygderna, kan ha värde för rekreation.

13.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Den valda nivån ger goda förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Vad gäller områdesskydd för myrar kommer år 2010 en stor andel av de områden som pekats ut av naturvårdsskäl att vara skyddade. Den nivå för anläggning av våtmarker som vi föreslår är dock med stor sannolikhet inte tillräcklig på lång sikt. Historiskt sett har betydligt större arealer förlorats genom utdikning och torrläggning. För

att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning behöver också förmodligen på längre sikt fler våtmarker anläggas. Vi bedömer dock att den nivå vi föreslår är realistisk att genomföra och att den i huvudsak, åtminstone fram till 2006, kan finansieras inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet. Med tanke på att det begränsade antal hotade arter som verkar behöva åtgärdsprogram är det rimligt att anta att etappmålet om hotade arter kan nås till 2005. Eftersom det redan i dag finns en hel del kunskap om hur man bygger skogsbilvägar miljöanpassat bedöms det fullt rimligt att etappmålet om byggande av skogsbilvägar ska nås till 2005.

13.6.4. Övriga konsekvenser

Fram till 2010 bör de insatser som ovan beskrivs under etappmålen vara tillräckliga. Efter 2010 kommer det att finnas behov av ytterligare restaurering av våtmarker. Det kan också gälla i skogsmark. I viss utsträckning kan också mer skydd och vård av våtmarker bli aktuellt. För uppskattningar av kostnader för drift och skötsel av skyddade och restaurerade våtmarker, se bilaga V.

13.7. Styrmedel

13.7.1. Normativa

Vi bedömer att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken, i stort sett är tillräcklig för att genomföra målen (se dock kap. 19 vad gäller generella förändringar av miljöbalken).

Anläggandet av skogsbilvägar kan vara ett hot mot våtmarkerna, kanske framför allt i norra Sverige. Sådana vägar kan inverka mycket menligt på våtmarkernas hydrologi, och därmed i stor utsträckning minska deras naturvärden. Under beredningen har det kommit in synpunkter med innebörd att miljöbalkens system med samråds- och i vissa fall tillståndsplikt inte fungerar tillfredsställande i detta avseende. Vi har inte tillräckligt underlag för att föreslå någon skärpning av befintliga bestämmelser. Med tanke på frågans vikt, anser vi emellertid att den utredning som har till uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken (M 1999:03) särskilt bör uppmärksamma hanteringen av denna typ av ärenden.

Vi utgår ifrån att regeringen kommer att utvidga det generella markavvattningsförbudet till delar av Västernorrlands och Västerbottens län enligt vad som framgår av miljömålspropositionen. Ett generellt

markavvattningsförbud för hela landet har diskuterats, och den frågan bör övervägas.

13.7.2. Ekonomiska

Inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet finns bidrag för anläggning av våtmarker i odlingslandskapet (programmet behandlas mer utförligt i kap. 16 om Ett rikt odlingslandskap).

13.7.3. Informativa

För att nå miljökvalitetsmålet bedömer vi att det också är viktigt att särskilda satsningar görs på information, rådgivning och utbildning inom jord- och skogsbruket. Inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet finns särskilda medel för information och kompetensutveckling. Skogsvårdsorganisationen arbetar redan i dag mycket med rådgivning och information.

13.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder för att genomföra miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. Det behövs utvecklad regional och lokal kunskap om natur- och kulturmiljövärden i våtmarker. Den tidigare genomförda våtmarksinventeringen behöver kompletteras med kulturmiljövärden. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose dessa värden bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning.

Åtgärdsförslagen ovan omfattar flera åtgärder från centrala myndigheter, ofta med medverkan från länsstyrelser och kommuner.

I Naturvårdsverkets miljömålsrapport framhålls vikten av att fragmentering av värdefulla livsmiljöer i och i anslutning till våtmarker upphör så att våtmarkernas förmåga att erbjuda livsrum för naturligt förekommande växter och djur med högt specialiserade livsmiljökrav ökas. Särskilt viktigt är det att återupprätta det naturliga samspelet mellan våtmarker och omgivande biotoper. Hävd av våtmarker bör återupptas i områden där förutsättningar finns för att hävdgynnade växter och djur kan fortleva på lång sikt. Föreslagna åtgärder som främst berör länsstyrelser och kommuner är bl.a. restriktiv prövning vid anläggning av skogsbilvägar och annan exploatering och skydd av mindre våtmarker och småvatten i odlingslandskapet inom länsstyrelsernas arbete med miljö- och landsbygdsprogrammet.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning för hantering av frågor som berör natur- och kulturmiljövärden i våtmarker. Länsstyrelserna behöver underlag i ärenden som berör natur- och kulturmiljövärden i våtmarker. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

13.9. Uppföljning

13.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 13.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker med tillhörande delmål. Tabellen är

uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

13.9.2. Motiv och förklaringar

Alla delmål utom etappmål 3 och 4 kan följas upp på ett acceptabelt sätt. För etappmål 3 om byggande av skogsbilvägar kan några av de föreslagna indikatorerna för andra delmål i viss mån ge information om måluppfyllelse, men inte på ett fullt acceptabelt sätt. Det är möjligt att uppföljningen i detta fall främst bör ske på annat sätt än med hjälp av indikatorer. För etappmål 4 om våtmarker och småvatten behöver föreslagen indikator nummer 112 utvecklas med tanke på kvalitetskriterier för natur- och kulturmiljön.

Elva av tolv indikatorer under Myllrande våtmarker finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. Indikator nummer 100 behövs för att följa upp etappmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter.

För riksdagens mål om främmande arter och genmodifierade organismer är det osäkert om det är möjligt att ta fram indikatorer för uppföljning. Kanske uppföljningen bäst bör ske på annat sätt än via indikatorer.

Det finns en stor brist på indikatorer för att bedöma inverkan (I) av miljöproblem på våtmarkernas biologiska mångfald. Betydande utvecklingsarbetet behövs. Den indikator för hotade arter vi föreslår kan ge en begränsad information.

Tabell 13.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Myllrande våtmarker med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

103. Virkesuttag totalt och fördelat på sågtimmer, massaved och brännved (D).

R

***

Skogsstyrelsen.

Indikatorn

finns även i kap. 15.

1. Energianvändning per person, per

BNP och sektor uppdelat på energislag (D).

R

***

SCB. Särskild belysning av vattenkraft och torv.

Indika-

torn finns även i kap. 5, 6, 9, 12, 18.

Påverkan (P)

104. Årligt antal tillstånd och dispenser för intrång i våtmarken fördelat på typer av intrång (P).

R, E3

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Fördelat på dränering, vägar och torvtäkter.

105. Årlig areal bruten mängd torv yta och volym (P,D).

R

***

SCB.

Status (S)

106. Areal och antal våtmarker fördelat på typ av våtmarker och län (S).

R, Pa, Pb

**

Naturvårdsverket.

Jämförelse med ursprunglig våtmarksareal.

107. Klassning av våtmarker och sumpskog efter grad av hydrologisk ostördhet, hävd, antal och areal per klass (S).

R, Pb, E3

**

Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen & Riksantikvarieämbetet. Även geografisk fördelning.

Inverkan (I)

108. Antal hotade arter enligt rödlistan (akut och starkt hotade samt sårbara) (I).

Pa, E5

*

Naturvårdsverket & Artdatabanken.

Indikatorn finns

även i kap. 14, 15, 16, 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Respons (R)

109. Areal och andel skyddad våtmark fördelat på skyddsform och typ (R).

Pa, Pb, E1, E2 ***

Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet. Skydd av kulturminnen ingår.

100. Genomförda åtgärdsprogram för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

Pa, E5

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken. Finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn finns även i kap. 12, 15, 16, 17

.

111. Genomförande av myrskyddsplan och andel som erhållit skydd (R).

Pb, E2, E5

***

Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet.

112. Antal och areal nyanlagda och restaurerade våtmarker, med kvalitetsbedömningar (R).

R, Pa, Pb, E4, E5 **

Naturvårdsverket, Jordbruksverket & Riksantikvarieämbetet. Kvalitetsbedömningen innefattar läge, utförande, vegetation och skötsel.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

13.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Statistiska Centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att försöka ta fram en indikator för att bedöma utvecklingen för den biologiska mångfalden i svenska våtmarker. Naturvårdsverket bör först göra en bedömning av tid och kostnader för att genomföra ett sådant uppdrag.

Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket vidareutveckla indikator för nyanlagda och

restaurerade våtmarker med tanke på kultur- och naturmiljön. Innan uppdraget genomförs behövs en tids- och kostnadsplan, samt en bedömning av lämpliga kriterier för att bedöma kvalitet.

Lämplig instans bör utreda möjlighet att ta fram indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer. Detta arbete bör samordnas för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Levande sjöar och vattendrag.

14. Hav i balans samt levande kust och skärgård

14.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård formulerats på följande sätt;

”Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga. – Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. – Marina biotoper som är unika skyddas. – Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan förekommer inte. – Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom mänsklig påverkan. – Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har återhämtats. – Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket sällsynt. – Låg bullernivå eftersträvas. – Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. natur- och kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

14.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya

lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

b) Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelse-

mönster och odlingslandskap upprätthålls.

c) Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på art-

sammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Förslag till etappmål:

1. Senast 2010 har minst 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ett långsiktigt skydd.

2. Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

3. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

4. Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.

5. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svensk ekonomisk zon är senast 2008 högst motsvarande återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.

6. Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.

7. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att med föreslagna etappmål finns det goda förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Olika statliga myndigheter samt kommunerna kommer att ha ett stort ansvar för att åtgärder vidtas. Det är också viktigt att fiskerinäringen tar sitt ansvar. De största tillkommande utgifterna statsfinansiellt bedömer vi uppstår vid inrättandet av reservat, för särskilda insatser för att bevara hotade arter och för att anpassa fiskenäringen (stöd till utveckling av nya redskap, förvaltningsplaner mm.). För att nå miljökvalitetsmålet krävs forskning och utveckling, bland annat vad gäller havets biologiska mångfald.

14.3. Skälen för kommitténs förslag

Underlaget för förslagen till preciseringar och etappmål har i första hand hämtats från Naturvårdsverket rapport Hav i balans samt levande kust och skärgård (NV rapport 4998, 1999), Naturvårdsverkets redovisning av tilläggsuppdrag till regeringen 1999-12-15, Fiskeriverkets rapport om sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling (Fiskeriverket Information 1999:7), Riksantikvarieämbetets rapport Kulturarvet och miljön (RAÄ 1999) och propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Belastning av näringsämnen och föroreningar behandlas under Ingen övergödning och Giftfri miljö. Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur samt genetiskt modifierade organismer behandlas under Levande sjöar och vattendrag. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö gäller i vissa delar även kust och skärgård.

14.3.1. Preciseringar

a) Detta delmål har, något allmännare formulerat, antagits av riksdagen

i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Regeringen preciserade i miljömålspropositionen målet och gjorde bedömningen att det bör fortsätta att gälla som ett delmål. Eftersom målet främst är ett kvalitetsmål bedömer vi att det bör utgöra en precisering, men vi har också kompletterat med särskilt etappmål om hotade arter (etappmål 3).

b) Delmål föreslaget av Riksantikvarieämbetet. Preciseringen något

omskriven för att inte överlappa med riksdagens redan beslutade mål.

c) Preciseringen anknyter till EU:s kommande ramdirektiv för vatten

där det anges att god ytvattenstatus ska uppnås. Vad som är ”god” ytvattenstatus anges i en ramdefinition i direktivet, men de exakta kriterierna ska efter direktivets ikraftträdande fastställas av varje land.

14.3.2. Etappmål

1. Etappmålet bygger på Naturvårdsverkets förslag till delmål om skydd av biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden. I vårt förslag till etappmål innefattas också nödvändigt skydd av kulturmiljöer. Etappmålet avser också täcka det delmål om fysisk påverkan på grunda havsområden som regeringen i miljömålspropositionen angivit bör fortsätta att gälla. (Påverkan från övergödning och miljögifter, som bl.a. påverkar grunda havsområden, behandlas under Ingen övergödning respektive Giftfri miljö).

2. Etappmålet bygger på förslag från Riksantikvarieämbetet. Det avser ge underlag för att uppnå de av Riksantikvarieämbetet föreslagna delmålen som handlar om att kulturmiljön ska bevaras och utvecklas med bibehållen karaktär.

3. Etappmålet bygger på förslag från Naturvårdsverket, och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna preciseringen a). Vi bedömer att skydd av marina områden och ökad hänsyn vid exploatering måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt.

4. Etappmålet bygger på förslag från Fiskeriverket. Målet överensstämmer bl. a med det internationella avtal om bevarande av småvalar i Östersjön och Nordsjön (ASCOBANS) som Sverige ratificerat. Regeringen har i miljömålspropositionen angivit att riktlinjerna i Bonnkonventionen vad gäller bifångster av småvalar bör gälla som delmål.

5. Etappmålet har formulerats av oss men baserar sig på Fiskeriverkets rapport. Miljömålskommitténs arbetsgrupp för vattenfrågor har tagit upp överfiske som en av de mest angelägna frågorna i havsmiljön att komma till rätta med.

6. Detta mål överensstämmer med det delmål om sjötrafiken som regeringen i miljömålspropositionen angivit bör fortsätta att gälla.

7. Målet överensstämmer med förslag från Sjöfartsverket och Kustbevakningen. Regeringen bedömde i miljömålspropositionen att oljeoch kemikalieutsläppen snarast möjligt bör upphöra. Målet överensstämmer också med riktlinjer i Bonnkonventionen.

14.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att miljökvalitetsmålet borde kompletteras med delmål avseende påverkan på grunda havsområden, utbredning av hotade arter, bifångster av småvalar, olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten samt sjötrafikens miljöpåverkan. Alla frågor täcks av ovanstående förslag till preciseringar och etappmål.

14.3.4. Avvikelser

De delmål som föreslagits av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet har beaktats och täcks i huvudsak in i föreslagna preciseringar och etappmål, med undantag för utsättning av fisk och andra arter som behandlas under Levande sjöar och vattendrag.

Vi har lämnat ett fåtal konkreta förslag till hur en hållbar utveckling kan främjas vad gäller förutsättningar att bo och verka och att bedriva näringsverksamhet i kust- och skärgårdsområdena. De miljö- och hushållningsprogram som länsstyrelserna i Västra Götalands län, Blekinge län, Kalmar län, Östergötlands län, Södermanlands län, Stockholms län och Uppsala län redovisade till regeringen den 14 januari 2000, ger god belysning av den mängd frågor som bör uppmärksammas. Miljövårdsberedningen har i uppdrag att utvärdera hur programmen kan bidra till en hållbar utveckling i skärgårdsområdena och ska redovisa detta till regeringen senast den 1 juni 2000.

14.4. Problemformulering

Tabell 14.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Arter, biotoper och miljöer i den marina miljön riskerar att utplånas

Kemiska faktorer; bl.a. kan vissa marina miljöer, t.ex. djupområden, slås ut genom syrebrist orsakad av främst övergödning. Övergödningen kan också nega tivt påverka grunda bottnar.

Se Giftfri miljö och Ingen övergödning. Det är särskilt viktigt att eutrofierande utsläpp reduceras i områden med dålig djupvattenomsättning.

Oljeutsläpp Rengöring av båtars tankar till havs måste upphöra, istället mottagningsstationer i hamnar

7

Fysisk påverkan på (exploatering av) grunda områden, bottnar som trålas samt diverse påverkan på andra marina miljöer och strandzoner

Ökad hänsyn vid exploatering i form av bebyggelse/anläggningar, hänsynsfulla fiskemetoder inkl. bottentrålning

1, 3

Sand- och grustäkter på havs botten

Minskat / anpassat uttag och användning av natursand och naturgrus

Introduktion av främmande arter och stammar (inkl. utsättning och oavsiktlig spridning från vatten bruk)

Begränsning / reglering av utsättning, kontroll av oavsiktliga introduktioner genom fartygs ballastvatten

Se Levande sjöar

Bifångster / överfiske Anpassning av fiskemetoder / fiskeuttag

4

Orörda och tysta områden minskar

Buller och andra störningar Reglering av sjöfart, fritidsbåtar

6

Natur/kulturmiljön i kust- och skärgårds landskapet utarmas, kulturvärden försvinner, bebyggelse förfaller

Strukturförändringar för traditionella näringar, brist på skötsel, exploatering

Rationaliseringar av fyr- och lotsväsende

Ökat skydd och skötsel av kulturlandskapet, byggnader, konstruktioner etc., ökad hänsyn vid exploatering

Mer kunskap

1, 2

Kommersiellt intressanta fiskarter varierar kraftigt i beståndsstorlek, den långsiktiga produktions förmåga riskeras

Överfiske, men också kemisk påverkan genom övergödning och miljögifter

Anpassning av fiskemetoder, fiskeflottans storlek och sammansättning

Minskad kemisk påverkan, se respektive miljökvalitetsmål

5

Övergödning och förhöjda halter av miljögifter påverkar i hög grad de biologiska förutsättningarna i Östersjön och Västerhavet. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kan inte nås om inte också betydelsefulla insatser görs inom målen Ingen övergödning och Giftfri miljö. För att nå en god miljökvalitet i havet är det viktigt att olje- och kemikalieutsläppen från fartyg upphör. Fisket är den verksamhet som har störst direkt biologisk inverkan på havet. Exploatering av kust- och skärgårdsområden genom bebyggelse, vindkraft och infrastrukturanläggningar kan, om den sker på olämpligt sätt, utgöra ett hot mot kulturmiljön, den marina miljön och stränderna. Dålig lönsamhet i traditionella näringar och en minskande bofast befolkning i skärgården riskerar medföra en utarmning av kulturlandskapet och det äldre byggnadsbeståndet. Ett potentiellt problem kan vara utsättning av genetiskt modifierade organismer, men detta är inte aktuellt i Sverige i dag.

14.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden.

14.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Fiskeflottornas storlek och sammansättning inom EU är inte anpassade till den långsiktiga tillgången på fisk, vilket leder till överfiske av t.ex. Östersjöns torsk och flera andra arter. Detta kommer fortsatt att ge negativa konsekvenser både för de marina ekosystemen och för fiskesektorn. Om inte selektiva fiskeredskap och fiskemetoder utvecklas kommer uttaget av fisk, inklusive ungfisk, att vara för högt. Småvalar, sälar, sjöfåglar m.fl. kommer att skadas eller dödas genom att de fastnar i fångstredskap. Övergödningen av närsalter leder till förändringar av algbälten och ålgräsängar som försämrar förutsättningarna för fiskreproduktion på grunda bottnar. Bottentrålning ger fysisk påverkan på havsbotten som kan vara negativ.

Om inte fler skyddsvärda områden ges ett långsiktigt skydd finns risk för exploatering av kust- och strandområden med höga natur- och kulturvärden, vilket i sin tur ger negativa konsekvenser för kulturmiljö, biologisk mångfald, fiske och friluftsliv.

Skärgårds- och kustområdenas särpräglade natur- och kulturmiljö riskerar att utarmas genom att de traditionella näringarna upphör. Nedläggning av färjetrafik till skärgårdsöar, t.ex., försvårar ett fortsatt permanentboende. När de traditionella skärgårdsnäringarna, såsom fiske, kustsjöfart, sjöbevakning och varvsverksamhet lokalt minskar i omfattning, riskerar byggnaderna i kust- och skärgårdsmiljöerna att förfalla eller omvandlas på ett ovarsamt sätt. En minskad bofast befolkning i skärgården kan försvåra övervakning och tidigare brukade och betade marker växer igen.

Etablering av vindkraft i stor skala planeras både på land och ute i havet. Energimyndigheten har till uppgift att ange områden som är av riksintresse för vindkraft. Det är angeläget att vindkraftens mycket positiva effekter för flera av miljökvalitetsmålen vägs mot dess eventuellt negativa konsekvenser för kultur- och naturlandskap, friluftsliv och landskapsbild.

De strukturomvandlingar som pågår inom bl.a. försvaret och sjöfarten innebär att många anläggningar kommer att förfalla om de inte kan användas för nya funktioner eller verksamheter. En genomgång av de kulturhistoriska värden som är knutna till fyr- och lotsplatser och till försvarets anläggningar har genomförts av Riksantikvarieämbetet. Inom Nordiska Ministerrådet pågår ett projekt som behandlar den nordiska kustkulturen. Projektet kommer bl.a. att studera fiskerinäringens och sjöfartens ansvar och roller när det gäller förvaltning av sina kulturminnen. Sjöfarten är en internationell verksamhet och här pågår en samverkan på europeisk nivå kring hur sjöfartens kulturminnen kan säkerställas.

Det marinarkeologiska arvet, t.ex. vrak, är i ökande grad utsatt för hot. Skeppsvraken utmed kusterna hotas av plundring genom en alltmer tilltagande och ibland alltför ovarsam sportdykning. Också muddring och anläggande av nya kajer (bl.a. för fritidsändamål) kan ha negativa marinarkeologiska konsekvenser.

Trots strikta regler och förbud mot utsläpp av olja och andra skadlig ämnen från fartyg till vatten förekommer omfattande och upprepade otillåtna utsläpp av olja från fartyg framförallt i Skagerak, Kattegatt och i egentliga Östersjön. Under 1999 registrerade Kustbevakningen 326 oljeutsläpp, vilket är något färre än tidigare år. Fartygen avstår från att nyttja befintliga mottagningsanordningar för oljeavfall. Mottagningsstationer finns i dag i alla svenska hamnar, men saknas fortfarande i en del andra Östersjöländers hamnar.

Om inte tillräckliga insatser görs för att minska tillförseln av näringsämnen till havet kommer de problem med övergödning som beskrivs i kap. 7, bl.a. syrefria bottnar, att finnas kvar.

14.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för detta miljökvalitetsmål. Områdesskydd för att värna natur- och kulturvärden regleras i 7 kap. miljöbalken, liksom det generella strandskyddet. De generella hushållningsbestämmelserna enligt 3 kap. i miljöbalken, och i viss utsträckning de särskilda enligt 4 kap., är tillämpliga, bl.a. vad gäller riksintressen för naturvård, kulturmiljövård, friluftsliv och fiske. I övrigt finns i miljöbalken bestämmelser i 8 kap. om utsättning av främmande arter, 9 kap. bl.a. om utsläpp från miljöfarliga verksamheter, 11 kap. om vattenverksamhet, 13 kap. om genetiskt modifierade organismer, 14 kap. om kemiska produkter och 15 kap. om avfall. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i 6 kap. i miljöbalken är också viktiga när det gäller att utveckla miljöanpassade lösningar och att öka hänsynen till miljön.

Det kommunala planmonopolet och plan- och bygglagen ger kommunerna möjlighet att styra mark- och vattenanvändningen. Genom områdes- och detaljplanebestämmelser kan natur-, kultur- och friluftslivsvärden skyddas.

I den marina miljön är internationellt arbete viktigt. Nordiska Ministerrådet och HELCOM (Helsingforskommissionen) har utarbetat rekommendationer för skydd av marina områden (marine protected areas) och nyligen också för hotade marina biotoper. Också inom OSPAR (Oslo-Pariskonventionen om havsföroreningar) finns gemensamma överenskommelser om skydd av ekosystem och biodiversitet. Sverige har anslutit sig till den s.k. Ramsar-konventionen om skydd av internationellt värdefulla våtmarker (bl.a. strandängar). Inom Nordiska Ministerrådet pågår ett projekt för identifiering av hotade och representativa kustbiotoper i Norden. Oavsiktliga introduktioner av främmande organismer förebyggs genom tillämpning av internationella riktlinjer för barlastvattenhantering och flyttning av marina organismer.

Utsläpp från fartyg av olja och andra skadliga ämnen som härrör eller i övrigt står i samband med fartygets drift, regleras huvudsakligen av lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. I lagen finns bestämmelser om förbud mot förorening från fartyg och föreskrifter om fartygs konstruktion, mottagning från fartyg av rester och avfall som innehåller skadliga ämnen samt om tillsyn och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar. Lagen kompletteras av förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt föreskrifter från Sjöfartsverket. Den svenska lagstiftningen bygger framför allt på 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg och dess ändringsprotokoll från 1978 (MARPOL 1973/78).

Länsstyrelserna har viss föreskriftsrätt enligt sjötrafikförordningen (1986:300) och får meddela föreskrifter, som bl.a. behövs av miljöskäl, om t.ex. fartbegränsning eller begränsning att utnyttja ett vattenområde. Enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) råder generellt förbud mot trafik med vattenskoter. Länsstyrelsen får dock föreskriva om att trafik får förekomma inom vissa områden samt i övrigt medge undantag för tillfällig användning i samband med tävling eller uppvisning. I lagen (1986:18) respektive förordningen (1996:53) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar finns bestämmelser om krav som sådana båtar ska uppfylla när de säljs.

Fornlämningar har ett skydd enligt kulturminneslagen och synnerligen märkliga byggnader och anläggningar kan förklaras som byggnadsminnen.

Det yrkesmässiga fisket i Sveriges havsområden regleras i stor utsträckning av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (Common Fisheries Policy, CFP). I EG:s grundförordning anges allmänna mål för den gemensamma fiskeripolitiken. Det finns också detaljföreskrifter, bl.a. vad gäller bifångster av ungfisk, minimimått och om nationell kontroll av fisket. Sverige har skyldighet att reglera fisket så att det icke yrkesmässiga fisket, d.v.s. fritidsfisket och fisket med stöd av enskild rätt, inte påverkar förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken. Kustfisket baseras dels på unionens gemensamma fiskeripolitik, dels på nationell reglering. Inom tolv nautiska mil från kusten är den nationella bestämmanderätten stor. I den svenska fiskelagen (1993:787) och förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen finns bestämmelser för fiskevården av långsiktig karaktär, t.ex. förbud mot fiske med sprängämnen och elektrisk ström. Fiskeriverket får meddela föreskrifter om begränsningar av fiskets omfattning, t.ex. genom licenser, fartygstillstånd, redskapsbegränsningar, förbudsområden och fisketider. Vattenbruk regleras också genom den nationella fiskerilagstiftningen. Alla fiskodlingar kräver tillstånd enligt fiskerilagstiftningen, samt vad gäller större odlingar också enligt miljöbalken.

Förvaltningen av fisket skiljer sig mellan de olika havsområden som omger Sverige. I Östersjön sker förvaltningen genom fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC) och baseras på Gdanskkonventionen från 1973. Årliga överenskommelser görs mellan Östersjöstaterna om fiskekvoter, regler, förvaltningsstrategier och samarbetsformer. Fisket i Skagerak och norra Kattegatt förvaltas gemensamt av EU och Norge genom 1966 års avtal om ömsesidigt fiske mellan Sverige, Danmark och Norge. För fisket i södra Kattegatt, Öresund och södra Östersjön finns en konvention från 1933 mellan Sverige och Danmark som numera administreras av EU. Nordsjöfisket inom Norges och EU:s fiskezoner

regleras genom ett ramavtal. På grundval av detta ingås årliga kvotavtal för de viktigaste fiskarterna. Man har också enats om upprättandet av långsiktiga förvaltningsplaner för de gemensamma fiskbestånden i Nordsjön.

EG-kommissionen företräder medlemsstaterna i internationella förhandlingar inom olika regionala fiskeriorganisationer där Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC), Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC), Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO) och Nordatlantiska laxorganisationen (NASCO) är de viktigaste för Sverige.

Strukturstödet till fisket, inklusive beredningsindustri och avsättningsfrämjande åtgärder, kommer för den kommande sjuårsperioden (2000–2006) att uppgå till ca 830 Mkr sammanlagt (EU + statligt nationellt bidrag). Ca 100 Mkr av dessa medel avser anpassning av fiskeansträngningen och ca 180 Mkr modernisering och förnyelse av fiskeflottan.

14.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som kan krävas för att nå etappmålen. Vissa förtydliganden av innebörden av och syftet med etappmålen ges också. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi analyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redovisas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på längre sikt av att nå miljökvalitetsmålet.

14.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. Senast 2010 har 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga naturoch kulturvärden ett långsiktigt skydd.

Målet syftar till skydd av värdefulla miljöer och områden i både den marina miljön och på land. I den marina miljön, under vattenytan, är det särskilt viktigt att bevara dels regionalt unika och sällsynt förekommande miljötyper (främjar den biologiska mångfalden), liksom sammanhängande områden som har sådan karaktär att de representerar olika kustavsnitt. Områden som bedöms ha särskild betydelse som reproduktionslokaler (lekområden) eller för uppväxt av enskilda arter bör också ges ett stöd eller skydd.

På land och i strandområden är skydd och vård av kustens och skärgårdarnas unika natur- och kulturlandskap angeläget, liksom skydd och vård av det äldre byggnadsbeståndet. Karaktäristiska miljöer knutna till

sjöfarten och skärgårdens näringar behöver särskilt uppmärksammas. Ett ökat säkerställande behövs liksom ekonomiskt stöd till vård av kulturhistoriskt värdefulla anläggningar. I dag har många områden ett otillräckligt skydd med risk för exploateringar i känsliga områden. Det gäller bl.a. grunda vikar som riskerar att fyllas igen eller muddras. Marina fornlämningar behöver uppmärksammas så att de skyddas mot förstörelse.

Statliga åtgärder handlar om att inrätta ytterligare nationalparker och natur- och kulturreservat, inkl. sådana som skyddar undervattensmiljöer (”marine protected areas”), att besluta om byggnadsminnen och biotopskyddsområden samt regionalt skydd av grunda havsvikar mm. Naturvårdsverket har bedömt att det handlar om i storleksordningen 3 nationalparker och ett 50-tal naturreservat på lång sikt förutom andra skyddsåtgärder som behövs för att upprätthålla värdena i t.ex. grunda havsvikar och andra hotade biotoper. Områdesskyddet bör liksom hittills integreras i arbetet med Natura 2000 och EU:s art- och habitatdirektiv. På lokal nivå behövs ställningstagande i den kommunala planeringen som innebär skydd för värdefulla miljöer. Kommunerna har stort ansvar för att strandskyddet upprätthålls och att grunda havsvikar skyddas så långt som möjligt från exploatering. Fiskeriverket kan genom reglering av fisket bidra till att skydda känsliga marina miljöer.

För att skydda de marina områden som har stora naturvärden krävs karteringar och förbättrat kunskapsunderlag. Detta bör vara en prioriterad uppgift för Naturvårdsverket i samverkan med Artdatabanken och Fiskeriverket. Etappmålets nivå kan behöva omprövas när bättre underlag om skyddsbehov och kostnader föreligger. Den strategi för bevarande av kustens och skärgårdens kulturarv som ska föreligga senast 2005 kommer bl.a. att ge underlag för denna omprövning.

Ansvariga för genomförandet är de centrala myndigheterna Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelser. Medverkan av fiskesektorn och kommuner behövs.

Etappmål 2. Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och utvecklas.

Nordens kustkultur är speciell och är bärare av viktiga delar av vår kultur. Kust och skärgårdens traditionella bebyggelse och anläggningar berättar om hur jordbruk, fiske, handel, sjöfart, stenindustri, turism och försvar bedrivits genom tiderna. Målet syftar till att skydda utvalda delar av denna vår historia och verka för fortsatt bruk och utveckling av värdefulla kulturmiljöer inklusive det öppna och varierade odlingslandskapet i kust och skärgård.

För att utarmningen av kustens och skärgårdens kulturmiljöer ska kunna hejdas måste kunskapen om vilka värden som står på spel öka. En översyn av riksintresseområden enligt 3 kap. miljöbalken behöver göras. En inventering/sammanställning av de värden som finns knutna till fiskelägen, fyrar, lotsplatser, varv, badorter, befästningar, det marinarkeologiska kulturarvet m.m. är den primära åtgärden. Denna inventering bör vara utförd till 2003. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen som utarbetats för vissa län bör tas tillvara i arbetet. En strategi för hur dessa anläggningar och miljöer kan bevaras och utvecklas bör tas fram och nationellt bevarandeprogram för kust och skärgård upprättas. Detta arbete ligger också till grund för etappmål

1. Arbetet bör utföras av Riksantikvarieämbetet i samverkan med berörda verk och länsstyrelser. I arbetet ingår även att definiera sektorsansvaret för kulturmiljön vad gäller sjöfarten och övriga kustnäringar. Ansvariga för genomförandet är Riksantikvarieämbetet i samarbete med Glesbygdsverket, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Jordbruksverket, Fiskeriverket, Energimyndigheten, länsstyrelser och kommuner. Medverkan av fiskesektorn behövs.

Etappmål 3. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och stammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. Naturvårdsverkets och Fiskeriverkets arbete med åtgärdsprogram för hotade arter i marin miljö är i dag mycket begränsat. Världsnaturfonden har under många år, och med stor framgång, arbetat med projekt Havsörn. Med ledning av underlag från Artdatabanken bedömer vi att mellan 2 och 17 hotade arter knutna till marin miljö och stränder behöver särskilda insatser under den närmaste 10-årsperioden (i konsekvensanalysen har vi utgått från medianvärdet, 10 arter). Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågel- och habitatdirektiv som förekommer i denna miljö. Kunskapen om marina arter är mycket begränsad och behovet av åtgärdsprogram är förmodligen underskattat. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras. För arter där kunskap redan finns bör åtgärdsprogram genomföras snarast.

I vilken utsträckningen åtgärdsprogram behöver tas till beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga delmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsyns-

tagande från olika samhällsverksamheter, samt genom områdes-/biotopskydd. Endast i fråga om arter vilka ej kan förmodas överleva utan speciella åtgärder, och som kan befaras försvinna ur landet inom en snar framtid bör åtgärdsprogram utarbetas. För den marina miljön är det viktigt att kunskapsläget förbättras genom forskning och inventeringar.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Artdatabanken, länsstyrelser och kommuner. Det behövs också medverkan från ideella organisationer och fiskenäringen.

Etappmål 4. Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.

Bifångster av däggdjur och fåglar gäller i första hand säl, småvalar (tumlare) och skarv m.fl. sjöfåglar. Vid i princip alla typer av fiske får man även en viss mängd fisk utöver den man vill ha. Det rör sig dels om andra arter, dels ungfisk av målarten man fiskar efter. Den senare kategorin behandlas under etappmål 5 om överuttag av fisk. Bifångsterna kan utgöra ett hot mot vissa arters långsiktiga överlevnad. Konsekvenserna är också negativa för fiskenäringen som får mindre fångster av önskade fiskarter. Bifångster av fåglar och däggdjur leder också ofta till att fiskeredskapen skadas.

Sverige har genom att ratificera det internationella avtalet om bevarande av småvalar i Östersjön och Nordsjön (ASCOBANS) förbundet sig att bifångsten av tumlare (den vanligaste arten av småvalar i svenska vatten) högst får vara 2 procent av populationen. För att kunna leva upp till avtalet krävs undersökningar av hur många tumlare det finns och hur stora bifångsterna är.

Fiskeriverket bör snarast förtydliga och kvantifiera etappmålets innebörd för övriga arter som ingår i bifångsterna.

För att undvika bifångster, som kastas överbord, föreskrivs i fiskeregler hur, var och när fisket får bedrivas. En under senare år utvecklad strategi för att minimera bifångsterna är utvecklingen av selektiva redskap där bifångsterna hålls på en låg nivå. Bl.a. har nätens utformning stor betydelse. Åtgärder bör också vidtas för att minska dumpningen av bifångster ute till havs. Om bifångsterna tas till hamn är det lättare att uppskatta mängderna och detta kan driva på utvecklingen och användningen av selektiva redskap ytterligare .

Ansvarig myndighet är Fiskeriverket. Fiskesektorns medverkan krävs dessutom. Det är viktigt att utvecklingsarbetet av selektiva redskap sker i samråd, och att utvecklade redskap och metoder kommer till användning. För att nå målet till 2010 krävs att åtgärder vidtas omedelbart.

Etappmål 5. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svenska farvatten motsvarar senast 2008 återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.

Målet handlar i första hand om fiskeflottans storlek och hur fisket bedrivs. Målet gäller både svenska fiskare och andra länders fiskare som utnyttjar svenska fiskevatten. En begränsning av uttaget av fisk i Östersjön krävs bl.a. för att torsken ska återhämta sig. Viktiga åtgärder är utveckling och genomförande av förvaltningsplaner, anpassning av fiskeflottans storlek och sammansättning (strukturplan för fiskerinäringen i Sverige 2000–2006), internationellt arbete och forsknings- och utvecklingsarbete. I de fall osäkerhet råder om beståndens storlek eller om hur stor beskattning bestånden tål ska försiktighetsprincipen tillämpas. En naturlig balans mellan fiskarterna bör eftersträvas. En avvägning mellan det lokala kustfisket och det storskaliga havsfisket måste ske, där det kustnära fisket kan behöva stärkas.

I målet ingår även anpassning av fisket i de stora sjöarna, bl.a. genom utbyte av redskap. Det behövs också en översyn av fritids- och husbehovsfiskets påverkan på fiskbestånden, särskilt i känsliga områden som fjällvatten och lokalt även längs med kusten och i de stora sjöarna.

Ansvarig myndighet är Fiskeriverket. Samverkan inom EU är nödvändigt, men samtidigt är det viktigt att det nationella handlingsutrymmet utnyttjas så långt möjligt. Fiskesektorns medverkan krävs dessutom. Det är viktigt att åtgärder vidtas omedelbart om balans ska kunna nås till 2008.

Etappmål 6. Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.

Skärgården, särskilt de yttre delarna, är en förhållandevis orörd miljö där det fortfarande är möjligt att uppleva tystnad och stillhet. Många öar i havsbandet är dessutom viktiga häckningsplatser för sjöfåglar. Detta sammantaget gör att det är angeläget att båttrafiken i vissa områden regleras med avseende på hastighet, buller, tillträde etc. Tillträdesförbud råder redan i dag under fåglarnas häckningsperiod till många av öarna och skären i ytterskärgården. Miljövårdsberedningen tog i sitt betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) upp införandet av regleringar i sjötrafiken i syfte att minska bullret. För att minska bullret är det också viktigt att båtarnas motorer är så tysta som möjligt. Normer för buller från fritidsbåtars motorer avses att införas genom kommande revidering av EU:s fritidsbåtsdirektiv 94/25. Eftersom det är fråga om ett s.k. produktdirektiv, kommer kraven

att bli harmoniserande för medlemsstaterna, dvs. nationella avvikelser från kraven är i princip förbjudna.

Länsstyrelserna i kust- och skärgårdslänen bör tillsammans med kommunerna och båtlivets organisationer i ett första steg, senast till 2005, utreda möjligheten att inrätta bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder för fritidsbåtar. Länsstyrelserna bör också ge förslag till lämpliga områden som bör vara bullerfria. Naturvårdsverket och Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att följa upp den kartläggning som Naturvårdsverket gjorde 1995 om vilka åtgärder som vidtagits för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken. Miljövårdsberedningen kommer inom ramen för sitt uppdrag angående regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsområden att också belysa denna fråga.

Det är angeläget att berörda parter gemensamt definierar vad försumbart buller är.

Ansvariga är i första hand är länsstyrelserna och kommunerna. Naturvårdsverket och Sjöfartsverket har ett samordnande och övergripande ansvar. Medverkan krävs från båtlivets organisationer.

Etappmål 7. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

Målet avser s.k. operationella utsläpp från fartyg, dvs. medvetna utsläpp som sker från fartygens normala drift t.ex. vid rengöring av lasttankar. Det är främst oljeutsläpp som man har uppgifter om, men det kan inte uteslutas att också andra kemikalier släpps ut på detta sätt. Trots internationella regler som förbjuder utsläpp och en väl utbyggd kapacitet att ta om hand förorenat vatten i svenska hamnar sker sådana utsläpp fortfarande. Kustbevakningen registrerar ca 400 oljeutsläpp per år. Man bedömer därutöver att det finns ett mörkertal som är minst lika stort.

Ett effektivt åtgärdsprogram måste bygga på en kombination av förebyggande åtgärder och service till sjöfarten i alla länder runt Östersjön samt övervakning och sanktioner vid överträdelser av gällande bestämmelser. I flera länder runt Östersjön måste fler anläggningar för omhändertagande byggas. Ökade insatser krävs för övervakning av utsläpp till havs. De ökade myndighetskostnaderna för åtgärderna bör på sikt kunna täckas av minskade bekämpnings- och saneringskostnader. Internationellt arbete pågår med att utveckla satellitövervakning och märkningssystem för olja.

Arbetet med att ta fram aktuell miljöatlas för kustlänen bör slutföras. Miljöatlas är ett väsentligt underlag för att kunna prioritera insatser vid t.ex. oljesanering.

Ansvariga myndigheter är Sjöfartsverket och Kustbevakningen.

14.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. I tabell 14.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenser mellan nivåerna.

Tabell 14.2. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Hav i balans samt levande kust och skärgård med jämförande konsekvensbedömning. Vald ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning 1. Områdesskydd, marint/ kust och skärgård

25 % / 60 % 35 % / 70 % 50 % / 80 %

2. Nationell bevarandestrategi

[endast en nivå]

3. Åtgärdsprogram för hotade arter

2010

2010

2005

4. Bifångster [endast en nivå] 5. Uttag av fisk 2010 2008 2005 6. Buller o störningar [endast en nivå] 7. Olje- och kemikalieutsläpp

[endast en nivå]

Miljökonsekvenser Risk för att områden exploateras/skadas innan de blir skyddade. Hotade arter/stammar för vilka åtgärdsprogram ej genomförs kan slås ut, liksom överfiskade arter

Med något forcerat områdesskydd mindre risk för skador. Goda chanser för hotade arter som snabbt får program. Något bättre situation för överfiskade arter

Snabbt genomfört områdesskydd ger goda förutsättningar att skydda alla skyddsvärda områden inom en generation. Tidigt genomförande av åtgärdsprogram och åtgärder mot överuttag av fisk ger goda förutsättningar för många arter.

Ekonomiska konsekvenser Offentliga utgifter ca 25 Mkr/år. Kostnaderna för sektorernas anpassning bedöms uppgå till ca 10 Mkr/år. Att vänta med att begränsa överfisket kan få förödande konsekvenser för fisket

Offentliga utgifter drygt 25 Mkr/år. Kostnaderna för sektorernas anpassning bedöms uppgå till cirka 10 Mkr per år. Förbättrade förutsättningar för fisket, dock kan det i vissa fall vara otillräckligt.

Offentliga utgifter ca 30 Mkrper år. Kostnaderna för sektorernas anpassning bedöms uppgå till cirka 10 Mkr per år. Goda förutsättningar för fisket. Genomförandet kan dock försvåras genom tids- och resursbrist på myndigheter.

Sociala konsekvenser Senarelagda positiva effekter för fiskenäringen. Positiva effekter för boende, friluftsliv och turism

Positiva effekter för fiskenäringen kommer tidigare, men kräver större förändringar på kort sikt. Större positiva effekter för boende, friluftsliv och turism genom att upplevelsevärden till varatagits och utvecklats.

De positiva effekter för fiskenäringen visar sig tidigast, men kräver också störst förändringar på kort sikt. Störst positiva effekter för boende, friluftsliv och turism genom många skyddade områden.

Figur 14.1. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Vi har prövat ovanstående ambitionsnivåer och funnit medelnivån vara den lämpligaste. Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagen nivå.

Miljökonsekvenser

Med etappmål 1 tas betydande steg mot ett långsiktigt skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden. Målet på lång sikt är att samtliga dessa miljöer ska vara skyddade, vilket bör ge ett tillräckligt skydd för den biologiska mångfalden under vattenytan liksom natur- och kulturmiljön i kust- och skärgårdslandskapet. Föreslagen nivå på 35 procent skydd av marina miljöer till 2010 kan kanske tyckas vara lågt satt, men eftersom det i många fall krävs mer underlag och kunskap för att kunna fatta beslut om skydd har vi bedömt denna nivå som rimlig. Det innebär dock att en större del av skyddet måste komma till stånd under en 10-årsperiod efter 2010. För att bevara den biologiska mångfalden krävs också att etappmål 3 om åtgärdsprogram för hotade arter genomförs. Den brist på kunskap som finns om den marina miljön, särskilt om man undantar däggdjur och kommersiella fiskarter, gör att tiden behövs fram till 2010 för att nå etappmålet. Efterhand som kunskapen växer (forskning och utveckling måste prioriteras inom detta område) kan åtgärdsprogram behöva läggas till. Bevarandet av kustkulturens anläggningar, t.ex. fyr- och lotsplatser där bemanningen dragits in, är angeläget. Med en bevarandestrategi klar till 2005 finns goda möjligheter att skydda ett representativt urval och att olika verksamheter etableras och bedrivs med beaktande av platsens kultur- och naturvärden. Med etappmål 4 om bifångster och etappmål 5 om uttag av fisk tas viktiga steg mot ett hållbart fiske. Att bringa ned bifångsterna till ett minimum har särskilt stor betydelse för arter som tumlare och gråsäl. För tumlaren är risken att fastna i fiskeredskap ett av de största hoten. De ekologiska vinsterna med att balansera uttaget av fisk är mycket stora. Vissa fiskarter är i dag lokalt försvunna, men kan genom ett balanserat fiske och åtgärder mot övergödning, miljögifter och fysisk exploatering i känsliga miljöer med stor sannolikhet återhämta sig. Med etappmål 6 om minskning av buller och störningar från båttrafik kan natur- och upplevelsevärdena i vissa skärgårdsområden behållas och förbättras. Införande av hänsynsområden har positiva effekter både för känsliga arter, t.ex. häckande fåglar, och för människor som söker lugn och stillhet. Skadorna på sjöfåglar av oljeutsläpp borde i princip upphöra om etappmål 7 om oljeutsläpp nås. Undantaget är eventuella fartygsolyckor med olje utsläpp som följd, vilket inte ingår i målet. Även för andra marina arter förbättras förutsättningarna med minskade oljeutsläpp.

Ekonomiska konsekvenser

Den samhällsekonomiska nyttan av att etappmålen genomförs är stor. På sikt medför alla åtgärder i riktning mot ett hållbart fiske att havets produktionsförmåga bibehålls eller ökas och att fisken betraktad som naturresurs bevaras för framtida generationer. Skärgården och kustvattnen utgör för många människor en viktig rekreationsplats. Nyttan av bevarad biologisk mångfald och ett rikt och varierat natur- och kulturlandskap är stor och ovärderlig.

Kostnaderna för fiskesektorns anpassning bedöms uppgå till ca 10 Mkr/år. Begränsningarna av överfisket för att upprätthålla dels fiskbestånden dels det småskaliga kustfisket kan sannolikt inte klaras utan en reduktion av fiskeflottan, vilket kan ge sysselsättningskonsekvenser lokalt. Med forskning samt teknik- och metodutveckling bör inskränkningarna i fisket kunna begränsas. Det arbete som i dag pågår med utveckling av nya fiskeredskap har redan givit goda resultat. Nya sälsäkra redskap bör leda till större fångster av fisk och minskade kostnader för reparationer av redskap. För andra sektorer än fiskenäringen bedömer vi att konsekvenserna blir mycket begränsade. Med minskade oljeutsläpp minskar samhällets kostnader för sanering.

De sammanlagda offentliga utgifterna har beräknats till drygt 25 Mkr/år. En del kostnader, bl.a. för nya redskap, bör dock kunna täckas av fiskenäringen.

De högre ambitionsnivåer som prövats i utredningen har inte bedömts vara realistiska att genomföra på grund av tids- och resursbrist, främst hos myndigheter. Vad gäller fisket måste också beaktas att tid krävs för beslut i internationella fora. Vad gäller etappmål 5 så bör man redan 2005 ha börjat med förvaltningsplaner för vissa arter inom EU (sill/skarpsill, torsk och lax i Östersjön och makrill i Nordsjön). Målet ska dock gälla förvaltningsplaner för alla arter. Då är 2008 en rimlig ambitionsnivå.

För ekonomiska beräkningar se bilaga V.

Sociala konsekvenser

Flera av etappmålen har positiva konsekvenser för boende, rekreation och det rörliga friluftslivet. Restriktioner för motorbåtstrafiken kan eventuellt uppfattas som negativt av vissa grupper. Många andra människor värderar dock tystnaden mycket högt.

Det kommersiella kustnära fisket som ofta redan bedrivs i liten skala och med små ekonomiska marginaler kan ha svårigheter att anpassa sig till nya förhållanden om restriktionerna ökar. Denna näring är redan i dag hotad. Miljömålens bidrag är förmodligen ringa. Om fisket anpassas

till fiskbestånden förbättras dock förutsättningarna väsentligt för det småskaliga kustnära fiskets långsiktiga överlevnad. Utvecklingen av sälsäkra redskap förbättrar förutsättningarna för kustfisket, bl.a. längs Norrlandskusten. På lång sikt är miljömålen positiva för sysselsättningen inom fiskenäringen genom att fiskeresursen bevaras på en stabilare nivå. Om inte fisket begränsas kommer förutsättningarna för näringen att fortsatt försämras, vilket på lång sikt sannolikt ger än mer omfattande konsekvenser än att påbörja omställningen redan nu.

14.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi bedömer att den valda nivån ger goda förutsättningar för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås inom en generation. Genom bristande kunskapsunderlag om skyddsbehov och behovet av åtgärdsprogram för hotade arter råder dock en viss osäkerhet om hur stora insatser som krävs. Etappmålens nivåer kan behöva omprövas vid kommande revideringar och då måste kanske en högre ambitionsnivå väljas. Vi bedömer att kostnaderna för samhällssektorerna, främst fiskenäringen, är begränsade i jämförelse med de miljövinster man når om miljökvalitetsmålet nås. Det är angeläget att etappmålet om balanserade uttag av fisk nås så snabbt som möjligt. Vi bedömer dock att målet tidigast kan nås 2008 såsom vi föreslagit.

14.6.4. Övriga konsekvenser

Fram till 2010 bör de insatser som ovan beskrivs under etappmålen vara tillräckliga. Införandet av EU:s ramdirektiv för vatten kan dock eventuellt ställa mer långtgående krav (jfr precisering c). Dessa åtgärder redovisas delvis under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö Efter 2010 krävs i viss utsträckning skötsel av de områden som skyddas enligt etappmål 1. Dessa kostnader har beräknats till ca 6 Mkr/år för perioden 2011–20. För att nå miljökvalitetsmålet inom en generation kommer efter hand nya etappmål behöva ställas upp som bl.a. slutför skydds- och restaureringsarbetet och som anger riktlinjer för etablering av nya verksamheter. (Enligt etappmål 1 och 2.) Särskilda åtgärder kan på sikt också krävas för att bibehålla kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster (jfr precisering b).

14.7. Styrmedel

14.7.1. Normativa

Vi bedömer att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och fiskerilagstiftningen inklusive de krav som ställs i EG-direktiv, i huvudsak är tillräcklig för att genomföra målen (se dock kap. 19 vad gäller generella förändringar av miljöbalken). Liksom inom andra områden spelar tillsynen, inte minst tillsynsorganisationens resurser, en viktig roll för genomförandet av målen.

För att minska bifångsterna bör, förutom satsningen på selektiva redskap, ett dumpningsförbud övervägas. Innan ett sådant införs bör dock konsekvenserna både ur biologisk och ekonomisk synvinkel utredas. Jämförelser kan göras med Norge som har ett dylikt förbud. Vi föreslår att regeringen ger Fiskeriverket i uppdrag att utreda hur ett dumpningsförbud skulle kunna utformas och vilka konsekvenser det kan tänkas ha.

Den nationella fiskepolitiken måste samordnas med den gemensamma fiskepolitiken inom EU. Sverige bör agera pådrivande inom EU och andra internationella fora för att snabbast möjligt få till stånd förändringar som leder till ett hållbart fiske.

Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken kan ha en styrande funktion. Naturvårdsverket har nyligen gjort en översyn av riksintressena för naturvård, som dock ej omfattade kust och skärgård. Det är angeläget att en översyn görs av riksintressena för naturvården, kulturmiljövården, friluftslivet och fisket.

Som framgår av etappmål 6 bör länsstyrelserna i kust- och skärgårdslänen tillsammans med båtlivets organisationer utreda möjligheten att, med stöd av bestämmelserna i sjötrafikförordningen eller miljöbalken, inrätta bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder för fritidsbåtar. Man bör i det sammanhanget belysa vilken tillsyn som krävs och hur efterlevnaden ska följas upp. För att minska buller och störningar bör också en utökning av vattenskoterförbudet till att gälla fler liknande vattenfordon övervägas. Den revidering av EU:s direktiv om fritidsbåtar som pågår bör genom nya krav på motorerna ge ytterligare minskningar av bullret.

Förslag till kompletterande rättsliga styrmedel för att förhindra olje utsläpp, bl.a. sanktioner, redovisades i Oljeutsläppsutredningens betänkande Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158). En fråga som kan behöva ytterligare belysning är möjligheterna att komma åt de utsläpp som sker på internationellt vatten i Sveriges närområde, t.ex. utanför Gotland. Dessa frågor bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

14.7.2. Övriga

Samråd behövs mellan Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Glesbygdsverket och Jordbruksverket för att på bästa sätt utnyttja miljö- och landsbygdsprogrammet för skötsel av strandängar inom föreslagna Ramsar-områden och stöd till ett bevarande av det karaktäristiska odlingslandskapet.

Östersjösamarbetet, bl.a. inom ramen för Östersjöstrategin, bör fortsatt prioriteras. Även det internationella samarbetet kring fiskefrågor bör ges hög prioritet.

Vid sidan av andra styrmedel kan åtgärder och styrmedel som riktar sig mot förutsättningarna att bo och verka i skärgården (av regionalpolitisk karaktär) ha betydelse för att nå miljökvalitetsmålet. Kunskap hos fiskare m.fl. behövs för att de ska kunna delta i en regional förvaltning av fiskeresurserna.

Behovet av forskning och mer kunskap om den marina miljöns biologiska mångfald är stort, liksom om orsakerna till fiskbeståndens variation och i flera fall kraftiga tillbakagång särskilt i kustområdena.

14.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. Det behövs utvecklad regional och lokal kunskap om natur- och kulturmiljövärden och andra värden i marina miljöer och kust- och skärgårdsområden. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose dessa värden bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning och andra beslut.

Åtgärdsförslagen ovan omfattar flera åtgärder från centrala myndigheter i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Skydd av viktiga

marina miljöer och skyddsvärda kust- och skärgårdsområden, utveckling och genomförande av åtgärdsprogram för hotade anläggningar samt bulleråtgärder (etappmål 1–3, 6) är i många fall åtgärder som kan utföras av länsstyrelser och kommuner. I vissa fall bör åtgärderna genomföras i samverkan med ansvariga sektorer. Etappmålen 4 och 5 är främst mål för fiskerisektorn, men länsstyrelser och kommuner bör delta i utvecklings- och åtgärdsarbetet.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning för hantering av frågor som berör natur- och kulturmiljövärden i marina miljöer och kustoch skärgårdsområden. Länsstyrelserna behöver underlag i ärenden som berör natur- och kulturmiljövärden i marina miljöer och kust- och skärgårdsområden. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna bör användas som underlag i arbetet. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

Att verka för en levande kust och skärgård innebär en bredare ansats som också innefattar åtgärder beträffande bl.a. näringsliv och transporter. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa skärgårdsområden är exempel på en sådan bredare ansats.

Formerna för en regional kustzonsförvaltning av havets resurser behöver utvecklas. I det arbetet bör länsstyrelser, kommuner, representanter för olika näringsverksamheter, bl.a. fiskare, samt intresseorganisationer delta. Arbetet bör samordnas med kommunernas översiktsplanering och ovan beskrivna regionala miljö- och hushållningsprogram. Miljövårdsberedningen har med anledning av sitt uppdrag om regionala miljö- och hushållningsprogram för landets större skärgårdsområden diskuterat att det i alla kustkommuner bör upprättas fördjupade översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Fiskeriverket har nyligen fått i uppdrag av regeringen att analysera det småskaliga kustfisket både vad gäller biologiska och ekonomiska förutsättningar.

14.9. Uppföljning

14.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 14.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

14.9.2. Motiv och förklaringar

Alla delmål utom två kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av föreslagna indikatorer. Dock behövs i flera fall ytterligare utveckling av indikatorn. De valda indikatorerna om yrkesfiskare och skydd räcker inte till för att på ett acceptabelt sätt bedöma uppfyllelse av precisering b om kust- och skärgårdslandskapets bebyggelsemönster. Eventuellt kräver det en annan typ av uppföljning för att kunna analysera graden av måluppfyllelse, eventuellt behövs en utveckling av indikatorer. För etappmål 6 om buller från båttrafik i känsliga områden finns i nuläget ingen utvecklad indikator på nationell nivå. Naturvårdsverket och Sjöfartsverket bör, inom ramen för det uppdrag som vi föreslår i avsnitt 14.6.1 (under etappmål 6) om att följa upp vilka åtgärder som har vidtagits för att minska bullerstörningar, göra en bedömning av huruvida en indikator behöver utvecklas.

Tretton av sjutton indikatorer under Hav i balans samt levande kust och skärgård finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. Indikatorerna nummer 100, 115 respektive 120 behövs för att kunna följa upp etappmål 3 om hotade arter, 4 om bifångster, respektive 2 om kustens och skärgårdens kulturarv. Indikator 117 är till för att kunna följa upp riksdagens mål om djuputbredning av tångbältet i skärgårdar.

Indikator saknas för att kunna följa upp riksdagens mål om introduktion av främmande arter och genetiskt modifierade organismer. Denna uppföljning bör kanske främst ske på annat sätt än via indikatorer (se vidare under uppföljningen för Levande sjöar och vattendrag).

Tabell 14.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Hav i balans samt levande kust och skärgård med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

113. Antal yrkes- och fritidsfiskare och antal och typ av fartyg, samt geografisk fördelning (D).

Pb, E2, E4, E5 **

Fiskeriverket. Belyser även förutsättningar att ta tillvara bebyggelse kopplat till fiskenäringen.

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D).

R

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av näringsbelastning.

Indika-

torn finns även i kap. 7, 11, 12, 16.

Påverkan (P)

42. Tillförsel av kväve och fosfor fördelat på havsområden (P).

Pc

***

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal. Modelleras från områden med provtagna data.

Indikatorn finns även i kap. 7.

114. Mängd och antal utsläpp av olja och kemikalier från fartyg (P).

R, E7

***

Kustbevakningen & Naturvårdsverket. Mäts som antal utsläpp per övervakningstid.

115. Mängd bifångst av däggdjur, fåglar och oönskade fiskarter (P).

E3, E4

**

Fiskeriverket. Bättre underlag för beräkningar behövs.

Status (S)

60. Halter av särskilt farliga organiska miljögifter i djur och människa (modersmjölk) (S).

R

**

Naturvårdsverket. Rör fisk, fågel och däggdjur. Behöver byggas ut med flera ämnen och prover.

Indikatorn finns

även i kap. 8.

116. Areal och andel jordbruksmark med god hävd för olika naturoch kulturmiljöer (S,R).

R, Pa, E2

**

Jordbruksverket. Utdrag för kustmiljön. Miljöstödsstatistik.

Indikatorn finns

även i kap. 16.

46. Halter av kväve och fosfor i hav- och kustzoner (S).

R, Pc

**

Naturvårdsverket. Databrist från flera av de värst utsatta kustzonerna finns.

Indikatorn

finns även i kap. 7.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens förslag, P = preciserade delmål, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske (I).

Pc, E5

*

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap. 6, 7, 12, 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

117. Tångbältets djuputbredning i skärgårdsområden (I).

R, Pa

**

Naturvårdsverket. Enligt

Naturvårdsverkets bedömningsgrunder på utvalda lokaler.

108. Antal hotade arter enligt rödlistan (akut och starkt hotade samt sårbara) (I).

R, Pa, E3, E4

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken.

Indikatorn finns

även i kap. 13, 15, 16, 17.

Respons (R)

118. Mängd fångad fisk jämfört med

Fiskekvoter (enl. TAC) och rekommendationer enligt biologisk rådgivning för valda fiskarter (R).

R, E5

***

Fiskeriverket. Tar hänsyn till nivå för hållbara bestånd för valda fiskarter.

119. Skydd av havs- och kustområden fördelat på skyddsform och typ av miljö (R).

Pa, Pb, E1, E2, E6

***

Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet. Omfattar både skydd av natur och kultur.

120. Bevarade karaktärsdrag i bebyggelsemönster och byggnader (R).

Pb, E2

**

Riksantikvarieämbetet.

Uppföljning av bevakningsprogram (jämför tabell 20.4)

100. Genomförda åtgärdsprogram för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

Pa, E3

**

Naturvårdsverket, Fiskeriverket & Artdatabanken.

Åtgärdsprogram finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn finns även i kap. 12, 13, 15, 16, 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens förslag, P = preciserade delmål, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

47. Växtnäringsbalans för kväve och fosfor i jordbruksmark (R).

R, Pc

**

Jordbruksverket. Visar tillförsel och läckage av näringsämnen.

Indikatorn

finns även i kap. 7.

50. Antal personer (ekvivalenter) anslutna till kommunala avloppsreningsverk fördelat enligt reningsmetod (R).

R, Pc

***

SCB. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns även i kap. 7.

163. Antal vindkraftverk, typ av etablering och höjd fördelat på län och kommuner

R

***

Energimyndigheten.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

14.9.3. Ansvarsfördelning och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Jordbruksverket, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Statistiska centralbyrån ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för, och rapportera att så sker till Miljödepartementet. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår Riksantikvarieämbetet ges i uppdrag att utreda behov och möjligheter att ta fram en indikator om kust- och skärgårdslandskapets bebyggelsemönster.

Lämplig instans bör utreda möjlighet att ta fram indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer. Detta arbete bör samordnas för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap,

Levande skogar, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag.

15. Levande skogar

15.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Levande skogar formulerats på följande sätt;

”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. – Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls. – Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. – Hotade arter och naturtyper skyddas. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. – Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

15.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina

naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.

b) Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden

vårdas så att värdena bevaras och förstärks.

c) Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i träd-

slagssammansättning värnas.

d) Skogarnas naturliga hydrologi värnas

e) Brändernas påverkan på skogarna bibehålls

f) Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker

Förslag till etappmål:

1. Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.

2. Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010. – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen med lövskog föryngrad mark ökar

3. Skogsmarken ska senast 2005 brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara.

4. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att ett hållbart skogsbruk kommer att uppnås om utvecklingen fortsätter med stor frivillig avsättning bl.a. inom ramen för certifieringsprogram liksom ökat statligt inköp av skyddsvärd skogsmark. Det behövs också att skogsbruket och samhället i övrigt visar de hänsyn som följer av delmålen. Med tanke på gjorda prioriteringar för 2010 kommer etappmål att behövas också efter 2010 t.ex. för restaureringar av värdefulla miljöer. På grund av skogsbrukets långa omloppstider tar det normalt lång tid att få genomslag för förändrade beteenden. Därför kommer inte all skogsmark att ha nått hållbarhet inom en generation.

Vårt förslag till preciseringar och etappmål innebär att vi har fokuserat på skyddet av skogslandskapet och den hänsyn som skogsbruket måste ta för att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. För att detta ska bli möjligt krävs för tiden efter 2010 en väsentligt utökad restaurering av skogsmark. Anledningen till att vi prioriterar skyddet fram till 2010 är att den skyddsvärda skogen annars riskerar att försvinna. En utökad restaurering är beroende av ekonomiska anslag. Vi bedömer att restaureringsfrågan inte är fullt lika akut som skyddsfrågan. Det är dock angeläget att restaurering utförs under tiden fram till 2010 inom ramen för befintliga statliga resurser till vård och förvaltning och genom frivilliga åtaganden.

15.3. Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag till etappmål och kompletteringar av preciseringarna till miljökvalitetsmålet grundar sig på Skogsstyrelsens och Riksantikvarieämbetets förslag (rapporterna Levande skogar respektive Kulturarvet och miljön, september 1999), på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) och på Skogsstyrelsens nationella skogliga sektorsmål (rapport juni 1999).

15.3.1. Preciseringar

a) Detta mål har, något allmännare formulerat, antagits av riksdagen i

samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Regeringen preciserade i miljömålspropositionen målet och gjorde bedömningen att det bör fortsätta att gälla som ett delmål. Eftersom målet främst är ett kvalitetsmål och inte är tidssatt bedömer vi att det bör utgöra en precisering.

b) Preciseringen har föreslagits av Skogsstyrelsen. Det räcker inte att

enbart avsätta skyddsvärd skogsmark som reservat eller liknande, utan skogen måste också skötas på ett sätt som med bibehållen kontinuitet bevarar och förstärker värdena.

c) Preciseringen har föreslagits av Riksantikvarieämbetet och har stöd i

Skogsstyrelsens förslag. Avsikten är att fokusera på sådana skogar som beror av viss skötsel för att värna det skogliga kulturarvet och gynna biologiska och sociala värden.

d) Preciseringen har tillförts som komplement till riksdagens beslutade

mål vad gäller skogsekosystemens naturliga funktioner och processer. Preciseringen har stöd i Skogsstyrelsens förslag.

e) Preciseringen har tillförts som komplement till riksdagens beslutade

mål vad gäller skogsekosystemens naturliga funktioner och processer. Preciseringen har stöd i propositionen Svenska Miljömål och den innebär att kontrollerad bränning utnyttjas med beaktande av brandfaran och djurens möjligheter att undkomma elden samt med hänsyn till de bränder som uppkommer naturligt.

f) Preciseringen är identisk med ett av Skogsstyrelsens nationella sek-

torsmål för beståndsanläggning. Skogsstyrelsen har föreslagit att skogsbruket ska ståndortsanpassas på huvuddelen av åtgärdsarealen. Eftersom begreppet ståndortsanpassning inte helt entydigt går att definiera och följa upp har vi valt att fokusera på en för miljön väsentlig aspekt av ståndortsanpassat skogsbruk, nämligen naturlig föryngring. Avsikten med preciseringen är att bibehålla en konti-

nuerlig naturlig föryngring på för metoden lämpliga marker och med för växtplatsen naturligt material. Den naturliga föryngringen är nödvändig för att bevara en naturlig variation i skogen som annars riskerar att försvinna. Delmålet innebär ingen konflikt med produktionsmålet då det förutsätter att metoden används där den är mest lämplig samtidigt som kompletterande åtgärder får vidtas.

15.3.2. Etappmål

1. Etappmålet motsvarar dels ett av de mål regeringen (i prop. 1997/98:145) menade bör fortsätta att gälla, dels Skogsstyrelsens föreslagna delmål om skogens biotoper. Skogsstyrelsen preciserade enbart statens åtagande (fast höjt med 25 000 ha jämfört med regeringens förslag i prop. 1997/98:145), medan vi valt att också ange 450 000 ha som den areal som vi bedömer kan avsättas genom frivilliga åtaganden. Målet avser jämförelse med 1999. Redan gjorda frivilliga avsättningar är inkluderade i målets arealangivelse (beräknat till ca 230 000 ha år 1998).

2. Etappmålet är, med vissa omformuleringar, samma som Skogsstyrelsens föreslagna delmål om skogens ekologiska processer och funktioner. Målet avser jämförelse med 1999. Vi föreslår att en revidering görs senast år 2005 beträffande utvecklingen av mängden hård död ved och att det mot bakgrund av utvecklingen övervägs en höjning. Vi har dessutom föreslagit att arealen med lövskog föryngrad mark ska öka.

3. Etappmålet motsvarar dels Riksantikvarieämbetets förslag till delmål för skogen, dels Skogsstyrelsens förslag till delmål om skogens kulturmiljövärden. Vi har också uppmärksammat de nyligen gjorda studier som visar på omfattande skador på fornlämningar genom avverkning och markberedning. Frågor kring biologiskt kulturarv och kulturbetingad skötsel menar vi dels bör beaktas under etappmål 1 vid avsättning av mark, dels ingå som en del av skogsbrukets sektorsåtagande.

4. Etappmålet har tagits fram inom ramen för vårt arbete, och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna preciseringen a). Vi bedömer att skydd av skogsmark och ökad generell hänsyn i skogsbruket måste kompletteras med ytterligare några individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt.

15.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen bedömde att miljökvalitetsmålet Levande skogar borde kompletteras med delmål avseende hotade arter och skydd av skogsmark. Regeringen uppdrog åt kommittén att överväga i vilken takt som precisering a) och delmålet 275 000 ha av staten skyddade områden kan nås med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser. Sammantaget bad regeringen om kommitténs bedömning av vid vilken tidpunkt delmålet om hotade arter bör vara uppnått.

Sedan propositionen lades har delmålet om det statliga skyddet utvecklats ytterligare genom att regeringen har aviserat medel för de närmaste åren motsvarande ett 10-årsprogram som möjliggör avsättning av 250 000 ha skogsmark som naturreservat och 50 000 ha som biotopskydd eller naturvårdsavtal.

Vi har bedömt att ovanstående preciseringar och etappmål motsvarar regeringens uppdrag (se etappmål 1 och 4). Frågor som rör naturupplevelser och friluftsliv anser vi beaktas genom de föreslagna etappmålen 1, 3 och 4. Därutöver finns allemansrätten och den generella och förstärkta naturhänsyn som gäller i det brukade skogslandskapet.

15.3.4. Avvikelser

Skogsstyrelsen föreslog utöver vad som ovan redovisats ett delmål om mångbruk av skogen. Innebörden av det var att hänsyn ska tas till skogens rekreationsvärden och att jakt och viltvård ska bedrivas så att det råder balans mellan klövviltstammarna och fodertillgången. Vår bedömning är att Naturvårdsverket bör utforma sektorsmål för jakt och viltvård i samråd med skogs-, jakt- och friluftslivsansvariga myndigheter m.fl. intressenter. På motsvarande sätt bör de konflikter som kan uppstå mellan skogsbruket och renskötseln hanteras i dessa näringars sektorsmål.

De delar av Skogsstyrelsens förslag som berör försurning har förts till miljökvalitetsmålet ”Bara naturlig försurning”.

Skogsstyrelsen föreslog också som mål att skogens roll som kolsänka ska nyttjas. Det innebär att skogsbruket ska bedrivas så att kolbalansen beaktas och kolsänkorna kan inräknas i klimatpolitiken. Detta mål har vi dock ej behandlat.

Frågan om användning och utsättning av genetiskt modifierade organismer, som ingår i riksdagens beslutade miljökvalitetsmål (enligt avsnitt 15.1), har vi inte närmare behandlat i detta kapitel. Med tanke på de stora risker som är förknippade med utsättning av genetiskt modi-

fierade organismer i naturen vill vi dock avråda från sådan utsättning tillsvidare. Se vidare kapitel 16 beträffande kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01).

15.3.5. Äldre miljömål

Vi anser att skogspolitikens miljömål enligt prop. 1992/93:226 även bör gälla i fortsättningen, vilket också riksdagen uttalat 1998 i enlighet med prop. 1997/98:158 om uppföljning av skogspolitiken. Målet är allmänt accepterat och tydliggör förtjänstfullt miljökvalitetsmålet.

15.4. Problemformulering

De viktigaste problemen är utarmningen av den biologiska mångfalden och skogens kulturarv.

Tabell 15.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Biologiska mångfalden utarmas, många arter är hotade (både nationellt och regionalt)

Minskning/fragmentering av värdefulla miljöer (främst skog med lång kontinuitet, skog som skötts genom selektiv huggning utan föryngringsfas).

Ökning av den långsiktiga avsättningen av skogsmark (staten, kommunerna och markägarna) Infrastruktur Produktionsmetoder

a,b

1

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Det agrara och industriella kulturarvet i skogen utarmas, vissa skogstyper har blivit ovanliga vilket också påverkar den biologiska mångfalden och rekreationsvärdena

Minskat antal kulturspår Mera likåldrig skog Minskad variation i skogens trädslagssammansättning

Utarbeta skötselanvisningar och produktionsmetoder för flerskiktade skogar Selektiv huggning och anpassning av hyggen och val av trädslag Naturlig föryngring

b,c,f 1,2,3

Minskad andel gammelskog Spara gammelskog (ökad hänsyn i skogsbruket)

2

Minskat inslag av (äldre) lövträd

Spara äldre lövrik skog (ökad hänsyn i skogsbruket) Begränsa viltskadorna på vissa lövträd

2

Minskad mängd död ved Öka mängden död ved , spara + i viss utsträckning tillskapa (ökad hänsyn i skogsbruket)

a, 2

Omfattande inverkan av dikning/torrläggning

Se även ”Myllrande våtmarker”

d

Få bränder Kontrollerad bränning

a,e

Introduktion av främmande arter och GMO

Minskad användning av främmande trädslag

Summan av ovanstående orsaker

Ökad satsning på åtgärdsprogram för arter Inventeringar/kunskap

b, 4

1 och 3

Kulturlämningar skadas eller förstörs Fornlämningar skadas

Markberedning och andra skogsbruksåtgärder

Minska misstagen (ökad hänsyn i skogsbruket) Minskad användning av eller skonsammare markberedning (skogsbruket) Områdesskydd (staten, kommunerna och markägarna) Total inventering (staten och markägarna) Underhåll och skötsel

3

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga riskerar att försämras

Försurande luftföroreningar Se ”Bara naturlig försurning”

Olämpligt skogsbruk Ståndortsanpassat skogsbruk, naturlig föryngring

c,f

Renarnas betestillgång minskar i skogslandskapet samtidigt som renarna gör skador i skogsplanteringar

Intensifierat skogsbruk på senare tid, användning av markberedning, antalet renar

Ökad hänsyn i områden där bägge parter har intressen Samråd vidareutvecklas

Skogen är inte tillräckligt ”rekreationsanpassad” i tätortsnära områden

Otillräcklig extra hänsyn tas inom skogsbruket i tätortsnära områden

Förstärkt hänsyn i vissa områden (skogsbruket) Avsättning av mark för rekreationsändamål (staten, kommuner)

delvis 1, 3, 4

15.5. Nollalternativ

Med nollalternativet menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden.

15.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Efter 1993 års skogspolitiska beslut har skogsbrukets inriktning förändrats så att miljöfrågornas betydelse förstärkts och skogsskötseln anpassats till den nya inriktningen. Tidsbegränsade resurser avsattes för att med information, rådgivning, utbildning och naturvårdsinventeringar arbeta mot ett uthålligt skogsbruk. Detta frivilliga arbete är betydelsefullt. Av den senaste utvärderingen av skogspolitikens effekter på den biologiska mångfalden framgår att skogsbrukets insatser för att skydda den biologiska mångfalden varit och är betydelsefulla och att skogsbruket är på rätt väg men att målet ännu är avlägset. Vissa åtgärder har vidtagits sedan dess bl.a. har arealen gröna skogsbruksplaner och arealen landskapsekologiska planer ökat. Trots detta kommer ändå många

av de visade bristerna att kvarstå om inte ytterligare åtgärder vidtas. I dag är drygt 2 000 arter i skogslandskapet rödlistade, varav ca 400 är akut eller starkt hotade.

En undersökning i Skåne, Värmland och Västerbotten har visat att fornlämningar fortfarande skadas i stor utsträckning. Inom områden som är avverkade och markberedda är mer än hälften av lämningarna skadade av skogsbruk. Med dagens inriktning och avverkningstakt kan totalt ca 7,6 milj ha skogsmark beräknas vara markberedd år 2020. Utvecklas inte metoder och hänsyn finns risk för en omfattande förstörelse av skogens kulturarv och den kulturbetingade biologiska mångfalden. Om den skadefrekvens som uppmätts fortsätter kommer inom en 10-årsperiod ytterligare ett par tusen fornlämningar att skadas enbart inom områden som avverkas och markbereds.

Undantas inte de kvarvarande resterna av urskogsartad naturskog från skogsbruk riskerar de att avverkas och på sikt försvinna.

Skogsimpedimenten har ett relativt gott skydd genom naturhänsynen enligt skogsvårdslagen. Det är framför allt den produktiva skogsmarken som behöver bättre skydd.

En minskad produktionsförmåga kan leda till virkesbrist och brist på biobränslen i framtiden. Naturlig föryngring behövs för den naturliga variationen och tillgången på virke av hög kvalitet.

Det regionala arbetet med att utforma regionala mål har pågått under 1990-talet hos skogsvårdsstyrelserna och i viss utsträckning länsstyrelserna. Detta arbete kommer att stödjas av de nationella delmålen för Levande skogar.

15.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

En viktig princip i skogsbruket är de av riksdagen beslutade jämställda produktions- och miljömålen. Skogsbrukets verksamhet regleras i första hand av skogsvårdslagen (1979:429), vars syfte är att bidra till att uppfylla de bägge målen. I lagen ingår också krav på hänsyn till andra allmänna intressen, t.ex. kulturmiljön och rennäringen. Skogsvårdslagen gäller parallellt med miljöbalken men vid en konflikt mellan de båda, så gäller skogsvårdslagens bestämmelser framför miljöbalkens. Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för delmål under detta miljökvalitetsmål: Förutom balkens allmänna regler, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna, aktualiseras framför allt reglerna om

  • skydd enligt 3 kap. 2 § för stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön, enligt 3 kap. 3 § för områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt samt enligt 3 kap. 4 § för områden

som har betydelse för skogsnäringen. Vidare finns i 3 kap. bestämmelser om skydd för områden av riksintresse bl.a. för naturvård och kulturmiljövård,

  • skydd av områden i 7 kap.,
  • skydd mot utsättning av djur- eller växtarter i naturmiljön i 8 kap.,
  • vattenverksamhet i 11 kap., framför allt bestämmelserna om markavvattning.
  • täktverksamhet och den allmänna regeln om en skyldighet att samråda om åtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön (t.ex. skogsbilvägar) 12 kap. samt om
  • genteknik i 13 kap.

Fornlämningar får ej skadas och har ett generellt skydd enligt lagen om kulturminnen m.m. (1988:950). Inom fornlämningsområden kan länsstyrelsen bestämma regler för t.ex. markberedning, drivning och körning. Staten finansierar inköp av mark för kultur- och naturreservat samt biotopskyddsområden. Staten svarar dessutom för kostnader för upprättande av naturvårdsavtal och skogsvårdsstyrelsernas arbete med främst rådgivning och information.

Bland övriga styrmedel märks forskning och utveckling, grundutbildning och fortbildning samt uppföljning och utvärdering. Ekonomiska styrmedel används i mycket begränsad omfattning. Certifie ringen av skogsbruket och miljömärkning av skogsprodukter är mycket kraftfulla frivilliga insatser som ligger i nollalternativet.

15.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

De viktigaste åtgärderna för att uppnå delmålen är att utveckla ett hållbart skogsbruk som tar större hänsyn till skogens biologiska mångfald och kulturarv. Särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer undantas från skogsproduktion och vårdas när det krävs. Åtgärder behövs för att skadorna på fornlämningar och andra värdefulla kulturlämningar genom bl.a. markberedning ska upphöra. En ökad ståndortsanpassning krävs också för att säkra den långsiktiga produktionsförmågan. Ökad kunskap behövs på flera områden för att på lång sikt uppnå miljökvalitetsmålet.

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som krävs för att nå etappmålen. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi analyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redovisas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på längre sikt av att nå miljökvalitetsmålet.

15.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.

Målet utgår från Miljövårdsberedningens förslag om att skydda ytterligare 700 000 ha av den produktiva skogsmarksarealen med tillräckliga biologiska värden för att kunna skyddas med stöd av naturvårdslagen (Skydd av skogsmark, SOU 1997:97). Riksantikvarieämbetet redovisade till Miljövårdsberedningen att det finns goda möjligheter att samordna skydd av kulturmiljövärden och biologiska värden. Målet räknas fr.o.m. 1999 och innebär att skogar med höga naturvärden ska bevaras. Skyddet av urskogar och urskogsliknande naturskogar bör prioriteras.

Målet inkluderar också lämplig skötsel av den avsatta marken, särskilt i skogar med kulturhistoriska värden. Angivna skyddsnivåer förutsätter att generell hänsyn tas på all övrig skogsmark (enligt målsättningar i skogspolitiken och övriga här föreslagna delmål). I vissa områden som inte undantas från produktion bör dessutom extra stor hänsyn tas (förstärkt hänsyn). Det kan dels gälla områden som i stor utsträckning används för rekreation och friluftsliv, dels gälla anpassad skötsel av t.ex. sumpskog och ädellövskog.

Till och med 1998 är 865 000 ha produktiv skogsmark skyddad enligt lag. Det motsvarar ca 3,8 procent av den produktiva skogsmarksarealen. Om man undantar fjällnära områden är dock knappt 1 procent skyddade. Enligt Miljövårdsberedningens utredning finns det behov av att inom en generation (anges som ”kortsiktigt”) skydda ytterligare ca 700 000 ha av den produktiva skogsmarksarealen, i huvudsak nedanför gränsen för fjällnära skog. I Miljövårdsberedningens beräkning ingår skog med höga naturvärden oavsett om det är fråga om små eller stora skogsområden. Därutöver bedömdes att det finns ca 200 000 ha där det föreligger behov av förstärkt hänsynstagande (”vida överstigande den generella naturhänsynen som normalt tas”). På lång sikt (ca 40 år) bedömdes att åtminstone 12 procent av den produktiva skogsmarksarealen skulle behöva vara skyddad, vilket motsvarar ett ytterligare skyddsbehov på ca 1 milj ha. I denna bedömning ingår restaurering och återskapande i stor omfattning, bl.a. byte av trädslag.

De frivilliga avsättningarna uppgick 1998 till 230 000 ha. Dessa avsättningar är inkluderade i det frivilliga skydd som ingår i etappmålet under förutsättning att höga naturvärden har bevarats. Arealen ökar dels genom att skogspolitiken påverkar markägarnas beslut dels genom den certifiering skogsbruket genomför t.ex. FSC (Forest Stewardship Council) och PEFCC (Pan European Forest Certification Council).

Den frivilliga avsättningen har varit framgångsrik och det finns anledning att förvänta sig ytterligare resultat där. År 2005 görs bl.a. mot

denna bakgrund en förnyad bedömning av om målet är tillräckligt för att nå avsedd effekt.

Statens ansvar har med utgångspunkt i miljömålspropositionen uppskattats till ca 350 000 ha.

Åtgärderna består av skydd och skötsel av skogsmark genom statliga insatser med stöd av lagstiftningen och ersättning från staten eller genom frivilliga avsättningar. De statliga skyddsformer som främst är aktuella är natur- eller kulturreservat, biotopskyddsområden och civilrättsliga avtal (naturvårdsavtal).

I målet ingår skydd av den skyddsvärda produktiva sumpskogen (jfr etappmål 1 under Myllrande våtmarker). Arbetet med områdesskydd bör som hittills integreras med Natura 2000-processen och EU:s fågeloch habitatdirektiv.

Ansvariga myndigheter för genomförandet är Naturvårdsverket, Skogsvårdsorganisationen, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna. Stor medverkan behövs från skogsägarna.

Etappmål 2. Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010. – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen med lövskog föryngrad mark ökar

Som basår avser vi år 1999 för etappmål 2.

Av naturliga skäl måste en förändring av tillståndet åstadkommas genom att öka andelen hård död ved som lämnas kvar i skogen. Därför är etappmålet uttryckt i hård död ved. Därigenom påverkas efter hand mängden död ved i olika nedbrytningsstadier. För att bevara den biologiska mångfald som är beroende av död ved behövs rik förekomst både av olika nedbrytningsstadier och av olika trädslag. Det är särskilt viktigt att det finns tillräckliga mängder grov död ved.

Det finns i dag i genomsnitt 6,1 m3 död ved per ha (Miljötillståndet i Skogen, NV 1999),varav 2,2 m3 är hård död ved. En ökning med 25 procent av all död ved skulle ge ett genomsnittsvärde på 7,6 m3 per ha. Enligt Naturvårdsverkets rapport om Bedömningsgrunder för skogslandskapet utgör det fortfarande en tydlig avvikelse från naturliga nivåer (motsvarande klass 3, på en skala 1–5). På många håll i mellersta Sverige ligger dessutom nivåerna långt under riksgenomsnittet (dvs. mindre än 6,1 m3 per ha). En höjning av målets ambitionsnivå är angelägen på sikt.

Äldre lövrik skog definieras som skog äldre än 60 år i södra Sverige och 80 år i norra Sverige och som har mer än 25 procent lövträd (för exakta definitioner se Skogsstyrelsens rapport om Levande skogar). Andelen sådan skog uppgår i dag i landet som helhet till 5,3 procent. En ökning med 10 procent ger en andel på 5,8 procent.

Gammal skog definieras som äldre än 120 år i södra Sverige och äldre än 140 år i norra Sverige (för exakta definitioner se Skogsstyrelsens rapport om Levande skogar). Andelen gammal skog i Sverige i dag är 6,2 procent av den produktiva skogsmarken. En ökning med 5 procent ger en andel på 6,5 procent.

Om man ser den äldre lövrika skogen och gammelskogen som särskilda, avgränsade biotoper kan man utgå från principerna för fragmenteringsgrad och tröskelnivåer (se Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder för skogslandskapet). Dessa säger att det bör finnas åtminstone 10 procent av biotopen i landskapet för att de arter som är beroende av biotopen ska klara sig långsiktigt. Vissa arter kan behöva en andel på upp till 30 procent. Eftersom det förmodligen är få arter som är helt bundna till just dessa biotoper (dvs. många arter kan också utnyttja andra liknande biotoper), kan tröskelvärdena antas vara något överskattade. För att vara på säkra sidan borde man ändå på lång sikt sträva efter att närma sig en 10-procentig andel av äldre lövrik skog respektive gammal skog. Jämför med Internationella Naturvårdsorganisationen IUCN som rekommenderar att 10 procent av alla representativa skogsekosystem sparas. Det är särskilt angeläget att andelen lövskog ökas på marker som tidigare präglats av löv eller ädellöv, särskilt kring äldre jordbruksbygd, i anslutning till bebyggelse och vid plantering av jordbruksmark.

Åtgärderna består främst av förbättrad hänsyn i skogsbruket, dvs. att lämna död ved och ”döende” träd vid avverkning, spara lövträd vid röjning/gallring och begränsa slutavverkning i äldre skogsbestånd samt att använda mer lövträd i föryngringarna. Det går också att skapa död ved (högstubbar mm).

Ansvarig myndighet är främst Skogsvårdsorganisation. Stor medverkan behövs från skogsägarna.

Etappmål 3. Skogsmarken ska senast 2005 brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara.

Det är angeläget att utarmningen av det agrara, skogliga och industriella kulturarvet upphör. På både kort och lång sikt måste skadorna på fornlämningar och övriga kulturlämningar upphöra. För att förebygga skador är ett skonsamt skogsbruk allra viktigast. Dessutom är det angeläget att all produktiv skogsmark inventeras och att fornlämningsregistret görs tillgängligt i digital form så fort som möjligt. I dag är enbart ca 25 procent av skogsmarken godtagbart inventerad. Norrlands inland är t.ex. otillräckligt inventerat. I projektet Skog och historia som drivs av Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet, har man beräknat att på fem år kunna åtgärda de brister som nu finns. Att inventera i takt med avverkningarna är en annan möjlighet som innebär att kostnaderna för inventeringen fördelas över en längre tidsperiod. En studiekampanj Kulturmiljövård i skogen har genomförts med stor framgång. Nu arbetar länsstyrelserna, länsmuséerna och skogsvårdsstyrelserna med att bygga ett nätverk på regional nivå. Enskilda skogsägares kunskaper, intresse och engagemang för skogens kulturlämningar är ofta ett tillräckligt skydd. Berörd areal är dock dåligt känd. I Skogsstyrelsens redovisning finns ett räkneexempel som anger arealen kända fornlämningar och kulturlämningar i skogsmark till 53 000 ha respektive 43 000 ha.

Skogsbruket måste bedrivas så att skador ej uppstår och det skogshistoriska kulturarvet kan bevaras. För att nå etappmålet krävs det att påbörjade inventeringar fullföljs och görs lättillgängliga i digital form. Begränsningar och metodutveckling för markberedning behövs också. Hänsyn till forn- och kulturlämningar bör vara en del av näringens certifiering och gröna skogsbruksplaner.

Ansvariga myndigheter för genomförandet är i första hand Skogsvårdsorganisationen och Riksantikvarieämbetet.

Etappmål 4. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I dag arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för åtminstone två arter som förekommer i skogslandskapet. Med ledning av underlag från ArtDatabanken bedömer vi att mellan 12 och 48 hotade arter i skogslandskapet behöver särskilda insatser under den närmaste 10-års-

perioden (i konsekvensanalysen har vi utgått från medianvärdet, 30 arter). Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågel- och habitatdirektiv som förekommer i denna miljö. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras. Åtgärdsprogram kan också tas fram för grupper av hotade arter eller för speciella livsmiljöer som hyser många hotade arter.

I vilken utsträckningen åtgärdsprogram behövs beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga etappmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsynstagande från olika samhällsverksamheter, samt genom områdes-/biotopskydd. Vi gör ändock den bedömningen att ett begränsat antal åtgärdsprogram för enskilda arter kommer att behövas också på längre sikt.

Åtgärderna består i att ta fram åtgärdsprogram för ca 30 arter och att påbörja genomförandet av dem så snart som möjligt.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, länsstyrelser, Skogsvårdsorganisationen och kommuner. Skogsägare och frivilligorganisationer bör involveras i arbetet.

15.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. I tabell 15.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser.

Tabell 15.2. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Levande skogar med jämförande konsekvensbedömning. Vald ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning 1. Skydd av skogsmark 700 000 ha 800 000 ha 900 000 ha 2. Död ved Äldre lövrik skog Gammal skog

+ 25 % +10 % +/- 0

+ 50 % +10 % + 5 %

+100 % +15 % +5 %

3. Forn- och kulturlämningar

2010

2005

2005

4. Åtgärdsprogram för hotade arter

2010

2010

2005

Miljökonsekvenser Förutom skyddet av skogsmark krävs generell hänsyn på all mark och förstärkt hänsyn på viss areal för att skyddet skall vara tillfredsställande. Hård död ved otillräckligt. Tillskotten av äldre lövrik skog samt gammal skog otillräckliga. Skyddet för kulturlämningar otillräckligt, det krävs förstärkt hänsyn för att skyddet skall bli tillfredsställande. Forn- och kulturlämningar riskerar att skadas.

Hård död ved regionalt otillräckligt. Ytterligare ökning av äldre lövrik skog samt gammal skog behövs på lång sikt. Arealen skyddad skog kan också inkludera vissa kulturhistoriskt värdefulla områden som saknar tillräckliga biologiska värden. Fornlämningar skadas ej och tillräcklig hänsyn tas till kulturlämningar. Också denna nivå kräver generell och förstärkt hänsyn.

Hård död ved på de flesta ställen tillfredsställande. På lång sikt behövs ytterligare ökning. Ytterligare ökning av äldre lövrik skog och gammal skog behövs på lång sikt. Arealen skyddad skog kan i högre grad inkludera kulturhistoriskt värdefulla områden som saknar tillräckliga biologiska värden. Fornlämningar skadas ej och tillräcklig hänsyn tas till kulturlämningar. Åtgärdsprogrammen för hotade arter påbörjas i större utsträckning tidigare. Också denna nivå kräver generell och förstärkt hänsyn.

Ekonomiska konsekvenser

Ca 800 Mkr/år i offentliga utgifter*. Produktionsbortfall för skogsbruket uppgår till ca 200-600 Mkr/år

Ca 900 Mkr/år i offentliga utgifter*. Produktionsbortfall för skogsbruket uppgår till ca 350-850 Mkr/år

Ca 1 050 Mkr/år i offentliga utgifter*. Produktionsbortfall för skogsbruk uppgår till ca 720-1 300 Mkr/år

Sociala konsekvenser Arealen skyddad skog kan vara otillräcklig för att säkerställa rekreations- och friluftsintressen. Därutöver krävs i alla nivåerna ge-nerell och förstärkt hänsyn för att skyddet skall bli tillfredsställande.

Arealen skyddad skog kan också inkludera vissa områden för rekreation och friluftsliv som saknar tillräckliga biologiska värden. Det bidrar till förbättrad hälsa särskilt i tätortsområden.

Arealen skyddad skog kan i högre grad inkludera områden för rekreation och friluftsliv som saknar tillräckliga biologiska värden. Det bidrar till förbättrad hälsa särskilt i tätortsområden.

* Vid given fördelning över olika typer av områdesskydd.

Figur 15.1. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Levande skogar uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Vi har prövat de alternativa ambitionsnivåerna enligt ovan och funnit angivna nivåer vara de rimligaste (blandning mellan alternativ låg och medel). Produktionsbortfallet för skogsbruket i vårt förslag uppgår till mellan 200 och 700 Mkr/år, beroende av vilka antaganden som görs om efterfrågan på skogsråvara och val av basår för beräkningarna. Bedömningen av kostnaderna finns utvecklade i bilaga V.

15.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi rekommenderar att 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion. Genom att välja ambitionsnivå medel kan vissa skyddsvärda kulturmiljö- och rekreationsskogar skyddas även om de saknar tillräckliga biologiska värden och därför inte inkluderats i Mil-

jövårdsberedningens beräkning av 700 000 ha skyddsvärd skog. Vi räknar med att ökningen från 700 000 ha till 800 000 ha främst ska täckas genom en fördubbling av arealen naturvårdsavtal samt av frivilliga avsättningar.

Vi rekommenderar en ökning av mängden hård död ved med minst 25 procent. En höjning av målets ambitionsnivå är angelägen på sikt för att öka den biologiska mångfalden. Skogsbrukets bedömer att det till 2010 är svårt att åstadkomma mer än en 25-procentig höjning räknat från 1999 med hänsyn till riskerna för insektsskador. Vi föreslår därför att etappmålet om hård död ved revideras senast 2005. Uppföljning och utvärdering av insektsskador och mängden död ved bör ske fortlöpande. Vi väljer 10 procent ökning av äldre lövrik skog eftersom det är svårt att påverka ökningen beroende på den inväxande skogens förutsättningar. Vi rekommenderar att andelen gammal skog ökar med minst 5 procent. Att öka andelen gammal skog är angeläget liksom att öka arealen mark som föryngras med lövskog.

Vi rekommenderar att etappmål 3 om skydd av forn- och kulturlämningar gäller fr.o.m. 2005. Vi anser att målet kan gälla även om inte all skogsmark är inventerad vid den tidpunkten, genom att inventeringarna genomförs på de marker som ska föryngras.

Vi rekommenderar att etappmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter gäller från 2010. Målet är tillsammans med etappmålen 1 och 2 en förutsättning för att nå hållbarhet. Vi bedömer att en tidigareläggning av etappmålet är svår att genomföra på grund av det förhållandevis stora antalet hotade arter i skogslandskapet.

Generellt bedömer vi att högre ambitionsnivåer än de vi föreslår ger alltför stora statsfinansiella kostnader.

15.6.4. Övriga konsekvenser

Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden stöds av etappmål 1 och 2. Detta är dock inte tillräckligt. För perioden efter 2010 förutses etappmål som fokuserar på skötselkrävande skogar.

För skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättningen finns ett behov av att utveckla produktionsmetoder och skötselanvisningar. Dessa åtgärder är väsentliga för kulturmiljövården och för de biologiska värdena.

Precisering e) om brandpåverkan innebär att en uppföljning av brandfrekvensen behövs och att kontrollerad bränning är nödvändig. I hur stor omfattning som den kontrollerade bränningen behövs måste undersökas ytterligare.

Precisering f) om att naturlig föryngring bör användas på för metoden lämpliga marker medför i normalfallet att kostnaderna för föryng-

ringen minskar. Det är en normal åtgärd inom skogsbruket som kan påverkas genom rådgivning och lagtillsyn. Preciseringen syftar till att bibehålla naturlig föryngring på för metoden lämpliga marker. Metoden minskar läckaget av näringsämnen från skogsmarken och ger positiva effekter på markförsurningen vid naturlig föryngring av lövskog.

15.7. Styrmedel

Miljökvalitetsmålet bör nås genom att statliga och frivilliga åtgärder samverkar. Staten kan inte ensidigt reglera fram en hållbar utveckling. Skogsnäringens arbete med certifiering och frivilliga avsättningar har varit ett viktigt steg framåt för miljöarbetet. Därav följer att vi vågar ha stora förväntningar på de frivilliga åtgärderna och vår bedömning är att de kommer att svara för merparten av vad som krävs för att nå delmålen. Att enbart uppfylla skogsvårdslagens krav är inte tillräckligt utan det krävs en hänsyn i skogsbruket som överstiger lagens nivå och som bidrar till att natur- och kulturmiljövärdena bevaras och förstärks. Även för att skydda skog behövs utöver statens åtagande med stöd i miljöbalken ett stort frivilligt engagemang. Bland annat en förväntad kraftig ökning av certifierat skogsbruk gör det möjligt att nå delmålen.

Vi bedömer att befintliga rättsliga styrmedel främst miljöbalken, jordabalken, lagen om kulturminnen och skogsvårdslagen i huvudsak är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet. Skogsvårdslagens föreskrifter och allmänna råd kan dock behöva ses över t.ex. för att underlätta ökningen av död ved enligt etappmål 2 och understryka betydelsen av att lämna grov död ved.

Det statliga skyddet av skogsmark bör ske genom de olika skyddsformer som lagstiftningen anvisar. De viktigaste är inrättande av natureller kulturreservat genom markinköp eller intrångsersättning, inrättande av biotopskyddsområden samt upprättande av civilrättsliga avtal mellan staten och markägare. Civilrättsliga avtal kan från 1999 göras gällande mot ny ägare.

Med tanke på inriktningen att genom hög grad av frivillighet nå miljökvalitetsmålet har rådgivning, information och utbildning fortsatt väsentlig betydelse. Skogsvårdsorganisationen har här en central roll. Av stor betydelse är också näringens egna insatser såsom miljöledning, certifiering, information, intern fortbildning, gröna skogsbruksplaner, ekologisk landskapsplanering m.m.

Ekonomiska styrmedel spelar en begränsad roll i skogsbruket. Anslagen till naturvårds- och kulturmiljöåtgärder i skogsbruket samt till återväxtåtgärder i ädellövskog behöver utökas.

Inom flera områden behövs ytterligare forskning och utveckling. Forskningens framtida inriktning övervägs av regeringen. För att nå etappmål 3 behöver skonsammare markberedningsmetoder utvecklas av skogsbruket. Sveriges Lantbruksuniversitet bör få i uppdrag att utreda på vilka arealer som naturlig föryngring är lämplig.

Markanvändningen bör planeras med helhetssyn. Med tillgång till statliga inventeringar och andra kunskapskällor underlättas för företagen att planera sin verksamhet i ett landskapsperspektiv.

Genom att arbeta med systematiserad uppföljning kommer uppföljning och utvärdering att få styrande effekt.

Ett omfattande internationellt arbete pågår inom både miljö- och skogssektorn. Vi bedömer att detta arbete kommer att stödja det nationella miljöarbetet.

15.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Levande skogar på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan skogsvårdsstyrelser, länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer, bl.a. skogsbruket. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Skogens tillstånd och skogsbrukets produktionsbetingelser varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet. Det nationella miljökvalitetsmålet kan självfallet inte tillämpas på varje enskild fastighet, lokalt område eller län i landet. Inom skogsbruket är behovet av regionala mål särskilt stort.

Det behövs utvecklad regional och lokal kunskap om skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden och andra värden. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose dessa värden bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning. Skogsvårdsstyrelsernas regionala aktionsplaner är av stort värde för utvecklingen av underlaget.

Åtgärdsförslagen ovan innebär främst åtgärder från skogsägare, skogsvårdsstyrelser, länsstyrelser och kommuner, i vissa fall med stöd av centrala myndigheter t.ex. arbetet med områdesskyddet.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning för hantering av frågor som berör skogslandskapets natur-, kulturmiljö-, rekreations- och andra värden. Ett sådant underlag behövs vid utveckling av ekologiska landskapsplaner och certifiering inom skogsbruket. Länsstyrelserna behöver också underlag i ärenden som berör skogslandskapets natur-, kulturmiljö- och andra värden. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Skogsvårdsstyrelserna och länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan skogsvårdsstyrelser, länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Arbetet bör bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- respektive skogsbruket.

15.9. Uppföljning

15.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 15.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Levande Skogar med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

15.9.2. Motiv och förklaringar

Alla delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av föreslagna indikatorer, dock i några fall under förutsättning att ytterligare utveckling av indikatorerna sker. För precisering c) kan en ny indikator som specifikt rör olikåldriga skogar behöva utvecklas. Även för precisering d) och e) kan det finnas behov av att utveckla nya indikatorer. Lämpligt statistikunderlag finns dock. För att på ett bra sätt kunna följa upp etappmål 3 om fornlämningar behövs det inventeringsinsatser.

För riksdagens mål om främmande arter och genmodifierade organismer är det osäkert om det är möjligt att ta fram indikatorer för att kunna följa upp delmålet. Kanske uppföljningen bäst bör ske på annat sätt än via indikatorer.

Sjutton av nitton indikatorer under Levande skogar finns i någon form med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. De övriga två indikatorerna nummer 100 och 125 behövs för att kunna följa upp etappmål 3 om hotade arter och precisering e) om bränder.

Tabell 15.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Levande skogar och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D) 103. Virkesuttag totalt och fördelat på sågtimmer, massaved och brännved (D).

R

***

Skogsstyrelsen.

Indikatorn

finns även i kap 13

.

121. Antal jaktkort och skjutet vilt fördelat på arter (D,S).

R

**

Naturvårdsverket och Jaktförbundet. Bättre statistik för skjutet vilt behövs.

Påverkan (P) 31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritisk belastning i skogsmark och sjöar (P).

R, Pa

***

Naturvårdsverket. Internationellt avtal påskrivet av

Sverige finns.

Indikatorn finns

även i kap. 6, 11, 12, 17.

122. Arealer med främmande trädslag (P).

R

**

Skogsstyrelsen.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

98. Andel och areal markyta som är påverkade av vattenreglering (P).

Pd, E1

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Markavvattnad skogsareal ingår.

Uppdelat efter grad av reglering. Bättre statistik behövs.

Indikatorn finns även

i kap. 12.

Status (S)

35. Näringsbalans (basmättnadsgrad), aluminium och pH i skogsmark (S).

R

***

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Bygger på modelleringar.

Indikatorn finns även

i kap. 6.

33. Areal samt andel äldre lövrik skog respektive lövskog av total produktiv skogsmarksareal (S).

Pa, Pc, E2

***

Skogsstyrelsen & Naturvårdsverket.

Indikatorn

finns även i kap. 6.

123. Mängd hård död ved inom total produktiv skogsmarksareal (S).

Pa, E2

***

Skogsstyrelsen & Naturvårds-verket. Mängd torra träd och vindfällen.

124. Areal gammal skog samt dess andel av total produktiv skogsmarksareal (S).

Pa, Pc, E2

***

Skogsstyrelsen & Naturvårdsverket.

125. Areal skogsmark som har eller kommer att påverkats av bränder (S).

Pa, Pe, E4

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen

Inverkan (I)

11. Skogens och markens nettoupptag av atmosfärisk koldioxid (I).

R

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Modelleras.

Ökad kunskap behövs genom forskning.

Indikatorn finns

även i kap. 4.

108. Antal hotade arter enligt rödlistan (akut och starkt hotade samt sårbara) (I).

Pa, Pe, E4

**

Naturvårdsverket & ArtDatabanken.

Indikatorn

finns även i kap. 13, 14, 16, 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

126. Areal skyddad skogsmark för naturvårds- och kulturmiljövårdsändamål och dess andel av total produktiv skogsmarksareal (R).

Pa, Pb, Pc, E1, E4

***

Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen & Riksantikvarieämbetet. Grönt Nyckeltal.

Uppdelat på skyddsformerna reservat, biotopskydd, naturvårdsavtal och frivilligt skydd.

127. Areal med tillräcklig hänsyn till natur- och kulturmiljö, samt andel av total produktiv skogsmarksareal (R).

Pb, Pd, E2

**

Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet.

100. Genomförda åtgärdsprogram för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

Pa, E4

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken. Finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn finns även i kap. 12, 13, 14, 16, 17.

128. Andel av skogsarealen med naturlig föryngring (R).

Pf

***

Skogsstyrelsen.

129. Andel skadade fornlämningar fördelade på skadeorsak, fornlämningstyp, län och kommun och andel skogsmark som är fornminnesinventerad (R,S).

R, Pb, E3

**

Riksantikvarieämbetet & Skogsstyrelsen.

130. Areal med god ståndortsanpassning, samt andel av total produktiv skogsmarksareal (R).

Pb, E2, E3

**

Skogsstyrelsen & Naturvårdsverket.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

15.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de

indikatorer respektive myndighet har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen ges i uppdrag att bedöma behov, möjligheter och kostnader för att utveckla indikatorer om olikåldrighet (precisering c), naturlig hydrologi (precisering d) och bränder (precisering e).

Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att lägga upp ett projekt och ange kostnader för att via inventeringar ge ett bättre underlag till indikator 129 för att följa upp etappmål 3 om fornlämningar.

Lämplig instans bör utreda möjligheter att ta fram indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer. Detta arbete bör samordnas för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Levande sjöar och vattendrag.

16. Ett rikt odlingslandskap

16.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap formulerats på följande sätt;

”Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas. – Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. – Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

16.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Odlingslandskapets vilda växt- och djurarter har sina livsmiljöer

och spridningsvägar säkerställda.

b) Odlingslandskapets byggnader och gårdsmiljöer är bevarade och

vårdade i tillräcklig omfattning för att landskapet ska bibehålla sin karaktär och kulturarvet kunna upplevas och förstås.

c) Ett öppet och varierat odlingslandskap bibehålls i skogs- och

mellanbygder.

d) Odlingslandskapet i slättbygderna är variationsrikt med betydande

inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.

e) Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produk-

tionsförmåga upprätthålls.

Förslag till etappmål

1. Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.

2. Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.

3. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.

4. Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarade i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast år 2005 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet.

5. Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.

6. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att det finns goda förutsättningar att nå uppställda etappmål till 2010. Det krävs dock ett ökat samhällsstöd till jordbruket för de kostnader som uppstår vid skötsel och vård av marker, kulturhistoriskt värdefulla landskapselement och äldre byggnader. Det är i dag oklart hur anläggning av småbiotoper i slättbygderna och skötsel av äldre ekonomibyggnader kan finansieras. Det är viktigt att forskning och utveckling bedrivs parallellt med åtgärderna i odlingslandskapet för att kunna göra strategiska prioriteringar och finna de mest kostnadseffektiva lösningarna.

16.3. Skälen för kommitténs förslag

Underlaget för förslagen till preciseringar och etappmål har i första hand hämtats från Jordbruksverkets rapport Ett rikt odlingslandskap (SJV rapport 1999:18), Riksantikvarieämbetets rapport Kulturarvet och miljön och regeringens propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Bevarande av kultur- och naturvärden knutna till det fjällnära jordbruket behandlas även i kap. 17 om Storslagen fjällmiljö. Bevarande av kultur- och naturvärden knutna till skärgårdarnas odlingslandskap behandlas även i kap. 14 om Hav i balans samt levande kust och skärgård.

16.3.1. Preciseringar

a) Av Jordbruksverket föreslaget delmål. Preciseringen anknyter till

mål uppsatta i propositionerna Om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146) och En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) och som beslutats av riksdagen.

b) Preciseringen utgår ifrån Riksantikvarieämbetets och Jordbruks-

verkets förslag, som dock enbart omfattade det äldre byggnadsbeståndet. Det innebär en komplettering till riksdagens beslut som enbart behandlar kulturvärden knutna till skötseln av jordbruksmarken. Skälet till att också innefatta gårdsmiljöerna är att ett meningsfullt bevarande också måste innefatta den miljö som byggnaderna ingår i. Gårdsmiljöerna hyser också ofta en rik, kulturbetingad biologisk mångfald.

c) Preciseringen överensstämmer med målsättningen för miljöstödet.

Anknyter till mål om att bevara arealen åkermark i norra Sverige och i södra och mellersta Sveriges skogsbygder.

d) Preciseringen pekar på betydelsen av skapa en mer variationsrik

miljö i den ensartade slättbygden. Anknyter till etappmål 2 om anläggning av småbiotoper.

e) Vi har omarbetat förslaget från Jordbruksverket. Verket pekade på

två frågor som särskilt borde uppmärksammas: markpackning och kadmium i åkermarken. Den första frågan bör kunna lösas av jordbrukssektorn själv, se vidare i kap. 24 om de areella näringarna. Den andra frågan behandlas av Kemikalieutredningen, som kommer att lägga förslag om utfasning av kadmium (se också kap. 8 om Giftfri miljö).

16.3.2. Etappmål

1. Etappmålet överensstämmer med Jordbruksverkets förslag till delmål för bevarande och skötsel av livsmiljöer och kulturvärden. Målet utgör en kvantifiering till några av de delmål regeringen angivit bör fortsätta att gälla. Med betesmarker avses både naturbetesmarker och s.k. kultiverade betesmarker, dvs. liknande marker som naturbetesmarkerna men där gödsling eller insådd av vallfrö skett. Bete på åkermark (vall) ingår däremot ej.

2. Etappmålet överensstämmer med Jordbruksverkets förslag till delmål för bevarande och skötsel av livsmiljöer i odlingslandskapet. Målet utgör en kvantifiering till ett av de delmål regeringen angivit bör fortsätta att gälla. Målet ligger i linje med Jordbruksverkets förslag att minst 5 procent av jordbruksmarken i Götalands slättbygder inte bör bära åkergröda. I etappmålet ingår också trädgårdar och parkmiljöer, där Jordbruksverket föreslagit som mål att arealen park i Götalands slättbygder inte ska minska mer än marginellt.

3. Etappmålet överensstämmer med Jordbruksverkets förslag till delmål för bevarande och skötsel av kulturvärden i odlingslandskapet. Målet utgör en kvantifiering till ett av de delmål regeringen angivit bör fortsätta att gälla.

4. Etappmålet är omarbetat efter förslag från Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet. Det bygger på Jordbruksverkets delmål men har kvantifierats och avgränsats till att enbart gälla ekonomibyggnaderna eftersom dessa är mest hotade. Målet utgår från regeringens uttalande om bevarande av kulturmiljön och ansluter till precisering b) om jordbrukets byggnader och gårdsmiljöer.

5. Etappmålet ansluter till Jordbruksverkets förslag, men är något omarbetat. Målet utgör en kvantifiering till ett av de delmål regeringen angivit bör fortsätta att gälla.

6. Etappmålet har tagits fram inom ramen för vårt arbete med syfte att uppnå miljökvalitetsmålet med avseende på bevarande av biologisk mångfald och i synnerhet precisering a). Vi bedömer att skydd och vård av odlingslandskapet samt en ökad generell hänsyn från jordbruket måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt. Det kan i vissa fall vara lämpligt att åtgärdsprogram utformas gemensamt för en grupp av hotade arter med liknande krav eller för speciella livsmiljöer som hyser många hotade arter.

16.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att miljökvalitetsmålet borde kompletteras med delmål avseende skötsel av ängs- och hagmarker, bevarande och återskapande av våtmarker, bevarande av kulturmiljövärden och hotade arter samt stärkande av jordbrukets positiva och minimering av dess negativa miljöeffekter. Detta täcks huvudsakligen av föreslagna preciseringar och etappmål. Frågan om återskapande av våtmarker behandlas i kap. 13 om Myllrande våtmarker.

16.3.4. Avvikelser

Det mål om ekologisk produktion som Jordbruksverket föreslagit tas inte upp eftersom ett sådant mål redan presenterats för riksdagen (Skr 1999/2000:14) med följande lydelse:

”Den ekologiskt odlade arealen bör fördubblas (till 20 procent) till 2005 och den ekologiska animalieproduktionen bör öka. 10 procent av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produktion till år 2005. Konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel är avgörande för om målen kan nås.”

Målet har betydelse för att uppnå flera miljökvalitetsmål, bl.a. Giftfri miljö. Efter 2005 bör en utvärdering göras av hur mycket ekologisk produktion har bidragit till miljökvalitetsmålen. Därvid bör också en bedömning göras av hur nya mål för denna produktion ska formuleras.

Miljökvalitetsmålet som det fastställts av riksdagen (enligt avsnitt 16.1) anger att genetiskt modifierade organismer inte ska sättas ut om det hotar biologisk mångfald. Det finns även andra risker. Frågan utreds för närvarande av Kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01). Målet bör ses över mot bakgrund av förslagen från även denna kommitté.

16.4. Problemformulering

Tabell 16.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Åkermarkens långsiktiga produktionsförmåga riskerar att minska.

Markpackning genom körning med tunga maskiner

Minskad körning med maskiner på åkrar

prec. e

Föroreningar riskerar att försämra livsmedelskvaliteten

Ökade gifthalter i jorden, bl.a. tungmetaller, särskilt kadmium

Minskat nedfall från atmosfären, minskad användning av bekämpningsmedel och kadmiumrik handelsgödsel i jordbruket. Behandlas i kap. 8 om Giftfri miljö

prec. e

Den biologiska och kulturella mångfalden i landskapet utarmas. Det gäller arter, arternas livsmiljöer, element i landskapet och landskapet som helhet. Äldre brukningsmetoder försvinner.

Landsbygdens omvandling; mark upphör att vara jordbruksmark, förändrat och intensivare jordbruk, minskad hävd. Leder till minskning och fragmentering av värdefulla marker, livsmiljöer, landskapselement mm.

Minskad omvandling av värdefulla marker, livsmiljöer, landskapselement m.m. upphör Ökad skötsel av värdefulla marker, livsmiljöer, landskapselement mm.

1–3, 6

Potentiell risk: Introduktion av främmande organismer och genetiskt modifierade organismer (GMO)

Ökad kunskap om introduktion och användning av främmande organismer och GMO

Kulturhistoriskt värdefulla bebyggelse-, kommunikations- och ägomönster riskerar att förstöras

Landsbygdens omvandling; mark upphör att vara jordbruksmark, förändrat och intensivare jordbruk Utflyttning från landsbygden Infrastrukturutbyggnad Nya fastighetsbildningar, gamla ägogränser försvinner

Bättre underhåll av byggnader och äldre kommunikations-leder Anpassning av nybyggnation

4

Den genetiska resurs som utgörs av domesticerade växter och djur riskerar att utarmas

Intensiteten i jordbruket kräver sorter/raser som ger högre avkastning

Ökad kunskap om genresurser så att de kan användas inom växt- och djurförädlingen Inventering och insamling av växtgenetiska resurser Avelsarbetet för hotade husdjursraser

5

De stora förändringar av jordbruket som skett under 1900-talet har haft negativa följder för kulturmiljön och de arter som gynnades av äldre tiders brukningsformer. De slåttermarker som för hundra år sedan var vanliga i Sverige är i dag nästan helt försvunna. Arealen betesmark har också kraftigt minskat. Denna utveckling har accelererat det senaste årtiondet. I skogs- och mellanbygder finns också en trend sedan länge att jordbruksmark planteras med skog eller lämnas att växa igen, med följd att landskapet blir allt mer slutet. Rationaliseringar i jordbruket har samtidigt lett till ett mer enahanda landskap, särskilt i slättbygderna, där diken, småvatten och åkerholmar i hög grad försvunnit. Genom rationaliseringar hotas också lantbrukets äldre ekonomibyggnader.

16.5. Nollalternativ

Nollalternativet definieras som att den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken inom EU (Common Agriculture Policy, CAP) med tillhörande regelverk och prisstöd antas fortsätta i ungefär samma omfattning liksom att det svenska landsbygdsprogrammet ska ha en likartad omfattning och anslutningsgrad som i dag.

16.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Landsbygdsprogrammet och andra tidigare ersättningsformer (t.ex. NOLA) har sammantaget haft mycket positiva effekter på odlingslandskapet. De problem vi ändå ser i dag beror främst på de stora förändringar som tidigare ägt rum i jordbruket, men också på ökad internationell konkurrens och dålig lönsamhet vilket leder till rationaliseringar och nedläggning av jordbruksföretag som kan försämra förutsättningarna för det öppna odlingslandskapet och den biologiska mångfalden. I dag är ca 2 000 arter i odlingslandskapet rödlistade, varav ca 500 är akut eller starkt hotade. Byggnadsbeståndet är hotat både på grund av nedläggning och ändrade driftsformer eller djurhållningskrav. På lång sikt talar mycket för att omfattningen av EU:s stöd till jordbruket kommer att minska och att också livsmedelspriserna kommer att sjunka. Om inte särskilda åtgärder vidtas kommer trenden att fortsätta med nedläggning av gårdar och jordbruksmark, särskilt i skogs- och mellanbygder. Å andra sidan kan en ändrad inriktning av EU:s jordbruksstöd med ökad miljöprofil leda till en positiv utveckling även om den totala omfattningen av stöden minskar.

Enligt Jordbruksverket innebär nollalternativet att dagens odlingslandskap hålls öppet och bevarar huvuddragen av sitt kulturhistoriska och biologiska innehåll. Med nollalternativet kan inte värdena förstärkas på ett uthålligt sätt. Inte heller kan nollalternativet förhindra förluster vad gäller de mest hotade kulturmiljöerna, naturmiljöerna och arterna. Många brukningsenheter som är mycket rika på agrarhistoriska lämningar kommer inte att få den skötsel dessa lämningar kräver för att inte förstöras. Den gradvisa utarmningen av den flora som hör samman med ängsskötsel kommer att fortsätta. Detta trots att läget redan nu är kritiskt för ängsfloran. Samma utarmning från en redan kritisk nivå kommer också att ske för den flora som är betingad av extensivt utmarksbete på ljunghedar, alvar och skogsbeten. Dessa miljöer har, trots sin begränsade storlek, avgörande betydelse för helheten i det hävdade landskapet.

Mellan åren 1987–1992 genomfördes en rikstäckande inventering av biologiskt värdefulla betes- och ängsmarker, den s.k. ängs- och hagmarksinventeringen. För hela landet redovisades totalt ca 200 000 hektar värdefull ängs- och hagmark. Riksrevisionsverket (RRV 1999:2) och Naturvårdsverket har pekat på att miljöstödet inte alltid har gått till de mest värdefulla områdena. Jordbruksverkets preliminära analyser visar att mellan 70 procent och 80 procent av de värdefulla områdena enligt ängs- och hagmarksinventeringen omfattas helt eller delvis av dagens miljöstöd till jordbruket. Av de värdefulla marker som inte får stöd brukas en del utan bidrag medan andra är ohävdade och därmed förfaller eller förbuskas. En del har planterats med skog. I vissa regioner är bilden mer alarmerande. Länsstyrelsen på Gotland uppger att mindre än hälften av arealen naturbetesmark har miljöstöd i dag och i stor utsträckning håller på att växa igen.

Om inget mer görs än i dag kommer värdefulla betes- och slåttermarker som fortfarande är möjliga att restaurera att lämnas ohävdade. Risken är om man väntar för länge med restaurering att igenväxningen gått så långt att det inte längre finns några värden kvar att återskapa. Det är också troligt att kostnaderna ökar ju längre man väntar. Konsekvensen blir också att många av de arter som är hotade i odlingslandskapet kommer att fortsätta att vara det.

Många av de byggnader på landsbygden som tillhör jordbruket, särskilt ekonomibyggnader, kommer att bli överflödiga och på sikt försvinna. Fortsätter förändringarna i oförändrad takt kommer högst 70 procent av de äldre ekonomibyggnader som brukas i dag att nyttjas år 2020. Den grupp byggnader som är utsatta för de största förändringarna är de ekonomibyggnader som hör ihop med husdjursskötseln framför allt ladugårdar. Detta beror bl.a. på samhällets ökade krav på arbetsmiljö, djurhälsa etc. Under perioden 1992 till 1996 har 6 procent

av de äldre ladugårdarna gått ur bruk eller rivits. Förutsättningarna att bevara dessa karaktärsskapande byggnader i odlingslandskapet behöver förbättras.

Redan i dag är ca 20 procent av gårdarnas byggnadsbestånd helt eller delvis överloppsbyggnader, dvs. byggnader som saknar användning. Regionalt kan dock över hälften av byggnaderna vara helt eller delvis outnyttjade. Det är inte så vanligt att dessa byggnader rivs, så länge de inte utgör en belastning för ägaren, men de klarar sig inte hur länge som helst utan underhåll. Det är inte möjligt att förutse när den kritiska punkten nås då byggnaderna kommer att försvinna. Enligt en undersökning som gjorts av länsstyrelsen i Norrbotten har t.ex. 12 procent av ängsladorna försvunnit i vissa byar under tiden 1994–1998. Att den totala mängden värdefulla överloppsbyggnader kommer att fördelas på färre brukare är ett sannolikt antagande, vilket i sin tur kan påverka möjligheterna till underhåll och göra att hotbilden förstärks.

Fäbodarna behöver ägnas särskild uppmärksamhet. År 1997 fanns det i Sverige endast 93 fäbodar som brukades traditionellt enligt en rapport från Jämtlands läns museum (på uppdrag av Riksantikvarie ämbetet). Därutöver finns det uppskattningsvis minst lika många som bara delvis brukas på traditionellt vis. Ett fortsatt brukande kräver aktiva stödåtgärder. En samordning behövs av de framtida statliga insatserna för främjande av den levande fäbodkulturen och bl.a. pågår arbete med en probleminventering på Riksantikvarieämbetet. Om man vill bevara något av fäbodkulturen gäller det att stödåtgärder snarast sätts in.

Landsbygdens vägnät har traditionellt sammanbundit byar och gårdar. Dessa vägar har förutom ett kulturhistoriskt värde även stora värden för den biologiska mångfalden genom växtligheten längs vägrenar och diken. Inför upprustning och underhåll är det viktigt att kunskap om dessa värden sammanställs och flera vägregioner arbetar nu med kulturhistoriska väginventeringar. Nya trafikanläggningar kan lokalt fragmentera landskapet och medföra stora negativa konsekvenser både för natur- och kulturmiljön. Det förslag som utarbetats av trafikverken och som innebär att natur- och kulturmärka trafiksystemet, kan innebära radikalt förbättrade förutsättningar för att integrera natur- och kulturfrågorna i planeringen.

Det blir svårt att bevara de gamla husdjursraserna och växtsorterna om inte insatserna ökar. Gamla husdjursraser har alltid lägre produktionsförmåga än moderna raser och består av ett förhållandevis ganska litet antal djur som i dag bevaras med hjälp av enskilda husdjursägare. Situationen i dag för de olika husdjursraserna är mycket olika. För vissa raser, t.ex. bohuskulla och jämtlandsget, finns endast några 10-tals individer.

16.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Flera av de frågor som aktualiseras under de olika delmålen är regle rade genom miljöbalken. Därutöver finns bestämmelser även i ett antal andra lagar: Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. som ger skydd bl.a. åt jordbrukets kulturmiljöer. Fornlämningar har ett generellt skydd och synnerligen värdefull bebyggelse kan skyddas som byggnadsminnen. Växtskyddslagen (1972:318) som reglerar införsel av växtprodukter från länder utanför EU. Genom EU:s förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem regleras frågor om införsel och utförsel.

I 3 kap. 4 § miljöbalken anges, att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Miljöbalken innehåller därutöver bestämmelser om skydd av natur- och kulturområden genom skapande av reservat och skyddsområden, t.ex. biotopskyddsområden. Dessa frågor regleras i 7 kap. I förordningen (1998:1252) regleras de generella biotopskyddsområdena, såsom alléer, odlingsrösen och småvatten i jordbrukslandskapet. Vidare ges Skogsstyrelsen och respektive länsstyrelse bemyndigande att förklara vissa andra skyddsvärda områden som biotopskyddsområden.

Våtmarker är i delar av landet skyddade genom förbud mot markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. I övrigt krävs länsstyrelsens tillstånd för att få utföra arbeten som avvattnar mark.

För jordbruksverksamhet finns vissa särskilda bestämmelser 12 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. I förordningen finns bestämmelser som syftar till minskat läckage av växtnäringsämnen till vatten och luft från stallgödselhantering och växtodling. Jordbruksverket utarbetar föreskrifter om den hänsyn till natur- och kulturvärden som ska tas vid markanvändning i jordbruket. Det finns bestämmelser om att jordbruksmark får tas ur produktion, t.ex. för skogsplantering, först efter anmälan till länsstyrelsen, vilken har möjlighet att förbjuda plantering vid skada på natur- eller kulturmiljön.

Täktverksamhet, inklusive matjordstäkt, är i stor utsträckning tillståndspliktig och regleras i 12 kap. miljöbalken. Övriga åtgärder som medför att miljön väsentligt ändras får endast ske efter samråd med länsstyrelsen eller annan myndighet (12 kap. 6 § miljöbalken).

Det finns möjlighet att förbjuda utsättning och utplantering av djureller växtarter i naturmiljön och det är inte heller tillåtet att handla med arter om det innebär hot mot artens överlevnad (8 kap.). För genetiskt modifierade organismer finns särskilda bestämmelser i 13 kap. Bestämmelserna gäller innesluten användning, avsiktlig utsättning och utsläp-

pande på marknaden. Innan en genetisk modifierad organism används enligt någon av dessa tre formerna måste en utredning göras som ska ligga till grund för bedömning av hälso- och miljöskador som organismen kan orsaka.

Bekämpningsmedels- och annan kemikalieanvändning regleras framför allt i 14 kap. miljöbalken. Kopplad till sådan användning finns ett antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter.

Som en del i Europeiska rådets överenskommelse om EG-kommissionens reformförslag till ny jordbrukspolitik (Agenda 2000) antogs en ny rådsförordning (EG) nr 1257/99 om stöd till utveckling av landsbygden (LBU-förordningen). I förordningen fastställs ramarna för EG:s stöd till en hållbar utveckling av landsbygden. Sammantaget ersätter LBU-förordningen nio nu gällande rådsförordningar om struktur-, miljöoch landsbygdsåtgärder med anknytning till den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom LBU-förordningen får medlemsstaterna möjlighet att själva definiera sina egna prioriteringar och göra sina egna val bland de åtgärder som ingår i förordningen. Dessa val ska genomföras inom ramen för en samlad programplanering. Det är dock obligatoriskt för alla medlemsstater att tillämpa förordningens miljöåtgärder. Målen för miljöåtgärderna är i princip de samma som tidigare, men reglerna är mer allmänt hållna. I det svenska förslaget till miljö- och landsbygdsprogram för perioden 2000–2006 beräknas kostnaderna för miljöersättningar och kompetensutveckling till ca 2,3 miljarder kronor per år vid periodens slut.

Ekologisk produktion utgör, i kombination med ett aktivt konsumentval av ekologiska produkter, en drivkraft för att förbättra miljön i odlingslandskapet. Den ekologiska odlingen ger en minskad användning och spridning av bekämpningsmedel och kan i viss utsträckning hjälpa till att bevara ett jordbruk med betande djur.

16.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som kan krävas för att nå etappmålen. Vissa förtydliganden av innebörden av och syftet med etappmålen ges också. Därefter redovisas vilka ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenser vi bedömer att förslagen har och våra skäl för val av ambitionsnivå. Slutligen redovisas konsekvenser på längre sikt av att nå miljökvalitetsmålet.

16.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.

Målet syftar till att hävda ängs- och betesmarker i tillräcklig omfattning i hela landet för att bevara odlingslandskapets biologiska mångfald och det agrara kulturarvet. Det är väsentligt att hagar, strandängar, alvarmarker och andra naturbetesmarker fortsatt hävdas och att hävden återupptas på igenväxande betesmarker. Detta gäller både i slättbygder och skogs- och mellanbygder. Hävdade ängs- och betesmarker har stort värde för turism och friluftsliv. Nuvarande areal ängs- och betesmark är ca 450 000 ha, varav en del i dag inte sköts på ett tillfredsställande sätt, bl.a. på grund av brist på betesdjur. Vissa typer av marker har blivit så ovanliga att restaurering och utökning behövs. Det gäller särskilt naturbetesmark i norra Sverige, ljunghedar samt skogs-, fäbod- och alvarbete samt slåtterängar. Marker som var inägomark före skiftena bör vidmakthållas i samma utsträckning som i dag. För att nå målet krävs god tillgång på betesdjur. Jordbruksverket har visat att det på nationell nivå i dag finns tillräckligt med djur för att hävda hela arealen ängs- och betesmarker, men att det regionalt kan uppstå brist.

Åtgärderna består i första hand av fortsatt skötsel av den befintliga arealen ängs- och betesmarker. Det är särskilt viktigt att skötseln inriktas mot och är tillräcklig i områden som klassats högt i Naturvårdsverkets nationella bevarandeplan för odlingslandskapet. En del av den uppskattade arealen ängs- och betesmark ligger i dag ohävdad och där krävs restaurering. Den restaureringsvolym som avses i etappmålet är ca 16 000 ha. Därtill kommer ca 2 400 ha betesmark som ska läggas om till ängsmark.

Jordbruksverket har i uppdrag att, efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet, utreda förutsättningar, former och kostnader för att inventera förekomsten av de arealer som är värdefulla från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt. En sådan inventering behövs för att kunskapen om slåtter- och betesmarkernas kulturhistoriska värden och totala utbredning ska förbättras så att åtgärderna sätts in i rätt områden. Detta arbete bör leda till en revidering av den nationella bevarandeplanen.

En utökning av arealen slåtteräng med 100 procent och arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper med 25 procent innebär att det skulle finnas:

  • 10 000 ha slåtteräng (ökning med 5 400 ha, varav restaurering 3 000 ha och omläggning av betesmark 2 400 ha).
  • 5 000 ha naturbetesmark i nedre och övre Norrlands produktionsområden (ökning med 1 000 ha)
  • 30 000 ha1 alvarbete (ökning med 6 000 ha)
  • 3 000 ha ljunghed (ökning med 600 ha)
  • 14 000 ha skogsbete (ökning med 2 800 ha)
  • 6 000 ha fäbodbete (ökning med 1 200 ha)
  • 10 000 ha strandzoner (ökning med 1 000 ha)

Bevarandet av representativa delar av fäbodkulturen innefattar inte enbart hävd av betesmarkerna utan hela miljön med byggnader, hägnader etc. bör uppmärksammas. I detta etappmål ingår dock enbart betesmarkerna men formerna för ett bredare stöd bör utredas av Riksantikvarieämbetet.

Ansvariga för genomförandet är i första hand landets bönder med stöd av Jordbruksverket.

Etappmål 2. Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.

Målet syftar till att bevara småbiotoper i eller i anslutning till åkermark för att därigenom erbjuda livsmiljöer för vilda växter och djur. Exempel på småbiotoper är dikesrenar, vägkanter, åkerrenar och vattenmiljöer. De senare behandlas i kap. 13 om Myllrande våtmarker (etappmål 4 om anläggning av våtmarker i odlingslandskapet). Ansvariga för bevarandet av småbiotoper är i första hand markägare och brukare av marken. Även andra betydelsefulla livsmiljöer som inte brukar benämnas småbiotoper ingår i målet. Det gäller framför allt parker och trädgårdar.

I slättbygderna behövs en större mängd småbiotoper i form av t.ex. dikesrenar, åkerrenar och vattenmiljöer. Tillfälliga eller permanenta småbiotoper kan också skapas genom att lämna delar av åkermarken, t.ex. åkerhörn, obrukade. Det går inte att med dagens kunskap säga exakt hur mycket småbiotoper som kan behövas i slättlandskapet. Vi föreslår därför att Jordbruksverket tillsammans med andra berörda

1 Denna siffra från Jordbruksverket är dock förmodligen underskattad. Enligt Naturvårdsverket finns i dag ca 40 000 ha.

myndigheter ges i uppdrag att ta fram en strategi för hur mängden småbiotoper kan ökas i slättlandskapet. Därvidlag bör man se över vilka typer av småbiotoper som främst behövs, var de lämpligen anläggs samt vilka kostnader som uppstår vid anläggningen och hur dessa kostnader kan finansieras.

Vägkanter står för en betydande areal där många av odlingslandskapets växter och djur förekommer. Vägverket har inventerat och registrerat ca 600 mil artrika vägkanter längs det statliga vägnätet. I dessa har återfunnits över 100 rödlistade kärlväxter. Vägkantsområdet är dessutom värdefullt för andra växter och djur, och innehåller även många viktiga natur- och kulturmiljöer, t.ex. alléer, stenmurar och milstenar. Att bevara och sköta det äldre vägnätet i småskalig odlingsbygd och att slå hela vägområdet på samtliga vägar är ett sätt att bevara landskapets variation och den biologiska mångfalden. Vägverket bör få i uppdrag att dels säkerställa artrikedomen i de artrika vägkanterna, dels utveckla artrikedomen i övriga vägkanter, särskilt i slättlandskapet. Vägverket bör också fortsätta utvecklingen av metoder att tillvarata det slagna gräset för användning i komposterings-, rötningseller förbränningsanläggningar.

Parker och trädgårdar har också stor betydelse för den biologiska mångfalden och som en del av kulturlandskapet, framför allt i slättbygden där de ofta utgör de enda kvarvarande större partierna med trädmiljöer. Parken och trädgården kan också fungera som reträttplats för djur under de perioder åkern i den omgivande miljön inte ger tillräckligt med skydd och föda. De blommande träden, buskarna och örterna i trädgården gynnar pollinatörer.

Etappmål 3. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.

Målet syftar till att hävda kulturbärande landskapselement och i viss mån även kulturmiljöer. Kulturbärande element i landskapet är t.ex. fornlämningar, alléer, spår av äldre arrondering i gärdesgårdar, stenmurar, jordvallar, häckar, fägator, spår av brukningsmetoder som odlingsrösen, åkerholmar, diken, märgelgravar, brukningsvägar, hamlade träd. Behovet av att öka insatserna för vård av landskapselement gäller främst i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder.

Stödet till vård av speciella kulturvärden i odlingslandskapet behöver öka och reglerna ses över. I dag ges stöd i huvudsak när de kulturhistoriska värdena sammanfaller med höga biologiska värden. Riksantikvarieämbetet bör i samverkan med Jordbruksverket inför nästa programperiod göra en översyn av behovet av ytterligare stöd till landskapselement med höga kulturhistoriska värden.

Landskapselementen behöver hävdas för att på sikt finnas kvar, men kunskapen om hur de traditionellt hävdas håller på att försvinna. Att vända trenden är ett nödvändigt steg för att uppnå miljökvalitetsmålet. Åtgärder i form av informationsinsatser och kompetensutveckling krävs. Insatser sker i samverkan mellan Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och andra aktörer.

Vissa av dessa landskapselement markerar äldre gårds- och bygränser och kan hotas vid fastighetsombildningar. Riksantikvarieämbetet bör i samverkan med Lantmäteriverket informera om de kulturhistoriska värden som ligger i att dessa gränser finns bevarade så att rimlig hänsyn kan tas vid fastighetsombildningar.

Etappmål 4. Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarade i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast år 2004 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet.

Etappmålet syftar till att de äldre karaktärsgivande kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnaderna ska underhållas och om möjligt fortsatt kunna utnyttjas.

Denna traditionella bebyggelse är av stor betydelse för upplevelsen och förståelsen av det svenska kulturlandskapet. Olika bygder har sina speciella kännetecken och byggnadsstilar. Bebyggelsens värde för bygdens profil och marknadsföring har understrukits bl.a. i miljö- och landsbygdsprogrammet. En betydande andel av landsbygdens bebyggelse är äldre än 70 år. Enligt den undersökning som följt upp effekterna av livsmedelspolitiken 1991–1996 (LiM), rör det sig om 62 procent av alla byggnader. Målet fokuserar därför på odlingslandskapets äldre ekonomibyggnader eftersom dessa är mest hotade.

I dag är drygt 20 procent av byggnadsbeståndet på jordbruksfastigheterna s.k. överloppsbyggnader och antalet ökar för varje år, samtidigt som deras skick riskerar att försämras allt eftersom tiden går. Om kulturhistoriskt värdefulla överloppsbyggnader förfaller eller rivs förlorar landskapet mycket av sin karaktär och landsbygdens kulturarv utarmas.

Att byggnaderna förblir i sådant skick att de fortsatt kan användas är viktigt för deras bevarande. Därigenom undgår de förfall och rivning. Ladugårdarna är en viktig byggnadskategori där en fortsatt användning bör underlättas. I de fall där det är möjligt skulle det vara värdefullt om äldre ladugårdar kunde byggas om för att motsvara dagens krav på djurhållning, miljöskydd och arbetsmiljö. I andra fall kan ladugårdar och andra ekonomibyggnader – med bibehållen exteriör – kunna anpassas till andra verksamheter som kan komplettera jordbruket. Stöd till ombyggnad för fortsatt användning kan finansieras på olika sätt, t.ex.

investeringsstödet enligt landsbygdsprogrammet eller strukturfondsprogram.

De åtgärder som krävs är dels investeringsstöd till ombyggnad av ladugårdar, dels ersättning för underhåll av överloppsbyggnader. Investeringsstöd till ombyggnad av ladugårdar bör kunna ges enligt artikel 4 i landsbygdsförordningen (Rådets förordning (EG) nr 1257/1999). För underhåll av överloppsbyggnader finns möjlighet att söka projektstöd enligt artikel 33 i samma förordning. Därtill bör såsom hittills sysselsättningsfrämjande åtgärder och bidrag till kulturmiljövård användas för att underhålla dessa byggnader.

I dag beräknas ca 0,5 procent av ekonomibyggnaderna gå förlorade per år. Vi har dock inte underlag att ange vilken målnivå som kan krävas för att landskapet ska kunna bibehålla sin karaktär och kulturmiljön bevaras och stärkas. Därför föreslås att målnivån preciseras år 2004 när bl.a. nya siffror föreligger från de referensområden där man följer förändringarna av lantbrukets byggnadsbestånd. Riksantikvarieämbetet bör i samråd med Jordbruksverket mot bakgrund av hotbilden lämna förslag till precisering av etappmålet samt även förslag till lämpliga prioriteringar, åtgärder och finansiering för att odlingslandskapets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader ska kunna bibehållas.

Etappmål 5. Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.

Syftet med målet är vad gäller husdjuren är att på lång sikt uppnå ett tillräckligt stort antal renrasiga avelsdjur av alla inhemska raser. Våra gamla raser har alltid lägre produktionsförmåga än moderna raser och består av ett förhållandevis ganska litet antal djur som i dag bevaras med hjälp av enskilda djurägare. Situationen i dag för de olika husdjursraserna är mycket olika. För vissa raser, t.ex. bohuskulla och jämtlandsget, finns endast några 10-tals individer och där kommer det att ta betydligt längre tid än 10 år att nå en nivå där den långsiktiga överlevnaden är säkrad. För andra raser, t.ex. gutefår och fjällkor, är utrotningshotet mindre. Förutsättningen för att målet ska kunna nås är att samhällsstöd kan utgå till djurägare som håller dessa raser (ingår i dag i miljöstödet). Det gäller särskilt raser som inte alls kan ingå i produktionen. Förutom djurägare kan ideella organisationer, t.ex. Nordens Ark, göra viktiga insatser.

Målet för den genetiska variationen hos domesticerade växter är att de ska bevaras och nyttjas på ett sådant sätt att de bidrar till ökad livsmedelssäkerhet, ett uthålligt jordbruk och att den biologiska mångfalden i

landet bibehålls. Det nationella programmet för växtgenetiska resurser (SJV rapport 1998:19) omfattar även forskning och utveckling, utbildning och information samt internationellt arbete. I programmet ingår också stöd till Nordiska genbanken.

Etappmål 6. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de vilda arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I dag arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för ca 5 arter som har anknytning till odlingslandskapet. Med ledning av underlag från Artdatabanken bedömer vi att mellan 15 och 80 hotade arter i odlingslandskapet behöver särskilda insatser under den närmaste 10årsperioden (i konsekvensanalysen har vi utgått från medianvärdet, 48 arter). Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras. För arter där kunskap och program redan finns i dag bör åtgärder vidtas omgående.

Åtgärdsprogram kan också tas fram för grupper av hotade arter eller för speciella livsmiljöer som hyser många hotade arter. En livsmiljö som är mycket sällsynt i dag och där särskilda insatser behövs är allmogeåkrar för att bevara hotade åkerogräs.

I vilken utsträckning åtgärdsprogram behöver tas till beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga etappmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom bevarande och skötsel av odlingslandskapets livsmiljöer.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, Jordbruksverket, länsstyrelser, kommuner och markägare. Frivilligorganisationer bör involveras i arbetet. Förutom direkta kostnader kan också kostnader för reservatsbildning och skötselavtal med brukare uppstå.

16.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

För Ett rikt odlingslandskap har endast en ambitionsnivå utretts. Jordbruksverket har bedömt att baserat på dagens kunskap bör man av försiktighetsskäl inte välja en lägre ambitionsnivå än vad som föreslagits. Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagna preciseringar och etappmål.

Miljökonsekvenser

Hur långt man ska nå långsiktigt kan diskuteras och är svårt att fastställa. Ur strikt biologisk synvinkel kan man nog slå fast att många livsmiljöer kommer att finnas i så liten utsträckning och så glest att risken fortfarande är uppenbar att arter kan dö ut. Det gäller särskilt ängsmarken och de arter som är knutna till den. Ur kulturhistorisk synvinkel är frågan på motsvarande sätt akut genom att en så liten del finns kvar av de hävdberoende traditionella markslagen. Ett problem i bedömningen är att målen mestadels gäller landet som helhet. Det är viktigt att målen regionaliseras och att strategiska prioriteringar görs.

En ökningen av småbiotoper (enligt etappmål 2) på lång sikt i slättbygderna ger en ökad variation i landskapet och en regionalt och lokalt rikare biologisk mångfald.

Ambitionsnivån i etappmål 4 om bevarande av landsbygdens ekonomibyggnader innebär att en annars sannolik trend av förfall och rivning av byggnader bryts.

Med ett genomförande av etappmål 6 om åtgärdsprogram för hotade arter till 2010 finns goda chanser att rädda det stora antalet rödlistade arter i odlingslandskapet.

Ekonomiska konsekvenser

Den samhällsekonomiska nyttan av att etappmålen, och i förlängningen miljökvalitetsmålet nås är stor. Vinster skapas i form av biologisk mångfald, bevarad kulturmiljö och ett varierat landskap. Detta uppfattas som positivt av många och har stort värde för rekreation och friluftsliv. Ett rikt och varierat odlingslandskap bidrar också med värden för en mer långväga turism. Genom att finansieringen i hög grad, åtminstone fram till 2006, beräknas kunna ske genom det offentligt finansierade miljöstödet blir konsekvenserna små för jordbruket. En begränsning för genomförandet kan regionalt vara tillgången på betesdjur, särskilt i områden där många jordbruksföretag läggs ned.

Vi bedömer att de offentliga utgifterna uppgår till ca 1,7 miljarder kr/år och i stort täcks av det nya miljö- och landsbygdsprogrammet.

Sociala konsekvenser

Ett bevarat öppet landskap och ett landskap med ängar och hagar är värdefullt som rekreationsplats för många människor. Att ta tillvara odlingslandskapets bebyggelse och kulturbärande landskapselement är positivt för bygdens identitet och människors trygghet och förankring. Miljöstödet kan bidra till ett fortsatt brukande av gårdar i skogs- och mellanbygder.

16.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Baserat på dagens kunskapsläge bedömer vi att man av försiktighetsskäl inte bör välja en lägre ambitionsnivå. Det är viktigt att vi för framtida generationer försöker bevara de rester som finns kvar av landsbygdens äldre landskapstyper och bebyggelse. Ambitionsnivån har av Jordbruksverket bedömts som tillräcklig. Det gäller dock med reservation för målen om odlingslandskapets ekonomibyggnader och målet om åtgärdsprogram för hotade arter, vilka inte baseras på Jordbruksverkets bakgrundsmaterial.

16.6.4. Övriga konsekvenser

Fram till 2010 bör de insatser som ovan beskrivs under etappmålen vara i stort sett tillräckliga. För att bibehålla ett öppet och varierat odlingslandskap i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder kan kostnader för olika typer av regionalstöd tillkomma. Vallstödet till Norrland kan betraktas som en typ av sådant stöd. Efter 2010 måste man anta att skötseln av ängs- och betesmarker och landskapselement bör fortsätta i samma omfattning som för perioden före 2010. För att nå miljökvalitetsmålet krävs också att jordbrukssektorn tar sitt ansvar för att bibehålla markens produktionsförmåga och att en stor restriktivitet mot introduktion av främmande arter och genetiskt modifierade organismer bibehålls. För att uppnå miljökvalitetsmålet i hela sin bredd krävs en helhetssyn på miljön och en samverkan mellan natur och kultur.

16.7. Styrmedel

16.7.1. Miljö- och landsbygdsprogrammet

Det viktigaste styrmedlet för att miljökvalitetsmålet ska nås är offentligt finansierade bidrag via miljö- och landsbygdsprogrammet. Ett svenskt förslag till program, baserat på rådsförordning (EG nr 1257/1999) om stöd till utveckling av landsbygden, har lämnat till EG-kommissionen. Förslaget överensstämmer i stort med Miljöprogramutredningens förslag (SOU 1999:78). Den största skillnaden är att det generella vallstödet har dragits ner till ett stöd för miljövänlig vallodling som endast lämnas inom stödområden, det vill säga i områden med sämre förutsättningar för jordbruksproduktion. Stöden till natur- och kulturmiljövärden är dock oförändrade jämfört med utredningens förslag. Jordbruksverkets arbete med miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap skedde parallellt med Miljöprogramutredningen, vilket gör att överensstämmelsen med miljöoch landsbygdsprogrammet är stor. Vi bedömer att våra förslag huvudsakligen är finansierade, åtminstone fram till 2006, av programmet.

Förutom miljöstöd ingår i miljö- och landsbygdsprogrammet delar som omfattar utbildning, information och demonstration inom tre delområden: 1) bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden, 2) skydd av miljökänsliga områden och 3) åtgärder för att främja ekologisk produktion. Länsstyrelserna har det regionala ansvaret att, i egen regi eller i samarbete med länets övriga aktörer, bedriva kostnadsfria aktiviteter riktade till jordbrukare och markägare. Vi bedömer att information och kompetensutveckling också är viktiga styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet.

Miljöersättning och ekonomiska stöd till jordbruket måste vara så utformade att de ger största miljönytta samtidigt som konflikter mellan olika miljömål undviks. Sverige bör inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik även i fortsättningen verka för en stark miljöinriktning.

16.7.2. Övriga styrmedel

Med de generella ändringar av lagstiftningen som vi föreslår under kap. 8 bedömer vi att nuvarande lagstiftning bör vara tillräcklig för att nå miljökvalitetsmålet (se dock kap. 19 vad gäller generella förändringar av miljöbalken).

Inte minst på små och medelstora gårdar i skogs- och mellanbygder behövs brukare för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. För detta kan andra styrmedel av regionalpolitisk karaktär krävas.

Skydd av småbiotoper i odlingslandskapet regleras till stora delar genom det generella biotopskyddet enligt 7 kap. miljöbalken. Alla typer av småbiotoper som kan ha betydelse för biologisk mångfald ingår dock inte. Jordbruksverket bör inom ramen för det uppdrag som nämns under avsnitt 16.6.1 (etappmål 2) också analysera behovet av kompletterande styrmedel.

Som förebyggande åtgärd på grund av osäkerheten i finansiering efter 2006 (då det miljö- och landsbygdsprogram som nu förhandlas med EU upphör) föreslår vi ett kompletterande forskningsprogram. Syftet med programmet skulle vara att förbättra kunskapen om vilka åtgärder som har störst betydelse och är mest kostnadseffektiva för att nå miljökvalitetsmålet. Med den kunskapen bör man 2006 vara bättre rustad för att, om så krävs, göra strategiska prioriteringar. Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA) planerar för närvarande ett nytt forskningsprogram med delvis denna inriktning (Management of seminatural grasslands).

Forskning om ekologisk produktion och dess miljöeffekter bör också prioriteras genom att eventuella kunskapsluckor kartläggs och identifieras. Regeringskansliet bereder för närvarande denna fråga. Även forskning om riskerna med genetiskt modifierade organismer är angelägen.

16.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer, bl.a. lant-

bruket. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Odlingslandskapets tillstånd och jordbrukets produktionsbetingelser varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet.

Åtgärdsförslagen ovan innebär främst åtgärder med stöd av miljöoch landsbygdsprogrammet där länsstyrelserna har ett stort ansvar. Det behövs utvecklad regional och lokal kunskap om odlingslandskapets natur-, kulturmiljö- och andra värden. Sådant underlag behövs också för att kunna tillgodose dessa värden bl.a. vid överväganden om mark- och vattenanvändning.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger vägledning för hantering av frågor som berör odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden och andra värden. Länsstyrelserna behöver underlag i ärenden som berör odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden och andra värden. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

16.9. Uppföljning

16.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 16.2 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

16.9.2. Motiv och förklaringar

Åtta av de tio delmålen under Ett rikt odlingslandskap kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av föreslagna indikatorer, dock förutsatt att en viss utveckling av indikatorer sker i några fall.

Förbättrat statistikunderlag och utvecklade övervakningsprogram behövs för att kunna göra en god uppföljning av precisering b) och etappmål 4 om bevarande och vård av kulturmiljöer i odlingslandskapet. Etappmål 4 kan följas upp i referensområden inom ramen för projektet CAP:smiljöeffekter. Uppföljning kan tänkas underlättas av utvecklande av ytterligare indikatorer.

Även för riksdagens miljökvalitetsmål för odlingslandskapet behövs i några fall ett betydande utvecklingsarbete och statistikinsamlingar för att få fram indikatorer som kan fylla sina syften. Det gäller främst för åkermarken näringstillstånd och för främmande arter och genmodifie rade organismer.

För riksdagens mål om främmande arter och genmodifierade organismer är det osäkert om det är möjligt att ta fram indikatorer för att kunna följa upp delmålet. Kanske uppföljningen bäst bör ske på annat sätt än via indikatorer.

Det finns en brist på indikatorer för att följa upp inverkan på biologisk mångfald i odlingslandskapet. En utredning behöver ske om det är möjligt att få fram en indikator för karaktärsarter.

Tabell 16.2. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Ett rikt odlingslandskap med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

131. Andel åkermark som odlas ekologiskt och ekologisk animalieproduktion (D,R).

R

***

Jordbruksverket.

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D, P).

R, Pa

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av näringsbelastning.

Indika-

torn finns även i kap. 7, 11, 12, 14.

Påverkan (P)

132. Tillförsel av kadmium via handelsgödsel, slam och luftnedfall (P,R).

R

**

Jordbruksverket & Naturvårdsverket. Dåligt underlag för slam och nedfall från atmosfären.

58. Förbrukning av växtskyddsmedel mätt som hälso- och miljöriskindex, samt försåld mängd och farlighetsindex för övriga bekämpningsmedel (D).

R

***

Kemikalieinspektionen & Jordbruksverket.

Indikatorn

finns även i kap. 8.

Status (S)

116. Areal och andel jordbruksmark med god hävd för olika naturoch kulturmiljöer (S, R).

Pa, Pb, Pc, Pd, E1, E2, E3, E6

**

Jordbruksverket.

Miljöstödsstatistik.

Indikatorn finns även i kap. 14.

133. Marktillstånd uppdelat på pH, mullhalt, kaliumhalt, fosforhalt, kadmiumhalt och packningsgrad (S).

Pe

*

Jordbruksverket. Mycket utvecklingsarbete behövs för att få fram en nationellt täckande indikator. Dyrt.

134. Areal åker, äng, naturbetesmark och kultiverad betesmark (S).

Pa, Pc, Pd, E1, E3, E6

**

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet & Naturvårdsverket. Länsvis. Statistikbearbetning behövs.

Alvar och ljunghed ingår.

Indikatorn finns även i kap. 17.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

135. Areal och antal småbiotoper (t.ex. alléer, åkerholmar, småvatten) (S).

Pa, Pc, Pd, E2, E3, E6

**

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet & Naturvårdsverket. Brist på statistik. Geografisk uppdelning.

136. Antal byggnader fördelade på typ och ålder, samt antal värdefulla ekonomibyggnader (S).

Pb, E3, E4

*

Riksantikvarieämbetet. Följs i projektet CAP:s miljöeffekter

Inverkan (I)

108. Antal hotade arter enligt rödlistan (akut och starkt hotade samt sårbara) (I).

Pa, E6

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken.

Indikatorn finns

även i kap. 13, 14, 15, 17.

Respons (R)

137. Genomförda åtgärdsprogram för domesticerade arter och former med stora behov av riktade åtgärder, samt individantal för skyddsvärda husdjursraser (R).

R, E3, E5

**

Jordbruksverket. Betydande arbete för att ta fram indikatorn. Sammanställning för avels- och bevarandeprogram behövs.

138. Andel och mängd återförd fosfor till odlingsmark (R).

R

***

Naturvårdsverket & Jordbruksverket. Grönt Nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 18.

139. Areal skyddad jordbruksmark fördelat på skyddsform och typ av miljö (R).

Pa, Pc, Pd, E2, E3, E6

**

Naturvårdsverket, Jordbruksverket & Riksantikvarieämbetet. Inkluderar skyddsvärda odlingslandskap enligt miljöbalken.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

100. Genomförda åtgärdsprogram för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

E6

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken. Åtgärdsprogram finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn finns

även i kap. 12, 13, 14, 15, 17.

102. Antal vårdade landskapselement med miljöstöd eller bidrag till kulturmiljövård (R).

E3

***

Jordbruksverket & Riksantikvarieämbetet. Inkluderar även vårdade fornlämningar.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

16.9.3. Ansvarsfördelning och kostnader

Vi föreslår att Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Lämplig instans bör utreda möjlighet att ta fram indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer. Detta arbete bör samordnas för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Levande sjöar och vattendrag.

Riksantikvarieämbetet och Jordbruksverket bör ges i uppdrag att utreda hur precisering b) och etappmål 3 om bevarade och vårdade kulturmiljöer i odlingslandskapet kan följas upp. I uppdraget ingår att vid behov ge förslag på relevanta indikatorer.

Jordbruksverket bör ges i uppdrag att utveckla indikator 133 om åkermarkens näringstillstånd. Bidrag med minst 0,3 miljoner kronor.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att undersöka möjligheter att utveckla en indikator för att följa upp inverkan på biologisk mångfald i odlingslandskapet. Indikatorn bör ta hänsyn till karaktärsarter.

17. Storslagen fjällmiljö

17.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183)) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. I beslutet har miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö formulerats på följande sätt;

”Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls. – Fjällens biologiska mångfald bevaras. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. – Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas. – Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv. – Låg bullernivå eftersträvas.”

17.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag svarar för

reproduktion och återväxt samt har bibehållen genetisk mångfald och funktion i ekosystemet.

b) Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina

naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

c) Vegetationstäcket på kalfjället minskar inte.

d) Arealen tysta områden ökar

Förslag till etappmål:

1. Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.

2. Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation. – flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen. – minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA1).

3. Senast 2010 har merparten av områden med representativa kultur- och naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.

4. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Sammanfattande bedömning

Vi bedömer att hållbarhet kan nås inom en generation om berörda sektorer och samhället i övrigt visar de hänsyn som följer av kommitténs föreslagna delmål. Det förutsätter att sektorerna lever upp till den generella och särskilda hänsyn de måste ta till miljön. Ett länsövergripande perspektiv behöver utvecklas som utgångspunkt för regionala och lokala åtgärder. Rennäringspolitiska kommittén har viktiga uppgifter både vad gäller miljösektorsmål för rennäringen och översyn av myndighetsansvaret för rennäringen. De största ekonomiska åtagandena rör utbytet av skotrar.

1 Enligt mätmetod ”SAE J 192 Recommended Practice, Exterior sound level for snowmobiles”, som bl. a. tillämpas i USA. Metoden är utformad av Society of Automotive Engineering (SAE). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från Miljöklassutredningen, SOU 1995:97.

17.3. Skälen för kommitténs förslag

Underlaget för förslagen till preciseringar och etappmål har i första hand hämtats från Naturvårdsverkets rapport Storslagen fjällmiljö (NV rapport 5001), samt från Riksantikvarieämbetets rapport Kulturarvet och miljön (RAÄ 1999) och propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Bevarande av lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag behandlas under Levande sjöar och vattendrag, särskilt frågan om utsättning av fisk. Se också etappmålet om överuttag av fisk under Hav i balans samt levande kust och skärgård.

17.3.1. Preciseringar

a) Förslag från Naturvårdsverket som bygger på förslag i regeringens

miljömålsproposition (utgångspunkt för nya delmål). Frågan utredd av länsstyrelserna i fjällänen, men utredningen ledde inte fram till konkreta mål, åtgärder och konsekvensbedömningar.

b) Detta mål har, något allmännare formulerat, antagits av riksdagen i

samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Regeringen preciserade i miljömålspropositionen målet och gjorde bedömningen att det bör fortsätta att gälla som ett delmål. Eftersom målet främst är ett kvalitetsmål bedömer vi att det bör utgöra en precisering, men vi har också kompletterat med särskilt etappmål om hotade arter (etappmål 4).

c) Förslaget har sitt ursprung i Miljövårdsberedningens utredning

Hållbar utveckling i landets fjällområden. Länsstyrelserna i fjälllänen har haft i uppdrag att utforma regionala mål för lavtäckets täckningsgrad. Länsstyrelserna anser att det inte i dagsläget finns tillräckliga underlag för att formulera regionala mål.

d) Förslaget utgör en precisering av riksdagens beslutade mål. Till-

gången till tysta orörda områden är ett nationellt intresse. Arealen sådana områden har minskat och hotet mot kvarvarande områden ökar.

17.3.2. Etappmål

1. Etappmålet bygger på miljömålspropositionen och förslag från Naturvårdsverket, men har utvidgats till mer än skador av barmarkskörning.

2. Ursprungligen regeringens förslag enligt miljömålspropositionen samt föreslaget av Naturvårdsverket. Den del av målet som handlar om flygbuller överensstämmer med de förslag som Luftfartsverket lämnat i samband med redovisning av regeringsuppdrag om översyn av restriktioner beträffande överflygning av och landning med luftfartyg i känsliga fjällområden (2000-03-27).

3. Omformulering av förslag från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet.

4. Etappmålet bygger på förslag från Naturvårdsverket, och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna precisering b). Vi bedömer att skydd av fjällområden och ökad generell hänsyn i sektorerna måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt.

17.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att miljökvalitetsmålet borde kompletteras med delmål avseende hotade arter i fjällmiljön samt trafik med motordrivna fordon i terräng och flyg. Dessa frågor täcks av kommitténs förslag. Rennäringen behandlas och utvecklas av Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03).

17.3.4. Avvikelser från myndigheternas förslag

De delmål som förslogs av Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har beaktats och täcks i huvudsak in i föreslagna preciseringar och etappmål.

Frågan om användning och utsättning av genetiskt modifierade organismer, som ingår i riksdagens beslutade miljökvalitetsmål (enligt avsnitt 17.1), har vi inte närmare behandlat i detta kapitel. Med tanke på de stora risker som är förknippade med utsättning av genetiskt modifierade organismer i naturen vill vi dock avråda från sådan utsättning

tillsvidare. Se vidare kap. 16 beträffande Kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01).

17.4. Problemformulering

Tabell 17.1. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Skador på mark, vegetation och kulturmiljöer

Markslitage genom bete, tramp av renar och människor, olämpliga renskötselanläggningar samt skador vid körning med fordon på barmark

Renskötseln, bl.a. genom bättre lokal reglering av renantalet Ökad hänsyn i turistverksamheten Minskad körning med terrängfordon

c,1

Buller Flygtrafik och terrängkörning

Mindre bullrande terrängfordon Begränsad flygtrafik i fjällmiljön

d, 2

Obrutna fjällområden minskar i storlek och avstånden mellan områdena ökar

Utbyggnad av infrastruktur, energianläggningar och anläggningar för mineralutvinning och turism

Ökad hänsyn vid infrastrukturbyggen, energiutbyggnad, mineralutvinning och byggande av turistanläggningar

d, 3

Fjällens kulturmiljöer t ex samiska boplatser, visten, traditioner och lämningar efter renskötsel, fjällägenheter och nybyggen

Strukturomvandling Dåliga kunskaper Konkurrerande intressen

Ökat stöd till det samiska kulturarvet och till fjälljordbruk Långsiktig kunskapsuppbyggnad Utökat skydd av områden

Lokala fiskarter och genetisk variation slås ut

Lokalt överfiske, inplantering av fisk, utbyggnad av vattenkraft

Ökad hänsyn från fritidsfisket, begränsad utbyggnad av vattenkraft

a, se kap. 12

Fjällens biologiska mångfald hotas

Markslitage Jakt

Minskad körning med terrängfordon Ökad hänsyn vid jakt

b, 4

Fjällmiljön är känslig och ett alltför intensivt nyttjande leder lätt till skador på mark och vegetation. Det är viktigt att rennäring, samiska och andra traditionella verksamheter och kulturyttringar fortlever och utvecklas och att jordbruk bedrivs i fjällområdet. Fjällens obrutna områden bör inte minska i omfattning. Möjligheterna att bevara fjällens helhetsvärden påverkas också av hur anspråken från energiutbyggnad, mineralutvinning, infrastrukturbyggen och annan exploatering hanteras. Motsättningar mellan olika intressen förekommer, t.ex. mellan rennäring och skogsbruk, mellan traditionellt friluftsliv och motortrafik.

17.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden.

17.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

För att bevara fjällens karaktär av betespräglat landskap är det väsentligt att renskötseln fortsatt kan bedrivas. Om antalet sysselsatta inom rennäringen minskar försämras förutsättningarna att bevara såväl samiska traditioner och kulturarv som det betespräglade landskapet. Betesgynnade växter kommer att missgynnas, och det finns risk för minskad biologisk mångfald.

Det naturliga betet, särskilt på lavmarker, utnyttjas å andra sidan ibland alltför hårt. Det är väsentligt att rennäringen bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt. Om inte renantalet framdeles anpassas till de naturliga förutsättningarna, riskerar hårt bete i kombination med slitage att leda till erosion. Berörda länsstyrelser har fått i uppdrag att i samråd med berörda samebyar dels upprätta åtgärdsprogram för överbetade områden i fjällen med syfte att från framtagna åtgärdsprogram vidta lämpliga åtgärder för att renbetet snabbt ska återhämta sig, dels överväga i vilken utsträckning befintliga renstängsel kan tas bort och om andra stängsel, i mån av ekonomiska resurser, kan ges en från miljösynpunkt bättre sträckning.

Det samiska samhället är utsatt för omfattande strukturförändringar och levnadsmönstren förändras i snabb takt. Många av de fysiska uttrycken för det samiska kulturarvet håller på att försvinna. Exempel är boplatser, visten och lämningar efter renskötsel. I förlusten ingår också ett icke-materiellt kulturarv eftersom i dag allt färre traditionsbärare kan återge minnen och platser som tecknar den samiska kulturmiljön.

Stora avstånd, brist på aktiva brukare och ett stödsystem som inte är anpassat till de speciella problemen gör det svårt att bevara kultur- och naturvärden på fjällägenheter och nybyggen, dessa yttersta utposter av jordbrukets expansion. Det levande jordbruk som ännu finns kvar hotas. Omfattningen av nuvarande stöd för underhåll kan inte förhindra att byggnadsbeståndet till stor del förfaller.

Den omfattande barmarkskörningen med markskadande fordon fortsätter av främst rennäringen med successivt ökande slitage och erosion som följd. Utan ytterligare åtgärder mot buller kommer arealen tysta områden i fjällvärlden att minska.

De nordiska fjällen är unika sett i ett europeiskt perspektiv och turismen kommer att fortsätta utvecklas. Om inte kunskaperna om fjällområdets natur- och kulturvärden ökar kommer det att försvåra möjligheterna att hushålla med dessa värden vid exploateringar av olika slag.

Om inte formerna för en regional förvaltning och ett större lokalt ansvar för natur- och kulturresurserna utvecklas är risken stor att motsättningarna mellan olika intressen i fjällvärlden kvarstår och eventuellt också ökar. En hållbar utveckling i alla dimensioner försvåras därmed.

17.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Miljöbalkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. anger i flera avseenden restriktioner för markanvändningen i fjällen. Även rennäringen är ett intresse som har särskilt företräde enligt dessa bestämmelser (3 kap. 5 §). I 3 kap. finns dessutom ett antal allmänna bestämmelser avseende skydd för områden av intresse för kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv (6 §), skydd för stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön (2 §), skydd för mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt (3 §). I 4 kap. finns i 2 § bestämmelser om att i fjällvärlden turismen och friluftslivets intressen särskilt ska beaktas vid exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. I 5 § anges bl.a. att inom vissa fjällområden får bebyggelse eller anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. I övrigt innehåller miljöbalken att antal olika regler som aktualiseras av de föreslagna delmålen: 7 kap. om skydd av områden, 8 kap. om skydd mot utsättning av djur eller växtarter, 11 kap. om vattenverksamhet, 12 kap. om täkter samt i 13 kap. om genteknik.

Prospektering av mineral regleras av minerallagen (1991:45). Lagen ses för närvarande över av Utredningen om minerallagen, markägare och miljön (N 1999:04), bl.a. med avseende på behovet av ett förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer.

Rennäringens verksamhet regleras främst av Rennäringslagen (1971:437), som innehåller bestämmelser bl.a. om områden där rennäring får bedrivas samt reglering av betesrätt.

I terrängkörningslagen (1975:1313) och terrängkörningsförordningen (1978:594) finns särskilda restriktioner för körning i vissa fjällområden. Buller från snöskotrar regleras av Vägverkets föreskrifter (VVFS 1993:17). Vi utgår ifrån att dessa regler tillämpas och stor restriktivitet med dispensgivning inom terrängskörningsförordningens regleringsområden (s.k. A- och B-områden) råder.

Fornlämningar har ett generellt skydd enligt lagen om kulturminnen m.m. (1988:950). Plan- och bygglagens regler om planering och byggande har betydelse också i detta sammanhang. Det finns också ekonomiska stöd till verksamhet i fjällen t.ex. miljöprogrammets stöd till renskötseln och jordbruksföretag i fjällområdet.

Överflygningar och landning och start av flygplan i fjällvärlden regleras av luftfartslagstiftningen. Luftfartsförordningen ger Luftfartsverket rätt att föreskriva om restriktioner för flyg i vissa områden om det behövs för att luftfarten inte ska orsaka skador eller olägenheter i naturmiljön eller om det behövs för att ta till vara friluftslivets intressen. Naturvårdsverket kan med stöd av miljöbalken införa restriktioner för flyg i nationalparker.

17.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

De viktigaste åtgärderna för att uppnå delmålen är att anpassa verksamheterna i fjällen till kulturmiljöns och till ekosystemets förutsättningar. Det är väsentligt att rennäring, jordbruk och annan verksamhet kan fortsätta för att motverka en utarmning av fjällbygden. Av särskild betydelse är rennäringen som medverkar till fjällens karaktär av storslaget landskap och upprätthåller ett värdefullt växtsamhälle och en omistlig kultur. Samtidigt bör renantalet anpassas så att överbete av de känsliga lavmarkerna undviks och att erosion som följd av bete eller markslitage inte uppstår. För ett uthålligt brukande av fjällens natur- och kulturvärden och som underlag för exploateringar av olika slag behövs utvecklade kunskapsunderlag och miljöprogram. Energi- och mineralutvinning måste bedrivas med stor hänsyn till kultur- och naturvärden.

I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som krävs för att nå etappmålen. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi analyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redovisas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på längre sikt av att nå miljökvalitetsmålet.

17.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.

Målet syftar till att behålla ett vegetationstäcke på kalfjället och förhindra erosionsskador. Täckningsgraden hos främst lavtäcket i bottenskiktet skall vara av minst samma omfattning som i dag och får inte försämras genom mänsklig påverkan såsom renskötsel, turism eller luftburna föroreningar. Antalet s.k. erosionsblottor med substratmark får inte öka i storlek eller antal.

Det finns tydliga tecken på att vegetationen i fjällen är utsatt för en påverkan som ökat andelen naken mark. Det är därför viktigt att täckningsgraden upprätthålls i minst sådan omfattning att risk för blottlagd mineraljord och erosion inte föreligger.

Det behövs förbättringar av terrängfordonen så att både arealen sönderkörd mark och belastningen på förarna minskar. I känsliga områden måste användningen av fordonen begränsas. Sametinget föreslår miljöprogram som upprättas av samebyarna och som innehåller en strategi för hur skador på mark och vegetation ska undvikas. Det handlar både om att anpassa antalet renar till vad marken tål, lokalisera och utforma renskötselanläggningar på lämpligt sätt samt att begränsa körningen med barmarksfordon (terrängmotorcyklar och fyrhjulingar) i terrängen i samband med renskötseln. Det behövs en fortsatt utveckling av alternativa metoder i rennäringen. I de fall skador redan uppkommit behöver restaureringsåtgärder vidtas. Kunskapen om fjällens vegetationstäcke behöver förbättras både vad gäller status och variation över tiden. Det är viktigt att det utvecklingsarbete för renbetesinventering som Jordbruksverket sedan flera år arbetar med slutförs och att inventeringen kommer till stånd.

Frågor rörande markpåverkan från renskötseln behandlas också av Rennäringspolitiska kommittén. Kommitténs slutbetänkande 2001 bör ge fördjupat underlag om åtgärder inom och konsekvenser för rennäringen.

Ansvariga för genomförandet är främst Jordbruksverket, länsstyrelserna, Sametinget, Riksantikvarieämbetet, Rikspolisstyrelsen och Naturvårdsverket. Medverkan från renskötselföretagen krävs.

Etappmål 2. Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation

  • flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen.
  • minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA2).

För att nå miljökvalitetsmålet behöver samtliga skotrar successivt bytas ut mot mer tystgående. I dag finns ca 140 000 skotrar och antalet ökar. Dagens skotrar har i stor utsträckning tvåtaktsmotorer som ger höga utsläpp av kolväten och partiklar och medför en hög bullernivå. Utvecklingen har dessutom gått mot större och starkare motorer vilket ytterligare ökar utsläpp och buller. Ett utbyte till fyrtaktsmotorer med katalysator och god ljuddämpning skulle avsevärt minska såväl utsläpp som buller. Det säljs i dag ca 6 000 skotrar per år i Sverige. Om man antar att dessa ersätter äldre skotrar som skrotas, kan man på 10 år byta ut 60 000 skotrar. Den ”naturliga” utbytestaken, dvs. utan särskilda styrmedel, blir därmed drygt 40 procent. Det förutsätter dock att köparen väljer det alternativ som ger lägst buller, även om inköpskostnaden är högre. Även tekniska förändringar av andra terrängfordon, t.ex. terrängmotorcyklar, bör ske för att minska bullret (se också etappmål 1 som av andra skäl begränsar användningen av barmarksfordon).

Dessutom behöver enligt Naturvårdsverket nya skoterleder anläggas på uppskattningsvis 500 mil. En planering och utbyggnad av ledsystemet pågår inom ramen för bestämmelserna i förordningen (1997:713) om skoterregleringsområden.

Flygrutterna och landningsplatserna i fjällen behöver anpassas till skoterregleringsområdena och nationalparkerna. För att nå målet får start och landning av flygplan och andra luftfartyg inte ske annat än undantagsvis inom skoterregleringsområden A (enligt terrängkörningsförordningen) och de skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken, dvs. nationalparker och naturreservat, inom vilka det gäller förbud mot att framföra motordrivna fordon i terräng även på snötäckt mark. För att ytterligare minska bullret bör samma regler gälla inom skoterregle ringsområden B med undantag av särskilt utpekade start- och landningsplatser. Generellt bör undantag medges för s.k. nyttoflyg, i vilket inräknas militär luftfart, luftfart vid myndighetsutövning, luftfart i samband med sjukvård och brandskydd, luftfart i samband med ren-

2 Enligt mätmetod ”SAE J 192 Recommended Practice, Exterior sound level for snowmobiles”, som bl. a. tillämpas i USA. Metoden är utformad av Society of Automotive Engineering (SAE). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från Miljöklassutredningen, SOU 1995:97.

skötsel och luftfart i samband med hämtning av fälld björn och älg vid jakt.

Ansvariga för genomförandet är Luftfartsverket, Naturvårdsverket, länsstyrelserna, och kommunerna. Medverkan från skotertillverkare, importörer och användare krävs.

Etappmål 3. Senast 2010 har merparten av områden med representativa kultur- och naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.

Målet syftar främst till att områden som har höga kulturvärden kan fortleva och utvecklas. För att fjällens kulturhistoriska särprägel ska kunna bevaras krävs att traditionella verksamheter fortsatt bedrivs och att nya verksamheter varsamt fogas till den befintliga kulturmiljön. Därutöver kan vissa områden behöva ett särskilt skydd.

Områden och miljöer med enbart höga naturvärden är i hög grad skyddade som naturreservat eller nationalparker. Det behövs ändå ett visst utökat skydd genom reservat och nationalparker i fjällandskapet. Arbetet med nätverket Natura 2000 gäller också fjällandskapet liksom arbetet inom Arktiska rådet med att bevara arktisk flora och fauna.

Viktiga kulturvärden att slå vakt om är samiska kulturmiljöer, samiska traditioner och geografiska namn, fornlämningar och övriga kulturlämningar, äldre turistanläggningar samt agrara miljöer som fäbodar, fjällägenheter och nybyggen. Fjällägenheter är en speciell upplåtelseform på statlig mark ovan odlingsgränsen. Fäbodar behandlas under miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Miljöer med traditionella byggnader och anläggningar och hävdade marker som t.ex. våtmarker med ängsbruk, är i dag ovanliga och det är angeläget att de som finns kvar fortsätter att brukas och att ett representativt urval även restaureras.

Kultur- och naturvärden knutna till det fjällnära jordbruket är viktiga att slå vakt om. Speciella insatser avses göras inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet. En levande fjällbygd är bl.a. en förutsättning för en utveckling av turismen.

En översyn av de samlade kultur- och naturvärdena inom områden enligt 4 kap. miljöbalken och en översyn av riksintressen för kulturmiljövården enligt 3 kap. miljöbalken bör genomföras till 2005.

De s.k. nybyggena och fjällägenheterna har ofta höga natur- och kulturvärden. Den inventering av fjällägenheter som Riksantikvarie ämbetet, Naturvårdsverket och Jordbruksverket gjorde 1995 omfattade 110 platser. Av dessa bedömdes hälften ha högsta bevarandevärde och borde enligt verkens mening behållas i statlig ägo. Av inventeringen framgår att det då bland de mest bevarandevärda fjällägenheterna fanns

omkring femton levande aktiva fjälljordbruk. En del av de övriga permanent bebodda fjällägenheterna har fortfarande viss hävd av marker och bevarade landskapselement. Många har representativ kulturhistorisk bebyggelse. Målet syftar till att dessa utposter kan leva vidare och på lämpligt sätt vårdas och brukas. Det behövs då ytterligare medel för drift och underhåll av de objekt som valts ut som särskilt bevarandevärda.

Det behövs en fortsatt systematisk inventering av forn- och kulturlämningar i fjällen. Kunskapen om fjällens forn- och kulturlämningarna är bristfällig. År 2005 kommer ca 20 procent av fjällvärldens areal att vara fornminnesinventerad. Ytterligare specialinsatser kommer att behöva göras för att erhålla tillräckliga kunskapsunderlag rörande fjällens kulturmiljöer, bl.a. i form av ytterligare fornminnesinventeringar, bebyggelseinventeringar, karteringar och byggnadsdokumentation med särskild inriktning på det samiska kulturarvet. Ett tillfredsställande kunskapsunderlag rörande fjällens forn- och kulturlämningar bör finnas senast 2010. Riksantikvarieämbetet arbetar tillsammans med länsstyrelserna i Norrland för att stödja bevarandet av det samiska kulturarvet. Ett särskilt program för arbetet löper 1998–2000.

De berörda länsstyrelserna bör utveckla regionala miljöunderlag som stöd för ett långsiktigt hållbart brukande av fjällen. Kommunerna har en viktig roll genom att i sin fysiska planering ge förutsättningar för en hållbar utveckling av fjällen. I de program som Sametinget föreslagit att samebyarna upprättar bör ingå en strategi för kunskapsuppbyggnad och bevarande av det samiska kulturarvet.

Ansvariga för genomförandet är Jordbruksverket, Sametinget, länsstyrelserna, Riksantikvarieämbetet, Glesbygdsverket och Naturvårdsverket. Medverkan från markägare, rennäring och samiska organisationer behövs.

Etappmål 4. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I dag arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för fjällräv. Världsnaturfonden har ett åtgärdsprogram för jaktfalk. Med ledning av underlag från ArtDatabanken bedömer vi att åtgärdsprogram behövs kanske för en handfull arter (vår analys visade på en art, men vi bedömer det vara en underskattning) under den närmaste 10-årsperioden. Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågel- och habitatdirektiv som

förekommer i denna miljö. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de snarast ska initieras och genomföras.

I vilken utsträckningen åtgärdsprogram behövs beror på hur framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga etappmål. Merparten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsynstagande från de verksamheter som bedrivs i fjällen, samt genom områdes-/biotopskydd. Vi gör ändock den bedömningen att åtgärdsprogram för enskilda arter kommer att behövas också på längre sikt.

Åtgärderna består av att ta fram åtgärdsprogram och att påbörja dem.

Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Sametinget. Frivilligorganisationer, samebyar och markägare bör involveras i arbetet.

17.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. Skillnaden ligger enbart i etappmål 2 vad gäller utbytestakten av snöskotrar. I tabell 17.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser mellan nivåerna.

Tabell 17.2. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Storslagen fjällmiljö med jämförande konsekvensbedömning. Vald ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning Markskador [endast en nivå] Buller 40 % utbytta skotrar 50 % utbytta skotrar

70 % utbytta skotrar

Långsiktigt skydd av kultur och natur

[endast en nivå]

Åtgärdsprogram för hotade arter

[endast en nivå]

Miljökonsekvenser Bullret minskar långsamt. Risk att inte miljökvalitetsmålet nås vad gäller buller inom en generation. Nya skotrar ger mindre avgasutsläpp.

Bullret minskar gradvis. Goda möjligheter att nå miljökvalitetsmålet vad gäller buller inom en generation. Nya skotrar ger mindre avgasutsläpp.

Bullret minskar snabbt. Ännu bättre möjligheter att nå miljökvalitetsmålet vad gäller buller inom en generation. Nya skotrar ger mindre avgasutsläpp.

Låg

Medel

Hög

Ekonomiska konsekvenser

Låg utbytestak av skotrar till 2010 kräver en högre takt under därpå följande tioårsperiod. De offentliga utgifterna uppgår till ca 10 Mkr/år. Sektorernas anpassning i övrigt: ca 60 Mkr/år (främst kostnader för inköp av bättre skotrar).

Jämn utbytestakt av skotrar över en 20årsperiod. De offentliga utgifterna uppgår till ca 10 Mkr/år. Sektorernas anpassning i övrigt: ca 70 Mkr/år (främst kostnader för inköp av bättre skotrar).

Ett forcerat utbyte av skotrar minskar behoven av utbyte efter 2010, men anstränger samhällets resurser fram tills dess. De offentliga utgift-erna uppgår till ca 10 Mkr/år. Sek-torernas anpassning i övrigt: ca 100 Mkr/år (främst kostnader för inköp av bättre skotrar).

Sociala konsekvenser Ger positiva effekter för friluftslivet genom minskat buller. Minskat buller och minskade utsläpp ger också bättre hälsa för skoterförarna.

Har snabbare positiva effekter för friluftsliv och hälsa.

Har snabbast positiva effekter för friluftsliv och hälsa.

Figur 17.1. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Storslagen fjällmiljö uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Vi har prövat ovanstående ambitionsnivåer och funnit medelnivån vara den lämpligaste. Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagen nivå.

Miljökonsekvenser

Genom att skadorna på mark och vegetation begränsas så bibehålls fjällens naturgivna produktionsförmåga. Utökat skydd och förbättrad skötsel av miljöer med höga kulturvärden gör att kvarvarande fjällä genheter och fjälljordbruk i viss utsträckning kan hållas levande. Ett urval särskilt värdefulla miljöer skyddas som kultur- eller naturreservat. Förbättrad kunskap om det samiska kulturarvet ger goda förutsättningar att långsiktigt skydda och förvalta arvet. Ett förbättrat kunskapsunderlag medför att exploateringar av olika slag kan genomföras med hänsyn till miljön.

Utbytet av snöskotrar ger förutom minskat buller också friskare luft. Snöskotrarna svarar i dag för ca 60 procent av kolväteutsläppen från arbetsmaskiner i Sverige. Åtgärderna bidrar också till att utsläppen av partiklar, cancerframkallande ämnen och koldioxid minskar. Under förutsättning att åtgärderna mot buller leder till minskad besöksfrekvens i vissa områden (bl.a. genom förbud mot landning med flygplan) så minskar störningarna på djur och växter. Detta tillsammans med åtgärdsprogram för hotade arter ger goda förutsättningar för den biologiska mångfalden.

Ekonomiska konsekvenser

Den samhällsekonomiska nyttan av att etappmålen genomförs är stor. Bland annat tas viktiga steg tas mot en hållbar rennäring och en långsiktigt bevarad produktionsförmåga i fjällen. Fjällområdet utgör en viktig rekreationsplats för många människor, och är dessutom en stor tillgång för att locka utländska turister till Sverige. Nyttan av bevarad biologisk mångfald och ett natur- och kulturlandskap är således stor, värdet låter sig svårligen kvantifieras.

Konsekvenserna för pågående verksamheter i fjällen av våra förslag till etappmål bedöms bli begränsade. Rennäringspolitiska kommittén kommer att kunna redovisa ett bättre underlag om vad som krävs av rennäringen för att nå miljömålen. De offentliga utgifterna uppskattas till ca 10 miljoner kronor/år, vilket främst gäller skydd, vård och inventering av värdefulla natur- och kulturområden. Den del av kostnaderna för samhällssektorernas anpassning som kan kvantifieras, främst för ökade inköpskostnader för skotrar, beräknas till ca 70 miljoner kronor/år.

För beräkningar av kostnader hänvisas till bilaga V.

Sociala konsekvenser

Flera av etappmålen har positiva konsekvenser för rekreation och det rörliga friluftslivet. Även för de bofasta bör konsekvenserna huvudsakligen bli positiva. Regionalt kan målet om utbyte av skotrar ha negativa effekter på mindre företags och hushålls ekonomi.

Åtgärderna som beskrivs under etappmål 2 bör kunna minska konflikterna mellan det rörliga friluftslivet och snöskoteråkarna. Bättre terrängfordon ger minskade fysiska skador på förarna.

Närvaron av både stora renhjordar och de stora rovdjuren m.fl. hotade karaktärsarter kommer att stödja en utveckling av turismen, men kan också innebära konflikter med renskötseln.

17.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Ett utbyte av halva mängden snöskotrar till 2010 bedömer vi som ett rimligt beting, och det motsvarar ungefär en normal utbytestakt. Det ger goda förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Också med tanke på teknisk livslängd och förbättring av nya skotrar och ekonomiska konsekvenser är målet rimligt. Att utbytet av skotrar sker snabbt är viktigt såväl för att minska bullret och öka arealen tysta områden som för att minska utsläppen av kolväten mm. Vi bedömer vidare att tiden till 2010 behövs för att nå etappmål 1 om skador på mark och vegetation och etappmål 3 om skydd av värdefulla kultur- och naturmiljöer i fjällområdet. Skälet är bl.a. att inventeringar och kunskapsinhämtning krävs. Vad gäller etappmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter är det så få arter som bedöms behöva sådana i fjällen att målet mycket väl kan nås till 2005.

17.6.4. Övriga konsekvenser

Fram till 2010 bör de insatser som beskrivs ovan under etappmålen vara tillräckliga. För att nå preciseringen om bevarande av fisk i fjällsjöar behövs en översyn av fritidsfisket och husbehovsfiskets påverkan på fiskbestånden. Efter 2010 bedöms kostnaderna för utbyte av skotrar att vara ungefär lika stora som för perioden fram till 2010. För skötsel av kulturmiljöer uppstår kostnader även efter 2010.

17.7. Styrmedel

För att nå miljökvalitetsmålet bedömer vi att det behövs ett antal författningsändringar, bl.a. för att reglera körning med snöskoter. Dessutom behövs det ytterligare eller förändrade ekonomiska styrmedel. Vi anser att det är angeläget att de frågor som vi tar upp under detta avsnitt utreds vidare.

17.7.1. Reglering av terrängkörning

Vi anser att det bör övervägas om barmarkskörningen behöver regleras genom att krav på en terrängkörningsplan införs i terrängkörningsförordningen enligt förslag från Naturvårdsverket. Planens syfte är att kanalisera den trafik som är undantagen terrängkörningsförbudet.

Tillämpningen av terrängkörningsförordningens (1978:594) bestämmelser om skoterregleringsområden kan behöva ses över, särskilt vad gäller lokaliseringen av skoterleder och de avvägningar som görs mot andra intressen, t.ex. skidåkare och fjällvandrare.

För att påskynda den tekniska utvecklingen av terrängfordon som medför lägre risk för markskador bör övervägas om höjd skatt på äldre fordon kan finansiera stöd till utveckling av nya fordon.

Miljöklassutredningen (SOU 1995:97) föreslog ett miljöklassystem för snöskotrar med avseende på avgasutsläpp och buller, som skulle regleras i en ny lag om miljökrav på terrängskotrar. Vidare föreslogs att det skulle införas en differentierad försäljningsskatt med skattebefrielse för miljöklass 1. Miljöklassutredningens förslag har inte genomförts. Sverige har tidigare anmält ett förslag om införande av obligatoriska avgas- och bullerkrav på snöskotrar enligt utredningens förslag till EGkommissionen. Nya obligatoriska avgaskrav för bensindrivna arbetsmaskiner och arbetsredskap införs tidigast 2003 i EU. Det är osäkert om snöskotrar kommer att omfattas av dessa krav.

Det nya EG-direktivet om buller till omgivande miljö från arbetsmaskiner och arbetsredskap, som antogs av EU-parlamentet nyligen, innehåller inga gränsvärden för snöskotrar. Sverige bör på nytt ta upp frågan om bullerkrav med EG-kommissionen för att få till stånd harmoniserade regler inom EU, men sådana torde dröja. I väntan på obligatoriska bullerkrav bör frivilliga kriterier för miljöklasser för snöskotrar regleras i lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner. För att påskynda utvecklingen bör differentierad försäljningsskatt enligt förslag från Miljöklassutredningen övervägas. USA och Kanada står för en stor del av snöskotervärldsmarknaden, både vad gäller produktion och inköp. Svenska myndigheter bör följa

arbetet med regelverk och teknikutveckling i Nordamerika, och om möjligt verka för samordning mellan europeiska och amerikanska normer. Den bullernivå (85 dBA) för snöskotrar som fastlagts i Vägverkets föreskrifter (VVFS 1993:17) är otillräcklig för att nå målet.

Som redovisats i kap. 6 om Bara naturlig försurning föreslår vi att Naturvårdsverket ges i uppdrag att utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner samt framtida avgasoch bullerkrav på skotrar. Införande av en skrotningspremie för utfasning av äldre skotrar är en idé som Naturvårdsverket bör analysera inom ramen för uppdraget. Naturvårdsverket bör också se närmare på hur miljömärkning och frivilliga åtaganden kan bidra till att nå målet.

17.7.2. Reglering av flygverksamhet i fjällen

En översyn av vilket lagutrymme som bör användas för att förbjuda start och landningar i skyddade områden och i s.k. A och B-områden (enligt terrängkörningslagen) behöver genomföras. En sådan översyn bör också inkludera myndighetsansvaret för flygverksamhet som primärt (buller) eller sekundärt (införsel av fler människor i otillgängliga och förhållandevis opåverkade områden) är störande i känsliga naturområden. I B-områden bör särskilda start- och landningsplatser kunna pekas ut, men i övrigt bör samma restriktivitet råda där som i A-områden. All start- och landningsverksamhet inom fjällområdet, även i samband med nyttoflyg liksom inom C-områden, föreslås vara anmälningspliktig enligt 12 kap. miljöbalken. Såsom föreslagits av Luftfartsverkets utredning om fjällflyg bör överflygningar över skyddade områden förbjudas enligt luftfartslagstiftningen på höjd understigande 610 meter över marken eller hinder inom 1 NM (1 852 meter) utom i samband med start eller landning.

17.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer, bl.a. ren-

näringen och samerna. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering med ledning av programmet utveckla ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som kan ge vägledning för hantering av frågor som berör fjällandskapets natur-, kulturmiljö- och andra värden. Länsstyrelserna behöver underlag i ärenden som berör fjällandskapets natur- och kulturmiljö- och andra värden. Det gäller bl.a. beslut om skydd av områden enligt miljöbalken och om tillstånd till exploateringsåtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn tagen till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket samt rennäringen.

Målet storslagen fjällmiljö omfattar ett område i landet som berör fyra län. Området är till större delen av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området enligt bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i området endast om det inte möter något hinder enligt 2–7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Samtidigt har de fyra länsstyrelserna regeringens uppdrag att verka för en hållbar utveckling i fjällområdet.

Åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet och en hållbar utveckling inom detta område måste utvecklas samordnat med tillämpningen av reglerna i miljöbalken. Det innebär bl.a. att det behövs utvecklad regional och lokal kunskap om fjällandskapets natur- och kulturmiljövärden och andra värden samt om hur bl.a. näringsliv och transporter kan utvecklas inom ramen för miljökvalitetsmålet.

Regionala och lokala åtgärder i fjällområdet behöver utvecklas i ett samlat, länsövergripande perspektiv. Länsstyrelserna i fjällområdet bör därför ges i uppdrag att utforma ett regionalt miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet. Programmet bör utgöra underlag för och inarbetas i berörda länsstyrelsers regionala miljöunderlag. Programmet bör innehålla riktlinjer för avvägningar mellan olika samhällsintressen.

17.9. Uppföljning

17.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 17.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitesmålet Storslagen fjällmiljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

17.9.2. Motiv och förklaringar

Fem av åtta delmål under Storslagen fjällmiljö kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av föreslagna indikatorer, men i några fall krävs viss utveckling av indikatorerna. Betydande satsningar på att utveckla nya eller vidareutveckla befintliga indikatorer kan förbättra möjligheter att mäta måluppfyllelse för de tre övriga delmålen; precisering c) om vegetationstäcket på kalfjället, etappmål 1 om skador på mark och vegetation, och etappmål 3 om långsiktigt skydd av representativa kultur- och naturvärden i fjällområdet. Utöver utveckling av indikatorer behövs förmodligen utveckling av utvärderande program för att kunna följa upp delmålen på ett fullgott sätt.

Tretton av femton indikatorer under Storslagen fjällmiljö finns i någon form med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. De övriga två indikatorerna, nummer 100 och 148, behövs för att kunna följa upp etappmål 4 om hotade arter och etappmål 2 om bullerkrav för skotrar.

Tabell 17.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Storslagen fjällmiljö och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D) 140. Antal renägarföretag och antal renar per företag i olika fjällområden (D).

R, Pc, E3

***

SCB & Sametinget.

141. Antal sålda fiskekort och jaktkort för småviltsjakt (D).

R, Pa

**

Fiskeriverket & Jägarförbundet.

Påverkan (P)

6. Utsläpp av de klimatpåverkande ämnena koldioxid, metan, lustgas,

HFC, FC och svavelhexaflourid per ämne, sektor och person, samt som koldioxidekvivalenter (P).

R, Pb, Pc

***

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal, Rapporteras internationellt. Klimatet av-gör om vidsträckta fjällområden kan bibehållas.

Indikatorn finns även i kap. 4.

31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritiska belastning i skogsmark och sjöar (P,S).

R. Pa

**

Naturvårdsverket. Kritisk belastning för ej skogklädd mark är inte bra känt.

Indikatorn finns

även i kap. 6, 11, 12, 15.

142. Antal renbetesdagar per ytenhet för olika fjällområden (P).

Pc, E1

**

Jordbruksverket. Ger ett mått på betestryck och eventuella skador på vegetation

143. Antal och areal för arbetsföretag (gruvor, vindkraft, infrastruktur etc.) i fjällmiljö (P).

R, E1

*

Länsstyrelser med fjällmiljö

Årligt tillskott anges.

Status (S)

144. Areal fjällområden mer än 3 km från anläggningar för infrastruktur (vägar, skoterleder, byggnader, vindkraftverk) (S).

R, Pd, E4

***

Naturvårdsverket och länsstyrelser med fjäll. Mäter ofragmenterade områden.

134. Areal åker, äng, naturbetesmark och kultiverad betesmark (S).

E3

**

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet & Naturvårdsverket.

Statistikbearbetning för fjällnära områden.

Indikatorn finns även i

kap. 16.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Inverkan (I)

108. Antal hotade arter enligt rödlistan (akut och starkt hotade samt sårbara) (I).

Pb, E4

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken.

Indikatorn finns även

i kap. 13, 14, 15, 16.

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske (I).

Pa

*

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap 6, 7, 12, 14.

Respons (R)

145. Areal skyddade natur- och kulturmiljöer i fjällområden fördelat på skyddsform och typ av miljö (R).

Pb, Pd, E2, E3, E4

***

Naturvårdsverket & Riksantikvarieämbetet. Areal skyddad relateras till total fjällareal.

146. Areal med begränsningar för bullrande trafik och flyg (R).

Pb, Pd, E2, E4 ***

Naturvårdsverket.

100. Genomförda åtgärdsprogram för hotade arter med stora behov av riktade åtgärder (R).

Pb, E4

**

Naturvårdsverket & Artdatabanken. Finns ännu endast för en del arter.

Indikatorn

finns även i kap. 12, 13, 15, 16.

147. Längd anlagda skoterleder och vandringsleder (R).

E1

**

Länsstyrelser med fjällmiljö.

Avser statliga ledsystem.

148. Antal och andel terrängskotrar som uppfyller bullerkrav (lägre än 73 dBA) (R).

E2

**

Naturvårdsverket.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

17.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Jordbruksverket, länsstyrelser med fjällmiljö, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Statistiska Central-

byrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer respektive myndighet har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Riksantikvarieämbetet och Sametinget ges i uppdrag att ta fram metodik för att följa upp och utvärdera måluppfyllelse för etappmål 3 om långsiktigt skydd av representativa kultur- och naturvärden i fjällområdet. Uppdraget omfattar bedömning om behov, möjligheter och kostnader för indikatorer.

Länsstyrelserna med fjällmiljö bör i samarbete med berörda instanser ges i uppdrag att analysera behov, möjligheter och kostnader för att vidareutveckla indikatorer för att bättre kunna bedöma måluppfyllelse för precisering c) om vegetationstäcket på kalfjället och etappmål 1 om skador på mark och vegetation.

18. God bebyggd miljö

18.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har formulerats på följande sätt;

”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas. – Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas. – Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses. – Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas. – Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön. – Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda. – Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker. – Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar. – Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används. – Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet. – Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras. – Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.

– Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

18.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet

a) En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid

lokalisering av nytillkommande bebyggelse och verksamheter och omvandling av befintlig .

b) Boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus, uppfyller höga

krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft.

Förslag till etappmål

Planering och buller

1. Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för – en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas, – hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.

2. Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.

Byggnader

3. Den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.

4. Senast år 2015 har alla byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö vilket innebär att,

– olägenheter som orsakats av fukt och mögel är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån år 2000 – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig

5. I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2, år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar successivt och är lägre år 2010 än år 1995, för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.

Resurshushållning och kretslopp

6. År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.

7. Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.

8. Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod.

9. Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö. 10. Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

Sammanfattande bedömning

Planering och buller

Uppfyllandet av etappmålet om program och strategier ger förutsättningar för en samlad syn och samlade utgångspunkter för åtgärder i den statliga och kommunala planeringen som bidrar till att styra utvecklingen i riktning mot att uppfylla miljökvalitetsmålet. Kommunerna och länsstyrelserna kommer att ha ett stort ansvar för att åtgärder vidtas. Med ett kommunalt och statligt engagemang finns det goda förutsättningar att nå etappmålet.

Etappmålet om buller fokuserar på trafikbuller som är det mest omfattande bullerproblemet. Förutsatt fortsatt statlig finansiering och

kommunalt engagemang bedömer vi att etappmålet kan nås. Arbetet med trafikbuller behöver fortsätta och åtgärder för att minska annat buller behöver vidtas för att miljökvalitetsmålet ska kunna uppnås.

Byggnader

Det finns goda förutsättningar att nå etappmålet om den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Kulturmiljövårdens byggnadsregister är nyligen utvecklat, möjligheterna att skydda bebyggelsens värden är under utredning och allmänheten efterfrågar alltmer dessa kvaliteter. Ansvaret för genomförandet ligger framför allt på kommunerna och kulturmiljövården. Genomförandet kräver att medel avsätts för att registrera byggnaderna.

Det behövs stora insatser för att förstå orsakssambanden och komma till rätta med boendemiljön. Det behöver bli en prioriterad uppgift för att förbättra folkhälsan och undanröja hälsoriskerna. Bostadssektorn svarar för en stor del av vår energianvändning. För att på sikt uppnå ett hållbart ekologiskt samhälle krävs det stora omställningar. Med tanke på att det tar lång tid innan effekterna av våra åtgärder visar sig är det viktigt att sätta upp såväl kortsiktiga som långsiktiga mål. Insatser behövs på alla plan i kommunen för hushållen och utökad samverkan mellan företag. Sammantaget bedömer vi att samhällsaktiviteterna inte har nått hållbara nivåer inom en generation men att vi har brutit de negativa trenderna.

Resurshushållning och kretslopp

Etappmålet för naturgrus har satts med hänsyn till att naturgrus är en ändlig resurs med betydelse för vattenförsörjningen. Naturgrusanvändningen har minskat sedan mitten av 1980-talet. Med aktiva insatser från branschen och berörda statliga myndigheter bedömer vi att det är möjligt att uppnå etappmålet.

Vi gör bedömningen att det finns goda möjligheter att nå etappmålen för att skapa säkra deponier med enhetlig standard och att minska mängden deponerat avfall. Styrinstrumenten för dessa mål finns redan i form av EG-direktivet för deponering av avfall samt nya renhållningsförordningen.

Etappmålet för återföring av fosfor till jordbruksmark eller annan produktiv mark har satts med hänsyn till att fosfor är en ändlig resurs. Vi anser att det är angeläget att förebyggande åtgärder vidtas för att förhindra att slam förorenas, men även att det sker en utbyggnad av anläggningar för att rena fosfor i slam från tungmetaller och organiska miljögifter.

Enligt miljökvalitetsmålet ska användningen av energi, vatten och andra naturresurser ske på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor ska användas.

Vårt förslag till etappmål 9 syftar till att producenter så långt som möjligt och på frivillig basis redovisar mängden material och energi som varor och tjänster använder under sin livscykel. Syftet är att ge information till marknaden som underlättar miljöanpassade val och därmed skapa incitament för en fortsatt miljöanpassad produktion.

18.3. Skälen för kommitténs förslag

Delmålen gäller den byggda miljön såväl i städer och tätorter som på landsbygden. Det innebär att de även berör andra miljökvalitetsmål som Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap, Hav i balans och levande kust och skärgård samt Storslagen fjällmiljö.

Underlaget för förslagen till delmål har i första hand hämtats från Boverkets rapport God bebyggd miljö (Boverket 1999).

18.3.1. Preciseringar

a) Den byggda miljön – dvs. tätorter och annan bebyggelse, kommunikationsmedel, anläggningar och teknisk infrastruktur – är en del av grunden för välfärdssamhället. Den ger inte bara ramarna för utvecklingen av näringslivet och ekonomin. Den utgör också basen för människors vardagsliv. Den är bärare av kulturhistoriska och konstnärliga värden och utgör en del av samhällets identitet och kulturarv. Samtidigt har användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse och anläggningar påtagliga effekter för miljön i både begränsad och vid mening. Miljön utsätts för påfrestningar genom bl.a. ingrepp i mark- och vattenområden och genom förbrukning av naturresurser och energi. Avfall, restprodukter, miljöstörande utsläpp och andra störningar som mark, luft och vatten utsätts för är i hög grad ett resultat av det moderna industrisamhället. Hur den byggda miljön förändras och förvaltas är därför av avgörande betydelse för utvecklingen av ett hållbart samhälle.

En politik för en hållbar utveckling av den byggda miljön aktualiserar en rad åtgärder som spänner över ett brett fält och involverar många nivåer; från planering av trafiksystem och bebyggelsestruktur, resursförbrukning och transportarbete i städerna till åtgärder för att tillvarata och förbättra städernas lokala miljösituation, teknisk försörjning och avfallshantering i stadsdelar samt ändrade konsumtionsmönster och förbättringar i vardagsmiljön och den byggda miljöns kvaliteter på grannskapsnivå. Under den byggda miljöns brukstid/livscykel är ett stort antal aktörer involverade, som var för sig påverkar miljö- och resurssituationen; kommunen, statliga sektorsmyndigheter, byggherrar,

byggare, kreditgivare, fastighetsägare och brukare. Samhällets och olika institutioners ekonomiska och juridiska styrmedel bör utvecklas och användas på ett sätt som samverkar i en hållbar riktning.

Vårt förslag till precisering bygger på Boverkets förslag till delmål. Vi anser emellertid att målet tydligare bör betona att en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur erhålls såväl genom successiva kompletteringar och förbättringar som genom en miljöanpassad användning och förvaltning av den befintliga miljön. Med en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur förstås en struktur inom vars ram man kan uppfylla miljömål och andra samhällsmål. Av den bebyggelsemassa som vi i dag har, beräknas ca 90 procent vara kvar inom en generation. Det betyder att förändringar av bebyggelsens miljöpåverkan måste ske inom de redan byggda strukturerna, men det betyder också att lokalisering och utformning av den tillkommande bebyggelsen måste ske med högt ställda krav på miljöanpassning och i samverkan med den befintliga bebyggelsen.

b) Preciseringen överensstämmer med Boverkets förslag och kompletterar riksdagens delmål med fritidsmiljö, inomhusmiljö samt tillgång till solljus och ren luft.

18.3.2. Etappmål

För att renodla målstrukturen behandlas mål om förorenade områden under Giftfri miljö, mål om radon under Säker strålmiljö och mål om vattenförsörjning under Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag.

Mål om planering och buller

1) Etappmålet bygger på Boverkets förslag till åtgärdsmål för 2010 och har formulerats med utgångspunkt från regeringens bedömningar i miljömålspropositionen om delmål som bör gälla för det fortsatta arbetet och utgångspunkter för nya delmål. Det gäller i tillämpliga delar både stad och landsbygd.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är av central betydelse för samhällsplaneringen. Det gäller särskilt miljökvalitetsmålets preciseringar om natur- och kulturmiljö, biologisk mångfald, transporter och energianvändning där åtgärderna för att uppnå miljökvalitetsmålet berör många verksamhetsfält och ofta är sins emellan beroende. Inom avgränsade områden på regional och lokal nivå blir behovet av att samordna åtgärder för att uppnå olika miljökvalitetsmål tydligt. Etappmålet

handlar främst om att utveckla underlag för att miljömålen tillsammans med andra nationella mål ska kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande. Ett sådant underlag ger förutsättningar att integrera såväl hälso-, kultur- och övriga miljöfrågor i den statliga och kommunala planeringen.

De frågor som berörs ligger till stor del inom det kommunala ansvarsområdet. Inom ramen för det kommunala självstyret och de ramar lagstiftningen ger kommer behandlingen av frågorna att anpassas efter förhållandena på varje ort. Genomförandet förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer. Den kommunala översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen kan lägga en grund för ett sådant sektorsövergripande synsätt i kommunerna. Detta förutsätter dock att planeringsperspektivet anläggs så att ekologiska, ekonomiska och sociala aspekter integreras med markanvändnings- och bebyggelsefrågor. Det är en uppgift för både kommuner och olika statliga myndigheter att utveckla beslutsunderlaget på grundval av såväl nya kunskaper som de värderingsförändringar som successivt gör sig gällande. Vi vill – bl.a. mot bakgrund av Boverkets förslag – särskilt betona betydelsen av ett samlat underlag i form av program och strategier för utveckling av ett hållbart trafiksystem, en hållbar energiförsörjning och för hur kulturhistoriska och estetiska värden samt grön- och vattenområden skall tas till vara och utvecklas. Ett sådant underlag ger förbättrade förutsättningar och utgångspunkter för att utveckla en statlig och kommunal planering som bidrar till samlade åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet.

De lokala förutsättningarna för produktion och användning av förnybara energikällor och spillvärme från industrier varierar från kommun till kommun. Kommunernas egen verksamhet och planläggning kan generera mer eller mindre goda möjligheter att tillvarata lokala, förnybara energikällor och möjlighet till utbyggnad av fjärr- eller närvärme. Energianläggningar kräver också ofta betydande markutrymmen och konflikter kan därför uppstå med andra samhällsintressen. En tidig planering och beredskap för hantering av dessa frågor bäddar för en bättre värdering av de lokala och globala fördelarna med förnybara energislag.

2) Etappmålet har formulerats med utgångspunkt från Boverkets förslag till åtgärdsmål för 2010. De riktvärden för trafikbuller som riksdagen beslutat om innebär trafikbuller som inte överstiger följande nivåer:

  • 30 dBA ekvivalentnivå inomhus
  • 45 dBA maximalnivå inomhus nattetid
  • 55 dBA ekvivalentnivå utomhus vid fasad
  • 70 dBA maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.

Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde bedömningen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö borde kompletteras med delmål avseende trafikbuller, grönområden, kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus. Därutöver kunde ytterligare delmål behöva utvecklas.

Regeringen gjorde vidare bedömningen att följande delmål borde gälla för det fortsatta arbetet:

Behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall tillgodoses i den kommunala planeringen.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230) samt även i regeringens proposition Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer skall tas tillvara och förstärkas.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

Trafikbullret i tätorter bör minska så att det underskrider gällande riktvärden.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och då avsett Naturvårdsverkets riktlinjer. Riktvärden som ersätter dessa riktlinjer har antagits i samband med beslut angående proposition 1996/97:53 vilket nu uttrycks i delmålet.

Regeringen föreslog utgångspunkter för arbetet att utveckla nya delmål:

För förverkligandet av ett långsiktigt hållbart transportsystem är det betydelsefullt att det i landets större städer under de närmaste åren utarbetas program och planer för trafiksystemet som anger hur kollektivtrafiken kan stärkas och biltrafiken kan begränsas till år 2010.

Förslaget har utvecklats med utgångspunkt i 1998 års transportpolitiska proposition och Habitat-agendan som antogs vid FN:s konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling år 1996 i Istanbul.

Föreslagna delmål är utformade i enlighet med regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98: 145).

Mål om byggnader

3) Målet har formulerats om efter Boverkets och Riksantikvarieämbetets förslag om att historiska och estetiska värden av betydelse för den byggda miljöns identitet och karaktär tas tillvara och respekteras vid ändring, underhåll och förvaltning av den befintliga bebyggelsen.

4) Målet har formulerats med utgångspunkt från Boverkets förslag till åtgärdsmål för ventilation, fukt- och mögelskador och vattensystem. Omformulering har skett för att mer markera det förebyggande arbetet. Fuktskador kan inte undvikas helt och det finns en eftersläpning i tiden eftersom inbyggda fel inte visar sig förrän efter en viss tid. Målet tar hänsyn till detta förhållande. Nya byggnader bör dock uppföras så att de är fuktsäkrade och kvalitetsdeklarerade. Åtgärder och styrmedel för att åstadkomma detta tas upp under kapitel 18.9

5) Etappmålet för energianvändningen har formulerats med utgångspunkt från Boverkets förslag till delmål för år 2050 och åtgärdsmål för år 2010. Det omfattar såväl energi för uppvärmning som för tappvarmvatten. I etappmålet ingår också den elenergi som används för byggnadstekniska installationer dvs. elenergi för vitvaror, fläktar, fast belysning och driftel i flerbostadshus. I begreppet ”energianvändning” inkluderas inte värme som utvunnits från värmepumpar eller från solenergi. Den specifika energianvändningsnivån varierar i landet med hänsyn till klimatzoner. Eftersom hushållsel inkluderas i målet kommer den relativa betydelsen av elenergi att bero på lägenheters boyta, genom att varje lägenhet innehåller en viss mängd vitvaror oavsett lägenhetsstorlek. Målet gäller emellertid som ett genomsnitt över nyproducerade hus och som ett genomsnitt över landets klimatzoner och gäller således inte varje enskild lägenhet. Målet om högsta andel fossil energi är härlett från den faktiska utvecklingen, Statens Energi-

myndighetens statistik samt våra och Klimatkommitténs förslag till åtgärder. (se bilaga VI)

Målet berör andra miljökvalitetsmål, främst Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Bara naturlig försurning. Etappmålet tar fasta på en av riksdagens precisering av miljökvalitetsmålet som behandlar att energianvändningen ska ske på ett resursbesparande och miljöanpassat sätt och att främst förnybara energikällor ska användas. Byggnadsbeståndets förnyelse är låg. Ungefär 90 procent av dagens byggnader kommer att finnas kvar inom en generation. Ett långsiktigt mål för energianvändningen har stor betydelse för att klara flera av de femton miljökvalitetsmålen och för att ställa om energisystemet.

Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde bedömningen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö borde kompletteras med delmål avseende trafikbuller, grönområden, kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus. Därutöver kunde ytterligare delmål behöva utvecklas.

Regeringen gjorde vidare bedömningen att följande delmål borde gälla för det fortsatta arbetet:

Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer skall tas tillvara och förstärkas.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

Föreslagna delmål är utformade i enlighet med regeringens uttalande i miljömålspropositionen.

Mål om resurshushållning och kretslopp

6) Etappmålet är formulerat med utgångspunkt från Boverkets förslag till delmål för 2020 och åtgärdsmål för 2010. För att erhålla en långsiktigt hållbar hushållning med icke förnyelsebara naturresurser i enlighet med miljökvalitetsmålet om naturgrusanvändning fordras ett litet uttag i förhållande till tillgången och att så stor andel som möjligt av naturresurserna kan återanvändas. En rimlig målsättning är att en allt större del av ballastkonsumtionen härrör från återanvända massor eller restprodukter från annan produktion. Det återanvända materialet måste vara rent så att det inte bidrar till förorening av mark och vatten. För att uppnå det föreslagna generationsmålet måste förbrukningen av

naturgrus minska med drygt 50 procent till 2010 och med 90 procent till 2020 i förhållande till 1997 års förbrukning.

7–10) Etappmål 7, 8 och 9 grundas på miljökvalitetsmålets preciseringar om avfall och avfallshantering och syftar till att minska mängderna deponerat avfall samt att minska riskerna för föroreningsläckage från deponier.

Etappmål 9 har dessutom formulerats med hänsyn till att fosfor är en ändlig resurs samt renhållningsförordningens 27–28 §§ om förbud att deponera organiskt avfall från år 2005 inklusive avloppsslam.

Etappmål 10 grundas på miljökvalitetsmålets precisering om användningen av energi, vatten och andra naturresurser.

Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen gjorde bedömningen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö borde kompletteras med delmål avseende trafikbuller, grönområden, kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus. Därutöver kunde ytterligare delmål behöva utvecklas.

Regeringen gjorde vidare bedömningen att följande delmål borde gälla för det fortsatta arbetet:

Användningen av naturgrus bör minimeras.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition om lag om skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Samtliga avfallsdeponier bör senast år 2008 ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav.

Delmålet har behandlats av riksdagen i samband med propositionen 1996/97:172 om hanteringen av uttjänta varor och överensstämmer med EU:s beslutade avfallsdirektiv.

Den totala mängden avfall (exklusive gruvavfall) bör ha minskat med 50–70 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå.

Delmålet överensstämmer med mål som har behandlats av riksdagen i samband med regeringens proposition om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:559). Förslag till åtgärder för att nå målen har i det sammanhanget tagits av riksdagen.

Båda dessa delmål finns med i vårt förslag.

Vad avser kretslopp av växtnäring mellan stad och land gjorde regeringen följande bedömning i prop. 1997/98:145: ”Ett framtida hållbart och kretsloppsanpassat VA-system bör vara utformat så att slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand för fosfor.” Dessa bedömningar ligger till grund för vårt förslag till etappmål 8.

Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag i prop. 1997/98:145 antagit riktlinjer för resurseffektivitet genom formuleringen: ”En effektivare och långsiktigt hållbar resursanvändning ska främjas.” Dessa riktlinjer ligger till grund för vårt förslag till etappmål 9.

Föreslagna delmål är utformade i enlighet med regeringens bedömning i miljömålspropositionen.

18.3.3. Avvikelser

Gränsdragningen mellan miljöanknutna hälsofrågor och andra hälsofrågor är inte självklar. Vi har valt att behandla mål som kopplar till byggnadsanknutna hälsofrågor. Andra problem som kan uppkomma i bostäderna är ofrivillig exponering av tobaksrök och tillväxt av mikroorganismer i vattenledningssystemen till följa av för låg varmvattentemperatur. Boverket har föreslagit ett delmål i syfte att begränsa riskerna med sjukdomsutbrott på grund av olämpligt utformade vattensystem. Socialstyrelsen förelog i sin rapport att exponeringen för passiv rökning ska ha minskat till år 2010 så att cancerrisken halveras. Vi har valt att inte lägga några förslag till nationella etappmål för dessa frågor. Folkhälsokommittén bör behandla frågan om exponering av tobaksrök. Boverket bör ha ansvaret att informera om de lagar och övriga bestämmelser som finns för att minska riskerna med sjukdomsutbrott som kan ske genom olämplig utformning och hantering av vattensystemen.

18.4. Problemformulering

Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till proble men och aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Luftföroreningar, skador på byggnader. Hälsoproblem. Billösa hushåll får minskade rörelsemöjligheter. Ineffektiv energihushållning

Utglesat bebyggelsemönster sedan början av 1960-talet och utspridning av handel till biltrafikorienterade lägen ger svårigheter att anordna kollektivtrafik och minskade möjligheter till fjärrvärmeförsörjning med ökad energianvändning och utsläpp som följd. Brist på helhetssyn och strukturtänkande

Bättre samspel mellan bebyggelse- och transportstrukturer, grönstruktur, teknisk infrastruktur, energiförsörjning och kopplingen stad och land Staden ordnas så att den är förberedd på mer miljöanpassade försörjningssätt Återanvändning av bebyggelse och bebyggd mark Främja kollektivtrafik

1

Kulturmiljövärden i bebyggd miljö utplånas/skadas.

Brist på kulturmiljöhänsyn centralt, regionalt och lokalt inom planering, byggande och förvaltning Statliga subventioner och kalkylmetoder ger inte utrymme för hantering av kulturmiljöfrågor

Ökad hänsyn till kulturmiljön i tidigare skeden av planering/ projektutveckling Utvecklad kompetens på kulturmiljöområdet Metodutveckling Kunskapsunderlag

1

De social, kulturella och ekologiska värdena hos grön- och vattenområden i den bebyggda miljön minskar.

De gröna områdena i den bebyggda miljön minskar och splittras i konkurrens med andra markanvändningsintressen Kommunal skötsel och underhåll av gröna områden har prioriterats ned Brist på hänsyn och helhetssyn

Utveckla helhetssyn, planerings- och förvaltningsmodeller för grön- och vattenstrukturer i tätorter Utvecklad kompetens för grön- och vattenstrukturer

1

Buller medför kommunikationsstörningar, irritation, sömnproblem m.m. Hälsoproblem

Bibehållen och ökad trafik Brist på bullerhänsyn vid planering och byggande

Bullersanering Teknisk utveckling Planering Kunskapsutveckling

2

Kulturmiljövärden i bebyggd miljö utplånas, skadas

Bristfälligt lagligt skydd Eftersatt underhåll och bristande tillsyn Bristfälligt kunskapsunderlag Bristande resurser/kompetens i kommunerna Kortsiktigt tänkande

Ökade kunskaper Attitydförändringar Ökade resurser

3

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Byggnader med fukt och mögelskador (det som ofta kallas sjuka hus eller SBS) innebär besvär i luftvägarna, ögonirritation samt torrhet i hud och slemhinnor.

Problemen består dels av fuktskador på grund av läckor el.dyl., dels av felaktig byggnadskonstruktion, grundläggning eller felaktig uppvärmning och otillräcklig ventilation. Höga fukthalter i byggmaterial medför emissioner av kemiska ämnen till inomhusmiljön

Väl uttorkade hus och byggnadsmaterial samt en god avvägning mellan ventilation och uppvärmning är lämpliga metoder att komma tillrätta med problemen.

4

Dålig luftkvalitet i byggnader kan ge allergier och sjukdomar Hälsoproblem

Byggande och drift och skötsel med otillräcklig hänsyn till inomhusluftens kvalitet och fukttillstånd. Användning av olämpliga byggnadsmaterial och källor till luftförorening i hemmen.

Sanering Information. Kvalitetsdeklaration och miljömärkning av bostäder och byggnadsmaterial.

4

Luftföroreningar, klimatpåverkan, ineffektiv resursanvändning

För hög energianvändning i byggnadsbeståndet Andelen förnybara energikällor ökar långsamt

Energieffektivisering i byggnadsbeståndet. Användning av uppvärmningssystem med låg klimatpåverkan. Restriktiv hållning till direktelvärmda byggnader. Bättre information. Ta bort hinder för energieffektivisering

5

Naturgruset tar slut Dricksvattenprodukti on försvåras Grundvattenkvaliteten försämras Natur- och kulturvärden skadas

Naturgrus billigt byggmaterial Utbrytning av grusåsar ger sämre infiltrations- och uttagsmöjligheter

Användning av ersättningsmaterial Ökad kunskap och bättre materialförsörjningsplanering

6

Deponier ger upphov till skador på hälsa och miljö, ianspråktagande av mark.

Deponier läcker föroreningar och kräver stora utrymmen.

Minskning av mängden deponerat avfall samt åtgärder mot deponier som riskerar läcka föroreningar.

7,8,9

All fosfor ingår inte i kretsloppet trots att fosfor är en ändlig resurs som är nödvändig i livsmedelsproduktionen.

Organiska restprodukter är förorenade alternativt att det råder osäkerheter kring riskerna.

Rening av slam samt åtgärder som förhindrar att föroreningar når reningsverken eller kommer in i organiskt avfall.

9

Kemiska utsläpp och ohållbara uttag av ändliga och förnybara resurser orsakar störningar i miljön

Varor och tjänster orsakar utsläpp av kemiska ämnen och minimerar inte behovet av resursuttag under livscykeln.

Ny design av varor och tjänster som minskar behovet av material och kemikalier och ökar möjligheterna till återvinning, återanvändning, recirkulation och energieffektivisering

10

Dagens materialflöden är inte hållbara. Varor utformas ofta så att det blir svårt att återvinna material och återföra dessa i kretsloppet. Resultatet blir att stora mängder avfall deponeras istället för att tas om hand för återvinning. Deponier innebär intrång i naturmiljön och risk finns dessutom att de läcker föroreningar.

18.5. Nollalternativet

18.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare åtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut. Det är en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar av effekter av dagens styrmedel.

Etappmål 1

Förändringstakten i den fysiska miljön har varit hög under senare delen av 1900-talet. Den har ur ett resurshushållningsperspektiv, framför allt inneburit en omvandling av stadskärnorna, tillkomsten av bilberoende bostadsområden, utarmning av lokal service, etc. I regioner med ekonomisk tillbakagång har de delar av den bebyggda miljön som inte längre brukas rivits eller förfallit.

En situation med stark tillväxt och högt förändrings- och exploateringstryck kan även fortsättningsvis medföra en total omvandling av befintliga bebyggelse- och vägmiljöer, framför allt gäller detta byggbar mark i attraktiva lägen. Centrala delar som hamnområden, bangårdar, institutionsområden, äldre industriområden utgör i dag en resurs för förtätning. Funktionsomvandlingen kan innebära att områdena hårdexploateras utan att deras kulturhistoriska potential tas tillvara. Vi riskerar att få nya miljöer uppförda med ett alltför ”kort tidsperspektiv” där stora delar av den befintliga bebyggelsen rivs eller byggs om fullständigt.

De möjligheter till varsamhet och säkerställande av befintliga värden som finns i plan- och bygglagen (1987:10) utnyttjas inte i tillräcklig omfattning trots att denna ambition finns uttalad i kommunernas översiktsplaner.

Om utspridningen av handel fortsätter, bl.a. till följd av lokalisering av handelsetableringar för dagligvaror i lägen med hög biltillgänglighet kan följden bli utarmning av service i småtätorter, bostadsområden och stadscentrum p.g.a. för litet befolkningsunderlag. Förutsättningarna för

effektiv fjärrvärmeförsörjning av bebyggelsen försämras. Möjligheterna till utveckling av tät bebyggelse utnyttjas inte bl.a. beroende av dålig planberedskap för förtätningar med utnyttjande av centralt belägna områden i tätorterna vilket kunde bidra till ett resurs- och transportsnålare samhälle.

Alltmer, särskilt centralt belägen, parkmark används för bebyggelseändamål och trafikanläggningar. Vårt rika arv av parker och trädgårdar hotas därmed. Förutom att de utgör gröna lungor i bebyggelsen och bidrar till såväl biologisk mångfald som rekreation och hälsa så står de för betydande kulturvärden.

Etappmål 2

Bullerproblemen ökar. Utomhus kommer antalet personer utsatta för trafikbullernivåer över riktvärdena att öka från ca 1,6 miljoner i dag till ca 1,8 miljoner år 2011 och till 2,0 miljoner år 2020. Effekten av utförda bulleråtgärder motverkas av ökade emissioner till följd bl.a. av trafikökning. Antal personer utsatta för så höga bullernivåer inomhus att särskilda åtgärder behöver utföras kommer att minska obetydligt och vara över 200 000 personer. Längs landets vägnät ökar bullret ca 0,5 dBA till år 2007 och ca 1 dBA till år 2020.

Etappmål 3

Samspelet mellan översiktliga planer och bygglovbeslut är svagt. De formellt goda möjligheterna som finns i plan- och bygglagen att ta till vara kulturhistoriska och estetiska värden vid ändring av befintlig bebyggelse utnyttjas ej. Det långsiktiga perspektivet kommer till korta vid förändringar av den befintliga bebyggelsemiljön. Vid ändring, underhåll och förvaltning har bebyggelsens kulturhistoriska värden svårt att få genomslag. I orter med stark utvecklingspotential hotas många symbol- och karaktärsbyggnader som sjukhus, skolor och militära kaserner av den pågående strukturomvandlingen. I orter med ekonomisk tillbakagång och med små möjligheter till kontinuerligt underhåll riskerar stora delar av det byggda och anlagda kulturarvet att förödas. Våra städer och tätorter riskerar att banaliseras när från början särpräglade karaktärer försvinner och ersätts av mycket mer obestämda men ändå likriktade stadsutrymmen.

Andelen bebyggelse äldre än 100 år, som i dag enbart utgör ca 10 procent av byggnadsbeståndet, riskerar att ytterligare minska. Andelen byggnader byggda före 1930 beräknas vara ca 15 procent.

Etappmål 4

Problemet med inomhusmiljön är stort. Följande sifferuppgifter är tagna från Miljöhälsoutredningens (SOU 1996:124) betänkande. Flera av punkterna härrör från den s.k. ELIB-undersökningen som genomfördes 1990–1991 och som redovisades 1992.

  • 400 000–500 000 personer upplever sig vara så besvärade av inomhusklimatet att de får symtom.
  • 25 000–30 000 barn är allergiska mot kvalster (som trivs i fuktiga miljöer).
  • Den andel av astma och/eller nedre luftvägskatarr hos små barn som kan förklaras med faktorer i inomhusmiljön har uppskattats till 20– 33 procent för föräldrarnas rökning; 6–25 procent för pälsdjur i hemmet och 12–17 procent för bristande ventilation i bostaden.
  • 400–900 lungcancerfall per år förorsakas av radon. I ca 70 000– 120 000 småhus och i 20 000–80 000 lägenheter ligger radonhalten över gränsvärdet.
  • I ungefär hälften av lägenheterna i flerbostadshus, och i fyra av fem småhus uppfylls inte gällande ventilationskrav.

Dessutom har ungefär 10 procent av alla bostäder fuktskador som borde åtgärdas.

Det finns exempel på energiåtgärder som försämrat inomhusmiljön. I gamla hus som bygger på självdrag måste man vara försiktig med tätningsåtgärder så att inte fukt och mögelproblem uppstår. Om man däremot med hjälp av en frånluftsfläkt försöker styra luftväxlingen är det en fördel att täta huset väl och montera tilluftsdon där man vill ha in luften. Då kan man få ett kontrollerat luftflöde i hela lägenheten.

Obligatorisk kontroll av ventilation i flerbostadshus, skolor och förskolor har medfört en förbättring av ventilationen i dessa byggnader. Den återkommande funktionskontrollen gäller inte för en- och tvåfamiljshus, men en förstagångsbesiktning ska göras1. Utan ytterligare insatser riktade mot det befintliga småhusbeståndet fortsätter sannolikt inomhusmiljöproblemen att vara på samma nivå som i dag eller öka.

Etappmål 5

Energianvändningen i sektorn bostäder, service m.m. uppgick år 1997 till ca 160 TWh, vilket motsvarade en tredjedel av Sveriges totala energianvändning. I service ingår byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopp- och reningsverk samt el- och vattenverk Knappt 90 procent av

energianvändningen i sektorn utgörs av användning i bostäder och lokaler. Energin används för uppvärmning av ytor och vatten, hushållsel samt drift av apparater. De areella näringarnas energianvändning motsvarar ca 5 procent av sektorns totala användning, fritidshusen står för 2–3 procent och övrig service för 6–7 procent av den totala energianvändningen.

Det har skett en kraftig förskjutning av energibärare inom sektorn till följd av oljekriser, ökade energipriser, ändringar i energibeskattningen m.m. Övergång har skett från individuell eldning med eldningsolja till el och fjärrvärme.

Beräkningarna av energianvändningen inom bostäder, service m m baseras bl.a. på antaganden om befolkningsutvecklingen, bostads- och lokalbeståndet, energipriser, investeringskostnader, teknisk utveckling samt privat- och offentlig konsumtion. Dessutom tas hänsyn till att det finns en viss tröghet när hushåll och företag ska anpassa sitt beteende till nya förutsättningar Till följd av antaganden om fortsatt låga energipriser beräknar Statens Energimyndighet att takten för energieffektiviseringen för uppvärmning blir låg under perioden 1997–2010. Den specifika nettoanvändningen av energi för uppvärmning, dvs. användningen av energi för uppvärmning i förhållande till bostads- eller lokalytan, väntas genom effektiviseringar minska med 0,05 procent per år för småhusen och med 0,1 procent per år för flerbostadshus och lokaler.

Statens Energimyndighet bedömer att värmepumpar får en kraftigt ökad användning i framtiden. En värmepump kan generera 2–3 gånger så mycket värme som används för drift av värmepumpen. Den är såle des mycket resurseffektiv och bidrar till att andelen fossil energi kommer att minska under perioden fram till 2010 inom sektorn. Andelen fossil energi beräknas minska från ca 30 procent år 1995 till drygt 20 procent år 2010. Hänsyn har då tagits till andelen fossila bränslen för produktion av fjärrvärme och elenergi i kraftverk.

De beräknade energianvändningsnivån för nyproducerade flerbostadshus utan värmeåtervinning är per kvadratmeter boyta ca 130 kWh varav 40 kWh el. Uppföljningar av verkliga utfall visar dock på högre åtgångstal, ca 155 kWh varav 40 kWh el.2 I nollalternativet utan skärpning av byggreglerna har följande åtgångstal för köpt energi antagits för perioden fram till 2010:

(kWh/m2)

Värme Hushållsel Summa Kommentar

Småhus

110 33

143

(elvärmt)

Flerbostadshus 115 50

165 (fjärrvärmeanslutet)

2 Internt PM Stockholm Stad Underlag för översyn av Nybyggnadspro grammet, 1997.

Energimyndigheten bedömer att ca 80 procent av nybyggda småhus antas installera någon form av elvärme. En förklaring till att det installeras elvärme trots att de rörliga kostnaderna är förhållandevis höga för elvärme, är att installationskostnaderna är låga och att elvärme är ett relativt underhållsfritt uppvärmningssystem. Energimyndigheten beräknar att de nybyggda småhusen bidrar till att öka användningen av elvärme med 1,5 TWh år 2010.

Totalt sett beräknas, utan ytterligare insatser riktade mot det befintliga byggnadsbeståndet, energianvändningen i byggnadsbeståndet bli oförändrat fram till år 2020. Det årliga uppvärmningsbehovet för bostäder och lokaler beräknas minska med ca 2 TWh, inklusive nytillkomna byggnader, medan elanvändningen (hushålls- och driftsel) kommer att öka i samma omfattning.

Frågor om biltrafikens och energianvändningens omfattning behandlas i första hand under målen Frisk luft och Bara naturlig försurning samt under åtgärdsstrategierna i kap. 19.

Etappmål 6

Vid oförändrad produktion kommer naturgruset ta slut inom 20 år i ett 40-tal kommuner. Sannolikt är situationen likartad för ännu fler kommuner.

Användningen av naturgrus har minskat med mer än hälften sedan mitten av 1980-talet, från ca 70 miljoner ton 1984 till ca 30 miljoner ton 1998. En skatt på 5 kronor per ton naturgrus infördes 1996.

Naturvårdsverket har gjort en utvärdering av skatten på naturgrus (rapport 5077). En slutsats i utvärderingen är att skatten har haft en dämpande effekt på leveranserna av naturgrus utan att öka de totala transportkostnaderna. Ett antal remissinstanser, bl.a. från branschen kritiserar denna slutsats.

Naturvårdsverkets nya riktlinjer till följd av miljöbalken kan eventuellt påverka förbrukningen, liksom berörda sektorsmyndigheters pågående arbete.

Etappmål 7

De flesta avfallsdeponier som tar hand om konsumtionsavfall ägs av kommuner eller kommunala bolag. Av den totala avfallsmängden är det endast 10 procent som deponeras på privatägda upplag.

Det finns ca 300 kommunala deponier i landet som tar emot mer än 50 ton avfall per anläggning och år. Vid 12 av dessa upplag deponeras mer än 100 000 ton avfall per år.

Förutom de kommunala deponierna finns i landet ca 120 deponier som enbart tar emot slam samt ett stort antal s.k. schaktmassetippar som tar emot schaktmassor och bygg- och rivningsavfall.

Mer än hälften av de kommunala deponierna har system för uppsamling av lakvatten. Vid äldre anläggningar består uppsamlingssystemet, i den mån det finns något, ofta enbart av en kringdränering i form av ett uppsamlingsdike, som främst tar upp ytavrinnande vatten. Vid nyare deponier är detta ersatt av eller kompletterat med dräneringar under det deponerade avfallet s.k. bottendränering. Flertalet upplag har däremot inte försetts med bottentätningar. Den dominerande behandlingsformen har hittills varit att leda över och behandla lakvattnet i avloppsreningsverk. Ett annat problem är utsläpp av klimatpåverkande metangas.

Ett 80-tal kommunala deponier har mer eller mindre omfattande planer för avslutning av upplaget. Att avsätta medel för avslutning och efterbehandling är en relativt ny företeelse och de flesta kommunala deponier har börjat med detta under 1990-talet.

Det finns ca 300 industrideponier som tar emot mer än 50 ton produktionsavfall per år. Allt avfall som deponeras från gruvindustrin sker i egna deponier, medan övrig industri deponerar ca 55 procent i egna anläggningar. Industrideponierna ägs vanligen av samma företag inom vilket avfallet uppkommer och tillståndet för industriverksamheten omfattar oftast även deponin.

Avfallet från industrin används till utfyllnad i mark och vatten inom industriområdet. Sluttäckning består ofta av enkla jordtäckningar eller asfaltytor varefter den utfyllda marken används till utbyggnader eller lagerytor. Industrideponierna har oftast inte någon behandling av lakvatten. De branscher som genererar mest avfall i Sverige förutom gruvindustrin är, sågverk, massa- och papperstillverkning, livsmedelsindustri, järn- och stålindustri, verkstadsindustri och fragmenteringsanläggningar.

Direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall kommer att vara genomfört i svensk lagstiftning år 2001 vad avser högt ställda miljökrav. Nollalternativet innebär därmed att negativ miljöpåverkan från deponier kommer att minska kontinuerligt under det närmaste decenniet.

Etappmål 8

År 1994 genererades ca 6,2 miljoner ton konsumtionsavfall varav 2,4 ton deponerades. År 1998 hade mängderna genererat konsumtionsavfall sjunkit till 4,8 miljoner ton. Målsättningen är att endast 10 procent av hushållsavfallet och 50 procent av övrigt konsumtionsavfall ska deponeras. Figur 18.1 visar mängderna konsumtionsavfall 1994 och figur 18.2 hur det behandlades.

Figur 18.1. Konsumtionsavfall – mängder, 1994.

Bilskrotning

0,1milj ton

Hushållsavfall

3,2 milj ton

Slam från reningsverk 1,2 milj ton

Bygg- och rivningsavfall

1,2 milj ton

Icke

branschspecifikt

avfall 1,2 milj ton

Park- och trädgårdsavfall

0,1 milj ton

Figur 18.2. Behandling av hushållsavfall.

Förbränning

42%

Återvinning

16%

Deponering

39%

Biologisk behandling

3%

När det gäller produktionsavfall rör det sig om drygt 80 miljoner ton genererat avfall varav 43 miljoner ton kommer från gruvindustrin. Ca 11 procent, 4 miljoner ton, av produktionsavfallet exklusive gruvavfall deponeras. Figur 18.3 visar hur produktionsavfall tas om hand.

Figur 18.3. Omhändertagande av industriavfall (exkl. gruvavfall).

Förbränning

40%

Återvinning

47%

Deponering

11%

Destruktion

2%

Nollalternativet innebär att mängden deponerat konsumtionsavfall kommer att minska bl.a. på grund av de förordningar som har trätt i

kraft rörande deponering av brännbart avfall och organiskt avfall. Även för produktionsavfall finns det goda möjligheter att minska mängden avfall som deponeras.

Etappmål 9

Naturvårdsverkets utvärderingar visar att kvaliteten på slam från reningsverk har förbättrats och att flertalet kommunala reningsverk klarar de krav som LRF, VAV och Naturvårdsverket gemensamt har satt upp. Med befintlig kravspecifikation bör det vara rimligt att anta att så gott som allt slam har en sådan kvalitet att det kan användas inom jordbruket inom några år. Nya rön har dock visat att det kan finnas andra skadliga metaller än de som nu mäts samt organiska miljögifter i slammet varför kravspecifikationen behöver utvidgas.

Utnyttjandet av fosfor i organiska restprodukter i Sverige 1995 var drygt 40 procent. Sämst utnyttjat var livsmedelhandelns och hushållens avfall, endast 4 procent av fosforn återanvändes. Därefter kom reningsverkens slam där drygt 30 procent av fosforn utnyttjades. År 1999 hade utnyttjandet av fosfor i organiska restuprodukter ökat till 54 procent.

Utvecklingen på sikt när det gäller att återföra fosfor till odlingsmarken är osäker. Om inte kvalitetssäkringen rörande nyligen upptäckta föroreningar kan lösas, finns risk att stora mängder fosforrikt slam och avfall måste förbrännas då deponeringsförbudet träder i kraft år 2005. Alternativet är att införa ytterligare ett steg för att rena fosforn i slam och avfall.

Etappmål 10

Det finns ett antal grundläggande materiella funktioner som människan måste tillgodose både nu och i framtiden. Några av de viktigaste är att kunna äta, ha någonstans att bo eller vistas, att kommunicera både genom fysisk förflyttning eller elektroniskt, att hålla rent och snyggt, att klä sig och att ha nödvändig utrustning för arbete och fritid. Kännetecknande för konsumtionen under slutet av 1900-talet är att mängden varor som konsumeras har ökat samtidigt som den enskilda varan eller tjänsten ofta har blivit energisnålare och även ibland materialsnålare sett i ett livscykelperspektiv.

Det finns stora potentialer för att gå vidare med att skapa materialoch energisnåla livscykler för varor och tjänster. I nollalternativet finns dock risken att många företag saknar incitament för att göra detta om inte efterfrågan finns på marknaden. Det kan också finnas en risk att

ökad konsumtion äter upp resursminskningarna per vara eller tjänst räknat.

18.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Inledning

Frågor om samhällsplanering och byggande regleras i första hand av plan- och bygglagen. Plan- och bygglagen anger bl.a. krav på kulturhistorisk hänsyn vid bebyggelse. I det avseendet har även lagen (1998:950) om kulturminnen m.m. stor betydelse. När det gäller byggnader som sådana finns en särskild lag (1994:847) och en till den kopplad förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Dessa författningar innehåller bestämmelser bl.a. om krav på byggprodukter. Boverket har föreskriftsrätt bl.a. om energihushållning och värmeisolering.

En detaljplan enligt plan- och bygglagen kan innehålla bestämmelser som motsvarar miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. I övrigt när det gäller störningar men även vad avser resursfrågor är miljöbalken det viktigaste lagkomplexet. I balken finns bestämmelser bl.a. om hushållning med naturresurser, om hälsoskydd, skydd för vattentäkter, störningar från miljöfarlig verksamhet (t.ex. störningar från trafik), täktverksamhet, kemikaliehantering, förorenade områden samt om avfall och producentansvar.

Kommunerna har i flera avseenden föreskriftsrätt vad gäller hälsoskyddsfrågor enligt 9 kap. miljöbalken och enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Exempel på detta är föreskrifter om tomgångskörning med motordrivna fordon, spridande av naturlig gödsel, slam och annan orenlighet inom eller intill detaljplanelagt område, tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen. Även enligt trafikförordningen (1998:1276) har kommunerna, och i vissa fall länsstyrelserna, ett omfattande bemyndigande att meddela föreskrifter i frågor som har relevans för detta miljökvalitetsmål. Till exempel kan kommunerna föreskriva om s.k. miljözoner där endast vissa slags fordon får köra.

Etappmål 1

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som ger vägledning för beslut om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Som underlag kan det finnas kommunala eller regionala natur- och kulturmiljövårdsprogram. En tidigare studie av översiktsplaner (Boverket

1992) visade att många kommuner inte integrerat slutsatserna av dessa program i översiktsplanen.

Enligt plan och bygglagen skall planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Riksdagen antog våren 1998 propositionen Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117). Där understryks bl.a. att staten, landstingen och kommunerna bör vara ett föredöme i dessa frågor och gå före i sitt byggande och sin förvaltning av egna fastigheter. I en del kommuner pågår arbete med att ta fram handlingsplaner för hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas tillvara.

Beslut om verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan hanteras enligt miljöbalken. I väglagen och lagen om byggande av järnväg finns sedan 1999 grundläggande krav på estetisk och kulturhistorisk hänsyn. Det nya EG-direktivet om strategiska miljöbedömningar avses medföra att miljöfrågorna i hela sin bredd kan komma in tidigt i planeringsprocessen. En integration av miljöfrågorna på den strategiska nivån kan ge stora vinster för miljön. Miljökonsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag har för Vägverket funnits sedan 1987 och för övriga verksamheter sedan 1991. Utvärderingar som bl.a. Riksrevisionsverket har gjort visar dock att det återstår en del utvecklingsarbete innan miljöaspekterna kan påverka projekten i vederbörlig omfattning.

Ekonomiska styrmedel för att främja ett tillvaratagande av kulturhistoriska värden finns i form av bidrag som länsstyrelsen hanterar. Kommunerna saknar möjlighet att ge motsvarande stöd. Fastighetsägaren kan dock begära ekonomisk kompensation om en skyddsbestämmelse i plan medför inskränkningar i användandet av en fastighet.

Etappmål 2

Målet att nå riktvärdena för trafikbuller uppfylls i de flesta fall för nybyggnad och väsentlig ombyggnad, åtminstone utanför tätortsmiljöer. I tätorter löses ofta bullerfrågan med tyst sida och lägenhetsplanering. Övriga åtgärder mot trafikbuller handlar främst om skyddsåtgärder för de mest exponerade. Trafikverkens pågående åtgärdsprogram (etapp 1) omfattar fastigheter exponerade för vägtrafikbuller motsvarande 65 dBA ekvivalentnivå utomhus, tågtrafikbuller motsvarande 55 dBA maximalnivå inomhus nattetid samt flygbuller utomhus motsvarande FBN 60 dBA och maximala flygbullernivåer motsvarande 80–100 dBA vid olika störningsfrekvenser. 1 miljard kr är avsatta för bidrag till hälftenfinansering av kommunala miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder

under perioden 1998 till 2003. Bidraget har hittills främst utnyttjats för trafiksäkerhetsåtgärder. Boverket har utarbetat underlag till en vägledande handbok kring bullerfrågor i planläggning och byggande för tillämpning av riktvärden för buller från väg- och järnvägstrafik, flyg och skjutfält vid planering och byggande enligt plan- och bygglagen.

Teknikutvecklingen bidrar till minskat buller från källan. Ett nytillverkat medeldistansflygplan bullrar ca 20 dBA mindre i dag än motsvarande jetflygplan i början av 1960-talet. När det gäller utvecklingen beträffande däck- och vägbanebuller är trenden snarare ökande.

Genomförandet av EU:s fordonsdirektiv som ställer krav på maximala ljudnivåer för fordon medför minskat fordonsbuller efterhand som fordonsparken förnyas. Regeringen har gett Luftfartsverket i uppdrag att utforma en effektivare flygbulleravgift. Samtidigt pågår internationellt arbete för att harmonisera flygets bulleravgifter i Europa.

EU:s arbete på bullerområdet är brett upplagt och kan så småningom få betydelse för det nationella arbetet med att minska bullret i samhället.

Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA), Vägverket och Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) finansierar programmet Ljudlandskap för bättre hälsa med målsättningen att utveckla vetenskapligt underlag samt metoder och modeller för att förutsäga och optimera ljudlandskap i samband med trafik- och stadsplanering med avseende på de boendes hälsa och välbefinnande. Programmet skall vara slutfört 2003 och resultera i verktyg och kunskaper för att vända nuvarande negativa trend som innebär ökande hälsoproblem orsakade av buller i boendemiljön till en positiv utveckling som innebär tillgång till ljudlandskap för bättre hälsa.

Regeringen har gett Boverket i uppdrag att kartlägga problemen med lågfrekvent buller och föreslå åtgärder.

Etappmål 3

Enligt plan- och bygglagen (PBL) finns goda möjligheter att ta tillvara kulturhistoriska och estetiska värden vid ändring av befintlig bebyggelse. Boverket konstaterar dock i rapporten ”Kulturvärden i detaljplan” (1998) att kommunerna endast i begränsad utsträckning använder sig av dessa möjligheter. Regeringen har i kulturarvspropositionen (1998/99:114) föreslagit att en utredning tillsätts för att finna former för ett förbättrat skydd för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Utredaren ska bl.a. överväga frågan om kommunerna bör ges möjlighet att vid sidan av PBL tillämpa kulturminneslagen och införande av anmälningsplikt för vissa värdefulla byggnader.

Privatägda byggnader som bedöms som kulturhistoriskt synnerligen märkliga kan av länsstyrelsen förklaras som enskilda byggnadsminnen enligt lagen om kulturminnen m.m. Statligt ägda byggnader kan på motsvarande sätt bli statliga byggnadsminnen efter beslut av regeringen. För dessa byggnader utfärdas skyddsbestämmelser och byggnaderna får inte byggas om i strid mot dessa. Dispensmöjligheter finns dock. För ändringar som kräver bygglov krävs kommunens tillstånd.

Etappmål 4–5

Frågor om inomhusmiljön regleras i flera lagstiftningar. I lagen (1994:847) om tekniska egenskaper på byggnadsverk stadgas att byggnadsverk som uppförs eller ändras ska ha väsentliga egenskaper för t.ex. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering. Boverket har meddelat föreskrifter och råd med stöd av denna lag och plan och bygglagen, som gäller vid nyproduktion och tillbyggnad av byggnader. Föreskrifter finns bl.a. om hygien, hälsa, miljö, energihushållning och uppvärmning. Bestämmelser finns också i lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar. Även i miljöbalken finns bestämmelser som reglerar boendefrågorna och energihushållning.

Genom förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventila tionssystem (Obligatorisk ventilationskontroll) skall en återkommande kontroll av fastigheters ventilation ske. För egna hem gäller dock att enbart en förstagångsbesiktning behöver ske. Boverket har rätt att utfärda undantag för fastighetsägare om de kan visa att de på annat sätt har tillsyn över ventilationsanläggningen.

Sedan en längre tid ges bidrag till sanering av s.k. sjuka hus genom småhusskadefonden

Enligt propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) är den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Vidare ska bl.a. energin användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid användning och utveckling av all energiteknik. Kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik.

Genom propositionen startades ett nytt energipolitiskt program. Energimyndigheten och till del Boverket förfogar över medel till energieffektiviserande åtgärder som kan användas till utveckling och teknikupphandling av energieffektiva produkter och processer. För bostadssektorn innebar programmet att statliga bidrag. Statliga bidrag har givits till konvertering från elvärme till annan uppvärmning ges för energihushållning. Dessa bidrag har för tillfället upphört.

Etappmål 7-10

Kretsloppsfrågor har fått en framskjuten placering i miljöbalken och i 1 kap. 1 § sägs bl.a. att miljöbalken ska tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Bland de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. anges i 5 § att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Detta är frågor som tas upp till bedömning i enskilda tillståndsärenden enligt miljöbalken, se 22 kap. 1 § 3, och 25 § 8–10 och 19 kap. 5 § miljöbalken.

De grundläggande bestämmelserna om avfallshantering finns i 15 kap. miljöbalken samt i ett antal föreskrifter kopplade till det kapitlet, bl.a. renhållningsförordningen (1998:902) och förordningen (1996:971) om farligt avfall. Mycket av avfallsfrågorna är styrda av olika EGdirektiv. Bl.a. har genom miljöbalken implementerats EU:s avfallsdefinition. I det föregående har vi hänvisat till rådets direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall, ett direktiv som ställer krav bl.a. på tillståndsprövning, vilket avfall som får tas emot, kontroll och övervakning under driftsfasen av deponier samt krav på förfaranden vid avslutning och efterbehandling.

I 15 kap. slås den kommunala renhållningsskyldigheten fast (8 §) och där anges också krav på att det för varje kommun ska finnas en renhållningsordning med föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan (11 §). Avfallsplanen ska antas av kommunfullmäktige. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om avfallsmängder, användningen av behandlingsmetoder för avfall och kommunens åtgärder för att minska avfallets farlighet och mängd. I renhållningsförordningen (1998:902) finns närmare bestämmelser bl.a. om innehållet i avfallsplaner.

Enligt 27–28 §§renhållningsförordningen gäller deponeringsförbud för utsorterat brännbart avfall från år 2002 samt ett förbud mot deponering av organiskt avfall generellt från år 2005. Detta kommer att innebära att stora delar av det avfall som i dag deponeras kommer att

nyttiggöras genom att material återvinns eller återanvänds och genom att energiinnehållet tillvaratas.

I 15 kap. miljöbalken finns vidare utgångspunkter för de föreskrifter som har meddelats om producentansvar: Förordningarna (1997:788) om producentansvar för bilar, (1994:1236) om producentansvar för däck, (1997:185) om producentansvar för förpackningar respektive (1994:1205) om producentansvar för returpapper. Regeringen har beslutat om producentansvar för uttjänta elektriska och elektroniska produkter fr.o.m. den 1 juli 2001. Även EU väntas föra in producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Bestämmelserna om producentansvar har stor betydelse för att få ner avfallsmängderna och är därför mycket viktiga för miljömålsarbetet.

Bestämmelser som rör reglering bl.a. av deponier och andra anläggningar för hantering av avfall finns i 9 kap. miljöbalken, dvs. tillståndsprövning av anläggningarna som sådana. I tillståndsbesluten kan tas upp frågor om och meddelas villkor bl.a. för vilka avfallsslag som får läggas upp på en deponi, hur föroreningar i avfallet ska säkras från att läcka ut samt om efterbehandling av deponin. Även prövning av reningsverk sker med stöd av 9 kap. miljöbalken. Som vi angav inledningsvis, ska i tillståndsbesluten en bedömning göras bl.a. gentemot de allmänna hänsynsreglerna och i förekommande fall villkor meddelas för sådana frågor. I 10 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser bl.a. om ansvar för utredning och sanering av förorenade områden.

18.6. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 1

Etappmål 1:

Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för

  • en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas,
  • hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas,
  • hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas,
  • hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.

18.6.1. Åtgärder

Miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö innebär att den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat och för alla tillgängligt utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv. Vårt sätt att bygga hus, vägar och andra anläggningar och vårt sätt att organisera markanvändningen bör påverka människors livsmiljö och hälsa samt natur- och kulturmiljön positivt och leda till att den bebyggda miljön kan tillgodose människors olika behov. Såväl lokaliseringen och utformningen som användningen av bebyggelse och infrastruktur skall medverka till att bebyggelsen blir sammanhållen och att olika funktioner blandas.

Miljökvalitetsmålet är av central betydelse för samhällsplaneringen och förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer.

Frågor om natur- och kulturmiljö, biologisk mångfald, transporter och energianvändning är centrala när det gäller att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. De frågor som berörs ligger till stor del inom det kommunala ansvarsområdet, och hanteras ofta i den kommunala planeringen. Som underlag bl.a. för den kommunala och statliga planeringen behövs utvecklade program och strategier för utveckling av miljöanpassade trafiksystem, hur grön- och vattenområden samt kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas samt för miljöanpassning av energiförsörjningen. Det är en uppgift för både kommuner och olika statliga myndigheter att utveckla sådana underlag på grundval av såväl nya kunskaper som de värderingsförändringar som successivt gör sig gällande.

Enligt riksdagens riktlinjer för samhällsplanering ska de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla.

Det behövs stimulans och stöd för att få igång ett brett arbete på olika nivåer beträffande dessa frågor. Miljökvalitetsmålet med föreslagna etappmål utgör en viktig grundval för en nationell politik för en hållbar utveckling av den byggda miljön. Etappmål 1 handlar om att utveckla underlag om viktiga frågor för en ekologiskt hållbar utveckling av den byggda miljön som tillsammans med underlag beträffande andra nationella mål kan ge vägledning för fysisk planering och samhällsbyggande. Underlagen ger förutsättningar för arbetet att på längre sikt uppnå den föreslagna preciseringen om utveckling av en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur. Vi föreslår att arbetet med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och föreslagna etappmål läggs till grund för ett

brett och samlat samråd om hur dessa ska kunna omsättas i planer och program på olika nivåer. En sådant nationellt samråd bör genomföras senast 2003. Det ger möjligheter att tillvarata erfarenheterna från arbetet med lokala Agenda 21, nyttiggöra forskningsresultat samt identifiera behov av metodutveckling och försöksverksamhet. Boverket bör ges i uppdrag att föreslå former för ett sådant samråd mot bakgrund av verkets uppgift att följa och utveckla arbetet med att genomföra Habitatagendan, samt att utveckla en strategi för en integrerad syn på planering och hushållning med mark- och vattenresurser.

En utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär bl.a. att transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att de inte utgör hälso- och säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön och så att skadliga intrång i stads- eller natur- och kulturmiljön begränsas. Miljöanpassade kollektivtrafiksystem med god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för gång- och cykeltrafik är goda. Det är i tätorterna och deras närområden som det finns störst möjlighet att komma till rätta med trafikens samlade miljöproblem. Med ordentliga satsningar på miljöanpassade transportsystem för kollektivtrafik med god tillgänglighet minskar behovet av bilresande och därmed de miljöproblem som är förknippade med bilismen. Bekväma och säkra gång- och cykelförbindelser är också betydelsefulla för att persontransporterna i tätorterna skall vara långsiktigt hållbara.

Planeringsunderlag i form av program och strategier för en utveckling av trafiksystemet i kommunen som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas bör utvecklas. Det gäller särskilt större tätorter och deras närområden, men även det regionala perspektivet är viktigt när det gäller att utveckla miljöanpassade transportsystem. Det pågående arbetet med utveckling av regionala miljöanpassade transportsystem (RES, RegionMaTs) bör kunna ge värdefull underlag för utveckling av program och strategier. Exempel på utgångspunkter för arbetet kan vara följande.

  • Byggande av större omfattning, på tidigare icke exploaterad mark, bör konsekvensbedömas mot bakgrund av möjligheter att kollektivtrafikförsörja bebyggelsen, förse den med övrig infrastruktur och inlemma den i ett funktionellt sammanhang med övriga tätorten.
  • Lokalisering av tillkommande bebyggelse sker gärna i redan byggd miljö genom byggande i anslutning till knutpunkter för kollektivtrafiksystem och genom omvandling av områden som tidigare innehållit industrier, institutioner, hamn- och godsbangårdsområden, etc.
  • För att minska behovet av biltrafik kan offentlig förvaltning samt privat service med hög besöksfrekvens eller med hög personalintensitet lokaliseras och omlokaliseras till att ligga nära den lokala och regionala kollektivtrafikens knutpunkter och stamlinjer.
  • För att minska mängden person- och godstransporter i samhällenas centrala delar kan resecentra och omlastningspunkter för gods skapas och skrymmande hantering lokaliseras i anslutning till trafikleder.
  • Nya infrastrukturanläggningar bör lokaliseras och utformas med inriktning att minimera bullernivåerna.
  • För att minska bullernivåerna bör möjligheter utnyttjas att i särskilt utsatta områden minska trafikmängder, flytta trafiken, sänka trafikens hastighet och byta till lågbullrande vägbeläggning.
  • För att öka dess tillgänglighet och kvalitet kan kollektivtrafikens infrastruktur byggas ut och kollektivtrafikens framkomlighet prioriteras så att behovet av biltrafik minskar.
  • För att ge goda förutsättningar för cykel- och gångtrafik och minska behovet av biltrafik kan sammanhängande gång- och cykelvägstråk byggas ut och cykeltrafikens framkomlighet prioriteras.
  • Städernas centra kan utformas med god tillgänglighet för alla trafikslag, men med prioritet för gång-, cykel- och kollektivtrafik.
  • För att skydda särskilt utsatta miljöer kan miljörelaterade vägavgifter och miljözoner användas för att minska och miljöanpassa trafiken.
  • Infrastruktur för användning av alternativa drivmedel kan utvecklas.

Hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär bl.a. att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas. Detta kulturarv berikar livsmiljön, ger kunskaper om samhällets utveckling och stärker ortens och dess invånares identitet. En varierad och vårdad kulturmiljö har visat sig ha stor betydelse för orters utveckling och attraktivitet. Det är därför viktigt att uppmärksamma kulturmiljöns värden och potential och att vidmakthålla och utveckla olika platsers och bebyggelsemiljöers kulturhistoriska och estetiska egenskaper. Det kan handla om egenskaper knutna såväl till överordnade plan- och bebyggelsemönster som till enskilda byggnader

och anläggningar, både i städer, större och mindre tätorter och på landsbygden.

Planeringsunderlag i form av program och strategier för hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas bör utarbetas både för stad och landsbygd. Exempel på utgångspunkter för arbetet kan vara följande.

  • Strukturer och funktionssamband av betydelse för den byggda miljöns historiska identitet, karaktär och estetiska uttryck respekteras och tas till vara i samhällsplaneringen.
  • Historiska och estetiska värden av betydelse för den byggda miljöns identitet och karaktär tas till vara och respekteras vid ändring av befintliga och uppförande av nya byggnader och anläggningar såväl som vid underhåll och förvaltning av byggnader och anläggningar.

Hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär bl.a. att natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek och rekreation, lokal odling och ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses. Närheten till parker och naturområden är av stor betydelse för livskvaliteten i städer och tätorter. Parker och naturområden bidrar till förbättring av luftkvalitet och lokalklimat och de har även betydelse för reningen av förorenat ytvatten. De bör därför skyddas och vårdas samtidigt som möjligheten att skapa nya attraktiva områden bör tas till vara. Målet innebär också att den biologiska mångfalden och det kulturhistoriska arvet som är knutet till parker och naturområden bevaras och utvecklas. Det är angeläget att grönområden värnas i sin helhet samt att sammanhängande natur- och grönområden liksom spridningskorridorer mellan områdena skyddas.

Planeringsunderlag i form av program och strategier hur strukturer för grön- och vattenområden ska bevaras och utvecklas så att andelen hårdgjord yta inte ökar bör utarbetas. Det gäller särskilt större tätorter och deras närområden. Exempel på utgångspunkter för arbetet kan vara följande.

  • Sammanhängande och varierade grön- och vattenområden med höga kvaliteter bevaras och utvecklas med särskild hänsyn till biologisk mångfald, kulturvärden och andra värden.
  • Områden för rekreation ingår i en medveten struktur av närrekreationsområden bekvämt tillgängliga från bostadsområden, större områden inom gångavstånd samt större natur- och friluftsområden för dagsutflykter.
  • Andelen hårdgjord yta i tätorterna ökar inte. Ianspråktagna grön- och vattenområden kompenseras.

Hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär bl.a. att användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och att främst förnybara energikällor används. Inför en omställning av energisystemet i hållbar riktning kommer såväl energieffektivisering som användning av förnybara energikällor att spela en stor roll. En utveckling av de förnybara energislagen vindkraft och bioenergi bidrar direkt eller indirekt till uppfyllelsen av flera av miljökvalitetsmålen. Samtidigt uppstår ofta påtagliga lokala effekter och konflikter med andra mål. Miljöhänsyn och anpassning till lokala förhållanden med stort omsorg vid val av lokalisering och utformning av anläggningarna är nödvändiga utgångspunkter när det gäller en utveckling av energiproduktion från vindkraft och bioenergi. Underlag som kan öka kunskapen om nytta och konsekvenser av alternativa val underlättar allmänhetens medverkan och inflytande i processen.

Planeringsunderlag i form av program och strategier hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme och förnybar energi som solenergi och vindkraft kan tas till vara bör utarbetas. Exempel på utgångspunkter för arbetet kan vara följande.

  • Främja en bebyggelselokalisering som möjliggör anslutning till fjärrvärmeanläggningar med hög grad av rening.
  • Lokalisering av bebyggelse med hänsyn till lokala klimatförhållanden kan bidra till miljöanpassad energiproduktion. Goda lokala förutsättningar för att installera solceller, jord-, berg- och vattenvärme samt lägen för vindkraft förbättrar möjligheterna.
  • Urval av områden för produktion av bioenergi görs efter analys och avvägning med hänsyn till andra miljömål.
  • Urval av områden för vindkraftproduktion görs efter analys och avvägning med hänsyn till andra miljömål.
  • Utnyttja spillvärme och restgaser från industrin.

18.6.2. Konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser

Arbetet med att utveckla kommunala program och strategier kräver enligt Boverkets bedömning ytterligare resurser i kommunerna motsvarande ca 200 personer per år vilket motsvarar en årlig kostnad om 100– 120 miljoner kronor. Behovet av och möjligheterna att finansiera ytterligare resurser varierar mellan kommunerna. Vissa kommuner delar på gemensamma kompetensresurser. Länsstyrelserna bistår vid behov med expertkunskap, rådgivning och underlag.

Investerings- och byggkostnader för en omvandling och utveckling av befintlig bebyggelsestruktur i tätorter kan vara högre än vid nybyggande på obebyggd mark i utkanten av tätorter. Utveckling av kollektivtrafik, cykel- och gångtrafik och miljöanpassad utformning av biltrafiklösningar kräver investeringar. Samtidigt kan ett bättre utnyttjande av redan gjorda investeringar i social och teknisk infrastruktur uppnås, liksom högre långsiktiga värden för nyinvesteringar och lägre genomsnittskostnader för resor inom tätorter.

En utveckling och förstärkning av kulturhistoriska och estetiska värden samt sammanhållna strukturer för grön- och vattenområden och miljöanpassade transportsystem med utvecklad kollektivtrafik och goda förutsättningar för gång- och cykeltrafik bidrar långsiktigt till att höja tätortens attraktivitet och därmed till att bibehålla investeringarnas långsiktiga värde.

Sociala konsekvenser och konsekvenser för miljön

Goda möjligheter till dagliga upplevelser förknippade med naturvärden och kulturhistoriska och estetiska värden är viktiga förutsättningar för människors välbefinnande, trygghet och identitet. God utformning av den byggda miljön höjer också bruksvärdet och livslängden och medverkar till en hållbar utveckling.

Genomförandet av program och strategier enligt etappmålet kan bidra, främst i städer och större tätorter men delvis också på landsbygden, till

  • att den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad,
  • ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas,
  • att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas,
  • att natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses,
  • att den biologiska mångfalden i och i anslutning till tätorter bevaras och utvecklas,
  • att transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker,
  • att miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda,
  • att människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker,
  • att användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används,
  • att staden blir livligare, säkrare och mer innehållsrik dygnet om genom att fler har den som sin bostadsmiljö eller målpunkt för service, arbete och rekreation,
  • att detaljhandeln utvecklas i tätorternas centra,
  • att transporternas miljöpåverkan minskar genom att tätorternas flesta målpunkter kan nås med kollektiva färdmedel, till fots eller per cykel och genom att användning av bränslesnålare fordon och miljövänliga bränslen stimuleras,
  • att medborgarna blir friskare genom att de rör sig mer till fots och cykel.

18.6.3. Styrmedel

Normativa

Med hänsyn till de förändringar vi föreslår i kap. 19 bedömer vi att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och plan- och bygglagen är tillräcklig för att genomföra åtgärder för att uppnå målen. Efterhand som erfarenheter av tillämpning av miljöbalken och anknuten lagstiftning med vägledning av miljömålen har vunnits kan behov av eventuella

förändringar i lagstiftningen övervägas. Särskilt bör uppmärksammas hur skydd för kulturvärden i befintlig bebyggelse hanteras och användning av miljökonsekvensbeskrivningar när grönområden tas i anspråk.

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planering och i ärenden enligt miljöbalken och anknuten lagstiftning. Vi föreslår i kap. 19 att ansvariga myndigheter genomför en översyn av riksintressen enligt 3. kap och gemensamt utvecklar underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken.

Kommunernas och länsstyrelsernas arbete med utveckling av program och strategier enligt etappmål 1 har stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet. Särskilt det regionala och lokala arbetet med planeringsunderlag för miljöanpassad energiförsörjning bör utvärderas på nationell nivå för att överväga ytterligare åtgärder för att göra den förnybara energin konkurrenskraftig. Boverket bör ges i uppdrag att till år 2005 lägesredovisa länsstyrelsernas och kommunernas arbete med utveckling av program och strategier enligt etappmål 1 till regeringen.

Ekonomiska

Former och metoder för trafikekonomiska kalkyler och olika former av ekonomiska stöd som statliga subventioner, sysselsättningsmedel, lokala investeringsprogram bör ses över och utvecklas så att konsekvenser för kultur- och natur- och andra miljövärden regelmässigt analyseras och beaktas vid hanteringen. Det gäller bl.a. omvandling av miljöer och kemisk påverkan av föroreningar.

Trafikbeskattningen har möjligheter att vara ett viktigt instrument för att genomföra strategier och program för att stärka miljöanpassade och resurssnåla transportsätt och begränsa fossilbränsledrivna transporter. Detta bör uppmärksammas vid den översyn av energibeskattningen som vi föreslår i kap. 19.

Informativa

Centrala myndigheter, bl.a. Boverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket bör utarbeta vägledningar och bistå med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier.

Inom särskilda områden kan det finnas behov av uppbyggnad av kunskap som är nödvändig för utveckling av program och strategier. Ansvariga myndigheter bör gå igenom behovet och föreslå åtgärder.

Det gäller bl.a. fortsatt uppbyggnad och finansiering av det bebyggelseregister som Riksantikvarieämbetet utvecklat.

Utbildning

Det finns behov av kunskapsuppbyggnad bland de grupper som handhar frågor som rör städernas grönstruktur, såväl bland planerare som förvaltare och skötselpersonal. På skötselsidan finns även behov av att utveckla effektiva former för organisation och förvaltning.

Tillgången på yrkeskunniga hantverkare och kunskap om material är begränsad. I dag har dock intresset för och efterfrågan på kunniga hantverkare, material och metoder ökat avsevärt. Utbildningen i dessa frågor behöver dock öka för såväl planerare, arkitekter som ingenjörer. Ett program för både grundutbildning och vidareutbildning bör utarbetas. I dag etablerade byggnadsvårdscentra behöver utvärderas och utvecklas. Det bör finnas byggnadsvårdscentra i alla delar av landet.

Forskning/utveckling

Metoder för beskrivning och analys av funktioner och värden beträffande grön- och vattenområden och kulturhistoriska och estetiska värden behöver utvecklas som underlag för utvärdering av konsekvenser av olika planeringsalternativ.

Ytterligare forskning om sambanden mellan gröna miljöer, kulturmiljöer och hälsa, barns utveckling etc. behövs, liksom forskning om stadsekologi.

Nya arbetssätt

Användningen av strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbedömningar bör utvecklas för att på ett tydligare sätt integrera kulturhistoriska och estetiska värden, naturvärden, värdefulla grön- och vattenområden och andra miljövärden i kommunernas och trafikverkens planering. Det gäller både hänsyn till omvandling av miljöer och kemisk påverkan av föroreningar. Kvalitetssäkringsmetoder bör tillämpas. Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med SIKA, trafikverken och Svenska Kommunförbundet göra en utvärdering av hur kommunerna och trafikverken arbetar med dessa frågor och vid behov föreslå åtgärder.

Internationellt arbete

Sverige bör med de svenska miljökvalitetsmålen som en utgångspunkt medverka aktivt i EU:s arbete med rumslig planering (ESDP) och stadsmiljöfrågor och i förberedelsearbetet för FN:s nästa Habitatkonferens.

18.7. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 2

Etappmål 2:

Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.

18.7.1. Åtgärder

När det gäller buller är trafiken den främsta störningskällan. De riktvärden för trafikbuller som riksdagen beslutat om innebär trafikbuller som inte överstiger följande nivåer:

  • 30 dBA ekvivalentnivå inomhus
  • 45 dBA maximalnivå inomhus nattetid
  • 55 dBA ekvivalentnivå utomhus vid fasad
  • 70 dBA maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.

För att etappmålet ska nås krävs kraftfulla statliga och kommunala insatser och engagemang och att den kommunala och statliga samhällsplaneringen aktivt arbetar förebyggande. Förutom direkta bullerskyddsåtgärder behövs teknikutveckling och insatser vad gäller att minska bullret vid källan. Konsumenterna kan bidra genom att välja lågbullrande fordon och däck och genom tystare körsätt. Genomförandet av trafikverkens och Försvarsmaktens åtgärdsprogram etapp 2 är steg på vägen att uppnå generationsmålet.

Som underlag för åtgärder att nå generationsmålet för buller behövs utveckling av riktvärden och åtgärdsprogram för olika sorts buller i olika miljöer. För trafikbuller avser detta riktvärden och åtgärdsprogram bl.a. för rekreationsområden, parker och bostadsområden med låg bakgrundsnivå, kontors- och affärsmiljöer samt för människor som uppehåller sig i gaturummet. För annat buller avser det riktvärden och

åtgärdsprogram bl.a. för buller från utvändiga aggregat och buller från konserter, biografer, diskotek, gräsklippare och hushållsmaskiner

Det bästa sättet att minska bullret är åtgärder vid källan. Det behövs teknikutveckling och möjligheter att ställa bullerkrav på fordon, maskiner, byggnader m.m. Arbetet med bullerfrågor inom EU är viktigt.

Följande åtgärder är viktiga inslag i arbetet för att minska bullerstörningar.

  • Bullerbegränsande åtgärder vidtas enligt åtgärdsprogram etapp 2 från trafikverken och Försvarsmakten. Åtgärdsprogrammen innefattar såväl bullerskyddsåtgärder som insatser för att minska bullret vid källan.
  • Ett utvidgat rikstäckande handlingsprogram för trafikbuller (åtgärdsprogram etapp 3) med utvärdering av insatser samt åtgärdsförslag för perioden fram till år 2020 utvecklas som en fortsättning på trafikverkens och försvarsmaktens åtgärdsprogram etapp 2 och redovisas senast 2005. Programmet utvidgas bl.a. med hänsyn till utvecklade riktvärden för trafikbuller i olika miljöer, t.ex. för rekreationsområden, parker och bostadsområden, kontors- och affärsmiljöer samt för gatumiljöer.
  • Ett rikstäckande handlingsprogram för annat buller än trafikbuller i olika miljöer med åtgärdsförslag för perioden fram till år 2020 utvecklas successivt av berörda myndigheter och åtgärder vidtas efterhand. Programmet redovisas samlat av Naturvårdsverket senast år 2005. Programmet utvecklas med hänsyn till utvecklade riktvärden för sådant buller och samordnas med handlingsprogrammet för trafikbuller.
  • Fortsatt arbete av bl.a. Vägverket och Banverket med att minska bullret vid källan, bl.a. genom åtgärder på fordon, däck och vägbeläggningar och minskning av maximalnivån från tåg.

Se även etappmål 1 om utveckling av program och strategier för miljöanpassade transportsystem.

18.7.2. Konsekvenser

Ekonomiska

Trafikverkens och Försvarsmaktens program för bulleråtgärder, etapp 2, redovisar förslag till insatser i befintliga miljöer fram till varierande tidpunkter under åren 2007–2015. Kostnaderna för insatserna anges i programmen till storleksordningen 3 200 Mkr. (Vägverket 1 400 Mkr inklusive åtgärder i det kommunala vägnätet, Banverket 1 180 Mkr,

Luftfartsverket 475 Mkr, Försvarsmakten 140 Mkr.) Kostnader för genomförande av handlingsprogrammen för trafikbuller etapp 3 och för annat buller får utvecklas i redovisningarna för programmen.

Bidragsstödet till kommunerna för miljö- och trafiksäkerhetsförbättringar längs befintliga vägar och järnvägar bör bibehållas under perioden 2004 till 2020. Hälften av bidragsutrymmet bör öronmärkas för bulleråtgärder.

Sociala konsekvenser och konsekvenser för miljön

Minskat buller bidrar till ökad koncentrationsförmåga och bättre möjligheter till vila, vilket kan medföra positiva effekter bl.a. för effektiviteten i näringslivet. Minskat buller kan medföra lägre kostnader för bullerrelaterad vård och möjliggöra omprioritering inom sjukvården. Bullerisolering av byggnader kan medföra minskad energianvändning för uppvärmning.

Minskat buller innebär förhöjd livskvalitet för människor. Möjligheter till ostörd sömn, koncentration kring arbete och studier, minskad stress, etc. ger stora samhällsvinster. Människor erbjuds rikare upplevelser i lugnare natur- och kulturmiljöer. Lägre fordonshastigheter minskar trafikbullret och ökar samtidigt trafiksäkerheten. Miljöanpassade körsätt bidrar till att uppnå kvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan.

Bullerproblemen i samhället härrör sig till stor del från trafiken. En samhällsplanering som innebär minskade transporter minskar också utsläpp och bidrar till att uppnå kvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan.

18.7.3. Styrmedel

Normativa

Med hänsyn till de förändringar vi föreslår i kap. 19 bedömer vi att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och plan- och bygglagen är tillräcklig för att genomföra åtgärder för att uppnå målen. Efterhand som erfarenheter av tillämpning av miljöbalken och anknuten lagstiftning med vägledning av miljömålen har vunnits kan behov av eventuella förändringar i lagstiftningen övervägas. Särskilt bör uppmärksammas hur bestämmelserna om miljökvalitetsnormer kan tillämpas för att uppnå bullermålet och eventuella behov av lagstiftning för att minska bullerstörningar från utvändiga aggregat på byggnader som fläktar, värmepumpar o. dyl.

Miljö- och energideklaration för byggnader bör innefatta uppgifter om bullerkvalitet.

Ekonomiska

Möjligheter att använda miljörelaterade vägavgifter och miljözoner även för personbilar för att minska bullernivåer bör utnyttjas i samband med att kommunerna ges möjlighet att införa vägavgifter enligt vårt förslag i kap. 6. Möjligheter att införa miljörelaterade bulleravgifter på däck bör belysas av Vägverket i samband med utvecklingen av åtgärdsprogram etapp 3.

Information, utbildning

Utbildning i miljövänliga körsätt bör innefatta tystare körsätt. Jämför åtgärder under Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Boverkets råd för hantering av buller vid samhällsplanering och byggande utvidgas med utgångspunkt i utvecklade riktvärden och åtgärdsprogram för trafikbuller och annat buller i olika miljöer (se nedan). Sammanställning och förmedling av goda exempel.

Forskning/utveckling

Riktvärden och åtgärdsprogram för trafikbuller och annat buller i olika miljöer bör utvecklas. För trafikbuller handlar det bl.a. om rekreationsområden, parker och bostadsområden, kontors- och affärsmiljöer samt för gatumiljöer. För annat buller gäller det bl.a. buller från utvändiga aggregat, gräsklippare, hushållsmaskiner och buller vid konserter, biografer och diskotek.

Nya arbetssätt

Naturvårdsverket ges ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för arbetet med att nå bullermålen. Trafikverken och Försvarsmakten ges ett fortsatt tydligt sektorsansvar att arbeta vidare med bullersanering i befintlig miljö i samarbete med regioner, kommuner och andra berörda.

Internationellt arbete

Sverige bör medverka aktivt i EU:s och WHO:s arbete på bullerområdet för att påverka blivande regelsystem och bidra med kunskap för att bidra till uppfyllandet av bullermålen.

18.8. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 3

Etappmål 3:

Äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse skall senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.

18.8.1. Åtgärder

I miljöpropositionen anges att ”Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas” (prop. 1997/98:145, sid. 138) Antalet äldre kulturhistoriskt värdefulla hus är inte stort. Sverige har, näst Finland, den yngsta bebyggelsen i Västeuropa. Detta betingas att vi har betett oss synnerligen ovarsamt och inte i tid insett det värde som den äldre bebyggelsen har för orters identitet och attraktivitet. En förutsättning för att kunna ta tillvara den äldre värdefulla bebyggelsen är att den är identifierad och känd. Därigenom blir varsamhetskraven förutsägbara. Etappmålet syftar till att begränsa ytterligare förluster av denna bebyggelse genom att öka kunskaperna om vilka värden som finns och göra denna kunskap lätt tillgänglig.

Den bebyggelse som omfattas av etappmålet är kulturhistoriskt värdefulla hus byggda före 1930. Det totala antalet hus i denna åldersgrupp beräknas till ca 15 procent av hela vårt byggnadsbestånd eller ca 750 000 byggnader. Hur stor andel av dessa som bedöms vara av kulturhistoriskt värde är svårare att förutsäga. Generellt finns dock ett samband mellan ålder och kulturhistoriskt värde. Ca 500 000 byggnader bedöms vara äldre än 100 år.

Den kulturhistoriskt värdefulla äldre bebyggelsen är till viss del redan inventerad men dokumentationen är svårtillgänglig. En första åtgärd är därför att överföra befintliga inventeringar till kulturmiljövårdens bebyggelseregister som är under uppbyggnad. Registret kommer att vara tillgängligt via nätet och kommer därigenom att kunna användas både inom det kommunala planeringsarbetet och bygglovhanteringen och som information till fastighetsägare, brukare och den breda

allmänheten. Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att utarbeta en modell för hur inventeringsarbetet sedan bör bedrivas.

Ansvariga för etappmålet är Riksantikvarieämbetet i samverkan med Boverket, Kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen. Inventeringen bedöms delvis kunna genomföras med hjälp av arbetsmarknadstjänster.

18.8.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

En detaljerad bedömning har inte kunnat göras. Först bör en översiktlig bedömning göras dels av vilka byggnader som är mest angelägna att få med i registret, dels hur omfattande registreringen bör vara. Vi har inte underlag för att diskutera omfattningen av den bebyggelse som kan komma ifråga eller hur snabbt registreringen kan vara genomförd. Om vi antar att det finns ca 250 000 byggnader med kulturhistoriskt värde som bör vara registrerade till 2010 så innebär det att 25 000 byggnader måste registreras per år. Vi föreslår att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att utarbeta ett program för hur arbetet bör bedrivas och att regeringen överväger lämpliga former för en finansiering.

Miljökonsekvenser

Att ta tillvara den äldre bebyggelsen har stor betydelse för en god livsmiljö och är en viktig del i en hushållningsstrategi. Den äldre bebyggelsen representerar stora samhälleliga investeringar. Byggnaderna i sig är källor till kunskap om tidigare generationers levnadsförhållanden och resursutnyttjande och utgör en grund för att utveckla en medvetenhet och ansvar kring miljöproblemen generellt. Byggnadsvårdens hushållningsperspektiv kan bidra till en ökad miljöhänsyn i byggbranschen som helhet.

Ekonomiska konsekvenser

Det ekonomiska underlaget bygger på en grov uppskattning av kostnaderna för fastighetsdata, inventering, arkivgenomgång och registrering. Den bygger på erfarenheter från arbetet med bebyggelseregistret och erfarenheterna från motsvarande registreringsarbete i Norge. Jämförelser har också gjorts med beräkningarna i projektet Skog och historia som handlar om inventering och registrering av fornlämningar.

Beräkningarna ger vid handen en kostnad på i genomsnitt ca 500 kr/byggnad. En registrering av 25 000 byggnader per år medför en årlig kostnad om 12,5 miljoner kronor. En osäkerhet – bland flera – ligger i hur stor andel av bebyggelsen som redan är inventerad och som därför enbart medför en registreringskostnad. Finansieringen av etappmålet – och därigenom genomförandet – underlättas om arbetsmarknadsmedel kan göras tillgängliga.

De ekonomiska konsekvenser som följer av att byggnaderna bevaras och utgör en resurs för sysselsättning och tillväxt bör noteras. Det har visat sig att en attraktiv kulturmiljö lockar till sig företag och är en grund för en utveckling av kulturturismen, med andra ord kan ett tillvaratagande av den äldre bebyggelsen medföra viktiga regionalpolitiska effekter. Ett bevarande av den äldre bebyggelsen har också visat sig innebära att nya företag inriktade på byggnadsvård etablerats.

Sociala konsekvenser

Ett aktivt bevarande av den äldre bebyggelsen är av stort värde för människors identitet och förankring. Åtgärderna i sig har en stor pedagogisk potential och ger ökad insikt i samspelet mellan människan om miljön. De bidrar till att skapa en god livsmiljö för människor, en miljö som är stimulerande och attraktiv att verka och leva i.

18.8.3. Styrmedel

Normativa

Det ankommer i första hand på kommunerna att upprätta program eller planer för att skydda bebyggelsens kulturvärden (jfr etappmål 1). Men även länsstyrelsen berörs genom att de ansvarar för tillämpningen av kulturminneslagen. Varje kommun har en översiktsplan som ska ge vägledning för beslut om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Genom varsamhets- och skyddsbestämmelser kan kommunen med bindande verkan precisera villkoren för att kulturhistoriska och estetiska värden kan säkerställas. Den utredning som föreslås i kulturarvspropositionen, för att finna former för ett förbättrat skydd för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, kan komma att föreslå ytterligare möjligheter för kommunen att arbeta med dessa frågor.

Ekonomiska

Effekterna på kulturhistoriska och estetiska värden av nuvarande statliga subventioner bör utvärderas. Krav på konsekvensanalys av påverkan på dessa värden bör föregå beslut om sysselsättningsmedel, lån, åtgärder för ekologisk hållbarhet.

Informativa

Riksantikvarieämbetet bör i samverkan med Boverket och Kommunförbundet utarbeta vägledningar för ett genomförande av etappmålet. Kulturmiljövårdens bebyggelseregister kommer i sig att ha en viktig informativ verkan.

18.9. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 4–5

Etappmål 4 och 5:

4. Senast år 2015 har alla byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö vilket innebär att, – olägenheter som orsakats av fukt och mögel är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån år 2000 – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig.

5. I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2, år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar successivt och är lägre år 2010 än år 1995, för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.

18.9.1. Åtgärder

Det finns i dag vid nyproduktion av bostäder kostnadseffektiva metoder så att ett förbättrat inomhusklimat inte behöver leda till en ökad energiförbrukning. Det gäller insatser på fläktsystem, behovsstyrd ventilation, solavskärmningar och en anpassning av huskroppen i övrigt för ökad

komfort. Ett förbättrat inomhusklimat och effektivisering av energianvändningen utesluter därmed inte varandra.

En förutsättning för att uppnå en fullgod luftkvalitet inomhus är att husen är väl isolerade och täta. Härigenom kan till- och frånluft styras med hänsyn till hälsokrav och till aktiviteter i hemmet, samtidigt som man uppnår en hög energieffektivitet. Energimyndigheten bedömer att det i samband med en renovering av småhus för att förbättra ventilationen, är lönsamt att också investera i anläggningar som återvinner värmen i frånluften. Om syftet är enbart att minska energianvändningen är däremot en sådan investering inte lönsam.

Antalet kemiska ämnen har ökat betydligt under senare år. Det gäller såväl i byggmaterial som i vardagskemikalier. För att komma till rätta med en dålig inomhusluft och allergier är det också viktigt att se över om det finns källor inomhus, som kan avge kemiska ämnen. Exempel på sådana källor är byggmaterial, textilier, möbler och husdjur.

Sambandet mellan en god inomhusmiljö, graden av ventilation och kemiska ämnen i byggmaterial och i inomhusmiljön är ofullständigt kända. I den s.k. ELIB-undersökningen3 som genomfördes 1992 har man undersökt bostadsbeståndets tekniska egenskaper och studerat inneklimatet. Man uppmätte färre klagomål från boende i hus uppförda före 1940 och med självdragssystem, än i nyare bostäder med moderna mekaniska ventilationssystem. Ändå var uppmätt luftomsättning som lägst i hus med självdragssystem. En ökad uppmärksamhet kring dessa frågor behövs för att förstå de komplexa sambanden och att vidta lämpliga åtgärder.

Felaktigt byggande kan ge upphov till fukt och mögelskador. Det finns i dag en betydande kunskap om husens svaga punkter och vilka åtgärder som man behöver iaktta för att undvika problemen. Det är inte minst viktigt att byggkonstruktioner och byggmaterial under byggtiden skyddas mot väta så att man inte bygger in fuktproblem i husen. Fuktigt byggmaterial innebär inte bara risk för mögelbildning utan kan också vara en källa till emission av kemiska ämnen till inomhusmiljön. Fuktiga byggelement ökar också behovet av energi för uppvärmning.

För att nå målet för energianvändningen i nyproducerade småhus och flerfamiljshus behöver husen isoleras mer och varje delsystem behöver beaktas mer noggrant än vad som är fallet i dag. Fönster är oftast en svag punkt i byggnaders energiåtgång, men genom att välja fönster med extra isolering kan byggnaders energiförluster minskas radikalt. En bättre kontroll och tillsyn behöver ske för att se till att gällande byggnorm följs och att man iakttar en kvalitetssäkring för att bl.a.

förhindra att s.k. köldbryggor uppstår eller att man använder fuktigt byggmaterial.

Historiskt har om och tillbyggnader i våra tätorter förändrat fasaderna på husen och de kulturhistoriska värdena har minskat eller förstörts. Kunskaperna finns i dag att välja den lösning vid energieffektivisering som kan förena målen om kulturmiljön och önskemålen att minska energianvändningen. Det är viktigt att kunnandet tas tillvara att ansvariga myndigheter och andra aktörer som energirådgivare och kulturarbetare samverkar i denna process.

Val av energieffektiv belysning, vit- och brunvaror samt energisnåla lösningar för ventilation är andra områden som behöver främjas. Många befintliga hus kommer att behöva renoveras de närmaste decennierna. Vid dessa tillfällen bör man också se till att åtgärda klimatskalet så att energianvändningen kan sänkas i den befintliga bebyggelsen. Införande av individuell mätning av värmen i flerfamiljshus ger incitament att hushålla med energin (se kapitel 6).

Sett i ett internationellt perspektiv värms en stor del av småhusen i Sverige upp med elenergi, antingen genom direktel eller genom vattenburna system där vattnet värms upp av en elpatron. För de vattenburna systemen kan elvärmen konverteras till fjärrvärme eller exempelvis naturgas- eller pelletpanna. En lägre elanvändning kan åstadkommas genom byte till värmepump. Det är betydligt svårare och mer kostsamt att konvertera direkteluppvärmda hus till andra uppvärmningssystem. Installation av pannrum och rördragningar ger betydande ingrepp i husen. Här behövs det utveckling av nya system. På sikt kan bränsle celler eller solceller bli ett alternativ.

För att nå etappmålet om högsta andel fossil energi i bostäder och lokaler behöver flera åtgärder vidtas. Klimatkommittén föreslår i sitt betänkande flera åtgärder inom detta område, vilket redovisats i kap. 4. Klimatkommitténs förslag är i stora delar gemensamma med de förslag vi för fram i detta betänkande.

Flera av etappmålen har berört energifrågorna. Det gäller etappmålen om planering, byggnader och resurshushållning. Det är viktigt att energifrågorna hanteras i ett helhetsperspektiv. Trafiksystemet i stadsmiljön, bebyggelsemiljön och bebyggelsens lokalisering har betydelse för energianvändningen. Logistikaspekterna vid transport av gods inom staden och mellan stad och land behöver få ökad uppmärksamhet. Systemaspekterna är också viktig vid val av uppvärmningsform. Vid en värdering av lämpliga uppvärmningsformer måste man ta hänsyn till den hälsopåverkan som uppvärmningssystemet lokalt kan ge upphov till. Man bör eftersträva systemlösningar som både har låg resursförbrukning och som klarar hälsomålen såsom fjärrvärmesystem med samproduktion av el och värme. Fjärrvärmesystem har dock begräns-

ningar, styrda av bebyggelsens värmetäthet och utbredning. Därför kan biobränslebaserade energisystem, system med fjärrvärme och samproduktion, värmepumpssystem, samt system med pellettpanna, utgöra viktiga delar av det framtida svenska energisystemet så att andelen fossil energi successivt kan minskas i bostadssektorn.

18.9.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

För etappmål 3 finns tre olika ambitionsnivåer, innebärande att saneringen av byggnadsstocken ska vara klar inom 10, 15 eller 20 år. Problem med ”sjuka hus” kommer inte att kunna undvikas helt.

Några alternativa nivåer för etappmål 4 har inte formulerats. I praktiken innebär dock ambitionsnivåerna under Frisk luft och Bara naturlig försurning olika ambitioner när det gäller energieffektivisering i befintlig bebyggelse.

Tabell 18.1. Beskrivning av ambitionsnivå och konsekvenser för etappmål 4.

Låg

Medel

Hög

Beskrivning

4. åtgärder i inomhusmiljön

2020

2015

2010

Miljökonsekvenser Problemen med sjuka hus kvarstår under en lång tid. Hälsoförluster kan komma att kvarstå efter en generation.

En förbättring av situationen gentemot ambitionsnivå låg. Generationsmålet bör kunna nås.

Arbetet med att sanera sjuka hus och öka ventilationen forceras. Risk finns att man väljer suboptimala lösningar med konsekvenser för andra miljömål.

Ekonomiska konsekvenser

Uppgifterna om kostnader är osäkra men baserat på äldre material uppskattas den årliga kapitalkostnaden till ca 3,1 miljarder kronor per år. Genom bättre teknik hinner utvecklas bedöms kostnaden bli lägre.

Uppgifterna om kostnader är osäkra men baserat på äldre material uppskattas den årliga kapitalkostnaden till ca 4,1 miljarder per år.

Uppgifterna om kostnader är osäkra men baserat på äldre material uppskattas den årliga kapitalkostnaden till ca 6,1 miljarder per år.

Sociala konsekvenser Fukt och mögelskador kan påverka hållfastheten i byggnaderna. Ett miljöanpassat och säkert hus bibehåller sitt fastighetsvärde

Miljökonsekvenser

En fullgod inomhusmiljö skapar förutsättningar att ge oss friskare barn, minska allergier och annan överkänslighet samt förbättra hälsoläget och välbefinnandet i stort. Att problemet är allvarligt och att många människor känner sig vara besvärade har framgått av avsnitt 7.8.5. För samhället minskar antalet hälsodrabbade och därmed ett för många personer allvarligt lidande. Sjukvårdskostnader och produktionsbortfall är svåra att kvantifiera men det bör vägas in i den samlade analysen. Sammantaget erhålls en ökad komfort i boendet och en högre livskvalitet.

En minskad energianvändning i bebyggelsen påverkar förutsättningarna att nå andra miljömål. Konsekvenserna har tidigare redovisats i avsnitt 6.3 Bara naturlig försurning.

Ekonomiska konsekvenser

Det saknas ett underlag för att bedöma kostnaderna för etappmål 4. Baserat på tidigare undersökningar har vi sammanställt kostnadsberäkningarna. Dessa redovisas i Bilaga och sammanfattas i tabellen ovan. Det är endast bostäder med bristfällig mekanisk ventilation som har tagits upp i tabellen. Det bör beaktas att målet gäller en god inomhusmiljö och inte någon särskild grad av luftomsättning som ska uppfyllas.

En förbättrad ventilation kan komma att kräva installation av värmeväxlare eller frånluftvärmepump. I dessa fall är merkostnaden för värmeåtervinning ca 50 procent, vilket ger en energibesparing för ett småhus på ca 20–30 procent av uppvärmningsbehovet. Ett bättre byggande för att undvika fuktskador bedöms ge en ökad kostnad under byggtiden. Å andra sidan bör graden av kassation av byggmaterial minska då byggherren bygger torrt.

Nya krav på energianvändning i nyproduktionen har kostnadsberäknats av Statens Energimyndighet. De antar att fram till 2010 byggs ca 13,8 miljoner m2 småhus och 6,5 miljoner m2 flerbostadshus. Investeringskostnaden har beräknats uppgå till 6,6 miljarder kronor under perioden 2003–2010. Med ett el och värmepris på 40 öre/kWh betalar investeringen tillbaka sig på sikt. Den årliga kostnaden beräknas till 392 miljoner kronor och besparingarna till 476 miljoner kronor.

För de befintliga byggnaderna innebär det åtgärdspaket som Statens Energimyndighet redovisat till Klimatkommittén och Miljömålskommittén en total investeringsnivå under perioden fram till år 2010 på ca 23 miljarder kronor. Åtgärderna omfattar energieffektivisering och minskad användning av fossila bränslen. För det enskilda hushållet eller fastighetsägaren varierar kostnaden avsevärt beroende på utgångsläget

och i vilken grad eget arbete utnyttjas. Med ett el och värmepris på 40 öre/kWh betalar investeringen tillbaka sig på några års sikt. Den årliga besparingen genom mindre energianvändning uppskattas till 4,6 miljarder kronor per år. Del av denna summa är redovisade under Bara naturlig försurning. Kostnaden finns också redovisad i Klimatkommitténs betänkande, Förslag till en svensk klimatstrategi (SOU 2000:23).

Sociala konsekvenser

För den enskilde innebär ”friskare” hus ett bibehållet och utökat fastighetsvärde. Om flerfamiljshus är fuktsäkrade kan det medföra att de blir lättare att hyra ut. Då kan ”friska” hus ses som ett konkurrensmedel. Det finns alltså ett ekonomiskt incitament för fastighetsägare att vidta åtgärd.

Uppmärksammas bör att kulturmiljöer och kulturhistoriskt värdefulla byggnader kan fördärvas av alltför moderna ventilationssystem. Samtidigt som åtgärdade fuktförhållanden kan vara en förutsättning för bevarande och fortsatt bruk av kulturhistoriskt värdefulla byggnader.

18.9.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi förordar ambitionsnivå medel. Den ger en rimlig tidsutsträckt att genomföra de stora satsningar som behövs inom ventilationsområdet och sanering av sjuka hus. En forcering till 2010 kan innebära att man tvingas välja icke optimala lösningar utifrån en helhetssyn på boendefrågorna. Ny kunskap och teknik kan bättre tas till vara med lägre takt i åtgärderna

18.9.4. Övriga konsekvenser

Etappmål 4 och 5 är långsiktiga mål som spänner över flera generationer. Betydelsen av teknisk utveckling är betydelsefull och kommer att skapa nya lösningar på problemen. Energimyndigheten förutsätter en fortsatt minskning av den specifika energiåtgången i byggnader till 60 kWh/m2 och år. Miljöanpassningen i samhället leder till stärkta och miljömedvetna kunder som ställer krav på underleverantörer och byggherrar. Trenden att efterfråga tjänster snarare än apparater eller kapitalvaror kommer att öka. En ökad användning av energitjänster (leasing) är ett sätt att öka infasningen av ny energieffektivare teknik och förnya apparatparken.

18.9.5. Styrmedel

Normativa, ekonomiska och informativa

Dagens kontrollsystem är sammantaget ineffektiva eftersom kontrollen eller rådgivningen sker med utgångspunkten att åtgärda en olägenhet i taget. Energimyndigheten har föreslagit att en obligatorisk pannkontroll ska införas för att förbättra energieffektiviteten. Vi föreslår en utökad samordning inom området ventilation, inomhusmiljö och energihushållning. Att ha en särskild lagstiftning för ventilationskontroll och en annan för energihushållning riskerar att ge icke optimala lösningar. Boverket bör i samråd med Statens Energimyndighet och Socialstyrelsen få i uppdrag att komma med förslag till åtgärder för att förbättra samordningen och lagstiftningen inom detta område. Man bör i detta sammanhang också överväga om frågan om radon också bör ingå i arbetet. Vi föreslår att man genomför en nu utvärdering av bostadsbeståndet med avseende på problemen är med inomhusmiljön, ventila tionen och fukt och mögelskador m.m. samt vilken energihushållningsnivå en- och flerfamiljshus har i dag. Vi uppskattar att kostnaden för att genomföra en sådan undersökning uppgår till 10 miljoner kronor som ett engångsbelopp. Boverket bör ansvar för uppläggning och genomförande av denna undersökning.

Boverket bör ges i uppdrag att utforma ett program för riktad information till allmänheten om betydelsen av en funktionsenlig ventilation och andra risker som kan försämra inomhusklimatet. Boverket bör också ta fram ett program för informationsinsatser riktade till universitet, tekniska skolor och yrkesskolor men också för konsult- och byggbranschen, byggherrar och fastighetsägare för att uppmärksamma fuktförhållandenas betydelse för hälsan. Under fem år behövs 20 miljoner kronor för intensifierad satsning på information, undervisnings- och demonstrationsmaterial. Därefter 1–2 miljoner kronor per år.

Småhusskadenämnden (Fonden för fukt- och mögelskador) är en statlig myndighet som lämnar bidrag till att åtgärda fukt- och mögelskador i småhus. För att få bidrag måste huset vara byggt före 1989 och yngre än 25 år (undantag kan i vissa fall göras för äldre hus som är kraftigt om- eller tillbyggda). Bidraget är alltid förbundet med en självrisk. Småhusskadenämnden förfogar över 40 miljoner kronor under innevarande budgetår. Genom den ökande satsningen på att avhjälpa fukt och mögelskador behöver bidragen öka. I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100 har ytterligare 10 miljoner kronor avsatts för detta ändamål.

Gällande byggnorm bör ses över eftersom kunskap, material och teknik har utvecklats så att det i teorin finns förutsättningar att minska energianvändningen med 50 procent. Skärpta krav på energihushållning

bör introduceras i byggreglerna. Det innebär också att Boverkets föreskriftsrätt utökas för energihushållningsåtgärder i befintliga byggnader. Byggnormen bör ställas på en sådan nivå att teknikutvecklingen kan fortgå mot långsiktigt samhällsekonomiska lösningar så att de långsiktiga miljömålen nås. Incitament bör skapas så att byggbranschen fokuserar på en helhetslösning snarare än på viss teknik för byggnadens olika delsystem

I mycket få fall tillämpas individuell mätning av värmen i fastigheter. Därför saknar den enskilde incitament att minska energianvändningen. Inom detta område pågår det en teknikutveckling som gör det möjligt att mäta värmen i lägenheter på ett annorlunda sätt än som sker i dag. Ett generellt krav på individuell värmemätning i flerbostadshus bör inte genomföras förrän mer erfarenheter ha skapats av tillämpning av ny teknik Några bostadsområden bör i försöksvis förses med individuell värmemättning så att en bättre kunskap erhålls om effekterna av åtgärden.

Ägare av flerbostadshus saknar starka incitament för att investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och pannor. Hyreslagstiftningen anger inom vilka områden fastighetsägaren har rätt att justera hyresnivån. Andra investeringar än energieffektiviseringsåtgärder kan då te sig mer lönsamma. Denna dubbla obalans inom flerbostadshusen behöver brytas upp för göra energi mer synlig och för att kunna förverkliga det utrymme för besparingar som finns. Incitamenten behöver stärkas för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Vi föreslår därför att Boverket får i uppdrag att tillsammans med Energimyndigheten utveckla och lämna förslag till åtgärder inom detta område.

Det behövs starkare incitament för byggherrar och fastighetsförvaltare att effektivisera energianvändningen vid nyproduktion och drift. Ett system för byggherrar att ge garantier för klimatskalets effektivitet, genom miljö- och energideklarationer och utökat producentansvar bör utredas av Boverket i samråd med Energimyndigheten och branschorganisationer. Deklarationen bör bl.a. avse förhållanden som rör inomhusmiljön, sunda material, ljudnivå och kvalitetssäkring av byggprocessen. Direktverkande el för uppvärmning av nya byggnader ska inte uppmuntras. Elenergi kan bli en framtida bristvara. Det är därför angeläget att utveckla kostnadseffektiva system för uppvärmning, så att befintlig elvärme som baseras på dagens teknik successivt kan fasas ut. Energimyndigheten bör i samverkan med Boverket ta initiativ till att utveckla system och skapa förutsättningar för alternativa uppvärmningssystem baserade på förnybara energikällor.

Forskning och utveckling

Det är viktigt att fortsatt forskning och utveckling sker inom inomhusmiljön. En bättre förståelse för de faktorer som har betydelse för hälsopåverkan i inomhusmiljön behöver skapas. Det gäller såväl medicinska som kemiska, byggnadstekniska och beteendevetenskapliga aspekter beaktas.

Processen med förbättrad energieffektivisering i byggnader bör som i dag stöttas med resurser för teknikupphandling, information, forskning och utveckling. En ökat satsning på IT inom byggnadsområdet och s.k. intelligenta hus kan skapa förutsättning för ett ändrat beteende och en bättre kunskap om energieffektivisering.

Internationellt arbete

Ett betydande arbete inom området görs av EU och andra internationella organ. Sverige bör delat aktivt i detta arbete. Prioriterade områden bör vara;

  • kunskap om orsakerna till allergier och överkänslighet, särskilt hos barn
  • utfasning av kemikalier i byggmaterial och i inomhusmiljön som har medicinska effekter
  • samordning och bevakning av energinormer och dylikt för byggnadsanknutna produkter
  • samordning av miljö- och energimärkning Se vidare under kap. 6 om Bara naturlig försurning.

Nya arbetsätt

Det behöver ske en utökad samverkan mellan olika grupper med vitt skilda kompetenser. Det är viktigt för att undvika målkonflikter och att få en ökad förståelse för varandras problem. Vi finner att det är särskilt angeläget med en fördjupad dialog mellan medicinsk, ventilationsteknisk och energiteknisk kompetens. Exempelvis utförs den obligatoriska ventilationskontrollen av kontrollanter som ofta saknar utbildning i och helhetssyn på innemiljöfrågor.

Byggherrar och beställare bör ta ett utökat ansvar för att byggmaterial inte avger hälsofarliga ämnen när husen tas i bruk. De bör också svara för att de produkter och de material som används skapar en bra ljudmiljö och att de garanterar en hög energieffektivitet.

18.10. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 6

Etappmål 6:

År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.

18.10.1. Åtgärder

För att erhålla en långsiktigt hållbar hushållning med icke förnyelsebara naturresurser i enlighet med miljökvalitetsmålet om naturgrusanvändning fordras ett litet uttag i förhållande till tillgången och att så stor andel som möjligt av naturresurserna kan återanvändas.

Uttaget av naturgrus bör minska successivt och ersättningsmaterial bör användas i allt högre utsträckning. Kunskap om tillgång och behov av naturgrus behöver utvecklas, liksom kunskap om möjligheter till återanvändning och användning av ersättningsmaterial. Ekonomiska och legala styrmedel kan behöva utvecklas.

Inventeringar vad avser förekomst av naturgrus, berg lämpligt för krossning, morän och lämpliga material för återvinning genomförs över hela landet på regional nivå av Sveriges geologiska undersökning (SGU) i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Många befintliga inventeringar behöver kompletteras med kvalitetsklassning och information om motstående intressen. En nationell sammanställning görs som är klar till 2005. Med utgångspunkt i inventeringarna bör materialförsörjningsplaner som visar materialtillgångar uppdelat på olika kvaliteter, motstående intressen, nuvarande produktion och prognoser för framtida behov tas fram av kommunerna i samarbete med länsstyrelserna som underlag bl.a. för de kommunala översiktsplanerna senast till 2008. Materialförsörjningsfrågorna ska samordnas med andra intressen t.ex. vattenförsörjning, naturvårds- och kulturmiljövärden.

18.10.2. Beskrivning av ambitionsnivåer och konsekvenser

Ambitionsnivåer

Vi har studerat tre alternativa nivåer för etappmålet om uttag av naturgrus till 2010; 12, 15 och 18 miljoner ton.

Motiven för en begränsning av uttaget av naturgrus är bl.a. resurshushållning, bevarande av värdefulla natur- och kulturvärden och en hållbar vattenförsörjning.

Bristen på kunskap som samordnar dessa perspektiv gör underlaget för val av alternativ osäkert i dagens läge. Vidare är kunskapen om förutsättningarna för val av ersättningsmaterial och möjligheter att minska användningen ofullständig bl.a. vad gäller primärmaterial och återanvänt material. Vi föreslår åtgärder för kunskapsuppbyggnad som kommer att förbättra beslutsunderlaget inom fem år och frivilliga överenskommelser som verktyg för att minska naturgrusförbrukningen under denna period. Vi föreslår också en process för uppföljning och revidering av miljömålen som innebär en regelbunden översyn av delmålen.

Mot denna bakgrund har vi valt att föreslå nivån 12 miljoner ton till 2010.

Ekonomiska konsekvenser

Inventering av tillgången till naturgrus, morän och berg lämpligt att krossa till makadam beräknas enligt SGU kosta totalt 27–31 miljoner kronor och kan genomföras under en period av 3-5 år (SGU Budgetunderlag för budgetåret 2000, bilaga 2).

Materialförsörjningsplaner grundade på underlagsmaterial från inventeringen beräknas kosta i genomsnitt ca 100 000 kronor per kommun. Kostnader för löpande uppföljning tillkommer.

Att använda ersättningsmaterial för naturgrus medför ökade produktionskostnader för materialet. Om 90 procent av ersättningsmaterialet är bergkross innebär det en årlig merkostnad på 80–160 miljoner kronor för att uppnå etappmålet till 2010.

Konsekvenser för miljön

Både grustäkter och bergtäkter är förenade med åverkan på naturen. Ökad återanvändning och tillvaratagande av restprodukter bör ha positiva miljöeffekter. Områden för upplag och förädling måste planeras. Redan aktiva täkter kan eventuellt användas.

18.10.3. Styrmedel

Normativa

Med hänsyn till de förändringar vi föreslår i kap. 19 bedömer vi att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och plan- och bygglagen, är tillräcklig för att genomföra åtgärder för att uppnå målen. Efterhand som erfarenheter av tillämpning av miljöbalken och anknuten lagstiftning med vägledning av miljömålen har vunnits kan behov av eventuella förändringar i lagstiftningen övervägas. Särskilt bör uppmärksammas om gällande regelverk är tillräckligt för länsstyrelser och kommuner att vid behov kunna stoppa vidare utvinning av naturgrus helt eller delvis i en region eller kommun. Frågan bör belysas i samband med den utvärdering av arbetet med frivilliga överenskommelser som vi föreslår att SGU ska utföra (se nedan).

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planering och i ärenden enligt miljöbalken och anknuten lagstiftning. Vi föreslår i kap. 19 att ansvariga myndigheter genomför en översyn av riksintressen enligt 3 kap. och utvecklar underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken.

Ekonomiska

Ett sätt att minska uttaget av naturgrus och främja användning av ersättningsmaterial är att använda ekonomiska styrmedel.

En höjning av naturgrusskatten från 5 till 10 kronor per ton torde innebära att konkurrenskraften skulle öka för alternativa material såsom krossberg och morän. I utredningen om naturgrusskatten (SOU 1995:67) bedömdes dock de negativa effekterna för främst de mindre företagen bli alltför stor om naturgrusskatten sattes till 10 kronor och att det inte var förenligt med god hushållning att små företag slås ut innan deras täkter utnyttjats fullt ut. Även en differentierad skattenivå beroende av var i landet brytningen sker diskuterades. Utredningen fann att konkurrenssituationen mellan olika grusföretag skulle påverkas

negativt, särskilt i gränszonen mellan hög- och lågskatteområden, varför utredningen avstod från detta förslag.

En beskattning av alla de primära materialen (naturgrus, krossberg och morän) skulle ge restprodukter och återvunna material ökade möjligheter att nå ut på marknaden. Effekterna av en skatt på alla primära material har dock inte utretts närmare.

Naturvårdsverkets utvärdering av skatten på naturgrus (rapport 5077) visar att skatten har haft en dämpande effekt leveranserna av naturgrus utan att öka de totala transportkostnaderna.

Vi föreslår att berörda intressenter och sektorsmyndigheter samarbetar och genom frivilliga överenskommelser fördelar ansvaret för att nå etappmålet till år 2010. SGU bör få i uppdrag att utveckla sådana överenskommelser och att utvärdera resultatet i en rapport senast år 2005. Utvärderingen bör tjäna som grund för eventuella överväganden om en samlad beskattning av de primära materialen och eventuella ytterligare behov av styrmedel.

Informativa

SGU bör tillsammans med övriga berörda myndigheter och branschen utveckla handledningar för upprättande av materialförsörjningsplaner. Former för lättillgänglig åtkomst till grundläggande geologiska data bör därvid utvecklas.

Utbildning

Branschen bör tillsammans med SGU genomföra utbildningar för sina medlemsföretag om metoder och åtgärder för hushållning med naturgrus.

Forskning/utveckling

Teknik och mätmetoder bör utvecklas så att kvaliteten på restprodukter kan jämföras med kvaliteten på krossberg eller naturgrus. En utveckling av kvalitetskraven i regelverken för väg- och anläggningsverksamhet och annan användning av naturgrus bör ske så att de även anpassas till kvalitetsmått för restprodukter.

Metoder för att vid sidan av prisfrågor väga in hushållnings- och miljöaspekter vid upphandling av ballastmaterial bör utvecklas.

SGU bör ges i uppdrag att tillsammans med trafikverken och branschen utveckla sådana kravspecifikationer och metoder.

Nya arbetssätt

Berörda intressenter och sektorsmyndigheter bör samarbeta och fördela ansvaret för att nå åtgärdsmålet till 2010.

18.11. Handlingsalternativ, konsekvenser och styrmedel för etappmål 7

Etappmål 7:

Samtliga avfallsdeponier bör senast år 2008 ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.

18.11.1. Åtgärder

Etappmålet styrs av EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • År 2001 är EU:s direktiv om deponering av avfall implementerat i svensk lagstiftning.
  • År 2002 inlämnas för varje anläggning (kommunernas tekniska förvaltningar, kommunala bolagen och industrier) en omställningsplan till tillsynsmyndigheten. Planen innehåller en redogörelse för den framtida verksamheten relaterat till tekniska krav och kontrollkrav.
  • Under perioden 2002–2008 sker ansökan om tillstånd, avslutning och omställning av deponierna för att uppfylla gällande regler.

18.11.2. Konsekvenser

Endast en ambitionsnivå presenteras eftersom etappmålet är knutet till ett redan beslutat EG-direktiv.

Miljökonsekvenser:

Införandet av en enhetlig standard och högt uppställda miljökrav på deponier får positiva effekter på mark, grundvatten samt sjöar och vattendrag i anslutning till deponierna eftersom risken för läckage av föroreningar minskar.

Ekonomiska konsekvenser: Se bilaga V.18.

18.12. Handlingsalternativ och konsekvenser för etappmål 8

Etappmål 8:

8. Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod.

18.12.1. Åtgärder

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

Förslag till åtgärder har redan tagits av riksdagen. Vi föreslår att en utvärdering av målet bör ske inför år 2005 och att resultatet av utvärderingen bör ligga till grund för ett nytt mål fram till 2010. Här ges en kort redovisning av de resultat som uppnåtts hittills och en bedömning av möjligheterna att nå det utsatta etappmålet till 2005, för konsumtionsavfall respektive produktionsavfall.

När det gäller mängden genererat avfall är det av största vikt att mängderna minskar. Om inte så sker, finns risk för en kraftigt ökad förbränning av avfall då förbudet att deponera brännbart avfall träder i kraft. Förbränning av avfall kan leda till utsläpp av t.ex. dioxiner och försurande gaser. Dessutom uppstår askor som kan vara förorenade med miljögifter och måste tas om hand.

18.12.2. Konsekvenser

Prognos för konsumtionsavfall.

Den totala mängden konsumtionsavfall som deponerades uppgick 1998 till 4,8 miljoner ton. Av detta var ca 1,1 miljoner ton hushållsavfall. Ca en tredjedel av hushållsavfallet deponerades, en tredjedel gick till förbränning och en tredjedel återvanns. Deponerade mängder framgår av tabell 18.2. I tabellen redovisas även uppskattningar av hur mängden deponerat avfall kan minska fram till 2005. Alla bedömningar i tabellen är osäkra. Det gäller särskilt för industriavfallen.

Tabell 18.2. Uppskattade minskningar av mängden avfall (angivet i tusen ton) till deponier för kommunalt avfall fram till 2005.

Avfallsslag Deponerat 98 Brännbart komposterbar t eller ökad återvinning

Aska, siktrester mm som uppkommer

Annan behandling

Kvar att deponera 2005

Hushåll

1020

900

+180

300

Park, Trädgård

45

35

10

Bygg. rivningsavfall 740

150

+30

100

520

Energiutvinning

710

710

Avloppsslam

490

490*** 0

Industrislam

210

110*** 100

Branschspecifikt

425

300***

+60

185

Ej branschspecifikt 955

600

+120

475

Specialavfall

200

400*

Summa ca

4800

2000

+400

700

2700**

* Mängden förorenade jordar förväntas öka kraftigt. ** Inklusive en fördubbling av specialavfallet d.v.s. förorenade jordar. *** Mycket osäker skattning Mycket avfall som deponeras består av eller innehåller organiskt material. De flesta organiska material är också brännbara. Vissa avfallslag, t ex slam från avloppsreningsverk har dock så hög vattenhalt att de inte kan klassas som brännbara. De regler som finns i renhållningsförordningen om förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall 2002 och organiskt avfall 2005, kommer att innebära att mängden avfall som går till deponi kommer att minska.

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

Här följer några kommentarer till tabellen.

Ca 90 procent av hushållsavfallet bedöms vara brännbart, återvinningsbart eller komposterbart.

Vid uppskattningarna har antagits att av de ca 200 kton av bygg- och rivningsavfallet som utgörs av schaktmassor kan hälften användas för utfyllnadsarbeten mm. Ca 25 procent av återstoden har antagits vara brännbart. Det råder också stor osäkerhet om t.ex. avsättningen för slam från avloppsreningsverk kan få avsättning till jordbruket eller behandlas på annat sätt redan 2005. Eventuellt måste slammet torkas och förbrännas, varefter fosforsyra utvinns. Det kommer att ta tid innan sådana anläggningar kan tas i drift. Vid uppskattningarna har antagits att allt slam från avloppsreningsverk och hälften av det industriella slammet kan återföras till jordbruket eller användas till framställning av anläggningsjord mm.

Eftersom kunskaper saknas när det gäller innehållet i det branschspecifika avfallet är antagandena här extremt osäkra.

För ej branschspecifikt avfall har ca 60 procent bedömts vara brännbart. Vissa avfallsslag, t.ex. förorenade jordmassor kan förväntas öka till följd av ökade krav på marksanering.

Av tabellen framgår att direkt deponering av konsumtionsavfall fram till 2005 kan komma att minska med ca 2 500 tusen ton till 2 300 tusen ton. Alternativa behandlingsmetoder kommer dock att ge upphov till rester (ca 400 tusen ton) som måste deponeras varför den totala mängden deponerat avfall kan komma att ligga i storleksordningen 2,5–3 miljoner ton. Det är en minskning med 50–60 procent jämfört med 1994.

Det finns ytterligare möjligheter att minska avfallet till deponering som inte redovisats i tabellen. Exempelvis skulle sorterat slaggrus från avfallsförbränning kunna användas vid vägbyggnader och utfyllnader. Då skulle mängderna avfall från energiutvinning reduceras kraftigt.

Prognos för produktionsavfall

I Aktionsplan avfall gjorde Naturvårdsverket 1996 följande bedömning angående deponering och återvinning för produktionsavfall exklusive gruvavfall, räknat i tusen ton (tabell 18.3). Bedömningen innebär att mängden deponerat avfall ska minska med 50 procent till 2005.

Tabell 18.3. Prognos för produktionsavfall.

År

Uppkommen mängd

Deponering Återvinning (tusen ton=

1993

37 000

4 000

33 000

2005

37 000

2 000

35 000

Enligt rapporten Industrins branschspecifika avfall, som tagits fram på vårt uppdrag, är det ont om statistiska uppgifter på produktionsavfall. Endast kvalitativa bedömningar har varit möjliga att göra för respektive bransch.

De branscher som genererar mest avfall i Sverige är förutom gruvindustri, sågverk, massa- och papperstillverkning, livsmedelsindustri, järn- och stålindusri, verkstadsindustri samt fragmenteringsanläggningar.

Skogsindustrin gör bedömningen att den totala mängden avfall inte minskar, men att de deponerade mängderna bör kunna minska genom att man söker finna nya användningsområden för avfallet.

Järn- och stålindustrin försöker hitta nya användningsområden för masugnsslagg istället för att deponera den. Ett sätt är att kyla slaggen, sikta den i olika fraktioner för att sedan använda den som fyllnadsmaterial vid vägbyggen. Ett annat sätt är att avleda slaggen flytande för att granulera den och sedan använda den som fyllnadsmaterial vid cementtillverkning.

Livsmedelsindustrin har kommit förhållandevis långt med avfallshanteringen. Kundkrav i kombination med samarbete med andra organisationer som förpackningsindustrin, lantbruksorganisationer och universitet har bidragit till en hög kunskaps- och ambitionsnivå. De flesta av livsmedelsindustrierna arbetar med certifiering av verksamheten vilket också sätter fokus på avfallshanteringen.

Företrädare för verkstadsindustrier och fragmenteringsanläggningar har ett nära samarbete i syfte att minska mängden uppkommet avfall och därmed även mängderna deponerat avfall.

Inom byggsektorn har avfallsfrågorna hanterats inom Byggsektorns kretsloppsråd och genom Boverket. En handbok har tagits fram som ger vägledning för hur gammalt byggmaterial kan återanvändas efter klassificering, sortering, och i vissa fall bearbetning.

De viktigaste drivkrafterna som styr avfallsfrågorna inom industrin är de ekonomiska och införandet av miljöledningssystem. De senare innebär att företagen systematiskt går igenom avfallshanteringen och oftast utarbetar de en avfallsplan. Prognosen är att mängden produktionsavfall kommer att minska genom olika typer av insatser. Det är däremot svårare att dra slutsatser om en minskning på 50 procent är möjlig till 2005. En statistisk uppföljning och utvärdering av såväl genererade som deponerade mängder produktionsavfall bör ske inför år 2005, då ett nytt mål för 2010 bör sättas.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att etappmålet kan nås till 2005.

18.13. Handlingsalternativ och konsekvenser för etappmål 9

Etappmål 9:

Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö.

18.13.1. Åtgärder

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • En ny kravspecifikation kompletterad med fler metaller och vissa organiska miljögifter tas fram i samråd mellan Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska Renhållningsverksföreningen och Naturvårdsverket m fl. Utgångspunkten ska vara de krav som ställs upp för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
  • Ny teknik införs för att skapa rena och effektiva fosforkretslopp. Reningsverken kompletterar vid behov med ytterligare ett steg (hydrolys) för att rena slam från tungmetaller och vissa organiska miljögifter. En oorganisk fosforrik restprodukt bildas som kan återföras till marken. En annan teknisk lösning som prövats i Danmark är att slammet först förbränns varefter fosforn avkiljs från askan och renas. Utvinning av biogas från slam eller avfall är ytterligare att sätt att göra fosforkretsloppet resurseffektivt. Genom att enbart använda avfall från t. ex. storhushåll och industrier för biogasproduktion kan föroreningsgrden av rötrester hållas mycket låg och resterna kan spridas direkt till marken. En annan möjlighet är att använda sorterande system för enskilda hushåll och fastigheter. Till exempel kan svartvatten från toaletter och bad-, disk- och tvättvatten behandlas var för sig och näringsrika restprodukter kan återföras till marken utan risk för att de förorenas.
  • Användningen av kemiska ämnen som riskerar att läcka i samband med produktion och/eller konsumtion och därmed förorenar organiska restprodukter begränsas kraftigt. (Se under Giftfri miljö)

Stallgödselanvändning i jordbruket är ca 20 000 ton räknat som mängden fosfor. När det gäller fosfor med ursprung i livsmedel är den totala mängden som lämnar gårdarna ca 10–12 000 ton.

För detta mål har tre alternativ analyserats. Prognoserna för hur många ton fosfor som beräknas återföras från respektive avfallsslag de närmaste 5 och 10 åren är ungefärliga bedömningar. Tabellen visar bedömningar för alternativ MEDEL.

Tabell 18.4. Antal ton fosfor som beräknas återföras från olika avfallsslag till produktiv mark.

Avfallsslag år

1999 2000 2005 2010 Totalt

finns

Fosfor från livsmedelsindustri 2 610 2 610 2 650 2 750 2 750 Fosfor i komposter 75 100 350 500 1 065 Fosfor i rötrester 75 110 220 500 Fosfor i slam 2 440 100 650 1 600 Fosfor från slamhydrolys 100 100 800 2 000 6 700 Fosfor från andra tekniska lösningar

6

6 10 50

Summa

5 306 3 026 4 680 7 400 9 916

% av potential

54 31 47 75

Siffrorna anger storleksordningar då aktuella vetenskapliga sammanställningar av de olika flödena saknas. Utnyttjandet av avfallet från livsmedelsindustrierna är i dag ca 95 procent. Det bör kunna öka till närmare 100 procent. Kompostrester används i dag i huvudsak på annan mark än jordbruksmark. De närmaste åren bedöms kvaliteten förbättras avsevärt genom säkrare källsorteringssystem och fungerande kvalitetssäkring. Därmed ett ökar intresset för användning i jordbruket. För att förädla organiskt avfall via komposter och biogasproduktion byggs nu nya anläggningar på många håll i landet. En del av livsmedelsindustriernas avfall kommer att tas om hand i dessa. Slam kan komma att användas som gödsel i bioenergiodlingar. I dag är potentiell Salixareal ca 1 500 ha/år vilket ger ett behov av 165 ton fosfor som gödningsmedel. Utöver detta kan ytterligare spridning vara möjlig, där speciella överenskommelser görs. Det kan inte uteslutas att viss spridning dessutom sker utanför gällande marknadsöverenskommelser.

Prognoser från bl.a. Kungliga Tekniska Högskolan visar att upptill hälften av nuvarande slamproduktion kan hydrolyseras. Det gäller i första hand slam från större tätorter. De första storskaliga anläggningarna bör kunna utvecklas och byggas inom 5 år. En alternativlösning är förbränning av slam varefter fosforsyra framställs. Andra lösningar med olika typer av källsortering kommer att utvecklas i första hand i glesbygd, mindre samhällen och städernas ytterkanter. Nybyggnadstakten är dock låg och expansionen för detta segment kommer att ta tid. Ännu inom 10 år är omfattningen förmodligen kvar på några procent av den totala fosforomsättningen.

18.13.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Tre olika ambitionsnivåer för återföring av den sammantagna mängden fosfor från slam och avfall har analyserats. Dessa är 50 procent, 75 procent och 90 procent.

Tabell 18.5. Beskrivning av ambitionsnivå och konsekvenser för etappmål 9.

LÅG MEDEL, HÖG

Beskrivning 50 % återföring 75 respektive 90 % återföring

Miljökonsekvenser Ca hälften av fosforn återförs till marken. Med hänsyn till att fosfor är en begränsad resurs är mängden otillräcklig. Eftersom det inte längre blir möjligt att deponera organiska restprodukter måste förorenat slam m. m. förbrännas, vilket kan ge upphov till förorenade askor som måste tas om hand.

Minst 75 % av fosforn återförs till marken. Se tabell ovan.

Ekonomiska konsekvenser

Kommunerna får efter 2005 en ökad kostnad för att transportera och förbränna ca hälften av det förorenade fosforrika avfall som produceras under ett år, utan att därefter kunna nyttiggöra fosfor som gödningsmedel.

Konventionella reningsverk bygger ut med ytterligare ett steg för hydrolys av fosfor, alternativt förbränning av slam för att sedan rena restprodukterna. Samverkan mellan kommuner kan ske genom att vissa kommuner köper dessa tjänster av andra kommuner. Detta i sin tur kräver att slam eller fosforrika restprodukter måste transporteras till aktuell kommun som har en anläggning för omhändertagande av förorenat slam. Se bilaga V.18.

Kommentar ambitionsnivå LÅG

De stora osäkerheterna ligger i utbyggnaden av hydrolysanläggningar och accept av slam från mindre reningsverk. Om anläggningar för omhändertagande av förorenat slam byggs i begränsad omfattning och uppgraderade lokala slamöverenskommelser inte kommer till stånd, blir den återförda fosformängden enligt tabell 18.4 kanske 500 ton från slam och 1 000 ton från hydrolys istället för 1 600 resp. 2 000 ton. Den totala återföringen blir då 6 200 ton och drygt 50 procent av potentia len.

Kommentar ambitionsnivå MEDEL och HÖG

Det är tveksamt om kommunerna klarar att bygga ut hydrolysanläggningar eller andra tekniska anläggningar mer än vad nivå MEDEL förutsätter till 2010. Stora kostnader ligger redan på kommunerna för att bygga ut reningsverken enligt EG:s avloppsdirektiv. Nivå HÖG bedöms inte som rimligt att klara till 2010.

18.13.3 Skälen för val av ambitionsnivå.

Vi föreslår ambitionsnivå MEDEL. Vid valet av ambitionsnivå har vi tagit hänsyn till att det behövs en omfattande kommunal utbyggnad av reningsverken med ytterligare ett steg för att ta hand om det förorenade slammet. Kostnader och andra praktiska hänsyn t.ex. att tekniken är relativt ny gör att en återföring på 75 procent eller något mer synes mest rimlig till 2010.

18.14. Handlingsalternativ och konsekvenser för etappmål 10

Etappmål 10:

Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

18.14.1. Åtgärder

Syftet med etappmålet är att sätta fokus på något som redan pågår inom näringslivet, men som uppmärksammas för lite, nämligen möjligheterna att minska energi- och materialåtgången för varor och tjänster (funktioner) under deras livscykel. En minskad resursanvändning leder till minskade utsläpp av föroreningar och minskat tryck på naturresurserna. Genom uppföljning av den utveckling som sker på frivillig basis inom olika branscher, kan goda exempel lyftas fram. Resultaten kan användas för att ge en positiv respons till företagen, dels för att informera marknaden i form av konsumenter, offentlig sektor och andra delar av näringslivet som söker efter miljöanpassade alternativ. Dessutom kan de goda exemplen fungera som idébank för andra företag som inte kommit lika långt i sitt miljöarbete.

Vi hänvisar här till den expertgrupp för materialflöden som har varit knuten till Miljömålskommittén och som i sin rapportering redovisat ett flertal exempel från näringslivet, där hushållning med material och energi kombineras med ökad lönsamhet. En särskild utredning, Resurseffektiviseringsutredningen (M 1998:107), tar också upp denna fråga.

18.15. Styrmedel för etappmål 7–10

Normativa, ekonomiska och informativa

De viktigaste styrmedlen för att nå etappmål 7, att deponier ska nå en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav, är det tidigare åberopade EG-direktivet om deponering av avfall samt miljöbalken, bl.a. med bestämmelser om producentansvar.

Under beredningen har vi erfarit att EU:s avfallsdefinition i vissa fall kan skapa problem bl.a. eftersom definitionen ofta inte gör skillnad på avfallets miljöfarlighet. Vi anser att frågan bör analyseras vidare, bl.a. för att se huruvida miljömålsarbetet motverkas enligt nu gällande regler.

Styrmedel för att nå etappmål 8, att mängden deponerat avfall ska minska med 50 procent till 2005 räknat från 1994 års nivå, finns redan införda. Enligt renhållningsförordningens 27–28 §§, (1998:902) föreligger förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall från 2002 samt förbud mot deponering av organiskt avfall generellt från år 2005. Det finns risk att andelen avfall till förbränning ökar då deponeringsförbudet träder i kraft. Även en ökad import av avfall kan öka förbränningen. Av det skälet bör en skatt på förbränning övervägas.

Ytterligare ett styrmedel för att minska de deponerade mängderna avfall infördes den 1 januari 2000, en avfallsskatt på 250 kronor per ton deponerat avfall. Kommunerna har även möjlighet att påverka enskilda hushåll genom att reglera renhållningsavgiften och ge lägre avgift till hushåll som bidrar till minskade avfallsmängder genom kompostering och källsortering.

Det viktigaste styrmedlet för att nå etappmål 9, att så långt som möjligt sluta fosforkretsloppet, är den redan nämnda renhållningsförordningen, som förbjuder deponering av organiskt avfall från år 2005.

Vi gör bedömningen att en mängd nya lagar, förordningar och föreskrifter rörande minskade mängder avfall och säkrare avfallshantering tillkommit i slutet på 1990-talet och att dessa normativa medel bör vara tillräckliga för att nå de föreslagna etappmålen som rör avfall.

Forskning och utveckling

Förorenat slam är det största hindret för en fullständig återanvändning av fosfor på jordbruksmark. Nya metoder behöver utvecklas för att förhindra att slam förgiftas av tungmetaller och organiska miljögifter. Utvecklingen av bl.a. separerande avloppssystem måste fortsätta. Tekniker för att rena förorenat slam behöver också utvecklas vidare.

Etappmål 10 innebär att mängden material och energi som varor och tjänster använder under livscykeln redovisas. För detta behövs standardiserade metoder, så att resultaten blir jämförbara mellan olika företag. Det är också viktigt att metoderna är transparanta så att kunderna på marknaden lätt kan göra jämförelser. De miljövarudeklarationer och metoder för livscykelanalyser som finns i dag kan fortsätta att vara modell för den utveckling som behövs.

Ett sätt att minska mängden avfall är att ge produkter en design så att de kan nå en långtgående återvinning. Det gäller speciellt produkter som är gjorda av ändliga råvaror som metaller och plast. Här behövs forskning både om produktdesign och kostnadseffektiva återvinningsmetoder.

För att nå etappmål 10, material- och energisnåla varor och tjänster, behövs mjuka styrmedel som teknikupphandling, miljömärkning, ökad miljöinformation och miljöledningssystem.

Spridningseffekten kan bli betydande när t. ex. näringslivet och den offentliga sektorn ställer miljökrav på leverantörer och underleverantörer i flera led. Mjuka styrmedel blir allt mer verkningsfulla ju mer miljötänkandet integreras i samhället.

Nya arbetssätt och uppgifter

Rening av slam, rötrester och annat förorenat organiskt avfall kräver utbyggnad av reningsverken ytterligare ett steg. För att få till stånd kostnadseffektiva lösningar kan det bli aktuellt med samverkan mellan olika kommuner, där den ena säljer och den andra köper tjänster. Regionala avfallsplaner som tas fram på länsnivå kan vara ett bra pla neringsunderlag i detta fall.

Kvalitetssäkringen av restprodukter är en viktig förutsättning för att få till stånd kretslopp och resurshushållning. Renhållningsverksföreningen har tagit fram ett kvalitets- och certifieringssystem för kompost och rötrest från biologisk behandling av avfall i syfte att öka trovärdigheten för sådant återvunnet avfall. Utveckling pågår av liknande system avseende slaggmaterial från förbränning av avfall.

En form av frivilligt producentansvar har redan utvecklats av t.ex. Byggsektorns kretsloppsråd och företag knutna till Återvinningsindust-

rierna med syfte att skapa resurssnålare och giftfria materialflöden. Denna typ av insatser har ofta startats upp genom dialog och samråd mellan myndighet och bransch och har sedan lett till att en egen branschanknuten organisation växt fram. Myndighetsinitiativ i form av dialog och samråd med näringslivet för att få till stånd frivilliga åtaganden har gett positiva erfarenheter hittills och kan vara en arbetsform som passar i syfte att nå etappmål 10, att minska energi- och materialanvändningen för varor och tjänster.

18.16. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Mål om planering och buller

Behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. Genomförandet är till stor del beroende av åtgärder på regional och lokal nivå.

Program och strategier för utveckling av miljöanpassade trafiksystem, hur grön- och vattenområden samt kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas samt för miljöanpassning av energiförsörjningen kan användas som underlag för åtgärder som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet.

På grundval av program och strategier för en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter begränsas kan kommunerna i sin planering utveckla förutsättningar för genomförande av åtgärder som medverkar till att utveckla ett miljöanpassat transportsystem. Programmen och strategierna ger utgångspunkter för statlig infrastrukturplanering och andra statliga åtgärder för ett miljöanpassat transportsystem. Det pågående arbetet med utveckling av miljöanpas-

sade transportsystem på regional nivå (RES, RegionMaTs) kan användas som underlag.

På grundval av program och strategier för hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas kan kommunerna i sin pla nering utveckla förutsättningar för genomförande av åtgärder som medverkar till att uppnå miljökvalitetsmålet när det gäller kulturhistoriska och estetiska värden. Bl.a. kan i planeringen anges områden där bebyggelse ska utformas med särskild hänsyn till kulturmiljö och andra estetiska värden. En tydlig ansvarsfördelning inom kommunerna kan underlätta den kommunala hanteringen av kulturmiljöfrågor.

På grundval av program och strategier för hur grön- och vattenområdena ska bevaras och utvecklas kan kommunerna i sin planering utveckla förutsättningar för genomförande av åtgärder som medverkar till att uppnå miljökvalitetsmålet när det gäller kulturhistoriska och estetiska värden. Områden med särskilda värden för biologisk mångfald kan anges och skyddas genom avtal med markägare, reservat enligt miljöbalken el.dyl.

På grundval av program och strategier för hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme och vindkraft ska tas till vara kan kommunerna i sin kommunala energiplan eller i annan form redovisa vilken potential av förnybar energi det finns för kraftvärmeproduktion tillgänglig för tätorter och förutsättningarna att ytterligare bygga ut fjärrvärmenätet. Kommunerna kan ta ställning till de lokala energisystemens struktur och precisera och lägga fast dessa i de kommunala översiktsplanerna och i andra strategidokument.

Kommunerna kan genomföra åtgärder för att minska bullerstörningar. De kan också i sin planering utveckla förutsättningar för genomförande av åtgärder som medverkar till att uppnå etappmålet. De kan bl.a. i sina översiktsplaner redovisa områden med buller över gällande riktvärden, samt ange långsiktiga åtgärdsförslag för hur åtgärdsmålet för 2010 ska kunna uppnås.

Mål om byggnader

Länsstyrelsen har i samverkan med kommunen centrala roller för att ta tillvara den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen.

Behovet av energianvändning i byggnader varierar mellan olika delar av landet liksom förutsättningarna att använda förnybara energiresurser.

Kommunerna har möjlighet att vid prövning av ansökan om bygglov ta hänsyn till särskilda förhållanden som råder i orten, bl.a. sådant som kan påverka val av uppvärmningssystem. Kommunens överväganden kan göras mot bakgrund av arbetet i lokala Agenda 21 eller lokala investeringsprogram.

Samordnade insatser för att genomföra åtgärder för olika ändamål i byggnader är mest resurseffektivt. En enskild villaägare har begränsade möjligheter att få en sådan samordning till stånd. Kommunen kan fungera som motor eller länk mellan upphandling av entreprenörer eller tjänster för att exempelvis förbättra ventilation, byte av uppvärmningssystem, energihushållning eller gemensamma transporttjänster.

Mål om resurshushållning och kretslopp

Behovet av ballastmaterial och tillgång till naturgrus och ersättningsmaterial varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder.

För att genomföra etappmål 6 föreslås ovan särskilda åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. Enligt förslaget bör kommunerna med utgångspunkt i en nationell inventering senast till 2008 utveckla materialförsörjningsplaner som visar materialtillgångar uppdelat på olika kvaliteter, motstående intressen, nuvarande produktion och prognoser för framtida behov. På grundval av materialförsörjningsplanerna kan kommunerna i sin planering utveckla förutsättningar för genomförande av åtgärder som medverkar till att uppnå etappmålet.

När det gäller etappmålen om avfalls- och kretsloppsfrågor har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Kommunerna kan i sin planering peka ut områden för återvinningsstationer, mellanlager och bostadsanknuten hantering av restprodukter och avfall för att bidra till omhändertagande av giftiga ämnen och undvika dess spridning och för att främja rationella och energisnåla flöden. Vidare kan områden för lakvattenhantering anges och riktlinjer för att undvika bebyggelse i anslutning till deponier anges. Medveten lokalisering av nya deponier bör ske med hänsyn till risker för omgivningen. Avfallsupplag kan utformas och lokaliseras så att utvinning och distribution av metangas från dessa underlättas.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

18.17. Sammanställning av ekonomiska konsekvenser

Beräkningar redovisas i bilaga V.

18.18. Uppföljning

18.18.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 18.6 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

18.18.2. Motiv och förklaringar

Åtta av tolv delmål (preciseringar och etappmål) kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av föreslagna indikatorer, dock i flera fall under förutsättning att visst utvecklingsarbete sker.

För en kunna göra en fullgod uppföljning för resterande fyra delmål behövs omfattande analysarbete utöver användning av indikatorer. Det gäller precisering a) om hållbar bebyggelsestruktur, precisering b) om boende- och fritidsmiljön, med höga krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft, etappmål 1 om program och strategier och etappmål 10 om livscykelanalys för varor (funktioner). Omfattande satsningar på att utveckla nya eller vidareutveckla befintliga indikatorer kan förbättra möjligheter att mäta måluppfyllelse för de fyra delmålen.

För etappmål 10 har indikator nummer 7 om livscykelanalys goda förutsättningar för att bli en värdefull indikator om den utvecklas betydligt. Utveckling av indikatorn är viktig för att kunna belysa målet om ett kretsloppssamhälle. En lämplig inriktning kan vara att försöka göra livscykelanalyser för ett antal storkonsumerade varor med stora negativa miljöeffekter.

Fjorton av tjugotvå indikatorer för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i denna rapport. Fyra av de övriga indikatorerna, nummer 7, 17, 138 och 157 behövs för att kunna följa upp uppsatta delmål på ett acceptabelt sätt. De är också viktiga för att ge ett kretsloppsperspektiv. Indikator 138 är dessutom ett Grönt Nyckeltal. Även indikator 53 om klassade kemiska produkter är ett Grönt Nyckeltal, och en viktig indikator för att följa upp mål om ett giftfritt samhälle. Indikatorerna 151, 158 och 159 handlar alla om byggnader och har lagts till för att ha med några indikatorer för kunna bedöma måluppfyllelse för bevarande av kulturmiljön i den bebyggda

miljön (etappmål 1 och 3). Dessa indikator behöver dock utvecklas betydligt för att tjäna sina syften på nationell nivå. En utredning behöver ske om utveckling av ytterligare indikatorer behövs, eller om det är lämpligare att följa upp måluppfyllelse för kulturvärden i den bebyggda miljön på annat sätt.

Tabell 18.6. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

God bebyggd miljö med tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

149. Trafikintensitet i tätorter mätt som antal fordon per dygn (D).

R, Pb, E1, E2 **

Vägverket & Statistiska centralbyrån (SCB).

1. Energianvändning per person, per

BNP och sektor uppdelat på energislag (D,R).

E1, E5, E10

***

SCB. Grönt nyckeltal.

Belyser andel från förnybara energikällor. Utdrag för sektor om boende.

Indikatorn

finns även i kap. 4, 5, 6, 9, 12, 13.

87. Total vattenanvändning fördelat på dricksvatten, industrivatten och bevattning (D,R).

R

**

Sveriges geologiska undersökning (SGU). Rapporteras till databas för vattentäkter vid SGU.

Indikatorn finns

även i kap. 11.

53. Mängden klassificerade hälsooch miljöfarliga kemiska produkter som Sverige tillverkar och importerar (D).

R

**

Kemikalieinspektionen.

Grönt nyckeltal. Anges även som mängd per person.

Indi-

katorn finns även i kap. 8.

Påverkan (P)

22. Index för luftkvalitet i tätorter (P).

R, Pb

***

SCB. Index bör revideras så att PM10 används istället för sot.

Indikatorn finns även i

kap. 5.

8. Mängden avfall till deponi och total mängd genererat avfall (P,R).

E8

***

Naturvårdsverket & Svenska Kommunförbundet. Grönt nyckeltal. Fördelat på avfall från hushåll, industri mm.

Indikatorn finns även i kap. 4.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

21. Halten av bensen i tätortsluft (P).

R, Pb

**

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns

även i kap. 5.

7. Livscykelanalys för material- och energimängd för några storkonsumerade varor och produkter (P).

R, E8, E9, E10 *

Naturvårdsverket & SCB.

Standardiserad LCA-metodik behövs. Varor kan t ex vara batterier, bilar, trävaror eller köttprodukter. Stort utvecklingsarbete.

Indikatorn finns

även i kap. 4, 8.

158. Antal äldre byggnader som rivits (efter rivningslov) (P).

E1

**

Riksantikvarieämbetet, SCB & Boverket. Fördelning på byggnadstyp, byggnadsår samt län och kommun.

Status (S)

152. Areal grönområden i tätorter i relation till bebyggd och hårdgjord yta (S).

R, Pa, Pb, E1 ***

Boverket & SCB. Tar hänsyn till tillväxt av tätortsyta i relation till befolkningstillväxt i tätorten.

80. Antal bostäder, skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter över 200 och 400 Bq/m3 (S,R).

R, E4

*

Boverket. Betydande inventeringsbehov för att få en bättre skattning.

Indikatorn

finns även i kap. 10.

153. Andel och antal inomhusmiljöer som inte uppfyller normer för god ventilation eller har fukteller mögelskador (S).

Pb, E4

**

Socialstyrelsen & Boverket

Gäller bostäder, arbetsplatser, skolor, daghem, fritidsbyggnader etc.

Inverkan (I)

154. Restider till arbetet med kollektivtrafik, antal resenärer inom olika restidsintervall (I).

R, E1

**

SCB.

155. Andel av befolkningen som är besvärade av buller i bostaden respektive utomhus (I).

Pb, E2

***

Socialstyrelsen & Boverket.

Besvärande bullernivåer ute respektive inne enligt fastställda nivåer mätt som dB(A).

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Respons (R)

30. Andel ekonomiska investeringar i allmänna transportmedel och cykelbanor av totala anslag för infrastruktur (R).

R, Pa, E1

**

SCB.

Indikatorn finns även i

kap. 5.

156. Naturgrusområden med skydd för exploatering enligt miljöbalken, samt mängd uttagen naturgrus och andel återanvänt material (R).

E6

**

SGU & SCB. Kompletterande datainsamling behövs.

Återanvänt material mätt som andel av ballastkonsumtion.

157. Mängd återvunnet avfall av olika typ (metaller, glas mm) (R).

R

***

Naturvårdsverket & SCB.

Avfall från hushåll, arbetsplatser och industrier.

17. Energiåtgång per ytenhet i nybyggda respektive äldre bostäder och kontor (R).

E1, E5, E10

**

Boverket & Energimyndigheten.

Indikatorn finns även i

kap. 4.

94. Avfallsdeponier som uppfyller

EU:s (EG) direktiv om deponering (R).

E7

**

Naturvårdsverket & länsstyrelserna.

Indikatorn finns

även i kap. 11.

138. Andel och mängd återförd fosfor till odlingsmark (R).

E9

**

Naturvårdsverket & Jordbruksverket. Grönt nyckeltal. Anges även som % av all fosfor från avfall.

Indikatorn

finns även i kap. 16.

159. Antal byggnader som registrerats i byggnadsregistret och antal skyddade kulturmiljöer och byggnader (R).

Pa, E1

*

Riksantikvarieämbetet.

Fördelat på skyddsform, kulturmiljö, byggnadstyp, samt län och kommun.

151. Bevarade karaktärsdrag i bebyggelsemönster och byggnader (R).

R, Pa, E1,E3

*

Riksantikvarieämbetet & Boverket. Uppföljning via bevakningsprogram.

Betydande utvecklingsarbete (jämför tabell 20.4).

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

18.18.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Statens strålskyddsinstitut, Statistiska centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Riksantikvarieämbetet bör ges i uppdrag att i samverkan med Boverket lägga fram ett kostnadsberäknat program för att på nationell nivå kunna följa upp den bebyggda miljöns kulturhistoria och estetiska värden inom etappmål 1 och 3. Ämbetet har beräknat en utvecklingskostnad på ca 1,5 miljoner kronor för ett bevakningsprogram för att följa utvecklingen av bebyggelsemiljöns och byggnaders karaktär och särart.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med lämpliga instanser utveckla indikatorer för livscykelanalys för några varor och produkter som är av stor betydelse för den byggda miljön och utsläppen av växthusgaser. Några tänkbara förslag är bilar, kött, datorer, batterier och kylskåp. Naturvårdsverket bör först presentera ett kostnadsbedömt förslag till projekt. Kostnaden torde överstiga 1 miljon kronor.

19. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen

Vårt förslag:

För att uppnå miljökvalitetsmålen inom en generation utvecklas och genomförs åtgärdsstrategier på följande tre områden:

  • Effektivisering av transporter samt energianvändning och -omvandling. Effektiviseringsstrategin bidrar främst till miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt några av etappmålen i Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Åtgärdsstrategin innehåller i huvudsak en kombination av informativa och ekonomiska styrmedel. Vidare föreslås en översyn av en rad styrmedel inom andra politikområden för att undvika att de motverkar denna strategi.
  • Giftfria och effektiva kretslopp. Kretsloppsstrategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt samt etappmålen rörande avfall och hushållning med material under God bebyggd miljö. Denna åtgärdsstrategi innehåller i huvudsak en kombination av informativa och normativa styrmedel, som exempelvis producentansvaret. Vi föreslår en utredning som ser över möjligheten att på längre sikt tillämpa fler ekonomiska styrmedel inriktade på materialanvändningen.
  • God hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön. Hushållningsstrategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans, Rikt odlingslandskap, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Denna åtgärdsstrategi baseras i stor utsträckning på ekonomiska och normativa styrmedel, som kompletteras med information.

Inte minst är det viktigt att uppmuntra de frivilliga insatser som görs runt om i samhället av hushåll, företag, myndigheter och många andra aktörer. Det är avgörande med en bred dialog med aktörerna som

genomför miljöarbetet och att öka förståelsen för nödvändigheten i miljöarbetet. Detta utgör grunden i alla strategier. Men det är också nödvändigt att utveckla de ekonomiska och normativa styrmedlen så att de effektivare än i dag kan bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Det behövs ett väl fungerande samspel mellan normativa, ekonomiska och informativa instrument.

En konkretisering av miljömålen på regional och lokal nivå krävs för att ge vägledning åt miljöarbetet. Som underlag för genomförandet av strategierna behövs kunskap och information om miljömål samt miljö- och resurshushållningsfrågor. Förutom de styrmedel som knyts direkt till strategierna och det redan pågående miljöarbete som beskrivs i kap. 3, visar vi hur en rad andra instrument bör förändras för att bidra till samtliga åtgärdsstrategier. Exempelvis är miljöbalken och plan- och bygglagen viktig lagstiftning som kommer att bidra till målen. Dessa bör därför knytas närmare miljökvalitetsmålen. Forskning, teknisk utveckling och utbildning behövs för att bygga upp kunskaperna och är av stor betydelse för samtliga strategier. Ett aktivt internationellt arbete är avgörande för att klara miljökvaliteten i flera av miljömålen. Målstyrning förutsätter också ett system för uppföljning och utvärdering.

Skälen för vårt förslag:

Miljöarbetet bedrivs i stor omfattning på frivillig väg av många enskilda aktörer. Detta arbete måste framhållas. Här är också information mycket viktigt för att stödja det frivilliga arbetet. Det finns dock en risk för att glädjen över pågående arbete, i form av t.ex. Agenda 21-arbete och införande av miljöledningssystem, leder till att många slår sig till ro. Detta skulle kunna undergräva förutsättningarna för det fortsatta miljöarbetet. Vi gör bedömningen att det frivilliga arbetet på några områden behöver stärkas genom andra styrmedelsinsatser.

Flera miljöproblem i samhället orsakas i dag av samma aktiviteter:

  • Transporter
  • Användning av energi inom alla samhällssektorer
  • Flöden av material, kemikalier och varor vars effekter i många fall är okända
  • Exploatering och ett icke-hållbart nyttjande av mark, vatten och den bebyggda miljön

För att uppnå riksdagsbeslutet att miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda inom en generation är det viktigt att dessa aktiviteter förändras.

Vi har grupperat aktiviteter som är avgörande att förändra och föreslår tre åtgärdsstrategier för att åstadkomma denna förändring. Med strategi avses de samlade resurser som används för att nå uppställda mål. Med åtgärdsstrategi menas en kombination av åtgärder och styrmedel. Åtgärdsstrategierna motiveras av att en åtgärd kan bidra till flera miljökvalitetsmål och av att ett styrmedel kan ge samhällets sektorer incitament att vidta många olika åtgärder.

En samlad åtgärdsstrategi behövs för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna – en effektiviseringsstrategi. Effektivisering av transporter samt energianvändning och -omvandling bidrar att till de luftrelaterade miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt delvis Ingen övergödning och God bebyggd miljö kan uppnås. Begränsad klimatpåverkan behandlas dock inte av Miljömålskommittén. En effektivare användning av energi och transporter kan också medföra att behovet av nya anläggningar för energi och transporter kan begränsas, vilket är av stor betydelse för att inte öka intrånget natur- och kulturmiljön.

En samlad strategi behövs för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp samt minska de diffusa utsläppen av miljögifter – en kretsloppsstrategi. Giftfria och effektiva kretslopp bidrar främst till miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt samt målen rörande avfall och hushållning med material och energi under God bebyggd miljö. Den hushållning med resurser som följer av kretsloppsstrategin bidrar också till att målen för mark, vatten och bebyggd miljö uppnås.

God hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Strategin syftar till att öka hänsynen till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa. Skydd av särskilt värdefulla miljöer behöver stärkas och ökad frivillig varsamhet med naturmiljön och den bebyggda miljön stimuleras. Det handlar om att skapa en hållbar produktion av förnybara råvaror, hänsynsfull exploatering och att sköta och bevara existerande värden samt att restaurera och återskapa värden som gått förlorade.

De åtgärdsstrategier vi föreslår bidrar till en ökad resurseffektivitet i enlighet med riksdagens beslut om proposition 1997/98:145. Åtgärdsstrategierna är dessutom av betydelse för samtliga grundläggande värden som beskrivs i kap. 2 och ligger i linje med Miljöbalkens allmänna hänsynsregler. De tre åtgärdsstrategierna bidrar ömsesidigt till varandras genomförande.

Då det gäller att förändra många olika typer av samhällsaktiviteter bedömer vi att en kombination av instrument krävs för att förverkliga miljömålen. Dessa instrument medverkar till samtliga åtgärdsstrategier. Centrala instrument för att operationalisera miljökvalitetsmålen är miljöbalken och plan- och bygglagen. Vi föreslår att miljökvalitetsmålen knyts närmare såväl miljöbalken som plan- och bygglagen.

På många områden behövs mera kunskap för att dels kunna sätta in åtgärder dels motivera människor att genomföra de förändringar som krävs. Vi betonar därför särskilt värdet av forskning, utveckling och utbildning i förändringsprocessen. Miljökvaliteten i Sverige är beroende av miljöarbetet i EU, andra internationella organ och andra länder, vilket gör att det internationella arbetet många gånger avgör om målen kan nås. Ett aktivt internationellt arbete bör också inriktas på att minska risken för att flytta miljöproblem till andra länder i stället för att lösa dem.

De nationella miljömålen måste konkretiseras på regional och lokal nivå i regionala miljöunderlag för att ge vägledning och samlade utgångspunkter för lokalt och regionalt miljöarbete. Länsstyrelserna bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål samt miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Detta behandlas utförligt i kap. 23.

Slutligen bedömer vi det som nödvändigt att följa utvecklingen genom noggrann uppföljning dels för att visa de förbättringar som kan sporra till fortsatt miljöarbete dels för att få indikationer på om något går fel, som underlag för skärpta styrmedelsinsatser. Uppföljning och utvärdering behandlas utförligt i kap. 20.

Bakgrund

Riksdagen har beslutat om riktlinjer för några särskilda områden. Dessa har utgjort en viktig grund när vi utformat våra åtgärdsstrategier.

Riksdagen har beslutat (prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, skr. 1998/99:183) om riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar materialoch energianvändning:

  • Material och energi ska användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar.
  • Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.
  • Flertalet varor ska vara materialsnåla och energieffektiva, möjliga att renovera och förbättra (uppgraderingsbara) samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi.

I propositionen 1997/98:145 anger regeringen vidare riktlinjer för kemikaliepolitiken. Som ett led i strävandena att minska utsläpp och läckage av farliga ämnen till Östersjön och dess tillrinningsområde samt Nordsjön:

  • Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak, – fria från organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen – fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande eller fortplantningsstörande.
  • Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
  • Metaller användes i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
  • Organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.

Riksdagen har också beslutat (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, skr. 1998/99:183) om riktlinjer för samhällsplanering:

  • De nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande.
  • Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla.

Vi har definierat styrmedel som de verktyg som stat, kommun m.fl. förfogar över för att påverka beteendet hos näringsliv, privatpersoner och offentlig sektor. Dessa kan grovt indelas i kategorierna normativa, ekonomiska, informativa och fysiska styrmedel.

Normativa styrmedel är lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter etc. som exempelvis anger hur något ska göras (teknisk regle ring och tillsyn), vad som inte är tillåtet (förbud) och gränsvärden (kvantitativa regleringar). Lagar kan också ange ramar och riktlinjer för vad som ska gälla. Miljöbalken i kombination med annan lagstiftning utgör basen för alla tre åtgärdsstrategier. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler gäller för alla verksamheter. Miljöbalken kan inte ensam åstadkomma den förändring som krävs för att nå miljökvalitetsmålen för

den typen av miljöpåverkan där det är summan av många små utsläpp som utgör problemet. För att förändra dessa aktiviteter krävs andra styrmedel. Det gäller transporter, energianvändning och varukonsumtion där miljöeffekten av en enskild persons eller hushålls agerande är liten.

Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsbaserade instrument som miljöskatter och avgifter, överlåtbara utsläppsrätter samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättning för utförda miljötjänster. Skatter, avgifter och överlåtbara utsläppsrätter syftar till att synliggöra miljökonsekvenserna av olika beteenden och genom ekonomiska incitament påverka individer och företag att ta hänsyn till miljöeffekterna av de beslut man fattar. Det är ett sätt att komplettera marknaden så att även resurser som har vagt definierade äganderätter får ett pris. Skatter är allmänna inkomster till statskassan. Avgiftsmedel återförs till inbetalarna utifrån krav på motprestation.

För ekonomiska styrmedel föreskrivs inte exakt vad som ska göras eller hur något ska göras annat än för bidrag och subventioner. Det kan dock i flera fall vara svårt att veta vilken teknik som är värd att stödja. Det är oftare lättare och ger en högre effektivitet i ekonomin att beskatta det som är icke-önskvärt som exempelvis olika utsläpp av föroreningar.

Informativa styrmedel kan användas för att påverka ett särskilt beteende utan att några krav på faktiska förändringar ställs. Information är också ett medel för att kommunicera andra styrmedel. En lag som ingen känner till får ingen mätbar effekt.

De fysiska styrmedlen slutligen är fysiska ramar för möjliga val, t.ex. avgränsar tillgänglig infrastruktur möjliga val av färdmedel. Fysiska anläggningar som exempelvis infrastruktur kan underlätta eller försvåra ett visst beteende.

Styrmedelsval bör baseras på principen om att förorenaren eller den som orsakar annan skada betalar för nödvändiga förbättringar (polluter pays principle, PPP). Med andra ord ska förorenaren eller den som på annat sätt orsakar skada betala för den skada som åstadkoms och inte ges betalt för att ändra sitt beteende. Hur mycket förorenaren ska betala för miljöskadan avgörs utifrån politiska ställningstaganden genom marginalkostnader för att nå kvantifierade och tidsbundna mål (SIKA 1999:6, sid. 53). Styrmedlen utformas således med utgångspunkt att miljökvalitetsmålen ska uppnås inom utsatt tid. I fråga om sådana kollektiva nyttigheter som kulturmiljö och biologisk mångfald krävs ibland ekonomiskt stöd från allmänna medel för att säkerställa nyttigheterna på lång sikt. Kollektiva nyttigheter regleras även genom krav på hänsyn i olika lagar och föreskrifter som styr mark- och vattenanvändningen.

Vid val av styrmedel bör hänsyn tas till de olika styrmedlens egenskaper. Olika styrmedel har olika fördelar men de viktigaste kriterierna för ett väl fungerande styrmedel är graden av:

Kostnadseffektivitet

En central utgångspunkt för utformning av styrmedel är att den önskvärda miljökvaliteten ska styras fram till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, vilket innebär att alla förorenare ska rena sina utsläpp tills marginalkostnaden för reningen uppgår till Y kronor. Olika förorenare kan vid denna marginalkostnad rena olika mycket, den totala reningen har dock uppnåtts till lägsta möjliga totalkostnad. Vid bedömningen av huruvida den totala nyttan maximerats för de satsade resurserna ska även andra positiva och negativa bieffekter vägas in.

Att kräva samma reningsgrad av samtliga förorenare kan vara rättvist, men det är inte nödvändigtvis kostnadseffektivt. När olika förorenare har olika möjligheter att rena sina utsläpp eller vidta andra åtgärder kan mesta miljönytta för satsade resurser erhållas genom styrning med marknadsbaserade instrument som skatter, avgifter och överlåtbara rättigheter.

Differentierad miljöbelastning

Effekterna av föroreningsutsläpp och fysisk påverkan varierar beroende på var och när påverkan sker. Ett specialfall är koldioxid som har samma effekt oavsett var och när utsläppet sker. Kväveutsläpp ger alltid försurning och övergödning. Om utsläppen sker i tätort påverkas dessutom den lokala luftkvaliteten negativt och hälsoeffekter kan orsakas. Effekterna av exploatering av mark och vatten beror i mycket stor utsträckning av var och hur exploateringen görs, t.ex. kan ett parkeringsgarage under mark orsaka mycket varierande påverkan på vattenförhållandena beroende på lokalisering. Även vindkraftverk får olika konsekvenser beroende på lokalisering.

Ju mer effekterna varierar beroende på var och när miljöpåverkan sker desto starkare krav på differentierade styrmedelsinsatser. Detta innebär att generella ekonomiska styrmedel bl.a. är mest lämpade att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläpp sker. Normativa styrmedel är mest lämpade för fysisk eller biologisk påverkan på mark, vatten och bebyggd miljö som kan ha varierande miljöeffekter beroende på var påverkan sker. Information kan användas i båda sammanhangen.

Måluppfyllelse

Om reglerande myndighet hade perfekt information om utsläpp och fysisk miljöpåverkan från samtliga samhällsaktiviteter och alternativa metoder för att undgå effekterna skulle exakt samma resultat kunna genereras med ekonomiska och normativa styrmedel.

Alla situationer är dock förknippade med ett mått av osäkerhet. Beroende på hur sårbara miljövärdena är eller hur allvarliga miljöeffekterna av en viss aktivitet kan bli bör olika styrmedel väljas. Här bör poängteras att effekterna av all kemisk och fysisk miljöpåverkan inte kan kvantifieras. För aktiviteter där omfattande skadeverkningar kan befaras krävs normativa styrmedel. Vissa kemikalier kan inte användas alls på grund av de inneboende egenskaperna ur hälso- och miljösynpunkt. För att förvissa sig om att dessa med säkerhet inte används kan staten använda sig av normativa styrmedel (förbud). Andra ämnen och varor kan inte totalförbjudas, men statsmakterna kan påverka den använda volymen genom att införa ekonomiska styrmedel. Volymen kan dock inte detaljstyras med ekonomiska styrmedel. I andra fall, där vi t.ex. har begränsade kunskaper om skadeverkningarna kan man arbeta med informativa styrmedel för att begränsa användningen av olika ämnen eller försöka påverka beteenden. Komplexa problem kräver medverkan av många aktörer, vilket kan underlättas av information.

Incitament till utveckling av teknik och metoder

Genom att öka lönsamheten för miljöförbättrande investeringar stärks incitamenten för forskning och utveckling, vilket är väsentligt ur flera aspekter.

I de fall där man kan förvänta sig en snabb teknik- eller metodutveckling så att kostnaderna för miljöåtgärder kan reduceras är ekonomiska styrmedel att föredra framför normativa. Detta beror på att den första kategorin ger incitament till ständiga förbättringar medan normativ styrning inte i sig ger incitament till förbättringar utöver de kvantitativa kraven som formuleras. Den svenska miljöprövningen har strävat efter att i ett normativt system också åstadkomma en teknikdrivande effekt. Detta bygger på ett successivt omprövningsförfarande kombinerat med en individuell prövning som tar hänsyn till de lokala förhållandena samt med målvärden som ska uppnås efter viss tid. Ett sådant system leder dock inte till incitament att komma över målvärdena innan de ska vara uppfyllda. Ekonomiska styrmedel och marknadskrav har snabbare genomslag.

Effekt på konkurrenskraft

Sambandet mellan miljöpolitiska styrmedel och konkurrenskraft är dynamiskt. Rätt utformade miljöpolitiska styrmedel kan ge starka incitament till utveckling av teknik och metoder. Ekonomiska styrmedel ger incitament för marknadens aktörer att själva välja hur de ska anpassa sig.

Frågan hur miljöstyrning baserad på ekonomiska incitament påverkar näringslivets konkurrenskraft har inget entydigt svar. Tidigare ansågs att styrning av miljöhänsyn påverkade näringslivets konkurrenskraft negativt. Detta synsätt är dock inte längre allenarådande. Den s.k. Porter-hypotesen1 anger att näringslivet lika gärna kan stimuleras av skärpta miljökrav vilket leder till innovationer och en effektivare produktion. Miljökraven skulle i förlängningen alltså kunna innebära en konkurrensfördel, givet att de överförs till marknadens aktörer med ekonomiska styrmedel. Denna hypotes har dock varken kunnat bekräftas eller förkastas.

I en alltmer gränslös ekonomi minskar dock möjligheterna till en nationell skattepolitik som leder till att totala kostnaderna för företag och hushåll ökar. Därför diskuteras alltmer miljöskatter tillsammans med skatteväxling och avgifter. Båda systemen har till syfte att behålla incitamentet för minskad miljöpåverkan utan att höja de totala kostnaderna för hushåll och näringsliv.

Om man istället för en miljöskatt inför en miljöavgift återförs även i det fallet intäkten tillbaka utifrån något slag av motprestation. Det bästa exemplet är den svenska kväveoxidavgiften för värmeverk där intäkterna av avgiften återförs utifrån graden av energieffektivitet för olika anläggningar. De anläggningar som levererar värme med låga utsläpp av kväveoxider per kWh är vinnare och tvärtom. Konceptet innebär att branschen som helhet inte får ökade kostnader.

1 Se bl. a. Porter & van der Linde (1995). Towards a new conception of the environment – Competetiveness relationship. Journal of

Economic

Önskvärda fördelningseffekter

Styrmedel som kräver något eller som känns av via plånboken innebär att samhällets resurser kommer att fördelas annorlunda efter styrmedelsinsatsen än innan. Detta är mest påtagligt för ekonomiska styrmedel, men kan även bli resultatet av exempelvis normativa styrmedel som kräver att enskilda avlopp ska anslutas till kommunal rening.

Vid styrmedelsinsatser som leder till kostnader för enskilda verksamhetsutövare och privatpersoner som redan i dag har små marginaler kan avvägningar göras gentemot omfattningen av miljönyttan. I första hand bör möjligheterna att kompensera dessa aktörer på annat sätt övervägas, t.ex. genom höjt grundavdrag.

Återföring av miljöavgifter eller -skatter kan övervägas för att mildra oönskade fördelningskonsekvenser och samtidigt behålla miljöstyrningseffekten. Inkomster från miljöskatter kan användas för att reducera skatter på områden där ett mindre skatteuttag ger en effektivare resursanvändning, sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Administration och kontroll

Alla styrmedel kräver administration, dock i varierande omfattning. Värdet av miljöstyrningen måste dock vägas av mot värdet av administrativa förenklingar. Ett styrmedel eller -system som syftar till miljöförbättringar kan inte annat än på marginalen ge avkall på miljöstyrningen till förmån för en enkel administration.

19.1. Effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi

Vårt förslag:

För att minska utsläppen krävs såväl effektivare användning av energi och transporter som förnyelsebara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Genom att effektivisera användningen av energi och transporter kan även intrånget i natur- och kulturmiljön begränsas. Energieffektivisering får inte medföra ökade utsläpp av hälsoskadliga ämnen.

I dag finns många ekonomiska styrmedel som medverkar till denna strategi. Vi lämnar dock förslag på en rad nödvändiga kompletteringar

För att klara effektiviseringsstrategin föreslår vi att regeringen ger följande uppdrag inom sektorn för energi- samt bostäder och lokaler:

  • Statens Energimyndighet ges i uppdrag att: – göra informationskampanjer och underlagsmaterial för energirådgivning i bostäder och lokaler (även föreslaget av Klimatkommittén) – samordna och stödja de små och medelstora företagens arbete med effektiviseringsstrategin (även föreslaget av Klimatkommittén) – utreda möjligheterna att differentiera beskattningen av varor i konsumtionsledet efter grad av energieffektivitet i användningsfasen – i samarbete med Naturvårdsverket utreda vilken nivå på kväveoxidavgiften som behövs för att bidra till målen – utforma ett system som ger incitament till energieffektiviseringar inom energiintensiva näringsgrenar.
  • Boverket ges i uppdrag att: – utarbeta ett system för individuell värmemätning i flerbostadshus (även föreslaget av Klimatkommittén), här inkluderas även individuell vattenmätning (kretsloppsstrategin) – utveckla ett system för energi- och miljödeklarationer av hus – föreslå ett system som stärker incitamenten för byggherrar och fastighetsförvaltare att effektivisera energianvändningen vid nyproduktion och drift (även föreslaget av Klimatkommittén).

För att klara effektiviseringsstrategin föreslår vi att regeringen ger följande uppdrag inom transportsektorn:

  • Vägverket ges i uppdrag att: – informera om åtgärder för miljöanpassade transporter (även föreslaget av Klimatkommittén)
  • Godstransportdelegationen ges i uppdrag att – utreda vilka styrmedel som stärker järnvägens och sjöfartens konkurrenskraft och stimulerar en överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart – utreda transportstödets miljöstyrande effekter och komma med förslag på förbättringar – utveckla omlastningspunkter mellan väg, järnväg och sjöfart.
  • Luftfartsverket ges i uppdrag: – att komplettera de nuvarande miljödifferentierade landningsavgifterna med en parameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp (föreslås även av Klimatkommittén).
  • Trafikverken och SIKA ges i uppdrag att: – utveckla arbetet med att göra gemensamma prioriteringar av hur miljömålen för transportsektorn ska nås.
  • Naturvårdsverket ges i uppdrag att: – utforma ett system med ekonomiska styrmedel kopplade till miljöklassning av arbetsmaskiner samt utreda fordons- och försäljningsskatter med syfte att stärka den sammantagna styrningen mot både användning av fordon och av bränslen som ger betydligt lägre utsläpp än de som uppfyller obligatoriska krav.
  • Statens energimyndighet ges i uppdrag att i samarbete med SIKA och Naturvårdsverket: – utveckla styrmedel för introduktion av förnyelsebara drivmedel och alternativa drivtekniker.

För att klara effektiviseringsstrategin bör regeringen tillsätta utredningar av

  • utformning av energibeskattningssystemet
  • en strategi för genomförandet av en grön skatteväxling i en sådan storleksordning att den väsentligen bidrar till målens uppfyllelse
  • hur incitamenten till investeringar i ett energieffektivare boende, förbättrad inomhusmiljö och utbyte av gamla fastbränslepannor kan stärkas, exempelvis genom avdragsmöjligheter eller kapitaltillskott
  • fordons- och försäljningsskatter för en snabb introduktion av ny och miljövänligare teknik på fordon (föreslås även av Klimatkommittén)
  • Sverige bör arbeta inom EU för att ändra EG-lagstiftningen så att den möjliggör införande av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem.
  • utformning av styrmedel för överföring av persontransporter med bil och flyg till tåg samt kortväga bilresor i tätort till gång, cykel och kollektivtrafik.

Dessutom bör regeringen vidta följande åtgärder:

  • Kommuner ges möjlighet att införa miljöstyrande vägavgifter.
  • Regeringen bör driva på arbetet inom EU för att möjliggöra ökad inblandning av biobränslen i fossila bränslen.

Skälen för vårt förslag:

En samlad åtgärdsstrategi behövs för att minska utsläppen från energioch transportsektorerna – en effektiviseringsstrategi. Strategin innebär även att intrånget från energiomvandling och infrastruktur för transporter minimeras.

Effektiviseringsstrategin syftar till att minska såväl utsläpp som intrång genom att:

  • Effektivisera energianvändningen i bostadssektorn och näringslivet samt främja ny teknik
  • Styra energiomvandlingen till en samhällsekonomiskt god mix av energislag.
  • Främja miljöanpassade transporter och ny teknik

Vi betonar särskilt att energieffektivisering inte får medföra ökade utsläpp av hälsoskadliga ämnen, vilket kan uppstå om exempelvis bensin ersätts med diesel. Denna strategi medverkar till att uppnå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt delvis Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Vidare minskar risken för konflikter mellan olika intressen eller miljökvalitetsmål. Sammantaget har därför en effektiviserad energianvändning stor betydelse både för att uppnå såväl ett flertal miljökvalitetsmål som de energipolitiska målen. I proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning anges:

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige.

Det finns ett flertal ekonomiska styrmedel på detta område. Bland de mest väsentliga för effektiviseringsstrategin kan nämnas:

  • Energiskatt, som tas ut på bensin, eldningsolja, dieselolja, fotogen, gasol, naturgas, kol och petroleumkoks samt på elkraft vid leverans till slutanvändaren
  • Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Koldioxidskatten är densamma oavsett om bränslet används för fordon eller uppvärmning
  • Svavelskatt
  • Kväveoxidavgift på utsläpp från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Den totala miljöavgiften återförs sedan till de avgiftsskyldiga i proportion till nyttiggjord energi
  • Produktionskatt på kärnkraftsel
  • Avgift för finansiering av framtida utgifter för kärnbränsleavfall och radioaktivt avfall.

Några områden är undantagna från beskattning, däribland biobränslen som används för värme-, elproduktion eller transporter samt elkraft i industriell tillverkningsprocess. Även diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjöfart, spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som förbrukas i flygplan är befriade från energi- och svavelskatt. Vidare är fossila bränslen för elproduktion undantagna från koldioxidskatt. Bränslen i produktion av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt i sodapannor inom skogsindustrin belastas inte med svavelskatt.

Inom transportsektorn tillkommer dessutom följande styrning:

  • Differentierad energiskatt på bensin för motordrivna fordon.
  • Differentierad energiskatt på diesel för motordrivna fordon.
  • Fordonsskattens storlek varierar med tjänstevikt. En högre fordonsskatt tas ut på dieseldrivna personbilar på grund av den lägre skatten på diesel jämfört med bensin.
  • Bilskrotningsavgift och -premie (pantsystem).
  • Skatteavdrag för resor till och från arbetet

Dessutom finns en rad bidrag för bl.a.:

  • Anläggning av energiskog
  • Byte från elvärme till fjärrvärme.

För att ge incitament till effektiviseringar av energi och transporter förordar vi en i viss mån förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel i kombination med information som tydliggör sambandet mellan konsumtionsmönster och miljökvalitetsmålen.

Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter till detaljutformning av förslag, istället pekar vi ut hur man kan gå vidare för att förbättra styrningen mot miljökvalitetsmålen. De förslag som redovisas nedan är en sammanfattning av de styrmedel som redovisas i respektive målkapitel. Mer detaljerade beskrivningar av hur vi har avsett att arbetet ska gå vidare med de flesta av dessa styrmedel finns i kap. 6 och 18.

Teknikutveckling och ekonomiska styrmedel kompletterar varandra

För att uppnå de långsiktiga miljökvalitetsmålen sätts ofta stora förhoppningar till utveckling av ny resurseffektiv teknik. Givetvis är effektivare teknik en förutsättning för att klara de utmaningar som samhället står inför genom omställningen mot hållbarhet. Enligt den övergripande visionen om faktor 10, vilken regeringen angivit som kompass för fortsatt utveckling, krävs teknik som endast använder 10 procent av dagens resurser. Frågan behandlas av resurseffektiviseringsutredningen (Fi 1999:02).

Men endast ny teknik löser inte problemet. För att nå miljökvalitetsmål måste den totala belastningen på miljön minska och i många fall har ny effektiv teknik utnyttjats till konsumtionsökningar. Miljöbelastningen har därmed inte minskat i den grad som hade kunnat bli fallet, utan t.o.m. ökat i många fall. Ett exempel är uppvärmning av bostäder som blivit effektivare per kvadratmeter. Vinsten har dock ätits upp av större boendeyta per person. Liknande risker kan finnas inom transportområdet. Effektivare godstransporter med lastbil kan ge lägre transportkostnader och därmed stärka konkurrenskraften för godstransporter på väg. Köp av bränslesnåla bilar kan skapa ett utrymme för ökad konsumtion osv. Dagens bensinmotorer är effektivare och ger mindre utsläpp av föroreningar än för 25 år sedan, vilket framför allt har nyttjas till att bygga starkare motorer. Kylskåpen har blivit effektivare men antalet nya elapparater i hushållen har medfört en ökad energianvändning. Det är alltså inte tillräckligt att utveckla effektivare produkter. Teknikens effektiviseringsvinster måste nyttjas till att minska den totala energianvändningen, med betoning på el och fossila bränslen, samt andra resurser.

Ny teknik bör därför kombineras med ekonomiska styrmedel för att förhindra att resursvinsten äts upp av ökad konsumtion, som i sin tur ger ökade utsläpp. Det är samtidigt angeläget att de olika styrmedlen utformas så att incitament ges för fortsatt teknikutveckling. Ekonomiska styrmedel med syfte att reducera utsläppen av koldioxid får emellertid inte leda till ökad användning av bränslen som sammantaget försämrar möjligheterna att nå målen Frisk Luft och Bara Naturlig Försurning.

Utifrån de hinder som kan identifieras för att nödvändiga förändringar ska komma tillstånd föreslås en rad förändringar. Hindren för hushåll och näringsliv att investera i företagsekonomiskt lönsamma effektiviseringsåtgärder i bostäder och lokaler kan bland annat bestå av att kunskaper om möjliga åtgärder inte är allmänt spridda eller att de ekonomiska vinsterna inte uppvägs av tidsinsats, nyttoförlust av att skjuta upp andra investeringar etc. Vad gäller möjligheterna till effektiviseringar av transportarbetet är hindren sannolikt motsvarande, dvs. en kombination av bristande information och svaga ekonomiska incitament att anpassa transportbeteendet. Dessutom ger befintlig infrastruktur inte alltid förutsättningar för miljöanpassade transporter.

Det är av stor betydelse att den offentliga upphandlingen prioriterar energieffektiva produkter och i största möjliga utsträckning väljer miljöanpassade transportlösningar. Näringslivets arbete med miljöledningssystem kan lämna väsentliga bidrag till uppfyllandet av miljömålen genom att inriktas på att energieffektivisera såväl interna processer och lokaler som de produkter man producerar och transporter. Lokala initiativ, som t.ex. bilpooler, har en viktig funktion att fylla i detta sammanhang.

19.1.1. Systemet för energibeskattning

En ökad miljörelatering av skattesystemet genom grön skatteväxling är nödvändigt för att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling.

Energibeskattningssystemets utformning är en väsentlig del i en grön skatteväxling och av avgörande betydelse för att uppnå en hållbar utveckling inom en generation samt att på sikt även uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. En översyn av energibeskattningssystemet bör göras i syfte att snabbt stärka incitamenten till energieffektivisering och att minska utsläppen. Denna förändring kan initialt göras marginell, men starkare incitament fasas in successivt.

Vi föreslår att regeringen låter utreda en långsiktig utformning av ett energibeskattningssystem som verkar styrande mot samtliga miljökvalitetsmål, med tyngdpunkt på de luftrelaterade målen och uppfyllelse av regeringens riktlinjer om resurseffektivitet. Det bör också föreslås nivåer på de skattekomponenter som ingår i förslaget till energibeskattningssystem. Utredningen bör inte avgränsas till åtgärder inom energibeskattningens ramar. En helhetslösning bör eftersträvas där också möjliga negativa effekter på regional balans och konkurrenskraft kan mildras. Utredningen bör utgå ifrån såväl etappmålen som generationsmålet för Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning och en God bebyggd miljö.

Principerna för ett energibeskattningssystem i linje med miljökvalitetsmålen kan sammanfattas:

  • Polluter pays principle (PPP), dvs. förorenaren betalar. Viktigt är att samtliga effekter av energi- och transporter synliggörs för förorenaren genom priset, dvs. även intrångseffekterna. Med andra ord ska förorenaren eller den som på annat sätt orsakar skada betala för den skada som åstadkoms och inte ges betalt för att ändra sitt beteende. Hur mycket förorenaren ska betala för åstadkommen miljöskada avgörs utifrån politiska ställningstaganden genom marginalkostnader för att nå kvantifierade och tidsbundna mål (SIKA 1999:6, sid. 53). Styrmedlen utformas således i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen inom utsatt tid.
  • En miljöstyrande beskattning tas ut i produktionsledet, för att styra fram den samhällsekonomiskt effektivaste mixen av insatsfaktorer i energiproduktion. En volymstyrande beskattning tas ut i konsumtionsledet, för att effektivisera användningen.
  • Det ökade skattetrycket på användning av energi och transporter balanseras genom t.ex. en höjning av grundavdraget för inkomsttagare eller sänkta arbetsgivaravgifter, sk skatteväxling.
  • De optimala internaliserande miljöskatterna fasas in successivt i takt med en nedtrappning av annan beskattning så att skattetrycket på näringsliv och hushåll hålls ungefär konstant. Den successiva infasningen motiveras dels av att skillnaderna gentemot omvärlden behöver reduceras dels av att anpassningskostnaderna för sektorerna blir lägre. Det handlar om att inte öka det totala skattetrycket utan att omfördela detsamma.
  • Administrativ enkelhet eftersträvas utan att avkall görs på den miljöstyrande effekten. Systemet måste göras begripligt och hanterligt för de berörda.

Dessutom bedömer vi att det är väsentligt att:

  • Energiproduktion med hög verkningsgrad premieras.
  • Energiskattens nivå gör det mer lönsamt för hushåll, näringsliv och offentlig sektor att effektivisera sin energianvändning.
  • Överlåtbara utsläppsrätter övervägs också för utsläpp av kväveoxider.

Ett energibeskattningssystem i linje med generationsmålet kan dock inte lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punkter för att ta hänsyn till exempelvis lokala förutsättningar. Vad gäller kompletterande ekonomisk styrning för t.ex. energieffektiviseringar, inomhus-

miljöåtgärder eller byte av gammal och ur miljösynpunkt dålig teknik för småskalig vedeldning etc. bör avdrag prioriteras framför bidrag riktade till vissa specifika åtgärder. Det är också av central betydelse att miljöskadliga subventioner minimeras (se Miljöräkenskaper Rapport 2000:3). I samband med utredningen av energiskattesystemet bör möjligheterna till samhällsekonomiskt effektivare sätt att subventionera t.ex. energiintensiv industri övervägas.

19.1.2. Bostäder

Hinder för att få tillstånd en ökad energieffektivisering i bostadssektorn är de låga kostnaderna för energi, dvs. det finns relativt begränsade ekonomiska incitament till att spara energi, och bristande information om möjligheterna. För att minska hushållens energianvändning för uppvärmning och elanvändning förordas därför på kort sikt en rad insatser.

En informationskampanj om såväl miljötillståndet samt möjligheterna till energieffektivisering och att nyttja förnybara energikällor riktad till hushåll bör utformas och genomföras av Statens energimyndighet, i samråd med branschorganisationer och olika intresseorganisationer.

Energirådgivning behövs direkt till småhusägare från kommunala energirådgivare eller energitjänstföretag.

Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstrationsområden. Boverket får i uppdrag att tillsammans med Statens Energimyndighet utreda och lämna förslag till en strategi för en mer allmän introduktion av individuell värmemätning. I uppdraget ingår för Boverkets del även att utreda möjligheterna med att introducera individuell vattenmätning i flerbostadshus, se vidare avsnitt 19.2.2.

Boverket bör tillsammans med Statens Energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system för miljö- och energideklaration av byggnader. Deklarationen bör bl.a. avse förhållanden som rör inomhusmiljön, sunda material, ljudnivå och kvalitetssäkring av byggprocessen.

Fastighetsägare har svaga incitament för att investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och pannor. Hyreslagstiftningen anger inom vilka områden fastighetsägaren har rätt att justera hyresnivån. Andra investeringar än energieffektiviseringsåtgärder kan då te sig mer lönsamma. Denna dubbla obalans inom flerbostadshusen behöver brytas upp för att göra energianvändningen mera tydlig för att kunna förverkliga det utrymme för besparingar som finns. Incitamenten behöver stärkas för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Boverket bör tillsammans med Statens Energimyndighet utreda och lämnar förslag till åtgärder inom detta område. Dagens kontrollsystem inom bostadssektorn riskerar att bli

ineffektiva eftersom kontrollen eller rådgivningen sker med utgångspunkten att åtgärda en olägenhet i taget. Statens Energimyndighet har föreslagit att en obligatorisk pannkontroll ska införas för att förbättra energieffektiviteten. Vi föreslår en utökad samordning inom området ventilation, inomhusmiljö och energihushållning. Boverket bör i samråd med Statens Energimyndighet och Socialstyrelsen få i uppdrag att komma med förslag till åtgärder för att förbättra samordningen och lagstiftningen inom detta område.

Avdragsmöjligheter för investeringar som ger ett energieffektivare boende och utbyte av gamla fastbränslepannor bör införas i inkomstbeskattningen. Hushållen bör ges avdragsmöjligheter för att energieffektivisera sitt boende genom t.ex. fönsteråtgärder, tilläggsisolering av fasad och vind. Avdragsmöjligheter bör även ges för att snabba på utbytet av fastbränslepannor för att komma till rätta med pannor med dålig verkningsgrad och höga utsläpp av partiklar och flyktiga organiska ämnen. Dessa frågor bör övervägas i samband med energibeskattningssystemet.

Det är viktigt att fastighetsbeskattningen ger incitament till ett energieffektivt boende. Vi stödjer därför Fastighetsbeskattningskommitténs förslag i detta avseende.

19.1.3. Lokaler

Ett hinder för att få till stånd en ökad energieffektivisering i näringslivet och den offentliga sektorn är att merkostnaderna för en ineffektiv energianvändning är för små, dvs. det finns relativt begränsade vinster av att spara energi. Ett annat hinder är att kunskaperna om möjligheterna till energibesparingar inte är allmänt spridda.

För att stimulera till energieffektiviseringar av näringslivets och den offentliga sektorns lokaler föreslås att information och rådgivning om möjligheterna med energibesparingar ges till näringslivet för att stimulera till energieffektiviseringar. Statens Energimyndighet ges i uppdrag att utforma kampanjen.

19.1.4. Produktion av energi och varor samt bostäder och lokaler

Det inledningsvis diskuterade energibeskattningssystemet påverkar den inhemska energiproduktionen starkt. Hindren för en samhällsekonomiskt effektiv produktion av energi står främst att finna i befintliga ekonomiska incitament. Det är med dagens elproduktionssystem t.ex. företagsekonomiskt lönsammare att på marginalen importera el framställd med fossila bränslen och ofta dålig rening av utsläppen, än att använda sig av våra oljeeldade kondenskraftverk.

För att gynna en effektiv energiomvandling bör kväveoxidavgiften stämma överens med aktuell marginalkostnad, given av politiska ställningstaganden. För att nå miljökvalitetsmålen är det av stor vikt att återställa denna signal till samhällssektorerna. Avgiften visar inte enbart vad som gäller för de förbränningsanläggningar som ingår i avgiftskollektivet, utan också vilka åtgärdskostnader som är rimliga för andra aktörer. Här föreslås således att Statens Energimyndighet i samarbete med Naturvårdsverket gör en översyn av avgiftens nivå.

För att öka energieffektiviteten i processerna inom konkurrensutsatta och energiintensiva näringsgrenar skulle exempelvis ett avgiftssystem liknande kväveoxidavgiftssystemet kunna utgöra en modell. Detta måste dock utredas vidare och vi föreslår att Statens Energimyndighet får i uppdrag att utforma ett sådant system.

Tillfälliga utskrotningspremier är en bidragsform som anses kunna vara effektiv för att fasa ut gammal ineffektiv teknik, särskilt i kombination med differentierade skatter. Exempelvis skulle det kunna vara motiverat att erbjuda utskrotningspremier för gamla kylskåp och frysar, skotrar, båtmotorer och gräsklippare. En tidsbegränsad premie skulle öka tempot i införandet av ny teknik under förutsättning att de mest miljöanpassade nya produkterna väljs. Tidigare studier har visat att utskrotningspremien ska vara tidsbegränsad. En nackdel är att kostnaderna för premien kan bli höga, i relation till miljöeffekten, om produkter som i alla fall inte används skrotas. Energieffektiviteten för olika elektriska produkter under användningsfasen utvecklas under kretsloppsstrategin (avsnitt 19.2.2), kopplat till övriga resursfrågor i varors livscykler.

Hindren för att nya fastigheter ska göras maximalt energieffektiva och ges ett energisystem som baseras på förnybara energikällor är dels högre byggkostnader, där dock investeringen ställs mot lägre driftskostnader, dels att befintlig byggnorm inte baseras på bästa möjliga teknik. Ett system för byggherrar att ge garantier för klimatskalets effektivitet, exempelvis genom miljö- och energideklarationer och utökat producentansvar bör utredas. Direktverkande elvärme bör efter 2005

användas som uppvärmningsform i nya byggnader bara för fritidshus. Boverket bör närmare utreda vilka styrmedel som bör användas för att bryta trenden i nuvarande utveckling.

Sett i ett internationellt perspektiv värms en stor del av småhusen upp med elenergi. Det är dock angeläget att utveckla kostnadseffektiva system för uppvärmning, så att befintlig elvärme som baseras på dagens teknik successivt kan fasas ut. Statens Energimyndighet bör i samverkan med Boverket ta initiativ till att utveckla system och skapa förutsättningar för alternativa uppvärmningssystem baserade på förnybara energikällor.

19.1.5. Godstransporter och arbetsmaskiner

Miljöanpassning av godstransporter innebär effektivisering, överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart, renare bränslen samt rening av utsläpp. Några av de viktigaste faktorerna som påverkar överföringen av gods från väg till järnväg är tillgänglig järnvägskapacitet, den gränsöverskridande internationella trafikens funktion och kostnaden för att transportera gods på väg jämfört med järnväg samt effektivitet i omlastningen mellan transportslag. Godstransportdelegationen bör ges ett tydligare uppdrag att utifrån befintliga kunskaper om hinder för överföring av gods från lastbil till tåg utreda hur tågets konkurrenskraft kan stärkas samt vilka styrmedel som bör sättas in för att stimulera en överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart.

Viktiga styrmedel som kan stimulera användningen av bättre reningsteknik på tunga fordon är en miljödifferentierad fordons- och kilometerskatt samt myndigheternas användning av upphandlingskrav kopplade till fordonens miljöpåverkan.

Farledsavgifter är sedan 1 januari 1998 differentierade med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväve. En förstärkning av det differentierade farledsavgiftssystemets styreffekt, alternativt införande av samma typ av styrsystem i andra länder, är en förutsättning för att målet om 75 procent reduktion av svavel- och kväveoxidutsläppen från sjöfarten i Sverige ska kunna uppnås. Incitamenten i det differentierade farledsavgiftssystemet stärks enligt Sjöfartsverkets förslag ”Översyn av farledsavgifterna” från januari i år. Arbetet med att utveckla och sprida systemet med de miljödifferentierade farledsavgifterna till andra länder bör fortsatt prioriteras av Sjöfartsverket. För att undvika att subventioner slår fel ur miljösynpunkt bör även transportstödet ses över i rela tion till miljökvalitetsmålen.

Vad gäller arbetsmaskiner bör ekonomiska styrmedel kopplade till miljöklassning av arbetsmaskiner utredas vidare av Naturvårdsverket. Skotrar berörs i dag varken av buller- eller avgaskrav. Vi föreslår att en

lagstiftning om avgaskrav på skotrar, i överensstämmelse med det förslag som Sverige lämnade till EU år 1996, bör införas (föreslås även av Klimatkommittén). För att snabba på introduktionen av nya renare och mindre bullrande maskiner bör fordons- och försäljningsskatter utformas så att miljöanpassade produkter och drivmedel väljs. Miljöklassystem bör i dettas sammanhang vidareutvecklas och ligga till grund för differentierade skatter på exempelvis fordon, skotrar och båtmotorer. Naturvårdsverket bör i sitt uppdrag att utveckla ekonomiska styrmedel kopplade till miljöklassning av arbetsmaskiner även behandla snöskotrar när avgas- och bullerkrav finns fastlagda för dessa. Möjliga alternativ är exempelvis ett återföringssystem enligt modell från kväveoxidavgiften, utskrotningspremier eller att myndigheter och företag ställer krav vid upphandling av entreprenadtjänster.

19.1.6. Persontransporter

Några av de viktigaste hindren för att miljöanpassa persontransporterna är att de miljöanpassade transportslagen ofta inte kan uppfylla resenärernas krav på korta restider och hög bekvämlighet. Dessutom är kunskapen om exempelvis ett miljöanpassat körsätt begränsad. Vägverket får i uppdrag att utveckla en informationsstrategi med syfte att informera hushåll och företag om de miljömässiga och ekonomiska fördelar som kan uppnås med hjälp av åtgärder som effektiviserar transportarbetet.

Vägavgifter bidrar till att framför allt miljökvalitetsmålen Frisk luft och God bebyggd miljö kan nås. För att nå dessa miljökvalitetsmål behövs extra insatser i särskilt utsatta områden. Intrång, buller och hälsoeffekter är några av trafikens allvarligaste miljöproblem, som kan mildras genom att kommunerna ges möjlighet att införa vägavgifter. Intäkterna från systemet bör användas till att bidra till att skapa det hållbara transportsystemet, bl.a. genom att användas för investeringar i kollektivtrafik.

Luftfartsverket bör arbeta vidare med att begränsa flygets miljöpåverkan t.ex. genom att införa en koldioxidparameter i det differentie rade landningsavgiftssystemet. Luftfartsverket bör vara pådrivande i det internationella arbetet inom ICAO för att öka användning av lågemitterande motorer och farkoster. Luftfartsverket bör också arbeta internationellt för att begränsa påverkan på ozonskiktet från höghöjdsflyget, förkorta flygvägar och minimera köbildning i flygtrafiken.

En utredning bör tillsättas med uppgift att, utifrån befintlig kunskap om vilka faktorer som styr fördelningen av trafik mellan transportslagen, utreda möjligheterna att stärka tågets konkurrenskraft och föra över

långväga persontrafik från bil till tåg och kortväga persontransporter från bil till kollektivtrafik, gång och cykel.

19.1.7. Transportinfrastruktur

För hållbara transporter krävs en miljöanpassning av transportinfrastrukturen, t.ex. genom ökad satsning på infrastruktur för kollektivtrafik och hamnar. Med andra ord måste de fysiska förutsättningarna finnas för att hushåll och näringsliv ska kunna välja hållbara transportalternativ. Ett hållbart transportsystem kräver bl.a. utveckling av effektiva omlastningspunkter mellan väg och tåg/sjöfart för att förbättra samverkan mellan transportslagen och ett mycket utvecklat samarbete mellan trafikverken för integrering av samtliga transportslag i infrastrukturplaneringen. Det pågående arbetet med utveckling av miljöanpassade transportsystem på regional nivå (regional MaTs) bör vidare utvecklas.

Transportinfrastrukturens fysiska intrång behandlas under hushållningsstrategin.

19.2. Giftfria och resurssnåla kretslopp

Vårt förslag:

För att sluta materialkretsloppen av varor krävs att varorna är giftfria och utformas så att återvinning möjliggörs. Det handlar om att minska läckaget av såväl gifter som näringsämnen. En resurssnål livscykel innebär också att användningen av material och energi minimeras i varje steg av livscykeln. Slutna materialkretslopp medför ett mindre uttag av råvaror, vilket bidrar till minskad deponering av avfall och ett minskat uttag av naturresurser. Detta bidrar i sin tur till en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

För att klara Kretsloppsstrategin behövs en kombination av främst normativa och informativa styrmedel. För att nå en avgiftning av materialflödena behövs en offensiv satsning på att skapa gemensamma system och regelverk inom EU:

  • krav på att alla kemiska ämnen ska förses med data motsvarande de som krävs för nya ämnen
  • krav på hälso- och miljöinformation för varor
  • avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper.

Problemen med övergödning styrs främst av miljöbalken, EG-direktivet om rening av avloppsvatten och kommande ramdirektivet för vatten. Dessutom behövs ersättning till jordbruket för utförda miljötjänster ungefär motsvarande dagens omfattning.

För avfall finns en rad nyligen beslutade eller kommande regelverk som vi bedömer vara tillräckliga för att nå etappmålen. Det är bl.a. nya EG-direktiv om förbränning och deponering av avfall samt miljöbalken och dess föreskrifter bl.a. renhållningsförordningen som anger deponeringsförbud för utsorterat brännbart avfall från år 2002 samt förbud mot deponering av organiskt avfall generellt från år 2005.

Ett utvidgat producentansvar behövs för att sluta kretsloppen och minska materialflöden.

Vi föreslår informativa styrmedel som ett viktigt komplement till de normativa för att nå avgiftning och resurssnåla materialflöden. Det behövs databaser om kemiska ämnens egenskaper samt information om säker hantering och användning av kemikalier. Vidare behövs information och utbildning om åtgärder för att minimera växtnäringsförlusterna. Miljövarudeklarationer och miljömärkning som anger både innehållet av kemiska ämnen och varornas energi- och materialanvändning är viktiga för att Kretsloppsstrategin ska nås.

Därutöver föreslår vi att regeringen ger följande uppdrag:

  • Kemikalieinspektionen och Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) ges i uppdrag att i samråd bevaka och stödja de små och medelstora företagens miljöarbete
  • Naturvårdsverket ges i uppdrag att: – utreda hur incitamenten till produktion av varor/funktioner med resurssnåla livscykler kan stärkas, bl.a. ska lämpligheten av skatt/avgift på förbränning av avfall bedömas med hänsyn till de totala effekterna på miljön – se över möjligheterna att ge bidrag till åtgärd av enskilda avlopp.
  • Jordbruksverket ges i uppdrag att: – utreda nationella miljövillkor för EU-inkomststöd till jordbruket för att klara miljömålet Ingen övergödning samt hur incitamenten till reducerade kväveläckage kan stärkas.

Kretsloppsstrategin kräver dessutom fortsatt utredning av:

  • En särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EUarbetet med att förse varor med hälso- och miljöinformation (föreslås även av Kemikalieutredningen).
  • Nya och förändrade miljörelaterade skatter, avgifter och panter för att effektivisera flödena av varor/produkter och material i

samhället. Om det visar sig att etappmålen inte nås inom utsatt tid bör förstärkningar av styrmedelsinsatserna utredas i syfte att låta förorenaren betala för de skador som åstadkoms samt effektivisera flödena av varor/produkter och material i samhället.

  • Lagstiftning för att förbjuda ämnen som saknar minimidata år 2010

Regeringen bör dessutom vidta följande åtgärder:

  • ta upp frågan om att ge kommunerna stöd till fosforåtervinning från de Lokala investeringsprogrammen (LIP).

Skälen för vårt förslag

En samlad strategi behövs för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp samt minska de diffusa utsläppen av miljögifter och näringsämnen – en kretsloppsstrategi. Strategin bidrar främst till miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt samt målen rörande avfall och hushållning med material och energi under God bebyggd miljö. Den hushållning med resurser som följer av kretsloppsstrategin bidrar också till att nå målen som rör mark, vatten och bebyggd miljö.

Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter till detaljutformning av förslag, istället pekar vi ut hur man kan gå vidare för att förbättra styrningen mot miljökvalitetsmålen.

Inledning

Ett hinder för att sluta materialkretsloppen är att många varor innehåller giftiga kemikalier och inte är designade på ett sätt som gör det ekonomiskt möjligt att återvinna dem. Ett hinder för resurssnåla livscykler är att de konsumenter som efterfrågar produkter i dag inte har tillräcklig information för att kunna välja den ur miljö- och resursperspektiv bästa produkten.

Materialflöden genom användning av råvaror, varukonsumtion och avfall ger upphov till en rad utsläpp från diffusa källor. För att komma åt dessa behövs ofta en noggrann analys av materialflödena i samhället.

Kretsloppsstrategin innehåller främst normativa och informativa styrmedel samt verktyg som kan användas på frivillig basis av näringslivet. På längre sikt bör de ekonomiska incitamenten för en giftfri miljö och resurssnåla materialkretslopp ses över. Om arbetet med att öka resurseffektiviteten och minska riskerna med kemikalier inte leder till att

etappmålen nås i tid förelås en ny miljöavgiftsutredning med uppgift att se över behovet av nya och förändrade miljörelaterade skatter och avgifter i syfte att låta förorenaren betala för de skador som åstadkoms samt effektivisera flödena av varor/produkter och material i samhället.

Det är viktigt att miljöarbetet i näringslivet med exempelvis miljöledningssystem inriktas på att minska riskerna och avgifta samt sluta kretsloppen i såväl interna processer som genom design av de varor man säljer. Flertalet varor ska vara materialsnåla och energieffektiva, möjliga att renovera och förbättra (uppgraderingsbara) samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. Detta är ett väsentligt led i den långsiktiga strävan mot resurseffektivisering med en faktor 10. Frågan behandlas av Resurseffektiviseringsutredningen (Fi 1999:02).

19.2.1. Avgiftning

Dagens kemikalieanvändning är ett hinder för att sluta kretsloppen. Ett exempel på detta är förorenat slam som hindrar återföring av fosfor till jordbruksmark. Riskerna med kemiska ämnen bör begränsas kraftfullt genom utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper och förbättrad riskhantering.

För att nå en giftfri miljö är det akut att stoppa flödet av ny miljöpåverkan av gifter. Det finns redan i samhället en stor volym miljögifter, bl.a. förorenade områden som måste tas om hand. Det är mycket dyrt att städa i efterhand. För att undvika dessa uppstädningskostnader krävs ett mer proaktivt kemikaliearbete. Ett hinder för utfasning och avveckling av farliga kemiska ämnen är att det har saknats tydliga kriterier för vad som är miljöfarligt. Det har varit en tidsödande process att klarlägga och få internationell acceptans för vilka ämnen som behöver avvecklas eller begränsas. Ett annat hinder är att det saknas kunskaper om egenskaperna hos ett stort antal kemiska ämnen trots att de används på marknaden.

Det behövs kunskaper om egenskaperna hos många av de kemiska ämnen som används. En omfattande kunskapsbank bör byggas upp snarast. Det behövs kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och om varors och tjänsters miljöpåverkan under livscykeln. Användare av de olika kemiska ämnena svarar för att ta fram minimidata. För att minimera företagens kostnader med att ta fram minimidata föreslås att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att i samverkan med berörda branschorganisationer samordna arbetet.

För att målet Giftfri miljö ska nås behövs en rad nya regler. Eftersom varor och tjänster byts på en internationell marknad, samtidigt som EUmedlemsskapet innebär att den nationella handlingsfriheten är beskuren,

bör EU-gemensamma system och regelverk eftersträvas. Internationellt arbete för att driva på kemikaliearbetet främst inom EU är synnerligen viktigt dels för att motverka export av miljöproblem dels av konkurrensskäl. Vi föreslår att ett EU-gemensamt system tas fram med krav på minimidata för kemiska ämnen som används på marknaden. Vidare behöver dessa nya kunskaper kommuniceras ut till marknaden med hjälp av smarta system i form av databaser och miljömärkning av varor och tjänster. Vi föreslår därför att ett obligatoriskt EU-gemensamt system för hälso- och miljöinformation för varor tas fram. Syftet är att varor senast 2010 ska vara försedda med hälso- och miljöinformation och att producenten ansvarar för denna. Därmed skapas möjligheter för hushåll, näringsliv och offentlig sektor att välja bort varor som inte är tillräckligt miljöanpassade.

Vi föreslår att förutsättningarna utreds för att från 2010 förbjuda användning av ämnen som saknar minimidata. Slutligen föreslår vi att särskilt farliga kemiska ämnen fasas ut i enlighet med Kemikalie utredningens förslag. Detta förväntas ge en reduktion av antalet kemiska ämnen som hanteras på marknaden. En stor del av befintliga ämnen kan komma att förbjudas genom att de inte används i tillräcklig omfattning för att användarna ska anse det värt resursinsatsen att ta fram minimidata. Med minimidata ökar möjligheterna att följa upp farlighet och risker. Förutsättningarna för resurshushållning förbättras väsentligt, genom att materialkretsloppen kan slutas och avfallsmängderna minskas.

På sikt bör ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter övervägas, om det visar sig att målen inte uppnås i tid. Exempelvis skulle kemikalier som klassas som farliga men som inte faller för utfasningskriterierna kunna beskattas. Detta är dock inte realiserbart med dagens kunskaper om kemikalier och andra ämnens egenskaper i ett livscykelperspektiv. Detta system kan dock utredas för att bringa klarhet i vilka möjligheter som står till buds och bör på sikt övervägas om det visar sig att målen inte uppnås i tid.

19.2.2. Energi- och materialsnåla kretslopp av varor och tjänster

Varor och tjänster är i dag inte optimerade när det gäller energi- och materialeffektivitet. En orsak är att energikostnaden är en förhållandevis liten andel av totala kostnaden. En annan orsak är att materialen är förorenade av kemikalier så att en resurseffektiv återvinning förhindras. Ytterligare en orsak är att marknaden inte efterfrågar miljöanpassade varor och tjänster i tillräcklig omfattning. Vi föreslår ett antal medel som syftar till att efterfrågan ska förändras och varuutbudet miljöanpassas. För att öka efterfrågan på från miljösynpunkt goda produkter kan den offentliga upphandlingen i kombination med näringslivets miljöarbete utgöra centrala verktyg. Det behövs en utveckling av standardiserade metoder för att göra livscykelanalyser och miljövarudeklarationer. Avgörande är givetvis att dessa metoder också används.

Beskattning i konsumtionsledet som differentieras efter energieffektivitet samt grad av resurseffektivitet och återvinnbarhet kan gynna en introduktion av energi- och resurseffektiva varor, vilket indirekt ger incitament till näringslivet att utveckla energieffektivare produkter. Genom att höja skatten för de sämre produkterna och på så vis finansiera en rabatt för de produkter som är de bästa i en specifik produktgrupp kommer de bättre produkterna snabbare in på marknaden eftersom de billigaste också är de bästa ur miljösynpunkt.

Tillfälliga utskrotningspremier är en bidragsform som anses kunna vara effektiv för att fasa ut gammal ineffektiv teknik, särskilt i kombination till differentierade skatter. Till exempel skulle det kunna vara motiverat att erbjuda utskrotningspremier för gamla kylskåp och frysar, skotrar, båtmotorer, gräsklippare och lampor. En tidsbegränsad premie skulle öka tempot i införandet av ny teknik under förutsättning att det finns ett differentierat system enligt ovan som innebär att de mest miljöanpassade nya produkterna väljs.

Vattnet ska användas så effektivt som möjligt. Minskad vattenförbrukning är väsentlig ur flera aspekter. En minskad vattenförbrukning ger lägre förbrukning av energi och kemikalier bl.a. för avloppsrening samt minskar riskerna för överuttag av grundvatten. Takten i vilken vattenförbrukningen reduceras måste avgöras av lokala förhållanden och resurserna bör prioriteras för områden med vattenbrist. I Grundvattenutredningen (SOU 1995:45) konstaterades att vattenförbrukningen i svenska hushåll kan halveras med befintlig teknik, alltså en faktor 2. Inom en generation borde vi således kunna effektivisera vattenanvändningen med en faktor 4 på vägen mot faktor 10. Detta är inledningsvis en fråga om förbättrad information till hushåll, näringsliv och offentlig sektor om möjligheterna med en minskad vattenförbruk-

ning. För att effektivisera vattenanvändningen föreslår vi att Boverket ges i uppdrag att utreda ett system för individuell vattenmätning i flerbostadshus och hur man kan ställa krav på vatteneffektiv teknik i nya byggnader.

Många stora företag arbetar redan med utgångspunkt från våra förslag medan det kan bli svårt för mindre företag om kompetens och andra resurser saknas. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen, Närings- och teknikutvecklingsverket och Statens Energimyndighet ges i uppdrag att stödja de små och medelstora företagens miljöarbete.

19.2.3. Minskad deponering och säkrare deponier

Det första steget mot att minska deponeringen av avfall är att minimera de mängder som faller utanför kretsloppet. Det kan uppnås genom avgiftning och produktion av varor/funktioner med resurssnåla livscykler. För att minimera miljöeffekterna av de restprodukter som trots allt uppkommer är en rad redan fattade beslut viktiga. Det finns förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall från 2002 och ett förbud mot att deponera organiskt avfall från 2005. Den avfallsmängd som går till deponering påverkas också av deponiskatten. Målet om att halvera mängden deponerat avfall till 2005 bör utvärderas före utgången av 2005. En höjd deponiskatt bör övervägas om måluppfyllelsen varit dålig. Genom att höja deponiskatten stärks incitamenten för avfallsförbränning, vilket måste balanseras genom en skatt eller avgift även på förbränning av avfall. En skatt eller avgift på förbränning av avfall är dock viktig ur fler aspekter. Incitamenten till produktion av varor/funktioner med resurssnåla livscykler behöver stärkas och avfallsimporten motverkas. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda en skatt eller avgift på förbränning av avfall.

Ett flertal branscher arbetar i dag på frivillig basis med producentansvar. Detta arbete bör utvärderas kontinuerligt och ett lagstadgat producentansvar bör på sikt övervägas om frivilligheten inte leder till önskade resultat. En utredning om producentansvaret har tillsatts av regeringen (M 2000:01). Ett utvidgat producentansvar behövs för att sluta kretsloppen och minska materialflödena.

Avfallsmålen styrs också av bestämmelser som redan finns i miljöbalken och föreskrifter kopplade till balken samt av krav i olika EGdirektiv, för vilka tiden för att införliva reglerna i nationella bestämmelser ännu inte gått ut. Utsläppskraven från avfallsförbränningsanläggningar kommer att skärpas enligt ett kommande EG-direktiv.

19.2.4. Kretslopp och minimala förluster av växtnäringsämnen

Produktion och konsumtion av förnybar råvara från t.ex. jord- och skogsbruk är önskvärt ur ett hållbarhetsperspektiv så att förbrukningen av ändliga resurser kan minska. Produktionen och restprodukterna ger dock upphov till övergödning. Förutom jord- och skogsbruk bidrar avlopp, industri, och fiskodlingar till övergödningen.

Anpassning av hur, när och var gödsling ska ske för att minska läckaget styrs av gällande regelverk. Även djurhållning regleras med miljöbalken och tillhörande föreskrifter. Vi föreslår därutöver fortsatta satsningar inom jordbruket för att minska övergödningsproblemet genom dels miljöersättning till exempelvis träda, fånggrödor, utebliven höstbearbetning och anläggning av våtmarker dels informationsinsatser till jordbruket. Informationen kan inriktas på resurshushållning i form av precisionsutfodring och precisionsgödsling. Ett hinder för att sådana åtgärder ska vidtas är att de företagsekonomiska incitamenten är svaga om priserna på produktionsmedlen är låga.

Vad gäller EU:s inkomststöd till jordbruket finns det i dag möjlighet att införa vissa nationella villkor för utbetalningen, s.k. cross compliance. Vi föreslår fortsatt utredning för att undersöka möjligheterna att nyttja detta för att t.ex. införa obligatoriska gödselplaner eller andra åtgärder från de jordbrukare som är mottagare av djur- och arealbidrag i de områden där vi har störst övergödningsproblem. Detta skulle sannolikt dämpa den oekonomiska övergödslingen som i dag äger rum inom svenskt jordbruk, speciellt vad gäller djurgårdar som har egen naturgödsel. Enligt Miljöräkenskaper Rapport 2000:3 är såväl arealersättningen till jordbruket som djurbidraget stöd som kan leda till ökad miljöbelastning i form av kväveläckage och ammoniakavgång, vilket ska beaktas då möjligheterna att ställa nationella miljökrav utreds.

De miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter på jordbruket behöver förstärkas i syfte att nå målet om reduktion av näringsläckaget. Olika alternativa utformningar bör övervägas för att åstadkomma nödvändiga miljöförbättringar på mest effektiva sätt till lägsta kostnad. Systemet bör utformas så att de ekonomiska förutsättningarna för lantbrukarna beaktas.

Den näst största källan till övergödning är avloppen där tillförseln av näringsämnen främst orsakas av människans livsmedelskonsumtion. En omfattande utbyggnad av de kommunala reningsverken kommer att ske fram till 2010 vilket styrs av miljöbalken och föreskrifter kopplade till balken. Även enskilda avlopp regleras i dag av miljöbalken och föreskrifter kopplade till balken. Här föreslås en översyn av möjligheterna att ge statligt stöd i någon form till åtgärder för rening av

enskilda avlopp eftersom åtgärderna är mycket kostsamma och ska genomföras av enskilda hushåll, många sådana med svag betalningsförmåga. När anslutning till konventionella reningsverk inte är ekonomiskt realiserbar kan våtmarker, reaktiva barriärer, filter och sorbenter för upptag av näringsämnen erbjuda lösningar. Dessa s.k. ekotekniska metoder är under ständig utveckling och lämpar sig f.n. bäst för lokala lösningar, särskilt på landsbygden, med god tillgång på mark. Det är också viktigt att utveckla teknik för gemensamhetslösningar.

För att öka återvinningen av fosfor föreslår vi en översyn av möjligheterna med och rimligheten i att ge bidrag från de Lokala investeringsprogrammen (LIP) till kommunerna för investeringar i fosforåtervinning. Forskning pågår för att finna tekniker som förväntas reducera kostnaderna tillräckligt för att göra fosforåtervinningen självfinansierande. Detta kan tala för att avvakta med en bidragsgivning till kommunerna. Dock måste risken att den pågående forskningen inte ger förväntade resultat snabbt beaktas, liksom möjligheterna att använda byggnormen.

Renhållningsverksföreningen har tagit fram ett kvalitets- och certifieringssystem för kompost och rötrester från biologisk behandling i syfte att öka trovärdigheten beträffande kvaliteten för sådant återvunnet avfall.

19.3. God hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö

Vår bedömning:

För att åstadkomma en god hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön krävs att verksamheter bedrivs med hänsyn såväl till markens och vattnets produktionsförmåga som till miljöns kultur- och naturvärden. Uttaget av naturresurser måste balanseras mot tillgångarna. Centrala delar i hushållningsstrategin är:

  • ett varsamt brukande
  • skydd av särskilt känsliga miljöer och resurser samt bevarande av en rik kultur- och naturmiljö
  • miljöanpassad samhällsplanering och byggande

Befintliga normativa, ekonomiska och informativa styrmedel har en fortsatt viktig roll för att genomföra hushållningsstrategin. För odlingslandskapets vidkommande är miljö- och landsbygdsprogrammets ekonomiska miljöersättning avgörande. Det är viktigt att ekonomiska stöd till de areella näringarna utformas så att de ger stor

miljönytta. Frivilliga åtaganden bl.a. från skogsbrukets sida kommer att ha stor betydelse för att nå målen. I det fortsatta arbetet med vattenfrågor bedömer vi att EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer att spela en viktig roll när det implementeras i svensk lagstiftning. Efterhand som erfarenheter av tillämpningen av miljöbalken och anknuten lagstiftning har vunnits kan det eventuellt finnas anledning att överväga förändringar i lagstiftningen.

Vårt förslag:

Regeringen ger myndigheterna följande uppdrag inom ramen för ett varsamt brukande:

  • Fiskeriverket att utreda hur ett dumpningsförbud kan utformas och vilka konsekvenser det skulle kunna få.
  • Skogsstyrelsen att göra en översyn av skogsvårdslagens föreskrifter, bl.a. vad gäller död ved.

Dessutom bör:

  • ansvariga myndigheter för de areella näringarna prioritera information och rådgivning.
  • miljöbalkens regelverk ses över vad gäller anläggande av skogsbilvägar.
  • det bör övervägas om barmarkskörningen behöver regleras genom att krav på en terrängkörningsplan införs i terrängkörningsförordningen.

Regeringen ger myndigheterna följande uppdrag inom ramen för skydd av särskilt känsliga miljöer och resurser samt bevarande av en rik kultur- och naturmiljö:

  • kustlänsstyrelserna att, med stöd av bestämmelserna i sjötrafikförordningen eller miljöbalken, föreslå bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder för fritidsbåtar.
  • Sveriges geologiska undersökning att utveckla och utvärdera frivilliga överenskommelser vad gäller naturgrus och se över behovet av ytterligare styrmedel.

Dessutom bör:

  • Miljöbalkskommittén (M 1999:03) särskilt uppmärksamma hur hanteringen av samråds- och i vissa fall tillståndsplikten för skogsbilvägar kan förbättras.
  • en översyn göras av hur start och landning av flyg i känsliga fjällområden minimeras.
  • centrala myndigheter analysera kunskapsbehovet, utarbeta vägledningar och bistå med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier enligt miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö.

Regeringen ger myndigheterna följande uppdrag inom ramen för miljöanpassad samhällsplanering och byggande:

  • Naturvårdsverket att i samverkan med Boverket utveckla ett rikstäckande handlingsprogram för annat buller än trafikbuller.
  • Boverket att i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen.
  • Boverket att föreslå former för ett nationellt samråd för hur miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska kunna omsättas i pla ner och program på olika nivåer, samt följa upp det regionala och lokala arbetet med planer och strategier.
  • Boverket att följa upp och utveckla användningen av strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar i planeringen.
  • Trafikverken och Försvarsmakten att genomföra bullerbegränsande åtgärder enligt det rikstäckande handlingsprogrammet för trafikbuller och att till 2005 utveckla ett utvidgat handlingsprogram.

Dessutom bör:

  • centrala myndigheter analysera kunskapsbehovet, utarbeta vägledningar och bistå med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier enligt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
  • Naturvårdsverket ges ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för arbetet med bullerfrågor.
  • transportmyndigheterna fullfölja arbetet med utveckling av metod för att mäta transportsektorns påverkan på natur- och kulturmiljö i syfte att beakta miljö- och resurshushållningsfrågor på ett tillfredsställande sätt.

En viktig del i hushållningsstrategin är styrningen via miljöbalken och plan- och bygglagen. Dessa frågor behandlas i nästa avsnitt 19.4. Där förslås bl.a. ändringar för att tydliggöra kopplingen till miljömålen. Andra viktiga frågor som rör miljö och hushållning utvecklas i kap. 23 om kommuner och länsstyrelser.

Skälen för vår bedömning

En samlad strategi behövs för att skapa god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – en hushållningsstrategi. Strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Den hushållning med resurser som följer av effektivitets- och kretsloppsstrategierna bidrar också till att nå dessa miljökvalitetsmål samtidigt som hushållningsstrategin bidrar till att genomföra dessa andra strategier.

Hushållningsstrategin handlar om att skapa hållbara produktionsbetingelser för ekosystemen, att slå vakt om natur- och kulturmiljövärden samt att främja en miljöanpassad användning av mark, vatten och bebyggd miljö. Strategin ska medverka till att verksamheter bedrivs med hänsyn såväl till markens och vattnets produktionsförmåga som till miljöns kultur- och naturvärden. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö innebär också att ge miljö- och resurshushållningsfrågor en tillfredsställande tyngd vid val av handlingsalternativ och vid avvägningar mellan olika intressen och att låta långsiktiga hänsyn väga tyngre än kortsiktiga vinster. Om de långsiktiga miljövinsterna innebär ökade kostnader för stunden är det inte alltid företagsekonomiskt rationellt på kort sikt att bruka marken och vattnet på det sätt som innebär långsiktigt god hushållning. När det gäller areella näringar krävs det i många fall en kombination av statligt stöd till brukaren och normativa styrmedel för att värna om kvaliteter som exempelvis ett öppet landskap och goda förutsättningar för biologiskt mångfald. Vid planering och byggande behövs metoder utvecklas för att tillgodose miljö- och resurshushållningsaspekter i ett långsiktigt perspektiv.

Hushållningsstrategin har relevans både för pågående och nya verksamheter. Vår miljö förändras ständigt. Nya verksamheter kommer till och andra försvinner. En god hushållning omfattar både att ta tillvara värden som skapats och skapas av olika verksamheter och att utnyttja miljöns produktionsresurser effektivt och balanserat God hushållning med knappa resurser underlättas genom att värdet av att bevara biologisk mångfald, natur- och kulturmiljö samt hållbara vattenresurser tydligt vägs in vid beslut om nyttjande av resurser och användning av mark. En

väsentlig del i strategin är därför kunskapsuppbyggnad och metodutveckling.

Frivilliga åtaganden är av stor betydelse även för hushållningsstrategin.

Hushållningsstrategin omfattar både bevarande och utveckling av miljön. Detta kräver en utvecklad samverkan mellan olika intressen och aktörer och en fungerande kunskapsförsörjning. Ett viktigt inslag i strategin är därför ett brett och samlat samråd när miljökvalitetsmålen omsätts i planer och program på olika nivåer. I kap. 23 föreslås bl.a. att regionala miljö- och hushållningsprogram bör utarbetas för fjällen och i kap. 19.4 diskuteras behovet av att länsstyrelserna utvecklar åtgärdsprogram för att miljökvalitetsmålen ska nås.

Hushållningsstrategin är indelad efter vilka grundläggande värden som ska värnas och om verksamheten som ska styras är pågående eller ny. Det innebär en uppdelning på

  • ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden,
  • skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarat liksom den biologiska mångfalden. Här ingår även att restaurera och återskapa värden som gått förlorade,
  • miljöanpassad samhällsplanering och byggande för att skapa hållbara bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

De styrmedel som i dag finns för att uppnå en god hushållning är framför allt lagar och regler samt ekonomiska styrmedel. Vilken hänsyn som krävs i pågående verksamheter och villkoren för nya verksamheter som kräver tillstånd, styrs framför allt av normativa styrmedel. Pågående verksamheter styrs även i stor utsträckning av ekonomiska styrmedel och informativa styrmedel.

Det finns i miljöbalken och annan lagstiftning ett antal hänsynskrav som vi bedömer i stort är tillräckliga för att styra mot miljökvalitetsmålen med en förstärkt tillämpning. Förslag till förstärkningar av de normativa styrmedlen redovisas i avsnitt 19.4. Efterhand som erfarenheter av tillämpning av miljöbalken och anknuten lagstiftning med vägledning av miljömålen har vunnits kan behov av eventuella förändringar i lagstiftningen övervägas.

EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer att ha stor betydelse för att klara miljökvalitetsmål med anknytning till vatten. För vattnet gäller att många olika önskemål om nyttjande ska samsas om samma resurs. Ett mångbruk förutsätter en brukningsplan för hela avrinnings-

området, vilket ligger väl i linje med EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Miljöersättning enligt miljö- och landsbygdsprogrammet är avgörande för att miljökvalitetsmålen ska nås. Ersättningarna behöver ses över regelbundet vad gäller inriktning och miljöeffekter. Fortsatt ekonomiskt stöd är en förutsättning för fortsatt nyttjande och bevarande av ett rikt och varierat odlingslandskap.

Frivilliga åtaganden, särskilt inom ramen för certifiering, har haft stor betydelse inom skogsbruket. Möjligheterna till liknande åtaganden från övriga areella näringar bör undersökas. I dag omfattar miljöledningsarbetet sällan kulturmiljöaspekten, varför möjligheter att integrera kulturmiljöfrågorna och ta tillvara olika näringars kulturarv bör utvecklas. Detta är i linje med den breddning av miljöpolitiken som miljökvalitetsmålen innebär.

Tyngdpunkten i denna strategi ligger på dagens normativa styrmedel som exempelvis

Strategin bärs också upp av en rad befintliga stöd till samhällssektorerna. För att nämna några väsentliga:

  • Miljöersättning till jordbruket för bl.a. anläggning och återställande av våtmarker och småvatten, arealbidrag för ekologisk odling, resurshushållande konventionellt jordbruk, bevarande av biologisk mångfald i betesmarker, återskapande och bevarande av slåtterängar samt för bevarande av hela kulturmiljöer på brukningsenheter som är rika på lämningar av äldre markanvändning i jordbruket.
  • Stöd till fiskerinäringen
  • Prisstöd till rennäringen
  • Stöd till åtgärder inom skogsbruket
  • Statsbidrag för omhändertagande av oljeavfall m.m. från fartyg.
  • Bidrag till kulturmiljövård

Skälen för vårt förslag

Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter till detaljutformning av förslag. Istället pekar vi ut hur man kan gå vidare för att förbättra styrningen mot miljökvalitetsmålen.

19.3.1. Varsamt brukande

Ett varsamt brukande av marken och vattnet innebär förutom att produktionsförhållandena inte ska försämras att värna om den biologiska mångfalden. Det innebär också att historiska värden och kontinuiteten i brukandet ska tas tillvara och att irreversibla skador ska undvikas eller minimeras.

Åtgärder som syftar till att bibehålla den långsiktiga produktionsförmågan i mark och vatten eller fortsatt nyttjande av befintliga anläggningar torde till en del vara win-winlösningar, som för att genomföras främst kräver information och rådgivning från samhällets sida. Ökad information behövs också vad gäller vilken hänsyn som krävs i förvaltningen av mark, vatten och den bebyggda miljön. Vi lägger därför flera förslag om informationskampanjer, rådgivning och utbildning.

För jordbrukets del behövs utökad information och rådgivning om åtgärder för att vidmakthålla en god produktionsförmåga och för ökad hänsyn till biologisk mångfald och kulturmiljön.

Det är särskilt viktigt att skogsvårdsorganisationen informerar och utbildar skogsägare om hur de ska agera för att miljökvalitetsmålet Levande skogar ska kunna nås. För skogsbrukets del innebär detta utökad rådgivning om kulturmiljöhänsyn och bevarande av den biologiska mångfalden. Genom informations- och rådgivningsinsatser byggs en ökad medvetenhet om dessa värden upp. Vi föreslår en översyn av skogsvårdslagens föreskrifter bl.a. vad gäller död ved. Samråds- och i vissa fall tillståndsplikten för skogsbilvägar fungerar inte alltid tillfredsställande. Vi föreslår att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) särskilt bör uppmärksamma hanteringen av denna typ av ärenden.

Fiskeriverket bör informera fiskenäringen också lokalt och regionalt om vad den behöver göra för att nå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Information och rådgivning vad gäller utsättningar är viktigt för att nå målen. Statsbidrag till fiskerinäringen måste utformas i linje med en ekologiskt hållbar utveckling. Förutsättningarna för att inrätta ett dumpningsförbud för bifångster till havs bör ses över, då detta kan vara

ett effektivt sätt att begränsa bifångsterna. Kostnaderna och konsekvenserna synliggörs genom att man tvingar fiskebåtarna att ta med bifångsterna till hamn. Ett dumpningsförbud skulle också förbättra möjligheterna att följa upp hur stora bifångsterna är.

För att reglera barmarkskörningen i fjällvärlden finns det skäl att införa krav på terrängkörningsplan i terrängkörningsförordningen. Naturvårdsverket har tidigare föreslagit ett sådant tillägg i förordningen. Planens syfte skulle vara att kanalisera den barmarkskörning, främst i samband med renskötseln, som är undantagen terrängkörningsförbudet.

19.3.2. Skydd av särskilt känsliga miljöer och resurser samt bevarande av en rik kultur- och naturmiljö

Ett skydd av särskilt känsliga eller värdefulla miljöer innebär att olika verksamheter måste bedrivas med hänsyn till att de värden som finns i dessa miljöer ska finnas kvar. Det handlar då inte enbart om kultur- och naturvärden utan även om att skydda t.ex. vattenområden för vår dricksvattenförsörjning. Bevarande av en rik kultur- och naturmiljö innebär bl.a. att representativa delar av vårt kulturarv är bevarat liksom den biologiska mångfalden. I strategin ingår även att restaurera och återskapa värden som gått förlorade. För biologisk mångfald krävs åtgärdsprogram för bevarande av hotade arter, liksom långsiktigt skydd av naturområden som representerar olika biotoper. Det är också viktigt att förebygga att hot uppstår mot arter som i dag inte är hotade. Fortsatt och kontinuerlig kartläggning av arters situation är en viktig förebyggande åtgärd.

Skyddet av såväl befintliga som lämpliga framtida grund- och ytvattentäkter måste förbättras. Nuvarande lagstiftning ger möjlighet till skydd av befintliga vattentäkter, denna möjlighet nyttjas dock inte fullt ut. Förslag om att utreda förutsättningarna för ytterligare skydd av vattentäkter läggs i avsnitt 19.4.

För att underlätta ett varsamt brukande och en god förvaltning av miljön krävs i många fall mer kunskap. Vi föreslår att centrala myndigheter ges i uppdrag att analysera kunskapsbehovet, utarbeta vägledningar och bistå med rådgivning för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. För att miljömålen effektivt ska kunna vägleda det regionala och lokala miljöarbetet behövs ett utvecklat underlag på regional nivå. Regionala miljöunderlag som föreslås i kap. 23, bör ge en samlad belysning av frågor om miljö, hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen.

En översyn av representativiteten i urvalet av riksintressen behöver göras. (Se vidare avsnitt 19.4.) För att skydda vissa särskilt sårbara eller unika värden föreslås i kap. 11–17 reservatsbildningar, biotopskydd och naturvårdsavtal samt vattenskyddsområden.

Tystnad är en miljökvalitet som blir mer och mer sällsynt. I syfte att värna om våra kvarvarande ”tysta” områden föreslår vi åtgärder för att kanalisera bullret. Vi föreslår att kustlänsstyrelserna ges i uppdrag att utreda förutsättningarna att inrätta bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder för fritidsbåtar. Vi föreslår även att möjligheterna att begränsa start och landning av flyg i känsliga fjällområden ska utredas.

Naturgrus är en ändlig resurs som kräver speciell uppmärksamhet och där det krävs en ökad styrning av uttagen. Vi föreslår att Sveriges geologiska undersökning ges i uppdrag att utveckla och utvärdera frivilliga överenskommelser vad gäller naturgrusanvändning. Uppdraget bör även innefatta en översyn av behovet av ytterligare styrmedel för att nå etappmålet.

19.3.3. Miljöanpassad samhällsplanering och byggande

Utvecklingen av de styrmedel som krävs för en ökad miljöanpassning i planering och byggande vad gäller miljöbalken och plan- och bygglagen utvecklas närmare i avsnitt 19.4. Genom att bestämmelser om hushållning med mark och vatten arbetats in i miljöbalken har kopplingen mellan markanvändnings- och miljöfrågorna förtydligats och möjligheterna har stärks att få till stånd samordnade och sektorsövergripande bedömningar. Därmed betonas miljöfrågornas betydelse i pla neringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. Bestämmelserna får genomslag i mål och ärenden som berör frågor om hushållning med naturresurser vid tillämpning av såväl miljöbalken som annan markanvändningslagstiftning.

Miljöanpassad samhällsplanering och byggande handlar dels om arbetet med att i ett bredare perspektiv skapa förutsättningar för att utveckla en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur, dels om miljöanpassning vid lokalisering och utformning av byggnader och anläggningar och hur den byggda miljön förändras och förvaltas. Kunskapsunderlag behövs till ledning bl.a. för arbete med exploatering och förvaltning, för arbete med ärendehantering, tillsyn och rådgivning enligt lagstiftning, för utveckling av program och strategier på miljö- och

resurshushållningsområdet och för att kunna skapa en helhetssyn på miljön i samhällsplaneringen. Vi föreslår att berörda centrala myndigheter analyserar kunskapsbehovet, utarbetar vägledningar och bistår med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier enligt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse och anläggningar har påtagliga effekter för miljön i både begränsad och vid mening. Miljön utsätts för påfrestningar genom bl.a. ingrepp i mark- och vattenområden och genom förbrukning av naturresurser och energi. Avfall, restprodukter, miljöstörande utsläpp och andra störningar som mark, luft och vatten utsätts för är i hög grad ett resultat av det moderna industrisamhället.

Hinder för att tillgodose hushållning och miljöhänsyn vid planering, exploatering och förvaltning är bland annat att miljö- och resurshushållningsfrågor inte åsätts något värde och därför inte utreds tillräckligt i tidiga skeden i planeringsprocessen. Ofta är det tekniska och kortsiktiga ekonomiska avvägningar som ligger till grund för de lösningar som väljs. Miljönytta och miljökostnader integreras inte på ett tillfredsställande sätt i alternativdiskussionerna. Genom kompensationsåtgärder kan miljökvaliteter åsättas ett värde. Principen innebär att negativa effekter för miljön i första hand ska undvikas eller minimeras och i andra hand ersättas genom kompenserande åtgärder.

Kvalitetsgranskningen av de bedömningar som görs behöver stärkas. Vi välkomnar arbetet med utveckling av metoder för att mäta transportsektorns påverkan på natur- och kulturmiljön och förutsätter att transportmyndigheterna fullföljer detta arbete. Boverket bör följa upp och utveckla användningen av strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar i planeringen.

Hinder för att tillgodose hushållning och miljöhänsyn vid planering, exploatering och förvaltning kan vara bristande samordning och förutseende. Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Enligt riksdagens riktlinjer för samhällsplanering ska de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägle dande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. Genomförandet förutsätter samordning av arbetet mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer på alla nivåer i samhället. Boverket föreslås få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen

Planeringen för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling ska främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Inom avgränsade områden på regional och lokal nivå blir behovet av att samordna åtgärder för att uppnå olika miljökvalitetsmål tydligt. Länsstyrelsernas allmänt tillgängliga databaserade regionala miljöunderlag med regionala miljömål, regionala åtgärdsstrategier och kunskapsunderlag bör utgöra en samlad utgångspunkt för länsstyrelsernas, kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Den kommunala översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen kan lägga en grund för ett sådant sektorsövergripande synsätt i kommunerna.

Som framgår av förslagen under respektive miljökvalitetsmål i kap. 4–18 kan den kommunala översiktsplaneringen spela en viktig roll i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, både genom att illustrera geografiska aspekter av miljömålen och åskådliggöra kommunens intentioner på miljöområdet.

Det behövs stimulans och stöd för att få igång ett brett arbete på olika nivåer beträffande dessa frågor. Det första etappmålet under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö handlar om att utveckla underlag om viktiga frågor för en ekologiskt hållbar utveckling av den byggda miljön som tillsammans med underlag beträffande andra nationella mål kan ge vägledning för fysisk planering och samhällsbyggande. Vi föreslår att arbetet med miljökvalitetsmålet läggs till grund för ett brett och samlat samråd om hur det ska kunna omsättas i planer och program på olika nivåer. Det ger möjligheter att tillvarata erfarenheterna från arbetet med lokala Agenda 21, nyttiggöra forskningsresultat samt identifiera behov av metodutveckling och försöksverksamhet. En lägesredovisning av länsstyrelsernas och kommunernas arbete med utveckling av program och strategier bör göras. Boverket bör ges i uppdrag att föreslå former för ett nationellt samråd för hur miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska kunna omsättas i planer och program på olika nivåer, samt följa upp det regionala och lokala arbetet med planer och strategier.

Trafikverken och Försvarsmakten har redovisat förslag till åtgärdsprogram för att begränsa trafikbullerstörningar som innefattar såväl bullerskyddsåtgärder som insatser för att minska bullret vid källan. Vi föreslår att myndigheterna ges i uppdrag att genomföra föreslagna åtgärdsprogram. Ett rikstäckande handlingsprogram för annat buller än trafikbuller i olika miljöer bör också tas fram. Hänsyn bör tas till

utvecklade riktvärden för buller och programmet bör samordnas med motsvarande program för trafikbuller. Vi föreslår att Naturvårdsverket i samverkan med Boverket ges i uppdrag att utveckla ett sådant handlingsprogram. Naturvårdsverket bör ges ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för arbetet med bullerfrågor.

19.4. Lagstiftning m.m.

Vårt förslag:

Vi föreslår att miljöbalken ändras så att

  • det införs ett obligatoriskt krav på redovisning mot miljömålen i miljökonsekvensbeskrivningar,
  • varje myndighet som ska tillämpa miljöbalken ska se till att det finns ett underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå, samt att
  • länsstyrelserna får i uppdrag att ställa samman underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå.

Vi föreslår att plan- och bygglagen ändras så att det förs in ett obligatoriskt krav på att översiktsplaner skall innehålla kommunens syn på vad miljömålen innebär för mark- och vattenanvändningen i kommunen samt hur kommunen avser att verka för att miljömålen ska kunna uppnås.

Vi föreslår att Miljöbalkskommittén närmare ska utreda förutsättningarna för att

  • i miljöbalken respektive plan- och bygglagen föra in en allmän hänvisning till miljömålen,
  • knyta arbetet med att ta fram miljökvalitetsnormer närmare miljömålsarbetet,
  • bredda utredningen i samband med att framtagande av åtgärdsprogram kopplade till miljökvalitetsnormer,
  • införa ett formellt fastställelseförfarande av åtgärdsprogram,
  • stärka sambanden mellan miljömålsarbetet och bestämmelserna om skydd av områden,
  • i hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken införa skydd för värdefulla grund- och ytvattentillgångar,
  • utreda förutsättningarna för att i 12 kap. 6 § miljöbalken knyta samrådskrav även till åtgärder inom kulturpräglade områden,
  • utvärdera huruvida miljöbalkens kostnads-, ersättnings- och omprövningsregler motverkar miljömålsarbetet, samt
  • ur ett miljömålsperspektiv utreda konsekvenserna av att vissa lagar inte ingår i miljöbalken och huruvida den knytning som i förekommande fall finns med miljöbalken är ändamålsenlig.

Vi föreslår att det i kap. 20 föreslagna miljömålsrådet får i uppdrag att följa

  • huruvida det finns anledning att på ett tydligare sätt reglera ansvaret för miljöövervakningen,
  • hur samspelet fungerar mellan miljömålen och tillämpningen av olika lagar med relevans för miljön.

Vi föreslår att det tillsätts en utredning med uppdrag att närmare analysera sambandet mellan miljömål, frivilliga överenskommelser och lagstiftningen. Vidare föreslår vi att det tillsätts en utredning med uppdrag att analysera förutsättningarna för att i 12 kap. plan- och bygglagen föra in en ingripandegrund avseende kommunala bindande planer som strider mot miljökvalitetsmålen.

Vi föreslår att ansvariga myndigheter ska se över urval och avgränsningarna av riksintresseområden enligt 3 kap. miljöbalken samt att berörda myndigheter utvecklar närmare underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken.

Vår bedömning:

Miljöbalkens och plan- och byggnadslagstiftningens regler bör utvecklas så att miljömålen tydligare kan knytas till lagstiftningen och därmed bli ett bättre stöd för tillämpningen. Vi anser att bl.a. en sådan ändring är nödvändig för att målen ska kunna bli en tydlig utgångspunkt vid bl.a. prövning, tillsyn och planläggning. Vi lämnar exempel på förslag till ändringar som är särskilt viktiga som stöd för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Vi pekar på ett antal punkter där vi anser att Sverige bör driva på inom EU för att stärka de rättsliga förutsättningarna för en aktiv miljöpolitik.

Skälen för vårt förslag:

Oavsett om merparten av miljömålsarbetet kommer att ske på frivillig väg eller med användning av andra styrmedel än de normativa, har vi funnit att lagstiftningen har en viktig funktion i detta sammanhang. För att lagstiftningen bättre ska kunna fungera som ett verktyg för att uppnå miljökvalitetsmålen bör den dock i vissa avseenden förstärkas.

I tilläggsdirektiv till Författningsutredningen (Ju 1999:13) konstateras att det numera torde råda enighet om att frågor om skydd för miljön bör ha en mer övergripande placering i rättsordningen. Vidare sägs att ”Sverige ska vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör, i enlighet med den rättsutveckling som har skett i Norge och Finland samt inom EU, en bestämmelse om skydd för miljön införas i regeringsformen” (se tilläggsdirektiv 2000:21). En grundlagsfäst regel till skydd för miljön kan väntas få en stor betydelse för frågornas aktualitet och skulle ge förutsättningar för att rättsordningen på ett sammanhållet sätt lyfter fram miljöfrågornas betydelse. I det följande redovisar vi ett antal förslag till ytterligare förstärkningar som vi har bedömt vara särskilt viktiga som stöd för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Det är fråga om ändringar i miljöbalken och plan- och bygglagen och i huvudsak sådana som direkt har bäring på miljömålen, ändringar som vi finner att ligger väl i linje med Författningsutredningens uppdrag. Vi lämnar utkast till lagtekniska lösningar för sådana förslag.

Vi har övervägt även andra författningsändringar och i det följande resonerar vi allmänt kring ett antal sådana exempel.

I det följande lämnar vi sålunda ett antal förslag till ändringar dels i miljöbalken, dels i plan- och bygglagen; ändringar som på olika sätt är viktiga för att uppnå miljökvalitetsmålen. Förslagen har olika karaktär och verkan, där vissa avser att

1. närmare knyta lagen till miljömålen (miljökvalitetsmålen och delmål

till dessa) och därmed tydligare peka på att ledning för bedömningar enligt lagen kan hämtas i miljömålen,

2. säkerställa att i olika ärenden bedömningar obligatoriskt görs med

hänsyn till miljömålen,

3. säkerställa att det allmänna sörjer för att det finns tillgängligt ett

kunskapsunderlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå,

4. säkerställa att myndigheter prioriterar åtgärder med avseende på att

miljömålen ska uppnås,

5. mer direkt kunna användas som stöd för åtgärder med syfte att

främja miljömål,

6. säkerställa allmänhetens delaktighet i miljömålsarbetet.

Eftersom vi har funnit att miljöbalken och plan- och bygglagen är de lagar som tydligast bör ha betydelse för miljömålsarbetet, har vi begränsat våra förslag till att avse dessa lagar. I avsnitt 19.4.10 resonerar vi dock kring annan lagstiftning med relevans för miljömålens genomförande och i kap. 4–18 redovisar vi under respektive delmål förslag till vissa ändringar som är mer tydligt knutna till särskilda sakfrågor.

19.4.1. Miljöbalken och ett strategiskt miljömålsarbete

Mycket av störningar från punktkällor har reducerats inte minst rela terat till tillämpningen av miljöskyddslagen (numera 9 kap. miljöbalken) och miljöstörningarna har efterhand delvis ändrat karaktär med ett ökat inslag av s.k. diffusa källor. Fortfarande har dock miljöbalkens förprövningsregler en stor betydelse för att ange utsläppsgränser i det enskilda fallet och därigenom indirekt för miljösituationen i stort. Grundläggande för sådan prövning är att myndigheterna har ett ordentligt bedömningsunderlag, redovisat bl.a. i miljökonsekvensbeskrivningar. Sådan redovisning bör ha en utgångspunkt i miljömålen. Som kommer att utvecklas i det följande spelar regionaliseringen och den lokala anpassningen av miljömålen en stor roll för bedömningen i enskilda fall. Ofta är det först sedan det finns ett sådant material det mer konkret går att avgöra vad målet bör innebära för tillämpningen. Även vägningen mellan eventuellt motstridiga miljömål underlättas om det finns ett regionalt eller lokalt anpassat underlagsmaterial.

Men det finns även i andra fall ett nära samband mellan balken och målen och där vi har funnit att det finns anledning att se över balkens regler. Miljöbalkens regler kan sålunda i flera avseenden användas för att driva frågor mot miljökvalitetsmålen och för att öka allmänhetens

engagemang. T.ex. kan beslut om miljökvalitetsnormer användas för att operationalisera miljömål om viss miljökvalitet, t.ex. delmål under Frisk luft. Beslut om skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken är ett annat sådant exempel som har stor betydelse för att uppnå vissa miljömål. Det kan enligt delmål till Grundvatten av god kvalitet röra sig om beslut om vattenskyddsområden jämte skyddsföreskrifter, eller beslut om att inrätta naturreservat enligt delmål till Levande skogar. Vi anser att miljökvalitetsmålen bör användas som en grund för hur berörda myndigheter prioriterar sin verksamhet.

Vi har uppmärksammat att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) enligt sina direktiv (Dir. 1999:109) kommer att utreda miljöbalkens regler i flera avseenden. Detta har stor betydelse för miljömålsarbetet. Miljöbalkskommittén ska sålunda ägna särskilt intresse åt följande frågor:

  • tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter,
  • frågan om hur 3 och 4 kap. miljöbalken ska integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken,
  • miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområden,
  • miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på konsekvensbeskrivningarna,
  • prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken,
  • kostnadsmässiga konsekvenser av miljöbalkens tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade,
  • tillsynens effektivitet samt dess förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001,
  • avgiftssystemet och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv,
  • miljösanktionssystemet, dess effektivitet och samspel med andra myndighetsingripanden,
  • utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. miljöbalken och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem.

Förutom våra egna förslag till författningsändringar anger vi i de följande avsnitten ett antal frågor, med avseende på miljömålsarbetet, som vi anser att närmare bör utredas, eventuellt av Miljöbalkskommittén.

19.4.2. Fråga om övergripande knytningar mellan miljöbalken och miljömålen

Miljömålen har i sig ingen egentlig plats i den svenska normhierarkin men kan, bl.a. med miljöbalkens regler som instrument, i stor utsträckning operationaliseras, dvs. omvandlas till bindande handlingsregler som kan tillämpas i enskilda fall.

För att i övrigt förbättra möjligheterna för miljömålen att få ett genomslag vid tillämpningen av miljöbalken, kan det övervägas att tydligare koppla målen till lagstiftningen. Dels lämnar vi i avsnitt 19.4.4 konkreta förslag till sådan knytning i enskilda operativa regler när det gäller underlag i miljökonsekvensbeskrivningar och miljöunderlag, dels resonerar vi i avsnitten 19.4.3–19.4.8 kring ett antal andra sådana sätt.

I detta avsnitt diskuteras kring olika sätt att manifestera miljömålen som sådana i lagstiftningen (miljöbalken) och vilka rättsliga konsekvenser det i så fall skulle föra med sig. Huvudfrågorna är dels huruvida sambandet mellan miljöbalken och miljömålen behöver göras tydligare för tillämpningen, dels på vilket sätt det i så fall bör ske. Med andra ord går det att göra miljömålen direkt bindande, eller bör eller kan målen i övrigt ges ett ökat allmänt stöd i lagstiftningen.

Miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, anger att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken och miljömålen har således ett gemensamt syfte; en ekologiskt hållbar utveckling. Och i förarbetena till miljöbalken hänvisas på flera ställen till miljömålen, se t.ex. prop. 1997/98:45 del 1 s. 154 och del 2 s. 8. ”Av riksdagen fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär…. Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling.”

Även om förutnämnda förarbetsuttalanden visar på sambandet mellan miljömålen och balken, kan det övervägas att göra knytningen starkare. Men det är då viktigt att peka på att miljömålen i och för sig kan utgöra ett tolkningsunderlag, utan någon koppling vare sig i förarbetena eller lagstiftningen. Så har den typen av material använts tidigare, bl.a. i miljörättsliga sammanhang. Eftersom det finns olika tolkningar av begreppet hållbar utveckling och eftersom såväl miljöbalken som miljömålen tar sikte på den ekologiskt hållbara utvecklingen, så kan det dock för att säkra måluppfyllelsen och för att öka förutsebarheten finnas anledning att närmare styra upp vilket tolkningsmaterial som är relevant. Problemet är annars att få tillämparna av balken att se kopplingen till miljömålen och att handla därefter på ett mer systematiskt sätt. Sett ur

det perspektivet blir den primära frågan framför allt vilken ambitionsnivå genomförandet bör ha, dvs. hur styrande miljömålen ska vara för tillämpningen.

Det tydligaste och kraftfullaste sättet att knyta miljöbalken närmare miljömålen är att i lagstiftningen ange att målen är direkt bindande för tillämpningen. Detta skulle kunna göras t.ex. genom att en allmän knytning formuleras i miljöbalkens portalparagraf. Men också genom att det t.ex. i 16 kap. anges att tillstånd, godkännande eller dispens inte får lämnas i strid mot miljömålen, på motsvarande sätt som vad gäller bindande planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) eller miljökvalitetsnormer (se 16 kap. 4 respektive 5 §§miljöbalken).

Vad gäller frågan om att låta miljömålen bli bindande för en tillståndsprövning kan paralleller dras t.ex. till den numera upphävda vattenlagen (1983:291) och till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Dessa lagar angav, i 3 kap. 1 § respektive 4 kap. 3 §, som allmän förutsättning att tillstånd inte fick ges, bl.a. om det mötte hinder från ”allmänna planeringssynpunkter”, dvs. utgångspunkter innefattande bl.a. miljömålen. Det finns sålunda möjlighet att lagtekniskt formulera en regel som på motsvarande sätt skulle göra miljömålen mer eller mindre bindande. Det är emellertid svårt att tillämpa så öppna bestämmelser och för den enskilde att förutse vilka krav som kommer att ställas. Dessutom torde, för det fall en exploatering skulle nekas med hänvisning till en sådan regel, hinder redan möta vid en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna sedda i ljuset av miljöbalkens portalparagraf.

Det kan även övervägas att i några av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. hänvisa till miljömålen. En sådan regel är den i 2 § om kunskapskravet. Här kan dock invändas att kraven mot den enskilde går för långt. Beroende på verksamhetens eller åtgärdens möjliga skadeverkningar skulle i och för sig kunskapskravet kunna ställas olika starkt. Vi har dock funnit att det är mer angeläget att ställa dessa krav i samband med redovisningar i miljökonsekvensbeskrivningar, dvs. i vissa ärenden där någon ansöker om tillstånd till åtgärder eller verksamheter med större miljöpåverkan.

En annan hänsynsregel där frågan kan aktualiseras är skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. dvs. att den bestämmelsen skulle ändras så att den hänvisar till att avvägningen ska göras med utgångspunkt i miljömålen. Vi har dock avstått från att föreslå detta eftersom, med miljömålens skiftande grad av exakthet, ett sådant krav gör det svårt att i förväg förutse var kravnivån kommer att läggas i enskilda fall. Att vid bedömningen hänsyn bör tas till miljömålen, framgår redan av förarbetena till miljöbalken, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 24.

Med tanke på målens och även delmålens övergripande karaktär har vi sålunda funnit att målen – om de inte enbart används för argumentation – måste operationaliseras för att kunna tillämpas i enskilda fall. Vi anser därför att det inte är möjligt att föra in en bestämmelse i miljöbalkens portalparagraf med innebörd att miljömålen ska tillämpas. Rättssäkerhetskrav, bl.a. på förutsebarhet, utgör hinder mot att göra så. Även att ange att målen ska iakttas eller beaktas kan, mot bakgrund av målens skiftande karaktär knyta tillämpningen för hårt mot målformuleringarna och därför vara tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt.

En annan lösning kan vara att föra in målsättningarna som sådana direkt i lagstiftningen, dvs. att göra miljömålen till målsättningar för miljöbalken. I varje fall vissa av målen har den karaktären att det borde vara möjligt att föra in dem som målsättningar i lagen. Som vi pekar på under avsnitt 19.4.3 kan en sådan lagstiftningsteknik dessutom underlätta för införlivande av vissa EG-direktiv som bygger på den formen av lagtekniska lösningar. En fördel skulle vara att det blev klarare vilka miljömål som avses men samtidigt riskerar systemet att bli stelbent på ett icke önskvärt sätt. En sådan lösning kräver därför omfattande överväganden, inte minst hur målen ska verka utanför balkens tillämpningsområde.

Ett alternativ som vi har funnit vara möjligt att genomföra, är att i ett nytt tredje stycke till 1 kap. 1 § föra in en allmän hänvisning till miljömålen, t.ex. att av riksdagen antagna miljökvalitetsmål och delmål till dessa ger ledning för att bedöma vad som krävs för att nå en hållbar utveckling. Att föra in en hänvisning till miljömålen, med en förklaring till vilken funktion målen har, skulle innebära ett förtydligande för tillämpningen. En sådan hänvisning har i och för sig inte samma kraft som de ovan diskuterade lösningarna men träffar hela balkens tillämpningsområde, dvs. i princip alla åtgärder eller verksamheter som är relevanta för miljöbalkens mål.

Med tanke på att vi föreslår ett antal knytningar mellan miljöbalken och miljömålen, i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar, och eftersom miljöbalken ännu inte har hunnit tillämpas i någon större omfattning, avstår vi dock från att nu lämna några konkreta förslag till en mer allmän knytning. Vi anser att det är angeläget att dessa frågor följs upp och övervägs ytterligare i samband med att tillämpningen av miljöbalken utvärderas. Om det visar sig att tillämpningen behöver ytterligare stöd genom förtydliganden i lagstiftningen, bör frågorna tas upp på nytt.

19.4.3. Frågor som rör miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram

Flera av de föreslagna delmålen är väl ägnade att operationaliseras genom miljökvalitetsnormer. I miljöbalkspropositionen (1997/98:45 del 1 s. 167) konstateras sålunda att normerna avsevärt kommer att förbättra möjligheterna att styra mot nationella mål för miljökvalitet. Men samtidigt sägs att det kan antas att miljökvalitetsnormerna kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av miljökvaliteten än de nationella miljömålen. Det kan konstateras att miljömålen som huvudregel inte direkt kan omsättas i en bindande norm, utan målen måste i många fall konkretiseras ytterligare. Det är emellertid viktigt att arbetet med att ta fram miljökvalitetsnormer prioriteras med utgångspunkt i miljömålen. Det kan därför övervägas att i 5 kap. 1 § direkt hänvisa till dessa mål. En hänvisning skulle kunna innebära t.ex. att det anges att ett kriterium för att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer är, om det behövs för att uppnå av riksdagen antagna miljömål. En sådan hänvisning skulle innebära att miljöbalken blir ett tydligt genomförandeinstrument för sådana miljömål och markera att framtagande av miljökvalitetsnormer bör ske strategiskt i förhållande till miljömålen.

Systemet med miljökvalitetsnormer ska följas upp av Miljöbalkskommittén som också ska analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. miljöbalken fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. Miljöbalkskommittén ska vidare bl.a. analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Mot denna bakgrund och att erfarenheterna hittills av att arbeta med miljökvalitetsnormer är begränsade, så avstår vi från att lämna förslag i denna del.

I samband med den översyn som ska göras av systemet med miljökvalitetsnormer anser vi bl.a. att samrådsförfarandet bör ses över. Att åtgärdsprogrammen kopplade till miljökvalitetsnormer fungerar som genomförandeinstrument är vitalt. För att få ett större engagemang, en bredare utredning och en bättre förankring av åtgärdsprogrammen inom dess geografiska tillämpningsområde bör det sålunda övervägas att införa regler om ett utökat samråd, i princip enligt det som gäller i samband med processen att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. I vissa avseenden kan åtgärdsprogrammen syfta till gripa in på många olika sätt i samhället och vara av stort intresse för allmänheten, t.ex. genom trafikreglering. Framför allt av dessa skäl anser vi att samrådsunderlaget bör breddas.

Eventuellt bör det även övervägas att ta fram ett system med ett obligatoriskt fastställelseförfarande för åtgärdsprogram. Detta är befogat bl.a. med tanke på programmens stora betydelse och att de kan innefatta krav på att åtgärder vidtas av olika huvudmän – kommunala, statliga eller privata. T.ex. kan man överväga att ge länsstyrelsen ett ansvar för att fastställa kommunala åtgärdsprogram och regeringen ansvara för att fastställa övriga program. I det senare fallet kan man överväga att, i enlighet med förfarandet om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap., ha ett beredningsförfarande som miljödomstol eller regional instans svarar för.

Kopplat till genomförande av miljökvalitetsnormer finns det anledning att förtydliga lagstiftningen så att det klart framgår att krav kan ställas i anledning av beslutade miljökvalitetsnormer innan genomförandetiden har inträtt. Även möjligheterna att föra in ett sådant klarläggande i planoch bygglagen (1987:10) bör utredas. Vad gäller miljöbalken skulle ett sådant klarläggande kunna kopplas till beslutade åtgärdsplaner. Skulle åtgärdsprogrammen få direkta rättsverkningar, ställer det dock i sin tur anspråk dels på en mer formell förprocess, dels att planerna ska vara överklagningsbara.

Det finns även anledning att närmare utreda förutsättningarna för att skapa en struktur för ett system med åtgärdsprogram direkt kopplade till miljömålsarbetet, utan samband med miljökvalitetsnormer. Miljöbalken har i dag inga öppningar för ett sådant system. Att strukturera genomförandet på ett tydligare sätt bör emellertid ha stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen men dessutom vara användbart och underlätta för genomförande av EG-direktiv som kräver att medlemsstaterna upprättar program för genomförande (se direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö). Vi har erfarit att det på Miljödepartementet pågår ett arbete att se över införlivande bl.a. av det åberopade direktivet.

Vi anser att det är angeläget att dessa frågor beaktas i samband med att tillämpningen av miljöbalken utvärderas och att frågorna även bör bevakas inom ramen för det uppföljningssystem vi föreslår under kap. 20.

19.4.4. Förslag till ändringar eller tillägg som rör miljökonsekvensbeskrivningar och kunskapsunderlag

Ett viktigt frågekomplex är ärenden som rör åtgärder eller verksamheter som kräver någon form av förprövning av myndighet innan åtgärderna eller verksamheterna får påbörjas. Myndigheterna ges i dessa fall möjlighet att i förväg bedöma verksamheternas eller åtgärdernas förenlighet med miljöbalkens krav. En förutsättning för att sådana krav ska vara meningsfulla är att myndigheterna verkligen får in ett ändamålsenligt material som de kan grunda sina bedömningar på.

Vi anser sålunda att det är angeläget att det bl.a. i beslut om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet tas hänsyn till miljömålen och att frågorna obligatoriskt kommer in vid bedömningarna. För att säkra att detta sker anser vi det inte tillräckligt eller rimligt att lägga hela bördan på det allmänna att som part argumentera kring miljömålen, utan sökanden bör åläggas att redovisa ett sådant material inför beslutsinstansen.

Vi föreslår därför att det i 6 kap. miljöbalken förs in regler om att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla en redovisning av verksamhetens eller åtgärdens förenlighet med berörda miljömål. Genom en sådan åtgärd blir redovisningen ett obligatoriskt underlag vid olika slags tillståndsprövningar enligt miljöbalken men även i ett antal lagar som hänvisar till balkens MKB-regler. Mot detta kan i och för sig anföras att denna redovisning kommer att tynga hanteringen och därigenom i någon mån fördyra för den enskilde och förlänga handläggningstiden för ärendena. Vi har dock funnit att kravet på sådan redovisning är så angeläget att det intresset bör väga över. Dessutom förekommer det redan nu att sådana krav ställs i enskilda fall. Med en uttrycklig regel blir det klart att myndigheterna kan kräva sådan utredning och det blir en likriktning vad gäller redovisningen. Förutsebarheten för den enskilde ökar sålunda beträffande vilka krav som kan ställas.

Samtidigt ligger det ett ansvar bl.a. på Naturvårdsverket att vägleda beslutsmyndigheterna vad gäller en metodik för hur man bl.a. i prövningsärenden kan och bör ta hänsyn till miljömålen. Detta är viktigt dels för att säkra att relevanta miljömål beaktas på ett riktigt sätt, dels så att inte myndigheternas ärendehantering onödigt försvåras när det förs in ytterligare aspekter och moment i prövningen. Ett exempel på sådant arbete är det projekt om miljöarbete i regional samverkan som Naturvårdsverket driver tillsammans med bl.a. länsstyrelser och kommuner, MARS-projektet, varav ett delprojekt rört frågan om kopplingen mellan miljöbalkstillämpning och miljömålen. I avsnitt 3.3.3 redovisar vi några utgångspunkter för prövning i enskilda fall.

En förutsättning för att redovisningskravet ska kunna fungera i praktiken, är att det skapas ett system så att den enskilde kan få tillgång till ett underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna bör ansvara för detta material. Denna fråga utvecklas ytterligare i kap. 23.

Förslagen

De frågor som tas upp i det följande ligger i och för sig inom ansvarsområdet för Miljöbalkskommittén. Men eftersom frågorna har mycket stor betydelse för miljömålsarbetet lämnar vi i några fall förslag till direkta lagtekniska lösningar och i övrigt utgångspunkter för frågor som närmare bör utredas.

Det är viktigt såväl att den sökande redan på ett tidigt stadium sätter sig in i som att myndigheterna uppmärksammas på huruvida en verksamhet är förenlig med miljömålen eller inte. Som stöd för vad länsstyrelsen kan kräva under samrådsskedet finns det därför anledning att närmare utreda förutsättningarna för att i 6 kap. 4 § miljöbalken direkt ange ett sådant krav.

För att processmässigt få in en redovisning av det tilltänkta projektets eventuella inverkan på miljökvalitetsmålen kan man föreskriva ett generellt krav i 6 kap. 7 § miljöbalken. Ett sådant krav skulle tvinga in material i ärenden/mål och indirekt tvinga fram ställningstagande till hur enskilda projekt ställer sig till miljömålen. Eftersom ett antal lagar hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, skulle därmed miljömålen få ett genomslag vid tillämpning i tillstånds- och anmälningsärenden även utanför balken.

I det följande redovisar vi hur lagtekniska lösningar kan se ut i dessa avseenden.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 7 §

En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland

En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd,

4 a. en redovisning av verksamhetens eller åtgärdens inverkan på berörda miljömål och hur miljömålen har använts vid bedömningarna enligt 1–4, och

5. en icke teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-4….

5. en icke teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-4 a….

I ett beslut enligt…. I ett beslut enligt…. För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hän-

För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hän-

syn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.

syn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.

Av 22 kap. 1 § första stycket 6 framgår….

Av 22 kap. 1 § första stycket 6 framgår….

Man kan även överväga att ta in en bestämmelse i 22 kap. 1 § miljöbalken om att en ansökan ska innehålla en redovisning mot miljömålen. Vidare kan man överväga ett krav på att beslutsinstansen ska redovisa sina ställningstaganden med avseende på miljömålen, jfr 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Vad gäller den förstnämnda frågan får den anses täckt av kravet på redovisning i miljökonsekvensbeskrivningen. Problemet vad gäller frågan om redovisning i beslut, är att den typen av krav dels onödigt kan tynga ärendehanteringen, dels i praktiken tenderar till att enbart resultera i ett upprepande av någon form av standardformulering. Det väsentliga är att myndigheterna har ett material rörande miljömålen tillgängligt och att den gör sin bedömning utifrån det. Vi avstår därför från att lämna förslag i dessa delar.

För att miljömålen ska kunna ge vägledning för bedömningar av vad en hållbar utveckling innebär enligt 1 kap. 1 § miljöbalken, krävs att det finns tillgängligt ett underlag som belyser dessa frågor. I många fall behöver de nationella miljömålen anpassas, konkretiseras och preciseras till regional och lokal nivå, för att de ska kunna ge en ändamålsenlig vägledning vid bedömningar i enskilda fall. Ett sådant material har stor betydelse för myndigheternas och kommunernas vidare arbete.

För att uppfylla det i 6 kap. 7 § föreslagna redovisningskravet, behövs en bred kunskap om relevanta miljö- och resursfrågor. Det kan dock knappast åläggas den enskilde att i ärendet fullt ut utveckla en sådan kunskap utan tillgång till ett utvecklat, offentligt och lättillgängligt underlag. Vi föreslår därför att länsstyrelserna får ett ansvar för att tillhandahålla sådant regionalt anpassat kunskapsunderlag.

Nedan lämnas förslag till lagteknisk lösning.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 11 §

Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt planoch bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållningen med mark och

Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt planoch bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållningen med mark och

vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet.

vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Detsamma gäller underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt planoch bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt planoch bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Länsstyrelsen, som har det regionala ansvaret för övrigt sådant material, bör även svara för att det finns tillgängligt ett underlag för bedömning t.ex. av en verksamhets inverkan på miljömålen. Inte minst för kommunernas arbete med översiktsplaner är det nödvändigt att någon ges det formella ansvaret att samla och hålla material tillgängligt.

En redaktionell ändring föreslås med innebörd, att sista meningen bryts ut till ett nytt andra stycke.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 12 §

Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Detsamma gäller underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå.

Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

19.4.5. Frågor som rör skydd av områden, m.m.

Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att i miljöbalken föra in bestämmelser som markerar den strategiska betydelsen reglerna om områdesskydd har i förhållande till ett antal delmål som vi föreslår. Därför bör närmare utredas möjligheterna att förtydliga 7 kap. 27 § miljöbalken, dvs. att förteckningen över områden, som bör prioriteras i vad gäller områdesskydd, inte enbart bör avse naturområden. Ett flertal av delmålen innefattar nämligen även andra områden än sådana som kan betraktas som naturområden. En sådan ändring kan även motiveras mot bakgrund av EU:s förslag till ramdirektiv för vattenresurser. Om förslaget genomförs krävs följdändring i 15 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. En ändring skulle kunna preciseras genom att ange ”....över områden vilkas miljö bör skyddas i enlighet med Sveriges internationella åtaganden eller nationella mål”.

Enligt 12 kap 6 § miljöbalken gäller krav på samråd med tillsynsmyndigheten vid åtgärder som medför väsentlig ändring av naturmiljön. Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att utvidga/tydliggöra tillämpningsområdet för den bestämmelsen till att omfatta krav på samråd även vid intrång i det kulturpräglade landskapet.

I 3 kap. 8 § miljöbalken finns bestämmelser som avser att skydda bl.a. vattenområden som är särskilt lämpliga eller av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning. Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att i 3 kap. miljöbalken även föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- eller ytvattentillgångar som sådana. En sådan reglering bör i princip kunna följa det förslag som fördes fram i Grundvattenutredningens slutbetänkande (SOU 1995:45) men även täcka ytvattentillgångar.

För att stödja intentionerna i ett sådant förslag finns det anledning att utreda förutsättningarna för och behov av att t.ex. i 11 kap. ange starkare skydd för vattentillgångar, eller att i 7 kap. 22 § förtydliga att även uttag av vatten ska kunna regleras i föreskrifter för ett vattenskyddsområde. En sådan bestämmelse korresponderar delvis med 9 kap. 10 § där kommuner bemyndigas att meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt för nyanläggning av grundvattentäkt i områden där ”knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma”. Frågan har fått ökad aktualitet genom miljömålsarbetet och genom EU:s förslag till ramdirektivet för vattenresurser.

Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. miljöbalken ska beaktas vid prövning av ärenden enligt miljöbalken och ett antal till balken anknutna lagar. Även vid planering enligt plan- och bygglagen (1987:10) är hushållningsbestämmelserna tillämpliga. Naturvårdsverket har nyligen gjort en översyn av riksintressen för

naturvården enligt 3 kap. miljöbalken. Med tanke på dessa frågors vikt för miljömålsarbetet är det även angeläget att ansvariga myndigheter ser över övriga riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken. Vidare bör de ansvariga myndigheterna utveckla närmare underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Det kan tilläggas, att Miljöbalkskommittén ska utreda hur 3 och 4 kap. miljöbalken ska integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning enligt balken.

19.4.6. Frågor om tillsyn, miljöövervakning och uppföljning

En väl fungerande tillsyn är viktig för att miljömålsarbetet verkligen ska leda fram till de mål som har formulerats. Det är därför angeläget att tillsynen prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljömålsarbetet.

Tillsynen innehåller två delar: Dels en rådgivande och stödjande del, dels den repressiva delen som bl.a. innefattar uppgiften att reagera på överträdelser. Den repressiva delen är mer självklar och tydlig i sina gränser, medan den stödjande rollen kan uppfattas som otydlig och oklar till sin innebörd. Den sistnämnda rollen är emellertid mycket viktig från förebyggandesynpunkt och kan användas t.ex. för att stimulera företagare att arbeta miljömedvetet och förmedla kunskaper om vad miljöbalkens ansvar för egenkontroll innebär. Båda dessa delar är mycket viktiga i miljömålsarbetet och bör prioriteras mot denna bakgrund. Som tidigare konstaterades i avsnitt 3.3.2 kan frivilliga miljöledningssystem och en väl fungerande egenkontroll på sikt frikoppla resurser och förändra myndighetsarbetet till att få ett mer strategiskt innehåll.

De myndigheter som har ett direkt ansvar för tillsyn över verksamheter, de operativa tillsynsmyndigheterna, ska enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsförordningen) ta fram planer för sitt tillsynsarbete. Sådana planer kan och bör användas som instrument i arbetet med att nå miljömålen. I det föregående har vi föreslagit att länsstyrelserna ska tillhandahålla ett regionalt anpassat kunskapsunderlag. Ett sådant material bör kunna tjäna som ledning då tillsynsplaner tas fram. De myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning, dvs. att följa upp och stödja de operativa tillsynsmyndigheterna, har en viktig uppgift att ta fram metoder för ett sådant strategiskt myndighetsarbete. Exempel på ett sådant arbete är det som pågår vid Naturvårdsverket med att ta fram allmänna råd och handböcker för

olika frågor enligt miljöbalken, t.ex. om egenkontroll, tillsyn och miljösanktionsavgifter.

En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska enligt 7 § tillsynsförordningen för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. I avsnitt 19.4.8 diskuterar vi närmare kring resursfrågorna.

En annan aspekt som delvis har bäring på resursfrågorna är frågor om samordning och samarbete mellan de olika tillsynsmyndigheterna. I samband med miljöbalksreformen inrättades på central nivå ett tillsynsoch föreskriftsråd vid Naturvårdsverket. Rådet är ett samrådsorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet består av företrädare för myndigheter som har centralt ansvar för tillsynsvägledning enligt tillsynsförordningen samt av generalläkaren. Dessutom finns i rådet företrädare för kommunerna och länsstyrelserna. Även på regional och lokal nivå finns krav på organiserat samarbete. Miljöbalken har i 26 kap. 6 § ett tydligt och allmänt krav på att tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Sådant samarbete förekom redan innan miljöbalken trädde ikraft, t.ex. har det i vissa län funnits samarbetsgrupper inom miljöbrottsområdet och kemikalieområdet, med representanter t.ex. för länsstyrelse, kommunala miljönämnder och yrkesinspektionen. En särskild regel om samarbete finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, nämligen om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna samt polis och åklagare i syfte att effektivisera miljöbrottshanteringen.

Att det sker ett samarbete är viktigt såväl från resurs- som från kompetenssynpunkt. Men även ur den enskildes perspektiv är det viktigt att de olika myndigheterna samordnar sina insatser t.ex. vid platsbesök. Såväl för länsstyrelser som för kommunala miljönämnder finns det öppningar för att träffa avtal med annan länsstyrelse respektive kommun bl.a. om att köpa tjänster. Även de ökade möjligheterna för de kommunala miljönämnderna att ta över tillsynsansvar är viktigt att peka på, inte minst i de fall där det annars skulle finnas parallellt tillsynsansvar. Ur resurssynpunkt är det angeläget att myndigheterna utnyttjar ovannämnda möjligheter. Och att länsstyrelserna i länet tar på sig sin samordnande roll för att effektivisera tillsynsarbetet.

Det bör noteras att Miljöbalkskommittén enligt sina direktiv ska ägna särskilt intresse åt bl.a. tillsyns- och avgiftsfrågorna.

För genomförandet av målen har uppföljningen vital betydelse. När det gäller uppföljningen av tillsynen enligt miljöbalken är den frågan uttryckligen reglerad i tillsynsförordningen. Dels är myndigheterna med

operativt tillsynsansvar skyldiga att regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten (7 § andra stycket 4), dels ingår utvärderings- och uppföljningsfrågorna som en grund i ansvaret för tillsynsvägledningen (3 §). Även när det gäller miljömålsarbetet i stort bör någon myndighet eller annan instans få ett centralt ansvar för att följa utvecklingen beträffande det arbetet, stötta övriga myndigheter samt påtala för regeringen om behov av författningsändringar eller när det i övrigt är befogat. I kap. 20 har vi lämnat förslag på hur ansvaret för denna organisation bör se ut.

För frågor som rör uppföljningen finns det flera olika organisatoriska nivåer där olika sakfrågor bör regleras på olika sätt. Att formalisera ansvaret gör förhållandena tydligare, synligare och mer långsiktigt, i stället för att ansvaret läggs fast i svåröverblickbara förarbeten och myndighetsinstruktioner eller regleringsbrev. Detta är viktigt inte enbart för myndigheterna i deras resursplanering och i samarbete med andra aktörer, utan även för att medborgarna lättare ska ha möjlighet att överblicka ansvarsförhållandena. I många fall bör ansvaret bygga vidare på dagens situation.

En viktig del av uppföljningen är miljöövervakningen. Regeringen har möjlighet att reglera frågor om denna övervakning utan särskilt stöd i miljöbalken. Det kan dock övervägas att för det kommande miljömålsarbetet ge miljöövervakningen en ökad status och att reglera denna på ett tydligare sätt. Detta är en fråga som bör bevakas inom ramen för det övergripande uppföljningsansvaret.

19.4.7. Att agera i tillståndsärenden och att driva omprövningsärenden

Enligt miljöbalken har kommuner och ett antal statliga förvaltningsmyndigheter ansvar för att i tillståndsärenden ta tillvara miljöintressen och andra allmänna intressen, se 22 kap. 6 § miljöbalken. På motsvarande sätt, som tillsynen kan bedrivas strategiskt, bör det allmännas företrädare i prövningsärenden prioritera sina arbetsinsatser med utgångspunkt i att miljömålen ska uppnås. Beslutsinstansen har i och för sig ett eget ansvar för att se till att ärendet/målet blir tillräckligt utrett. Med miljöbalkens konstruktion med uttalade partsförhållanden, kan det dock anses ligga ett särskilt ansvar på den part som har att föra det allmännas talan att argumentera kring miljömålen och få in dessa aspekter i processen. I det föregående har vi föreslagit att länsstyrelserna ska tillhandahålla ett regionalt anpassat kunskapsunderlag. Ett sådant material bör kunna tjäna som ledning för prioriteringen även i detta sammanhang.

Kopplat till miljömålen anser vi att det är angeläget att rollen att företräda de allmänna intressena utvecklas och att kommuner och berörda myndigheter prioriterar dessa frågor. Som redovisas i avsnitt 3.3.2 innebär miljöbalken att prövningen av tillståndsärenden tar sikte på fler aspekter än vad som var fallet enligt tidigare miljölagstiftning. T.ex. ska en prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken bl.a. innefatta ställningstagande till energi- och transportfrågor. Även vissa aspekter rörande de produkter som avses tillverkas kan prövas. Var gränserna går och hur långt krav kan ställas, är i dock viss utsträckning oklart, eftersom det ännu knappast finns någon relevant rättspraxis. Detta är även ett problem för tillsynen. I varje fall inledningsvis har därför de centrala myndigheterna, kanske främst Naturvårdsverket, ett särskilt ansvar för att driva principiella frågor för att få fram vägledande avgöranden för hur miljöbalken ska tolkas. Naturvårdsverket bör även prioritera uppgiften att vägleda kommuner och länsstyrelser om metoder för hur det allmänna kan eller bör driva sådana frågor. Under avsnitt 19.4.4 pekade vi på att det pågår ett projekt, MARS-projektet, som delvis har bäring på denna problematik.

Många gånger kan befintliga tillståndsdomar eller beslut vara oförenliga med miljömålen. Det är därför viktigt att berörda myndigheter använder miljöbalkens omprövningsregler för att så långt möjligt datera upp äldre beslut till nu gällande krav. Det är också viktigt att se över huruvida omprövningsreglerna är ändamålsenliga så att de kan användas på avsett sätt. Vissa förändringar har skett av dessa regler genom miljöbalkens införande. I vissa avseenden underlättar förändringarna omprövningar men i andra avseenden försvåras omprövningar. För miljömålsarbetet är det viktigt att denna fråga bevakas i samband med att miljöbalkens tillämpning ska utvärderas.

19.4.8. Om kostnads- och ersättningsfrågor

Detta avsnitt tar upp kostnads- och ersättningsfrågor enbart ur aspekten hur regleringen av dessa frågor kan underlätta eller motverka miljömålsarbetet.

Resursfrågorna spelar en avgörande roll för att myndigheternas arbete ska fungera som avsett; för effektiviteten och för kompetensen. Det är därför viktigt att notera att miljöbalken innehåller bemyndiganden att ta ut avgifter i en helt annan omfattning än enligt tidigare miljölagstiftning. I samband med riksdagsbehandlingen av miljöbalken uttalade Jordbruksutskottet bl.a. följande: ”Utgångspunkten bör, som regeringen framhåller, vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och kommunernas verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt möjligt ske genom avgifter” (1997/98:JoU20 s. 118).

Grunden för avgiftsbestämmelserna är principen om att förorenaren ska betala (Polluter Pays Principle, PPP).

Det är mot denna bakgrund viktigt att myndigheterna på avsett sätt debiterar avgift för sitt arbete. Svenska kommunförbundet har tagit fram vägledningsmaterial för kommunernas avgiftshantering och Naturvårdsverket håller på att ta fram allmänna råd och handbok såvitt gäller avgifter för statlig verksamhet. Sådant material underlättar och likriktar hanteringen vilket är till förmån såväl för det allmänna som för avgiftskollektivet och det är därför viktigt att det arbetet prioriteras.

Prövnings- och tillsynsavgifter kan, sett ur den enskildes perspektiv, i vissa fall motverka sitt syfte och regeringen har i några sådana fall avstått från att avgiftsbelägga ärendetyper, t.ex. vid ansökan av markägaren för åtgärder inom ett naturreservat. Underhand har vi erfarit att Naturvårdsverket, i kommande handbok och allmänna råd för avgiftsfrågor, avser att belysa bl.a. möjligheten att sätta ned eller efterskänka avgift när avgiften i annat fall skulle ha negativ styrande inverkan på enskildas beteende. Det är viktigt att tillämpande myndigheter är uppmärksamma på denna problematik.

En närliggande fråga är huruvida den enskilde kan påverka tillsynens omfattning vad gäller anslutning till EMAS eller annat frivilligt miljöledningssystem, dvs. om sådan anslutning bör föranleda att tillsynsavgiften sätts ner. Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att närmare utreda denna fråga. Med tanke på den stora betydelse, som det frivilliga miljöarbetet har för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen, är det viktigt att sådana frivilliga initiativ stimuleras, i form av avgiftsnedsättning eller annan form av subvention.

Vi vill här peka på ett par problem som har aktualiserats i samband med tillämpningen av befintliga avgiftsbestämmelser. En sådan fråga är huruvida en kommunal nämnd har rätt att debitera sökanden för nämndens kostnader i samband med prövningsprocess hos miljödomstol eller länsstyrelse. Enligt praxis till miljöskyddslagen var det inte tillåtet och det finns olika tolkningar beträffande möjligheterna enligt miljöbalken. Eftersom svaret denna fråga har betydelse för i vilken omfattning myndigheterna kommer att agera i dessa viktiga ärenden är det angeläget att rätten att ta ut avgift i dessa fall klarläggs. Ett annat problemområde är olika aspekter vad gäller rättegångskostnader, bl.a. i mål om utdömande av vite. I vissa fall inverkar nuvarande regler på myndighetens benägenhet att driva sådana ärenden. Miljöbalkskommittén ska ägna särskild uppmärksamhet åt avgiftssystemet. Det är mot bakgrund av det nu anförda angeläget att även frågor om rättegångskostnader tas upp i det sammanhanget.

Bestämmelserna om ersättning för intrång i pågående markanvändning är delvis oklara. Dessa frågor kommer upp dels i samband med att

en myndighet agerar i samband med omprövning av befintliga tillstånd eller vid förordnande av skydd t.ex. för ett område, dels i samband med att en enskild ansöker om dispens t.ex. för åtgärder inom ett biotopskyddsområde.

Grundläggande bestämmelser finns i 2 kap. 18 § regeringsformen om ersättning för intrång i pågående markanvändning och i 31 kap. miljöbalken. Diskussion har förts huruvida regeringsformens nuvarande lydelse innebär rätt att få ersättning även när ingrepp är starkt motiverat av miljö- eller säkerhetsskäl. Författningsutredningen (Ju 1999:13) ska se över bl.a. dessa ersättningsbestämmelser. Det finns anledning att Miljöbalkskommittén följer Författningsutredningens arbete men även hur miljöbalkens ersättningsregler tillämpas i praktiken. Områden där frågan ställs på sin spets är bl.a. i samband med omprövningsärenden, vid skyddsföreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken för vattenskyddsområden och i samrådsärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det är bl.a. viktigt att klarlägga huruvida det finns en skillnad i ersättningshänseende mellan vad som kan krävas enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler (därigenom finns en koppling till miljömålen) och det som i förekommande fall har föreskrivits i ett förordnande om skydd för ett område.

19.4.9. Ett strategiskt författningsarbete

Miljöbalken är en utpräglad ramlag och dess övergripande bestämmelser avses att i stor utsträckning fyllas ut med regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Det är viktigt att sådant författningsarbete prioriteras särskilt vad gäller frågor som har betydelse för miljömålen. Även arbete med att ta fram allmänna råd och annat vägledande material med relevans för och som underlättar myndigheternas arbete bör prioriteras. Härigenom kan myndigheternas arbete och prioriteringar underlättas och tillämpningen blir mer enhetlig och förutsebar.

I direktiv till kommittéer och statliga utredningar krävs redovisningar av olika konsekvenser, t.ex. rörande brottslighet, regionalekonomi och jämställdhet, se 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Det har tidigare diskuterats att föra in motsvarande krav vad gäller miljöaspekter, men detta har ansetts bli en reform mest för syns skull. Dessutom blir aldrig en allmän hänvisning lika stringent som om det i direktiv en utredning särskilt anges att någon särskild aspekt vad gäller miljöfrågor ska belysas. Å andra sidan kan det hävdas att det kan uppfattas som en nedvärdering av miljön om en mängd andra intressen är nämnda men inte miljön. I detta sammanhang kan det därför finnas anledning att på nytt uppmärksamma frågan. I verksförordningen (1995:1322) skulle en uttrycklig sådan bestämmelse kunna föras in vad

gäller konsekvensutredningar i samband med myndigheters förslag till föreskrifter. Vi har erfarit att såvitt gäller verksförordningen dessa frågor avses att ses över. För det framtida författningsarbetet bör strategiska miljöbedömningar (SMB) komma att utgöra ett mycket viktigt underlag. Att använda sådana bedömningar är dock inte knutet enbart till författningsarbete. I avsnitt 3.3.5. redovisar vi det arbete som pågår inom EU för att ta fram ett direktiv om strategiska miljöbedömningar och i kap. 21 poängterar vi att myndigheterna behöver genomföra sådana bedömningar av alla beslut med relevans för miljökvalitetsmålen.

19.4.10. Förslag till ändringar som rör samhällsplanering

Riksdagen har beslutat om riktlinjer för samhällsplanering (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) som innebär att de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, ska vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Lagreglerade måluttalanden av central betydelse för fysisk planering och samhällsbyggande finns dels i plan- och bygglagens bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse samt om krav på byggnader m.m., dels i de övergripande bestämmelserna i miljöbalken. De av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen ska sålunda enligt riktlinjerna för samhällsplanering vägleda myndigheternas arbete med fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska enligt riktlinjerna statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla.

Plan- och bygglagen (1987:10) är, som tidigare konstaterats, kanske den lag som vi, vid sidan av miljöbalken, har funnit att har den största potentiella knytningen mot miljömålen. Den fysiska planeringen är mycket viktig för förutsättningarna att uppnå miljömålen och kan användas strategiskt i detta sammanhang. Vi ger exempel på möjligheter att använda fysisk planering i miljöarbetet bl.a. i avsnitten om regionala och lokal mål samt i respektive målkapitel.

Mot denna bakgrund och för att synliggöra de av riksdagen antagna riktlinjerna för samhällsplanering kan det, liksom vad gäller miljöbalken, övervägas att i portalparagrafen föra in en hänvisning som uttryckligen knyter mot miljömålen. En sådan kodifiering av de av riksdagen antagna riktlinjerna för samhällsplanering bör förtydliga att även andra nationella mål kan vara relevanta.

Plan- och bygglagens portalparagraf är inte formulerad på samma styrande sätt som motsvarande paragraf i miljöbalken. Vid fråga om en allmän knytning mellan plan- och bygglagen och miljömålen kan det därför även övervägas att ändra i 2 kap.1 och 2 §§plan- och bygglagen, så att dessa paragrafer hänvisar till miljömålen, t.ex. att miljömålen ska beaktas. Sådana hänvisningar skulle innebära att miljömålens betydelse än tydligare poängteras direkt vid tillämpning av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen. Samtidigt skulle emellertid bestämmelserna dels bli överlappande, dels i viss utsträckning bli bindande bl.a. i enskilda bygglovsärenden.

Vi anser inte att det för närvarande finns ett tillräckligt underlag för att lämna förslag i dessa delar. Det finns dock anledning att följa tillämpningen av plan- och bygglagen ur miljömålsaspekt och om det behövs senare ta upp fråga om en närmare knytning mot miljömålen.

En ändring i plan- och bygglagen som vi har funnit ha direkt betydelse för miljömålsarbetet är att lyfta fram översiktsplanen som det planinstrument som bör användas som grund för det lokala miljömålsarbetet.

Vi föreslår sålunda att det kommunala miljömålsarbetet bör knytas till översiktsplanen genom ändring i 4 kap. 1 §. Förslaget ansluter till de intentioner som framgår av miljömålspropositionen, prop. 1997/98:145 s. 172, nämligen att ”som stöd för en miljöanpassad samhällsplanering bör de anpassade miljömålen åskådliggöras i kommunernas översiktsplanering”. Översiktsplanen får härmed tydligare en karaktär av instrument för en integrerad planering, inte enbart en markanvändningsplan. Översiktsplanen skulle därmed kunna bli ett viktigt redskap i miljömålsarbetet. Under avsnitt 19.4.3 har vi resonerat kring hur man bör utveckla programarbetet i förhållande till miljökvalitetsnormer och att det kan finnas anledning att även skapa en fastare struktur för åtgärdsprogram som är kopplade direkt till miljömålen utan samband med miljökvalitetsnormer.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

1 §

I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Översiktsplanen skall innefatta en redovisning av kommunens syn på vad av riksdagen antagna miljökvalitetsmål och delmål till dessa innebär för den avsedda mark- och vattenanvändningen i kommunen samt hur kommunen avser att verka för miljömålen skall kunna uppnås.

Av planen skall framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer.

Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet.

Av planen skall framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer.

Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet

Det kan övervägas att i 4 kap. 5 § föra in en uttrycklig bestämmelse om att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och i samrådsyttrande över en översiktsplan ge råd rörande miljömålsfrågor. Med tanke på att sådana krav får anses vara täckta av

paragrafens nuvarande lydelse avstår vi dock från att lägga förslag i denna del. Även bestämmelserna om vad en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 § ska innehålla, täcker krav på en redovisning mot miljömålen och vi avstår därför från att föreslå att miljömålen nämns särskilt i den paragrafen.

Det finns således ett antal frågor beträffande plan- och bygglagen som har eller kan ha stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. En fråga som tidigare har utretts men som aktualiserats under vårt arbete är fråga om ett obligatoriskt krav på regional planering. Andra frågor som har tagits upp är önskemål om ett tydligare krav på samordning vad gäller planer som har betydelse utanför en enskild kommun samt om starkare incitament till att i bindande planer ange skydd för byggnader och bebyggelse som är värdefull ur kulturmiljösynpunkt. Detta är frågor som det finns anledning att följa. Efterhand som miljömålen har kommit i tillämpning, kan vid behov frågan om lagstiftning i nämnda avseenden väckas på nytt. Vi anser dock att det redan nu finns anledning att tillsätta en utredning med uppdrag att analysera förutsättningarna för att i 12 kap. 1 § plan- och bygglagen föra in en ny statlig ingripandegrund med innebörd att länsstyrelsen kan upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser som strider mot miljömålen.

19.4.11. Miljömålen och annan lagstiftning

Ur styrmedelssynpunkt är det viktigt att se hur olika regler som är ägnade att främja målen motverkas av andra regler. En mängd olika författningar har sålunda direkt eller indirekt relevans för att miljömålen ska kunna uppnås. I kap. 4–18 har vi under respektive delmål uppmärksammat ett antal punkter där befintlig lagstiftning bör ändras för att inte motverka miljömålen. Det finns emellertid anledning att fortlöpande följa upp hur samspelet fungerar mellan miljömålen och tillämpningen av olika lagar med relevans för miljön. Detta är en viktig fråga som bör bevakas bl.a. inom ramen för det uppföljningssystem som vi föreslår under kap. 20.

I det föregående har diskuterats kring en lösning som innebär, att miljöbalken och plan- och bygglagen direkt hänvisar till de av riksdagen antagna miljömålen. Vi har ansett att det är särskilt angeläget att förhållandet mellan lag och mål förtydligas i dessa lagar. Det kan dock övervägas, att på motsvarande sätt hänvisa till miljömålen även i vissa andra lagar. Några lagar där detta skulle kunna vara aktuellt är t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Mot denna bakgrund kan det även finnas anledning att Miljöbalkskommittén närmare utreder konsekvenserna av att

vissa lagar inte ingår i miljöbalken och om den knytning, som finns mellan miljöbalken och dessa lagar, är ändamålsenlig. Även frågan om en allmän knytning mellan miljömålen och andra lagar bör ses över i detta sammanhang.

För miljömålsarbetet är det viktigt att konstatera att miljörätten befinner sig i ett mycket dynamiskt skede. Miljöbalken har ännu inte varit i kraft så länge att någon egentlig praxis har hunnit etableras, bl.a. avseende den helhetssyn som är tänkt att prägla prövningen av tillståndsärenden enligt balken, eller de nya instrument som har införts, t.ex. miljökvalitetsnormer. I det föregående har på flera ställen nämnts att en kommitté har fått i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken, Miljöbalkskommittén (M 1999:03). Den kommittén har att följa upp flera frågor av stor betydelse för miljömålsarbetet. Vi har i detta betänkande föreslagit ett antal särskilda frågor som Miljöbalkskommittén bör ta itu med. Det kan även nämnas att Kommittén om utbildning inför ikraftträdandet av miljöbalken i betänkandet SOU 1999:142 uppmärksammat regeringen på ett stort antal punkter där det kan vara aktuellt att ändra eller förtydliga miljöbalken och föreskrifter till balken.

Men även utanför miljöbalken pågår utvecklingen. Ett antal utredningar har lämnat förslag med intresse för miljömålsarbetet. Såvitt gäller lagstiftningsfrågor finns det anledning att lyfta fram Grundvattenutredningens slutbetänkande SOU 1995:45 om grundvattenskydd och Oljeutsläppsutredningens betänkande SOU 1998:158 om lagstiftning för att komma åt oljeutsläppen. Vidare har Plan- och byggutredningen lämnat ett antal förslag till ändringar i bl.a. plan- och bygglagen. Dessutom pågår ett antal utredningar om frågor som har stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen: Exempelvis har Författningsutredningen i uppdrag bl.a. att dels se över frågorna om äganderättsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen, dels att föreslå hur skyddet för miljön ska regleras i 1 kap. 2 § regeringsformen, se tilläggsdirektiv (2000:21). Utredningen om minerallagen, markägarna och miljön (N 1999:04) ska bl.a. utreda behovet av ett förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer i samband med prövning av undersökningstillstånd och undersökningsarbeten. En utredning ska se över bilavgaslagstiftningen inför nya europeiska avgaskrav (M 1998:08). Räddningstjänstlagen (1986:1102) ska ses över, bl.a. beträffande gränsdragning mot annan lagstiftning som rör olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt fråga om miljöräddningstjänst till sjöss (Fö 1999:03). Slutligen kan nämnas uppdraget till Delegationen för en ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01, EKU-Delegationen) att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling.

19.4.12. Miljömål, lagstiftning och frivilliga åtaganden

Frivilliga överenskommelser eller åtaganden som alternativ eller komplement till lagstiftning har använts under ett antal år, bl.a. i Sverige. Sådana åtaganden förekommer t.ex. inom skogsnäringen och inom ramen för producentansvaret. Att på detta sätt driva angelägna miljöfrågor får ny aktualitet genom miljömålsarbetet, inte minst eftersom sådana överenskommelser eller avtal under gynnsamma förutsättningar snabbare kan leda till resultat än om författningsreglering måste tillgripas.

Frivilliga åtaganden och överenskommelser har uppmärksammats bl.a. inom EU, se kommissionens meddelande 1996, KOM(96)561, men har på senare tid även varit föremål för ett antal utredningar på nationell nivå. Näringsdepartementet har i samarbete med tre industrier och Statens energimyndighet genomfört ett projekt med syftet att undersöka förutsättningarna för att använda långsiktiga avtal i Sverige. Under våren 2000 presenterades två rapporter som har tagits fram i projektet: ”Analys av vissa konsekvenser av långsiktiga avtal som styrmedel att effektivisera energianvändningen i industrin” och ”Environmental Agreements and Energy Effeciency in Sweden”. En huvudslutsats från Näringsdepartementets projekt är att långsiktiga avtal mellan industrin och staten inom området energieffektivisering kan utgöra ett viktigt komplement till befintliga styrmedel. En ytterligare slutsats är att det bör ske ett fortsatt arbete med att utveckla grunderna för ett sådant avtal mellan staten och industrin.

Naturvårdsverket har i en rapport, (5064 Naturvårdsverket 2000)

Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet, analyserat bl.a. samspelet mellan lagstiftningen och frivilliga överenskommelser-/åtaganden. I den rapporten visas på ett antal fördelar med frivilliga överenskommelser. Men det konstateras samtidigt att sådana överenskommelser inte är något universalinstrument. För att en bransch eller ett enskilt företag ska vara berett att göra ett frivilligt åtagande eller ingå en överenskommelse, så krävs det incitament t.ex. i form av marknadsfördelar eller genom att företagen undviker detaljregleringar. Det kan vara svårt att få branscher som består av ett stort antal företag eller har en låg organisationsgrad att enas om att uppfylla åtaganden. Överenskommelser passar bäst för branscher som har ett högt marknadstryck även för miljöåtgärder, som består av ett begränsat antal företag eller väl organiserade sådana. För att undvika att företag ställer sig utanför och därmed åker snålskjuts kan överenskommelser behöva kompletteras med andra styrmedel. I en rapport den 29 september 1999 från NUTEK och Naturvårdsverket, Näringslivets miljöarbete – Miljökvalitetsmål och sektorsansvar, pekas på att det finns en risk att

frivilliga lösningar skadar konkurrensen, t.ex. gentemot företag från andra länder.

Nuvarande regelsystem begränsar möjligheterna att ersätta lagregle ring och lagtillämpning med bindande överenskommelser. De överenskommelser som hittills har ingåtts i Sverige har därför snarast bestått av ensidiga åtaganden som har uppmärksammats av staten. Naturvårdsverket framhåller i sin rapport att, för att miljööverenskommelser ska kunna användas mer systematiskt som ett komplement till miljöbalken (istället för en detaljreglering), bör samspelet med miljöbalken bli tydligare och överenskommelserna ges en plats i rättsliga strukturer. Även i Näringsdepartementets projekt pekas på att frågor om samspelet mellan avtal/åtaganden och lagstiftningen behöver ses över.

Som framgått av redogörelsen ovan är ett system med frivilliga överenskommelser inte helt invändningsfritt. Bl.a. mot bakgrund av att tyngdpunkten av miljömålsarbetet måste vila på frivillig grund, anser vi dock att det är angeläget att samspelet mellan överenskommelser, miljöbalken och annan lagstiftning utreds ytterligare så att sådana frivilliga överenskommelser kan användas på ett mer systematiskt sätt i miljömålsarbetet.

19.4.13. Miljömålen, lagstiftningen och det internationella sammanhanget

Vi har på olika ställen i detta betänkande pekat på att det är viktigt att regeringen och ansvariga myndigheter följer och försöker påverka den internationella utvecklingen, inte minst vad gäller utvecklingen inom den Europeiska Unionen, EU. I avsnitt 19.6 redogör vi mer allmänt för den internationella dimensionen och om Sveriges agerande i det sammanhanget. Detta avsnitt tar sikte på sådana aspekter som är särskilt viktiga från rättslig synpunkt.

I avsnitt 3.3.5 konstaterade vi att EU-anslutningen i och för sig inte inverkar på möjligheterna att anta nationella målsättningar rörande miljön. Men, när det däremot gäller genomförandet, så har EU-anslutningen medfört vissa begränsningar, vad gäller regelgivning som kan inverka negativt på handeln inom gemenskapen. Samtidigt är det viktigt att lyfta fram att anpassningen till lagstiftningen inom EU i viktiga avseenden har fört den svenska miljörätten framåt. I avsnitt 3.3.5 och under redovisningen av respektive miljökvalitetsmål har vi sålunda på flera ställen hänvisat till olika befintliga eller kommande EG-direktiv som vi anser att har särskild relevans för miljömålsarbetet.

Att införliva EG-direktiv ställer dock i vissa avseenden till problem. EU:s hantering av frågor med relevans för miljön skär delvis på en

annan ledd än enligt hur vi hanterar ansvarsfrågorna nationellt. Ett annat problem är att direktiven många gånger bygger på att de genomförs med en annan lagstiftningsteknik än den som vi har tradition eller ens legala redskap för, bl.a. med en mycket större detaljrikedom än den som tidigare präglat svenska författningar. Vad gäller den rättsliga beredskapen har det dock skett stora förändringar bl.a. genom införandet av nya instrument i miljöbalken och i förordningar till balken.

Lagstiftningsarbetet inom EU har en grundläggande betydelse för våra nationella förhållanden och inför kommande revision av grundfördragen är det viktigt att Sverige driver på för att:

  • stärka miljöfrågornas position, bl.a. genom att lyfta fram försiktighetsprincipen till att bli en mer övergripande princip för EU:s verksamhet, och att
  • öka den nationella friheten att införa eller behålla strängare nationell lagstiftning till skydd för miljö eller hälsa, bl.a. genom att utvidga tillämpningsområdet för den s.k. miljögarantin så att det t.ex. på jordbruksområdet förs in motsvarande bestämmelse.

Vidare är det viktigt att Sverige fortlöpande verkar för att

  • införa gemensamma regler med en hög ambitionsnivå till skydd för miljö eller människors hälsa,
  • revidera befintliga EG-rättsakter inom miljöområdet vad gäller bestämmelser som inte är ändamålsenliga, eller som i övrigt kan motverka miljömålsarbetet, t.ex. en översyn av EU:s avfallsdefinition, samt
  • datera upp äldre EG-lagstiftning utanför det egentliga miljöområdet till dagens krav på miljöhänsyn, t.ex. upphandlingsdirektiven.

Rättspraxis från EG-domstolen har mycket stor betydelse för tolkningen av EU:s miljörätt. Det är därför angeläget att Sverige fortlöpande följer och intervenerar i pågående processer i EG-domstolen, i samband med att där behandlas frågor med relevans för miljöområdet.

En fråga som det finns anledning att särskilt kommentera är att tillämpningsområdet för den tidigare nämnda s.k. miljögarantin i vissa avseenden är oklar, bl.a. i avsaknad av någon egentlig rättspraxis. Vi anser därför att det är viktigt att Sverige offensivt agerar för att gränserna för den bestämmelsens potential klarläggs.

19.5. Forskning, utveckling och utbildning

19.5.1. Forskning och utveckling

Vår bedömning:

En väl fungerande forskning är av avgörande betydelse för att upptäcka problem och för att ständigt pröva och ifrågasätta valda lösningar och uppställda mål. Det är angeläget med samordning av forskningen för hållbar utveckling. Det är viktigt att alla forskningsmyndigheter arbetar aktivt med forskning som handlar om genomförandet av miljömålen och arbetet för hållbar utveckling. Detta bör beaktas när myndigheternas uppgifter och arbetssätt konkretiseras mer i detalj.

De tre åtgärdsstrategierna ställer särskilda krav på ökad kunskap genom forskning och utveckling

  • För att genomföra Effektiviseringsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan behövs forskning och utveckling inom bland annat: – Grundläggande samband i naturen, som exempelvis återhämtning från försurning, utveckling av konceptet med kritisk belastning, den naturliga försurningens relativa betydelse, kvävets roll och påverkan på markekosystem, effekterna av marknära ozon samt integrerade systemanalyser och åtgärdsstrategier. – Luftkvalitetsområdet – Små partiklar (enligt etappmål Frisk luft) – Samband miljö och hälsa – Förnyelsebara bränslen – Tekniska åtgärder för förnybara bränslen, bränsleeffektivitet och utsläppsrening
  • För att genomföra Kretsloppsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt och delvis God bebyggd miljö behövs forskning och utveckling inom bland annat: – Kemikaliers egenskaper (enligt etappmål Giftfri miljö) – Sambanden dos och respons – Utveckling av alternativa metoder för att testa kemiska ämnens egenskaper – Samverkanseffekter mellan olika kemiska ämnen samt oavsiktligt bildade ämnens egenskaper och effekter – Utveckling av livscykelanalysmetoder – Produktdesign för ökad återvinnbarhet

– Fastställa vilka kväve- och fosforhalter i vattnet som ger långsiktig balans – Försöks- och utvecklingsverksamhet inom jordbruket – Miljöeffekter av ozonnedbrytande ämnen – Teknik som ersätter och förhindrar utsläpp av skadliga ämnen. – Flygets påverkan på ozonskiktet – Samverkan mellan ozonnedbrytande processer och förändrad växthuseffekt – Effekter av ökad UV-strålning på hälsa och miljö

  • För att genomföra Hushållningsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö föreslås forskning och utveckling inom bland annat: – Elektromagnetisk strålning (enligt etappmål säker strålmiljö) – Biologisk mångfald i vattenmiljöer, särskilt stora forskningsbehov finns i marin miljö – Genmodifierade organismer och effekter av utsättning – Biologisk mångfald i odlingslandskapet – Miljöanpassning av vattenkraften – Utveckling av skonsammare metoder inom de areella näringarna – Ekologisk produktion och dess miljönytta – Sambanden mellan gröna miljöer, kulturmiljöer och hälsa och barns utveckling etc – Stadsekologi – Varsam ombyggnad och byggnadsvård för att ta tillvara kulturvärden och förlänga bebyggelsens livslängd.

Generellt behövs mera samhällsvetenskapligt inriktad forskning. Det saknas mycket kunskap om kopplingen mellan åtgärder och styrmedel. Det behövs även mer forskning på hur livsstil, beteende och attityder kan påverkas samt kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling.

Skälen för vår bedömning:

Utbildning och forskning inom och mellan olika discipliner är av strategisk betydelse för hur samhällets miljömål ska kunna uppfyllas. Miljöproblematik formuleras på flera olika nivåer i forsknings- och utbildningsvärlden. Vi har en grundläggande teknisk/naturvetenskaplig nivå för förståelse av naturens begränsningar/möjligheter och för ut-

veckling av produkter och produktionssystem, vi har en beteendevetenskaplig nivå som t.ex. kan handla om människans förmåga att hantera komplexa system och risker, en samhällsvetenskaplig/ekonomisk/juridisk nivå som är av stor betydelse för vår förståelse av samhällsutvecklingen (företagsstruktur/kommunikationer m.m.).

För en framgångsrik kunskapsutveckling med syfte att uppnå miljömålen krävs dels insatser inom respektive nivå, men också satsningar på utveckling av metoder/kommunikation/begreppsapparat för samband mellan de olika vetenskapsnivåerna. För en optimal koppling mellan kunskapsframtagning och avnämare ska forskning bedrivas nära utbildningssystemet. I Sverige har vi haft en lång och framgångsrik tradition som har inneburit att forskning inom spetsområden sker vid universitet och högskolor med nära koppling till grund- och forskarutbildning. Det har varit ett framgångsrikt sätt att uppnå hög kvalitet i forskning och utbildning. Det är en modell som också bör gälla teknikoch miljöforskningen.

Forskningen är internationell. Endast en mycket liten del av den totala kunskapsproduktionen som behövs som underlag för att uppfylla miljömålen kan ske i Sverige. Trots att Sverige är en framgångsrik forskningsnation är det en mycket liten del av produktionen av ny kunskap som helt kan ske inom landet. Våra universitet och högskolor är i ett globalt perspektiv till en liten del kunskapsproducent men till en mycket stor del en kunskapsväxel. Vid strategiska forskningssatsningar utifrån nationella mål, måste man ta hänsyn till detta och skapa förutsättningar för att optimera kunskapsutväxlingens möjligheter.

Den största vinsten med nationella satsningar är att svenska forskare blir väl förankrade i den internationella forskningsvärlden, där de bidrar med ny kunskap, men framför allt växlar över kunskaper från det internationella forskarsamhället, som de själva ingår i, till nationella utbildningar och utvecklingssatsningar på samtliga nivåer inom vårt nationella forsknings- och utbildningsväsende.

Av tradition sker forskningen under stor frihet när det gäller val av metoder och inriktningar. Det har visat sig framgångsrikt. Resultat och metoder låter sig inte kommenderas fram. Men samhället har också goda möjligheter att styra de övergripande målen genom målförmule ringar för yrkesutbildningar, forskarutbildningar m.m.

Härutöver behövs en möjlighet för samhället att initiera tillämpad forskning kring frågor där kunskapsbehovet är stort eller kunskaper behövs snabbt som underlag för beslut, för internationellt arbete etc. Sådana behov kan tillgodoses genom dels forskningsstiftelserna dels genom att miljömyndigheterna ges särskilda anslag för sådana initiativ.

Från miljökvalitetsmålen som sammanfattas i de tre åtgärdsstrategierna kan övergripande slutsatser dras om behov av forskning och

utveckling för att klara generationsmålet. De sakinriktningar som redovisas bland de ytterligare forsknings- och utvecklingsbehoven är en sammanställning från målkapitlen. För en utförligare beskrivning av de nämnda behoven av forskning och utveckling hänvisas till respektive målkapitel.

Forskning för att genomföra Effektiviseringsstrategin bör inriktas på att utveckla det naturvetenskapliga underlaget dels för att bedöma ytterligare åtgärdsbehov dels fastställa grundläggande förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen. Forskningen behövs också om miljöpåverkans betydelse för hälsan. Viktigt är också snabba på utvecklingen av förnyelsebara bränslen och ny teknik.

Forskning för att genomföra Kretsloppsstrategin handlar mycket om att förbättra kunskaperna om kemiska ämnen. Det är mycket kostsamt att åtgärda miljöskador som uppstått genom bristande kunskaper, som exempelvis att sanera förorenad mark. För att öka möjligheterna att begränsa allvarliga skador behövs kunskaper om såväl enskilda ämnens egenskaper som samverkan mellan olika ämnen. Dessa kunskaper behövs även för oavsiktligt bildade ämnen. Även vad gäller övergödningsproblematiken saknas en hel del grundläggande naturvetenskapliga kunskaper kring kritisk belastning etc. Vidare krävs en hel del produkt utveckling för att öka återvinnbarheten och möjligheterna till cirkulering av material.

Forskning för att genomföra Hushållningsstrategin inriktas på att ytterligare öka kunskapen om den biologiska mångfalden under vatten, särskilt i marin miljö, och vårt kulturarv. För att undvika att orsaka skada på mångfalden och kulturarvet behövs utveckling av teknik och metoder. Det behövs också ökad kunskap om odlingslandskapets biologiska mångfald, och särskilt om restaurering och nyskapande av livsmiljöer samt aktiv spridning av arter. Mot bakgrund av de stora skador som skogsbruket orsakar på fornlämningar har bl.a. behovet av forskning för att minska behovet av markberedning och att utveckla skonsammare brukningsmetoder inom skogsbruket uppmärksammats. Forskning pågår för att miljöanpassa vattenkraften, denna forskning är mycket viktig för att klara miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. För att kunna utarbeta långsiktiga förvaltningsmodeller för fisket krävs utveckling av vetenskapligt underbyggda modeller i olika typer av vatten. För att minska fiskets skadliga effekter på fiskbestånd och miljön krävs utökade kunskaper om olika fiskemetoder. Kulturmiljöns betydelse för hållbar utveckling behöver studeras och kunskaperna stärkas om gränsvärden, indikatorer och samband. Här behövs också en åtgärdsinriktad forskning.

Överlag saknas mycket samhällsvetenskapligt inriktad kunskap, som kräver forskning på styrmedel och effekter samt beteenden och

attitydpåverkan. Dessa kunskaper behövs för att kunna utforma en styrning som leder till miljömålen inom en generation.

Bakgrund

Naturvårdsverket gjorde tillsammans med de övriga forskningsfinansiärerna på miljöområdet en samlad genomgång 1998 av forskningsbehovet på miljöområdet (FoU för en bättre miljö). Forskningsrådsnämnden (FRN) gjorde senare samma år på regeringens uppdrag en genomgång av forskningsbehovet för hållbar utveckling FRN rapport 1998:21. Bland annat framhöll FRN att det behövs ökad forskning om styrmedel och incitament för eko-effektivisering samt hållbar utveckling och organisation av management för ekoeffektivitet.

I mars 2000 presenterade regeringen propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansieringen (prop. 1999/2000:81). Enligt förslaget ska tre nya forskningsråd och en ny myndighet för finansiering av forskning och utvecklingsarbete bildas. Ett av de nya forskningsråden är Vetenskapsrådet som samlar den grundläggande forskningen. Propositionen föreslår vidare att två ämnesinriktade forskningsråd bildas. Ett av dessa föreslås överta ansvaret för områden som i dag handhas av Skogs och jordbrukets forskningsråd och Byggforskningsrådet samt vissa delar av Naturvårdsverkets uppgifter och anslag. Dessutom föreslås att en FoU-myndighet bildas för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete som ska överta ansvarsområden från Närings- och teknikutvecklingsverket, Kommunikationsforskningsberedningen samt delar av Rådet för arbetslivsforskning. Syftet med förslagen (prop. 1999/2000:71 och prop. 1999/2000:81) är att minska antalet forskningsfinansiärer och att öka möjligheterna att göra kraftsamlingar kring vissa angelägna områden som till exempel forskning om hållbar utveckling. Dessutom föreslås att en FoUmyndighet bildas för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete.

Den omfattande forskningen som bedrivs inom EU:s 5e ramprogram för forskning och utveckling har stora inslag av miljöforskning och forskning om hållbar utveckling. Deltagandet av svenska forskare i detta europeiska forskningssamarbete är stort. Det är viktigt att ytterligare stärka denna forskningsinriktning inför förhandlingarna om ett nytt 6:e ramprogram.

19.5.2. Utbildning och information

Vår bedömning:

En god, allsidig och praktisk utbildning i frågor som leder till ett hållbart samhälle är viktigt dels för att höja den allmänna kunskapsnivån i samhället i dessa frågor, dels för att förbereda för högre utbildning på området. Utbildningen i miljöfrågor och hållbar utveckling har starkt betonats i läroplanerna och andra centrala styrdokument för skolan. Det är viktigt att utvärdera hur intentionerna på området fullföljs och hur miljökunskap ytterligare ska integreras i undervisningen. Därvid bör övervägas om ett särskilt kärnämne behövs. En förutsättning för att miljömålen ska kunna nås är att det finns en brett spridd kunskap om dessa frågor. Information behövs specifikt om vissa miljöfrågor där enskildas handlande har särskilt stor betydelse, till exempel färdmedelsval, körsätt, energianvändning, kemikaliehantering.

Skälen för vår bedömning:

Fakta, färdighet, förståelse och förtrogenhet har avgörande betydelse för att främja en hållbar utveckling. Utbildning är en investering både för den enskildes personliga utveckling och för samhällets framtid. Utbildning måste vara en del i ett livslångt lärande som tar hänsyn till ekologisk, ekonomisk, social och kulturell utveckling.

Utbildningen måste ge kunskap om överlevnadsfrågor med etiska, filosofiska, kulturella och naturvetenskapliga inslag. Konsumentansvar och olika produkters miljöbelastning är exempel på viktiga frågor som bör tas upp.

Styrdokumenten för utbildningssystemet (lagar, förordningar, läroplaner, kursplaner och för gymnasieskolan även programmålen) är utformade på ett sådant sätt att betydelsen av strävan för hållbar utveckling framgår. Arbetet på skolorna med dessa frågor varierar avsevärt över landet. På många ställen är man mycket framgångsrik, på andra håll görs mindre. Det borde nu finnas tillräckliga erfarenheter för att göra en utvärdering av arbetet. Man bör bl.a. se över om intentionerna i styrdokumenten har genomförts fullt ut och vilka eventuella insatser som kan behövas från statens sida.

Det behövs ett välutvecklat system för kvalitetskontroll för hur väl målsättningarna uppfylls av samhällets utbildningsinstitutioner. Bland de verktyg som kan användas i detta sammanhang finns internkontrollsystem/självutvärderingssystem, nationella utvärderingar med deltagande av forskare och samhällsrepresentanter samt internationella utvärde-

ringar med deltagare från internationellt framgångsrika forsknings- och utbildningsinstitutioner. Inrättande av miljöskolor har påbörjats och miljöledningssystem sprids nu också inom utbildningsområdet.

Det är viktigt att utvärdera hur intentionerna på området fullföljs och att utreda huruvida miljökunskap kan stärkas och eventuellt inrättas som ett nytt kärnämne. Inom ramen för detta ämne skulle eleven kunna få möjlighet att lära sig att förstå de naturvetenskapliga sammanhang som är relevanta för miljöproblemen, men också via samhällsvetenskapliga och humanistiska perspektiv att få tillgång till den kompetens som behövs för att kunna bidra till att problemen löses.

Arbetet med att integrera miljöfrågor i universitetens utbildningsprogram måste fortsätta. Alla studenter bör under sin utbildning få kunskap om grundläggande miljöfrågor, liksom kunskap om sitt eget verksamhetsområdes betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling.

En bred kompetenshöjning på miljöområdet inom ramarna för befintliga universitetsutbildningar (civilingenjörer, ingenjörer, lärare, läkare, jurister m.m.) bör även ge de utbildade konkurrensfördelar på en internationell arbetsmarknad i en ekonomi där det blir allt viktigare att företagen förmår att uppfylla de miljökrav som samhälle och marknad ställer på produkter och tjänster.

Information till studerande om miljöfrågornas roll på den framtida arbetsmarknaden är viktig.

Folkbildningen har stor betydelse genom att dess verksamhet även kan nå ut till personer som inte söker sig till formella utbildningsvägar. Här kan också det breda Agenda-21 perspektivet vidareutvecklas och studiecirkeln kan användas för en bred dialog om lokala åtgärder för att nå miljömålen.

Det krävs också att sambandet mellan enskilda människors handlande och de långsiktiga målens uppfyllande blir utförligt behandlat. Vårt arbete har visat att för flera miljömål spelar det en avgörande betydelse att människor handlar miljövänligt i vardagen. Det gäller till exempel färdmedelsval, att byta ut produkter mot mindre miljöbelastande, att genomföra lönsam energihushållning eller att visa hänsyn i skötsel av mark. Detta visar behovet av utbildning och information. Många av dessa frågor handla om djupare insikt där utbildning har en central roll.

Information behövs särskilt i samband med olika beslut och för att aktualisera kunskaper. Bl.a. har informationens betydelse för energihushållning och mjuk körning framhållits.

19.6. Internationellt

Vår bedömning:

Sveriges EU-arbete bör bedrivas så att det underlättar genomförandet de svenska miljömålen och med siktet inställt på att åstadkomma en hållbar utveckling i hela unionen. En strategi för hållbar utveckling behövs inom alla EU:s politikområden och när det gäller unionens olika stödprogram och fonder. Särskilt viktigt är arbetet med skärpning av reglerna på kemikalieområdet, med produktpolicy och upphandling i EU så att det blir tydligt att det går att ställa miljökrav på varor. Det är dessutom viktigt att fortsätta arbetet med gemensamma EU-regler för att minska utsläppen från transporter, arbetsmaskiner och energianläggningar och inom jordbruket.

Sverige ska aktivt arbeta med att utveckla de multilaterala miljökonventionerna och skapa nya där det bedöms behövas.

De tre åtgärdsstrategierna ställer särskilda krav på det internationella arbetet:

  • För att genomföra Effektiviseringsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Begränsad klimat påverkan och delvis Ingen övergödning bedrivs det internationella arbetet så att verkningsfulla överenskommelser träffas vid de omförhandlingar av luft- och klimatkonventionerna.
  • För Bara naturlig försurning, Frisk luft och Ingen övergödning innebär detta att Sverige skall vara pådrivande inom EU och konventionen för att begränsa långväga lufttransporterade föroreningar (CLRTAP) för att kritisk belastning och andra miljömål för gränsöverskridande luftföroreningar ska nås under perioden 2015–2020. För det internationella arbetet under de närmaste åren är åtgärder mot partiklar högt prioriterat.
  • Inom klimatarbetet bör Sverige medverka till direktiv och överenskommelser inom EU och andra internationella fora som syftar till en begränsning av utsläppen av växthusgaser. Sverige ska vidare vara pådrivande för att verkningsfulla överenskommelser om begränsning av utsläppen av växthusgaser träffas vid omförhandlingarna av Kyotoavtalet. Sverige bör vara pådrivande vid utarbetandet av EU:s framtida policy i dessa förhandlingar.
  • För att genomföra Kretsloppsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt och delvis God bebyggd miljö bedrivs det internationella arbetet så att gemensamma långtgående överenskommelser träffas för att eliminera användningen av svårnedbrytbara kemikalier och ämnen

som påverkar ozonskiktet, verka för en EU-gemensam produktpolicy samt verka för ett mer verkningsfullt internationellt arbete mot övergödning. Därvid är åtgärder mot jordbrukets ammoniakutsläpp högt prioriterat.

  • För kemikalier innebär detta att Sverige aktivt bör driva arbetet inom EU och internationella konventioner för gemensamma internationella miljökrav för eliminering av de mest miljöskadliga ämnena i enlighet med de svenska miljömålet i kap. 8.
  • För ozonnedbrytande ämnen innebär detta att det internationella arbetet med att eliminera användning och emissioner av ozonnedbrytande ämnen fullföljs inom ramen för Montreal-protokollet.
  • För övergödningen innebär detta att i Helsingforskonventionen (HELCOM) och i Östersjösamarbetet Baltic 21 verka för konkreta program för att minska övergödningen i olika havsbassänger och inom EU för genomförandet av nitratdirektivet.
  • Beträffande produktpolicy innebär det att det påbörjade arbetet med en EU-gemensam produktpolicy(IPP) drivs till beslut i Rådet.
  • För att genomföra Hushållningsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö bedrivs det internationella arbetet för att överenskommelser inom jordbruks- och fiskeområdet träffas som innebär att jordbruks- och havsresurserna inte utarmas.
  • Inom jordbruksområdet innebär detta att EU:s jordbrukspolitik (CAP) inriktas mot en ekologiskt hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion vilket innebär att den är resursbevarande, miljöanpassad och etiskt godtagbar.
  • Inom fiskeområdet är målsättningen att nå verkningsfulla överenskommelser om ett hållbart utnyttjande av havsresurserna och utveckla EU:s fiskeripolitik(CFP) mot hållbart utnyttjande.

Skälen för vår bedömning:

Ett utvecklat internationellt samarbete är centralt för att nå miljökvalitetsmålen. Sverige och omvärlden är ömsesidigt beroende genom bl.a. nedfall av luftföroreningar som härrör från andra länder, sjö- och luftfart, hot från kärnkraftsolyckor i andra länder, fri rörlighet för varor, gemensamma hav och vattendrag med andra länder. Det behövs internationellt samarbete och bindande internationella överenskommelser på många plan för att uppnå våra svenska miljökvalitetsmål. Samarbetet behövs på regeringsnivå, men också samarbete mellan parlamentariker, nationella och regionala myndigheter, näringsliv, fackförbund, kommuner och folkrörelser för att sprida erfarenheter och kunskaper för att förbättra miljöarbetet. Det internationella samarbetet inom snart sagt varje sektor berör numera miljöfrågor. Sverige måste vara pådrivande i det internationella arbetet för att miljöansvar och hållbar utveckling ska få ett brett genomslag.

I internationellt samarbete har Sverige spelat en aktiv roll för att förhandla fram internationella miljömål. Det gäller såväl inom EU som i olika miljökonventioner och ministerdeklarationer. Arbetet i Sverige för att uppfylla dessa mål måste samordnas med det svenska miljömålsarbetet och är därför en del av bedömningen i målkapitlen i detta betänkande.

Särskilt viktigt för framtiden är

  • att arbeta med produktpolicy i EU och internationell handel så att det blir tydligt att det går att ställa miljökrav på varor och kemiska ämnen
  • att fortsätta att arbeta med konventioner och gemensamma EU-regler för att minska utsläppen från transporter och arbetsmaskiner samt energianläggningar
  • att arbeta för att skärpa reglerna på kemikalieområdet
  • att arbeta för att inrikta EU:s jordbrukspolitik (CAP) mot en ekologisk hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion vilket innebär att den är resursbevarande, miljöanpassad och etiskt godtagbar
  • att fortsätta arbetet med att integrera miljöfrågorna i sektorsbesluten även internationellt
  • att arbeta fram en handlingsplan inom EU för utsläpp av växthusgaser

En viktig grund är hur mycket av problemen i Sverige som Sverige själv orsakar och hur mycket som kommer från internationella källor. Av tabellen nedan framgår att det för många föroreningar krävs att vi påverkar andra länders utsläpp för att få ned våra nivåer. Det är viktigt att påpeka att detta inte är hela bilden. Sveriges utsläpp orsakar problem på andra håll och alltmer av den miljöskada som orsakas av vår livsstil sker i de länder vi importerar från.

Tabell 19.1. Skattning av hur stor del av luft- och vattenburna miljöproblem i Sverige inklusive våra territorialvatten som har orsakats av svenska läckage och utsläpp (alltså utsläpp under hela 1900-talet).

Bygger på faktainventering och analyser gjorda år 1996–1998 bl.a. som underlag till Naturvårdsverkets Rapport nr 4788 (”Vem Förorenar Sverige”). Naturliga utsläpp och läckage är inte med. Den stora variationen i procentsatser i de flesta fall beror på skillnader för regioner och osäkerhet i statistikunderlaget.

Problem och problemämnen Andel från Sverige

Klimatförändringar

Utsläpp av koldioxid till luft Utsläpp av andra växthusgaser till luft

< 1%

< 1% < 1%

Uttunning av ozonskiktet

Utsläpp av CFC till luft Utsläpp av andra ozonnedbrytare till luft

< 1 %

< 1% < 1%

Försurning (medelvärde för sjöar, vattendrag grundvatten och skogsmark)

Utsläpp av svaveldioxid till luft Utsläpp av kväveföreningar till luft – Kväveoxider – Ammoniak Skogsbruk Försurning sjöar och grundvatten Försurning mark

20–40 %

10–15 %

15–20 % 30–40 %

100 % 10–30% 20–70%

Övergödning (medelvärde för sjöar, vattendrag, hav och skogsmark)

Utsläpp av kväve till hav Utsläpp av kväve till luft Utsläpp av fosfor till vatten och luft Övergödning sjöar och vattendrag Övergödning territorialvatten (i Östersjön + Västerhav) Övergödning mark

20–80%

15–30% 20–30% 80–90%

90–100%

10–30% 20–40%

Metaller (totalt för tungmetallerna Cd, Pb, Hg, Cu. Cr, Zn, Ni och As)

Utsläpp till luft och vatten

30–60%

Organiska miljögifter (medelvärde för dioxiner/furaner, flamskyddsmedel, PAH, pesticider och PCBs)

Utsläpp till luft och vatten

20–70%

Dålig luftkvalitet i tätorter (summa för partiklar, svavel, kväve, VOC och ozon)

40–80%

19.6.1. EU

EU-medlemskapet innebär att Sverige deltar i att utforma hela den europeiska politiken vilket medför att vi kan påverka miljösituationen inom hela EU och därmed även vår nationella situation. Inom många områden är i praktiken EU:s beslutsfattande mer betydelsefullt för den svenska miljön än de nationella besluten. Detta gäller bl.a. vägtrafik och jordbruk men även i allt större utsträckning varor. Möjligheten att uppfylla miljömålen blir därför beroende på hur framgångsrik den europeiska miljöpolitiken är.

Effektiviseringsstrategin

För de gränsöverskridande luftföroreningarna är utsläppen i EU-länderna mycket betydelsefulla för halter och nedfall i Sverige. Enbart Tyskland, Storbritannien och Danmark svarar tillsammans för nära 30 procent av nedfallet av oxiderat kväve i Sverige. Omvänt innebär ett aktivt miljöarbete i Sverige att vårt bidrag till miljöproblem i omvärlden minskar. EU-medlemskapet innebär samtidigt att vårt nationella handlingsutrymme att behålla egna regler bli mindre. EU:s miljöarbete har dock inom flera områden tagit betydelsefulla steg som påtagligt förbättrat möjligheterna att nå de svenska miljömålen.

Vad gäller de långdistanstransporterade luftföroreningarna som främst påverkar målen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning har EU:s bestämmelser medverkat till en positiv utveckling. Det gäller bland annat reglerna om stora förbränningsanläggningar från 1988, olika direktiv för bränslen och bilavgaser under 1990-talet samt direktivet om den samordnade tillståndsgivningen för miljöskydd(IPPC). Det kommande takdirektivet för vissa luftutsläpp och det nya förslaget beträffande stora förbränningsanläggningar liksom kommande krav inom bilavgasområdet blir viktiga för att nå dessa mål. Målen om Bara naturlig försurning och Frisk luft förutsätter att den planerade EUlagstiftningen inom bilavgasområdet fullföljs. Den överenskommelse som träffats om minskning av koldioxidutsläpp med den europeiska och japanska bilindustrin ger en ytterligare förbättring av förutsättningarna att nå de ovan nämnda målen. Infrastruktursatsningar för att minska trafikinfarkten i främst norra Tyskland genom att föra över mer trafik till järnväg och sjöfart är angelägna.

När det gäller utsläpp från sjöfart och luftfart är internationella bestämmelser avgörande för möjligheterna att sätta regler, införa avgifter med mera. EU kan agera både när det gäller trafiken inom unionen och inom den internationella luftfartsorganisationen (ICAO) och inom sjöfartsorganisationen (IMO). Bland annat bör möjligheterna till

ekonomiska styrmedel ökas. Sverige bör därför aktivt arbeta för att de internationella avtal som förhindrar skatt på flygbränsle omförhandlas. I det internationella arbetet behöver frågan om en koldioxidparameter kopplad till luftfartens undervägsavgift prioriteras. Inom sjöfarten behöver incitament liknande de svenska farledsavgifterna finnas inom ett större område.

En allt större avreglerad marknad införs på olika områden. Ett exempel är elmarknaden. Detta kommer att ställa stora krav på utveckling av det internationella regelverket och på sådana direktiv som det om stora förbränningsanläggningar. Möjligheterna till gemensamma minimikrav på vissa ekonomiska styrmedel behöver utvecklas inom unionen.

Kretsloppsstrategin

Den fria rörligheten för främst varor begränsar starkt möjligheten att ha vissa miljörelaterade nationella bestämmelser knutna till varorna. Sverige måste därför särskilt uppmärksamma dessa frågor i EU-arbetet. Arbetet med en ny kemikaliepolicy och försöken att åstadkomma en gemensam produktpolicy (IPP), där Sverige aktivt medverkat i processen för att utforma en ny gemenskapspolitik kan komma att få stor betydelse. Upphandlingsreglerna i EU måste vara utformade så att det finns möjligheter att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. För att nå de kemikaliemål som sätts upp i kap. 6 krävs att EU ändrar sina regler.

Möjligheterna att ha mer långtgående nationella regler är viktigast inom denna strategi. Detta är möjligt för de krav som utformats för den inre marknaden vilket behandlas i avsnitt 3.3.

I nuvarande förslag till strategi för jordbrukssektorn berörs främst medlemsstaternas möjligheter att i och med Agenda 2000-beslutet genomföra en rad olika åtgärder för att stärka jordbrukssektors miljöanpassning. En påtaglig förbättring av miljösituationen kommer dock inte att nås om inte EU:s jordbrukspolitik radikalt förändras mot mer hållbara lösningar. Jordbruket kommer med nuvarande utsläppskrav att 2010 kvarstå som den stora källan till övergödning i Europa och miljömålet ingen övergödning kommer inte att nås utan en ändrad jordbrukspolitik.

Hushållningsstrategin

EU:s jordbrukspolitik (CAP) har också stor betydelse för möjligheterna till en hållbar markanvändning med starkt begränsad användning av kemikalier och minskade växtnäringsförluster. Den måste utformas så att det miljöinriktade stödet ökas. Detta är en viktig fråga inför omförhandlingen av CAP som ska gälla från 2006. EU:s fiskeripolitik (CFP) behöver i ökad utsträckning inriktas mot hållbart utnyttjande. Jordbrukspolitiken och strukturfonderna kan betyda mycket för möjligheterna att satsa på miljöutveckling i hela Sverige.

Sverige bör medverka aktivt i EU:s och WHO:s arbete med buller. När det gäller samhällsplanering och miljö är det viktigt att de svenska miljömålen är en utgångspunkt i arbetet med rumslig planering (ESDP) och stadsmiljöfrågor inom EU och i förberedelsearbetet för FN:s nästa Habitatkonferens.

Östutvidgningen

Östutvidgningen är en väsentlig fråga som kommer att påverka frågan om hur miljömålen bäst ska uppnås. Den utsläppsminskning som skett i ansökarländerna på senare år har haft stor betydelse även utanför dessa länder såväl när det gäller luftburna föroreningar som för tillflödet av föroreningar till Östersjön. Denna minskning berodde till en början på en anpassning av ekonomin till en minskad produktion. De senaste åren har dock aktiva miljöåtgärder fått genomslag, inte minst när det gäller utsläpp till luft, där de stora förbränningsanläggningarna i stor utsträckning utrustas med rökgasrening. För utsläpp till vatten är dock framgångarna mera begränsade, framför allt när det gäller utsläpp av gödande ämnen.

Ett EU-medlemskap kommer sannolikt att leda till ett ekonomiskt uppsving i östländerna. Om planerna på en utbyggnad av infrastrukturen i och till dessa länder förverkligas kan det komma att leda till stora trafikökningar. Samtidigt kommer dessa länder att omfattas av de strängare miljökraven inom EU. Det är angeläget att åtgärder vidtas för att så snabbt som möjligt anpassa anläggningar och fordon till EU:s bestämmelser och genom att få övergångslösningar tillåts i synnerhet för stora utsläppskällor som leder till gränsöverskridande effekter. Ett större antal medlemsländer med olika förutsättningar kommer också att förändra förutsättningarna att åstadkomma långtgående eniga lösningar på EU-nivå. Det är för tidigt att säga något om effekterna därav. Detta ökar dock kraven på Sverige som pådrivare och föregångsland.

Miljöhänsyn i EU:s sektorspolitik och EU:s miljöhandlingsprogram

Sverige har varit pådrivande i processen med att integrera hållbar utveckling och miljö i alla EU:s sektorer som inleddes i och med Amsterdamfördraget och fick en konkret utformning på toppmötena i Cardiff och Helsingfors. Särskilt viktiga sektorer här är transporter, energi och jordbruk. Inom transportsektorn måste arbetet med att överföra transporterna till mer miljövänliga transportslag och arbetet med att få fram miljövänligare fordon prioriteras. Sverige har tagit initia tivet till en sådan utveckling genom det s.k. Europa – Mats (Euro – Est) arbetet. EU:s 5-e miljöhandlingsprogram som antogs 1993 och reviderades 1998 har nu utvärderats. Viktiga ingredienser i programmet var sektorsintegration och användande av ekonomiska styrmedel. Särskilt när det gäller det senare har arbetet inte varit särskilt framgångsrikt.

Enligt de slutsatser som antogs av statsministrarna vid EU toppmötet i Helsingfors bör de olika sektorsråden slutföra arbetet med de sektoriella strategierna till toppmötet i Göteborg i juni 2001. Dessa frågor kommer att stå högt på dagordningen för Sveriges ordförandeskap. Kommissionen ska även under innevarande år ta fram förslag till ett sjätte miljöhandlingsprogram samt till Göteborg en övergripande EUstrategi för hållbar utveckling som integrerar social, ekonomisk och miljömässig hållbar utveckling. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet blir ett av benen i hållbarhetsstrategin och bör visa vilka förändringar som är nödvändiga inom EU:s olika politikområden. Det är enligt vår uppfattning angeläget att det i detta arbete finns klara mål för arbetet med att påverka beteenden och processer. Hållbarhetsstrategier bör finnas inom alla EU:s politikområden och även för stödprogram och fonder.

Inom Sverige är det av stor vikt att arbetet med de svenska miljömålen och arbetet med att integrera miljö och hållbar utveckling i sektorspolitiken går hand i hand och att Sverige kan visa goda exempel på hemmaplan. I processen att integrera hållbar utveckling och miljö i gemenskapspolitiken kan Sverige bidra med att erfarenheter vad gäller sektorsansvar och arbetet med nationella miljökvalitetsmål och program för hållbar utveckling.

Övrigt

EU och dess miljöbyrå (EEA) har en viktig roll för att koordinera internationell rapportering, indikatorer och uppföljning. Enkla, tydliga och målrelaterade system har stor betydelse för att nå framgång i mål-

arbetet. Här finns också ett behov av att svenska och internationella system samverkar.

Möjligheterna att påverka EU måste baseras på såväl en tydlig politisk ambition som en väl underbyggd saklig argumentering. Det sistnämnda är av stor betydelse, framför allt gentemot Kommissionen, eftersom det är inom Kommissionen som förslag läggs och underlag tas fram. Ett aktivt arbete för att svenska erfarenheter och kunskaper förmedlas in i såväl kommissionens arbete som till Rådet och Parlamentet har betydelse för möjligheten att få genomslag för våra perspektiv på miljöarbetet.

19.6.2. Närområdet

Norden

Förhandlingar pågår inom Nordiska Rådet om en ny strategi för hållbar utveckling och ett miljöhandlingsprogram. Strategin ska inriktas på sådana områden där Norden har gemensamma intressen och särskilt goda förutsättningar och där det nordiska samarbetet skapar ett särskilt mervärde. Frågan om miljömål kommer upp i detta sammanhang och det är viktigt att de svenska miljömålen är en utgångspunkt i arbetet.. För de mål som berör transporter, elförsörjning, fjäll och hav har det nordiska samarbetet särskild betydelse. Det nordiska samarbetet har också haft en stor betydelse för utvecklingen av ett enhetligt system för miljömärkning av varor, en process som har haft stor betydelse inom kemikalieområdet. Systemet bör även fortsättningsvis vara en viktigt instrument i arbetet för att nå målet Giftfri miljö.

Östersjön

1998 antogs en Agenda 21 för Östersjön och området kring detta hav. Baltic 21, som processen kallas, är nu inne i en fas där man upprättar arbetsprogram inom sektorerna jordbruk, energi, fiske, skog och fysisk planering. Även för turism ska ett arbetsprogram upprättas. Framgång i detta arbete kan ha stor betydelse för målen Hav i balans samt levande kurs och skärgård, Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning.

19.6.3. Globalt

FN-arbetet

Arbetet med miljöfrågor i FN inleddes i större skala med Stockholmskonferensen 1972 och fick sitt tydliga globala fokus vid toppmötet i Rio 1992. På Riotoppmötet antogs Klimatkonventionen, Konventionen om biologisk mångfald, Riodeklarationen, Skogsprinciperna och Agenda 21. I Sverige har särskild vikt lagts vid genomförandet av Agenda 21 på lokal nivå. Förberedelserna är i full gång för att förbereda nästa toppmöte, 10 år efter Rio. EU:s ståndpunkt samordnas i Bryssel och det ovanstående arbetet med sektorsintegration kommer att få en stor roll där. På statsministermötet inom EU i Göteborg är det meningen att EU ska presentera sitt inspel i arbetet inför toppmötet 2002. I Sverige har den nationella samordnaren för Agenda 21 en viktig roll i förberedelserna för denna konferens och för nästa Habitat-konferens. Det är också viktigt att de svenska erfarenheterna från sektorsintegration och från miljömålsarbetet i övrigt förs vidare i detta sammanhang.

Miljökonventioner

Sverige har anslutit sig till ett 25-tal internationella miljökonventioner. Flera av dessa har mycket stor betydelse för de svenska miljömålen. Helsingforskonventionen (HELCOM) och Oslo-Pariskonventionen (OSPAR) omfattar utsläppen till Östersjön respektive Nordsjön och Nordostatlanten. De har betydelse både för vad som kan krävas av Sverige när det gäller utsläpp som göder haven och när det gäller kemikalier och oljeutsläpp. Uttalandena från Nordsjökonferensen om kemikalieutsläppen har också stor betydelse.

Konventionen om långväga luftföroreningar inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (CLRTAP inom ECE) har haft stor betydelse för reduktion av främst svavel- och kväveutsläpp och kommer även att innebära minskade utsläpp av ammoniak och flyktiga organiska kolväten inom ramen för det multiprotokoll som undertecknades i Göteborg i början av december 1999. Inom konventionen har också slutits 1998 års protokoll om långlivade organiska föroreningar (POP) och om tungmetaller, vilket har stor betydelse för minskningen av dessa ämnen. Inom den så kallade Washington-processen – ett initiativ inom UNEP, söker man komma fram till en global minskning av användningen och spridningen av POP. Montrealprotokollet och andra delar av arbetet med att minska ozonförstörande ämnen har haft avgörande betydelse för att minska dessa ämnens användning.

Inom biologisk mångfald har bland annat konventionen om biologisk mångfald och våtmarkskonventionen (RAMSAR) om skydd av fågelbiotoper haft stor betydelse.

Arbetet med multilaterala konventioner på miljöområdet har i många fall visat sig vara en framgångsrik väg att åtgärda olika miljöproblem. Vi bedömer att det är angeläget för mål som berör gränsöverskridande flöden av kemikalier, luft och vattenföroreningar och även biologisk mångfald att fortsätta att arbeta med miljökonventioner.

I miljömålspropositionen framhålls följande sakområden:

  • klimatförändringar
  • skydd av ozonlagret
  • minskad försurning
  • förbättrad Östersjömiljö
  • internationellt kemikaliearbetet.

Vi delar bedömningen att dessa frågor är viktiga i konventionsarbetet.

Det är viktigt att konventionernas beslut och status inte urvattnas genom överenskommelser och krav som är dåligt underbyggda och därigenom inte kan genomföras. Därför måste det internationella konventionsarbetet också innefatta en strategi för att stärka uppbyggandet av förhandlingsunderlag såväl i Sverige och i vissa fall stödja andra länder som ska omfattas av konventionen. Ett överförande av ett miljömålstänkande som ett underlag för konventionerna kan här vara till hjälp, vilket inte minst arbetet med kritisk belastning av försurande ämnen visat.

Miljö och handel

Hur en fri handel med varor kan förenas med miljökrav har diskuterats genom åren inom världshandelsorganisationen WTO och dess föregångare GATT. De miljörelaterade frågor som tagits upp har främst varit miljömärkning, försiktighetsprincipen och förhållandet mellan internationella miljöavtal och WTO:s regelverk.

Krav på miljömärkning har främst av utvecklingsländerna ansetts vara ett sätt att indirekt hindra varor från u-länder att komma in på marknaden hos i-länderna och därigenom skulle miljömärkning vara ett förtäckt handelshinder, s.k. grön protektionism. Även frågan om ett land ska kunna stoppa importen av en produkt, eller kräva märkning av produkten, baserat på vilka produktions- och processmetoder (PPM) som använts i det producerande landet har varit mycket diskuterad. Hittills har majoriteten av WTO:s medlemsländer motsatt sig miljömärkning och att PPM ska kunna utgöra skäl för att stoppa handeln med produkter, men frågorna är alltjämt högt på dagordningen. Hur

dessa frågor framgent kommer att hanteras inom WTO har stor betydelse för möjligheterna till miljömärkning av exempelvis skogs- och jordbruksprodukter. För att undvika motsättningar mellan olika politikområden när det gäller miljöfrågor och målet att nå hållbar utveckling är det av stor vikt att det globala handelssystemet (WTO) beaktar miljö och hållbar utveckling. Det är därför viktigt med stor öppenhet och transparens även inom WTO.

Miljökonventionerna innehåller ibland villkor om handel, t.ex. Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen, Baselkonventionen om gränsöverskridande transporter med farligt avfall och Konventionen om handel med utrotningshotade djur (CITES). I arbetet inom WTO:s kommitté för miljö och handel (CTE) har man försökt klargöra hur handelsåtgärder som följer av en miljökonvention ska hanteras inom handelsregelverket. Sverige bör driva på arbetet med att förena frihandel med miljökrav. Detta är viktigt för att kunna ställa de miljökrav på produkter som behövs för att kunna uppfylla miljömålen.

20. Uppföljning och utvärdering

Vårt förslag: Ett nationellt och ett regionalt uppföljningssystem baserat på indikatorer knyts till miljökvalitetsmålen. Regeringen anger vilka myndigheter som ska vara huvudansvariga för de olika miljökvalitetsmålen och vilka myndigheter som ska ha ansvar för övergripande frågor. Varje år rapporterar regeringen till riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. En gång per mandatperiod presenterar regeringen en fördjupad utvärdering för att riksdagen ska kunna ta ställning till om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Ett särskilt miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket inrättas, med ansvar för samlad uppföljning, utvärdering och redovisning till regeringen.

Skälen för vårt förslag: Miljömålen måste följas upp och det behövs ett system för att rapportera utvecklingen och för att kunna agera när det behövs för att styra utvecklingen. Agerandet kan handla om att förändra åtgärderna, styrmedlen eller målen. För att få ett sådant system att fungera behövs ett tydligt ansvar för genomförande och rapportering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal och en klar beslutsmodell. Det är vår uppfattning att detta arbete i allt väsentligt kan ske inom ramen för befintlig myndighetsstruktur.

Vi har i uppdrag att föreslå hur miljömålen inklusive delmål och åtgärdsstrategier ska följas upp och vid behov revideras. Av miljömålspropositionen framgår att regeringen avser att en gång per år rapportera om arbetet med miljömålen till riksdagen och dessutom en gång per mandatperiod lämna en fylligare redovisning. Detta är grunden för våra förslag.

Systemet för uppföljning och revidering ska vara enkelt och obyråkratiskt, samt vara överblickbart.

20.1. Nationell uppföljning

Vårt förslag: Den nationella uppföljningen av miljömålen baseras på 10–22 indikatorer per miljökvalitetsmål. För varje indikator föreslås en myndighet med ansvar för att långsiktigt tillhandahålla data och vid behov vidareutveckla indikatorn. En utredning görs om det är möjligt och lämpligt att utveckla index för att minska antalet indikatorer och förbättra överskådligheten.

Skälen för vårt förslag: Vårt uppdrag innebär att myndigheternas förslag till uppföljning behöver modifieras och kompletteras. Vi har följt huvuddragen i det förslag till nationellt uppföljningssystem som

Naturvårdsverket lagt fram. Förslaget baseras på indikatorer.

Särskilt uppföljningen mot etappmålen måste vara operativ redan nu. Därför har vi i första hand valt indikatorer som redan är i bruk. Antalet indikatorer för varje miljökvalitetsmål har begränsats till högst 20 utom för God bebyggd miljö som är så komplext att fler indikatorer behövs för att göra en god nationell uppföljning.

I tidigare förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen har i de flesta fall inte tydliggjorts vem som bör ha ansvar för att långsiktigt säkerställa användningen av varje indikator och för att vidareutveckla den vid behov. Vi har i kap. 4–18 lämnat förslag till ansvar för varje indikator.

I några fall finns i dag inga lämpliga indikatorer att tillgå för att kunna följa upp miljökvalitetsmålen eller tillhörande delmål på ett tillfredsställande sätt. Vi föreslår att Arbetsskyddsstyrelsen, Fiskeriverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelser med fjällområden, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen och Sveriges geologiska undersökning ges i uppdrag att ta fram eller vidareutveckla indikatorer.

Indikatorer är ett sätt att åskådliggöra den mera detaljerade och mångfacetterade information som kommer från miljöövervakning, riksskogstaxering, miljöstatistik och andra grunddata. Redovisningen är inte heltäckande men visar ett urval karakteristiska frågor på en detalje ringsnivå som i de flesta fall räcker för att åskådliggöra om arbetet går i rätt riktning. Ett ytterligare steg i förenkling och renodling är användning av Gröna nyckeltal eller index.

Gröna nyckeltal kan ha stor betydelse för att sätta in frågor om miljö och hållbar utveckling i ett bredare beslutsfattande. Regeringens Gröna nyckeltal har starka kopplingar till miljökvalitetsmålen. Kulturmiljöns stora betydelse för miljömålsarbetet gör att det i framtiden bör övervägas om någon av de indikatorer som Riksantikvarieämbetet föreslår bör utvecklas till att bli ett nyckeltal för kulturmiljön.

20.1.1. Bakgrund

Hösten 1999 presenterade flera myndigheter förslag till hur de femton miljökvalitetsmålen bör följas upp.

Naturvårdsverket redovisade ett förslag till uppföljningssystem fokuserat på naturmiljö och hälsa. Förslaget riktades framför allt in på att använda indikatorer. Antalet indikatorer per miljökvalitetsmål var 10– 25, och totalt omfattade förslaget 210 olika indikatorer. De flesta av dessa finns redan i bruk.

Naturvårdsverkets förslag togs fram i nära samarbete med ett tjugotal myndigheter och branschorgan. Detta medförde att huvuddelarna av förslaget finns med i de målrapporter som presenterades av andra myndigheter eller branschorgan med ansvar för miljökvalitetsmål. I några fall lade sektorsmyndigheter till några indikatorer för att bättre täcka behovet av måluppföljning inom den sektor man ansvarar för.

Riksantikvarieämbetet redovisade ett förslag till uppföljning av kulturmiljöaspekter i miljömålen med hjälp av indikatorer eller sakområden. För de nio miljökvalitetsmål där ämbetet var delansvarig för att formulera delmål, föreslogs ett femtiotal indikatorer. Uppföljningsmodellen omfattar statistik, fallstudier och fyra bevakningsprogram. Förslaget grundas bl.a. på en utredning av Statistiska centralbyrån. I några fall är indikatorerna gemensamma med Naturvårdsverkets förslag. Förslagen skiljer sig åt framför allt angående indikatorer för den bebyggda miljön och indikatorer som mäter verksamheter som upprätthåller kulturmiljön. Bristen på etablerade nationella indikatorer för att följa upp tillståndet och utvecklingen för kulturmiljön innebär att det återstår ett utvecklingsarbete innan ett uppföljningssystem kan göras operativt.

Länsstyrelserna redovisade en rapport om ett Regionalt Uppföljningssystem för Miljömålen (RUS99). Varje miljökvalitetsmål tilldelades 2–12 indikatorer gemensamma för alla länsstyrelser. Urvalet av indikatorer stämmer i stora delar överens med det förslag som presenterats av Naturvårdsverket. Länsstyrelsernas förslag innehöll dock sammanlagt betydligt färre indikatorer.

Miljövårdsberedningen har för regeringens räkning sedan år 1997 arbetat fram en uppsättning Gröna nyckeltal som successivt har utvecklats och remissbehandlats. I Miljövårdsberedningens slutrapport presenterades tolv Gröna nyckeltal för att följa omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle (SOU 1999:127). Utgångspunkter för arbetet var att de Gröna nyckeltalen ska vara få, lättillgängliga och lätta att förstå och ta till sig. Ekologisk hållbarhet har av regeringen sammanfattats i tre huvudmål; skydd av miljön, en hållbar försörjning och en effektivare användning av naturresurser. De Gröna nyckeltalen presenterades i budgetpropositionen för år 2000. De Gröna nyckeltalen har en viktig

funktion i det fortsatta arbetet med att internationellt hitta indikatorer för hela hållbarhetsbegreppet.

20.1.2. Indikatorer

Utgångspunkter för vårt förslag är följande:

1. Länsstyrelsernas, Riksantikvarieämbetets, Naturvårdsverkets och andra miljöansvariga myndigheters förslag till uppföljning och indikatorer behöver länkas samman så att en sammanhållen och överblickbar uppföljning av miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål kan ske.

2. En bättre koppling mellan delmål och indikatorer behövs för att det skall vara möjligt att följa upp delmålet på ett tillfredsställande sätt.

3. Ansvaret för uppföljning och för att ta fram, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av enskilda indikatorer behöver fastställas.

4. Det måste vara tydligt hur uppföljningen ska gå till i praktiken avseende inriktning, innehåll, rapportering och samarbetsformer.

5. Brister i uppföljning och utvärdering, och brister för enskilda indikatorer behöver identifieras, liksom de åtgärder och resurser som behövs för att avhjälpa bristerna.

Under varje miljökvalitetsmål i kap. 4–18 har vi redovisat förslag till uppföljning som formulerats utifrån dessa utgångspunkter. Ambitionen med förslagen är att ge förutsättningar för att skapa en god översiktsbild av hur arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål fortskrider. Vi har valt att följa huvuddragen i Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets förslag till uppföljning.

Antalet föreslagna delmål är fler än 100 och riksdagens strecksatser under respektive miljökvalitetsmål är 75.

Det är önskvärt att följa upp dessa miljömål på ett tillfredsställande sätt med så få indikatorer som möjligt. I några fall finns en specifik indikator för att kunna följa upp delmålet. I de flesta fall behövs flera indikatorer då det inte finns någon tillgänglig indikator som är direkt anpassad till delmålet. Behovet av flera indikatorer per delmål beror också i många fall på att delmålet innefattar många olika aspekter som var och en behöver följas upp.

För att på ett tillfredsställande sätt följa utvecklingen i förhållande till mer komplexa kvalitetsaspekter på miljön krävs ett utvecklingsarbete. Riksantikvarieämbetets förslag till uppföljning innehåller bl.a. bevakningsprogram för tätorternas struktur och bebyggelse och för

regionala karaktärsdrag i bebyggelsemönster och byggnader utanför tätorterna. Vi föreslår att regeringen ger Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket och Svenska Kommunförbundet i uppdrag att utveckla index och ett system för indikatorer för dessa frågor (jämför tabell 20.4).

Antalet indikatorer i vårt förslag är 159, vilket är ca 25 procent färre än Naturvårdsverkets förslag, och även färre än Riksantikvarie ämbetets förslag. Denna minskning beror på omarbetningar av Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets förslag och att vi enbart försökt ta med den mest väsentliga information, de mest relevanta indikatorerna, och framför allt indikatorer som redan är i bruk. Antalet indikatorer har begränsats betydligt genom att samma indikator nyttjas för att följa upp flera delmål såväl inom varje miljökvalitetsmål som för olika miljökvalitetsmål.

Det är i sammanhanget viktigt att betona att antalet indikatorer måste vägas av mot enskilda målgruppers olika behov. Enskilda myndigheter, politiker och sakkunniga behöver ofta ett mindre antal indikatorer för att täcka in sitt intresseområden på ett bra sätt, dock finns stora olikheter i vilka indikatorer olika målgrupper har behov av. Det är angeläget att indikatorerna används på ett sådant sätt att varje mottagare får relevant information. Sammantaget innebär detta att antalet indikatorer inte kan bli för få.

En del målgrupper är främst inriktade på åtgärder, andra vill främst ha kunskap om tillståndet i miljön, åter andra vill främst analysera bakomliggande orsaker. Många vill kunna se helheten och följa ett miljöproblem från vad som ligger bakom miljöproblemet, hur påverkan sker, hur situationen är och vilka åtgärder som görs. För att kunna tillgodose olika behov hos beslutsfattare och andra målgrupper har DPSIRmodellen etablerats inom EU (se avsnitt 20.1.4).

En del av indikatorerna i det föreslagna uppföljningssystemet har tydliga kopplingar till miljöbalken eller EG:s lagstiftning. Det gäller särskilt indikatorer som rör gränsvärden, miljökvalitetsnormer, EGdirektiv och skydd av områden.

20.1.3. Ansvar för indikatorer

Vi har för varje indikator i målkapitlen 4–18 föreslagit vem, oftast en myndighet, som bör ha ansvar för uppföljning och för att ta fram, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av enskilda indikatorer. Ansvaret omfattar även att tillgodose att indikatorn kan användas för regionala och lokala behov om så är lämpligt. Samarbete bör ske med den arbetsgrupp för nationell-regional-lokal måluppföljning som föreslås under avsnitt 20.2.1.

Genom att tydliggöra ansvaret för uppföljningen undviks onödigt dubbelarbete och förutsättningar för minskad byråkrati skapas. Vår strävan är att få med många instanser för att på så sätt få en bred förankring av ansvaret för att följa upp miljökvalitetsmålen.

Tabell 20.1. Myndigheter med huvudansvar för en eller flera indikatorer.

Arbetarskyddsstyrelsen Nämnden för Offentlig Upphandling Boverket Riksantikvarieämbetet Energimyndigheten Sametinget Fiskeriverket Statens Institut för Kommunikationsanalys Jordbruksverket Skogsstyrelsen Kemikalieinspektionen SMHI Konsumentverket Socialstyrelsen Korrosionsinstitutet Sveriges geologiska undersökning Kustbevakningen Statens Kärnkraftsinspektion Livsmedelsverket Statens Strålskyddsinstitut Luftfartsverket Statistiska Centralbyrån Länsstyrelser Sveriges Lantbruksuniversitet Naturvårdsverket Vägverket

20.1.4. DPSIR-modellen

Naturvårdsverkets, Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsernas förslag till nationellt respektive regionalt uppföljningssystem baseras på en internationellt vedertagen modell, kallad DPSIR, som utvecklats inom EU för att följa upp miljöarbete och miljömål.

Drivkraften (D) anger vilka aktiviteter (till exempel energianvändning eller transporter) som ligger bakom ett miljöproblem. Påverkan (P) beskriver vad som orsakar problemet (t.ex. surt nedfall eller skogsavverkning). Status (S) anger tillstånd i miljön (t.ex. radonhalt i bostäder eller pH i sjöar) på grund av påverkan. Inverkan (I) visar konsekvenser

för hälsa (t.ex. antal cancerfall), kulturmiljö (t.ex. korrosion på kyrkfönster), biologisk mångfald (t.ex. antal hotade arter), samhällsekonomi (t.ex. antal bilolyckor på grund av vilt) och rekreation (t.ex. antal dåliga fiskevatten). Responsen (R) anger vilka åtgärder som görs för att minska eller lösa miljöproblemet (t.ex. skydd av skogsmark, sjökalkning eller gränsvärden för luftkvalitet). DPSIR-modellen är också ett redskap för att bedöma om hållbar utveckling nås.

Ett av huvudsyftena med modellen är att göra det möjligt för beslutsfattare att få ett kretsloppsperspektiv på utvecklingen för ett miljömål eller miljöproblem. Inom EU har fokus främst lagts på drivkrafter (D) och orsaker (P) till miljöproblemet. I vårt förslag dominerar istället indikatorer för respons (R) på grund av att de flesta etappmålen formuleras på ett åtgärdsinriktat sätt, samt att indikatorer för respons i flertalet fall är bättre etablerade än andra.

DPSIR-modellen kan utvecklas ytterligare. I figur 20.1 har sambandet mellan D, P, S, I och R illustrerats med rektanglar. Samhällssektorernas, livsstilens och andra länders påverkan har lagts in. Miljömålen är placerade i mitten. Sektorernas representanter är med och formulerar målen, utifrån styrkan och storleken på de olika faktorerna.

Figur 20.1. Schematisering av DPSIR-modellen (jämför texten).

Drivkrafter

Påverkan

Status= Miljötillstånd

Inverkan på miljö och hälsa

Respons= Miljöpolitik

Miljömål

Utsläppsfaktorer , Effektivitet m.m.

Spridning Nedfall etc.

Andra länder

Dos/respons

Miljökonsekvensbedömning

Åtgärdernas effekt

Livsstil Livsstil

Sektorer Sektorer

20.1.5. Gröna nyckeltal och index

Miljövårdsberedningen föreslog år 1999 tolv s.k. Gröna nyckeltal för att beslutsfattare ska kunna följa den ekologiska omställningen i Sverige.

De Gröna nyckeltalen är indikatorer eller index uppbyggda av flera indikatorer. De flesta Gröna nyckeltal finns redan i bruk, dock inte nyckeltalet (index) för biologisk mångfald. Ett arbete för att utveckla detta nyckeltal pågår för närvarande vid Naturvårdsverket. Vi anser, i likhet med Miljövårdsberedningens förslag, att det bör utredas om nyckeltalet för biologisk mångfald kan kompletteras för att omfatta även fjäll och våtmarker. Nuvarande förslag till Grönt nyckeltal för biologisk mångfald inkluderar skog, sjöar, odlingslandskap och hav.

Vi har tagit med alla tolv Gröna nyckeltal under uppföljningen för tolv av de femton miljökvalitetsmålen. Flest Gröna nyckeltal finns för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö.

För att täcka in de fem grundläggande värdena för miljön som vi utgått ifrån i våra förslag till delmål, bör det övervägas att infoga ett nyckeltal för kulturmiljön bland de Gröna nyckeltalen. Ett sådant nyckeltal bör utvecklas av Riksantikvarieämbetet.

För att ytterligare förbättra möjligheterna att överblicka måluppföljningen vore det tänkbart att arbeta fram index som bygger på ett flertal indikatorer eller brett dataunderlag. Försök till att skapa index sker inom EU och finns även i Miljövårdsberedningens förslag till Grönt nyckeltal för biologisk mångfald. Några få av de indikatorer vi föreslår är av typ index, till exempel index för luftkvalitet i tätorter under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Index kan vara av stor fördel för överblickbarheten men kan å andra sidan ge en alltför förenklad bild av situationen och medföra att väsentliga aspekter av miljömålet förbises. Dessutom minskar informationsvärdet och det finns risk för att eventuella behov av ytterligare åtgärder och styrmedel inte syns. En annan risk med index är att dessa genom sin ”grovhet” kan innebära att beslutsfattare baserar sina ställningstaganden på ofullständig information. Index kan därför behöva kompletteras med mer förtydligande text än för indikatorer.

Vi har inte underlag och möjligheter att utveckla ytterligare index inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser dock att det bör utredas om det är möjligt och lämpligt att utveckla ytterligare index för att förbättra överskådligheten.

20.1.6. Forskning och utveckling

Ytterligare forskning och utveckling kan ge underlag för en förbättrad utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmålen. Behovet av förbättringar är betydande i flera fall. Ett exempel är främmande arter och genmodifierade organismer. Här saknas i dag indikatorer som på ett bra sätt kan åskådliggöra effekterna på miljön. Det saknas även indikatorer för att mäta effekter och konsekvenser för miljö och hälsa av ett förändrat klimat och effekter av marknära ozon.

Behovet av utveckling och forskning kring utvärdering och uppföljning av miljömålen är dock störst för kulturmiljöfrågor. Hittills har det i stort sett bara bedrivits en systematisk uppföljning av tillståndet för kulturmiljön vad gäller effekterna av livsmedelspolitiken och föroreningars påverkan på stenföremål och arkeologiska material i jord. För kulturmiljön finns även ett stort behov av att utveckla tekniska system för en löpande hantering av statistiska uppgifter och att utveckla metoder för bevakningsprogram.

20.2. Regional och lokal uppföljning

Vårt förslag: Länsstyrelserna bör tillsammans med andra regionala organ och kommunerna vidareutveckla sitt förslag till regionalt uppföljningssystem med hänsyn till de föreslagna delmålen och så att regionala och lokala indikatorer också kan fylla en uppgift i det nationella indikatorsystemet. En arbetsgrupp med representanter för länsstyrelser, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och för regionala och lokala instanser bör bildas för att se till att långsiktighet och kvalitet för indikatorer säkerställs för regionala och lokala förhållanden.

Skälen för vårt förslag: Ett tydligt system för uppföljning och utvärdering av miljömål och åtgärdsstrategier är en viktig förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete på regional och lokal nivå. Det är också viktigt att samordna uppföljningssystem på nationell, regional och lokal nivå.

De flesta indikatorer som finns i länsstyrelsernas förslag till regionala uppföljningssystem av miljömålen är också med i vårt förslag till nationellt uppföljningssystem. Av Svenska Kommunförbundets förslag på 25 Gröna nyckeltal för kommuner finns fler än hälften med i någon form i vårt förslag. Detta visar att det finns goda förutsättningar för att

samordna det nationella uppföljningssystemet med behovet av regional och kommunal uppföljning av miljömålen.

20.2.1. Behov av samordning

Länsstyrelserna behöver göra en bedömning av behov och möjligheter att regionalt följa upp inte bara miljökvalitetsmål utan även enskilda delmål med hjälp av indikatorer. I länsstyrelsernas rapport redovisades indikatorer endast under varje miljökvalitetsmål. Det är speciellt viktigt att snabbt regionalisera etappmålen, då dessa mål oftast ska uppnås redan 2005 eller 2010.

I sammanhanget är det viktigt att notera att det av oss föreslagna uppföljningssystemet innehåller mer än dubbelt så många indikatorer som länsstyrelsernas förslag till system. Länsstyrelserna behöver därför göra en kostnadsberäknad bedömning av behovet av regional anpassning även för de indikatorer som ej finns med i länsstyrelsernas förslag. Särskild vikt bör läggas på indikatorer som rör kulturmiljön då dessa indikatorer till stor del saknas i länsstyrelsernas uppföljningsrapport. Bedömningen behöver inte innebära att flera indikatorer måste tillföras det regionala systemet, men kan leda till att indikatorer bör bytas ut för att bättre anpassa det regionala systemet till de nationella miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål.

Länsstyrelserna har i sin väl genomarbetade rapport bedömt att det finns relativt goda förutsättningar för att det föreslagna uppföljningssystemet ska fungera i praktiken. Fem viktiga förutsättningar för att kunna göra det regionala uppföljningssystemet operativt anges, nämligen; 1) god samordning och tydlig styrning genom att tillsätta en styrgrupp, 2) tillskott av resurser för måluppföljning hos länsstyrelserna, 3) kommunal medverkan som även är till nytta för kommunerna, 4) säkerställande av långsiktiga mätningar som bildar underlag för indikatorerna, och 5) uppföljningsbara delmål för såväl nationella, regionala som lokala förhållanden.

Länsstyrelserna bör i samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarie ämbetet och Svenska Kommunförbundet identifiera behov av ekonomiska och personella resurser för att göra uppföljningen av miljökvalitetsmålen operativ. Vårt förslag att utse ansvarig instans för varje indikator innebär att det finns ett ansvar för att långsiktigt vidmakthålla indikatorer och för att delmålen är uppföljningsbara på nationell nivå. En arbetsgrupp med representanter för länsstyrelser, Riksantikvarie ämbetet, Naturvårdsverket och för regionala och lokala instanser (till exempel kommuner och skogsvårdsstyrelser) bör bildas för att se till att långsiktighet och kvalitet för indikatorer säkerställs för regionala och

lokala förhållanden. Arbetsgruppen bör också klargöra behov av finansiella medel.

Tillsyn och miljöövervakning ger viktigt underlag till analyser om måluppfyllelse såväl på nationell som regional och lokal nivå. För några delmål saknas data från tillsynsverksamhet och miljöövervakning för att kunna göra en god bedömning av måluppfyllelse. Ett exempel är bristen på information från vattendrag för att bedöma om delmålet om God ekologisk status enligt EU:s kommande vattendirektiv kan uppnås. Ett annat fall är bristen på samlade data från tillsyn av kommunala grundvattentäkter för att kunna bedöma utvecklingen mot målet att alla vattentäkter avsedda för dricksvatten ska uppfylla kraven i Livsmedelsverkets Dricksvattenkungörelse.

20.3. Ansvarsfördelning och samordning

Vårt förslag: Regeringen klargör ansvarsfördelningen för de femton miljökvalitetsmålen och för övergripande miljömålsfrågor. Ett särskilt miljömålsråd knyts till Naturvårdsverket för att stärka samordningen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet har till uppgift att ge regeringen en samlad rapportering av måluppfyllelse, åtgärdsbehov, informationsarbete och prognoser kring miljökvalitetsmålen.

Skälen för vårt förslag: Under arbetet med miljömålen har en ansvarsfördelning för de femton miljökvalitetsmålen utvecklats, som vi bedömer fungerat väl (se tabell 20.2 och 20.3). Vi föreslår att denna ansvarsfördelning fastslås. Regeringen bör klargöra myndigheternas ansvar inför det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen.

I kap. 21 behandlas vilka myndigheter som har ansvar för att utveckla sektorsmål och för uppföljningen och revideringen av dessa. För vart och ett av de femton miljökvalitetsmålen bör en huvudansvarig myndighet utses. Den huvudansvariga myndigheten bör ansvara för att det sker en samlad redovisning av hur genomförandet av målet sker, svara för att föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att målen genomförs. I detta ingår att föreslå nya eller förändrade styrmedel, nya eller förändrade etappmål eller annat som krävs för att nå målen. I arbetet bör också ingå att samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålet och utvärdera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret gäller både mot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Arbetet bör ske i samråd med andra berörda.

Tabell 20.2. Den ansvarsfördelning för de femton miljökvalitetsmålen som utvecklats under arbetet med miljömålen.

Miljökvalitetsmål Huvudansvarig myndighet

Begränsad klimatpåverkan Naturvårdsverket Frisk luft Naturvårdsverket Bara naturlig försurning Naturvårdsverket Ingen övergödning Naturvårdsverket Giftfri miljö Kemikalieinspektionen Säker strålmiljö Statens strålskyddsinstitut Skyddande ozonskikt Naturvårdsverket Grundvatten av god kvalitet Sveriges geologiska undersökning Levande sjöar och vattendrag Naturvårdsverket Myllrande våtmarker Naturvårdsverket Hav i balans samt levande kust och skärgård Naturvårdsverket Levande skogar Skogsstyrelsen Ett rikt odlingslandskap Jordbruksverket Storslagen fjällmiljö Naturvårdsverket God bebyggd miljö Boverket

Utöver huvudansvar för enskilda miljökvalitetsmål bör några myndigheter få i uppgift att på motsvarande sätt som ovan beskrivs ha ansvar för vissa övergripande frågor inom ramen för miljömålsarbetet.

Tabell 20.3. Den ansvarsfördelning för övergripande miljömålsfrågor som utvecklats under arbetet med miljömålen.

Övergripande ansvar

Myndighet

Övergripande miljömålsfrågor och naturmiljön

Naturvårdsverket

Planeringsfrågor

Boverket

Kulturmiljön Riksantikvarieämbetet Hälsofrågor Socialstyrelsen Regionala frågor Länsstyrelserna

I miljömålspropositionen anges att Naturvårdsverket har rollen som samordnare av det övergripande miljömålsarbetet. Hur rapportering och revidering av målen ska gå till är dock inte tydligt fastlagt.

Vi föreslår att regeringen beslutar att inrätta ett särskilt miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket.

Miljömålsrådet föreslås ha till uppgift att:

1. göra en samlad uppföljning och utvärdering av utvecklingen mot

miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål (se vidare i avsnitt 20.4),

2. samordna arbetet med scenarier och prognoser för att bedöma

utvecklingen mot miljökvalitetsmålen,

3. redovisa behovet av ytterligare åtgärder och ge förslag till föränd-

ringar av styrmedel om prognoser visar att målen inte kommer att nås inom angiven tid,

4. samordna det centrala informationsarbetet kring miljökvalitetsmålen,

5. fördela vissa medel till utveckling och utredningar som är nödvän-

diga för att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen (se vidare i avsnitt 20.5).

Rådet bör inrättas genom en ändring i Naturvårdsverkets instruktion där rådets uppgifter och roll preciseras. Rådets kansli placeras vid Naturvårdsverket. Miljömålsrådet bör redovisa direkt till regeringen. Regeringen bör närmare klarlägga hur inrättandet av rådet påverkar Naturvårdsverkets övriga roller och uppgifter. Syftet ska vara att förbättra samarbetet mellan myndigheterna och vara ett stöd för Naturvårdsverkets samordnande arbete. Rådet bör utformas så att myndigheternas resurser kan utnyttjas och dubbelarbete undvikas.

I miljömålsrådet bör de huvudansvariga myndigheterna och de myndigheter som ges ansvar för övergripande frågor ingå. Det bör också ingå representanter för några sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner. Lämpliga sektorsmyndigheter kan vara Statens institut för kommunikationsanalys, Statens energimyndighet och Fiskeriverket. Regeringen bör överväga om även näringslivet bör vara representerat.

Klimatkommittén har i sitt slutbetänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) föreslagit ett särskilt klimatråd och Emmissionsforskningsutredningen (K 1998:10) har föreslagit ett emissionsråd, med delvis likartade uppgifter men som är mer inriktade mot åtgärder och forskning. Dessutom finns vid Naturvårdsverket miljöövervakningsnämnden, tillsyns- och föreskriftsrådet och miljöforskningsnämnden. Det bör övervägas ytterligare hur dessa funktioner kan samordnas.

20.4. Utvärdering och rapportering

Vårt förslag: Regeringen rapporterar årligen till riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. En gång per mandatperiod presenterar regeringen en fördjupad utvärdering innefattande eventuella förslag till korrigeringar av arbetet för att nå miljömålen. Lämpligen görs år 2006 och 2011 en särskild redovisning av om etappmålen satta till 2005 respektive 2010 har uppnåtts. Det bör vid dessa tillfällen övervägas om en parlamentarisk utredning behövs för att förstärka beslutsunderlaget.

Skälen för vårt förslag: De valda indikatorerna i målkapitlen 4–18 ger omfattande information som behövs i arbetet med miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål. Syftet med indikatorerna är att:

a) visa hur vi närmar oss målet och om takten är tillräcklig för att

målet ska nås i tid,

b) ge signaler om att ytterligare åtgärder behövs för att nå målet i tid,

c) visa tillståndet och effekter på naturmiljö, kulturmiljö, människors

hälsa, resurshushållning och i viss mån samhällsekonomi och rekreation,

d) identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen och

vad som orsakar miljöproblemet,

e) ge underlag för scenarier och prognoser, och

f) ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder.

Dessa syften bör beaktas i de redovisningar som görs för att följa upp och utvärdera arbetet för att nå miljömålen. Både årlig uppföljning och utvärderingar med vissa årsintervall bör ske.

Utvärdering visar till skillnad från uppföljning inte bara vad som har hänt utan svarar också på frågan varför något har hänt. Utvärderingar ger därmed ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder och beräkna kostnader för dessa.

Utvärderingar har hittills inte används i tillräcklig utsträckning för att analysera om miljömålen nås och vad som behöver göras om de inte verkar nås. Vi vill därför betona att den mängd statistik, bl.a. i form av indikatorer, som tas fram i samband med miljöövervakning eller annan verksamhet bör användas betydligt mer för att göra utvärderingar inom miljömålsarbetet.

20.4.1. Årlig redovisning

En årlig redovisning från regeringen till riksdagen behövs för att snabbt kunna sätta in nödvändiga åtgärder ifall det visar sig att förutsättningarna för att nå de uppsatta miljömålen inte är tillfredsställande. Ett lämpligt urval av de indikatorer som vi föreslår i kapitel 4–18 bör redovisas. Några av indikatorerna bör återkomma varje år. Hänsyn behöver tas till såväl lokala, regionala, nationella som internationella aspekter. Den årliga rapporten kan också innehålla utvärderande moment som fokuseras på de mest väsentliga aspekterna för att kunna bedöma måluppfyllelse. Sammantaget innebär detta att den tidigare rapporteringen av miljömålsarbetet, kallat De Facto, bör ha ett bredare perspektiv. Vi föreslår att det miljömålsråd som föreslås i avsnitt 20.3 får ett samlat ansvar för den årliga redovisningen. Varje myndighet med ansvar för enskilda miljökvalitetsmål liksom de som har ansvar för vissa övergripande miljömålsfrågor samt länsstyrelserna bör lämna underlag till en sådan redovisning.

De Gröna nyckeltalen har funktionen att ge främst politiker och allmänhet en överskådlig bild av utvecklingen mot ett hållbart samhälle. Ett urval av de Gröna nyckeltalen har sedan april 1999 redovisats i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. De Gröna nyckeltalen har stark anknytning till miljökvalitetsmålen. Vi anser att det är lämpligt att de Gröna nyckeltalen ingår som en separat del i den årliga rapporteringen om uppföljningen av miljökvalitetsmålen.

20.4.2. Fördjupad utvärdering

En fördjupad utvärdering bör rapporteras till riksdagen en gång per mandatperiod. Redovisningen bör vid behov innehålla kostnadsberäknade förslag till revidering av miljömålen och de styrmedel som behövs för att nå dessa. Även uppföljningssystemet bör vid behov revideras. Utvärderingen bör också innehålla scenarier eller prognoser som bas för lämpliga åtgärdsstrategier. Flera etappmål är satta till år 2005 och 2010, vilket gör det lämpligt att utvärderingar även görs år 2006 och 2011 eller kombineras med den rapportering som bör ske en gång per mandatperiod.

Om den årliga redovisningen enligt avsnitt 20.4.1 visar att det finns uppenbara risker för att ett uppsatt miljömål inte nås bör en fördjupad utvärdering för detta miljömål snarast göras på liknande sätt som beskrivs i ovan stycke.

Om det visar sig att behovet av revidering är stort kan det vara lämpligt att regeringen överväger om en parlamentarisk kommitté bör tillsättas. Kommittén kan tillgodose behov av ytterligare bearbetning,

göra mer ingående ekonomiska konsekvensbedömningar och skapa en bredare förankring av förslag till förändringar.

Miljömålsrådet föreslås i föregående avsnitt 20.3 ha ett samlat ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål. Ansvaret inbegriper att se till att regeringen får rele vant underlag för den årliga och fördjupade redovisningen en gång per mandatperiod.

Miljömålsrådets underlag är i sin tur baserat på den uppföljning och utvärdering som görs av de myndigheter som har huvudansvar för miljökvalitetsmålen eller övergripande ansvar för vissa miljöfrågor, samt länsstyrelsernas årliga redovisning. Det är därför angeläget att länsstyrelserna och aktuella myndigheter också gör en fördjupad utvärdering år 2006 och 2011 på liknande sätt som den nationella utvärderingen. Dessa redovisningar kan behöva stöd genom ytterligare indikatorer än de som redovisas under respektive miljökvalitetsmål i kap. 4 till 18.

20.5. Behov av ekonomiska medel

Vår bedömning: Den nationella uppföljning av miljökvalitetsmålen som vi föreslår bedrivs i stor utsträckning redan i dag och dess kostnader täcks därmed av befintliga anslag. Ekonomiska medel behövs för att genomföra nödvändiga utredningar och vidareutveckling av den nationella uppföljningen av miljömålen, samt för att snabbt kunna få igång driften av indikatorer som är nödvändiga för att kunna bedöma om miljömålen uppnås. Länsstyrelserna behöver medel för att bedriva en regional och lokal uppföljning av miljökvalitetsmålen som är i samklang med den nationella uppföljningen.

Skälen för vår bedömning: Den nationella uppföljning av miljökvalitetsmålen med indikatorer som vi föreslår bedrivs i stor utsträckning redan i dag. Kostnader för uppföljningen bör därför i hög grad kunna täckas av befintliga anslag för respektive målansvarig instans. I kap. 21 och 25 föreslår vi att regeringen gör en samlad bedömning av behovet av administrationskostnader för att nå miljömålen.

Riksantikvarieämbetet har bedömt kostnader för övervakning av kulturmiljön till 5 miljoner kronor per år. Medlen är tänkta att först användas för metodutveckling och sedan successivt fasas över till konkret övervakning för kulturmiljömålen.

I kap. 4 till 18 finns ett antal förslag till utredningar eller utvecklingsarbeten för att åtgärda brister och förbättra den nationella uppfölj-

ningen. Förslagen summeras i tabell 20.4 nedan. De angivna kostnaderna är ca 5 miljoner kronor. Därutöver finns flera icke preciserade kostnader. Det sammanlagda medelsbehovet för utredningar vidareutveckling kan grovt skattas till minst 10 miljoner kronor.

I avsnitt 20.2 bedömdes länsstyrelserna ha behov av ekonomiska förstärkningar för att kunna göra uppföljning av miljömålen för den regionala och kommunala situationen. Se vidare kap. 23.

Om ovan refererade nationella, regionala och lokala utredningar eller utvecklingsarbeten leder fram till förslag på ytterligare eller betydligt förändrade indikatorer behövs en beräkning av kostnaden för driften av indikatorn. I en del fall kan omprioritering av befintliga anslag till myndigheten göras, i andra fall behövs en förstärkning av myndighetens anslag. Vi bedömer att förstärkningar kan bli aktuella särskilt för Riksantikvarieämbetet och för länsstyrelserna.

Ytterligare medel behövs under en första treårsperiod för att snabbt kunna få igång driften av ytterligare indikatorer som är nödvändiga för att kunna bedöma om miljömål uppnås för nationella, regionala eller kommunala förhållanden.

Naturvårdsverket har bedömt att 4–5 miljoner kronor per år behövs för driften av ett miljömålsråd med de uppgifter som beskrivs i avsnitt 20.3. Bedömningen omfattar kostnader för personal vid ett sekretariat, möten och seminarier.

Summerat innebär detta att:

För en första treårsperiod

  • ca 10 miljoner kronor behövs för utredningar och vidareutveckling av nationella indikatorer,
  • Ytterligare medel behövs för att få i gång driften av nödvändiga indikatorer såväl nationellt, regionalt som kommunalt,

Årligen

  • ca 5 miljoner kronor per år behövs för Riksantikvarieämbetets övervakning av kulturmiljön,
  • ca 5 miljoner per år behövs för driften av ett miljömålsråd med tillhörande sekretariat,
  • kostnader för regional uppföljning, se kap. 23.

Tabell 20.4. Summering av de viktigaste förslagen till utredningar eller utvecklingsarbete för att förbättra nationell uppföljning av miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål (baseras på förslag i kap. 4–18).

Förslag till utveckling/utredning Berört miljökvalitetsmål Huvudansvarig och bedömd totalkostnad

1. Utveckla indikator för livscykelanalys för några varor och produkter av stor betydelse för utsläpp av växthusgaser.

Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö

Naturvårdsverket. Kostnad troligen över 1 miljon kronor.

2. Utreda behov av ytterligare indikatorer om miljötillstånd och inverkan av förändrat klimat.

Begränsad klimatpåverkan

Naturvårdsverket. Kostnad behöver utredas.

3. Utveckla indikator baserat på artsammansättning hos fisk för att bedöma inverkan på biologisk mångfald i vatten.

Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård

Fiskeriverket. Kostnad troligen mer än 0,5 miljoner kronor.

4. Förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålet om miljögifter med hjälp av indikatorer.

Giftfri miljö

Kemikalieinspektionen. Inga extra medel behövs.

5. Utreda lämplighet och möjlighet att ta fram en indikator för exponering för miljögifter på arbetsplatser.

Giftfri miljö

Arbetarskyddsstyrelsen.

Inga extra medel behövs.

6. Bedöma möjligheten att utveckla indikatorer för inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och vilda djur.

Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö

Socialstyrelsen & Naturvårdsverket. Inga extra medel behövs.

7. Undersöka möjligheter att förbättra uppföljningen via indikatorer för miljökvalitetsmålet om grundvatten.

Grundvatten av god kvalitet

Sveriges geologiska undersökning. Inga extra medel behövs.

8. Utreda möjligheter att ta fram indikator om introduktion av främmande arter och genmodifierade organismer.

Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö

Ansvarig? Kostnad oklar.

Förslag till utveckling/utredning Berört miljökvalitetsmål Huvudansvarig och bedömd totalkostnad

9. Utreda möjligheter att utveckla indikatorer för delmål om att bevara kultur- och naturmiljöer vid sjöar och vattendrag.

Levande sjöar och vattendrag

Riksantikvarieämbetet. Inga extra medel behövs.

Förslag till utveckling/utredning Berört miljökvalitetsmål Huvudansvarig och bedömd totalkostnad

10. Försöka ta fram indikator(-er) för att bedöma utvecklingen för biologiska mångfald i våtmark.

Myllrande våtmarker

Naturvårdsverket. Kostnad behöver utredas.

11. Vidareutveckla indikator för nyanlagda och restaurerade våtmarker med tanke på kultur- och naturmiljön.

Myllrande våtmarker

Riksantikvarieämbetet.

Kostnad behöver utredas

12. Utveckla nyckeltal och indikatorer om karaktärsdrag i bebyggelsemönster och byggnader utanför tätorter.

Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö

Riksantikvarieämbetet.

Kostnad uppskattad till ca 1,5 miljoner kronor.

13. Bedöma behov och möjligheter för att utveckla indikatorer om olikåldrighet, naturlig hydrologi och bränder.

Levande skogar

Naturvårdsverket. Kostnad behöver utredas.

14. Utreda möjligheter för att förbättra uppföljningen av delmål om fornlämningar i skog.

Levande skogar

Riksantikvarieämbetet. Inga extra medel behövs.

15. Utveckla indikator om åkermarkens näringstillstånd.

Ett rikt odlingslandskap

Jordbruksverket.

Bidrag

med minst 0,3 miljoner kronor.

16. Undersöka möjligheter att utveckla indikator för biologisk mångfald särskilt beaktande karaktärsarter.

Ett rikt odlingslandskap

Naturvårdsverket. Kostnad behöver utredas.

17. Bedöma behovet av och möjligheter att vidareutveckla indikatorer för delmålen om vegetationstäcket på kalfjället och om skador på mark och vegetation.

Storslagen fjällmiljö

Länsstyrelser med fjällmiljö. Kostnad behöver utredas.

18. Utveckla indikatorer för tätorternas struktur och bebyggelse.

God bebyggd miljö

Riksantikvarieämbetet.

Kostnad uppskattad till ca 1,5 miljoner kronor.

21. De centrala myndigheternas uppgifter

Vårt förslag: Myndigheternas ansvar för miljömålen behöver definieras. Regeringen bör samlat besluta att ändra myndigheternas instruktioner och skriva in deras olika ansvar för miljömålen. Regeringen bör också definiera myndigheternas sektorsansvar, särskilt i de sektorer där sektorsmyndigheternas roll är oklar. I detta kapitel ges en rad förslag till sådana ändringar. Regeringen bör vidare ge sektorsmyndigheterna i uppdrag att vidareutveckla sektorsmål med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen och särskilt de nya delmålen.

Detta arbete bör vara avslutat år 2002. Myndigheterna bör årligen, via Miljömålsrådet, till regeringen redovisa hur arbetet med miljömålen går.

Myndigheterna bör genom strategiska miljöbedömningar analysera alla för miljömålen relevanta beslut utifrån hur de påverkar miljömålens genomförande. Detta arbete bör samordnas med myndigheternas arbete med miljöledning.

Skälen för kommitténs förslag: De nationella miljömålen bör genomsyra den statliga verksamheten. Genom ett samlat agerande från alla statliga organ ökar förutsättningarna för att också andra aktörer i samhället uppmärksammar målen. Statens myndighetsutövning behöver få en inriktning så att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Över 120 statliga myndigheter har nu infört eller håller på att införa miljöledningssystem som även ska omfatta myndighetens beslut och annan verksamhet som rör allmänheten, företagen eller organisationerna. I miljöledningsarbetet ska alla miljöledningsmyndigheter utgå från de nationella miljökvalitetsmålen då de sätter miljömål för sin verksamhet. Därigenom kommer alla de myndigheter som har miljöledningssystem att själva specificera de uppgifter man har för att förverkliga miljömålen.

Drygt 20 myndigheter har också fått ett särskilt sektorsansvar för en ekologiskt hållbar utveckling. Även i det sammanhanget är det viktigt att

miljömålen är en integrerad del av arbetet. Myndigheterna bör samordna miljömålsarbete, miljöledningsarbete, sektorsarbetet och redovisningen av allt detta för att undvika dubbelarbete och öka integrationen av dessa frågor i verksamheten.

För att säkerställa att samhällsaktiviteterna inriktas mot det övergripande målet att nå hållbar utveckling krävs insatser inom alla politikområden. Myndigheterna behöver därför genomföra strategiska miljöbedömningar (SMB) av alla beslut med relevans på miljömålen. Detta arbete bör samordnas med miljöledningsarbetet.

Sektorsansvaret har en viktig roll i miljömålsarbetet. Delmålen kommer att fungera som underlag för sektorsövergripande beslut om styrmedel och inriktning av miljöpolitiken men också vara en del av underlaget för ett decentraliserat beslutsfattande där sektorsansvaret är en viktig del. Detta beskrivs ytterligare i kap. 3. Statliga myndigheters ansvar för miljöfrågorna inom respektive verksamhetssektor måste bli tydligare och miljömyndigheternas roller behöver specificeras. Myndigheternas instruktioner kan behöva förtydligas så att det förebyggande arbetet för att uppnå miljömålen framhålls. En slutsats är att sektorsansvaret behöver ses över för att så långt möjligt minska dubbelfunktioner, renodla och skapa ett heltäckande myndighetsansvar. Det är viktigt att regeringen därutöver utpekar de specifika uppgifter för att förverkliga miljömålen som bör åligga de olika myndigheterna. Detta kan ske i ett särskilt instruktionsbeslut för alla berörda myndigheter.

Några myndigheter har preciserat de kostnader som de beräknar kommer att uppstå för deras verksamhet på grund av det utökade ansvar som de föreslås få på grund av miljömålsarbetet. Andra har inte gjort det. Det har inte varit möjligt för kommittén att göra en granskning av dessa belopp. Vi föreslår att regeringen låter göra en systematisk genomgång av vilka myndigheter som kan behöva förstärkta ramanslag och vilka som bör klara miljömålsarbetet genom omprioriteringar. Detta bör göras i samband med ställningstagandet till sektorsansvaret.

De nationella miljömålen berör ett stort antal statliga myndigheter. Var och en av dessa myndigheter behöver utöver generella instruktioner särskilda instruktioner om vad som faller på just den myndigheten. Det får inte finnas oklarhet om vilken myndighet som har en viss uppgift.

Naturvårdsverket har en central sammanhållande roll. Enligt miljömålspropositionen är Naturvårdsverket, Kemikalieinspektion, Boverket, Riksantikvarieämbetet och Strålskyddsinstitutet centrala miljömyndigheter som har ett särskilt ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Socialstyrelsen har motsvarande uppgifter när det gäller miljö och hälsa. Alla dessa hanterar policyfrågor, tillämpning av lagstiftning med tillsyn och föreskriftsrätt samt med övervakning. De har också sektorsuppgifter. För dessa myndigheter behöver deras övergripande

ansvar och speciella funktioner preciseras. Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen och Boverket föreslås i kap. 20 få ett övergripande ansvar för samordning av frågor som rör kulturmiljön, miljörelaterade hälsofrågor respektive samhällsplanering och hushållning med mark och vatten. Kemikalieinspektionen, Boverket, Strålskyddsinstitutet, Naturvårdsverket, Sveriges Geologiska Undersökning, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket föreslås i kap. 20 att de får ansvar för var sitt mål.

Sektorsmyndigheterna (t.ex. inom energiområdet och trafikområdet, fiske, näringsliv, jordbruk, skogsbruk) har i vissa fall en oklar roll i miljöfrågor gentemot företag, organisationer och individer som verkar inom respektive sektor. Deras roll behöver preciseras. Vidare bör anges vad myndigheten bör vidta för åtgärder för att bedöma och revidera mål tagna av sektorsmyndigheten.

Det finns en lång rad myndigheter vars ansvarsområde och verksamhet är av stor betydelse för miljömålens förverkligande. Det kan handla om myndighetsutövning med direkt och indirekta miljöeffekter eller om myndigheter som bedriver verksamhet med större miljöpåverkan.

Främst kommuner och regionala organ men även centrala myndigheter kan få en viktig roll som samordnare för att få till stånd samarbete mellan olika samhällsaktörer. Detta handlar i första hand om information för att främja gemensamma lösningar och effektivisering. Samarbete mellan myndigheterna behövs för att underlätta detta arbete. Över huvud taget är ett ökat samarbete mellan myndigheterna på miljöområdet önskvärt för att få bästa effekt i arbetet. Det är också viktigt att de centrala myndigheterna arbetar samordnat gentemot kommuner, företag och enskilda i dessa frågor.

För att skapa förståelse för miljömålen och dess inbördes förhållanden behöver också myndigheternas arbetssätt inriktas på tvärgående frågor inom olika politikområden. Sådana uppgifter ingår normalt inte i myndighetens instruktion. Exempel där det behöver ske en utökad samordning är, frågor om biologisk mångfald och kulturpåverkan i samband med ökad användning av förnybara energiskällor. Ett vidgat synsätt ger möjlighet för en förståelse av ömsesidiga förutsättningar att bedriva verksamheten och skapar möjligheter att undvika konflikter mellan olika miljöfrågor.

Alla myndigheter bör i sin verksamhet medverka till att målen kan nås och arbeta för att verksamhet som uppenbart leder i motsatt riktning inte bedrivs. För några myndigheter anges i det följande deras speciella ansvar i sammanhanget. Först beskrivs miljömyndigheter och myndigheter som föreslås få ansvar för vissa nationella miljökvalitetsmål, därefter för miljökvalitetsmålen viktiga sektorsmyndigheter och sist övriga myndigheter som berörs av målen. Utöver de arbetsuppgifter

som finns redovisade i detta kapitel finns ytterligare uppdrag och uppgifter beskrivna på annat håll i betänkandet. Det gäller bland annat indikatorer som finns beskrivna i kap. 4–18. I bilaga VII finns en mer komplett sammanställning.

21.1. Myndigheter med sektorsövergripande miljöansvar och sådana myndigheter som föreslås få ansvar för nationella miljökvalitetsmål

21.1.1. Naturvårdsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar för flera frågor enligt miljöbalken. Vid verket samordnas bland annat miljöövervakning, tillsyns- och föreskriftsfrågor enligt miljöbalken och viss miljöforskning. I arbetet med miljömålen har verket haft såväl uppgifter av samordnande karaktär som uppgifter som handlar om enskilda mål eller sektorsuppgifter. Verket har både en pådrivande och informerande roll gentemot olika aktörer i samhället inklusive andra myndigheter, en uppföljande och bevakande roll och en renodlad myndighetsroll som part enligt miljöbalken och för föreskrifter inom olika områden. Naturvårdsverket har ett ansvar för naturmiljön som omfattar alla sektorer. Verket handhar också inköp och förvaltning av mark och samordning av direkta miljöförbättrande insatser såsom kalkning. Verket har alltså en mångfacetterad roll.

Naturvårdsverket har också ett särskilt myndighetsansvar för flera frågor som är viktiga för att genomföra miljömålen. Det gäller de övergripande frågorna om

  • Tillämpning av miljöbalken (bl.a. att tillhandahålla föreskrifter, allmänna råd, kunskapsöverblick, vara central tillsynsmyndighet, föreslå och tillämpa miljökvalitetsnormer)
  • Nationell miljöövervakning
  • Uppföljning och utvärdering av de mål som verket ska ansvara för
  • Miljöforskning

Myndighetens målansvar

Verkets uppgifter som samordnare i miljömålsarbetet behandlas i kap. 20. Verket föreslås även i fortsättningen ha ansvar för huvuddelen av miljökvalitetsmålen.

Utöver detta samordnings- och målansvar har verket också sektorsansvar inom en rad områden:

  • Biologisk mångfald som omfattar strategier som vägleder val av åtgärder för skydd och vård av natur (bl.a. inköp av mark, vård, kalkning m.m.)
  • Efterbehandling av förorenad mark
  • Naturturism och friluftsliv
  • Jakt och viltvård

Dessa uppdrag ska utföras i enlighet med tidigare instruktioner och arbetsuppgifter. Inom dessa områden bör verket ha i uppdrag att utarbeta sektorsmål.

Naturvårdsverket bör därutöver ges ansvar för att samordna ett antal frågor för vilka ansvarig myndighet tidigare inte funnits:

  • Vatten- och avloppsfrågor
  • Avfallsfrågor
  • Frågor kring varuflöden och varornas användning av material och energi

Frågorna om sektorsansvaret för arbetsmaskiner och arbetsredskap har aktualiserats i kommitténs arbete, Naturvårdsverket har samordnat arbetet när det gäller arbetsmaskiner i underlag till Miljömålskommittén. Sektorsansvaret för dessa frågor behöver bli tydligare. Naturvårdsverket bör ges en samordnande roll och ansvara för avgaskrav och andra tekniska krav. Berörda sektorsmyndigheters ansvar för t.ex. forskning och utveckling måste också tydliggöras. Jordbrukets och skogsbrukets maskiner behandlas under respektive myndighet. De som anlitar entreprenadmaskiner, t.ex. Vägverket har också ett miljöansvar.

För bullerfrågor har Naturvårdsverket redan i dag ett samordningsansvar. Även där måste sektorsansvaret bli tydligare.

Naturvårdsverket har också en viktig funktion för att samordna myndigheterna enligt de olika åtgärdsstrategierna.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Verket har viktiga funktioner både när det gäller att utöva sitt ansvar enligt miljöbalken och när det till exempel gäller att stimulera andra att ta sektorsansvar. Naturvårdsverkets samordningsroll och dess direkta genomföranderoll är olika i sin karaktär. För miljömålsarbetet är det viktigt att båda drivs med full kraft och utifrån en helhetssyn på miljön. Särskilda organ finns för samarbete med andra myndigheter i de olika rollerna. Redan finns ett tillsyns- och föreskriftsråd och i kap. 20 föreslår vi inrättande av ett miljömålsråd. Andra samordnande funktioner som också kan bli viktiga i arbetet med att förverkliga målen är de som drivs via miljöövervakningsnämnden och miljöforskningsnämnden.

För näringslivets miljöarbete har NUTEK främst uppgifter som handlar om att stödja och hjälpa företag och branscher. Naturvårdsverket har viktiga uppgifter för att följa upp miljöarbetet i näringslivet och agera i enskilda ärenden enligt miljöbalken. Inför den nya myndighetsstruktur som planeras på näringslivsområdet är det angeläget att Naturvårdsverkets roll i förhållande till de nya näringslivsorienterade myndigheterna definieras.

Vi har identifierat, utan inbördes ordning, följande konkreta uppgifter för verket:

  • Ta fram förslag till etappmål för små partiklar
  • Utveckla arbetet med sjökalkning anpassat till behovet
  • Intensifiera arbetet med sanering av förorenad mark
  • Kartlägga förekomsten av varor och produkter som leder till utsläpp av ozonnedbrytande ämnen och föreslå åtgärder och styrmedel för att sanera
  • Medverka till att det inrättas reservat och annat områdesskydd för skyddsvärda miljöer, bland annat genom inköp av skyddsvärd skogsmark
  • Upprätta åtgärdsprogram för hotade arter
  • Upprätta åtgärdsprogram för restaurering av vattendrag
  • Klarlägga behovet av och föreslå regionala miljökvalitetsnormer bland annat för vattenområden
  • Tillsammans med Kemikalieinspektionen utarbeta riktvärden för produkter
  • Utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner
  • Verka för en samordning av miljöforskningen.

Utsläppskarteringar av olika föroreningar håller inte tillräcklig kvalitet för att följa upp alla miljömål och ingångna avtal. De måste därför förbättras vilket bland annat påpekats av Klimatkommittén (SOU2000:23)

som föreslår ett uppdrag till Naturvårdsverket och av Emissionsforskningsutredningen (SOU 2000:35) som föreslår ett särskilt rådgivande emissionsråd vid Naturvårdsverket. Vi har erfarit att Naturvårdsverket och SMHI nu arbetar med att identifiera byggstenar i en nationell databas som tillfredsställer krav på internationell rapportering, behov från lokal och regional nivå, för forskning och uppföljning. En sådan statistikdatabas är nödvändig för att följa upp miljömålen och internationella avtal. Vi föreslår att verket får i uppdrag att lämna förslag till program för kvalitetssäkring och ansvarsfördelning vad gäller data om främst luftföroreningar.

Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för miljökvalitet är ett klassificeringssystem avsett att underlätta tolkningar av miljödata. Med dess hjälp ska man kunna bedöma om uppmätta värden är låga eller höga, antingen jämfört med genomsnittet för landet eller jämfört med ursprungliga nivåer. I miljömålsarbetet har dessa föreslagits få en utökad användning. Naturvårdsverket bör därför ges i uppdrag att utveckla dem. Behovet är särskilt stort på vattenområdet där klassindelningen behöver göras om för att bedömningsgrunderna skall bli ett verkningsfullt verktyg i arbetet med EU:s kommande vattendirektiv.

Naturvårdsverket bör vidare ges i uppdrag att samordna informationen om miljömålen. Det gäller information till myndigheter, organisation och allmänhet. En bredare information till allmänheten om miljömålen behövs. Regeringen bör närmare överväga formerna för detta, ansvar och kostnader.

Vid Naturvårdsverket bör miljömålsrådets kansli placeras. I samband därmed bör verkets instruktion ses över även med avseende på verkets roll i miljömålsarbetet.

21.1.2. Socialstyrelsen

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Styrelsen har två övergripande uppgifter i miljöarbetet. Den ena är att upptäcka, förebygga och undanröja risker för människors hälsa. Den andra uppgiften är att vara nationell tillsynsmyndighet inom hälsoskydd och miljömedicin enligt miljöbalken, hälso- och sjukvårdslagen, tobakslagen och beredskapsförordningen. Socialstyrelsen har därmed viktiga uppgifter för att utifrån lagstiftningens krav driva utvecklingen mot hållbar utveckling med avseende på människors hälsa.

Styrelsen har ett tvärgående ansvar för hälsoskydd. Socialstyrelsen ska göra en nationell miljöhälsorapport som ska vara återkommande (vart fjärde år). I denna kommer styrelsen att sammanställa och värdera utvecklingen i miljömedicinsk kunskap, trender i exponering för hälso-

risker i miljön samt omfattningen av miljörelaterad sjuklighet och annan ohälsa.

Myndighetens målansvar

Socialstyrelsen har i arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen haft i uppgift att beakta hälsoaspekterna på alla mål. Uppgiften att övergripande driva på, bevaka, följa upp och föreslå åtgärder för hälsofrågorna i miljömålsarbetet bör kvarstå vilket framgår av kap. 20.

Utifrån det ansvaret bör myndigheten delta i arbetet med revidering av alla mål och delmål som berör hälsoaspekter.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Socialstyrelsen bör också utveckla och stödja den regionala och lokala nivån med avseende på hälsoskyddsfrågor i miljömålsarbetet, t.ex. länsstyrelserna och deras regionala miljöunderlag. Det epidemiologiska underlaget är särskilt viktigt för allt miljöarbete och det är viktigt att det förs ut och kan användas konkret i övervakning och utvärdering av målarbetet. En viktig uppgift är uppföljning av hälsorelaterade delmål och effekter som avser sjuklighet och besvär.

Den nationella miljöhälsorapporten blir ett viktigt instrument för att följa utvecklingen inom hälsoskyddet och de hälsorelaterade delarna i miljömålsarbetet. Rapporten bör i fortsättningen inplaneras så att den kan utgöra ett viktigt underlag och stöd i arbetet med revideringen av miljömålen (se kap. 20).

21.1.3. Riksantikvarieämbetet

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har det övergripande ansvaret för kulturmiljöaspekten i miljöpolitiken. I kulturarvspropositionen (1998/99:114) föreslås nya mål för ämbetets verksamhet som är anpassade till regeringens ambition att nå en hållbar samhällsutveckling.

Myndighetens målansvar

I arbetet med miljömålen har Riksantikvarieämbetet haft ett övergripande samordningsansvar för frågor som rör kulturmiljön. Därutöver har Riksantikvarieämbetet haft uppdrag att formulera delmål för kulturmiljön för nio av miljökvalitetsmålen. Riksantikvarieämbetet har ett myndighetsansvar för flera frågor som är viktiga för att genomföra miljömålen. I kap. 20 behandlas frågor kring ansvaret i miljömålsarbetet. I arbetet med miljömålen bör ingå att fortsätta att arbeta med mått och begrepp som beskriver begreppet god kulturmiljövård liksom metoder för att väga in detta i olika beslut.

Arbetet ska bedrivas i samverkan med övriga målansvariga myndigheter.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Viktiga uppgifter som bör prioriteras för att målen ska nås är:

  • Nationell kulturmiljöövervakning (jmf nedan)
  • Värna om kulturvärden i bebyggelsen och i landskapet och vårda kulturmiljön. Flera av delmålen syftar till att bevara regionala särdrag och stärka regionala identiteter, främst de som behandlar odlingslandskapet, våtmarker, fjällen, kust- och skärgård, sjöar och vattendrag och bebyggd miljö. Riksantikvarieämbetet föreslås medverka i en utredning i detta syfte vad gäller lantbrukets ekonomibyggnader.
  • Bevaka kulturmiljöintresset och verka för att kontinuiteten bibehålls i samhällsplanering och byggande. Denna uppgift är ett viktigt led i uppföljningen och utvärderingen av målkvalitetsmålen. Flera av riksdagen redan beslutade delmål liksom våra föreslagna kompletterande preciseringar, handlar om hänsyn till kulturmiljön vid förändringar. Riksantikvarieämbetet ska driva på arbetet med att utarbeta program och strategier för hur kulturarvet kan bevaras och utvecklas vad gäller Levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö.
  • Tillämpning av miljöbalken. Flera av målen innebär att det bör inrättas fler reservat och områdesskydd för skyddsvärda miljöer, det gäller t.ex. sjöar och vattendrag, våtmarker, kust- och skärgårdsområden, skogen och fjällen. En översyn av urvalet av områden av riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. miljöbalken behöver göras och värdebeskrivningarna för riksintresseområden enligt 4 kap. miljöbalken behöver utvecklas.
  • Kulturturism. Ämbetets arbete med regional utveckling och turism är viktigt för miljökvalitetsmålen Levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt odlingslandskap.
  • Information, utbildning och rådgivningsverksamhet om kulturmiljövård och kulturmiljövärden. Flera av målen förutsätter informationssatsningar och stöd till andra sektorer. Det gäller främst målen för sjöar och vattendrag, våtmarker, odlingslandskapet och skogar.
  • Kunskapsuppbyggnad och kunskapsförmedling. Kunskap om kulturvärdena i miljön är en förutsättning för att uppnå miljömålen och för att uppnå en samverkan mellan kultur och natur. Flera av de föreslagna etappmålen förutsätter en kunskapsuppbyggnad och en fortsatt utveckling av dataregister för att:
  • skydda fornlämningar och värdefull bebyggelse
  • bevara och stärka lokala och regionala särdrag och identiteter, utarbeta kriterier för särskilt värdefulla vattenanknutna miljöer
  • göra en översyn av urvalet av skyddsvärda anläggningar och miljöer och precisera behovet av skötsel och underhåll
  • komplettera våtmarksinventeringen, slåtter- och betesmarksinventeringen
  • vidmakthålla traditionella metoder och material
  • Stötta det regionala arbetet och biträda länsstyrelser och länsmuseer. En viktig uppgift är här att tillsammans med Naturvårdsverket fortsätta verka för en utvecklad samverkan mellan natur- och kultur på regional nivå.

Riksantikvarieämbetet behöver förstärka sitt arbete med kulturmiljöövervakning, metodutveckling och miljöforskning och utveckling av frivilliga åtaganden.

Det bör även vara en viktig uppgift för Riksantikvarieämbetet att stötta det kommunala kulturmiljöarbetet och därvid bland annat medverka i utvecklingsarbetet kring Agenda 21-arbetet.

Kulturmiljöövervakningen behöver utvecklas och vi lägger förslag om ett särskilt uppdrag för att klara ut hur miljömålens kulturmiljöfrågor kan följas upp. Riksantikvarieämbetet ska identifiera indikatorer, utarbeta nyckeltal, ange vilket dataunderlag som krävs för uppföljningen, verka för att det tas fram, sammanställa det, värdera informationen och göra den tillgänglig.

I dag är Statens kulturråd statistikansvarig myndighet för all kulturstatistik. Miljömålsarbetet innebär att Riksantikvarieämbetet bör ta över ansvaret för de delar av kulturstatistiken som berör kulturmiljön.

Det är viktigt att utveckla underlag och former för att ta tillvara kulturvärden i miljön vid förändringar. Det handlar om att utveckla

kulturmiljöfrågorna i strategiska miljöbedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar och i kompensationsåtgärder. Målen för kulturlandskapets tillstånd handlar inte om styra tillbaka landskapet mot ett tidigare tillstånd utan om att bevara eller förändra inom vissa önskvärda ramar. Det innebär behov av att utveckla skogsbruksmetoder, metoder för nyanläggning av våtmarker, restaurering av vattendrag och nyttjande av kulturhistoriskt värdefulla karaktärsbyggnader.

Kulturaspekten behöver utvecklas och integreras i miljöledning och certifiering inom olika sektorer (jfr småskogsbrukets certifiering).

21.1.4. Boverket

Myndighetens arbete som rör miljökvalitetsmålen

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällsplanering, stadsutveckling, byggande och boende. Inom samhällsplaneringen har Boverket ett särskilt ansvar för att landets mark- och vattenresurser används på bästa sätt. Verket svarar också för den centrala administrationen av statens stöd i form av bidrag för finansiering av bostäder och ta fram underlag till riksdag och regering inom det byggoch bostadspolitiska området.

Boverket har till uppgift att inom sitt verksamhetsområde bl.a. meddela föreskrifter för byggandet, ha uppsikt och tillsyn samt handlägga vissa förvaltningsärenden. Vad särskilt angår miljömålen bör poängteras verkets sektorsansvar för ekologisk hållbarhet inom hela verksamhetsområdet. Boverket ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. (hushållningsbestämmelserna) och 6 kap.11–13 §§miljöbalken (om planer och planeringsunderlag) jämte 2 kap. och 19 kap.(om vissa byggnadsmaterial) och plan- och bygglagen (1987:10) samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken (om miljökvalitetsnormer).

Myndighetens miljömålsansvar

Boverket föreslås i kap. 20 få ett fortsatt huvudansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö med särskilt ansvar för etappmålen 1 om planering och 3–4 om byggnader. Verket föreslås också få ett fortsatt övergripande ansvar i målarbetet för frågor som rör fysisk planering och hushållning med mark, vatten och byggd miljö. Utöver detta har verket ett sektorsansvar för byggsektorn som näringsgren.

Boverket kommer också att beröras av etappmål 3 under Säker strålmiljö om att begränsa radonexponeringen i bostäder och vissa andra lokaler. En särskild utredare ska bl.a. överväga och lämna förslag till statliga effektiva insatser så att problemet med för höga radonhalter kan minska inom en rimlig tidsram. Mot anledning av denna utredning lämnar vi inget förslag till ansvarsfördelning vad gäller etappmålet för radon.

Utveckling av myndighetens arbete

Boverket bör fortsätta att utveckla sitt arbete med ekologisk hållbar utveckling inom sina ansvarsområde. Basen för Boverkets arbete är att informera, ta fram allmänna råd, föreskriva etc. Boverket bör därför införliva sina nya arbetsuppgifter med miljömålen i sin nya organisation. Verkets uppgift inom miljöområdet kommer att förstärkas ytterligare. Ett fördjupat samarbete med berörda myndigheter och branschorganisationer blir därför en nödvändighet i den processen. Nära samarbete behövs också med myndigheter som har särskilda roller inom forskning och utveckling, t.ex. Energimyndigheten, NUTEK och den nya FoU myndigheten som regeringen föreslår i propositionen om Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering (prop. 1999/2000:81).

Boverket har viktiga uppgifter som bör prioriteras för att målen ska nås. Vissa uppgifter arbetar Boverket redan i dag med och vissa är nya. Viktiga konkreta uppgifter för verket blir:

  • Att följa och utveckla användningen av strategiska miljöbedömningar i samband med genomförandet av EU:s direktiv inom området.
  • Som ansvarig statistikmyndighet utveckla miljörelaterad statistik för byggande, boende samt mark- och vattenanvändning.
  • Uppföljning av miljömål och fortlöpande utvärdera effekterna av gjorda insatser för att nå målen
  • Följa och stödja användningen av samhällsplanering i arbetet för att nå de olika miljökvalitetsmålen och därvid verka för en fördjupad analys av sambanden mellan bebyggelseutveckling, lokalisering av vissa strategiska verksamheter och transportsystemen.
  • Metodutveckling av konsekvensanalyser i översiktsplan och i planer med rättsverkan.
  • Utveckling av kunskap för planering för minskat buller.
  • Utveckling av metoder för att tillvarata miljö- och resurshushållningsaspekter i strukturfondsprogram och i EU:s regionala utvecklingsplanering (ESDP-arbetet).
  • Delta i och följa upp HABITAT-arbetet.

Vi har tidigare i kap. 5–19 redovisat vilka uppdrag som myndigheterna bör arbeta med. De är i korthet;

  • Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från projektet Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS).
  • Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstrationsområden. Boverket får i uppdrag att tillsammans med Energimyndigheten utreda och lämna förslag för en strategi för en mer allmän introduktion av individuell värmemätning.
  • Boverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system för miljö- och energidekla ration av fastigheter. Deklarationen bör bl.a. avse förhållanden som rör inomhusmiljön, sunda material, ljudnivå och kvalitetssäkring av byggprocessen.
  • Vi föreslår en utökad samordning inom området ventilation, inomhusmiljö och energihushållning. Boverket bör i samråd med Statens Energimyndighet och Socialstyrelsen få i uppdrag att komma med förslag till åtgärder för att förbättra samordningen och lagstiftningen inom detta område.
  • Boverket bör ges i uppdrag att utforma ett program för en riktad information till allmänheten om betydelsen av en funktionsenlig ventilation och andra risker som kan försämra inomhusklimatet. Boverket bör också ta fram ett program för informationsinsatser riktade till universitet, tekniska skolor och yrkesskolor men också för konsult- och byggbransch och byggherrar och fastighetsägare för att uppmärksamma fuktförhållandenas betydelse för hälsan.
  • Boverkets föreskriftsrätt för energihushållningsåtgärder bör utökas till befintliga byggnader. Gällande byggnorm bör därför ses över och ställas på en sådan nivå att teknikutvecklingen kan fortgå mot långsiktigt samhällsekonomiska lösningar så att miljömålen nås. Boverket bör föreslå ändringar i lagstiftningen inom detta område.
  • Boverket bör i egenskap av sektorsansvarig för byggsektorn verka för att kvalitetssäkring- och miljöledningssystemen inom byggsektorn medverkar till att förverkliga miljömålen.
  • Boverket bör ge i uppdrag att föreslå former för ett brett och samlat samråd om hur arbetet med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och förslagna etappmål tillsammans med övriga nationella mål ska kunna omsättas i planer och program på olika nivåer.

21.1.5. Kemikalieinspektionen

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Kemikalieinspektionen (KemI) arbetar för att förebygga skada på människor och miljö från kemiska och biotekniska produkter. En central uppgift är att i EU och internationellt driva på kemikaliesäkerhetsarbetet bl.a. när det gäller bedömning av risker och åtgärder för att begränsa farliga ämnens användning och förekomst, klassificering och märkning av ämnen och produkter samt prövning av bekämpningsmedel. En annan viktig uppgift är att nationellt se till att tillverkare, importörer och säljare tar sitt ansvar för att produkter och varor kan hanteras säkert, samarbeta med och ge stöd till regional och lokal tillsyn samt sektorsmyndigheter liksom att påverka forskning och utveckling och på annat sätt verka för att kunskap om kemikalieflöden och kemikalierisker tas fram och förs vidare.

Myndighetens miljömålsansvar

KemI föreslås i kap. 20 får fortsatt ansvar för målet Giftfri miljö. För att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö behövs en kraftig ambitionshöjning i kemikaliesäkerhetsarbetet jämfört med nuläget.

Utveckling av myndighetens arbete

KemIs arbete i EU och internationellt behöver öka generellt inom nu aktuella arbetsområden. Satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighetsprincipen liksom för att få accept för generella angreppssätt när det gäller att begränsa ämnen med särskilt farliga egenskaper. Andra nya uppgifter som tillkommer innebär att i EU och internationellt driva på arbetet med att ta fram regler som innebär krav på att existerande ämnen har data som motsvarar nya ämnen liksom att verka för att som ett första steg få ett EU-gemensamt system för hälso- och miljöinformation för varor. Även nationellt behöver KemI:s insatser öka. Den operativa tillsynen över regler behöver utökas. KemI behöver utveckla och vidga arbetet som innebär att påverka det systematiska riskhanteringsarbetet hos aktörerna. Dialogen med näringslivet behöver öka och insatserna inriktas mot att ta fram stimulans- och stödinsatser. Samarbete med forskning är ett annat område som behöver ges ökad tyngd. Arbete med att ta fram riktvärden för att följa upp miljötillståndet m.m. är en ny arbetsuppgift för KemI.

Såväl i EU och internationellt som nationellt behövs en ökad satsning göras på varor. Samarbetet med andra myndigheter kommer att behöva utvecklas vidare och öka i insats. Som ansvarig för miljökvalitetsmålet tillkommer nya uppgifter för KemI som innebär att följa upp och värdera aktörernas arbete samt att föra en dialog om framtida insatser. Den nya preciseringen i miljökvalitetsmålet som anger att människans exponering ska beaktas samlat utifrån de olika miljöer hon vistas i, innebär ökad samverkan mellan KemI, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket.

21.1.6. Statens Strålskyddsinstitut

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Statens strålskyddsinstitut (SSI) är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. SSI arbetar med att bedöma och begränsa risker som är förenade med strålning och följer utvecklingen inom de biologiska strålningsverkningarnas och strålningsfysikens områden, SSI ska också ha ett centralt samordnande ansvar för målinriktad strålskyddsforskning och bedriva ett målinriktat forskningsoch utvecklingsarbete inom strålskyddsområdet

Myndighetens miljömålsansvar

Strålskyddsinstitutet föreslås få fortsatt ansvar för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. SSI har lämnat underlag till Boverket beträffande åtgärdsstrategier för att begränsa exponeringen av radon. Denna fråga ingår nu under Säker strålmiljö och bör göra så även framgent.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Miljömål för strålskyddet har varit sparsamma och SSI berörs därför i hög grad av de föreslagna etappmålen för Säker Strålmiljö. SSI behöver utveckla nya arbetsätt och integrera miljömålsarbetet inom myndighetens verksamhetsområden. Det gäller framför allt uppbyggnad av ett miljöövervakningsprogram som också rymmer forsknings och utvecklingsinsatser. SSI bör ha huvudansvar för etappmål 1. SSI behöver utveckla miljöskyddskriterier för radioaktiva ämnen i miljön inte minst för skydd av den biologiska mångfalden. Detta arbete bör ske i internationell samverkan. SSI bör också vara pådrivande för att behövlig

forskning om effekter av elektromagnetiska fält tas fram så att etappmål 4 kan nås. Även i detta fall är den internationella forskningen av stor vikt. SSI bör också ha delansvar i arbetet att genom information och utbildning verka för att minska exponeringen för UV-strålning till allmänheten (etappmål 2). Arbetet bör ske i samarbete med SMHI, Skolverket och ansvariga för hälsovård och hälsoinformation.

Insatser från SSI behövs för att granska val av metod och plats för slutförvar av använt kärnbränsle samt lämna information till allmänheten i dessa frågor. SSI kommer också att beröras av etappmål 3 om att begränsa radonexponeringen i bostäder och vissa andra lokaler. En särskild utredare ska bl.a. överväga och lämna förslag till statliga effektiva insatser så att problemet med för höga radonhalter kan minska inom en rimlig tidsram. Mot anledning av denna utredning lämnar vi inget förslag till ansvarsfördelning vad gäller etappmålet för radon.

SSI har tillsammans med andra myndigheter ansvaret för att följa upp delmålen med ledning av vissa angivna indikatorer. SSI har redovisat till regeringen vilka insatser som är nödvändiga för att tillgodose behovet av miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Detta skulle möjliggöra att den årliga stråldosen till allmänheten kan beräknas i olika regioner. I SSI:s uppdrag bör också ingå att bygga upp system för utvärdering av gjorda insatser för att nå målen och fortlöpande utvärdera effekterna.

21.1.7. Sveriges geologiska undersökning

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är central förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU har till uppgift att tillhandahålla geologisk information inom områdena miljö och hälsa, fysisk planering, hushållning och försörjning med naturresurser, jord- och skogsbruk samt totalförsvar. SGU ska verka för ett ekologiskt och ekonomiskt balanserat nyttjande av landets mineralresurser. SGU ska miljösäkra tömda oljelagringsanläggningar som använts för statens beredskapslagring. SGU har ett sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling som man definierat som naturresursutvinning samt grundvatten. SGU:s ansvar för ekologiskt hållbar utveckling med avseende på utvinning av naturresursen grundvatten innebär bl. a att verka för att bevara betydande grundvattenförekomster så att de kan utgöra en källa för grundvatten av god kvalitet. SGU är expertmyndighet för frågor som rör grundvatten och tillhandahåller information om grundvatten för olika behov i samhället. Det görs genom hydrogeologisk kartering, dokumentation av förändringar i grundvattnets

mängd och beskaffenhet och genom att hålla register över enskilda brunnar. SGU håller databaser över den information som insamlas i samband med verksamheten; Hydrogeologisk parameterdatabas; Grundvattennätets databas och Brunnsarkivets databas. Uppgiftsskyldighet till Brunnsarkivet regleras enl. lag. Knutet till Brunnsarkivet finns en kemidatabas.

Myndighetens målansvar

I kap. 20 föreslås att SGU får fortsatt ansvar för målet Grundvatten av god kvalitet. Nära sammanhängande med detta är myndighetsansvaret för grundvatten som resurs och för enskild vattenförsörjning. Ansvaret här behöver bli tydligt genom en avgränsning av SGU:s ansvar mot Naturvårdsverket, Boverket och VA-nämnden.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Den hydrogeologiska karteringen bör förstärkas för att relevant underlag ska finnas tillgängligt för bristområden, områden som håller för vattenförsörjningen betydande geologiska formationer i anslutning till tätortsregioner och för komplettering av information i vissa glesbygdsregioner.

För uppföljningen av miljömålen är uppbyggnaden av en databas för allmänna vattentäkter/ betydande grundvattenförekomster nödvändig. I brunnsarkivets kemidatabas finns bl.a. uppgifter om radon i brunnsvatten. Den bör utnyttjas som en nationell central databas för radon i brunnsvatten. Grundvattennätets kemiska program bör utvecklas så att det kompletterar det nationella miljöövervakningsprogrammet för att ge en representativ bild av grundvattnets tillstånd i Sverige. Åtkomst och inlagring av data via Internet och länkar till berörda myndigheter bör utvecklas. Åtgärdsprogrammet för att förbättra kvaliteten på vatten från enskilda brunnar bör prioriteras. SGU bör vidare följa och arbeta med försurning av grundvatten och stötta kommunerna i arbetet med att bedöma risker med radon från mark. SGU föreslås under kap. 10, Grundvatten av god kvalitet få ett ansvar för naturresursen grundvatten.

21.1.8. Jordbruksverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Jordbruksverket är regeringens expertmyndighet på det jordbruks- och livsmedelspolitiska området och har ett samlat sektorsansvar för jordbruk, trädgård och rennäring. En av verkets huvuduppgifter är att administrera tillämpningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Common Agricultural Policy (CAP). Regeringen har slagit fast att svenskt jordbruk ska vara både ekologiskt och ekonomiskt hållbart. Det är Jordbruksverkets uppgift att genomföra regeringens beslut. Ekologiskt hållbart innebär att jordbruket ska vara resursbevarande, miljöanpassat och etiskt godtagbart. Jordbruksverket ska arbeta för ett rikt och varierat odlingslandskap med biologisk mångfald och verka för att jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel blir så liten som möjligt. Verket ansvarar även för frågor om införsel av främmande arter.

Myndighetens miljömålsansvar

Jordbruksverket föreslås få fortsatt huvudansvar för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Jordbruksverket är också sektorsmyndighet för jordbruket och för trädgårdsnäringen. Jordbruksverket bör därför få i uppdrag att vidareutveckla sektorsmål bland annat inom miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Giftfri miljö, särskilt vad gäller bekämpningsmedel och Begränsad klimatpåverkan.

Utveckling av myndighetens uppgifter

I huvudsak bör Jordbruksverkets nuvarande inriktning fortsätta. Miljökvalitetsmålen och det av riksdagen nyligen antagna målet om ekologisk produktion bör styra Jordbruksverkets arbete med det ekologiskt hållbara jordbruket.

Det är väsentligt att Jordbruksverket tillsammans med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet fortsätter arbetet med att fortlöpande följa och utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken (projektet CAP:s miljöeffekter, regeringsuppdrag till myndigheterna 1996). Miljö- och landsbygdsprogrammet är ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen inom jordbrukssektorn, och det är därför väsentligt att programmet och reglerna är utformade så att de ger maximal miljönytta. Ett nytt förslag till program för perioden fram till 2006 har lämnats för godkännande till kommissionen I arbetet har vi

uppmärksammat att stödet är otillräckligt för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Riksrevisionsverket (SOU 1999:2) har riktat kritik mot de nuvarande miljöstöden för att de inte används optimalt, bl.a. genom att de inte styrs till de geografiska områden där miljöproblemen är störst. Att miljöstöden haft begränsad effekt för att minska jordbrukets miljöbelastning bekräftas av den senaste rapporten från projektet CAP:s miljöeffekter (Miljöeffekter i Sverige av EU:s jordbrukspolitik; Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet 1999). Miljömålen bör vara en del av underlaget när Sverige utarbetar en strategi för att påverka Unionens jordbrukspolitik efter 2006.

Inom det internationella miljöarbetet bör Jordbruksverket lägga speciell vikt vid Agenda 21-samarbetet för Östersjön (Baltic 21) liksom havskonventionerna HELCOM och OSPARCOM. Inom OECD är det av betydelse att följa arbetet med och delta i utvecklingen av miljöindikatorer.

Förutom miljöersättningar inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet är information, rådgivning och utbildning tillsammans med försöks- och utvecklingsverksamhet viktiga frågor som Jordbruksverket bör prioritera. Jordbruksverket har i dag inget sektorsansvar för jordbrukets kulturmiljöfrågor. Det är av vikt att ansvaret för dessa frågor klaras ut.

Jordbrukets energianvändning framför allt i form av uppvärmning av fastigheter, växthus, användning av handelsgödsel som kräver energi för framställningen och jordbrukets maskinpark uppgår till betydande belopp. Statens energimyndighet är en främjandemyndighet för att effektivisera energianvändningen i bostäder och bebyggelse. Jordbruksverket bör ta ett ansvar för att bidra till en ökad energieffektivisering i olika odlings- och produktionssystem. Naturvårdsverket bör dock ha ansvar för att driva avgasreningsfrågorna.

21.1.9. Skogsvårdsorganisationen

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Skogsvårdsorganisationen dvs. Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna, ska verka för att skogsbruket utvecklas på ett hållbart sätt. Av särskild betydelse är de uppgifter som följer av att skogspolitikens miljömål och produktionsmål är jämställda.

Organisationen ska informera och ge råd om hur ett hållbart skogsbruk ska nås samt utöva tillsyn enligt skogsvårdslagen. Organisationen har ansvar för att delmålen om miljökvaliteten bryts ner för att avstämmas med lokala förutsättningar och tillämpas regionalt.

Organisationen har ansvar för biotopskyddet och samråd om vissa skogliga åtgärder enligt miljöbalken. Det finns också ett begränsat stöd till naturvårds- och kulturmiljöåtgärder i skogsbruket (NOKÅS) och till återväxtåtgärder i ädellövskog samt en betydande kunskap om planläggning och inventering.

Myndighetens miljömålsansvar

Skogsstyrelsen föreslås i kap. 20 få fortsatt ansvar för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Därutöver har skogsvårdsorganisationen sektorsansvar för skogsbruket och skogsnäringen. Detta omfattar också kulturmiljöfrågor. Verket har därför viktiga uppgifter med att utforma sektorsmål när det gäller bland annat Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Storslagen fjällmiljö och även för Begränsad klimatpåverkan.

Utveckling av myndighetens uppgifter

I huvudsak kan skogsvårdsorganisationen fortsätta att verka för miljökvalitetsmålet Levande skogar utan ändring av instruktion eller regelverk. Nästa uppföljning av skogspolitiken kommer att redovisas före utgången av 2001. De legala styrmedlen för att genomföra skogspolitiken finns både i skogsvårdslagen och i miljöbalken. Miljöbalksuppföljningskommittén (M 1999:03) har till uppdrag att följa upp tilllämpningen av miljöbalken. En viktig fråga är kopplingen mellan dessa regelverk.

Skogsstyrelsen har beslutat om nationella skogliga sektorsmål och publicerat dem i skriften Mål för ett hållbart skogsbruk. Skogsstyrelsen bör se över sektorsmålen med hänsyn till de nya delmålen. Utöver vad som följer av dessa behöver sektorsmålet om natur- och kulturmiljöhänsyn vid föryngringsavverkning göras tydligare så att det blir lättare att följa upp. Det behövs också uppföljningsbara sektorsmål för hänsynen till rennäringen och friluftslivet.

Etappmålet om död ved utgör ett exempel på delmål som kan behöva stödjas genom att föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagens 29 § om insektshärjningar ses över så att barrvirke av tall behandlas mildare än barrvirke av gran och att tillåten mängd färsk död ved därmed kan utökas.

För att frivilliga avsättningar, död ved, värdefulla kulturlämningar och naturlig föryngring ska nås behöver organisationens resurser till rådgivning utökas.

21.2. För miljömålen viktiga sektorsmyndigheter

21.2.1. Trafikmyndigheterna

Det övergripande målet för transportpolitiken ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det finns fem långsiktiga delmål utan inbördes prioritering, dvs. alla ska uppnås på sikt:

I Ett tillgängligt transportsystem II En hög transportkvalitet III En säker trafik IV En god miljö V En positiv regional utveckling

Ansvaret för att genomföra transportpolitiken ligger på de statliga trafikverken, dvs. Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket men också på ett stort antal andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Trafikverken ansvarar för att miljömålen inom transportsektorn uppnås, dels för sin egen verksamhet och dels som pådrivare av aktörerna inom sektorn.

Det övergripande för målet En god miljö (IV) innebär att transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till kraven på god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador och en god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser främjas.

Trafikmyndigheternas uppgifter

Sammanfattande bedömning av trafikmyndigheternas arbete: I kap. 22 behandlar vi sektorsmålen för trafiksektorn. För att möjliggöra en bra måluppfyllelse i sektorn bedömer vi att följande bör göras:

  • Ett system för transportslagsövergripande uppföljning och utvärdering av de transportpolitiska målen bör utvecklas enligt Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) förslag
  • Trafikverken och SIKA bör utveckla arbetet med att göra gemensamma prioriteringar av hur miljömålen för transportsektorn ska nås. Arbetet med att nå miljömålen ska inte begränsas inom ramarna för det egna transportslaget.
  • Trafikverken bör satsa mer resurser på att öka kunskapen om transporternas miljöpåverkan och förbättra samordningen mellan transportslagen.
  • SIKA bör verka för bättre samordning mellan IT-investeringar och övriga infrastrukturinvesteringar.
  • Strategiska miljöbedömningar (SMB) bör integreras bättre i planeringen av infrastruktur.
  • Trafikverken bör få i uppdrag att utveckla handlingsprogram för trafikbuller (etapp 3) med utvärdering av insatser samt åtgärdsförslag för perioden fram till 2020.
  • Vägverket bör utveckla en informationsstrategi som syftar till att effektivisera transportarbetet på väg. Vägverket bör i samarbete med övriga trafikverk vidareutveckla modellen för mål, mått och uppföljning av natur- och kulturvärden i transportsystemet.
  • Sjöfarts- och Luftfartsverket bör vara pådrivande i det internationella arbetet inom IMO och ICAO för ökad användning av lågemitterande motorer och farkoster och Luftfartsverket bör arbeta internationellt för att begränsa påverkan på ozonskiktet från höghöjdsflyget, förkorta flygvägar och minimera köbildning i flygtrafiken samt prioritera att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften.
  • Luftfartsverket bör få i uppdrag att senast 2001 lämna förslag till hur påverkan på ozonskiktet av höghöjdsflyget ska förhindras från att öka.

Övergripande frågor för utveckling av trafikmyndigheternas arbete

System för sektorsövergripande uppföljning

Kommunikationskommittén skrev i sitt slutbetänkande ”Ny kurs i trafikpolitiken” (SOU 1997:35) att det saknas ett utvecklat system för en sektorsövergripande uppföljning, där uppföljning och utvärdering blir en viktig del i styrningen mot de transportpolitiska målen och principerna. De menade att det i bland krävs relativt omfattande analyser och utvärderingar i ett transportslagsövergripande perspektiv för att uppföljningen ska bli effektiv och kunna användas som underlag för styrning. De påpekade även att det inte finns något system för fortlöpande sektorsövergripande uppföljning av hur regionala och lokala aktörers åtgärder bidrar till att uppfylla de nationella målen.

SIKA föreslår i redovisningen av regeringsuppdraget om vidareutveckling av de transportpolitiska målen1 att SIKA ska få i uppdrag att årligen följa upp och utvärdera de transportpolitiska målen. En förutsättning för en fungerande uppföljning är att utsläppsstatistiken för respektive transportslag är enhetlig och uttryckt i samma parametrar. Det bör därför ligga i SIKA:s uppdrag att se till att den statistik som trafikverken levererar är jämförbar mellan transportslagen. SIKA anser också att det bör ligga i deras uppgifter att fortlöpande analysera vilka faktorer som påverkar utvecklingen och att från ett transportslagsövergripande perspektiv utvärdera gällande mål och åtgärdsstrategier som underlag för regeringens uppdrag till och styrning av sektorsmyndigheterna.

Effektivt, miljöanpassat och enhetligt transportsystem

Kommunikationskommittén påpekade att inget av trafikverken har som övergripande mål att främja ett effektivt och miljöanpassat transportsystem. Detta kan försvåra samordning och samverkan mellan transportslagen. Kommunikationskommittén menade också att trafikverkens instruktioner i dag är utformade på ett sätt som kan försvåra ett transportslagsövergripande samarbete. Verksamhetsmålen handlar inte om att åstadkomma ett effektivt och miljöanpassat enhetligt transportsystem. Målen är istället inriktade på att främja utvecklingen inom det egna transportslaget.

I 1998 års transportpolitiska beslut betonas att transporterna syftar till att uppnå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. Trafikverkens instruktioner har därefter ändrats så att samtliga trafikverk har till uppgift att verka för att de transportpolitiska målen ska uppnås. Utifrån ett sådant övergripande mål bör trafikverken och SIKA utveckla arbetet med att göra gemensamma prioriteringar av hur miljömålen för transportsektorn ska nås. Arbetet med att nå miljömålen ska inte begränsas inom ramarna för det egna transportslaget.

Infrastrukturinvesteringar

Ett enhetligt transportsystem inbegriper även samordnad planering mellan investeringar i traditionell transportinfrastruktur och IT-infrastruktur. I underlaget till den strategiska analysen i den nationella infrastrukturplaneringen angav de flesta av landets län att ökade investeringar i IT-infrastruktur som angelägna. SIKA bör verka för en ökad samordning mellan de båda typerna av infrastrukturinvesteringar.

Buller

Trafikverken bör tillsammans med Försvarsmakten genomföra bullerbegränsande åtgärder enligt handlingsprogrammet, etapp 2, för trafikbuller. Trafikverken och Försvarsmakten bör få i uppdrag att utveckla ett rikstäckande handlingsprogram för trafikbuller (åtgärdsprogram etapp 3) med utvärdering av insatser samt åtgärdsförslag för perioden fram till 2020. Detta är en fortsättning på åtgärdsprogram etapp 2 som redovisas 2005. Programmet utvidgas med hänsyn till utvecklade riktvärden för trafikbuller i olika miljöer, t.ex. för rekreationsområden, parker, bostadsområden, kontors- och affärsmiljöer samt för gatumiljöer.

Natur- och kulturvärden, kretsloppsanpassning och hälsoeffekter

I propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/1997:53) angavs vissa målsättningar för nya transportanläggningar (se ovan). Studier bör göras i tidigt skede av hur den nytillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet. I dag görs miljökonskvensbedömningar tidigt i utredningar. Strategiska miljöbedömningar (SMB) möjliggör analys av olika alternativs miljöpåverkan i ett tidigt skede. En bedömning kan då göras av hur den nytillkommande infrastrukturen påverkar landskapet och den biologiska mångfalden. SMB bör därför integreras bättre i infrastrukturplaneringen.

Vägverket har för avsikt att i samarbete med övriga trafikverk vidareutveckla modellen för mål, mått och uppföljning av natur- och kulturvärden i transportsystemet, vilket kommittén ser som positivt. Vad gäller hälsoeffekter bör trafikverken prioritera arbetet med att stödja kommunerna i deras arbete med att uppnå delmålen i miljökvalitetsmålet Frisk luft.

Information

Trafikverken kommer att satsa mer på information för att:

I höja kunskapen om de olika transportslagens miljöeffekter II öka samordningen mellan transportslagen så att varje transportslag nyttjas där det ger störst samhällsekonomisk nytta III effektivisera transportarbetet

Utveckling av myndighetsvisa uppgifter

Vägverket

Vägverket kommer fortsättningsvis att få använda en förhållandevis större andel av sina medel till underhåll än nyinvesteringar. Vägverket får en särskild roll när det gäller att informera näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar både kan minska sin miljöpåverkan och sina kostnader. Det handlar om att utbilda och informera företag om hur det kan effektivisera sina transporter genom ökad lastfaktor, samlastning, bränslesnål körstil, val av miljövänliga fordon etc. För hushållens del handlar det om att utbilda och informera om vad lägre hastighet, bränslesnål körstil, samåkning, cykling etc. kan ge för miljömässiga och ekonomiska vinster. Vägverket bör ges i uppdrag att dels säkerställa artrikedomen i de artrika vägkanterna, dels utveckla artrikedomen i övriga vägkanter, särskilt i slättlandskapet.

Banverket

En större andel av investeringarna i infrastruktur sker inom järnvägssektorn för att möjliggöra en överföring av transporter från andra transportslag. Ett av de största hindren för att öka godstransporterna på järnväg är att de gränsöverskridande transporterna fungerar dåligt. Regeringen arbetar med att avhjälpa de hinder som finns för en effektiv tågtrafik mellan länderna i Europa och Banverket har en viktig roll i det arbetet.

Sjöfartsverket

Investeringarna ökar för att få till stånd effektiva omlastningsmöjligheter i de största hamnarna. Sjöfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom IMO för ökad användning av lågemitterande motorer och fartyg/båtar och därmed bl.a. prioritera arbetet med att

påverka andra länder att införa miljödifferentierade sjöfartsavgifter. Sjöfartsverket ska delta i arbetet med att utveckla en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv, t.ex. fyrar och lotsplatser, kan bevaras och utvecklas.

Sjöfartsverket bör i samarbete med Naturvårdsverket ges i uppdrag att följa upp den kartläggning som Naturvårdsverket gjorde 1995 om vilka åtgärder som vidtagits för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken.

Sjöfartsverket bör tillsammans med bl.a. Kustbevakningen utveckla och bidra till att genomföra ett effektivt åtgärdsprogram för att utsläpp av olja och kemikalier från fartyg ska kunna upphöra senast 2010.

Luftfartsverket

Luftfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom ICAO och Eurocontrol för:

  • ökad användning av lågemitterande motorer och flygplan.
  • att förkorta de internationella och nationella flygvägarna samt minimera köbildningen av flygplanen genom utveckling av flygvägssystem, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamhet.
  • att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften.

Luftfartsverket bör arbeta för att införa en koldioxidparameter i det differentierade landningsavgiftssystemet som både gynnar effektiva flygningar och bränslesnåla plan.

Luftfartsverket bör anpassa flygrutterna och landningsplatserna i fjällen till skoterreglerings- områdena och nationalparkerna så att etappmålet för buller från motordrivna fordon inom dessa områden kan uppnås och så att påverkan på den känsliga fjällmiljön i övrigt minimeras. Luftfartsverket bör få i uppdrag att utreda och senast 2001 lämna förslag hur påverkan på ozonskiktet av höghöjdsflyg ska förhindras från att öka. Utredningen ska föreslå nationella strategier och hur Sverige ska vara pådrivande i det internationella arbetet.

SIKA

SIKA bör ges i uppdrag att årligen följa upp och utvärdera de transportpolitiska målen. SIKA bör verka för en ökad samordning mellan investeringar i traditionell transportinfrastruktur och IT-infrastruktur i infrastrukturplaneringen. SIKA ges i uppdrag att samordna översyn och

metodutveckling för att beakta miljö- och resurshushållningsfrågor på ett tillfredsställande sätt i trafikplaneringen.

Godstransportdelegationen

Godstransportdelegationen bör ges ett tydligt uppdrag att utreda vilka styrmedel som krävs för att öka järnvägens konkurrenskraft samt vilka styrmedel som krävs för att föra över gods från väg till järnväg. I utredningen ska även ingå att utreda hur omlastningen mellan väg, järnväg och sjöfart kan effektiviseras. Godstransportdelegationen bör även få i uppdrag att utreda transportstödets miljöeffekter samt föreslå eventuella nödvändiga förändringar.

21.2.2. Statens energimyndighet

Myndighetens uppgifter som rör miljömålen

Enligt Statens energimyndighets instruktion ska myndigheten bl.a. verka för;

  • En kostnadseffektiv energiförsörjning och en effektiv energianvändning.
  • Att effekterna på hälsa, miljö och klimat blir så låga som möjligt.
  • Bidra till en omställning till en ekologiskt uthållig energiförsörjning.
  • Främja forskning, utveckling, demonstration och introduktion av energiteknik.

Statens energimyndighet har medel för omställning av energisystemet har präglat myndighetens uppgifter och uppbyggnad. Frånsett uppgifterna att utöva tillsyn enligt bl.a. ellagen har Statens energimyndighet inte några normgivande uppgifter inom miljöområdet utan får betraktas i dessa delar som en främjandemyndighet där forskning, teknikutveckling, demonstration och kunskapsuppbyggnad är viktiga arbetsuppgifter. Forskning och teknisk utveckling och kunskapsuppbyggnad är en förutsättning för att adekvata normer eller riktlinjer kan utfärdas. Ett nära samarbete med de normgivande myndigheterna behöver därför ske. I kap. 22 behandlar vi sektorsmålen för energisektorn.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Förbättrade energiprognoser

Energimyndigheten arbetar med energiprognoser. Det är en bedömning som myndigheten gör givet vissa makroekonomiska variabler. Prognosen har den bristen att det är svårt att följa hur beräkningarna har utförts. Då är det också svårt att förstå och kunna kommentera orsakssammanhangen som myndigheten har utnyttjat på delar av ekonomin, exempelvis hushållens förändrade beteende eller val av värmekälla och vilka åtgärder som de olika sektorerna vidtar till följd av gällande beslut.

Ett utvecklingsarbete är angeläget inom detta område där olika angreppsätt bör prövas.

Ökad samverkan med myndigheter, organisationer och andra aktörer

Miljömålsarbetet är komplext och omfattar ibland kontroversiella avvägningar mellan olika intressen. Förnybara energislag kan i många fall påverka lokal förhållanden, Statens energimyndighet bör öka dialogen med olika grupper i samhället. Värdefulla slutsatser kommer från dialog och diskussion med andra samhällssektorer. Det gäller att underlätta avvägningar mellan kulturmiljön, effekter på människors hälsa och effekter på biologisk mångfald vid utnyttjande av förnybara energikällor och vid energieffektivisering.

Sektoransvaret för energi är inte helt klarlagt

Statens energimyndighets sektorsansvar är inte helt renodlat. Ansvaret för tillförsel och omvandling av energi ligger dock enbart hos Statens energimyndighet. När det gäller användning av energin i de olika samhällssektorerna är det inte lika självklart. Trafikmyndigheterna ansvar för effektiviseringen inom sina ansvarsområden. Boverket är en central förvaltningsmyndighet för bl.a. byggande och boende. Boverket administrerar de statliga bostadsstöden, även vissa som rör energieffektivisering mm. Inom delsektorn bostäder och lokaler råder det således ett delat ansvar mellan i första hand Statens energimyndighet och Boverket. Den normgivande uppgiften och tillsynsansvaret vilar på Boverket. Statens energimyndighets roll blir då att utveckla, stötta och föreslå förändringar av arbetet med energieffektivisering inom bostadsområdet. Statens energimyndighet har en längre tid arbetat med energianvändnings frågor inom industrin. Vi förutsätter att Statens energimyndighet behåller den rollen även efter om den nya organisation som

regeringen redovisat i prop. 2000:71 om Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken. Ett konstruktivt samarbete med den nya FoU-myndigheten och andra myndigheter behövs.

Energi används också inom jord- och skogsbruket för dess maskinpark och för andra ändamål. Vi förutsätter att Statens energimyndighet och forskningsorganen stödjer ny teknik inom detta område medan de normgivande myndigheterna blir Boverket och Naturvårdsverket vad gäller avgasutsläpp.

Utveckla energifrågorna vid tillämpning av miljöbalken

Enligt 2 kap. 5 § i miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas. Bestämmelser finns också i avsnittet om miljökonsekvensbeskrivningar.

Ännu saknas det råd eller föreskrifter hur denna bestämmelse ska tillämpas och hur regionala och centrala myndigheter ska arbeta med frågan. Vi föreslår att Statens energimyndighet samarbetar med Naturvårdsverket i detta arbete. Normgivningen bör liksom hittills vila på naturvårdsverket.

Summering av uppdrag till Statens energimyndighet som vi identifierat i arbetet.

Vi har tidigare i kap. 4–18 redovisat vilka uppdrag som myndigheten bör arbeta med. De är i korthet;

  • Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstrationsområden. Boverket får i uppdrag att tillsammans med Energimyndigheten utreda och lämna förslag till åtgärder för att stärka incitamenten för byggherrar och fastighetsförvaltare.
  • Boverket bör tillsammans med Energimyndigheten och branschorganisationer ta fram ett system som kopplar samman en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning. Miljö- och energidekla ration av hus bör införas.
  • Incitamenten behöver stärkas för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Vi föreslår därför att Boverket tillsammans med Statens energimyndighet utreder och lämnar förslag till åtgärder inom detta område.
  • Statens energimyndighet bör i samarbete med Boverket ta initiativ till att utveckla nya uppvärmningsformer som kan ersätta den elvärme som utförts med konventionell teknik.
  • Nya uppvärmningsformer som kan ersätta elvärme behöver utvecklas. Detta uppdrag bör Statens energimyndighet utföra tillsammans med Boverket.
  • Styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel och diivtekniker bör föreslås av Statens energimyndighet i samverkan med SIKA och Naturvårdsverket.
  • Kväveoxidavgiftens nivå bör utredas i syfte att öka bidraget till att målen nås.

Härutöver bör Energimyndigheten arbeta med uppföljning av vissa etappmål som har beröring med vissa av de etappmål som vi föreslår.

21.2.3. Närings- och teknikutvecklingsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är Sveriges centrala näringspolitiska myndighet med uppgift att stimulera näringslivets utveckling i hela landet. NUTEK ska enligt sin instruktion arbeta för att de miljömål som regeringen beslutat tillgodoses.

NUTEK bevakar, granskar och utreder hur förändringar i omvärlden påverkar näringslivets villkor samt samordnar teknik-, innovations-, regional- och småföretagspolitiken. Myndigheten ansvarar för flera finansiella stödprogram och har även en omfattande rådgivningsverksamhet riktad främst till småföretag.

Regeringen har i proposition (prop.1999/2000:) föreslagit en ny organisation för myndigheterna inom det näringspolitiska området. Vi förutsätter att miljöfrågorna och arbetet med hållbar utveckling skrivs in i de nya myndighetsinstruktionerna och att överväganden görs om deras roll i framtida miljömålsarbete.

NUTEK har i målarbetet samrått med branschorganisationerna och arbetar fortlöpande med miljöledningssystem i företagen.

Utveckling av myndighetens uppgifter

NUTEK eller lämpliga delar av den nya myndighetsorganisationen på det näringspolitiska området bör ges ett sektorsansvar för att driva på omställningsarbetet mot ekologiskt hållbar utveckling inom näringslivet. NUTEK har som sektorsmyndighet huvudansvar för näringslivets bidrag

till en hållbar utveckling och att miljöfrågorna beaktas i såväl näringssom regionalpolitiska åtgärder.

NUTEK måste fortsatt samarbeta med miljömyndigheterna för att få kopplingar till myndighetsutövningen mot företagen i sitt arbete.

NUTEKs verksamhet med Miljöstyrning i småföretag, som innebär att man ger information och vägledning till småföretag för att möjliggöra ett aktivt miljöarbete, bör prioriteras. Myndigheten ger råd och tips till företag som vill påbörja ett miljöarbete. För företag som kommit en bit på vägen kan man hjälpa till med mer specifika frågor som till exempel om miljöutredningens genomförande. Detta är av stor vikt för många miljömål och möjliggör anpassningen i små och medelstora företag som saknar egna resurser i form av tid att satsa på och kompetens i miljöarbete. Målsättningen med miljöledningsverksamheten bör även fortsättningsvis vara att små och medelstora svenska företag genom ett systematiskt miljöarbete ska öka sin konkurrenskraft och minska sin miljöpåverkan.

NUTEK bör arbeta med frågor om hur miljöhänsyn integreras i företagens dagliga produktionsrelaterade arbete. NUTEK har ett forskningsarbete på metodik för miljöanpassad produktutveckling i små och medelstora företag. Projektet syftar till att främja miljöanpassad produktutveckling i små och medelstora företag för att stärka svenskt näringslivs utvecklingskraft och bidra till omställningen till ett uthålligt samhälle. Detta arbete är mycket viktigt för att nå miljömålen och bör prioriteras.

De olika stöd som finns till glesbygden antingen de är nationella eller europeiska behöver utvecklas så att de tar hänsyn till miljön och miljömålen. Riktlinjerna för strukturfondsprogrammen bör utvecklas så att föreslagna åtgärder är förenliga med en ekologiskt hållbar utveckling. Transportstödet bör ses över så att det gynnar miljövänliga transportslag. Även de regionala tillväxtavtalen bör utvecklas åt samma håll.

21.2.4. Fiskeriverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Fiskeriverket är den centrala statliga myndigheten för fiske och fiskevård i landet. I verkets arbetsuppgifter ligger att arbeta för en ansvarsfull hushållning med fisktillgångarna så att ett långsiktigt nyttjande av fiskbestånden kan ske. Verket ska i enlighet med sitt sektorsansvar för miljön verka för en biologisk mångfald och därmed för ett rikt och varierat fiskbestånd. Verket ska även medverka till att skapa förutsättningar för en livskraftig fiskenäring, att fiskmöjligheterna för allmänheten ökat och att främja tillgången på fisk av god kvalitet till fördel för

konsumenterna. Vidare ska verket främja forskning och bedriva utvecklingsverksamhet på fiskets område.

Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeripolitik ska tillämpas. I EG:s s.k. grundförordning anges bl.a. att målet är att skydda och bevara levande marina resurser som är tillgängliga för och får nyttjas av gemenskapen. Dessa resurser ska långsiktigt nyttjas på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt under de ekonomiska och sociala förhållanden som passar sektorn.

Fiskeriverket har inom ramen för sitt sektorsansvar redovisat sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling inom sektorn fiske och fiskevård (se kap. 22).

Fiskeriverket har i miljömålsarbetet varit ansvarig för de delar som rör fiske i miljökvalitetsmålen Levande sjöar och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Fiskeriverkets har i uppgift att inom ramen för sitt sektorsansvar vara pådrivande i frågor som rör det ansvarsfulla nyttjandet av fiskeresurserna, att initiera forskning och bedriva utvecklingsarbete, att driva fiskefrågor internationellt samt att i tillämpningen av fiskerilagstiftningen svara för en god förvaltning av fiskbestånden.

En regional förankring av fiskeripolitiken är avgörande för att miljökvalitetsmålen ska nås. EU-kommissionen har på europeisk nivå bedrivit en samrådsprocess sedan 1998. Det är viktigt att dialogen med företrädare för fiskesektorn sker både på europeisk och nationell nivå, och där Fiskeriverket har ett nationellt ansvar.

Forskning och utveckling behövs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Fiskeriverket har en viktig roll som initiativtagare och samordnare av forskning inom områdena fisk och fiske samt vad gäller fiskets påverkan på biologisk mångfald. Fiskeriverket har även en roll som genomförare av undersökningsverksamheten.

Inom Fiskeriverkets myndighetsansvar ligger också att medverka i framtagande och genomförande av åtgärdsprogram för hotade arter. Särskilt i den marina miljön behöver denna verksamhet utökas och där har Fiskeriverket, tillsammans med Naturvårdsverket, en viktig uppgift.

Fiskeriverket har även en viktig roll genom att vara pådrivande i alla internationella fora där Sverige är representerat.

21.2.5. Försvarsmakten

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Försvaret har en betydande verksamhet som på många sätt rör miljön. Det handlar om användning av byggnader och anläggningar, materiel, kemikalier, drivmedel och ammunition. Det handlar om markanvändning och om buller. Även gamla lämningar kan ha stor miljöpåverkan. Försvaret har i en särskild sektorsrapport utvecklat förslag till åtgärder och mål för försvarets miljöarbete. I den har föreslagits mål om biologisk mångfald på övnings- och skjutfält, minskad spridning av bly från ammunition, minimering av miljöfarliga kemikalier, begränsad användning av ozonnedbrytande ämnen, minskad kvävebelastning från urea, minskad miljöpåverkan från riskklassificerade lämningar, minskad bullerpåverkan från skjutbanor och bullerisolering av permanentbostäder vid flygflottiljer. Vi kommenterar Försvarsmaktens mål för sektorn i kap.22.

Utveckling av myndighetens arbete

Försvarsmakten bör som sektorsmyndighet revidera och utveckla målen för försvaret på grundval av våra förslag till etappmål. Särskilda insatser krävs för miljökvalitetsmålen. God bebyggd miljö med fortsatta bullerskyddsåtgärder, Skyddande ozonskikt med avveckling av ozonnedbrytande ämnen och Giftfri miljö med minskad kemikalieanvändning och uppröjning av miljöfarliga lämningar. En särskild miljödelegation bör inrättas enligt förslag från försvarsmakten. Miljömyndigheterna bör ges möjlighet att följa arbetet.

21.2.6. Räddningsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Räddningsverket har i uppdrag att minska antalet olyckor och begränsa konsekvenserna av de olyckor som ändå sker. Verket arbetar tillsammans med statliga, regionala och lokala myndigheter och med andra aktörer. Verket pekar i sin sektorsrapport på att olyckor kan ha stora effekter på miljökvalitetsmålen främst genom bränder, olyckor med farliga ämnen, olje- och kemikalieutsläpp i svenska vatten och andra olyckor såsom naturolyckor, dammbrott och olyckor i kärntekniska anläggningar. Antal bränder är ca 10 000 per år, utsläpp av farliga ämnen ca 2 000, bekräftade oljeutsläpp är ca 400.

Utveckling av myndighetens uppgifter

De sektorsmål som Räddningsverket föreslår ligger väl i linje med dess ansvar och med miljökvalitetsmålen. Sektorsmålen är

  • Minska antalet bränder och konsekvenserna av bränder som inträffar
  • Minska antalet olyckor med farliga ämnen och konsekvenserna av de olyckor som inträffar
  • Minska antalet olje- och kemikalieutsläpp till havs och minska konsekvensen av dessa utsläpp
  • Minska antalet och konsekvenserna av ras, skred och översvämningar
  • Minska risken för och konsekvenserna för en kärnenergiolycka.

21.2.7. Konsumentverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Konsumentverket har som ett av sina fyra övergripande mål att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Påverkan på produktionsmönstren innebär främjande av att varor och tjänster utformas så att de har så liten negativ inverkan på miljön som möjligt. För varor är en vägning av olika egenskaper nödvändig, där funktionen i form av produktens lämplighet för sitt ändamål, god hanterlighet för minimering av felanvändning och optimal hållbarhet väger tungt. De ska i möjligaste mån vara fria från giftiga ämnen, framställda på effektivt sätt med hänsyn till användning av energi och andra resurser samt vara energisnåla under drift. Tjänster som ibland kan ersätta eget ägande ska vara anpassade till konsumenternas behov och utformade så att de främjar resurseffektivitet.

Konsumentverket stödjer den nordiska miljömärkningen, som förmedlar sammanvägd konsument- och miljöinformation på ett lättillgängligt sätt. Värdet av miljömärkta varor som försäljs under ett år kommer att följas av Konsumentverket som ett grönt nyckeltal. Genom särskild bevakning av miljöargument i reklamen hindras marknadsföring som grumlar miljöinformationen.

Utveckling av myndighetens arbete

Samma kunskaper som tas fram för att påverka produktionsmetoderna utgör underlag bl.a. för att förmedla information om utbudet på marknaden till konsumenterna. Så länge inte alla produkter är anpassade för minsta möjliga miljöpåverkan är konsumenternas val viktiga. Om miljöanpassade produkter säljs i ökad omfattning stimuleras produktionen och behovet av att sälja dem till högre pris bortfaller. Utom produktinformation erbjuds konsumenterna kunskaper för att förstå skälen till och hur de kan anpassa sin konsumtion så att miljöpåverkan minskar.

Konsumentverket har olika vägar att förmedla miljökunskaper. De kommunala konsumentvägledarna har dagligen ett stort antal konsumentkontakter. Tidningen Råd & Rön har över 500 000 läsare. En databas är under uppbyggnad som ska tillhandahålla konsument- och miljöinformation via webbsidor. Den ska ha anpassade ingångar för att kunna användas av vidareförmedlare i kommuner och skolor och av butiksanställda förutom av olika grupper vanliga konsumenter. Informationen om produkter omfattar såväl kvalitet, funktion och pris som miljöegenskaper. Vid investeringar som påverkar energiförbrukningen ska lönsamheten kunna beräknas med hänsyn till aktuella priser. Databasen utvecklas i samråd med Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

Konsumentverket har också i uppdrag att följa upp systemen för insamling av uttjänta varor så att dessa system blir utformade med hänsyn till olika konsumentgruppers behov. Verket har också ansvar för provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning.

21.2.8. Skolverket

Myndighetens arbete som rör miljömålen

Miljöfrågor ska enligt styrdokumenten för skolan komma in i undervisningen i alla ämnen. Detta underlättas av ett förändrat och gränsöverskridande arbetssätt. Det nya tekniska programmet på gymnasieskolan har ett brett miljöinnehåll. Skolverket arbetar för en utbildning där de dynamiska egenskaperna i elevernas lärande lyfts fram. Verket poängterar också att elevers handlingskompetens måste betonas. Ele verna ska utveckla en förmåga att med hjälp av kunskaper och erfarenheter kunna ta ställning och argumentera i miljöfrågor. Eleverna ska kunna omsätta sina kunskaper och ställningstaganden i praktiska åtgärder som konsumenter och medborgare och i sin yrkesutövning.

Utveckling av myndighetens arbete

Vidareutbildning av lärare i miljöfrågor med fokus på miljömålen måste utvecklas. Det är också angeläget att följa upp hur undervisningen genomsyrats av miljömålen.

21.2.9. Högskoleverket och olika forskningsfinansierande organ

Myndigheternas arbete som rör miljömålen

Högskolan har en betydelsefull roll genom att erbjuda kvalificerad utbildning och utföra forskning. I kap. 19 behandlas ytterligare forskningens roll för utveckling av miljömålen. En ny forskningsorganisation har föreslagits av regeringen. Ett antal nya myndigheter skapas varav flera är ansvariga för forskning med anknytning till miljömålen.

Utveckling av myndigheternas arbete

Varje forskningsfinansierande myndighet bör analysera vilka insatser som kan behövas för att utveckla underlaget för att kunna uppfylla miljömålen. I instruktionerna till de nya forskningsmyndigheterna bör miljöarbetet uppmärksammas. Vi har i de olika målkapitlen (kap.4-18) och i avsnitt 19.5.1 utvecklat forskningens roll i miljömålsarbetet. Några av våra etappmål är dessutom kunskapsmål där resultatet av forskningen är betydelsefull för det fortsatta arbetet.

21.3. Andra myndigheter

21.3.1. Kustbevakningen

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Kustbevakningens främsta uppgift när det gäller miljömålen är att förhindra oljeutsläpp till havs. Myndigheten arbetar nationellt och internationellt främst med MARPOL-konventionen. Myndigheten föreslår att målet är att illegala utsläpp halveras till 2005 och helt ha upphört år 2010 vilket överensstämmer med de etappmål vi föreslagit under Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Kustbevakningen bör tillsammans med Sjöfartsverket utveckla och bidra till att genomföra ett effektivt åtgärdsprogram för att utsläpp av olja och kemikalier från fartyg ska kunna upphöra senast 2010.

21.3.2. Statens Kärnkraftinspektion

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Statens kärnkraftinspektion (SKI) är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. SKI ansvarar också för forskning och utveckling som rör säkerheten i kärnkraftverk, mellanlager och slutförvar av radioaktivt avfall samt andra kärntekniska anläggningar. SKI följer utvecklingen i fråga om avställning och rivning av kärnkraftverk. SKI ska också aktivt bidra till att ge allmänheten insyn i och information om det arbete som görs på kärnsäkerhetsområdet.

Utveckling av myndighetens uppgifter

I huvudsak bör SKI:s nuvarande inriktning fortsätta. SKI har delansvar vad gäller etappmål 1 under Säker strålmiljö då det gäller den kärnsäkerhetsarbetet. Det är viktigt att SKI följer upp och ställer krav på vidareutveckling av metoder för att tillgodose kärnsäkerhet och förebygga tillbud och haverier i svenska kärntekniska anläggningar. Säkerhetstekniska åtgärder bör fortlöpande utvärderas och vidareutvecklas. SKI bör särskilt följa utvecklingen inom säkerhetsområdet till följd av avregleringen av elmarknaden samt vid avveckling av kärnkraftverk. SKI bör delta aktivt i det internationella säkerhetsarbetet, bl.a. genom ekonomiskt stöd och rådgivning höja säkerhetsnivån i kärnkraftverk i vår närmaste omvärld. För anläggningar som inte kan uppnå fullgod säkerhetsnivå bör insatserna inriktas på att påskynda dess stängning. SKI ska vidare vara pådrivande när det gäller frågan om slutförvaring av använt kärnbränsle och långlivat kärnavfall.

SKI har ansvar för viss uppföljning. Det är väsentligt att SKI tillsammans med SSI utvecklar uppföljningssystem och indikatorer enligt kap. 10 och 20. I SKI:s uppdrag bör också ingå att bygga upp system för utvärdering av gjorda insatser för att nå målen och fortlöpande utvärdera effekterna av gjorda insatser inom säkerhetsarbetet inom det kärntekniska området.

21.3.3. Livsmedelsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljömålen

Livsmedelsverket är en central tillsynsmyndighet for frågor som gäller livsmedel inklusive dricksvatten. Livsmedelsverket ska i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Redlighet i livsmedelshanteringen innebär att konsumenterna ska kunna lita på märkningen vad gäller t.ex. livsmedlens sammansättning, vikt, hållbarhet och ursprung. Av verkets miljöpolicy framgår att verket ska belysa miljöeffekterna och ta största möjliga miljöhänsyn i myndighetsutövningen.

Utveckling av myndighetens arbete

Som framgår av bl.a. rapporten från Miljömålskommitténs hälsoarbetsgrupp har Livsmedelsverkets arbete stor betydelse både för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och för Grundvatten av god kvalitet. Det är därför angeläget att verket ökar samarbetet med Sveriges Geologiska Undersökning och Kemikalieinspektionen. Verket bör bland annat i sitt arbete kunna belysa hur god matvanor kan kombineras med minskade miljöeffekter.

21.3.4. Läkemedelsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Läkemedelsverket ger tillstånd till läkemedel och är tillsynsmyndighet också för hygieniska och kosmetiska produkter. Särskilt för målet Giftfri miljö är det viktigt att undvika negativa effekter av att ämnen från läkemedel, hygieniska och kosmetiska produkter sprids i miljön. Hormonstörning och uppkomsten av resistenta bakteriestammar till hör de problem som uppmärksammats. Spridning av vissa ämnen i kosmetiska produkter har också uppmärksammats. För nya läkemedel vägs numer miljöeffekterna in i den bedömning som görs inför beslut om godkännande. För kosmetiska och hygieniska produkter ingår detta inte. Verket har fått i uppdrag att utreda förutsättningarna att minska ftalater och andra mjukgörare i läkemedel.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Kemikommittén föreslog i sitt betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84) uppdrag bl.a. till Läkemedelsverket att tillsammans med andra myndigheter utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan samt att föreslå åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning. Dessa uppdrag har inte lämnats av regeringen. Vi anser att det fortsatt är angeläget att dessa utredningar utförs. Även Kemikalieinspektionen kan tänkas som ansvarig myndighet.

21.3.5. Statens Fastighetsverk

Myndighetens uppgifter som rör miljömålen

Statens fastighetsverk är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att förvalta viss del av statens fasta egendom såsom utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen, monument, vissa älvsträckor och markområden samt vissa donationsfastigheter.

Fastighetsverket förvaltar viss del av statens skogar. Fastighetsverket är en av de utpekade pilotmyndigheter som ska införa miljöledningssystem i sin verksamhet. Verket ska förvalta sitt fastighetsbestånd på ett sätt som innebär god resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet samtidigt som fastigheternas kultur- och naturmiljövärden bevaras.

Utveckling av myndighetens arbete

Vi anser att det bör framgå av instruktionen att myndigheten ska arbeta aktivt med en miljöanpassning av verksamheten och det bör finnas krav på återrapportering av verkets miljöarbete både när det gäller byggande och förvaltning av byggnadsbeståndet, av markinnehav och förvaltning av statliga skogar. Vi har erfarit att fastighetsverket i likhet med de privat skogsbolagen överväger anslutning till FSC-märkning av produkter. Fastighetsverket bör inte medverka till att skyddsvärd skog avverkas.

Då det gäller förvaltning av byggnader bör fastighetsverket också beakta energieffektivisering av fastigheter med full hänsyn till de kulturhistoriska värdena. Upphandling av energieffektiv utrustning bör ske enligt förslagen från Delegationen för ekologisk hållbar upphandling.

21.3.6. Fortifikationsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljömålen

Verket har viktiga uppgifter när det gäller inköp, byggande och förvaltning för försvaret.

Utveckling av myndighetens arbete

Vid upphandling av materiel, byggande och förvaltning av byggnader, mark och fortifikationer är det viktigt att miljöhänsynen kommer in på ett tidigt stadium i teknikutveckling, vid kravspecifikationer m.m.

21.3.7. Nämnden för offentlig upphandling

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Nämnden för offentlig upphandling (NOU) är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

NOU har gett ut bl.a. underlag för att bedöma vilka miljöhänsyn som är tillåtna i samband med offentlig upphandling.

Under 1998 inrättade regeringen delegationen för ekologisk upphandling, EKU-delegationen. Delegationen har i uppgift att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Delegationen ska bl.a. initiera och utveckla konkreta vägledningar och metoder för hur miljökrav, kvalitetskrav och andra krav på ekologisk hållbarhet kan ställas vid offentlig upphandling. Uppdraget ska redovisas före utgången av år 2000.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Den offentliga upphandlingen har en mycket stor betydelse för miljömålsarbetet och ett antal initiativ har tagits för att klarlägga vilka krav som kan ställas vad gäller miljöaspekter. Det nationella regelverket är i stora delar styrt av EG-rättsliga regler och den nationella friheten att ställa krav som avviker från de EG-rättsliga är kringskuren. Inom upphandlingsområdet är det därför mycket angeläget att bevaka frågorna på det internationella planet.

21.3.8. Riksrevisionsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Riksrevisionsverket är den svenska statens centrala myndighet för revision och granskning av statliga myndigheter, affärsdrivande verk, statliga bolag, stiftelser och andra institutioner där staten är huvudman. Riksrevisionsverket ska främja kvalitet, effektivitet och hushållning med statens resurser. Genom den årliga revisionen granskar och bedömer Riksrevisionsverket myndigheternas årsredovisningar, löpande redovisning och förvaltning. Genom effektivitetsrevision granskar Riksrevisionsverket att statsmakternas mål och statliga åtaganden uppfylls på ett effektivt sätt.

Riksrevisionsverket har bl.a. redovisat rapporter angående skogsvårdsorganisationens arbete (1999:31), om jordbrukets miljöstöd (1999:2), länsstyrelsernas miljövårdsarbete i förändring (1997:47) och om Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med att skydda värdefull natur (1998:62).

Utveckling av myndighetens uppgifter

Revisionen av miljömålsarbetet blir en viktig del i verksamhetsrevisionen.

21.3.9. Kammarkollegiet

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Kammarkollegiet är en central förvaltningsmyndighet bland annat för Sveriges indelning och för frågor om statlig egendom. Kollegiet bevakar i vissa ärenden statens rätt och allmänna intressen, bland annat i vattenrättsliga ärenden.

Kammarkollegiet beslutar om rätt till tillträde (rådighet) för byggande i områden med allmänt vatten. Enligt miljöbalken (och tidigare enligt vattenlagen) har Kammarkollegiet vidare ansvar för att vid prövning av mål om tillstånd till vattenverksamhet företräda de motstående allmänna intressena. Det kan bland annat gälla naturvårds- och fiskefrågor. Årligen kommer det in omkring 450 ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet. Allmänna intressen bevakas särskilt i sådana fall där vattenföretaget bedöms vara kontroversiellt, av större omfattning eller av betydande inverkan. I det övervägande antalet ärenden berörs inte allmänna intressen tillräckligt mycket för att kollegiet aktivt ska gå in i

processen. Kammarkollegiet har dock en rutinmässig, löpande bevakning av hela ärendegruppen. Kammarkollegiet kan som sökande driva frågor om omprövning av gamla vattendomar och prioriterar då sådana, som är av riksintresse eller starkt regionalt intresse.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Vi har erfarit att Kammarkollegiet i vissa avseenden har ett samarbete med Naturvårdsverket vid fördelning av ansvar att föra det allmännas talan enligt miljöbalken men även vad gäller medel för att driva omprövningsärenden.

Vi har bl.a. i kap. 19 pekat på den viktiga roll Kammarkollegiet har i samband med miljömålsarbetet genom att företräda allmänna intressen i tillståndsärenden och att driva omprövningsärenden. Det är viktigt att detta arbete prioriteras med utgångspunkt i miljömålen och att Kammarkollegiet tilldelas resurser för detta arbete.

21.3.10. Gentekniknämnden

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Gentekniknämnden är en statlig myndighet med uppgift att följa den nationella och internationella utvecklingen på genteknikområdet, bevaka de etiska frågorna och genom rådgivande verksamhet främja en etiskt försvarbar och säker användning av gentekniken så att människors och djurs hälsa och miljön skyddas.

Gentekniknämnden ska yttra sig vid ansökningar om tillstånd till avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut på marknaden en produkt som innehåller eller består av sådana organismer. Även i övrigt ska Gentekniknämnden yttra sig till myndigheter men även till offentliga och privata institutioner och företag i frågor om genteknik enligt miljöbalken.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Gentekniknämnden har en viktig roll genom att andra myndigheter ska samråda med nämnden i samband med att myndigheterna meddelar föreskrifter inom genteknikområdet.

Mycket inom genteknikområdet är styrt av EG-rätten men även i övrigt av vad som händer på den internationella arenan. För miljömålsarbetet är därför dessa aspekter mycket viktiga och Genteknik-

nämndens uppgift att följa den utvecklingen är särskilt angelägen. Flera av miljökvalitetsmålen betonar att genmodifierade organismer ej ska spridas.

21.3.11. Arbetarskyddsverket

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Arbetarskyddsverket består av Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Verkets övergripande mål är att minska riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetslivet och att förbättra arbetsmiljön ur ett helhetsperspektiv, dvs. från såväl fysisk, psykisk som social och arbetsorganisatorisk synpunkt.

Verkets uppgift är att se till att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningar efterlevs samt till viss del tobakslagen och miljöbalken vad avser vissa frågor om genteknik och bekämpningsmedel.

Arbetarskyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och chefsmyndighet för Yrkesinspektionen. Arbetet för ekologisk hållbarhet lyfts fram inom Arbetarskyddsverkets ansvarsområde.

Arbetarskyddsstyrelsen har bemyndigande enligt förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel att meddela föreskrifter om viss bekämpningsmedelshantering. Enligt tillsynsförordningen (1998:900) har Arbetarskyddsstyrelsen operativt tillsynsansvar (tillsyn direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd) inom genteknikområdet, samt ansvar för tillsynsvägledning (bl.a. utvärdering av den operativa tillsynen) dels avseende vissa genteknikfrågor, dels avseende tillämpningen av styrelsens föreskrifter inom kemikalieområdet.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Under målet Giftfri miljö har vi pekat på att människors samlade exponering av farliga ämnen från olika miljöer ställer krav på en utökad samverkan mellan ansvariga myndigheter. Arbetarskyddsstyrelsen har i det sammanhanget en mycket viktig uppgift att samverka bl.a. tillsammans med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. På regional och lokal nivå har Yrkesinspektionen motsvarande uppgift vad gäller länsstyrelser och kommuner.

21.3.12. Centrum för ekologisk hållbarhet (Swecol)

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålet

Denna myndighets uppgift är att se till att kommunerna har kännedom om var information om forskningsläget och erfarenheter av praktiska lösningar inom relevanta områden finns att tillgå, så att de kan planera och genomföra lokala investeringsprogram med hög kvalitet. Vidare skall myndigheten se till att erfarenheter från investeringsprogrammen är lätt tillgängliga och sprids till kommuner, forskare och andra berörda parter. Swecol skall också öka forskarvärldens kännedom om behovet av ny kunskap i det arbete för omställning till ekologisk hållbarhet som bedrivs i kommunerna.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Det kommer att behövas länkar mellan forskning, kommuner och centrala myndigheter inom hela miljömålsområdet. Det bör utredas om Swecol kan få funktioner inom detta område.

21.3.13. Statistiska Centralbyrån (SCB)

Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen

Ansvaret för den officiella statistiken i Sverige är i dag fördelat på ca 25 myndigheter. SCB har ett samordnings- och tillsynsansvar för denna statistik. Man ansvarar också för statistik av sektorsövergripande karaktär och fall där en tydlig huvudanvändare saknas. Ansvaret omfattar samordning av internationell statistikrapportering och utarbetande av statistisk nomenklatur och klassificeringar. SCB deltar i arbetet med att bygga upp statistikkompetens i utvecklingsländer. SCB:s uppgift är att ta fram, förvalta och tillhandahålla officiell statistik om olika samhällsområden som underlag för beslut, samhällsdebatt och forskning.

Ansvaret för officiell statistik med miljöanknytning är till stora delar lagda på SCB och Naturvårdsverket. Det särskilda ansvaret för SCB omfattar miljöskyddskostnader, markanvändning, vattenanvändning samt gödselmedel och kalk.

Rapporteringen av miljöstatistik från SCB omfattar alla typer av statistik från myndigheter inkluderande statistik från de fyra egna ansvarsområdena. Flertalet av de indikatorer som föreslås i kap. 4–18 finns med i SCB:s rapporter. SCB har föreslagit en ny publikation med

indikatorer för hållbar utveckling som ska ge en översikt över utvecklingen och sambanden inom miljö, ekonomi och sysselsättning.

Den officiella statistiken utgör endast en del av all miljöstatistik. SCB, Naturvårdsverket och många andra myndigheter kan informera om möjligheter att få tillgång till icke officiell statistik.

Utveckling av myndighetens uppgifter

Ett fortsatt nära samarbete mellan SCB och Naturvårdsverket är av största vikt för att uppföljningen av miljökvalitetsmålen ska kunna ske på ett effektivt sätt.

SCB bör medverka i rapporteringen av uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen som bör ske via det Miljömålsråd vi föreslår i avsnitt 20.3. SCB förslag till ny publikation om indikatorer för hållbar utveckling behöver diskuteras tillsammans med den årsrapportering kring miljökvalitetsmålen vi föreslår i avsnitt 20.4. Bägge förslagen har Gröna nyckeltal och många gemensamma miljöindikatorer som bas. För att undvika dubbelarbete är det viktigt att en diskussion sker om hur arbetet kan delas upp eller om det är lämpligt att en samrapportering sker.

Det är vidare viktigt att SCB i sin egenskap som samordningsansvarig verkar för metodutveckling och kvalitetssäkring för de indikatorer som ingår i uppföljningssystemet. SCB bör ges i uppdrag att ta fram indikatorer för de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling.

21.3.14. Lantmäteriverket, Statens geotekniska institut och SMHI

Flera myndigheter arbetar aktivt med frågor som handlar om kunskapsförsörjning och statistik. Det är angeläget att arbetet Lantmäteriverket, Statens geotekniska institut och SMHI inriktas på att ge ett fullgott kunskapsunderlag för att kunna följa upp och utvärdera miljömålen och ge underlag till de myndigheter som ska utföra åtgärder för att förverkliga målen.

21.3.15. Statliga bolag och fonder

De statliga bolagen bedriver i många fall verksamheter som har stor betydelse för genomförandet av miljömålen. Det gäller till exempel kommunikationer och ägande av kultur- och naturtillgångar. Pensionsfonderna förvaltar mycket stora summor pengar. Det är angeläget att statliga verksamheter, oavsett formen för det statliga inflytandet, är föregångare i arbetet med att verka för miljömålens genomförande. De statliga bolagen styrs genom bolagsordningen och instruktioner till ombuden vid bolagsstämman. I de sammanhangen bör regeringen uppmärksamma miljöfrågor med anknytning till miljömålen.

22. Myndigheternas arbete med miljömål för energi-, transportoch försvarssektorerna

Tillgång till energi och transporter utgör vitala delar i samhällets grundläggande strukturer. Energi- och transportförsörjningen har varit avgörande för utvecklingen av vår basindustri. Energi behövs för att värma våra bostäder, transporter behövs för att samhället ska fungera och spelar en stor roll för människors fritid. Transporter och energianvändning bidrar emellertid till flera miljöproblem och trafikmyndigheterna har sedan en längre tid arbetat med att sätta upp mål för sina verksamheter. Försvarets verksamhet påverkar miljön på flera olika sätt och kan därför anses vara sektorsövergripande i den meningen att den i stora delar använder samma typ av resurser som samhället i övrigt. Statens energimyndighet och Försvarsmakten har nyligen föreslagit sektorsmål för energi- respektive försvarssektorn. Vi har valt att samlat redovisa trafik-, energi- och försvarsmyndigheternas arbete med miljömålen som exempel på hur sektorsmål kan samverka med våra förslag till delmål.

22.1. Statens energimyndighet

Kommitténs bedömning:

Statens energimyndighet bör fortsätta att utarbeta sektorsmål i enlighet med sina egna förslag. Prioriterade arbetsområden bör vara att minska effekterna av småskalig vedeldning, utarbeta metoder för restaurering av vattendrag, begränsa miljöeffekterna av förnybara energislag och verka för ökad energieffektivisering.

Statens energimyndighet har i sin rapport till regeringen övervägt och föreslagit sektorsmål inom så gott som alla miljökvalitetsmål. I sin rapport betonar myndigheten vikten av samverkan och att ha ett sys-

temperspektiv på miljökvalitetsmålen. Målen bör inte ses isolerat från varandra.

Nedan ges en kort sammanfattning och kommentarer kring de mål som myndigheten har redovisat.

22.1.1. Frisk luft

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • Ambitionen beträffande utsläpp från småskalig biobränsleanvändning i tätorter bör vara att utsläppen per tillförd energienhet successivt ska närma sig dem från storskalig användning.
  • Senast år 2005 ska all förbränning av biobränsle i storleksordningen <10 MW ske i anläggningar som är miljögodkända eller uppfyller motsvarande prestanda, och som installerats och sköts på miljöriktigt sätt.

Statens energimyndighet avser att under de närmaste åren arbeta med fortsatt stöd för teknikutveckling, information och andra former så att alltid de mest gynnsamma produkterna väljs. Statens energimyndighet har också tillsammans med Naturvårdsverket och Vägverket startat ett kartläggning av halten fina partiklar i tätortsluft.

Vi anser att Energimyndighetens arbete inom detta område är mycket väsentligt för att uppfylla etappmålen i Frisk luft. Ett område som inte Statens energimyndighet tar upp men som bör ingå i arbetet med att miljöanpassa den småskaliga vedeldningen är att utveckla kunskapen om bildning av cancerframkallande ämnen under förbränningsprocessen så att utsläppen kan minskas.

22.1.2. Bara naturlig försurning

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • Utsläpp av svavel. År 2010 har de svenska utsläppen av svaveldioxid från energisektorn till luft minskat med 12 procent från 1995 års nivå
  • Utsläpp av kväveoxider. År 2010 har de svenska utsläppen av kväveoxider till luft från energisektorn minskat med 15 procent från 1995 års nivå
  • Utsläpp av ammoniak. År 2010 har de svenska utsläppen av ammoniak till luft från energisektorn inte ökat jämfört med dagens nivå.

En handlingsplan för energisektorn skall utarbetas till senast år 2002, för att ytterligare stämma av och identifiera åtgärder för minskning av utsläppen av försurande ämnen.

Etappmål för utsläpp av kväve- och svaveloxider redovisas i kap. 6. En summering av bidraget från delsektorerna energiomvandling, industrin förbränning och bostäder och lokaler ger vid handen en längre gående procentuell reduktion än den som myndigheten har antagit. Delvis kan detta förklaras med att en revidering av industrins processutsläpp gjordes efter det att myndigheten lämnat in sin rapport. Vi välkomnar Energimyndighetens förslag till upprättande av handlingsprogram. I samband med det bör myndigheten sätta upp de mål som är tillräckliga för att våra förslag till etappmål ska nås. I likhet med Statens energimyndighet har vi antagit att utsläppen av ammoniak från energisektorn inte ska öka.

22.1.3. Ingen övergödning

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • Skogsskötselåtgärder som innebär avlastning av kväve, t.ex. biobränsleuttag i kombination med askåterföring, utnyttjas som en möjlighet till minskad kvävebelastning på skogsmark.
  • Vid odling av energigrödor utnyttjas dessas möjligheter att minska näringsutlakningen från jordbruksmark.

Rätt utformad produktion av biobränslen kan bidra till att minska utlakningen av vissa näringsämnen, främst kväve, från skogs- och jordbruksmark. Användningen av dessa biobränslen bidrar således till måluppfyllelsen för Ingen övergödning. Det är viktigt att precisera när, var och hur de nämnda möjligheterna till minskad näringsutlakning ska tillämpas för att största effekt ska nås. De möjliga positiva effekterna behöver säkrare kvantifiering. Statens energimyndighet anser att kväveavlastning bör utnyttjas i de delar av landet där kvävedepositionen är hög och det förekommer risk för läckage från skogsmarken men att en annan filosofi bör tillämpas i kvävefattiga skogar där de ekologiska riskerna med kväveackumulation är små.

Vi stöttar Energimyndighetens förslag till fortsatt arbete.

22.1.4. Giftfri miljö

Energimyndighetens förslag till sektorsmål

  • Utsläpp av kadmium, bly och kvicksilver till luft och vatten i samband med el- och värmeproduktion ska minska med 80 procent.
  • Minst 90 procent av askan från förbränning av biobränslen skall ha sådana halter av metaller och radioaktivitet att spridning till skogsmark och/eller åkermark är möjlig.
  • Markförlagda blymantlade kraftkablar som tas ur bruk skall grävas upp och gå till materialåtervinning.
  • Utsläppen av persistenta organiska föroreningar (POPs) till luft och vatten skall reduceras till nära noll.

Statens energimyndighet har inte närmare analyserat till vilken tidpunkt målen ska nås utan det är ett referat från SAME-rapporten. 1

Vi har byggt vårt förslag om utfasning av särskilt farliga kemiska ämnen på Kemikalieutredningens förslag (M 1998:09) Nyproducerade varor ska bl.a. vara fria från kvicksilver från 2003 samt kadmium och bly från 2010. Materialåtervinning av bly måste ske i slutna system.. Vi bedömer att askåterföring är en grundläggande åtgärd för att åstadkomma en hållbar utveckling inom skogssektorn. Vi välkomnar därför det arbete som Statens energimyndighet utfört inom detta område.

22.1.5. Levande sjöar och vattendrag

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • De skyddsvärda, helt oexploaterade, vattendragen skall kartläggas och bevaras.
  • Skador på den biologiska mångfalden som fragmenteringen av vattensystemen inneburit (genom utbyggnad av vattenkraftverk) skall i möjligaste mån motverkas.
  • Spridning av främmande arter och gener, som kan rubba den ekologiska balansen i sjöar och vattendrag, skall förhindras. Vid utsättning av fisk i känsliga områden skall utsatt fisk vara av känt dokumenterat ursprung och fri från anmälningspliktiga sjukdomar.
  • Verka för att förbättra naturvärden i redan utbyggda sjöar och vattendrag genom fysikaliska och biologiska åtgärder.

1 Hållbar energiframtid?, slutrapport från samarbetet för ett uthålligt elsystem (Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Kraftverksföreningen och Fjärrvärmeföreningen).

Energimyndighetens förslag innebär ingen kvantifiering av ambitionsnivån. Vi har tidigare föreslagit som ett etappmål att till 2010 har 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats. Energimyndighetens arbete inom detta område kommer att vara betydelsefullt för att nå etappmålet. Vi förutsätter därför att myndigheten prioriterar denna uppgift och vidareutvecklar arbetet med att restaurera värdefulla områden. Så fort nuvarande forskningsprojekt ”Vattenkraft – miljöeffekter, åtgärder och kostnader i nu reglerade vattendrag” är avslutat och resultatet stämts av mot kulturmiljövårdens intressen bör det operativa arbetet starta.

22.1.6. Myllrande våtmarker

Energimyndighetens förslag på sektorsmål:

  • Torvmarker med höga naturvärden undantas från torvtäkt. Vid val av plats för torvtäkt skall förutom naturvårdsaspekten även klimataspekten beaktas.
  • Återställande av torvtäkt görs så att en god avvägning nås mellan återställande som gynnar klimatmålet å ena sidan och god naturvård å den andra.

Statens energimyndighet diskuterar en möjlig strategi för det framtida torvbruket. Strategin innebär i korthet undantag från torvbrytning för alla myrar inom befintliga reservat eller som ingår i klass 1 i Naturvårdsverkets myrskyddsplan. I klass 2 bör vissa myrar kunna undantas från brytning om torvtäkter förläggs till marker med mycket energität torv per arealenhet. Nya täkter bör dels styras mot myrar som tidigare påverkats av dikning, vägdragning, äldre storskalig torvtäkt eller uppodling och dels mot sådana som kommer att påverkas av annan känd framtida exploatering såsom t.ex. bebyggelse eller vägdragning och som saknar speciella naturvärden (VMI klass 4 objekt).

Vårt förslag överensstämmer i stort med Energimyndighetens. Vi har dock inte närmare specificerat klasserna enligt myrskyddsplanen, bl.a. därför att behovet av skydd behöver ses över vad gäller kulturhistoriska värden. Vi har heller inte diskuterat frågan om energiutvinning. Denna fråga bör diskuteras vidare av sektorsmyndigheterna med utgångspunkt från de etappmål som vi lägger fram.

22.1.7. Hav i balans, levande kust och skärgård

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • Lokalisering av vindkraft bör ske med hänsyn till biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden
  • De samlade lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraftverk till havs bör utredas centralt, och olika områdens lämplighet för vindkraftsetablering bör klassificeras nationellt.

Statens energimyndighet anser att fysisk planering och tillståndshantering av vindkraftprojekt bör ske på en övergripande nivå, med en sammanvägning mellan elproduktionsintresset och naturintressen. Områden med särskilt bra potential ur elproduktionssynpunkt bör utpekas som särskilt lämpliga för vindkraft. På detta sätt kan känsliga och speciellt skyddsvärda områden helt undantas från utbyggnad av vindkraft. En avvägning mellan den visuella lokala påverkan och den positiva påverkan ur regionalt och globalt perspektiv är viktig. De samlade lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraftverk till havs bör utredas centralt, och olika områdens lämplighet för vindkraftsetablering bör klassificeras nationellt. Syftet är att ge vägledning för kommunernas översiktliga planering, men också att förbättra kunskapsunderlaget för konkreta vindkraftsprojekt.

Statens energimyndighet anser också att det ofta saknas en helhetssyn på nationell nivå för lokalisering av vindkraft. Planeringen av vindkraftutbyggnaden kan förbättras genom en ökad samordning mellan myndigheterna. Samsynen för vad som är en lämplig placering av vindkraftverk måste öka. Myndigheter som hanterar planerings- och tillståndsärenden rörande vindkraft har ofta liten kunskap om vindkraft. Kunskaperna kan öka genom utvecklade planeringsverktyg och informationsåtgärder.

Vi delar myndighetens uppfattning beträffande utveckling av planer som ett medel att skapa förståelse mellan olika intressenter. Frågan om lokalisering m.m. av vindkraft har tagits upp i utredningen Rätt plats för vindkraften? (SOU 1999:75). Vi har inte tagit ställning till om det behövs en fortsättning på detta arbete.

22.1.8. Levande skogar

Energimyndighetens förslag till sektorsmål:

  • Aska från förbränning av trädbränslen skall ha sådana egenskaper att den kan återföras till skogsmark eller jordbruksmark för att sluta kretsloppen.

Frågan om aska från biobränsle har behandlats under kap. 6 Bara naturlig försurning. Vi anser att det bör ankomma på skogsbruket att se till att uttag av stamved och skogsbränsle inte påverkar skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga till följd av bortförsel av viktiga mineralnäringsämnen. Kompensationsgödsling och återföring av aska bör ses som en nödvändig förutsättning för att på lång sikt upprätthålla skogens långsiktiga produktionsförmåga. Energisektorn har därvid ett ansvar att behandla askan så att den är lämpliga att återföra och se till att den är fri från radioaktiva eller andra skadliga ämnen. Både Skogsstyrelsen och Statens strålskyddsinstitut har meddelat föreskrifter eller allmänna råd för återföring av aska. Skogsstyrelsen har också meddelat rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling. Skogsstyrelsen och Statens energimyndighet bör arbeta vidare med frågan om återföring av aska till skogsmarken. Frågan om sektorernas delade ansvar och hur det ska fungera i det praktiska miljöarbetet bör särskilt studeras.

22.1.9. Ett rikt odlingslandskap

Statens energimyndighet föreslår inget särskilt sektorsmål.

Odling av energiskog i Sverige görs för närvarande i liten omfattning. Eventuella bidrag måste harmoniseras med EU:s regler. På kort sikt – fram till 2010 – ses inget större behov av att öka energigrödor eller energiskog på den svenska åkerarealen. I ett geneerationsperspektiv kan åkerarealen komma att användas för produktion av energigrödor och energiskog.

Vi anser att vid planering av energiodlingar bör hänsyn tas till landskapets karaktär, kulturprägel, markförhållanden och biologi, utifrån de förutsättningar som gäller på den enskilda gården. Information till odlare är ett viktigt instrument. Vi förutsätter att Statens energimyndighet fortlöpande för en dialog med ansvariga myndigheter, organisationer och andra aktörer för att bidra till ökad samsyn och förståelse för de krav de olika förutsättningarna medför.

22.1.10. Storslagen fjällmiljö

Energimyndighetens förslag till sektorsmål

  • Lokalisering av vindkraft bör ske med hänsyn till naturvård, kulturminnesvård, fisket och friluftslivet.
  • De samlade lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraftverk i fjällen och i förfjällsområdet bör utredas centralt, och olika områdens lämplighet för vindkraftsetablering bör klassificeras nationellt.

Energimyndighetens förslag om hänsyn överensstämmer i stort med kommitténs förslag.

22.1.11. God bebyggd miljö

Energimyndighetens förslag till sektorsmål

  • Utformning och lokalisering av energianläggningar, anslutande vägar och ledningar skall göras med hänsyn till landskap, växt- och djurarter, kulturlandskap, friluftsliv och boendemiljö.
  • Material, konstruktioner och produkter som används vid produktion av el och värme samt vid lagring och distribution av energi skall i största möjliga utsträckning väljas så att återanvändning eller materialåtervinning är möjlig.
  • Användningen av naturgrus skall minimeras och utgöra högst 20 procent av sektorns totala användning av grus.
  • Områden motsvarande Vindkraftutredningens planeringsmål på 10 TWh per år skall vara utpekade senast år 2002.
  • Utvecklingen mot att i storstadsområden lägga ned friledning som kabel i mark bör fortsätta där det är lämpligt ur allmän synpunkt.

Energimyndighetens förslag till sektorsmål har i viss mån behandlats under vårt förslag till etappmål för En god bebyggd miljö och vad gäller risk för effekter av elektromagnetiska fält under Säker strålmiljö. Förlagen till sektorsmål ligger i linje med våra förslag. Målet om naturgrus är inte tidsatt. Enligt vårt förslag till etappmål ska användningen av naturgrus minska med 50 procent till år 2010 och med 90 procent till år 2020. Något mål för vindkraftutbyggnaden har vi dock inte tagit upp för behandling. Klimatkommittén har i sitt betänkande föreslagit ett mål för utbyggnaden på 3–5 TWh år 2010. I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) anger regeringen att det pågår ett programarbete om lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraft till havs och i fjällområdena. Regeringen avser

återkomma till riksdagen med förslag om lämpligt planeringsmål för vindkraften och förslag för att möjliggöra att ett sådant planeringsmål kan uppfyllas.

Statens energimyndighet bör stötta regionala och lokala myndigheter då det gäller att finna lämpliga platser för framtida energianläggningar i enlighet med sitt förslag vad gäller hänsynstagande i första punktsatsen. Statens energimyndighet har också i uppdrag att ta fram områden av riksintresse för energiproduktion, exempelvis vindkraft.

22.2. Trafikmyndigheterna

Kommitténs bedömning:

Miljömålskommitténs förslag till delmål utgår från miljökvalitetsmålen. Transportsektorns sektorsmål är formulerade utifrån skyddet av vissa grundläggande värden; människors hälsa, natur- och kulturvärden, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser (kretsloppsanpassning). Transportsektorns mål för en god miljö behöver därför utvecklas för att passa in i den nya miljömålsstrukturen. Angelägna arbetsområden att arbeta med är utsläppsmål för partiklar och cancerframkallande ämnen och intrångsfrågorna.

22.2.1. Mål för utsläpp till luft

I enlighet med Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) har följande sektorsmål för en god miljö i transportsystemet beslutats av riksdag och regering:

  • Utsläppen av koldioxid skall år 2010 ha stabiliserats på 1990 års nivå
  • Utsläppen av kväveoxider bör ha minskat med minst 40 procent till år 2005 räknat från 1995 års nivå
  • Utsläppen av svavel bör ha minskat med minst 15 procent till 2005 räknat från 1995 års nivå
  • Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bör ha minskat med minst 60 procent till 2005 räknat från 1995 års nivå

De sektorsmål för utsläpp till luft som beslutats av riksdag och regering kommer troligen att nås. För att nå de föreslagna etappmålen för utsläpp till luft i Bara naturlig försurning och Frisk luft är det av stor vikt att de långtgående reduktionerna av utsläpp till luft som beräknas komma till

stånd med redan fattade beslut (nollalternativet) realiseras. Därutöver är det viktigt att inleda en omställning av transportsystemet till ett mer energisnålt sådant, dels för att minska luftföroreningarna och därmed klara ovan nämnda etappmål men även för att på sikt klara de miljökvalitetsmål som berör natur- och kulturmiljön, samt en minskad klimatpåverkan. Vi utgår ifrån att transportmyndigheterna ställer upp sektorsmål baserade på de etappmål som vi beskriver i kap. 5 och 6. Det bör vara rimligt att nå utsläppsreduktioner på mer än 70 procent för utsläppen av svavel, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen från år 1995 till år 2010.

Trafikmyndigheterna bör överväga utsläppsmål för partiklar och cancerframkallande ämnen.

22.2.2. Buller

I propositionen 1996/1997:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter anges att följande riktvärden för trafikbuller normalt inte bör överskridas vid nybyggnation eller vid väsentlig ombyggnad av transportinfrastruktur:

  • 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus
  • 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid
  • 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad)
  • 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad

Det i propositionen uppsatta etappmålet för åtgärdsprogram mot störningar av trafikbuller i befintlig bebyggelse omfattar minst de fastigheter som exponeras av buller vid följande nivåer och däröver:

  • 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus för vägtrafikbuller
  • 55 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid avseende buller från järnvägstrafik
  • utomhus för flygbuller vid

a) FBN 60 dB(A)

b) 80 dB(A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid

c) 90 dB(A) maximalnivån, när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid vardagar och enstaka kvällar.

Under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö föreslår vi ett etappmål rörande buller som lyder ”Antal människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998”.

Etappmålet är uttryckt i relation till riktvärden för trafikbuller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av transportinfrastrukturen men gäller för befintlig bebyggelse. Målet att nå riktvärdena för trafikbuller uppfylls i de flesta fall för nybyggnation och väsentlig ombyggnad, åtminstone utanför tätortsmiljöer. För att etappmålet ska kunna nås krävs att stat och kommun sätter in kraftfulla åtgärder och arbetar förebyggande med samhällsplanering. Direkta bullerskyddsåtgärder behövs liksom teknikutveckling och insatser för att minska bullret vid källan. Trafikverkens och Försvarsmaktens åtgärdsprogram är steg på vägen för att nå generationsmålet.

22.2.3. Kretsloppsanpassning, natur- och kulturmiljön, hälsa

I propositionen 1996/1997:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter redovisas tre etappmål för kretsloppsanpassning för perioden fram till år 2007:

  • Miljöfarligt material skall inte införas i infrastrukturen
  • Användandet av icke förnyelsebara material ska minimeras
  • Materialen i infrastrukturen skall återvinnas eller återanvändas och deponering skall i princip upphöra

I propositionen 1996/1997:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter angavs vissa målsättningar för nya transportanläggningar:

  • Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och formas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden
  • Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas
  • Studier bör göras i tidiga skeden av hur den nytillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet.

Kvantifierade och tidssatta mål som avspeglar vad man vill uppnå med transportpolitiken behövs för att kunna utnyttja målen för transportpolitisk styrning.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har haft som uppdrag av regeringen att tillsammans med bland andra trafikverken vidareutveckla mått och metoder för att precisera etappmål för de transportpolitiska delmålen i proposition ”Transportpolitik för en hållbar utveckling” (prop. 1997/98:56) och propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145). Naturvårdsverket har tillsammans med trafikver-

ken tagit ansvar för samordningen av arbetet med de etappmål som avser människors hälsa, kretsloppsanpassning samt påverkan på naturoch kulturmiljö m.m. Tre arbetsgrupper har tagit fram underlag för dessa tre områden2.

Hälsogruppen anger långsiktiga ambitionsnivåer för målet om trafikens hälsoeffekter där utgångspunkten är en nolleffektambition som innebär att inga hälsoförluster ska förekomma på grund av luftföroreningar. Gruppen redovisar en uppsättning uppdaterade och icke närmare avvägda etappmål för åren 2005/2010. Arbetsgruppen för transportsystemets påverkan på natur- och kulturmiljön m.m. och i viss mån även gruppen för kretsloppsanpassning har sökt kriterier för vad som på sikt skulle motsvara krav på ett miljömärkt transportsystem. Dessa grupper redovisar modeller för hur mål bör utvecklas och eventuellt så småningom smälta samman i ett mål för ett miljömärkt transportsystem. Vägverket, som har lett arbetsgruppen för natur- och kulturvärden, föreslår att mål för trafikanläggningar ska formuleras och att målens innebörd ska uttryckas i kriterier som måste uppfyllas för att en anläggning eller del av anläggning ska godkännas3.

SIKA bedömer att det i dag inte finns någon grund för att precisera målnivåer inom dessa områden, men att det bör vara möjligt att lägga fast etappmål inom ovan angivna områden. Vi välkomnar arbetet med utveckling av metod för att mäta transportsektorns påverkan på naturoch kulturmiljön och förutsätter att transportmyndigheterna fullföljer detta arbete.

2 Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur- och kulturmiljön m.m., Delredovisning av regeringsuppdrag, SIKA 1999-10-01.3 Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur- och kulturmiljö m.m. – delredovisning av regeringsuppdrag, SIKA 1999-10-01 samt Mål, mått och uppföljning av naturoch kulturvärden i transportsystemet – en strategi 1999-12-30, Vägverket 1999:171.

22.2.4. MaTs-samarbetet

I MaTs-samarbetet4 enades man om långsiktiga mål för transportsektorn i sin helhet och transportslagsvis samt etappmål som borde klaras till år 2005 för att kunna nå de långsiktiga målen.

Målen i MaTs-samarbetet baseras på miljöhoten och formuleras för:

  • utsläpp av luftföroreningar
  • Utsläpp av buller och hälsofarliga luftföroreningar i tätorter
  • principer för påverkan på landskapet
  • kretsloppsanpassning

Tabell 22.1. Transportsektorns mål för utsläppsreduktion till luft.

Förorening

2020

Koldioxid (basår 1990)

-15%

Svaveldioxid (basår 1995)

-85%

Kväveoxider (basår 1995)

-75%

Flyktiga organiska ämnen (basår 1995)

-80%

I MaTs-arbetet formulerades även långsiktiga mål för buller som är mer långtgående än de som fastställdes i infrastrukturpropositionen. Ett antal principer för mål för påverkan på landskapet ställdes också upp.

22.3. Försvarsmyndigheterna

Kommitténs bedömning:

Försvarsmakten bör fortsätta med det miljöarbete som har startats och därvid prioritera bullerfrågorna, riskerna med kemikalier och metaller samt införa rening av försvarets farkoster enligt plan. Ozonnedbrytande ämnen bör avvecklas. Sektorsmål för försvarets kulturhistoriska byggnader bör utarbetas.

4 Samarbete mellan Banverket, Bilindustriföreningen, Boverket, KFB, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, NUTEK, Sjöfartsverket, SIKA, SPI och Vägverket som syftade till att skapa en gemensam plattform att utgå från i det fortsatt arbetet med att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem.

Försvarsmakten har genomfört en ambitiös rapport om försvarets påverkan på miljön. Mål föreslås för hela sektorn vilken förutom Försvarsmakten bör omfatta Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Försvarets radioanstalt, Flygtekniska försöksanstalten och Försvarshögskolan. Redovisningen följer de 15 miljökvalitetsmålen inklusive klimatmålet. Åtgärderna har kostnadsberäknats vid tre olika ambitionsnivåer. Den valda ambitionsnivån har kostnadsberäknats till ca 0,8 miljarder kronor under tioårsperioden fram till år 2010. Övergång till miljöanpassad ammunition och bullerisolering vid flygplatser är de dyraste åtgärderna. Nedan ges en kort sammanfattning över de föreslagna målen, inklusive kommentarer.

22.3.1. Begränsad klimatpåverkan

Utsläppen av koldioxid genom förbränning av fossila bränslen var år 1995 ca 830 000 ton, merparten härrör från flygplan.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Minska utsläppen från fossila bränslen med 61 procent till år 2010

Försvaret räknar att energieffektivisera sina transporter och energi för uppvärmning. Vidare planeras investeringar i att övergå till bioenergi i värmecentraler.

Kommittén bedömer att det inte är en obetydlig minskning av koldioxidutsläpp som planeras ske till år 2010. Den förhållandevis kraftiga reduktionen är främst en följd av en modernare maskinpark och att verksamheten i sin helt dras ner.

22.3.2. Frisk Luft och Bara naturlig försurning

Försvarsmakten föreslår följande utsläppsmål till år 2010:

  • Utsläppen av kväveoxider ska minska med 43 procent
  • Utsläppen av flyktiga organiska ämnen ska minska med 64 procent
  • Utsläppen av svaveldioxid ska minska ska minska med 63 procent

Försvaret avser att tillämpa samma typ av åtgärder som vi tidigare beskrivit under bara naturlig försurning i kap. 6. Försvaret avser också investera i reningsutrustning på ett stort antal militära båtar föra minska utsläppen av kväveoxider. Övergång till miljöklass 1 diesel minskar svavelutsläppen.

Vi anser att det föreslagna ambitionsnivåerna överensstämmer med de vi själva valt för utsläpp av luftföroreningar. I likhet med trafik-

myndigheterna bör också försvaret i det framtida miljöarbetet uppmärksamma partikelutsläpp och utsläpp av cancerframkallande ämnen.

22.3.3. Ingen övergödning

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Minska kvävebelastningen från användningen av urea med 85 procent

Försvaret använder i dag ca 500 ton urea som halkbekämpning på landningsbanor. Det motsvarar ca 230 ton kväve per år. Fortifikationsförvaltningen ansvarar också för ca 25 avloppsreningsanläggningar. Försvaret avser att minska användningen av urea genom bättre drift och övervakning samt vid fyra flygflottiljer anlägga konstgjorda våtmarker för omhändertagande av kvävehaltigt dagvatten från flygplatserna.

Vi har inget att erinra mot ambitionsnivån, de åtgärder som försvaret föreslår syns vara kostnadseffektiva.

22.3.4. Giftfri miljö

Försvaret hanterar många ämnen och metaller som kan hota människors hälsa och den biologiska mångfalden.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • minimera spridning av bly från ammunition
  • minimera användning av miljöfarliga batterier
  • minska antalet kemiska produkter och minimera användningen av miljöfarliga kemikalier
  • minska användningen av lösningsmedel och lösningsmedelshaltiga produkter
  • kvalitetssäkra införandet av kemiska produkter

Försvaret avser att införa ett register för farliga ämnen. En kemigrupp för rådgivning har också inrättats. Skjutbanor byggs om för att återta kulor. Miljöanpassad ammunition minskar spridningen av bly i naturen.

Sektorsmålen för giftfri miljö är inte kvantifierade. Vi har byggt vårt förslag om utfasning av särskilt farliga kemikalier på Kemikalie utredningens förslag (M 1998:09). Nyproducerade varor ska bl.a. vara fria från kvicksilver från år 2003 samt kadmium och bly från år 2010. Vi anser att försvaret bör utarbeta kvantifierade etappmål och utgå från etappmålen under Giftfri miljö och Kemikalieutredningens betänkande.

22.3.5. Skyddande ozonskikt

Det är främst användning av köldmedia och brandsläckningsmedel som ger upphov till utsläpp av ozonnedbrytande ämnen.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Att begränsa användningen av ozonnedbrytande ämnen till sådana områden där alternativ för militära tillämpningar saknas

Försvarsmakten räknar med att CFC och HCFC kommer att vara borta från anläggningar år 2010, men små mängder kommer att finnas kvar i krigsmateriel. Försvarsmaktens inställning är att det är möjligt att ersätta halon med traditionella släckmedel och ha kvar halon endast i flygplan och ubåtar.

Vi anser Försvarsmaktens inställning vad gäller begränsning av CFC, HCFC och halon är rimlig. Försvaret är den sista stora användaren av CFC och HCFC. En avveckling är angelägen. Sektorsmålet borde tydligare spegla detta faktum. Försvarsmakten bör samordna sin utredning om höghöjdflygets påverkan med den utredning om Luftfartsverket ska genomföra.

22.3.6. Säker strålmiljö

Försvaret hanterar många radioaktiva strålkällor i sin verksamhet. Dominerande strålkälla är tritium från ljuspunkter eller tritiumljus.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Minimera antalet strålkällor inom försvaret och utnyttja de nödvändiga på ett så effektivt sätt som möjligt

Åtgärder är att säkerställa att samtliga strålkällor som inte nyttjas aktivt avvecklas omedelbart och att inarbeta strålskyddsverksamheten i den interna kontrollen av arbetsmiljön.

Vi anser att Försvarsmakten bör i sitt fortsatta arbete beakta vårt förslag till etappmål att strålningen till allmänheten från varje enskild verksamhet får högst uppgå till 0,01 mSv per år.

22.3.7. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Minimera bullerstörningar på djur- och friluftsliv
  • Minimera fysisk påverkan i känsliga miljöer

Marinens verksamhet i Stockholms- Göteborgs- och Karlskornas skärgårdsområden är omfattande. Tänkbara åtgärder är restriktioner i tid och rum vid övningar med tanke på friluftslivet och närhet till fågelskyddsområden. Marinens påverkan på känsliga bottenmiljöer är okända och försvaret avser att utreda frågan.

22.3.8. Levande skogar

Försvaret disponerar sammantaget 400 000 ha mark varav ca 100 000 ha skogsbevuxen mark. I ungefär 30 procent av brukningsbara skogsmarken bedrivs skogsbruk inriktat på produktion. 1 500 ha skogsmark är i dag (1998) skyddad.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Skogsbruket uppfyller år 2010 kraven på miljöcertifiering
  • Alla nyckelbiotoper är undantagna från skogsbruk och skyddas mot negativ påverkan från övningsverksamheten

Försvaret avser att genomföra åtgärden så att FSC-kriterierna uppfylls, t.ex. avsättning av mark för naturvårdsändamål och hänsyn vid skogsbruksåtgärder. För varje övnings- och skjutfält större än 500 ha införs övnings- och skötselplaner. Stridsfordonsstråk anläggs för att undvika skador och skydda värdefulla nyckelbiotoper.

Vi anser att kraven på FSC-certifiering borde kunna uppfyllas tidigare än år 2010. Vidare borde sektorsmålet ta hänsyn till att aktivt skogsbruk bedrivs på så en så begränsad andel av den totala skogsbruksarealen.

22.3.9. Ett rikt odlingslandskap

Försvarsmaktens övnings och skjutfält omfattar ca 100 000 ha. I vissa regioner, kanske främst i södra Sverige kan fälten vara viktiga ur ett regionalt naturvårdsperspektiv.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Odlingslandskapets naturvärden bibehålls eller ökar på övnings- och skjutfält
  • Markslitage och markpackning begränsas

Försvaret avser att inventera övnings- och skjutfälten och ange områden enligt ängs- och hagmarksinventeringen. Igenväxning motverkas genom bete och slåtter. Terrängkörning kanaliseras i särskilda stråk för att undvika skador och skydda värdefulla nyckelbiotoper.

22.3.10. God bebyggd miljö

Försvarets påverkan på den byggda miljön består främst i buller från flygplan och vid skjutövningar. Försvarets fordon trafikerar i liten utsträckning tättbebyggt område. Äldre övningsområden kan innebära en miljörisk då det kan finnas cisterner för drivmedel, ansamlingar av ammunition och eller andra kemiska ämnen. Flera av Fortifikationsförvaltningens fastigheter består i objekt och miljöer av kulturhistoriskt intresse.

Försvarsmakten föreslår följande sektorsmål:

  • Minska antalet bullerutsatta vid flygplatser inom bullernivåerna genom bullerisolering av bostäder för permanent bruk inom maxbullergränsen 90 dBA till år 2010
  • minska bullerpåverkan runt skjutbanor
  • minska miljöpåverkan genom att åtgärda riksklassificerade miljöfarliga lämningar, riksklass 2 (stor risk) till år 2006 och riskklass 3 (måttlig risk) till år 2015

Tekniska åtgärder för att minska bullret från skjutbanor har studerats. Försvarsmakten arbetar dock med att istället begränsa verksamheten. Försvaret har identifierat ca 2 600 gamla lämningar från militär verksamhet. Det rör sig om dumpad ammunition i sjöar och hav, blyförorenade massor i skutfält och anläggningar för lagring av drivmedel nedgrävda i mark.

Bullerisolering av bostäder vid flygfält har studerats av Försvarsmakten. Sanering av bostäder vid maxbuller gränsen 70 och 80 dBA blir mycket dyrbar, vilket framgår av nedanstående tabell. Tabellen tar hänsyn till framtida avvecklingar av flygfält. Försvarsmakten anser det rimligt att vidta åtgärder i bostäder där bullernivån överstiger 90 dBA.

Tabell 22.2. Kostnad för bullerisolering av bostäder vid militära flygfält.

Ljudnivå, (maxnivå), dBA Kostnad för bullerisolering miljoner kronor

100

Genomfört

90

150

80

1 700

70

4 000

Vid jämförelse med bullerkrav på vägtrafiken anser vi att Försvarsmaktens förslag till sektorsmål är rimliga i relation till uppsatta riktvärden för annat trafikbuller. Försvarsmakten bör utarbeta sektorsmål för hur fastigheternas kulturvärden ska tas till vara.

23. Länsstyrelser och kommuner

Kommitténs förslag:

Länsstyrelserna bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Sådana regionala miljöunderlag bör ge en samlad belysning av frågor om miljö, hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen.

Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regional anpassning av de nationella målen. Anpassningen bör utföras utifrån de särskilda förutsättningarna i varje region och med hänsyn bl.a. till miljöbalkens syfte och riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet. Målarbetet bör utföras i en sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Allmänt tillgängliga databaserade regionala miljöunderlag med regionala miljömål, regionala åtgärdsstrategier och kunskapsunderlag bör utgöra en samlad utgångspunkt för länsstyrelsernas, kommunernas och andra aktörers miljöarbete. I länsstyrelsernas arbete med regionala miljöunderlag kan samordning ske mellan lokala och nationella miljömål.

Huvudansvariga miljömålsmyndigheter bör ges i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna samordna arbetet med regional anpassning av sådana nationella etappmål som behöver fördelas regionalt.

Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet.

Fjällänsstyrelserna bör ges i uppdrag att utarbeta ett regionalt miljö- och hushållningsprogram för det område som omfattas av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna, Boverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter utveckla förslag till innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag samt att stödja länsstyrelsernas arbete.

Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla former för en lättillgänglig databaserad redovisning av regionala miljöunderlag.

Åtkomsten till centrala myndigheters underlag på miljö- och resurshushållningsområdena bör underlättas.

Kommunerna har det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal samhällsplanering ger ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå.

Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen.

De lokala investeringsprogrammen bör inriktas mot åtgärder som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Inriktningen mot en hållbar utveckling bör betonas i det fortsatta arbetet med regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram. Bl.a. bör miljöfrågor lyftas fram som en drivkraft för utveckling och tillväxt.

Enligt miljömålspropositionen har länsstyrelserna det övergripande ansvaret för regional anpassning av de nationella miljökvalitetsmålen och kommunerna det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella miljökvalitetsmålen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men ska i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Andra regionala och lokala myndigheter och organ har också viktiga roller i det regionala och lokala miljömålsarbetet men länsstyrelser och kommuner har det övergripande ansvaret.

23.1. Länsstyrelserna

23.1.1. Allmänna förutsättningar för länsstyrelsernas miljömålsarbete

Länsstyrelserna har enligt proposition 1997/98:145 det övergripande ansvaret för arbetet med regional anpassning av de nationella målen.

Vissa faktorer har särskild betydelse för länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva målarbetet. Det gäller främst områdena miljö- och resurshushållning och regionalpolitik, regionala miljöstrategier och regionala miljö- och hushållningsprogram samt skogsvårdsstyrelsernas och andra regionala organs arbete.

Miljö- och resurshushållning

Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och ska verka för att de nationella miljömålen får genomslag i länet. De har genom författningar och regeringsuppdrag ansvar för tillståndsprövning, uppsikt, tillsyn, granskning, samråd, underlag, miljömål, uppföljning inom miljö- och planeringsområdet på regional nivå. Länsstyrelserna har i länet ett ansvar för samordningen av fysisk planering och olika politikområden som regional- och miljöpolitik i samarbete med kommunerna. Vissa olikheter i ansvarsförhållandena finns beroende på den pågående regionala försöksverksamheten.

Enligt av riksdagen antagna riktlinjer för samhällsplanering skall de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. Sambanden mellan miljökvalitetsmålen, miljöbalken och riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet utvecklas närmare i kap. 3 och 19.

Genomförandet av EU:s förslag till ramdirektiv för vatten och direktiv om strategiska miljöbedömningar kommer att få betydelse för länsstyrelsernas arbete med miljö- och resurshushållningsfrågor (se vidare kap. 3).

Samtliga länsstyrelser har regeringens uppdrag att införa miljöledningssystem. Att införa miljöledning är ett sätt att effektivisera och strukturera miljöarbetet, fördela ansvar och införa rutiner. Systemet är ett värdefullt verktyg i miljöarbetet och innebär bl.a. att miljöhänsyn skall integreras i såväl den interna administrativa verksamheten som i myndighetsverksamheten. Länsstyrelserna skall redovisa sitt miljöledningsarbete årligen och enligt miljöledningssystemets principer sträva efter en ständig förbättring av sitt miljöarbete.

Regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram

Regionala tillväxtavtal är det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Nuvarande avtal gäller under en treårsperiod med start den 1 januari 2000. Avtalen har utvecklats i breda partnerskap och är instrument för bättre samverkan mellan de olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder på lokal, regional och lokal nivå. Ett huvudsyfte med tillväxtavtalen är att samordna olika parters resursinsatser. Under nästa programperiod för EG:s strukturfonder, åren 2000–2006, kommer medel från EU att förstärka de insatser som görs inom ramen för tillväxt-

avtalen. Vissa länsstyrelser har det fulla ansvaret för genomförandet av respektive strukturfondsprogram för perioden 2000–2006.

Hållbar utveckling anges som en övergripande princip i EU-kommissionens riktlinjer för programmen för perioden 2000–2006 när det gäller strukturfonderna och samordningen med sammanhållningsfonden. Vidare framhålls att Europeiska rådet vid sitt möte i Wien bekräftade den politiska prioriteringen att införliva miljöåtgärder i struktur- och jordbrukspolitik inom ramen för Agenda 2000. Enligt riktlinjerna innebär detta att miljöhänsyn, och i synnerhet iakttagande av gemenskapens miljö- och naturskyddslagstiftning, måste införlivas när åtgärder utformas och genomförs med stöd av strukturfonderna och sammanhållningsfonden. Detta kommer också att hjälpa gemenskapen att uppfylla sina internationella åtaganden t.ex. de som avser klimatförändringar vilka ingicks i Kyoto.

Enligt regeringens rapport om tillväxtavtalen, Tillväxt i hela Sverige (Ds 2000:7) kan generellt sägas att kopplingen till miljömålen är svag i avtalen men att miljöfrågorna bedöms kunna utvecklas ytterligare med relativt små insatser. Vidare konstateras att ganska många prioriterade insatsområden har mål som förefaller negativa för miljön utan att detta diskuteras. Enligt rapporten skulle avtalen troligen vinna mycket på att strategiska miljöbedömningar genomförs. Om miljöfrågorna integreras i avtalen ökar sannolikheten för att åtgärderna bidrar till en hållbar utveckling. Regeringen understryker i förordet till rapporten hur viktigt det är att i det fortsatta arbetet bl.a. lyfta fram miljöfrågor som en drivkraft för utveckling och tillväxt.

Inriktningen mot en hållbar utveckling bör betonas i arbetet med regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram.

I län där det pågår försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun, har självstyrelseorganen från länsstyrelserna övertagit det regionala utvecklingsansvaret, ansvaret för frågor om länsplaner för regional infrastruktur samt beslutanderätten över användningen av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel. Frågor om regional utveckling, regional infrastruktur samt regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel har ofta nära samband med miljöoch planeringsfrågor. Det är därför viktigt med ett utvecklat samarbete mellan länsstyrelser och självstyrelseorgan för att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Regionala miljöstrategier (STRAM)

Länsstyrelserna har under 1990-talet på regeringens uppdrag arbetat med regionala miljöstrategier (strategi för miljö, STRAM). Det är

åtgärdsinriktade regionala handlingsprogram för en miljöinriktad samhällsplanering samt för miljö- och naturvård.

Naturvårdsverket har gjort en utvärdering av länsstyrelsernas STRAM-arbete (Länsstyrelsernas STRAM-arbete. En utvärdering. Rapport 4810, november 1997). Verket konstaterar att det arbete som länsstyrelserna utfört är av utomordentligt hög klass och lägger grunden till en effektivisering av miljöarbetet. Utvärderingen visar dock att flera områden behöver utvecklas, bl.a. när det gäller kulturmiljö, hälsa, biologisk mångfald, kedjan produkt-avfall-restprodukt, organiska miljögifter samt miljövård i skogslandskapet. STRAM bör vidare ges ett inflytande på samhällsplaneringen i vid bemärkelse och bör därför harmoniseras med länsstyrelsernas strategier för regional utveckling. Förankringen av STRAM hos olika aktörer har på flera håll inte varit tillfredsställande och handlingsprogrammen är inte alltid utformade så att det klart framgår vem som har ansvaret för att åtgärderna genomförs.

Regionala miljö- och hushållningsprogram

Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholms och Södermanlands län, Östergötlands och Kalmar län, Blekinge län samt Västra Götalands län har haft regeringens uppdrag att utarbeta regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet. Enligt uppdraget ska programmen omfatta åtgärder för att komma till rätta med miljö- och hushållningsproblemen, analyser av möjligheterna att använda gällande miljölagstiftning och av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd till hållbara lösningar samt ett samlat program för behandlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen.

Programmen redovisades till regeringen i januari 2000. Länsstyrelsernas arbete har genomförts sektorsövergripande och i samverkan med berörda kommuner, lokala och regionala organisationer samt regionala myndigheter. Programmen omfattar bl.a. åtgärder för att komma tillrätta med väsentliga miljö- och hushållningsproblem. De utgör också samlade program för behandlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen. De fyra skärgårdsområdena har avgränsats till att omfatta de kustområden som i 4 kap. miljöbalken anges som riksintresse i sin helhet med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Länsstyrelsernas arbete har inriktats mot väsentliga problemområden. De föreslagna åtgärderna samt de under programarbetet påbörjade processerna ska långsiktigt bidra till en hållbar utveckling av våra skärgårdsområden. I programmen konstateras genomgående att miljöfrågorna måste integreras i en bredare diskussion om social, ekonomisk och kulturell utveckling för att detta ska vara möjligt. De regio-

nala miljö- och hushållningsprogrammen utgör underlag för det fortsatta arbetet med att, utifrån resurshushållning och miljöanpassning, ta till vara skärgårdens utvecklingsmöjligheter.

Miljövårdsberedningen har regeringens uppdrag att följa och stödja länsstyrelserna under programarbetet och därefter utvärdera de färdiga programmen. Om det behövs ska man föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö. Miljövårdsberedningens arbete ska redovisas till regeringen i juni 2000.

Naturvårdsverket har i januari 2000 redovisat sitt uppdrag att i samråd med Boverket och Riksantikvarieämbetet utarbeta en översikt över geografiska områden där behovet av regionala miljö- och hushållningsprogram är särskilt framträdande i ett riksperspektiv. Sammanfattningsvis anser verken att en utvärdering av programarbetet i skärgårdsområdena bör göras innan eventuella nya områden pekas ut. Utvärderingen bör inriktas på såväl processen som innehållet i programmen, liksom vilken användning/nytta programmen kan väntas få. Det sektoroch länsövergripande perspektivet och arbetssättet och den lokala förankringen är särskilt viktiga aspekter när det gäller regionala miljö- och hushållningsprogram. Naturvårdsverket bedömer för sin del att fjällen är ett område där regionala miljö- och hushållningsprogram är ett lämpligt instrument.

Vi föreslår nedan ett uppdrag till fjällänsstyrelserna att utveckla regionala miljö- och hushållningsprogram. En utvärdering av programmen som verktyg i arbetet för en hållbar utveckling kan göras gemensamt mot bakgrund av fjäll- och skärgårdsprogrammen.

Skogsvårdsstyrelserna

Skogsvårdsstyrelserna har regeringens uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna, skogsnäringen, kommunerna och övriga intressenter omsätta det nationella miljökvalitetsmålet Levande skogar i regionala miljö- och sektorsmål. Den nationella aktionsplanen för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk föreslog att regionala strategier och mål för biologisk mångfald skulle utvecklas (1995). Regeringen gav senare Skogsstyrelsen i uppdrag att redovisa hur skogsvårdsorganisationen regionalt följt upp sin aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Skogsstyrelsen har i huvudsak redovisat uppdraget i januari 2000. Styrelsen betraktar de regionala aktionsplanerna som ett levande material som utvecklas i takt med ny kunskap och i samråd med andra intressenter. Underlaget i de regionala aktionsplanerna bör vara av stort värde för utveckling av regionala miljömål och åtgärdsstrategier.

Övriga regionala organ

I landet finns många regionala myndigheter och andra regionala organ som arbetar med olika typer av miljö- och resurshushållningsfrågor på regional och mellankommunal nivå. Exempel är Vägverkets och Banverkets regionala organisationer, yrkesinspektionerna, landsting, regionala självstyrelseorgan, regionplaneorgan, vattenvårdsförbund, luftvårdsförbund, kommunförbund, kommunalförbund m.fl.

Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet.

23.1.2. Länsstyrelsernas miljömålsuppdrag

Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men ska i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer, bl.a. i STRAM-arbetet, och därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Vidare ska länsstyrelserna fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram.

Uppdraget ska årligen redovisas till regeringen senast den första mars. Länsstyrelserna lämnade den 1 oktober 1999 en första lägesredovisning och den 1 mars 2000 den första årliga redovisningen.

Av redovisningarna framgår att länsstyrelserna har arbetat på ett likartat sätt. En genomgång och avstämning av de befintliga regionala miljömålen som tagits fram i STRAM-arbetet mot de 15 miljökvalitetsmålen har i allmänhet gjorts. Detta arbete tillsammans med miljökvalitetsmålen och myndigheternas förslag till delmål ska utgöra underlag för det vidare arbetet. Riksdagens beslut om nationella delmål blir ett viktigt underlag. Länsstyrelserna redovisar organisation och tidsplan för det fortsatta arbetet. De flesta länsstyrelser betonar vikten av samråd och förankring av målarbetet med regionala och lokala aktörer, särskilt kommunerna. Några länsstyrelser lyfter fram kopplingen mellan målarbetet och Agenda 21-arbetet, arbetet med lokala investe-

ringsprogram och arbetet med underlag för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten enligt 6 kap. miljöbalken.

Enligt länsstyrelsernas tidsplaner ska beslut om regionala miljömål tas under tidsintervallet 2000–2002. Vissa länsstyrelser avser att ta beslut om målen etappvis i prioritetsordning. Behovet av resurser för arbetet behandlas av några länsstyrelser, liksom frågor om samordnad försörjning av dataunderlag från nationell nivå.

Länsstyrelserna redovisade också den 1 oktober 1999 till regeringen ett förslag till ett regionalt uppföljningssystem för alla länsstyrelser. Detta behandlas i kap. 20 om uppföljning och revidering.

23.1.3. Regional anpassning av miljömålen

Enligt miljömålspropositionen bör regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och hushållningsproblemen i den berörda delen av landet. När det gäller det regionala och lokala arbetet ska hänsyn tas till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal nivå.

De av riksdagen antagna nationella miljökvalitetsmålen, preciseringarna och de föreslagna etappmålen är nationella till sin karaktär. De direkt hälsorelaterade målen bör vara desamma över hela landet medan strategierna för att uppnå målen kan variera. Skilda förutsättningar råder i olika delar av landet både när det gäller miljösituation och möjligheter att genomföra åtgärder. Många av målen måste för att bättre kunna ge ledning för miljöarbetet konkretiseras på regional och lokal nivå. Det gäller särskilt målen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. För att miljömålen effektivt ska kunna vägleda det regionala och lokala miljöarbetet behövs ett utvecklat underlag på regional nivå. Det behövs regionala miljömål som visar vad riksdagens beslut om nationella miljökvalitetsmål och delmål innebär på regional nivå. De behövs för att ge konkreta riktningsangivelser för det regionala och lokala miljöarbetet. Det behövs regionala strategier som omfattar konkreta åtgärder för att uppnå målen och som samordnar miljökvalitetsmål, delmål och sektorsmål i en sektorsövergripande helhetssyn i miljöarbetet. Det behövs också kunskapsunderlag som beskriver länets miljö- och resurshushållningssituation och förutsättningarna för regionala och lokala mål och strategier. Vidare behövs ett system för regelbunden uppföljning av de regionala målen som underlag för revidering av mål

och strategier. Frågor om utformning av regionala mål behandlas även i kap. 2.

Det utvecklade EU-samarbetet på miljöområdet ställer allt större krav på underlag i form av regionala och nationella analyser. Miljömålsarbetet ställer krav på geografisk samordning och samverkan mellan kommuner i frågor av regional betydelse, bl.a. när det gäller regional anpassning av sektorsmål. Det länsövergripande samarbetet i miljö- och resursfrågor kommer att behöva utvecklas, bl.a. i samband med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten och fortsatt utveckling av miljöanpassade transportsystem.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålen har länsstyrelserna viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillståndsprövning, tillsyn och uppföljning. Enligt miljömålsuppdraget ska länsstyrelserna ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen ska få genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De bör också ansvara för att tillgodose det behov som finns av tillgång till information om miljö- och resurshushållning och miljömål från olika intressenter i länet.

Det kan behövas en samordning på nationell nivå när de föreslagna etappmålen ska anpassas till regional nivå. Flera etappmål är uttryckta som mål för hela landet och behöver få en lämplig regional fördelning så att det nationella etappmålet täcks in. Det bör vara en uppgift för det i kap. 20 föreslagna miljömålsrådet att utveckla former för en sådan samordning. I avvaktan på att miljömålsrådet tillsätts bör uppdrag ges till respektive ansvarig miljömålsmyndighet att i samråd med länsstyrelserna samordna regionaliseringen av relevanta etappmål.

23.1.4. Regionala miljöunderlag

Länsstyrelserna bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Sådana regionala miljöunderlag bör ge en samlad belysning av frågor om miljö, hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen.

Det regionala miljöunderlaget bör ge samlade utgångspunkter för kommunernas utveckling av lokala mål och åtgärdsstrategier, tillämpning av miljöbalken, hållbar samhällsplanering, utveckling av åtgärdsprogram enligt miljöbalken och det kommande ramdirektivet för vatten, strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Det bör också kunna användas som underlag för bedömningar av miljöoch resurshushållningsaspekter i lokala investeringsprogram, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram etc.

Innehåll och utformning

Ett regionalt miljöunderlag bör bl.a. redovisa

  • de regionala miljömålen,
  • strategier och åtgärdsprogram för att komma till rätta med miljöoch resurshushållningsproblemen och uppnå de nationella miljökvalitetsmålen,
  • utgångspunkter för utveckling av samlade program för behandling av miljö- och resurshushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen,
  • en samlad redovisning av gällande bestämmelser enligt miljöbalken och annan lagstiftning, bl.a. skyddade områden, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken samt underlag enligt 6 kap. miljöbalken som belyser frågor om hushållning med mark och vatten,
  • en helhetsbild av miljö- och resurshushållningssituationen i länet med betoning på de viktigaste miljö- och resurshushållningsfrågorna samt
  • resultat av uppföljning.

Det regionala miljöunderlaget bör utformas så att det stöder samordnade och sektorsövergripande miljöbedömningar vid tillämpning av miljöbalken. Det bör också utformas så att det underlättar samspelet mellan tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken, ekonomiska styrmedel och frivilliga miljöstyrningssystem. Miljöbalkens syfte och riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet bör utgöra utgångspunkter i arbetet med att utveckla regionala miljöunderlag. Underlaget bör också utformas så att det kan användas som stöd för kommunernas arbete med att anpassa och precisera målen till lokala förhållanden. Samordning med det regionala uppföljningssystemet är självklar och viktig. Genomförandet av EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer bl.a. att innebära utveckling av länsövergripande åtgärdsprogram för vattenkvalitet. De regionala miljöunderlagen bör utformas med beredskap för den länsvisa hanteringen av sådana program.

Utveckling av regionala miljöunderlag

Kunskapen om länens miljö- och resurshushållningssituation har utvecklats under många år. Delar av det underlag som behövs för att utveckla regionala miljöunderlag finns redan hos länsstyrelserna. Länsstyrelsernas strategier för miljö (STRAM) är viktiga underlag för utvecklingen av regionala miljöunderlag liksom skogsvårdsstyrelsernas 9 aktionsplaner med regionala strategier och mål för biologisk mångfald. De åtgärder som föreslås i avsnitten om regionala och lokala mål och

åtgärder under respektive miljökvalitetsmål i kap. 5–18, som bl.a. rör regionala kunskapsunderlag och åtgärdsprogram, ger ytterligare underlag. Länsstyrelsernas arbete med att ta fram underlag enligt miljöbalken och plan- och bygglagen för den kommunala och regionala planeringen är en viktig del i arbetet med att anpassa miljökvalitetsmålen till regionala mål. Länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete med underlag som belyser frågor om hushållning med mark och vatten enligt 6 kap.11–12 §§miljöbalken bör utvecklas med beaktande av miljökvalitetsmålen och miljöbalkens syfte och utgör viktigt underlag i utvecklingsarbetet. Den samlade miljösynen och samarbetet mellan natur- och kulturmiljövården bör avspegla sig i de regionala miljöunderlagen.

För vissa områden i landet med särskilt framträdande miljö- och hushållningsproblem eller med särskilt värdefull natur- och kulturmiljö kan det finnas behov av att följa upp miljökvalitetsmålen i ett länsövergripande hållbarhetsperspektiv. I sådana områden kan gemensamma strategier och tydliga utgångspunkter för miljöhänsyn, kretsloppsanpassning och hushållning med mark och vatten behöva utvecklas i samverkan mellan länsstyrelser, kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter. Regionala miljö- och hushållningsprogram kan vara ett verktyg att använda i sådana fall. Vissa länsstyrelser har utvecklat sådana program för fyra skärgårdsområden. Vi föreslår att fjällänsstyrelserna får i uppdrag att utarbeta ett regionalt miljö- och hushållningsprogram för det område som omfattas av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Berörda länsstyrelsers regionala miljöunderlag bör avspegla miljömål och handlingsstrategier från regionala miljö- och hushållningsprogram.

Regionala miljöunderlag bör utvecklas successivt efterhand som ny kunskap utvecklas och behoven identifieras. Utgångspunkter är befintlig kunskap hos länsstyrelser, kommuner och centrala myndigheter. Utvecklade miljömål, strategier och program samt kunskapsunderlag arbetas in i miljöunderlagen efterhand. Med hänsyn bl.a. till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna prioriteras arbetet från län till län.

Arbetsformer

Arbetet med regionala miljöunderlag bör genomföras av länsstyrelserna i bred samverkan och dialog bl.a. med kommunerna, skogsvårdsstyrelserna, landstingen och övriga regionala organ, de areella näringarna, transportsektorn och näringslivet. Det är viktigt att denna process drivs med stor öppenhet och får en bred delaktighet som involverar berörda aktörer på ett konkret och aktivt sätt. Härigenom skapas förut-

sättningar för ett brett ansvarstagande både för att utforma de regionala miljömålen och för att genomföra åtgärdsstrategierna. Processen är i sig en möjlighet till informationsspridning och kunskapsuppbyggnad, att klara ut ansvarsfördelning samt till ökad förståelse för hur olika sektorer kan verka för att nå miljömålen. Erfarenheterna från Naturvårdsverkets projekt Miljöarbete i regional samverkan (MARS) om processarbete för miljöintegration bör här tas tillvara. Användningen av strategiska miljöbedömningar kan vara ett hjälpmedel vid utveckling av åtgärdsstrategier.

För att nå effektiva samlade lösningar i miljöarbetet måste samspelet mellan olika nivåer i samhället fungera. Lokala miljömål ska samspela med regionala och nationella miljömål. I processen kan samordning ske mellan mål på olika nivåer. Här kan det kommunala målarbetet tillgodogöras på regional nivå samtidigt som målens regionala aspekter kan åskådliggöras.

Allmänhetens insyn och deltagande i arbetet är viktig. En samsyn mellan olika aktörer om mål och åtgärdsstrategier underlättar ett framgångsrikt miljöarbete. Politiskt förankrade regionala miljömål som tydligt anknyter till de av riksdagen antagna nationella miljömålen ger legitimitet, stadga och långsiktighet åt målarbetet. De regionala miljömålen bör därför antas av länsstyrelserna. Strävan bör vara att relevanta politiska organ på alla nivåer behandlar miljömålen.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna, Boverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter utveckla förslag till innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag samt att stödja länsstyrelsernas arbete. Det bör också ingå i uppdraget att utveckla former för hur arbetet med länsövergripande regionala miljö- och hushållningsprogram och avrinningsområdesvisa åtgärdsprogram för vattenkvalitet kan samordnas med arbetet med länsvisa regionala miljöunderlag. Erfarenheterna från skärgårdslänsstyrelsernas arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram bl.a. när det gäller process och arbetsmetoder bör tas till vara i arbetet, liksom Naturvårdsverkets projekt Miljöarbete i regional samverkan (MARS), projektet Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS) och Miljövårdsberedningens arbete med utvärdering av skärgårdsmiljöprogrammen.

För att betona miljökvalitetsmålen och vikten av ett utvecklat regionalt kunskapsunderlag som underlag för tillämpning av miljöbalken föreslår kommittén i kap. 19 kompletteringar av miljöbalken och planoch bygglagen bl.a. när det gäller tillgång till underlag som belyser miljökvalitetsmålens betydelse på regional nivå.

Redovisningsformer och tillgänglighet

Det regionala miljöunderlaget bör vara allmänt tillgängligt för att kunna tjäna som samlad och gemensam utgångspunkt för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete. Olika intressenter i länet behöver tillgång till ett lättillgängligt material om miljö- och resurshushållningssituationen och om miljömål i länen. Ett väl strukturerat och tillgängligt informationssystem för miljöfrågor är nödvändigt för ett framgångsrikt miljöarbete.

Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla formerna för en lättillgänglig databaserad redovisning av regionala miljöunderlag. Utrymme bör ges för en successiv och länsindividuell utveckling av underlaget.

Vid utformningen av ett sådant informationssystem är det bl.a. viktigt att utveckla en gemensam etablerad struktur med tydliga begrepp och överordnade rubriker (Metadata). Det kan vara ett nätverk av databaser från olika källor som levererar information som kan nyttjas samordnat. Andra viktiga frågor är åtkomst till och ev. nyproduktion av centrala myndigheters underlag, rumslig orientering av informationen i form av punkter, linjer och ytor, tydlig informationskvalitet och god tillgänglighet.

Utvecklingsarbetet bör ta sin utgångspunkt i informationsanalysen; behov, försörjning och kvalitet, insamling och presentation. Mot bakgrund av informationsfrågornas betydelse och omfattning bör arbetet inledas med en förstudie.

I detta sammanhang bör också möjligheterna att underlätta såväl åtkomsten till som nyproduktion av centrala myndigheters underlag på miljö- och resurshushållningsområdena övervägas.

Arbetet bör ske samordnat med annan i samhället pågående utveckling av metoder och användning av informationssystem, bl.a. geografiska informationssystem (GIS). En arbetsgrupp inom regeringskansliet (e-infogruppen) arbetar med det allmänna ansvar för spridning av samhällets information i elektronisk form. Arbetsgruppen föreslår bl.a. en strategi för hur elektronisk offentlig information ska tillgängliggöras.

Länsstyrelsernas infrastruktur inom GIS är under samordnad uppbyggnad. Länen har i samverkan bl.a. förhandlat fram en bas av digitala grundkartor och -data, enklare verktyg (O-GIS) för presentation av data på digitala kartor, olika tillämpningar etc. Projektet PilotGIS, som har gått över i förvaltningsfas med Boverket som huvudman, innebär en etablerad de-facto-standard avseende struktur för bl.a. WEB-leverans och utbyte av digital planeringsinformation. StrateGIS är ett treårigt nationellt kompetensutvecklingsprojekt som främst vänder sig till kommunerna, såväl beslutsfattare som handläggare. Syftet är bl.a. att genom ett brett utnyttjande av GIS i kommunal och statlig förvaltning

skapa möjligheter för effektivisering, kvalitetshöjning och utveckling av samhällsplaneringens processer

Riksantikvarieämbetet driver ett systemutvecklingsprojekt för hanteringen av det digitala fornminnesregistret (FMI).

Lantmäteriverket har i uppdrag att identifiera hinder och möjligheter för en bredare användning av geografisk informationsteknik. Förslag skall lämnas på lämpliga åtgärder för att undanröja identifierade hinder och åtgärder för att ytterligare stimulera användningen. Syftet är att rikta utvecklingen mot informations- och kunskapssamhällets krav och behov. Ett exempel är omställningen till en ekologisk hållbar utveckling som ställer nya krav på informationsförsörjningen. I denna del har även Naturvårdsverket ett särskilt uppdrag att se över samhällets informationsförsörjning inom miljöområdet (M1998/3089/8). Lantmäteriverket bör särskilt belysa användningen av tekniken i samhällsplaneringen. I uppdraget ligger att precisera det offentliga åtagandet på området och verkets roll. Uppdraget skall utföras i samråd med Statskontoret, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Boverket samt de större producenterna och användarna. Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2000.

23.1.5. Länsstyrelsernas uppgifter i genomförandet av åtgärdsstrategierna

Det regionala och lokala miljöarbetet är viktiga inslag i genomförandet av effektiviseringsstrategin, kretsloppsstrategin och hushållningsstrategin. I betänkandet föreslår vi ett antal uppgifter för länsstyrelserna i arbetet för att nå miljömålen. Här redovisas några uppgifter och deras samband med strategierna.

För effektiviseringsstrategin har länsstyrelsernas och kommunernas arbete med utveckling av program och strategier för miljöanpassning av trafiksystemet och miljöanpassad energiförsörjning samt bullerfria områden till sjöss särskild betydelse.

För kretsloppsstrategin har länsstyrelsernas och kommunernas arbete med utveckling av regionala program för behandling av förorenad mark särskild betydelse.

Inom hushållningsstrategin ska länsstyrelserna besluta om skyddsområden för allmänna vattentäkter, natur- och kulturreservat m.m. Vidare ska länsstyrelserna delta i arbetet med att inrätta nationalparker, utveckla skydd för grunda havsvikar och åtgärdsprogram för hotade arter.

Länsstyrelserna ska ta fram eller delta i arbetet med att ta fram kunskapsunderlag bl.a. om geologiska formationer lämpliga för grundvattenproduktion, naturgrus och ersättningsmaterial, grundvattenförekomst, natur- och kulturvärden för sjöar och vattendrag, kulturvärden i våtmarker samt forn- och kulturlämningar i fjällområdet.

Länsstyrelserna ska utveckla regionala vattenhushållningsprogram och strategier för skydd av sjöar och vattendrag med höga bevarandevärden.

Länsstyrelserna ska stödja kommunerna bl.a. beträffande utveckling av åtgärdsprogram för förorenade områden, materialförsörjningsplaner, vattenförsörjningsplaner och program och strategier som rör ett hållbart trafiksystem som gynnar kollektivtrafiken, hur kulturhistoriska och estetiska värden samt grön- och vattenområden ska tas till vara samt för en omställning av energisystemet.

Flera av uppgifterna har betydelse för samtliga åtgärdsstrategier. Länsstyrelsernas arbete med allmänt tillgängliga databaserade regionala miljöunderlag med regionala miljömål, regionala åtgärdsstrategier och kunskapsunderlag ger samlade utgångspunkter för länsstyrelsernas, kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Uppföljningen av regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgårdarna och upprättande av sådana program för fjällen är strategiövergripande uppgifter. Länsstyrelsernas arbete i samband med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten har också betydelse för samtliga strategier.

23.1.6. Länsstyrelsernas myndighetsutövning

Vid sidan av kommunerna är länsstyrelserna den myndighetsorganisation som har det sakmässigt bredaste ansvaret för frågor som aktualiseras genom miljömålsarbetet. Framför allt när det gäller miljöbalken har länsstyrelserna tilldelats arbetsuppgifter inom i princip hela fältet av de sakområden som behandlas, allt från miljöfarlig verksamhet, förorenade områden och vattenverksamhet till skydd av naturområden. Den uppräkning som följer är inte fullständig men innehåller sådana uppgifter som vi har bedömt det särskilt viktigt att lyfta fram. Flertalet av dessa uppgifter rör länsstyrelsernas myndighetsutövning, dvs. uppgifter som innebär att det offentliga ställer olika former av krav riktade mot enskilda. Även några andra författningsreglerade uppgifter med nära relevans för miljömålsarbetet tas dock upp i detta avsnitt.

Enligt miljöbalken har länsstyrelserna en relativt omfattande rätt att meddela föreskrifter, bl.a. om tillståndsplikt för vissa husbehovstäkter, samrådsskyldighet enligt 12 kap. för åtgärder som kan påverka landskapsbilden samt krav på tillstånd att sprida bekämpningsmedel inom visst område.

Ett annat för miljömålsarbetet viktigt område är tillståndsprövning enligt miljöbalken. Länsstyrelsen ansvarar för att pröva ansökningar om tillstånd till en mängd olika verksamheter eller åtgärder. Exempel på sådana ärenden är tillstånd enligt 15 kap. för yrkesmässig transport av avfall samt transport, mellanlagring, återvinning eller bortskaffande av farligt avfall, tillstånd enligt 14 kap. att importera, sälja eller hantera livsfarliga eller mycket farliga kemiska produkter, tillstånd till och dispens från förbud mot markavvattning enligt 11 kap., tillstånd till täkt av bl.a. berg, sten och grus. Länsstyrelserna handlägger ärenden om efterbehandling av förorenade områden enligt 10 kap. och kan besluta om s.k. miljöriskområden. Inom varje länsstyrelse har inrättats en miljöprövningsdelegation för prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap., dvs. prövning av tillstånd till sådana verksamheter (bl.a. industrier och större anläggningar för djurhållning) som inte i första instans ska prövas av miljödomstol.

Hushållningsfrågorna och områdesskyddet har stor betydelse för att vissa miljömål ska kunna uppnås. Det är då viktigt att notera att länsstyrelserna har uppsikt i länet över hushållningen med mark- och vattenområden enligt förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden. I länet ansvarar länsstyrelserna för områdesskyddet enligt 7 kap. miljöbalken, se 2 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken, och kan besluta bl.a. om natur- eller kulturreservat och vattenskyddsområden. Vidare prövar länsstyrelserna ansökningar om dispens bl.a. enligt 7 kap. för olika åtgärder inom skyddade områden bl.a. strandskyddsområden. Viss sådan beslutande-

rätt kan överlåtas till kommunal nämnd. Kopplat till detta kan nämnas att länsstyrelserna enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) har till uppgift, bl.a. att bevaka allmänna intressen och har rätt att överklaga beslut om fastighetsbildning som den anser att strider t.ex. mot intentioner att skydda vissa naturområden från exploateringsföretag.

Vikten av en väl fungerande tillsyn har lyfts fram bl.a. genom miljöbalken. Enligt förordningen om tillsyn enligt miljöbalken (1998:900) har länsstyrelserna, med undantag för generalläkarens och skogsvårdsstyrelsernas verksamhet, ansvar i länet för tillsynsvägledning. Det innebär ansvar för att följa upp och utvärdera tillsynen direkt mot verksamheterna (den operativa tillsynen). Med vissa undantag har länsstyrelserna operativt tillsynsansvar över skyddade områden enligt 7 kap. Sådant tillsynsansvar har länsstyrelserna även bl.a. över tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap., förorenade områden enligt 10 kap., vattenverksamhet enligt 11 kap., täkter enligt 12 kap. samt i vissa fall tillsyn inom kemikalie- och avfallsområdet enligt 14 och 15 kap. I stor utsträckning kan länsstyrelserna delegera sitt operativa tillsynsansvar till kommunal nämnd. I avsnitt 19.4.6 har vi understrukit hur viktigt det är att länsstyrelserna i länet tar på sig sin samordnande roll för att effektivisera tillsynsarbetet.

Länsstyrelserna har en stor roll inom MKB-processen, dvs. i samband med att miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken tas fram. Länsstyrelserna ska tidigt kopplas in för information och samråd. Efter samrådet beslutar länsstyrelsen huruvida den tänkta verksamheten eller åtgärden ska anses ha betydande miljöpåverkan eller inte. Anses verksamheten eller åtgärden ha sådan påverkan ska det ske ett fördjupat samråd. Länsstyrelserna har denna uppgift dels vid prövningar enligt miljöbalken, dels vid prövning enligt ett antal andra lagar, t.ex. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Enligt 22 kap. 6 § miljöbalken ska i tillståndsärenden länsstyrelsen tillsammans med kommuner samt Naturvårdsverket och Kammarkolle giet företräda de allmänna intressena. Länsstyrelsen har enligt 24 kap. 7 § miljöbalken befogenhet att hos miljödomstol ansöka om omprövning eller återkallande av tillståndsbeslut. Länsstyrelsen kan på eget initiativ ta upp sådan fråga i de fall den är prövningsmyndighet. I avsnitt 19.4.7 har vi pekat på vikten dels av att bl.a. länsstyrelsen i tillståndsärenden/mål argumenterar kring miljömålen, dels av att omprövningar prioriteras med utgångspunkt i att miljömålen ska uppnås.

När det gäller uppgifter enligt andra lagar vill vi lyfta fram följande exempel:

Kulturmiljöfrågor får en ökad aktualitet genom miljömålsarbetet och som tillsynsmyndighet enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har länsstyrelserna en viktig roll. Det kan nämnas att länsstyrelserna enligt den lagen har viss föreskriftsrätt, prövar ansökningar om tillstånd till vissa frågor samt handlägger ärenden om byggnadsminnesförklaring.

Vi har bl.a. i avsnitt 3.3.4 pekat på samhällsplaneringens stora betydelse för miljömålsarbetet. Även i detta sammanhang har länsstyrelserna viktiga uppgifter. Enligt plan- och bygglagen (1987:10) har länsstyrelserna sålunda tillsynsansvar över plan- och byggnadsväsendet i länet. Enligt den lagen är länsstyrelserna obligatorisk samrådspart i samband med framtagande av olika kommunala planer. På eget initiativ kan länsstyrelserna enligt 12 kap. kalla in och upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser bl.a. om planerna strider mot riksintressen, innebär risker ur aspekterna hälsa och säkerhet eller strider mot en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken. Under vissa omständigheter kan länsstyrelserna utifrån nämnda aspekter förordna att den för visst område ska ta ställning till ansökningar om lov eller förhandsbesked.

Inom trafikområdet har länsstyrelserna ett antal uppgifter, såväl vad gäller rollen att delta i övergripande långsiktiga beslut om satsningar i länet på infrastruktur, som vad gäller att reglera trafiken. Länsstyrelserna har även visst ansvar för anslag till byggande av vägar. Detta ansvar skiftar dock beroende på den pågående försöksverksamheten med regionala självstyrelseorgan. Enligt trafikförordningen (1998:1276) har kommunerna och länsstyrelserna befogenhet att besluta om lokala trafikföreskrifter, t.ex. om hastighetsbegränsningar. Även inom sjötrafikområdet har länsstyrelserna föreskriftsrätt och kan enligt sjötrafikförordningen (1986:300) meddela föreskrifter, som bl.a. behövs av miljöskäl, om t.ex. fartbegränsning eller begränsning att utnyttja ett vattenområde. Länsstyrelserna har viss föreskriftsrätt enligt sjötrafikförordningen (1986:300) och får meddela föreskrifter, som bl.a. behövs av miljöskäl, om t.ex. fartbegränsning eller begränsning att utnyttja ett vattenområde. Enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) får vattenskoter inte användas i andra områden än sådana som länsstyrelsen föreskrivit om; där skotrarna ”inte medför olägenheter för allmänheten genom buller eller andra störningar och inte heller medför risk för skador av betydelse för djur- eller växtlivet eller spridande av smittsamma djursjukdomar”.

23.1.7. Länsstyrelsernas resursbehov

Länsstyrelserna har ansvaret att genomföra den statliga miljö- och resurspolitiken på regional nivå. Det är 21 regionala myndigheter med 4 800 anställda varav 1 700 arbetar inom verksamhetsgrenar med direkt anknytning till miljömålsarbetet som naturvård och miljöskydd, lantbruk, samhällsplanering och kulturmiljö. Länsstyrelserna har en omfattande verksamhet på miljöområdet, enbart inom verksamhetsgrenen naturvård och miljöskydd är antalet anställda ca 700.

Ett genomförande av våra förslag innebär såväl nya uppgifter som en ambitionsnivåhöjning för länsstyrelsernas pågående arbete inom miljö- och hushållningsområdet. En verksamhet av den omfattning som vi föreslår medför behov av ökade resurser. Resursbehovet bör delvis kunna tillgodoses genom omstrukturering och koordinering av befintliga resurser inom ramen för det nya målarbetet. Många av våra förslag innebär emellertid tydligt utökade uppgifter i förhållande till dagens verksamhet.

Vi har inhämtat beräkningar av resursbehovet från länsstyrelserna. Andra myndigheter har också redovisat resursbehov för det regionala arbetet. Riksantikvarieämbetet uppskattar att kulturmiljösektorn behöver förstärkas med personalresurser motsvarande två tjänster per län för att klara det arbete som krävs för att nå miljömålen. Skogsstyrelsen bedömer resursbehovet för målarbetet till i genomsnitt två årsarbetskrafter per skogsvårdsstyrelse. För rådgivning och stöd direkt till näringen tillkommer enligt Skogsstyrelsen 40 miljoner kronor per år. Det har inte varit möjligt för oss att göra en närmare granskning av dessa belopp. I kap. 21 och 25 föreslår vi att regeringen i samband med ställningstagandet till sektorsansvaret låter göra en systematisk genomgång av vilka myndigheter som kan behöva förstärkta ramanslag och vilka som bör klara miljömålsarbetet genom omprioriteringar. När det gäller länsstyrelserna bör bedömningen ske med särskilt beaktande av deras sektorsövergripande verksamhet och deras övergripande ansvar för regional anpassning av miljökvalitetsmålen, de nationella delmålen och sektorsmålen. Länsstyrelserna har också en viktig roll att stödja kommunerna i deras miljöarbete.

Innehållet i de nya uppgifterna och ambitionsnivåhöjningarna för länsstyrelsernas arbete redovisas nedan i sex kategorier.

Regionalisering av målen

Regionalisering av de nationella miljömålen är en central uppgift som kräver ett tvärsektoriellt arbete med insatser av många olika kompetenser, i vissa fall nya. För att genomföra ett målarbete som utförs i en sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer för att åstadkomma en bred förankring i länet såväl inom olika samhällssektorer som på kommunal/lokal nivå behövs också nya arbetssätt.

Regionala strategier

Utveckling av regionala strategier och program för miljöanpassade transportsystem, sanering av förorenad mark, vattenhushållning, urval av sjöar och vattendrag med höga bevarandevärden samt för hur dessa värden långsiktigt ska säkras, minskning av buller från sjötrafik m.m. Utveckling av program för tillsyn och omprövning av tillstånd enligt miljöbalken. Förberedelser för genomförande av EU:s kommande ramdirektiv för vatten. För vissa länsstyrelser (fjäll, skärgård) tillkommer upprättande av och fortsatt arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram.

Regionala kunskapsunderlag

Att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå är en viktig arbetsuppgift som kommer att kräva ett utvecklat samarbete mellan länen och med vissa centrala verk för att ta fram modeller för att beskriva miljömålen och utveckla nödvändiga databaser. Det kommer också medföra ett omfattande arbete på de olika länsstyrelserna för att kvalitetssäkra och bearbeta befintlig information.

Förslagen innebär också en omfattande kunskapsuppbyggnad med flera resurskrävande inventeringar som länsstyrelserna ska genomföra själva eller i samarbete med centrala myndigheter. Det gäller bl.a. inventering och klassning av geologiska formationer, inventering av naturgrus och ersättningsmaterial, översikt av viktiga grundvattenförekomster, kunskapsunderlag om sjöar och vattendrag, komplettering av våtmarksinventeringen med kulturhistoriska värden och forn- och kulturlämningsinventering i fjällområdet.

Regionala särskilda åtgärder

Förslagen innebär en ambitionsnivåhöjning för länsstyrelsernas operativa åtgärdsarbete. Det gäller bl.a. fastställande av skyddsområden för allmänna vattentäkter, inrättande av natur- och kulturreservat, beslut om biotopområden och utveckling av skydd för grunda havsvikar.

Åtgärdsprogram för hotade arter ska utvecklas, inledas och genomföras.

Även länsstyrelsernas arbete med tillämpning av miljöbalken torde öka i omfattning bl.a. till följd av utvidgade redovisningskrav, både när det gäller ärendehantering, tillsyn och rådgivning.

Rådgivning och stöd till kommunerna

Förslagen medför att länsstyrelsens uppgifter att stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter ökar i omfattning. Det regionala kunskapsunderlaget kan blir ett viktigt stöd för den kommunala planeringen. I främst mindre kommuner utgör länsstyrelsen en viktig samtalspartner och stödjande kraft. Det uppskattade resursbehovet avser enbart de insatser som krävs för att länsstyrelsen ska kunna fungera som en kompetent samtalspartner med kommunerna i utvecklingen av de olika program, strategier och planer som föreslås utarbetas. Det gäller bl.a. förorenade områden, materialförsörjning, vattenförsörjning, miljöanpassad trafik, kulturvärden, grön- och vattenområden och miljöanpassad energiförsörjning.

Regional uppföljning

Bedömningen av resursbehov för regional uppföljning inkluderar inte resursbehov för eventuell utökad regional miljöövervakning. Detta har inte kunnat uppskattas i avsaknad av utvecklat underlag.

Sammanställning av resursbehov och kostnader

Beräkningar av resursbehovet har inhämtats från länsstyrelserna och redovisas i tabell 23.1. Uppskattningen av resursbehovet är gjord med hänsyn till det arbete inom området som normalt bedrivs av länsstyrelserna. Beräkningen omfattar således resursbehov för nya uppgifter och ambitionsnivåhöjningar med anledning av våra förslag. Bedömningarna uttrycks som behovet av årsarbetskrafter för en normalstor länsstyrelse.

Tabell 23.1. Uppskattat ökat resursbehov för länsstyrelsernas arbete för att genomföra kommitténs förslag.

Uppgiftskategori Årsarbetskrafter per länsstyrelse och år fram till år 2010

Regionalisering av målen

2

Regionala strategier

2

Regionala kunskapsunderlag

2

Regionala särskilda åtgärder

1

Rådgivning och stöd till kommunerna

1

Regional uppföljning

3

Summa 11 årsarbetskrafter per länsstyrelse och år

Med hänsyn till gemensamma kostnader för administration och lokaler beräknas varje tjänst kosta totalt för alla länsstyrelser 12,8 miljoner kronor.

Den sammanlagda årliga kostnaden för länsstyrelserna fram till år 2010 skulle då bli 140 miljoner kronor. Häri ingår inte eventuella kostnader för utökad regional miljöövervakning.

Vissa inledande insatser behövs under de första 2–3 åren av perioden. Flera av etappmålen innebär åtgärder som ska vara utförda år 2005 vilket innebär en stor insats de första åren för kunskapsunderlag och strategier. För regionala strategier uppskattas behovet till 6 årsarbetskrafter bl.a. för utökat arbete med miljöanpassad regional transportplanering, förberedande arbete för att genomföra EU:s kommande ramdirektiv för vatten, utveckling och förankring av regionala program för förorenad mark och för vissa länsstyrelsers arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram. För regionala kunskapsunderlag uppskattas behovet till 12 årsarbetskrafter för olika inventeringar och gemensamt utvecklingsarbete av databaser med mera.

Den sammanlagda tillfälliga kostnaden för länsstyrelserna under de första 2–3 åren skulle då totalt för perioden bli 230 miljoner kronor vilket motsvarar en tillkommande årlig merkostnad under de första 3 åren om ca 77 miljoner kronor.

23.2. Kommunerna

23.2.1. Kommunernas miljömålsarbete

De 15 miljökvalitetsmålen ger en samlad, nationell och av riksdagen beslutad målbild som beskriver det tillstånd för miljön och dess naturoch kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. Delmål och sektorsmål på nationell nivå ger underlag för viktiga åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen. Det nationella och lokala miljömålsarbetet måste samordnas för att det ska vara möjligt att uppnå det övergripande generationsmålet.

Avgörande för det fortsatta arbetet med att förankra, utveckla och förverkliga miljömålen är samarbetet och dialogen mellan samhällets olika aktörer. Här är dialogen på den lokala nivån speciellt viktig. Kommunerna är genom sina olika roller, såväl i expert- och myndighetsrollen som i den politiska rollen, plattformen och motorn i detta arbete. Miljömålsarbetet har också en naturlig koppling till det pågående arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling, men även till det lokala folkhälsoarbetet.

I länsstyrelsernas arbete med regionala miljöunderlag kan samordning ske mellan lokala och nationella miljömål. Här kan det kommunala målarbetet tillgodogöras på regional nivå samtidigt som målens regionala aspekter kan åskådliggöras. Länsstyrelserna skall stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram.

Kommunerna har enligt miljömålspropositionen det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen:

Kommunerna har inom sina kompetensområden ansvar för att i samverkan med länsstyrelsen anpassa och precisera miljömålen till lokala förhållanden. De nationella målen och deras regionala anpassningar blir viktiga utgångspunkter för att formulera lokala målsättningar och åtgärdsprogram. Detta bör ske i dialog där kommunerna, lokalt näringsliv och lokala organisationer samt invånare i olika kommundelar kan delta. Många kommuner har påbörjat arbetet med lokala mål och handlingsprogram inom ramen för lokalt Agenda 21-arbete. De nationella miljökvalitetsmålen bör ses som ett stöd för att fortsätta och utveckla detta arbete. Som stöd för en miljöanpassad samhällsplanering bör de anpassade miljömålen åskådliggöras i kommunernas översiktsplaner.

Kommunerna har också ansvar för att följa upp målen samt att utvärdera uppföljningsresultaten och relatera dem till lokala insatser. Utvecklingen av lokala miljöräkenskaper och indikatorer som påbörjats i många kommuner kan vara en bra grund för detta arbete.

När det gäller det regionala och lokala arbetet skall hänsyn tas till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal nivå. (Prop. 1997/98:145, s. 172.)

Kommunerna har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal samhällsplanering ger ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. De har också författningsenliga och andra uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillståndsprövning, tillsyn och uppföljning. I några målkapitel föreslår vi särskilda insatser från kommunerna i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Flera kommuner har redan kommit långt i arbetet att utveckla kommunala miljömål och strategier med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen. Formerna för arbetet varierar, men införande av miljöledningssystem och samordning med det lokala Agenda 21-arbetet är vanligt förekommande. Flera kommuner arbetar också aktivt med att integrera miljömålen i översiktsplanen.

Enligt Boverkets lägesredovisning vad gäller integreringen av arbetet med lokal Agenda 21 och lokala investeringsprogram i översiktsplanearbetet pågår omarbetning av översiktsplanerna i över hälften av landets kommuner. Över en tredjedel av kommunerna deltar i någon form av mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. Drygt hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera Agenda 21 i sin översiktsplanering och många kommuner anger att det finns samband mellan översiktsplaneringen och miljövårdsprogram och lokala investeringsprogram.

De flesta kommuner har antagit lokala Agenda 21-program och arbetet är nu på väg in i en genomförandefas. Vissa andra kommuner har valt att inrikta arbetet på att integrera intentionerna enligt Agenda 21 i kommunens övriga planer och program. Arbetet handlar ofta om hur handlande hos enskilda och företag ska kunna inriktas mot hållbar utveckling. Vilka frågor som kommunerna valt att fokusera sitt arbete på varierar. Målen och strategierna och hur långt man har kommit skiljer sig således åt. Det lokala Agenda 21-arbetet utgör ett tydligt försök att utvidga den lokala demokratin genom att en mängd olika samhällsgrupper involveras i processen. Framför allt har barn och ungdomar, studieförbund, handels- och köpmannaföreningar, industriföretag, miljöorganisationer, byalag, lant- och skogsbruksorganisationer samt humanitära/kyrkliga organisationer engagerats.

Agenda 21-processen kan vara ett verktyg när kommunens miljömål ska formuleras och förankras. Genom att koppla miljömålsarbetet till

Agenda 21-arbetet bör det kunna få en bredare förankring i samhället, samtidigt som det lokala Agenda 21-arbetet får en tydligare koppling till det nationella arbetet. Inom den lokala Agenda 21-processen finns ofta såväl interna som externa nätverk, såväl mellan olika förvaltningar och nämnder, som mellan kommunen, olika aktörsgrupper och enskilda kommuninvånare. Dessa nätverk kan användas i arbetet med att anpassa de nationella miljömålen efter de lokala förutsättningarna. På så vis ges ett bredare underlag för formulerandet av de lokala målen samtidigt som en bredare förankring av målen erhålls. I många kommuner har Agenda 21-arbetet breddats på senare år. Från att tidigare främst ha varit fokuserat på miljö, uppmärksammar i dag allt fler kommuner även de sociala dimensionerna, t.ex. folkhälsofrågor och boendeinflytande. Genom att miljömålsarbetet bedrivs inom ramen för hållbar utveckling, dvs. tillsammans med arbetet för social och ekonomisk hållbarhet kan samverkanseffekter lättare uppnås och risken för konflikter mellan olika områden förebyggas i ett tidigt skede.

Riktlinjerna för samhällsplanering har stor relevans för kommunernas fysiska planering, både genom att de nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med övriga nationella mål ska vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande men också genom att statliga och kommunala myndigheter ska främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen. Det framväxande internationella samarbetet och ett ökat behov av regional överblick och samverkan tillsammans med omställningen till ett hållbart samhälle leder till att nya former för samhällsplaneringen på alla nivåer behöver utvecklas.

Utvecklingen av bebyggelse och verksamheter, trafiksystem, energioch vattenförsörjning och grönområden är exempel på frågor som ofta har stor betydelse för miljö och resurshushållning och normalt hanteras i den fysiska planeringen. Miljömål i samhällsplaneringen är inte något nytt på regional och lokal nivå, men de nationella miljökvalitetsmålen understryker nu att miljömålsarbetet berör alla nivåer och sektorer. Miljömålen bör vägas mot andra nationella mål, t.ex. ekonomiska och sociala, i det praktiska planeringsarbetet. Det är ofta genom den kommunala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändningen, miljöfrågor och sociala förhållanden. På kommunal nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande samlade lösningar på miljö- och resurshushållningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner.

Som framgår av förslagen under respektive miljökvalitetsmål i kap. 4–18 kan den kommunala översiktsplaneringen spela en viktig roll i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, både genom att illustrera

geografiska aspekter av miljömålen och åskådliggöra kommunens intentioner på miljöområdet. Översiktsplaneringen är vidare sektorsamordnande till sin karaktär och har en lagstadgad process som ska garantera medborgarna insyn och inflytande. Betydelsen av öppenhet och insyn samt ett starkt medborgarinflytande betonas i plan- och bygglagen och får sitt uttryck i översiktsplaneprocessen. Motiven för detta är bl.a. att beslutsunderlaget blir bättre och bygger på en bredare kunskapsbas samtidigt som det är en självklar rättighet för medborgarna att kunna påverka den egna närmiljön. Att samordna eller integrera delar av processen i översiktsplaneringen med annat lokalt utvecklingsarbete och med Agenda 21 kan vara ett effektivt sätt att ta till vara både lokala idéer samtidigt som centrala samhällsfrågor behandlas samlat. Detaljplaner och områdesbestämmelser kan vara viktiga instrument för att förbättra den lokala miljösituationen. De ska utformas med vägledning av översiktsplanen och ger beslut med bindande verkan. Översiktsplanen har också vägledande funktion för beslut enligt andra lagar som reglerar mark- och vattenanvändning.

För att förbättra förutsättningarna för miljömålens integrering i samhällsplaneringen föreslår vi i kap. 19 en komplettering av 4 kap. plan- och bygglagen så att miljömålens betydelse för mark- och vattenanvändningen skall redovisas i översiktsplanen. Boverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet bör ges i uppdrag att utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från projektet Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS).

De lokala investeringsprogrammen bör inriktas mot åtgärder som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen.

23.2.2. Kommunernas myndighetsutövning m.m.

Kommunerna har möjligheter, inte minst i sin myndighetsutövning, att genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå de flesta av miljökvalitetsmålen. För målen Frisk luft och Bara naturlig försurning är det viktigt att den kommunala trafik- och energipolitiken bedrivs så att utsläpp minimeras. För Ingen övergödning har den kommunala utbyggnaden av avlopp en väsentlig betydelse. För Giftfri miljö är det kommunala hälsoskyddet, avloppsfrågorna och renhållningen viktiga. För Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag är det av stor betydelse att kommunerna arbetar med frågorna kring skyddsområden för vattentäkter. För Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans, levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö har kommunerna en viktig roll bl.a. genom att i sin planering ge förutsättningar för en långsiktig

hushållning med mark och vatten och bebyggd miljö och genom att genomföra åtgärder för att skydda värdefull natur- och kulturmiljö. För God bebyggd miljö är de kommunala insatserna avgörande. Det gäller bl.a. samhällsplanering, avfallsfrågor enligt renhållningslagen och bulleråtgärder.

Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse i arbetet för att nå miljömålen, framför allt enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. I det följande redovisas ett urval av dessa myndighetsuppgifter. Även några andra författningsreglerade uppgifter med relevans för miljömålsarbetet tas upp i detta avsnitt.

Enligt miljöbalken har kommunerna bl.a. följande uppgifter:

  • Genom bemyndigande i miljöbalken har kommunerna i ett antal fall rätt att meddela föreskrifter dels om anmälnings- eller tillståndsplikt, bl.a. för grundvattentäkter, dels för att hindra att det uppkommer olägenheter för människors hälsa.
  • Kommunerna har fått ökade möjligheter att skydda områden m.m. enligt 7 kap. Det gäller bl.a. naturreservat, kulturreservat, och vattenskyddsområden.
  • Den kommunala renhållningsskyldigheten slås fast i 15 kap. 8 § miljöbalken och i det kapitlet finns bl.a. bestämmelser om krav på kommunal renhållningsordning. Ytterligare bestämmelser finns i renhållningsförordningen (1998:902). Kommunerna är här den viktigaste offentliga aktören.
  • Kommunerna prövar ansökningar om tillstånd, bl.a. för enskilda avloppsanläggningar, och anmälningar om olika verksamheter och åtgärder enligt 9 kap.
  • En viktig uppgift kommunen har fått är rätten att i tillståndsärenden, vid länsstyrelsen eller miljödomstol, föra talan och tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
  • Kommunerna har ett obligatoriskt ansvar för tillsyn inom stora delar av balkens tillämpningsområde (över sådana områden som kommunerna skyddat enligt 7 kap., enligt 9 kap. för hälsoskyddet och för sådana miljöfarliga verksamheter (industrier) som inte är tillståndspliktiga, i vissa fall för förorenade områden enligt 10 kap., hanteringen av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kap. och avfallshanteringen enligt 15 kap.). Vidare har kommunerna möjlighet att ta över ansvar för tillsyn inom ytterligare delar.

Samhällsplaneringen har en stor betydelse för miljömålsarbetet och genom det kommunala planmonopolet enligt plan- och bygglagen (1987:10) har därför kommunerna en viktig roll. Kommunerna prövar i första instans ansökningar om bygglov och även sådana enskilda beslut

kan ha stor betydelse för miljömålen. Under kap. 19 föreslår vi att den kommunala översiktsplanen ska användas som en grund för det kommunala miljömålsarbetet.

Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering ska kommunerna anta planer för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I en sådan plan skall det finnas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Även dessa frågor är av stor vikt och bör få förnyad uppmärksamhet genom miljömålsarbetet.

För utbyggnaden av infrastruktur inom trafikområdet har kommunerna en nyckelposition genom det kommunala planmonopolet. Enligt väglagen (1971:948) kan dessutom kommunen få ett eget ansvar för byggande och drift av allmän väg. Men även då annan huvudman skall bygga en väg eller järnväg har kommunerna en viktig roll att bevaka lokala frågor. Vidare har kommunerna genom trafiklagstiftningen tilldelats ett antal befogenheter för att reglera trafik, bl.a. genom lokala trafikföreskrifter, t.ex. om hastighetsbegränsningar men även beslut om s.k. miljözoner där trafik med vissa typer av fordon förbjuds.

Kommunerna skall enligt VA-lagen (lagen, 1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar) sörja för eller se till att allmän vaanläggning kommer till stånd, om med hänsyn till hälsoskyddet, vattenförsörjning eller avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang.

Utöver ovannämnda uppgifter bör nämnas att kommunen och de kommunala nämnderna, genom sin lokala kännedom, rent allmänt har en viktig roll som remissinstans eller samrådspart i ett antal ärenden enligt miljöbalken och enligt annan lagstiftning.

Kommunerna är därför den kanske viktigaste aktören i arbetet med miljömål, bl.a. genom sin egen myndighetsutövning. Det är angeläget att kommunen inte bara arbetar genom att själv sätta upp miljömål för kommunen som helhet utan också är aktivt i sin direkta myndighetsutövning. Från resurssynpunkt är det viktigt att notera, att miljöbalken ger kommunerna en generell rätt att ta ut avgift för sina kostnader i samband med prövning och tillsyn enligt den lagen. Möjlighet att ta ut avgifter för sina kostnader finns vidare bl.a. i plan- och bygglagen.

En sammanställning av de beräknade kostnaderna för kommunerna som kunnat kvantifieras till följd av våra förslag finns i bilaga V.

24. Konsekvenser för näringsliv, hushåll och offentlig verksamhet

Vår bedömning:

I detta kapitel redovisas våra bedömningar av vilka krav som kommer att ställas på olika sektorer i omställningsarbetet och vilka konsekvenserna blir för dessa om de etappmål som vi har föreslagit till 2010 ska uppnås.

För sektorn industri och handel är det viktigast att effektivisera transporterna och övrig energianvändning samt att kretsloppsanpassa de varor och tjänster som säljs. Detta är delvis en redan pågående utveckling, som bör förstärkas. Omställningen är sannolikt förknippad med en del inkörningskostnader som kräver resurser i form av investeringar, utbildning, tid och engagemang. Detta innebär att näringslivet i ett inledande skede kan få höjda kostnader. När omställningen är gjord kan driftskostnaderna i många fall vara oförändrade, i andra fall görs besparingar. Konsekvenserna blir naturligt störst för dem som har det minsta utrymmet för att möta anpassningskraven, vilket i stor utsträckning gäller de mindre företagen som har begränsade resurser i form av tid och kompetens att sätta av för miljöarbetet. Miljöanpassningen innebär också positiva effekter som stärkt konkurrensförmåga.

För de areella näringarna handlar det om att dels fortsätta ställa om till ett hållbart nyttjande och vård av mark och vatten dels byta till arbetsmaskiner med bättre miljöegenskaper. För samtliga areella näringar betyder miljömålsarbetet att grunden för näringen, dvs. markens och vattnets långsiktiga produktionsförmåga, värnas. Värdet av detta har inte kvantifierats. Vi har bedömt de areella näringarnas kostnader för att nå miljömålen. På företagsekonomisk nivå blir konsekvenserna för jordbruket beroende av var i landet gården ligger och hur stor den är. Det finns större gårdar som redan i dag klarar samtliga miljömål. För mindre gårdar där lantbrukaren redan lever på marginalen kan anpassningen till miljömålen få svåra ekonomiska konsekvenser. För skogsbruket betyder miljömålen ett produktionsbortfall och ökade kostnader genom ett ökat hänsyns-

tagande och avsättningar av skogsmark. För mindre skogsfastigheter med höga natur- och kulturvärden kan konsekvenserna bli kännbara. Regeringen bör se över de samlade styrmedlen för jord- och skogsbruk för att förhindra oacceptabla effekter och ytterligare nedläggning framför allt för mindre företag. Detta i syfte att minimera målkonflikter och öka möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden och uppfylla övriga mål.

Hushållen står för en stor del av den totala miljöpåverkan. Hushållen har också stora möjligheter att påverka den framtida utvecklingen om deras konsumtion miljöanpassas. Hushållen konsumerar för mer än 800 miljarder per år. En generell slutsats är att om hushållen genomför alla åtgärder som behövs för att bidra till etappmålen så påverkas resultatet i deras hushållsbudget endast marginellt. Orsaken är att miljöanpassningen av resor och livsmedelskonsumtion oftast leder till besparingar som kompenserar de ökade kostnader som framför allt uppstår vid miljöanpassning av boendet. Det är främst de små hushållen, ensamstående utan barn och ensamstående pensionärer i villa som kan få svårt att genomföra alla åtgärder, speciellt de som rör boendet och innebär större investeringar. Stimulanser kan behövas till åtgärder för att t.ex. minska radonhalten i bostäder och rening av enskilda avlopp. Annars uteblir sannolikt dessa åtgärder.

Offentliga sektorn har, precis som hushållen, stora möjligheter att påverka den framtida miljöutvecklingen. Den offentliga upphandlingen uppgår till 300 miljarder per år. De erfarenheter som erhållits hittills visar att det går att genomföra en ekologiskt hållbar upphandling av matvaror, ställa miljökrav vid upphandling av transporter och andra tjänster

samt varor utan att kostnaderna behöver

öka bl.a. genom att ställa kvalitetsmål.

I detta kapitel beskrivs bedömningar av sektorernas omställningsarbete samt vilka konsekvenserna kan bli om de etappmål som vi har föreslagit till 2010 ska fullföljas. Bedömningarna är gjorda utifrån de förslag till åtgärder som finns beskrivna i kap. 4–18.

Urvalet av sektorer är gjort så att vi har täckt in de viktigaste med hänsyn tagen till miljöpåverkan, antal sysselsatta inom sektorn (figur 24.1) samt bidrag till BNP (figur 24.2). Offentliga sektorn samt handel och övriga tjänster står för en stor del av sysselsättningen. De står även för mer än halva BNP. Den privata konsumtionen är den största posten i BNP. Hur hushållen konsumerar är alltså av stor betydelse för samhällets utveckling i riktning mot hållbarhet. I detta kapitel beskrivs industri och handel, areella näringar, hushåll och offentliga sektorn.

Figur 24.1. Antal sysselsatta inom olika branscher*

Figur 24.2. Olika produktionssektorers bidrag till BNP (näringslivet och offentlig sektor)*

* Källa: Indikatorer för hållbar utveckling – en pilotstudie SCB rapport 1998:11.

Avsnitten inleds med en målbild som beskriver hur sektorn kan uppnå hållbar utveckling på en generations sikt. Material utarbetat inom respektive sektor har använts i möjligaste mån. Därefter följer en beskrivning av hur sektorn påverkar miljön i dag och trenden i dagens utveckling. Sedan räknas de mål upp som sektorn kan bidra till och hur anpassningen kan gå till utifrån effektiviserings-, kretslopps- och hushållningsstrategin. Konsekvenserna för sektorn har bedömts kvantitativt där så har varit möjligt, i övrigt är analyserna baserade på kvalitativa resonemang.1 Avslutningsvis utpekas de myndigheter som har ett ansvar för att påverka och informera sektorn.

24.1. Näringsliv

Näringslivet är indelat i Industri och handel (24.1.1), Energiproduktion (24.1.2), Byggande (24.1.3) och Areella näringar (24.1.4)

24.1.1. Industri och handel

Målbild

2

Näringslivet på väg mot det hållbara samhället kännetecknas bl.a. av att kunskapsintensiva produkter och funktioner framställs, används, vårdas och återvinns i energi- och materialeffektiva slutna system. Det interna miljöarbetet kännetecknas av hög material- och energieffektivitet samt ett systematiskt arbete med att minska riskerna med kemikalier. Pro-

1 Vi har bedömt konsekvenserna för industri och handel av att vidta åtgärder för samtliga miljömål såsom de beskrivits i kap. 4–18. Vi vill också påpeka att teknikutveckling kan innebära att billigare åtgärder kan bli aktuella än de som ingår i våra kalkyler. Givetvis kan valet av styrmedel påverka konsekvenserna. Då vi inte har haft i uppgift att detaljutforma förslag har denna bedömning inte kunnat göras.2 Materialet kommer från panelerna för Produktionssystem samt Material och materialflöden i samhället i Teknisk framsyn samt ett utval av åtgärder från målkapitlen. Målbilden utgör valda delar från projektet Teknisk Framsyn och målkapitlen. Syftet med Teknisk Framsyn (precis avslutat) var att skapa insikt och visioner om teknikutvecklingen på lång sikt (10–20 år) för att visa på lämpliga inriktningar inom utbildning, forskning och utveckling som kan bidra till att främja det svenska samhällets utveckling. Projektet drivs/drevs av Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Stiftelsen för Strategisk Forskning och Sveriges Industriförbund och har genomförts i nära samarbete med regeringen, företag, myndigheter och andra intressenter.

duktionssystemen har i högre utsträckning slutits genom cirkulation av vatten och återanvändning av processkemikalier. Processer och byggnader är energieffektiva och transporterna miljöanpassade. Behovet av tjänsteresor har minskat genom ökad användning av IT-teknik. En högre andel gods transporteras på järnväg eller sjö och ökningen av godstransportarbetet på väg har dämpats.

Kunskapsintensiva produkter kan bestå i material som är högt funktionaliserade men lika gärna kan det handla om enkla material som nyttjas i sofistikerade systemlösningar. Att sluta kretsloppen är såväl ekonomiskt som miljömässigt fördelaktigt. Företagen säljer i ökad utsträckning funktioner med en materiell del och en tjänstedel istället för fysiska produkter. Företagen äger då hårdvaran, som moderniseras, underhålls och byts ut vid behov. Uppgraderingsmöjligheterna innebär att konsumenterna sällan köper nya fysiska produkter, vilket i sin tur betyder att nytillverkning av hårdvara minskar medan sysselsättningen med underhåll, demontering och återvinning ökar. Inslaget av tjänster/kunskap är stort i funktionsförsäljningen för att klara underhåll och löpande uppgradering.

Sammantaget produceras alltså färre fysiska produkter och mera tjänster. Produkterna har en längre livslängd än i dag men genom ständiga förbättringar genom reparationer och underhåll erhålls en snabbare introduktion av ny teknik. Funktionsförsäljning ger ökad flexibilitet. Produkternas ökade livslängd innebär att investeringar i stället görs i kompetens, service, underhåll, kvalitet och design. En inte oväsentlig drivkraft för dessa förändringar är att de kunder som köper näringslivets produkter blir alltmer medvetna, vilket innebär att produktens kvalitet även bedöms mot miljöeffekter, återvinningsbarhet och etiska aspekter. Kunderna förväntas i större utsträckning efterfråga individualiserade produkter. Varorna är märkta med hälso- och miljöinformation. Det finns olika typer av märkning som är anpassad till olika kundgruppers behov.

Det här är en process som redan pågår till stor del genom frivilliga insatser. Utvecklingen behöver dock skyndas på vilket kan ske bl.a. genom teknikutveckling, marknadstryck och myndighetskrav.

Sektorn i dag

År 1998 var ca 4 miljoner personer sysselsatta i Sverige, varav ca 2 240 000 var privatanställda. Drygt 70 procent av de sysselsatta arbetade i den privata tjänstesektorn eller den statliga och kommunala tjänste- och varuproduktionen.

Sektorns miljöpåverkan

Genom utsläpp från energianvändning och industriprocesser orsakar industrin 30 procent av de totala koldioxidutsläppen, 10 procent av kväveoxidutsläppen, drygt 40 procent av svavelutsläppen och drygt 20 procent av VOC utsläppen.3 Om transporter och användning av arbetsmaskiner samt uppvärmning av lokaler räknas in ökar näringslivets andel för samtliga föroreningar, dock mest markant för utsläppen av kväveoxider.

Totalt använde svensk industri 147 TWh energi (bränslen och el) år 1995 ca 35 procent av landets totala energianvändning. Nästan hälften användes inom massa- och pappersindustrin samt 15 procent inom järnoch stålverk. En majoritet av den energi som används inom massa- och pappersindustrin baseras på biobränslen, medan järn- och stålverken får halva sin energitillförsel från kol och koks. Järn- och stålverken nyttjar tillsammans med jord- och stenvaruindustrin ca 90 procent av industrins totala användning av kol och koks.4

Det samlade transportarbetet för gods var år 1998 ca 82 000 miljoner tonkilometer. Järnvägen stod för 23 procent eller 19 000 miljoner tonkilometer och lastbilen för 32 000 miljoner tonkilometer eller 39 procent. Resterande gods transporteras med sjö- och luftfart. Figur 24.3 visar transportarbetet med långväga lastbil fördelat på olika branscher räknat i miljoner tonkilometer.

Figur 24.3 Gods med långväga lastbil fördelat på branscher räknat i miljoner tonkilometer.

Handel

24%

Livsmedel

15%

Skogsbruk

7%

Trävaror

6%

Massa/papper

4%

Övriga

19%

Mineraler

5%

Övr tillverkn

6%

Kemi

5%

Verkstad

6%

Järn/Stål

3%

3 Naturvårdsverket, rapport 4858.4 Naturvårdsverket, rapport 5418.

Transportarbetet för dessa branscher summerar till 26 000 miljoner tonkilometer och av detta transportarbete står handels- och livsmedelsbranscherna för hälften. Järnvägen har störst möjlighet att öka sina volymer inom branscher som kan transportera sitt gods på s.k. lastbärare (pall eller dyl.). Detta gäller framför allt handel, livsmedel, trävaror, verkstad och övrig tillverkning. Detta borde innebära att det också är här de största potentialerna att effektivisera genom att öka lastfaktorn och att överföra gods till järnväg borde finnas.5

Industrin orsakar nära 10 procent av kväveutsläppen till havet och drygt 25 procent av fosforutsläppen till havet. Produktionsprocesser ger också upphov till en rad icke-kvantifierade utsläpp till luft och vatten av kemikalier och metaller.6

Branscher som hanterar relativt många kemikalier som faller för utfasningskriterierna i regeringens nya strategi för kemikaliehanteringen är byggindustrin, byggplast-, platsförpacknings- och plastvaruindustrin, gummi- och regummeringsindustrin samt baskemikalie industrin.7

År 1993 uppstod 65 miljoner ton produktionsavfall, varav den övervägande största delen utgjordes av gruvavfall (drygt 70 procent). Tillverkningsindustrin stod för drygt 20 procent. De största volymerna miljöfarligt avfall uppstod vid metallframställning och metallvarutillverkning (66 300 ton), verkstadsvarutillverkning (65 500 ton) samt viss stenkolsproduktion, raffinering av petroleumprodukter, kärnbränslen, kemikalier, kemiska produkter, gummi- och plastvaror (totalt 42 300 ton).8

Trenden i dagens utveckling

Dagens trend mot minskad material- och energiåtgång i produkter och ett minskat energibehov vid tillverkning förväntas fortsätta. Detta medför en förskjutning i företagsstrukturen mot företag med mer tjänsteproduktion och mindre varutillverkning. Sysselsättningen förskjuts på motsvarande sätt mellan branscherna.

Sverige genomgår redan i dag en strukturomvandling mot en mera kunskapsbaserad ekonomi. Den strukturomvandling som inleddes under 1980-talet ökade i takt under 1990-talet så att produktionen successivt har förskjutits mot kunskapsintensiva varor och tjänster. Utvecklingen är ett resultat av att efterfrågan på världsmarknaden ökar på kunskapsintensiva produkter och att Sverige kan utnyttja sina komparativa

5 Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg, Inregia 2000.6 Naturvårdsverket, rapport 4858.7 Kemikalieutredningen, SOU 2000:53.8 Naturvårdsverket, rapport 5418.

fördelar inom kunskapsintensiv produktion. Oavsett i vilken takt ekonomin växer förväntas strukturomvandlingen gå mot en ökad andel kunskapsintensiv och arbetsintensiv industri, medan den kapitalintensiva industrin går tillbaka. De framsteg som görs i IT- och teknologibranschen kommer sannolikt att föra med sig fortsatt betydande förändringar för ekonomin. Utvecklingen av IT-tekniken har också betydelse för Sveriges traditionella basindustrier och leder sannolikt på sikt till ökad effektivisering av industriprocesserna. Den pågående strukturomvandlingen har gjort den svenska ekonomin mindre konjunkturkänslig.9

Den svenska exporten växer kraftigast inom teleprodukter och läkemedel. Lastbilstransporter gynnas av att svenskt näringsliv producerar alltmer högvärdiga produkter. Kostnader för lagerhållning är höga för den typen av produkter och betydelsen av just-in-time transporter ökar.

Faktiska miljöanpassningar som genomförts hittills har framför allt varit kopplade till produktionen där både lagstiftning och miljöledningssystem styrt inriktningen. Inom andra funktioner inom företaget såsom försäljning och marknadsföring, forskning och utveckling, inköp, logistik etc har förhållandevis liten kraft ägnats. Här finns såle des en stor potential till förbättringar.10

Miljöengagemanget och miljöarbetet har ökat bland företagen under 1990-talet - dels vad avser innehållet som fördjupats och breddats dels vad avser antalet företag som sysslar med miljöfrågor. Användningen av miljöledningssystem har generellt ökat under 1990-talet – framför allt under den senare delen och hos stora företag. Trots den positiva trenden kan sägas att arbetet går långsamt. De allra flesta företagen har inte proaktiva miljöstrategier som är helt integrerade i företagens verksamhet. I attitydundersökningar bland företagsledare har det visat sig att flertalet inte ser någon stark direkt koppling mellan miljöarbetet och företagets lönsamhet. Däremot har imagen en stor betydelse, vilket ger en indirekt koppling till företagets lönsamhet eller attraktivitet. Generellt har stora företag ett mer utvecklat miljöarbete jämfört med små och medelstora företag. Av flera studier framgår att små företag ofta inte har tids-, personella och monetära resurser, eller intresse att driva dessa frågor. Samtidigt kan sägas att det också finns små entreprenörföretag som växer på grund av innovationer inom miljöteknikområdet.10

Tillverkande företag anser att energiförbrukning, avfall och luftutsläpp ger upphov till deras största miljöpåverkan - en trolig orsak till detta är att denna påverkan också motsvaras av en direkt kostnad för

9 LU 99 Bilaga 3. Svenskt näringsliv på rätt väg?10 Näringslivets anpassning till ändrade miljökrav, Susanne Sweet, EFI, 2000.

företagen och således är uppenbar jämfört med t.ex. buller, lukt eller negativ inverkan på landskapet.11

Vad gäller drivkrafter till miljöarbete uppger företagen alltifrån myndighetskrav, kundkrav, försäkringsbolagskrav, lokalbefolkning m.fl. Här varierar det mellan olika studier men lite allmänt kan man säga att myndighetskrav/lagstiftning fortsätter att vara en stark drivkraft om än med något minskad andel i dag än tidigare jämfört med andra intressenters krav.11

Företagen upplever kundernas/marknadernas miljökrav starkare nu än för 10 år sedan. En hel del företag har ju andra företag som kunder och där kan man se en tydlig koppling med en ökad andel av miljöcertifierade företag (framför allt ISO) med krav på leverantörer bakåt i produktionskedjan och ett ökat marknadstryck. Men företagen upplever också att kraven från andra intressenter ökar. Efter kunder och lagstiftning kommer företagsledningens engagemang, anställdas krav samt internationell lagstiftning. Än så länge upplever företagen inte något större tryck från den finansiella sektorn. Förvånansvärt få anger konkurrenterna som pådrivare i detta – medan man i vissa fallstudier ändå kan tolka sig till att vad konkurrenterna gör har stor betydelse. I många fall (speciellt i branscher där få stora företag finns) samarbetar också konkurrenter för att ta fram miljölösningar. Flera studier pekar på svårigheter att implementera miljöstrategier i företagen. Ett gap finns mellan intentioner, strategier och implementering och detta gäller i alla industrisektorer. En översiktsstudie visade också att det inte fanns något samband mellan pro-aktiva strategier och förmågan att nå uppställda miljömål. De allra flesta oavsett ambitionsnivå hade svårt att implementera strategierna. Detta tyder på att själva förändringsprocessen har betydelse och att vi behöver ny kunskap om vad som kan effektivisera sådana processer.11

Flertalet studier pekar också på att förändringar tar tid och att arbetet med miljöfrågor i företagen är en läroprocess. Många företag som har konfronterats med miljöfrågor har tagit itu med det konkreta problemet, ofta utifrån angreppssättet ”miljöproblemet som ett tekniskt problem”. Där uppföljande studier gjorts har det dock visats sig att miljöfrågorna har fått fäste och att det ursprunglig problemet har startat en process av lärande och i flertalet fall har man arbetat fram miljöstrategier för hela företaget.11

Som hinder för miljöarbetet anger företagen brist på intern kompetens, brist på stöd hos ledningen, brist på finansiella resurser, avsaknad av tekniska lösningar och ibland också avsaknad av efterfrågan på miljöanpassade produkter.12

11 Näringslivets anpassning till ändrade miljökrav. Sweet, EFI, 2000.12 Näringslivets anpassning till ändrade miljökrav. Sweet, EFI, 2000.

Omställningen är således en delvis redan pågående process som drivs av en kombination av teknikutveckling, marknadstryck och myndighetskrav. Under 1990-talet har synen på miljöpåverkan förändrats. I början av 1990-talet ansåg de flesta tillverkande företag att det var produktionen som orsakade störst miljöpåverkan. Under slutet av nittiotalet anser de tillverkande företagen att transporterna i hela produktkedjan orsakade stor miljöpåverkan liksom leverantörernas produktionsprocesser samt användning av och avfallshanteringen av produkten. Detta tyder på att miljöfrågorna också har fått genomslag i produktionen och att man nu har börjat se till hela produktens livscykel i termer av miljöpåverkan – dvs. miljöfrågorna har fått en större bredd och ett större djup. För att uppnå generationsmålet måste processen sannolikt förstärkas och motverkande tendenser dämpas.11

Etappmål för näringslivet till 2010

Näringslivet kan direkt och indirekt bidra till samtliga miljökvalitetsmål, dock i varierande omfattning. De viktigaste miljömålen som näringslivet kan bidra till är:

  • Frisk luft etappmål 3 om begränsningar av utsläppen av flyktiga organiska ämnen.
  • Bara naturlig försurning etappmål 3 och 4 om begränsningar av utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider till luft.
  • Ingen övergödning etappmål 1, 2, 3 och 4 om begränsningar av utsläppen av kväve och fosfor till vatten samt kväveoxider.
  • Giftfri miljö etappmål 1, 2, 3, 4 och 6 om kunskap om kemikaliers egenskaper, varor, substitution, riskminskning och sanering av förorenade områden.
  • Skyddande ozonskikt etappmål 1 om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen.
  • God bebyggd miljö etappmål 10 om mängden material och energi som flertalet varor/funktioner och tjänster använder under sin livscykel, samt etappmål 7–9 som handlar om minskade mängder avfall till deponi, återföring av organiskt avfall till odlingsmarken och säkrare deponier.

För att näringslivet ska bli långsiktigt hållbart ur ekologisk synpunkt krävs en omställning. Näringslivets anpassningsinsatser kan indelas i de tre strategierna energieffektivisering, kretslopp och hushållning.

Effektiviseringsstrategin innebär ett internt miljöarbete med energieffektiviseringar av byggnader och processer, effektivisering av transportarbetet och att de produkter/funktioner eller tjänster som man säljer

är energieffektiva. Den tekniska utvecklingen av fordonen ger dock största potentialen till att minska miljöpåverkan och satsningarna på utveckling av fordon och bränslen fortsätter.

Näringslivets godstransporter miljöanpassas. Samordningen mellan transportslagen har förbättrats och därmed underlättas överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart. Varje transportslag utnyttjas där det gör störst samhällsekonomisk nytta. Godstransporterna effektiviseras genom att lastfaktorn höjs (högre fyllnadsgrad) och transportsträckan minskar tack vare effektivare logistik bl.a. genom IT-baserad planering av transporten. Varudistributionen i tätort samordnas och effektiviseras. De IT-verktyg som finns är t.ex. Electronic Data Interchange (EDI), positionsdata (GPS), mobil datorkommunikation, ruttplanering och trafikinformation13. Det är svårt att uppskatta kostnader för de olika IT-verktygen eftersom priset sannolikt kommer att sjunka med tiden med ett större marknadsutbud. Ett ruttplaneringssystem kostar i dag 250–500 000 kronor för 10–100 lastbilar, ett EDI-system uppåt 300 000 kronor. Investeringen för ett ruttplaneringssystem beräknas kunna betala sig på ett år. De besparingar som görs är framför allt på minskade kostnader för bränsle och lagerhållning. Dessutom minskar utsläppen genom att lastbilarna körs mjukare och med lägre hastighet.

Företagen nyttjar modern teknik för att minska tjänsteresandet. Företagen i Nacka strand visar hur IT kan nyttjas för miljöanpassning. Med nya beteendemönster som det flexibla kontoret och nya mobila lösningar skapar man förutsättningar för miljövinster och ekonomiska besparingar. Ett helhetsgrepp på persontransporterna har tagits genom bilpooler istället för tjänstebilar, shuttle-boat för båttrafik i Stockholms farvatten med IT-stöd, shuttle-bus med mindre bussar med IT-stöd, gemensamt upphandlad grön taxi med IT- och miljöanpassade bilar. I helheten ingår också videokonferenser som substitut för resor och cykelpool för lokala persontransporter. Projektet har medfört stora besparingar. Den fulla sparpotentialen i Nacka Strand kan enligt förstudien bli runt 300 miljoner kronor. Extrapoleras denna skattning till hela Stor-Stockholm med ca 1,4 miljoner människor motsvarar det närmare 60 miljarder kronor i besparingspotential.

Kretsloppsstrategin innebär dels att den interna hanteringen av kemikalier och material effektiviseras dels att de produkter/funktioner som säljs är giftfria och designade så att de kan återanvändas eller materialåtervinnas samt har en resurssnål livscykel. Näringslivet har kunskap om de kemikalier man hanterar och substituerar bort från de kemikalier som ska fasas ut. De återstående kemikalierna hanteras så att riskerna minimeras. När produkterna/funktionerna sätts ut på mark-

naden ges kunderna tillräcklig information om dess miljöprestanda för att göra ett medvetet val. Näringslivet blir i större utsträckning ansvariga för att återta produkter när de tjänat ut, vilket medför att materialkretsloppen i ökad utsträckning sluts.

Konsekvenser för näringslivet av att nå etappmålen till 2010

Det går inte att enkelt separera effekten av en förstärkt miljöpolitik från trenden i dagens utveckling, givet att IT-utvecklingen kan styras mot miljö- och resurshushållning. Miljökvalitetsmålen kan dock innebära att trenden mot ett mer kunskapsbaserat näringsliv förstärks, med ett uttalat tryck på energi- och transporteffektivisering samt miljöanpassade materialkretslopp.

Sammantaget är omställningen sannolikt förknippad med en del inkörningskostnader som kräver resurser i form av investeringar, utbildning, tid och engagemang. Detta innebär att näringslivet i ett inle dande skede kan drabbas av höjda kostnader. När omställningen är gjord är driftskostnaderna i många fall åtminstone oförändrade, i andra fall görs besparingar. Exempelvis kan byte av transportslag/utnyttja flera transportslag för samma transport till att börja med medföra högre kostnader innan transportkedjorna anpassats, omlastningen fungerar etc. Inkörningsproblem kan även väntas av att optimalt utforma funktioner/produkter och förpackningar samt systemen för omhändertagande och recirkulering.

Konsekvenserna blir naturligt störst för dem som har det minsta utrymmet för att möta anpassningskraven, vilket i stor utsträckning gäller de mindre företagen som har begränsade resurser i form av tid och kompetens att sätta av för miljöarbetet. Trenden verkar dessutom vara den att storföretagen på egen hand driver ett aktivt miljöarbete genom t ex miljöledningssystem, vilket av kostnads- och resursskäl inte alltid är möjligt i de mindre företagen. NUTEK, Närings- och teknikutvecklingsverket, har i samarbete med Internationella Institutet för Industriell Miljöekonomi, Lunds universitet utvärderat miljöledning i små och medelstora företag. Utredningen visar bl a att vart tredje intervjuat företag redan noterat ekonomiska vinster och att vartannat räknar med att satsningen kan bli lönsam inom en snar framtid. De företagare som miljöcertificerats räknar inte bara med att behålla sina kunder utan också med att ta nya marknadsandelar. Redan miljöanpassade delar av näringslivet kan få en konkurrensfördel genom att kostnaderna för omställning undviks.

De branscher som valts ut för en något fördjupad konsekvensbeskrivning kännetecknas av att fler än 50 000 personer sysselsätts i branschen/alternativt att branschen har ett stort bidrag till BNP och att branschen i dag står för en stor andel av minst ett miljöproblem.

Den totala kvantifierbara kostnaden för näringslivet exklusive areella näringar är beräknad till 3 600 miljoner kronor/år fram till 2010. De stora posterna, ca 80 procent av den totala kostnaden, belastar fastighetssektorn för sanering av sjuka hus och radon samt företag som ska bidra till efterbehandling av mark. Kostnaden för det förebyggande arbetet är förhållande låg ca 500 miljoner kronor/år. Därutöver tillkommer en del icke kvantifierade kostnader, främst för åtgärder under miljömålet Giftfri miljö.

Verkstadsindustrin

Verkstadsindustrins drygt 20 000 företag sysselsatte 1998 drygt 360 000 personer i Sverige. Nära hälften av verkstadsföretagen var enmansföretag. De flesta större företagen finns inom data, elkraft, tele och elektronik, industrimaskiner, instrument och optik, metallindustri samt bil- och transportindustri. Elektro- och teleprodukter utgjorde 1997 ca en tredjedel av den totala produktionen. Branschen är teknikintensiv och kännetecknas av en snabb utveckling. Dock finns en rad processer som är trögföränderliga. Över hälften av den svenska exporten utgörs av verkstadsprodukter och nära två tredjedelar av verkstadsindustrins produktion exporteras. I en undersökning från 1998 angav 38 procent av 150 intervjuade företag att kundernas krav utgjorde den starkaste drivkraften för verkstadsindustrins miljöarbete.

Sveriges Verkstadsindustrier (VI) är bransch- och arbetsgivarorganisation för ca 3 000 medlemsföretag med sammanlagt ca 300 000 anställda. VI bedömer att de medelstora och större företagen (>100 anställda) är på god väg med miljöarbetet.

Fokus i miljöarbetet för att bidra till miljömålen ligger på effektivie rings- och kretsloppsstrategierna. Verkstadsindustrin nyttjade 1995 endast 8 procent av industrins totala energianvändning, men har ett omfattande transportarbete med långväga lastbil.14 Tyngdpunkten i effektiviseringsstrategin bedöms för verkstadsindustrin ligga på effektivisering av transporterna. Effektiviseringsstrategin innebär också att man effektiviserar hjälpsystemen för ventilation, belysning och värme.

Kretsloppsstrategin betyder för verkstadsindustrin resurseffektiviseringar såväl internt som för de produkter/funktioner som tillverkas. Verkstadsindustrin använder ca 2 000 olika kemiska ämnen, dock en

majoritet i volymer under 10 ton.15 Det kommer att innebära ett arbete med utfasning och ersättning av de ämnen som faller för utfasningskriterierna samt en anpassad hantering som minimerar riskerna med de kemikalier man fortsatt använder. Kretsloppsstrategin betyder också att designen av produkter/funktioner utvecklas så att resurseffektiviteten under livscykeln ökar och att recirkulering av material underlättas. Vissa delbranscher tar ett utökat producentansvar för de produkter/funktioner man sätter ut på marknaden. Verkstadsindustrin genererar en mängd olika avfall, varav en stor volym miljöfarligt avfall.

Konsekvenserna av anpassningsstrategierna kan inte utläsas generellt. Det handlar om en anpassning som kan variera mycket mellan olika företag. Tidigare utveckling har visat att nytänkande kan driva fram alternativa lösningar som förenar bättre miljöegenskaper med lägre kostnader. Dock är omställningsarbetet av produkterna/funktionerna på kort sikt förknippat med insatser i form av tid och andra resurser som hade kunnat nyttjas på annat produktivt sätt. Vad gäller effektiviseringar av transporter kan även detta kan medföra en del inkörningsproblem och kräva en del insatser i form av tid och andra resurser för att startas.

Det är sannolikt så att de mindre företagen kommer att uppleva de största ekonomiska följderna initialt. Branschorganisationerna har därför en viktig uppgift i att från centralt håll stötta de små företagens miljöarbete. De större företagen har bättre möjligheter att sätta till både ekonomiska och personella resurser för att driva ett aktivt miljöarbete. På längre sikt förväntas en minskad användning av nyråvara vid tillverkning till förmån för cirkulerat material. När man väl genomfört omställningen av såväl transportarbete som materialhantering finns sannolikt besparingar att göra, vilket väger upp en del av de resurser som initialt tas i anspråk.

Livsmedelsindustrin

I dag sysselsätts ca 58 000 personer inom livsmedelsindustrin. Livsmedelsindustrin består av sexton olika industrigrenar i Sverige. Livsmedelsindustrin är spridd över hela landet men har störst betydelse ur sysselsättningssynpunkt i Skåne, Västra Götaland och Mälardalen. Majoriteten av företagen kan klassificeras som små eller medelstora. Den totala omsättningen i livsmedelsindustrin uppgick 1997 till 125 000 miljoner kronor. I Sverige konsumeras närmare 7 miljoner ton livsmedel varje år. Grödor som potatis, ärter och bruna bönor utgör tillsammans med köksväxter och mejeriprodukter ungefär hälften av den totala livsmedelkonsumtionen mätt i vikt. Branschens huvudsakliga råvaror utgörs av sockerbetor, spannmål, oljeväxter, potatis, köksväxter, frukt och bär, kött av olika slag, fisk och mjölk m.m. Råvarorna erhålls till ca 70 procent från jordbruket men även från trädgårdsodling, jakt och fiske.16

Branschen har ett omfattande transportarbete med ca 4 950 miljoner tonkilometer med långväga lastbil för gods, eller drygt 10 procent av de totala varutransporterna med lastbil. Den största utmaningen för branschen blir troligen att effektivisera sina transporter. Livsmedelsindustrin använde 1995 drygt en fjärdedel av det kommunalt producerade vattnet som används inom industrin. Livsmedelsindustrins egna vattentäkter tillförde dubbelt så mycket vatten.17,18

Effektiviseringsstrategin betyder för livsmedelsindustrin att man effektiviserar sina transporter.

Vidare innebär det att energianvändningen i produktionsprocesserna minskas. Med god lönsamhet går det att spara 15–30 procent av den energi som köps. Det visar projekt Eko-energi, som NUTEK drivit i samarbete med ett antal industriföretag. Kretsloppsstrategin innebär för livsmedelsindustrin att man sluter processerna avseende vattenanvändningen och att man tar till vara det organiska avfall som genereras i produktionen. Avfallet kan rötas till biogas och därefter kan man återvinna fosforn.

Konsekvenserna av anpassningen kan variera mycket mellan olika företag. På kort sikt handlar det om resursinsatser, som dock kan återbetala sig på längre sikt genom en effektivare produktions- och distributionsprocess. Resurserna som krävs i omställningsarbete på kort sikt hade kunnat nyttjas på annat produktivt sätt. När man väl genomfört omställningen av såväl transportarbete som materialhantering finns

16 Naturvårdsverket, rapport 5418.17 Naturvårdsverket, rapport 5418.18 Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg, Inregia 2000.

sannolikt besparingar att göra, vilket väger upp en del av de resurser som initialt tas i anspråk.

Skogsindustrin

Med skogsindustrin avses massaindustri, pappersindustri och trävaruindustri samt dessa verksamheters transporter av råvaror och produkter. Skogsbruket beskrivs under de areella näringarna. År 1996 sysselsattes drygt 70 000 personer i skogsindustrin i 46 massafabriker, 50 fabriker som producerade papper och papp samt 2 400 sågverk som producerade sågade trävaror.19

Skogsindustrin är mycket energikrävande i dag. De långväga lastbilstransporterna uppgick till 2267 miljoner godskilometer och en körsträcka som motsvarar närmare 10 procent av de totala varutransporterna med lastbil.15 Massa- och pappersindustrin är energiintensiv och förbrukar nära hälften av industrins totala energianvändning och en dryg tredjedel av industrins elanvändning.14

Vid massatillverkningen används årligen ca 1 miljon ton processkemikalier och vid papperstillverkning ca 1,2 miljoner ton tillsatskemikalier. För många av dessa saknas kunskaper om kemiska egenskaper som gör det möjligt att bedöma huruvida ett utbyte är fördelaktigt för miljön. Skogsnäringen har producentansvar för returpapper, papp- och kartongförpackningar samt wellpapp. Samtliga återvinningskrav i förordningen uppfylls i dag.20

Effektiviseringsstrategin betyder för skogsindustrin att man effektiviserar transporterna ytterligare. Det innebär fortsatt arbete med effektivisering av processer och hjälpsystem för energianvändning. Det senare handlar om ventilation, belysning och reglersystem. Skogsindustrin bör också kunna bli självförsörjande på energi. Kretsloppsstrategin innebär för skogsindustrin att man arbetar med att ta fram kunskap om de kemikalier man hanterar och ser över möjligheterna att välja alternativa kemikalier som ger mindre miljöpåverkan samt att man fortsatt återtar sina produkter för materialåtervinning. Slutna processer i massatillverkningen samt en integrering av massa- och papperstillverkningen är viktigt för att nå båda strategierna.

Konsekvenserna av att miljöanpassa skogsindustrins transporter kan initialt medföra en del investeringar i ruttplaneringssystem etc., som dock betalar till sig relativt omgående och redan har genomförts respektive planeras i flera företag. Det kan, som alltid i fråga om nya metoder, bli inkörningsproblem som kräver resursinsatser. På sikt finns

19 Naturvårdsverket, rapport 4985.20 Naturvårdsverket, rapport 5418.

dock besparingar att göra och transportarbetet bedöms kunna reduceras väsentligt. Ett exempel är Stora Ensos projekt med att föra över transporter från väg till järnväg och sjöfart.

Vad gäller kretsloppsstrategin finns inom EG-rätten IPPC-direkivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Direktivet anger bl.a. att anläggningarna ska drivas så att alla lämpliga åtgärder vidtas för att undvika förorening särskilt genom att tillämpa bästa tillgängliga teknik, BAT. Kraven i direktivet ska vara uppfyllda senast 2007. Definitionen på BAT omfattar förutom det som är ”bästa möjliga teknik” i likhet med miljöbalken, även hushållning med råvaror och energieffektivitet liksom utbyte till kemiska ämnen som är mindre farliga. Inom EU tas för närvarande en beskrivning fram av vad som är BAT för massa- och pappersbruk. Sverige arbetar för att den BAT som tas fram blir minst lika strikt som den BAT som Naturvårdsverket tog fram 1992 i omprövningsprogrammet. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att skogsnäringens anläggningar i genomsnitt bör kunna nå BAT-nivåerna i omprövningsprogrammet till 2005. Investeringarna i miljövård inom svensk skogsindustri har historiskt sett legat kring 4 miljarder per år och förväntas även fortsättningsvis ligga på en motsvarande nivå.21

I en studie från Kemikalieinspektionen22 har en majoritet av de intervjuade företagen inom massa- och pappersindustrin redan infört eller har långtgående planer på att införa miljöledningssystem, vilket borde kunna fånga kemikaliefrågorna. Dock berör dessa företags miljöpolicy praktiskt taget aldrig kemikaliefrågorna specifikt.

Handel och övriga tjänster

Ca 600 000 personer var 1995 sysselsatta med handel och övriga tjänster. Branschgruppen omfattar importörer, grossister, restauranger, hotell, parti- och detaljhandel, bank- och försäkringsverksamhet, övriga finansiella tjänster, post- och telekommunikation, konsultverksamhet och annan uppdragsverksamhet, avfallshantering, avgiftsfinansierade tjänster inom utbildning, vård och omsorg. De största delbranscherna är partioch detaljhandel med 37 procent av branschgruppens förädlingsvärde 1995, företagsservice med 23 procent av branschgruppens förädlingsvärde 1995 och finansiella företag med 18 procent av branschgruppens förädlingsvärde 1995.23 Parti- och detaljhandel är den bransch

21 Naturvårdsverket rapport 4985.22 Kemikalieinspektionen, PM nr 3/99.23 SCB 1998:11.

som har det mest omfattande transportarbetet med långväga lastbil med ca 30 procent av de långväga lastbilstransporterna.24

Effektiviseringsstrategin innebär för branschen handel och övriga tjänster effektivisering av såväl gods- och persontransporter som hjälpsystem för ventilation, värme och belysning. Kretsloppsstrategin innebär effektivisering och recirkulering av material t.ex. genom insamling av förpackningar och papper samt miljöanpassat val av rengöringsprodukter etc.

De finansiella företagen har också en mycket viktig roll för samtliga strategier genom att man indirekt via kreditgivning, kapitalplaceringar och/eller försäkringsgivning kan ställa krav som påverkar verksamheter i hela samhället. Hittills har miljö- och kemikaliefrågorna oftast vägt lätt vid ekonomisk företagsvärdering och kapitalplaceringar. Vissa banker och fondbolag har dock börjat erbjuda sina kunder miljöanpassade placeringsalternativ. Med tanke på de stora värden som hanteras har de finansiella företagen stor makt att snabba på omställningen mot ett hållbart samhälle. För att klara detta krävs bl.a. utbildning och information för att öka förståelsen för miljöfrågor och kompetensen såväl i företagens ledning som bland enskilda handläggare. Vid omfattande men mindre sannolika miljökonsekvenser kan försäkringspremien vara ett sätt att internalisera de externa effekter som man i dag inte vet den direkta omfattningen av. Försäkringsinstitutionerna har kan också värdera sannolikhet och kostnader för exempelvis klimatstörningar. På så vis synliggörs kostnaderna för växthuseffekten i beslut av olika slag. Försäkringsbolagen finansierar också en stor del av ombyggnadsverksamheten och kan därmed ställa miljökrav.

För hela branschen handlar det om att öka personalens medvetenhet för att möjliggöra många mindre miljöförbättringar vilket kräver tid för utbildning och information. Detta kan sedan indirekt ge effekter av många små miljöförbättrande åtgärder som substitution av rengöringsprodukter, ökad källsortering och energibesparingar. Konsekvenserna av att effektivisera godstransporterna innebär framför allt för parti- och detaljhandeln initialt investeringar i ruttplaneringssystem och möjligen omstruktureringar av varuleveranser. Kretsloppsstrategin kan ge ökad kostnader för hantering av material.

Miljöanpassade matsedlar för restauranger innebär mindre energikrävande livsmedel. Kostnaderna för råvaruinköp kan hållas oförändrade genom en förskjutning från animalier till mer vegetabilier, vilket ger utrymme för t.ex. inköp av ekologiskt odlade produkter.

Miljöindustrin

Miljöindustrin är inte en bransch i samma bemärkelse som de föregående, utan definieras utifrån personer med miljörelaterade arbetsuppgifter. Med miljöindustri avses således kärnbranscher som regummering, återvinning, partihandel med avfallsprodukter och skrot, avfallsrening, avfallshantering och renhållning samt övrig miljöindustri som konsultverksamhet, forskning, utveckling och utbildning, företag som arbetar med t.ex. förnyelsebar energi eller ekoturism. Personer inom myndigheter eller konsultföretag som arbetar med miljömärkning och certifiering räknas också till den senare kategorin. Det som skiljer den övriga miljöindustrin från kärnbranscherna är att det i större utsträckning handlar om kunskapsföretag i den övriga miljöindustrin.25

Enligt SCB sysselsätter miljöindustrins 8 330 företag i Sverige närmare 95 000 personer, varav 13 000 inom kärnbranscherna. Närmare hälften av alla anställda i miljöindustrin arbetar antingen i byggbranschen, med förnyelsebar energi, inom miljöteknikföretag eller med andra företagstjänster, huvudsakligen konsultverksamheter. Branschen har en omsättning på 163 000 miljoner kronor och en totalexport på närmare 28 000 miljoner kronor. Sysselsättningen inom miljöindustrin är mindre koncentrerad till storstäderna än sysselsättningen i många övriga branscher.

Ett stort antal nya arbeten kan skapas inom såväl kärnbranscherna som den övriga miljöindustrin. Det är svårt att bedöma hur många nya arbetstillfällen det kan röra sig om, men med relevanta politiska beslut finns en stor sysselsättningspotential inom miljöindustrin. Bl.a. förväntas en ökning av småföretag som arbetar med konsulttjänster på miljöområdet för att hjälpa andra småföretag som måste svara upp mot starkare kundkrav på miljöområdet. Den stora ökningen av miljörela terade arbetstillfällen bedöms dock ske genom integrering av miljöfrågor i befintliga arbeten, som en del av en tjänst.

Ansvar

Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, är den samordnande sektorsmyndigheten för näringslivets miljöarbete. Centrala är även Statens Energimyndighet, trafikverken och Godstransportdelegationen samt Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

24.1.2. Energiproduktion

Sektorn för energiproduktion omfattar företag som producerar el och värme dels i fristående kraftverk dels i kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk. Internationellt är det vanligt att kalla denna sektor för energiomvandling och då inbegrips också all omvandling av energiråvaror till andra energibärare. Med den definitionen ingår också raffinaderier i sektorn. Vi har dock enligt svensk praxis betraktat raffinaderier som en del av tillverkningsindustrin.

Målbild

Kraftverksföreningen, Fjärrvärmeföreningen, NUTEK/Energimyndigheten och Naturvårdsverket har gemensamt genomfört ett projekt SAME.26 Syftet med projektet var bl.a. att formulera långsiktiga miljömål för ett uthålligt energisystem. Målen ska ses som en första ansats i ett arbete för att utforma ett hållbart energisystem. Detta system kännetecknas enligt SAME-rapporten av:

  • Ledningsbunden energi allt vanligare t.ex. fjärrvärme.
  • Elproduktionen väsentligen utbyggd på förnybara energikällor.
  • Väsentligt ökad energieffektivitet i industriella processer där elbaserade teknologier spelar en viktig roll.
  • Ökad energieffektivitet i bebyggelsen.
  • Individuell uppvärmning med fossila bränslen minimeras.
  • Det befintliga naturgasnätet utnyttjas maximalt.

SAME-rapporten bedömde att målet Begränsad klimatpåverkan är svårast att uppnå. Med det skisserade energisystemet kan utsläppen av koldioxid reduceras med ca 60 procent till 2050 räknat från 1995 års nivå. Ekonomiska styrmedel och administrativa styrmedel kommer att behövas liksom fortsatt forskning och utveckling.

Sektorn i dag

Enligt SCB var antalet sysselsatta ca 30 000 personer och förädlingsvärdet ca 40 miljarder kr år 1995. Avregleringen av elmarknaden i Sverige och EU:s strävan att avreglera energimarknaderna inom unionen

26 Hållbar energiframtid? Slutrapport från samarbetet för ett uthålligt elsystem. (Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Kraftverksföreningen och Fjärrvärmeföreningen.)

har förändrat förutsättningarna för marknaden på flera sätt. Tidigare betraktade man elenergi som en infrastruktur som skulle tillhandahållas i tillräcklig mängd. Produktionskostnaden bestämde elpriset. Dagens system innebär att man betraktar elenergi som vilken annan vara som helst. Därigenom skapas en press på prissättningen och en ökad konkurrens. Tillgång och efterfrågan bestämmer nu priset. Det företag som levererar sin vara till lägst pris med hänsyn till dess kvalitet tar nya marknadsandelar. Allt fler kraftföretag har miljöegenskaper med i sin marknadsföring. Denna trend gäller också leveranser av fjärrvärme. Allt fler kunder efterfrågar också s.k. grön el.

De strukturella förändringarna på den svenska och nordeuropeiska marknaden medför företagsuppköp, förvärv av aktier, allianser och etableringar av dotterbolag i Sverige som i andra länder. I dag svarar de sex största företagen för 90 procent av elproduktionen i Sverige. Utländska elföretag ökar ägandet i Sverige och svenska företag investerar i utlandet. Denna trend börjar också skönjas inom fjärrvärmeföretagen där dock marknaden inte är avreglerad.

Med dagens skatter och miljökrav i olika länder är produktion av el från koleldade kondensverk billigast på marginalen i det nordeuropeiska elsystemet. Det innebär risk för att efterfrågan på el producerad på mer miljöanpassade sätt kan sjunka. Prispressen på elmarknaden kan även leda till att kraftföretag vid nyinvesteringar väljer anläggningar med låga investeringskostnader framför mer avancerade anläggningar med högre investeringar men med en mer osäker avkastning. Företagen kan också bli mer tveksamma till omfattande kostsamma reparationer, moderniseringar eller ombyggnader av befintliga kraftverk.

Styrmedlen är därför viktiga då det gäller att främja teknik med hög verkningsgrad och som baseras på förnybara bränslen. I dag är miljöbalken, kärntekniklagen och strålskyddslagen de viktigaste lagarna. Någon skatt på bränslen för elproduktion förekommer inte. En viss andel av kraftföretagens bränsleförbrukning anser skattemyndigheterna svarar mot en egen förbrukning av energi för lokaler mm. Kärnkraftverken betalar en produktionsskatt på producerad elenergi. Svavelskatt och kväveoxidavgift är verksamma styrmedel.

Elproduktion i vindkraft och med biobränslen ger i dag en högre elproduktionskostnad än såväl befintlig produktion som annan ny elproduktion samtidigt som det finns en politisk vilja att främja vindkraft och elproduktion med biobränslen. Detta har lett till att olika åtgärder för att främja dessa kraftslag har växt fram. Ett investeringsbidrag och en särskild bonus per kWh ges till producenter av vindenergi. Detta stöd och investeringsbidrag till biobränsleeldade kraftvärmeverk har varit kännetecknande inslag i energipolitiken under 1990-talet.

Etappmål som berör sektorn och behov av förändringar

Energiproduktionen bidrar direkt eller indirekt till många av miljökvalitetsmålen. Vi bedömer att energiproduktionssektorn direkta ansvar är störst för;

  • Levande sjöar och vattendrag och etappmål 2 om restaurering av vattendrag.
  • Säker strålmiljö och etappmål 1 om utsläpp av radioaktiva ämnen.
  • En god bebyggd miljö och etappmål 1 om behov av planering för produktionsanläggningar.
  • Bara naturlig försurning och etappmål 3 och 4 om utsläpp av svavel och kväveoxider samt målen för Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan och indirekt de mål som gäller att bevara skyddsvärda områden i fjällen och i den marina miljön.

Energimyndigheten har föreslagit sektorsmål som framgår av kap. 22. Sektorns anpassning till miljömålen kan delas in i de tre strategierna som beskrivs i kap. 19.

Effektiviseringsstrategin betyder att kraft- och värmeindustrin behöver fortsätta på den inslagna linjen att effektivisera sin energianvändning och utveckla system med hög totalverkningsgrad. Utöver detta bör man också se energieffektiviseringsfrågan ur ett kundperspektiv. Denna utveckling har redan inletts och bör intensifieras.

Kretsloppsstrategin innebär att större biobränsleanläggningar tar hand om askan så att näringsämnena kan återföras till skogsmarken. Tillförseln av bränslen kontrolleras så att askan kan kvalitetssäkras med avseende på oacceptabla föroreningshalter.

Hushållningsstrategin innebär att kraftindustrin behöver höja ambitionen för att återskapa naturmiljöer som fragmenterats av vattensystemen genom utbyggnad av vattenkraftverk. Hushållningsstrategin innebär att kraftindustrin behöver utarbeta såväl produktionsmål som miljömål som uttrycker vad en hushållning med befintliga kultur- och naturvärden inklusive värden för biologisk mångfald betyder för energisektorn. Detta gäller också den nu planerade satsningen på vindkraft. Vidare innebär hushållningsstrategin att kraftindustrin har ett ansvar för sitt eget kulturarv. Forskning och utveckling som syftar till att kunna värdera olika möjligheter att uppnå önskvärda mål för naturmiljön är viktig. På basis härav kan de åtgärder väljas som ger lägsta långsiktiga kostnad.

Konsekvenser för sektorn

Konsekvenserna av att uppfylla etappmålen för Bara naturlig försurning innebär en fortsatt satsning på att minska utsläppen av kväveoxider från kraftproduktion och från fjärrvärmeproduktion.

För att bibehålla säkerheten i kärnkraftverken fordras investeringar i säkerhetshöjande åtgärder på samma nivå som i dag. Kraftindustrin har, genom SKB, vidare det fulla ansvaret att finna en slutlig lösning för slutförvar av använt kärnbränsle. Forskning och teknisk utveckling är en viktig förutsättning för att finna en säker metod för slutförvaret.

Restaureringen av skyddsvärda vattendrag kan innebära att vattenkraftproduktionen minskar och att kostnaderna ökar, i vilken omfattning beror på teknikutvecklingen. Detta kommer att få effekter på kraftbolagens lönsamhet, särskilt som den rörliga kostnaden för befintliga vattenkraftverk endast är 1–5 öre per kWh. Vi kan inte i dag avgöra omfattningen av restaureringen och därmed inte heller de ekonomiska konsekvenserna för företagen.

Klimatmålet är sannolikt det mål som får störst konsekvenser för sektorn. Klimatkommitténs förslag innebär dock på kort sikt begränsade effekter. På längre sikt, då kärnkraften är avvecklad, måste man räkna med ersättningsinvesteringar i kraftproduktionen och värmeproduktionen genom att ny teknik baserad på förnybara energikällor måste användas. Sett ur ett större sektorperspektiv är det sannolikt en kombination av elbesparande åtgärder och övergång till energikällor med lågt eller inget kolinnehåll som leder till den mest kostnadseffektiva lösningen i Sverige.

Ansvar

Det är främst Statens Energimyndighet som har ansvar för att vara pådrivande, informera och ha kontakter med samhällets aktörer. Skogsstyrelsen och i viss mån Jordbruksverket har ansvar för att produktion och uttag av förnybara bränslen sker på ett hållbart sätt. Exploatering i samband med att nya anläggningar byggs är också en regional och lokal angelägenhet där kommuner och länsstyrelser kan påverka.

24.1.3. Byggande

Nedan definieras ”sektorn” som den själv har organiserat sig, dvs. den omfattar byggherrar och fastighetsägare, arkitektföretag och tekniska konsulter, byggmaterialindustrin och byggindustrin/byggentreprenörer. Denna definition skiljer sig från den som SCB använder sig av där man i näringslivsindelningen skiljer på tillverkningsindustrin (hit hör bygg-

materialindustrin), byggindustrin (nedan kallat byggentreprenörer) och bostäder och fastighetsförvaltning. Byggindustrin och de förvaltande bolagen anlitar konsulter i sin verksamhet. Genom sin kunskap har konsulterna och arkitekterna ett stort inflytande i byggprocessen. Därför ingår de i byggsektorn.

Byggsektorn har genom bildandet av Byggsektorns Kretsloppsråd år 1994 skapat ett organ som ska verka för att samordna sektorns växande miljöintresse, möta arbetet med ett ökat producentansvar och vara en stark drivkraft för att åstadkomma ett uthålligt kretsloppssamhälle.

Målbild

Miljövårdsberedningen har regeringens uppdrag (Dir. 1998:65) att medverka i arbetet med att ta fram strategier för utveckling av ett ekologiskt hållbart näringsliv. Beredningen ska förbereda och inleda en dialog med delar av näringslivet om dess arbete för en hållbar utveckling, och föreslå hur en sådan utveckling kan stödjas och drivas på i Sverige. Företag ska stimuleras att ligga före lagkrav.

Ett andra syfte med uppdraget är att ge regeringen underlag för politiska beslut och ställningstaganden om riktlinjer och styrmedel i miljöpolitiken och i andra frågor som är av strategisk betydelse för en hållbar utveckling. Särskilt viktigt är att analysera drivkrafterna hos de företag som kommit längst i miljöarbetet och att klarlägga förutsättningarna för andra att följa efter. De små och medelstora företagens förutsättningar ska också belysas. I dialogen med näringslivet ska både miljöförbättringar, resurseffektivisering och företagens utveckling på alltmer miljöanpassade marknader tas upp.

I arbetet har beredningen valt att initiera dialog med två branscher varav den ena är bygg- och fastighetssektorn. I detta arbete deltar 22 företag med bred anknytning till sektorn och 3 kommuner. Uppdraget ska redovisas till regeringen i december år 2000. Redovisningen kommer bl.a. att innehålla en framtidsbild för en hållbar bygg- och fastighetssektor och en strategi för att driva på arbetet för hållbar utveckling i sektorn. Framtidsbilden kommer att beskrivas utifrån områdena;

  • Samhällets struktur och samhällsplanering
  • Teknisk infrastruktur
  • Byggande
  • Fastighetsförvaltning

Sektorn i dag

Inom byggsektorn sysselsätts ca 440 000 personer för närvarande. I byggandet används ca 7 500 miljoner ton material årligen. Bostäder/lokaler svarar för ca 40 procent av den totala energianvändningen (byggnadernas användningstid inkluderad) samt nära hälften av den totala elanvändningen.

Enligt SCB uppgick förädlingsvärdet inom byggentreprenörerna och fastighetsförvaltarna ca 240 miljarder kronor och antalet arbetade timmar uppgick till 450 miljarder timmar år 1995. Till detta ska också läggas byggmaterialindustrin. Ett fåtal företag dominerar byggmaterialindustrin medan det däremot finns många småföretagare inom byggentreprenörerna.

Kännetecknade för branschen är den är väldigt konjunkturkänslig. Riktade insatser från statens sida är vanliga för att minska konjunktursvackorna.

Flera drivkrafter påverkar förhållandena inom sektorn. Den ökande miljömedvetenheten hos allmänhet, företag och fastighetsägare förväntas fortsätta och i många fall bidrar det till nya arbetssätt inom sektorn. Standardiseringsarbetet fortsätter internationellt. Den snabba utvecklingen på IT området skapar nya förutsättningar för branschen och dess kunder. Inte minst torde det ha betydelse för att öka energieffektiviteten (intelligenta hus). Avregleringen av energimarknaderna påverkar denna sektor, genom bl.a. nya möjligheter till kundrelationer.

Utöver rena miljöfrågor, där en god inomhusmiljö ingår som en självklar del, påverkas sektorn av andra trender i samhället som ökade krav på handikappanpassning, utveckling mot mindre hushåll, dubbel bosättning och utökade krav på distansarbete. Detta kan sammantaget komma att förändra boendet och den tekniska utrustningen.

Branschen berörs av flera styrmedel inom miljöområdet, varav de mest betydelsefulla är:

Etappmål som berör bygg och fastighetssektorn till år 2010

Sektorn kan komma att beröras direkt eller indirekt av samtliga miljökvalitetsmål. Byggsektorns ansvar är störst för;

  • Etappmålen om kulturhistoriskt värdefull äldre bebyggelse, inomhusmiljö, energi och kretslopp i En god bebyggd miljö
  • Etappmålen i Giftfri miljö
  • Etappmål 3 om radon i bostäder i Säker strålmiljö

Etappmål 3 och 4 om utsläpp av svavel- och kväveoxider i Bara naturlig försurning samt etappmålen för Begränsad klimatpåverkan.

Sektorns anpassningsinsatser kan delas in efter de tre strategierna som har redovisats i kap. 19, de redogörs kortfattat för nedan.

Effektiviseringsstrategin betyder att en effektivisering av energianvändningen för uppvärmning, varmvatten och drift kommer att bli en av de centrala insatserna för sektorn. Sett från ett livscykelperspektiv är det under driftsfasen som den huvudsakliga energianvändningen kommer att ske. Anläggnings-, bygg- och rivningsfaserna kräver endast en mindre del av den totala energianvändningen. Även om byggnader har lång livslängd, så sker ombyggnad såsom utbyte av ventilationsanläggningar, ommålning, fasadrenoveringar återkommande, ofta med 10–20 års intervaller. Det är viktigt att utnyttja dessa tillfällen för att uppnå en förbättring av inomhusmiljön och energihushållningen.

Med den långa livslängd som byggnadsbeståndet har är det viktigt att byggherrarna ökar energieffektiviteten i nybyggda bostäder och lokaler och att fastighetsägarna inför en effektivare driftorganisation för fastigheter med bättre utbildad personal. Utöver detta bör man också se energieffektiviseringsfrågan ur ett kundperspektiv. I stora delar av fastighetsbranschen är kundtrycket i dagsläget inte särskilt stort men i takt med mer miljömedvetna konsumenter bör intresset för energi- och miljödeklarerade fastigheter öka. Detta medför bl.a. att större omsorg måste ägnas åt kvaliteten på byggena, så att man uppnår den beräknade energieffektiviteten.

Kretsloppsstrategin ställer andra krav. Branschen har en längre tid arbetat med avfallsproblematiken och frivilligt åtagit sig en handlingsplan för kretslopp. Åtagandet kan ses om ett alternativt till ett lagstadgat krav om producentansvar inom byggsektorn. Ytterligare arbete behövs för att minska användningen av särskilt farliga kemikalier i byggprocessen, liksom att ta om hand om dem vid rivning, ombyggnad och i det återkommande underhållet. Detta är också viktigt för den befintliga husbeståndet då många kemikalier som kan vara kandidater för en tidig utfasning återfinns inom området ytbehandling. Ytskikten slits med tiden

och behöver förnyas vid reparation och ombyggnad. För att åstadkomma sunda hus krävs en genomtänkt strategi vid val av byggmaterial och byggteknik. Av vikt är bl.a. att byggmaterialen är torra och rena och inte innehåller kemiska ämnen som kan orsaka problem.

En god hushållning i enlighet med hushållningsstrategin handlar både om en varsam förvaltning av befintliga värden och att miljöanpassa det nya som byggs. Varsamhet innebär att hushålla med befintliga investeringar och värden. Den innebär att miljöns värden måste göras tydliga inför beslut om upprustningar och andra förändringar. Byggnadsvårdens hushållningsperspektiv kan bidra till en ökad miljöhänsyn i byggbranschen som helhet. Det är viktigt att den långsiktiga hänsynen väger tyngre än kortsiktiga vinster och att miljöförluster räknas in vid beslut och valsituationer på alla plan. Detta innebär att kunskapen om en miljöanpassning och hushållning med mark och vatten måste finnas – inte bara hos beställare – utan också hos de tekniska konsulterna och entreprenörerna.

I byggsektorn ingår också anläggningsarbeten som oftast sker i offentlig regi. Det kan gälla exploatering genom byggande av vägar, järnvägar, flygfält, hamnar m.m. Vi har exempelvis föreslagit att logistikcentra och omlastningsstationer behöver byggas för att förbättra funktionen inom transportområdet.

Konsekvenser för sektorn

Konsekvenser för att nå etappmålen i Bara naturlig försurning, Frisk luft och klimatmålet samt etappmålen rörande energi i En god bebyggd miljö innebär för sektorn en fortsatt satsning på energieffektivisering både i nya och gamla hus. För byggherrarna innebär det ökade kostnader under byggnationen då man behöver välja byggmaterial med lägre energiförbrukning och bättre isolering. Energi och miljömärkning av bostäder och lokaler innebär också en mer noggrann kvalitetssäkring under byggandet och i underhållsarbetet. Inte minst blir detta viktigt för att säkerställa att byggmaterialen inte blir fuktiga under byggtiden, något som kan skapa framtida problem. Den ökade investeringen ska ses mot bakgrund av kundens minskade utgifter för energi eller åtgärder för sanering av s.k. sjuka hus. Konsekvenserna av att byggsektorn bidrar till hushållningsstrategin är ökade kostnader för ny- och ombyggnader, som i vissa fall kan ge lägre driftskostnader.

Vid bygg- och anläggningsarbeten använder sektorn arbetsmaskiner för arbetet. Arbetsmaskinerna har länge släpat efter i miljöarbetet och vi föreslår strängare utsläppskrav. Kostnaderna för en förbättrad avgasrening betalas av entreprenörerna. För fastighetsförvaltarna kan konsekvenserna innebära att man skaffar sig mer kvalificerad personal för

drift och underhåll. De ökade investeringarna i fastigheterna för att minska energianvändningen ska ställas mot minskade utgifter för energi. Detsamma gäller vid byte av uppvärmningssystem vilka i allt mindre utsträckning bör baseras på fossila bränslen.

Etappmålet om radon och att förbättra inomhusmijön i bostäder innebär ökade utgifter för fastighetsförvaltarna. I vissa fall kan det röra sig om betydande belopp om själva byggmaterialet behöver bytas ut. En särskild utredare ska lämna förslag inom detta område.

Ett stort antal kemikalier ingår i byggproduktenar. Branschen har sedan en tid tillbaka skaffat sig ökade kunskaper om ämnenas farlighet och kartlagt användningsområdena. Man arbetar med miljövarudekla rationer inom vissa varugrupper. Konsekvenserna för att nå Giftfri miljö innebär ett intensifierat arbete med att fasa ut farliga kemikalier och finna nya lösningar. Kvalificerade miljöinventeringar kommer också att behövas i större utsträckning inför ombyggnad och rivningar för att säkerställa en adekvat hantering av rivningsmaterial. Det går inte i nuläget att kvantifiera kostnaden för näringslivet.

Effekterna på sysselsättningen är svåra att bedöma. Satsningarna på effektivisering och sanering av sjuka hus bör höja sysselsättningen för byggsektorn. Å andra sidan kan ökade kostnader för byggandet innebära en minskad efterfrågan. Vi bedömer dock totalt sett att sysselsättningen inom sektorn ökar till följd av satsningarna. Substitution av oönskade kemikalier och varor kan för den enskilda industrin bli negativ om man inte hinner miljöanpassa sina produkter.

Byggnadsvården är en växande bransch och den skapar även arbete inom byggmaterialbranschen genom att traditionella material efterfrågas. Byggnadsvårdssektorn skapar också arbetstillfällen genom att den bidrar till en utveckling av kulturturismen och att byggnader som upprustats kan nyttjas för nya ändamål. Denna utveckling är särskild tydlig i äldre industriområden. För de satsningar som gjorts har man konstaterat dels kortsiktiga effekter i form av bl.a. ökat antal arbetstillfällen dels långsiktiga effekter i form av en ökad attraktivitet för företagsetableringar och kulturturism.

Byggsektorn har tagit initiativet till att anta mål för kretsloppsanpassning. Vi förutsätter att sektorn också vidare utvecklar mål för inomhusmiljön, energieffektivisering samt kulturmiljön.

Ansvar

Det är främst Boverket, men också Statens Energimyndighet och Riksantikvarieämbetet som har ansvar för att driva på miljöanpassningen av byggandet. För avfallsfrågor och avlopp svarar Naturvårdsverket. Frågor om återanvändning av byggmaterial hanteras av Boverket.

24.1.4. Areella näringar

I detta avsnitt beskrivs sektorsansvar och konsekvenser för jordbruk, skogsbruk, rennäring och fiske. För en ekologiskt hållbar utveckling inom jord- och skogsbruk är samhället beroende av markägarnas insatser. Utveckling och ambitioner går i rätt riktning men mycket återstår att göra.

Målbild

De areella näringarna karaktäriseras av att en stor del av produktionen sker i naturen eller i ett kulturlandskap. Det innebär att verksamheterna alltid måste balansera ekonomiska produktionsmål mot krav på hänsyn till miljön och landskapet. Allt nyttjande av naturliga ekosystem måste bygga på att uttaget av biologiska produkter inte överstiger den långsiktiga produktionsförmågan.

Jordbruk

27

Odlingslandskapet brukas så att biologiska och kulturhistoriska värden som visar på en lång, traditionsenlig skötsel av åkrar, ängar och betesmarker i landet bibehålls eller ökar. Den biologiska och genetiska variationen säkerställs. Växt- och djursamhällen bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Detta uppnås genom att andelen åkerareal är i stort sett oförändrad jämfört med i dag. Skogs- och mellanbygderna som i dag har särskilt många hotade arter har i framtiden kombinerat produktion av betande köttdjur med naturvårdsnytta. Jordbruket blir effektivare varför behovet av mark minskar. För att undvika nedläggning kan en större andel åkerareal än i dag användas för produktion av biomassa för energiändamål. Energi-

27 Målbilden för jordbruk bygger huvudsakligen på Naturvårdsverkets framtidsstudie 2021 (Naturvårdsverket rapport 4755).

grödorna väljs med tanke på att det ska finnas möjlighet att återgå till livsmedelsproduktion om efterfrågan på världsmarknaden ökar. Ca en halv miljon hektar naturbetesmark hävdas väl med betesdjur och över 10 000 ha äldre naturlig slåtteräng har till stor del restaurerats och givits god hävd. Den ekologiska produktionen bidrar också till att hålla markerna öppna eftersom den kräver större areal än konventionellt jordbruk. Främst i slättbygd har en stor andel åkermark avsatts till våtmarker och permanent bevuxna kantzoner. För att på landskapsnivå bevara den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet ingår välskötta markslag och landskapselement som integrerade delar i ett aktivt jordbruk tillsammans med djurhållning och åkerbruk.

Marken har en välbalanserad näringstillgång och inga föroreningar tillförs. Avkastningen består av grödor med hög kvalitet. Läckaget av kväve från jordbruksmark har minskat kraftigt genom en mångfald av åtgärder bl.a. precisionsgödsling, anläggning av våtmarker samt ny teknik och anpassade metoder för gödselspridning. Avrinnande vatten från jordbruksmark håller en sådan kvalitet att vattendrag, sjöar och hav kan erbjuda en god miljö för de organismer som naturligt lever där och ge förutsättningar för allsidigt nyttjande av vattenresurserna. Odlingslandskapets grundvatten kan drickas utan hälsorisker för djur och människor och utan föregående rening. Användningen av bekämpningsmedel har minskat genom att en allt större andel ekologisk produktion har ersatt den konventionella. Bekämpningsmedel används så att risker för människors hälsa eller miljön ej uppstår. En förbättrad hushållning med ändliga fossila energitillgångar minskar utsläppen av koldioxid och försurande och gödande ämnen. Genom bättre hushållning med fosfor i kedjan från foder till stallgödsel och genom effektiv återföring av den fosfor som lämnar gården med försålda produkter minimeras användningen av nybruten fosfor.

Skogsbruk

Ett hållbart skogsbruk uppnås genom att skogsbruket anpassas till ståndorterna och markernas försurningskänslighet, bibehåller en hög grad av naturlighet och avsevärt förbättrar hänsynen till natur, kultur och sociala förutsättningar som rekreation m. m. Samtidigt undantas de mest skyddsvärda skogsekosystemen från skogsbruk och värdefulla miljöer restaureras. Förutsättningarna för de hotade arterna förbättras därigenom avsevärt. Hänsyn tas till renskötseln inom renskötselområdet.

Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga har bevarats och skogens betydelse som förnyelsebar resurs har ökat. Skogsbruket bedrivs på ett hållbart sätt och skogens möjligheter till mångbruk tillvaratas. Virkesproduktionen är barrträdsdominerad, men med en större

volym lövträd än i dag. Arealen ädellövskogar och andra lövskogar har ökat. Skogen vårdas så att skogarnas naturliga hydrologi värnas och läckaget av näringsämnen är begränsat. Skogen sköts från ett historiskt och landskapsekologiskt perspektiv28.

Ett hållbart skogsbruk innebär anpassning till regionala förhållanden eftersom skogslandskapet, naturvärdena, ägarstrukturen och skogshistorien skiljer sig i olika delar av landet. I Naturvårdsverkets framtidsstudie 202129 beskrivs ett hållbart skogsbruk på följande sätt:

I fjällnära skog är stora arealer redan avsatta som reservat. Skogsnäringen i denna region inriktas mot mer lokal vidareförädling av kvalitetstimmer samt mångbruk, vilket också innebär möjlighet till ökad sysselsättning. I norrlandsskogen dominerar de stora skogsbolagen som markägare. Det finns ännu gott om skog med stora naturvärden som kan skyddas som reservat. Samtidigt finns det skog som saknar betydelsefulla naturvärden längs kusten och nära skogsindustrin som kan lämpa sig för en intensiv produktion av massaved och biobränsle. Den mellansvenska skogen ägs av småskogsägare. Det finns bara små arealer spridda i landskapet som är lämpliga för reservat. Naturvården måste därför inriktas mer mot frivilliga avtal. I den sydsvenska skogen finns både kulturpräglad barrskog med låga naturvärden och ädellövskog med höga naturvärden. Eftersom halterna av luftföroreningar i de sydligaste landskapen är höga, är det lämpligt att anpassa skogsskötseln till trädslag som är mindre känsliga för föroreningar än gran.

Rennäring

En hållbar rennäring utövas så att naturresursernas långsiktiga produktionsförmåga består, den biologiska mångfalden bevaras och natur- och kulturmiljövärdena samt värdet för friluftslivet skyddas. Renskötseln bedrivs så att inte skador uppkommer på mark och vegetation. Hänsyn tas till skogsbruket, bl.a. så att inte föryngring av lövträd förhindras.

28 Detta stycke är baserat på målbilden i Skogsstyrelsens Mål för ett hållbart skogsbruk – Nationella skogliga sektorsmål.29 Naturvårdsverkets rapport 4784.

Fiske

30

Det hållbara fisket bedrivs selektivt och med hänsyn till vattnens långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden, så att hotade arter och stammar skyddas och bevaras för framtida generationer. Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur sker på ett ansvarsfullt sätt. Vattenbruket bedrivs med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden. Fritidsfisket bedrivs med hänsyn till fiskresursen, miljön och den biologiska mångfalden. Fiskesektorns verksamhet bedrivs utan betydande negativ påverkan på miljön.

De areella näringarna i dag

Jordbruk

Det finns i dag ca 85 000 jordbruksföretag i landet. Förädlingsvärdet 1999 var 16 miljarder kronor.

Jordbrukets verksamhet är en förutsättning ett öppet och varierat odlingslandskap med bevarad kulturhistoria och biologisk mångfald. Tyvärr är dock trenden fortsatt nedläggning av gårdar, särskilt i skogsoch mellanbygder, där största andelen hotade arter finns. Det finns ca 1 500 rödlistade arter i jordbrukslandskapet, varav 700 akut hotade och sårbara arter. Som exempel kan nämnas att i Dalarnas och Norrbottens län har 80–90 procent av de artrika betesmarkerna försvunnit under de senaste 25 åren.

Jordbruket bidrar i hög grad till övergödningen av sjöar och kustvatten, och stora insatser krävs för att minska de vattenburna kväveutsläppen och ammoniakutsläppen. Jordbruket svarar för närmare 90 procent av utsläppen av ammoniak i Sverige. Näringsläckaget är störst i södra delarna av landet.

Rester av bekämpningsmedel återfinns i såväl yt- som grundvatten samt i foder och livsmedel. Orsaken är ofta oförsiktigt handhavande i samband med spridningen men beror i hög grad även på läckage i marksprickor och rotkanaler. I takt med att mer av samhällets restprodukter tillförs åkern ökar dock risken att även andra oönskade föroreningar följer med de nyttigheter som eftersträvas genom att utveckla näringskretslopp. Jordbruket bidrar genom sina dieseldrivna arbetsmaskiner till utsläpp av kväveoxider, ca 6 procent av landets totala kväveoxidutsläpp.

30 Målbilden motsvarar Fiskeriverkets sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling (Fiskeriverket Information 1999:7).

Den ekologiskt odlade arealen uppgår i dag till ca 10 procent av den totala åkerarealen. Ekologisk produktion utgör en viktig drivkraft för att miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ett rikt odlingslandskap ska nås. De miljörelaterade styrmedel som berör jordbruket är ekonomiska styrmedel i form av miljö- och landsbygdsprogrammet samt skatter på bl.a. kväve. Förutom detta finns lagstiftning, främst miljöbalken samt informationsoch utbildningsinsatser liksom försöks- och utvecklingsverksamhet.

Skogsbruk

Mer än hälften av Sveriges landyta består av produktiv skogsmark där skogsbruk bedrivs. För närvarande avverkas mer än 70 procent av den årliga tillväxten. Skogsbruket sysselsätter närmare 18 000 personer och har ett förädlingsvärde på 19 miljarder kronor. På många orter utgör arbete i skogsindustrin eller skogsbruket den dominerande sysselsättningen.

Många av de miljöproblem som finns i den svenska skogen är resultatet av tidigare decenniers skogsbruk. I dag finns drygt 2 000 rödlistade arter i skogslandskapet, varav många är akut hotade. Några viktiga skäl är bristen på död ved och gammal skog, för lågt lövinslag samt att känsliga biotoper som våtmarker eller torra hällområden skadats vid avverkning. Slutavverkningen är det mest genomgripande ingreppet under skogens omloppstid. Avverkningen innebär ett ingrepp i landskapsbilden samtidigt som kväve frigörs ur marken vilket kan leda till läckage till omgivande sjöar och vattendrag. Skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga kan försämras om skördeuttagen drivs för hårt. Skogsmaskiner som används vid avverkningar kan orsaka svårt slitage på marken. Maskiner och lastbilar som använder fossila drivmedel orsakar en hel del utsläpp av luftföroreningar.

Skogssektorn kännetecknas i dag av en hög miljömedvetenhet och en stark vilja att själv lösa miljöfrågorna. Sektorns egna miljöledningssystem, planeringsinstrument, rådgivning och utbildning har stor betydelse för det frivilliga miljöarbetet. Hänsynen till kulturmiljön behöver dock integreras tydligare. Statens styrmedel för att direkt påverka skogsbruket är främst information och rådgivning samt skogsvårdslagen, lagen om kulturminnen m.m., miljöbalken för att avsätta och skydda skogsområden samt information och rådgivning.

Rennäring

Det finns 51 samebyar och ca 930 renskötselföretag i landet. Företagen ägs av ca 4 650 renägare och håller omkring 227 000 renar. Rennäringen är extremt arealkrävande och bedrivs på ca en tredjedel av landets yta.31 Rennäringen är nära kopplad till samisk verksamhet och kultur.

Sedan 1996 finns det i rennäringslagen (1971:437), ett krav på hänsynstagande till miljön som innebär att betesuttag, renantal och hjordsammansättning ska vara anpassade till betesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga och bevarandet av den biologiska mångfalden.

Sametinget har tagit fram ett program för hållbar utveckling: Sápmi – vårt gemensamma arv. Svenska samernas riksförbund (SSR) antog 1996 en handlingsplan för miljö: Samiskt vägval.

En rennäringspolitisk kommitté (Jo 1998:03, Dir. 1997:102) har tillsatts med uppgift att kartlägga och redovisa de stödformer som kommer rennäringen, samerna, samisk kultur och sameskolorna till del samt göra en översyn av rennäringslagen och rennäringsförordningen. Utifrån kartläggningen ska kommittén bl.a. lämna förslag till en rennäringspolitik som ger underlag för en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt långsiktigt bärkraftig rennäring. Kommittén ska också granska förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar, och lämna förslag till organisatoriska förändringar. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 april 2001. Sektorsmål för rennäringen bör inrymma alla verksamheter inklusive jakt och fiske som bedrivs som ett komplement till renskötseln.

Fiske

Med fiskenäringen avses yrkesfisket, fritidsfisket som innefattar både husbehovsfiske och sportfiske, samt vattenbruket. I dag är drygt 2 300 personer verksamma som yrkesfiskare. De flesta yrkesfiskarna finns i Västra Götalands län (drygt 900). Insjöfiske i kommersiell skala bedrivs i dag främst i Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren. Den svenska fiskeflottan består av ca 2 100 fartyg. Fiskets omsättning är drygt 1 miljard kronor per år.

Det kommersiella fisket, särskilt havsfisket från större båtar, bedrivs i dag på ett icke hållbart sätt. Uttagen av många fiskarter är alltför stora och motsvarar inte återväxten. Bifångster av marina däggdjur, sjöfågel, oönskade fiskarter och ungfisk förekommer i stor utsträckning.

Fiskevårdsprogram och förvaltningsplaner är viktiga styrmedel samt fiskerilagstiftningen i kombination med ekonomiskt stöd till näringen. EU:s gemensamma fiskepolitik, liksom internationella överenskommelser, har också stor betydelse.

Etappmål som berör de areella näringarna

Effektiviserad energianvändning och minskade utsläpp m.m.

Användning av fordon och arbetsmaskiner förekommer inom alla areella näringar. För att nå etappmålen under Bara naturlig försurning, Frisk luft och Ingen övergödning krävs, i kombination med förbättrad reningsteknik, utveckling av hållbara och effektiva transportsystem inom näringarna. För båtar är det viktigt att utsläppen från båtmotorer både till vatten och luft minimeras. Näringarna bör generellt minska sin energianvändning genom effektiviseringar. Motorer är ofta en källa till buller. För att nå etappmålen om buller under Hav i balans samt levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö krävs anpassning av verksamheten inom fiske- respektive rennäringen. Hänsyn måste tas till skoterregleringsområden i fjällen och framtida hänsynsområden i skärgården. Teknikutveckling bör dessutom kunna ge betydande bullerminskningar vid källan. Även inom jord- och skogsbruket är ofta ljudnivåerna i närheten av arbetsmaskiner och fordon oacceptabelt höga, och på sikt bör även åtgärder vidtas inom dessa näringar för att minska bullret.

Minskad användning av gifter och bekämpningsmedel

Användningen av gifter måste minimeras inom alla areella näringar för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås. Det är viktigt att de nya reglerna om båtbottenfärger beaktas av fiskerinäringen. Bekämpningsmedelsanvändningen inom framför allt jordbruket, men också skogsbruket, måste begränsas. Inom jordbruket bör därvidlag utgångspunkten vara Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens handlingsprogram för minskade hälso- och miljörisker vid användning av bekämpningsmedel. Det är också väsentligt att åtgärder vidtas för att minska kadmiumhalterna i mark och jordbruksgrödor. De skyddsbestämmelser, bl.a. avseende användning av bekämpningsmedel, inom vattenskyddsområden som behövs för att nå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag påverkar jord- och skogsbruket.

Åtgärder mot övergödning

Det är främst jord- och skogsbruket som bidrar till övergödning. För att etappmålen under Ingen övergödning ska nås krävs betydande insatser, särskilt för de etappmål som anger att vattenburna utsläpp av kväve och ammoniakutsläpp till luft ska minska. Skogsbruket bör särskilt vid avverkningar vidta åtgärder för att minska läckaget av näringsämnen, bl.a. genom att ridåer m.m. lämnas mot vattendrag och sjöar. För jordbrukets del behövs anpassning av gödslingen och åtgärder som t.ex. fånggrödor, träda och våtmarker för att minska läckaget av kväve till vatten samt tekniska åtgärder för att begränsa ammoniakutsläppen. Anläggning av våtmarker och småvatten i odlingslandskapet är också en del av miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Inom fiskerinäringen är det väsentligt att vattenbruk bedrivs så att det inte bidrar till övergödningen.

Bevarad långsiktig produktionsförmåga

Att den långsiktiga produktionsförmågan bevaras är viktigt för alla areella näringar. Särskilda etappmål har formulerats för fisket under Hav i balans (etappmål 4 om bifångster och etappmål 5 om uttag av fisk som motsvarar återväxten) och Levande sjöar och vattendrag (etappmål 4 om utsättning av främmande arter och stammar). Rennäringen bör särskilt vidta åtgärder för att nå etappmål 1 (om skador på mark och vegetation) under Storslagen fjällmiljö. Jordbruket bör medverka i etappmålet (etappmål 5) om skydd av växtgenetiska resurser och inhemska husdjursraser under Ett rikt odlingslandskap. Alla areella näringar bör formulera egna sektorsmål för att bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Inom jordbruket behövs bl.a. mål för begränsning av markpackning.

Bevarat och vårdat natur- och kulturlandskap, samt bevarad biologisk mångfald

För att naturens och kulturlandskapets kvaliteter ska kunna bevaras, krävs stor hänsyn från de areella näringarna i den dagliga verksamheten samt skydd och skötsel. Jordbrukets medverkan krävs för att nå etappmålen om bevarad areal ängs- och hagmarker, skydd av småbiotoper, vård av kulturbärande landskapselement och bevarade äldre ekonomibyggnader (etappmål 1–4) under Ett rikt odlingslandskap. Jordbrukets medverkan krävs också för att nå målet om nyanläggning av våtmarker (etappmål 4) under Myllrande våtmarker. Skogsbrukets medverkan

krävs för att nå etappmålen om bevarad och förstärkt mängd död ved, areal äldre lövrik skog och gammal skog (etappmål 2) och skador på fornlämningar (etappmål 3) under Levande skogar. Skogsbruket behöver också vidta åtgärder för att etappmålet om skogsbilvägar (etappmål 3) under Myllrande våtmarker ska nås. Fiskenäringens medverkan, bl.a. genom särskilt hänsynsfullt fiske i vissa miljöer, krävs för ett bra skydd av marina miljöer (etappmål 1 under Hav i balans samt levande kust och skärgård). Rennäringen bör särskilt vidta åtgärder för att nå etappmål 1 (om skador på mark och vegetation) under Storslagen fjällmiljö. Rennäringen har också en viktig roll att fylla för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Alla areella näringars medverkan behövs för att nå de särskilda etappmålen om åtgärdsprogram för hotade arter (under målen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö).

Konsekvenser för de areella näringarna

Jordbruk

32,33,34

På företagsekonomisk nivå blir konsekvenserna olika för olika typer av jordbruksföretag. Skillnaden beror i hög grad på var i landet företagen ligger liksom på storleken och inriktningen.

Förslag till åtgärder för att reducera växtnäringslådraget omfattar bl.a. användning av fånggrödor, utebliven höstbearbetning, våtmarker m.m. Dessa åtgärder ryms inom miljö- och landsbygdsprogrammet där lantbrukarna ersätts för dessa. I vissa fall kan kostnader för anläggning av våtmarker överstiga den maximala ersättningen. Krav på att stallgödsel inte får spridas före höstsådd kan, framför allt för svinproducenter, innebära behov av ökad lagringskapacitet för stallgödsel vilket innebär ökade kostnader. Den årliga kostnaden för att minska kväveläckaget uppgår till ca 5–10 miljoner kronor.

För att begränsa ammoniakutsläppen anpassas hantering och spridning av flytgödsel och urin. Ammoniakåtgärderna rör i huvudsak Götalands slättbygder. Investeringsstöd kan utgå för en del av kostnaden för att förbättra lagring och spridning. Kostnadskrävande investeringar är bl.a. släpslangsspridare och tak på urinbehållare. Den årliga medel-

32 Jordbruksverkets rapporter.33 Företagsekonomiska förutsättningar för att uppnå långsiktiga miljömål inom jordbruket, Karl Ivar Kumm SLU samt Lars Törner, Odling i balans.34 Naturvårdsverkets rapport 4755.

kostnaden för att begränsa ammoniakutsläppen är 20 miljoner kronor. Den årliga kostnaden är lägre i början av perioden 2000–2010 och stiger mot slutet till ca 35 miljoner kronor.

Åtgärder för att minska fosforläckaget är t.ex. anläggning av skyddszoner, anpassad gödsling och utfodring samt översyn av djurtäthetsbestämmelser, särskilt för slaktsvin. Skärpta djurtäthetsbestämmelser kan leda till att kostnader uppstår för företagen.

De ekonomiska konsekvenserna för jordbruket av att inrätta vattenskyddsområden för att skydda yt- och grundvattentäkter kan innebära restriktioner, bl.a. vad gällera användning av bekämpningsmedel. Dock har vi under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet beräknat kostnader för ersättning till markägare för intrång i pågående markanvändning, vilket kommer jordbruket till del.

Det handlar för jordbrukets del dessutom om att sköta ängs- och hagmarker, landskapselement samt att anlägga och sköta våtmarker. I vissa områden kan det bli svårt att klara av att hålla betesdjur på betesmarker med höga natur- och kulturvärden. Trenden är att antalet jordbruksföretag med betesdjur minskar. För att klara etappmålet om bevarad areal ängs- och betesmarker kan det bli nödvändigt med utökat samarbete mellan aktiva djurhållare och markägare utan egen jordbruksverksamhet. I övrigt bör de förslagna etappmålen under Ett rikt odlingslandskap i huvudsak vara positiva för jordbruket. De flesta åtgärder förutsätts ersättas genom miljö- och landsbygdsprogrammet. I bygder med rik förekomst av områden med höga natur- och kulturvärden kan miljöersättningen bidra till ett fortsatt brukande.

Kraven på omställning berör i mindre grad ekologiska lantbruk, varför dessa kan beräknas få en relativ konkurrensfördel. En ökning av antalet ekologiska lantbruk skulle ha en positiv inverkan på flera mål, men främst målen Giftfri miljö och Ett rikt odlingslandskap.

Utbyte av arbetsmaskiner och fordon innebär ökade kostnader för jordbruket. Merkostnaden för en miljöanpassad maskin bedöms som medelvärde vara ca 25 000 kronor. Kostnaden beror på motorstorleken och är högre för maskiner med mindre motoreffekt.35

Det ligger i näringens eget intresse att vidta åtgärder för att en långsiktigt god produktionsförmåga ska bibehållas.

De gårdar som studerats inom ramen för projektet Odling i balans36klarar samtliga miljömål redan i dag. Det är dock förhållandevis stora gårdar. För mindre gårdar där lantbrukaren redan i dag lever på marginalen kan anpassningen till miljömålen få svåra ekonomiska konsekvenser. Regeringen bör se över de samlade styrmedlen för jord- och

35 Naturvårdsverket, rapport 6001.36 Företagsekonomiska förutsättningar för att uppnå långsiktiga miljömål inom jordbruket, Karl Ivar Kumm, SLU samt Lars Törner. Odling i balans.

skogsbruk för att förhindra oacceptabla effekter och ytterligare nedläggning framför allt för mindre företag. Detta i syfte att minimera målkonflikter och öka möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden och uppfylla övriga mål.

De närmaste tio åren kan jordbruket komma en god bit på väg mot hållbarhet. Ska generationsmålen nås räcker inte enbart satsningar på ny teknik och anpassade brukningsmetoder, man måste även beakta den strukturella utvecklingen. Jordbruket i skogs- och mellanbygderna måste finnas kvar i ungefär dagens omfattning för att målen för biologisk mångfald ska nås. Köttproduktionen baserad på betesdjur måste uppehållas. För att klara de långsiktiga målen om fosforkretslopp och minskat näringsläckage behöver en ändrad produktionsinriktning uppmuntras t.ex. i samband med ägarbyten av gårdar. Det gäller speciellt slättbygd med stark koncentration av endera växtodling eller djurhållning. Konsekvenserna på lång sikt för svenskt jordbruk är svårbedömda och i hög grad beroende av den framtida utformningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

Skogsbruk

37,38

Det bör vara ekonomiskt rimligt att åstadkomma de förändringar som etappmålen anger. Många av målen och åtgärderna är positiva för skogsbruket då de bidrar till att bevara marken och vattnets produktionsförmåga.

Åtgärder i skogsbruket innebär kostnader för näringen i form av produktionsbortfall. Det gäller i första hand frivilliga avsättningar av mark med höga natur- och kulturvärden samt ökad hänsyn i pågående skogsbruk (bl.a. ökad mängd död ved). Ett ökat hänsynstagande till våtmarker med höga natur- och kulturvärden vid anläggning av skogsbilvägar bedöms ge en merkostnad på 10 miljoner kronor/år. Behovet av skyddszoner kring sjöar och vattendrag till skydd för vattentäkter, och för att minska läckaget av näringsämnen till vattendragen och bevara natur- och kulturvärden, ställer krav på skogsbruket. Våra förslag medför ett produktionsbortfall på ca 200–700 miljoner kronor/år för skogsbruket, vilket motsvarar som medelvärde ca 2 procent av det årliga förädlingsvärdet. För mindre skogsfastigheter med stor andel områden med höga naturvärden kan konsekvenserna bli kännbara.

Utbyte av arbetsmaskiner och fordon innebär ökade kostnader för skogsbruket. Merkostnader för en miljöanpassad maskin bedöms som

37 Naturvårdsverkets rapport 4784.38 Skogsstyrelsens rapport.

medelvärde vara ca 25 000 kr.39 Kostnaden beror på motorstorleken och är högre för maskiner med mindre motoreffekt. Samtidigt pågår teknisk forskning och utveckling vars syfte är att göra maskinerna bränsle effektivare, exempelvis genom hydraulsystem som utnyttja r lägesenergin i samband med fällning av timmer.

Det bör vara ekonomiskt rimligt att åstadkomma de förändringar som etappmålen anger eftersom våra förslag motsvarar kostnader på ca 2 procent av det årliga förädlingsvärdet. Målen och åtgärderna är också positiva för skogsbruket då de indirekt kan bidra till högre priser på skogsråvara som är producerad på ett miljöanpassat sätt.

Rennäring

Konsekvenserna bör huvudsakligen vara positiva för rennäringen. Många av målen och åtgärderna syftar till att skydda och bevara marken och vattnets produktionsförmåga som en resurs för ett långsiktigt nyttjande. Att undanta ytterligare skogsmark från skogsproduktion och att skydda fler fjällområden mot exploatering bidrar till att bevara den nuvarande arealen renskötselområde. I vissa områden är renbetet, och därmed renskötseln, dessutom en förutsättning för att bevara områdenas natur- och kulturvärden.

På kort sikt kommer hårdare krav på terrängfordon att medföra kostnader för rennäringen. Hårdare buller- och avgaskrav ökar förmodligen inköpspriset på skotrar, terrängmotorcyklar och fyrhjulingar. Emellertid innebär kraven att arbetsmaskinerna får en bättre bränsle ekonomi, varför den ökade kostnaden betalar sig på några års sikt. Regionalt kan detta ha negativa effekter på mindre företags ekonomi. För att minska markskador kan det också vara nödvändigt att i vissa områden minska användningen av terrängfordon. Det bör samtidigt framhållas att en teknisk förbättring av fordonen vad gäller buller och utsläpp, liksom minskad användning, kan ha positiva effekter på arbetsmiljö och hälsa.

Fiske

Näringen är beroende av att den långsiktiga produktionen upprätthålls och har därmed allt att vinna på att miljökvalitetsmålen nås. Kortsiktigt innebär etappmålen dock åtaganden för näringen.

För att minimera bifångster krävs att man använder andra och bättre fångstredskap, vilket troligen medför ökade kostnader för inköp av redskap. Å andra sidan bör nya redskap leda till minskade skador på själva redskapen och till mindre förluster av fångsten.

Fisket kännetecknas av att de företagsekonomiska förutsättningar för vissa typer av fisk under låg tid blivit allt sämre, medan andra typer av fiskeföretag har god lönsamhet. Genom att begränsa överfisket kan de ekonomiska förutsättningarna för fler fiskeföretag förbättras. Dock krävs begränsningar av fisket innan de positiva långsiktiga effekterna har uppnåtts, vilket kan medföra ekonomiska problem för vissa typer av fiskeföretag. Vi gör bedömningen att kostnaderna för fiskesektorn som helhet uppgår till ca 10 miljoner kronor/år.

Begränsningar av överfisket för att upprätthålla dels fiskestånden dels det småskaliga kustfisket kan sannolikt inte klaras utan en reduktion av den havsbaserade fiskeflottan, vilket lokalt kan få konsekvenser för sysselsättningen.

Ansvar

Ansvarig myndighet för jordbruksfrågor är Jordbruksverket. På varje länsstyrelse finns dessutom en landsbygdsenhet med det regionala ansvaret för rådgivning och administration av miljöstöd till jordbruket. Kemikalieinspektionen har bl.a. ansvar för bekämpningsmedel. Jordbrukarna företräds av i första hand av Lantbrukarnas Riksförbund (LRF). Hushållningssällskapen arbetar regionalt med rådgivning och utveckling av produktionsmetoder inom jordbruket. De ideella organisationernas och kommunernas medverkan är också ytterst betydelsefull. Myndigheter med sektorsansvar för odlingslandskapet är Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna.

De myndigheter som har ansvar för skogs- och skogsbruksfrågor är Skogsvårdsorganisationen med Skogsstyrelsen och de regionala Skogsvårdsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Energimyndigheten och länsstyrelserna. Sektorsmyndighet för skogsbruket är Skogsstyrelsen och de regionala skogsvårdsstyrelserna. För att etappmålen och miljökvalitetsmålet ska nås är det nödvändigt att myndigheterna samarbetar för att lösa problem som kan uppstå t.ex. för att skydda skogsområden eller för att utnyttja skogsenergin. Skogsbruket företräds bl.a. av LRF – Skogsägarna och Skogsindustrierna. De ideella

organisationernas och kommunernas medverkan är också ytterst betydelsefull.

Den framtida ansvarsfördelningen för rennäringen utreds för närvarande av Rennäringspolitiska kommittén. I dag är Jordbruksverket den centrala myndighet som ansvarar för rennäringen. Regionala myndigheter som sametinget och länsstyrelserna i fjällänen (inkl. fjälldelegationen) fyller också en viktig uppgift. Regionala miljö- och hushållningsprogram skulle kunna utgöra en plattform för regional samordning och samordning mellan olika sektorer/intressen (se vidare kap. 23).

Central myndighet för fiskerinäringen är Fiskeriverket. Yrkesfisket företräds av flera organisationer, varav de viktigaste är Sveriges fiskares riksförbund och Fiskbranschens riksförbund. Fiskevattenägare och fiskevårdsområdesföreningar har stort ansvar för fisk- och kräftbestånden i insjöar och vattendrag.

24.2. Hushåll

Målbild

40,41

I det hållbara samhället bor hushållen i mycket energisnåla hus där huvuddelen av energin kommer från förnybar energiråvara. Smarta elektroniska system används för att reglera behovet av värme och kyla i syfte ett minimera energianvändningen. Husen är flexibelt byggda och kan varieras efter människors behov i skilda skeden. Husen har genomtänkta system för källsortering av restprodukter och för återföring av näringsämnen till jordbruket.

I tätorter dominerar kollektiva transporter. Korta resor sker i större utsträckning än tidigare med cykel eller till fots. Vid längre resor beställer man enkelt via Internet en transport från dörr till dörr. Transporten utförs sedan med den kombination av färdmedel som är effektivast när det gäller miljö och ekonomi. Bilarna är energisnåla och förnybara drivmedel har till stor del ersatt fossila bränslen.

Bilarna liksom nästan alla andra varor är miljödeklarerade som underlag för miljömedvetna val. I deklarationen ingår energiåtgång, utsläppsnivåer vid drift, innehåll av olika slags material och kemikalier samt återvinnbarhet. För de flesta livsmedel kan råvarornas ursprung spåras tillbaka till den enskilde producenten liksom hur varan har transporterats på vägen till kunden. Konsumenterna källsorterar och bidrar

40 Naturvårdsverket rapport 4542.41 Kretsloppsdelegationens rapport 1997:14.

till återvinning. En stor marknad finns för uppgraderade och begagnade varor.

Bättre utomhusluft, sundare bostäder, miljöanpassade kost- och levnadsvanor har totalt bidragit till en högre livskvalitet och förbättrad folkhälsa.

Hushållen i dag

Miljöpåverkan genom olika aktiviteter

Utvecklingen under de senaste decennierna har gått mot fler hushåll med färre medlemmar. Sedan 1950 har antalet hushåll ökat med ca 70 procent utan att folkmängden har ökat nämnvärt. De svenska hushållen är i dag små, ca 70 procent av hushållen består av en eller två personer. Denna utveckling har inneburit att hushållens miljöpåverkan har ökat över tiden. Ju fler hushåll desto fler uppsättningar av husgeråd, kylskåp, elektronik, möbler och textilier behövs. Boendeytan per person har t.ex. ökat med ca 60 procent från 1969 vilket innebär att det går åt mer energi till uppvärmning och hushållsel. Hushållens andel av totala svenska utsläpp av föroreningar framgår av figur 24.4.

Figur 24.4. Hushållens bidrag till svenska utsläpp av föroreningar.

Källa: Naturvårdsverket rapport 4542.

Hushållen använder energi för uppvärmning och varmvatten i bostäder, drifts- och hushållsel och transporter vilket påverkar miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Bara naturlig försurning. Utsläpp till luft av försurande kväveoxider bidrar även till Ingen övergödning. I diagrammet redovisas sådana utsläpp som kommer direkt från hushållens aktiviteter. Dessutom kan hushållen påverka indirekt genom att välja varor och tjänster som har tillverkats eller transporterats på ett mer miljöanpassat sätt.

Konsumtionen av varor påverkar miljökvalitetsmålen på olika sätt. Livsmedel bidrar till övergödningen när de spolas ut som restprodukter i hushållens avlopp. Livsmedel kräver dessutom mycket energi under sin livscykel. Många andra varor som innehåller metaller och organiska miljögifter orsakar utsläpp av föroreningar både när de används och när de blir till avfall och påverkar målen Giftfri miljö och Skyddande ozonskikt. Avfall ger upphov till deponier som kan läcka föroreningar och i sig innebär intrång i naturmiljöer. Genom återanvändning och källsortering för återvinning kan hushållen minska mängden deponerat avfall.

Hushållen utnyttjar i regel naturen, som är tillgänglig genom alle mansrätten, utan att naturen störs eller förstörs. En förändrad livsstil när det gäller att nyttja naturen för rekreation har inneburit att nya problem har uppstått. Många vill uppleva så mycket som möjligt så snabbt som möjligt vilket har lett till ökad användning av fordon i stilla naturmiljöer. Särskilt störande är buller från motorbåtar, flyg och skotrar och andra terrängfordon. I vissa välbesökta områden nära tätorterna, i fjällen och skärgårdarna kan slitaget på naturen bli stort. Hushållen påverkar därmed många av naturtypsmålen genom sitt agerande under fritiden.

Så här fördelas hushållens utgifter i dag på olika kostnadsposter i miljarder räknat. Boende är den största posten, därefter kommer livsmedel och transporter.

Livsmedel och alkoholfria drycker 116 Bostad 232 Transporter 100 Kläder 35 Skor 7 Möbler och husgeråd 17 Alkohol 13 Tobak 10 Lotterier och andra spel 31

Trenden i dagens utveckling

De områden som svenska hushåll lyckats bäst med att miljöanpassa är hantering av avfall och inköp av miljömärkta varor. Därmed kan man

säga att hushållen är på god väg med att bidra till Kretsloppsstrategin, avgiftning och minskad användning av material och energi i materialflödena.

Svårare har det varit att bidra till Effektiviseringsstrategin. Ett ökat resande har ofta ätit upp de utsläppsminskningar som nåtts med ny fordonsteknik. Energieffektiviseringen av bostäder går trögt därför att det saknas ekonomiska incitament. Sjunkande elpriser har inte uppmuntrat till effektivare användning av el. Möjligheterna att välja livsmedel och maträtter med hänsyn till energianvändningen i livscykeln är föga uppmärksammat och tillämpas av få hushåll. När det gäller Hushållningsstrategin och naturtypsmålen är det främst buller och slitage i välbesökta naturområden som blivit ett ökande problem.

Svenska hushåll har jämfört med hushållen i många andra länder hög miljömedvetenhet och ett miljöanpassat beteende. Trots detta behövs fortsatt stora förändringar i sättet att leva och konsumera om samhället ska bli hållbart inom en generation.

Miljökvalitetsmål och förändringsbehov fram till 2010 för hushållen

De mål som hushållen ska bidra till är alla de som redovisades i avsnittet med rubriken Miljöpåverkan genom olika aktiviteter. Konsumentverket har gjort en analys av vilka de ekonomiska konsekvenserna blir för hushåll, som vidtar ett stort antal förändringar till 2010 i syfte att etappmålen ska nås. Här följer en redovisning av vilka åtgärder som hushållen förväntas vidta och som ligger till grund för Konsumentverkets analyser.42

Effektiviseringsstrategin

Hushållen kan bidra till effektiviseringsstrategin främst genom förändringar som rör boendet, transporterna och livsmedelskonsumtionen.

Åtgärder som rör bostäder är inriktade mot att minska energianvändningen samt att ersätta eller komplettera befintliga uppvärmningssystem med mer miljöanpassade. Vidare eftersträvas en övergång från ändliga till förnybara energikällor.

  • Flerfamiljshus förses med individuell mätning av värme och varmvatten.

42 Konsumentverket, Miljöanpassning och ekonomiska konsekvenser för olika typhushåll.

  • Byggreglerna för nyproducerade hus skärps avseende energianvändning.
  • Bostäder energieffektiviseras genom åtgärder för att minska energiförluster i fönster samt tilläggsisolering av fasader och vindsutrymmen.
  • Befintliga uppvärmningssystem som direktverkande el, oljepannor och gamla vedpannor ersätts eller kompletteras med t.ex., värmepump, fjärrvärme, pelletseldning eller ackumulatortank.
  • Radonsanering genomförs av enskilda brunnar och småhus.
  • Sänkt inomhustemperatur, hushållning med varmvatten samt energieffektiv utrustning som kyl, frys, tvättmaskin, solceller och solpaneler är ytterligare åtgärder som är möjliga för hushållen. De har inte tagits med i kalkylerna men tas upp i den slutliga bedömningen.

Åtgärder som rör hushållens transporter inriktas mot en energieffektivare körstil och viss övergång från bil till kollektiva trafiklösningar.

  • Eco Driving tillämpas vilket minskar bränsleförbrukningen .
  • Underhållet på bilen i form av god service och skötsel m.m. anpassas så att bränsleförbrukningen minskar.
  • Lägre hastigheter eftersträvas för att minska bränsleförbrukningen.
  • Ökad handel via Internet samt arbete per distans för att minska transportbehovet. För- och nackdelar med IT utvecklas i bilaga VI.

Livsmedelskonsumtionen förändras så att förbättringar för både hälsa och miljö kan uppnås. Att äta för en bättre miljö och att samtidigt få ett bättre näringsinnehåll jämfört med dagens kost innebär en förskjutning mot mer spannmål, frukt och grönsaker. En del animaliska livsmedel minskas något liksom utrymmesmaten. Med utrymmesmat menas mat som inte behövs ur näringssynpunkt som läsk, godis, chips, grädde, dessertost och kaffebröd.

  • Andelen vegetabilier ökar och baljväxter ersätter en del av köttkonsumtionen.
  • Kött från betes- och grovfoderdjur som gynnar biologisk mångfald och kulturlandskapet väljs i första hand.
  • KRAV- märkta produkter väljs om sådana alternativ finns.
  • Närproducerade varor väljs företrädesvis. Det innebär på sikt en högre inhemsk konsumtion än i dag.
  • Frilandsodlat väljs före växthusodlat och livsmedelsvalet anpassas till säsongen.

Kretsloppsstrategin

Här förutsätts hushållen även fortsättningsvis ta hand om hushållsavfallet genom att källsortera och bidra till återvinning samt att återanvända t.ex. genom att köpa varor i andra hand. I dag finns producentansvar för papper, förpackningar, däck, batterier och bilar. I framtiden kan det bli fler varor som ska återlämnas. För elektriska och elektroniska produkter gäller producentansvar från 1 juli 2001. Det organiska avfallet tas om hand i den egna komposten eller sorteras ut för återvinning av fosfor.

Miljömärkning ökar i omfattning och konsumenterna förväntas allt mer efterfråga vilken energi- och materialanvändning varor och tjänster står för samt innehållet av kemiska ämnen.

Konsumtion av tjänster ökar och konsumtionen av varor minskar. På så sätt minskar materialflödena men den erhållna nyttan bibehålls eller kan till och med öka.

Hushåll som bor i småhus förbättrar sin avloppsrening med infiltrationsanläggningar, slamavskiljare eller separerande toaletter. Hushåll anslutna till kommunalt avlopp kan få högre avgifter genom att reningsverken byggs ut med ytterligare ett steg för att ta hand om förorenat slam.

Konsekvenser för hushållen av att nå målen till 2010

Konsumentverket43 har gjort en analys av vilka ekonomiska konsekvenser som uppstår för hushållen när de förändringar som beskrivs i avsnittet Miljöpåverkan genom olika aktiviteter ska genomföras. Kostnader för åtgärder av sjuka hus ingår inte i Konsumentverkets kalkyler.

43 Konsumentverket, Miljöanpassning och ekonomiska konsekvenser för olika typhushåll.

Fem typer av hushåll har studerats.

  • Ensamstående utan barn
  • Ensamstående med barn
  • Sambo utan barn
  • Sambo med barn
  • Ensamstående pensionär

I den analys som har gjorts för hushållen har indata i form av genomsnittsvärden för löner, barnomsorgsavgift, priser på olika varor m.m. använts. De är baserade på underlag från tio olika kommuner från Kiruna i norr till Ystad i söder. Den totala kostnaden för hushållen med de åtgärder som är beräknade i Konsumentverkets rapport uppskattas till ca 150 miljoner kronor/år. Om sanering av sjuka hus inkluderas blir den totala kostnaden 2 200 miljoner kronor/år.

Åtgärder för att nå etappmålen ger både kostnader och besparingar för hushållen

En generell slutsats är att om hushållen genomför alla de angivna förändringarna samtidigt så påverkas resultatet i deras hushållsbudget endast marginellt. Orsaken är att vissa av förslagen leder till ökade kostnader och andra förslag till besparingar. Besparingar som inte ingår i kalkylerna men som kan minska kostnaderna ytterligare för bostaden är hushållning med el, varmvatten och värme genom sänkt inomhustemperatur. I praktiken är det sannolikt så att ett urval av förslagen till förändringar är aktuella för ett hushåll.

Om enbart råden för att uppnå en mindre miljöbelastande bilkörning följs, så ökar det typhushållens ekonomiska marginaler jämfört med i dag.

De förslag som analyserats vad gäller livsmedel, i stora drag mindre energikrävande livsmedel, påverkar inte hushållens kostnader om man ser endast till baskonsumtionen och med dagens produktion och kostnader. En förskjutning från animalier till mer vegetabilier minskar kostnaderna och ger utrymme för t.ex. inköp av ekologiskt odlade produkter. Om hushållen dessutom minskar konsumtionen av utrymmesmat dvs. sådana livsmedel som inte behövs ur näringssynpunkt minskar kostnaderna för hushållens livsmedelsinköp. En omläggning av matvanorna enligt förslaget uppfyller de svenska näringsrekommendationerna vilket har betydelse för det allmänna hälsotillståndet. De föreslagna förändringarna är positiva med hänsyn till hjärtkärlsjukdomar, högt blodtryck, övervikt och vissa cancerformer.

Om de energibesparande åtgärderna samt övriga åtgärder på fastigheter genomförs så minskar hushållens marginaler något. Det är kostsamt att isolera fasader samt att byta värmepanna till något alternativ som använder mindre miljöbelastande energikällor. Intäkten av investeringen blir liten om man utgår från dagens energipriser. Det som skiljer kommunerna mest åt är boendekostnaden, där storstadskommuner har den högsta kostnaden.

Konsumentverket har dessutom gjort känslighetsanalyser på vad en koldioxidskatt på 82 öre och en slopad moms på kollektivtrafik betyder. Genom ett anpassat körsätt med bil kan hushållen kompensera en ökad koldioxidskatt så att kostnaderna inte ökar totalt sett. En sänkt moms på kollektivtrafik får motsvarande effekt för den som åker kollektivt. Störst effekt får koldioxidskatten på boendekostnaderna.

Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjänster med låg energianvändning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt. Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Hushållen har en begränsad budget och dessa investeringar i miljö- eller energiförbättrat beteende kan innebära att hushållen och företagen avstår från att investera i eller konsumera något annat. Detta är inte är möjlig att värdera samhällsekonomiskt då alternativen i princip är oändligt många.

Andra rapporter som Bopraktikan44 visar att en familj på fyra personer kan spara mellan 10 000–25 000 kronor/år genom smarta och miljöanpassade val.

Åtgärder för att nå etappmålen svårast för små hushåll

De åtgärder som har analyserats ger olika effekter beroende bl.a. på hushållets sammansättning, var i landet man bor, om man har bil samt bor i villa eller lägenhet.

Det finns ca 1 754 000 hushåll som räknas till kategorin ensamstående utan barn. Bland dem finns hushåll som redan i dag har små ekonomiska marginaler att klara de mest nödvändiga kostnaderna. 11 procent bor i egna hem och 44 procent har bil. De ökade boendekostnaderna vägs inte riktigt upp av de besparingar som kan ske genom anpassade körsätt och ändrad livsmedelskonsumtion. Många av hushållen i denna grupp uppbär dock bostadsbidrag vilket bör kunna kompensera en eventuell hyreshöjning. För de ensamstående utan barn som bor i villa blir det ännu svårare att klara boendeåtgärderna än för

dem som bor i lägenhet eftersom det handlar om större investeringar. Det innebär sannolikt att investeringarna i boendeåtgärder uteblir.

261 000 hushåll består av ensamstående med barn, 24 procent bor i egna hem och 53 procent har bil. Denna hushållstyp påverkas inte nämnvärt av de föreslagna åtgärderna om dagens energipris bibehålls. Skulle en koldioxidskatt införas får dessa hushåll ett något sämre resultat än i dag.

Det är dock tveksamt om ensamstående med barn som bor i egna hem väljer att genomföra de föreslagna boendeåtgärderna som t.ex. åtgärder av enskilda avlopp eller radonsanering före annan konsumtion.

774 000 hushåll består av sambo utan barn. Det är den kategori av hushåll som i genomsnitt har det bäst ställt. 55 procent bor i egna hem och 88 procent har bil. Även denna hushållstyp påverkas marginellt om alla åtgärder genomförs samtidigt. Om paret bor i småhus och planerar att bo kvar under en längre tid kan denna hushållstyp antas satsa på boendeåtgärder. Av de typhushåll som har analyserats och som bor i flerbostadshus är sambo utan barn den grupp som kan förväntas klara en hyreshöjning bäst.

Det finns 841 000 hushåll som ingår i kategorin sambo med barn. 61 procent bor i egna hem och 89 procent har bil. Denna hushållstyp har små ekonomiska marginaler på samma sätt som gruppen ensamstående utan barn och är tveksamma inför att ta på sig större kostnader även om det i slutändan blir en besparing. De åtgärder som troligtvis inte genomförs är större investeringar för att miljöanpassa det egna hemmet.

Det finns 685 000 ensamma ålderpensionärer. 18 procent bor i egna hem och 21 procent har bil. 403 000 hushåll består av ålderpensionärer som är sammanboende. Av dessa bor 47 procent i egna hem och 78 procent har bil. Ensamstående pensionärer har svårt att ta på sig extra kostnader, även om slutresultatet skulle innebära besparingar. I denna grupp ingår t.ex. kvinnliga ålderpensionärer som inte har ATP-poäng, utan de behöver extra stöd för att klara en skälig levnadsnivå. Incitamentet för att åtgärda det egna hemmet kan vara lågt eftersom man inte vet hur länge man får glädje av investeringen. För dem som bor i lägenhet slår en hyreshöjning hårt om inte bostadstillägget kompenserar höjningen. De som har bil kan göra vissa besparingar genom de åtgärder som har föreslagits. Ändringar av livsmedelskonsumtionen ger små effekter eftersom många redan har ett konsumtionsmönster som ligger i linje med det som är miljöanpassat.

Slutsatsen blir att de små hushållen, ensamstående utan barn och ensamma ålderspensionärer, är de typhushåll som ofta har de sämsta ekonomiska förutsättningarna för att genomföra alla åtgärder som beskrevs inledningsvis. Det är framför allt åtgärder som rör det egna boendet som blir svåra att genomföra fullt ut för dessa hushåll. De flesta

av insatserna för dem som bor i egna hem kräver större investeringar. Exempel på sådana investeringar är åtgärder för att minska radonhalten i bostäder, sanering av ”sjuka hus” och åtgärder av enskilda avlopp. Incitament i form av ekonomiska styrmedel som stöd till miljöförbättringar kan behövas om miljömålen ska nås. Sett ur perspektivet att hushållen konsumerar tobak, alkohol och spel för ca 50 miljarder årligen kan också konstateras att det finns möjlighet för hushållen att omprioritera mellan kostnadsposterna till förmån för miljöinvesteringar.

Ansvar

Konsumentverket informerar konsumenter om varor och tjänster, Naturvårdsverket om avlopp, avfall och vedeldning, Kemikalieinspektionen om kemiska ämnens egenskaper och förekomst i varor, Livsmedelsverket om livsmedel inklusive dricksvatten, Boverket om boende och byggande, Energimyndigheten om energieffektiviseringar av byggnader samt Vägverket om miljöanpassade transporter. Vidare har kommunerna ett övergripande ansvar att informera och fungera som motor för hushållens miljöanpassning exempelvis genom det lokala Agenda 21-arbetet.

24.3. Offentliga sektorn

Syftet med detta kapitel är att beskriva den offentliga sektorn vid ekologiskt hållbart utveckling samt konsekvenserna av att offentliga sektorn anpassar sig till etappmålen.45

Målbild

Den offentliga sektorn kan både som producent och konsument bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Som producent handlar åtgärderna i de flesta fall om att på ett mer miljöanpassat sätt utföra tjänster t.ex. beträffande värme, kollektivtrafik, undervisning, vård och fastighetsförvaltning. Sektorn har som konsument stor genomslagskraft och kan påverka utbudet på varor, tjänster och entreprenader genom att stärka miljökraven vid offentlig upphandling.

45 Uppgifterna i kap. 24.9 är i flera fall hämtade ur EKU-delegationens broschyr Ställ miljökrav! samt från www.hallbarasverige.gov.se och www.sverigedirekt.riksdagen.se

Vid hållbar utveckling väljer den offentliga sektorn miljövänliga varor, överväger alltid miljökrav vid utformning av anbudsförfarande, anger miljökrav i urvalskriterierna samt utformar kravspecifikationer med miljöhänsyn. Verktygen för detta är utformade, har fått genomslag samt används rutinmässigt. Inom den egna organisationen finns en miljömedvetenhet när det gäller transporter, val av livsmedel, avfallshantering, energianvändning, återvinning av varor mm.

Sektorn i dag

Den offentliga sektorn omfattar riksdag, regering, landsting och kommuner. Det finns i dag mer än 400 nämnder, verk, myndigheter och statliga bolag som lyder under regeringen och är sorterade under departementen. Landstingens och kommunernas uppgifter regleras bl.a. i kommunallagen. Landstingen utgör den folkvalda regionala nivån i landet och sköter regionens gemensamma uppgifter, vilka är alltför kostsamma för en enskild kommun att sköta. Huvuduppgiften är att svara för all hälso- och sjukvård liksom för planeringen av tandvården. Landstingen svarar tillsammans med kommunerna för länens kollektivtrafik, driver viss utbildningsverksamhet, arbetar med regional tillväxt och ger bl.a. stöd till näringslivet. Kommunerna ansvarar för lokala frågor i medborgarnas närmiljö, t.ex. grund- och gymnasieskola, barnomsorg, äldreomsorg, vägar, VA-frågor, energi mm.

Under det fjärde kvartalet 1999 var antalet anställda inom den offentliga sektorn ca 1,4 miljoner. Sammanlagt var antalet anställda i landet 3 814 300. Därav var 6,4 procent sysselsatta inom statlig sektor, 22,9 procent inom kommunal, 0,6 procent inom landstinget och inom kyrklig sektor 0,6 procent.

Den offentliga sektorn kan som konsument utgöra en stark påverkanskraft för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Ett instrument som kan användas för att påskynda utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle är att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Det innebär att upphandlaren vid sidan om funktions- och kvalitetskraven också ställer miljökrav på varan, tjänsten eller entreprenaden.

Med offentlig upphandling menas anskaffning av varor, tjänster och byggentreprenader som genomförs av statliga myndigheter, landsting, kommuner och kyrkliga kommuner m.fl. Många bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse räknas in i gruppen. En förutsättning är dock att behovet inte har industriell eller kommersiell karaktär.

Staten är tillsammans med kommuner och landsting stora upphandlare. Den totala offentliga upphandlingen i Sverige uppgår till ca 300 miljarder kronor per år, varav ca 100 miljarder är varor och

200 miljarder tjänster och entreprenader. Detta innebär att offentliga organisationer har stora möjligheter att påverka leverantörerna att ta fram bättre varor och tjänster ur miljösynpunkt. Genom att ställa krav i samband med köpet i dag, kan miljön påverkas i ett längre perspektiv.

Trenden i dagens utveckling

Verksamheten inom den offentliga sektorn har alltmer miljöanpassats. På många arbetsplatser finns t.ex. miljöledningssystem/miljöprogram. Det finns många goda exempel där arbetet med ekologiskt hållbara upphandlingar är långt drivet inom den offentliga sektorn. I t.ex. Lantmäteriets styrdokument Vi Väljer Väg fastslås att miljöhänsyn igår som en naturlig del i deras verksamhet och att de bedriver ett aktivt miljöarbete. Göteborgs Stad har utvecklat en modell som inte bara omfattar kravspecifikationen i själva upphandlingen, utan också ett samarbete med brukare och leverantörer under avtalsperioden för att utveckla produkter eller lösningar som öppnar nya vägar till en förbättrad miljö. Kommunförbundet Västernorrland och Landstingsförbundets Upphandlingsgrupp är andra som har tagit fram material för en policy för miljöanpassad upphandling.

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKU-delegationen M 1998:01) ska arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för en ekologiskt hållbar utveckling. De arbetar med att fram ett nytt verktyg för miljöanpassad upphandling i samarbete med kommun, landsting och stat. Det är datorbaserat och kommer att finnas tillgängligt på Internet. Verktyget planeras vara färdigt att tas i bruk 2001. Det ska utifrån ett helhetsperspektiv främja utvecklingen av ett ekologiskt hållbart samhälle och skall utifrån gällande lagstiftning ge konkret vägledning för hur miljökrav, kvalitets- och hälsokrav och andra krav på ekologiskt hållbarhet bör ställas inom alla sektorer. Verktyget ska ägas av stat, kommuner och landsting gemensamt.

Det råder i dag osäkerhet kring några typer av miljökrav. EGkommissionen håller på att arbeta fram ett tolkningsdokument med vissa riktlinjer för miljöanpassad upphandling. Det gäller t.ex. i vilken grad det går att ställa krav vid upphandlingen på miljömärkning, miljöledningssystem, tillverkningsprocesser och transporter. Att t.ex. i upphandlingsförfarandet ställa krav på att varan ska vara närproducerad strider mot EU:s tanke om fri rörlighet för varor och tjänster. Däremot kan andra skäl väga tungt för krav på att upphandla lokalt, t.ex. kvalitetskrav på att varan ska vara färsk och ha kort leveranstid.

De nordiska miljöministrarna har uppmanat EG-kommissionen att underlätta för den offentliga sektorn att ställa miljökrav bl.a. genom att

  • EU:s miljöledningssystem EMAS och motsvarande miljöledningssystem kan användas som ett mått på anbudsgivarens tekniska förmåga.
  • Kriterier för EU:s miljömärkningssystem EU-blomman eller för officiella nationella eller regionala miljömärken tillåts användas som bedömningsgrund vid utvärdering av anbud.
  • Miljönytta av en tjänst eller vara tillåts beaktas vid anbudsutvärderingen oavsett om den tillfaller annan än den upphandlande enheten om detta motiveras av internationella avtal på området, t.ex. klimatkonventionen.

Miljökvalitetsmål och förändringsbehov till 2010

Den offentliga sektorn kan direkt och indirekt bidra till samtliga miljökvalitetsmål. I de allra flesta fall är den offentliga sektorn ansvarig för att målen genomförs samt står som utförare av åtgärder knutna till preciseringar och delmål. Sektorn kan också bidra till effektiviserings-, kretslopps-, och hushållningsstrategierna genom såväl inre (egen förbrukning inom sektorn) som yttre miljöarbete. Det yttre miljöarbetet handlar om att bedriva ett upphandlingsförfarande där miljökrav alltid övervägs vid utformning av anbud, alternativt övriga inköp. Genom att miljöledningssystem som kopplas till miljökvalitetsmålen införs kan rutiner skapas för att ta hänsyn till målen i handläggningen. Miljöhänsyn kan bl.a. efterfrågas genom att krav ställs på varans kvalitet. Dessutom bör den offentliga sektorn integrera miljöhänsyn i alla beslut i myndighetsutövningen. Här beskrivs några viktiga förändringar den offentliga sektorn kan genomföra för att miljökvalitetsmålen ska nås.

Effektiviseringsstrategin

I den inre organisationen miljöanpassas tjänsteresor och transporter.

Lokaler för eget bruk miljöanpassas vad gäller energianvändning och uppvärmningssystem. Elektronisk handel via Internet ökar liksom arbete per distans för att minska transportbehovet.

I det yttre miljöarbetet kan enligt EKU-delegationen miljökrav ställas vid upphandling av ett flertal tjänster:

  • Lokalvård
  • Transporttjänster
  • Hotell- och konferensanläggningar
  • Entreprenader

Kretsloppsstrategin

Åtgärder inom organisationen kan handla om en ökad andel ekologiskt producerat och säsongsanpassat utbud av livsmedel inom sektorns egna verksamheter. Inköp görs endast av miljömärkt inredning och utrustning. Källsortering och avfallshantering där organiskt avfall för återvinning sorteras ut tillämpas.

I upphandling kan miljökrav exempelvis ställas på:

  • Ingående ämnen i varan
  • Förpackning
  • Återanvändning/återvinning
  • Varan ska vara energi-, vatten och kemikaliesnål
  • Fordon
  • Drivmedel
  • Allrengöringsmedel
  • Persondatorer
  • Att varan är ekologiskt odlad
  • Att varan kommer från ett miljöanpassat skogsbruk

Hushållningsstrategin

Genom att använda mer förnybara resurser och återanvändning bidrar den offentliga sektorn till minskade resursuttag av energi och material, vilket i sin tur ger positiva effekter på naturtypsmålen.

Konsekvenser för den offentliga sektorn att nå etappmålen 2010

I ett första skede kan det bli dyrare för den offentliga sektorn att genomföra åtgärder för ett ekologiskt hållbart samhälle, då nya investeringar medför extra kostnader. I förlängningen går det ofta att bedriva en miljöanpassad verksamhet till samma kostnad som på ett konventionellt sätt. Ofta kan kostnaderna minska även på kort sikt. Samtidigt kan den offentliga sektorn tjäna som ett gott föredöme genom att ge signaler till producenter och leverantörer.

Det finns inga heltäckande ekonomiska analyser vad gäller den offentliga sektorns miljöanpassning, men det finns exempel från olika områden.

Livsmedel

Det är möjligt att genomföra ekologiskt hållbar upphandling av matvaror, utan att det medför extra kostnader. Det krävs förändringar i planeringen, t.ex. att säsongsanpassa matsedeln, minska på de animaliska produkterna och basera mathållningen mer på baljväxter och annan vegetabilisk föda. Denna förskjutning i kosthållningen minskar kostnaderna och ger utrymme för t.ex. ekologiskt odlade produkter. Även tekniska energieffektiviserande åtgärder kan leda till minskade kostnader.

Ett exempel är en skolmatsbespisning, som har infört ekologisk anpassning av matvaror. För att lättare komma igång med arbetet blandade skolmatsbespisningen till en början konventionellt och ekologiskt odlade produkter, för att senare mer och mer övergå till de ekologiska. Genom att säsongsanpassa matsedeln, byta ut vissa livsmedel och genomföra andra justeringar, exempelvis förbättrade ugnar, har det visat sig att skolkökets kostnader inte ökat.

Transport

Genom att ställa miljökrav kan t.ex. en kommun vid upphandling av lokala och regionala bussbolag, av skolskjutsar, färdtjänst och andra samhällsbetalda resor påverka sin miljö och ekonomi. Kommunen kan tillsammans med företag bedriva utvecklingsarbete för att ta fram miljöanpassade transportlösningar. Med t.ex. samdistribution, returlaster och smart logistik kan det lokala transportarbetet minska. Kommunen kan också i upphandling miljöanpassa fordonsparken och arbetsmaskiner. Vid en miljömedveten upphandling av nya fordon kan energieffektivitet och bränsleval gynnas. Valet av bilmodell har en avgörande betydelse för ekonomin. Genom att välja miljöanpassade och bränslesnåla alternativ kan man sänka sina fordonskostnader radikalt. Exempelvis kan det för många bilmodeller skilja 20–40 procent i drivmedelsförbrukning mellan olika modeller av samma fabrikat. Vid en årlig körsträcka på t.ex. 3–500 mil gör det en höjd bränslekostnad på 6– 12 000 kronor.46

En kommun upptäckte i samband med skolskjutsplanering flera logistiska effektiviseringsmöjligheter. Genom att involvera skolledningen i planeringen av skolskjutsar kunde man minska antalet inhyrda taxibilar och istället samordna skolskjutsarna med ordinarie länstrafik.

46 Exemplen är hämtade ur rapporten ”Miljöanpassad effektiv lokal transport. MILEN-Transport.” utarbetad av Energimyndigheten, Vägverket och Naturvårdsverket.

Skolledarna fick ett ökat ansvar att i samråd med väghållaren och upphandlare planlägga skolskjutsarna i syfte att effektivisera resandet och därmed minska kommunens samlade transportkostnader. Som ett resultat av förändringarna har skolskjutskostnaderna kunnat sänkas och utsläppen av koldioxid och andra miljöfarliga ämnen har minskat.45

I en annan kommun har ett projekt drivits under några år, där grundidén är att samordna de samhällsbetalda resorna så att resenärerna får ett bättre trafikutbud totalt sett. Målet var att antalet bussturer och den geografiska täckningen skulle öka, utan att kostnaderna för samhället också ökade. Linjetrafik, skolskjuts och en viss del av färdtjänstresandet samordnades till en enda trafiklösning. Trafikutbudet förbättrades genom fler turer, fler linjer och bättre övergångsmöjligheter till regional trafik. Man uppskattar att antalet privatresor i personbilstrafik har minskat med ca 200 000 km, vilket skulle innebära att satsningen har minskat koldioxidutsläppen med ca 53 ton/år.45

1994 fick Konsumentverket i uppdrag att inventera och söka samordningslösningar på lanthandelns distributionsproblem. Sveriges Livsmedelshandlareförbund anlitades som konsult för att genomföra praktiska försök med leveranssamordning av dagligvaror i Västerbottens inland. Arbetet med att organisera och sammanjämka de medverkande leverantörernas distributionslinjer, varuvolymer och krav på leveransfrekvens var tidskrävande och samdistributionen medförde stora förändringar av både trafiken och leverantörernas produktionsoch leveransdagar. Vid mätning 1998 visade det sig att samdistributionen medfört en dryg halvering av de rena transportkostnaderna.47

Lokaler

Det går att spara el genom att använda sig av den energieffektiva teknik för belysning, vitvaror, uppvärmning, ventilation mm i lokaler som finns i dag. Även energieffektiv kontorsutrustning finns nu på marknaden. Möjligheten att påverka energiförbrukningen är störst vid nyinvesteringar och även om investeringskostnaden är hög kan man genom t.ex. livscykelanalyser för varan räkna ut den ekonomiska vinsten på lång sikt.

Flera exempel finns från arbetet inom NUTEK/Energimyndigheten med teknikupphandling av ny energiteknik. Högfrekvensdon för lysrör är ett exempel där många fastighetsägare kunnat spara en stor del av belysningselen samtidigt som ett mer högfrekvent lysrör ger mindre irritation.

47 Exemplet är hämtat från Miljömålskommitténs seminarium ”Miljöanpassade materialflöden och win-wineffekt – går det att kombinera?”

Ansvar

EKU-delegationen har i uppdrag att under en period arbeta med frågor om hur den offentliga upphandlingen kan miljöanpassas. Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU) är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. NOU bör få ett utvidgat myndighetsansvar för att offentlig upphandling ska bedrivas med miljöhänsyn.

25. Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser

Vår bedömning:

Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader. Det tar sig inte bara uttryck i form av produktionsförluster och materialförstöring utan också i form av förstörd hälsa, förluster av kulturarv och biologisk mångfald. Vi har låtit uppskatta kostnaderna för dagens miljöförstöring. Dessa kostnader är osäkra men vi bedömer att de ligger på en storleksordning långt över 20 miljarder kronor om året. Denna summa är ett minimivärde. Hur stora de verkliga kostnaderna är kan inte fastställas med befintliga metoder och tillgängliga data. Bland annat saknas kostnadsuppskattningar för miljögifternas påverkan på hälsa och biologisk mångfald. I summan har inga välfärdseffekter inräknats. Dessa bedöms kunna vara två till tre gånger så höga. Vi anser därför att det vore mycket oklokt att skjuta upp åtgärderna.

Det kommer att krävas insatser från stat, kommun, hushåll och näringsliv för att uppnå miljökvalitetsmålen. För näringslivets del handlar det om att dels ställa om till en produktion av energieffektiva kretsloppsanpassade varor och tjänster dels se över den interna användningen av energi, transporter och kemikalier. Detta medför sannolikt större uppoffringar och påfrestningar i de små och medelstora företagen än i de större företagen. Då vi inte lägger några förslag på nya långtgående miljökrav, utan lämnar stor frihet åt aktörerna att anpassa sig på lämpligt sätt, torde omfattande negativa effekter på konkurrenskraften kunna uteslutas. De konkurrensfördelar som kan uppstå genom omställningsarbetet bör dock inte förringas. För hushållen handlar det om att anpassa såväl transporter och boende som att välja produkter som är bättre från miljösynpunkt. Kommunerna får ökade kostnader för samhällsplanering, hantering av vatten och avlopp. De kvantifierbara kostnaderna för samhällssektorernas anpassning, inklusive kommunerna, bedöms vara i storleksordningen 7 miljarder kronor årligen under perioden 2001– 2010. Om ”gamla synder” som sjuka hus och sanering av förorenade

områden räknas bort blir den återstående årliga kostnaden i storleksordningen 1,6 miljarder kronor.

Om åtgärder vidtas i tillräcklig omfattning för att nå målen uppstår som en konsekvens statliga utgifterna om ca 3,4 miljarder kronor i direkta åtgärdskostnader år 2001 och 2002. Detta faller i huvudsak inom beräknade budgetramar.

Från år 2003 till 2010 beräknas konsekvenserna för statliga utgifter på motsvarande sätt till ca 4,5 miljarder kronor i direkta åtgärdskostnader, genom att kostnaderna för sanering av förorenad mark stiger.

Skälen för vår bedömning:

Den övergripande syftet med Miljömålskommitténs arbete är att ta fram delmål och åtgärdsstrategier som gör det möjligt att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Således ligger generationsmålet fast, vilket ger uttryck för att det ligger ett stort samhällsekonomiskt värde i att uppnå miljömålen. Vi har därför koncentrerat vårt arbete på att så långt möjligt kvantifiera kostnader för sektorernas anpassning och de offentliga utgifter som uppstår.

Detta kapitel sammanfattar de ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag i kap. 4–18. För att erhålla en referenspunkt till de redovisade kostnaderna, inleds kapitlet med en diskussion om kostnaderna för dagens miljöproblem. Därefter ges en sammanfattning av effekter för näringsliv, individer/konsumenter och offentlig verksamhet samt sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet som sektorsövergripande slutsatser av kap. 24. Vidare diskuteras mycket kort konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt den personliga integriteten. Avslutningsvis beskrivs de statsfinansiella konsekvenserna av våra förslag i kap. 4–23.

25.1. Kostnadsuppskattningar av dagens miljöproblem

Värdet av att uppnå ekologiskt hållbar utveckling kan beskrivas genom de kostnader som undviks. Med andra ord summan av direkta kostnader som dagens miljöproblem orsakar t.ex. hälsoeffekter, korrosion och produktionsbortfall bl.a. genom påverkan på växtlighet av marknära ozon samt de fysiska förändringar som behövs för att återställa förutsättningarna för bl a biologisk mångfald genom t.ex. restaurering av vattendrag. Att nå en ekologiskt hållbar utveckling ger också stora positiva välfärdseffekter genom kollektiva nyttigheter som en hälsosam livsmiljö, bevarande av biologisk mångfald och natur- och kulturlandskapet. Värdet av hälsosammare livsmiljö kan speglas i ett minskat antal vårddagar, minskad läkemedelskonsumtion, färre sjukskrivningar och sjukpensioneringar.

För att erhålla en referenspunkt till kostnaderna förknippade med samhällsomställningen mot hållbarhet har en ansats gjorts att med hjälp av Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, FOA, beräkna kostnaderna av dagens miljöproblem och hur dessa kan utvecklas om inget mera görs.

Beräkningarna har som syfte att uppskatta hur dagens miljöproblem påverkar ekonomiska värden. Detta innebär att de inte gör anspråk på att beräkna det totala värdet för miljöskadorna. De ekonomiska värdena är miljöns värde för människan. Det ekonomiska värdet kan indelas i ett användarvärde, miljöns värde för att producera någon nyttighet, och ett existensvärde. Förutom värdet för människan kan miljön ha ett värde utöver den mänskliga värderingen som därmed inte ingår i det ekonomiska värdet. Det är svårt att beräkna miljöns ekonomiska värde. Marknadspriser är ofta bristfälliga som mått på miljövärden och ofta saknas marknadspriser helt. En orsak till detta är att miljöresurser ofta är kollektiva nyttigheter. Det har därför utvecklats olika värderingsmetoder. De olika metoderna fångar var för sig ofta bara in delar av de ekonomiska värdena.

Metoder som finns för att göras denna värdering kan delas in i två huvudgrupper. Indirekta metoder utnyttjar samband mellan miljökvalitet och marknadsprissatta varor och tjänster. Direkta metoder baseras på enkäter eller intervjuer där individer får uppge betalningsvilja eller preferenser för förändringar i tillgången på en miljöresurs. Direkta metoder har främst använts för att värdera olika arter eller naturmiljöer. De är avgränsade till ett objekt, t.ex. att bevara en art eller ett geografiskt område. Ett fullständigt underlag med värderingsstudier saknas dock för att uppskatta det samlade värdet av t.ex. utrotningshotade arter eller skyddsvärda naturmiljöer. Även om ett sådant underlag skulle

finnas uppstår en osäkerhet om hur den resulterande summan ska tolkas. Föreliggande värderingsstudier kan inte utan vidare adderas till en summa. De enskilda studierna genomförs för att uppskatta betalningsviljan för det studerade objektet under förutsättningen att allt annat är lika. Om belopp från olika studier summeras kan totalbelopp som överstiger betalningsmöjligheterna uppkomma. Hänsyn måste tas till budgetrestriktioner och avtagande marginalnytta av att bevara fler arter eller områden. Beräkningarna måste justeras och det är oklart metodologiskt hur detta ska göras. Det finns också risk för underskattning av betalningsvilja, då det är inte säkert att samtliga effekter av miljöpåverkan beaktas av den som anger betalningsviljan.

Ämnets karaktär gör att det är omöjligt att genomföra en värdering som kan göra anspråk på att vara fullständig. I FOA:s rapport används endast indirekta metoder för värdering. Dessa värden härleds från individers beteende genom att marknadsprissatta varor och tjänster återspeglar individernas verkliga betalningsvilja. Dessa värden kan adderas genom att hänsyn automatiskt tas till en begränsad budget. Osäkerheterna är mycket stora när det gäller samband mellan olika former av påverkan och miljöskador. Det finns också stora metodproblem. Istället för att försöka göra en fullständig värdering har därför arbetet avgränsats till att beräkna effekter där marknadspriser kan användas. Det innebär att alla miljökostnader inte värderats och att den beräknade kostnaden är en minimivärdering.

Kostnadsberäkningarna omfattar följande områden: människors hälsa, naturresursernas produktionsförmåga, värdet av natur- och kulturmiljöer och biologisk mångfald. Exempel på poster som inte ingår i kalkylen och som har mycket stora värden är mänskligt lidande vid ohälsa och värdet av liv vid dödsfall. Natur/kulturmiljö och biologisk mångfald ges låg värdering då de endast beräknats med statliga utgifter samt visst produktionsbortfall.

Det vidtas också åtgärder för att undvika miljöpåverkan eller mildra konsekvenserna av tidigare eller pågående påverkan. För dessa åtgärder kan skydds-, undvikande- eller återställandekostnader beräknas. I denna analys begränsas kalkylerna till åtgärder som syftar till att mildra den miljöpåverkan som uppstått. Det innebär att kostnader för åtgärder på källan, t.ex. katalysatorer och avloppsreningsverk, ej inkluderas. Däremot inkluderas t.ex. kostnader för kalkning, filtrering av förorenat dricksvatten och ytbehandling av kulturskatter.

Välfärdsförluster uppstår också som en konsekvens av olika miljöproblem som exempelvis att marken och vattnet är försurat och att förutsättningarna för fritidsfisket försämras av miljöförhållanden som övergödning, miljögifter och utfiskning. Välfärdseffekterna har dock uteslutits i det första steget för att göra resultatet entydigt tolkningsbart.

Den årliga kostnaden är ca 19 miljarder kronor varav 16 miljarder kronor är skadekostnader och 3 miljarder kronor åtgärdskostnader. Del av brukarvärden ingår i kalkylerna men inga existensvärden. Dessutom påverkar metodvalet fördelningen av kostnaden på olika skadeobjekt. Hälsa, natur/kulturmiljö och biologisk mångfald är lågt värderade. Trots den låga värderingen är dock effekter på hälsa den största kostnadsposten. Effekter på hälsa står för drygt hälften av skadekostnaderna Andra tunga poster är produktionsbortfall i skog, odlingsmark och bortfall av fiske i såväl sötvatten- som havsekosystemet. Kostnaderna för genomförda åtgärder är i huvudsak att hänföra till radonsanering, rening av dricksvatten, kalkning av sjöar samt statligt stöd till skogs- och jordbruk för att bevarandet av natur-/kulturmiljöer och biologisk mångfald. De kemiska påverkansfaktorer som ger de största kostnaderna är lokala luftföroreningar och försurande ämnen. Av de fysiska faktorerna är jordbruk samt exploatering för industri, energi, transporter och bebyggelse de som ger störst kostnader enligt beräkningarna.

Beroende på de metodavgränsningar som gjorts i denna kalkyl får ovanstående beräkning av årlig kostnad på 19 miljarder kronor ses som en minimiuppskattning av vad dagens miljöproblem kostar det svenska samhället. För att fastslå hur mycket mer miljöproblemen kostar krävs metodutveckling för att fånga ytterligare välfärdseffekter, med tyngdpunkt på existensvärden och värden utöver värdet för människan, samt ytterligare studier för att siffersätta samtliga kostnadsposter. Med största säkerhet är det dessutom så att alla miljöproblem inte är upptäckta. Utifrån det valda angreppssättet kan vi efter en avrundning säga att den verkliga kostnaden för samhället av dagens miljöproblem med bred, dock ej kvantifierad, marginal överstiger 20 miljarder kronor/år med största sannolikhet. I denna summa saknas dock en rad kostnadsposter som inte har kunnat kvantifieras och som bedöms vara stora. Dessa är exempelvis miljögifternas inverkan på hälsan och markens och vattnets långsiktiga produktionsförmåga. Vidare saknas kvantifie ringar av kostnaderna för ozonuttunningens effekter på naturen. Genomgående saknas kostnader för effekter på den biologiska mångfalden.

En intressant jämförelse är resultatet av Konjunkturinstitutets (KI) kalkyler över kostnader för miljöskador. KI har beräknat motsvarande kostnader till ca 10 000 miljoner kronor/år. KI har dock kvantifierat och värderat ett mindre antal miljöproblem än FOA. Skillnaden förklaras till del av avgränsningen av vad som anses vara miljöproblem. Konjunkturinstitutet har inte beräknat kostnader för skador och åtgärder som har samband med radon i byggnader och dricksvatten. Kostnader på grund av buller värderas högre i föreliggande rapport än i Konjunkturinstitutets kalkyl och fler statliga utgiftsposter, bl.a. inom jordbruksområdet har tagits med i kalkylen. Konjunkturinstitutet uppskattar

att välfärdseffekterna uppgår till ett ca tre gånger så stort belopp, vilket i vårt material skulle betyda att välfärdseffekterna uppgår till ca 60 miljarder kronor/år. Detta kommer utöver ovan angivet belopp.

25.2. Sammanfattning av konsekvenser för näringsliv, offentlig sektor och hushåll

Konsekvenserna för näringslivet kommer att bli i högsta grad varie rande, vilket betyder att de i dag inte kan konstateras i detalj. Kostnaderna för näringslivets anpassning, inklusive de areella näringarna, beräknas till ca 4 000 miljoner årligen fram till 2010. Merparten av dessa kostnader utgörs av kostnader för sjuka hus och sanering av förorenade områden, om dessa kostnader räknas bort hamnar den årliga kostnaden i storleksordningen 500 miljoner kronor. Vi lägger dock inga detaljkrav utan lämnar stor frihet till aktörerna i anpassningsarbetet, vilket innebär att kostnaderna endast utgör ett exempel på en möjlig anpassningsväg. De företag som har mindre resurser i form av tid, egen miljökompetens och ekonomiska resurser i övrigt i kombination med en mycket stor miljöpåverkan i dag har sannolikt en stor utmaning framför sig i omställningsarbetet. Knappa resurser i form av tid och egen miljökompetens kännetecknar vanligtvis små och medelstora företag i större utsträckning än stora företag.

Genom alltmer miljömedvetna konsumenter och ett systematiskt miljöarbete i näringslivet som även inkluderar inköp förväntas efterfrågan på miljöanpassade varor och miljökompetens öka. Detta kan initialt, tillsammans med ökade kostnader för produktutveckling, ge högre priser på vissa produkter. I vissa fall kan produktutveckling för att miljöanpassa varor och funktioner medföra kostnadsökningar initialt i andra fall erhålls besparingar. Effekterna bedöms dock vara mycket marginella på nationell nivå. Dessutom kan flera företag förväntas uppmärksamma förtjänstmöjligheterna med miljöanpassade produkter om efterfrågan ökar. Detta torde medföra att efterfrågeökningen balanseras genom ett ökat utbud som på längre sikt balanserar priserna.

Stor frihet lämnas dock åt aktörerna att anpassa sig på lämpligt sätt, vilket borde innebära att omfattande negativa effekter på konkurrenskraften kan uteslutas. I början av 1970-talet hade svenskt näringsliv ett försprång inom utveckling av miljöteknik, vilket till stor del berodde på den i ett internationellt perspektiv hårda miljölagstiftningen i Sverige med exempelvis miljöskyddslagen från 1969. Genom att driva på omställningen mot en ekologiskt hållbar utveckling och satsa på miljöanpassning av produkter och tjänster kan svenskt näringsliv återta sin ledande position och få tillgång till den internationella miljöteknik-

marknaden, som lågt räknat bedöms vara värda ca 4 000 miljarder kronor och beräknas öka till ca 6 000 miljarder till år 2010.1

Kommunerna kan drabbas av vissa fördyringar för exempelvis avfall och avlopp samt samhällsplanering (inklusive vattenfrågorna) och radonsanering. Kostnaderna för avfall och avlopp uppkommer dock genom EG-direktiv oavsett våra förslag. Vi beräknar att kostnaderna för kommunerna uppgår till ca 500 miljoner kronor årligen i direkta åtgärdskostnader. Kostnadsökningarna kan i sin tur slå igenom i form av prisökning på vissa varor och tjänster till hushållen.

För hushållen gäller generellt att deras hushållsbudget endast påverkas marginellt av att genomföra alla åtgärder som behövs för att bidra till etappmålen, om man räknar bort åtgärder av sjuka hus och radon. Den totala årliga kostnaden bedöms för hushållens del uppgå till i storleksordningen 2,3 miljarder kronor, om de sjuka husen borträknas kvarstår ca 110 miljoner kronor årligen. Vi har inte gjort någon bedömning av hur stor andel av saneringskostnaden som faller på hushåll respektive försäkringsbranschen. Orsaken till den marginella påverkan på hushållsekonomin, för dem som inte behöver bekosta sanering av sjuka hus är, att miljöanpassningen av resor och livsmedelskonsumtion oftast leder till besparingar som kompenserar de ökade kostnader som framför allt uppstår vid miljöanpassning av boendet. Det är främst de små hushållen, ensamstående utan barn och ensamstående pensionärer i villa, som kan få svårt att genomföra alla åtgärder, speciellt de som rör boendet och innebär större investeringar. Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjänster med låg energianvändning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt. Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Hushållen har en begränsad budget och dessa investeringar i miljö- eller energiförbättrat beteende kan innebära att hushållen och företagen avstår från att investera i eller konsumera något annat. Kostnaderna för att avstå från annan konsumtion är inte är möjlig att värdera, då alternativen i princip är oändligt många.

En stor del av omställningsarbetet mot det hållbara samhället är en redan pågående trend. Vi lägger inte några konkreta förslag på nya långgående miljökrav på näringslivet, det är därför svårt att bedöma vilka sysselsättningseffekter som kan uppstå som en följd av att målen ska nås. Det är mycket arbete som ska utföras för att ställa om samhället mot hållbarhet, t.ex. ska inventeringar göras, energieffektiviseringsåtgärder genomföras, omodern utrustning bytas och sanering av

förorenad mark påbörjas. Detta kan ge positiva sysselsättningseffekter men också konkurrera med andra sysselsättningsalternativ, vilket betyder att ökningen av antalet sysselsätta med miljörelaterade arbeten delvis ges genom en omfördelning av redan sysselsatta.

25.3. Övriga konsekvenser

Vi bedömer att våra förslag inte ger några nämnvärda konsekvenser på brottsligheten, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, den personliga integriteten eller den kommunala självstyrelsen. Vad gäller kommunernas arbete har vi föreslagit att en rad åtgärder ska genomföras av kommunerna som ges en viktig roll. Dialogen med invånarna som startat med Agenda 21arbetet behövs även för miljömålen.

Våra förslag har likartade konsekvenser på offentlig service i olika delar av landet. I övrigt bedöms inte våra förslag ha några nämnvärda negativa konsekvenser på den regionala balansen. Om exempelvis Ett rikt odlingslandskap ska uppnås krävs ett aktivt brukande av marken i stora delar av landet.

25.4. Statsfinansiella konsekvenser

Beräkningarna av de statsfinansiella konsekvenserna baseras på en bearbetning och en sammanfattning av den beräkningsbilaga som finns för respektive mål. Statliga utgifter för liknande typer av åtgärder har sammanställts. Dessa tal ska inte tolkas som exakta, då de i flera fall, t.ex. inköp av skogsmark, våtmark och vattenområden, baseras på en antagen fördelning av områdesskyddet som i stor utsträckning styr resultatet.

Redogörelsen för de statsfinansiella konsekvenserna indelas i särskilda medel till åtgärder och utökat myndighetsarbete. Vi har inte haft i uppdrag att detaljutforma några styrmedelsförslag. Vi har således inte föreslagit införandet av några specifika styrmedel. Kostnader för styrmedel som ingår i våra beräkningar är därför inte de enda möjliga alternativen för att nå målen och ska endast ses som ett möjligt exempel på styrmedelskostnader. Målen kan uppnås på många olika sätt. Information som styrmedel är oftast betydligt mer kostsamt för statskassan än ekonomiska styrmedel som baseras på principen om att förorenaren betalar.

Några myndigheter har preciserat de kostnader som man beräknar kommer att uppstå i verksamheten på grund av det utökade ansvar som

de föreslås få genom miljömålsarbetet, vilket uppgår till ca 300 miljoner kronor årligen. Andra har inte presenterat motsvarande beräkningar. Det har inte varit möjligt för oss att göra en granskning av dessa belopp. Vi har inte tagit ställning till de kostnadsberäkningar som olika myndigheter lämnat, utan överlåter på regeringen att göra en samlad bedömning av resursbehovet i samband med översynen av sektoransvaret, se vidare kap. 21. Regeringen bör titta närmare på i vilken utsträckning finansieringen kan ske via omprioriteringar inom respektive myndighet.

25.4.1. Anslag till enskilda åtgärder

Med anslag till enskilda åtgärder avses medel som kanaliseras via myndigheter i syfte att bekosta t.ex. inköp av mark- och vattenområden eller sanering av förorenad mark. I stort gäller att våra förslag ligger inom de planerade budgetramarna för de närmaste två åren. Därefter krävs vissa utökade anslag på vissa områden.

Vi gör bedömningen att våra förslag för åtgärder för den biologiska mångfalden för såväl år 2001 som 2002 ligger inom redan föreslagna budgetramar. Sedan behöver man successivt öka takten något under perioden 2003–2010 med inköp av mark och vattenområden samt andra åtgärder för den biologiska mångfalden. Detta innebär att de offentliga utgifterna perioden 2003–2010 bör bli ca 200 miljoner kronor/år högre än beräknat för år 2002. Vad gäller åtgärdsprogram för de hotade arterna gör vi bedömningen att Naturvårdsverkets breda insatser inte kan vänta utan måste klaras av genom omprioriteringar inom ramanslaget. För kompletterande åtgärder inom skogsbruket med exempelvis biotopskydd och naturvårdsavtal finns en redan aviserad anslagsförstärkning även för 2003. Dock saknas utifrån våra bedömningar ca 10 miljoner kronor per år för att klara målet till år 2010.

Åtgärder för att klara jordbrukets åtaganden för miljömålen Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Myllrande våtmarker finansieras till övervägande delen inom ramen för landsbygdsprogrammet som är beslutat fram till år 2006. Det saknas dock ca 14 miljoner kronor/år för anslag till programmet för växtgenetiska resurser och FoUmedel med ca 35 miljoner kronor årligen avseende biologisk mångfald, minskade förluster av växtnäringsämnen samt minskade risker vid användning av bekämpningsmedel. Dessutom fattas ca 12–14 miljoner kronor för restaurering av slåtter- och betesmarker.

Arbetet med att förbereda sanering av förorenad mark kan inte vänta utan att målet äventyras. Även här ligger våra förslag inom beräknade budgetramar för åren 2001 och 2002. Dock kan det krävs en väsentlig höjning av anslaget från 2003, då vi beräknat att sanerings-

kostnaderna kommer att uppgå till 1 075 miljoner kronor. Från år 2004 och framåt uppgår kostnaderna för sanering till ca 1 190 miljoner.

För kulturmiljövården kvantifieras kostnaderna till drygt 120 miljoner kronor årligen, varav drygt 50 miljoner finansieras inom kulturmiljövården. Detta belopp består av ca 90 miljoner kronor årligen för inventering av skogsmark fram till 2005 (varav ca 20 miljoner kronor finansieras via kulturmiljövården enligt föreliggande förslag från Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen), ca 12,5 miljoner kronor årligen för registrering av äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, övrig kunskapsuppbyggnad 10 miljoner kronor årligen och ca 10 miljoner kronor årligen för inrättande av kulturreservat.

25.4.2. Myndighetsarbete

Skillnaden mellan beräknade behov för miljömålen och befintliga anslagsmedel finns för Statens strålskyddsinstitut (SSI) (ca 23 miljoner kronor) och Fiskeriverket (ca 30 miljoner kronor) år 2001 och 2002. SSI har bedömt att man behöver utökat ramanslag för att klara arbetet med en säker strålmiljö, bl.a. för slutförvar och miljöövervakning. Till viss del skulle SSI i ökad utsträckning kunna avgiftsfinansieras, vilket måste utredas vidare. Fiskeriverket behöver förstärkning för att särskilt arbeta med begränsningarna av överfisket och utvecklingen av selektiva redskap samt arbete med att mäta effekterna av utsättning på naturliga bestånd. Fiskeriverkets arbete kan inte fördröjas med hänsyn till det akuta läget för fiskbestånden. Vi bedömer att regeringen bör granska i vilken omfattning arbetet med miljömålen kan klaras genom omprioriteringar inom ramanslag.

Kemikalieutredningen har fått tilläggsdirektiv (M 2000:02) för att göra en översyn av och lämna förslag till Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser samt förslag till hur verksamheten ska finansieras.

Riksantikvarieämbetet uppskattar att myndigheten behöver förstärkas med 3 tjänster för att klara arbetet med miljömålen, vilket ger en kostnad på ca 1,2 miljoner kronor/år.

Vi har inhämtat beräkningar från länsstyrelserna som kvantifierat behovet av anslagsökningar för länsstyrelserna till ca 140 miljoner kronor/år. Dessutom tillkommer ca 230 miljoner kronor för engångskostnader. Riksantikvarieämbetet har uppskattat ett behov av två tjänster per län och år för att klara arbetet med miljömålen för kulturmiljön, ca 20 miljoner kronor/år.

Skogsstyrelsen gör bedömningen att man behöver utökade resurser med ca 52 miljoner kronor/år för arbete med regionaliseringen av målen samt rådgivning och information.

Naturvårdsverket har uppskattat kostnaderna för uppföljningen. Inledningsvis behövs en engångssumma om ca 25 miljoner kronor för att utveckla vissa indikatorer och få igång driften av nödvändiga indikatorer såväl nationellt och regionalt som kommunalt. Naturvårdsverket bedömer även att den årliga uppföljningen på regional nivå kommer att kräva ett medelstillskott på ca 23 miljoner kronor/år. Riksantikvarie ämbetet beräknar att man behöver ca 5 miljoner kronor/år för att klara kulturmiljöövervakningen. Naturvårdsverket uppskattar också att kostnaden för ett Miljömålsråd med tillhörande sekretariat uppgår till ca 5 miljoner kronor/år.

26. Effekter i ett generationsperspektiv

Vår bedömning: Om våra förslag genomförs kommer stora förbättringar att åstadkommas för alla de fem grundläggande värden vi angivit i kap. 2: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt en god hushållning med naturresurser. Det finns dock flera frågor där våra förslag blir otillräckliga eller där vi på grund av kunskapsbrist inte vet om de räcker. För hälsan bedömer vi att stora förbättringar kommer att åstadkommas när det gäller luftkvalitet och i viss mån för giftiga ämnen. Kvarstående problem kan gälla bl.a. buller och kvarvarande gifter.

När det gäller den biologiska mångfalden kommer områden med höga natur- och kulturvärden att ges ett långsiktigt skydd och vården av viktiga biotoper förstärkas. Mångfalden hotas fortfarande efter en generation av övergödning, gifter och markförsurning då återhämtningen i många fall tar längre tid än en generation.

Ökad hänsyn tas till kulturmiljön. Det främsta kvarvarande hotet mot fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer och odlingslandskapet i vissa delar av Sverige är att verksamheterna som upprätthåller kulturmiljöerna upphör.

När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna kommer det i flera fall att ta lång tid innan den är återställd från tidigare föroreningar och överutnyttjande.

För hushållning med naturresurser finns goda förutsättningar att inrikta planering och beslutsfattande på ett sådant sätt att en hållbar utveckling främjas. Varje enskilt beslut har stor betydelse.

Åtgärderna måste inriktas så att man undviker att nya problem uppstår. Eftersom många miljöer i Sverige är känsliga för påverkan kan nya miljöproblem där få stora konsekvenser. Forskning för att analysera nya hälso- och miljöfaror är en väsentlig del av arbetet för en hållbar utveckling.

En förutsättning för att de formulerade målen ska nås är att alla gör sin insats. Det krävs att myndigheter, företag, organisationer och enskilda vidtar nödvändiga åtgärder och att lämpliga styrmedel införs.

För att detta ska bli möjligt måste kunskapen om de naturvetenskapliga förutsättningarna för hållbar utveckling öka och spridas i samhället.

För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan effekterna av det som finns upplagrat i miljön avklingar. Detta understryker behovet av åtgärder för att minska belastningen. Det kan nämligen ta mycket lång tid för marken, vattnet och atmosfären att återhämta sig från föroreningar som tillförts under många år. Genomförande av målen kräver en betydande kraftsamling i hela samhället under lång tid. Vi bedömer att ytterligare åtgärder och styrmedel utöver dem vi föreslagit kommer att behövas för att nå ända fram. Det kommer att krävas betydande insatser efter år 2010 för att nå målen.

I dag känner vi inte heller till eller kan förutse möjliga framtida miljöproblem. För vissa frågor där vi i dag inte har tillräcklig kunskap krävs fortsatt kunskapsuppbyggnad och att nya eller mer preciserade etappmål definieras senare under perioden.

Skälen för vår bedömning: Vår utgångspunkt har varit generationsmålet, med andra ord att förslagen ska vara ett väsentligt bidrag till en ekologiskt hållbar utveckling och leda till den miljökvalitet som föreskrivs i de fjorton miljökvalitetsmål vi haft att arbeta med. För att bedöma om vi lyckats med detta syfte måste man granska våra förslag utifrån de värden som har varit en av utgångspunkterna för vårt arbete. Dessa värden utvecklas i kap. 2 och handlar om människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser. Med utgångspunkt från våra förslag i målkapitlen har vi gjort en bedömning av om de fem värdena kan nås.

Det finns både positiva och negativa trender i dag. Dagens miljöproblembild ger därigenom ett kluvet intryck. En del problem ökar i omfattning medan andra minskar. Utsläppen av klimatgaser ökar, mängden bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölken ökar och den biologiska mångfalden i det svenska odlingslandskapet minskar med hög hastighet. Däremot minskar utsläppen av försurande ämnen och flera farliga kemikalier används i allt mindre mängd.

Det finns goda skäl att tro att omfattande miljöförbättringar kan uppnås redan inom en tioårsperiod. Det bör samtidigt understrykas att miljöproblemen långt ifrån är lösta och att stora insatser krävs.

Målet om att den negativa påverkan på miljön ska ha upphört inom en generation är därför en gigantisk utmaning och ett uttryck för en stark viljeinriktning. Denna vision bygger på att alla goda krafter i samhället drar åt samma håll och att engagemanget och miljöarbetet hos

företag, kommuner och hushåll ökar i omfattning. Kunskapen om målen och vad som krävs för att de ska uppnås måste utvecklas och spridas.

Optimismen om möjligheterna att åstadkomma en radikalt förbättrad miljökvalitet är inte ogrundad. Det finns tydliga tecken på att mycket av miljöarbetet är lönsamt både för företag och hushåll och att Sverige har goda förutsättningar för att bli ett framgångsrikt föregångsland. Det finns dock en stor risk för att glädjen över det som skett i form av Agenda 21-arbete och införande av miljöledningssystem leder till att många slår sig till ro vilket skulle kunna undergräva själva förutsättningen för det fortsatta miljöarbetet. Optimismen kan inte tas till intäkt för att slå av på takten i miljöarbetet med motiveringen att miljöproblemen inte längre är så allvarliga. Samhället är precis i början av ett omfattande arbete och det kommer inte att lyckas om vi tror att vi redan är nära målet och att det nu går av sig själv.

Staten och myndigheterna kan på inget vis lösa detta på egen hand utan samhället är ytterst beroende av en ökad miljömedvetenhet och en vilja till förändring hos den breda allmänheten. Politiker och företag måste våga ta de nödvändiga steg som behövs. Samtidigt måste miljöengagemanget hos allmänheten stimuleras och tas till vara.

Det är viktigt att vara ödmjuk inför den gigantiska utmaning som skapande av en hållbar utveckling innebär och inte skönmåla verkligheten. De förslag på etappmål som här presenteras är i flera fall inte tillräckliga för att med god marginal uppnå de olika generationsmålen. Det understryker behovet av aktiva insatser under hela vår generation.

Vissa trender måste brytas, till exempel den ökande trafikvolymen. I flera fall krävs dessutom motsvarande insatser på europeisk och global nivå. Inom några områden som till exempel växthuseffekten och uttunningen av ozonskiktet tar det mycket lång tid att nå en ny jämvikt, varför resultaten inte kommer att visa sig förrän långt efter en generation. Inom klimatområdet kommer koldioxidhalten i atmosfären att fördubblas jämfört med förindustriell nivå även om de rika länderna inom 100 år minskar sina utsläpp med 60–80 procent. Inom andra områden, framför allt fosfor och miljögifter, finns så mycket fastlagt i mark, vatten eller bottnar av gamla föroreningar att även om samhällets aktiviteter på olika sätt anpassas så kommer det att ta lång tid innan vi nått ett hållbart tillstånd.

De svenska ekosystemen är i flera fall extremt känsliga. Det gäller till exempel brackvattensystemen i Östersjön, fjällens flora och hällmarksmiljöernas flora. Det är också dessa ekosystem som blir mest påverkade av den ökande växthuseffekten. Nya miljöproblem kan innebära allvarliga hot mot dessa miljöer. Forskning om nya hälso- och miljöfaror måste därför ha hög prioritet.

Vi har försökt vara så heltäckande som möjligt. Flera etappmål handlar dock om kunskapsuppbyggnad eftersom vi i dag inte på alla områden har den kunskap som behövs för att avgöra vilken nivå som krävs för en hållbar och god livsmiljö. Syftet med dessa mål är att senare under perioden kunna fastställa det långsiktiga målet. Det är bara där vi i dag har tillräcklig kunskap som effekterna och åtgärdsbehoven nu kan uppskattas. Vi gör inte anspråk på att slutgiltigt ha täckt in alla frågor. I uppföljningen måste detta uppmärksammas. Uppföljning och revidering är viktigt för att den senaste kunskapen ska kunna täckas in av miljömålen.

Stora förändringar behövs för att anpassa samhällsaktiviteterna för att nå klimatmålet. Klimatkommittén räknar med en anpassning över en längre tidsperiod.

Inom sektorer med en låg omsättningstakt som skogen eller byggnadsbeståndet tar en anpassning längre tid än en generation även om nyproduktion sker på ett sätt som ger en hållbar utveckling. Inom områden där det finns mycket upplagrat i naturen som inte lätt kan åtgärdas kommer en omställning att ta längre tid. Det finns till exempel så mycket fosfor i mark och bottnar att det är mer eller mindre omöjligt att nå ända fram vad avser minskad övergödning inom en generation.

Genombrott på teknikområdet, effekterna av ökad medvetenhet och en rad andra faktorer kan å andra sidan leda till positiva språng i utvecklingen. Dessa faktorer är dock varken möjliga eller lämpliga att inteckna på förhand. Framgångar i form av ny teknik måste dock snabbt tillämpas inte minst med hänsyn till de mycket långa tiderna för att påverka stora och komplicerade system t.ex. avseende energi och trafik.

26.1. De fem värdena

I kap. 2 definierar vi våra utgångspunkter för arbetet och vad som avses med en ekologiskt hållbar utveckling. Följande fem grundläggande värden ska tillgodoses genom att miljökvalitetsmålen uppnås: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser.

26.1.1. Människors hälsa

I begreppet ingår inte bara att söka undvika direkta effekter på hälsan i form av sjukdomar eller olägenheter, utan också att livsmiljön ska skapa

förutsättningar för psykiskt och socialt välbefinnande. Vi tar endast upp miljörelaterade hälsorisker. Olycksrisker, yrkesskador och livsstilsrelaterade risker som användning av tobak, alkohol eller narkotika ingår inte i våra bedömningar.

Hälsofrågorna har främst tagits upp under miljömålen Frisk luft, Ingen övergödning, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt och God bebyggd miljö. Genom att i vi i begreppet hälsa inkluderar frågor som har med välbefinnande att göra, som exempelvis tillgång till en rik natur och en bevarad kulturmiljö kommer också de andra miljökvalitetsmålen att indirekt beröra hälsobegreppet.

Akuta effekter

Etappmålen under Frisk luft syftar till att det ska tas betydande steg för att förbättra hälsoläget till följd av exponering av luftföroreningar. Om målen genomförs kommer halterna av kvävedioxid att minska avsevärt, vilket betyder en avsevärd förbättring för astmatiker och andra känsliga grupper i samhället. Antalet vårddagar på sjukhus till följd av exponering av luftföroreningar minskar avsevärt. Fortfarande kommer det att kvarstå problem med för höga partikelhalter. Därutöver behöver kunskaperna om hälsoeffekter kring små partiklar förbättras. Till 2020/2025 kan det fortfarande komma att kvarstå för höga halter av kvävedioxid och partiklar invid starkt trafikerade trafikleder.

En fullgod inomhusmiljö skapar förutsättningar för barn att hålla sig friskare, minska allergier och annan överkänslighet samt förbättra hälsoläget och välbefinnandet i stort. Kunskapsunderlaget är inte så gott att man känner orsakssambanden. Vi kan därför inte kvantifiera effekten av våra förslag. Att problemet är allvarligt och att många människor är besvärade har framgått av kap. 18. De förbättringar i inomhusmiljön som kommer att göras genom insatser avseende byggmaterial, ventila tion m.m. kommer att minska antalet drabbade av ohälsa. Vi bedömer dock inte som troligt att alla problem med inomhusmiljön kan vara lösta inom en generation.

Tillgång till rent vatten är en grundförutsättning för liv och hälsa. Tillgången till rent vatten är i vissa områden begränsad genom påverkan av saltvatteninträngning, föroreningar från t.ex. avlopp eller jordbruk eller naturlig påverkan av t.ex. radon. Genom att genomföra åtgärder i linje med dessa etappmål för att minska kväveutsläpp från framför allt jordbruket kommer nitrathalterna i grundvattnet att minska. Genom att åtgärdsinsatserna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve dvs. Skåne, Halland och Blekinge så erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst. Vi bedömer att det inom en generation bör vara möjligt att grundvatten för konsumtion inte har för höga nitrathalter

eller andra föroreningar. Om våra etappmål för begränsning av uttaget till balanserande nivåer av grundvatten uppnås, bör också saltvatteninträngningen upphöra.

Försurningen har också medfört surt brunnsvatten, framför allt i ytliga brunnar. Genom minskat nedfall erhålls avsevärda förbättringar i belastningen men återhämtningen tar tid. Kvarvarande problem återfinns i norra Skåne delar av Småland och Halland. Det är inte troligt att återhämtningen har hunnit ske inom en generation.

Många brunnar håller för höga radonhalter. Etapp- och generationsmålen för radon är utformade så att vi ska kunna ha tillgång till vatten med radonhalter som ligger under acceptabla nivåer för hälsopåverkan inom en generation.

Minskat buller innebär förhöjd livskvalitet för människor. Möjligheter till ostörd sömn, koncentration kring arbete och studier, minskad stress, friluftsliv utan buller etc. ger stora samhällsvinster. Bullerfrågorna har behandlats i God bebyggd miljö, Hav i balans samt Levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö. Under en God bebyggd miljö föreslås mål som ska leda till en minskning av antalet människor som utsätts för störande buller i bostäder från vägar, flygplatser och järnvägar med minst 80 procent till år 2020. Vår bedömning är att generationsmålet för buller i bostäder inte kommer att nås fullt ut. Fortfarande kan ca 300 000 människor utsättas för oacceptabla ljudnivåer efter 2020. Åtgärder bör vidtas även mot annat buller än trafikbuller.

Sena effekter

Vissa luftföroreningar är cancerframkallande. Detsamma gäller joniserande strålning. För dessa typer av effekter finns ingen lägsta gräns under vilken påverkan på människan inte sker. Istället brukar man ange att det finns ett samband mellan exponeringsdos av cancerframkallande ämnen och sannolikheten att få cancer. Sådana riskuppskattningar finns för vissa luftföroreningar och för joniserande strålning. Institutet för miljömedicin (IMM) har valt att ange en rekommenderad lågrisknivå för cancerframkallande ämnen vid den halt som teoretiskt skulle medföra att en livstids cancerrisk på 1 fall per 100 000 invånare, vilket motsvarar en genomsnittlig årlig risk på 0,14 fall per 1 miljoner människor. Det finns dock inte en utan kanske hundratals cancerframkallande ämnen som kan tänkas verka additativt. Vad gäller joniserande strålning anger Statens strålskyddsinstitut bedömningsgrunden att det för varje enskild verksamhet kan vara acceptabelt med ett skadefall per miljon invånare och år och att den totala stråldosen får medföra högst 100 fall per miljon invånare och år (1mSv). De båda riskuppskattningarna bör därför vara någorlunda jämförbara.

Etappmålen under Säker strålmiljö syftar till att förbättra hälsoläget. Sänkningen av radonhalterna i inomhusmiljön ger positiva effekter för människors hälsa. SSI beräknade 1993 att med 80 procent av alla bostäder med halter över 400 Bq/m3 åtgärdade, skulle 15 000 framtida fall av lungcancer undvikas under den kommande 60-årsperioden. Några beräkningar vad sänkningen till 200 Bq/m3 har inte gjorts. Under tjugoårsperioden skulle 2 500 sjukdomsfall av malignt melanom och ca 500 dödsfall kunna undvikas. På grund av den långa tid det tar innan en cancersjukdom bryter ut, kan inte effekten av insatserna i dag avläsas förrän efter mer än 15 år. En sammantagen bedömning är att det kommer att finnas kvar problem även efter en generation. Det blir troligen främst effekter av naturliga strålkällor som blir svåra att komma till rätta med. (radon och UV-strålning).

Utsläppen av cancerframkallande ämnen kommer att minska kraftigt till 2010 i enlighet med våra etappmål. Det bör innebära att risken för cancerfall på grund av luftföroreningar kan minska till mer än hälften. Fortfarande krävs det mer insatser för att nå generationsmålen.

Välbefinnande

Människor erbjuds rikare upplevelser i lugnare natur- och kulturmiljöer. En begränsning av buller och störningar från båttrafik, snöskotrar och luftfart i fjällen kan öka natur- och upplevelsevärdena i vissa skärgårdsområden och i fjällen. Införande av bullerfria områden har också positiva effekter för människor som söker lugn och stillhet. För många människor är tillgången till grönområden en förutsättning för ett rikt liv. Vårt förslag om att arealen skyddad skog också kan inkludera områden för rekreation och friluftsliv som saknar tillräckliga biologiska värden, bidrar till förbättrad folkhälsa särskilt i tätortsområden.

Den förebyggande hälsovården har fått ökad uppmärksamhet de senare åren. En del av våra förslag kan anses falla under det förebyggande arbetet med folkhälsofrågorna. Till denna kategori hör exempelvis våra förslag att genom ökad information försöka förändra våra solvanor och överföring av trafik från biltrafik till cykel i tätorter.

Försiktighetspricipen som rättesnöre

Den nya kemikaliepolitiken innebär ett nytt sätt att arbeta med hälsofrågorna. Dagens arbetsmetoder kompletteras med ett generellt arbetsätt som innebär att särskilt farliga ämnen utfasas från marknaden utan att någon särskild riskvärdering har gjorts. Sådana ämnen faller under kategorierna att vara cancerframkallande, arvsmassepåverkande

eller reproduktionsstörande. Etappmålen i Giftfri miljö utgår från denna nya inriktning av kemikaliepolitiken. Genom en tidig och kraftig satsning på att bygga upp kunskaper om kemiska ämnen kan arbetet med utfasning och riskminskning komma en god bit på väg till 2010. Bristen på kunskap gör att vi inte kan kvantifiera effekterna av den minskade kemikalieanvändningen av potentiellt farliga ämnen.

Ett särskilt problem utgörs av de långlivade ämnen som via luft- eller vattenströmmar blir föremål för en långväga, gränsöverskridande transport. Exempelvis har ett antal klorerade ämnen kunnat påvisas i de arktiska näringskedjorna. Den kemiska föroreningen av polarområdena är ett drastiskt uttryck för en okontrollerad kemikaliespridning i naturmiljön, en spridning som kan hota människors hälsa. Det är svårt att bedöma hur långt åtgärdsarbetet har hunnit inte bara inom EU utan också i andra länder. Vi bedömer därför att långväga transporter av luftföroreningar fortfarande kan ge ett nedfall som är oacceptabelt på grund av användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen främst utanför EU-området.

Om målet Giftfri miljö ska nås behövs också sanering av områden som har blivit förorenade. Det är tveksamt om alla sådana områden kan bli sanerade på en generations sikt.

Olycksrisker

Enligt de avvägningar vi gjort i kap. 2 ska inte olycksrisker ingå i våra bedömningar. Emellertid tar vi under Säker strålmiljö upp ökad beredskap i händelse av en radiologisk olycka. Med konsekvenserna av Tjernobylolyckan i minnet kan en radiologisk olycka få stora följder, inte bara på människors hälsa utan också på välbefinnandet. Enligt våra förslag förbättras beredskapen. De svenska insatserna för att öka kärnkraftsäkerheten i öst består på dagens nivå. Andra former av olyckor som har miljöprägel tas inte upp i våra förslag.

Naturliga gifter

En form av förorening som har naturligt ursprung är toxiner från mögelsvampar, alger och cyanobakterier. Förekomsten av sådana ämnen är också påverkad av mänskliga verksamheter. Övergödningen påverkar algbildningen, ovarsam hantering av avfall eller annat organiskt material (t.ex. bioenergi) kan ge upphov till mögelbildning. Giftiga ämnen som förekommer naturligt har inte behandlats i miljömålsarbetet trots att de har en tydlig inverkan på livsmedelsbetingad hälsa.

26.1.2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön

Den biologiska mångfalden och naturmiljön skadas dels genom kemisk påverkan, i första hand orsakad av försurning, övergödning och gifter, dels genom fysisk påverkan orsakad av människans nyttjande av mark och vatten.

Naturmiljön och arternas utbredning på jorden beror till stora delar på klimatet. Den av människan orsakade växthuseffekten kommer att påverka temperaturen och nederbördens fördelning på ett komplicerat sätt. Om dessa förändringar sker snabbt kommer ekosystemen inte att klara att anpassa sig. Känsliga naturtyper försvinner och arter som är anpassade inom smala toleransområden riskerar att dö ut.

I dag återfinns drygt 4 000 arter i den nationella rödlistan varav mellan 800 och 900 arter är akut eller starkt hotade. Att värna om den biologiska mångfalden innebär, såsom beskrivits i kap. 2, att samhällets verksamheter ska bedrivas så att alla arter av växter, djur och andra levande organismer som naturligt förekommer i landet kan fortleva på lång sikt.

Nedfallet av försurande ämnen har redan genom fattade beslut kraftigt reducerats och kommer inom en generation att i stort sett i hela landet understiga kritisk belastning för nedfall av försurande ämnen. Skogsbrukets försurande påverkan kan dock kvarstå. Det innebär att en återhämtning i mark- och vattenekosystemen kan påbörjas. Dessa naturliga processer går dock långsamt, och det kommer att ta åtskilliga decennier innan en fullständig återhämtning har skett. Kalkning kan bidra till en snabbare återhämtning, men så länge inte markekosystemet har återhämtat sig kommer vattendrag och sjöar att få ta emot surt markvatten. Det bör dock finnas förutsättningar för att utlakningen av aluminium från marken minimeras inom en generation. Försurningen har framför allt påverkat sjöarnas och vattendragens biologiska mångfald. Försurningskänsliga arter har slagits ut. Dessa har ingen möjlighet att etablera sig igen förrän pH-värdena återvänder till ursprunglig nivå, vilket tar betydligt längre tid än en generation. De eventuella föränd-

ringar av landvegetationen som orsakats av försurning kommer på motsvarande sätt att ta mycket lång tid att återställa. De regionala skillnaderna är stora. Värst påverkade är barrskogsmarken, sjöar och vattendrag och skogsmark i sydvästra Sverige. Det luftburna nedfallet av kväveoxider reduceras kraftigt genom de internationellt överenskomna utsläppsbegränsningarna och bedöms understiga kritisk belastning inom en generation.

Det är svårare att komma till rätta med övergödningen. Vad gäller ammoniak kommer utsläppen att överstiga värden som är kritiska för miljön. Med uppsatt etappmål om minskning av kväveutsläppen till vatten bör en 40 procentig minskning kunna åstadkommas inom en generation. De föreligger dock stora regionala skillnader i förutsättningar att i tillräcklig utsträckning minska tillförseln av kväve till sjöar och hav. Det är heller inte helt säkert att en minskning med 40 procent är tillräcklig för att nå det som står i miljökvalitetsmålet om 1940-talets tillstånd. Fosfortillförseln bedöms inte nå hållbara nivåer för alla sjöar inom en generation. Övergödningen har störst negativa konsekvenser för sjöarnas och havens biologiska mångfald, men även landvegetationen påverkas. Återhämtningstiden för sjöar vet man är mycket lång och detsamma gäller med all sannolikhet också havet, särskilt Östersjön som har ett begränsat vattenutbyte med Västerhavet. Den näring som tillförts kommer under lång tid, i åtskilliga generationer, att cirkulera i näringskedjorna. I sjöar har ofta överskott av fosfor bundits i bottensediment. När halterna i vattnet börjar sjunka frigörs den bundna näringen, vilket gör att det tar mycket lång tid att återföra en övergödd sjö till ett mer näringsfattigt tillstånd. Processen kan dock påskyndas genom restaurering där man tar bort det näringsrika bottensedimentet och/eller vattenvegetationen. Restaurering är dock knappast möjlig att genomföra i alla sjöar, och än mindre i havet.

Föreslagna etappmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att industriella processer senast inom en generation inte tillåts att tillföra några farliga kemiska ämnen till naturen och särskilt farliga ämnen har fasats ut. Nya varor innehåller inte kemiska ämnen som kan skada människa och miljö. Produkter med lång livslängd och som innehåller farliga kemiska ämnen kan dock finnas kvar under åtskilliga generationer. Det gäller särskilt byggnader. Många långlivade miljögifter har också ackumulerats i naturen. Det rör sig dels om förhöjda halter i mark och i bottensediment i sjöar och hav, dels om cirkulation i näringskedjorna (ofta s.k. bioackumulerbara ämnen). Det kommer också att finnas kvar förorenade områden som inte har sanerats under betydligt längre tid än en generation. De arter som erfarenhetsmässigt drabbas hårdast av miljögifter är rovdjur som befinner sig högt upp i näringskedjan. Effekterna av PCB visade sig t.ex. som reproduktions-

störningar hos rovfåglar. Med ett stort antal kemikalier kvar i naturen är risken stor att negativa konsekvenser kommer att visa sig betydligt längre fram i tiden än en generation. För arter som redan förekommer i liten numerär kan reproduktionsstörningar orsakade av farliga ämnen vara förödande.

De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen kommer att i stort sett att ha upphört inom en generation. Återhämtningen av ozonskiktet är dock beroende av vad som görs globalt, och där går förändringarna långsammare. En stor mängd ozonnedbrytande ämnen finns lagrade i kylskåp och andra varor, och kommer förr eller senare att läcka ut till atmosfären. Nedbrytningen i atmosfären av ozonnedbrytande ämnen är långsam, och det kommer att ta åtskilliga decennier när väl utsläppen har upphört innan förindustriella nivåer nås. Ett uttunnat ozonskikt ökar den ultravioletta (UV) strålning som når jordytan. UV-strålning i höga doser är negativ för markens växter och havets plankton. Det är oklart vilken effekt ökad UV-strålning har på naturen och den biologiska mångfalden.

Föroreningar som sprids på marken transporteras med regnvatten ner i grundvattnet. Det mesta grundvattnet blir förr eller senare ytvatten och på så sätt förs föroreningar ut i sjöar, vattendrag och hav. Som ovan beskrivits kommer det att ta lång tid att minska halterna av farliga ämnen som redan finns i naturen. Det gäller också de ämnen som förekommer i grundvattnet. I det avseendet kommer därmed miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet inte att fullt ut kunna nås inom en generation. Förändrade grundvattennivåer påverkar också naturmiljön. Om grundvattennivån sänks kan våtmarker dräneras och torka i övrigt uppstå.

Under vart och ett av de miljökvalitetsmål som handlar om markoch vattenanvändning finns minst ett etappmål om skydd och bevarande av den biologiska mångfald och den natur vi har i dag. Det finns också i viss utsträckning ett behov av att restaurera värdefulla naturmiljöer, t.ex. igenvuxna betesmarker, vissa skogstyper samt vattendrag med vandringshinder. I vad mån uppställda etappmål om restaurering är tillräckligt långtgående för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation är osäkert. Det gäller särskilt större, utbyggda vattendrag med vandringshinder där avvägningar har måst göras mot energiproduktionen.

Vissa naturmiljöer har blivit så sällsynta och glest förekommande i landskapet att de måste återskapas. Det gäller särskilt våtmarker och småbiotoper i odlingslandskapet. Med tanke på de stora arealer våtmarker som försvunnit och på nivån på växtnäringsläckaget är uppställt etappmål om anläggning av våtmarker inte tillräckligt på lång sikt. Vi bedömer dock inte att det är vare sig möjligt eller rimligt att återskapa

alla miljöer som gått förlorade. Miljöer bör återskapas i den utsträckning de behövs för att bevara karaktäristiska naturtyper och för att säkra hotade arters överlevnad. Med den utgångspunkten tror vi att den satsning som etappmålet ger uttryck för är rimlig, under förutsättning att ytterligare våtmarker anläggs efter 2010. Behovet av anläggning av småbiotoper i odlingslandskapet behöver utredas ytterligare för att kunna formulera ett kvantifierat etappmål.

Minst lika viktigt som att skydda miljöer och att undanta dem från ordinarie produktionsverksamhet är att anpassa verksamheterna så att de kan bedrivas med hänsyn till naturen och den biologiska mångfalden. Etappmål har ställts upp för ett begränsat antal mycket väsentliga förändringar som måste vidtas inom olika samhällssektorer, särskilt inom de areella näringarna. För skogsbruket med sina långa omsättningstider tar förändringarna dock mycket lång tid, och förbättringarna för skogens biologiska mångfald kommer inte att få fullt genomslag förrän efter åtskilliga decennier. Mängden död ved måste på lång sikt öka för att den stora mängd hotade arter i skogen som är beroende av död ved ska klara sig. Det etappmål om död ved som vi föreslår är inte tillräckligt på lång sikt. Vid revidering av miljökvalitetsmålen bör ett nytt etappmål ställas upp. Med vårt kompletterande förslag om åtgärdsprogram för de mest hotade arterna bör de allra flesta arter kunna räddas på lång sikt. Insatser kommer dock att krävas för längre tid än en generation.

Uppställda etappmål för anpassning av fisket till miljön bör vara tillräckliga om de nås. Återhämtningstiderna för i dag decimerade fiskbestånd är sannolikt betydligt längre än en generation. Vissa arter som i dag blir bifångster, t.ex. tumlare, kan också ha en mycket lång återhämtningstid. Orsakerna till arters tillbakagång i havet är ofta komplexa och består av en kombination av alltför stort fiske och påverkan av övergödning och miljögifter. Eftersom den senare påverkan, som ovan beskrivits, kommer att kvarstå under lång tid, kommer det att ta mycket lång tid att återställa något som kan motsvara en naturlig eller ursprunglig sammansättning av arter. Östersjön är en unik brackvattenmiljö med förhållandevis få arter naturligt. Sådana ekosystem anses vara särskilt känsliga för påverkan, och kan ha svårare att återhämta sig.

En annan känslig och unik miljö är fjällvärlden. Med etappmålet om att mark- och vegetationsskador ska vara försumbara senast 2010 har viktiga steg tagits. Återhämtningstiden för skadade områden är sannolikt lång. I områden med helt vegetationsfria ytor finns risk för erosion, vilket kan omintetgöra nykolonisation av växter under överskådlig tid.

Det finns många rödlistade arter i den bebyggda miljön. Målen om utveckling av grön- och vattenområden i bebyggelsen ger goda förutsättningar för bevarandet av dessa arter.

26.1.3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena

Kulturarvets betydelse för en uthållig utveckling handlar om att skydda och förvalta miljöns kulturvärden och att inspirera till nya hållbara lösningar utifrån tidigare generationers erfarenheter. I kap. 2 anges vilka kulturmiljöfrågor som är särskilt viktiga att beakta. Omsatt till krav på samhällets aktiviteter innebär det: att ett representativt urval av kulturhistoriskt särskilt värdefulla anläggningar och kulturmiljöer bevaras, att utsläppen nedbringas till nivåer där de inte skadar byggnader och andra kulturminnen, att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas, att byggda och odlade kulturmiljöer fortsatt brukas och vårdas, att kulturmiljön tas tillvara som resurs för nya verksamheter.

Nedan diskuteras om de föreslagna delmålen leder mot att kulturmiljön och kulturvärden kommer att kunna tas tillvara i enlighet med de uppsatta miljökvalitetsmålen. Först måste dock sägas att det är svårt – om ens önskvärt – att ange ett slutligt kvalitetsmål vad avser kulturmiljön. Ambitionsnivåer och frågeställningar är beroende av såväl kunskapsläget vad gäller kulturmiljön som insikterna om kulturmiljöns betydelse för hållbar utveckling. Delmål har formulerats som handlar om minskade utsläpp, nationella strategier för att bevara och utveckla kulturvärden i miljön, skydd av särskilt värdefulla kulturmiljöer inklusive fortsatt nyttjande och vård samt kunskapsuppbyggnad. Inför uppföljningen och revideringen år 2006 måste behovet av ytterligare kvantifierbara etappmål analyseras.

Etappmålen om minskade utsläpp medför att nedfallet av försurande ämnen och partiklar kommer att understiga de gränsvärden som gäller för att kulturminnen inte ska skadas. Vittringen av kulturminnen och byggnader kan därför komma att minska till godtagbara nivåer. Nedbrytningen av arkeologiskt material kommer dock fortsatt att vara ett problem i vissa försurade områden. Det kommer att ta lång tid – flera generationer – innan marken återhämtat sig.

Etappmålen om kunskapsuppbyggnad och förbättrat långsiktigt skydd för kulturmiljöer i fjällen, längs sjöar och vattendrag, för våtmarkerna, längs kuster och i skärgårdarna medför att kulturvärdena kommer att vara kända och ett representativt urval miljöer bevarade och skyddade. Den omfattningen av skyddade områden som vi föresla git antas vara tillräcklig förutsatt att hänsyn tas inom olika verksamheter, både pågående och nya. Behovet av att ”skydda” kulturmiljöer och kulturvärden beror emellertid av samhällsutvecklingen. En intensifierad strukturomvandling kan komma att ändra behovsbilden. Det är främst skyddet av kulturmiljöer som även har höga biologiska värden som kommer att vara tillräckligt omfattande. För den byggda miljön i övrigt måste våra förslag kompletteras med åtgärder inom många politikområden för att nå en hållbar utveckling.

Kunskapsuppbyggnad är även en förutsättning för att kulturmiljön ska kunna tas tillvara som resurs för hållbar utveckling. I vad mån den utvecklingspotential som ligger i kulturmiljön kommer att tas tillvara är svårt att förutse. Det delmål vi föreslagit vad gäller den äldre kulturhistoriskt intressanta bebyggelsen innebär dock att värdena blir kända vilket är en nödvändig förutsättning och ett första steg på vägen.

Etappmålen om ökad hävd av kulturbärande landskapselement i jordbrukslandskapet, av ängs- och betesmarker och våtmarker innebär att delar av kulturmiljöer fortsatt kommer att vårdas och brukas och lokala och regionala särdrag kan fortleva. Omfattningen är sannolikt inte tillräcklig men ett urval av de kulturhistoriskt värdefullaste kulturelementen kommer att vårdas och finnas kvar.

Genom etappmålet om att bevara äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader i odlingslandskapet kommer landskapet att i högre grad att kunna bibehålla sin karaktär. Den värdefulla bebyggelsen kommer att fortsatt nyttjas där så är möjligt och i övrigt få ett tillräckligt underhåll. Motsvarande gäller för etappmålen om att värdefulla anläggningar längs sjöar och vattendrag och representativa kulturmiljöer knutna till fjällen, kuster och skärgårdar ska bevaras och utvecklas. Behovet av upprustning och vård är i dag osäkert och beroende av möjligheterna till ett fortsatt nyttjande och en utveckling av sektorsansvaret. Etappmålen måste därför preciseras inför en kommande revidering av miljömålen. Främsta hotet mot fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer men även odlingslandskapet i vissa delar av Sverige, är att verksamheterna som upprätthåller kulturmiljöerna upphör. I hur hög grad de regionala särdragen kan upprätthållas är därför osäkert. En bred samverkan kring en bevarande- och utvecklingsplanering för fjällen, kusten och skärgårdar samt odlingslandskap i glesbygder kommer sannolikt att krävas. I de föreslagna bevarande- och utvecklingsprogrammen kommer möjligheterna till fortsatt nyttjande och nya verksamheter att utvecklas.

Etappmålen om kunskapsuppbyggnad vad gäller fornlämningar och kulturlämningar i skogen kommer att innebära att det lagliga skyddet för fornlämningar kan efterlevas och att tillräcklig hänsyn kan tas till övriga kulturlämningar genom att kulturmiljöfrågorna integreras i certifiering och skogsbruksplaner.

Förutsättningar för att hushålla med miljöns kulturvärden och bevara lokala och regionala särdrag, är också beroende av i vilken grad miljöns kulturvärden vägs in vid genomförandet av de etappmål som syftar till att åstadkomma bättre inomhusklimat, bullerförhållanden, kollektivtrafik och energihushållning eller att återskapa biologisk mångfald. Det gäller att söka lösningar som både klarar standardkraven och att ta tillvara husens och den yttre miljöns karaktär, som både kla rar att restaurera för

ökad biologisk mångfald och att bibehålla viktiga delar av vårt kulturarv. I vilken utsträckning man lyckas åstadkomma denna avvägning bör särskilt studeras vid uppföljningen och revideringen av etappmålen.

26.1.4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga måste upprätthållas så att inte förutsättningarna för att producera livsmedel och andra förnyelsebara råvaror försämras. Uttaget måste anpassas till nyproduktionen. För att den långsiktiga produktionsförmågan ska bibehållas måste utnyttjandet av naturen inom alla näringar och av hushållen ske på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Det innebär bl.a. att farligt avfall och gifter inte får spridas i naturen och att nedfallet av föroreningar måste reduceras. Farliga gifter riskerar annars att komma in i de naturliga kretsloppen och spridas till andra ekosystem genom vatten eller via näringskedjorna. På så sätt kan våra livsmedel bli otjänliga och marken för lång tid vara obrukbar. Mycket allvarliga effekter på produktionen kan uppstå genom radioaktiv strålning.

Fjällen

Rennäringen utnyttjar fjällandskapets känsliga ekosystem där balansen lätt kan rubbas. Ändå är kanske rennäringen den näring som bäst klarat att bibehålla det naturliga ekosystemet och att bevara produktionsförmågan. Det är dock troligt att målen på sikt leder till en bättre kvalitet för näringen och ett gynnsammare utnyttjande av betestillgångarna, om renskötarna kan minska de stora variationer som förekommit i renantalet under 1900-talet. Vi bedömer att fjällekosystemets produktionsförmåga kan bibehållas om etappmålet om skador på mark och vegetation i fjällen nås.

Havet

Yrkesfisket har utnyttjat främst haven genom en betydande exploatering där så gott som alla vatten används. Det är därför angeläget att skapa tillgång till ostörda vatten där inget fiske sker. Det är nödvändigt att utsläppen av föroreningar i sjöar, vattendrag och hav upphör. Det ökande vattenbruket kan medföra att näringen själv bidrar till en övergödning av vattnen. Våra förslag till etappmål om bifångster och hållbara uttag av fisk är mycket stora steg på vägen, under förutsättning att

de fullt ut uppnås. Förmodligen återstår en lång anpassningstid för många fiskarter även efter en generation.

Skogen

Våra förslag till etappmål och kompletterande preciseringar berör delvis produktionsförmågan. Skogsbruket har sedan lång tid tillämpat ett uthålligt synsätt på själva produktionen. Skogsbruket använder för närvarande relativt lite gödsel- och bekämpningsmedel och därmed påverkas grundvatten och vattendrag också relativt lite av de anledningarna. Däremot bidrar skogsbruket till läckaget av näringsämnen. På senare tid har forskningen i södra Sverige uppmärksammat att skogsbrukets avverkningar trots relativt långa omloppstider faktiskt bidrar till försurningen i skogsbruket.

Jordbruksmarken

Våra förslag till etappmål berör ej produktionsförmågan direkt. I en av de föreslagna preciseringarna till Ett rikt odlingslandskap anger vi att jorden ska brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls. Under förutsättning att jordbrukssektorn ställer upp, och når, mål för åkermarkens tillstånd, bl.a. med avseende på näringstillstånd, markstruktur, mullhalt och föroreningshalter, finns goda förutsättningar för en långsiktigt bevarad produktionsförmåga. Vissa skador, t.ex. markpackning och ackumulerade föroreningar, kan dock ta mycket lång tid att reparera. Jordbruket i odlingslandskapet är den verksamhet som mest genomgripande utnyttjar marken för produktion och därför på olika sätt måste kompensera för uttaget av näringsämnen. Det finns därför en risk för utarmning av jorden samtidigt som läckaget av näringsämnen är stort från jordbruksmarken. I slättbygder förekommer också vinderosion.

26.1.5. En god hushållning med naturresurser

En god hushållning med naturresurser förenar kraven på att trygga resursförsörjningen, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällets utvecklingsbehov i ett långsiktigt perspektiv.

Naturresurserna innefattar mark- och vattenresurser med ämnen och mineral och den natur- och kulturmiljö som formats av människan. Hushållning med naturresurser handlar om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenresurser och andra resurser som råvaror och

energi. Det handlar också om materialhushållning, återanvändning och återvinning.

För att säkerställa en god hushållning med naturresurser bör resursanvändningen vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minimal. Det behövs ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället och en effektiv energianvändning.

En god hushållning innebär varsam exploatering och brukande av miljön, långsiktigt skydd av värdefulla naturresurser, men även återskapande, förnyelse och återanvändning av naturresurserna. Dagens förändringar av den yttre miljön ska kunna samverka med och berika den miljö de tar i anspråk. Hushållning med naturresurser handlar också om hur mark- och vattenområden påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av områdena. Detta avser då områdena i sin helhet med ämnen och material samt natur- och kulturvärden och vad som övrigt finns i eller tillförs till områdena.

Många etappmål har betydelse för att uppnå en god hushållning med naturresurser. Vissa etappmål är direkta hushållningsmål som ska bidra till uppfyllandet av de delar av miljökvalitetsmålen som avser god hushållning med naturresurser. Flera av hushållningsmålen bidrar till uppfyllande av andra etappmål och miljökvalitetsmål samtidigt som andra etappmål bidrar till uppfyllandet av hushållningsmålen. Uppfyllandet av hushållningsmålen är viktiga delar i samtliga centrala åtgärdsstrategier.

Uppfyllande av etappmålen för hushållning med vatten och naturgrus ger samlat goda förutsättningar för att uppnå miljökvalitetsmålen inom en generation när det gäller grundvattnets kvantitet och kvalitet och en långsiktig försörjning med ändliga naturresurser. Etappmålen om minskade utsläpp av föroreningar till vatten, giftfri miljö, avfall och kretslopp bidrar till uppfyllandet.

Etappmålet för hushållning med energi i byggnader bidrar till att användningen av energi sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt. För att på sikt uppnå en hållbar energiförsörjning krävs stora omställningar. Etappmålet om program och strategier för miljöanpassning av energisystemet bidrar till genomförandet. Ett uppfyllande av målen för energihushållning bidrar till att uppnå målen för luftföroreningar under Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning.

Uppfyllandet av etappmålet om program och strategier som rör hållbara trafiksystem, hållbar energiförsörjning samt hur kulturhistoriska värden och grön- och vattenområden ska tas till vara ger samlade underlag för åtgärder i den statliga och kommunala planeringen som bidrar till att styra utvecklingen i riktning mot att uppfylla flera mål såväl i tätorter och städer som på landsbygden. Det gäller bl.a. mål om

minskade luftföroreningar, bevarande av natur- och kulturvärden, människors hälsa och livsmiljö.

Etappmålen om materialanvändning och kretslopp bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen om avfall, återvinning och kretslopp men ger också bättre förutsättningar att nå etappmål bl.a. om avfall, hushållning med ändliga resurser samt miljökvalitetsmål om giftfri miljö och ozon.

26.2. Perspektiv på miljökvalitetsmålen och fortsatt arbete

Arbetet med miljömålen utgår från de synsätt, kunskaper och erfarenheter som vi har i dag. Detta är ofrånkomligt. Urvalet av mål innebär alltid att det finns frågor som kommer vid sidan av målstrukturen eller inte prioriteras i rätt omfattning. Vi har försökt ta med även sådana frågor där det varit möjligt och lämpligt. Vi kan redan se klara utvecklingsbehov inför framtida översyn av arbetet, frågor som borde diskuteras och integreras i det fortsatta arbetet. Nedan följer exempel på sådana frågor.

Utveckla det globala perspektivet

Hittills har målarbetet haft en nationell prägel. I det fortsatta arbetet behöver ett mer globalt perspektiv inarbetas. Målen speglar en optimering utifrån den svenska behoven. När det gäller frågor som har med vår produktionsförmåga och hur den kan bidra till storregionala och globala miljöfrågors lösning måste ett vidare perspektiv anläggas. Det gäller till exempel behovet av att utnyttja svensk relativt miljövänlig jordbruksproduktion.

Förändringsperspektivet behöver utvecklas

Miljömålsarbetet har ännu inte i tillräcklig omfattning behandlat miljöns föränderlighet och värdena i den av människan skapade miljön. Våra etappmål vad gäller landskapet hanterar i många fall behovet av skydd. Detta är nödvändigt men vi vill varna för att tolka detta som förord för ett statiskt förhållningssätt. En dynamisk hållbar utveckling ställer oss säkerligen inför fler miljöfrågor än behoven av att bevara och skydda. Möjligheterna behöver betonas tydligt, inte bara hoten.

I detta sammanhang är det också viktigt att understryka att miljöarbetet handlar om mångas initiativ och deltagande. I framtiden gäller i än högre grad att ta till vara olika initiativ från lokala företrädare och grupper, från frivilliga organisationer och inte minst inom näringslivet för att få drivkrafter för ett dynamiskt hållbarhetsarbete.

Vilka miljöförhållanden som är långsiktigt hållbara och vad som kännetecknar en god livsmiljö behöver diskuteras grundligare och möjligheterna att kvantifiera miljöns kvaliteter utredas vidare. Det tvärsektoriella synsättet och samverkan mellan de olika grundläggande värdena behöver utvecklas ytterligare.

De psykosociala frågorna behöver utvecklas mer

Frågor som har med människans välbefinnande att göra behöver utvecklas. Det är i många fall svårt att konkret ange handlingsvägar. Det är emellertid inte skäl att inte uppmärksamma dessa frågor. Sambandet mellan fysisk och psykisk hälsa har uppmärksammats mycket på senare år. Miljön omkring oss ger påverkan både fysiskt och psykiskt. Dessa komplexa frågor har en viktig roll i framtidens miljöarbete. Frågor om välbefinnande har exempelvis aktualiserats under arbetets gång som en viktig fråga under God bebyggd miljö. Vi har dock inte hunnit komma med förslag inom detta område.

Livsmedlen får inte glömmas bort

Livsmedelskvaliteten är i högsta grad beroende av miljön och påverkan kan ske i alla steg i kedjan från jord till bord. Livsmedel och dricksvatten utgör i många fall den största exponeringskällan för de flesta kemikalier hos befolkningen, särskilt när det gäller persistenta ämnen. Det har beräknats att minst 90 procent av exponeringen för PCB och dioxiner kommer från livsmedel och att hela befolkningen, inklusive barn, gamla, sjuka, gravida, ammande osv. exponeras. Många potentiella hälsoproblem är också en fråga om hantering av livsmedel. Till dessa

risker hör mögelgifter, stekytemutagener och bakterier. Miljöhälsoutredningen ansåg att följande problem knutna till födan bör prioriteras.

  • metylkvicksilver i fisk
  • dioxiner, PCB och andra halogenerade föreningar
  • kadmium i jordbruksmark
  • diffus spridning av långlivade organiska ämnen i miljön
  • kemikalier och hormonella effekter - forskningsbehov
  • smittspridning via livsmedel

Vi har i viss mån tagit upp livsmedlens betydelse för hälsan i detta arbete. Det har varit en förutsättning i samband med mål om kretslopp, kemiska ämnen i varor, övergödning och vatten. Livsmedlen är med i våra konsekvensberäkningar. Detta behöver dock integreras ytterligare. Smittspridning (liksom tobaksrök) har vi däremot inte ansett ingå i vårt uppdrag utan denna fråga bör hanteras särskilt. När det gäller tobaksrök måste den frågan behandlas samtidigt med frågor om inomhusmiljö och radon.

27. En samlad målstruktur

Vårt förslag: De nationella miljökvalitetsmålen, våra förslag till preciseringar och etappmål och förslagen från klimatkommittén bör inordnas i en samlad målstruktur. Denna redovisas nedan. Målen bör antas av riksdagen. De mål som ingår i denna struktur skall vara de som åberopas i lagar och styrinstrument för statlig verksamhet. Nya mål kan tillkomma i denna struktur efter särskilt riksdagsbeslut. Detta bör ske i samband med de revideringar som beskrivits i kap. 20 eller på grund av Sveriges internationella åtaganden, i internationella avtal eller genom t.ex. beslut i den Europeiska Unionen. De gamla mål som vid olika tillfällen har antagits av riksdag och regering och som framgår av bilaga 57 till regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål förlorar därmed sin ställning som styrande dokument. Riksdagen bör därför besluta att de inte längre gäller.

Skälen för vårt förslag:

Det överordnade målet för miljöpolitiken är att till nästa generation. kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Denna övergripande målsättning ställer krav bl.a. på en bättre systematik när det gäller den uppsättning av mål som skall styra det framtida miljöarbetet. Riksdagen har därför antagit ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål som ska vara styrande för arbetet. De 15 miljökvalitetsmålen täcker de områden som svarar mot syftet; att bidra till att det skapas en ekologiskt hållbar utveckling. Den stramare strukturen gör det lättare att överblicka och att följa upp miljömålsarbetet. Möjligheterna för miljökvalitetsmålen att vara utgångspunkt för ett system med måloch resultatstyrning främjas härigenom dessutom på ett påtagligt sätt.

Riksdagen har beslutat att det till miljökvalitetsmålen ska kopplas ett antal delmål. Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan delmålen ska ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. De delmål som vi föreslår i detta betänkande har olika karaktär. Vissa

är preciseringar av miljökvalitetsmålen och andra är tidssatta etappmål. I preciseringarna anges vilken miljökvalitet (t.ex. halter i luft, vatten eller mark av olika ämnen) inom olika delområden som ska vara uppfylld inom en generation. Etappmålen avser läget år 2010, eller annan tidpunkt som valts i olika fall. Etappmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. Dessa mål kan avse en viss miljökvalitet som ska vara uppnådd, eller avse förändringar av utsläpp eller annat vilka ska vara genomförda.

Miljökvalitetsmålen skall gradvis kunna preciseras i takt med att erfarenheter och kunskap vinns om hur miljön skall förbättras samtidigt som industrisamhället utvecklas. Nya delmål bör utformas när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Riksdagen bör anta sådana delmål för att knyta dem till den samlade miljömålsstrukturen.

Den nya strukturen avser att ersätta de omkring 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som riksdagen vid olika tidpunkter har antagit. Vissa av målen inlemmas i den nya strukturen, medan andra numera saknar aktualitet. För att lyfta fram den nya miljömålsstrukturen och för att tydliggöra förhållandet till de gamla målen, bör riksdagen besluta om att de gamla målen inte längre gäller. Det är sålunda de mål som ingår i den nya strukturen som ska vara de som åberopas i lagar i styrinstrument för statlig verksamhet.

Miljökvalitetsmålen och delmålen är utgångspunkten för den vidare preciseringen samt sektorsvisa och geografiska anpassningen. Miljömål ska sålunda fastställas på olika nivåer och för olika frågor; sektorsmål, regionala och lokala mål samt organisations- eller företagsspecifika mål.

I kap. 2 har vi översiktligt redovisat den struktur som bör gälla för miljömålsarbetet. I det följande kommer att för respektive miljökvalitetsmål redovisas målstrukturen vad gäller miljökvalitetsmål, preciseringar och etappmål.

Målstruktur

Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar bör stabiliseras på ca 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.
  • Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 procent jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0–4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Etappmål:

  • Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supple mentära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.
  • Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990 års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.
  • Elproduktionen med vindkraft ökas med 3–5 TWh, utöver det gällande programmet till 2010.

Frisk luft

Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar i luftvägarna eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi.
  • Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.

Värdena för dessa halter framgår av denna tabell:

Förorening Halt som inte bör

överskridas [mikrogram/m3]

Medelvärdestid

Bensen

1

År

Benz(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar <10 mikrometer, PM10

30

Dygn

15

År

Sot

10

År

Svaveldioxid

5

År

Kvävedioxid

100

Timme

20

År

Ozon

80

Timme

50 Sommarhalvåret (april–okt)

Etappmål:

  • Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner redan år 2005 respektive år 2010.
  • Halten av marknära ozon överskrider inte 120 mikrogram/m

3

som 8-

timmarsmedelvärde, i samtliga kommuner år 2010.

  • År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton.1
  • Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) fastställas. Vid samma tidpunkt ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet.

Bara naturlig försurning

De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.
  • Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.
  • Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.

Etappmål:

  • År 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar2 respektive 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan.
  • Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områdens som påverkats av människan och en återhämtning har påbörjats.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton3.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton2.

Ingen övergödning

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för bl.a. biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Miljökvalitetsmålet innebär bl. a. :

  • Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.
  • Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.
  • Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

2 Ungefär 0,5 procent av sjöarealen.3 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

  • Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.
  • Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.
  • Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
  • Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
  • Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Etappmål:

  • År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.
  • Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar och vattendrag samt för kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.
  • År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.
  • År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton.4 (Se Frisk luft och Bara naturlig försurning.)

Giftfri miljö

Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
  • Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.
  • Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga ämnen inte skadlig för människor.
  • Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Etappmål:

  • År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.
  • År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.
  • Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; – cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, – mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, – långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, – kvicksilver senast 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.. Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.
  • Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.
  • För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
  • Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.

Skyddande ozonskikt

Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.
  • Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad inom loppet av en generation.

Etappmål:

  • Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen har till största delen upphört fram till år 2010.

Säker strålmiljö

Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.
  • Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning, ska inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.
  • Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.
  • Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält begränsas så långt möjligt.
  • Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/liter.

Etappmål:

  • År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person och år, från varje enskild verksamhet.
  • År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.
  • Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 000 Bq/liter åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m3åtgärdade.
  • Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

Grundvatten av god kvalitet

Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.
  • Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
  • Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.
  • Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande vattendirektiv.

Etappmål:

  • Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.
  • Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.
  • År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.
  • År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska kunna uppnås.

Levande sjöar och vattendrag

Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras varia tionsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag bibehålls naturliga vattenflöden och vattennivåer.
  • Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt.
  • Kultur- och naturmiljöer som visar sjöarnas och vattendragens betydelse för människans bosättning, försörjning och transporter är bevarade.
  • Biotoper som är unika skyddas.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Utsättning av genmodifierad fisk får inte äga rum.
  • Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden.
  • Sjöar och vattendrag har god ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Etappmål:

  • Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.
  • Senast till 2010 har 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.
  • Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.
  • Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur på ett sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.
  • Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Myllrande våtmarker

Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.
  • Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald i hela landet.
  • Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.
  • Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden.
  • Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till år 2005.
  • Senast år 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.
  • Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.
  • I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.
  • Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Hav i balans, levande kust och skärgård

Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skär-

gård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.
  • Marina biotoper som är unika skyddas.
  • Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. naturoch kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.
  • Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster och odlingslandskap upprätthålls.
  • Låg bullernivå eftersträvas.
  • Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
  • Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.
  • Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket sällsynt.
  • Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan förekommer inte.
  • Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom mänsklig påverkan.
  • Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
  • Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har återhämtats.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Etappmål:

  • Senast 2010 har minst 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ett långsiktigt skydd.
  • Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.
  • Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.
  • Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svensk ekonomisk zon är senast 2008 högst motsvarande återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.
  • Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.
  • Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

Levande skogar

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.
  • Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.
  • Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker
  • Skogarnas naturliga hydrologi värnas
  • Brändernas påverkan på skogarna bibehålls
  • Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.
  • Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.
  • Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.
  • Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara.
  • Hotade arter och naturtyper skyddas.
  • Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.
  • Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010: – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen mark föryngrad med lövskog ökar
  • Skogsmarken ska senast 2005 brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Ett rikt odlingslandskap

Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.
  • Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls.
  • Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.
  • Ett öppet och varierat odlingslandskap bibehålls i skogs- och mellanbygder.
  • Odlingslandskapet i slättbygderna är variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.
  • Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.
  • Odlingslandskapets byggnader och gårdsmiljöer är bevarade och vårdade i tillräcklig omfattning för att landskapet ska bibehålla sin karaktär och kulturarvet kunna upplevas och förstås.
  • Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.
  • Odlingslandskapets vilda växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.
  • Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.
  • Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.
  • Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.
  • Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarade i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast år 2004 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet
  • Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Storslagen fjällmiljö

Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls.
  • Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.
  • Vegetationstäcket på kalfjället minskar inte.
  • Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.
  • Arealen tysta områden ökar.
  • Låg bullernivå eftersträvas.
  • Fjällens biologiska mångfald bevaras.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag svarar för reproduktion och återväxt samt har bibehållen genetisk mångfald och funktion i ekosystemet.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.
  • Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation: – flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen.

– minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA5).

  • Senast 2010 har merparten av områden med representativa kulturoch naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.
  • Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

God bebyggd miljö

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Naturoch kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.
  • En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid lokalisering av nytillkommande bebyggelse och verksamheter och omvandling av befintlig .
  • Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas.
  • Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.
  • Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.
  • Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.
  • Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.

5 Enligt mätmetod ”SAEJ 192 Recommended Practice, Exterior sound level for snowmobiles”, som bl.a. tillämpas i USA. Metoden är utformad av Society of Automotive Engineering (SAE). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från Miljöklassutredningen, SOU 1995:97.

  • Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
  • Boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus, uppfyller höga krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft.
  • Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar.
  • Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används.
  • Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet.
  • Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.
  • Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.
  • Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning.

Etappmål:

  • Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för: – en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas, – hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.
  • Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.
  • Den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen ska senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.
  • Senast år 2015 har byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö, vilket innebär att:

– olägenheter som orsakats av fukt- och mögelskador är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån år 2000, – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig.

  • I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2/år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar successivt och är lägre år 2010 än år 1995 för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.
  • År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.
  • Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.
  • Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod.
  • Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö.
  • Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

27 En samlad målstruktur

Vårt förslag: De nationella miljökvalitetsmålen, våra förslag till preciseringar och etappmål och förslagen från klimatkommittén bör inordnas i en samlad målstruktur. Denna redovisas nedan. Målen bör antas av riksdagen. De mål som ingår i denna struktur skall vara de som åberopas i lagar och styrinstrument för statlig verksamhet. Nya mål kan tillkomma i denna struktur efter särskilt riksdagsbeslut. Detta bör ske i samband med de revideringar som beskrivits i kap. 20 eller på grund av Sveriges internationella åtaganden, i internationella avtal eller genom t.ex. beslut i den Europeiska Unionen. De gamla mål som vid olika tillfällen har antagits av riksdag och regering och som framgår av bilaga 57 till regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål förlorar därmed sin ställning som styrande dokument. Riksdagen bör därför besluta att de inte längre gäller.

Skälen för vårt förslag:

Det överordnade målet för miljöpolitiken är att till nästa generation. kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Denna övergripande målsättning ställer krav bl.a. på en bättre systematik när det gäller den uppsättning av mål som skall styra det framtida miljöarbetet. Riksdagen har därför antagit ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål som ska vara styrande för arbetet. De 15 miljökvalitetsmålen täcker de områden som svarar mot syftet; att bidra till att det skapas en ekologiskt hållbar utveckling. Den stramare strukturen gör det lättare att överblicka och att följa upp miljömålsarbetet. Möjligheterna för miljökvalitetsmålen att vara utgångspunkt för ett system med måloch resultatstyrning främjas härigenom dessutom på ett påtagligt sätt.

Riksdagen har beslutat att det till miljökvalitetsmålen ska kopplas ett antal delmål. Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan delmålen ska ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. De delmål som vi föreslår i detta betänkande har olika karaktär. Vissa

är preciseringar av miljökvalitetsmålen och andra är tidssatta etappmål. I preciseringarna anges vilken miljökvalitet (t.ex. halter i luft, vatten eller mark av olika ämnen) inom olika delområden som ska vara uppfylld inom en generation. Etappmålen avser läget år 2010, eller annan tidpunkt som valts i olika fall. Etappmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. Dessa mål kan avse en viss miljökvalitet som ska vara uppnådd, eller avse förändringar av utsläpp eller annat vilka ska vara genomförda.

Miljökvalitetsmålen skall gradvis kunna preciseras i takt med att erfarenheter och kunskap vinns om hur miljön skall förbättras samtidigt som industrisamhället utvecklas. Nya delmål bör utformas när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Riksdagen bör anta sådana delmål för att knyta dem till den samlade miljömålsstrukturen.

Den nya strukturen avser att ersätta de omkring 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som riksdagen vid olika tidpunkter har antagit. Vissa av målen inlemmas i den nya strukturen, medan andra numera saknar aktualitet. För att lyfta fram den nya miljömålsstrukturen och för att tydliggöra förhållandet till de gamla målen, bör riksdagen besluta om att de gamla målen inte längre gäller. Det är sålunda de mål som ingår i den nya strukturen som ska vara de som åberopas i lagar i styrinstrument för statlig verksamhet.

Miljökvalitetsmålen och delmålen är utgångspunkten för den vidare preciseringen samt sektorsvisa och geografiska anpassningen. Miljömål ska sålunda fastställas på olika nivåer och för olika frågor; sektorsmål, regionala och lokala mål samt organisations- eller företagsspecifika mål.

I kap. 2 har vi översiktligt redovisat den struktur som bör gälla för miljömålsarbetet. I det följande kommer att för respektive miljökvalitetsmål redovisas målstrukturen vad gäller miljökvalitetsmål, preciseringar och etappmål.

Målstruktur

Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar bör stabiliseras på ca 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.
  • Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 procent jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0–4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Etappmål:

  • Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supple mentära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.
  • Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990 års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.
  • Elproduktionen med vindkraft ökas med 3–5 TWh, utöver det gällande programmet till 2010.

Frisk luft

Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar i luftvägarna eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi.
  • Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.

Värdena för dessa halter framgår av denna tabell:

Förorening Halt som inte bör

överskridas [mikrogram/m3]

Medelvärdestid

Bensen

1

År

Benz(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar <10 mikrometer, PM10

30

Dygn

15

År

Sot

10

År

Svaveldioxid

5

År

Kvävedioxid

100

Timme

20

År

Ozon

80

Timme

50 Sommarhalvåret (april–okt)

Etappmål:

  • Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner redan år 2005 respektive år 2010.
  • Halten av marknära ozon överskrider inte 120 mikrogram/m

3

som 8-

timmarsmedelvärde, i samtliga kommuner år 2010.

  • År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton.1
  • Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) fastställas. Vid samma tidpunkt ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet.

Bara naturlig försurning

De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.
  • Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.
  • Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.

Etappmål:

  • År 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar2 respektive 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan.
  • Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områdens som påverkats av människan och en återhämtning har påbörjats.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton3.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton2.

Ingen övergödning

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för bl.a. biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Miljökvalitetsmålet innebär bl. a. :

  • Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.
  • Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.
  • Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

2 Ungefär 0,5 procent av sjöarealen.3 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

  • Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.
  • Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.
  • Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
  • Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
  • Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Etappmål:

  • År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.
  • Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar och vattendrag samt för kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.
  • År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.
  • År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.
  • År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton.4 (Se Frisk luft och Bara naturlig försurning.)

Giftfri miljö

Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
  • Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.
  • Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga ämnen inte skadlig för människor.
  • Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Etappmål:

  • År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.
  • År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.
  • Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; – cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, – mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, – långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, – kvicksilver senast 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.. Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.
  • Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.
  • För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
  • Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.

Skyddande ozonskikt

Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.
  • Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad inom loppet av en generation.

Etappmål:

  • Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen har till största delen upphört fram till år 2010.

Säker strålmiljö

Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.
  • Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning, ska inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.
  • Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.
  • Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält begränsas så långt möjligt.
  • Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/liter.

Etappmål:

  • År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person och år, från varje enskild verksamhet.
  • År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.
  • Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 000 Bq/liter åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m3åtgärdade.
  • Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

Grundvatten av god kvalitet

Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.
  • Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
  • Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.
  • Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande vattendirektiv.

Etappmål:

  • Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.
  • Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.
  • År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.
  • År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska kunna uppnås.

Levande sjöar och vattendrag

Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras varia tionsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag bibehålls naturliga vattenflöden och vattennivåer.
  • Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt.
  • Kultur- och naturmiljöer som visar sjöarnas och vattendragens betydelse för människans bosättning, försörjning och transporter är bevarade.
  • Biotoper som är unika skyddas.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Utsättning av genmodifierad fisk får inte äga rum.
  • Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden.
  • Sjöar och vattendrag har god ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Etappmål:

  • Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.
  • Senast till 2010 har 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.
  • Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.
  • Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur på ett sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.
  • Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Myllrande våtmarker

Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.
  • Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald i hela landet.
  • Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.
  • Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden.
  • Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till år 2005.
  • Senast år 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.
  • Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.
  • I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.
  • Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Hav i balans, levande kust och skärgård

Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skär-

gård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.
  • Marina biotoper som är unika skyddas.
  • Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. naturoch kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.
  • Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster och odlingslandskap upprätthålls.
  • Låg bullernivå eftersträvas.
  • Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
  • Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.
  • Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket sällsynt.
  • Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan förekommer inte.
  • Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom mänsklig påverkan.
  • Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
  • Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har återhämtats.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Etappmål:

  • Senast 2010 har minst 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ett långsiktigt skydd.
  • Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.
  • Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.
  • Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svensk ekonomisk zon är senast 2008 högst motsvarande återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.
  • Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.
  • Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

Levande skogar

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.
  • Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.
  • Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker
  • Skogarnas naturliga hydrologi värnas
  • Brändernas påverkan på skogarna bibehålls
  • Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.
  • Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.
  • Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.
  • Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara.
  • Hotade arter och naturtyper skyddas.
  • Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.
  • Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010: – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen mark föryngrad med lövskog ökar
  • Skogsmarken ska senast 2005 brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Ett rikt odlingslandskap

Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.
  • Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls.
  • Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.
  • Ett öppet och varierat odlingslandskap bibehålls i skogs- och mellanbygder.
  • Odlingslandskapet i slättbygderna är variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.
  • Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.
  • Odlingslandskapets byggnader och gårdsmiljöer är bevarade och vårdade i tillräcklig omfattning för att landskapet ska bibehålla sin karaktär och kulturarvet kunna upplevas och förstås.
  • Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.
  • Odlingslandskapets vilda växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.
  • Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.
  • Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.
  • Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.
  • Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarade i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast år 2004 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet
  • Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.
  • Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Storslagen fjällmiljö

Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls.
  • Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.
  • Vegetationstäcket på kalfjället minskar inte.
  • Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.
  • Arealen tysta områden ökar.
  • Låg bullernivå eftersträvas.
  • Fjällens biologiska mångfald bevaras.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag svarar för reproduktion och återväxt samt har bibehållen genetisk mångfald och funktion i ekosystemet.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Etappmål:

  • Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.
  • Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation: – flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen.

– minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA5).

  • Senast 2010 har merparten av områden med representativa kulturoch naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.
  • Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

God bebyggd miljö

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Naturoch kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.
  • En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid lokalisering av nytillkommande bebyggelse och verksamheter och omvandling av befintlig .
  • Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas.
  • Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.
  • Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.
  • Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.
  • Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.

5 Enligt mätmetod ”SAEJ 192 Recommended Practice, Exterior sound level for snowmobiles”, som bl.a. tillämpas i USA. Metoden är utformad av Society of Automotive Engineering (SAE). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från Miljöklassutredningen, SOU 1995:97.

  • Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
  • Boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus, uppfyller höga krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft.
  • Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar.
  • Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används.
  • Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet.
  • Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.
  • Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.
  • Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning.

Etappmål:

  • Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för: – en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas, – hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.
  • Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.
  • Den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen ska senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.
  • Senast år 2015 har byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö, vilket innebär att:

– olägenheter som föranleds av fukt- och mögelskador är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är 1/10 av nivån år 2000, – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig.

  • I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2/år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar och är lägre år 2010 än år 1995 för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.
  • År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.
  • Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.
  • Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod.
  • Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö.
  • Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamoten Karin Svensson Smith (v)

Detta betänkande om miljömål är ett steg framåt i svensk miljöpolitik. Jag står bakom betänkandet; inga brister är så allvarliga att det har funnits anledning med en reservation. Några synpunkter vill jag dock framhålla.

Det sammantagna syftet med att uppnå de femton miljömålen är att göra utvecklingen hållbar. Hållbar utveckling har blivit ett begrepp som används i många sammanhang. Ytterligt få säger sig förespråka en ohållbar utveckling. Men ska begreppet hållbar utveckling ha en styrande funktion måste det definieras tydligt. För att veta vart man ska gå bör kompassen vara så distinkt och lättolkad som möjligt. En sådan definition skulle kunna bestå av fyra systemvillkor:

  • uttaget av ändliga resurser måste minimeras
  • utsläppen av naturfrämmande ämnen måste upphöra
  • de fysiska förutsättningarna för naturens kretslopp måste bevaras
  • uttaget av förnyelsebara resurser får inte vara större än nybildningen

Formuleringar med liknande innebörd förekommer bland annat i åtskilliga kommuners Agenda 21-dokument, i vänsterpartiets partiprogram samt i stiftelsen Det Naturliga Stegets skrifter.

Problemet med betänkandetexten är att den ger intryck av att det finns möjlighet att välja om huruvida människorna ska anpassa sig till naturlagarna eller ej. Detta val är en chimär. Det går inte att förhandla med fisken eller blommorna. De kan inte förhandla med oss om sina livsbetingelser. Några överläggningarna med de krafter som styr klimatutvecklingen är inte heller möjliga. Frågan är bara när och hur omställningen till en ekologiskt hållbar samhällsutveckling ska ske. Ju tidigare vi inser att den ekonomiska och sociala utvecklingen måste inordnas i det som är miljömässigt möjligt, desto större chans att bibehålla andra värden som är viktiga; demokrati, rättvisa m.m.

Omställningen till ett hållbart samhälle innehåller fröet till ett teknologiskt skift. Självklart finns det mäktiga ekonomiska intressen som spjärnar emot. Enorma investeringar är nedlagda i det petroleum-

industriella komplexet. Oljan och dess olika raffineringsprodukter är blodomloppet i det nuvarande industrisamhället. Delar av oljeindustrin inser emellertid att petroleumsamhället haft sin kulmen och satsar på bränsleceller med vätgas o.dyl. För att citera Shells Herman Kuipers: ”Satsa inte på en död häst.” Vätgasen kommer att slå ut den fossila oljan långt innan den sinat. ”Stenåldern tog inte slut på grund av brist på stenar.”

Den överväldigande delen av arbetet i Miljömålskommittén har ägnats åt att formulera de etappmål som är rimliga för att de femton miljökvalitetsmålen ska nås. Slutprodukten är en preciserad önskelista. Värdet av denna lista avgörs huvudsakligen av om regering och riksdag har modet att fatta beslut om de styrmedel som behövs för att målen ska uppnås. Miljömålskommitténs arbete är en bra utgångspunkt.

Det viktigt att vidta rätt åtgärder för att uppnå miljömålen. Men ännu viktigare är att sluta göra fel. Kranen måste stängas innan det är meningsfullt att torka upp. Därför är det av högsta vikt att riksdagen slutar investera i ohållbara trafiksystem och att skattesystemet inte subventionerar ohållbara verksamheter. Den ekonomiska politiken måste genomgå strategiska miljöbedömningar och få kvalitativa mål som ersätter den i längden ohållbara kvantitativa tillväxten.

Särskilt yttrande av ledamoten Annika Bladh Blomquist (kd)

Arbetet i miljömålskommitten har varit spännande. Att få vara med och lägga förslag som förhoppningsvis – om de sätts i verket – ska kunna komma att leda till att miljöfrågorna på ett helt nytt sätt proriteras och integreras i alla samhällsområden har varit en stor utmaning. Jag tror att vårt förslag är en bra grund för detta, och därför står jag bakom betänkandets helhet. Naturligtvis finns det dock nyansskillnader i hur vi anser att denna omställning bör gå till, och några av dem vill jag redovisa här.

Att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås inom en generation råder enighet om, det är utgångspunkten för vårt uppdrag. Likaså om etappmålen vi föreslagit för att nå dit, även om de naturligtvis kan ha brister. Vägarna att nå dit – styrmedel och åtgärder – är inte lika självklara. Tyvärr har vi också haft minst tid för diskussion om det senare, tidsramarna har inte har medgivit att vi fördjupat oss i detta som vi skulle ha önskat. Detta är som jag ser det en brist i utredningen som har gjort att vi föreslagit en hel del vidare utredningar i stället för att själva kunna ta ställning till fler konkreta styrmedel. Det hade varit önskvärt att vi kunde ha prioriterat detta högre eller haft mer tid.

Jag menar att det behövs en kombination av mjuka och hårda styrmedel för att nå målen. Lagstiftning och ekonomiska styrmedel kommer att vara nödvändigt tillsammans med andra åtgärder som t.ex. information och utbildning. Jag tycker dock att det finns några aspekter som är viktiga att peka på i det sammanhanget, som jag försökt framhålla i utredningen och som jag tycker kanske hade kunnat få en ännu tydligare betoning. Några av dem följer här.

Vi föreslår en hel del utredningar eller konkreta förslag med ekonomiska styrmedel i form av avgifter och/eller skatter. Detta kommer att vara viktigt för att skapa incitament för val av de mest miljövänliga lösningarna på många området, det vill säga att stimulera och underlätta en ekologiskt hållbar livsstil och dito produktion på olika områden. Grundprincipen måste vara att det kostar att göra fel, men är lönsamt att göra rätt ur ett perspektiv om hållbar ekologisk utveckling. Men, det är då viktigt enligt min mening att tydligt framhålla att detta ska ske utan ett ökat skattetryck. I ett land med ett av världens högsta skattetryck måste detta ske genom någon form av skatteväxling där skatter och avgifter styrs om i en miljöstyrande riktning. Detta ska inte öka den totala bördan utan måste kompenseras genom lättnader eller någon form

av återbäring på andra områden. Detta gäller både individer och företag.

Det har också varit viktigt för mig att både när det gäller de areella näringarna – jord- och skogsbruk – och aktörer som industri och näringsliv i övrigt, framhålla vårt beroende av dem och att bejaka den utveckling mot ökad miljöhänsyn son finns. De frivilliga insatserna är viktiga och måste respekteras. Dock finns mycket kvar att uträtta innan miljömålen kan nås och detta måste göras i en samarbetsanda med utrymme för aktörernas deltagande. Ett alltför starkt ”ovanifrånperspektiv” tror jag hotar hela processen.

Vad gäller de areella näringarna känns det också mycket angeläget att framhålla att grunden för att nå flera av miljömålen (och även målen om hållbar ekonomisk och social utveckling) är att vi faktiskt har jordoch skogsföretag som brukar marken. En nedläggning av fler av dessa företag är i sin tur hot mot andra miljömål, bl.a. vad gäller biologisk mångfald. Mot bakgrund av detta anser jag att i den mån miljöstyrande skatter eller avgifter som vi föreslår (eller som blir resultatet av vidare utredningar) blir en konkurrensnackdel för näringsidkare som redan är hårt pressade (t.ex. små och medelstora jordbruk) så bör medlen kunna återföras till näringen i form av riktade miljöåtgärder eller annan form av kompensation.

Betydelsen av att nå internationella gränsöverskridande överenskommelser, inom EU och i andra sammanhang, kan inte nog poängteras. Detta både för att miljöproblemen ofta är gränsöverskridande och för att svenska näringar inte ska få orimliga konkurrensnackdelar. Ingen tjänar på att vi flyttar miljöproblemen utomlands. Sverige ska dock naturligtvis ha ambitionen att vara pådrivande för att nå internationella beslut och vi ska också ha ambitionen att vara ett föregångsland i miljöarbetet. Om vi gör detta på rätt sätt bl.a. med utgångspunkt i resonemangen ovan om t.ex. skatteväxling så tror jag att vi kan tillgodose båda dessa aspekter.

Vad gäller mål och åtgärder som har korrelation till energiproduktion och energiförbrukning har vi i utredningen naturligtvis haft att utgå ifrån nuläget med de politiska beslut som är fattade. Dock har ju vi kristdemokrater haft en annan syn på hur kärnkraftsavvecklingen skulle gå till och om den synen fått råda hade vi haft ett annat utgångläge i dessa frågor och därmed ett annat nollalternativ. Vad jag vill understryka nu är att det viktiga framgent är att kärnkraftsavveckling inte ska ske till priset av en ökning av fossila bränslen. Att nå klimatmålet är kanske den största och den viktigaste miljöutmaningen för mänskligheten för närvarande.

I övrigt kan man förstås känna att man skulle vilja skynda snabbare på många områden. Det gäller till exempel en del naturvårdsfrågor – att skydda större skogs- och fjällarealer, att snabbare få åtgärdsprogram

och skydd för hotade arter i olika miljöer, att snabbare skydda värdefulla kust- och skärgårdsområden för att nämna några saker. Likaså vad gäller giftfri miljö skulle man önska en snabbare kunskapsökning och därmed underlag för åtgärder. Vi har dock, med de underlag vi haft, försökt att sätta kortast möjliga tidsmarginaler för att kunna nå resultat med acceptabel kvalitet.

Min förhoppning är trots allt att Miljömålskommitténs arbete ska bli en vändpunkt i svensk miljöpolitik. Det kan den bli om arbetet tas tillvara och vidareutvecklas.

Särskilt yttrande av ledamoten Malin Svensson (c)

Miljömålskommitténs arbete är ett avgörande startskott för ett långtgående miljöarbete i Sverige som under lång tid kommer att medföra en rad nödvändiga och viktiga förändringar av det svenska samhället. Arbetet är bara påbörjat och kommer att sätta i gång en viktig process som framför allt måste verka och ske underifrån. Jag vill poängtera att jag ställer mig bakom kommitténs arbete och önskar att fortsättningen av arbetet blir genomgripande och framgångsrikt och att det dessutom sker i nära samarbete med olika aktörer i samhället.

Vad som inte känns tillfredsställande med det material vi presenterar är att kommittén på grund av tidsbrist inte presenterar tillräckligt många långtgående styrmedel för att miljömålen ska uppnås. Det är därför av största vikt att regeringen lägger extra kraft på detta. Överlag har arbetet i kommittén varit något forcerat.

Jag vill framföra några synpunkter där jag önskar att kommittén kommit längre.

Ett av de största växande problemen är den omfattande trafiken och transporter, inte på grund av transporterna i sig, utan på grund av de utsläpp som de för med sig. Ska vi på allvar kunna komma tillrätta med transporternas miljöstörande utsläpp måste vi föra en offensiv politik. Jag önskar därför att kommittén hade vågat ta några kliv framåt för förnyelsebara drivmedel och lyft fram frågan om fortsatt skattebefrielse för dessa också efter 2004, då regeringen tillsammans med miljöpartiet och vänsterpartiet avser att börja ta ut skatt på biodrivmedel. Det är nödvändigt att vi verkar för att såväl ny teknik som nya drivmedel får en ärlig chans att på marknaden konkurrera ut de fossila drivmedlen. Tillsammans med kommitténs förslag om att uppmuntra kommuner att införa tätortsavgifter skulle detta vara ytterligare ett viktigt steg på vägen. Miljömålskommittén följer dessutom upp riksdagens uppmaning till regeringen och kräver att regeringen verkar för att EU:s Auto/Oildirektiv skrivs om, vilket är nödvändigt för att möjliggöra för ökad andel biodrivmedel.

Målen kring giftfri miljö är inte tillfredsställande. Det är inte acceptabelt att kommittén konstaterar att vi inte kan nå upp till en giftfri miljö inom en generation. Detta bör regeringen titta vidare på. En nolltolerans baserad på försiktighetsprincipen ska gälla och riktvärden måste ersättas med miljökvalitetsmål.

En förutsättning för att målet Säker strålmiljö ska kunna nås är att kärnkraften fortsätter att avvecklas. En strålfri miljö måste eftersträvas. En avgörande del i energiomställningen är att fasa ut direktverkande el. Det är positivt att kommittén har slagit fast ett slutdatum för nyinstal-

lationer av direktverkande el, åtgärder för att fasa ut befintlig direktverkade el saknas dessvärre, vilket kan åtgärdas.

Miljömålsarbetet måste ske underifrån. Varje kommun, företag och hushåll m fl måste hitta sitt sätt att leva upp till målen. Därför är det viktigt att initiativ stimuleras och att resurser finns för omställning. För svenskt jordbruk konstateras att våra miljömål kan bli tuffa att genomföra. Jag vill här ytterligare poängtera att regeringen måste ta särskild hänsyn till detta när man lägger fram en proposition på målen. Att miljömålen ytterligare skulle bidra till att fler mindre gårdar tvingas lägga ner är inte acceptabelt och strider dessutom mot uppsatta miljömål såsom den biologiska mångfalden. I den mån ytterligare avgifter beläggs jordbruket bör dessa föras tillbaka.

Särskilt yttrande av ledamoten Harald Nordlund (fp)

Jag står, liksom övriga politiska partiers representanter, bakom kommitténs framlagda förslag. I ett antal avseenden bör emellertid enligt min mening, miljöpolitiken innehålla än mer progressiva uttryck.

Bara naturlig försurning

Kalkning av skogsmark och sjöar är inte enbart av godo. Den omfattande kalkning som nu sker inverkar i vissa fall negativt på den biologiska mångfalden. Detta framgår inte tydligt nog i kommitténs förslag. Det är viktigt att framhålla att kalkningen måste vara biotopanpassad.

Säker strålmiljö

Partierna är helt eniga om att halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter är år 2010 så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Detta är ett av många viktiga politiska ställningstaganden i enighet. Dock saknar vi i kommittén ställningstaganden om strategier för detta mål. Nuvarande hantering av kärnbränsle och avfall torde knappast vara förenlig med målsättningen. Det är inte heller klarlagt huruvida målet förhindrar populationsgenetiska effekter.

Levande sjöar och vattendrag

Ett av de föreslagna etappmålen innebär att kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter ska ha upprättats senast 2010. Här är det viktigt att poängtera att det i vissa kommuner redan finns måluppfyllelse medan det i andra är långt till sådan. Målet behöver därför inom kort revideras och anpassas till rådande förhållanden.

Myllrande våtmarker

Kommittén föreslår att 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ska ha ett långsiktigt skydd senast 2010. Skälet att ange just 95 procent som mål är att planen i praktiken hela tiden revideras och

kompletteras genom ny inventering. Jag menar dock att ambitionen att alla områden i planen ska skyddas inte är tillräckligt tydlig. Eftersom det underförstådda målet torde vara att alla våtmarker ska skyddas, är det därför enklare och tydligare att ange 100 procent. Att detta av praktiska skäl inte alltid är möjligt att uppnå får sedan framgå i uppföljningen av målet.

Levande skogar

Skyddet av den biologiska mångfalden står högt upp på folkpartiets politiska miljödagordning. I skogen återfinns unika biotoper och ekosystem som utgör grunden för många arters överlevnad. Dessa förutsättningar måste återspeglas i avverknings- och reproduktionsreglerna för att den biologiska mångfalden ska bevaras. Ett sätt att skydda naturskog och därmed den biologiska mångfalden är att undanta viss skogsmark från skogsbruk. För att en del av Sveriges sista naturskog ska kunna bevaras för kommande generationer måste mer skog skyddas i reservat.

Varannan dag avverkas i Sverige ett område där man är väl medveten om att det finns hotade arter. I Världsnaturfondens genomgång av skogspolitiken i Europa får Sverige kritik för att inte skydda tillräckliga delar av skogsmarken. Det är just takten i skyddsarbetet som är och kommer att vara den avgörande faktorn för om Sverige klarar målet att bevara den biologiska mångfalden i tillräcklig omfattning.

Miljömålskommittén har enats om ett etappmål som innebär att ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010. Jag anser att målsättningen borde satts högre, till 900 000 ha. Bäst vore dessutom om man omgående kunde peka ut de områden som behöver skyddas. Det är dock inte den exakta arealen som är viktigast, utan att avverkning av skyddsvärd skog förhindras.

Älvskyddet

Den absoluta merparten av våra älvar är exploaterade för att utvinna elektrisk kraft. I dag återstår endast ett fåtal av de stora älvarna och andra betydande vattendrag i outbyggt skick. En utbyggd älv med följande miljöskador kan inte återställas. Det är därför av stor betydelse för naturvården att de orörda älvarna och andra vattendrag bevaras. De besitter unika naturvärden och utgör ofta viktiga ekosystem för hotade djurarter.

Folkpartiet liberalerna har under flera decennier drivit kravet på ett starkt lagstadgat skydd för Sveriges orörda älvar och vattendrag. Trots

framgångar är det legala skyddet, enligt vår mening, fortfarande för svagt.

Dessutom är frågan om omfattande utbyggnader i redan reglerade älvar viktig att diskutera. Teknikutveckling och effektivisering av kraftutvinning är självfallet välkommen, men all vattenkraftsutbyggnad som förutsätter reglering av vattendrag skadar naturvärden. I och med regeringens beslut i maj 2000 att tillåta en fortsatt utbyggnad av Långan har denna fråga aktualiserats. Jag menar att inte bara de outbyggda älvarna måste ges ett skydd. Utbyggnad av redan exploaterade älvar ska inte vara möjlig om utbyggnaden har stor negativ påverkan på miljön.

Styr bort från avfallsförbränning

Avfallsförbränning utgör en av de största globala källorna till dioxinbildning. Förbränning av blandat avfall är inte förenligt med en hållbar utveckling. Det finns all anledning att verka för andra mer hållbara och miljövänligare vägar för avfallshantering än förbränning. Ekonomiska styrmedel bör därför införas för att stimulera till avfallsminimering, materialåtervinning och biologiska behandlingsmetoder – lämpligen en skatt på förbränning liknande den som idag gäller för deponering.

Andra styrmedel för vilka tydligare ställning bör tas är grön skatteväxling och handel med utsläppsrätter.

Jord- och skogsbruket

Omställningen av jord- och skogsbruk är inne i ett dynamiskt skede. Bönder, LRF, skogsägare och skogsindustrin medverkar på ett positivt sätt. Det är viktigt att vi från politiskt håll är tydliga i fråga om uppskattning, om ambition att få ekologisk uthållighet och om att anvisa politiska styrmedel som stimulerar till omställning.

Jordbrukssektorn har många betydelsefulla uppgifter i framtiden. Det handlar inte bara om att producera livsmedel och jordbruksvaror till priser som konsumenterna är beredda att betala utan även om att bevara biologisk mångfald, varierande odlingslandskap och att minimera miljöbelastningen. Ofta glöms de stora fördelarna med ett varierat jordbruk bort. I synnerhet det småskaliga jordbruket medför miljöeffekter som har positiv inverkan, som ett varierande odlingslandskap och bevarandet av unika kulturmiljöer.

För att uppnå dessa mål behövs en fungerande marknad där konsumenter och producenter möts. Jordbrukaren måste få en tydligare ställning som företagare och jordbruket betraktas i större utsträckning som likställt med andra näringar. Dessutom måste jordbrukarens betydelse i

miljöarbetet höjas upp, och jordbruksstödet ges en tydligare miljöinriktning.

För att Sverige ska kunna leva upp till målet att långsiktigt säkra den biologiska mångfalden som vi har, innebär detta att arealen naturreservat måste öka mycket kraftigt. På lång sikt måste arealen naturreservat öka till 9 procent. Idag har vi ca 0,8 procent i skogsreservat nedanför fjällskogen. Ytterligare ca 900 000 hektar måste skyddas.

Staten ligger långt efter i sina reservatsåtaganden. Med den hastighet som nu råder när det gäller att bilda reservat i södra Sverige kommer det att ta mycket lång tid innan man ens nått upp till enprocentmålet i varje län. Detta är beklagligt. Vid inventering av nyckelbiotoper, som nyligen avslutas, har man konstaterat att mindre än 1 procent av skogsmarksarealen kan klassas som just nyckelbiotoper. Ungefär var tionde skogsägare har ett sådant objekt på sin fastighet.

Icke-fossila bränslen

Samtidigt som vi genom att höja skatterna på bensin och diesel vill påverka förbrukningen av dessa måste vi vara beredda att genom lättnader premiera användningen av icke fossila bränslen. Former för att underlätta investeringar i sol- och vindkraft måste utarbetas.

Uppföljning och revidering

En viktig, kanske den viktigaste förutsättningen för att miljömålen ska få den stora betydelsen för en radikal omställning är att uppföljning och revidering fungerar. Mina erfarenheter av målstyrningsarbete är att vi politiker inte förmått förändra vårt arbetssätt på det sätt som är en förutsättning. Vi ser inte målformulering, uppföljning och utkrävande av ansvar som våra huvuduppgifter. Lyckas vi inte med att förändra politikerrollen blir inte miljömålsarbetet framgångsrikt.

Särskilt yttrande av ledamoten Maria Wetterstrand (mp)

Utgångspunkt

Det ekologiska kretsloppet är förutsättningen för allt liv på jorden. Hållbar utveckling måste följaktligen ske inom naturens ramar, lokalt och globalt. Ekologisk hållbarhet är alltså en förutsättning för ett samhälle som också måste vara socialt och demokratiskt hållbart för att sammantaget kunna kallas ett långsiktigt hållbart samhälle.

Med denna utgångspunkt, en ekologisk grundsyn, handlar inte miljöpolitiken om att hantera miljöproblem som uppstått av politiska och ekonomiska beslut på andra områden, den handlar om att formulera grundvalarna för samhällsutvecklingen så att miljöproblemen inte tillåts uppstå. Miljöproblem är inte olyckliga omständigheter utan tecken på en felaktig, icke hållbar, samhällsutveckling. Miljöpolitik handlar inte om att plåstra om patienten, utan om att avvärja orsakerna till det onda.

Delmålen

Detta betänkande utgår från en mycket ambitiös målsättning, som innebär att dagens kända miljöproblem ska vara åtgärdade inom en generation. De delmål som kommittén satt upp har denna ambition som grund och kan, om de uppnås, utgöra ett steg på vägen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Den valda ambitionsnivån för vissa mål kan kritiseras, liksom en del luckor i det helhetsgrepp som eftersträvats. Målsättningar om stopp för utsättning av GMO i odlingslandskapet, minskning av användningen av bekämpningsmedel och om kärnkraftens avveckling är exempel på mål som saknas.

Åtgärdsstrategierna

Ekologiskt hållbar utveckling uppstår naturligtvis inte ur miljömål, utan ur handling, dvs. åtgärder. Kommittén har haft en unik möjlighet att, utifrån analysen av miljötillståndet på olika områden, visa på behovet av omedelbara åtgärder, för att i sista ledet koppla detta till en kraftfull argumentation för vilka styrmedel som krävs för att ställa om samhällsutvecklingen till en hållbar utveckling. Här anser jag att kommittén inte lyckats helt i sin strävan. Flera tydliga och för måluppfyllelsen väsentliga styrmedel har ignorerats, varav jag valt att ta upp några här.

Vad gäller miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning konstateras i betänkandet att det kommer att bli mycket svårt att nå inom en generation. Detta faktum borde föranleda kraftfulla åtgärds- och styrmedelsförslag. En kraftig höjning av skatten på handelsgödsel skulle tydligt styra utvecklingen mot ett mer ekologiskt hållbart jordbruk, där ett kretslopp av gödsel såväl inom som mellan gårdar gynnas. Det är beklagligt att kommittén inte har tagit ställning för en sådan skattehöjning.

I målet om Säker Strålmiljö finns klara brister i tydlighet om kärnkraftens avveckling. Då det utbrända kärnbränslet utstrålar radioaktivitet i hundratusentals år är detta en minst sagt väsentlig fråga för att uppnå säker strålmiljö i ett generationsperspektiv. En skyndsam avveckling av kärnkraften senast till 2010, med hjälp av främst ekonomiska styrmedel, borde här ha varit ett självklart ställningstagande för kommittén.

För att nå de delar av målen som rör biologisk mångfald är GMO ett av flera aktuella hot. I de flesta fall har kommittén gjort ett tydligt ställningstagande för att utsättning av GMO i naturen inte ska ske. Detta tycker jag är mycket bra. När det gäller odlingslandskapet avstår man dock från ett sådant ställningstagande. Eftersom utsättning av GMO är som mest aktuell just i odlingslandskapet och det därmed är där de största riskerna idag finns, är det mycket beklagligt att kommittén väljer att inte ta avstånd ifrån sådan utsättning.

Effektiviseringsstrategin, som tas upp i kap. 19, är av stor vikt för uppfyllelsen av flera av miljökvalitetsmålen. Tyvärr finns få tydliga styrmedelsförslag kopplade till denna. En rejäl höjning av energibeskattningen är ett nödvändigt incitament för att uppnå den effektivisering av energianvändandet som behövs. Kommittén har här valt att endast föreslå en översyn av energiskattesystemet, vilket är beklagligt.

I övrigt kommer att behövas ytterligare styrmedel, både ekonomiska, informativa och juridiska, för att delmålen ska nås till 2010. Ett stort ansvar ligger på ansvariga politiker att se till att också de utredningar och översyner som kommittén föreslår resulterar i sådana åtgärder och styrmedel som är tillräckliga för att målen ska nås.

Särskilt yttrande av experten Inger Strömdahl, Industriförbundet

Arbetet med en översyn av de nationella miljökvalitetsmålen för miljöpolitiken och utarbetandet av förslag till delmål och etappmål, vilket också innebär ett förtydligande, välkomnas av näringslivet.

I utredningen nämns att för första gången har sektorsmyndigheterna fått formulera förslagen till miljöpolitikens utformning i grunden. Jag vill tydligare betona att i den fortsatta arbetsprocessen med miljökvalitetsmålen då tyngdpunkten kommer att ligga på implementering dvs att finna de mest effektiva åtgärdsstrategierna och styrmedlen är det av stor vikt att arbetet sker i en nära dialog med berörda aktörer. Näringslivet utgör en berörd aktör vars deltagande i det hittillsvarande arbetet varit begränsat.

Jag saknar en studie, en analys av förslagens effekter på näringslivets internationella konkurrenssituation. Hur kraven påverkar konkurrenssituationen är avhängigt marknaden dvs kunder och konsumenters uppskattning av föreslagna åtgärder samt dessas effekter på hälsa och miljö. Hänsynstagande till näringslivets konkurrenssituation utgör ytterligare ett tungt argument för att i den fortsatta arbetsprocessen med miljökvalitetsmålen öppna för en bred dialog med berörda aktörer.

Näringslivets frivilliga miljöarbete är sedan ett antal år under stark utveckling och en analys samt bedömning av dess potential för att få till stånd önskade miljöförbättringar inom tidsrymden en generation, såväl nationellt som internationellt, har ej utförts av Miljömålskommittén.

I balansgången mellan olika styrmedel utgör i dag i det öppna samhället marknadskrafterna en stark drivkraft som många gånger på ett effektivt och snabbt sätt kan leda fram till målen.

I samhällets balansgång mellan lagstyrning och målstyrning är det i nuvarande situation, enligt min bedömning, av vikt att våra politiker i regering och riksdag visar ett tydligare förtroende för näringslivets s.k. frivilliga miljöarbetet och stödjer detta.

Jag vill med detta särskilda yttrande understryka att den fortsatta processen förutsätter god kommunikation och samverkan med aktörerna, där näringslivet är en viktig aktör, för att därigenom sprida kunskap om samt förankra delmålsförslagen och finna de mest optimala och effektiva åtgärdsstrategierna och styrmedlen.

Näringslivet kan och ska medverka till en hållbar utveckling i samhället. Miljöanpassad produktion och miljöanpassade produkter kan utvecklas till en konkurrensfördel allteftersom globala miljömedvetenheten växer. Det ligger på näringslivets ansvar att ta vara på denna

konkurrensfördel och vinna marknadsandelar från miljöstörande konkurrenter.

Behovet av internationell samsyn nämns i utredningen. Internationell samsyn är en förutsättning för att få till stånd förändringar på miljöområdet utan att svenskt näringslivs konkurrenskraft äventyras och utgör en viktig förutsättning för det fortsatta arbetet med miljömålen.

Kommittédirektiv

Parlamentarisk beredning om mål Dir i miljöpolitiken 1998:45

Beslut vid regeringssammanträde den 28 maj 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk beredning tillkallas med uppgift att i enlighet med vad som anges i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (1997/98:145) göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål, med undantag för miljökvalitetsmålet ”begränsad klimatpåverkan”, skall kunna nås inom en generation. Mot bakgrund av propositionen och riksdagens kommande beslut med anledning av den skall beredningen i samverkan med berörda myndigheter kartlägga och analysera behovet av delmål. Beredningen skall utgå från myndigheternas redovisningar av de uppdrag om delmål och åtgärder som aviseras i propositionen samt förändringar i samhällsutvecklingen och kunskapsutvecklingen under utredningstiden.

Beredningen skall vidare

  • utvärdera de miljömässiga och samhällsekonomiska inklusive statsfinansiella och sektorsspecifika konsevensanalyserna av delmål och åtgärder som regeringen eller myndigheterna föreslagit,
  • lämna förslag till ytterligare delmål om det behövs för att genomföra av riksdagen fastställda nationella miljökvalitetsmål,
  • senast den 1 mars 1999 lägga fram ett program för sitt arbete och därvid särskilt belysa hur den skall samarbeta med andra myndigheter.

Beredningen skall redovisa sitt arbete till regeringen senast den 1 juli 2000.

Uppdraget förutsätter att riksdagen antar nationella miljökvalitetsmål med anledning av regeringens proposition Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (1997/98:145).

Bakgrund

Regeringen har den 7 maj 1998 beslutat att överlämna en proposition till riksdagen som bl.a. innehåller förslag till nationella miljökvalitetsmål. För att genomföra ett målstyrt miljöarbete som utgår från dessa mål behövs uppföljningsbara delmål inom alla relevanta samhällssektorer. För flera områden redovisas delmål i propositionen. Därutöver har regeringen presenterat möjliga utgångspunkter för ytterligare delmål och sagt att dessa mål behöver utredas vidare innan slutlig ställning kan tas till förslagen. Regeringen har dessutom anfört att fler delmål kan behöva utvecklas för att nå miljökvalitetsmålen. I propositionen aviseras att uppdrag skall lämnas till Naturvårdsverket och till berörda myndigheter att utveckla delmål inom olika områden. Myndigheterna skall redovisa sina uppdrag med ett första förslag till delmål och åtgärder senast den 1 oktober 1999.

Faktorer i miljön som relaterar till människors hälsa återkommer under flera av de nationella miljökvalitetsmålen. Miljöhälsoutredningen har lämnat ett förslag till handlingsprogram för att minska hälsorisker i miljön (SOU 1996:124).

Uppdraget

En parlamentarisk beredning tillkallas med uppgift att utveckla och samlat utvärdera delmål och behov av åtgärder för att nå de miljökvalitetsmål som regeringen föreslår i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145). Uppdraget förutsätter att riksdagen antar miljökvalitetsmål med anledning av regeringens förslag.

Arbetet skall ta sin utgångspunkt i det överordnade målet för miljöpolitiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Delmålen skall utgöra utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Beredningen skall inom samtliga miljökvalitetsmål med undantag för miljökvalitetsmålet ”begränsad klimatpåverkan”, analysera och utveckla delmål. Detta innebär att beredningen skall granska de delmål och

åtgärder som anges i propositionen och om det behövs föreslå ändringar eller kompletteringar för att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen skall kunna nås på ett effektivt sätt. Beredningen kan också föreslå andra delmål om beredningen anser det nödvändigt för att nå miljökvalitetsmålen.

Beredningen skall behandla de förslag som myndigheterna lämnar avseende de delmål där regeringen har presenterat utgångspunkter för ytterligare delmål och där miljöarbetet enligt regeringens förslag skall bedrivas på ett nytt sätt. Så långt möjligt skall kostnaderna beräknas för de delmål och åtgärder som beredningen föreslår eller analyserar. Beredningen skall granska de samhällsekonomiska analyser för delmål och åtgärder som myndigheterna redovisar, i vilka miljöeffekterna ingår, samt de statsfinansiella och sektorsspecifika effekter som åtgärderna innebär. Beredningen skall bedöma delmålens relevans och tillräcklighet för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Så långt möjligt bör samtliga samhällsekonomiska aspekter bedömas. Den samhällsekonomiska analysen bör täcka in effekter på näringsliv (t.ex. företagens konkurrenskraft, effekter för små och medelstora företag), individer/konsumenter (t.ex. hälsa, säkerhet, tid, priseffekter), offentlig verksamhet, samt natur- och kulturmiljö. De samhällsekonomiska aspekterna skall så långt möjligt kvantifieras, men där så inte är möjligt bör kvalitativa bedömningar göras. Analysen skall ligga till grund för beredningens bedömning av hur delmålen skall beskrivas i mätbara parametrar och i vilken takt delmålen kan uppnås. Miljöhälsoutredningens förslag till handlingsprogram för att minska hälsorisker i miljön (SOU 1996:124) skall beaktas i beredningens arbete.

Arbetet skall bedrivas så att det underlättar det fortlöpande nationella och internationella miljöarbetet även under utredningstiden.

Regeringen kan i de fall den finner det lämpligt ta ställning till myndigheternas förslag till delmål innan beredningens arbete skall vara färdigt. För utveckling av sektorsmål ansvarar sektorsmyndigheterna.

Beredningen skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Boverket, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket, Energimyndigheten, Konkurrensverket och de sektorsmyndigheter och andra relevanta myndigheter i övrigt som enligt vad som redovisas i propositionen skall ges i uppdrag att utveckla delmålen för olika samhällssektorer och geografiska områden.

Beredningen skall samråda med Kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (M 1998:06), Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt de kommittéer som i övrigt kommer att inrättas med anledning av regeringens förslag i prop. 1997/98:145.

Redovisning av uppdraget

Beredningen skall senast den 1 mars 1999 lägga fram ett program för sitt arbete och särskilt belysa hur beredningen skall samarbeta med andra myndigheter om att ta fram underlag m.m. Beredningen skall senast den 1 juli 2000 till regeringen redovisa resultatet av sitt arbete.

För beredningens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Parlamentarisk beredning om mål Dir i miljöpolitiken 1999:96

Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 1999.

Sammanfattning av uppdraget

Den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken – som antagit namnet Miljömålskommittén – får genom tilläggsdirektiv i uppdrag att, efter samråd med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter, föreslå

– hur miljömålen inklusive delmål och åtgärdsstrategier, skall följas upp

och vid behov revideras, – nya eller förändrade styrmedel som enligt kommitténs bedömning

behövs för att uppnå delmålen.

Miljömålskommittén får vidare i uppdrag att studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området.

Kommittén skall i sitt fortsatta arbete beakta vad riksdagen anfört om hanteringen av delmål (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183).

Bakgrund

Regeringen beslutade den 28 maj 1998 om en parlamentariskt sammansatt beredning om mål i miljöpolitiken (dir. 1998:45). Beredningen har antagit namnet Miljömålskommittén. Enligt direktiven skall kommittén bl.a. göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Uppdraget omfattar inte miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan”.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen godkändes de föreslagna miljökvalitetsmålen. Vidare godkände riksdagen förslagen till riktlinjer för samhällsplanering som bl.a. innebär att de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, skall vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Riksdagen beslutade samtidigt om riktlinjer för resurseffektivitet som bl.a. innebär att material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar.

Miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, bör enligt regeringens uttalande i prop. 1997/98:45 fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Lagstiftningen skall verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs, bl.a. genom att miljömålen ger ledning vid tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser när det gäller rättsliga bedömningar av vad en hållbar utveckling och målen i miljöbalkens portalparagraf innebär.

Flera myndigheter har haft regeringens uppdrag att redovisa dels förslag till delmål och åtgärdsstrategier som behövs för att nå de nationella miljökvalitetsmålen, dels de samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna av dessa. Avsikten är att förslagen skall utgöra en grund för Miljömålskommitténs fortsatta arbete. Riksdagsbesluten och förslagen i myndigheternas rapporter aktualiserar behovet av ytterligare utredningar inom vissa specifika områden som kommittén bör få kompletterande uppdrag att utföra.

Uppdraget

Inom ramen för den nya struktur som har etablerats för miljöpolitiken finns det ett fortlöpande behov av att utvärdera och revidera delmål och åtgärdsstrategier med hänsyn till dels förändringar i samhällsutveckling och miljötillstånd, dels nya kunskaper och erfarenheter. För att utvecklingen av miljötillståndet skall kunna följas kontinuerligt och nödvändiga åtgärder vidtas, är det viktigt att delmål och åtgärdsstrategier utformas konkret så att de kan följas upp. Bl.a. Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna har redovisat förslag till uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Kommittén skall mot denna bakgrund analysera och lämna förslag till hur system för uppföljning och revidering kan utformas. Vid utvecklingen av ett system för uppföljning bör kommittén jämföra sitt arbete med det arbete Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) utfört vad gäller ”Gröna nyckeltal”.

Ett viktigt medel för att nå miljökvalitetsmålen är användningen av och avvägningen mellan olika styrmedel. Kommittén skall utifrån befintliga styrmedel lämna förslag till de nya eller förändrade styrmedel som kan behövas som komplement till dessa och som kan vara

användbara för att uppnå föreslagna delmål på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt.

Flera av de nationella miljökvalitetsmålen, delmålen och sektorsmålen behöver konkretiseras och preciseras på regional och lokal nivå. Skälen för detta är både en anpassning till de skilda förutsättningar som råder i olika delar av landet och att målens genomförande i hög utsträckning handlar om processer och beslut på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att fortlöpande regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen och att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län. Länsstyrelserna skall vidare stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram samt ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå. De har också en övergripande och samordnande roll inom miljö- och planeringsområdet på regional nivå och skall verka för att de nationella miljömålen får genomslag i länet. Skogsvårdsstyrelserna har motsvarande ansvar för miljökvalitetsmålet ”Levande skogar”.

Det är angeläget att den regionala och lokala anpassningen av miljökvalitetsmålen sker på ett sätt som gör att de centrala myndigheternas arbete och den regionala och lokala processen kan stödja och förstärka varandra. Vid denna anpassning bör miljöbalkens syfte samt riktlinjerna för samhällsplanering respektive resurseffektivitet vara utgångspunkter i arbetet.

Kommittén skall därför studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området. Kommittén skall därvid särskilt studera hur sambanden mellan miljöbalken, miljökvalitetsmålen och riktlinjerna för samhällsplanering respektive resurseffektivitet samt kostnadseffektivitetsaspekter kan beaktas vid anpassningen av målen till regional och lokal nivå. Omfattningen av och resurserna för länsstyrelsernas arbetsuppgifter i detta sammanhang skall redovisas. Arbetet skall utföras i samråd med länsstyrelser, kommuner och berörda centrala och regionala myndigheter.

Kommittén skall i sitt arbete beakta utvecklingen inom EU samt andra internationella organ.

Riksdagen har i sitt beslut med anledning av regeringens proposition om Svenska miljömål anfört att riksdagen bör ta ställning till utformningen av delmålen. Kommittén skall i sitt fortsatta arbete beakta vad riksdagen har beslutat.

Redovisning av uppdraget

Miljömålskommittén skall senast den 1 juni 2000 redovisa tilläggsuppdraget tillsammans med uppdraget enligt huvuddirektivet (dir. 1998:45).

Bilaga II Förteckning över andra utredningar som kommittén samrått med

Kommittén har under sitt arbete samrått med flera andra utredningar.

1 Klimatkommittén

Kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (M 1998:08) har haft i uppdrag att lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyoto-protokollet, inkluderande upptag av koldioxid i sänkor. Klimatkommittén har också föreslagit styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden. Kommittén har redovisat sina förslag i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Detta är redovisat i kapitel 4.

Miljömålskommittén har samarbetat med Klimatkommittén både då det gäller beskrivning av åtgärdspaket och för konsekvensanalyser av förslagen. Vår strävan har varit att så långt möjligt använda samma beräkningsgrunder såväl för analyserna som för energianvändningens framtida utveckling. Vi har också valt att i kapitel 9 samlat bedöma konsekvenserna för näringslivet, hushållen och offentlig förvaltning om samtliga delmål uppfylls. I bedömningen ingår de förslag som lämnats av Klimatkommittén.

Vårt förslag till uppföljningssystem innefattar också klimatområdet. Under utredningens gång har vi samrått om detta med Klimatkommittén.

Slutligen har vi mot bakgrund av Klimatkommitténs resultat försökt anpassa deras förslag till den struktur vi använt för övriga miljökvalitetsmål.

2 Kemikalieutredningen

Utredningen om genomförande av nya riktlinjer inom kemikalie politiken (M 1998:09) har fått i uppdrag att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av följande nya riktlinjer inom kemikalie politiken:

1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen:

  • Organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen.
  • Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande- inklusive fortplantningsstörande.
  • kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

3. Organiska, av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara ska förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada.

Uppdraget är en del i det arbete som syftar till att uppnå regeringens miljömål Giftfri miljö. Utredningen har presenterat sitt betänkande Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Vi har samrått beträffande såväl målformulering som åtgärder.

3 Radonutredningen

Utredningen om radon i bostäder (M 1999:02) har i uppdrag att förslå åtgärder för att nedbringa radonstrålningen i våra bostäder. Vi har samrått med utredningen när det gäller de förslag som lagts under Säker strålmiljö.

4 Miljöbalkskommittén

Miljöbalkskommittén (M 1999:03) har i uppdrag att se över tilllämpningen av miljöbalken och förslå ändringar där det anses befogat. Vi har samrått med kommittén främst när det gäller kap. 19 och de förslag till lagändringar vi föreslår.

5 Resurseffektivitetsutredningen

Resurseffektivitetsutredningen (Fi 1999:02) har i uppdrag att göra en översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt behov av åtgärder för en effektivare användning av naturresurser i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Vi har samrått beträffande den allmänna inriktningen av arbetet.

6 Folkhälskommittén

Kommittén för nationella folkhälsomål (S 1995:14) har under vårt arbete avgivit betänkandet: Hälsa på lika villkor (SOU 1999:137). Vi har haft deras arbete som ett underlag för vårt arbete.

7 Miljöbalksutbildningskommittén

Kommittén om utbildning inför ikraftträdandet av miljöbalken (M 1997:03) har bl.a. fått i uppdrag att utarbeta en strategi för hur miljöbalken ska tillämpas för att nå de fastlagda målen. Samrådet har handlat om detta uppdrag och om information om miljöbalken och miljömålen.

8 Agenda 21

Utredningen om samordning av lokalt Agenda 21-arbete (M 1998:04) har i uppgift att samordna det lokala Agenda 21- och sedermera även Habitatarbetet i Sverige. I uppdraget ingår också att lämna underlag till de svenska redovisningar som ska läggas fram i samband med att Habitat och Agenda 21 utvärderas inom FN-systemet åren 2000, 2001 och 2002. I uppdraget ingår också att i tillämpliga delar följa det arbete inom EU som berör Habitatagendan och Agenda 21 samt att samverka med berörda myndigheter. Vi har haft allmänt samråd om miljömålens roll i deras arbete och samordning mellan miljömålsarbetet och Agenda 21-arbetet.

9 Miljövårdsberedningen

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har fått i uppdrag att i dialog med näringslivet ta fram strategier för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart näringsliv, vilket ska vara klart i december 2000. Beredningen har även

arbetat med att föreslå ett fåtal strategiska nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling vilket redovisats till regeringen (SOU 1998:170 och SOU 1999:127). Den har också i uppdrag att utvärdera de regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgårdarna, som arbetas fram för fyra regioner, samt eventuellt föreslå ytterligare åtgärder för hållbar utveckling i skärgårdarna. Vi har samrått beträffande alla dessa uppdrag främst genom att de har gett underlag för vårt arbete.

10 Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling

EKU-delegationen (M 1998:01) har i uppdrag att arbeta med frågor om hur den offentliga upphandlingen kan miljöanpassas. EKU-delegationens material har använts som underlag i vårt arbete.

11 Särskilde rådgivaren inom kärnavfallsområdet

Den särskilde rådgivaren inom kärnavfallsområdet (M 1999:A) har bidragit med underlag beträffande målet Säker strålmiljö.

12 Renbetseskommissionen och rennäringspolitiska kommittén

Svensk-norska renbeteskommissionen ska utreda respektive lands behov av bete i grannlandet samt klarlägga hur betestillgångarna bäst kan utnyttjas för en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt bärkraftig rennäring. Kommittén ska redovisa senast 30 april 2001.

Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03) har fått i uppdrag att lämna förslag till en ny rennäringspolitik samt att göra en översyn av stödet till rennäring och samisk kultur, rennäringsadministration och rennäringslagstiftning m.m. Uppdraget ska vara slutfört den 30 april 2001. Vi har samrått med dessa utredningar när det gäller målet Storslagen fjällmiljö.

13 Godstransportdelegationen

Godstransportdelegationen (K 1998:06) har bl.a. i uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer – varuägare, transportörer och myndigheter – samt utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Delegationen arbetar fram till 30 juni 2001. Vi har diskuterat hur deras uppdrag kan ge underlag för vårt arbete.

14 Författningsutredningen

Författningsutredningen (Ju 1999:13) ska se över bl.a. ersättningsbestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen, dvs. frågan om äganderättsskyddet och rätt till ersättning för intrång i pågående markanvändning. Enligt tilläggsdirektiv ska Författningsutredningen vidare överväga på vilket sätt betydelsen av skyddet för miljön ska komma till uttryck i regeringsformen samt lämna förslag till hur detta lämpligen kan ske. Vi har samrått med Författningsutredningen för information om inriktningen av deras arbete.

Bilaga III Underlagsmaterial

1 Av regeringen överlämnade miljömålsrapporter och annat underlag

Banverket

Uppdrag att ta fram förslag till åtgärder m.m. till följd av den miljöpolitiska propositionen

Boverket Byggsektorns miljömål God bebyggd miljö Miljömål och fysisk planering

Energimyndigheten Energimyndigheten miljömålsrapport.

Fiskeriverket Angående uppdrag om delmål i miljöpolitiken Fiskeriverkets sektorsmål för ekologiskt hållbar utveckling. Information. 1999:7.

Försvarsmakten Försvarsmaktens redovisning av uppdrag avseende miljömålsarbetet enligt miljöpropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Jordbruksverket Ammoniakförluster från jordbruket – förslag till delmål och åtgärder. Rapport 1999:23. Ett rikt odlingslandskap. Rapport 1999:18. Lägesbeskrivning till den parlamentariska beredningen angående uppdraget om förstärkt åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket.

Kemikalieinspektionen Giftfri miljö

Konsumentverket Förslag till sektorsmål som preciserar miljömålet i konsumentpolitiken samt ett system för uppföljning av målen

Kustbevakningen Redovisning av regeringens uppdrag avseende miljömålsarbetet enligt miljöpropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Luftfartsverket Flyg i fjällen – översyn av restriktioner beträffande överflygning av och landning med luftfartyg i känsliga fjällområden. Redovisning av regeringsuppdrag. Flygets miljöpåverkan – en statusrapport med tonvikt på ozon Förslag till åtgärder/styrmedel för att nå miljökvalitetsmål Luftfarten och koldioxid. Förslag till ekonomiska styrmedel. Luftfarten och miljökvalitetsmålen. Förslag till åtgärder/styrmedel för att nå miljökvalitetsmål. Luftfartens inverkan på ozonskiktet System för bulleravgifter

Länsstyrelsen i Blekinge län

Lägesrapport över länsstyrelsernas miljövårdsarbete enl. Prop. 1997/98:145 1999-09-27.

Lägesrapport över länsstyrelsernas miljövårdsarbete enl prop. 1997/98:145. 2000-03-01.

Länsstyrelsen i Dalarnas län

Lägesrapport avseende regionalt miljömålsarbete. 1999-09-27. Redovisning av miljömålsarbetet i Dalarnas län. 2000-02-28.

Länsstyrelsen i Gotlands län

Lägesrapport enligt regeringsbeslut 1998-09-03 (M98/3090/8) angående ”Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige”. 1999-10-01. Redovisning av miljömålsarbetet i Gotlands län. 2000-02-29.

Länsstyrelsen i Gävleborg

Arbetet med regionala miljömål, lägesrapport. 1999-09-29. Arbetet med regional miljömål, lägesrapport. 2000-02-24.

Länsstyrelsen i Hallands län

Regeringsuppdrag om regional anpassning, precisering och konkretisering av miljökvalitetsmålen i Hallands län: lägesrapport 1 oktober 1999 Regeringsuppdrag om regional anpassning, precisering och konkretisering av miljökvalitetsmålen i Hallands län: lägesrapport 1 mars 2000. 2000-02-25.

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 1999-29-27. Det regionala miljömålsarbetet – lägesrapport. 2000-02-25.

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Lägesrapport enligt regeringsbeslut 1998-09-03 (M98/3090/8) angående ”Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i anlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige”. 1999-09.29. Redovisning av miljömålsarbetet i Jönköpings län. 2000-02-29.

Länsstyrelsen i Kalmar län

Redovisning av uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop.1997/98:145) – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 1999-09-30. Redovisning av uppdrag till länsstyreler avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 2000-03-06.

Länsstyrelsen i Kronobergs län

Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 1999-09-28. Årsrapport enligt regeringens uppdrag till länsstyrelserna avseende miljömålsarbete i Kronobergslän. 2000-02-08.

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Rapport över regeringsuppdraget M 98/3090/8 avseende uppdrag om lavtäckets täckningsgrad. 1999-09-10. Rapport över miljömålsarbetet i Norrbottens län – förslag till uppläggning arbetet, tidsplan samt inriktning. 1999-10-01. Redovisning av miljömålsarbetet i Norrbottens län. 2000-02-29.

Länsstyrelsen i Skåne län

Lägesrapport om miljömålsarbete i Skåne län (M 98/3090/8). 1999-10-01. Årsrapport om miljömålsarbete i Skåne. 2000-03-01.

Länsstyrelsen i Stockholms län

Lägesrapport kring ”Uppdrag till länsstyrelserna avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop.1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige”. 1999-09-28. Lägesrapport kring ”Uppdrag till länsstyrelserna avseende miljömålsarbetet i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.” 2000-02-28.

Länsstyrelsen i Södermanlands län

Lägesrapport avseende regeringsuppdrag att regionalisera de nationella miljömålen. 1999-10-01. Redovisning av miljömålsarbetet i Södermanlands län. 2000-02-28.

Länsstyrelsen i Uppsala län

Redovisning av miljömålsarbetet i Uppsala län. 1999-09-28.

Redovisning av miljömålsarbetet i Uppsala län. 2000-02-25.

Länstyrelsen i Värmlands län

Miljökvalitetsmålsarbetet i Värmlands län – lägesrapport. 1999-09-30. Miljökvalitetsmålsarbetet i Värmlands län – lägesrapport två

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Skrivelse angående miljökvalitetsmål ”Storslagen fjällmiljö”.1999-09-24. Redovisning av regeringsuppdraget till BD, AC, Z och W-län angående mål för fisket i fjällen. 1999-09-28. Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 1999-10-01. Redovisning av miljömålsarbetet i Västerbottens län. 2000-02-29.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Redovisning av uppdrag avseende miljömålsarbete. 1999-09-28. Redovisning av miljömålsarbetet i Västernorrlands län. 2000-02-29.

Länsstyrelsen i Västmanlands län

Fortsatt regionalt miljömålsarbete i Västmanland. 1999-09-29. Årlig rapportering – regionalt miljömålsarbete i Västmanland. 2000-02-22.

Länsstyrelsen Västra Götaland

Lägesrapport avseende miljömålsarbetet i Västra Götalands län. 1999-09-28. Förslag till regionalt uppföljningssystem för miljömålen. RUS99. Redovisning av ett regeringsuppdrag gemensamt på landets länssyrelser. Lägesrapport nummer två avseende miljömålsarbetet i Västra Götalands län. 2000-02-28.

Länsstyrelsen i Örebro län

Lägesrapport – Uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbetet i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska Miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. 1999-09-20. Länsstyrelsens i Örebro län arbete med de nationella miljökvalitetsmålen. En lägesrapport per den 1 mars 2000. 2000-02-28.

Länsstyrelsen i Östergötland

Lägesrapport om miljömålsarbetet vid länsstyrelsen i Östergötlands län 1999-09-29. Lägesrapport om miljömålsarbetet vid länsstyrelsen i Östergötlands län. 2000-02-28.

Miljöhälsoutredningen

(SOU 1996:124)

Miljö för en hållbar hälsoutveckling, samt remissammanställning, Socialdepartementet, februari 1998

Naturvårdsverket Bara naturlig försurning. Rapport 5000. Begränsad klimatpåverkan. Rapport 5003. En ekologisk hållbar skogsnäring – steg på

vägen. Rapport 4985. Frisk luft. Rapport 4995. Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Rapport 4998. Ingen övergödning. Rapport 4999. IT och de nationella miljökvalitetsmålen.

Rapport 5022. Kommunikationsstrategi. Plattform för myn-

digheternas arbete med miljömålen. Rapport 5018. Levande sjöar och vattendrag. Rapport 4996. Lägesrapport om Naturvårdsverkets arbete

med stöd till myndigheter i deras arbete med miljömål för sektorer. 1999-03-02. Miljökvalitetsmål och sektorsansvar Myllrande våtmarker. Rapport 4997. Når vi miljömålen? Rapport 5007. Områden där RMHP bör upprättas.

Redovisning av uppdrag enl. Regeringsbeslut M98/3089/8 pkt 8. 2000-01-19. Redovisning av uppdrag om miljömål.

Redovisning av tilläggsuppdrag avseende

miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. 1999-12-15. Redovisning av tilläggsuppdrag avseende

miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Samordning och målkonflikt. Rapport 5008. Sektorsmål för friluftsliv och naturturism.

Rapport 5009. Skyddande ozonskikt. Rapport 5002. Storslagen fjällmiljö. Rapport 5001. System med indikatorer för nationell upp-

följning. Rapport 5006. Val av åtgärder. Rapport 5005.

Naturvårdsverket/ Närings- och teknikutvecklingsverket

Näringslivets miljöarbete. Miljökvalitetsmål och sektorsansvar.

Närings- och teknikutvecklingsverket

NUTEK:s särskilda sektorsanvar på miljöområdet

Riksantikvarieämbetet Kulturarvet och miljön

Räddningsverket Ansvar för miljökvalitetsmålen inom verksamhetsområdet ”Skydd mot olyckor”

Sametinget Förslag till fortsatt miljöarbete inom rennäringen med anledning av arbetet med miljömål 10 Storslagen fjällmiljö, Svenska miljömål (prop. 1997:15).

Sjöfartsverket Åtgärder som kan föranledas av riksdagens miljöpolitiska beslut Redovisning av regeringsupppdrag avseende förhindrande av oljeutsläpp från fartyg mm (fem bilagor). Östersjöstrategin

Skogsstyrelsen Levande skogar Mål för ett hållbart skogsbruk – nationella skogliga sektorsmål

Socialstyrelsen Hälsorelaterade miljökvalitetsmål och åtgärder för ett ekologiskt hållbart samhälle

Statens Geologiska Undersökning

Grundvatten av god kvalitet Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur- och kulturmiljö mm. Delredovisning av regeringsuppdrag. 1999-10-01.

Statens strålskyddsinstitut

Säker strålmiljö. Rapport 1999:14.

Statistiska centralbyrån

Kulturmiljöstatistik – en studie

Vägverket Vägtrafikbuller. Vägverkets förslag till mål och åtgärder för att minska antalet utsatta enligt regeringsuppdrag, etapp 2. Publikation 1998:3. Strategi med prioriterade åtgärder för en bättre kollektivtrafik Stadstrafikuppdraget. Redovisning av regeringsuppdrag. Nationell strategi för en ökad och säker cykeltrafik.Remiss september 1999. Åtgärdsanalys av miljöåtgärder inom vägtransportsektorn Åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen

2 Av kommittén beställt underlag

CECAB Informationsinsatser i kombination med ekonomiska styrmedel för att uppnå en minskad energianvändning och därmed minskad miljöbelastning. Möjligheter och hinder.

Grön tillväxt Nya användningsområden för miljöavgifter med återföring.

Försvarets forskningsanstalt

Kostnadsuppskattningar av dagens miljöproblem.

Handelshögskolan Näringslivets anpassning till ändrade miljökrav – en litteraturstudie.

INREGIA AB Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg. Hinder, möjligheter och potential.

IVL Svenska Miljöinstitutet AB

Beräkningar av luftkvalitet med IVLs URBAN-modell.

Jordbruksverket Komplettering till rapporten ”Ett rikt odlingslandskap”. 1999-12-22. Lägesbeskrivning till den parlamentariska beredningen angående uppdraget om förstärkt åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket.

KM Miljöteknik AB Slutredovisning miljöåtgärder inom industrin.

Konsumentverket Miljöanpassning och ekonomiska konsekvenser för olika typhushåll.

Naturvårdsverket Arbetsmaskiner. Utsläpp och förslag till tekniska åtgärder. Lägesrapport från delprojekt samhällsekonomi – måluppdraget. Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet?

Statens Lantbruksuniversitet Odling i balans

Företagsekonomiska förutsättningar för att uppnå långsiktiga miljömål inom jordbruket.

3 Andra viktigare inkomna rapporter

Jordbruksverket Utredning om effekterna på kväveurlakning vid övergång till ekologisk odling. 2000.

Regeringens beslut om uppdrag till länsstyrelser avseende miljömålsarbete i enlighet med (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål (dnr M98/3090/8).

Kemikalieinspektionen Kemikaliefrågorna och finanssektorn. De finansiella aktörernas inverkan på kemikalie frågorna i företagens miljöarbete. PM 2/99. Marknadsdrivet kemikaliearbete. Utredning av kemikaliefrågornas betydelse i det marknadsdrivna miljöarbetet. PM 3/99

Naturvårdsverket Frivilliga avtal

Svenska Kommunförbundet

Gröna nyckeltal för jämförelser mellan kommuner

4 Referenser

AEA Technology. 1999. Economic Evaluation of Proposals for

Emission Ceilings for Atmospheric Pollutants. Interim report for

DGXI of the European Commission. Analysis of Scenarios from IIASA’s Seventh Interim Report. Arbetarskyddsstyrelsen, m.fl. 1996. Myndigheternas försiktighets-

princip om lågfrekventta elektriska och magnetiska fält. En vägledning för beslutsfattare.

Arbetsmarknadsstyrelsen. 2000. De miljörelaterade jobbens framtid i

Sverige – var kommer de nya jobben och i vilken omfattning?

Ura 2000:1. Artdatabanken. 2000. Rödlistade arter i Sverige 2000. Atrax Energi AB/Kemiinformation. 1999. Alternativa drivmedel.

Lägesrapport 1999 samt uppdatering avseende emissioner och LCA-arbeten. Uppdragsredovisning till Naturvårdsverket.

Banverket. 1998. Förslag till etappmål 2 för spårburen trafik och

förslag till åtgärder. Redovisning av regeringsuppdrag 1997-04-17.

Berglund, M., m. fl. 1993. Environment & Health: Health risk

evaluation of nitrogen oxides. Scandinavian Journal of Work, volume 9, supplement 2. Best Practises for Integrating Environmental Protection

Requirements into other Sector Policies. Workshop. Bonn. 1999.

Bilindustriföreningen. 1999.

Sammanfattning av synpunkter

framförda på Klimatkommitténs hearing den 2 juni 1999.

Boström, C-E., m. fl. Cancer risk assenssment, indicators and

guidelines for polycyclic aromatic hydrocarbons (PAH) in the ambient air.

Boverket. 1999. Buller från väg- och Järnvägstrafik, flyg och

skjutfält. En första vägledning vid tillämpning av riktvärden för buller vid planering och byggande enligt PBL. Underlag till vägledande handbok 1999-11-30.

Boverket och Naturvårdsverket. 2000. Samhällsplanering med miljö-

mål i Sverige Interimrapport och lägesredovisning 4 från SAMS-projekt.

Bylin, G, m. fl. 1996. Environment and health. Scandinavian Journal of

Work. Volume 22, supplement 3, 1996.

Carlstein, T. 1994. Människans villkor i transportsamhället i ett

humanekologiskt perspektiv. Om individen, kulturmiljön och transporterna. Humanekologiska avdelningen, Lunds universitet och länsstyrelsen i Malmöhus län.

Dahlin, I., Lindeskog, P. 1999. Ett första steg mot hållbara matvanor.

Centrum för tillämpad näringslära, rapport 23 1999. EKU-delegationens borschyr. Ställ miljökrav. Elforsk. 1996. Ett uthålligt elsystem för Sverige. En vision för år

2050. Rapport 96:9.

European Commission. 1997. Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE

relating to limit values for sulphur dioxideoxides of nitrogen, particulate matter and lead in ambient air. COM (97) 500 final. 08.10.1997.

European Commission. 1999. The Auto Oil II Programme. Working

Group 5. Non-technical Measures. Draft Final Report.

European Commission. 1999. Proposal for a European Parliament

and Council Directive on nationel emission ceilings for certail atmospheric pollutants. Proposal for a European Parliament and Council Directive relating to ozone in ambient air. COM.

European Commission. 1999. Scandinet. Promoting integrated

transport in peripheral areas of the union.

European Environmental Bureau. 1998. Integration of Environmental

Concerns into all Policy Areas. From the Amsterdam Treaty to the practise in the Union.

Finansdepartementet. 1994. Bensinskatteförändringars effekter.

Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 1994:55. Fjärrvärmeföreningen. Fjärrvärme 21. Fjärrvärme i tjugoförsta

århundradet.

Forsberg, B., m. fl. 1998. Dagliga luftföroreningshalter och

dödlighet i Stockholm 1988-1994. Institutionen för miljö- och hälsoskydd, Umeå universitet.

Forskningsrådsnämnden. 1998. Forskning för hållbar utveckling – en

nationell strategi. Huvudbetänkande som svar på ett regeringsuppdrag till FRN. Rapport 1998:21.

Fransson-Steen, R., m. fl. 1994. Uppdaterad hälsoriskbedömning av

etenoxid, eten och propen. Institutet för Miljömedicin, Karolinska

Institutet. IMM-Rapport 3/94. Försvarsmakten. 1998. Redovisning med anledning av regeringsuppdrag

1997-04-17 till Försvarsmakten rörande bulleråtgärder under perioden 1998–2007.

Grip, E., m. fl. 1999. Den som tar ska ge igen. Balansering – ett

rättvist system för miljöhänsyn i samhällsbyggandet? Sociology of law, Lund University. Research report 1999:2.

Industriforskningsinstituten i Sverige. 1999. Miljöledningssystem –

papperstiger eller kraftfullt verktyg. IVF-skrift 99830.

Institutet för transportforskning. 1998. Samordnad varudistribution – möjligheter och hinder. Om firmabilens roll i en uthållig varudistribution. Rapport 1998:6. Institutionen för byggd miljö, m. fl. 1996. Konsekvenser av att öka

ventilationen i bostadsbeståndet. Preliminär rapport.

International Institute for Applied Systems Analysis. Nitrogen oxides

emissions, abatemant technologies and related costs for Europe in the RAINS model database. Interim report IR-98-88/October.

International Institute for Applied Systems Analysis. Sulphur

emissions, abatement technologies and related costs for Europe in the RAINS model database. Interim report. IR-98/035/June.

International Institute for Applied Systems Analysis. 1999. Further

analysis of scenario results obtained with the RAINS model.

Interim report to the Ministére de L’Amènagement du Territoire et de l’Environment Direction de la Prévention des Pollution et des Risques. April 1999. International Institute for Applied Systems Analysis. 1999. Scenarios

for Reducing Acidification, Euthorophication and Ground-level Ozone in Europe. Draft. May 1999.

IVL Svenska Miljöinstitutet AB. 1999. Luftkvalitetssituationen i

svenska tätorter 1998, 2002 och 2011. IVL-rapport 1999-01-18.

IVL Svenska Miljöinstitutet AB. 1999. Kartläggning av emissioner

från arbetsfordon och arbetsredskap i Sverige. IVL-rapport

B1342. IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Försurningen år 2010. Vilka blir

effekterna i naturmiljön?

Jordbruksverket. 1998. Förslag till nationellt program för växtgene-

tiska resurser. Rapport 1998:19.

Jordbruksverket m. fl. 1999. Miljöeffekter i Sverige av EU:s

jordbrukspolitik. Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter.

Rapport 1999:28. Jänicke, M. 1999. Nachhaltigkeitsstrategien im Europäischen

Vergeich. Berlin.

Jänicke & Jörgens. 2000. Umweltplanung im internationalen

Vergleich. Strategien der Nachhaltigkeit. Berlin.

Kemikalieinspektionen. 1999. Kemikaliefrågorna och finanssektorn.

De finansiella aktörernas inverkan på kemikaliefrågorna i företagens miljöarbete. PM nr 2/99.

Kemikalieinspektionen. 1999. Marknadsdrivet kemikaliearbete.

Utredning av kemikaliefrågornas betydelse i det marknadsdrivna miljöarbetet. PM nr 3/99.

Kommunikationsforskningsberedningen. 1997. Olika strategier för en

introduktion av biodrivmedel till år 2002. KBF-Information 1997:10.

Kommunikationsforskningsberedningen. 1999. Dieselavgaser. Mät-

metoder med hänsyn till hälsoeffekter. En översikt. KBF-Rapport 1999:14.

Kretsloppsdelegationen. Strategi för kretsloppsanpassade material

och varor. Rapport 1997:14.

Ljunemyr, H. 1995. Vilka transportfaktorer har betydelse för kombi-

trafikens andel av godstransporterna?

Lantbruksarnas Riksförbund, Statistiska centralbyrån. 1998. Miljö-

redovisning för svenskt jordbruk. 1997/98. Luftfartsverket. 1998. Utredningsförslag rörande bullerisolerings-

åtgärder på fastigheter invid Luftfartsverkets flygplatser under planeringsperioden fram till år 2007. Redovisning av regeringsuppdrag 1997-04-17. Länsstyrelsen i Blekinge. 1999. Mer liv i skärgården. Regionalt

miljö- och hushållningsprogram för Blekinge skärgård.

Länsstyrelsen i Norrbottens län. 1998. Ladlandskapet är hotat.

Rapport om bevarandeläget för den norrbottniska ängsladan.

Rapportserie nr 9/1998. Länsstyrelsen i Västerbottens län. 1999. Utredning om behov av

markavvattningsförbud för Norrlands kustområde. Redovisning av regeringsuppdrag 1998-09-30.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län. 1999. Utredning om våtmarkerna

i Västernorrlands län. Redovisning av regeringsuppdrag 1998-09-30.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län. 1999. Levande skärgård.

Åtgärder. Ett regionalt miljö- och hushållningsprogram.

Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholms och Södermanlands län. 1999.

Miljö- och hushållningsprogram för skärgården. Ett samlat program för behandling av områdets miljö- och hushållningsfrågor och förslag till åtgärder.

Länsstyrelserna i Östergötland och Kalmar län. 1999. Hållbar

skärgård. Miljö- och hushållningsprogram för Östergötlands och Kalmar skärgård. Problem, mål och åtgärder.

Mariterm. 1995. Samverkan mellan trafikslag. Mariterm AB/Naturvårdsverket. 1995. Samverkan mellan trafikslag. Martin-Löf, S. 1999. Inte så gyllene längre. Affärsvärlden nr 42, 20 oktober 1999.

Miljø- og Energiministeriet & Skov- og Naturstyrelsen i Danmark. 1997.

De kulturhistoriske intresser i landskabet.

Miljø- og Energiministeriet & Skov- og Naturstyrelsen i Danmark. 1997.

Kulturhistorisk inddelning af landskabet.

Miljöteknikdelegationen. 1999. Smarta hus – bra för miljön. Rapport

nr 1999:1. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment in the

Netherlands. 1999. Integrated Assessment Modelling for the

Protocol to Abate Acidification, Euthorophication and Groundlevel Ozone in Europe. Report Lucht & Energie 132.

Naturvårdsverket. 1992. Miljöpåverkan av fritidsbåtar, fiske- och

arbetsfartyg. Rapport 3993.

Naturvårdsverket. 1993. Hur ska Sverige må år 2020? Framtids-

scenarier över Sveriges miljö. Rapport 4104.

Naturvårdsverket. 1994. Biologisk mångfald i Sverige. En

landstudie. Monitor 14.

Naturvårdsverket. 1994. Myrskyddsplan för Sverige. Naturvårdsverket. Åtgärder för att nå ett miljöanpassat transport-

system. Rapport 4511.

Naturvårdsverket. 1996. Aktionsplan Avfall. Rapport 4601. Naturvårdsverket. 1996. Kostnader för att minska utsläpp av

kväveoxider och andra flyktiga organiska ämnen. Rapport 4530.

Naturvårdsverket. 1996. Biff och Bil? Rapport 4542. Naturvårdsverket. 1996. Hur klarar vi en bensinprishöjning? En

studie med Västernorrland och Östergötland som exempel.

Rapport 4609. Naturvårdsverket. 1996. Styrmedel och incitament för att uppnå ett

miljöanpassat transportsystem. Rapport 4620.

Naturvårdsverket. 1996.

På väg mot ett miljöanpassat

transportsystem. Slutrapport från MaTs-samarbetet. Rapport 4636.

Naturvårdsverket. 1996. Reduktion av svavel utsläppen efter år

2000. Fortsatt arbete med åtgärder och styrmedel. Rapport 4645.

Naturvårdsverket. 1996. Åtgärder för att minska utsläpp från små-

skalig vedeldning. Redovisning av regeringsuppdrag. Rapport 4687.

Naturvårdsverket. 1997. Svavelskatt och NOx-avgift. Utvärdering.

Rapport 4717. Naturvårdsverket. 1997. Kväve från hav till land. Rapport 4735. Naturvårdsverket. 1997. Konsekvenser av olika naturvårdsstrategier

i skogsbruket – en studie av åtta typområden. Rapport 4754.

Naturvårdsverket. 1997. Det framtida jordbruket. Slutrapport från

systemstudien för ett miljöanpassat och uthålligt jordbruk.

Rapport 4755. Naturvårdsverket. 1997. Ren luft och gröna skogar. Förslag till

nationella miljömål 1997. Rapport 4765.

Naturvårdsverket. 1997. Framtidens skogsbruk. Vägar till ett miljö-

anpassat och uthålligt bruk av skogen. Rapport 4784.

Naturvårdsverket. 1997. Sveriges finaste odlingslandskap. Nationell

bevarandeplan för odlingslandskapet. Rapport 4815.

Naturvårdsverket. 1997. Att äta för en bättre miljö. Slutrapport från

systemstudie Livsmedel. Rapport 4830.

Naturvårdsverket. 1998. deFacto;98. Uppföljning av föreslagna

nationella miljökvalitetsmål.

Naturvårdsverket. 1998. Lägesrapport av uppdrag om alternativa

drivmedel och drivmedelsblandningar. 1998-10-29.

Naturvårdsverket. 1998. Kostnader för att minska utsläpp av kväve-

oxider och flyktiga organiska ämnen. Rapport 1998:7.

Naturvårdsverket. 1998. Sverige år 2021 – vägen till ett hållbart

samhälle. Rapport 4858.

Naturvårdsverket. 1998. Emissioner från små värmeanläggningar

(0,5-10MW). Rapport 4871.

Naturvårdsverket. 1998. Småskalig vedeldning – underlag samt

förslag till "Förordning för att minska utsläppen från små anläggningar som eldas med fasta biobränslen." Redovisning av regeringsuppdrag. Rapport 4912.

Naturvårdsverket m. fl. 1998.

LiM-projektets slutrapport.

Utvärdering av livsmedelspolitikens miljöeffekter.

Naturvårdsverket. 1999. Bedömningsgrunder för miljökvalitet.

Rapport 4913–4918. Naturvårdsverket. 1999. Godstransporter på grund av varors

flöden. Rapport 4960.

Naturvårdsverket. 1999. En ekologiskt hållbar skogsnäring – steg

på vägen. Rapport 4985.

Naturvårdsverket. 1999. Megabyte. IT för en bättre miljö? Naturvårdsverket. 1999. Miljötillståndet i skogen. Naturvårdsverket. 1999. Nationell plan för kalkning av sjöar och

vattendrag 2000-2009. Redovisning av regeringsuppdrag.

Naturvårdsverket. 1999. Svensk produktion med miljön i fokus. En

översikt.

Naturvårdsverket m. fl. 1999. Hållbar energiframtid? Långsiktiga

miljömål med systemlösningar för el och värme.

Naturvårdsverket. 1999. Mars. Miljö- Arbete i Regional Samverkan.

Lägesrapport november 1999.

Naturvårdsverket. 2000. Miljöledningssystem – ett viktigt verktyg i

näringslivets miljöarbete. Rapport 5048.

Naturvårdsverket. 2000. Naturgrusskatten, utvärdering av skatte-

effekterna. Rapport 5077.

Norlén, U (red). 1998. För ett samlat grepp på byggnadsbeståndet.

Byggd miljö. KTH Gävle. Norlén, U., Andersson, K (red). Bostadsbeståndets inneklimat.

Statens Institut för Byggnadsforskning, TN:30. ELIB-rapport nr 7. Norlén, U., m. fl. Konsekvenser av att öka ventilationen i

bostadsbeståndet. Preliminär rapport.

Olsson, A. 1997. Fäbodar i Sverige – underlag för bevarandeplan.

Jämtlands läns museum. Olsson, K., 1999. Kulturmiljö i ett teoretiskt perspektiv. Om värde,

aktörer och ansvar. Arbetsrapport, KTH.

Palm, L., Windahl, S., 1995. Hur informationen kan användas i

arbetet med ett miljöanpassat transportsystem. Rapport till nationella folkhälsokommittén arbetsgruppen för

miljöfaktorer. Preliminär rapport, februari 1999.

Regeringens proposition 1989/90:146. Om livsmedelspolitiken. Regeringens proposition 1990/91:90. En god livsmiljö. Regeringens proposition 1996/97:3. Kulturpolitik. Regeringens proposition 1996/97:53. Infrastrukturinriktning för

framtida transporter.

Regeringens proposition 1997/98:56. Transportpolitik för en hållbar

utveckling.

Regeringens proposition 1998/99:114. Kulturarv – kulturmiljöer och

kulturföremål.

Regeringskansliet. Hållbara kommuner – så här används

statsbidraget till lokala investeringsprogram 1999.

Regeringskansliet. Tillväxt i hela Sverige. Ds 2000:7 Riksantikvarieämbetet. Strukturfonder och kulturarvsprojekt. Tio

goda exempel – från byggnadsvård till turism.

Riksantikvarieämbetet. 1997. Kulturmiljöer i naturreservat. En

utredning om deras omfattning, vård och framtid.

Riksantikvarieämbetet och Byggforskningsrådet. 1996. Kulturmiljö på

spel. En studie av strategier att bevara och utveckla den byggda miljöns kulturvärden.

Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. 2000. Studie av skador på

fornlämningar i skogsmark.

Riksantikvarieämbetet och Statens Historiska Museer. Utvärdering av

miljöstöden.

Riksrevisionsverket. 1998. Subventionernas inverkan på en

ekologiskt hållbar utveckling. Tre fallsstudier. 1998:6

Riksrevisionsverket. 1999. Jordbrukets miljöstöd. 1999:2. SAMPLAN. 1999. Strategisk analys. Slutrapportering av

regeringsuppdrag om inriktningen av infrastrukturen för perioden 2002-2011. Rapport 1999:2.

SAS Konsortiet. Miljöredovisning 1998. Sjöfartsverket. 1999. Strategisk analys. Underlagsrapport till

samplan om hamnstruktur och sjöfart.

Scapa förlags AB. Bopraktiken. Sjöfartsverket. 2000. Översyn av farledsavgifterna. 2000-01-14. Skogsindustrierna. Nationell vägdatabas. Skogsstyrelsen. 1992. Kulturmiljövård i skogen. Att känna och

bevaravåra kulturminnen.

Skogsstyrelsen. 1997. Effekter av skogsbränsleuttag och

askåterföring – en litteraturstudie. Rapport 6.

Skogsstyrelsen. 1998. Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av skogs-

bränsleuttag, asktillförsel och övrig näringskompensation.

Rapport 1. Skogsstyrelsen. 1999.

Miljökonsekvensbeskrivning av

Skogsstyrelsens förslag till åtgärdsprogram för kalkning och vitalisering. Rapport 1.

Skogsstyrelsen. 1999. Resultat av sumpskogsinventeringen 1990-98.

Meddelande 3-1999. Skogsstyrelsen. 2000. Samordande åtgärder mot försurning av mark

och vatten. Underlagsdokument till Nationell plan för kalkning av sjöar och vattendrag. Rapport 1.

SOU 1984:67. Cancer – orsaker, förebyggande m.m. SOU 1994:91. Trafiken och koldioxiden. Principer för att minska

koldioxidutsläppen.

SOU 1993:65. Handlingsplan mot buller. SOU 1995:64. Klimatförändringar i trafikpolitiken. SOU 1995:97. Miljöklassning av snöskotrar. SOU 1995:100. Hållbar utveckling i landes fjällområden. SOU 1996:124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Förslag till

nationellt handlingsprogram.

SOU 1996:155. Omtankar om vattendrag – ett nytt angreppssätt. SOU 1997:35. Ny kurs i trafikpolitiken. SOU 1997:35. Ny kurs i trafikpolitiken. Bilagor. SOU 1997:97. Skydd av skogsmark . SOU 1998:118. Sustainable Sweden – a success story. SOU 1998:118. Sustainable Sweden – a success story. Bilagedel. SOU 1998:158. Att komma åt oljeutsläppen. SOU 1998:169. Miljöstyrande vägavgifter i tätort. Ett förslag till

lagstiftning.

SOU 1999:45. Slutförvaring av kärnavfall. Kommunerna och plats-

valsprocessen.

SOU 1999:62. Bilen, miljön och säkerheten. SOU 1989:75. Rätt plats för vindkraften. SOU 1999:78. Jordbruk och miljönytta. Nytt miljöprogram för jord-

bruket.

SOU 1999:127. Gröna nyckeltal – följ den ekologiska omställningen. SOU 2000:7. Långtidsutredningen. SOU 2000:23. Förslag till Svensk Klimatstrategi. SOU 2000:35. Ren luft på väg. SOU 2000:45. Handla för att uppnå klimatmål! SOU 2000:53. Varor utan faror. Förslag till genomförande av nya

riktlinjer inom kemikaliepolitiken.

Statens Energimyndighet. 1999. Energiläget 1999. Statens Energimyndighet. 1999. Scenarier över energisystemets

koldioxidutsläpp år 2010. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.

Statens Energimyndighet. 1999. Scenarier över energisystemets

koldioxidutsläpp. Reviderad 1999-12-10.

Statens Energimyndigheten m. fl. 1999. Miljöanpassad energieffektiv

lokal transport. MILEN-TRANSPORT.

Statens Energimyndighet. 1999. Räkneexempel av olika åtgärder på

den svenska energi- respektive koldioxidbalansen. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.

Statens Energimyndighet. 1999.

Periodisk tillsyn av små

värmeanläggningar. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.

Statens Energimyndighet. 1999. Påverkan på referensscenariot av

alternativ energibeskattning mm. Underlagsmaterial till Klimatkommittén.

Statens Energimyndighet. Åtgärdspaket för minskade CO2 utsläpp

inom bebyggelsen. Ett underlag till Klimatkommittén.

Statens Energimyndighet. 2000. Kompletterande rapport till Energimyndighetens miljömålsrapport. 2000-02-11. Statens institut för kommunikationsanalys. 1997. Fördelningseffekter

av kommunikationskommitténs förslag. Redovisning av regeringsuppdrag. Rapport 1998:8.

Statens institut för kommunikationsanalys. 1998. Ekonomiska styr-

medel i trafikpolitiken. Förslag till utveckling av den svenska modellen. SIKA Dokument 1998:1.

Statens institut för kommunikationsanalys. 1998. Lägesanalys. En

första rapport om inriktningen av planeringen för infrastrukturen 2002-2011. Rapport 1998:8.

Statens institut för kommunikationsanalys. 1999. Ekonomisk värdering

av luftföroreningar från trafiken. Del 1. Värdering av exponeringar samt sammanfattning.

Statens institut för kommunikationsanalys. 1999. Omvärldsförut-

sättningar. Underlagsrapport till SAMPLAN.

Statens institut för kommunikationsanalys. 1999. Översyn av samhälls-

ekonomiska kalkylprinciper och kalkylvärden på transportområdet. Redovisning av regeringsuppdrag. Rapport 1999:6.

Statens institut för kommunikationsanalys. 2000. Vidareutveckling av

de transportpolitiska målen. Redovisning av regeringsuppdrag.

Rapport 2000:1. Statens institut för kommunikationsanalys. 2000. Effekter av alternativ

till eurovinjettsystemet. Rapport 2000:4.

Statens institut för kommunikationsanalys. Godstransporter. Efter-

frågan och utbud.

Statens Kulturråd m. fl. 1998. EU-stöd till svensk kultur. Handbok

och exempelsamling 1998.

Statistiska Centralbyrån. Kväve och fosforbalanser för svensk åker-

mark och jordbrukssektor 1997. SCB Rapport Statistiska Meddelanden 9001.

Statistiska Centralbyrån. 1998. Luftkvalitet i tätorter vintern 1997/98.

Statistiska Meddelanden Na 24 SM 9801. Statistiska Centralbyrån. 1998. Indikatorer för hållbar utveckling –

en pilotstudie. Miljöräkenskaper Rapport 1998:11.

Statistiska Centralbyrån. 2000. Miljöskatter och miljöskadliga

subventioner. Miljöräkenskaper Rapport 2000:3.

Statistiska centralbyrån. Utsläpp till luft i Sverige. Mi 18 SM 1999-01. Statistiska centralbyrån. 2000. En framtida nationell materialflödes-

statistik, användning av naturresurser, kemikalier och substanser i produktion och konsumtion. Stockholms stad. 1997. Underlag för översyn av Nybyggnads-

programmet. Internt PM.

Stockholms stad m.fl. 2000. Trafik buller och planering. Svenska Unescorådet. 1998. Kulturpolitik för utveckling. Skriftserie

nr 3, 1998. Svensk Byggtjänst. 1998. Ventilation och hälsoskydd. Svenskt gastekniskt center. 1998. Utsläpp av oreglerade ämnen vid

förbränning av olika bränslen. Litteraturstudie. Rapport SCG 090.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 1998. Växthus-

effekten och klimatet i Norden – en översikt. SMHI nr 88, 1998.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 1999. Nationell

emissionsdatabas för utsläpp till luft. Förstudie. Sa pm 9.

Sveriges National Atlas. 1994. Kulturminnen och kulturmiljövård. Teknisk Framsyn. 2000. Material och materialflöden i samhället.

Den kunskapsintensiva produkten. En vision för teknikutveckling med förslag till strategier och åtgärder för att stärka svenskt näringsliv och samhälle inom området "Material och materialflöden i samhället". 2000-01-10.

Teknisk Framsyn. Panel 4: Produktionssystem. Rapport 2000-01-18. Tellus Ekoteknik AB. 1999.

CO2 – reduktionspotential.

Tillverkningsindustrin,. Version 2.4.

Transportindustriförbundet. 1997. Kombitrafik. Rapport och utveck-

lingsmöjligheter.

Transportindustriförbundet. 1999. Godstransporterna, näringslivet och samhället: Uppdatering till 1999 års siffror. Trafikverkens miljörapport 1998. Törnqvist, M, Ehrenberg, L. On Cancer Risk Estimation of Urban Air

Pollution. Department of Radiobiology, Stockholm University.

Utbildningsradion och Riksantikvarieämbetet. 1990. Kulturmiljö.

Historien i landskapet.

Utrikesdepartementet. 1997. Förenta Nationernas världskonferens

om boende, bebyggelse och stadsutveckling – Habitat II. Istanbul den 3-4 juni 1996. Ny serie II:53.

Victorin, K., m. fl. 1994. Uppdaterad hälsoriskbedömning av

bensen. Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet. IMMrapport 3/94.

Victorin, K., m. fl. 1998. Risk assessment of carcinogenic air

pollutants. Institutet för Miljömedicin, Karolinska Institutet. IMM-

Rapport 1/98. Väg – och trafikinstitutet. 1992. Kan vi påverka trafikanternas

beteende med information? VTI-meddelande nr 709.

Vägverket. 1994. Miljöreform "Ökad hänsyn till miljön". Hur kan vi

genom kommunikation mellan människor bidra till att Vägverket når de miljömål som lagts fast av riksdag och regering och vid internationella konferenser? 1994-06-05.

Vägverket. 1999. Partiklar – trafik, hälsoeffekter och åtgärder.

Dokumentation från konferens i Stockholm den 6 maj 1999.

Publikation 1999:98. Vägverket. 1999. Mål, mått och uppföljning av natur- och

kulturvärden i transportsystemet.

Vägverket m. fl. 1999. SHAPE: The Stockholm Study on Health

Effects of Air Pollution and theri Economic Consequences. Part 1: NO2 and Particulate Matter in Stockholm. Concentrations

and Population Exposure. Swedish National Road Administration no 1999:41.

Vägverket m. fl. 1999. Åtgärdsanalys av miljöåtgärder inom

vägtransportsektorn: beräkning av miljöeffekter och kostnader år 2005, 2010 och 2020. 1999:133.

Vägverket. 2000. Vägverkets miljökrav vid upphandling av entre-

penader. Publikation 1998:105, reviderad januari 2000. Vägverket. ASG Grön Retur. Vägverkets goda exempel. Vägverket. Ny struktur på ICA:s varutransport. Vägverkets goda

exempel. Vägverket. 1999. Effekter av Ecodriving på avgasutsläpp och bränsleförbrukning – en förstudie. Publikation 1999:165. Ågren, C. 1999. Getting more for less. An alternative assessment of

the NEC directive. Air pollution and climate series no 13/T&E report 99/9.

Bilaga IV. Metod och process

Vi har valt att tillämpa den metodik som är utvecklad inom den tillämpade systemanalysen. Den är specifikt anpassad för utredningar som ska utmynna i beslutsunderlag, där komplexa problemställningar ska lösas, man arbetar under stor osäkerhet och tidsperspektiven är långa.

Vi har i analysen lagt särskild vikt vid problemformuleringen som är en viktig del av problemlösningen, att hantera osäkerheter samt att studera alternativa handlingsvägar och deras konsekvenser som underlag för att kunna välja miljöpolitiska ambitionsnivåer relaterat till miljömålen.

Problemformuleringen är i huvudsak en syntes av det underlag som inkommit från myndigheterna. Vi har bedömt det som viktigt att i ett tidigt skede av utredningen föra en dialog med myndigheterna i sådana fall där problemsynsätten har skilt sig myndigheter emellan eller om det framkommit att viktiga frågor inte var intäckta i underlaget som helhet.

Efter genomgång av materialet har vissa kompletterande utredningar utförts med externt bistånd.

Den tunga delen i vårt analysarbete har varit att sammansmälta allt underlagsmaterial till handlingsalternativ i tre olika ambitionsnivåer, samt att beskriva konsekvenserna i ekologiska, sociala och ekonomiska termer bl.a. genom finansiella och samhällsekonomiska bedömningar. Det har varit vår ambition att så långt som möjligt använda relevanta kvantitativa metoder och modeller för dessa analyser. Möjligheten att arbeta med kvantitativa verktyg är störst för de målsom handlar om föroreningar och något mindre för naturtypsmålen, d.v.s. mål rörande mark och vatten och bebyggelse. Analysresultaten för de senare målen är av detta skäl i högre grad baserat på kvalitativa bedömningar. De samlade analyserna har sedan lagts till grund för överväganden om målformuleringar och åtgärdsstrategier. Det finns gemensamma nämnare mellan vissa av miljömålen, dels när det gäller effekter i miljön, dels när det gäller behov av åtgärder och styrmedel. Med utgångspunkt från detta har vi

utarbetat åtgärdsstrategier för tre grupperingar av mål; Effektiviseringsstrategin, Kretsloppsstrategin och Hushållningsstrategin.

Vidare har vår avsikt varit att så tydligt som möjligt ange utgångspunkterna för valet av miljöpolitisk ambitionsnivå. Valet av ambitionsnivå kan utläsas i etappmålen som anger hur långt vi ska nå under det närmaste decenniet.

Vi har haft i uppdrag att visa vägen för att till nästa generation kunna överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, genom att formulera delmål och åtgärdsstrategier. Vi har haft en bred förankringsoch samrådsprocess samt nyttjat en mångfald av metodologiska verktyg för att lösa detta komplexa uppdrag.

VI.1 Analysens olika steg – en översikt.

Den metodik som legat till grund för vårt betänkande är utarbetad inom den tillämpade systemanalysen. Den är speciellt anpassad för utredningar som kännetecknas av att problemet är dynamiskt, tidsperspektiven är långa, målfunktionen sällan är väldefinierad, systemgränserna inte är självklara, vissa för problemet väsentliga faktorer inte är kvantifierbara och man arbetar under stor osäkerhet som måste beaktas explicit. Samtliga dessa kännetecken var typiska för vårt uppdrag.

Den definition av sysemanalys som är vida utbredd och bland annat används vid International Institute for Applied Systems Analyses (IIASA) har utarbetats av Quade 1978.

” A system analysis is an explicit formal inquiry carried out to assist decision or policymakers in a problem situation where uncertainty is present. The purpuse is to help determine a preferred action or policy by identifying and examining the alternatives and comparing them in terms of their consequences.”

Den tillämpade systemanalysen tar stor hänsyn till den organisatoriska ram inom vilken besluten ska fattas. I systemanalysen läggs tyngdpunkten vid:

  • Problemformuleringsfasen, dvs stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska lösas samt att fortgående ompröva problemformuleringar och förutsättningar analysen startade med.
  • Konstruktion av flera handlingsalternativ som ska jämföras med varandra.
  • Utveckling av lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan jämföras i analysen.
  • Osäkerhetshantering genom att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med.
  • Beskrivning av utredningens begränsningar.
  • Att på ett lättillgängligt sätt strukturera och presentera genomförda analyser därvid lägga särskild vikt vid att klargöra sambandet mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter.

De olika analyssteg som använts i vår utredning följer den traditionella arbetsgången för en tillämpad systemanalys.

Steg 1. Problemformulering och avgränsningar.

Problemformuleringsfasen har, utgående från miljömålen i prop 1997/98:145, myndigheternas underlag och arbetsgruppernas rapporter inriktats mot att besvara frågorna:

Vad är problemet? Vilka är problemägare, dvs vilka ska bidra till att målen nås? Varför är det ett problem?

Vilka är de viktigaste verksamheterna i samhället som måste förändras för att nå hållbarhet?

Syftet med steg 1 har bl.a. varit att identifiera vilka områden utredningen skulle fokuseras på så att avgränsningar i tid och rum kunde tydliggöras. Ytterligare en avgränsningsfråga var att ta ställning till hur beroendet av omvärlden skulle hanteras samt kopplingen till andra pågående utredningar.

Steg 2.Genomgång av underlag från myndigheter och andra organisationer.

Huvuddelen av underlaget i steg 2 har tagits fram inom ramen för myndigheternas uppdrag. Frågor som varit av särskild vikt för våra fortsatta anlyser i underlaget är: Vilka är sektorns/verksamhetens viktigaste miljömål? Vad händer om inga ytterligare åtgärder vidtas – beskrivning av Business as usual eller ett s k 0-alternativ. Hur ser den hållbara sektorn/verksamheten ut om en generation? Vilka förändringar behövs till 2010 för att nå hållbarhet inom en generation? Analys av åtgärdspaket i olika ambitionsnivåer och styrmedel som grund för förslag till delmål/sektormål.

Steg 3. Handlingsalternativ och konsekvensanalyser

Syftet med detta steg har varit att forma handlingsalternativ i form av miljöpolitik i tre ambitionsnivåer (LÅG, MEDEL, HÖG) för olika miljömål eller grupper av mål samt beskriva konsekvenserna av de olika alternativa ambitionsniåverna.

Med utgångspunkt från myndigheternas underlag har sektormål sammanvägts till delmål på nationell nivå. Det gäller speciellt de mål där flera sektorer/verksamheter tillsammans ska bidra till att delmålet nås. Ett stort antal metoder för att göra ekonomiska avvägningar och bedömningar samt andra konsekvensanalyser har använts i detta steg. De kriterier som har använts för att bedöma konsekvenserna av olika åtgärdsförslag inkluderar förutom den ekologiska dimensionen också ekonomisk och social realiserbarhet.

Steg 4. Styrmedel.

Vi har grupperat aktiviteter som är avgörande att förändra och föreslår tre åtgärdsstrategier för att åstadkomma denna förändring. Med strategi avses de samlade resurser som används för att nå uppställda mål. Med åtgärdsstrategi menas en kombination av åtgärder och styrmedel. Åtgärdsstrategierna motiveras av att en åtgärd kan bidra till flera miljökvalitetsmål och av att ett styrmedel kan ge samhällets sektorer incitament att vidta många olika åtgärder. Förslag till styrmedel har tagits fram med utgångspunkt från myndigheternas underlag.

Steg 5. Konsekvenser för sektorerna på nationell nivå

Vi har sammanställt konsekvenserna av våra delmål för näringsliv, hushåll och offentlig sektor. Näringslivsanalysen har kompletterats med en företagsekonomisk analys och en sammanställning av hittills gjorda erfarenheter av effekter av höjda miljökrav. Dessutom har särskilda studier av konsekvenserna för jord- och skogsbruk genomförts av forskare vid Sveriges Lantbruksuniversitet. De samlade konsekvenserna för hushållen har studerats i samarbete med Konsumentverket. För offentliga sektorn har statsfinansiella effekter beskrivits samt eventuellt behov av ny arbetsinriktning för myndigheter.

Steg 6. Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå

Slutsatserna från steg 3, 4 och 5 har presenterats så att konsekvenserna av miljöpolitik i tre olika ambitionsnivåer (LÅG, MEDEL, HÖG) lätt kan överblickas som underlag för val av ambitionsnivå.

I samtliga steg har den internationella utvecklingen beaktats bl.a. har hänsyn tagits till miljöutvecklingen i Europa när det gäller de storregionala miljöproblemen som försurning, övergödning och marknära ozon samt den globala utvecklingen för t.ex. kemikalier och klimatmålet. Osäkerheter i indata har hanterats bl.a. med känslighetsanalyser och variationresonemang.

IV.2 Analysens olika steg – mer i detalj

Steg 1: Problemformulering och avgränsningar.

Utgångspunkter för arbetet har varit kommittédirektiv 1998:45 och miljömålen enligt miljöpropositionen (prop. 1997/98:145). Inom en generation (20–25 år) ska de stora miljöproblemen vara lösta i Sverige.

Problemformuleringen har gjorts med utgångspunkt från myndigheternas underlag i syfte att besvara följande frågor.

  • Vad är problemet? För varje miljömål har ett antal verksamheter identifierats som bedömts vara viktigast att förändra för att respektive miljömål ska nås.
  • Vilka är problemägare? För varje miljömål har ett antal viktiga problemägare identifierats d.v.s. de som har möjlighet att motverka problemen. Med andra ord aktörerna inom de sektorer/verksamheter som har en viktig roll för att målen ska nås. Detta är viktigt för att nå rätt målgrupper i dialogen om behovet av förändringar.
  • Varför är det ett problem? Orsakerna varierar. Det kan vara att tekniska lösningar saknas, att de ekonomiska konsekvenserna är oacceptabla, att det finns institutionella hinder (befintliga organisationer släpper inte fram nya lösningar, otillräcklig eller missriktad styrning) eller att det krävs förändringar i beteenden eller befintliga strukturer som är svåra att få till stånd. Det kan också finnas internationella regelverk som påverkar hållbarhetssträvandena. Slutsatser om viktiga hinder har växt fram under utredningens gång och har varit utgångspunkt för styrmedelsanalysen i steg 4 och 5.

Det studerade systemet har alltså avgränsats till de viktigaste sektoerna/verksamheterna i Sverige som måste förändras för att miljömålen

ska nås. Omvärldsutvecklingen har bl.a. beaktats utifrån ett miljöperspektiv men också vad avser antaganden om internationell teknisk och ekonomisk utveckling som använts som indata i olika analysmodeller.

När det gäller avgränsningar i tiden har året 2010 i första hand valts som utgångspunkt för att sätta delmål. Vissa utblickar mot generationsmålet har gjorts för att testa att de åtgärder som påbörjas under det närmaste decenniet inte står i konflikt med varandra på längre sikt, men också för att kunna bedöma om delmålen är tillräckliga för att nå hållbarhet inom en generation.

Steg 2: Genomgång av underlag från myndigheter och andra organisationer.

Huvuddelen av underlaget har lämnats av myndigheterna i deras miljömålsuppdrag. En sammanställning av underlagsrapporterna finns i bilaga III. Där underlag saknades togs kompletterande underlag fram med hjälp av konsulter, exempelvis för industrins åtgärdsmöjligheter att begränsa utsläppen till luft och vatten samt ekonomiska konsekvenser för vissa sektorer.

Här ges endast en kort översikt av vilka delar i underlaget som varit av särskild vikt för de fortsatta analyserna i vårt uppdrag samt motiv därtill.

  • Beskrivning av ett Business as usual scenario eller sk nollalternativ. Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. Med hjälp av nollalternativet kan man få en hyfsad uppfattning om vilka drivkrafter som påverkar utvecklingen och om de har en positiv eller negativ inverkan på miljömålen. Nollalternativet har sedan varit utgångspunkt för vilka åtgärder som ska föreslås.
  • Beskrivning av sektorn/verksamheten som den kan se ut när generationsmålet nåtts. Beskrivningen har använts dels för att kunna bedöma om föreslagna delmål är tillräckliga för att miljökvalitetsmålen ska nås inom en generation dels för att kunna se att åtgärder som föreslagits fram till 2010 decenniet inte har stått i konflikt med varandra på längre sikt.
  • Åtgärdspaket i tre ambitionsnivåer med konsekvensanalyser. Detta underlag har varit en förutsättning för att vi skulle kunna gå vidare och göra samhällsekonomiska avvägningar. De ekonomiska konsekvenserna har bla bedömts utifrån de riktlinjer som utgått från Naturvårdsverket.
  • Förslag till styrmedel. Med utgångspunkt från vad som framkommit i analyserna har det sedan varit möjligt att föreslå vilken ambitionsnivå och vilka delmål/sektorsmål som bör väljas till 2010.

Steg 3. Handlingsalternativ med Konsekvensanalys; kriterier & metoder.

Analysen i det tredje steget har dels syftat till att utforma handlingsalternativ i tre ambitionsnivåer till år 2010 dels att beskriva konsekvenserna av de olika alternativen. Underlag från olika sektorer/verksamheter har sammanställts för att få en samlad bild av vilka sektorer som bör bidra till att ett visst mål uppnås utifrån kravet på kostnadseffektivitet. Här redovisas översiktligt vilka metoder som använts i konsekvensanalyserna.

Syftet med de mål som handlar om begränsningar av föroreningar är att reducera kemisk påverkan på luft, mark och vatten till hållbara nivåer. Denna påverkan uppstår som en bieffekt av andra aktiviteter. Syftet med de egentliga miljökvalitetsmålen är att bevara och i vissa fall återskapa förutsättningarna för biologisk mångfald samt natur- och kulturlandskapet. Eftersom möjligheterna att kvantifiera åtgärdernas effekter skiljer sig för de mål som handlar om föroreningar och naturtypsmålen har dessa kategorier av mål analyserats med olika metoder. Vidare kan många olika åtgärder ersätta varandra för att klara de mål som handlar om begränsningar av föroreningar. För mål som handlar om mark, vatten och bebyggelse de s. k. naturtypsmålen handlar det mer om åtgärder som kompletterar varandra.

Analys av de mål som handlar om begränsningar av föroreningar

  • Frisk luft
  • Ingen övergödning
  • Bara naturlig försurning
  • Giftfri miljö
  • Skyddande ozonskiktet
  • Säker strålmiljö
  • Begränsad klimatpåverkan (utrett av Klimatkommittén)

Gemensamt för dessa mål (visst undantag för giftfri miljö) är att det är möjligt att uppskatta ett samband mellan nedlagd kostnad och utsläppsreduktioner. Det finns exempelvis beräkningar på vad det kostar att använda motorvärmare för att minska kallstartutsläppen eller ansluta ett småhus till fjärrvärmenätet samt kvantitativa skattningar av utsläppsreduktionerna. Kännetecknande är också att olika åtgärder kan ge samma resultat i form av utsläppsbegränsningar och således kan ersätta varandra.

Åtgärderna för att uppnå målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning (utsläpp till luft) är vanligtvis gemensamma, såtillvida att en och samma åtgärd reducerar flera utsläppsämnen som faller under flera mål. För att undvika dubbelräkning av åtgärdskostnaderna och korrekt prioritera åtgärderna utifrån kravet på kostnadseffektivitet har åtgärdskostnaderna fördelats på målen. Den årliga genomsnittskostnaden per kilo reducerade utsläpp har beräknats för olika ämnen relaterat till åtgärder. Åtgärderna från samtliga sektorer har rangordnats från lägsta årliga genomsnittskostnad till högsta och därefter sammanställts till en ”kostnadstrappa” för respektive utsläppsämne, dvs en grov approximation av den marginella åtgärdskostnadskurvan.

Kostnad

Åtgärd 1

Åtgärd 2

Åtgärd 3

Åtgärd 5

Åtgärd 4

Åtgärd 7

Åtgärd 6

Reducerad miljöpåverkan

Ur kostnadstrapporna kan utläsas vilka åtgärder som skall vidtas inom olika sektorer vid olika ambitionsnivåer, så att den största möjliga miljönyttan erhålls till lägsta möjliga totalkostnad.

Analys av naturtypsmålen

  • Grundvatten av god kvalitet
  • Levande sjöar och vattendrag
  • Myllrande våtmarker
  • Hav i balans samt levande kust och skärgård
  • Levande skogar
  • Rikt odlingslandskap
  • Storslagen fjällmiljö
  • God bebyggd miljö

Gemensamt för naturtypsmålen är att det är mycket svårt, oftast omöjligt, att med precision uppmäta sambandet mellan nedlagd kostnad och erhållen miljöeffekt. Det är t.ex. omöjligt att kvantifiera en åtgärds effekter för bevarandet av biologisk mångfald i exakt antal och vilka arter som skyddas. För denna typ av mål kan det också vara så att att olika åtgärder inte kan ersätta varandra. Istället kan det handla om en rad av åtgärder som kompletterar varandra och alla är lika viktiga för att värna de grundläggande värden som definieras i kap. 2.

Åtgärd E

Åtgärd D

Åtgärd C

Åtgärd B

Åtgärd A

Åtgärd E

Åtgärd D

Åtgärd B

Åtgärd A Åtgärd C

Åtgärd D

Åtgärd A

Åtgärd F Åtgärd C

Åtgärd B

Reducerad miljöpåverkan

Effekten kan alltså inte kvantifieras. På den horisontella axeln mäts således växande positiva miljökonsekvenser, dock inte kvantifierade. På

den vertikala axeln mäts årliga kostnader för genomförandet. För denna typ av mål har kvalitativa naturvetenskapliga beskrivningar av förväntade effekter vägt tungt i sammansättningen av åtgärdspaketen i olika ambitionsnivåer. Ibland har indirekta effektmått använts t.ex. mängd död ved eller areal gammal skog som ett sätt att mäta förbättrade förutsättningar för biologisk mångfald i skogen.

Kriterier för utvärdering av alternativa ambitionsnivåer.

I konsekvensanalyserna har olika handlingsalternativ jämförts med utgångspunkt från ett antal kriterier. De redovisas närmare i faktaruta VI.1. Referenspunkt för förbättringar i miljötillstånd eller andra förändringar har i vissa fall utgjorts av dagens situation och i andra fall av nollalternativet.

Faktaruta VI.1

Kriterier som har använts vid konsekvensanalys av alternativa ambitionsnivåer i delmålen.

Miljökonsekvenser (effekter på hälsa, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljön samt naturresurserna)

  • Ändring i miljöstörande alt. miljövärnande aktiviteter (indirekt mått)
  • Minskade utsläpp
  • Ändring i miljökvalitet Ekonomiska konsekvenser
  • Årliga offentliga utgifter. Med offentliga utgifter avses kostnader för myndigheter och kommuner
  • Kostnader för sektorernas anpassning, dvs kostnader för t.ex. näringsliv och hushåll.

Sociala konsekvenser

  • Sårbarhet
  • Regional balans
  • Acceptans för lösningar

Under respektive av miljökvalitetsmål har konsekvensanalyserna strukturerats utifrån Naturvårdsverkets rapport 4959 Lathund för konsekvensutredningar, dvs finansiella kalkyler som kompletteras med samhällsekonomiska bedömningar.

Samhällsekonomisk bedömning - Miljö - Resursanvändning - Sociala aspekter

Finansiell kalkyl

Statsfinansiell kalkyl

Kommunalekonomisk kalkyl

Företagsekonomisk kalkyl

Landstingsekonomisk kalkyl

Konsekvensutredning

I de finansiella kalkylerna har direkta ”plånbokskonsekvenser” redovisats dels offentliga utgifter dels kostnader för sektorernas anpassning. De finansiella kalkylerna redovisas i bilaga V. I den samhällsekonomiska bedömningen har vår strävan varit att presentera ett underlag som tydliggör centrala konsekvenser av ett handlingsalternativ ur hållbarhetsaspekterna miljökonsekvenser och social/kulturell hållbarhet.

Steg 4. Styrmedel

För att få vissa av ovan preciserade åtgärder genomförda krävs styrmedel. Vi har dock inte kunnat detaljutforma förslag utan ger riktlinjer i form av strategier för hur målen kan nås.

Det finns gemensamma nämnare mellan vissa av miljömålen, dels när det gäller effekter i miljön dels när det gäller behov av åtgärder och styrmedel. Med utgångspunkt från detta har vi utarbetat åtgärdsstrategier för tre grupperingar av mål; effektiviseringsstrategin, kretsloppsstrategin och hushållningsstrategin. Med strategi avses de samlade resurser som används för att nå uppställda mål. Med åtgärdsstrategi menas en kombination av åtgärder och styrmedel.

Analysen av vilka styrmedel (normativa, ekonomiska och information) som bör väljas för att styra mot miljömålen har gjorts med hänsyn tagen till gällande styrmedel 1999, vilka hinder som ska övervinnas samt principer som exempelvis kostnadseffektivitet och grad av mål-

uppfyllelse. När miljöbalken inte bedömts vara det lämpligaste styrinstrumentet för att få till stånd föreslagna förändringar har förslag till andra typer av kompletterande styrmedel redovisats t.ex. ekonomiska, informativa och andra normativa än balken.

Steg 5. Konsekvenser för sektorerna på nationell nivå.

Sektorerna har här definierats som aktörerna i miljömålsarbetet, dvs näringsliv (industri och areella näringar), hushåll/individer samt den offentliga sektorn (myndigheter och kommuner). För respektive aktör gavs en samlad bild av vilka insatser som sektorn kan bidra med i miljöarbetet, baserat på de åtgärder som beskrivits under vart och ett av miljömålen. Exempelvis redovisades den samlade bilden av hushållens förväntade åtaganden beträffande transporter, boende och produktval/avfall. De kostnader som har kvantifierats under respektive miljömål sammanställdes sedan för olika sektorer.

Näringsliv

En kvalitativ analys genomfördes på viktiga branscher. Denna analys baserades dels på erfarenheter av företagens anpassningsförmåga till tidigare miljöpolitik (baserat på en rapport från Handelshögskolan, Stockholm) dels på branschvisa bedömningar, bl.a. med hjälp av branschorganisationer. För företagsekonomiska analyser för jord- och skogsbruket har underlag från Sveriges Lantbruksuniversitet använts.

Hushåll

Bedömningarna av de hushållsekonomiska konsekvenserna, med kvalitativa bedömningar av olika typhushåll, har gjorts i samarbete med Konsumentverket.

Samlade statsfinansiella konsekvenser

Avslutningsvis uppskattades de årliga statsfinansiella konsekvenserna.

Steg 6. Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå

Slutsatserna i utredningen har varit omfattande och komplexa. För respektive miljömål har åtgärdsstrategier i tre ambitionsnivåer redovisats med konsekvenser. Även viktiga samband mellan grupperna av mål har redovisats i form av tre åtgärdsstrategier. Syftet med sammanställningen har varit att ge överblick och en helhetsbild av nationella konsekvenser i termer av miljö, ekonomi och sociala aspekter.

Vid valet av miljöpolitisk ambitionsnivå har vi förutom kriterierna i faktaruta IV.1 bl.a. tagit hänsyn till myndigheternas egna förslag, internationella konventioner som Sverige anslutit sig till och behovet av flexibilitet där ett ställningstagande är baserat på stora osäkerheter.

IV.3 Process – vad som varit viktigt i vårt inre arbete och i förankringen utåt

Här följer en redovisning av hur vi har arbetat i de olika stegen som redovisades under metodavsnittet.

Problemformulering.

Vi har lagt särskild vikt vid problemformuleringsfasen. Problemformuleringen är en viktig del av problemlösningen eftersom man talar om vilket eller vilka problem som ska lösas, samt beskriver problemet och orsakerna till det. Därigenom anges indirekt vilka lösningar som är aktuella.

Vi har eftersträvat gemensamma ställningstaganden när det gäller prioriteringar av vilka problemområden som skulle behandlas i utredningsarbetet. Prioriteringarna har i första hand handlat om att för respektive mål ringa in viktiga verksamheter i samhället som måste bidra för att målet ska nås.

Vår problemformulering bygger naturligen på direktiven men är därutöver huvudsakligen en syntes av det underlag som inkommit från myndigheterna. I vissa frågor har problemuppfattningen skiljt sig mellan myndigheter. I extremfallet har det som av en myndighet beskrivits som en möjlighet att skapa hållbarhet av en annan myndighet beskrivits som

problem. Vi har särskilt noterat områden där problemuppfattningar skiljer sig myndigheter emellan för att kunna bedöma vilka frågor som behövde extra tid till dialog och samråd i den fortsatta analysen. Vidare har vi vid genomgången av myndigheternas problemformuleringar försökt identifiera områden som fallit mellan stolarna och tagit ställning till om det var frågor som borde tas med i den fortsatta analysen.I sådana fall där vår problemformulering avvikit från myndigheternas eller där skiljaktigheter mydigheterna emellan förekommit, har detta stämts av med myndigheterna i ett tidigt skede.

Genomgång av underlag från myndigheterna och andra organisationer

I den systematiska genomgången av myndigheternas rapporter konstaterades i vissa fall att viktigt underlag för våra fortsatta analyser saknades. I de fall där smärre kompletteringar krävdes togs direktkontakt med myndigheterna. Där större kompletteringsbehov har varit aktuella har berört departement formulerat tilläggsuppdrag. Om ansvarig myndighet inte haft möjlighet att fördjupa analyserna, har vi övervägt möjligheten att lägga externa uppdrag. Exempel på några sådana är underlag rörande åtgärder för industrins processutsläpp samt en branschvis utvärdering av effekter på företagen av ökade miljökrav. Externa uppdrag har också lagts i några fall där problemområdet varit myndighetsövergripande t.ex. uppskattning av kostnader för dagens miljöproblem.

Handlingsalternativ och konsekvensanalyser, styrmedel och analys av styrmedel

En konsekvensanalys innebär att effekterna av olika handlingsalternativ ska mätas och bedömas – i vårt fall effekterna av olika miljöpolitiska ambitionsnivåer. Vad som mäts och bedöms kan bli avgörande för vilket alternativ som väljs. Av det skälet är det viktigt att det finns en samsyn kring kriterierna för detta. Enligt direktivet har ekologisk hållbarhet varit den viktigaste utgångspunkten för utredningen, dock förbundet med kravet på att de förslag som läggs i utredningen ska vara ekonomiskt och socialt realiserbara.

En tung fråga i våra konsekvensanalyser har varit att göra samhällsekonomiska avvägningar mellan sektorerna. Det gäller t.ex. mål som försurning, frisk luft och övergödning där flera sektorer tillsammans ska bidra till att målet ska nås. I de fall där de samhällsekonomiska avvägningarna gett andra resultat än myndigheternas egna förslag till

sektormål har avstämning med berörd myndighet skett. Det har sedan varit myndighetens roll att gå vidare och föra en dialog med den egna sektorn/verksamheten.

Miljömål som handlar om utsläpp som försurar, övergöder och förgiftar och naturtypsmålen som rör mark, vatten och bebyggelse skiljer sig genom att miljöeffekterna i mycket högre grad kan kvantifieras för den första kategorin. Det har varit vår ambition att så långt som möjligt använda relevanta kvantititativa verktyg för analyserna. Konsekvensanalyserna av naturtypsmålen innehåller betydligt mer kvalitativa bedömningar än de mål som handlar om begränsningar av föroreningar när det gäller åtgärdernas effekter. Däremot har det varit möjligt att skatta kostnader för åtgärder och att ta fram företagsekonomiska kalkyler för vissa av målen bl.a. de som rör jord- och skogsbruk.

En konsekvensanalys som sträcker sig fram till 2010 kan innehålla en hel del osäkerheter i antaganden och indata. Vi har bedömt det som viktigt att tillämpa olika metoder för hantering av osäkerheter i analysen. Dit hör känslighetsanalyser som visar om en liten ändring i indata ger en stor ändring i slutsatserna och variationsresonemang som kan användas för att se hur omvärldsberoende en handlingsväg är. Vi har också ansett det viktigt att osäkerheter tydligt ska redovisas liksom deras betydelse för slutsatserna.

Vi har sammanfattningsvis utifrån vår ”problembild” och genomförda konsekvensanalyser utvärderat myndigheternas förslag till delmål. I utvärderingen har också hänsyn tagits till regeringens önskemål om utveckling av delmål enligt miljömålspropositionen (prop. 1997/98:145) samt miljö och jordbruksutskottets överväganden vid behandling av propositionen (bet. 1998/99:MJU6). Analyserna har i vissa fall resulterat i nya eller förändrade delmål. Vidare har vi försökt anpassa delmålen till den i kap. 2 föreslagna strukturen. I den utsträckning avvikelser finns mellan myndigheternas förslag och våra förslag till delmål redovisas dessa.

Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå.

Vi har haft att ta ställning till ett mycket komplext och omfattande analysmaterial. Vi har i våra ställningstaganden samlat miljökvalitetsmål med strategisk koppling till varandra. På så sätt har detaljförslag kunnat bakas ihop till mer övergripande förslag t.ex. de tre åtgärdsstrategierna. När det gäller valet av miljöpolitiska ambitionsnivåer har vår avsikt varit att så tydligt som möjligt ange viktiga utgångspunkter för val av ambitionsnivå. Vid förankringen utåt av arbetet har samråd med berörda myndigheter prioriterats särskilt i sådana fall där valet av ambitionsnivå inte stämt med myndighetens eget förslag. I mån av tid har det varit

möjligt för myndigheten att stämma av med den egna sektorn/verksamheten.

I syfte att förankra arbetet regionalt har vi arrangerat fyra regionala seminarier tillsammans med Kommunförbundet. Vidare har vi inhämtat synpunkter på våra preliminära förslag till miljömål vid fem olika hearings, där myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresseorganisationer bjöds in.

Uppföljning

Gemensamma drag i uppbyggnaden av tabellen under avsnittet om uppföljning i kapitel 4-18 om de femton miljökvalitetsmålen.

Beskrivning av indikator. I tabellen beskrivs varje indikator kortfattat. För de flesta indikatorer finns en mer detaljerad beskrivning i dokument från SCB, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna I de mindre antal fall där indikatorn är betydligt omformulerad jämfört med dessa dokument, eller helt ny föreslås att ansvaret att beskriva indikatorn i detalj läggs på den instans som utses som huvudansvarig för indikatorn.

DPSIR-modellen. För varje indikator anges vilken typ den är enligt

DPSIR-modellen. I några fall representerar indikatorn flera typer (till exempel både D och P). DPSIR-modellen förklaras närmare i Kapitel 20.

Dataunderlag. Statistikunderlaget för varje indikator anges enligt en tregradig skala som förklaras under tabellen. Indikatorer som redan brukas av myndigheter och fyller basala kvalitetskrav enligt SCB:s kriterier (t ex mätbarhet) har valts i första hand. Dessa indikatorer betecknas med ***. I flera fall saknas trestjärniga indikatorer eller också har dessa indikatorer inte förmåga att följa upp delmålet på ett fullt acceptabelt sätt. För att åstadkomma en fylligare uppföljning av delmålet väljs här indikatorer som har behov av viss utveckling (**), eller angelägna indikatorer som kräver betydande utveckling för att tjäna sina syften (*). I ett mindre antal fall är det tveksamt om det går att få fram en indikator som behövs för att kunna bedöma om delmålet uppfylls. Skälet kan var kunskapsbrist eller orimliga utvecklingskostnader. I dessa fall föreslås ofta att en utredning görs om det är möjligt att ta fram indikatorn.

Ansvarig instans. För varje indikator anges vilken instans (oftast miljömyndighet eller sektorsmyndighet) som föreslås ha ett huvudansvar för att indikatorn kvalitetssäkras, vidmakthålls och vid behov utvecklas.

Den instans som nämns först föreslås vara huvudansvarig. Huvudansvar innebär också att samarbete med andra instanser måste

ske. De viktigaste av dessa instanser anges i oprioriterad följd efter huvudinstansen.

Gröna nyckeltal. Om indikatorn samtidigt är ett så kallat Grönt nyckeltal enligt Miljövårdsberedningens betänkande (SOU 1999:127) anges det i kommentaren.

Regional och internationell anpassning. Valet av indikatorer har så långt det är möjligt anpassats till annan typ av måluppföljning än den nationella, speciellt regionalt (länsstyrelsernas RUS-system) och till den internationella rapportering som krävs av Sverige för att leva upp till

EU:s direktiv och undertecknade internationella avtal.

Bilaga V Beräkning av åtgärdskostnader

V.1 Åtgärdsprogram för hotade arter V.7 Ingen övergödning V.8 Giftfri miljö V.9 Skyddande ozonskikt V.10 Säker strålmiljö V.11 Grundvatten av god kvalitet V.12 Levande sjöar och vattendrag V.13 Myllrande våtmarker V.14 Hav i balans samt levande kust och skärgård V.15 Levande skogar V.16 Ett rikt odlingslandskap V.17 Storslagen fjällmiljö V.18 God bebyggd miljö V.24 Kostnader för sektorerna V.25 Kostnader för staten och kommunerna

Inledning

I denna bilaga presenteras ett detaljerat underlag för de beräknar av kostnader för åtgärder och styrmedel som görs i vårt betänkande. Underlagsmaterial från berörda myndigheter har använts där sådant funnits, i övrigt har kompletterande material inhämtats.

De beräknade kostnaderna anger endast en möjlig anpassningsväg för att nå uppställda mål. Vi har använt detta material för att bedöma den ekonomiska rimligheten i att nå uppställda mål. Vi utesluter således inte att det kan finnas andra åtgärder eller styrmedel som är mer kostnadseffektiva eller att sådana kan utvecklas de närmaste åren, vilket i så fall reducerar kostnaderna för att nå miljömålen.

Den intresserade läsaren finner all information om betalningsflöden över tiden etc. i denna bilaga. I syfte att göra ett omfattande material överskådligt presenteras i respektive målkapitel i betänkandet årliga genomsnittliga, avrundade värden för offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning perioden åren 2001–10. Dessa värden anger

främst en storleksordning. I de fall betalningsflödet förändras under perioden ingår dessa i målkapitlen i betänkandet utjämnade som annuiteter (kalkylränta 4 procent).

Med offentliga utgifter avses kostnader för myndigheter och kommuner. Med kostnader för sektorernas anpassning avses kostnader som faller på exempelvis näringsliv och hushåll. För kvalitativa samhällsekonomiska bedömningar hänvisas till avsnitt Beskrivning av ambitionsnivåer och konsekvenser i respektive målkapitel

V.1 Åtgärdsprogram för hotade arter

Antal akut + starkt hotade

Antal i behov av prog.

Medianvärde

Prog. Mkr

1

Genomförande mkr

2

Summa, mkr

Mkr/år 2001-10

3

Pågående prog.

Fjäll

24 1 1 0,1 0,8 0,9

0,1 1

Skog

383 12–48 30 (10) 2,6 22,5 (7,5)

25,1 (9,9) 2,5 (1) 2

Odling 496 15–80 48 (15) 4,1 36 (11,2)

40,1

(15,1)

4,0 (1,5) 4

Våtmarker 108 3–19 11 0,9 8,2 9,1

0,9 6

Sjöar

49 2–10 6 0,5 4,5

5

0,5 9

Hav

4

100 2–17 10 0,8 7,5 8,3

0,8 ?

Totalt 8,8 (4,8) ca 22

1

85 000 kr per åtgärdsprogram (sammanställning av artens status, utformning av åtgärder mm.)

2

Genomförandekostnaden har uppskattats till 150 000 kr/år och art (NV beräknat till ca 170 000 kr/år). Det har antagits att programmen i genomsnitt är i drift under 5 år under perioden 2001–2010 (vissa program startar i början av perioden, andra i slutet). Erfarenheten från tidigare artprojekt visar att insatser ofta behövs längre än 5 år, kanske i upp till 10 år. Det innebär att kostnader för genomförandet av åtgärdsprogrammen också kommer att uppstå efter 2010.

3

Siffrorna inom parentes för skog och odling gäller antagandet att det går att göra åtgärdsprogram för grupper av arter eller vissa miljöer. Antalet åtgärdsprogram som ska genomföras reduceras till en tredjedel. I de fall där åtgärdsprogrammen ska vara framtagna och genomförandet påbörjat till år 2005 har vi schablonmässigt antagit att den årliga kostnaden 2001–2010 fördubblas, p. g. a. den längre tiden programmen är i drift.

4

För marina miljöer (under vattenytan) är kunskapen om hotade arter mycket bristfällig. Angivna siffror är troligen underskattningar.

Underlaget är baserat på Rödlistade arter i Sverige 2000 (Artdatabanken & Naturvårdsverket) samt kompletterande synpunkter och bedömningar från Artdatabanken (2000-03-16). Artdatabanken föreslår tre olika typer av åtgärdsprogram: särskilda, förenklade och biotopinriktade. Man bedömer att åtminstone flera hundra arter behöver åtgärdsprogram, men att det i många fall räcker med förenklade eller

biotopinriktade. Genom att använda de senare typerna av program kan kostnaderna reduceras betydligt. Man gör dock bedömningen att det också behövs fler särskilda åtgärdsprogram motsvarande de program som Naturvårdsverket och Fiskeriverket idag arbetar med.

Artdatabanken har särskilt, på uppdrag av kommittén, gjort en preliminär beräkning av hur stor andel av de mest hotade arterna (kategorierna akut hotade och starkt hotade) som riskerar att försvinna inom den närmaste 10-årsperioden. Denna siffra har jämförts med observerad försvinnandetakt (per 10 år) under de senaste 100 åren. Vi har valt att utgå från intervallet mellan dessa två beräkningar (kolumnen ‘programbehov’ i tabellen) och använda medianvärdet i våra kalkyler. På det sättet har vi avgränsat en grupp på ca 100 mycket utsatta arter som är i stort behov av riktade åtgärder. Det är färre arter än vad Artdatabanken bedömer behöver någon slags program. Vi har dock i grundalternativet utgått ifrån att alla hundra arter behöver program motsvarande den typ som används idag (‘särskilda åtgärdsprogram’ enligt Artdatabanken, eventuella ytterligare kostnader för ‘förenklade åtgärdsprogram’ är inte medräknade). De kostnader vi räknar med per program motsvarar ungefär Naturvårdsverkets programkostnad idag (per art). Vi har som ett alternativ räknat på att antalet program i jordoch skogsbruket kan reduceras till en tredjedel om man i viss utsträckning använder biotopinriktade åtgärdsprogram. Det bör tilläggas att åtgärdsprogram som riktas mot en art nästan alltid har positiva konsekvenser för en mängd andra arter, både rödlistade och triviala arter.

För att kunna peka ut vilka arter som kräver åtgärdsprogram måste en prioriteringslista tas fram. Artdatabanken bedömer att detta arbete tar sex personmånader i anspråk.

V.7 Ingen övergödning

Förutom åtgärder kopplade till enskilda etappmål och preciseringar krävs:

Forskning och utveckling ca 15 mkr/år 2001–2010

Etappmål 1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

Etappmål 2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

Etappmål 3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

Åtgärder för att minska kväve till vatten finns inom sektorerna jordbruk, kommuner, näringsliv och hushåll. Ambitionsnivå HÖG är MEDEL kompletterat med en rad ytterligare åtgärder. Uppräkningen av åtgärder nedan är således komplett för LÅG och MEDEL.

Oavsett ytterligare åtgärder kommer vissa reduktioner till stånd till följd av redan fattade beslut och att åkerarealen fortsätter att minska.

  • Åkerarealen minskar med ca 80 000 ha. Kväveutlakningen beräknas minska med 1000 ton.
  • Minskad gödslingsintensitet till följd av EU:s nya jordbrukspolitik Agenda 2000, som berör 1,2 miljoner ha. Kväveutlakningen beräknas minska med 750 ton.
  • Planerad förbättrad rening i reningsverken (Kommuner) beräknas ge reduktioner på 7000 ton

Således finns en total reduktion på 8750 ton till år 2010 i nollalternativet.

1. Förbud mot spridning av stallgödsel inför sådd av höstsäd (Jordbruket).

2. Anpassning av kvävegivor genom utbildning och information (Jordbruket). I ambitionsnivå LÅG berörs 700 000 ha och i MEDEL 1120 000 ha.

3. Anlägga våtmarker (Jordbruket). I ambitionsnivå LÅG anläggs 5000 ha våtmarker och i MEDEL 8000 ha. Våtmarker i de tre sydligaste länen (Skåne, Blekinge och Halland) antas ge en kväve reduktion med 200 kg/ha och år. Våtmarker i övriga län antas ge en reduktion med 150 Kr/ha och år. Kostnaden ska delas lika mellan Ingen övergödning och Myllrande våtmarker.

4. Träda (Jordbruket). Berör 20 000 ha oavsett ambitionsnivå.

5. Utebliven höstbearbetning (Jordbruket). Berör 35 000 ha i ambitionsnivå LÅG och 50 000 ha i ambitionsnivå MEDEL.

6. Förbättrad rening i reningsverk (Kommuner). Ambitionsnivå MEDEL och HÖG.

7. Fånggrödor (Jordbruk). Berör 50 000 ha i ambitionsnivå MEDEL.

8. Industriavlopp (Näringsliv).

9. Enskilda avlopp

Ambitionsnivå LÅG

Åtgärder Reduktion i ton

Kr/kg totalt

Utförare Mkr/år utförare

Mkr/år sv Mkr/år EU

2

1 500 30 Jordbruket -2

17,5 17,5

3

700 44 Jordbruket

1,8* 0,9*

4

500 50 Jordbruket

0

0

25

5

260 51 Jordbruket -0,8

7

7

8

300 150 Näringsliv 45

0

0

9

200 500 Hushåll

100

Totalt 3 460

26

50

* Se Myllrande våtmarker.

Kostnaden för jordbruk blir ca 0 Mkr/år. Kostnaderna för näringslivet (industriåtgärder) beräknas till 45 Mkr/år. Hushållen bekostar åtgärder av enskilda avlopp med ca 100 Mkr/år. Den svenska statsbudgeten belastas med ca 25 Mkr/år och EU-budgeten ca 50 Mkr/år.

Ambitionsnivå MEDEL

Åtgärder Reduktion i ton

Kr/kg totalt

Utförare Mkr/år utförare

Mkr/år sv Mkr/år EU

1

1 340 8 Jordbruket

4

3,6

3,6

2

1 900 19 Jordbruket -1

25

25

3

1 400 44 Jordbruket

2,5* 1,3*

4

500 50 Jordbruket

0

0

25

5

370 66 Jordbruket -1

10

10

6

1 500 60 Kommuner 90

0

0

7

300 147 Jordbruket -1

22,5 22,5

8

600 150 Näringsliv 90

0

0

9

300 500 Hushåll

150

Totalt 8 210

62

87

* Se Myllrande våtmarker.

Kostnaden för jordbruket blir ca 5 Mkr/år. Kostnaden för kommunerna uppgår till ca 90 Mkr/år. Kostnaderna för näringslivet (industriåtgärder) beräknas till 90 Mkr/år. Hushållen bekostar åtgärder av enskilda avlopp med ca 150 Mkr/år. Den svenska statsbudgeten belastas med ca 60 Mkr/år och EU-budgeten ca 90 Mkr/år.

Ambitionsnivå HÖG

Åtgärder

Åtgärder utöver MEDEL

Mkr/år Reduktion i ton

Kr/kg Utförare Betalare

* Gödselräkenskaper 1 140 5 000 228 Jordbruket SJV * Skatt på handelsgödsel 830 5 000 166 Jordbruket Jordbruket * Ytterligare träda 1 500 5 000 300 Jordbruket SJV * Våtmarker 340 5 000 68 Jordbruket SJV * Minskad djurhållning 1 600 5 000 320 Jordbruket SJV?

* Åtgärderna ersätter varandra och ger vardera ca 5 000 ton. Åtgärderna kan kombineras så att den totala reduktionen 5 000 ton.

Etappmål 4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

Ambitionsnivå LÅG/MEDEL

Åtgärder jordbruk 1a. Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång i Blekinge, Halland och Skåne län från 2003 1b. Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång i Götalands norra slättbygder från 2007 2. Nedbrukning inom 4 timmar på obevuxen mark från 2007 i Götalands norra slättbygder. 3. Spridn. flytgödsel i växande gröda införs i Götalands norra slättbygder från 2007 4a. Investeringsstöd till släpslangsteknik i Götaland och Svealands slättbygder från 2000 4b. Investeringsstöd till släpslangsteknik i Götaland och Svealands slättbygder från 2006 5a. Investeringsstöd till myllningsaggregat införs från 2000 i Götaland och Svealands slättbyggder 5b. Investeringsstöd till myllningsaggregat införs från 2006

Ambitionsnivå LÅG/MEDEL

Åtgärder Reduktion i ton Kr/kg

Tkr/år Tkr/år offentliga utgifter

1a

281

10

667

194

1b

208

10

498

219

2

390

29

7 403

3

162

17

1 154

218

4a

93

15

429

257

4b

77

16

330

264

5a

144

71

7 254

493

5b

338

72

16 927

1 379

Betalningsflödet över tiden, med hänsyn till att åtgärderna införs från olika år, blir följande:

Jordbrukets kostnad ca 7,7 Mkr/år 2001-02 Offentliga utgifter ca 0,8 Mkr/år 2001-02 Jordbrukets kostnad ca 8,4 Mkr/år 2003-05 Offentliga utgifter ca 0,9 Mkr/år 2003-05 Jordbrukets kostnad ca 25,6 Mkr/år 2006 Offentliga utgifter ca 2,6 Mkr/år 2006 Jordbrukets kostnad ca 34,7 Mkr/år 2007-10 Offentliga utgifter ca 3,0 Mkr/år 2007-10

Utjämnat till annuiteter för åren 2001-10 blir kostnaderna istället:

Jordbrukets kostnad ca 19,2 Mkr/år 2001-10 Offentliga utgifter ca 1,7 Mkr/år 2001-10

Ambitionsnivå HÖG

Åtgärder 1a. Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång från år 2003 i Blekinge, Halland och Skåne län samt Götalands norra slättbygder 1b. Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång från år 2007 i Sydöstra Götaland 2a. Nedbrukning inom 4 timmar på obevuxen mark från år 2003 i Götalands norra slättbygder 2b. Nedbrukning inom 4 timmar på obevuxen mark från år 2007 i Sydöstra Götaland

3a. Spridn. flytgödsel i växande gröda från år 2000 i Götalands norra slättbygder 3b. Spridn. flytgödsel i växande gröda från 2007 i Sydöstra Götaland 4a. Investeringsstöd till släpslangsteknik från år 2000 i Götaland och Svealands slättbygder 4b. Investeringsstöd till släpslangsteknik från år 2006 5a. Investeringsstöd till myllningsaggregat från år 2000 5b. Investeringsstöd till myllningsaggregat från år 2006 6. Investeringsstöd till tak på urinbehållare

Ambitionsnivå HÖG

Åtgärder Reduktion i ton Kr/kg Tkr/år utförare Tkr/år offentliga utgifter

1a

489

10

1 165

338

1b

63

14

277

149

2a

390

29

7 403

2b

134

34

3 103

3a

162

16

1 154

181

3b

117

13

496

135

4a

77

15

330

220

4b

65

17

277

281

5a

144

71

7 254

493

5b

338

72

16 927

1 379

6

450

15

95

3 002

Betalningsflödet över tiden, med hänsyn till att åtgärderna införs från olika år, blir följande:

Jordbrukets kostnad ca 7,6 Mkr/år 2001-02 Offentliga utgifter ca 0,7 Mkr/år 2001-02 Jordbrukets kostnad ca 16,2 Mkr/år 2003-05 Offentliga utgifter ca 1,2 Mkr/år 2003-05 Jordbrukets kostnad ca 33,4 Mkr/år 2006 Offentliga utgifter ca 2,9 Mkr/år 2006 Jordbrukets kostnad ca 37,3 Mkr/år 2007-10 Offentliga utgifter ca 6,2 Mkr/år 2007-10

Utjämnat till annuiteter för åren 2001–10 blir kostnaderna istället:

Jordbrukets kostnad ca 23,5 Mkr/år 2001-10 Offentliga utgifter ca 3,0 Mkr/år 2001-10

Etappmål 5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton.

Se Frisk luft och Bara naturlig försurning för redovisning av åtgärdskostnader.

Precisering a. Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Åtgärder för att uppfylla Vattendirektivet kommer att beslutas oavsett miljömålsprocessen, kostnaderna hänförs således inte direkt till miljömålsarbetet.

Precisering b. Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Åtgärder för att uppfylla Vattendirektivet kommer att beslutas oavsett miljömålsprocessen, kostnaderna hänförs således inte direkt till miljömålsarbetet.

Precisering c. Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Åtgärder hänförs till Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Hushåll – Industri – Jordbruk

164,2

≈

160 100

45 19,2

264,2

≈

260 150

90

24,2

268,5

≈

270 150

90

28,5

Offentliga utgifter – Svensk budget – EU medel – Kommuner

77

≈

80 27 50

242

≈

240 62 90 90

>

600

Efter år 2010

Åtgärder inom jordbruket som exempelvis att minska åkerarealen, anpassa gödselgivorna, begränsa stallgödselspridningen, anlägga våtmarker och att lägga mark i träda kommer att fortsatta även efter år 2010. Även tekniska åtgärder för att minska ammoniak utsläppen fortsätter efter 2010.

Reningsverken antas vara fullt utbyggda och samtliga enskilda avlopp åtgärdade till år 2010. Därefter kommer kostnader för drift och underhåll. Industrin fortsätter att rena sina utsläpp

även efter 2010.

V.8 Giftfri miljö

Etappmål 1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

Sektorernas anpassning

Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla aktuella ämnen är mycket svårt eftersom många faktorer är okända. I princip är varje steg som skulle behöva göras i en kostnadsberäkning förenat med mycket stor osäkerhet. Det första problemet är att bestämma hur många ämnen som beräkningen skall göras för. Ingen vet hur många ämnen som verkligen används på marknaden idag. I EU:s databas för existerande ämnen, EINECS, finns drygt 100 000 ämnen. Idag finns dock betydligt fler ämnen i EINECS än vad som egentligen förekommer på marknaden. Vanliga gissningar är istället att cirka 20 000 ämnen används på marknaden idag, andra gissningar är 40 000–60 000 ämnen. I det svenska produktregistret finns 11 000 ämnen som används i kemiska produkter på den svenska marknaden. Det andra problemet är att bestämma hur mycket data som redan finns för olika ämnen. Ytterligare ett problem är att bedöma hur mycket det kostar att ta fram alla data för ett ämne. En ytterligare osäkerhetsfaktor är fördelningen av kostnaderna. Vilka företag kommer att få stå för vilka kostnader? Kommer kostnaderna att fördelas i proportion till andel av branschens totala omsättning, eller kommer vart företag att självt få ta ansvar för varje ämne de producerar? Hur branschen/företagen kommer att lösa detta är svårt att ha en uppfattning om.

Kemikalieutredningen (M1998:09) har, trots de osäkerheter som råder, gjort tre räkneexempel. I dessa exempel har man räknat med att det på marknaden finns 11 000, 20 000 eller 40 000 ämnen. Kostnaderna är beräknade utifrån EPA:s uppgifter om vad det kostar att ta fram data motsvarande OECD:s Screening Information Data Set (SIDS). SIDS omfattar dock inte lika stora data krav som de som utredningen föreslår för hög- och medelvolym kemikalier, vilket gör att exemplen underskattar kostnaderna. Exemplen ger dock en uppfattning om storleksordningen på kostnaderna.

Resultatet av dessa räkneexempel är att kostnaderna för svensk industri kommer att bli 73 miljoner kronor för 11 000 ämnen, 130 miljoner kronor för 20 000 ämnen och 270 miljoner kronor för 40 000 ämnen. Detta innebär följande kostnader för de tre ambitionsnivåerna:

LÅG ca 5–18 Mkr/år 2001-15 MEDEL ca 7–27 Mkr/år 2001-10 HÖG ca 9–35 Mkr/år 2001-08

Detta kan jämföras med den svenska kemiindustrins omsättning på 71 000 miljoner kr/år. Räkneexemplen finns utförligare redovisade i Kemikalieutredningens betänkande (SOU 2000:53), avsnitt 10.3.2. Det bör dock framhållas att grova generaliseringar har gjorts i räkneexemplet och att kostnaderna inte kommer att fördelas jämt mellan företagen. Kostnaderna för de enskilda företagen kommer därmed att variera kraftigt.

Offentliga utgifter

Detta etappmål kräver förstärkning av Kemikalieinspektionen med ett antal nya tjänster. Kemikalieinspektionen har med ett räkneexempel beräknat de offentliga utgifter för detta med en schablon på 600 tkr per år och tjänst. Uppskattningen av antalet tjänster är förenat med stor osäkerhet och Kemikalieutredningen har fått tilläggsdirektiv (M 2000:02) för att göra en översyn av och lämna förslag till Kemikalie inspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser samt förslag till hur verksamheten ska finansieras. De nya tjänsterna bidrar även till andra etappmål. Nedan presenteras hela den av Kemikalieinspektionen uppskattade kostnaden.

LÅG

MEDEL

HÖG

År

Antal tjänster

Kostnad Antal tjänster

Kostnad Antal tjänster

Kostnad

2001

18 10,8 18 10,8 18 10,8

2002

35 21 35

21

35 21

2003

40 24 55

33

55 33

2004

40 24 55

33

70 42

2005

40 24 55

33

70 42

2006

40 24 55

33

70 42

2007

40 24 55

33

70 42

2008

40 24 55

33

70 42

2009

40 24 55

33

70 42

2010

40 24 55

33

70 42

Annuitet

22

29

35

Etappmål 2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.

Offentliga utgifter

Sverige verkar för att det senast år 2007 finns ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation som inte är kemiska produkter. De offentliga utgifterna redovisas delvis under etappmål 1 om kostnader för att förstärka Kemikalieinspektionen.

Sektorernas anpassning

Näringslivet tar fram information och tillhandahåller varudeklarationer frivilligt år 2005. Även dessa kostnader är i princip omöjliga att skatta exakt. Idag finns åtta stycken tredjepartcertifierade miljövarudekla rationer inom områdena el, sågade trävaror, golv, blandare till tvättställ, transport. Egendeklarationer som bygger på tillverkarens egna uttalande finns exempelvis för byggprodukter, persondatorer, fax, kopia torer etc och textilier.

Tredjepartscertifierade miljövarudeklarationer för en produkt innebär förutom en grundavgift på 10 000 kr även en årlig kostnad motsvarande 0,1 promille av produktens förädlingsvärde per år (10 000–25 000 kr). Därtill kommer kostnader för uppföljande kontroll och revision samt kostnader för att ta fram en livscykelanalys för den aktuella produkten. Att bedöma kostnaderna för LCA-studier är inte möjligt. Som exempel kan nämnas en livscykelanalys för en sanitetsarmatur som gjorts av Sveriges Verkstadsindustrier tillsammans med Institutet för

verkstadsteknisk forskning, där kostnaden för analysen uppgick till ca 300 000 kronor.

Den höga kostnad som idag är förknippad med en tredjepartscertifierad miljövarudeklaration medför att många av de mindre företagen inte kommer att kunna genomföra sådana. Dessutom saknar många företag tid och kompetens, i synnerhet de mindre företagen. Stöd till utvecklingsprojekt där flera företag gemensamt kan ta fram underlag och på detta sätt kan dela på kostnaderna kan vara en möjlighet att få arbetet att komma igång.

På byggområdet finns det f.n. ett fåtal tredjepartcertifierade miljövarudeklarationer för sågade trävaror, golv och blandare till tvättställ. Det pågår dessutom utveckling av kriterier för mineralull.

Byggsektorns kretsloppsråd kom 1997 med anvisningar om vad byggvarudeklarationer ska innehålla. På ingående material ska bl.a. anges om produkten går att återanvända, om den ska hanteras som farligt avfall, om den går att deponera etc. För den inre miljön ska bl.a. anges innehåll om allergiframkallande ämnen, om enskilda ämnen eller den totala mängden flyktiga organiska ämnen som kan avges, samt vilka kemikalier som krävs vid drift och underhåll. Anvisningarna omarbetas för närvarande och kommer innebära ökade krav, bl.a. för ingående kemiska ämnen.

Flera företag har dessutom tagit fram egna förenklade system för innehållsdeklaration.

Etappmål 3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:

  • cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007
  • mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010,
  • långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015,
  • kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år

2010.

Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.

Konsekvenserna av att ämnen med vissa egenskaper inte längre får användas går inte att bedöma förrän kunskaper om ämnenas egenskaper finns. Kemikalieutredningen (SOU 2000:53) har, för att något belysa konsekvenserna för näringslivet fört samtal med representanter för vissa branscher. Branscherna har valts utifrån produktregistrets uppgifter om vilka branscher som använder de ämnen som idag kan antas falla för de föreslagna kriterierna.

Gemensamt för branscherna är att flertalet säger att förslagen går i linje med deras egna visioner. Nedan sammanfattas kort vad som i övrigt framkom vid Kemikalieutredningens samtal. Representanterna för byggbranschen bedömer att konsekvenserna blir måttliga, de blir dock större för materialproducenterna än för byggentreprenörerna. Byggentreprenörerna säger att självklart kan man bygga utan dessa ämnen om 10–15 år, men samtidigt framhåller man att det blir stor skillnad på konsekvenserna om förslagen bara gäller det som byggs nytt eller även sanering av tidigare byggen. Materialindustrin å sin sida framhåller att 10–15 år inte är lång tid om stora processanläggningar måste bytas ut. Behovet av ökad kompetens inom i kemikalieområdet och bättre informationstillgång betonas.

Representanterna för baskemikalieindustrin, färgindustrin samt byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin menade att det var mycket svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen. Man menade dock att 10-15 år är en rimlig omställningstid. Företrädarna för dessa branscher betonade vikten av informationsöverföring från tillverkare till användare.

Etappmål 4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material

Sektorernas anpassning

Näringslivets kostnader för att minska riskerna i kemikaliehanteringen kan svårligen uppskattas exakt då det rör sig om tusentals ämnen med varierande användningsområden. Det som däremot kan beskrivas och approximativt kostnadsberäknas är pågående miljöarbete i några kemikalieintensiva branscher.

ABB har beräknat kostnaderna för att införa ett miljöledningssystem enligt ISO 14001 för ett typföretag med ca 400 anställda till ca 1,5 Mkr. Att underhålla systemet kostar ca 1 Mkr/år. Besparingar genom effektivare och resurssnålare arbete varierar mellan 300-500 000 kr/år.

NUTEK tog 1997 fram ett exempel på vad införande av miljöledningssystem kan kosta för ett mindre företag med 15 anställda. Tidsåtgången beräknades till drygt 1000 timmar. I denna tidsåtgång ingår bl.a. miljöutredning, utarbetande av miljöpolicy och miljömål, 10 timmars miljöutbildning för alla i personalen, införande av miljöledningssystem och intern revision. Kostnaderna utöver eget arbete utgörs av certifieringen och eventuell EMAS-registrering (10 000 kr i

ingångsavgift och 2 500 kr/år) samt kostnader för extern konsult ifall det anses nödvändigt. Den beräknade kostnaden för certifieringen är 50– 90 000 kr. I kostnaden ingår en fördiskussion (frivillig), planeringsdialog, förrevision (frivillig) och certifieringsrevision. Till detta tillkommer årligen ca 15–30 000 kr per år för EMAS-uppföljning vart tredje år och 10-20 000 kronor per år för uppföljning av ISO 14 001 två gånger per år. Merparten av kostnaden för att införa ett miljöledningssystem ligger i uppbyggnads- och införandefaserna och inte i själva certifieringen/registreringen, även om denna är en återkommande utgift.

I en undersökning gjord av Instituten för Medieteknik, Verkstadsteknisk Forskning, Livsmedel och Bioteknik, Vatten- och Luftvårdsforskning samt Svenska Gjuteriföreningen visar en tredjedel av företagen, främst småföretag, på ökade intäkter tack vare miljöledningen. Bättre avfallssortering och minskande mängder avfall är de miljöförbättrande åtgärder som oftast har genomförts på företagen. Andra miljöförbättringar som uppges är säkrare kemikaliehantering, mindre förbrukning av energi och vatten samt mindre utsläpp till vatten och luft. Cirka en fjärdedel av åtgärderna har betalat sig inom ett år genom kostnadsminskningar och ökande intäkter.

I början av år 2000 var totalt 1007 svenska företag certifierade enligt ISO 14001 och/eller EMAS-registrerade. I de kemikalieintensivaste branscherna är läget följande:

Verkstadsindustrin

Verkstadsindustrins drygt 20 000 företag sysselsatte 1998 380 000 personer i Sverige. Nära hälften av företagen var dock enmansföretag. Sveriges Verkstadsindustrier, VI, är bransch- och arbetsgivarorganisation för ca 3000 medlemsföretag med sammanlagt ca 300 000 anställda. Inom VI, som har de flesta större företagen som medlemmar, finns företag inom data, elkraft, tele och elektronik, industrimaskiner, instrument och optik, metallindustri samt bil- och transportindustri. 30 % av medlemsföretagen har mindre än 10 anställda, tio koncerner har mer än 1000 anställda.

Idag är ca 190 av VI:s företag certifierade enligt ISO 14001 eller EMAS. De flesta av företagen har mer än 100 anställda, men det finns även certifierade företag med mycket få anställda. Inom år 2000 förväntas ett betydande antal ytterligare företag vara certifierade. Bland de tio största koncernerna, med mer än 2000 anställda, är det endast en som inte är certifierad eller har på börjat sådant arbete. För de medelstora och större företagen (>100 anställda) bedömer VI att miljöarbetet för de flesta är på god väg. Det är framför allt de mindre företagen som kommer att få de mest märkbara ekonomiska följderna av att klara

etappmålen. De större företagen har bättre möjligheter att sätta till både ekonomiska och personella resurser för att driva ett aktivt miljöarbete.

Kemiindustrin

I den rena kemiindustrin (SNI 23-24) finns det 692 företag enligt SCB och branschen sysselsätter ca 30 000 personer. Läkemedelsindustrin dominerar med över 16 000 anställda. I gummi- och plastbranschen finns ett mycket större antal företag, 1197 st. med tillsammans 22 650 anställda. En helt dominerande del av dessa företag är mycket små företag med mindre än tio anställda. Kemikontoret är branschorganisation för 165 företag inom läkemedel, kemikalier, gummi, växtnäring, färg, tvätt och rengöring, sprängmedelsindustrierna. I stort sett samtliga stora företag är representerade, företag som enligt Kemikontoret står för ca 85-90 procent av branschens omsättning. De flesta av de svenska kemikalietillverkande företagen, varav många ingår i stora internationella koncerner, är medlemmar. Över 70 procent av medlemsföretagen är små eller medelstora företag (< 250 anställda). Kemikontoret har nyligen gjort en studie på nystartade företag inom kemi- och gummiindustrierna. Av de 30 till 45 företag som har startats per år sedan 1993 har mer än 60% av företagen ingen anställd.

Kemiindustrin är relativt långt framme i sitt arbete att t.ex. införa miljöledningssystem. Dock är det främst företagen inom den egentliga kemiindustrin, men även petroleumindustrin etc. som har infört miljöledningssystem. De kemikalietillverkande företagen har också sedan länge arbetat med att ta fram varuinformationsblad etc. enligt de regler som redan finns för kemiska produkter. Kemikontoret uppger att kostnaderna för ett större företag att certifieras enligt ISO 14001 är 150 000- 200 000 kronor för konsultkostnader etc, ca 3000 timmars internt arbete och en årlig årskostnad på 30-35 000 kr.

Av Kemikontorets 165 medlemsföretag är 132 anslutna till ”Ansvar och Omsorg”. Detta program som startade 1991 är kemiindustrins åtagande för kontinuerliga förbättringar inom hälsa, säkerhet och miljö. Mer än 90 procent av företagen bedömer att de kommer ha ett standardiserat miljöledningssystem infört senast 2001. Dock väljer inte alla att certifiera sig. Det kan, enligt Kemikontoret, bero på att de anser att kostnaderna är för höga alternativt att de tillsammans med sina kunder är överens om att kunden kan komma och utföra revisioner.

År 2000 införs även ett ”Egenbedömningssystem för Ansvar & Omsorg” med 150 punkter som berör hela området hälsa, säkerhet och miljö. Här ingår även frågor om produktomsorg och identifiering av produktrisker.

Statistiska centralbyrån, SCB beräknade kemiindustrins kostnader för miljöarbetet 1997 till ca 660 Mkr, varav ca 100 Mkr var för ”end-ofpipe”-lösningar och processåtgärder som innebär miljöförbättringar var ca 110 Mkr. Övergripande arbete t.ex. underhåll och kontroll, avfallshantering, vattenutsläppsavgifter, miljöledning, miljöinformation och utbildning beräknades vara den största kostnaden, ca 450 Mkr. Siffran är dock osäker eftersom administrativt miljöarbete kan vara svårt att skilja ut från annat administrativt arbete. När det gäller övergripande miljöarbete stod kemiindustrin för ca 10 procent av den svenska industrins åtgärder.

Enligt Kemikontoret resulterar oftast de nyinvesteringar som görs inom kemiindustrin, i form av nya processer och utrustningar, i en effektivare anläggning. Detta leder till bättre resursutnyttjande av energi och råvaror, vilket ger mindre produktionsavfall och även totalt en minskad miljöbelastning. Totalt har investeringarna under 1999 uppgått till närmare 10 000 Mkr, vilket är näst mest inom industrisektorn och utgör 16 procent av industrins totala investeringar.

PVC-branschen

PVC-Forum är en undergrupp till Plast- och Kemibranscherna med 25 medlemsföretag, varav flera ingår i större internationella koncerner. PVC-Forums medlemsföretag svarar för ca 70 procent av den PVC som bearbetas i Sverige, vilket innebär de flesta av råvarutillverkarna/leverantörerna samt de flesta stora bearbetande företagen utom de kabeltillverkande. Endast 40 procent av företagen står för 95 procent av branschens totala omsättning. SELCABLE är branschorganisation för de svenska kabeltillverkarna. Deras 5 medlemmar täcker 90–95 procent av den svenska marknaden. De stora produktgrupperna i branschen golv- och väggmattor, rör, kabel, profiler, belagd plåt/färg, folie och belagd väv står för 90 procent av PVC-användningen. Hela 80 procent av PVC-produkterna används inom byggindustrin. En mycket stor del av PVC-produkterna exporteras, men även importen är betydande. Ett undantag finns och det är rörtillverkningen som till stor del går till hemmamarknaden. Rören står också för en stor del av PVCanvändningen i Sverige ca 30 procent.

Hittills har 10 av företagen infört ISO-14001, varav 2 också är EMAS-registrerade. Två stora internationella företag, som inte har någon produktion i Sverige har egna miljöledningssystem, och ett annat företag håller på att införa ett eget system. Senast till år 2002 kommer alla medlemsföretag som har tillverkning i Sverige dvs. 20 st att ha ISO 14001. Två av medlemsföretagen, som är mindre distributörer, svarade inte på förfrågan. Av de medlemsföretag som redan är anslutna till ISO

14001 har 5 mellan 50 och 250 anställda och 5 mer än 250. Av de företag som är på väg att ansluta sig har 5 mindre än 50 anställda, 2 mellan 50 och 250 anställda och 3 mer än 250. PVC-branschen ligger långt framme vad gäller införande av miljöledningssystem etc. Att bilden ser så bra ut för branschen beror delvis på de diskussioner som förts under det senaste åren, då alla medlemsföretag involverats i en process om miljöprogram. Flera av företagen har uppgivit sina kostnader att införa ISO 14001. Sju företag som infört ISO 14001 och 1 företag som är på väg har uppskattat kostnaderna. Kostnaderna sprider sig mycket, från ca 100 000 kr till 5 Mkr. Någon korrelation till företagets storlek (när det gäller anställda) verkar inte finnas, typ av industri påverkar kostnaderna mer.

PVC-branschens miljöarbete har intensifierats under 90-talet. De europeiska PVC-tillverkarna tog 1995 initiativ till gemensamma högt uppställda miljömål som skulle vara uppfyllda före 1999. PVC-industrins miljödokument var det första i sitt slag och det innebar att man skulle uppfylla kraven i OSPAR-konventionen fyra år tidigare än vad som krävdes. 1999 kom det andra miljödokumentet och dessa mål skall vara uppfyllda före 2004.

Byggsektorn

Byggsektorn består av flera olika delbranscher; projektörer (byggkonsulter, arkitekter), fastighetsägare, byggherrar och entreprenörer (även anläggning) samt byggmaterial. Dessa organiseras av ett stort antal olika branschorganisationer. Branschen är mycket central i miljöarbetet. Exempelvis utgör investeringar i byggnader och anläggningar drygt hälften av samhällets bruttoinvesteringar och 80 procent av de svensktillverkade PVC-produkterna används inom byggindustrin. Den långa livslängden på byggnader och anläggningar gör också att ackumuleringen av material är avsevärd.

Antalet anställda inom samtliga producentkategorier var 1994 173 200 och antalet egenföretagare 40 800. Branschen har många småföretag/fåmansföretag men domineras av ett fåtal stora koncerner som tillsammans har en omsättning på över 50 000 MSEK och nästan 40 000 anställda (exkl. fastighetsförvaltning). Dessa koncerner omfattar oftast allt från projektering till byggmaterial. Exempelvis har Skanskakoncernen en stor del av marknaden för anläggning och bygg men också 15% respektive 30% av marknaden för betong och asfalt samt även betydande delar av inredningssnickerier. Branschen har de senaste åren präglats av uppköp av företag och att marknaden för byggmaterial såsom t.ex. cement och betong domineras av ett eller ett fåtal företag. En avgränsning som gjorts är att underlaget främst beskriver bygg-

herrar/entreprenörer och byggmaterial. Av totalt ca 8000 byggentreprenörer organiserar branschföreningen Sveriges Byggindustrier (f.d. Byggentreprenörerna) 2200 företag. Dessa står för omkring 85 % av omsättningen. De tio största byggföretagen står för 80% av marknaden.

Enligt Kemikalieinspektionens bedömning har mycket hänt i branschen under de senaste åren. Från att tidigare ha haft låg miljökompetens och dålig kunskap om kemikalier och deras hälso- och miljöpåverkan har branschen numera uppmärksammat kemikaliefrågorna, t.ex. genom händelserna i Hallandsåsen och förekomsten av PCB i byggnader.

Byggsektorns kretsloppsråd bildades 1994 av bygg- och fastighetssektorn. Rådet är uppbyggt på fyra intressegrupper, byggherrar och fastighetsägare, arkitektföretag och tekniska konsultföretag, bygg och installationsföretag samt byggmaterialindustrin. Rådet företräder byggsektorn och för bl.a. fram ”byggsektorns samlade uppfattning om en konkurrensneutral och utvecklande kretsloppsanpassning”. I samråd med den av regeringen tillsatta kretsloppsdelegationen har rådet tagit fram en handlingsplan ”Miljöansvar för byggvaror inom ett kretsloppstänkande”. Syftet är att främja hushållning med naturresurser och begränsa negativ miljöpåverkan. Sedan 1997 har även 22 lokala kretsloppsråd bildats. En viktig funktion är att samarbeta i miljöfrågor som berör bygg- och fastighetssektorn med exempelvis de lokala Agenda 21-kommittérna.

De två största företagen, Skanska och NCC, håller på att införa miljöledningssystem och certifiera alla sina enheter. Till största delen ska detta vara genomfört till slutet av år 2000. Detta får givetvis ett stort genomslag även i de företag som fungerar som leverantörer och underentreprenörer. Förutom den branschanpassade versionen av miljöledningspraktikan finns också andra alternativa miljöledningssystem, t.ex. Målarmästarnas FR 2000.

Byggprodukter utgör en stor och heterogen varugrupp, exempelvis finns det mer än 45 000 olika produkter i Svensk Byggtjänsts byggvarudatabas. Byggbranschen har i många år brottas med problem som kopplats till användning av vissa kemikalier. Kemikalieinspektionen gjorde därför en kartläggning 1998 (främst genom sökning i produktregistret) av ämnen som används i byggbranschen. Av den framgick att minst 12 000 produkter som innehåller 3 600 olika ämnen används. Många av dessa ämnen har känd farlighet för hälsa eller miljö. Resultatet av kartläggningen har sedan kunnat utnyttjas för att utarbeta branschspecifika listor (t.ex. Byggentreprenörerna och flera företag) med ämnen som är förbjudna respektive kräver särskild uppmärksamhet. Dessa listor utgör ett stöd vid upphandling och materialval, men också hjälp vid upprättande av miljövarudeklarationer.

Jordbrukets handlingsprogram

Kostnaderna för att begränsa jordbrukets påverkan på grundvattnet redovisas delvis under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, etappmål 3.

År 1986 startade ett program inom jordbruks- (och trädgårdsnäringen) att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel. Ett viktigt mål var att halvera mängden aktiv substans under en femårsperiod (jämfört med medelanvändningen 1981–1985). Riksdagen beslutade 1990 om en 2:a omgång av programmet med ytterligare halvering till 1996, samt en 3:e omgång fram till år 2001. Programmen har i huvudsak finansierats med medel från statsbudgeten, samt delvis med medel från EU. Kostnaderna för lantbrukarna bedöms ha varit små.

På LRF:s initiativ startades under våren 1997 kampanjen ”Säkert växtskydd”. Kampanjen utgick till stor del från Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd. Den har bedrivits i samarbete med berörda myndigheter och industrin.

Det övergripande målet med det nuvarande handlingsprogrammet är att dels upprätthålla de positiva resultat som erhållits genom de två tidigare programmen om minskad och säkrare användning av bekämpningsmedel, dels omfatta åtgärder i syfte att ytterligare minska hälsooch miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen.

För att nå målen har programmet syftat till att fortsatt minska hälsooch miljörisker mätt bl.a. med hjälp av s.k. riskindikatortal och minska användningen av bekämpningsmedel uttryckt i aktiv substans, dosyta och obehandlad areal, med hjälp av föreskrifter, utbildning och information om säkrare hantering av bekämpningsmedel samt kontroll av bekämpningsmedelsrester i livsmedel.

Etappmål 5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

Berörda myndigheter utarbetar ett system med riktvärden och bedömningsgrunder. Kostnader för nya tjänster på Kemikalieinspektionen redovisas under etappmål 1.

Etappmål 6. Förorenade områden är identifierade, undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast 2010.

Offentliga utgifter

Program för sanering (länsstyrelserna) Totalt 10 Mkr Komplettering av avfallsplaner (kommunerna)

Totalt 30 Mkr

Identifieringar och riskklassning (länsstyrelser, kommuner)

Totalt 30 Mkr

Miljöbalksprövning

Totalt 5 Mkr

Sanering (demonstrationsprojekt)

Totalt 450 Mkr 525 Mkr 175 Mkr/år 2000-02

Offentliga utgifter

Räkneexempel. Antag att 1/3 av det totalt uppskattade antalet misstänkt förorenade områden tillhör riskkategorier stor eller mycket stor risk, vilket innebär att ca 7 000 områden ska undersökas översiktligt (ca 75 tkr/område). Totalt 525 Mkr för översiktliga undersökningar efter år 2002 eller ca 65 Mkr/år 2003–10.

Hur många av de områden som efter undersökningarna finns i kategorierna stor eller mycket stor risk kan inte bedömas. Det kan vara från 50 till 90 procent, dvs från 3500 till 6300 områden. Det råder också osäkerhet om hur många av dessa objekt som verkligen behöver efterbehandlas. Skulle 3000 objekt behöva efterbehandlas under perioden 2003-10 och genomsnittskostnaden inklusive förberedelser är ca 9 Mkr (t ex ca 70 procent med en genomsnittskostnad på 5 Mkr och ca 30 procent med en genomsnittskostnad på 20 Mkr) blir kostnaden ca 27 000 Mkr. Om 2000 objekt efterbehandlas blir kostnaden 18 000 Mkr och för 1000 objekt blir kostnaden 9 000 Mkr.

LÅG Förberedande arbete 175 Mkr/år 2001-02

Översiktliga undersökningar

65 Mkr/år 2003-10

Sanering av 500 objekt 560 Mkr/år 2003-10

175 Mkr/år 2001-02 625 Mkr/år 2003-10

Annuitet ca 520 Mkr/år 2001-10

MEDEL Förberedande arbete 175 Mkr/år 2001-02

Översiktliga undersökningar

65 Mkr/år 2003-10

Sanering av 1 000 objekt 1 125 Mkr/år 2003-10

175 Mkr/år 2001-02 1 190 Mkr/år 2003-10

Annuitet ca 950 Mkr/år 2001-10

HÖG Förberedande arbete 175 Mkr/år 2001-02

Översiktliga undersökningar

65 Mkr/år 2003-10

Sanering av 1 500 objekt 1 680 Mkr/år 2003-10

175 Mkr/år 2001-02 1 745 Mkr/år 2003-10

Annuitet ca 1 380 Mkr/år 2001-10

Sektorernas anpassning

Antag att kostnader i samma storleksordning faller på övriga samhällssektorer för sanering av mark, vilket betyder att halva totalkostnaden faller på statskassan och halva på samhället i övrigt.

Precisering a. Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö skadar inte människor.

Åtgärdskostnaderna under etappmålen om utfasning och riskminskning.

Precisering b. Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Åtgärder under etappmål 6 och efter år 2010.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Kunskap (näringsliv) – Sanering (näringsliv) – Riskminskning (näringsliv)

532

≈

530 12

520

967

≈

970 17

950

1 402

≈

1 400 22 1 380

Offentliga utgifter – Nya tjänster – Sanering

542

≈

540 22

520

979

≈

980 29

950

1 415

35 1 380

Efter år 2010

Efter år 2010 måste näringslivets och myndigheternas arbete med kemikaliefrågorna gå vidare samt de förorenade områden som återstår saneras. Genom att nå ambitionsnivå MEDEL till år 2010 återstår åtminstone 2 000 områden och i värsta fall 6 000 områden. Genomsnittskostnaden inklusive förberedelser uppskattas till ca 9 Mkr, vilket ger en återstående kostnad på 18 000 till 54 000 Mkr totalt. Om även denna kostnad fördelas jämt över 10 år blir den årliga kostnaden 1 800 till 5 400 Mkr/år.

V.9 Skyddande ozonskikt

Etappmål 1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen ska till största delen ha upphört fram till år 2010.

Sektorernas anpassning

Kostnaderna för omhändertagande och destruktion baseras på ett räkneexempel. Omhändertagande och destruktion av CFC/HCFC kostar ca 60 kronor/kg. En kylmöbel innehåller ca 0,5 kg CFC/HCFC, vilket ger en kostnad på ca 30 kronor per kylmöbel.

Antag att det finns 10–15 miljoner kylmöbler som ska tas om hand och destrueras. Detta ger en total kostnad på 300–450 Mkr. Utslaget på tidsperioden 2001-20 blir kostnaden 15-25 Mkr/år. Omhändertagande och destruktion ger sysselsättningstillfällen.

Offentliga utgifter

Avveckling av CFC/HCFC (som undantagits från kravet på avveckling) inom Försvarsmakten beräknas kosta ca 8,6 Mkr/år de närmaste 10 åren.

Precisering a. Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige skall vara avvecklad inom loppet av en generation.

Kostnaderna för att nå precisering a ligger dels inom ramen för normalt utbyte dels krävs inventeringar för att fastställa var i samhället varor och produkter som kan behöva åtgärdas finns. Inventeringarna får sedan ligga till grund för ytterligare åtgärder för att begränsa utsläppen.

Efter år 2010

Arbetet med att omhänderta och destruera varor fortsätter även efter 2010.

V.10 Säker strålmiljö

Etappmål 1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person

1

och år, från varje enskild verksamhet.

Offentliga utgifter

Utveckling av miljöövervakningssystem för strålning LÅG 7 Mkr/år 2001-10 MEDEL 12 Mkr/år 2001-10 HÖG 12 Mkr/år 2001-10

Säkerhetshöjande åtgärder i svenska kärnkraftverk och förbättrad nationell beredskap LÅG 20 Mkr/år 2001-10 MEDEL 40 Mkr/år 2001-10 HÖG 40 Mkr/år 2001-10

1

Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år.

Myndighetsarbete i processen med slutförvaring LÅG 2,5 Mkr/år 2001-10 MEDEL 5 Mkr/år 2001-10 HÖG 5 Mkr/år 2001-10

Säkerhetshöjande åtgärder i kärnkraftverk i vår närhet LÅG 50 Mkr/år 2001-10 MEDEL 50 Mkr/år 2001-10 HÖG 200 Mkr/år 2001-10

En summering över alla åtgärder för etappmålet ger: LÅG ca 79,5* Mkr/år 2001-10 MEDEL ca 107* Mkr/år 2001-10 HÖG ca 257* Mkr/år 2001-10

* Sektorernas anpassning. Industrins och kärnavfallsfonden, som består av avgiftsmedel från kärnkraftsföretagen, bekostar >12,5/ >35/ >35 Mkr/år av ovanstående totalsumma.

Etappmål 2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

Offentliga utgifter

Kampanjer och folkbildning samt kontinuerliga mätningar av UVinstrålning kostar ca 6 Mkr/år.

Sektorernas anpassning

Att sola mindre kan ge lägre välbefinnande på kort sikt hos befolkningen, vilket borde vägas upp av färre cancerfall på lång sikt.

Etappmål 3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m 3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med radonhalter över 1 000 Bq/l åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m 3 åtgärdade.

Sektorernas anpassning

Kostnaden för att radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, skolor och fritidshem ska understiga 200 Bq/m3 år 2020 uppskattas till 4800

Mkr, varav kommunerna beräknas svara för ca 1500 Mkr främst genom mätprogram och utbildning samt uppföljning ca 500 Mkr.

Av totalkostnaden uppskattas ca 2800 Mkr utgöras av kostnader för att sanera fastigheter, vilket fördelat på 20 år ger 140 Mkr/år. Underhåll och drift med 150 Mkr/år tillkommer, liksom kostnader för åtgärder mot höga radonhalter i dricksvatten från enskilda brunnar ca 100 Mkr, eller ca 10 Mkr/år och åtgärder i nya borrade brunnar ca 5 Mkr/år. Detta ger ca 300 Mkr/år för radonsanering av fastigheter.

Boverket bedömer att det finns ca 10 000 enskilda brunnar som behöver åtgärdas för att komma under gränsvärdet 1000 Bq/l. Grundinvesteringen i förstagångskontroller och åtgärder beräknas uppgå till 213 Mkr, vilket fördelat på 10 år ger en kostnad på 26,3 Mkr/år. Detta bekostas av kommuner och enskilda ägare till brunnarna.

Offentliga utgifter

Kommunerna beräknas få kostnader på ca 100 Mkr/år för radonmätningar m. m.

Etappmål 4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

Nationellt tvärvetenskapligt forskningsprogram

ca 30 Mkr/år 2001-10

Precisering a. Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält begränsas så långt möjligt.

Förändrade solvanor, åtgärder under etappmål 2.

Precisering b. Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor underskrider 200 Bq/m 3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m 3 . Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/l.

Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar och andra dricksvattentäkter är lägre är 1000 Bq/m3.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Kärnsäkerhet – Radon

338,8

≈

340 12,5

326,3

361,3

≈

360 35 326,3

361,3

≈

360 35 326,3

Offentliga utgifter – Kärnsäkerhet – Radon – Övrigt

203

≈

200 67

100

36

208

≈

210 72

100

36

358

≈

360 222 100

36

Efter år 2010

Fortsatt satsning på kärnsäkerhet i vår närhet och i eventuellt kvarvarande svenska kärnkraftverk. Dessutom kommer radonsanering i samma storleksordning som före år 2010 att krävas.

V.11 Grundvatten av god kvalitet

Etappmål 1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

Inventering, klassning av geologiska formationer

Översikt länsvis 4Mkr totalt Detaljplan tätorter 40 Mkr totalt

Lagstiftning, tillsyn etc. Myndighetsarbete 1 Mkr totalt 2009-10

Offentliga utgifter

Kommunala kostnader

5 Mkr/år 2001-08

Annuitet ca 4 Mkr/år 2001-10

Myndighetsarbete 0,5 Mkr/år 2001-08

1 Mkr/år 2009-10

Annuitet ca 0,6 Mkr/år 2001-10

Etappmål 2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

Offentliga utgifter

Inrätta vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter med hjälp av vattenförsörjningsplaner:

Nationell handbok 9 Mkr totalt # Kommunala vatteninvesteringar 175 Mkr totalt # Ange områden av riksintressen för vattenförsörjning

27 Mkr totalt #

Regionala vattenhushållningsprogram 23 Mkr totalt # Kommunala vattenförsörjningsplaner 150 Mkr totalt Total grundinvestering 384 Mkr

Av 384 Mkr är 325 Mkr kommunala kostnader och 59 Mkr övriga offentliga utgifter (vilka betecknas med #).Den totala grundinvesteringen har delats lika mellan miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet, vilket ger följande kostnader för Grundvatten av god kvalitet:

LÅG Kommunala kostnader 18,1 Mkr/år 2001-12

Övr. Offentliga utgifter 3,1 Mkr/år

2001-12

MEDEL Kommunala kostnader 21,6 Mkr/år 2001-10

Övr. Offentliga utgifter 3,8 Mkr/år

2001-10

HÖG Kommunala kostnader 27,1 Mkr/år 2001-08

Övr. Offentliga utgifter 4,7 Mkr/år

2001-08

Etappmål 3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

Offentliga utgifter

Kartläggning av grundvattentillgångar* Upprätta skyddsomr., uppdatera skyddsbest. och åtgärda vattentäkter med hälsomässiga anm.**

117 Mkr

Totalt

Utbildning av brunnsborrare

0,4Mkr/år #

2001-05

Administrativa tjänster 1,5 Mkr/år

2001-10

Kommunernas tillståndsärenden

12 Mkr/år

2001-10

Kompletteringar hydrologiskt underlagsmaterial 3,8 Mkr/år

#

2001-08

Kommunala kostnader ca 14 Mkr/år

2001-10

+ ca 120 Mkr/totalt

Övr. offentliga utgifter

ca 4,2 Mkr/år #

2001-05

ca 3,8 Mkr/år #

2006-08

LÅG Kommunala kostnader ca 24 Mkr/år

2001-12

Övr. offentliga utgifter ca 4,2 Mkr

2001-05

ca 3,8 Mkr/år

2006-08

Annuitet ca 3,4 Mkr/år

2001-10

MEDEL Kommunala kostnader ca 26 Mkr/år

2001-10

Övr. offentliga utgifter ca 4,2 Mkr/år

2001-05

ca 3,8 Mkr/år

2006-08

Annuitet ca 3,4 Mkr/år

2001-10

HÖG Kommunala kostnader ca 29 Mkr/år

2001-08

Övr. offentliga utgifter ca 4,2 Mkr/år

2001-05

ca 3,8 Mkr/år

2006-08

Annuitet

ca 3,4 Mkr/år

2001-10

* Kostnaden ingår under etappmål 2. ** Grov kostnadsuppskattning från SGU. Dessa kostnader borde till en del ha bokförts under miljömålen ingen övergödning och giftfri miljö. Då det inte är helt uppenbart hur en sådan fördelning skulle göras redovisas hela kostnaden under detta mål.

Till grundvattentäkter räknas täkter som nyttjar enbart grundvatten och de som nyttjar förstärkt grundvatten genom konstgjord infiltration. Sammanlagt finns det 1871 sådana allmänna vattenverk, varav 1745 är rena grundvattenverk.

De vattentäkter som kan bli föremål för åtgärder är dels de som idag inte har skyddsområden med skyddsföreskrifter dels de vars råvatten (grundvatten och grundvatten bildat genom infiltration av ytvatten) idag inte håller en kvalitet som motsvarar dricksvattenkungörelsen. Det finns säkert ett stort antal vattentäkter vars skyddsområdesgränser eller skyddsföreskrifter skulle behöva revideras, men osäkerheten är så stor att den kategorin inte tas upp här.

Ca 25 procent av grundvattentäkterna saknar skyddsområden, vilket betyder ca 470 vattentäkter. Det finns inga uppgifter i centrala arkiv om var de vattenverk som saknar skyddsområden är belägna.

Enligt Livsmedelsverkets rapport 7/97 fick 58 vattenverk hälsomässiga anmärkningar p.g.a. den mikrobiologiska sammansättningen och 82 p g a den kemiska sammansättningen. Det är okänt hur många vattentäkter som omfattas av båda typerna av anmärkningar. Det är inte ovanligt att de sammanfaller. Antag att de sammanfaller för 40 vattentäkter, vilket innebär att det ungefärliga antalet vattentäkter som skulle bli föremål för åtgärder på grund av otillfredsställande vattenkvalitet är ca 100. I en sammanställning från Vatten- och avloppsverksföreningen från 1994 av ett urval vattentäkter, varav 215 är grundvattentäkter, överskred 8 vattentäkter gränsvärdena för kväve- och fosfor, varav 5 i Skåne, 1 i Halland och 2 i Uppland. Nitton geografiskt spridda grundvattentäkter hade mikrobiella problem.

1) Allmänna grundvattentäkter som saknar skyddsområden

Konsultkostnader:

50 Tkr

Eget arbete, kommunen

25 Tkr

Utsättning av skyltar etc.

10 Tkr

Summa:

85 Tkr

Totalkostnaden för 470 vattentäkter uppgår till 40 Mkr. Kostnader för sektorernas anpassning genom förändrad markanvändning inom nyupprättade skyddsområden kan tillkomma men inte kvantifieras. Det kan gälla exempelvis industri eller areella näringar.

2) Åtgärder av allmänna vattentäkter med hälsomässiga anmärkningar

Konsultkostnader:

60 Tkr

Eget arbete, kommunen

30 Tkr

Utsättning av skyltar etc.

15 Tkr

Ersättning markägare el. dyl.

250 Tkr

Summa:

355 Tkr Totalt för 100 vattentäkter uppgår kostnaden till ca 35,5 Mkr.

Det finns ungefär 500 000 enskilda vattentäkter för permanentboende och ungefär lika många för fritidsboende. 200 000 av dessa finns registrerade i SGU:s brunnsarkiv (regleras enl. lag). Endast 25 000 kemiskt-fysikaliska analyser är registrerade i arkivet (frivilligt).

De enskilda vattentäkter som berörs är sådana som förser mer än 50 personer med dricksvatten eller distribuerar mer än 10 m

3

per dygn. Det är ett mycket stort antal

brunnar som potentiellt kan ge dessa mängder, men hur många som verkligen gör det är okänt.

En skattning av antalet kan göras utgående från antalet förordnade vattentäkter och övriga enskilda vattentäkter som distribuerar vatten till mer än 10 hushåll. Enligt SLV 7/97 fanns det 2 268 förordnade vattentäkter (1995). Andra enskilda vattentäkter som distribuerar till mer än 10 hushåll var totalt ca 1 600 1987 (SLV 1991:1). En andel av de senare har säkert blivit förordnade vattentäkter, en grov skattning är att sammanlagda antalet vattentäkter som berörs av etappmålet 3 är ca 3000.

Enligt SLV 1993:8 hade 5 procent av inspekterade enskilda vattentäkter av ovan angivna kategorier skyddsområden. Det betyder att åtgärder skulle behöva vidtas för 2 850 enskilda vattentäkter. För det övervägande antalet enskilda vattentäkter kan inrättandet av skyddsområden göras av kommunerna själva. För de förordnade vattentäkterna som fått hälsomässiga anmärkningar kan upprättandet av nya eller reviderade skyddsområden innebära en större insats med ev. strängare restriktioner i markanvändning. Enligt SLV 7/97 hade 44 förordade vattentäkter hälsomässiga anmärkningar av kemiska orsaker och 65 av mikrobiella orsaker.

3) Förenklat inrättande av skyddsområden för enskilda vattentäkter

Eget arbete, kommunen

10 Tkr

Den totala kostnaden för 2 850 vattentäkter uppgår till 28,5 Mkr. Kostnader för sektorernas anpassning genom förändrad markanvändning inom nyupprättade skyddsområden kan tillkomma men inte kvantifieras. Det kan gälla exempelvis industri eller areella näringar.

4) Åtgärder för enskilda vattentäkter med hälsomässiga anmärkningar

Konsultkostnader:

15 tkr

Eget arbete kommunen

5 Tkr

Utsättning av skyltar etc.

5 Tkr

Ersättning markägare etc.

150 Tkr

Summa:

175 Tkr

Total kostnad för 70 vattentäkter:

12,3 Mkr.

Summering av grovt skattade kostnader för åtgärder av vattentäkter som berörs av etappmål 3 ger en totalkostnad på 117 Mkr, varav allmänna vattentäkter 76 Mkr och enskilda vattentäkter 41 Mkr.

Etappmål 4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU kommande vattendirektiv som anger hur God grundvattenstatus ska uppnås.

Kostnader för anpassning av samhällssektorerna redovisas delvis under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Precisering a. Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets Dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande vattendirektiv.

Åtgärder under etappmålen samt Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG MEDEL HÖG

Sektorernas anpassning

Jordbruket

>0*

>0*

>0*

Offentliga utgifter

Skydd av geologiska

avlagringar (kommun)

Program och inventeringar för

vattenförsörjning (kommun)

Skyddsområden och skydds

föreskrifter (kommun)

Statliga utgifter

53,220

4

18,1

24

7,1

59,460

4

21,6

26

7,8

68,870**

4

27,1 **

29 **

8,7 **

* Viss ersättning för intrång i markanvändning ges av offentliga medel, se etappmål 3. ** Gäller åren 2001-08. De offentliga utgifterna 2009-10 uppgår till till 8 Mkr/år.

Efter år 2010

Det mesta arbetet med att skydda vattentäkter och förändra markanvändning bedöms vara avklarat till år 2010.

V.12 Levande sjöar och vattendrag

Etappmål 1. Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla naturoch kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.

Offentliga utgifter

Komplettering av rödlistor 0,5 Mkr/år

2001-

Natur- och kulturreservatsbildning Totalt 100-500 Mkr * Inventering av biotoper och områden Totalt 12,5 Mkr Nationell bevarande strategi (kulturmiljö)

Pågående

Kunskapssammanställning (kulturmiljö invid och under vatten) 1 årsarbete per län à 500 tkr

10,5 Mkr **

2001-03

LÅG Komplettering rödlistor 0,5 Mkr/år 2001-20

Inventering av biotoper och områden

2,5 Mkr/år 2001-05

Inventering kulturmiljövärden 3,5 Mkr/år 2001-03 Skydda 25 procent av skyddsärda områden (natur- och kultur)

2,5-12,5 Mkr/år * 2001-10

Totalt 9-19 Mkr/år 2001-03

5,5-15,5 Mkr/år 2004-05

3-13 Mkr/år 2006-10

Annuitet ca 5,5-15,5 Mkr/år 2001-10

MEDEL Komplettering rödlistor 0,5 Mkr/år 2001-20

Inventering av biotoper och områden

2,5 Mkr/år 2001-05

Inventering kulturmiljövärden 3,5 Mkr/år 2001-03 Skydda 50 procent av skyddsvärda områden (natur- och kultur)

5-25 Mkr/år* 2001-10

Totalt 11,5-31,5 Mkr/år 2001-03

8-28 Mkr/år 2004-05 5,5-25,5 Mkr/år 2006-10

Annuitet ca 8-28 Mkr/år 2001-10

HÖG Komplettering rödlistor 0,5 Mkr/år 2001-20

Inventering av biotoper och områden

2,5 Mkr/år 2001-05

Inventering kulturmiljövärden 3,5 Mkr/år 2001-03 Skydda 75 procent av skyddsvärda områden (natur- och kultur)

7,5-37,5 Mkr/år* 2001-10

Totalt 14-44 Mkr/år 2001-03

10,5-40,5 Mkr/år 2004-05

8-38 Mkr/år 2006-10

Annuitet ca 10-40 Mkr/år 2001-10

* Räkneexempel. I redovisningen av Naturvårdsverkets tilläggsuppdrag anges att ca 100 nya naturreservat ska skapas i värdefulla sötvattensmiljöer till år 2020. För att säkerställa naturvärden i sjöar och vattendrag krävs oftast en strandzon på i genomsnitt 30 meter från strandlinjen. Den offentliga utgiften för att säkerställa en procent av sjöarna, 240 objekt, och en procent av vattendragen, 3000 kilometer, uppgår till 13 respektive 90 miljoner kronor. För att hantera osäkerheterna med det otillräckliga kunskapsunderlaget och inkludera kostnaderna för nödvändiga kulturreservat anges ett kostnadsintervall. Antag att fem procent av sjöar och vattendrag behöver skyddas som natur- eller kulturreservat. Detta ger totalkostnaden 500 Mkr. ** Räkneexempel. Uppskattad genomsnittlig kostnad per län.

Sektorernas anpassning

Det kan bli fråga om intrång i pågående markanvändning för t ex skogsoch jordbruk. Krav på hänsyn genom t ex kantzoner finns redan idag. Merkostnaderna bedöms som marginella på nationell nivå men kan lokalt bli påtagliga. Inom jordbruket finns möjligheten att få miljöstöd för kantzoner för att minska näringsläckage, men då är kravet endast att den ska vara bevuxen med gröda. Alltså inte ett trädskikt som är önskvärt för att skapa goda miljöer (skugga m.m.) för biologisk mångfald i vattendragen.

Etappmål 2. Senast till 2010 har minst 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.

Borttagning av vandringshinder Inventering av kulturlämningar Upprustning och vård av kulturhistoriskt intressanta anläggningar Utbildning och information om vattendragens kulturvärden 2 Mkr totalt Minska intrånget från energiutvinning i vattendrag

Pågående FoU

Omprövning av vattendomar

LÅG Vandringshinder 25 borttagna 25 Mkr/år* 2001-10

Kulturmiljöåtgärder Minska intrånget för energiutvinning

MEDEL Vandringshinder 30 % borttagna 30 Mkr/år* 2001-10

Kulturmiljöåtgärder Minska intrånget för energiutvinning

HÖG Vandringshinder 35 % borttagna 35 Mkr/år* 2001-10

Kulturmiljöåtgärder Minska intrånget för energiutvinning

Uppskattade kostnader antas till hälften utgöra offentliga utgifter och hälften kostnader för sektorernas anpassning.

* Räkneexempel baserat på Naturvårdsverkets redovisning av tilläggsuppdraget. Om hälften av Sveriges vattendrag har höga nationella värden och vi avser att åtgärda 25 procent av dessa kan kostnaden beräknas till ca 250 miljoner eller 25 miljoner om året i 10 år. Räkneexemplet baseras på beräkningar utförda i Västernorrland. Arbetet bör i första hand inriktas på att åtgärda skador med utgångspunkt från prioriterade områden i länens biotopinventeringar. Åtgärderna bör också prioriteras med hänsyn till kulturhistoriska värden. Eventuella offentliga utgifter för omprövning av vattendomar har inte kunnat kvantifieras.

Etappmål 3. Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.

Offentliga utgifter

Inrätta vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter med hjälp av vattenförsörjningsplaner:

Nationell handbok 9 Mkr totalt # Kommunala vatteninventeringar 175 Mkr totalt Lst anger riksintressen för vattenförsörjning 27 Mkr totalt # Regionala vattenhushållningsprogram 23 Mkr totalt # Kommunala vattenförsörjningsplaner 150 Mkr totalt Total grundinvestering 384 Mkr

Varav 325 Mkr är kommunala kostnader och 59 Mkr övriga offentliga utgifter (#).

Den totala grundinvesteringen har delats lika mellan miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet (etappmål 2), vilket ger:

LÅG Kommunala kostnader 18,1 Mkr/år 2001-12

Övr. offentliga utgifter 3,1 Mkr/år 2001-12

MEDEL Kommunala kostnader 21,6 Mkr/år 2001-10

Övr. offentliga utgifter 3,8 Mkr/år 2001-10

HÖG Kommunala kostnader 27,1 Mkr/år 2001-08

Övr. offentliga utgifter 4,7 Mkr/år 2001-08

Sektorernas anpassning

Kostnader för anpassning av samhällssektorerna hänförs delvis till miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö. Under Grundvatten av god kvalitet (etappmål 3) redovisas ytterligare kostnader för förändringar i markanvändning för att klara vattenkvaliteten.

Etappmål 4. Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur påett sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.

Offentliga utgifter

Fastställa utsättningspolicy

Pågående

Mäta effekter på naturliga bestånd Pågående arbete som bör utökas med 4 Mkr/år för att klara etappmålet

Utveckla modell för vattenbruk och miljöbelastning

Pågående

Tillämpa lokaliseringsstrategi för vattenbruk

Pågående, ca 10 Mkr/år 2001-10 tillkommer för klassificering av vattenområden.

Sektorernas anpassning

Bättre resultat av utsättningar, minskade skador på biologisk mångfald och minskad spridning av sjukdomar. Dock ges vissa restriktioner för fiskevattenägare och vattenbrukare.

Etappmål 5. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Ta fram och påbörja åtgärdsprogram för ca 6 arter till år 2005 och genomföra programmen. Pågående åtgärdsprogram bedöms innefatta en del av de arter som bedöms ha störst behov, vilket reducerar kostnaderna. Beräkningarna av kostnaderna för åtgärdsprogram hotade arter redovisas samlat i denna bilaga avsnitt V.1.

Åtgärdsprogram hotade arter (Artdatabanken/NV 1 Mkr/år 2001-10

Åtgärdsprogram under Fiskeriverkets ansvarsområde: Åtgärdsprogram flodkräfta 32 Mkr totalt Åtgärdsprogram 23 Mkr totalt* Kunskapsinhämtning 10 Mkr* Fredningstider och - områden LÅG 7,5 Mkr/år

2001-10

MEDEL/HÖG

14 Mkr/år

2001-05

1 Mkr/år

2006-10

Annuitet 8,1 Mkr/år

2001-10

* Fördelat lika mellan Levande sjöar och Hav i balans. Här redovisas endast del av kostnaderna som bokförts på levande sjöar.

Precisering a. I oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag bibehålls naturliga vattenflöden och -nivåer.

Inga förändringar mot dagens situation som innebär kostnader.

Precisering b. Kultur- och naturmiljöer som visar sjöarnas och vattendragens betydelse för människans bosättning, försörjning och transporter är bevarade.

Åtgärder under etappmål 1 och 2.

Precisering c. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Åtgärder under etappmålen 1, 2, 4 och 5

Precisering d. Sjöar och vattendrag har god ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Åtgärderna hänförs till miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Precisering e. Biotoper som är unika skyddas.

Ungefär hälften av skyddsvärda natur- och kulturområden kommer att behöva skyddas efter att etappmål 1 uppnåtts, varför offentliga utgifter för skydd bedöms ligga kvar på 5-25 Mkr/år fram till 2020.

Summering och avrundning av kostnader

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Vandringshinder

12,5

≈

10 12,5

15 15

17,5

≈

17,5

Offentliga utgifter – Program och inventeringar för vattenförsörjning (kommun) – Områdesskydd (stat) – Vandringshinder (stat) – Regional vattenplan – Utsättning

– Progr. hotade arter

65,7

≈

70

18,1 10,5 12,5

3,1

14

7,5

80,5

≈

80

80,5

18 15 3,8 14 8,1

96,4

≈

100*

27,1*

17,5 4,7*

14 8,1

* Gäller åren 2001-08. De offentliga utgifterna 2009-10 uppgår till till 65 Mkr/år.

Efter år 2010

Ytterligare skydd som t ex reservat ger offentliga utgifter på 5–25 Mkr/år (precisering e). Vidare ska de reservat som upprättas under tiden 2001-10 skötas. Restaurering av vattendrag beräknas ge ytterligare offentliga utgifter från 2011 och framåt för att klara miljökvalitetsmålet. Även åtgärdsprogrammen för hotade arter fortsätter efter 2010.

V.13 Myllrande våtmarker

Etappmål 1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till år 2005.

Offentliga utgifter

Databas över våtmarksinventeringen ca 0,25 Mkr/år

2001-02

övriga kostnader ca 0,2 Mkr totalt

Ta fram strategi för sumpskogar Komplettera Våtmarksplanen med kulturvärden ca 1 Mkr/år

2001-05

Långsiktigt skydd av 50 000 till 100 000 ha sumpskogar redovisas under Levande skogar

Etappmål 2. Senast år 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.

Offentliga utgifter

Hävd av kulturhistoriskt värdefulla våtmarker. Se Ett rikt odlingslandskap etappmål 1 ang. våtslåttermarker.

LÅG 80 % ytterligare 150 objekt skyddas ca 60 Mkr/år* 2001-10 MEDEL 90 % ytterligare 200 objekt skyddas ca 80-125 Mkr/år* 2001-10 HÖG 95 % ytterligare 220 objekt skyddas ca 95-190 Mkr/år* 2001-10

* I ambitionsnivå LÅG antas att skogsmark som ingår i myrskyddet hänförs till Levande skogar. Detta antagande gäller också för den lägre gränsen för kostnadsintervallet i de två högre ambitionsniåverna. Den övre gränsen för kostnadsintervallet i MEDEL bygger på antagandet att hälften av erforderligt skogsskydd finansieras via Levande skogar. Den övre gränsen för kostnadsintervallet i HÖG bygger på antagandet att hela det erfoderliga skogsskyddet finansieras inom Myllrande våtmarker.

Sektorernas anpassning

Begränsningarna i genom inskränkta möjligheter att använda myrmarken eller omkringliggande marker bedöms bli begränsade på nationell nivå. Merkostnader för skogsbilvägar redovisas under etappmål 3.

Etappmål 3. Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.

Sektorernas anpassning

Räkneexempel. Antag att väglängden ökar med 5 procent eller ca 75 km p.g.a. hänsyn till våtmarkerna. Merkostnaden för vägbyggnad uppskattas till 75 km à 95 kr/m eller 7,1 Mkr/år. Motsvarande underhållskostnad blir 0,2 Mkr per år. Totalkostnaden blir då ca 7,3 Mkr/år.

Etappmål 4. I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.

Offentliga utgifter

En vägledning för utförande samt skötsel vid nyanläggning av våtmarker tas fram till en totalkostnad av ca 0,5 Mkr.

Investeringsstöd till anläggning av våtmarker ges som en engångsersättning med max 200 Tkr/ha samt ersättning för skötsel och markens alternativvärde ges med max 3800 kr/ha och år. Inom ramen för Miljöoch landsbyggdsprogrammet finns ca 30 Mkr budgeterat för anläggning av 6000 ha våtmarker t.o.m. år 2006. Anläggningen finansieras till 25 procent med EU-medel. Skötsel av 6 000 ha våtmark är budgeterat med ca 15 Mkr.

Anläggning och skötsel av 6 000 ha våtmarker till år 2006 kostar totalt 45 Mkr och den svenska budgetkostnaden uppgår till 30 Mkr. 8 000 ha våtmarker till år 2010 kostar totalt 60 Mkr och ger svenska budgetkostnader på totalt 40 Mkr. 10 000 ha våtmarker till år 2010 kostar totalt 75 Mkr och ger svenska budgetkostnader på totalt 50 Mkr.

LÅG ca 5000 ha våtmarker anläggs ca 2,7 Mkr/år* 2001-10 MEDEL ca 8000 ha våtmarker anläggs ca 3,8 Mkr/år* 2001-10 HÖG ca 10000 ha våtmarker anläggs ca 5,5 Mkr/år* 2001-10

* Annuitet för en approximativ fördelning av totalkostnaderna över perioden. Kostnaden för våtmarkerna som nyanläggs har delats lika mellan Myllrande våtmarker och Ingen övergödning upp till 8000 ha. Kostnaderna för de tillkommande 2000 ha i ambitionsnivå HÖG bokförs på Myllrande våtmarker. Etappmålet är även av betydelse för etappmål 2 Ett rikt odlingslandskap.

Sektorernas anpassning

Det kostar jordbruket mer än investeringsstödet att nyanlägga en våtmark. Kostnaden/ha beror på vilka marker som tas i anspråk.

Etappmål 5. Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Offentliga utgifter

Åtgärdsprogram för hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder. Kostnadsberäkningarna redovisas samlat i denna bilaga avsnitt V.1.

LÅG ca 0,9 Mkr/år 2001-10 MEDEL/HÖG ca 1,8 Mkr/år 2001-10

Precisering a. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Åtgärder under etappmålen.

Precisering b. I hela landet finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.

I hela landet finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska spår. Åtgärder under etappmålen och efter 2010.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Skogsbilvägar

7

≈

10

7

7

≈

10

7

7

≈

Offentliga utgifter – Myrskyddsplanen – Övrigt

63,8

≈

60 60

3,8

108,1

≈

110

102,5

5,6

149,8

≈

142,5

7,3

Efter år 2010

Skötsel av våtmark i fjäll- och skogslandskapet kostar ca 10 kr/ha och år. Våtmarksplanen kommer att kosta ca 1,7 Mkr/år i skötsel när allt är skyddat. Skötsel av våtmark i odlingslandskapet kostar ca 3800 kr/ha och år. Åtgärdsprogrammen för hotade arter fortsätter även efter 2010.

V.14 Hav i balans samt levande kust och skärgård

Etappmål 1. Senast 2010 har minst 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårds områden med höga natur- och kulturvärden ett långsiktigt skydd.

Offentliga utgifter

Tre (3) nya nationalparker enligt Nationalparksplanen

totalt 23 Mkr

Skötsel av reservat

3 Mkr/år

Fem (5) marina reservat totalt 1 Mkr

Skötsel, övervakning och uppföljning 0,5 Mkr/år

50 natur- och kulturreservat totalt 50 Mkr

Skötsel ca 40 000 kr/reservat och år

Skötselplaner för strandängar (RAMSAR ) till 2005 Pågående NV Upprätthållande av 5 000 ha betade strandängar Se Ett rikt Odlingslandskap Vård av byggnader och anläggningar Pågående RAÄ Samhällsplanering: föra in skyddsvärda områden i översiktsplan, regionala miljö- & hushållningsprogram Inventering av behovet av att skydda t ex grunda havsvikar

Pågående - färdigt ca 2005*

LÅG** En nationalpark 0,8 Mkr/år

2001-10

40 natur- och kulturreservat inkl. marin miljö

4 Mkr/år

2001-10

Regionalt och kommunalt skydd av grunda havsvikar mm i 25 % av länen

ca 4,8 Mkr/år + skötsel ca 0,5 Mkr/år

MEDEL** Två nationalparker 1,6 Mkr/år

2001-10

55 natur- och kulturreservat inkl. marin miljö

5,5 Mkr/år

2001-10

Regionalt och kommunalt skydd av grunda havsvikar mm i 50 % av länen

ca 7 Mkr/år + skötsel ca 0,8 Mkr/år

HÖG** Tre nationalparker 2,4 Mkr/år

2001-10

55 natur- och kulturreservat inkl. marin miljö

5,5 Mkr/år

2001-10

Regionalt och kommunalt skydd av grunda havsvikar mm i alla län

ca 8 Mkr/år + skötsel ca 1 Mkr/år

* Kostnaden för inventeringar av skyddsbehovet kan vara högre än idag tillgängliga medel p.g.a. det bristfälliga kunskapsläget om biologisk mångfald i marin miljö. ** Med befintligt kunskapsunderlag bedöms dessa åtgärder ungefärligen motsvara ambitionsnivåerna i etappmålsformuleringen, dvs i ambitionsnivå LÅG skyddas 25 % av skyddsvärda miljöer under vatten och 60 % över vatten. I ambitionsnivå MEDEL skyddas 35 % av skyddsvärda miljöer under vatten och 70 % över vatten. I ambitionsnivå HÖG skyddas 50 % av skyddsvärda miljöer under vatten och 80 % över vatten.

Sektorernas anpassning

Det kan bli fråga om intrång i pågående markanvändning och eventuellt regleringar av fisket i vissa områden. Dessa kostnader bedöms dock som marginella på nationell nivå men kan lokalt bli påtagliga.

Etappmål 2. Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

Offentliga utgifter

Kunskapssammanställning (3 årsarbeten à 0,5 Mkr/år) 1,5 Mkr totalt Strategi för bevarande och brukande Pågående Byggnadsvårdsinformation Pågående

0,3 Mkr/år 2001-05

Etappmål 3. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Offentliga utgifter

Åtgärdsprogram hotade arter (Artdatabanken/NV) 0,8 Mkr/år*

2001-10

Kompletteringar av rödlistor Kunskapsinhämtning

* Kostnadsberäkning i denna bilaga avsnitt V.1

Åtgärdsprogram under Fiskeriverkets ansvarsområde: Åtgärdsprogram 23 Mkr totalt** Kunskapsinhämtning 25 Mkr** Fredningstider och - områden

** Kostnaden fördelad mellan Levande sjöar och Hav i balans. Här redovisas endast den del av kostnaderna som bokförts under Hav i balans.

LÅG/MEDEL 5,6 Mkr/år

2001-10

HÖG 11,3 Mkr/år

2001-05

0,8 Mkr/år

2006-10

Etappmål 4. Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.

Offentliga utgifter

Utveckling av selektiva redskap* ca 5 Mkr/år

2000-04

Anpassa fisket till målarterna*

Annuitet ca 2,7 Mkr/år 2001-10

* Gäller även Levande sjöar och Vattendrag

Sektorernas anpassning

Näringen ska byta till selektiva, sälsäkra och levandefångande redskap samt anpassa fiskemetoder, -tider och -områden till målarten. De levandefångande redskapen medför en ökad avkastning per fiskad viktenhet. Utbyte av redskap sker successivt och bör därför ge marginella effekter.

Etappmål 5. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svensk ekonomisk zon är senast 2008 högst motsvarande återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.

Offentliga utgifter

Skydda hotade biotoper från fiske (FiV åtgärd 21) * Fredningstider och - områden (FiV åtgärd 25) 0,6 Mkr/år 2001-08 Förvaltningsplaner (FiV åtgärd 4, 5, 6, 9, 13*) 7 Mkr/år 2000-10 Internationellt FoU arbete (FiV åtgärd 8) 3 Mkr/år 2000-10 * Reglering av nätfisket (FiV åtgärd 24) 0,4 Mkr/år 2000-06 * Översyn av fiskebestämmelser för fritidsfisket (FiV åtgärd 34)

2001-10

11 Mkr/år

2001-06

ca 10,5 Mkr/år 2007-08 ca 10 Mkr/år 2009-10

Annuitet ca 11 Mkr/år 2001-10

* Gäller även Levande sjöar och Vattendrag

Sektorernas anpassning

Fisket kännetecknas av att de företagsekonomiska förutsättningar för vissa typer av fisken under lång tid blivit allt sämre, medan andra typer av fiskeföretag har god lönsamhet. Genom att begränsa överfisket kan de ekonomiska förutsättningarna för fler fiskeföretag förbättras. Det krävs dock begränsningar av fisket innan de positiva långsiktiga effekterna har uppnåtts, vilket kan medföra ekonomiska problem för vissa typer av fiskeföretag. Dessa kostnader bedöms uppgå till ca 10 Mkr/år.

Etappmål 6. Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.

Offentliga utgifter

Reglering av var båtar får framföras. Utredning samt införande av bullerfria områden medför vissa administrativa kostnader för länsstyrelserna. Endast marginella merkostnader utöver dagens pågående arbete.

Sektorernas anpassning

Byte till bättre motorer är pågående utveckling genom ett kommande EG-direktiv.

Etappmål 7. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

Det är redan förbjudet enligt svensk lag att släppa ut olja och kemikalier från fartyg och svenska hamnar har teknisk kapacitet att ta om hand förorenat vatten från fartyg. Fartyget betalar inget extra för att lämna förorenat tankvatten, eftersom det ingår i hamnavgiften. Tiden i hamn kan dock förlängas något genom proceduren.

För att uppnå etappmålet behövs fortsatt övervakning till havs och en utbyggd kapacitet att ta emot förorenat vatten i hamnarna i andra länder runt Östersjön.

Precisering a. Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Åtgärder under etappmålen.

Precisering b. Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska be byggelsemönster och odlingslandskap upprätthålls.

RAÄ har tagit initiativ till att ta fram ett program för hur marinarkeologisk inventering bör göras. Det pågår metodutveckling i fyra län till en kostnad av 90 Tkr per län. Metodutvecklingen omfattar både inland och kust, vilket ger värdefulla bidrag för undervattensarkeologi i sjöar och vattendrag. När metodutvecklingen är klar bör kostnaderna kunna preciseras.

Precisering c. Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Åtgärder finns huvudsakligen under Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Begränsning av överfisket

10 10

10 10

10 10

Offentliga utgifter – Områdesskydd – Överfiske – Övrigt

24,6

≈

25 5,3 11 8,3

27,1

≈

25 7,8 11 8,3

29,4

≈

30 9

11 9,4

Efter år 2010

Efter 2010 krävs skötsel av 20 natur- och kulturreservat, 2 nationalparker, marina reservat samt utökade områdesskydd, med bl.a. ytterligare en nationalpark. Dessutom kan vissa åtgärder för att klara kustoch skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster tillkomma.

V.15 Levande skogar

Etappmål 1. Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.

Offentliga utgifter

De offentliga utgifterna har beräknats med utgångspunkt i den fördelning över olika typer av områdesskydd som anges i miljömålspropositionen. För reservat anges ett intervall beräknat utifrån kostnaderna 20 Tkr och 30 Tkr per hektar. Talen i kapitel 15 baseras på kostnaden 25 Tkr/ha. Biotopskydd beräknas till 35 Tkr/ha och naturvårdsavtal till 10 Tkr/ha. De frivilliga avsättningarna medför inga offentliga utgifter. Källor: Skogsstyrelsens rapport Levande skogar och SOU 1997:97

LÅG Reservat 250 000 ha 500-750 Mkr/år

2001-10

Biotopskydd 25 000 ha 87,5 Mkr/år

2001-10

Naturvårdsavtal 25 000 ha

25 Mkr/år

2001-10

612,5 - 862,5 Mkr/år

Medelvärde 737,5

≈

740 Mkr/år

MEDEL Reservat 275 000 ha 550-825 Mkr/år

2001-10

Biotopskydd 25 000 ha 87,5 Mkr/år

2001-10

Naturvårdsavtal 50 000 ha

50 Mkr/år

2001-10

687,5 - 962,5 Mkr/år

Medelvärde 825 Mkr/år

HÖG Reservat 300 000 ha 600-900 Mkr/år

2001-10

Biotopskydd 50 000 ha 170 Mkr/år

2001-10

Naturvårdsavtal 50 000 ha

50 Mkr/år

2001-10

820 - 1120 Mkr/år

Medelvärde 970 Mkr/år

Kostnader för förvaltningen av den utökade skogsreservatsarealen beräknas av Naturvårdsverket till 10,5 Mkr/år. Inkluderas mer omfattande skötsel och restaurering uppskattar Naturvårdsverket behovet till ytterligare 29,5 Mkr/år från år 2010. De skogsreservat som bör utvecklas genom naturens dynamik kräver ingen omfattande tillsyn. Skogar med höga kulturhistoriska värden, fornlämningsområden och skötselberoende naturvärden måste fortsätta att skötas för att värdena skall bestå. I de fall natur- eller kulturvårdande skötselåtgärder är aktuella erhålls ofta en viss intäkt som täcker delar av kostnaderna för skötseln. Däremot kostar underhåll av anläggningar för friluftsliv och t. ex. kontrollerad bränning utan att några intäkter uppkommer. Också för områdesskydd med hjälp av biotopskydd och naturvårdsavtal behövs viss utökad tillsyn och skötsel.

Sektorernas anpassning

De samhällsekonomiska kostnaderna för avsättning av produktiv skogsmark kan beräknas genom att produktionsbortfallet skattas.

I dag efterfrågas och avverkas 70-85 procent av avverkningspotentialen (SKOGSEKO 4/99, Affärsvärlden nr 42/99). Priset på skogsråvaran ges av såväl efterfrågan på som utbud av skogsråvara. Ökad avverkning i Sverige vid en given efterfrågan kan innebära ett lägre pris, liksom att ökad efterfrågan i Sverige vid ett givet utbudet kan

innebär att priset stiger. Om priset påverkas beror av hur marknaden fungerar.

Utökade avsättningar av skogsmark i de ambitionsnivåer som vi analyserat innebär att den totala avverkningspotentialen för hela skogsmarksarealen reduceras med 3 respektive 4 procent för ambitionsnivå LÅG och HÖG. Att avstå från att avverka denna skog kan påverka marknadspriset i förädlingsledet, förutsatt att efterfrågan ökar kraftigt och att denna efterfrågeökning inte kan mötas. Konsekvenserna av att undanta den föreslagna volymen från avverkning beror av hur marknaden fungerar. Skogsstyrelsen har gjort ett antagande som innebär att köparna i förädlingsledet kan prisdiskriminera de svenska virkesproducenterna, dvs. man antar att det råder en prisskillnad mellan svenskt och utländskt virke. Det alternativa scenariot är att det råder frihandel och konkurrens på marknaden för skogsråvara, vilket borde leda till att det inhemska bruttopriset fritt fabrik ska vara lika med importpriset. I en undersökning från 1989 finner Bergfors m.fl. inget stöd för att importkostnaderna skulle vara högre än priset på inhemskt virke. Då relevant undersökning av senare datum saknas, är frågan huruvida detta förhållande fortfarande råder obesvarad. Skogsindustrin har idag hela Östersjöområdet som upptagningsområde och inom detta område överstiger tillväxten avverkningen.

Prognoserna pekar på en stagnerande efterfrågan i kombination med ett växande virkesutbud i Europa (SKOGSEKO 4/99). Att under rådande efterfrågeförutsättningar öka avverkningarna till kapacitetstaket gynnar inte skogsbruket om det är så att skogsindustrin kan prisdiskriminera det svenska virket. En utbudsökning med närmare 30 procent skulle då medföra ett prisfall. Värdet på de årliga avverkningarna maximeras således inte nödvändigtvis genom att maximera avverkningen. Om, å andra sidan, det svenska virket säljs på en fri konkurrensmarknad där man inte kan påverka priset, betyder det att det svenska skogsbruket skulle kunna höja avverkningarna till kapacitetstaket med bibehållen prisnivå och lönsamhet. De faktiska svenska avverkningarna har sedan många år mycket sällan överstigit 70 miljoner m3, medan tillväxten beräknas till 90-100 m3. Hur efterfrågan utvecklas under de närmaste 10 åren har vi dock inte kunnat bedöma.

Frivilliga avsättningar kan innebära en kostnad (eller en utebliven direkt intäkt) för den enskilde skogsbrukaren. De avsättningar som görs för certifiering etc. är en förutsättning för att klassificeras som en miljövänlig handelspart. De frivilliga avsättningar som görs redan idag tyder på att dessa medför marknadsfördelar som reducerar eller uppväger kostnaderna. För närvarande uppgår det frivilliga åtagandet enligt FSC till minst 450 000 ha. Med hänsyn tagen till även annan certifiering

torde det frivilliga åtagandet också för ambitionsnivå HÖG redan vara uppnått under förutsättning att höga naturvärden avsatts.

Då värdet av produktionsbortfallet svårligen kan skattas exakt redovisas ett intervall. I Miljövårdsberedningens betänkande Skydd av skogsmark (SOU 1997:97) resoneras kring kostnaden per hektar för att avsätta skogsmark genom t.ex. effekter på virkespris och sysselsättning. Relevansen av att beräkna produktionsbortfall i ett läge där inte hela avverkningapotentialen efterfrågas diskuteras, eftersom ett högre utbud i en sådan situation kan ge en prissänkning och således missgynna skogsbruket. Detta betyder inte att hela den outnyttjade avverkningspotentialen kan avsättas utan samhällsekonomiska konsekvenser. De 3-4 procent i reducerad avverkningspotential som vårt förslag innebär ger dock inte nödvändigtvis dramatiska samhällsekonomiska konsekvenser.

I Naturvårdsverkets framtidsstudie Sverige 2021 beräknas effekterna på produktion av avsättningar och hänsyn till naturvård. Studiens båda produktionsstrategier kombinerat resp. koncentrerat skogsbruk kan tillgodose produktionen på nationell nivå, dock kan det regionalt bli svårigheter som medför kostnader för produktionsbortfall. De uppställda ambitionsnivåerna LÅG, MEDEL och HÖG ligger inom systemstudiens tillämpningsområde. Enligt Naturvårdsverkets rapport 4764 Konsekvensanalys av framtidsbilder för svenskt skogsbruk, Lennart Eriksson m.fl. (sid 67-) uppskattas den del av skogsavverkningen som påverkas till ungefär en miljon m3. Antag att avverkningarna kommer att ligga på 84 miljoner m3/år enligt det scenario i Sverige 2021 som ger den högsta efterfrågan och att medelvolymen vid avverkning ligger på ca 100 m3/ha. Detta betyder att produktionsbortfallet berör 10 000 ha årligen. Baserat på Skogsstyrelsens beräkningar kan kostnad för avsättning beräknas till 1500 kr/ha och år. Detta skulle ge intervallets nedre gräns till ca 15 Mkr/år. Antag istället att två miljoner m3 påverkas av de högre avsättningarna, vilket ger en kostnad för produktionsbortfall på ca 30 Mkr/år. För att inte riskera att underskatta produktionsbortfallet används fortsättningsvis värdet 30 Mkr/år på produktionsbortfallet som en nedre gräns.

I Skogsstatistisk årsbok 1999 redovisas nettovärdet av svenskt skogsbruk 1980-1997 (tab 14.4). År 1995 låg nettovärdet som högst och uppgick till ca 15 000 Mkr. Etappmålet undantar 3 till 4 procent av arealen från produktion. För att få en hög övre gräns på värdet av produktionsbortfallet för att öka avsättningen antas att den ökade avsättningen i sin helhet slår igenom genom som reduktion av nettovärdet. Då erhålls värdet på produktionsbortfallet (15 000*0,03=) 450 Mkr/år, (15 000*0,035=) 525 Mkr/år och (15 000*0,04=) 600 Mkr/år i ambitionsnivåerna LÅG, MEDEL och HÖG. Enligt Skogsstyrelsen har

de reservatsskyddade skogarna ett virkesförråd som uppgår till ca 80 procent av förrådet för genomsnittsskogen, till följd av lägre täthet. Beräkningar baserade på nettovärdet av svenskt skogsbruk är dock mycket känsliga för val av basår. Om beräkningarna istället grundas på ett genomsnitt för perioden 1991-95 blir produktionsbortfallet istället 290 Mkr/år i ambitionsnivå LÅG, 340 Mkr/år i ambitionsnivå MEDEL och 390 Mkr/år i ambitionsnivå HÖG.

Skogsstyrelsen har angivit en högre summa för värdet på produktionsbortfallet. Denna beräkning baseras på dels ett antagande om att det skulle innebära merkostnader i förädlingsledet att ersätta svenskt virke med importerat dels ett antagande om en, utifrån faktiska data, hög avverkningsnivå. Det första antagandet är mycket styrande och betyder att virkesköparna skulle ha tillräcklig marknadsmakt för att prisdiskriminera, vilket inte styrks med empiriska data. Skogsstyrelsen beräknar produktionsbortfallet till 1050 Mkr/år i ambitionsnivå LÅG, 1200 Mkr/år i ambitionsnivå MEDEL och 1350 Mkr/år i ambitionsnivå HÖG. Genom att med en mycket enkel överslagsberäkning dra bort effekterna av de 20 procent för prisskillnad i förädlingsledet som anges av Skogsstyrelsen och i enlighet med ovan redovisade referenser anta att ca 30 procent av den årliga tillväxten inte efterfrågas, halveras värdet på produktionsbortfallet.

Av resonemanget ovan har vi dragit slutsatsen att intervallet för produktionsbortfallets värde bör vara 30 till 450 Mkr/år, 30 till 530 Mkr/år samt 30 till 600 Mkr/år för ambitionsnivåerna LÅG, MEDEL och HÖG. Vår bedömning är att kostnaden ligger i mitten av intervallet, sedan hänsyn tagits till realistiska marknadsförutsättningar och variationer beroende på val av basår för beräkningarna.

Etappmål 2. Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010. – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen mark föryngrad med lövskog ökar – arealen med lövskog föryngrad mark ökar

Offentliga utgifter

Målet medför i huvudsak inga ytterligare offentliga utgifter då kostnaderna för den äldre lövrika skogen och att öka andelen gammal skog i stort täcks av kostnadsberäkningarna för etappmål 1.

Sektorernas anpassning

Kostnaden för att lämna död ved i skogen kan beräknas på samma sätt som i nettovärdeberäkningen ovan. Det av Skogsstyrelsen uppskattade årliga behovet av att minska uttaget och att aktivt skapa död ved sätts i relation till avverkningen 1995 och värderas efter nettovärdet 15 000 Mkr. Skogsstyrelsen beräknar kostnaderna för motsvarande nivåer på den döda veden till 240 Mkr/år i LÅG och 720 Mkr i HÖG.

LÅG Död ved + 25% ca 170 Mkr/år

2001-10

Äldre lövrik skog + 10 % Gammal skog upprätthålls

MEDEL Död ved + 50% ca 325 Mkr/år

2001-10

Äldre lövrik skog + 15 % Gammal skog ökar

HÖG Död ved + 100% ca 690 Mkr/år

2001-10

Äldre lövrik skog + 15 % Gammal skog ökar

Etappmål 3. Skogsmarken ska senast 2005 brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara.

Offentliga utgifter

Kunskapsuppbyggnad, information och utbildning inklusive invente–ring av all produktiv skogsmark kostar 450 Mkr. För särskilda natur- och kulturvårdsåtgärder disponerar Skogsvårdsorganisationen ett an–slag om 7 Mkr för år 2000 (det s k NOKÅS).

LÅG Färdigt 2010

45 Mkr/år

2001-10

MEDEL Färdigt 2005

90 Mkr/år

2001-05

HÖG Färdigt 2005

90 Mkr/år

2001-05

Etappmål 4. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Offentliga utgifter

De offentliga utgifterna för åtgärdsprogram för hotade arter beräknas för Levande skogar till

LÅG/MEDEL

2 Mkr/år* 2001-10

HÖG

3 Mkr/år*

2001-10

* Kostnadsberäkningarna redovisas samlat i denna bilaga avsnitt V.1.

Precisering a. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.

Nås till största delen genom de åtgärder som specificeras under etappmålen, även efter år 2010 tillkommer kostnader för avsättningar av skogsmark och kostnader för åtgärdsprogram.

Precisering b. Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.

För perioden fram till 2010 täcks kostnaderna i huvudsak genom befintliga anslagsnivåer. För perioden efter 2010 kommer betydande förstärkningar att behövas. Detta kan finansieras genom att medlen till avsättning av reservat kan minska.

Precisering c. Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.

Utveckling av skötselanvisningar och produktionsmetoder. Beräknad kostnad 1 Mkr/år.

Precisering d. Skogarnas naturliga hydrologi värnas

Markavvattningen finns reglerad i gällande lagstiftning. Åtgärder för att begränsa skogsbilvägarnas påverkan på våtmarker finns under Myllrande våtmarker.

Precisering e. Brändernas påverkan på skogarna bibehålls

Åtgärderna förutsätts ske inom befintliga anslagsnivåer.

Precisering f. Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker

Den naturligt föryngrade ytan uppgår idag till ca 30 % av den föryngrade arealen. När naturlig föryngring används där metoden är lämplig minskar skogsbrukets kostnader för föryngring. Virkesråvarans kvalitet ökar dessutom.

Summering och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Avsättning av mark – Död ved

≈

200 – 600

30-450

170

350 – 850

30-530

325

720 – 1300

30-600

690

Offentliga utgifter – Avsättning av mark – Inventering av kulturlämningar – Övrigt

788

≈

800 740*

45

3

918

≈

900 825*

90

3

1064

≈

1050 970*

90

4

* Givet våra antaganden om fördelning över olika former av områdesskydd

Efter år 2010

Ytterligare reservatsavsättningar, skötsel av befintliga reservat och att fortsättningsvis lämna död ved kvar i skogen. Det årliga produktionsbortfallet på avsatta marker kvarstår.

V.16 Ett rikt odlingslandskap

Det svenska miljö- och landsbygdsprogrammet avser perioden 2000-06. EU-kommissionen förväntas besluta om programmet under sommaren 2000. Därefter är det osäkert hur mycket som kan behöva finansieras direkt via den svenska statsbudgeten. Grundantagandet är att den totala ramen på stödet ligger kvar på dagens nivå även efter 2006.

Förutom åtgärder kopplade till enskilda etappmål och preciseringar krävs:

Utbildning, information och demonstrationsprojekt ca 66 Mkr/år 2001-10 Stödadministration ca 186 Mkr/å 2001-10 FoU ca 10 Mkr/år 2001-10 Övriga åtgärder ca 0,3 Mkr/år 2001-10

Efter 2010 krävs fortsatt satsning på FoU med ca 10 Mkr/år

Etappmål 1. Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.

Offentliga utgifter

Insatser på dagens nivå till år 2010. Antag att stödnivåerna ligger kvar på dagens nivå efter 2006, vilket ger:

Återskapa 3 000 hektar slåtteräng ca 7,4 Mkr/år 2001-05

ca 3,2 Mkr/år 2006-10

Omläggning av 2400 ha betesmark till slåtteräng Skötsel av 4 600 hektar slåtteräng ca 11,2 Mkr/år 2001-04

7800 ha ca 19 Mkr/år 2005-10 tillägg för lieslåtter, lövtäkt, efterbete ca 4 Mkr/år 2001-04

ca 7 Mkr/år 2005-10

Restaurering av betesmark:

1000 ha i norra Sverige) ca 1,8 Mkr/år 2001-10 600 ha ljunghedar ca 1 Mkr/år 2001-10 6000 ha alvarbete ca 10,5 Mkr/år 2001-10 1000 ha strandzoner ca 2,5 Mkr/år 2001-10 2800 ha skogsbeten ca 0,01 Mkr/år 2001-10 1200 ha fäbodbeten ca 0,01 Mkr/år 2001-10

Skötsel av 375 000 hektar betesmark; ca 375 Mkr/år 2001-06/10

varav 115 000 ha utökad skötsel ca 161 Mkr/år 2001-06/10 55 000 ha ny skötsel ca 55 Mkr/år 2001-06/10

Skötsel av 10 st allmogeåkrar ca 0,1 Mkr/år 2001-06/10

ca 629,5 Mkr/år 2001-04 ca 640,3 Mkr/år 2005 ca 636,1 Mkr/år 2006-10

Annuitet 633,6 Mkr/år

≈

ca 635 Mkr/år 2001-10

En del av de ängsmarker som ska öka i omfattning i Ett rikt odlingslandskap är identiska med våtslåttermarkerna som nämns i Myllrande våtmarker etappmål 2.

Etappmål 2. Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.

Offentliga utgifter

Bevarande av minst dagens omfattning, dvs en rad av dessa åtgärder vidtas redan idag. Våtmarker och småvatten, kostnader redovisas under Myllrande våtmarker. Vägverket slår vägrenar, vilket ger en skötselkostnad. Vägverket bedömer dock att kostnader för slåtter och skötsel av vägkanterna för att bevara biologisk mångfald bör bli begränsade, jämfört med den slåtter som man redan utför av trafiksäkerhetsskäl. Särskilt om kompostering etc. utvecklas. Vägverket har påbörjat ett projekt för att göra biogas vilket kan reducera dessa skötselkostnader.

Träda. Kostnader för träda hänförs till Ingen övergödning

Etappmål 3. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.

Offentliga utgifter

Skötsel 80 000 km linje- & 620 000 punktelement ca 200 2001-06/10

Etappmål 4. Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarande i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast 2004 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet.

Offentliga utgifter

Strategi för bevarande och underhåll ca 1 Mkr/år

2001-05

Skötsel av karaktärsgivande byggnader ca 5 Mkr/år* 2001-05 Investeringsstöd till ladugårdar ** Sysselsättningsåtgärder

* Kostnaderna innefattar endast underhåll av ett begränsat urval av särskilt värdefulla byggnader, t.ex. ängslador, kvarnar och byggnader för linberedning inom ramen för miljöoch landsbygdsprogrammet. Beräkningar saknas för hur stort behov av investeringsstöd och stöd till underhåll som kan finnas i övrigt för att lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader bevaras i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Vi bedömer att den av Jordbruksverket angivna kostnaden kompletterad med de bidrag till kulturmiljövård och övriga bidrag som är tillgängliga innebär att situationen inte ska försämras jämfört med idag. År 1999 användes drygt 35 Mkr från kulturmiljöbidraget till underhåll av jordbrukets bebyggelse. Kulturmiljöbidraget genererar ofta bidrag från andra aktörer - en sammanställning visar att för byggnadsvården generellt kommer i genomsnitt ca 60 procent från andra källor. Vi föreslår att målnivån ses över redan 2004 när nya data föreligger. ** Investeringsstödet omfattar idag 120 Mkr/år, varav ca hälften går till ombyggnad av ladugårdar. Ett fortsatt nyttjande av ekonomibyggnaderna är angeläget för att nå målet.

Sektorernas anpassning

Kostnaderna för underhåll av kulturhistoriskt värdefulla byggnaderna finansieras delvis genom stöd, varför jordbrukssektorn själv måste stå för resten.

Etappmål 5. Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.

Offentliga utgifter

Åtgärder för växtgenetiska resurser ca 27 Mkr/år 2001-06/10 Bevarande av utrotningshotade lantdjursraser ca 5 Mkr/år 2001-06/10

Sektorernas anpassning

Ovan redovisas en del av kostnaderna för att nå etappmålet. Det kommer att behövas en hel del frivilligt arbete som vi inte har kunnat kostnadsberäkna.

Etappmål 6. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Offentliga utgifter

Åtgärdsprogram för hotade vilda arter* ca 4 Mkr/år 2001-06/10 Skötsel allmogeåkrar 40 st (à 75 000 kr) ca 0,3 Mkr/år 2001-06/10

* Beräkningarna redovisas i denna bilaga avsnitt V.1

Precisering a. Odlingslandskapets vilda växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.

Åtgärder under etappmålen.

Precisering b. Odlingslandskapets byggnader och gårdsmiljöer är bevarade och vårdade i tillräcklig omfattning för att landskapet ska bibehålla sin karaktär och kulturarvet kunna upplevas och förstås.

Åtgärder under etappmålen.

Precisering c. Ett öppet och varierat odlingslandskap bibehålls i skogs- och mellanbygder.

För att behålla det öppna landskapet behöver olika typer av samhällsstöd tas i anspråk. I miljö- och landsbygdsprogrammet är följande stöd av relevans:

Öppet och varierat odlingslandskap ca 525 Mkr/år* 2001-06/10

* Detta belopp anges inom Miljö- och landsbyggdsprogrammet för ersättning för flerårig vallodling i stödområdena., vi har dock inte gjort någon bedömning av huruvida det krävs ett högre belopp för att klara målet.

Övriga stöd (ej angivna av SJV)

Strukturstöd inom livsmedelssektorn ca 107 Mkr/år 2001-06/10 Regionala stöd till jordbruket ca 717 Mkr/år 2001-06/10

Precisering d. Odlingslandskapet i slättbygderna är variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.

Åtgärder under etappmål 2 och i Myllrande våtmarker.

Precisering e. Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls.

Tillförseln av kadmium och andra tungmetaller genom deponering hanteras under målet Giftfri miljö. Kostnaderna för att minska markpackningen utgörs av eventuella merkostnader för att köpa jordbruksmaskiner som ger mindre markpackning etc. vid naturligt utbyte.

Summering och avrundning av offentliga utgifter år 2001-10

LÅG

Offentliga utgifter

1660,3

≈

1700

– Utbildning, stödadm. och FoU – Ängs- och hagmarker – Småbiotoper – Vallstöd – Övrigt

262,3

635 200 525

38

Efter år 2010

Efter att etappmålen har uppnåtts ska 10 000 ha ängsmarker, 430 000 ha betesmarker (inklusive 115 000 ha utökad skötsel), strandzoner, linjeoch punktelement, allmogeåkrar samt karaktärsgivande byggnader skötas. Programmen för växtgenetiska resurser, bevarande av utrotningshotade lantdjursraser och hotade vilda arter fortsätter. Dessutom tillkommer kostnader för exempelvis vallstöd samt utbildning och kompetensutveckling, administration och FoU. Vi bedömer att kostnader ligger i samma storleksordning efter 2010 som före.

V.17 Storslagen fjällmiljö

Etappmål 1. Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.

Sektorernas anpassning

Tekniskt förbättrade motorcyklar och fyrhjulingar som används i samband med renskötsel

ca 0,9 Mkr/år 2001-10

Restaurering av uppkomna skador

Vad gäller upprättande av miljöprogram för samebyar inkl. alternativa metoder i rennäringen hänvisar vi till Rennäringspolitiska kommittén

Etappmål 2. Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation. – flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen. – minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA 2 ).

Sektorernas anpassning

Utbyte av skotrar (idag finns ca 140 000 st) Ändrade flygrutter samt förbud mot start och landningar i känsliga områden

Marginella kostnader

LÅG Utbyte av 40% av skotrarna ca 50-70 Mkr/år* 2001-10 MEDEL Utbyte av 50% av skotrarna ca 60-83 Mkr/år* 2001-10 HÖG Utbyte av 70% av skotrarna ca 80-110 Mkr/år* 2001-10

* Merkostnaden för en skoter av s.k. miljöklass 1 har beräknats till mellan 18 Tkr och 25 Tkr (NV rapport 5001 och 6001). Halva kostnaden redovisas under Storslagen fjällmiljö (ovan). Resterande kostnader redovisas under Bara naturlig försurning och Frisk luft.

2

Enligt mätmetod ”SAE J 192 Recommended Practice, Exterior sound level for

snowmobiles”, som bl. a. tillämpas i USA. Metoden är utformad av Society of Automotive Engineering (SAE). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från Miljöklassutredningen, SOU 1995:97.

Etappmål 3. Senast 2010 har merparten av områden med repre sentativa kultur- och naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.

Offentliga utgifter

Inventering av forn- och kulturlämningar

2 Mkr/år* 2001-10

Fjällägenheter vårdas och brukas

**

2001-10

Fjällnära jordbruk upprätthålls

**

Skydd/vård av byggnader 2-4 Mkr/år 2001-10 Skötselkostnader för genomförande av nationalparksplanen

ca 5 Mkr/år 2001-10

* Pågående inventeringar förväntas täcka ca 20% av fjällvärdens areal. Ett särskilt program för arbetet löper 1998-2000. För att nå etappmålet bör vidare inventeringar av forn- och kulturlämningar i fjällområdet bedrivas, dessa insatser uppgår till ca 20 Mkr totalt. ** Den inventering av fjällägenheter som RAÄ, NV och Jordbruksverket gjorde 1996 omfattade 110 platser, som är i statlig ägo. Hälften av dessa borde enligt verkens mening vara skyddade. Formerna för skyddet bör undersökas. Av fjällägenheterna var 1996 ca 15 aktiva jordbruk. Fjällägenhetsanslaget uppgår till ca 1,5 Mkr/år.

Etappmål 4. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

Offentliga utgifter

Åtgärdsprogram hotade arter 0,2 Mkr/år* 2001-10

* Se beräkningar i denna bilaga avsnitt V.1

Precisering a. Lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag svarar för reproduktion och återväxt samt har bibehållen genetisk mångfald och funktion i ekosystemet.

Åtgärder för fisket redovisas under Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Precisering b. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Åtgärder under etappmålen.

Precisering c. Vegetationstäcket på kalfjället minskar inte.

Precisering d. Arealen tysta områden ökar.

Åtgärder under etappmålen.

Summering och avrundning av kostnader år 2001–10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning – Utbyte av skotrar

60 60

72

≈

70 72

95,9

≈

100 95,9

Offentliga utgifter – Skötsel av värdefulla natur- & kulturmiljöer

10,2

≈

10

10,2

10,2

≈

10

10,2

10,2

≈

10

10,2

Efter år 2010

Det mesta klart till 2010, därefter skötsel av fjällägenheter samt andra natur- och kulturmiljöer. Utbytet av skotrar fortsätter till år 2020.

V.18 God bebyggd miljö

Etappmål 1. Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för – en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas, – hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.

Offentliga utgifter

Enligt Boverkets bedömningar krävs ca 200 årsarbeten i kommunerna för att klara etappmålet. Antag att kostnaden för ett årsarbete inklusive sociala avgifter uppgår till 0,5 Mkr/år. Detta ger en kostnad på ca 100 Mkr/år. Antag att det finns ca 280 kommuner och att dessa i genomsnitt har en årlig kostnad på ca 0,4 Mkr/år för att nå etappmålet. Detta är ett nationellt genomsnitt. I enskilda kommuner kan den årliga kostnaden bli såväl högre som lägre.

Etappmål 2. Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.

Offentliga utgifter

ca 280 Mkr/år 2001-03 ca 270 Mkr/år 2004-07 ca 340 Mkr/År 2008-10

Annuitet ca 290 Mkr/år 2001-10

Vägverkets program (etapp 2) 175 Mkr/år 2001-10

1. Fasadåtgärder och skärmar för de mest utsatta Fasadåtgärder Skärmningsåtgärder Kombinationslösningar

2. Beläggning som ger mindre buller

3. Fordon och däck som bullrar mindre

4. Framförande av fordon

5. Strävan efter bullerdämpning vid planering av alla åtgärder

Luftfartsverket

24 Mkr/år

2001-03

35 Mkr/År 2004-07 26 Mkr/år 2008-10

1. Isoleringsåtgärder i vissa områden kring flygplatser (etapp 1)

2. Isoleringsåtgärder i vissa områden kring flygplatser (etapp 2)

3. Ytterligare isolering för att klara riktvärden inomhus överallt

Banverket (etapp 2)

71 Mkr/år

2001-03

26 Mkr/år

2004-07

136 Mkr/år 2008-10

1. Åtgärder för vård-, undervisnings- och barnomsorgslokaler ca 250 byggnader åtgärdas perioden 2004-07

2. Åtgärder vid permanentbostäder ca 30 000 boende berörs perioden 2008-15

3. Minska maximalnivån från tågen, till år 2015 beräknas antalet personer som bullerstörs utöver gällande riktvärden minska med ca 138 000 personer till 270 000 personer

Försvarsmakten

10 Mkr/år

2001-03

35 Mkr/år

2004-07

- Mkr/år

2008-10

1. Isoleringsåtgärder särskilt utsatta fastigheter (etapp 1)

2. (etapp 2)

Etappmål 3. Den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.

Offentliga utgifter

Beroende på val av ambitionsnivå och den takt med vilken registreringen kan genomföras beräknas kostnaderna till ca 12,5 Mkr/år fram till 2010. Totalkostnad för att registrera 250 000 byggnader beräknas ligga runt 125 Mkr.

Etappmål 4. Senast år 2015 har alla byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö vilket innebär att, – olägenheter som orsakats av fukt och mögel är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån år 2000 – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen ändamålsenlig

Sektorernas anpassning

Enligt Boverket finns: -1 952 000 småhus, på i genomsnitt ca 128 m2. -2 300 000 bostäder i flerbostadshus, i genomsnitt 66 m2 stora.

Enligt Norlén (1998) [För ett samlat grepp på byggnadsbeståndet] hade år 1992 ca 93 000 hus fuktskador i källare eller grundplan, 300 000 småhus och 200 000 lägenheter har fuktskador i våtutrymmen. Enligt Sikander & Freiholtz (2000) [Fuktsäkerhet en viktig del i byggnadens totala Miljöpåverkan SP-rapport 2000:8] antas ca 35 000 småhus byggda mellan 1970-98 ha allvarliga fuktskador och lika många har lättare fuktskador, alltså totalt 70 000 hus. Totalt byggdes 700 000 småhus perioden 1970-98. Baserat på uppgifter från Småhusskadenämnden antas att en allvarlig fuktskada kostar ca 300 Tkr att åtgärda och en lättare ca 50 Tkr. Detta ger en totalkostnad för att åtgärda fuktskadade hus byggda mellan 1970-1998 på 12 250 Mkr, givet en snittkostnad på 175 Tkr. Genom att anta att skadefrekvensen är

motsvarande i övriga ålderskategorier i byggnadsbeståndet, erhålls en total kostnad för fuktsanering av småhus på ca 34 000 Mkr. Det är dock sannolikt så att skadefrekvensen är lägre i det övriga småhusbeståndet. Genom att anta att skadefrekvensen i övriga ålderskategorier är hälften så stor som för småhus byggda mellan 1970-1998 erhålls en totalkostnad på ca 23 000 Mkr.

Enligt Sikander & Freiholtz (2000) bedöms 5 procent av bostäder i flerbostadshus byggda 1961-75 och 12 procent av bostäder i flerbostadshus byggda 1975-1988 vara fuktskadade. Om man utifrån dessa siffror antar ett genomsnitt på 10 procent fuktskadade flerbostadshus byggda under perioden 1970-98 och det under perioden byggdes 700 000 lägenheter. Kostnaderna för att åtgärda dessa bostäder beräknas till 10 000 Mkr totalt eller drygt 14 000 per bostad. Genom att anta att skadefrekvensen är motsvarande i övriga ålderskategorier i byggnadsbeståndet, erhålls en total kostnad för fuktsanering av flerbostadshus på ca 33 000 Mkr. Det är dock sannolikt så att skadefrekvensen är lägre i det övriga flerbostadsbeståndet. Genom att anta att skadefrekvensen i övriga ålderskategorier är hälften så stor som för flerbostadshus byggda mellan 1970-1998 erhålls en totalkostnad på ca 12 000 Mkr.

Utifrån detta resonemang antar vi att kostnaderna för att åtgärda fuktskador i bostäder uppgår till mellan 35 000 Mkr och 67 000 Mkr, vilket i genomsnitt blir ca 50 000 Mkr.

Vad gäller ventilationen är denna ej normenlig i 1,5 miljoner småhus och 0,9 miljoner bostäder i flerbostadshus, enligt Norlén (1998). Investeringskostnaderna för förbättra ventilationen i aktuella småhus och lägenheter anges i figur nedan. Ventilationssystemen inbegriper kostnader för värmeåtervinning av frånluften. På den horisontella axeln anges luftomsättning i liter per sekund och kvadratmeter. 0,35 motsvarar en halv luftomsättning per timme. Kostnaderna för att installera mekaniska fläktsystem i fastigheter med självdrag är högre än kostnaderna för att åtgärda befintliga mekaniska fläktsystem.

Investeringskostnad för förbättrad ventilation Mkr

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000

0,25

0,35

0,7

Självdrag

Utbyte

Kostnader för drift- och underhåll av ventilationssystemen har av Norlén (1998) schablonmässigt uppskattats till 5 procent av investeringskostnader. Drift- och underhållskostnaderna kan undkommas genom smarta lösningar, varför de inte räknas med i den fortsatta analysen. Syftet med etappmål 3 är att skapa en tillfredställande inomhusmiljö. Då det har visat sig att människor boende i hus med självdrag mår bättre än de i mekaniskt ventilerade flerbostadshus inkluderas endast kostnaderna för att åtgärda dåligt fungerande mekanisk ventila tion i flerbostadshus då åtgärderna bör fokuseras på att uppfylla målet och inte vissa värden för luftomsättning.

I vissa fall är det samma åtgärder som avser fukt och ventilation. Vidare kan i en del fall fuktproblem åtgärdas genom bättre styrning av ventilationen. Detta kan dock vara kostsamt om ventilationen måste dimensioneras om. I många fall kan enkla och billiga lösningar väljas.

Det är således mycket svårt att uppskatta den faktiska totalkostnaden på detta område. Kostnaderna är dock, i relation till andra åtgärdskostnader som anges i detta betänkande, mycket höga och ligger i storleksordningen tiotals miljarder. Utifrån resonemanget ovan antar vi att kostnaderna för att åtgärda samtliga bostäder genom att sanera fukt och mögel samt åtgärda ventilationen, där så är nödvändigt, uppgår till mellan 45 000 Mkr och 77 000 Mkr. Genomsnittet av dessa belopp är ca 60 000 Mkr.

Ambitionsnivå LÅG* ca 2250-3850 Mkr/år 2001-20

Genomsnitt ca 3050 Mkr

2001-10

MEDEL* ca 3000-5100 Mkr/år 2001-15

Genomsnitt ca 4050 Mkr

2001-15

HÖG* ca 4500-7700 Mkr/år 2001-10

Genomsnitt ca 6100 Mkr

* Dessa kostnadsberäkningar är mycket osäkra och ska endast tolkas som angivelser av storleksordning.

Etappmål 5. I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m 2 , år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar successivt och är lägre år 2010 än år 1995, för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.

Sektorernas anpassning

I nya byggnader får den årliga energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2, år. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet bostäder och lokaler - minskar och är lägre år 2010 än år 1995, för att år 2050 uppgå till högst hälften av 1995 års användning.

Nya krav på energianvändning i nyproduktionen har kostnadsberäknats av Statens Energimyndighet. De antar att fram till 2010 byggs ca 13,8 Milj m2 småhus och 6,5 Milj m2 flerbostadshus. Investeringskostnaden har beräknats uppgå till 6600 Mkr under perioden 2003-2010. Med ett el och värmepris på 40 öre/kWh betalar investeringen tillbaka sig. Den årliga kapitalkostnaden beräknas till 392 Mkr och besparingarna 476 Mkr.

För det befintliga kollektivet innebär det åtgärdspaket som Statens Energimyndighet redovisat till Klimatkommittén och Miljömålskommittén en total investeringsnivå under perioden fram till år 2010 på ca 23 000 Mkr. Med ett el och värmepris på 40 öre/kWh kommer investeringarna att återbetala sig. Den totala årskostnaden över förslagen uppskattas till en besparing på 2900 Mkr/år. Del av denna summa är redovisade under Bara naturlig försurning. Denna kostnad finns också redovisad i Klimatkommitténs betänkande.

Etappmål 6. År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton per år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.

Offentliga utgifter

Inventering av tillgångar av naturgrus, morän och berg som är lämplig att krossa till makadam samt lämpliga material för återvinning, totalkostnad 27-31 Mkr under en period av 3-5 år (SGU). Genomförs på regional nivå i samarbete med kommunerna.

Materialförsörjningsplaner utvecklas av kommunerna till en kostnad av 100 Tkr/kommun, under förutsättning att underlagsmaterial i form av inventeringar finns tillgängligt.

Sektorernas anpassning

Till år 2010 är den nationella förbrukningen av naturgrus högst 12 milj. ton/år och andelen rent återanvänt material är minst 10 % av ballastkonsumtionen. I jämförelse med 1998 års förbrukning innebär detta att ca 18 miljoner ton ska ersättas med andra material. Dessa volymer används vid vägbyggen och utfyllnadsarbeten. Bergskross är inte ett perfekt substitut för naturgrus i alla sammanhang. En högre satt ambitionsnivå med substitution betyder att även annan användning, t ex i betong, måste ersättas vilket är avsevärt dyrare.

Enligt Boverket bör den årliga konsumtionen av ballastmaterial kunna uppgå till minst tio procent av den årliga konsumtionen, detta medför endast marginella kostnader som här sätts till noll. Att ersätta naturgrus med bergskross kostar ca 5-10 kronor per ton. (0,9*18=) ca 16 miljoner ton naturgrus ersättas år 2010, vilket ger en merkostnad på ca 80-160 miljoner/år.

Etappmål 7. Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU direktiv om deponering av avfall.

Offentliga utgifter

Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU direktiv om deponering av avfall.

Räkneexempel. Det finns ca 700 deponier i Sverige, varav ca 280-300 kommunala. Av de kommunala deponierna tar de 25 största emot hälften av avfallet och de 175 minsta ca 10-15 procent av avfallet. De kommunala tipparnas sammanlagda yta uppgår till 30 km2, vilket i genomsnitt blir 100 000 m2. Idag är avgifterna för ett ton deponerat avfall ca 500 kronor (inklusive avfallsskatten).

Antag att investeringskostnaderna för att klara EG-direktivets krav är ca 200 kr/m2 för täckning och ca 300 kr/m2 för bottentätning. Redan idag finns krav på täckning, varför endast 50 procent av täckningskostnaderna antas tillkomma, dvs 100 kronor, för att klara EG-direktivet. EG-direktivets krav gäller nytt deponerat avfall, varför deponier där kostnaderna blir höga för att klara kraven kan komma att läggas ned. Redan idag finns krav på efterbehandling av avslutade deponier vilket därför inte kostnadsberäknas.

På befintliga tippar som fortsatt används och ska uppfylla de nya kraven läggs inte bottentätning under hela deponin utan endast på nya ytor som tas i anspråk. En bottentätning och geologisk barriär måste läggas på de ytor där fortsatt deponering kommer pågå efter 2008, det blir troligen nya ytor som tas i anspråk eftersom det är tekniskt svårt och dyrt att lägga en bottentätning under befintligt avfall.

Antag att det finns ca 30 km2 kommunala tippar och merkostnaden för att täcka dessa så att EG-direktivets krav klaras är ca 100 kr/m2. Då blir merkostnaden för täckning (100*1000*1000*30=) 3 000 Mkr. Täckningen utförs på de deponier som läggs ned och först efter avslutad drift på resterande, vilket innebär att kostnaden kan komma att slås ut över upp till 30 år.

Bottentätning läggs endast på nya ytor som blir deponier, eftersom det blir mycket dyrt att gräva om befintliga deponier. Antag att kostnaden för att nya deponier ska klara direktivet är ca 500 kr/m2 (täckning och bottentätning), att 1-2 ton avfall är ca 1 m3 och att avfall staplas på höjden på deponierna till ca 10 meter. Detta ger en kostnad på mellan 25-50 kronor per ton deponerat avfall. Därutöver tillkommer kostnader för lakvattenrening vilket ger att den totala kostnaden 100 kronor per ton, dessa krav finns dock redan idag. Givet att den totala avfallsmängden till deponi är ca 4,8 miljoner ton/år (1998) och ovan angivna kostnader för täckning, tätning och lakvattenrening blir kostnaden ca 240-480 Mkr/år (inklusive lakvattenrening). Denna kostnad kommer efter 2008 då direktivets krav ska vara uppfyllda.

Sektorernas anpassning

Räkneexempel. Antag att industritipparna är ca 400 stycken och att de till ytan är mindre än de kommunala tipparna, ca 75 000 m2/tipp, vilket

innebär att det kan finnas ca 30 km2 industritippar. Dock är tippar för gruvavfall undantagna från direktivet. Antag att det finns ca 30 km2industritippar och merkostnaden för att täcka dessa så att EG-direktivets krav klaras är ca 100 k/m2. Då blir merkostnaden för täckning (100*1000*1000*30=) 3 000 Mkr. Täckningen kommer att utföras nu på de deponier som läggs ned och först efter avslutad drift på resterande, vilket innebär att kostnaden kan komma att slås ut över upp till 30 år.

Bottentätning läggs endast på nya ytor som blir deponier, eftersom det blir mycket dyrt att gräva om befintliga deponier. Antag att kostnaden för att nya deponier ska klara direktivet är ca 500 kr/m2 (täckning och bottentätning), att 1-2 ton avfall är ca 1 m3 och att avfall staplas på höjden på deponierna till ca 10 meter. Detta ger en kostnad på mellan 25 och 60 kronor per ton deponerat avfall. Därutöver tillkommer kostnader för lakvattenrening vilket ger att den totala kostnaden 75-90 kronor per ton, dessa krav finns dock redan idag. Givet att den totala avfallsmängden till deponi är ca 3 miljoner ton/år (1998) och kostnader för täckning, tätning och lakvattenrening blir kostnaden ca 225-270 Mkr/år (inklusive lakvattenrening). Denna kostnad kommer efter 2008 då direktivets krav ska vara uppfyllda.

Etappmål 8. Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod .

Sektorernas anpassning

Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall beräknas ha minskat med 50-60 % till år 2005 räknat från 1994 års nivå med idag fattade beslut.

Etappmål 9. Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö.

Offentliga utgifter

Återvinning av fosfor till 2010 Fosfor från livsmedelsindustri 2750 ton 1Fosfor i komposter 500 ton 2Fosfor i rötrester 500 ton 3Fosfor i slam 1600 ton 4Fosfor från slamhydrolys 2000 ton 5Andra tekniska lösningar 50 ton 67400 ton

1 Denna volym återvinns i det närmaste idag, det handlar om mycket marginella

merkostnader.

2

Ökad kompostering i hushållen, mycket marginella kostnader

3

Rötresterna är det som blir kvar efter biogasproduktion, om rötresterna inte är

förorenade kan de användas direkt utan någon kostnad.

4

Rent slam kan användas utan kostnader.

5, 6

Rening av slam kan göras med olika metoder. Det finns idag inte någon fullständigt marknadsmässigt lönsam teknik i kommersiell användning. En del metodutveckling återstår för att nå dit. Den europeiska fosfatindustrin har gemensamt sökt EU-medel för att utveckla metoderna för att återvinna fosfor ur slam och annat avfall. Man bedömer att det finns ett kommersiellt intresse i att återvinna fosfor eftersom fosfor är en ändlig resurs, brytningen ger stor miljöpåverkan och att det, förutom i Finland, saknas brytvärda tillgångar inom EU.

Nedan ges två räkneexempel på kostnaden för att öka återvinningen av fosfor med dagens teknik. Falu kommun har upphandlat en dansk teknik (delvis finansierat med LIP-medel) för rening av slam som ger en återvinningsgrad på 80 procent av fosfor och fällningskemikalier. Ca 11 000 ton slam tillförs årligen, vilket ger 2550 ton slam/år torrsubstans som ska renas. Den utvunna fosforsyran säljs, liksom energiöverskott och fällningskemikalier, vilket betalar driftskostnaderna. Man räknar med att ca 50 ton/år fosfor kan återvinnas. Avskrivningen på den totala investeringen ger en årlig kostnad på ca 170 kr/ton slam och 730 kr/ton slam torrsubstans som hanteras eller ca 40 kr/kg fosfor. Falu kommun har nedsatt deponiskatt. Besparingen genom minskad deponering blir än större i kommuner som betalar full deponiskatt, vilket reducerar kostnaden per kg slam ytterligare (deponiskatten uppgår f n till 250 kronor/ton).

Kemira Kemi AB har utvecklat en annan slamreningsteknik, KREPRO. Drift och investeringskostnader för KREPRO varierar beroende på storlek på anläggningen och slammets innehåll. Kostnadsberäkningarna baseras på en

förstudie och totalkostnaden för ett ton behandlat slam runt 1350 SEK/ton torrsubstans. Från denna kostnad kan intäkterna från försäljning av t ex fosfor och fällningskemikalier dras, vilket enligt NV rapport 4822 skulle kunna innebära att kostnaderna per ton torr substans slam hamnar i samma storleksordning som med den teknik som används i Falun.

Från år 2005 blir det förbjudet att deponera slam i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att det i Danmark kostar ca 3000 DKK/ton torrsubstans att bränna slam (inklusive torkning), vilket motsvarar ca 3300 SEK. Detta ger en viss utdelning i form av energi, dock är ingen fosfor återvunnen. Idag bränns inget slam i Sverige, varför en motsvarande svensk kostnad inte kan anges.

För ett exempel på rimlig totalkostnad för att klara återvinning av 75 procent av fosforn görs en beräkning utifrån Falu kommun, båda teknikerna ger dock kostnader i samma storleksordning. I Sverige finns ca 40 kommuner av Faluns storlek eller större. Att återvinna 2 000 ton fosfor med denna teknik innebär att 40 anläggningar som tillsammans kan behandla 440 000 ton slam krävs, vilket räknat på kostnaden 170 kr/ton slam och år samt 40 kr/kg fosfor ger en kostnad på ca 75-80 Mkr/år. Dock avgår besparingar för de kommuner som betalar full deponiskatt. Att enligt dansk metod bränna motsvarande mängder slam skulle kosta ca 330 Mkr/år. Dock måste en del slam brännas så länge inte allt tas till vara, vilket inte kostnadsberäknas här.

För ett exempel på rimlig totalkostnad för att klara återvinning av 90 procent av fosforn görs en beräkning utifrån Falu kommun, båda teknikerna ger dock kostnader i samma storleksordning. Att återvinna 2 400 ton fosfor med denna teknik innebär att 48 anläggningar som tillsammans kan behandla 530 000 ton slam krävs, vilket räknat på kostnaden 170 kr/ton slam och år samt 40 kr/kg fosfor ger en kostnad på ca 90-100 Mkr/år. Att enligt dansk metod bränna motsvarande mängder slam skulle kosta ca 400 Mkr/år. Dock måste en del slam brännas så länge inte allt tas till vara, vilket inte kostnadsberäknas här.

För ett exempel på rimlig totalkostnad för att klara återvinning av 50 procent av fosforn görs en beräkning utifrån Falu kommun, båda teknikerna ger dock kostnader i samma storleksordning. Att återvinna 1 300 ton fosfor med denna teknik innebär att 25 anläggningar krävs, vilket räknat på kostnaden 170 kr/ton slam och år samt 40 kr/kg fosfor ger en kostnad på ca 50-55 Mkr/år. Besparingar avgår dock för de kommuner som betalar full deponiskatt. Att enligt dansk metod bränna motsvarande mängder slam skulle kosta ca 330 Mkr/år. Dock måste en del slam brännas så länge inte allt tas till vara, vilket inte kostnadsberäknas här.

LÅG ca 50-55 Mkr/år*

2001-

MEDEL ca 75-80 Mkr/år*

2001-

HÖG ca 90-100 Mkr/år*

2001-

* Samtliga ambitionsnivåer ska relateras till kostnaderna för att hantera det slam som inte nyttjas för fosforåtervinning.

Etappmål 10. Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

Sektorernas anpassning

Marginella kostnader och i många fall lönsamt för näringslivet. Se Materialarbetsgruppens rapport för en rad exempel.

Precisering a. En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid lokalisering av nytillkommande bebyggelse och verksamheter och omvandling av befintlig .

Åtgärder under etappmålen.

Precisering b. Boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus, uppfyller höga krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft.

Åtgärder under etappmålen.

Sammanfattning och avrundning av kostnader år 2001-10

LÅG

MEDEL

HÖG

Sektorernas anpassning - Byggnader - Ersätta naturgrus

3270 3050

220

4270 4050

220

6320 6100

220

Offentliga utgifter - Planering (kommun) - Fosforåtervinning (kommun) - Äldre byggnader (stat) - Bulleråtgärder (stat)

450 100

50

12,5 290

480 100

80

12,5 290

500 100 100

12,5 290

V.24 Konsekvenser för sektorerna

Här följer en sammanfattning av kvantifierade kostnader för sektorernas anpassning. Åtgärdskostnaderna för som redovisas i målkapitlet Bara naturlig försurning har nedan fördelats schablonmässigt mellan berörda sektorer. Sektorernas kostnader för att åtgärda inomhusmiljön och utbyte av skotrar har delats lika mellan hushållen och övrigt näringsliv.

Industri* Skogsbruk Jordbruk Fiske Övr. näring Hushåll

Totalt Mkr/år 2001-10 > 1265 >480 >45 ca 10 > 2300 ca 2200

Bara naturlig försurning ca 130 ca 20 ca 20

ca -90 ca -200

Ingen övergödning

ca 90

ca 25

ca 150

Giftfri miljö

> 1000

>0

>0

Skyddande ozonskikt Säker strålmiljö ca 35

ca 170 ca 150

Grundvatten

>0

Levande sjöar

ca 10 ca 5

Myllrande våtmarker

ca 10 >0

Hav i balans

ca 10

Levande skogar

ca 450

Rikt odlingslandskap

Storslagen fjällmiljö

ca 35

ca 35

God bebyggd miljö ca 2150-2500 ca 2025-

* Inkl. energiproduktion

V.25 Konsekvenser för staten och kommunerna

V.25.1 Kommuner

Här följer en sammanfattning av kvantifierade kostnader för sektorernas anpassning. För kommunernas del tillkommer ökade kostnader för avfallshanteringen från 2008 genom EG-direktiv. Kommunerna får också ökade kostnader för avloppshanteringen till följd av EG-direktiv. Kommunala utgifter tillföljd av våra förslag rör främst radon, vattenskydd och samhällsplanering.

Kommuner Totalt Mkr/år 2001-10 ca 470

Ingen övergödning ca 90 Säker strålmiljö ca 110 Grundvatten ca 50 Levande sjöar ca 20 God bebyggd miljö ca 200

V.25.2 Staten

Den största posten för enskilda åtgärder är för att bevara den biologiska mångfalden genom ersättningen enligt miljöbalken 31 kap, förvärv av värdefulla naturområden (gäller såväl mark som vattenområden och områden i anslutning till vatten), kostnader för utredning, förhandling och värdering i samband med säkerställande av värdefulla naturområden samt för bidrag till kalkning (ca 150 miljoner kronor/år) och åtgärdsprogram för hotade vilda arter. Denna kostnad är dock i högsta grad avhängig vilka antaganden som görs för vilken typ av områdesskydd som nyttjas och i vilka kombinationer.

Biologisk mångfald ca 850 miljoner kronor/år 2001-2002 och ca 1050 miljoner kronor/år 2003-10.

I ovan redovisade anspråk på offentliga medel för att klara miljömålen har kostnader för kalkning beräknats till 150 miljoner kronor/år.

Åtgärder för den biologiska mångfalden kompletteras också med insatser inom skogsbruket genom bidrag bl.a. biotopskydd och naturvårdsavtal.

Biotopskydd och naturvårdsavtal Levande skogar ca 125 miljoner kronor/år 2001-2002 och ca 150 miljoner kronor/år 2003-10

I ovan redovisade anspråk på offentliga medel för att klara miljömålen har endast kostnader för biotopskydd och naturvårdsavtal beräknats. Fördelningen mellan denna post och åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden är inte given för skydd av skogsmark. Våra beräkningar bygger på ett antagande om fördelningen mellan reservat, biotopskydd och naturvårdsavtal.

Åtgärder för att klara jordbrukets åtaganden för miljömålen Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Myllrande våtmarker finansieras inom ramen för landsbygdsprogrammet som är finansierat fram till år 2006.

Åtgärder inom jordbruket beräknas till drygt 1700 miljoner kronor/år 2001-2010

Programmet för växtgenetiska resurser på 14 miljoner kronor årligen ligger dock utan för programmet, liksom medel för FoU med ca 35 miljoner kronor per år avseende biologisk mångfald, minskade förluster av växtnäringsämnen samt minskade risker vid användning av bekämpningsmedel. För våtmarker behövs ytterligare 30 miljoner kronor för 4 000 ha efter 2006. Dessutom fattas totalt (EU-medel och svensk budget) ca 12-14 miljoner kronor för restaurering av slåtter- och betesmarker. I summan ovan har de offentliga utgifterna beräknats enligt förslaget i betänkandet från Miljöprogramutredningen SOU 1999:78.

Kulturmiljövård ca 120 miljoner kronor/år 2001-2005 och ca 30 miljoner kronor/år 2006-2010

För kulturmiljövården kvantifieras kostnaderna till drygt 120 miljoner kronor årligen perioden 2001–2005, varav drygt 50 miljoner finansieras inom kulturmiljövården. Detta belopp består av ca 90 miljoner kronor årligen för inventering av skogsmark (varav ca 20 miljoner kronor finansieras via kulturmiljövården enligt föreliggande förslag från Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen), ca 12,5 miljoner kronor årligen för registrering av äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, övrig kunskapsuppbyggnad 10 miljoner kronor årligen och ca 10 miljoner kronor årligen för inrättande av kulturreservat. Perioden 2006–2010 uppgår de årliga kostnaderna till ca 30 miljoner kronor.

Offentliga utgifter för sanering och återställning av förorenade områden ökar kraftigt från 2003 för att det ska bli möjligt att nå miljömålen. Kostnaderna inkluderar inventeringar, undersökningar, åtgärder för att sanera och återställa förorenade områden samt för framtagande av underlag för prioriteringar av framtida sanerings- och återställandeinsatser.

Sanering förorenade områden ca 150 miljoner kronor år 2001, ca 315 miljoner år 2002, ca 1075 miljoner kronor år 2003 och 1190 miljoner kronor/år 2004-2010

I ovan redovisade anspråk på offentliga medel för 2001 och 2002 för att klara miljömålen har endast marginella kostnader för faktisk sanering och återställning inberäknats, eftersom Naturvårdsverket bedömt att det ännu återstår en del förarbete för att starta sanering i stor skala. Vårt förslag ligger inom beräknade budgetramar för åren 2001 och 2002. För år 2003 bör anslaget bli ca 1 075 miljoner kronor. Från år 2004 har bör anslaget till sanering och återställande av förorenade områden uppgå till 1190 miljoner kronor/år för att klara en majoritet av nödvändiga saneringar inom loppet av en generation.

De offentliga utgifterna för bulleråtgärder bekostas via Vägverkets, Banverkets, Luftfartsverkets och Försvarsmaktens ramanslag.

Bulleråtgärder ca 280 miljoner kronor/år 2001-2003, ca 270 miljoner kronor/år 2004-2007 och ca 337 miljoner kronor/år 2008-2010

För att uppnå målet en säker strålmiljö behövs en fortsatt satsning på dagens nivå på säkerheten i kärnkraftverk i vår närhet, dock utanför Sveriges gränser, och säkerhetshöjande åtgärder i svenska kärnkraftverk.

Kärnsäkerhet ca 90 miljoner kronor/år 2001-2010

Informationskostnaderna för frisk luft och bara naturlig försurning uppgår till ca 130 miljoner kronor/år från 2001. Denna offentliga utgift sammanfaller med Klimatkommitténs förslag.

Bilaga VI

Underlag till etappmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och delar av God bebyggd miljö

Denna bilaga har tagits fram för att ge underlag för ställningstagande till etappmål för begränsningar av utsläpp som berör miljökvalitetsmålen Frisk Luft och Bara naturlig försurning. Energifrågor behandlas också under etappmål 5 i God bebyggd miljö. Underlagsmaterial för beräkning av detta etappmål tas också upp här.

Vi har valt att i ett sammanhang göra en bedömning av samtliga utsläppsmål till luft, då en samhällsekonomisk analys bör vara så bred som möjligt för att ge en rättvisande kostnadsbild. Därför har också åtgärder som behövs för att klara Begränsad klimatpåverkan tagits med i bedömningen. Dessa åtgärder har tagits upp av Klimatkommittén och framgår av deras betänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23).

I bilagan redovisas en bedömning över hur stora utsläppsreduktioner som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen. En sådan studie är av naturliga skäl behäftad med många osäkerheter. Resultat av pågående forskning ger ny kunskap bl.a. för precisering av kritisk belastning av försurande ämnen. De angivna nivåerna ger en vägledning för att avgöra om vald ambitionsnivå för delmålen till år 2010 är väl avpassad.

1 Kort om metodiken

I allt arbete med att studera och analysera framtiden och förändringsmöjligheter finns icke försumbara osäkerheter. Detta behöver inte tolkas som att analysarbete är meningslöst, eftersom en hel del kan göras för att systematisera befintlig kunskap trots omfattande osäkerheter.

För att ge en bild av hur avgörande dessa osäkerheter är görs en känslighetsanalys. Känslighetsanalysen ger vägledning om vilka slutsatser som kan dras och vilka analyssvar som är extra känsliga för förändringar i t.ex. omvärldsförutsättningar.

Utsläppsutvecklingen fram till 2010 har som nämnts ovan tagits fram med de regler och styrmedel som gäller i dag. För industrins del innebär det att vi redovisat utsläppsutvecklingen med hänsyn till fattade beslut i miljöskyddsärenden. Det innebär att vi inte bedömt effekten av eventuella omprövningar under den studerade perioden. Uppgifter om energisystemets utveckling baseras på uppgifter från Energimyndighetens referensscenario.

1

Denna prognos baseras på en viss ekonomisk

tillväxt och med de styrmedel bl.a. skatter och avgifter som finns i dag, se vidstående faktaruta.

1

Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp år 2010. Rapport till Klimat-

Energimyndigheten har vid konstruktion av prognosen därvid tagit hänsyn till den förändring av bränsleval eller köp av mer energieffektiv utrustning som förväntas ske spontant, med dagens energiskattesystem och med hänsyn till de av myndigheten bedömda priserna på bränslen och elkraft. Utvecklingen av transportarbetet baseras på SIKA:s prognoser. Utsläppen är beräknade utifrån de avgaskrav som redan är beslutade. Detta innebär exempelvis att effekten av de

regler som kommer att träda i kraft under de inledande åren av 2000talet för tunga fordon, mopeder och personbilar finns inarbetade i nollalternativet.

När det gäller arbetsmaskiner ingår de beslutade reglerna för steg 1 och 2 i EG-direktivet 97/68/EEG.

I nollalternativet ingår inte förslaget från Naturvårdsverket om nya regler för lokaleldstäder för begränsning av oförbrända kolväten, partiklar m.m.

De kostnader för ytterligare reduktion av utsläppen som anges nedan avser således kostnader utöver de som är beslutade i nollalternativet.

Åtgärderna för att nå miljökvalitetsmålen kan inte enkelt separeras under respektive mål. Vissa åtgärder reducerar enbart en förorening, men många andra åtgärder reducerar flera föroreningar samtidigt. Det kan också finnas olika institutionella förutsättningar för att reducera utsläppen i sektorerna.

Presentation av kostnader har hittills vanligen skett genom analys av ett miljöproblem i taget. Genom att hänföra hela åtgärdskostnaden till ett mål och optimera åtgärdsurvalet för ett mål i taget prioriteras inte

Förutsättningarna i Energimyndighetens prognos.

Europeiska elmarknaden: Fullt genomförd till 2010 BNP-utveckling: +1,9 procent per år Industriproduktion: +2,3 procent per år Privat konsumtion: + 2,4 procent per år Import pris på Olja: -11 procent 1997-2010 Pris på biobränslen: Konstant 1997–2010 Pris på elenergi: - 4 till -8 procent reduktion 1997–2010 Pris på fjärrvärme: Konstant 1997-2010 Transportbehov: Följer industriproduktionen och den privata konsumtionen (elasticitet

≈

0,6–

0,7).

Energiintensiteten för transporter: Sjunker 7– 12 procent 1997–2010 för gods respektive persontransport. Infrastruktur: Inga omfattande förändringar utöver kända satsningar

sådana åtgärder som ger effekter på olika föroreningar, om de senare är dyrare. Således kan samma åtgärd framstå som olika kostnadseffektiv beroende på om hela kostnaden läggs på ett mål eller fördelas på flera. Dessutom riskeras dubbelräkning, dvs. man överskattar kostnaderna, om man inte tar hänsyn till att en åtgärd bidrar till att uppfylla flera miljömål.

Omvänt gäller att det kan var motiverat att gå längre för vissa föroreningar som påverkar flera mål samtidigt. Ett sådant exempel är utsläpp av kväveoxider som bl.a. påverkar målen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning.

En bättre balanserad bild av kostnaderna för en viss åtgärd kan erhållas genom att arbeta med åtgärdsanalyser simultant på miljökvalitetsmålen Frisk luft, Ingen övergödning (dock endast utsläppen till luft), Bara Naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan. Detta angreppssätt innebär att kostnaden för systemåtgärder reduceras då denna fördelas på flera mål.

Det finns ingen vedertagen metod att fördela kostnaden på flera föroreningar samtidigt. Ett (teoretiskt) möjligt angreppssätt är att värdera några av de samhällsekonomiska intäkterna av en åtgärd. Detta angreppssätt kräver dock att vi känner den samhällsekonomiska nyttan av att begränsa olika utsläpp. Transportsektorn har i samband med pla nering av investering i infrastruktur utvecklat en metodik för att mäta bl.a. utsläppsförändringarnas värde för olika trafikprojekt i monetära termer

2

. Dessa värden har i flera fall härletts genom politiska beslut om att minska utsläppen från transportsektorn. Vidare ges hälsoeffekter en större tyngd i dessa värden än vad som kan anses vara motiverat. Av propositionen Svenska miljömål (prop. 1998/99:145) framgår att skyddet av miljön jämnställs med skyddet av hälsa. Att basera vårt arbete på dessa värden skulle således innebära, dels att förutsättningar för den framtida miljöpolitiken ges av redan fattade transportpolitiska beslut, dels att hälsoeffekter ges en större vikt än de övriga skyddsobjekten (se kap. 2 i betänkandetexten). Dessa två förutsättningar är således inte helt förenliga med direktiven. De nya förutsättningarna för miljöpolitiken där vi känner slutmålet ger också en ny möjlighet att mäta effekterna av en åtgärd, som kan relateras i förhållande till dess bidrag till att uppfylla miljökvalitetsmålen. Inom ramen för Miljömålskommitténs arbete har en kostnadseffektmetod som bygger på detta angreppssätt tagits fram. Enligt riksdagsbeslutet bör de här diskuterade miljömålen uppfyllas inom en generation, dvs. till år 2020. ”Gapet” talar om hur stor ytterligare ut-

2

Se ”Översyn av samhällsekonomiska kalkylprinciper och kalkylvärden på

släppsreduktion som krävs av en viss förorening för att nå en utsläppsnivå som innebär att de svenska miljökvalitetsmålen kan uppfyllas.

Kostnadsfördelning utifrån ”gapmetoden” innebär att den andel av totala kostnaden för åtgärden som läggs på en viss förorening beror av hur mycket åtgärden bidrar till att täcka gapet för just den föroreningen. En fördel med detta angreppssätt är att antalet känsliga antaganden, som kan styra resultatet, blir mycket litet vilket underlättar känslighetsanalysen.

3

”Gap-metoden” har sina brister, dels på grund av att vi inte har full kännedom om hur miljökvaliteten skall bestämmas, dels på grund av att den i likhet med andra analysmetoder bygger på en förenkling av verkligheten. Vi kan dock nöjaktigt gaffla in de utsläppsreduktioner som behövs för att nå ned till en viss deposition av försurande ämnen eller för att understiga fastställda lågrisknivåer för luftkvalitet. Det avgörande för kostnadsfördelningen mellan olika luftföroreningar är hur ”gapen” förhåller sig till varandra, inte antaganden om vilken absolut reduktion som krävs. Vidare har omfattande känslighetsanalyser gjorts som visar att resulterande kostnadsfördelning är relativt okänslig för rimliga och sannolika variationer i gapen. Vi har i vår bedömning valt att göra en fördelning av kostnaderna utifrån ”gap”-metoden av följande skäl:

a) Riksdagsbeslutet om Svenska Miljömål ger inget grund för att

prioritera miljökvalitetsmålen i förhållande till varandra. Det innebär att det är lika viktigt att uppnå de nödvändiga utsläppsreduktionerna för alla föroreningar till år 2020–2025.

b) ”Gap”-metoden ger en prioritering av åtgärderna utifrån kravet på

en långsiktig kostnadseffektivitet för att nå framtida miljömål. Detta innebär att en större andel av de totala åtgärdskostnaderna fördelas mellan icke uppnådda miljömål, så att åtgärderna prioriteras efter effekt per insatsenhet på icke uppnådda mål.

3

Den resulterande rangordningen för åtgärderna med ”gap-metoden” speglar i

stort sett rangordningen i SIKA:s rapport 1999:6. Dock med den väsentliga skillnaden att hälsoeffekterna av partikelutsläpp räknats bort och att svavelvärdena speglar relativ kostnadseffektivitet mellan olika åtgärder.

2 Dagens utsläpp och situationen år 2010 med redan fattade beslut (BAU)

Flera olika myndigheter är i dag inblandade i beräkning av utsläppsdata. Krav på internationell rapportering finns till den Europeiska Miljöbyrån (EEA), till FN:s klimatkonvention, till konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar m.fl.

Metodiken i utsläppsberäkningarna förändras ständigt. Detta har sin orsak i nya krav från de internationella organen men också på möjligheter att studera luftföroreningarna från en viss utgångspunkt. Det finns inte någon enhetlig definition av hur källorna eller de olika sektorerna ska redovisas i utsläppsstatistiken. Inte heller har man fastställt någon enhetlig metodik för hur utsläppen från internationell luft- och sjöfart ska redovisas eller definieras. Det finns sällan ett dataunderlag som är komplett under ett visst år. Sammantaget innebär denna situation att revideringar av utsläppssiffror ständigt sker när en ny beräkningsmetodik införs och att man måste vara vaksam på vad som är inkluderat eller ej.

Den bristande samordningen av utsläppsdata har uppmärksammats av Naturvårdsverket. På uppdrag av Naturvårdsverket har SMHI

4

i en

förstudie identifierat nödvändiga byggstenar i en nationell databas som tillfredsställer kraven på internationell rapportering, men också behov som finns på regional respektive lokal nivå och från vetenskapliga studier samt för uppföljning. Utan en väl fungerande statistikdatabas kommer det att bli svårt att beräkna/mäta effekten av insatta åtgärder. Kyoto-protokollet om växthusgaser, Göteborgsprotokollet om försurande ämnen och det föreslagna EG-direktivet om tak för utsläpp av luftföroreningar leder till ett ökat behov av tillförlitliga utsläppsdata, vars kvalitet håller för en granskning av om utsläppsåtagandena är uppfyllda.

De redovisade siffrorna i denna utredning är delvis sammanställda utifrån sektorsmyndigheternas egen definition av utsläppen

5

från sin

sektor och delvis från officiell svensk statistisk

6

, från vilken de sedan har

4

SMHI, Sa PM 9. Nationell databas för utsläpp till luft. Förstudie

5

Se Vägverkets rapport Åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen; Banverket

Förslag till åtgärder till följd av den miljöpolitiska propositionen; Luftfarten och miljökvalitetsmålen; Sjöfartsverket Åtgärder som kan föranledas av riksdagens miljöpolitiska beslut; Energimyndigheten Kompletterande rapport till Energimyndighetens miljömålsrapport samt trafikverkens miljörapport 1999.

6

beräknat effekten av olika åtgärder. ”Sektorerna” har delats in utifrån möjligheten att få ett komplett underlag vad gäller utsläppsreduktioner och kostnader.

Av tabell 1 nedan framgår den förväntade utsläppsutvecklingen för svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Uppgifter för utsläpp av partiklar beräknas regelmässigt bara inom transportsektorn.

Tabell 1. Utsläpp av luftföroreningar 1995-2010 (kton per år).

SEKTOR SVAVELDIOXID KVÄVEOXIDER FLYKTIGA ORGANISKA ÄMNEN

1995 1998 2010re

f

1995 1998 2010re

f

1995 1998 2010ref

Energiomvandling 14 14 14 14 14 12 5 7 10

därav el- gas o fjärrvärmeverk

12 12 12 12 12 10 5 7 10

därav

raffinaderier

2 2 2 2 2 2 .. .. ..

Tillverkningsindustrin 31 28 27 33 32 26,5 42 26 26

därav processer 16 13 12 13 12 12 36 20 20 därav

förbränning

15 15 15 20 20 14,5 6 6 6

Transporter

24,2 19 7,6 213,1 173 74,2 174,6 121,6 37,6

därav vägtrafik 1,4 1 0,4 136 111 40,9 157 106 27 därav luftfart 0,7 0,9 0,7 5,7 7 11,5 1,5 1,5 1,3 därav sjöfart 22 17 6,4 70 54 20,5 16 14 9,2 därav järnväg 0,1 0,1 0,1 1,4 1 1,3 0,1 0,1 0,1

Övrigsektorn

6 6 5 8 8 9,9 132 123 83

därav bostäder .. .. .. 6 6 .. 130 120 80 därav lokaler .. .. .. 2 2 .. 2 3 3

Arbetsmaskiner

1 0,4 0,4 74 68 45 30 28 29,6

Lösningsmedel, bränslehantering

.. .. .. .. .. .. 113 111 90

Summa inkl. utrikes sjö- och luftfart

76 67 54 342 295 168 497 417 276

Summa exkl. utrikes sjö- och luftfart enl. internationell rapportering

61 55 49 291 254 146 495 415 275

3 Vart vill vi nå till år 2020?

Det går att grovt härleda en sannolik utsläppsutveckling för Sverige, givet att en samordning av ansträngningarna sker av utsläppsbegränsningarna på regional och för växthuseffekten en global nivå. En sådan beräkning redogörs för nedan. Materialet baseras på energiarbetsgruppens slutrapport och för en detaljerad genomgång hänvisas till den rapporten (Bilaga VII).

Det finns en relativt god grund för att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att klara luftkvalitetsmålen i tätort. Lågrisknivåerna är väl beskrivna och kända för de ämnen som vi diskuterar i denna bilaga. Svaveldioxidhalterna i tätort uppfyller redan önskvärd luftkvalitet. När det gäller det långsiktiga målet för kvävedioxid bedöms ytterligare åtgärder behöva genomföras för att uppfylla föreslagna lågrisknivåer. I de mest belastade områdena i större tätorter och kring stora trafikleder är reduktionsbehovet mer än 70 procent från dagens nivå, vilket innebär mer än 80–85 procent från 1990 års nivå. Naturvårdsverket bedömer att partikelutsläppen i tätorter behöver reduceras med 40–50 procent. Här är uppgifterna osäkra och nya data håller på att tas fram. För att uppnå miljökvalitetsmålen för marknära ozon behövs reduktioner av både kväveoxider och ozon. Bildningen sker i första hand regionalt över de emissionstäta delarna av Europa och Sveriges bidrag är måttligt. Sannolikt krävs det ca 70 procent reduktion av utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen på Europanivå för att underskrida lågrisknivåerna i Sverige, men utöver det blir ytterligare begränsningar nödvändiga för att nå dessa låga värden överallt i Europa.

Det är mer vanskligt att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att underskrida kritisk belastning av försurande ämnen. Det pågår forskning inom området kritisk belastning, bl.a. med avseende på de tidigare nedfallens betydelse för återhämningsförloppet. I takt med att nedfallet av försurande ämnen minskar blir betydelsen av den biologiska försurningen allt mer väsentlig.

För att komma till rätta med övergödningsproblemen av mark krävs större reduktioner av ammoniak än vad som tidigare uppskattats vara möjligt. Det är främst den stora animalieproduktionen som orsakar utsläppen. Strukturella förändringar blir sannolikt en viktig komponent för att klara målet för ammoniak. Ammoniakutsläpp har till skillnad från de övriga föroreningarna en kortare uppehållstid i atmosfären och följaktligen sker nedfallet betydligt närmare utsläppskällorna.

Hur utsläppsmålen för Sverige kan tänkas se ut beror på förhandlingar mellan de olika länderna.

I tabell 2 sammanfattas behoven av utsläppsreduktioner i Sverige. De anges i form av intervall där det lägsta reduktionsbehovet speglar de nivåer som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen i Sverige och där de högre värdena speglar vad som sannolikt behövs för att klara miljökvaliteten i Centraleuropa. Behoven av förändringar för koldioxidutsläppen har tagits fram enbart för att kunna använda den metodik vi valt att använda för att fördela kostnader (se kap. 1). Utsläppstalen skall därför inte tolkas som ett mål i sig.

Tabell 2. Beräknade behov av utsläppsreduktioner i Sverige fram till år 2020.

Förorening Utsläppsreduktion år 2020

Möjlig utsläppsnivå år 2020

Gap, återstående reduktionsbehov räknat från 1995 års nivå

procent från 1990 Kton Kton avrundat

CO2

10–20 47 000–53 000

12 000

VOC

70–85

80–160

380

NOx

70–85

55–110

260

SO2

60–70

40–60

25

NH3

30–40

35–40

30

Partiklar totalt 40–50

25–50

35

Reduktionen gäller som ett genomsnitt i Sverige. Om insatserna skulle optimeras med hänsyn till kostnader och miljönytta skulle resultatet av sådan optimering sannolikt leda till ett relativt sett större behov av att reducera utsläppen i de mer tätbefolkade delarna av Sverige och särskilt i de områden som påverkar våra grannländer. En optimeringsmodell för svenska förhållanden håller på att arbetas fram inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan IVL, SMHI och Lunds universitet. Projektet ska pågå under ett par år.

Naturvårdsverkets bedömning

Naturvårdsverket har i tilläggsuppdraget

7

bedömt att det finns goda

möjligheter att begränsa de svenska utsläppen av försurande ämnen

7

Redovisning av tilläggsuppdraget avseende miljökvalitetsmålet Bara naturlig

efter 2010. Utsläppsnivåer för NO

x

på 100 000 ton och för SO

x

på

50 000 ton framstår som möjliga till år 2020. Någon bedömning för NH

3

är inte möjligt att göra. Verket anser också att det inom ramen för det korta tid som funnits till förfogande inte varit möjligt att undersöka hur stort gapet är mellan kritisk belastning och faktisk deposition av försurande ämnen och vad de skulle föra med sig för krav på utsläppsbegränsningar.

4 Åtgärder för att begränsa utsläppen

I tabell 3 nedan redovisas hur stora reduktioner av luftföroreningar som kommer att uppnås mellan 1995 och 2010 till följd av redan fattande beslut (BAU). Sammanställningen är preliminär. Som framgår av tabellen innebär den förväntade utvecklingen en betydande reduktion av utsläppen. Svavelutsläppen bedöms minska med ca 30 procent. Reduktionen beror nästan uteslutande på minskad svavelhalt i marina oljor. Inom industri och energisektorn väntas små förändringar. Inom transportsektorn minskar utsläppen av kväveoxider, kolväten och partiklar till följd av effektivare rening av avgaser och bättre bränslen, trots en fortsatt trafiktillväxt. Beslutade nya avgasregler träder i kraft 2005/2006 för lätta fordon resp. 2005/2008 för tunga fordon. För transportsektorn bedöms därför utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen minska med ca 70 procent mellan 1995 och 2010. Även utsläppen från arbetsmaskiner förväntas minska genom nya EGkrav på avgasrening. Ett nytt direktiv som begränsar utsläppen från fritidsbåtar beräknas träda i kraft år 2003–2004. Redan i dag säljs i hög utsträckning båtmotorer som klarar de nya kraven. Några större förändringar för industrins utsläpp eller emissioner från lösningsmedel m.m. antas inte ske.

Tabell 3. Reduktion av luftföroreningar till följd av redan fattade beslut.

Förorening Reduktion 1995–2010 Ton

Reduktion 1995–2010 %

NO

x

174 000

51

SO

2

22 000

29

VOC

221 000

44

Partiklar (vägtrafik och arbetsmaskiner)

8 300

64

I beräkningen ingår internationell sjö och luftfart, redovisat på det sätt som är praxis inom trafikverken.

Nollalternativet baseras på prognoser och bedömningar av den framtida utvecklingen och är därför ingen absolut sanning. Det finns flera osäkra antaganden vilket gör att det är rimligt att basera våra analyser på olika alternativ, ett optimistiskt och ett mer pessimistiskt (ur utsläppssynpunkt). Nedan beskrivs ett antal känsliga faktorer som kan komma att påverka hur långt vi når med redan fattade beslut.

4.2.1. Transportsektorn

I den nya prognos för trafikens tillväxt som Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA) nyligen presenterat växer trafiken med personbil och tung lastbil snabbare än vad som bedömdes i den tidigare prognosen vilken också ligger till grund för nollalternativet. Låt oss här anta att trafiken med personbil ökar med 25 procent mellan 1995 och 2010 istället för med 20 procent. Antag också att trafiken med lastbil över 3,5 ton ökar med 40 procent mellan 1995 och 2010 istället för ca 20 procent. Då blir utsläppen från vägtrafiken 44 000 ton kväveoxider (41 000 ton i nollalternativet), 340 ton svaveldioxid (320 ton i nollalternativet), samt 28 000 ton flyktiga organiska ämnen (27 000 ton i nollalternativet)

Utsläppen av luftföroreningar per fordon på väg förväntas minska kraftigt till 2010 tack vare ny reningsteknik. Det finns dock vissa osäkerheter kring möjligheterna att nå så stora reduktioner med den nya

tekniken. Om exempelvis de teoretiska körcykler som avgasberäkningarna baseras på är för optimistiska jämfört med verkliga körcykler eller om andelen dieselbilar på marknaden ökar kommer fordonen i genomsnitt att släppa ut mer per fordonskilometer. Antag att förbättringen av utsläppen från vägtrafiken (mätt i gram/fordonskilometer) endast blir 90 procent av förväntat utfall år 2010. Då blir utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken 53 000 ton och utsläppen av kolväten 43 000 ton, dvs. 12 000 ton kväveoxider och 16 000 ton kolväten högre än i nollalternativet. Om omsättningen av fordonsparken går långsammare än förväntat kan det bli svårare att nå etappmålen till 2010 men möjligheten att nå miljökvalitetsmålet torde inte påverkas av detta.

Utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid från sjöfarten beräknas med hjälp av reningsteknik och lägre svavelhalt i bränslet kunna minska med ca 75 procent mellan 1995 och 2010. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att sjöfartens andel av de totala utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid i Sverige 1995 låg på ca 20 procent respektive 30 procent varför dessa åtgärders genomslag har stor betydelse för möjligheterna att nå etappmål 3 och 4 i Bara naturlig försurning. En förutsättning för att reduktionen ska kunna uppnås är att styrningen via de differentierade farledsavgifterna skärps och/eller att andra länder kring Östersjön inför samma typ av miljödifferentierade avgifter. Vi har inte beräknat vad en mer pessimistisk utveckling skulle ge, eftersom takten i installation av reningsteknik och byte av bränslen de närmaste åren bedöms som mycket positiv av Sjöfartsverket.

Ovanstående känslighetsanalys tyder på att trafiktillväxten på väg inte är ett lika kritiskt antagande för möjligheten att nå målet Bara naturlig försurning som reningsteknikens funktion och spridning.

4.2.2. Energi-, industri- och bostadssektorerna

Statens Energimyndighet (STEM) har till Klimat- och Miljömålskommittéerna

8

redovisat energibalanser för Sverige, ett referensscenario

samt ett hög- och ett låg-scenario där BNP och industriproduktionen varieras.

Energimyndigheten räknar med att bensinförbrukningen följer konsumtionsutvecklingen inom hushållen. Dieselanvändningens utveckling styrs emellertid i mycket hög grad av industriproduktionens utveckling. Den högre tillväxttakten i industrin beräknas öka dieselanvändningen med drygt 17 procent jämfört med 9,9 procent i referensscenariot.

8

Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp (99-10-01 reviderad 99-12-10)

och Kompletterande rapport till Energimyndighetens miljömålsrapport (2000-02-11).

Energianvändningen inom industrin beräknas i de olika scenarierna uppgå till mellan 160 och 178 TWh och elanvändningen till mellan 55 och 63 TWh. Industrins tillväxt varierar mellan 1,7 procent per år i lågscenariot till 3,0 procent i högscenariot. Förändringarna i tillväxt kan förändra utsläppen av kväveoxider med

±

2 500 ton per år.

I referensscenariot ligger också en import av elenergi uppgående till 6 TWh år 2010. Myndigheten förutsätter dessutom att den elanvändning som blir fallet i högscenariet också täcks med import av elenergi. Av olika skäl kan den planerade importen komma att begränsas. Energimyndigheten har därför räknat på ett alternativ där mer kondensbaserad elproduktion byggs i Sverige. STEM har också beräknat behoven av kondensproduktion om Barsebäcks andra block stängs utan att motsvarande mindre elbehov finns. Båda dessa scenarier förväntas kunna leda till att utsläppen av kväveoxider ökar med 2 000–2 500 ton per år. Med den prisutveckling som STEM förutser fram till år 2010 torde man dock på kommersiella grunder inte bygga ny kondenskraftproduktion.

För bostadssektorn varieras nybyggnation och tillbyggnad med

±

50 procent i låg- respektive högscenariot och med en mer eller mindre pessimistisk teknikutveckling än i grundfallet. Dessa förändringar av antagandena i referensscenariot leder till att sektorns totala energianvändning kan öka med 6 TWh till år 2010. Större delen av ökningen i energianvändningen beror på att el- och fjärrvärmeanvändningen ökar. Elanvändningen beräknas öka med 3,3 TWh och fjärrvärmen med 2,3 TWh. Utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen beräknas kunna komma att öka med ca 1000 respektive 1 500 ton per år jämfört med referensalternativet. Ytterligare en osäker faktor är huruvida det är rimligt att tro att de oljeeldade småhusen kommer att övergå till värmepumpar eller fjärrvärme i den utsträckning som anges i STEM:s rapporter. Kalkylerna är starkt avhängiga prisutvecklingen för olja och elenergi. Någon beräkning av denna osäkerhet har inte gjorts.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från vedpannor beräknas utgöra en betydande andel av de totala utsläppen. Det finns förhållandevis få utsläppsmätningar gjorda, vilket gör att uppgifterna är osäkra och lätt kan komma att förändras när vi får bättre kunskaper. Av tabell 1 framgår att utsläppen från sektorn Bostäder och lokaler, vari småskalig vedeldning ingår, är en betydelsefull källa till VOC-utsläpp. Om det visar sig att utsläppsberäkningarna har över- eller underskattats får det därför lätt konsekvenser för möjligheterna att uppfylla målet. Man har sämre kännedom om utsläppsförhållandena i de gamla vedpannorna än i nyare konstruktioner. Å andra sidan kan man ifrågasätta om mätmetodiken speglar utsläppen under verkliga driftförhållanden. En annan faktor är att kännedomen om antalet pannor och omfattningen av vedeldning är

osäker. Utifrån Räddningsverkets statistik och Skorstensfejarmästarnas riksförbunds statistik erhålls en annan bild över antalet pannor som eldas med ved än vad som ges av Statistiska Centralbyråns energistatistik

9

.

Svårigheten ligger i att uppskatta den verkliga användningen av ved då flera husägare har möjlighet att växla mellan olja, ved och elenergi i s.k. kombipannor. En annan osäker faktor är utbytestakten av gamla pannor. I tabellen nedan visas ett räkneexempel då man endast uppnår 80 procent av den förväntade utsläppsreduktionen för nya pannor och vid installation av ackumulatorer (eller motsvarande åtgärd).

Svavelinnehållet i eldningsoljor har minskat betydligt under de senare åren. Medelhalten anges i referensalternativet till 0,3 viktprocent i tjock eldningsolja. Enligt förordningen om svavelhalt i eldningsoljor får svavelhalten uppgå till max vikt-0,8 procent. Emellertid måste utsläppen begränsas till 0,1 g/MJ

bränsle

i anläggningar som släpper ut 400 ton svavel

eller mer per år. I kombination med svavelskatten marknadsförs därför eldningsoljor som med marginal uppfyller lagstadgade krav. Råoljebasen utgörs för närvarande av oljor från Nordsjön som har naturligt låga svavelhalter. Skulle av olika skäl försörjningsbasen utökas till andra länder kan svavelhalterna åter komma att öka. Resultatet av ovanstående beräkningarna redovisas i tabell 4.

9

Skorsstensfejarmästarnas statistik bygger på frekvensen av sotning i bostä-

derna. En kort sotningsfrist innebär pannorna är fastbränsleeldade, medan en lång sotningsfrist tyder på att man eldar med olja eller gas. Dataunderlaget finns på kommunnivå. Sotningsfristerna anges till mellan 8 veckor och 2 år. SCB:s statistik bygger på enkäter till hushållen om vilken typ av värmeförsörjning man har men säger inget om användningen.

Tabell 4. Känslighetsanalys för utsläppsnivå år 2010 om ej annat anges (ton per år).

Kväveoxider Svaveldioxid Flyktiga organiska ämnen

Förändring av tillväxttakten i ekonomin

+8 500 -7 000

+1 500

-1 000

+4 500 -4 500

Förändrad konvertering från olja till elenergi i befintliga beståndet.

+1 000

Kondensbaserad elproduktion i Sverige

+(2 000–4 500) +(500–1 000)

+100

Större trafikökning än förväntat Pessimistisk teknikutveckling inom vägtrafikområdet

+3 000

+12 000

+20

+1 000

+13 000

Pessimistisk teknikutveckling för småskalig eldning

..

.. +(6 000–15 000)

Ökad svavelhalt i eldningsoljor

5 000–10 000

4.2.3. Beskrivning av ambitionsnivåerna

Utgångspunkterna för att bilda de olika ambitionsnivåerna har varit att ansätta samma marginalkostnader för att reducera utsläppen av föroreningar i de olika sektorerna men på olika nivåer. Se vidare faktabladen nedan.

De tre olika ambitionsnivåerna förutsätter vi är möjliga att realisera med olika typer av styrmedel. Gemensamt för ambitionsnivåerna är att styrmedlen måste fungera i ett EU-perspektiv. Basen för ambitionsnivåerna är dagens styrmedel.

  • Den låga ambitionsnivån realiseras främst med ”mjuka” styrmedel som information och utbildning. Med information menas informationskampanjer, rådgivning, miljömärkning, miljöledningssystem, statistik, frivilliga avtal, krav vid offentlig upphandling etc. Med utbildning menas all skolundervisning, folkbildning etc. Vidare förutsätts att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från småskalig vedeldning, liksom de EG-direktiv som har aviserats för

avgasutsläpp från arbetsmaskiner och fritidsbåtar. Detta innebär att i den lägsta ambitionsnivån ingår inte åtgärder för att begränsa utsläppen inom industrin även om vår analys visar att marginalkostnaden understiger de vi har ansatt för exempelvis trafiken.

  • Den medelhöga ambitionsnivån realiseras med en kombination av mjuka styrmedel, bättre lagstiftning (lagar, förordningar, krav etc.) och utökade ekonomiska styrmedel.
  • Den höga ambitionsnivån realiseras med hjälp av mer kraftfulla ekonomiska styrmedel, mer långtgående tillämpning av lagstiftning samt större satsningar på information och utbildning.

Flera av de åtgärder som bidrar till att effektivisera användningen av energi och transporter kräver endast smärre eller inga investeringar och kan därför inte kopplas till någon åtgärdskostnad. Andra åtgärder innebär investeringar som blir lönsamma för aktören på kort tid. Däremot uppstår kostnader för de styrmedelsinsatser som krävs för att åtgärderna ska komma till stånd. Det finns ofta inga klara kopplingar mellan åtgärder och styrmedel utan analyserna baseras på bedömningar av vilka styrmedel som krävs för att åtgärderna ska vidtas. Det faktum att åtgärderna inte realiseras i dag kan bl.a. förklaras av att hushåll och näringsliv i sina investeringsbeslut väger in privata kostnader som tidsoch kapitalkostnader, men inte den samhällsekonomiska nyttan av investeringen. Om det finns en politisk vilja att genomföra dessa anpassningar finns också möjligheter att med olika former av incitament, hårda eller mjuka, realisera potentialen.

Nedan ges en översiktlig beskrivning över de åtgärder som vi har studerat för att begränsa utsläppen av luftföroreningar och bedöma åtgärdskostnader. I avsnitt 6.1 i denna bilaga visas marginalkostnadskurvor för luftföroreningar. Med hjälp av kostnadsuppgifterna har vi konstruerat marginalkostnadskurvor för respektive föroreningar.

Fördelningen av kostnaderna har skett i enlighet med den metodik som beskrivs i avsnitt 1.

Ökad lastfaktor långväga lastbilstransporter

Åtgärden innebär att lastfaktorn (fyllnadsgraden) för godstransporter med lastbil höjs och därmed reduceras det totala trafikarbetet med lastbil.

Redan i dag använder sig transportföretag av IT-hjälpmedel som ger effektiviseringsvinster på 15–25 procent. Åtgärden har effekt på både kort och lång sikt. De stora miljövinsterna beräknas dock komma mellan 2010 och 2020 då företagen skaffat information om den nya tekniken och lärt sig hur man utnyttjar effektiviseringspotentialen. Trivector

10

uppskattar att effekten av sådana effektiviseringsvinster blir 5 procent lägre lastbilstrafikarbete på landsväg till 2010 än det annars hade varit och 10 procent lägre till 2020. Ett antal exempel

11

tyder på att enskilda

företag i dag har möjlighet att minska sitt trafikarbetet med lastbil på mellan 5 och 20 procent om effektiviseringsåtgärder vidtas.

Vägverket gör en något mer försiktig bedömning och antar att Trivectors potential infrias med 75 procent till 2010 och 100 procent till 2020. Vi antar att skillnaderna i uppskattningarna till 2010 beror av om ekonomiska styrmedel som gör det dyrare att transportera har satts in samt i vilken grad företagen tagit till sig kunskaper om hur de kan effektivisera sina transporter. Till 2020 antar Vägverket och Trivector samma potential. I ambitionsnivå hög har vi antagit att man kan uppnå 15 procent lägre trafikarbete till 2020 med starkare ekonomiska styrmedel.

Åtgärden kräver investeringar i IT-utrustning för företagen. Enligt Trivector (Vägverket) kostar ett ruttplaneringssystem i dag 250–500 000 kronor för 10–100 lastbilar, ett EDI-system (Electronic Data Interchange) närmare 300 000 kronor. Investeringen för ett ruttplaneringssystem beräknas kunna betala sig på ett år. De besparingar som görs är främst minskade kostnader för bränsle och lagerhållning. Skogsindustrin har planer på att investera ca 30 miljoner kronor i en nationell vägdatabas. Tack vare uppgifter från databasen uppskattas att varje timmerlastbils tomkörning kommer att reduceras med 5 procent varje år. Skogsindustrin räknar med att systemet kommer att ge en vinst på 70 miljoner kronor redan första året. Vägverket räknar med ett totalt investeringsbehov på 400 miljoner kronor per år för att uppnå ovan beskriven effekt. Driften uppskattas till 20 miljoner kronor per år.

10

Trivector Traffic AB, Åtgärdsanalys av miljöåtgärder inom vägtransport sektorn, publ.nr. 1999:133.

11

Ny struktur på ICA:s varutransporter (Vägverket goda exempel), ASG Grön Retur (Vägverket goda exempel), Skogsindustrierna Nationell vägdatabas.

Besparingen beräknas till 450 miljoner kronor. Detta ger en vinst per år på 30 miljoner kr.

Vägverket räknar med att kommunerna och de själva satsar 10 miljoner kronor per år i demonstrationsprojekt och informationsinsatser. Dessa kostnader är styrmedelskostnader.

Begränsa hastigheten

Åtgärden innebär

1. En del 90- och 110 vägar får sänkt hastighet med 10km/h.

2. Ökad efterlevnad av de hastigheter som gäller.

Trivectors potential (1) baseras på att alla nuvarande 110-vägar blir 90vägar och att alla nuvarande 90-vägar blir 80-vägar. Detta skulle resulteras i en minskad bränsleförbrukning 2 procent. De räknar med 20 procent av effekten infrias till 2010 och 50 procent till 2020.

Trivectors potential (2) baseras på en beräkning av VTI som säger att om skillnaden mellan fordonens nuvarande genomsnittshastighet och aktuell hastighetsgräns halveras kan en minskning av drivmedelsförbrukning på 2 procent av den bränselmängd som förbrukas av landsbygdstrafiken uppnås. VTI:potential grundas på användning av kameraövervakning. Trivector bedömer att man kan nå en total reduktion på 4 procent av den bränslemängd som förbrukas av landsbygdtrafiken genom hastighetsanpassare i fordon. Även här har de räknat med 20 procent genomslag till 2010 och 50 procent till 2020.

Vägverket har räknat ned Trivector potential med ca 75 procent både till 2010 och 2020.

Vi antar att potentialen ligger mellan Vägverkets och Trivectors och att skillnaden beror på vilka styrmedel man antar sättas in. Trivector har räknat med fysiska hastighetsdämpare och höjda böter utöver ökad övervakning och hastighetsanpassare.

Jämnare körmönster

Åtgärden innebär att en ökad andel av fordonsförarna genom att pla nerar sina resor kör i ett jämnare tempo. Då går det åt mindre bränsle och merparten av utsläppen blir mindre än vid mer offensiv körning med mycket accelerationer och inbromsningar.

I Vägverkets underlagsrapport till Miljömålskommittén uppges att drivmedelsreduktionen till följd av jämnare körmönster kan uppgå till mellan 10–18 procent för lätta fordon och 6–12 procent för tunga

fordon. De lägre siffrorna avser landsbygdsförhållanden och de högre siffrorna tätortsförhållanden. I Vägverkets beräkning av åtgärdens miljöpotential utgår de i från att koldioxidutsläppen kan minska med runt 11–12 procent till följd av mjukare körstil. Vägverket räknar med att 10 procent av effekten kan uppnås till 2010 och 30 procent till 2020. Vi har i ambitionsnivå medel beräknat att 10 procent av effekten nås till 2010. I en senare publikation från Vägverket framgår att bränsle förbrukningen och därmed koldioxidutsläppen i försök har visat sig minska med i genomsnitt 10,9 procent till följd av s.k. Eco-Driving

12

,

13

.

Vägverket uppskattar att kostnaderna för styrmedel blir följande:

Styrmedel Kostnad, mkr per år

Förbättringar av vägnätet 150 Information 37 Utbildning 65

Rätt skötsel, utrustning och service

Positiva miljöeffekter till följd av bättre skötsel av bilen finns inte med i åtgärdspaketen eftersom potentialen för denna typ av åtgärd inte kvantifierats i Vägverkets underlag till kommittén (med undantag för ökad användning av motorvärmare). Underhåll och skötsel påverkar på olika sätt bränsleförbrukningen för bilen.

Minska kallstartsutsläppen

En stor del av avgasutsläppen sker under de första kilometrarna som bilen körs, vilket till stor del förklaras med att motorn då är kall. Främsta åtgärden för att minska kallstartsutsläppen är därför att använda motorvärmare. En motorvärmare medför att kallstartseffekten förkortas och att katalysatorn börjar fungera fullt ut tidigare.

I dag har ungerfär var tredje bil i Sverige motorvärmare. Ett antal tänkbara delåtgärder för att öka användningen av motorvärmare är:

12

EcoDriving är ett utbildningskoncept som kommer från Finland och som bearbetades av Sveriges Trafikskolors Riksförbund i slutet av 1998 med stöd av Vägverket och Energimyndigheten.

13

Vägverket, 1999, ”Effekter av EcoDriving på avgasutsläpp och bränsle förbrukning – en förstudie”, publikation 1999:165.

A Eluttag vid alla större parkeringsplatser B Strömförsörjning och eluttag vid nybyggnad C Motorvärmare som standard på nya bilar D Information till fordonsförare om bränslebesparingar vid användning av motorvärmare

Vägverket räknar med att den enskilde bilisten behöver informeras och utbildas i fördelarna med att använda motorvärmare.

VTI och Vägverket

14

har beräknat att koldioxidutsläppen skulle

minska med 550 000 ton per år i Sverige vid en kraftig ökad användning av motorvärmare. Förutom koldioxid minskar kolväteutsläppen vid användning av motorvärmare. Behovet av motorvärmare på nya bilar kommer dock att minska i framtiden eftersom andra tekniska lösningar är på väg att introduceras på marknaden. Motorvärmare bedöms ha effekt en bra bit in på 2000-talet. Trivector antar att 20 procent av VTI:s potential kan erhållas till 2010 och 40 procent till 2020. Vägverket i sin tur antar att endast 10 procent av Trivectors redovisade potential kan erhållas till 2010 och att ingen potential alls finns till 2020 på grund av att ny teknik då ersatt motorvärmarna.

Åtgärdskostnader uppstår till följd av investeringar i eluttag och drift av dessa.

Kostnadspost Årlig kostnad (kr/år) Eluttag Information

Investeringar 9 000 000 2 500 000 Driftskostnader 6 000 000 Besparing 0 0

Åtgärdskostnaden uppgår till 15 miljoner kronor per år. Kostnaden för styrmedel uppgår till 2,5 miljoner kronor per år.

Kostnaden för installation av motorvärmare uppgår till 2 000 kronor per bil. Samtidigt sjunker drivmedelskostnaden men elkostnaden ökar. Sammantaget blir det en privatekonomisk besparing på 400–500 kronor per år. Detta gör att investeringen är avskriven inom 4–8 år.

14

Trafiken och koldioxiden. Principer för att minska koldioxidutsläppen, SOU 1994:91.

Samordna varudistribution i tätort

Åtgärden innebär att godstransporter i de större tätorterna effektiviseras så att det totala trafikarbetet med lastbil minskar. Effektiviseringarna består i att fyllnadsgraden ökar genom olika former av IT-hjälpmedel, samlastning, omlastningscentraler etc. Samordningseffekterna omfattar både lätt och tung lastbil i tätort.

Trivector uppskattar att lastbilstrafikarbetet skulle kunna minska med 6 procent i tätorter i närheten av logistikpark till 2020 (åtgärden gäller alltså bara de större tätortsområdena). Detta motsvaras av 2 procent av landets totala (lastbils-) trafikarbete i tätort. Uppskattningen baseras på att livsmedelsbranschen som står för 1/5 av transporterna kan minska sina transporter med 30 procent. ASG har gjort den uppskattningen i sin miljöredovisning från 1996. Det innebär knappt 20 miljoner fordonskilometer för tung lastbil och 60 miljoner fordonskilometer för lätt lastbil år 2020. Trivector tror att ”potentialen är högre” och att det bör kunna utnyttjas till 2020.

Några exempel

15

där företag har vidtagit åtgärder för att effekti-

visera sina transporter i tätort har visat att trafikarbetet för ett enskilt företag kan minska med mellan 15 och 35 procent.

I ambitionsnivå hög har vi antagit att effektiviseringar kan ske även i mindre tätorter och att höjda kostnader och ökad insikt i företagsekonomiska vinster resulterar i att fler företag vidtar åtgärder. Vi antar då att den potential Trivector redovisar skulle kunna öka med 20 procent både till 2010 och 2020.

Trivector uppskattar grovt att kostnaden för fem logistikparker i landet skulle bli 2 000 miljoner kronor. Av den kostnaden beräknas 60 miljoner kronor gå till nya vägar och 250 miljoner kronor till spårdragningar. Denna kostnadsuppgift gäller gemensamt för åtgärderna överföring av gods från väg till järnväg och samordning av varudistribution i tätort.

Överföra biltrafik till gång och cykel

Åtgärden innebär att bilresor flyttas över till gång och cykel. Vägverket (och Trivectors) bedömningar av potential att flytta över bilresor baseras på kraftfulla förbättringar av cykeltrafikens standard, information, utbildning, marknadsföring, bättre organisation och ökad säkerhet för cyklister.

15

Skandi System AB (Vägverket), Kooperativa förbundet (Vägverket), Helena Wettervik TFK.

Forskningsresultat visar att det är möjligt att föra över åtminstone 10–25 procent av de korta bilresorna till cykel

16

. Detta kan också styrkas av erfarenheter från platser där man gjort omfattande satsningar på cykeltrafik. Utifrån dessa resultat är det rimligt att man med medvetna och kraftfulla åtgärder kan minska de korta bilresorna med i genomsnitt 10 procent till 2010 och 15 procent till 2020 i svenska tätorter med mer än 10 000 invånare. Effekten skulle ge ett minskat biltrafikarbete i tätbebyggt område på 270 miljoner fordonskilometer (fkm) resp 450 miljoner fkm per år. Vägverket räknar med att 25 procent av Trivectors potential realiseras till 2010 och 50 procent till 2020 beroende på att investeringskostnaderna är så höga. I våra beräkningar är detta ambitionsnivå låg. Trivectors potential är i våra beräkningar ambitionsnivå hög. Genomsnittet är ambitionsnivå medel. Trivector har inte studerat ekonomiska styrmedel som begränsar biltrafiken. Ett flertal olika styrmedel kan bidra till att åstadkomma en överflyttning av resor från bil till gång och cykel. Ett sätt är att investera i cykelvägar, ett annat kan vara att fördyra bilresandet och ytterligare ett att informera och utbilda människor i fördelarna med att inte använda bilen. Det krävs säkerligen en kombination av dessa olika styrmedel. Beroende på vilket styrmedel man väljer uppstår olika stora kostnader. Att börja gå eller cykla, vilket är själva åtgärden, kan däremot inte knytas till en specifik åtgärdskostnad. Samhällsekonomiska kostnader för individen som längre restider, minskad komfort, högre olycksrisk har inte värderats och inte heller positiva effekter som bättre hälsa och sänkta bränslekostnader. Om man väljer det paket av styrmedel som Vägverket resonerar kring uppstår offentliga utgifter på 335 miljoner kronor per år varav 300 miljoner kronor är investeringar i cykelbanor och 35 miljoner kronor utbildning och marknadsföring.

Begränsa behovet av transporter genom ett transportsnålt bebyggelsemönster

Åtgärden innebär att biltrafikarbetet kan begränsas genom en transportsnål lokalisering av tillkommande bebyggelse.

17

16

Stadtrafikuppdraget, Vägverket (Nilsson A, 1998, Cykel och resvanor, Underlagsmaterial till den nationella cykelstrategin, Institutionen för trafikteknik i Lund).

17

Innebörden av åtgärden klargörs i Naturvårdsverkets rapport nr. 4511, Åtgärder för att uppnå ett miljöanpassat transportsystem.

Ett antal exempel

18

tyder på att potentialen att minska trafikarbetet

med denna åtgärd ligger mellan 5 procent (ökad medvetenhet hos planerare och beslutsfattare samt med justeringar av planlagstiftningen) och 10 procent (ändringar i planlagstiftningen enligt ovan samt ekonomiska styrmedel) till 2020.

Trivector räknar med en effekt till 2020 på 10 procent lägre biltrafikarbete än det annars skulle ha varit. De tror inte att det finns någon potential till 2010. Vägverket räknar med 1,5 procent lägre trafikarbetet till 2020, men antar även att det finns en viss potential att minska trafiken till 2010.

Det är svårt att bedöma potentialen av den här typen av åtgärder. Antag att det är realistiskt att anta att potentialen ligger någonstans mellan Vägverkets och Trivectors angivna potentialer, beroende på styrkan i styrmedlen.

Vägverket räknar att kostnader uppstår dels till följd av förändringsprocesser i kommuner och dels när förändringarna skall genomföras. Ett kommunalt förändringsprojekt kostar 1–2 miljoner kronor/år under minst 5 år. De antar att 25 kommuner genomför lokala förändringsprocesser fram till 2020. Fördelat på 20 år ger det en kostnad på 26 miljoner kronor. Detta kan betraktas som en styrmedelskostnad. Endast om det uppstår en merkostnad av att bygga transportsnålt kan det anses vara en åtgärdskostnad.

Ersätta persontransporter med IT

Åtgärden innebär att resor ersätts genom kommunikation med informationsteknik, t.ex. distansarbete, distansundervisning, videokonferenser, inköp via Internet etc. Vi är medvetna om att nya resmönster till följd av användningen av IT kan innebära att persontransporterna både ökar och minskar. Vi menar dock att det finns en potential och att den kan utnyttjas om styrmedel sätts in så att utvecklingen går i rätt riktning från miljösynpunkt. Därför är demonstrationsprojekt och informationsspridning om möjligheterna med IT viktiga. Men det är sannolikt även nödvändigt med ekonomiska styrmedel, som t.ex. vägavgifter.

Trivector antar att arbetsresandet kan minska med 20 procent till 2020 tack vare distansarbete. Potentialen är dock mycket osäker så de räknar inte med någon nettoeffekt till 2010. Tjänsteresandet beräknas kunna minska med 15 procent, varav 80 procent är bilresor. Detta innebär en minskning av bilresandet på nationell nivå med 2–3 procent. De räknar också med att biltrafikarbetet kan minska med 210

18

miljoner fkm till 2010 och 425 miljoner fkm till 2020 till följd av ökad näthandel av livsmedel.

Vägverket räknar med 25 procent av Trivectors potential till 2010 och 75 procent till 2020. Skillnaden beror i vilket antagande man gör om styrkan i den drivkraft som finns bland de yngre i dag att minska sitt resande på detta sätt. Varken Trivector eller Vägverket räknar med några ekonomiska styrmedel som begränsar biltrafiken.

Antag att det är realistiskt att anta att potentialen ligger någonstans mellan Vägverkets och Trivectors potentialer.

Vägverket beräknar att kostnaderna för åtgärden främst bör uppstå till följd av investeringar i IT-utrustning, demonstrationsprojekt och informationsspridning. Bra kostnadsberäkningar finns inte att tillgå. Erfarenheter visar att 50–100 lokala demonstrationsprojekt skulle behövas för att ge bättre fart åt åtgärden. Varje demonstrationsprojekt antas kosta 2 miljoner kronor, vilket ger en statlig kostnad på 10 miljoner kronor. Detta är dock en styrmedelskostnad.

Åtgärdskostnader kan endast anses vara sådana kostnader som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att praktiskt arbeta på distans, ersätta tjänsteresor med IT samt handla livsmedel via internet. Åtgärdskostnader kan vara investeringar i PC-utrustning, videokonferensutrustning, internet etc. Några sådana kostnadsberäkningar har inte gjorts.

Ökad beläggning i fordon

Åtgärden går ut på att öka antalet passagerare i varje bil.

Den största potentialen ligger i organiserad samåkning i samband med idrottsutövning och till och från arbetet.

Trivector antar att arbetsresandet kan minska med ca 15 procent när ett företag har genomfört ett samåkningsprogram. De antar att 15 procent av företagen har ett samåkningsprogram till 2010 och 40 procent till 2020. De antar att 20 procent av den effekt som erhålles inom samåkning till arbetsplatser kan erhållas genom samåkning inom fritidsoch övrigt resande.

Totalt innebär detta en minskning av biltrafikarbetet med ca 0,7 procent till 2010 och ca 2 procent till 2020.

Vägverket räknar med 10 procent av Trivectors potential till 2010 och 20 procent till 2020. Antag att potentialen ligger någonstans mellan Vägverkets och Trivectors antaganden och att anledningen till skillnaden beror av om ekonomiska styrmedel sätts in eller ej.

Det krävs inga särskilda investeringskostnader för att samåka. Däremot kan kostnader till följd av lägre komfort, längre restid och lägre grad av flexibilitet uppstå. Dessa kostnader har inte beräknats men bedöms uppvägas av lägre reskostnader. Vägverket räknar med att

kostnaderna för information och demonstration uppgår till ca 7 miljoner kronor per år och kostnader för anläggning och underhåll av samåkningsparkeringar beräknas till 2,5 miljoner kronor. Detta innebär sammanlagt offentliga utgifter på 9 miljoner kronor per år.

Förkorta flygvägar och minimera köbildning

Åtgärden innebär att flygvägsystem, flygledning, flygplanering, flygplatsverksamhet, flygplatskapacitet m.m. förändras så att de bränsle effektivaste flygningarna kan användas utan att köer bildas.

Luftfartsverket bedömer att inga särskilda styrmedel utöver det som driver arbetet i dag behövs.

För flygtrafiken i hela Europa har beräknats att bränsleförbrukningen kan minska med 3 procent. För Sveriges del borde förbättringspotenialen vara mindre, men Luftfartsverket har ändå räknat på samma potenial. Antag att den ligger mellan 2 och 3 procent till 2010 och 2020.

Kostnader för förbättring av flygledningssystem m.m. har inte kunnat sammanställas.

Förtida introduktion av 2005/2006 års avgaskrav för lätta bilar

EU har tagit beslut om att införa strängare avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar från 2005/2006. Miljöklassning av bilar medför möjlighet till förtida introduktion av bilar som uppfyller framtida obligatoriska avgaskrav. För att åtgärden ska komma till stånd krävs miljöklassning av fordon kombinerat med sänkt försäljningsskatt eller fordonsskatt i nivå med åtgärdskostnaden. Från 1 juli 1999 undantas eloch hybridbilar från fordonsskatt de fem första åren. Regeringen har föreslagit att det för bilar som säljs under år 2000 införs en sänkning av fordonsskatten om totalt 3 500 kronor (prop. 1999/2000:105). År 2001, när kraven i dagens miljöklass 2 blir obligatoriska avser regeringen att bilar i miljöklass 1 får reducerad fordonsskatt med totalt 1 500 kronor. Tidtabellen ovan gäller personbilar och vissa mindre lätta lastbilar. För övriga lätta fordon är tidtabellen för skattelättnadens införande senarelagd ett år.

Åtgärden införs 2001 och ger förtida effekt till 2006 då kraven blir obligatoriska. Åtgärden är beräknad på en prognostiserad trafikökning för lätta bilar med 15 procent mellan 2000 och 2010 och med 29 procent till 2020. Man antar att 400 000 personbilar och 30 000 lätta lastbilar kommer att introduceras i förtid mellan 2001 och 2005. Trivector

uppskattar att 50 procent av sålda bilar kla rar de framtida kraven två år före kraven är obligatoriska.

Kostnaden per fordon ligger mellan 1 500 och 2 500 kronor. Fram till 2010 beräknas den årliga kostnaden bli ca 106 miljoner kronor.

Förtida introduktion av 2005/2008 års avgaskrav för tunga fordon

EU kommer inom kort att besluta om att införa strängare avgaskrav för tunga fordon från 2005/2008. Miljöklassning av fordon medför möjlighet till förtida introduktion av fordon som uppfyller framtida obligatoriska avgaskrav. För att åtgärden ska komma till stånd krävs miljöklassning av fordon kombinerat med sänkt försäljningsskatt eller fordonsskatt i nivå med åtgärdskostnaden.

Åtgärden införs 2001 och ger förtida effekt till 2006 då kraven blir obligatoriska. Åtgärden är beräknad på en prognostiserad trafikökning för tunga lastbilar med 11 procent mellan 2000 och 2010 och med 17 procent till 2020. Man antar att 25 000 tunga lastbilar kommer att introduceras i förtid mellan 2001 och 2005.

Kostnaden beräknas uppgå till 15 000–35 000 kr per fordon. Fram till 2010 beräknas den årliga kostnaden bli ca 77 miljoner kronor. Om ett statligt bidrag i nivå med åtgärdskostnaden skulle införas blir statens kostnad 400–700 miljoner kronor totalt.

Framtida fordonsteknik och alternativa bränslen

Naturvårdsverket gavs i regleringsbrevet 1998 i uppdrag att i samarbete med Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Statens energimyndighet (STEM) och Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) följa utvecklingen samt uppdatera och öka kunskapen om alternativa drivmedel med Alternativbränsleutredningen (SOU 1996:184) som bas.

Utredningen menar att det främsta skälet att öka användningen av alternativa drivmedel i dag är möjligheterna att reducera utsläppen av klimatgaser. Miljönyttan med att använda alternativa drivmedel ökar och den samhällsekonomiska kostnaden minskar om användningen även leder till minskade utsläpp av andra föroreningar som t.ex. partiklar och cancerogena kolväten. Användningen av alternativa drivmedel i Sverige i dag är än så länge blygsam och utgör endast några tiondels procent av drivmedelsmarknaden.

Utredningen konstaterar att det pågår en relativt omfattande utveckling av ny teknik för fordon som kan komma att påverka

divmedlens sammansättning i framtiden. Det handlar främst om utveckling av bränslecellsfordon men även andra fordonskoncept med betydligt lägre bränsleförbrukning och lägre utsläpp än dagens fordon. De höga kostnaderna för de biomassebaserade alternativen i förhållande till konventionella drivmedel utgör i samtliga fall ett betydande hinder för en introduktion och detta hinder bedöms komma att kvarstå under en lång tid framöver. En viktig slutsats är att det är viktigt att statens styrmedel utformas på ett enhetligt och stabilt vis under en lång tidsperiod.

För att klara ett långsiktigt hållbart transportsystem är det av stor vikt att ny, framtida fordonsteknik och alternativa bränslen kommer in på marknaden. Det är dock svårt att uppskatta potentialer och kostnader för olika nya koncept, vilket gör att dessa typer av åtgärder inte finns med i våra åtgärdspaket. Det är dock viktigt att samhället stödjer utveckling av ny fordonsteknik och alternativa bränslen, bl.a. genom att det finns incitament som gör det ekonomiskt intressant att köpa ett sådant fordon.

Skärpta avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar från 2010 respektive 2011 har förts fram av Vägverket. Vi har inte inkluderat reningspotentialen i vår analys eftersom vi bedömt det som osäkert om ytterligare skärpning av avgaskraven är möjlig med konventionell teknik.

Utveckla och införa lågemitterande flygplan

Åtgärden innebär att lågemitterande flygplan kommer in på marknaden genom att incitamentet för att utveckla flygplan med bättre miljöegenskaper hålls levande och incitamenten för flygbolag att anskaffa dessa flygplan utvecklas.

Åtgärden har potential att reducera utsläppen av NO

x

med 30 pro-

cent till 2005, 2010 och 2020 och HC med 5 procent till 2010 och till 2020.

Samband mellan styrmedel och miljöeffekt respektive kostnader har inte kartlagts.

Överföring av persontrafik från bil och flyg till tåg, båt, kollektivtrafik, cykel och gång

Det föreligger inte tillräckligt underlag från myndigheterna för att vi skall kunna ha möjlighet att kvantifiera vilken potential det finns att öka resandet med tåg (och båt) på bekostnad av resandet med bil och flyg. Detta är dock mycket viktiga och intressanta förändringar från miljösynpunkt – både vad gäller kortväga och långväga resande.

För att nå de långsiktiga miljökvalitetsmålen Frisk luft och God bebyggd miljö är en avgörande faktor i vilken mån biltrafikens tillväxt i tätort kan begränsas och resandet med miljövänlig kollektivtrafik samt cykel och gång i stället kan öka. Vi bedömer att vägavgifter (och på sikt höjda energiskatter) i kombination med förbättrad kvalitet på och utbud av kollektivtrafik samt säkrare och utbyggt cykelbanennät kan bidra till att fler väljer dessa transportslag än bilen.

Vad gäller det långväga inrikes resandet bör en rimlig strävan vara att göra järnvägstrafik mer attraktivt än flyg så att dagens flygresenärer övergår till att åka tåg i de fall där tåg är en stark konkurrent till flyg och bil. Detta kräver att bil- och flygtrafiken betalar för den miljöpåverkan som de orsakar, med andra ord priset för resan ska avspegla kostnaderna. Dessutom är en kraftig satsning på utbyggd och kvalitetsförbättrad tågtrafik en förutsättning. Med dessa förutsättningar uppfyllda har Naturvårdsverket

19

i ett räkneexempel kommit fram till att

tågresandet skulle kunna tredubblas samt flyg- och biltrafiken minska med 20 procent respektive 5 procent till 2010. Detta skulle då ge en reduktion av kväveoxidutsläppen med 3500 ton, svaveldioxid med 180 ton och kolväten med 1 000 ton till 2020. Detta är emellertid endast ett räkneexempel.

Åtgärden ingår inte i något av åtgärdspaketen.

Överföring av godstransporter från lastbil till tåg

En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil. Det finns en mängd olika faktorer som styr företags val av transportmedel och det är därför svårt att göra en rimlig bedömning av hur mycket gods som skulle kunna föras över från lastbil till tåg. Många försök har gjorts att uppskatta åtgärdens potential och med vitt skilda resultat – avgörande är vilka antaganden som görs om hinder och styrmedel. För kombitrafiken ligger bedömningarna mellan 2 och 53 miljoner ton

20

som

en rimlig överföringspotential.

19

Naturvårdsverkets rapport 4511 Åtgärder för att nå ett miljöanpassat transportsystem.

20

Europeiska komissionen, 1999, Scandinet. Promoting integrated transport in peripheral areas of the union, Mariterm 1995, Samverkan mellan trafikslag, Statens naturvårdsverk Dnr 144-1484-95, Ljungemyr H. 1995, Vilka transportfaktorer har betydelse för kombitrafikens andel av godstransporterna?, Transportindustriförbundet, 1999, Godstransporterna, näringslivet och samhället: Uppdatering till 1997 års siffror, Stockholm.

I en studie genomförd av Inregia

21

, för kommitténs räkning, framkom

att de största problemen med att föra över gods till tåg är att bra anslutningar saknas, att det finns kapacitetsbrist på delar av järnvägsnätet, att den gränsöverskridande internationella trafiken fungerar mycket dåligt samt att SJ som företag upplevs som byråkratiskt. Studien baseras på fem djupintervjuer med företag som nyligen fört över transporter från lastbil till tåg samt en tidigare stor intervjuundersökning med ett representativt urval av företag och branscher i hela landet. Inregias rapport visar att den allt högre andelen högvärdigt gods tenderar att gynna lastbilen framför allt genom de höga lagerkostnaderna och betydelsen av just-in-time transporter. Om godset har ett högt värde ställs högre krav på transportkvaliteten avseende tid samt skade- och förseningsrisker. Med dagens utformning av järnvägssystemet har järnvägen svårt att attrahera transporter med högvärdigt gods. Företag med små godsmängder är mindre känsliga för transportkostnader än företag med större transporter, och de väljer oftare lastbil. De företag som är beredda att flytta över transporter till järnväg har transporter som är relativt okänsliga för skador och förseningar, längre transportsträckor och oftare schemalagda transporter. Sammanfattningsvis kan man säga att fördelarna med att transportera på järnväg är att det är kostnadseffektivt för stora volymer på långa avstånd.

Inregia ringar in de branscher där potentialen för överföring är störst genom att sortera bort branscher som är ointressanta på grund av att de har liten andel långväga transportarbete, lastbilen har en liten marknadsandel och/eller järnvägen är redan dominerande. Resultatet blir att en absolut övre gräns för vad som skulle vara möjligt att föra över är 26 miljarder tonkilometer. I första hand finns en potential att öka järnvägstransporterna i branscher där godset kan transporteras på lastbärare

22

. Detta gäller framför allt handel, livsmedel, trävaror och övrig tillverkning. Handels- och livsmedelsbranscherna står för hälften av detta transportarbete. I undersökning framgår att 22 procent av respondenterna som transporterade livsmedel var beredda att flytta över gods till järnväg, vilket var högre än för materialet i sin helhet. Eftersom de flesta företag saknar järnvägsanslutning måste intresset fokuseras på kombitransporter. Trivector bedömer att järnvägens godsmängd skulle kunna öka med 16–17 procent genom förbättrade möjligheter att föra över gods från lastbil till järnväg. Potentialen baseras på investeringar i fem logistikcentra á totalt 2 000 miljoner kronor. Investeringen bidrar även till åtgärden samordnad varudistribution.

21

Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg – hinder, möjligheter och potential.

22

Behållare/förvaringsutrymme som är transportabelt och kan lastas på olika transportmedel.

Minskade avgasutsläpp från nya arbetsmaskiner

Underlag har hämtas från Naturvårdsverkets rapport till Miljömålskommittén; Arbetsmaskiner, utsläpp och förslag till tekniska åtgärder.

23

Åtgärden innebär att skärpta avgaskrav på nya arbetsmaskiner enligt steg III utarbetas av EG-kommissionen och att kraven kan bli obligatoriska från 2008. Det förutsätts att reduktionerna kan klaras genom att tillämpa den teknik som finns i dag för tunga dieseldrivna fordon. Jämfört med steg II minskar utsläppen av kväveoxider och partiklar med 50 procent och kolväten med 30 procent. Alla nya maskiner inklusive jordbrukstraktorer som tas i bruk efter detta år uppfyller kraven.

Med normal utbytestakt kommer 17 000 maskiner att bytas ut till 2010 och 128 000 maskiner till 2020. Kostnaden bedöms bli ca 25 000 kronor/maskin, vilket skulle ge en årlig kostnad år 2010 på 52 miljoner kronor.

Förtida introduktion av arbetsmaskiner med bättre avgasrening

Underlag har hämtas från Naturvårdsverkets rapport till Miljömålskommittén; Arbetsmaskiner, utsläpp och förslag till tekniska åtgärder.

24

Detta alternativ innebär att avgaskraven i steg III införs genom ekonomiska eller andra styrmedel från 2006. Det innebär att till år 2010 har 30 000 maskiner bytts ut och till 2020 ca 140 000 st. Totalkostnaden blir ca 92,5 miljoner kronor till år 2010.

Mindre avgasutsläpp från nya snöskotrar

Underlag har hämtas från Naturvårdsverkets rapport till Miljömålskommittén; Arbetsmaskiner, utsläpp och förslag till tekniska åtgärder.

Snöskotrarna berörs inte av EU:s arbete med avgaskrav men Sverige har anmält nya buller- och avgaskrav för snöskotrar till EGkommissionen. Kraven baserades på Miljöklassutredningens (SOU 1995:97) förslag. Kraven antas gälla från år 2003. Åtgärden innebär ett fullföljande av detta förslag. Motorer i snöskotrar är tvåtaktare med höga kolväteutsläpp och partiklar. De har också en hög bränsleförbrukning. En övergång till fyrtaktsmotorer eller utvecklade tvåtaktsmotorer kan minska dessa utsläpp betydligt. De föreslagna avgaskraven

23

Naturvårdsverkets rapport 6001.

24

minskar utsläppen av kolväten med 90 procent och bränsleförbrukningen med 25 procent.

Utbytet sker enligt en normal utbytestakt, dvs. 6 000 fordon per år. Till 2010 har 40 000 fordon bytts ut och till 2020 ca 98 000 fordon.

Merkostnaden för att uppfylla avgaskraven uppgår till 10 000–25 000 kronor per maskin. Den totala kostnaden uppskattas till ca 35–90 miljoner kronor per år. Bränsleförbrukningen minskar med 25 procent, vilket inte ingår i beräkningen ovan.

Eftermontering av partikelfilter vid arbetsmaskiner

Underlag har hämtas från Naturvårdsverkets rapport till Miljömålskommittén; Arbetsmaskiner, utsläpp och förslag till tekniska åtgärder.

25

Åtgärden grundas på att partikelfilter för eftermontering på arbetsmaskiner har utvecklats under de senaste åren. Stockholm, Göteborg och Malmö kommuner har tagit fram miljökrav som ska tillämpas vid upphandling av entreprenadtjänster där arbetsmaskiner används. Under vissa förutsättning ställs krav på att partikelfilter ska användas för äldre entreprenadmaskiner. Utsläppen av partiklar minskar med 80– 90 procent genom installationen. Dessutom erhålles en reduktion av såväl NO

x

som kolväten. För att tekniken ska fungera krävs att diesel-

bränsle med låg svavelhalt används (Mk1).

Kostnaden ligger på nivån 45 000–80 000 kronor per maskin. Naturvårdsverket har i sin rapport räknat på ett scenario där alla maskiner med en motorstyrka över 37 kW förses med partikelfilter. Med dessa förutsättningar berörs över 200 000 maskiner, vilket ger en årlig kostnad på nära 2 miljarder kronor.

Åtgärden ingår inte i någon ambitionsnivå, men kan bli aktuell vid lokal tillämpning.

Bättre avgasrening för arbetsredskap

Underlag har hämtas från Naturvårdsverkets rapport till Miljömålskommittén; Arbetsmaskiner, utsläpp och förslag till tekniska åtgärder.

EG-kommissionen kommer att lägga fram ett förslag till avgaskrav för bensinmotorer till arbetsredskap. Avgaskrav för dessa typer av maskiner(gräsklippare, motorsågar, jordfräsar, snöslungor, elverk m.m.) finns redan i USA. I nedan US-EPA standarden (Phase II) stående beräkning anats att EG-kommissionens förslag nära följer US-EPA standarden (Phase II). Effekterna blir en lägre bränsleförbrukning med

25

15–30 procent och kolväteutsläppen antas reduceras med 70 procent och kväveoxiderna med 10 procent. Avgaskraven förutsätts träda i kraft år 2003.

Kostnaden för den bättre avgasreningen antas vara 150 kronor per redskap. Med normal utbytestakt berörs ca 800 000 maskiner till 2010. Den antagna livslängden har satts till 5 år. Med dessa förutsättningar blir den årliga kostnaden 2010 ca 28 miljoner kronor.

Kväveoxidrening vid marinens farkoster.

Försvarsmakten har studerat metoder och kostnader för att minska utsläppen av kväveoxider från dieseldrivna fartyg. För att rena utsläppen finns två alternativ. HAM (Humid Air Motor) eller SCR (Selective Catalytic Reduction). Båda teknikerna har på senare tid förbättras. För fartyg som körs mycket på låg belastning skulle HAM vara mer lämplig än SCR tekniken. Reduktionsgraden är högre för SCR (85 procent) än HAM (70 procent). En fördel vad gäller SCR tekniken är att den också kan reducera utsläppen av kolväten.

Installation av HAM på fartygsdieselmotorer kostar ca 500 kronor/kW installerad effekt, exklusive installations- och driftskostnader. Installationen av SCR är dyrare, ca 800 kronor/kW och driftskostnaderna är också högre.

Försvarsmakten har angivit tre ambitionsnivåer. Ambitionsnivå låg innebär att man installerar HAM-rening på fartygen Carlskrona, Trossö, Visborg, Utö och Gålö. Detta innebär en investeringskostnad på ca 9 miljoner kronor och årlig kostnad på 0,81 miljoner kronor. Utsläppen minskar med 220 ton per år.

Ambitionsnivå medel innebär att ytterligare 12 bevakningsbåtar och korvetter av typen Göteborg förses med rening. Detta innebär en investeringskostnad på ca 43 miljoner kronor och årlig kostnad på 3,9 miljoner kronor. Utsläppen minskar med 400 ton per år.

Ambitionsnivå hög innebär att samtliga marinens dieseldrivna farkoster förses med HAM-rening. Detta ger en investeringskostnad på 150 miljoner kronor och en årlig kostnad 13,5 miljoner kronor. Utsläppen minskar med 800 ton per år.

Låginblandning av alkohol i bensin

En del bensinleverantörer tillhandahåller redan idag bensin med låginblandad etanol. För en låginblandning av 5 % bioetanol i all bensin skulle knappt 300 000 m3 åtgå. Biobaserade alkoholer kan med fördel blandas in i bensin till konventionella motorer men även användas för

hybridbilar och bränslecellsbilar. Stöd för introduktion av bioalkoholer kan vara ett viktigt led för minskade koldioxidutsläpp i en utveckling mot ny drivteknik som även kan utnyttja andra förnyelsebara energikällor.

Produktionskostnaden för etanol överstiger i dag produktionskostnaden för bensin. För närvarande krävs därför skattebefrielse under längre tid för att biobaserade drivmedel ska kunna konkurrera med bensin som motorbränsle. På grund av EU:s mineraloljedirektiv behöver skattebefrielse ske i form av antingen pilotprojektsundantag av regeringen eller genom ändring i Lagen om skatt på energi. Ändring i lagen förutsätter att Sverige genom rådsbeslut medges undantag enligt artikel 8.4 i nämnda direktiv. Pilotprojektsdispens har av regeringen bl.a. medgivits för 75 000 m3 bioetanol årligen till 2001, därefter 50 000 m3 till 2003

Från år 2000 begränsar EU:s direktiv om motorbränslen etanolinblandning i bensin genom reglering av syrehalten till maximalt 2,3 %. För etanol begränsar denna regel inblandningen till cirka 5 %. Orsaken till denna begränsning är att äldre bilars avgasutsläpp kan öka vid högre inblandningsnivåer.

Vi har gjort den bedömningen att åtgärder främst kommer att ha betydelse att nå etappmålet för Begränsad klimatpåverkan. Utsläppsbilden för försurande ämnen och kolväten är oklar. Åtgärden ingår därför inte i några av våra alternativa ambitionsnivåer för Frisk luft eller Bara naturlig försurning.

Renare fritidsbåtsmotorer

EG-kommissionens direktivarbete för nya gränsvärden för avgasutsläpp från fritidsbåtsmotorer påbörjades sommaren 1997.Genom det nya direktivet beräknas utsläppen av kolväten från nya tvåtaktsmotorer ska reduceras med 75 procent jämfört med 1990 års genomsnittsnivå. Fyrtaktsmotorer har renare avgaser och lägre bränsleförbrukning jämfört med tvåtaktsmotorer. Fyrtaktmotorer förväntas klara den nya kraven redan idag. De renare avgaserna innebär också att mindre oförbränd bensin tillförs sjöar och vattendrag.

Direktiven väntas träda i kraft år 2003. Sjöfartsverket har i sin prognos över utsläppen fram till år 2010 inkluderat effekten av det framtida direktivet. Åtgärden ingår således i nollalternativet.

Lägre elanvändning i offentliga lokaler

Åtgärden innebär att energieffektiva normer tillämpas vid offentlig upphandling enligt de förslag som delegationen för ekologiskt hållbar upphandling har utarbetat.

26

Delegationen har uppskattat potentialen för

minskad elanvändning genom offentlig upphandling av kontorsutrustning, vitvaror, belysning, hemelektronik, ventilation och fönster. Genom att välja rekommenderade upphandlingsstandards för de apparater som köps varje år är det uppskattningsvis möjligt att nå en elbesparing på 0,8 TWh. Först efter 10 år nås den årliga effektiviseringen på 2 TWh och efter 20 år 3 TWh.

27

Merparten av de standards som föreslås har en god lönsamhet eftersom spontana köp av apparater ofta sker med begränsad kunskap om apparatens effektivitet. Om uppköparna inom offentlig sektor istället följer dessa standards så behöver de inte ta reda på hur mycket energi apparaten förbrukar i och med att aktuell standard garanterar apparatens energieffektivitet.

Energimyndigheten (STEM) bedömer att det realiserbara utrymmet till 2010 bedöms vara 1,5 TWh till en merkostnad av 1,20 kronor/kWh. Den totala merinvesteringen under 10 år är 1,8 miljarder kronor (med 4 procent), det vill säga en årskostnad på ca 300 miljoner kronor och en driftkostnadsbesparing till följd av minskad elanvändning på ca 720 miljoner kronor erhålls.

Några beräkningar över förändringar i utsläppen då åtgärder minskar användningen av elenergi har inte gjorts.

Effektivisering av hushållsapparater, driftel m.m.

Potentialen är svår att uppskatta och nivån bestäms av de energipolitiska ambitionerna, grad av styrning och de medel som kommer till

26

Se Energimyndighetens rapport Åtgärdspaket för minskade CO

2

utsläpp inom

bebyggelsen. Ett underlag till Klimatkommittén 1999-12-01.

27

Då har hänsyn tagits till åtgärdernas livslängd, men också att skillnaden mellan den bästa tekniken och det spontana valet kommer att vara lika stort under hela perioden. Det innebär att nivån på de effektiva standards som tillämpas skärps i takt med den spontana utvecklingen. Däremot reducerar vi denna potential till 1,5 TWh då vissa effekter av pågående effektiviseringsprogram redan beaktas i referensscenariot. Den kvarvarande potentialen på 1,5 TWh motiveras av den högre ambitionsnivån som denna upphandlingsstandard motsvarar.

programmets förfogande.

28

STEM bedömer att en mer omfattande

programinsats ger en energieffektivisering på 1,7 TWh för bostäder och 1,0 TWh för driftel i lokaler till en merinvestering av 2 kronor/kWh för hushållsel och 1,20 kronor/kWh för driftel. Det bör dock noteras att åtgärden en effektivare fastighetsdrift, som riktar sig till driftpersonal, innebär en viss överlappning. Programmet för eleffektiviserande åtgärder riktar sig emellertid primärt till konsumenter, upphandlare, projektledare och planerare.

Den totala investeringskostnaden fram till perioden 2010 bedöms bli ca 3 450 miljoner kronor för hushåll och 1 200 miljoner kronor för lokaler. Detta ger en total årlig kapitalkostnad om ca 400 miljoner kronor och en årlig besparing på 1 080 miljoner kronor för minskat köp av elenergi.

STEM bedömer vidare att de offentliga utgifterna kan uppgå till ca 100 miljoner kronor.

Tänkbara styrmedel är normer, programinsatser, teknikupphandlingar, kunskapsuppbyggnad och information.

Några beräkningar över utsläppsförändringar då åtgärder minskar användningen av elenergi har inte gjorts.

Lägre energianvändning i nyproduktionen av bostäder och lokaler

Byggnormerna har under en lång period haft stor betydelse för att säkra hög kvalitet i och låga energiåtgångstal. Byggnormer kan således ha en betydande effekt på lång sikt under förutsättning att de upplevs som rimliga av entreprenörer och byggherrar.

29

De nuvarande byggreglerna är från 1992 och dessförinnan gällde reglerna för direktelvärmda byggnader, av vilket följer att reglerna baseras på en teknik som är 15 år gammal. Under denna tidsperiod har kunskaperna om material, komponenter och system utvecklats som i teorin medger en minskad energianvändning med upp till 50 procent. Den beräknade energianvändningsnivån för nyproducerade flerbostadshus utan värmeåtervinning är per kvadratmeter boyta ca 130 kWh varav 40 kWh el. Uppföljningar av verkliga utfall visar dock på högre

28

Se Energimyndighetens rapport Åtgärdspaket för minskade CO

2

utsläpp inom

bebyggelsen. Ett underlag till Klimatkommittén.

29

Exempel på avvikelser är dels de näst intill generella undantag från värmeåtervinning ur frånluft i flerbostadshus (Byggreglerna), dels det undantag från direktelvärme som bland annat får till konsekvens att det i vissa län under senare år byggs mer direktelvärmda hus.

åtgångstal, ca 155 kWh varav 40 kWh el.

30

I referensutvecklingen utan

skärpning av byggreglerna har följande värden för köpt energi antagits för perioden fram till 2010:

(kWh/m

2

)

Värme Hushållsel Summa Kommentar

Småhus

110

33

143 (elvärmt)

Flerbostadshus 115

50

165 (fjärrvärmeanslutet)

Energiåtgången i nya byggnader antas av STEM följa utvecklingen med nivån 110 kWh/m2 år 2003 som sedermera skärps successivt till 90 kWh/m2 år 2010, varav 30 kWh/m2 el och 60 kWh/m2år från år 2020.

Boverket och Energimyndigheten uppskattar nyproduktionen under perioden 2003–2010 till följande; 99 000 småhus med en total yta om 13,9 miljoner m2 och 90 900 flerbostadshus med en total yta om 6,5 miljoner m2. Tanken är att uppföljningen av byggreglerna ska ske genom energimärkning. Med ett el- och värmepris på 40 öre/kWh erhålles följande resultat:

Yta kWh/m

2

kr/kWh Invest Årskostnad

Driftbesp.

Summa årskostnad

Besparing (GWh)

Flbh värme 6,5 55 6,2 2 217 108 143 -35

358

Flbh el

6,5 15 4,6 449 32 39 -7

98

Småhus, hel 13,9 6 4,6 384 27 33 -6

83

Småhus, skal 13,9 14 6,5 1 265 61 78 -16

195

Småhus vp 13,9 33

5 2 294 164 183 -20

459

6 607

-84 1 192

Intrimning av pannor i flerbostadshus och lokaler

Boverket har med utgångspunkt från utredningen utarbetat ett förslag till obligatorisk kontroll av oljepannor som innebär en årlig kontroll av pannor och panncentraler med en effekt mellan 60 och 1 000 kW. Förslaget omfattar därmed inte oljepannor i småhus eftersom kontrollkostnaden anses överstiga nyttoeffekten. För dessa anser Boverket att informationsinsatser är mer kostnadseffektiva. Förslaget omfattar ej heller gaspannor eftersom dessa kontrolleras enligt energinormen 94 (EGN94) eller fastbränsleeldade pannor.

30

Internt PM Stockholm Stad Underlag för översyn av Nybyggnadsprogrammet, 1997.

I Energimyndighetens studie Periodisk tillsyn av små värmeanläggningar föreslås en obligatorisk kontrollmätning av samtliga pannanläggningar som är mindre än 10 MW. Merkostnaden för pannkontroll av småhusen uppskattas till 100 kronor per tillfälle, under förutsättning att den samordnas med sotningen. Genom kontrollen erhålles en besparing på ca 3 procent av förbrukningen av olja, vilket ger en besparing på 0,2 TWh/år. Skulle också småhus omfattas av en kontroll skulle en potential om ca 1 TWh vara möjlig att nå. Kontrollkostnaden uppskattas till 50 miljoner kronor/år och besparingen på 84 miljoner kronor/år.

I vår ambitionsnivå medel och hög räknar vi med att potentialen kan öka med 40 procentenheter.

Obligatorisk värmemätning i oljevärmda flerbostadshus

Erfarenheter i andra länder visar på spareffekter med individuell värmemätning inom intervallet 15–25 procent.

31

Motsvarande procent-

sats för Sverige anses vara 10–20 procent. För mätning av varmvatten uppmärksammades de installationstekniska svårigheterna i det befintliga beståndet med flera varmvattenstammar till varje lägenhet, liksom de drift- och mättekniska problemen med varmvattenmätning.

En snabb teknisk utveckling av mätmetodik och mätteknik pågår, liksom teknikupphandlingsinsatser. Den nya tekniken för mätinsamlingssystem har starka kopplingar till IT-utvecklingen inom fastighetsdriften. STEM uppskattar investeringskostnad till 4 000 kronor/lgh och 15 procent besparing av olja ger ca 0,4 TWh/år. Det ger en investeringskostnad på 1 800 miljoner kronor och en årlig kapitalkostnad på ca 125 miljoner kronor. Den årliga besparingen i lägre oljeanvändning värderas till 160 miljoner kronor/år.

Obligatorisk injustering av värmesystemet i oljeuppvärmda flerbostadshus

Enligt en studie från Statens institut för byggnadsforskning år 1993 (SIB TN:29) så har ingen injustering av värmesystem gjorts de senaste 5 åren i ca 50 procent av flerbostadsbeståndet. Om vi antar att 25 procent av beståndet har behov av injustering som ger 10 procent besparing och ytterligare 50 procent har behov av bättre reglersystem som spar 5 procent.

32

Beroende på antal radiatorer och det varierande utbytes-

31

SAVE-rapport SA/144/94D.

32

2

behovet uppskattas investeringskostnaden till 10–30 kronor/m2. Uppgradering av reglersystemet uppskattas till 10 kronor/m2. Åtgärderna antas ha en varaktighet på 15 år, men huruvida den ovan angivna andelen kommer att öka eller minska fram till 2010 är oklart. Detta ger en investering på 400 miljoner kronor fram till år 2010 och en oljebesparing på 0,2 TWh. Den årliga kapitalkostnaden uppgår till ca 62 miljoner kronor och en årlig besparing på 80 miljoner kronor.

Hur ett system för obligatorisk injustering och dess regelverk utformas, samt vilka kontrollfunktioner som krävs bör studeras vidare innan åtgärden införs. En dylik studie bör innehålla en kartläggning av byggnadsbeståndets verkliga status och en försöksverksamhet där åtgärdens sparresultat bestäms som en funktion av tidpunkt för den tidigare genomförda injusteringen.

Kostnaden för att utveckla och införa ett system med obligatorisk injustering av de oljevärmda byggnaderna uppskattas till 10 miljoner kronor, men de löpande kostnaderna för att administrera systemet bör studeras närmre.

Produktkrav på fönster

Utvecklingen av fönster har gått snabbt under senare år bland annat till följd av teknikupphandlingar. Marknadens tröghet skapar dock en skillnad mellan möjlighet och normalt agerande. Vidare utgör fönster ett avgränsat produktområde. Potentialen fram till 2010 för effektivare fönster (<1,3 W/m2, grad C) jämfört med spontant val (ca 2,0 W/m2, grad C) för den befintliga bebyggelsen är ca 0,5 TWh. Av denna antas 30 procent av besparingseffekten gälla elvärmda byggnader. Potentialen kan öka ytterligare om system för energimärkning införs i kombination med ett reviderat system för fastighetsskatt. Om också alternativet med glasutbyte eller kompletterande glasinsatser ingår ökar potentialen ytterligare. Detta kan ge U-värden ned till 1,3 och även vara mer fördelaktigt för att bevara ursprunglig arkitektur. Därmed uppskattas kombinationen av dessa åtgärder ge en potential för effektivare fönster på 0,7 TWh. Detta alternativ ingår i vår ambitionsnivå hög. Ambitionsnivå medel är ett genomsnitt mellan låg och hög. Med en livslängd på 40 år och 4 procent ränta blir den årliga kapitalkostnaden 73 miljoner kronor. Besparingarna genom lägre energipriser uppskattas till 200 miljoner kronor per år.

  • Merinvestering småhus: 300 kronor/m2 fönsteryta
  • Merinvestering flerbostadshus, lokaler: 100 kronor/m2 fönsteryta,

33

33

Krav på fönster som ska installeras införs om detta är möjligt.

Energimärkning och en breddning av byggnormen till att omfatta den befintliga bebyggelsen kan användas för att driva på utvecklingen så att även fönster som inte avses bytas kan bli bättre (installation av en tredje ruta med beläggning).

Tilläggsisolering av vindar

Vindisolering kan vara en avgränsningsbar åtgärd med god ekonomi. Effektiveringspotentialen bedömdes vara omkring 2–3 TWh för bostäder när dylika inventeringar gjordes för ca 8 år sedan. En jämförelse med tidigare inventering från mitten av 1980-talet visar att ca hälften av vindsutrymmena har tilläggsisolerats. Hur mycket av den kvarvarande potentialen från 1991 som kvarstår är således okänt. Det är också möjligt att en del av tidigare genomförda tilläggsisoleringar borde varit mer omfattande. Likväl kan man anta att en allt större del av de fastigheter som inte tilläggsisolerats har fysiska begränsningar i form av åtkomlighet och brist på utrymme för ytterligare isolering. Dessa fastigheter kommer sannolikt inte att tilläggsisoleras innan ett eventuellt utbyte av befintliga takkonstruktioner eller vid kompletteringsbebyggelse av ytterligare en våning.

STEM anger en rimlig besparing på 0,64 TWh. Investeringarna till 2010 uppgår till ca 2800 milj kr, vilket ger en kapitalkostnad på 136 miljoner kronor och en besparing till följd av lägre energianvändning uppgår till 256 miljoner kronor.

Utbildning och information till driftorganisationen påverkar. Energimärkning och en breddning av BBR till den befintliga bebyggelsen. Ekonomiska incitament via högre energipriser har viss betydelse för genomslagskraften. Förhållandet mellan beskrivna insatser och erhållen realiserad besparing är mycket svåruppskattad varför den bör studeras närmre.

Fasadåtgärder i bostäder

Fram till slutet av 1970 lämnades bidrag och lån till fasadisolering. Tilläggsisolering bör alltid genomföras i samband med fasadrenovering, vilket inte alltid är fallet. STEM uppskattar investeringsbehovet till 10,5 miljarder kronor fram till 2010, vilket ger en årlig kapitalkostnad på 510 miljoner kr. STEM uppskattar att 1,82 TWh energi kan sparas, vilket ger en besparing på 728 miljoner kroor per år. I en bilaga till STEM:s

rapport

34

visas på en betydligt större teknisk potential. Se figuren nedan.

Vi antar att vid den höga ambitionsnivån kan 3 TWh sparas och att medelambitonsnivån utgör ett genomsnitt.

Sparpotential och besparingskostnader i icke elvärmda

bostäder (1993 års bestånd)

0 5 1 0 1 5 2 0 2 5 3 0

0

10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Besparingskostnad (öre/kWh)

Energisparpotential (TWh)

Installationsåtgärder fönstereåtgärder Fasadåtgärder Vindsåtgärder

Effektivare fastighetsdrift i flerbostadshus och lokaler

I en bilaga till STEM:s rapport anges att potentialen är mycket stor för effektivare drift i fastigheter; 6,8 TWh för flerbostadshus, 7,8 TWh för småhus, 5,6 TWh för lokaler och 2,1 TWh för industrins byggnader. STEM räknar att den realsitiska nivån med mjuka styrmedel är 0,8 TWh elvärme, 1,62 TWh värme och 0,18 TWh olja kan sparas; summa 2,6 TWh. Vi har i vårt högsta alternativ räknat med att potentialen kan tredubblas med en mer aktiv information och ökade energipriser. Medelambitionsnivån är ett genomsnitt av hög och låg nivå.

STEM spekulerar i varför kommuner och andra fastighetsförvaltare inte spontant håller sin personal utbildad om energieffektivisering:

  • Man är inte införstådd med vilken betydelse detta har för att kunna sköta driften.
  • Driftpersonalen har en låg status, vilken tenderar att sjunka ytterligare genom att kommunerna vill minska förvaltningens personalkostnader.

34

Åtgärdspaket för minskade CO

2

-utsläpp inom bebyggelsen. Ett underlag till

  • Bristande kunskap om vad som bör göras, t.ex. att utbilda personal, eller investera i bättre utrustning.
  • Hög personalomsättning.

Det finns ingen central myndighet eller organisation som utvecklar utbildningsinsatserna, informerar om deras betydelse och följer upp resultaten.

Med förutsättningarna ovan kan ca 1 miljard kronor sparas genom bättre fastighetsdrift. Med mer aktiva styrmedel blir potentialen större. STEM anger en trolig transaktionskostnad till 30 miljoner kronor/år för att genomföra programmet.

Konvertering till fjärrvärme

Förslaget utgår ifrån de tekniska möjligheterna att konvertera till andra energislag från olja och elvärme. Den tekniska solvärmepotentialen till 2010 omfattar installationer utan säsongslagring i en tredjedel av beståndet. Det saknas underlag om konvertering i flerbostadshus och lokaler. Nedan redovisas den tekniska potentialen utan hänsyn till vad som är realistiskt genomförbart.

Max antal hus

Rimligt antal för konvertering

Minskad elenergi TWh

Oljereduktion TWh

Bioreduktion

Investering

Till biobränslen 798 000 413 000 4,4

2,9

22 Gkr

Till fjärrvärme

800 000 700 000 9,8

3,2

43 Gkr

Till värmepump 1 153 000

0

Till sol

500 000 170 000 0,4

0,2 0,1 5 Gkr

STEM antar att 0,5 TWh olja och 0,1 TWh el kan konverteras till fjärrvärme, vilket är ca 20 000 hus. Potentialen kan fördubblas med mer aktiva bidrag

Investeringsbehovet beräknas bli 1 200 miljoner kronor fram till år 2010. Den årliga kostnaden beräknas bli ca 50 miljoner kr. STEM anger transaktionskostnaden till ca 80 miljoner kr per år.

Konvertering till pelletteldning

Åtgärden innebär konvertering av oljepannor i småhus och större fastighetspannor till pelletteldning. Beräkningarna nedan grundas på en rapport från Ångpanneföreningen till STEM,

Ca 50 000 småhus anses kunna beröras och ca 1 000 anläggningar om ca 200 kW, till år 2010. Detta ger ett investeringsbehov om 3,5 miljarder kronor (50 000 kr*50 000 + 1000*1 000 000 kr).

Beräknat efter att 2,1 TWh olja ersätts med pelletar och att priset för olja är 43,6 öre per kWh och för pelletar 32,1 öre per kWh, blir den årliga kostnaden ca 15 miljoner kronor.

Besparingspotentialer som en konsekvens av livsstilsförändringar

Vardagens alla små val och beslut, som sätt att färdas, vad man väljer att konsumera, om t.ex. maten man köper kräver långa transporter och/eller stora förädlingsinsatser, etc. påverkar samhällets totala energiomsättning. Ett ökat miljömedvetande i alla beslut hos den enskilde, medvetna miljöval i företag och organisationer har betydelse för energianvändningsnivån. Vi saknar i dag studier som kan kvantifiera betydelsen av dessa förändringar.

Med ekonometriska studier kan vissa samband mellan energipriser och beteende beräknas och ge kunskap.

En del beteendekopplade val kan påverkas med politiska beslut, som t.ex. införande av krav på fördelningsmätning i samband med nyproduktion eller ombyggnad eller förändringar av skatter och bidrag. Andra val påverkas genom utbildning och informationsinsatser i miljöfrågor.

Förändringar av attityder och ökat miljömedvetande kan få genomslag om tydliga återkopplingar finns mellan handling och påverkan. Exempel på återkopplingar som i dag saknas är: miljödeklarationer och miljövärderingar av byggnader (utvecklingsarbete pågår i Sverige och i andra länder) mätning och kostnadsfördelning i kollektiva debiteringssystem (vatten, värme och varmvatten i flerbostadshus)

Beteendeförändringar som vissa tekniska installationer påverkar, t.ex. fördelningsmätning, kan kvantifieras genom empiriska studier. Det finns en del erfarenhet från kontinenten, men mycket begränsad erfarenhet från Sverige. Det finns inget underlag för att kvantitativt beskriva beteendeförändringarna.

Sänkt svavelinnehåll i lätt eldningsolja

Ångpanneföreningen har räknat med att svavelhalten kan sänkas från 0,1 till 0,001 viktprocent. Kostnadsskillnaden har erhållit från leverantör av eldningsolja och uppgår till 300 kr/m3. Beräkningarna grundar sig på dagens produkter i raffinaderierna och inte på någon investering. Med andra ord beror svavelinnehållet på ursprungsoljans svavelinnehåll. STEMs scenario år 2010 visar att 18,3 TWh Eo1 antas användas i bostäder och lokaler. Detta ger en kostnad för villaägarna på ca 3 450 miljoner kronor per år.

Effektivisering pannor i småhus

Åtgärden innebär att man genom regelbunden tillsyn och kontroll av pannor kan minska oljeförbrukningen med ca 8 procent

35

. (intervall 2–

20 procent) En brist i utredningen är att den endast tar upp oljeeldade pannor. STEM beräknar att man sparar 0,7 TWh olja genom åtgärden.

Beräkningarna utgår från att tillsynen kostar 800 kronor per gång och att den genomförs varje år. 350 000 husägare berörs vilket ger en kostnad på 280 miljoner kronor per år. Med ett oljepris enl. STEM 40 öre/kWh blir besparingarna totalt 246 miljoner kronor och den årliga kostnaden 34 miljoner kronor.

Delkonvertering till solvärme i småhus

Solvärme omfattande ca 5 miljoner m2 byggs i småhus. Detta ger en minskning av oljeanvändningen med 0,2 TWh och elvärme med 0,4 TWh. Investeringen anges till 5 000 miljoner kronor och den årliga besparingen till 240 miljoner kronor Det ger en totalkostnad på 12 miljoner kronor per år.

Installation av ackumulatortank för vedpannor

Naturvårdsverket har i en rapport

36

lämnat underlag till en förordning om

åtgärder för att minska utsläppen från små anläggningar som eldas med biobränslen. Åtgärden innebär att man inför skärpta krav på utsläpp för nya pannor och eldstäder samt att det blir förbjudet från år 2005 att elda i gamla pannor såvitt man inte har installerat ackumulatortankar eller genomfört en annan motsvarande åtgärd.

35

Statens Energimyndighet 1999. Periodisk tillsyn av värmeanläggningar.

36

Utsläppen av luftföroreningar i äldre pannor är mycket stora.

37

Utsläppen från dagens pannor, s.k. miljögodkända konstruktioner samt effekten av installation av ackumulatortankar kan uppskattats till;

Stoft mg/MJ

Stoft kg/panna VOC mg/MJ

VOC kg/panna

Omodern vedpanna

1 000 (200–1 500)

80 (15–120)

3 000

(2 000–3 500)

250

Omodern vedpanna med ackumulator

60

5

800

(600–1 250)

70

Miljögodkända pannor med ackumulator

20

2

300

25

Källa: Åtgärder för att minska utsläpp från småskalig vedeldning, Naturvårdsverkets rapport 4687.

Som framgår av tabellen är det stora fördelar med ackumulatortankar. Liknande reduktioner kan åstadkommas genom installation av pelletsbrännare i befintliga pannor.

Installation av ackumulatortankar innebär att verkningsgraden förbättras från 45 procent till 65 procent. Ingen hänsyn har tagits till detta förhållande då kostnaderna har beräknats, eftersom vi har värderat egen ved till noll kronor.

Kostnaden för ackumulatortank eller pelletsbrännare uppgår till ca 30–40 000 kr. Antalet berörda pannor är osäkert. Enligt Naturvårdsverket finns i dag 590 000 pannor som kan eldas med ved. 30 procent av dessa pannor är försedda med ackumulator och 10 procent är s.k. miljögodkända pannor. Utifrån Räddningsverkets statistik och sotarfejarnas riksförbunds statistik erhålles en annan bild över antalet pannor som eldas med ved. Genom kännedom om sotningsfrekvens blir det också möjligt att uppskatta vedåtgång i varje kategori. Bengt Erik Löfgren vid Äfab AB har genom bearbetning av denna statistik beräknat vedåtgången och antalet pannor. Resultaten redovisas i nedanstående tabell.

37

Antal Pannor Vedåtgång m

3

EnergiTWh

Icke godkända

175 000

30

5,25

”Miljögodkända”

40 000

30

1,2

Icke godkända

10 000

10

0,52

Lokaleldstäder

299 000

8

2,39

Lokaleldstäder

667 000

2

1,33

Den totala investeringsnivån uppgår till ca 6 300–9 000 miljoner kronor. Kapitalkostnaden vid 35 års avskrivning blir ca 336–482 miljoner kronor per år.

Forcerat utbyte av äldre vedpannor

STEM har föreslagit

38

t att all vedeldning skall ske i miljögodkända

pannor eller på motsvarande sätt senast år 2005. Ett sådant mål måste innebära en kraftigt forcerat utbyte av äldre pannor. Med nuvarande takt tar det ca 30 år att få beståndet utbytt. Om vi har ambitionen att skrota ut hela beståndet inom en generation behöver vi minst fördubbla utbytestakten. Då har ytterligare ca 175 000 pannor byts ut till 2010. Om det skall ses som ett komplement till kraven på ackumulatortankar minskar utsläppen med ytterligare med ca 15 000 ton.

Åtgärden innebär ett forcerat utbyte av pannor till nya eller alternativt ombyggnad med pelletsbrännare för befintliga pannor. Beräkningar är gjorda utifrån antgandet att år 2010 är mer än 80 procent av det gamla beståndet vedpannor utbytt eller på annat sätt åtgärdade.

Kostnaden uppskattas till 2 100–5 300 miljoner kronor och totalkostnaden uppgår då till 280–600 miljoner kronor.

Konvertering i fjärrvärmesystemet

Åtgärden omfattar kostnader för konvertering av kol, Eo 2-5 och Eo 1 i fjärrvärmesystemet. Konvertering sker till biobränsle. Beräkningarna utgår från de fysiska potentialerna. Beräkningarna är redovisade i olika ”skikt” i fjärrvärmesystemets belastninsgkurva.

Nedan anges beräkningar över kostnader och reduktioner för skikt 1–3 (utnyttjningstiden är mer än 1000 timmar för dessa skikt).

38

I ambitionsnivå medel antas att konvertering bort från kol sker med måttlig höjning av energibeskattningen.

De ekonomiska konsekvenserna sammanfattas nedan

Miljoner kronor Potential till år 2010 byte till biobränsle från Kol Eo5 Eo1

Investering, kr

190

1020

2550

Drift och underhåll, kr/år 260

366

475

Totalkostnad, kr/år

15

235

616

Beräkningarna ovan avser en avskrivningstid på tre år. Om 10 års avskrivning tillämpas blir konverteringarna lönsamma med de bränsle priser som Energimyndigheten antagit.

Ökat spillvärmeutnyttjande

Det bedöms att en möjlig utbyggnadspotential för att ta tillvara spillvärme från industri är ca 0,3 TWh. Potentialen bedöms vara 0,8 TWh. Olika hinder finns för att utbyggnaden inte kommer till stånd.

Kostnadsberäkningar inte gjord. Det antas att totalkostnaden är nära noll.

Reduktion av kväveoxider inom NOx avgiftskollektivet

Underlaget till beräkningarna härstammar från Ångpanneföreningen (ÅF). Man antar att SCR anläggningar (selective catalytic reduction) installerats för anläggningar som är större än 30 MW och utsläppsnivån ligger på mer än 60 mg/MJ. För anläggningar <60 mg/MJ antas att, slip tail, katalysator installeras (kostnadsnivå 80–120 kronor/kg.)

Utsläpp 1998 från NOx avgiftskollektivet var 14 600 ton. Nyttiggjord energinivå var 53,7 TWh, vilket motsvarar ca 62 TWh tillförd energi.

STEM anger i sin tilläggsrapport

39

att bränsleinsatsen inom industrin

ökar från 58 till 61 TWh mellan 1997 och 2010. Motsvarande värden för fjärrvärme är 1997 35,9 TWh och 2010 39,5 TWh. Om dessa siffror är jämförbara utgör NOx avgiftskollektivet ca 2/3 delar av den tillförda bränsleenergin från dessa sektorer.

39

Statens Energimyndighet 2000-02-11. Kompletterande rapport till Energimyndighetens miljömålsrapport.

De av ÅF beskrivna potentialen innebär en medelutsläppsnivå på 43 mg/MJ mot 63 mg/MJ 1998. Det anses att beskrivningen ovan är en potential. Styrmedelsdiskussion saknas men en höjning av NOx-avgiften är en tänkbar lösning som ger en del av potentialen eller generella krav enligt miljöbalken.

Investeringskostnader anges ej, men en totalkostand på 120–170 miljoner kronor per år anges som en rimlig nivå.

Vi har bearbetat förslaget ytterligare och försökt bedöma effekten av att höja kväveoxidavgiften till 50 kronor/kg. Vi har antagit att anläggningar större än 30 MW och med ett utsläpp som är större än 100 mg/MJ installerar SCR utrustning eller liknande system som ger 80 procent reduktion. Anläggningar mindre än 30 MW och som ännu inte infört en aktiv åtgärd antas genom förbränningstekniska åtgärder kunna minska utsläppen med 30 procent. Med dessa förutsättningar bedöms utsläppen inom fjärrvärmesektorn minska med ca 1 000 ton och för industrins pannor som är anslutna till avgiftssystemet med ca 500 ton årligen

Sänkt svavelinnehåll i eldningsolja Eo 2–5

Underlag från Ångpanneföreningen.

Svavelhalten sänks i tung eldningsolja från ca 0,3 till 0,1 viktprocent. Kostnadsskillnaden har erhållit från leverantör av eldningsolja och uppgår till ca 150 kronor/m3. Beräkningarna grundar sig på dagens produkter i raffinaderierna och inte på någon investering. Med andra ord beror svavelinnehållet på ursprungsoljans svavelinnehåll. Baserat på hela kollektivet som använder tung eldningsolja blir årskostnaden ca 45 miljoner kronor per år.

Sänkt fjärrvärmetemperatur

Underlag från Sven Werner och Fjärrvärmeföreningen.

Fjärrvärmebyrån

40

har beräknat att Fjärrvärmeföretagen kan spara

600–700 miljoner kronor per år genom att sänka fjärrvärmetemperaturen med i snitt 30 procent.

Det är främst användningen av fossila bränslen som reduceras när temperaturnivåerna sänks i fjärrvärmenäten. Lägre temperaturnivå ökar utnyttjandet av värmepumpar, rökgaskondensering och temperaturbegränsad spillvärme. I befintliga kraftvärmeverk kan mer el produceras. Dessutom sjunker distributionsförlusterna. Behovet av spets-

40

och mellanlastbränslen som gasol och olja reduceras. Nyproducerad el ersätter elproduktion någon annanstans på elmarknaden, t.ex. utländsk kolkondens. Intäkten från fjärrvärmeförsäljningen var 1998 16,3 miljarder kronor. Genom åtgärden kan således företagen spara ca 3–4 procent.

Kostnaden antas var mindre än noll för denna åtgärd, en förändrad energibeskattning ökar incitamenten. Taxesättning och bristande kunskap är hindren.

Förbättrad stoftrening små biopannor

Mindre anläggningar för fasta bränslen har vanligtvis i dag stoftrening av typen multicykloner. En förbättrad stoftrening kan åstadkommas med annan teknik, exempelvis elektrofilter. Det är framför allt partiklar mindre än 10 mikrometer som minskas genom el-filterteknik.

Utsläppen beräknas sänkas från 150 mg/m3 till 20 mg/m3. Omfattningen av biobränslepannor är inte fullt känd. Enligt Svensk Anläggningsprovnings pannregister fanns ca 430 pannor mellan 1 och 10 MW år 1990. Den total energimängden uppskattats då vara ca 3,8 TWh per år.

Följande data över kostnader kommer från Naturvårdsverket.

41

per enhet eller motsv.

Miljoner kronor/år

Investering

1 MW 5 MW 10 MW

4 12,5 27

Drift och underhåll 1MW 5 MW 10 MW

0,18 0,5 0,6

Totalkostnad

Totalkostnaden beräknas bli ca 600 miljoner kronor per år. Åtgärden ingår inte i något av våra ambitionsnivåer.

41

Energieffektivisering i industrins hjälpsystem

Underlag kommer från Energimyndigheten.

Åtgärden behandlar energieffektivisering av sådan utrustning som inte är produktionsrelaterad, det vill säga hjälpsystem som ventilation, belysning, byggnad, kylsystem, styr- och reglerutveckling, tryckluft och värmesystem.

Från 1994 till 1999 genomfördes energikartläggningar inom ramen för EKO-Energiprojektet, som finansierades av NUTEK/Energimyndigheten. Målsättningen med projektet var att företag som infört miljöledningssystem även skulle arbeta rationellt med energifrågor. Dessutom syftade energikartläggningarna till att identifiera lönsamma eller nära lönsamma åtgärder för att sammanbinda dessa miljöförbättringar med t.ex. utsläpp av koldioxid eller kväveoxider. Sammantaget identifierades och analyserades 800 åtgärder, varav 450 åtgärder från verkstadsindustrin ligger till grund för beräkningarna i åtgärdspaket 1. Företagen är alltså inte statistiskt utvalda vilket ger en osäkerhet i uppskalningen av dessa företags besparingspotential till riksnivå. Beträffande åtgärdernas kostnader så är dock osäkerheten betydligt mindre.

Uppgifterna om reduktionspotential och energiminskningspotential är hämtade från medverkande verkstadsföretag inom EKO-Energiprojektet.

42

Siffrorna har därefter skalats upp till nationell nivå.

Förhållandet mellan energianvändningen beträffande hjälpsystem i verkstadsindustrin och andra studerade branscher har tagits fram och använts för att beräkna potentialerna för respektive bransch. För verkstadsindustri finns uppgifter om CO

2

-emissioner från användningen

av fjärrvärme att tillgå och dessa emissioner ingår i totalsiffran (170 kton CO

2

/år) för verkstadsindustrin. Inom övriga branscher fanns

inga uppgifter om CO

2

-emissioner tillgängliga för användningen av fjärr-

och spillvärme. Relationen mellan siffrorna på utsläppen är därför inte helt överensstämmande med den energibesparing som kan göras i varje bransch.

Genom en genomgång av redan genomförda energieffektiviseringsprojekt inom tillverkningsindustrin så har reduktionspotentialen för utsläpp av NO

x

, SO

2

, VOC och stoft kunnat uppskattas.

42

Se den underlagspromemoria som Energimyndigheten lät ÅF-energikonsult utarbeta åt Klimatkommittén under hösten 1999. Industrins möjligheter att åstadkomma minskade koldioxidutsläpp.

Reduktionspotential avseende CO

2

, NO

x

, SO

2

, VOC och stoft samt

energianvändning inom olika branscher i industrisektorn. Avser åtgärder som sparar värme/bränsle i anläggningarnas hjälpsystem.

Relation till verkstad

Energiminskning från olja GWh/år

Energiminskning från gasol GWh/år

Energiminskning från fjv GWh/år

Energiminskning från el GWh/år

Verkstad

100 % 276.6

193.4

449.0

122.6**

Järn & stål

22 % 60.8

42.6

*

7.0**

Metall

6 %

16.6

11.6

*

2.0**

Massa & papper 60 % 165.9

116.1

*

18.0**

Gruv

12 % 33.2

23.2

*

7.0**

Kemi

59 % 80.0

100.0

*

29.0**

Summa

259 % 633.1

486.8

449.0

185.6

Sammanlagringsfaktor

0.8

Ekoenergis andel av verkstadsindustrin

5,3 %

Emissionsminskning NMVOC ton/år

Emissionsminskning SO

2

ton/år

Emissionsminskning stoft ton/år

Emissionsminskning NOx ton/år

Verkstad

98

273

14

175

Järn & stål

1

40

0

33

Metall

0

11

0

9

Massa & papper 3

108

1

89

Gruv

1

22

0

18

Kemi

2

53

0

55

Summa

104

507

15

379

* Uppgifter för användning av fjärr- och spillvärme inom dessa branscher finns inte tillgängliga. ** Elbesparingen är sådan besparing som uppkommer vid åtgärder som syftar till att minska energianvändningen för uppvärmning, inte den totala besparingspotentialen för elåtgärder. Inga CO

2

-emissioner har beräknats för

elanvändningen.

Av den potential som beskrivs i tabell ovan beräknas mellan 10 (låg ambitionsnivå) och 40 procent (hög ambitionsnivå) vara realiserbar under en 10 årsperiod genom informationsinsatser. Det är kostnaden för att realisera mellan 10 och 40 procent som är redovisade. Investeringen

uppskattas till mellan 200–900 miljoner kronor till år 2010 och totalkostanden beräknas bli en vinst på mellan 50 till 210 miljoner kronor per år.

Tänkbara styrmedel för att realisera denna potential är riktad information, frivilliga avtal, tillämpning av miljöbalken och ekonomiska styrmedel.

Processrelaterad energibesparing inom industrin

Dessa åtgärder består av merinvesteringar i mer energieffektiva tekniker i samband med det normala utbytet av tekniker. Företagens avkastningskrav leder till att det i många fall går att få ett mer energieffektivt utförande på ny utrustning. Paketet består i en uppskattning av hur mycket mer effektiva vissa branscher kan bli om man konsekvent väljer bättre teknik än normalt. Paketet redovisas i termer av minskad energianvändning år 2010 om företagen till dess gör ett bättre val av ny teknik.

Åtgärdspaketet baseras på en studie där arbetsmaterialet har tagits fram under en begränsad tidsperiod.

43

Studien behandlar energiintensiva

branscher inom industrin, dvs. järn- och stålindustrin, metallindustrin, massa- och pappersindustrin, kemiindustrin, gruvindustrin, samt en del av mineralindustrin. Det redovisade materialet baseras på underlag i form av tidigare studier samt ett antal intervjuer med företrädare för branschorgan och enskilda företag.

Åtgärderna påkallas inte enbart av energiskäl, utan genomförs sannolikt i samband med en förändring eller utökning av tillverkningsprocessen. Detta innebär att energieffektiviseringsåtgärderna kan förväntas ske samtidigt som en ökning av produktionen äger rum och resultatet blir därmed en minskning av de specifika utsläppen, men en total ökning av utsläppen. Åtgärderna är alltså per definition inte lönsamma för företagen, men utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv blir åtgärderna lönsamma.

I tabellen nedan redovisas den översiktligt bedömda besparingspotentialen inom processrelaterad energianvändning i energiintensiv industri som kan uppkomma till följd av ökade energipriser, lågt ränteläge eller stödåtgärder. Siffrorna avser minskningar uppkomna till

43

Studien som avses är Industrins möjligheter att åstadkomma minskade koldioxidutsläpp som Ångpanneföreningen utarbetat på uppdrag av Energimyndigheten inom ramen för myndighetens arbete åt Klimatkommittén. Det bör noteras att materialet inte är tillfredställande kvalitetssäkrat, då detta inte var möjligt med den tid som stod till förfogande. Materialet är sålunda ofullständigt och det finns osäkerheter i de bedömningar som redovisas.

följd av minskad specifik energianvändning. Potentialen för staten att minska utsläppen av NOx och SO

2

med t ex investeringsstöd är bedömd

till 1 002 respektive 1 864 kton. Merparten av de tillfrågade industrierna förväntar sig samtidigt en ökning av produktionen, vilket medför en total ökning av energianvändningen.

Potentialen för minskad elanvändning som redovisas nedan är bedömd på samma sätt som för minskad användning av fossila bränslen. Till skillnad mot paket 1 får man inte denna elanvändningsminskning ”på köpet” utan ytterligare resurser måste tillkomma för att potentialen ska genomföras. Det följer dock en minskad elanvändning även för åtgärder i syfte att minska fossila bränslen som är bedömd till ca 60 GWh.

Reduktionspotential avseende koldioxid, NOx, SO

2

, VOC och stoft samt

energi för åtgärder som kräver statliga insatser alternativt genomför på grund av ökade energikostnader eller lågt ränteläge. Avser åtgärder som sparar bränsle och el enbart i branschernas produktion.

Relation till verkstad

Energiminskning från olja GWh/år

Energiminskning från gasol GWh/år

Energiminskning från fjärrvärme GWh/år

Energiminskning från el GWh/år

Järn & stål

790.0

250.0

Metall

45.0

135.0

Massa & papper

945.0

2 160.0

Gruv

195.0

0.0

Kemi

210.0

350.0

Jord & sten

450.0

110.0

Summa

0 % 2 635.0

0.0

0.0

3 005.0

Sammanlagringsfaktor

0.8

Ekoenergis andel av verkstadsindustrin

5,3 %

Emissionsminskning NMVOC ton/år

Emissionsminskning SO

2

ton/år

Emissionsminskning stoft ton/år

Emissionsminskning NOx ton/år

Järn & stål

10

525

3

289

Metall

1

36

0

19

Massa & papper 24

725

5

378

Gruv

2

126

1

70

Kemi

4

154

1

82

Jord & sten

6

297

2

164

Summa

48

1 864

12 1 002

Åtgärder avser sådana som har en återbetalningstid på mindre än tre år. STEM har i princip halverat potentialen för koldioxid jämfört med preliminär rapport från Ångpanneföreningen. Investeringarna anges i ett brett band mellan 150–2 500 miljoner kronor till år 2010. Potentialen ovan sägs vara realiserbara om ökade energipriser, lågt ränteläge och stödåtgärder. Om man tar hänsyn till besparingarna som erhålles då man sparar på energin blir årskostnaderna en vinst 3 till 40 miljoner kronor. Vi antar att den högre potentialen realiseras med högre energiskatter.

Restenergi från järn o stålverk

Jernkonoret framhåller att restgaser från järn o stålframställningen kan i större utsträckning än i dag tas till vara bl.a. inom fjärrvärmesektorn och för den egna uppvärmningen. Intresset från fjärrvärme branschen har dock varit svagt de senare åren. Inom järn o stål industrin pågår också FoU-verksamhet som syftar till att kunna ta tillvar strålningsenergin från stålämnen för nyttigt en energi ändamål. Vi har inte haft tillgång till något kvantitativt underlag för att beräkna effekten av åtgärderna.

Rening av utsläppen inom industrin

Underlaget till redovisningen nedan kommer från Kjessler & Mannerstråle. De har på uppdrag av Miljömålskommitténs kansli försökt uppdatera Naturvårdsverkets rapporter Reduktion av svavelutsläppen efter år 2000, rapport 4565 och kostnader för att minska utsläpp, rapport 4530. Visst underlag har också kommit från Ångpanneföreningen via Statens Energimyndighet.

Kväveoxider

Det finns möjlighet att rena utsläppen från industrins förbränningsprocesser och ugnar. Olika tekniker kan användas som selektiv katalytisk reduktion, icke katalytisk reduktion (SNCR) och olika typer av förbränningstekniska modifieringar av brännarutrymmet. Det kan finnas såväl fysiska som tekniska begränsningar i användandet av olika reningstekniker. Av säkerhetsskäl kan det vara skäl att inte tillämpa SNCR inom cellulosa industrin. Tillämpning av selektiv katalytisk reduktion (SCR) utrustning inom processindustrin med dess speciella förhållanden är ännu oprövat och innebär att redovisade kostnader är behäftade med stor osäkerhet. Detta bör man komma ihåg när man studerar tabellen över kostnader nedan.

Stiftelsen Skogsindustrins vatten och luftvårdsforskning (SSVL) har nyligen utvärderat SCR-tekniken för reduktion av NOx i sodapannor. En genomsnittlig sodapanna har studerats, motsvarande en produktion av 350 000 ton massa per år. Den totala investeringskostnaden uppskattas i rapporten till 160 miljoner kronor där kostnaden för själva SCRutrustningen utgör hälften av kostnaderna. Kostnaden för att rena rökgasen från en sodapanna blir i det tänkta basfallet 36 miljoner kronor/år vilket motsvarar 125 kronor/ton avskiljd NO

X

eller 100 kro-

nor/ton massa. Vid installation av SCR-teknik ökar energibehovet på grund av att rökgasen måste återuppvärmas till ca 300ºC och på grund av det ökade tryckfallet över anläggningen. En stor osäkerhet för tillämpningen av SCR-tekniken gäller hur katalysatormassan klarar rökgasmiljön och de alkalimängder som finns där.

Bransch Årlig kostnad, mkr

Reducerad mängd, ton

Kemisk industri, inkl raffinaderier

35–40

875

Jord o stenindustrin

28–42

800

Soda och lutpannor, förbränningsteknik 9–17

900

Gruvor

Förbränningsteknik SNCR

7–11 120–150

200 2 000

Järn och stålindustrin,

förbränningsteknik

3-5

200

Flyktiga organiska ämnen

Det finns många källor till kolväteutsläpp inom industrin. I olje depåerna och inom raffinaderierna läcker petroleum produkter från cisterner,

processanläggningar och rörsystem. Inom livsindustrin släpps betydande mängder etanol ut genom jäsningsprocesser. En annan stor källa är lackering av metall, trä och inom en grafiska industrin.

Utsläppen sker inom många företag. Vi har inte haft möjlighet att genomföra studien i detalj utan i stället litat på kostnader för olika typer av verksamheter.

Bransch Årlig kostnad mkr per år

Reducerad mängd, ton

Livsmedelsindustrin

60

600

Trävaruindustrin

15–45 2 300–4 700

Kemisk industri inkl raffinaderier 40–70

2 400

Massa o pappersindustrin

6

5 000

Verkstadsindustrin

100–700

7 000

Svaveldioxid

Endast ett fåtal åtgärder har studerats översiktligt för ytterligare rening av svavelutsläpp inom basindustrierna. Utveckling av ny teknik exempelvis inom cellulosaindustrin spelar roll för utsläppsnivån. Sådan teknik ligger inte inom ramen för vår utredning. Inom massa- och pappersindustrin kan torrhalten på tjockluten minska utsläppen av svavel från sodapannorna. Diffusa läckage kan minska genom införande av svaggasystem. Möjlighet finns också att införa ytterligare ett skrubbersteg. Inom gruvindustrin kan skrubberteknik införas för några sinterverk. Svavel i form av svavelväte och koldisulfid släpps ut vi tillverkning av rayonfiber. Flera alternativ står tillbuds varav vissa kräver omfattande ändring av processen och betydande investeringar.

Bransch Årlig kostnad, mkr per år

Reducerad mängd, ton

Massa o pappersindustrin

19–53

1 700

Gruvor

15–30

500

5 Klimatkommittens förslag till åtgärder

Vi har i stor arbetat med samma underlag som klimatkommittén. För jämförelse anges nedan vilka åtgärder som också vi behandlat.

Åtgärder i baspaketet för produktion av el och fjärrvärme

Åtgärd Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Vindkraftsprogram, ytterligare 3–5 TWh år 2010

Stöd Regeringen

Kostnadsunderlag för att genomföra hela vindkraftsprogrammet.

Utredning om kostnaderna och ytterligare insatser från staten efter år 2005

Regeringen

Undanröja hinder för vindkraftsprogammet

Utredning Regeringen

Stimulera elproduktion från biobränsle

Utredning

STEM

Minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktionen

Investeringsstöd STEM

ja

Ökad användning av spillvärme från industrin för fjärrvärme

Avtal/Stöd

STEM/ Regeringen (KLIMP)

ja

Främja energibesparing genom ändring av taxesättning för el och fjärrvärme

Utredning

STEM, Konkurrensverket

ja

Förbättring av underlag för utsläppsberäkningar avseende avfall eller övriga obeskattade bränslen.

Utredning Naturvårdsverket/STEM

Kostnadseffektiv användning av bioenergi.

Utredning Naturvårdsverket/STEM

Åtgärder i baspaketet för industrin

Åtgärd Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Energibesparingar inom hjälpsystem.

Information, utbildning

STEM

ja

Energibesparingar inom energiintensiv industri.

Investeringsstöd STEM

ja

Minska energianvändning hos motorer, pumpar fläktar, mm

Information i samband med upphandling om märkning och klassificering

STEM

Energieffektiv upphandling Information om system

STEM

ja

Införande av miljöledningssystem.

Information och utbildning

STEM/ NUTEK

Höja kunskapen om produkters miljöpåverkan

Fortsatt samarbete med industrin

NUTEK/ Naturvårdsverket

Ökad miljöanpassad produktutveckling

Information och utbildning

NUTEK/ STEM/ Naturvårdsverket

ja

Uppgifter om klimatpåverkan i miljö- och årsredovisningarna

Initiera samarbete med näringslivet.

NUTEK

Rapportera utsläpp av växthusgaser

Överväga krav i föreskrifter och allmänna råd

Naturvårdsverket

Energikartläggning och åtgärder i större företag

Utredning om generella föreskrifter

Naturvårdsverket

ja

Minska energianv., utsläpp av växthusgaser, m.m.

Utreda möjligheter till krav på Miljökonsekvensbeskrivningar

Naturvårdsverket

Åtgärder i baspaketet för bebyggelse- och servicesektorn

Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Energieffektivare hus vid nybyggnation.

Skärpning av byggreglerna

Boverket

ja

Undvika uppvärmning med direktverkande el

Utredning

Boverket

ja

Bättre energieffektivitet vid omoch tillbyggnad

Utredning om möjlighet att införa byggregler

Boverket

ja

Eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel.

Energinormer, teknikupphandling, demostöd, information mm.

STEM, Konsumentverket

ja

Ökad vindisolering och fasadåtgärder i befintliga byggnader

Info och utbildning STEM

ja

Anslutning av ytterligare fastigheter till fjärrvärme

Utredning

STEM

ja

Konvertering från olja och el till förädlade biobränslen

Information demonstrationsstöd

STEM

Effektivare fastighetsdrift i flerbostadshus och lokaler.

Information, utbildning

STEM

ja

Bättre bedöma utfall av olika åtgärder

Mäta bebyggelsens energianvändning

STEM

Energieffektivare fönster Produktkrav på fönster

Boverket

ja

Fördelningsmätning i oljevärmda flerbostadshus.

Stöd till demoprojekt Införa krav

Boverket

ja

Undanröja hinder för att byggherrar, fastighetsägare och hyresgäster spar energi och minskar utsläppen av växthusgaser.

Utredning om hinder Boverket

ja

Oljepannekontroll.

Reglering

Boverket

ja

Åtgärder i baspaketet för transporter

Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Gemensam kilometerbaserad skatt för tunga fordon

EU arbete och utredning

Regeringen

ja

Koldioxiddifferentierad försäljningsskatt på nya bilar

Utredning Regeringen

Koldioxiddifferentierad årlig fordonsskatt

Utredning Regeringen

Beräkningsgrund för förmånsvärdet för fri bil bör relateras till koldioxidutsläpp

Utredning Regeringen

Möjlighet för kommuner att införa miljöstyrande trängselavgift

Införa lagändring enligt SOU 1998:169

Regeringen

ja

Låginblandning av bioetanol i bensin.

Ytterligare skattebefrielse efter 2003

Regeringen

Minska produktionskostnaden för biodrivmedel.

Fortsatt FoU stöd Regeringen

Utveckla godstransporterna, långväga transporter och kollektivtrafiken

Ökad andelen infrastrukturmedel i kommande infrastrukturplanering

Regeringen

ja

Ökad andel godstransport på järnväg

Införa ett ”kombistöd” på 20 kr/ton

Regeringen

ja

Transportstödet bör bidra till att minska koldioxidutsläppen

Utredning Regeringen

Begränsa flygets ökande utsläpp av koldioxid

Utredning om alternativa styrmedel, eventuellt tak

Regeringen

ja

Strategi för introduktion av förnyelsebara bränslen

Utredning Naturvårdsverket, STEM, Vägverket

Ersätta persontransporter med IT.

Info, Utb, demoproj Vägverket

ja

Infrastruktur och samhällsplanering.

Stöd till kommunala projekt

Vägverket

Överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik.

Information, projekt Vägverket

Jämnare körmönster. Info, utbildning Vägverket

ja

Ökad lastfaktor i godstransportsystemet

IT, info, demonstrationsprojekt

Vägverket

ja

Åtgärd och styrmedel Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Ökad beläggning i bilar. Info, stöd till lokala projekt

Vägverket

ja

Minskade kallstartsutsläpp Info, utbildning Vägverket

ja

Minska ökning av transport efterfrågan, lågemitt flygplan.

Utarbeta förslag till CO

2

-diff

undervägsavg.

Luftfartsverket

ja

Ökad energieffektivitet och ökad användning av bränsleeffektivare motorer

Driva på inom ICAO Luftfartsverket

Förkorta flygvägar och minimera köbildning.

Förbättrad flygledning och flygplaneringssystem

Luftfartsverket

ja

Minska flygets bränsleförbrukning

Komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgiften med en koldioxidparameter. Utred eventuell skatt

Luftfartsverket

Öka energieffektivitet i den internationella sjöfarten

Driva frågan i IMO Sjöfartsverket

Överföring lastbil till järnväg Utredning

Banverket

ja

Information om transporternas klimatpåverkan

Utarbeta en modell och en databas

Trafikverken

Infrastrukturförändringar bidrar till att nå klimatmålet för 2050

Beskriv långsiktiga effekter

SIKA/

Trafikverken

Åtgärder i baspaketet för jord- och skogsbruk

Åtgärd Hur det ska åstadkommas

Ansvarig

Minska växthusgaser från jordbruk

Utredning Jordbruksverket

Öka upptag i sänkor i jordbruksmark

Utredning Jordbruksverket

Öka upptag i sänkor i skogen Utredning Skogsstyrelsen

Övriga åtgärder i baspaketet för de tre industriella gaserna, arbetsmaskiner och deponier

Åtgärd Hur det ska åstadkommas

Ansvarig Åtgärden är gemensam med Miljömålskommitténs arbete

Förhindra användningen av de tre industriella gaserna

Utforma styrmedel Naturvårdsverket

Minska utsläppen från snöskotrar

Införa lagstiftning om avgaskrav för snöskotrar

Regeringen

ja

Miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning

Utredning Miljöstyrningsråd et

ja

Minska utsläpp från deponier Utredning om organisation för uppföljning

Naturvårdsverket

6 Sammanställning av beräkningsresultaten

Nedan anges tabeller över sammanställning av utsläppen i de olika alternativen. De olika alternativen är härledda utifrån olika marginalkostnader. Marginalkostnadskurvor återges i figur 1–4 .

Marginalkostnader i de olika alternativen

Förorening

LÅG

MEDEL HÖG

Svaveldioxid inga ytterligare åtgärder <0 kr/kg 30 kr/kg 50 kr/kg

Kväveoxider

40 kr/kg föreslagna EG-direktiv

50 kr/kg 80 kr/kg

Flyktiga organiska ämnen

< 0kr/kg enbart åtgärder för småskalig vedeldning och föreslagna EG-direktiv 30 kr/kg 50 kr/kg

I tablåerna nedan visas effekten av åtgärderna i de olika ambitionsnivåerna. Det bör observeras att tabellen inte kan summeras.

Föreslagna åtgärder och deras effekt i ambitionsnivå låg

Åtgärd Reduktion ton per år

NOx SO2 VOC Partikla r

Öka lastfaktorn långväga transporter

880 0,75 29 12

Begränsa hastigheten på väg

250 1 44 5

Jämnare körmönster på väg

85 1 15 2

Samordna varudistributionerna i tätort

55

3

1

Överföra biltrafik till gång och cykel

22 1 41 1

Ersätta persontransporter med IT

13

17 1

Ökad beläggning i fordon

10

14 1

Kväveoxidrening på marinens lag- o minbåtar 200 Introduktion av skärpta avgaskrav på arbetsmaskiner från 2008

3 100

300 120

Bättre avgasrening på arbetsredskap från 2003 5

750

Lägre elanvändning i lokaler ej beräknad Effektivisering av hushållsapparater ej beräknad Energieffektivisering av nyproducerade byggnader 91 63 18 24 Intrimning av oljeeldade pannor 60–1 000 kW 52 37 15 20 Individuell värmemätning i oljeeldade lägenheter 104 74 31 38 Injustering av värmen i oljevärmda flerbostadshus 42 30 12 18 Val av energieffektiva fönster 80 54 13 17 Tilläggsisolering av vindar 93 63 14 19 Tilläggsisolering av fasader 269 180 37 53 Effektivare fastighetsdrift 269 180 37 53 Konvertering av elvärme och oljevärme till fjärrvärme

45 36 27 32

Effektivisering av pannor i småhus

123,2 88,2 35 44,1

Installation av ackumulatortank för vedpannor -150 150 30 000 11 250 Delkonvertering till solvärme i småhus 35 25,2 9,8 12,6 Ökat spillvärmeutnyttjande 83 83 48 41 Sänkt fjärrvärmetemperatur 140 130 6 30 Processrelaterad energibesparing 200 200 Energieffektivisering industrins hjälpsystem 87 150 15 10

Föreslagna åtgärder och deras effekt i ambitionsnivå medel

Åtgärd Reduktion ton per år från år 2010

NOx SO2 VOC Partikla r

Öka lastfaktorn långväga transporter

1 025 0,88 34 14

Begränsa hastigheten på väg

295 1,5 52 6

Jämnare körmönster på väg

170 2 30 4

Samordna varudistributionerna i tätort

93

10 1

Överföra biltrafik till gång och cykel

55 1,5 102 2,5

Begränsa behovet av transporter genom ett transportsnålt bebyggelsemönster

17 1 30 1

Ersätta persontransporter med IT

32 0,5 43 1,5

Ökad beläggning i fordon

55 1 77 3

Förkorta flygvägar och minimera köer

350 20 39

Förtida introduktion av 2005/2006 års avgaskrav för lätta bilar

475

520 10

Förtida introduktion av 2005/2008 års avgaskrav på tunga fordon

2 500

30 20

Minska kallstartutsläppen

187

Utveckla och införa lågemitterande flygplan

3 450

66

Överföring av gods från väg till järnväg

825 1 36 8

Förtida introduktion av skärpta krav på arbetsmaskiner från 2006

6 100

600 250

Bättre avgasrening på nya arbetsredskap från 2003 5

750

Skärpta avgaskrav på snöskotrar från 2003

5 200 200

Marinens min- och lagfartyg och kustkorvetter förses med NOx-rening

400

Lägre elanvändning i lokaler ej beräknad Effektivisering av hushållsapparater ej beräknad Energieffektivisering av nyproducerade byggnader 91 63 18 24 Intrimning av oljeeldade pannor 60–1 000 kW 73 52 21 28 Individuell värmemätning i oljeeldade lägenheter 104 74 31 38 Injustering av värmen i oljevärmda flerbostadshus 42 30 12 18 Val av energieffektiva fönster 67 45 11 14 Tilläggsisolering av vindar 93 63 14 19 Tilläggsisolering av fasader 359 240 49 71 Effektivare fastighetsdrift 538 360 74 106 Konvertering av elvärme och oljevärme till fjärrvärme

45 36 27 32

Effektivisering av pannor i småhus

176 126 50 63

Installation av ackumulatortank för vedpannor -200 200 40 000 15 000 Delkonvertering till solvärme i småhus 50 36 14 18 Bränslebyte kol till biobränsle i fjärrvärmesystemen 196 -5 -86 Ökat spillvärmeutnyttjande i fjärrvärmesystemen 83 83 48 41 Reduktion av kväveoxider inom NOx avgiftskollektivet: fjärrvärme

1 000

Sänkt fjärrvärmetemperatur

140 130 6

30

Åtgärd Reduktion ton per år från år 2010

NOx SO2 VOC Partikla r

Energieffektivisering av industrins hjälpsystem 116 200 20 13 Reduktion av kväveoxider inom Noxavgiftskollektivet: industrin

500

Reduktion av kväveoxider inom processindustrin 325 Reduktion av kväveoxider från industrins förbränning exkl. NOx-avgiftskollektivet

3 600

Reduktion av flyktiga organiska ämnen inom industrin

5 000

Minskad lösningsmedelsanvändning

3 000

Reduktion av VOC i oljedepåer och raffinaderier

2 000

Föreslagna åtgärder och deras effekt i ambitionsnivå hög

Åtgärd Reduktion ton per

NOx SO2 VOC Partikla r

Öka lastfaktorn långväga transporter

1 170 1 41 16

Begränsa hastigheten på väg

340 2 60 7

Jämnare körmönster på väg

250 3 45 6

Samordna varudistributionerna i tätort

112

12 1,2

Överföra biltrafik till gång och cykel

88 2 163 4

Begränsa behovet av transporter genom ett transportsnålt bebyggelsemönster

17 1 30 1

Minska kallstartutsläppen

187

Ersätta persontransporter med IT

50 1 69 2

Ökad beläggning i fordon

100 2 140 5

Förkorta flygvägar och minimera köer

350 20 39

Förtida introduktion av 2005/2006 års avgaskrav på lätta bilar

475

520 10

Förtida introduktion av 2005/2008 års avgaskrav för tunga fordon

2 500

30 20

Emissionsoptimera befintliga motoer i diesellok 200 Byta till nya motorer med bättre emissionsegenskaper i motorvagnar Utveckla och införa lågemitterande flygplan 3 450

66

Överföring av gods från väg till järnväg

825

36 8

Öka beläggningsgraden flyg Föra över långväga persontrafik från bil/flyg till tåg Förtida introduktion av skärpta krav på arbetsmaskiner från 2006

6 100

600 250

Bättre avgasrening på nya arbetsredskap från 2003 5

750

Skärpta avgaskrav på snöskotrar från 2003

5 200 200

Marinens min- och lagfartyg och kustkorvetter förses med NOx-rening

800

Åtgärd Reduktion ton per

NOx SO2 VOC Partikla r

Lägre elanvändning i lokaler ej beräknad Effektivisering av hushållsapparater ej beräknad Energieffektivisering av nyproducerade byggnader 91 63 18 24 Intrimning av oljeeldade pannor 60–1 000 kW 94 67 27 36 Individuell värmemätning i oljeeldade lägenheter 104 74 31 38 Injustering av värmen i oljevärmda flerbostadshus 42 30 12 18 Val av energieffektiva fönster 120 81 20 26 Tilläggsisolering av vindar 155 105 23 32 Tilläggsisolering av fasader 448 300 62 88 Effektivare fastighetsdrift 807 540 111 159 Konvertering av elvärme och oljevärme till fjärrvärme

75 60 45 53

Sänkt svavelinnehåll i lätt eldningsolja

3 250

Konvertering till pelletseldning

76

-533 -114

Effektivisering av pannor i småhus

229 164 65 82

Installation av ackumulatortank för vedpannor -200 200 40 000 15 000 Forcerat utbyte av äldre vedpannor -75 75 12 000 1 000 Delkonvertering till solvärme i småhus 65 47 18 23 Bränslebyte kol till biobränsle 391 -10 -171 Bränslebyte tung eldningsolja till biobränsle 115 980 -54 -77 Bränslebyte lätt eldningsolja till biobränsle 226 338 -90 -451 Ökat spillvärmeutnyttjande 83 83 48 41 Reduktion av NOx inom NOx-avgiftskollektivet 1 200 Sänkt svavelinnehåll i eldningsolja 694 Sänkt fjärrvärmetemperatur 140 130 6 30 Reduktion av partikelutsläpp <10 MV 700 Processrelaterad energibesparing 467 467 Energieffektivisering industrins hjälpsystem 145 250 25 17 Reduktion av kväveoxider inom processindustrin 500 Reduktion av kväveoxider inom NOxavgiftskollektivet: industrin

1 200

Reduktion av kväveoxider från industrins förbränning exkl. NOx-avgiftskollektivet

4 460

Reduktion av flyktiga organiska ämnen inom industrin

10 200

Minskad lösningsmedelsanvändning

10 900

Reduktion av VOC i oljedepåer och raffinaderier

3 100

Reduktion av svavelutsläpp inom processindustrin

1 400

Svaveldioxid

1995 1998 2010 2010 2010 2010

Nollalternativ

LÅG MEDEL HÖG

Energiomvandling

14 14 14 13,4 13,1 10,8

därav el-, gas- o fjärrvärmeverk 12 12 12 11,4 11,1 8,8 därav raffinaderier 2 2 2 2,0 2,0 2,0

Tillverkningsindustrin 31 28 27 26,7 26,5 24,9 därav processer 16 13 12 12,0 12,0 10,6 därav förbränning 15 15 15 14,7 14,5 14,3

Transporter

24,2 19 7,6 7,6 7,6 7,6

därav vägtrafik

1,4 1 0,4 0,4 0,4 0,4

därav luftfart

0,7 0,9 0,7 0,7 0,7 0,7

därav sjöfart

22 17 6,4 6,4 6,4 5,6

därav järnväg

0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Övrigsektorn

6 6 5 4,5 4,3 1,4

därav bostäder

.. .. ..

därav lokaler

.. .. ..

Arbetsmaskiner

1 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

Summa inkl. utrikes sjö och luftfart

76,2 67,4 54 52,5 51,8 45,0

Summa enligt internationell rapportering exkl. utrikes sjö och luftfart

60,8 55,2 49,2 47,7 47,0 40,8

Kväveoxider

1995 1998 2010 2010 2010 2010

Nollalternativ

LÅG MEDEL HÖG

Energiomvandling

14 14 12 11,2 9,4 8,5

därav el-, gas- o fjärrvärmeverk 12 12 10 9,2 7,9 7,3 därav raffinaderier 2 2 2 2,0 1,5 1,2

Tillverkningsindustrin 33 32 26,5 26,2 22,2 21,1 därav processer 13 12 12 12,0 11,7 11,5 därav förbränning 20 20 14,5 14,2 10,6 9,6

Transporter

213,1 173 74,2 72,9 64,5 64,3

därav vägtrafik

136 111 40,9 39,6 35,4 35,8

därav luftfart

5,7 7 11,5 11,5 7,7 7,7

därav sjöfart

70 54 20,5 20,3 20,1 19,7

därav järnväg

1,4 1 1,3 1,3 1,3 1,1

Övrigsektorn

8 8 9,9 9,5 9,5 9,5

därav bostäder

6 6

därav lokaler

2 2

Arbetsmaskiner

74 68 45 41,9 38,9 38,9

Summa inkl. utrikes sjö och luftfart

342,1 295 167,6 161,7 144,4 142,3

Summa enligt internationell rapportering exkl. utrikes sjö och luftfart

290,6 253,5 145,8 140,0 125,5 123,7

Flyktiga organiska ämnen

1995 1998 2010 2010 2010 2010

Nollalternativ

LÅG MEDEL HÖG

Energiomvandling

5 7 10 9,9 9,9 10,0

därav el-, gas- o fjärrvärmeverk 5 7 10 9,9 9,9 10,0 därav raffinaderier .. .. .. .. .. ..

Tillverkningsindustrin 42 26 26 26,0 21,0 15,8 därav processer 36 20 20 20,0 15,0 9,8 därav förbränning 6 6 6 6,0 6,0 6,0

Transporter

174,6 121,6 37,6 37,4 36,3 36,2

därav vägtrafik

157 106 27 26,8 25,8 25,7

därav luftfart

1,5 1,5 1,3 1,3 1,2 1,2

därav sjöfart

16 14 9,2 9,2 9,2 9,2

därav järnväg

0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Övrigsektorn

132 123 83 52,8 42,8 30,4

därav bostäder

130 120 80 49,8 39,8 27,4

därav lokaler

2 3 3 3,0 3,0 3,0

Arbetsmaskiner

30 28 29,6 28,6 23,1 23,1

Lösningsmedel m.m.

113 111 90 90,0 82,8 76,0

Summa inkl. utrikes sjö och luftfart

496,6 416,6 276,2 244,7 215,9 191,4

Summa enligt internationell rapportering exkl. utrikes sjö och luftfart

494,9 415,1 275,2 243,6 214,8 190,4

Marginalkostnad för reduktion av kväveoxidutsläpp

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000

-140 -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

kr/kg NO2

Marginalkostnad för reduktion av flyktiga organiska ämnen

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000

-100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

kr/kg

ton

Marginalkostnad för reduktion av svavelutsläpp

0

2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000

-100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100

kr/kg SO2

Marginalkostnad för reduktion av partikelutsläpp

0

5000 10000 15000 20000 25000

-500 -400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400 500

kr/kg

7 Uppgifter om energianvändningen och andelen fossila bränslen i bostäder och lokaler

I kapitel 18 föreslå ett etappmål som innebär att andelen fossil energi inom byggnader – bostäder och lokaler – ska minska till högst 20 procent till år 2010. Nedan ges en bakgrund till detta mål. Underlaget baseras på Energimyndighetens rapport till Klimatkommittén.

Energianvändningen i sektorn bostäder, service m.m. uppgick år 1997 till 154 TWh, vilket motsvarade en tredjedel av Sveriges totala energianvändning.

Knappt 90 procent av energianvändningen i sektorn bostäder, service m.m. utgörs av användning i bostäder och lokaler. Energin används för uppvärmning av ytor och vatten samt drift av apparater. De areella näringarnas energianvändning motsvarar ca 5 procent av sektorns totala användning, fritidshusen står för 2–3 procent och övrig service för 6– 7 procent av den totala energianvändningen. I övrig service ingår byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopp- och reningsverk samt eloch vattenverk.

Stora delar av energianvändningen i sektorn påverkas av temperaturförhållandena, vilket leder till att betydande slumpmässiga varia tioner i energiefterfrågan mellan olika år kan uppstå. Den faktiska energianvändningen i sektorn bostäder, service m.m. var 3,5 procent högre år 1997 jämfört med år 1990. År 1990 var emellertid ett mycket varmt år, 18 procent varmare än ett normaltempererat år, varför energianvändningen för uppvärmning var lägre än normalt. En jämförelse av energianvändningen efter korrigering för temperaturskillnader visar att användningen år 1997 var 0,5 procent lägre än år 1990.

Energianvändningen i sektorn ökade kraftigt under senare delen av 1980-talet fram till år 1991, för att sedan stabiliseras kring en energianvändning på knappt 160 TWh. Ökningen under perioden 1985–1991 kan nästan uteslutande förklaras med att energianvändningen i bostäder och lokaler ökade. En förklaring till utvecklingen är att det under denna period färdigställdes ett stort antal lägenheter. År 1991 färdigställdes närmare 70 000 lägenheter och de uppvärmda ytorna ökade således kraftigt. Under 1990-talet har nybyggnationen varit mycket låg, i

genomsnitt har 14 300 bostäder färdigställts per år, och de uppvärmda ytorna har endast ökat marginellt. Detta kan delvis förklara att energianvändningen i sektorn inte fortsatt att öka under de senaste åren.

Oljekriser, ökade energipriser, ändringar i energibeskattningen och investeringsprogram har påverkat övergången från olja till andra energibärare. År 1997 uppgick den totala oljeanvändningen i sektorn bostäder, service m.m. till 34 TWh jämfört med 105 TWh år 1970. Nedgången beror till stor del på en övergång från olja till el och fjärrvärme för uppvärmningsändamål. Detta har lett till att fjärrvärme i dag svarar för merparten av uppvärmningsbehovet i flerbostadshus och lokaler.

År 1990 infördes moms på energi, vilket innebar höjda kostnader för uppvärmning inom energisektorn. Oljepriserna inom bostadssektorn har sjunkit i reala termer sedan dess. Prisminskningen för den lätta eldningsoljan under perioden 1990-1997 uppgick till ca 13 procent. Detta kan framför allt förklaras med att råoljepriset har sjunkit. Priset på den lätta eldningsoljan exklusive skatt har sjunkit med 34 procent under perioden medan skatten inte har stigit i samma omfattning. Elpriset har i motsats till oljepriset stigit kraftigt. Ökningen uppgick till ca 22 procent, i reala termer, under åren 1990–1997. Denna ökning beror på att både energiskatten på el och elpriset exklusive skatt stigit. Relativpriset för elen gentemot oljan har därmed ökat från ca 1,2 till 1,6.

På kortare sikt är användningen mindre känslig för prisförändringar, vilket beror på att hushållen har svårt att snabbt ändra sina levnadsvanor och apparatinnehav. Ändrade priser på el respektive olja påverkar på kort sikt främst de som har möjlighet att skifta mellan olika typer av bränslen och el för uppvärmning i flexibla system. Det är framför allt i småhusen som kombipannorna finns och därmed även möjligheten till ett snabbt bränslebyte. Även flerbostadshus och lokaler har denna möjlighet men i mindre utsträckning. Uppskattningsvis kan 10 till 20 procent av den totala energianvändningen för uppvärmning på ca 100 TWh alternera mellan el, olja och till viss del ved.

På lång sikt leder kraftigt höjda energipriser till att energibesparande åtgärder såsom tilläggsisolering, installation av tre- och fyrglasfönster och värmepumpar blir lönsamma och vidtas i större omfattning. Även hushållsmedlemmarnas vanor, t.ex. i form av inomhustemperatur och duschvanor påverkas när priserna stiger. Höjda energipriser kan således verka dämpande på användningen av energi inom sektorn.

Beräkningarna av energianvändningen inom bostäder, service m.m. baseras bl a på antaganden om befolkningsutvecklingen, bostads- och lokalbeståndet, energipriser, investeringskostnader, teknisk utveckling samt privat- och offentlig konsumtion. Dessutom tas hänsyn till att det finns en viss tröghet när hushåll och företag ska anpassa sitt beteende till nya förutsättningar.

SCB bedömer att befolkningen kommer att öka i långsam takt under perioden 1997–2010. Antalet äldre i befolkningen ökar medan antalet förskolebarn minskar kraftigt fram till år 2002 för att därefter åter öka. Den genomsnittliga tillväxtakten under perioden bedöms bli 0,14 procent per år.

Antal personer per hushåll har tillsammans med befolkningsökningen en viss betydelse för nybyggnationen. Enligt Folk- och Bostadsräkningen år 1990 var antalet personer per hushåll 2,1 och enligt uppgift från Boverket var det genomsnittliga antalet detsamma år 1995. Boverket bedömer dock att antalet personer per hushåll kommer att minska till 2,05 personer per hushåll år 2010.

Uppvärmda ytor har stor betydelse för utvecklingen av energianvändningen inom bostads- och servicesektorn. Nybyggnationen och tillbyggnad påverkar storleken på totala uppvärmda ytor inom sektorn och således även uppvärmningsbehovet. Även hushållsel och driftel ökar när ytorna expanderar.

Boverkets bedömning av nybyggnationen tyder på en relativt låg nivå i bostadsbyggandet. I genomsnitt färdigställs ca 20 000 bostäder per år under perioden 1997–2010. I början av perioden produceras ett färre antal bostäder, men takten för nyproduktionen ökar under perioden och under senare delen av 2000-talet färdigställs närmare 25 000 lägenheter per år. Sett över en längre tidsperiod har bostadsbyggandet i genomsnitt varit 35 000 bostäder per år. Emellertid bedöms tillväxttakten för antalet hushåll vara mycket låg under perioden 1997–2010. De uppvärmda ytorna bedöms, enligt Boverket, öka i en snabbare takt än antalet hushåll, vilket förklaras av att det finns ett uppdämt behov av nya bostäder till följd av den låga byggnationen under de senaste åren.

Enligt Boverkets känslighetsanalys är nybyggnationen starkt beroende av de antaganden som görs för utvecklingen av BNP. Då BNP ökar med 1,5 procent per år under ovan angivna period ökar byggandet med totalt 28 procent. Vid en BNP-ökning om 2,0 procent ökar byggnationen med 35 procent.

Även nybyggnationens fördelning mellan småhus och flerbostadshus är relevant, dels för att ett småhus energianvändning är högre än en

lägenhets, dels för att olika typer av uppvärmningssystem installeras i de olika hustyperna. I småhus installeras i dag vanligtvis någon form av elvärme, medan fjärrvärme till största delen installeras i nybyggda flerbostadshus. Historiskt sett har nybyggnationen i grova drag fördelats på 40 procent småhus och 60 procent flerbostadshus. I början av byggsektorns konjunkturcykel ökar småhusbyggnationen, varför andelen småhus kan skilja sig år från år i en kortsiktig prognos. I dag finns det flera faktorer som håller tillbaka byggnationen av hyresbostäder, vilket leder till att den historiska fördelningen av nybyggnationen mellan småhus och flerbostadshus inte gäller för perioden 1997–2010.

Utvecklingen av energipriserna har stor betydelse för energianvändningens utveckling. Denna påverkar bl.a. lönsamheten i att investera i effektiviseringsåtgärder. Låga priser på de energislag som används för uppvärmning gör att effektiviseringsåtgärder inte blir lönsamma. Är priserna på energi däremot höga förbättras lönsamheten och flera åtgärder kan komma att vidtas. Relativpriserna mellan olika energislag, tillsammans med investeringskostnader, verkningsgrader och vald kalkylränta avgör om det är lönsamt för ett hushåll att konvertera, t.ex. övergå från oljeuppvärmning till fjärrvärme.

Priserna på hushållsel kan påverka hushållsmedlemmarnas vanor och köpbeteende. Ett högt pris kan påverka hur hushållen använder sina apparater, t.ex. att tvättmaskinen körs full vid en lägre tvättemperatur i stället för halvfull vid ett flertal tillfällen. Även inköpsbeteendet kan påverkas av höga elpriser. När elpriserna är höga torde intresset att investera i energieffektiva vitvaror öka. I tabellen nedan redovisas de energipriser som ingår i beräkningarna i referensscenariot. Priserna är inklusive 1997 respektive 1999 års skatter och moms.

44

44

Skatten för år 1997 är beräknad som ett genomsnitt av skatterna som gällde under perioden januari–juli 1997 respektive de som gällde under perioden juli– december 1997.

Tabell 5. Hushållens energipriser år 1997 och beräknade priser år 2010, öre/kWh.

1997

2010

Elvärme i småhus

77,2

73,3

Elvärme i flerbostadshus

66,8

65,3

El till värmepumpar

91,2

85,4

Hushållsel

103,6

95,4

Driftel

66,8

65,3

Eldningsolja 1 till småhus

44,8

43,6

Eldningsolja 1 till flerbostadshus

42,1

40,8

Eldningsolja 5 till flerbostadshus

34,0

33,1

Fjärrvärme i småhus

42,6

42,6

Fjärrvärme i flerbostadshus

42,6

42,6

Naturgas

39,6

41,9

Pellets

30,0

30,0

Till följd av antaganden om fortsatt låga energipriser beräknas takten för energieffektiviseringen för uppvärmning bli låg under perioden 1997– 2010. Den specifika nettoanvändningen av energi för uppvärmning, dvs. användningen av energi för uppvärmning i förhållande till bostads- eller lokalytan, väntas genom effektiviseringar minska med 0,05 procent per år för småhusen och med 0,1 procent per år för flerbostadshus och lokaler. Exempel på effektiviseringar är förbättrad isolering, byte till treglasfönster och installation av frånluftsvärmepump. Ytterligare faktorer som påverkar den specifika nettoanvändningen är vald inomhustemperatur och hur hushållen använder varmvatten. I fall den valda inomhustemperaturen höjs och användningen av varmvatten ökar, kan den specifika nettoanvändningen öka trots att hushållen investerar i t.ex. tilläggsisolering.

Andra faktorer som kan påverka hushållens och företagens incitament att investera i energibesparande åtgärder är hur skatte- och taxeringsreglerna är utformade.

Förbättrade årsmedelsverkningsgrader i uppvärmningssystemen minskar också energianvändningen för uppvärmning. De årsmedelsverkningsgrader som har använts i scenarierna tar hänsyn till pannverkningsgraden, spillvärme, distributionsförluster samt brister i injustering och reglersystem. Under perioden 1997–2010 bedöms årsmedelverkningsgraderna förbättras med mellan 1,5 och 7 procent. En genomgående förutsättning i beräkningarna är att reglering och injustering av värmen förbättras i alla typer av uppvärmningssystem. För ved- och

oljepannor antas det även att pannverkningsgraderna höjs, varför årsmedelverkningsgraderna höjs mest i dessa uppvärmningssystem.

Såväl energipriser som verkningsgrader är relevanta variabler för att avgöra om det är lönsamt att byta uppvärmningssystem. När relativpriserna korrigeras med de olika uppvärmningssystemens årsmedelverkningsgrader, visar detta att 1997 års relativpriser i stort sett är oförändrade år 2010. En korrigering av energipriserna med verkningsgrader visar att de rörliga kostnaderna i flerbostadshusen är lägst för eldningsolja 5, följt av fjärrvärme, eldningsolja 1 och slutligen elvärme. Rangordningen gäller såväl för år 1997 som år 2010. För småhusen ger motsvarande jämförelse att de rörliga kostnaderna är lägst för ved, följt av värmepump, fjärrvärme, naturgas och eldningsolja 1. Elvärme har de högsta rörliga kostnaderna.

Även om de rörliga kostnaderna visar att det är billigare att använda ett energislag framför ett annat, är det långt i från säkert att konsumenten alltid väljer det billigaste alternativet. För att en fastighetsägare med ett fungerade uppvärmningssystem ska finna det lönsamt att investera i ett annat system som använder ett annat energislag krävs relativt stora skillnader i de rörliga kostnaderna samt att investeringskostnaderna är låga. Endast hus med kombisystem kan enkelt alternera mellan olika energislag och då vanligtvis mellan el och något av bränslena olja eller ved.

I beräkningarna ingår att den specifika användningen av hushållsel, dvs. användningen av hushållsel per kvadratmeter, ökar något. Förklaringen till denna ökning är att den privata konsumtionen under perioden 1997–2010 enligt Konjunkturinstitutet bedöms bli i genomsnitt 2,4 procent per år. Vid en hög privat konsumtion ökar vanligtvis hushållens apparatinnehav. Den ökade energianvändningen som dessa nya apparater bidrar till beräknas inte kunna kompenseras av att hushållen samtidigt byter ut en del apparater till energieffektivare produkter.

I lokaler beräknas den specifika användningen av driftel sjunka med 0,1 procent per år, vilket beror på antagandet att det fortfarande finns möjlighet att sänka energianvändningen framför allt för belysning och ventilation. Företag byter ut apparater kontinuerligt och utvecklingen går mot energieffektivare produkter, men samtidigt är de nya apparaterna ofta flera och kraftfullare och besparingen blir därmed begränsad.

Beräkningarna för år 2010 visar på en fortsatt stabil utveckling av energianvändningen i bostads- och servicesektorn. I figuren nedan samt i tabell redovisas resultaten av beräkningarna. De stora förändringarna i sektorns energianvändning som ägt rum sedan år 1970 framgår också av figuren.

Figur. Temperaturkorrigerad energianvändning inom bostäder, service m.m. fördelad på olika energislag för 1970–1997, beräknade värden för år 2010, TWh.

Fossila bränslen

El

Fjärrvärme Trädbränslen

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

1970

1985

2000

1980

1975

1990 1995

2005

2010

Källa: SCB, Energiförsörjningen för åren 1970–1982, Årliga energibalanser för perioden 1983–1997.

Resultaten av beräkningarna visar att fördelningen mellan olika energibärare fortsatt kommer att förändras. El- och fjärrvärmeanvändningen beräknas fortsätta öka medan oljeanvändningen fortsätter att minska. Elanvändningen beräknas öka med 5,1 TWh mellan åren 1997 och 2010. Användningen av fjärrvärme beräknas öka med 2,2 TWh under samma period, medan oljeanvändningen beräknas minska med 6,3 TWh mellan åren 1997–2010. Samtliga värden är temperaturkorrigerade.

Elanvändningen beräknas framför allt öka för drift av apparater, men en del av ökningen kan hänföras till att elvärmen ökar. Hushållsel och driftel beräknas öka med 3,4 TWh och elvärmen med 1,6 TWh. Användningen av hushållsel beräknas öka med 2,1 TWh till följd av ökat apparatinnehav och nybyggnation. I den befintliga bebyggelsen väntas den höga tillväxten i den privata konsumtionen bidra till en ökning av hushållselanvändningen, då apparatinnehavet enligt beräkningarna ökar mer än effektiviseringen framför allt i flerbostadshusen. En förklaring är

att innehav av diskmaskin och egen tvättmaskin beräknas öka i lägenheter. I dagsläget är andelen lägenheter som är utrustade med tvätt- och diskmaskin relativt låg. Dessutom ingår i beräkningarna att antalet datorer och TV-apparater fortsatt kommer att öka i hemmen. Därtill kommer användning av hushållsel i de nybyggda bostäderna, vilken beräknas uppgå till 1,1 TWh år 2010.

Driftelen beräknas också öka, vilket förklaras till fullo av nybyggnationen av lokaler, då den specifika nettoanvändningen av driftel antas minska med 0,1 procent per år. I de nybyggda lokalerna uppgår användningen av driftel till 1,3 TWh.

Att elanvändningen beräknas öka inom uppvärmningen beror framför allt på att ca 80 procent av de nybyggda småhus antas installera någon form av elvärme. En förklaring till att det installeras elvärme trots att de rörliga kostnaderna är höga för elvärme, är att installa tionskostnaderna är låga och att elvärme är ett relativt underhållsfritt uppvärmningssystem. De nybyggda småhusen bidrar till att öka användningen av elvärme med 1,5 TWh år 2010.

Även konverteringar från rena oljepannor till kombipannor i småhussektorn bidrar till att elvärmen ökar i beräkningarna. I scenariot har antagits att hushåll som vill fortsätta elda olja när pannan har gått sönder inte investerar i en ren oljepanna utan en kombipanna. Den extra kostnaden för att kunna använda även el för uppvärmning är ca 5 000 kronor. Konsumenten får därmed möjlighet att välja det som för tillfället är billigast, olja eller el. Under perioder, exempelvis sommaren, när eltarifferna är låga utnyttjas ofta el för att få värme och varmvatten. Dessutom får hushållet genom investeringen en ökad säkerhet; går exempelvis brännaren i pannan sönder kan enbart el nyttjas för uppvärmning tills felet är åtgärdat.

Antalet värmepumpar beräknas öka fram till år 2010. Värmepumpar drivs nästan uteslutande med el, men huruvida elanvändningen ökar eller ej, beror på vilket uppvärmningssystem huset som installerar värmepumpen har i utgångsläget. Är huset uppvärmt med el från början, minskar elanvändningen, är huset däremot uppvärmt med olja ökar användningen av el. Resultaten av beräkningarna i referensscenariot ger att värmepumpar framför allt installeras i oljeuppvärmda hus då deras energianvändning netto är högre än de eluppvärmdas. En högre energianvändning gör att lönsamheten i investeringen är högre.

Viss konvertering till värmepump och fjärrvärme av småhus och flerbostadshus med elpanna verkar dämpande på ökningstakten för elvärmen.

Den beräknade ökningen av fjärrvärme med 2,2 TWh mellan åren 1997 och 2010 motsvarar en årlig ökning med 0,6 procent per år. Den

förklaras av anslutning till fjärrvärmenätet av nybyggnation samt konvertering av oljeuppvärmda hus och hus med vattenburen elvärme.

I nybyggda flerbostadshus och lokaler antas fjärrvärme installeras och svara för ca 70 procent av uppvärmningen. Andelen som installerar fjärrvärme är något högre för flerbostadshus än för lokaler, då flerbostadshus ofta ligger i städernas centrala delar och möjligheten att ansluta byggnaden till det befintliga fjärrvärmenätet ökar därmed. Nybyggnationen under perioden 1997–2010 beräknas bidra till att fjärrvärmeanvändningen ökar med 1,7 TWh år 2010.

Den minskade oljeanvändningen beror på antagandet om konvertering till fjärrvärme och installation av värmepump. En mindre andel oljeuppvärmda byggnader beräknas börja använda pellets. Pellets antas användas i mindre panncentraler som t.ex. sköts av det kommunala energibolaget. Till en panncentral kan en anläggning eller ett eller flera flerbostadshus kopplas. I småhus kan individuella pelletspannor installeras eller alternativt ansluts en mindre grupp småhus till en panncentral som eldas med pellets.

Tabell 6. Temperaturkorrigerad energianvändning inom bostäder, service m.m. fördelad på olika energislag åren 1990 och 1997, beräknade värden för år 2010, TWh.

1990

1997

2010

Total energianvändning

162,5

156,8

158,4

Total energianvändning inkl. värme från värmepumpar

162,5

159,9

162,4

El, totalt

68,4

70,9

75,0

Elvärme

30,8

28,1

28,9

Småhus

20,0

19,3

20,6

Flerbostadshus och lokaler 8,9

7,0

6,1

Fritidshus

1,8

1,8

2,3

Hushållsel

16,9

19,0

21,1

Småhus

8,6

10,2

11,1

Flerbostadshus

7,7

8,6

9,2

Fritidshus

0,6

0,6

0,8

Driftel i lokaler

15,2

17,1

18,2

Elanvändning inom areella näringar 1,5

1,4

1,3

Elanvändning inom övrig service 4,1

5,3

5,5

Fjärrvärme, totalt

34,5

38,5

43,0

Småhus

2,4

2,6

3,8

Flerbostadshus och lokaler 31,9

35,9

39,1

Areella näringar

0,1

0,1

0,1

1990

1997

2010

Oljor, totalt

45,1

33,9

27,0

Småhus

16,9

12,7

9,6

Flerbostadshus och lokaler 18,0

10,4

6,5

Fritidshus

0,1

0,1

0,2

Areella näringar

6,1

6,4

6,2

Övrig service

3,9

4,3

4,4

Trädbränslen, totalt

12,5

11,5

11,2

Småhus

11,1

10,7

10,23

Flerbostadshus och lokaler 0,1

0,1

0,4

Fritidshus

1,2

0,6

0,6

Areella näringar

0,1

0,1

0,1

Gas

1,2

1,9

2,2

Kol

0,5

0,0

0,0

Värme från värmepumpar

0

3,1

4,0

Källa: SCB, Årliga balanser och Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler samt egna beräkningar. Anm. Oljorna är inklusive gasol. Gas avser stadsgas och naturgas.

Tabellen ovan inkluderar värme som värmepumpar genererar.

En värmepump tar värme i från berg, jord, luft eller vatten och avger den till husets värmesystem. En värmepump kan komplettera ett befintligt värmesystem, eller ingå i ett helt nytt värmesystem. Värmepumparna som använder värme från uteluften eller återvinner värmen ur ventilationsluften är lämpade som kompletterande värmekällor, medan värmepumpar som tillgodogör sig värmen i berg, mark eller sjövatten kan tillgodose 80–90 procent av ett småhus årsbehov av uppvärmning och varmvatten. Värmepumpen kan ensam svara för uppvärmning ned till en utomhustemperatur på 0

° C. Återstående 10–

20 procent av värmebehovet tillgodoses vanligtvis av en elkassett eller oljepanna. En värmepump av det senare slaget genererar 2–3 gånger så mycket värme som används för drift av värmepumpen. För år 1997 genererade de berg-, jord- och sjövärmepumpar som fanns installerade i småhus, flerbostadshus och lokaler drygt 3 TWh värme. Till följd av att fler värmepumpar beräknas installeras fram till år 2010 kommer värmen som de genererar fortsätta öka och år 2010 beräknas den uppgå till 4 TWh.

Utifrån data från Energimyndigheten har vi beräknat fossilandelen i bostäder och lokaler för olika år i nollalternativet och med ytterligare åtgärder. Det är oklart hur man skall beräkna fossilandelen i elanvändning genom att en del av elbehovet täcks av import. Vidare är det också svårbedömt hur elproduktionsapparten förändras om elanvändningen minskar och utbyggnaden av vindkraft ökar i enlighet med Klimatkommitténs förslag. Mer vindkraft i systemet innebär i princip mindre import. Men vad som primärt händer då vindkraft införs i systemet är att körningen av systemet blir annorlunda. Vattenkraften kan behöva omdisponeras från dag till natt för att skapa reglerutrymme för ändringar i vindkraftproduktionen. Vattenkraften måste alltmer utnyttjas för reglering av elsystemet då alltmer vindkraft införes. Under vårfloden och den varma årstiden skulle en ökad andel vindkraft till slut kunna bli ett reglerproblem. Även kärnkraften kan behöva regleras ner för att ge utrymme för vattenkraftreglering av vindkraften. Att kraftvärmen och industriella mottrycket skulle regleras ner tror vi däremot inte. Den körs mot fjärrvärmeunderlaget respektive processbehovet. Den gängse uppfattningen hos kraftindustrin är att under ca 8–10 TWh vindkraft i systemet uppstår inga regleringsproblem.

Den minskade elanvändningen innebär också en ändrad drift i det svenska systemet. Det skapar också utrymme för att stänga av kärnkraften i enlighet med de riktlinjer som den svenska energipolitiken vilar på. I beräkningarna har vi antagit att den minskade elanvändningen minskar behovet av såväl fossilenergi som kärnenergi. När det gäller minskning av den fossila energin kan det ske såväl inom som utanför landets gränser. I det nordeuropeiska elsystemet är marginalen kolkondenskraft. Så är sannolikt fallet också år 2010.

Av beräkningarna nedan framgår att andelen fossil energi i bostadssektorn minskar från ca 28 procent till ca 23 procent fram till år 2010. Med ytterligare åtgärder enligt Klimatkommitténs alternativ och i vår låga ambitionsnivå minskar andelen till ca 21 procent. Vi bedömer att målet, dvs. en minskning med 20 procent, kan nås om vår ambitionsnivå genomförs liksom Klimatkommitténs förslag till tilläggspaket.

ENERGI I BOSTADS och SERVICESEKTORN

Andelar fossilt i sektorn bostäder och lokaler

(inkluderar ej areella näringar och övrig service)

1997 2010 2010

1997 2010

Energianvändning TWh referens med åtgärder

referens

med åtgärder

Elvärme

28,1 28,9 27,5 Fossilandel 28,3% 22,5%

21,0%

Hushållsel

19 21,1 19,1

Driftel

17,1 18,2 14,2

Elanvändning: bostäder o lokaler totalt 64,2 68,2 60,8

Elanvändning: areella näringar

1,4 1,3 1,3

Anmärkning:

Elanvändning: övrig service

5,3 5,5 5,5 Förändringen av elbalansen är svår att beräkna

Elanvändning: totalt i sektorn

70,9 75 67,6

i en avreglerad elmarknad Åtgärderna minskar elbehovet med ca 8 TWh

Fjärrvärme: bostäder o lokaler

38,4 42,9 39,0 Här antas att den minskade elanvändningen

Fjärrvärme: areella näringar

0,1 0,1 0,1 minskar behovet av såväl fossil som kärnenergi

Fjärrvärme: total användning i sektorn 38,5 43 39,12

antingen i eller utanför Sverige Med åtgärder avses klimatkommitténs baspaket

Olja: bostäder o lokaler

23,2 16,3 13,7 och vår låga ambitionsnivå

Olja: areella näringar

6,4 6,2 6,2

Olja: övrig service

4,3 4,4 4,4

Olja: total användning i sektorn

33,9 26,9 24,3

Trädbränsle bostäder o lokaler

11,3 11,2 11,7

ELBALANS 1997 2010

Trädbränsle areella näringar

0,1 0,1 0,1

Trädbränsle: total användning i sektorn 11,4 11,2 11,8

TWh elproduktion

referens

med åtgärder

Vattenkraft

68,2 67

Naturgas: totalt i sektorn

2 2,2 2,2

Vindkraft

0,2 2

Kärnkraft

66,9 68,3

61,3

Stenkol: totalt i sektorn

0 0

0

Kraftvärme

9,4 11,9

11,9

Kondenskraft

0,6 0,2

0,2

Tillskottsvärme från värmepumpar

3,1 4

4

Gasturbin

0 0

Import

-2,7 5,2

SUMMA

159,8 162,3 149,0

TOTALT

142,6 154,6

147,4

SUMMA Bostäder o lokaler

142,2 144,8 131,4

1997 2010

Bränsleinsats, TWh

med åtgärder

FJÄRRVÄRME

1997 2010 2010

Tillförsel av bränslen TWh referens med åtgärder Oljor

5,2 5,2

4,7

Stenkol

2,82 1,47 0,6 Naturgas

0,8 1

0,9

Bioenergi

23,7 30,8 30,8 Bioenergi

3,7 6,2

6,2

Oljor

5 4,07 3,9 Stenkol

3,9 3,3

3,0

Gasol

0,5 0,63 0,6

Summa bränslen 13,6 15,7

14,7

Naturgas

3 4,3 4,3

Hyttgas

0,8 0,8 0,8 Summa bränsle+el 148,9 153

150,0

Elpannor

1,8 1,2 1,2 (exklusive import)

El för värmepump

2,3 2,5 2,5

Värme från värmepump

4,7 5,5 5,5

Spillvärme

3,8 4 4,3 Fossilandel

6,6% 6,2%

5,7%

SUMMA tillförd energi

48,42 55,27 54,5

Fossilandel

25,6% 20,8% 19,1%

Källa Klimatkommitténs slutrapport

Energimyndighetens rapporter till Miljömålskommittén

Bilaga VII. Sammanställning över förslag till uppdrag/uppgifter för regeringen, och myndigheter

I samband med redovisningen av respektive delmål, men även i strategioch myndighetskapitlen, har vi angett ett antal olika uppdrag eller uppgifter som vi anser bör prioriteras för att främja miljömålsarbetet. Sammanställningen nedan innefattar dels förslag till olika uppdrag som vi anser att regeringen bör besluta om, dels olika uppdrag som särskilda myndigheter bör ansvara för. Det kan även röra sig om inriktning eller prioritering av olika uppgifter inom myndighetens verksamhetsområde. Det bör noteras att även i sistnämnda fall förutsätts det att regeringen, såvitt gäller statliga myndigheter, i särskilda beslut eller i samband med revision av myndighetsinstruktion etc uppdrar åt myndigheterna att vidta åtgärder. Vi har inte tagit upp uppgifter för kommunerna till följd av våra förslag till delmål och att myndigheterna ska använda strategiska miljöbedömningar för alla relevanta beslut m.m. I listan ingår inte heller uppdrag eller uppgifter som rör uppföljning eller målansvar. För sammanställning av dessa hänvisas istället till särskilt avsnitt i kap. 4–18 samt kap. 20 och 21.

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Regeringen bör införa en lagstiftning om avgaskrav på snöskotrar i överensstämmelse med det förslag som Sverige anmälde till EU år 1996. Sverige bör ta upp frågan med EG-kommissionen vad gäller bullerkrav på snöskotrar.

6.7.1 17.7.1 19.1.1

Regeringen bör införa en lagstiftning för utsläppskrav m.m. för småskalig vedeldning enligt Naturvårdsverkets förslag från 1998.

6.7.1

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att se över energibeskattningssystemet med syftet att nå miljömålen. Därvid bör bl.a. uppmärksammas betydelsen av att stärka miljöanpassade och resurssnåla transportsätt och begränsa fossilbränsledrivna transporter.

6.7.2 19.1.1

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att, utifrån kunskap om vad som styr fördelningen av trafik mellan transportslagen, utreda möjligheter att föra över persontrafik från bil och flyg till tåg samt kortväga bilresor i tätort till gång-, cykel- och kollektivtrafik.

6.7.6 19.1.1

Regeringen bör anpassa den rörliga kostnaden för den dieseldrivna trafiken och arbeta aktivt inom EU för att ändra EGlagstiftningen så att den möjliggör införandet av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem.

6.7.9 19.1.1

Regeringen bör ge kommunerna möjlighet att införa vägavgifter. 6.7.10 18.7.3 19.1.16 Regeringen bör låta ta fram en sektorövergripande svensk strategi för det fortsatta internationella arbetet med att begränsa utsläppen av försurande ämnen. En sådan strategi bör integrera hälso-, miljö- och klimataspekterna. Internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle bör omförhandlas.

6.7.17

Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppdrag att ta fram underlag för det fortsatta EU-arbetet med att förse varor med hälso- och miljöinformation (föreslås även av Kemikalieutredningen).

8.6.1 19.2.1

Regeringen bör delta i framtagandet av en EU-gemensam lagstiftning som förbjuder användningen av kemiska ämnen som saknar minimidata.

8.6.1 19.2.1

Regeringen bör utse en myndighet som får ansvaret att genomföra en ökad folkbildning och attitydförändring till solbad

10.7.1

Regeringen bör inrätta ett program för miljöövervakning av radioaktiva ämnen avseende miljöförändringar på land och i vatten enligt SSI:s förslag.

10.7.1

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att analysera förutsättningarna för att i 12 kap. plan- och bygglagen föra in en ingripandegrund avseende kommunala bindande planer som strider mot miljökvalitetsmålen.

19.4.10

Regeringen bör säkerställa att en samordnad nationell insats sker beträffande forskning om effekter av elektromagnetiska fält.

10.7.2

Regeringen bör överväga om barmarkskörning behöver regleras genom att ett krav på terrängkörningsplan införs i terrängkörningsförordningen.

17.7.1 19.3.2

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Regeringen bör göra en översyn av vilket lagutrymme som bör användas för att reglera start och landning av flyg i känsliga fjällområden.

17.7.2 19.3.2

Regeringen bör göra en analys av EU:s avfalssdefinition för att se om miljömålsarbetet motverkas av nu gällande regler och därefter eventuellt ta upp frågan i EU.

18.1.5

Regeringen bör följa utvecklingen vad gäller hur skydd för kulturvärden i befintlig bebyggelse hanteras och användning av miljökonsekvensbeskrivningar när grönområden tas i anspråk.

18.6.3

Regeringen bör medverka aktivt i EU:s och WHO:s arbete på bullerområdet för att påverka blivande regelsystem och bidra med kunskap för att bidra till uppfyllandet av bullermålen.

18.7.3

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att analysera avdragsmöjligheter för investeringar i energieffektivare boende, förbättrad inomhusmiljö och utbyte av gamla vedpannor.

19.1.2

Regeringen bör ta upp frågan om att ge kommunerna stöd till fosforåtervinning från det lokala investeringsprogrammet (LIP).

19.2.4

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram förslag till nya och förändrade miljörelaterade skatter, avgifter och panter för att effektivisera flödena av varor/produkter och material i samhället.

19.2.2

Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att närmare analysera sambandet mellan miljömål, frivilliga överenskommelser och lagstiftningen.

19.4.12

Regeringen bör tillsätta ett särskilt miljömålsråd med uppgift att ge regeringen en samlad rapportering av måluppfyllelse, åtgärdsbehov, informationsarbete och prognoser kring miljökvalitetsmålen. Rådet bör också ta upp frågan om det finns anledning att på ett tydligare sätt reglera ansvaret för miljöövervakningen, undersöka hur samspelet fungerar mellan miljömålen och tillämp ningen av olika lagar med relevans för miljön samt ansvara för samordningen av regionaliserade etappmål.

19.4 20.3

Regeringen bör verka för förändringar i EU:s kemikaliepolicy och regelverk för att fasa ut särskilt farliga kemiska ämnen enligt Kemikalieutredningens förslag.

19.6.1

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Regeringen bör verka för att det påbörjade arbetet med en EUgemensam produktpolicy (IPP) drivs till beslut i Rådet.

19.6.1

Regeringen bör verka för att det internationella arbetet bedrivs så att överenskommelser inom jordbruks- och fiskeområdet träffas så att jordbruks- och havsresurserna inte utarmas.

19.6.1

Regeringen bör verka för att EU:s jordbrukspolitik (CAP) inriktas mot en ekologiskt hållbar jordbruks- och livsmedels produktion och att verkningsfulla överenskommelser sluts om ett hållbart utnyttjande av havsresurserna samt utveckla EU:s fiskeripolitik (CFP) mot hållbart utnyttjande.

19.6.1

Regeringen bör vara pådrivande inom EU och konventionen för att begränsa långväga lufttransporterade föroreningar (CLRTAP) för att kritisk belastning och andra miljömål för gränsöverskridande luftföroreningar skall nås under perioden 2015–2020.

19.6.3

Regeringen bör verka inom HELCOM och Baltic 21 för konkreta program för att minska övergödningen i olika havsbassänger och inom EU för genomförandet av nitratdirektivet

19.6.2

Regeringen bör medverka till direktiv och överenskommelser inom EU och andra internationella fora som syftar till en begränsning av utsläppen av växthusgaser. Sverige skall vidare vara pådrivande för att verkningsfulla överenskommelser om begränsning av utsläppen av växthusgaser träffas vid omförhandlingarna av Kyotoavtalet. Sverige bör vara pådrivande vid utarbetandet av EU:s framtida policy i dessa förhandlingar.

19.6.3

Regeringen bör verka för att det internationella arbetet med att eliminera användning och emissioner av ozonnedbrytande ämnen fullföljs inom ramen för Montrealprotokollet.

19.6.3

Regeringen bör uppmärksamma miljöfrågor vid instruktioner av ombud till statliga bolag och fonder.

21.3.15

Regeringen bör uppmärksamma miljöfrågor vid instruktioner av ombud till bolagsstämmor o.dyl. i statliga bolag och fonder.

21.3.15

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Regeringen bör överväga att inkludera grundvatten i SGU:s sektorsansvar för naturresurshushållning. Myndig hetsansvaret för grundvattenfrågor är mycket splittrat.

24.1.4

Regeringen bör se över de samlade styrmedlen för jord- och skogsbruket för att förhindra oacceptabla effekter och ytterligare nedläggning av framförallt mindre företag. Detta i syfte att minimera målkonflikter.

24.1.4

Ansvariga myndigheter enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten

bör ta fram åtgärdsprogram som anger hur god ekologisk status ska nås för sjöar, vattendrag, grundvatten och kustvatten. De bör också bedriva utbildning om metoder och underlag för tillämning av direktivet.

7.6.1 11.6.1

Ansvariga myndigheter för människors hälsa

bör samverka i bedömningar av människors samlade exponering av föroreningar.

8.7

Banverket bör fortsätta arbetet med att minska bullret vid källan, bl.a. genom att minska maximalnivån från tågen

18.7.1

Boverket bör utveckla kunskap och revidera allmänna råd för hantering av buller vid samhällsplanering och byggande med utgångspunkt i utvecklade riktvärden och åtgärdsprogram för trafikbuller och annat buller i olika miljöer. Sammanställning och förmedling av goda exempel.

18.7.3 21.1.4

Boverket bör i samverkan med Statens energimyndighet utreda och lämna förslag för en strategi avseende en mer allmän introduktion av individuell värmemätning.

6.7.16 18.9.5 19.1.2

Boverket bör i samverkan med Statens energimyndighet utveckla och lämna förslag till åtgärder för att stärka incitament för byggherrar och fastighetsförvaltare att hushålla med energi.

6.7.17 18.9.5 19.1.2

Boverket bör senast 2003 ha tagit fram en nationell handbok om metoder och underlag för vattenplanering.

11.6.1

Boverket bör senast år 2003 tillsammans med Sveriges geologiska undersökning och Naturvårdsverket ha tagit fram en nationell handbok om metoder och underlag för vattenplanering

11.6.3

Boverket bör få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen.

19.3.3 23.2.1

Boverket bör delta i och följa upp HABITAT-arbetet.

21.1.4

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Boverket bör få i uppdrag att till år 2005 lägesredovisa länsstyrelsernas och kommunernas arbete med utveckling av program och strategier enligt etappmål 1 under God bebyggd miljö

18.6.3

Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med SIKA, trafikverken och Svenska kommunförbundet göra en utvärdering av hur kommunerna och trafikverken arbetar med att utveckla användningen av strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbedömningar för att på ett tydligare sätt integrera kulturhistoriska och estetiska värden, naturvärden, värdefulla grön- och vattenområden och andra miljövärden i kommunernas och trafikverkens planering. Det gäller både hänsyn till omvandling av miljöer och kemisk påverkan av föroreningar. Kvalitetssäkringsmetoder bör tillämpas.

18.6.3 19.3.3

Boverket bör i samverkan med Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system för miljö- och energideklaration av byggnader.

6.7.18 18.9.5 19.1.2

Boverket bör i samråd med Statens Energimyndighet och Socialstyrelsen få i uppdrag att komma med förslag till åtgärder för att förbättra samordningen och lagstiftningen inom området ventilation, inomhusmiljö och energihushållning.

18.9.5 21.1.4

Boverket bör ansvara för uppläggning och genomförande av en undersökning om bostadsbeståndet med avseende på problemen med inomhusmiljön, ventilationen och fuktoch mögelskador m.m. samt vilken energihushållningsnivå en- och flerfamiljshus har idag.

18.9.5

Boverket bör se över byggnormen med avseende på krav på energihushållning vid om- och tillbyggnad samt mer långtgående krav på nya byggnader.

18.9.5

Boverket bör se över reglerna för direktverkande el för uppvärmning av nya byggnader.

18.9.5

Boverket bör utforma ett program för riktad information till allmänheten om betydelsen av en funktionsenlig ventilation och andra risker som kan försämra inomhusklimatet m.m.

18.9.5 21.1.4

Boverket bör följa upp och utveckla användningen av strategiska miljöbedömningar.

19.3 21.1.4

Boverket bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för byggsektorn på grundval av våra förslag.

21 21.1.4

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Boverket bör få i uppdrag att föreslå former för ett nationellt samråd att genomföra senast år 2003, för hur arbetet med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och föreslagna etappmål ska kunna omsättas i planer och program på olika nivåer.

18.6.1 19.3.3

Boverket bör verka för kvalitetssäkrings- och miljöledningssystem inom byggsektorn.

21.1.4

Boverket bör utveckla konsekvensanalyser i översiktsplan och i planer med rättsverkan.

21.1.4

Boverket bör utveckla metoder för att tillvarata miljö- och resurshushållningsaspekter i strukturfondsprogram och i EU:s regionala utvecklingsplanering (ESDP).

21.1.4

Centrala myndigheter

bör analysera kunskapsbehovet, utarbeta vägledningar och bistå med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier enligt miljökvalitetsmålen.

19.3.2

Centrala myndigheter

huvudansvariga för miljökvalitetsmål bör ges i uppdrag att - i avvaktan på att Miljömålsrådet tillsätts samordna arbetet med regional anpassning av sådana nationella etappmål som behöver fördelas regionalt.

23.1.3

Centrala myndigheter

bör utarbeta vägledningar och bistå kommuner och länsstyrelser med rådgivning för arbetet med att utveckla program och strategier enligt etappmål 1 under God bebyggd miljö.

18.6.3

Centrum för ekologisk hållbarhet (Swecol)

bör utreda förutsättningarna att arbeta som länk mellan forskning, kommuner och centrala myndigheter när det gäller miljömålen.

21.3.13

Fiskeriverket bör genomföra ett program för analys av genetiska och ekologiska konsekvenser av utsättningar.

12.6.1

Fiskeriverket bör förtydliga och kvantifiera innebörden av etappmål 4 om bifångster under Hav i balans samt levande kust och skärgård.

14.6.1

Fiskeriverket bör utreda hur ett dumpningsförbud skulle kunna utformas och vilka konsekvenser det kan tänkas ha.

14.7.1 19.3.1

Fiskeriverket bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för fisket på grundval av våra förslag.

21 21.2.4

Forskningsfinansierande myndigheter

bör prioritera de forskningsområden som särskilt lyfts fram av Miljömålskommittén för att nå miljömålen.

5-18 21.2.9

Forskningsfinansierande myndigheter

bör uppmärksamma miljöarbetet i instruktionerna till de nya forskningsmyndigheterna.

21.2.9

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Försvarsmakten bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för Försvaret på grundval av våra förslag.

21 22.3

Försvarsmakten bör vidta bullerbegränsande åtgärder enligt åtgärdsprogram etapp 2 från trafikverken och försvarsmakten. Åtgärdsprogrammen innefattar såväl bullerskyddsåtgärder som insatser för att minska bullret vid källan.

18.7.1

Godstransport delegationen

bör utifrån kunskap om hindren för överföring av gods från lastbil till tåg utreda hur järnvägens och sjöfartens konkurrenskraft kan stärkas och vilka styrmedel som bör sättas in för att stimulera en sådan överföring.

6.7.13 19.1.5 21.2.1

Godstransport delegationen

bör utreda transportstödets miljöstyrande effekter och föreslå eventuella nödvändiga ändringar.

6.7.7 19.1.5 21.2.1

Godstransport delegationen

bör utreda hur omlastningspunkter mellan väg, järnväg och sjöfart kan utvecklas och effektiviseras.

19.1.5 21.2.1

Kemikalieinspektionen

bör tillsammans med andra ansvariga myndigheter ta fram riktvärden för miljökvalitet för minst 100 kemiska ämnen som kommer att vara tillåtna på marknaden.

8.6.1 21.1.1

Kemikalieinspektionen

bör tillsammans med NUTEK och i dialog med småföretagen utveckla dessas miljöarbete inom kemikalieområdet.

19.2.2

Kustbevakningen bör tillsammans med Sjöfartsverket utveckla och bidra till ett effektivt åtgärdsprogram för att förhindra utsläpp av olja och kemikalier från sjöfarten.

21.2.1

Livsmedelsverket bör öka samarbetet med SGU och KemI och i information belysa hur goda matvanor kan kombineras med minskade miljöeffekter.

21.3.3

Luftfartsverket bör senast 2001 lämna förslag till hur påverkan på ozonskiktet av höghöjdsflyget ska förhindras från att öka samt ta fram en strategi för det internationella agerandet.

9.6.1 21.2.1

Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp.

6.7.13 19.1.3

Läkemedelsverket eller Kemikalieinspektionen

bör utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan.

21.3.4

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Läkemedelsverket eller Kemikalieinspektionen

bör föreslå åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning.

21.3.4

Länsstyrelserna bör senast 2002 ta fram ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden.

8.6.1

Länsstyrelserna fastställer senast år 2005 på hydrologiska grunder skyddsområden där sådana idag saknas för allmänna vattentäkter inklusive reservvattentäkter.

11.6.1

Länsstyrelserna bör senast 2007 upprätta regionala vattenförsörjningsprogram med hjälp av kommunala inventeringar.

11.6.1

Länsstyrelserna bör få ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå.

23.1.4

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla former för en lättillgänglig databaserad redovisning av regionala miljöunderlag.

23.1.4

Länsstyrelserna i fjällområdet

bör ges i uppdrag att utarbeta ett regionalt miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet.

17.8 23.1.4

Länsstyrelserna i kustområdena

bör utreda förutsättningarna att, med stöd av bestämmelserna i sjötrafikförordningen eller miljöbalken, inrätta bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder för fritidsbåtar.

14.6.1 19.3

Länsstyrelserna i kustområdena

bör, i samverkan med andra regionala intressenter, utveckla formerna för en regional kustzonsförvaltning

14.8

Miljöbalkskommittén

bör utreda huruvida miljöbalkens kostnads-, ersättnings- och omprövningsregler motverkar miljömåls arbetet.

12.7.1 19.4.7

Miljöbalkskommittén

bör uppmärksamma hur hanteringen av samråds- och i vissa fall tillståndsplikten för skogsbilvägar kan förbättras.

13.7.1 19.3

Miljöbalkskommittén

bör utreda möjligheterna att i miljöbalken respektive plan- och bygglagen föra in en allmän hänvisning till miljömålen.

19.4.2

Miljöbalkskommittén

bör knyta arbetet med att ta fram miljökvalitetsnormer närmare miljömålsarbetet och utreda möjligheterna att bredda utredningen i samband med att framtagande av åtgärdsprogram kopplade till miljökvalitetsnormer, samt införa ett formellt fastställelseförfarande av åtgärdsprogram.

19.4.3

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Miljöbalkskommittén

bör utreda förutsättningarna för att stärka sambanden mellan miljömålsarbetet och bestämmelserna om skydd av områden, att i hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken införa skydd för värdefulla grund- och ytvattentillgångar, samt att i 12 kap. 6 § miljöbalken knyta samrådskrav även till kulturpräglade områden.

19.4.5

Miljöbalkskommittén

bör ur ett miljömålsperspektiv utreda konsekvenserna av att vissa lagar inte ingår i miljöbalken och huruvida den knytning som i förekommande fall finns med miljöbalken är ändamålsenlig.

19.4.10

Myndigheter med ansvar enligt 3 och 4 kap. Miljöbalken

bör se över avgränsningen av riksintresseområden enligt 3 kap. samt utveckla närmare underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap.

19.4.5

Naturvårdsverket bör ta fram riktvärde för små partiklar så att man senast 2005 kan fastställa ett etappmål och vid behov komplettera eller revidera generationsmålen för luftkvalitet.

5.3.5

Naturvårdsverket bör utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner.

6.7.8 19.1.5 21.1.1

Naturvårdsverket bör utveckla Bedömningsgrunder för miljökvalitet till ett verksamt instrument i miljömålsarbetet.

7.7 21.1.1

Naturvårdsverket bör utreda hur ammoniakutsläpp från fordon ska begränsas.

7.7

Naturvårdsverket bör tillsammans med KemI och andra ansvariga myndigheter ta fram riktvärden för miljökvalitet för minst 100 kemiska ämnen som kommer att vara tillåtna på marknaden.

8.6.1 21.1.1

Naturvårdsverket bör kartlägga varor och produkter som är utspridda i samhället och som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen samt ta fram en plan för vad som ska destrueras.

9.6.1

Naturvårdsverket bör föreslå regleringar och ev. förändrad lagstiftning m.m. för omhändertagande av ozonnedbrytande ämnen eller utrustning som innehåller sådana ozonnedbrytande ämnen.

9.7

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Naturvårdsverket bör senast 2003, tillsammans med Boverket och Sveriges geologiska undersökning, ha tagit fram en nationell handbok om metoder och underlag för vattenplanering. Vidare bör Naturvårdsverket revidera allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassa dem till EU:s kommande ramdirektiv för vatten m.m.

11.6.1

Naturvårdsverket bör i samverkan med Artdatabanken och i samråd med andra myndigheter upprätta åtgärdsprogram för hotade arter.

12.6.1 13.6.1 14.6.1 15.6.1 16.6.1 17.6.1 21.1.1

Naturvårdsverket bör ta fram en bevarandestrategi för skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer.

12.6.1

Naturvårdsverket bör komplettera våtmarksinventeringen och revidera myrskyddsplanen, samt göra våtmarksinventeringen tillgänglig för alla som behöver använda den.

13.6.1

Naturvårdsverket bör, i samverkan med Sjöfartsverket, ges i uppdrag att följa upp den tidigare kartläggningen av vidtagna åtgärder för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken.

14.6.1

Naturvårdsverket bör utforma sektorsmål för jakt- och viltvård i samråd med skogs-, jakt- och friluftslivsansvariga myndigheter, m.fl. intressenter.

15.3.4 21 21.1.1

Naturvårdsverket bör i samverkan med Boverket och i samråd med berörda myndigheter utveckla ett rikstäckande handlingsprogram för annat buller än trafikbuller. Handlingsprogrammet bör innehålla åtgärdsförslag för perioden fram till år 2020. Handlingsprogrammet bör redovisas år 2005. Programmet utvecklas med hänsyn till utvecklade riktvärden för sådant buller och samordnas med handlingsprogrammet för trafikbuller.

18.7.1 19.3

Naturvårdsverket bör ges ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för arbetet med att nå bullermålen.

18.7.3 19.3.3

Naturvårdsverket bör utreda behovet av och möjligheterna till bidrag till hushållen för åtgärder av enskilda avlopp.

19.2.4

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Naturvårdsverket bör utreda hur incitamenten till produktion av varor/tjänster med resurssnåla cykler kan stärkas, bl.a. ska lämpligheten av skatt/avgift på förbränning av avfall bedömas med hänsyn till de totala effekterna i miljön.

19.2.3

Naturvårdsverket bör intensifiera arbetet med sanering av förorenad mark.

21.1.1

Naturvårdsverket bör kartlägga behovet och föreslå regionala miljökvalitetsnormer bl.a. för vattenområden.

21.1.1

Naturvårdsverket bör verka för en samordning av miljöforskningen. 21.1.1 Naturvårdsverket bör lämna förslag till program för kvalitetssäkring och ansvarsfördelning vad gäller data om föroreningsutsläpp.

21.1.1

Naturvårdsverket bör samordna informationen om miljömålen.

21.1.1

Naturvårdsverket bör medverka till att det inrättas reservat och annat områdesskydd för skyddsvärda miljöer, bl.a. genom inköp av mark- och vattenområden.

21.1.1

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att lämna förslag till ett program för kvalitetssäkring och ansvarsfördelning för utsläppsberäkningar av luftföroreningar.

21.1.1

Naturvårdsverket bör i samverkan med länsstyrelserna, Boverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter utveckla förslag till innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag samt stödja länsstyrelsernas arbete.

23.1.4

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

bör tillsammans med Kemikalieinspektionen föra en dialog med småföretagen för att utveckla dessas miljöarbete.

19.2

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

bör prioritera arbetet med att stötta miljöledning i småföretag.

21.2.3

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

bör arbeta med integrering av miljöhänsyn i företagens produktutvecklingsarbete och övriga produktionsrelaterade arbete.

21.2.3

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

bör arbeta med svenska regionalpolitiska stöd och EU:s stödprogram på näringspolitiska området för att göra dessa inriktade på hållbar utveckling.

21.2.3

Riksantikvarieämbetet

bör i samråd med Naturvårdsverket genomföra informationssatsningar för de etappmål som RAÄ berörs av.

2.1.3

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Riksantikvarieämbetet

bör utarbeta strategier för bevarande och utveckling av kulturhistoriskt värdefulla miljöer i anslutning till sjöar och vattendrag och förbättra kunskapsunderlaget.

12.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör medverka till att kulturreservat inrättas. 12.6, 14.6 15.6, 17.6

Riksantikvarieämbetet

bör precisera behovet av upprustning och vård av kulturhistoriskt värdefulla anläggningar i och i anslutning till sjöar och vattendrag.

12.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör se över riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken och utveckla värdebeskrivningarna för 4 kap. miljöbalken

12.7, 14.6 14.7, 17.6 21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör i samråd med Naturvårdsverket komplettera våtmarksinventeringen och medverka i revideringen av myrskyddsplanen.

13.6.1 21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utarbeta en nationell bevarande- och utvecklingsstrategi för värdefulla kulturmiljöer i kust- och skärgård.

14.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör fullfölja fornminnesinventeringen i skogen.

15.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör i samråd med Statens jordbruksverk lämna förslag till lämpliga prioriteringar, åtgärder och finansiering för att odlingslandskapets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader ska kunna bibehållas.

16.6.1 21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utreda formerna för ett bredare stöd till fäbodkulturen.

16.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör se över reglerna och behovet av ytterligare stöd till landskapselement i odlingslandskapet med kulturhistoriska värden.

16.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör tillsammans med Statens Jordbruksverk och Statens Lantbruksuniversitet ansvara för informationsinsatser och kompetensutveckling för traditionell skötsel av kulturbärande landskapselement.

16.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör i samverkan med Lantmäteriverket informera om hur hänsyn kan tas till fastighetsgränsernas kulturhistoriska värden vid fastighetsombildningar.

16.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör ta fram ett kunskapsunderlag för fjällens forn- och kulturlämningar.

17.6.1

Riksantikvarieämbetet

bör utarbeta utbildningsprogram för grundutbildning och vidareutbildning i byggnadsvård.

18.6.1

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Riksantikvarieämbetet

bör utveckla en modell för hur registrering av äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse bör bedrivas.

18.6.1 18.8.1

Riksantikvarieämbetet

bör verka för FoU vad gäller kulturmiljö och hälsa. 18.6.1 21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utarbeta program och strategier för hur kulturarvet kan bevaras och utvecklas.

21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör stötta det kommunala Agenda 21 arbetet och medverka i utvecklingsarbete kring Agenda 21.

21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utveckla dataregister för fornlämningar.

21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör stötta det regionala arbetet och verka för en utvecklad samverkan mellan natur- och kultur på regional nivå.

21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utveckla kulturmiljöaspekten i certifieringar och frivilliga åtaganden.

21.1.3

Riksantikvarieämbetet

bör utarbeta sektorsmål för kulturturism.

21 21.1.3

Sjöfartsverket bör stärka incitamenten i det differentierade farledsavgiftssystemet enligt förslaget i ”Översyn av farledsavgifterna”. Sjöfartsverket bör fortsätta sitt arbete med att påverka andra länder att införa liknande incitament.

6.7.12

Sjöfartsverket bör tillsammans med Kustbevakningen utveckla och bidra till ett effektivt åtgärdsprogram för att förhindra utsläpp av olja och kemikalier från sjöfarten.

21.2.1

Sjöfartsverket bör i samarbete med Naturvårdsverket ges i uppdrag att följa upp den kartläggning som är gjord för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken.

21.2.1

Skogsstyrelsen bör tillsammans med Naturvårdsverket ta fram en strategi för skydd av sumpskogar.

13.6.1

Skogsstyrelsen bör göra en översyn av skogsvårdslagens föreskrifter, bl.a. vad gäller död ved.

15.7 19.3.1

Skogsstyrelsen bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för skogsbruket på grundval av våra förslag och därvid särskilt se över sektorsmålen om natur- och kulturmiljöhänsyn vid föryngringsavverkning.

21 21.1 21.1.9

Skogsstyrelsen bör tillsammans med Statens energimyndighet arbeta vidare med frågan om återföring av aska till skogsmarken. Frågan om sektorernas delade ansvar och hur det ska fungera i det praktiska miljöarbetet bör särskilt studeras.

22.1.8

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Skolverket bör utveckla vidareutbildning av lärare med inriktning mot miljömålen.

21.2.8

Skolverket bör följa upp undervisningen om miljömålen.

21.2.8

Socialstyrelsen bör utforma miljöhälsorapporten så att den kan användas i utvärderings- och uppföljningsarbetet.

21.1.2

Socialstyrelsen bör utveckla och stödja den regionala och lokala nivån vad avser miljöhälsofrågor.

21.1.2

Socialstyrelsen bör verka för att epidemiologiskt underlag kan användas i övervakning och utvärdering t.ex. för uppföljning av hälsorelaterade delmål och effekter som avser sjuklighet och besvär.

21.1.2

Statens Energimyndighet

bör utreda ändrad nivå på kväveoxidavgiften som bidrar till att etappmålet för kväveoxidutsläpp nås.

6.7.3 19.1.1

Statens Energimyndighet

bör föreslå styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel och drivtekniker i samverkan med SIKA och Naturvårdsverket.

6.7.5 19.1.1

Statens Energimyndighet

bör i samråd med Naturvårdsverket och SIKA ges i uppdrag att utveckla styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel.

6.7.5

Statens Energimyndighet

bör i samråd med Boverket ta initiativ till att utveckla nya uppvärmningsformer som kan ersätta elvärme med konventionell teknik.

18.9.5

Statens Energimyndighet

bör tillsmmans med Statens energimyndighet arbeta vidare med frågan om återföring av aska till skogsmarken. Frågan om sektorernas delade ansvar och hur det ska fungera i det praktiska miljöarbetet bör särskilt studeras.

22.1.8

Statens Energimyndighet

bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för energisektorn på grundval av våra förslag.

21.2.2 22.1

Statens Fastighetsverk

bör se över sin instruktion och ställa krav på upphandling, miljöarbetets rapportering, energifrågor vid byggande, drift och skötsel.

21.3.5

Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA)

bör utveckla ett system för transportslagsövergripande uppföljning och utvärdering av de transportpolitiska målen.

21.2.1

Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA)

bör verka för bättre samordning mellan IT-investeringar och övriga infrastrukturinvesteringar.

21.2.1

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Statens Jordbruksverk

bör utreda nationella miljövillkor för EU-inkomststöd samt hur de miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter på jordbruket kan stärkas i syfte att nå målet om reduktion av näringsläckaget. Systemet bör utformas så att de ekonomiska förutsättningarna för lantbrukarna beaktas.

7.7 19.2.4

Statens Jordbruksverk

bör se över djurtäthetsbestämmelserna i syfte att minska fosfortillförseln till mark.

7.7

Statens Jordbruksverk

bör tillsammans med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet ta fram en strategi för anläggning av våtmarker i odlingslandskapet.

13.6.1

Statens Jordbruksverk

bör som sektormyndighet revidera och utveckla sektorsmålen för jordbruket på grundval av våra förslag.

21.1.8

Statens Jordbruksverk

bör ges i uppdrag att tillsammans med andra berörda myndigheter ta fram en strategi för hur mängden småbiotoper kan ökas i slättlandskapet, inkl. vilka ev. kompletterande styrmedel som kan behövas.

16.6.1

Statens Kärnkraftinspektion (SKI)

bör ansvara för och driva ett system för utvärdering av gjorda insatser för att nå målen.

21.3.2

Statens Strålskyddsinstitut (SSI)

bör ta fram underlag via forskning för att bedöma effekterna av elektromagnetiska fält.

21.1.6

Statens Strålskyddsinstitut

bör bygga upp ett miljöövervakningsprogram relaterat till miljömålen.

21.1.6

Statistiska centralbyrån

bör i samverkan med andra myndigheter ges i uppdrag att ta fram indikatorer för de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling.

2.1 21.3.13

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör utveckla och utvärdera frivilliga överenskommelser vad gäller naturgrus.

19.3.2

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör senast år 2003 ha valt ut geologiska avlagringar som är klassade som betydelsefulla för vattenförsörjningen.

11.6.1

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör få i uppdrag att utveckla överenskommelser mellan berörda intressenter och sektorsmyndigheter för att fördela ansvaret i syfte att nå etappmålet om naturgrus till år 2010. SGU bör utvärdera resultatet i en rapport senast år 2005. Utvärderingen bör tjäna som grund för eventuella överväganden om en samlad beskattning av de primära materialen och ev. ytterligare behov av styrmedel.

18.10.3

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör förstärka den hydrogeologiska karteringen och bygga upp en databas för allmänna vattentäkter/betydande grundvattenförekomster.

21.1.7

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör ta fram råd och riktlinjer för vattenborrning respektive energiborrning tillsammans med branschen.

11.6.1

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör tillsammans med branschen för dess medlems företag genomföra utbildningar om metoder och åtgärder för hushållning med naturgrus.

18.10.3

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör utveckla teknik och mätmetoder så att kvaliteten på restprodukter kan jämföras med kvaliteten på krossberg eller naturgrus. En utveckling av kvalitetskraven i regelverken för väg- och anläggningsverksamhet och annan användning av naturgrus bör ske så att de även anpassas till kvalitetsmått för restprodukter. Vidare bör SGU, i samråd med trafikverken och branschen, utveckla metoder för att vid sidan av prisfrågor väga in hushållnings- och miljöaspekter vid upphandling av ballastmaterial.

18.10.3

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör tillsammans med Naturvårdsverket och Boverket senast 2003 tagit fram en nationell handbok om metoder och underlag för vattenplanering.

11.6.1

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör i samverkan med SLU och SMHI senast 2005 utpeka mark-, yt- och grundvattenresurser som kan vara av riksintresse.

11.6.1

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

bör i samverkan med övriga berörda myndigheter och branschen utveckla handledningar för upprättande av materialförsörjningsplaner. Former för lättillgänglig åtkomst till grundläggande geologiska data bör utvecklas.

18.10.3

Trafikverken bör satsa mer resurser på att öka kunskapen om transporternas miljöpåverkan, förbättra samordningen mellan transportslagen samt effektivisera transportarbetet.

6.7.20 21.2.1

Trafikverken bör bättre integrera strategiska miljöbedömningar (SMB) i infrastrukturen.

21.2.1

Trafikverken och försvarsmakten

bör genomföra bullerbegränsande åtgärder enligt det rikstäckande handlingsprogrammet för trafikbuller.

19.3.3

Adressat Uppdrag/uppgifter

Referens (kapitel)

Trafikverken och försvarsmakten

bör som en fortsättning på bullerarbetet i etapp 2 utveckla ett utvidgat rikstäckande handlingsprogram för trafikbuller (åtgärdsprogram etapp 3). Uppdraget bör redovisas 2005. Programmet utvidgas bl.a. med hänsyn till utvecklade riktvärden för trafikbuller i olika miljöer, t.ex. för rekreationsområden, parker och bostadsområden, kontors- och affärsmiljöer samt för gatumiljöer.

18.7.1 21.2.1

Trafikverken och försvarsmakten

bör få ett fortsatt tydligt sektorsansvar att arbeta vidare med bullersanering i befintlig miljö i samarbete med regioner, kommuner och andra berörda.

18.7.3

Trafikverken och SIKA

bör utveckla arbetet med att göra gemensamma prioriteringar och utforma sektorsmål för transportsektorn på grundval av de föreslagna etappmålen. Arbetet med att nå miljömålen ska inte begränsas inom ramarna för det egna transportslaget.

21 21.2.1

Vägverket bör få i uppdrag att ta fram ett informationspaket som ska syfta till att höja kunskaperna hos näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar kan minska sin miljöpåverkan och sina egna kostnader.

6.7.20 19.1.6 21

Vägverket bör ges i uppdrag att dels säkerställa artrikedomen i de artrika vägkanterna, dels utveckla artrikedomen i övriga vägkanter, särskilt i slättlandskapet.

16.6.1

Vägverket bör fortsätta arbetet med att minska bullret vid källan, bl.a. genom åtgärder på fordon, däck och vägbeläggningar.

18.7.1

Bilaga VIII

I denna bilaga redovisas material från kommitténs arbetsgrupper. Syftet har varit att samla olika experter för att ta tillvara kunskaper som inte naturligt kommer fram i myndighetsarbetet och annat som inte naturligt framkommer då en sektor i taget studeras. Arbetsgruppernas ansvarsområden har varit miljömål relaterade till hälsofrågor, markanvändning, vattenanvändning, energianvändning och materialanvändning .

1 Rapport från arbetsgruppen för hälsofrågor

2 Rapport från arbetsgruppen för frågor relaterade till markanvändning 2.1

Seminarierapport: Bidrag till kännedomen om konsten att bevara biologisk mångfald

3 Rapport från arbetsgruppen för frågor relaterade till vatten 3.1

Seminarierapport: Hållbart nyttjande av vattenresurser

4 Rapport från arbetsgruppen för frågor relaterade till energianvändning 4.1

Seminarierapport: Bioenergi och ökad hushållning med energi – finns det konflikter med andra miljömål

5 Rapport från arbetsgruppen för frågor relaterade till materialanvändning 5.1

Seminarierapport: Miljöanpassade materialflöden och win-win effekt – går det att kombinera?

5.2

Seminarierapport: Mjuka styrmedel räcker det? Vilka styrinstrument behövs för att skapa resurssnåla och giftfria kretslopp?

6 Rapport från gemensamt seminarium: Markanvändning och Vattenresurser

1 Rapport från Miljömålskommitténs arbetsgrupp för Miljömål och hälsa

Miljömålskommittén (M 98:07) har tillsatt ett antal arbetsgrupper för att få tvärsektoriella synpunkter på sitt arbete och sådana som visar forskningsfronten. Arbetsgruppen för hälsofrågor lämnar här sin rapport. I gruppen har ingått Ingvar Brandt, institutionen för evolutionsbiologi vid Uppsala universitet; Jörgen Bäckström, Kemikontoret; Martin Eriksson, Socialstyrelsen; Lars Hagmar, yrkes- och miljömedicin i Lund; Thomas Lindvall, ordförande, institutet för miljömedicin, Karolinska institutet; Agneta Oskarsson, institutionen för farmakologi och toxikologi vid lantbruksuniversitetet i Uppsala och Kia Regnér, miljö- och hälsoskyddschef i Österåkers kommun. Jon Kahn och Thomas Levander vid Miljömålskommitténs sekretariat har fungerat som sekreterare i gruppen.

Sammanfattning

Arbetsgruppen har haft i uppdrag att medverka till att hälsofrågorna blir ordentligt belysta i Miljömålskommitténs arbete.

I sammanfattning vill arbetsgruppen anföra följande:

1. Den tidigare Miljöhälsoutredningens (SOU 1996:124) bedömningar stämmer även med dagens kunskap. Dock saknas viktiga frågor som arbetsmiljö, kostvanor, alkohol, tobak och läkemedel. I de flesta miljöfrågor är det viktigt att hälsoaspekterna ges en central roll och att många olika verktyg kombineras. Miljömålsarbetet i Sverige bör följa samma goda linje som drogs upp av Ministerkonferensen om miljö och hälsa 1999. Miljö- och hälsofrågorna får inte diskuteras åtskilda utan en samlad syn bör eftersträvas.

2. Ministerkonferensen 1999 hade en stor brist i det att livsmedelsfrågorna inte alls behandlades trots att de har nära anknytning till såväl hälsa som miljö. Sverige bör inte låta sig hindras av detta utan starkare och tydligare än tidigare stödja det fortsatta arbetet, bl.a. inom programmen ”Environment and Health” och ”Environment for Europe” samt därvid lyfta fram livsmedelsfrågorna. Vi tror att vi har möjlighet till en stark svensk insats på det europeiska planet.

3. Det är anmärkningsvärt, och en stor brist i miljömålsarbetet, att Livsmedelsverket inte har deltagit trots att verket är den myndighet som ansvarar för regler, kontroll och information om livsmedels säkerhet. Vi anser att Livsmedelsverket omgående bör involveras i det fortsatta miljömålsarbetet. Frågor som särskilt behöver belysas är

  • de s.k. ”naturliga” ämnenas inverkan på livsmedelsbetingad hälsa
  • undersökningar av bröstmjölk och ett urval av baslivsmedel som led i en förbättrad miljöövervakning
  • behovet av tester av nya kemikalier vad gäller deras transport över i bröstmjölk
  • fastställandet av ett långsiktigt miljömål för att inte äventyra förutsättningarna för produktion av livsmedel av god kvalitet
  • fortsatt utveckling av den potential som finns i näringslivet att driva ett effektivt miljöarbete beträffande livsmedel.

4. Vatten och avlopp berörs endast i ringa grad i de av myndigheterna framlagda målformuleringarna (Boverket, Naturvårdsverket). Det borde åligga dessa verk att arbeta för en utveckling av en miljö- och hälsoanpassad vatten- och avloppsförsörjning som går utöver enkel kartläggning. Myndigheterna har inte haft i uppdrag att behandla avfall och har endast i mindre grad tagit upp kretsloppsfrågor. Gruppen anser det märkligt att dessa frågor inte fått en djupare genomlysning i miljömålsarbetet. Källsorteringen som sådan verkar i dag ha fått högre prioritet är resurssparandet och har ingen klar koppling till miljö-, resurs- eller hälsomål. Vi anser att mer långsiktiga system och goda helhetslösningar måste skapas.

5. Riktad forskning behövs för att klarlägga i vilken utsträckning nya kemikalieeffekter utgör ett hot mot människans hälsa och den biologiska mångfalden. Många industriellt och i samhället betydelsefulla kemikalier berörs.

Stora ansträngningar måste göras att förhindra upplagringen i vävnaderna hos djur och människor av långlivade ämnen som producerats av människan. Genom forskning, testning och riskbedömning bör man se till att kunna urskilja de kemikalier vilkas förekomst i miljön helt bör förhindras och de kemikalier vilkas förekomst till en viss gräns kan accepteras. Så t.ex. bör riskbedömningen av flamskyddsmedel vägas mot de olika åtgärdernas effektivitet när det gäller att rädda människoliv och mot vilka alternativ som finns. Vi efterlyser mer av övergripande risk-kostnads-nytto-analyser i frågor som dessa.

Utökade insatser för riskutredning, riskbegränsning och riskkommunikation behövs liksom effektiva resurser till de institutioner som i dag arbetar med övervakning och uppföljning av dessa ämnen i miljön. Begreppen ”gift”, ”giftfri”, ”riskbedömning” och ”riskhantering” måste förklaras och diskuteras i en ökad dialog mellan medborgare, experter och beslutsfattare i syfte att öka förståelsen för dessa frågor.

Det behövs en förbättrad och integrerad riskbedömning för de sammantagna allmänna, natur- och arbetsmiljöerna.

6. Åtgärder mot bristfällig ventilation är mycket angelägna ur folkhälsosynpunkt. Den obligatoriska ventilationskontrollen bör fortsätta och erforderliga åtgärder vidtas. De sämsta husen bör åtgärdas först och ventilationen främst styras efter var och när problem finns. Beträffande radon måste åtgärder vidtas och nuvarande bidragssystem utvecklas. Den från hälsosynpunkt mest betydande luftföroreningen i inomhusluft är miljötobaksrök. Riskerna med passiv rökning är så stora att det är väl motiverat att genomföra kraftfulla insatser för att minska exponeringen. Vi stödjer socialstyrelsens miljömål beträffande passiv rökning och efterlyser motsvarande miljömål i Boverkets arbete. Det är bra att nyproduktionen av byggnader (bostäder) och det befintliga byggnadsbeståndet miljöanpassas. För att dessa byggnader också ska bli bra ur hälsosynpunkt krävs dock ett helhetstänkande. Minskad energianvändning i bostadsbeståndet får inte ske på bekostnad av ett försämrat inomhusklimat. Innan nya lösningar introduceras i större skala bör dessa granskas kritiskt även med hänsyn till hälsoaspekterna. Detta gäller även s.k. ekologiskt byggande.

7. Beträffande målen för luftföroreningar ansluter sig gruppen till SIKA:s rapport. Ett nytt långtidsmål för kvävedioxid bör tas fram. Ny kunskap behövs vad gäller medicinska effekter av små partiklar

och långtidsmålen kommer då sannolikt att behöva formuleras om. Långtidsmålen för cancerogena ämnen kan behöva omprövas när kunskap utvecklas om bland annat synergieffekterna på hälsan.

8. Bullerfrågorna är inte tillräckligt uppmärksammade i myndigheternas konkreta förslag. Vi anser att det är angeläget att det svenska miljömålsarbetet följer rekommendationerna i Världshälsoorganisationens ny riktlinjer för samhällsbuller.

9. Vi ser ingen generell motsättning mellan kravet på goda arbetsmiljöer och strävan att minimera risker för miljöbetingad ohälsa i den allmänna befolkningen. I vissa situationer kan det dock uppstå målkonflikter. För att undvika dessa måste en helhetssyn krävas, särskilt vid kemikalieanvändning.

10. Vi efterlyser närmare kontakter mellan forskare, myndigheter och näringsliv i frågor om miljö, hälsa och energi. Nära kontakter behövs för att få till stånd den helhetssyn som gör det möjligt att reagera i tid och till lägsta kostnad. För detta behövs inte minst att politiska beslut i dessa frågor blir konsekventa och långsiktiga. Sveriges expertorganisation gentemot EU i miljö-hälsofrågor behöver förstärkas. Sakliga, vetenskapliga argument är ofta det enda som ”biter”. Inom Sverige behöver tillräckliga resurser tillföras kommunerna för att deras del i miljö-hälsoarbetet skall bli möjligt att genomföra. För att samhället skall få väl underbyggda underlag och analyser behöver miljö-, teknik- och hälsokompetens samverka bättre. De ekonomiska beräkningarna måste utsättas för en känslighetsanalys som visar spännvidden i utfallen vid olika antaganden om ingångsdatas osäkerhet vad gäller miljö- och hälsoeffekter. Inom flera av de tyngsta näringssektorerna i landet måste näringslivets mottagarkompetens öka för miljö- och hälsokunskaper; det gäller t.ex. bygg- och anläggningssektorerna. Mer av vetenskaplig konsensus behöver arbetas fram inom olika sektorer inom miljö- och hälsoområdet. I konsensusgrupper kan vetenskapliga fakta jämföras och sammansmältas på ett sätt som ger samhället och dess medborgare större förtroende än vad enskilda forskningsresultat kan ge.

11. Kommunerna har numera mycket varierande organisationsformer. Roller och ansvar blir många gånger oklara och risk för beroendesituationer och jäv uppstår. Tendensen till ökad ramlagstiftning

medför att det behövs ökade resurser på det lokala planet för att tolka innebörden.

Miljö- och hälsoarbetet behöver praktiska insatser, mer av uppföljning och återföring av erfarenheter och handling snarare än fler planeringsdokument. En framgångsrik riskhantering bygger på alla inblandades medverkan. Det åstadkoms bl.a. genom att enskilda människor kan fås att känna sig berörda och att samhället bryr sig om dem.

De informationsarbeten som startats bör fortsätta och intensifieras. Det gäller:

  • rådgivningspaket
  • certifieringar av ”godkända” verksamheter eller förfaranden
  • konsumentgarantier
  • märkning av produkter
  • råd om goda beteenden. Det är av största vikt att allsidiga miljö- och hälsokonsekvensanalyser görs inför större miljöförändringar i landet. Hälsoekonomi är därvid en viktig del av miljömålsanalysen. Gruppen anser att sådana konsekvensanalyser görs i alldeles för liten omfattning. Vi uppmärksammar dock att mjuka styrmedel får en allt större betydelse, bl.a. genom frivilliga branschöverenskommelser och konsumentopinioner.

12. Genomtänkta, förtroendeingivande och kostnadseffektiva övervakningsstrategier behöver utvecklas för miljö och hälsa. Gruppen anser att en haverigrupp för miljöolyckor bör bildas inom landet eller i varje fall att nätverk skapas. Hälsorelaterad miljöövervakning är en viktig komponent i den övergripande miljöövervakningen i landet. Därför är det med förvåning gruppen har erfarit att denna viktiga del hittills har behandlats styvmoderligt. En ändring bör ske. Vi rekommenderar att den framtida hälsorelaterade miljöövervakningen baseras på breda parametrar, på föroreningar i föda, särskilt basföda och modersmjölk, och på humanbiologiska markörer av exponering och potentiella effekter. Den påtagliga ökningen i allergier och annan överkänslighet kan inte förklaras på ett enkelt sätt. Sannolikt är det komplexa anledningar bakom många av dessa misstänkt miljöbetingade sjukdomar. Till denna osäkerhet måste miljömålen och åtgärderna ta stor hänsyn.

13. Historiskt sett har många miljöhot och miljöeffekter haft komplexa sociala och kulturella bakgrunder (bl.a. migration, urbanisering, befolkningstillväxt). För att möta framtida miljöhot är breda ansatser nödvändiga på grund av de stora variationer som naturmiljöer och människor visar i exponering, känslighet och livsstil. Viktiga forskningsområden är bl.a. utvecklingstoxikologi och utvecklingsimmunologi. Forskningen för att möta nya miljö- och hälsohot bör ges ökade, inte minskade, resurser. Den bör vara bred men trots det av god kvalitet. Forskningsorganisationen bör stimulera till korsbefruktning mellan vetenskaper och forskningskulturer. Den bör i hög grad inriktas på att utveckla modeller, studera likheter, göra jämförelser och studera dos-effektsamband och interaktioner i specifika miljöer/miljöfaktorer. För att kunna möta nya hot krävs:

  • mångfald inom miljöforskningen som sammantaget leder till tillräckligt bred kunskap för att kunna upptäcka och förstå även det oväntade
  • stimulans av det vetenskapliga utbytet mellan naturmiljö- och hälsomiljöforskning
  • förnuft och helhetssyn i bedömning och hantering av problem som berör hälsa och miljö samtidigt
  • testning av nya substanser/produkter/tekniker samt kontroll av råvaror och metoder för produktion, distribution och avfallshantering
  • utveckling av metoder för ”snabbscreening” för att finna kritiska ämnen eller moment för noggrannare efteranalys
  • kunskap om hur ämnen avges till, sprids och ansamlas i miljön och ekosystemen, hur de upptas, omsätts, omvandlas och verkar i människor
  • kunskap om känsliga grupper och miljöer
  • kunskap om samverkanseffekter
  • förståelse för och upplysning om hur miljö- och hälsorisker upplevs
  • utvecklat lokalt samarbete. Hanteringen av nya miljöhot bör baseras på enkla principer såsom att tänka först och tänka brett, substituera klokt, använda försiktighetsprincipen när man inte vet och att så långt möjligt lösa problemen på plats nära dem som närmast berörs.

Uppdrag

Arbetsgruppen är tillsatt av Miljömålskommittén (M98:07). Miljömålskommitténs uppdrag är att presentera förslag till delmål för att uppfylla 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat. Kommittén skall också bland annat föreslå åtgärdsstrategier för att genomföra målförslagen samt beskriva konsekvenserna av sina förslag. Gruppen har haft i uppdrag att ordna ett seminarium samt att i övrigt medverka till att hälsofrågorna blir ordentligt belysta i kommitténs arbete. Gruppen har därvid funnit det särskilt angeläget att kommentera Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:24) som överlämnats till kommittén från regeringen.

1.1 Utgångspunkt i Miljöhälsoutredningen

1.1.1 Utredningens förslag

Miljöhälsoutredningen har i betänkandet Miljörelaterade hälsorisker tagit upp viktiga områden för hälsoskyddet som bör prioriteras.

Utomhusluft

Hälsoriskerna med luftföroreningar är framför allt ett tätortsproblem. De viktigaste luftföroreningarna från hälsosynpunkt är kvävedioxid, ozon, partiklar och vissa cancerframkallande ämnen som PAH (polyaromatiska kolväten med bens(a)pyren som indikator), eten, butadien och bensen. Kvävedioxid, ozon och partiklar påverkar lungfunktionen. Kvävedioxid kan också förstärka symtom genom pollen och andra allergen hos astmatiker. Förhöjda halter av ozon är främst förknippade med hosta och andnöd. Luftföroreningar i tätorter har bedömts medföra ca 100 lungcancer fall per år och 100–1 000 cancerfall totalt i Sverige.

Inomhusluft

Problemet med inomhusmiljön är stort. Följande sifferuppgifter är tagna från Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124):

  • 400 000–500 000 personer upplever sig vara så besvärade av inomhusklimatet att de får symtom
  • 25 000–30 000 barn är allergiska mot kvalster (som trivs i fuktiga miljöer)
  • Den andel av astma och/eller nedre luftvägskatarr hos små barn som kan förklaras med faktorer i inomhusmiljön har uppskattats till 20–33 procent för föräldrarnas rökning; 6–25 procent för pälsdjur i hemmet och 12–17 procent för bristande ventilation i bostaden
  • 400–900 lungcancerfall per år förorsakas av radon. I ca 70 000– 120 000 småhus och i 20 000–80 000 lägenheter ligger radonhalten över gränsvärdet
  • I ungefär hälften av lägenheterna i flerbostadshus, och i 4 av 5 småhus uppfylls inte gällande ventilationskrav

Problem som bör prioriteras är radon, miljötobaksrök samt ”sjuka hus”, dvs. fuktiga hus med dålig ventilation.

Vatten

Riskerna med föroreningar i dricksvatten bedöms vara måttliga och smittspridning utgör det största problemet. Cancerriskerna med klorering bedöms vara liten och bör vägas mot nyttan av att undanröja mikrobiella risker. Kontrollen och skyddet av privata grundvattentäkter är dålig och förhöjda nitrathalter kan förekomma i jordbruksbygder. Radon bedöms var den största risken med vissa naturligt förekommande ämnen. Ytterligare forskning kring aluminiums påverkan på Alzheimers sjukdom krävs för att klargöra riskerna.

Föroreningar i föda

Livsmedel har en avgörande betydelse för människans exponering av föroreningar. Detta gäller särskilt sådana ämnen som är långlivade och som kan ansamlas i näringskedjorna i naturen. Å andra sidan är kunskapsbristen stor vad gäller bl.a. spridningsvägar och effekter i människan. Avsiktliga tillsatser är reglerade och väl kontrollerade, varför riskerna bedöms vara mindre än för övriga föroreningar. Många potentiella hälsoproblem är också en fråga om hantering av livsmedel. Till dessa risker hör mögelgifter, stekytemutagener och bakterier. Miljöhälsoutredningen anser att följande problem knutna till födan bör prioriteras.

  • metylkvicksilver i fisk
  • dioxiner, PCB och andra halogenerade föreningar
  • kadmium i jordbruksmark
  • diffus spridning av långlivade organiska ämnen i miljön
  • kemikalier och hormonella effekter - forskningsbehov
  • smittspridning via livsmedel

Förorenad mark

Människan kan utsättas för direkt eller indirekt exponering för kemiska ämnen som förorenar mark och vatten genom intag i munnen, hudkontakt eller inandning av ångor eller uppvirvlade partiklar. Små barn är en särskild riskgrupp genom deras benägenhet att i större utsträckning få i sig jord vid utevistelse eller lek.

Kemikalier i hushållen

Det är svårt att få en klar uppfattning om skador hos människan till följd av exponering av kemikalier i hemmen. Problem med allergiframkallande ämnen i varor gör det angeläget att arbeta vidare med riskerna att framkalla överkänslighetsreaktioner. Den internationella handeln med varor gör det svårt att få en bra bild över flödet av kemikalier i samhället. Uppmärksamhet har riktats mot elektriska apparater(flamskyddsmedel), bilkemikalier, metaller, plaster och textilier. Riskerna med kemikalier i hushållen bör inte bara ses på individnivån. Den stora uppbyggnaden av kemikalier i varor leder i förlängningen till diffusa utsläpp som kan nå människan genom exponering via födan, luften eller dricksvattnet.

Buller

De största källorna till buller är trafiken. Man beräknar att 5–10 procent av befolkningen är mycket störda av trafiken, 2–6 procent störs av grannar medan 1–2 procent är störda av industribuller. Omfattande bullersanering behövs för att nå det långsiktiga målen för buller i inomhusmiljön. För närvarande är ca 1,5 miljoner människor exponerade för buller som överstiger gränsvärdena. Miljöhälsoutredningen ansåg att buller från gatutrafik och störande grannar var områden som borde prioriteras i det fortsatta arbetet.

Joniserande och icke joniserande strålning samt elektriska och magnetiska fält

Miljöhälsoutredningen prioriterar fortsatta åtgärder för att begränsa exponeringen av radon (se tidigare avsnitt) och UV-strålning. UVstrålningen uppskattas orsaka 1 200–1 300 fall per år av malignt melanom, som är en typ av elakartad hudcancer. Man befarar att utvecklingen kan förvärras till följd av uttunningen av stratosfärens ozonlager. Förekomsten av skivepitelcancer i huden har också sin orsak i solvanor. Utredningen konstaterade också att studier om sambandet mellan barnleukemi och exponering av magnetiska fält tyder på att det kvantitativt inte är ett stort problem. Frågan om elöverkänslighet m.m. av elektrisk apparatur behöver ytterligare forskning för att klarlägga eventuella samband. I dag finns inga vetenskapliga studier som styrker ett sådan samband.

1.1.2 Gruppens bedömning

Miljöhälsoutredningen fann att följande fem problemområden var särskilt viktiga. Arbetsgruppen anser att utredningens bedömningar även stämmer med dagens kunskap. Arbetsgruppen vill dock betona att det i utredningen saknas sådana viktiga frågor av betydelse för folkhälsan som arbetsmiljö, kostvanor, alkohol, tobak och läkemedel.

  • Astma och luftvägsbesvär som ökar i samhället kan medföra livslångt lidande eller vara livshotande. Även om orsakerna inte är helt klarlagda är det uppenbart att föroreningar i utom- och inomhusluft spelar stor roll.
  • Lungcancer, drabbar många hundratals människor årligen på grund av luftföroreningar, radon och miljötobaksrök.
  • Maligna melanom (elakartade hudtumörer) ökar i en mycket oroande utsträckning och ogynnsamma solvanor har stor betydelse.
  • Olycksfall och skador skördar fortfarande många offer i döda och invalidiserade.
  • Upplagring av svårnedbrytbara ämnen i människokroppen och näringskedjor befaras påverka kommande generationer.

I de flesta miljöfrågor är det lika viktigt som tidigare att hälsoaspekterna lyfts fram och ges en central roll. Som historien visat och som Miljöhälsoutredningen underströk är det viktigt att många olika verktyg kombineras för att lösa de stora hälsoproblemen i samhället. De flesta miljöfrågor måste behandlas med full insikt om deras stora inverkan på befolkningens hälsa. Så är inte alltid fallet i dag.

Miljöhälsoutredningen föreslog nedanstående riktlinjer för det nationella miljöhälsoarbetet. Gruppen ansluter sig till dessa riktlinjer och betonar deras stora betydelse för inriktningen av det pågående miljömålsarbetet:

  • Hälsoskyddets höga nivå bör bevaras.
  • Internationell samverkan är nödvändig för att minska de gränsöverskridande föroreningarna, åtgärder mot uttunning av ozonskiktet, antagandet av förordningar och handelsregler som är gynnsamma ur hälsosynpunkt m.m. och kräver kvalificerade insatser.
  • Producenterna och ägarna ska vidta de försiktighetsmått som behövs för att förhindra skada på hälsan under produktionens, varornas och byggnadernas hela livscykel.
  • Hälsokonsekvensanalyser bör även genomföras inför strategiska, politiska beslut.
  • Forskningen och riskvärderingen behöver förstärkas, särskilt om samverkan mellan miljöfaktorer, levnadsvanor, arbets- och livsvillkor samt de svårnedbrytbara ämnenas långsiktiga hälsopåverkan.
  • Det lokala och regionala miljö- och folkhälsoarbetet behöver tillgång till central kunskaps- och informationsförmedling samt stöd för nätverk i folkhälsoarbetet.
  • Tillsyns- och kunskapsorganisationen bör vara pluralistisk, eftersom åtgärderna mot de miljörelaterade hälsoeffekterna är integrerade delar av andra verksamheter, men också samordnad och effektiv.
  • Inom hälso- och sjukvården, där kunskapen om de miljörelaterade hälsoriskerna utvecklas inom miljömedicinen, bör resurserna användas bättre genom regional samverkan.
  • Den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver förbättras och användas för fortlöpande analyser, bl.a. för att följa upp detta handlingsprogram.

1.2 Remissammanställning över Miljöhälsoutredningens betänkande

Miljöhälsoutredningens största betydelse ligger i att den på ett samlat sätt lyft fram miljörelaterade hälsoproblem som en central miljöfråga och att hälsoperspektivet tydliggjorts. Flertalet remissinstanser tycker att ett nationellt handlingsprogram vore bra. Utredningens förslag anses av såväl remissinstanserna som arbetsgruppen vara väl underbyggda, de viktigaste kunskapsluckorna är visade och utredningen är ett bra underlag för att bestämma forsknings- och undersökningsbehov.

Trots det överlag positiva mottagandet bland remissinstanserna riktades kritik mot de övergripande målformuleringarna och avsaknaden av kostnadskonsekvenser för samhällets olika aktörer. Det ansågs därför svårt att omsätta utredningens målformuleringar i praktiken. Utredningen ansågs av vissa remissinstanser inte tillräcklig som ett handlingsprogram beträffande vad som skall göras, hur det skall göras, vem som har ansvaret och vem som skall betala och på vilket sätt.

1.3 London-överenskommelsen om miljö och hälsa

Den tredje Ministerkonferensen om miljö och hälsa i London 16–18 juni 1999, organiserades gemensamt av Världshälsoorganisation, EUkommissionen och Storbritannien. Konferensen enades bl.a. om följande:

Även om framsteg har gjorts under de senaste tio åren står Europaregionen fortfarande inför många angelägna utmaningar inom miljö och hälsa. Allvarliga problem är ännu inte lösta och några av problemen ökar. Ministerkonferensen åtog sig bl.a. att genomföra eller stödja:

  • miljökonsekvensanalyser som fullt ut inkluderar också konsekvenser för hälsa och säkerhet
  • tillfredsställande tillgång till rent vatten, goda sanitära förhållanden, effektivt skydd för vattentäkter och övervakning till skydd mot vattenburna sjukdomar
  • en effektiv minskning av de olyckor och de föroreningar till luft, mark och vatten som orsakas av transporter, stöd till allmänna transportmedel och ökade möjligheter att förflytta sig med cykel och till fots, utformning av transportmedlen så att de är förenliga med en uthållig utveckling för hälsa och miljö, integrering av hälso- och miljöfrågorna i all planering av transporter och användning av mark och vatten samt ökning av befolkningens medvetenhet, ansvar och medbestämmande i frågor rörande hälso- och miljökonsekvenser av transporter
  • utveckling av metoder som gör att politik och medborgarnas beteenden i högre utsträckning tar hänsyn till sambanden mellan hälsa och miljö
  • utveckling och användning av system för övervakning av miljöindikatorer, bio-indikatorer som speglar hälsorisker och indikatorer på hälsotillståndet i befolkningen, inklusive barn och andra särskilt känsliga grupper
  • utveckling av effektiva ekonomiska verktyg i miljökonsekvensanalyser så att hälsofrågorna kan beaktas och integreras med miljöfrågorna samt
  • åtgärder så att lösningen av miljöproblem av betydelse för barns hälsa i fortsättningen baseras på försiktighetsprincipen.

London-konferensen understryker vikten av att miljö- och hälsofrågorna inte får diskuteras åtskilda utan att en samlad syn bör eftersträvas. Vi anser att miljömålsarbetet i Sverige bör följa samma goda linje och ändringar göras i de miljömål som föreslagits av myndigheter där denna princip inte är tydlig.

Vi anser också att deklarationen har en stor brist eftersom livsmedelsfrågorna inte alls behandlas trots att de har nära anknytning till såväl hälsa som miljö. Sverige bör starkare och tydligare än tidigare stödja det fortsatta arbetet, bl.a. inom programmen ”Environment and Health” och ”Environment for Europe” samt därvid lyfta fram livsmedelsfrågorna. Vi tror att vi har möjlighet till en stark svensk insats på det europeiska planet. Sverige har på det lokala planet en lång tradition av att arbeta integrerat med miljö- och hälsoskyddsfrågor och en god miljömedicinsk kompetens. Självfallet krävs en god koordinering mellan miljö-, social-, jordbruks- och andra berörda departement.

1.4 Viktiga miljö- och hälsofrågor i miljömålsarbetet

Vid Riokonferensen om miljö och utveckling 1992 betonades rätten till en god hälsa i Riodeklarationen där det står ”I strävan mot en hållbar utveckling står människan i centrum. Hon har rätt till ett hälsosamt och rikt liv i samklang med naturen.” Även det särskilda handlingsprogrammet för hållbar utveckling (Agenda 21) behandlar dessa frågor. Strävandena för en god miljö och en god hälsa går väl att förena.

1.4.1 Otydligt uppdrag beträffande miljökvalitetetsmålet ”Giftfri miljö”

Miljökvalitetsmålet ”Giftfri miljö” beskrivs i riksdagsbeslutet som att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Detta innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.

När gruppen analyserat detta mål konstateras först att begreppet ”giftfri” är olämpligt att använda i detta sammanhang, då det innebär olika saker för olika människor, och snarare befäster gamla fördomar än höjer medvetande och kunskap. Vi anser att begreppet ”gift” måste förklaras, då det ju inte är ämnet som sådant utan dosen, som avgör hälsorisken. Detta uttryckte Paracelsus redan för 500 år sedan som att

allt är gift om det ges i tillräckligt hög dos. ”Fri” från gift måste också definieras. Med moderna, känsliga analysmetoder kan förekomst av ett mycket stort antal i samhället använda kemikalier detekteras i miljön och i livsmedel, medan en äldre, okänslig metod kanske inte upptäcker ens höga föroreningshalter. Begreppet ”giftfri” säger inget om halten av ämnet om inte detektionsgränsen för den använda analysmetoden anges.

Vi anser att en ökad dialog behövs mellan medborgare, experter och beslutsfattare om riskbedömning och riskhantering i detta sammanhang i syfte att öka förståelsen för dessa frågor, dvs. en utvecklad riskkommunikation.

Enligt regeringsdirektivet ska halterna av naturfrämmande ämnen vara nära noll. Detta ger knappast mer information än begreppet ”giftfri”. Halter kan uttryckas på olika sätt, t.ex. 10 ppb eller 0,01 mg/kg, vilket är samma halt. Är detta nära noll? Detta behöver preciseras vilket också föreslagits av Kemikalieinspektionen. Denna fråga är också aktuell inom ramen för en annan utredning, Kemikalieutredningen (M 1998:09).

1.4.2 Hälsoriskers betydelse i miljöarbetet

Inom EU beräknas att 2 500 kemikalier hanteras i kvantiteter över 1 000 ton per år. (Kemikalieinspektionens miljömålsrapport.) Kunskapen om dessa ämnens toxicitet är ofta minimal, vilket innebär att all hantering och spridning kan innebära risker. I undersökningar över människors attityder till olika typer av risker har det visats att förekomst av miljögifter i maten uppfattas som en av de största riskerna, vilken man har små möjligheter att själv påverka. Det är mot denna bakgrund förvånande att frågor om hälsorisker hittills har fått relativt sett litet utrymme i miljömålsarbetet.

För miljömålet om t.ex. odlingslandskap, som alltså ger våra primära förutsättningar för livsmedelsproduktion, handlar ett av tio delmål om just frågan om produktion av säkra livsmedel. Sex av delmålen handlar om biologisk mångfald. Målet Giftfri miljö gäller hot mot människors hälsa eller biologisk mångfald. Vi anser det angeläget att diskutera grundläggande frågor vad svensk miljöpolitik ska satsa resurser på. Människors hälsa får inte komma i bakgrunden.

1.4.3 Livsmedel – en produkt av miljön och en förutsättning för hälsa

Det överordnande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Ett grundläggande krav för de flesta människor är att miljön inte negativt ska påverka hälsan, och här är tillgång till säkra livsmedel av central betydelse. Livsmedelskvaliteten är i högsta grad beroende av miljön och påverkan kan ske i alla steg i kedjan från jord till bord. Det är anmärkningsvärt och en stor brist i miljömålsarbetet, att Livsmedelsverket inte har deltagit, dvs. den myndighet som ansvarar för regler, kontroll och information om livsmedels säkerhet. Vi anser att Livsmedelsverket omgående bör involveras i det fortsatta miljömålsarbetet.

Ett omdebatterat område under snabb utveckling är livsmedel som innehåller eller är framställda av genetiskt modifierade organismer, GMO. Genom att använda modern genteknik kan arvsmassa överföras mellan olika typer av organismer, på ett sätt som inte går med traditionell förädling eller avel. Ett av de första genmodifierade livsmedlen på marknaden var Flavr Savr-tomaten, som släpptes på marknaden 1994 i USA. Denna tomat ruttnar inte lika lätt som en traditionell, på grund av att man tagit bort genen för ett enzym som bidrar till övermognad. Andra produkter, som har framställts med genteknik är grödor som är resistenta mot sjukdomar och vissa bekämpningsmedel. Innan dessa livsmedel släpps på marknaden görs omfattande bedömningar både vad gäller risk för människors hälsa och påverkan på miljön. Bedömning görs av den insatta genen och risk för vidare spridning av denna liksom av genprodukten t.ex. avseende allergirisk eller annan skadlig effekt. Det finns regler om märkning av GMO-livsmedel, för att ge konsumenter möjlighet att välja. Frågor som rör risker och möjligheter med GMO kommer att ha fortsatt mycket stor betydelse och måste kunna hanteras öppet av alla berörda.

Den omfattande kemikaliehanteringen i samhället leder till kontamination av livsmedel och dricksvatten. Detta kan ske som oavsiktlig förorening av livsmedel med miljögifter, t.ex. persistenta organiska miljögifter (polyklorerade bifenyler (PCB), dioxiner, bromerade flamskyddsmedel, polyaromatiska kolväten) och metaller (t.ex. kvicksilver, kadmium, bly). Föroreningar kan också vara rester av avsiktligt använda kemikalier i livsmedelsproduktionen, t.ex. bekämpningsmedel, läkemedel till djur och ämnen från förpackningsmaterial. En tredje form av förorening har naturligt ursprung, till exempel toxiner från mögelsvampar, alger och cyanobakterier, men förekomsten av sådana ämnen är också påverkad av miljöförhållanden. De s.k. ”naturliga”

ämnena har inte behandlats tillräckligt i miljömålsarbetet trots att de har en tydlig inverkan på livsmedelsbetingad hälsa. Vi anser att förekomst och effekter av dessa ämnen också bör ingå i det fortsatta miljömålsarbetet.

Livsmedel utgör i många fall den största exponeringskällan för de flesta kemikalier hos befolkningen, särskilt när det gäller persistenta ämnen. Det är angeläget att utreda källor till exponering och följa tidstrender av halter av miljöföroreningar i livsmedel. Därför anser vi att bröstmjölk och ett urval av baslivsmedel bör ingå i den kontinuerliga miljöövervakningen. Formerna för denna övervakning bör utvecklas i samråd mellan Livsmedelsverket, Miljöövervakningsnämnden och andra berörda myndigheter och organisationer.

Det har beräknats att minst 90 procent av exponeringen för PCB och dioxiner kommer från livsmedel och detta sker i hela befolkningen, inklusive barn, gamla, sjuka, gravida, ammande osv. (Patandin, Dagnelie et al, 1999 ). De effekter som satts i samband med tidig exponering för dessa ämnen är lägre födelsevikt och försenad psykomotorisk utveckling. Modersmjölk är en betydande utsöndringsväg och omkring 20 procent av mängden PCB, som under lång tid upplagrats i kroppen, utsöndras med mjölk under en 3-månadersperiod (Beck, Dross, Mathar, 1994). Detta ger det nyfödda barnet ca 50 gånger högre dagligt intag per kilo kroppsvikt jämfört med vuxna. Utsöndring i modersmjölk har visats för flera andra kemikalier som finns i miljön, men för det stora flertalet av kemikalier saknas kunskap. I dag krävs inga tester av nya kemikalier vad gäller transport över i mjölk trots att vi kan förvänta oss sådana transporter, t.ex. av fettlösliga, långlivade ämnen. Vi anser att sådana tester behöver utföras.

Livsmedelskvaliteten är beroende av produktionsmiljön och om förorening sker i ett tidigt produktionssteg hänger detta med till slutprodukten. Ett grundläggande långsiktigt miljömål är därför att inte äventyra förutsättningarna för produktion av livsmedel av god kvalitet, t.ex. genom upplagring av persistenta ämnen i åkermark, vilket kan ge hälsomässiga konsekvenser för lång tid framöver. Vi anser att Jordbruksverket tydligare borde ha visat på sambandet mellan jordbrukets miljömål och behovet av en långsiktig produktion av säkra livsmedel även för andra ämnen än kadmium.

Rapporterna från myndigheterna inom området miljö och hälsa innehåller till stora delar redogörelser av myndigheternas nuvarande verksamhetsinriktningar. Det planerade arbetet innebär i mångt och mycket en fortsättning på tidigare inriktning. De miljöproblem som tas upp och de åtgärder som föreslås, är sedan lång tid kända och hanterade på det sätt som beskrivs. Till exempel föreslås kontroll av kvicksilverhalter i fisk (icke specificerad art) och man förväntar sig att

antalet svartlistade vatten inte ska öka. Det bör påpekas att svartlistningen, som hanterades av Livsmedelsverket, togs bort 1991, och sedan dess finns alltså inga svartlistade vatten.

Vidare förslås att kadmiumhalten ska kontrolleras i bl.a. spannmål och rotfrukter. För kadmium har Socialstyrelsen som delmål att halterna i vetekärna inte bör överstiga 0,1 mg/kg torr kärna. Under mer än 10 år har ett gränsvärde för kadmium i spannmål diskuterats inom FN:s livsmedelsorgan Codex Alimentarius och på Livsmedelsverket. Nu har spannmålsproducenterna i Sverige (Cerealia) just satt upp ett miljömål som går ut på att halvera kadmiumhalten (som i dag mestadels ligger under 0,1 mg/ kg) i svensk spannmål på 10 år. Detta ska ske genom sortval, förändrade odlingsbetingelser osv. Detta exempel visar på den potential som sannolikt finns också bland andra aktörer i näringslivet, att driva ett betydligt mer effektivt miljöarbete än det som beslutas politiskt och som genomförs på myndighetsnivå. Ett nytänkande behövs inom svenskt miljöarbete, där flera aktörer borde medverka och ansvarsfördelningen tydliggöras.

1.4.4 Vatten och avlopp

Vatten och avlopp berörs endast i ringa grad direkt i de av myndigheterna framlagda målformuleringarna. Vad gäller kopplingen Hälsa och Vatten–Avlopp saknas klara målsättningar.

Tillgång till rent vatten är en grundförutsättning för liv och hälsa. Vatten och avlopp tas av de flesta som något självklart och alltid tillgängligt. Flertalet hushåll får sin VA-försörjning via stora gemensamhetsanläggningar oftast i kommunal regi. Många är dock beroende av enskild VA-försörjning. Tillgången till rent vatten är i vissa områden begränsad genom påverkan av saltvatten, föroreningar från t.ex. avlopp eller jordbruk eller naturlig påverkan av t.ex. radon. Det är inte heller alltid möjligt att finna bra lösningar för enskilda avlopp i form av lämpliga infiltrationsområden eller godtagbara recipienter. Kretsloppsanpassade avloppslösningar fordrar dessutom möjligheten att återföra näringsämnena i avloppsvattnet/slammet till jordbruket vilket på grund av föroreningar inte generellt kan godtas.

VA-problem drabbar inte bara hushåll utan även t.ex. stora turistanläggningar i glesbygden har råkat ut för omfattande driftstörningar och sjukdomsfall.

Vi anser att med hänsyn till de stora ekonomiska behoven och även svårigheterna att avgränsa ansvar och skyldigheter att vidta åtgärder så förefaller Boverket ta alltför lätt på detta när man anför att förorenade områden är identifierade och undersökta samt kommer att bli åtgärdade. Påståendet att material- och vattenkretsloppen är slutna och långsiktiga

och vattenförsörjningen tryggad bedömer vi likaledes orealistiskt. Målet om utökning av kommunernas planeringsresurser förefaller bygga på missuppfattningen att alla problem kan byggas bort om man bara ser till att nyexploatering blir väl planerad och underbyggd. Utredningar och krav enligt miljöbalken i redan befintlig bebyggelse torde vara ett minst lika viktigt redskap och kompetens och resurser för detta måste tillförsäkras.

Behovet av information samt förändringar i attityder och beteenden som framförs av både Kemikalieinspektionen och Socialstyrelsen bedömer vi särskilt viktiga att lyfta fram som underlag för att åstadkomma nödvändiga förändringar.

Naturvårdsverket har inte angivit några mål med direkt koppling till VA-försörjningen. Det borde åligga verket att arbeta för utveckling av en miljö- och hälsoanpassad VA-försörjning.

1.4.5 Kemikalier

Såväl i vår arbetsmiljö som i vår privata miljö exponeras vi ständigt för kemiska ämnen. Beroende på ämnenas karaktär och användningsområden kan kontakten ske via hud, inandningsluft eller livsmedel. Till skydd av vår hälsa och den yttre miljön regleras kemikalieanvändningen av flera lagstiftningar vilkas efterlevnad kontrolleras av olika myndigheter (bl.a. Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Sprängämnesinspektionen och Naurvårdsverket). En samordnad riskbedömning av kemiska ämnen sker också inom EU. Detta till trots har ett stort antal ämnen inte genomgått en godtagbar riskbedömning, många gånger beroende på avsaknad av toxikologiska basdata.

Utvecklingen inom de toxikologiska vetenskaperna möjliggör nu att nya, tidigare okända effekter och verkningsmekanismer kan påvisas. Som exempel kan nämnas bestående skador på nervsystemets utveckling som kan uppkomma hos foster som under en kritisk period av fosterutvecklingen exponerats för vissa ämnen. Ett annat exempel är utvecklingsrubbningar till följd av att fostret eller det nyfödda barnet varit utsatt för s.k. hormonstörande ämnen. Kunskaperna om sådana effekter är dock fortfarande mycket begränsade, bl.a. beroende på att tillförlitliga testmetoder ännu inte är färdigutvecklade. Också avsaknaden av vetenskapliga basdata försvårar bedömningen av dessa nya hotbilder.

Vi anser det vara mycket angeläget att med en riktad forskning klarlägga i vilken utsträckning nya kemikalieeffekter utgör ett hot mot människans hälsa och den biologiska mångfalden. Inte minst med tanke på att många industriellt och i samhället betydelsefulla kemikalier berörs

av det nya riskpanoramat. Det är viktigt att snabbt få fram rättvisande perspektiv på dessa ämnens roll i sammanhanget.

De s.k. långlivade kemikalierna tilldrar sig också stor uppmärksamhet i diskussionen om de nya kemikaliehoten. Under senare år har t.ex. ett antal s.k. bromerade flamskyddsmedel påvisats i modersmjölk och i blod från personer som haft omfattande kontakt med datorer och annan elektronisk utrustning. Dessa kemikalier har också påvisats i vävnaderna hos viltlevande djur av olika slag. Det rör sig här om en diffus och därför svårkontrollerad spridning av kemikalierna via produktion, transport, användning och slutlig destruktion av allehanda varor. Spridningen i miljön leder också till att människan exponeras för ämnena särskilt efter det att de anrikats i näringskedjor.

Vi anser att stora ansträngningar måste göras att förhindra upplagringen i vävnaderna hos djur och människor av långlivade ämnen som producerats av människan. Vi inser samtidigt att en sådan exponering är svår att helt undvika om vi vill utnyttja de fördelar dessa ämnen kan erbjuda. Detta hindrar inte att vi genom en kontrollerad och planerad hantering och användning på olika sätt kan begränsa de mängder som läcker ut i miljön. Forskning kring alternativa ämnen kan också tänkas leda till att bioackumulerande och långlivade ämnen helt elimineras.

Det finns för närvarande ingen fullständig dokumentation av de långsiktiga toxikologiska risker som dessa kemikalier kan medföra för människa och djur. Vi anser det därför vara mycket angeläget att via forskning, testning och riskbedömning kunna urskilja de kemikalier vilkas förekomst i miljön helt bör förhindras och de kemikalier vilkas förekomst till en viss gräns kan accepteras. Utökade insatser för riskutredning och riskbegränsning framstår här som mycket angelägna. Lika angeläget är det enligt vår uppfattning att de institutioner som i dag arbetar med miljöövervakning tilldelas erforderliga resurser för en kontinuerlig övervakning och uppföljning av förekomsten av dessa ämnen i miljön.

Ett särskilt problem utgörs av de långlivade ämnen som via luft- eller vattenströmmar blir föremål för en långväga, gränsöverskridande transport. Exempelvis har ett antal klorerade ämnen kunnat påvisas i de arktiska näringskedjorna, dvs. i områden på vår jord där sådana ämnen aldrig har producerats eller använts i någon betydande omfattning. Kraftigt förhöjda halter av klorerade kolväteföreningar har påvisats i slutändan av flera näringskedjor, t.ex. hos måsfåglar och isbjörnar, men också hos inuiterna. Det mycket överraskande fyndet av vattenlösliga växtbekämpningsmedel i den arktiska isen väcker också frågor om långsiktiga ekotoxikologiska störningar kan förekomma längre ner i näringskedjorna, t.ex. hos de för ekosystemet betydelsefulla isalgerna. Den kemiska föroreningen av polarområdena är ett drastiskt uttryck för

en okontrollerad kemikaliespridning i naturmiljön. En spridning som också kan hota människors hälsa.

1.4.6 Hemmiljön

Det svenska bostadsbeståndet har i allmänhet en hög standard. Under de senaste decennierna har dock frågor om bristande inomhusklimat och bristande luftkvalitet i icke-industriella inomhusmiljöer fått ökad aktualitet. Ny byggteknik och introduktion av nya byggmaterial, den snabba byggprocessen, felaktigt energisparande, bristande underhåll och skötsel av byggnader är faktorer som kan vara en orsak till att hälsorisker i inomhusmiljöer uppstår.

De från folkhälsosynpunkt viktigaste fysiska miljöfaktorerna i inomhusmiljöer utanför arbetslivet är radon, fuktiga och dåligt ventile rade bostäder, skolor och förskolor samt passiv rökning.

Dessa frågor berör såväl byggmetoder som drift av husen. Åtgärder för att klara ett miljöproblem har ibland vidtagits utan att effekterna för andra problem klarlagts. Ur hälsosynpunkt är det bra att det genomförs energihushållning eftersom det minskar utsläppen av bl.a. kväve, kolväten och partiklar. Konsten är att göra detta så att man samtidigt kan gynna inomhusklimatet. Det är angeläget när man löser miljöproblem att inte förvärra andra problem utan ha en helhetslösning i sikte.

Radon

Trots att hälsoriskerna med radon är väl belysta och trots att det finns bra teknik för åtgärder samt möjligheter till bidrag för hälften av kostnaden, så har fastighetsägarnas intresse för åtgärder mot radon varit relativt lågt. Informationsfrågorna är väsentliga. En generell ovilja att se sitt hem som en hälsorisk kan också spela en roll. Det kan därvid vara svårt att få människor att ta till sig information om en hälsorisk där den akuta risken för individen är relativt liten och där risken för skada uppstår först på lång sikt. Vidare kan oro över att värdet på den egna fastigheten ska påverkas negativt ha betydelse. Kostnaderna för åtgärder kan vara avskräckande, trots att bidragsmöjligheter finns.

Det finns i radonsammanhang likväl som i många andra sammanhang en konflikt mellan vad som av den enskilde prioriteras på kort sikt respektive på lång sikt. På lång sikt är åtgärder mot radon meningsfulla för den enskilde fastighetsägaren. Man kan minska risken för cancer för sig själv och sin familj. På kort sikt kan fastighetsägaren finna andra mer akuta behov som prioriteras. Merparten av de hus där radon är ett problem utgörs av egnahem. I egnahem bedömer till-

synsmyndigheterna vanligtvis att det är oskäligt att ingripa med föreläggande med stöd av lagstiftning. I hyreslägenheter däremot är situationen annorlunda. Om hyresvärden inte frivilligt vidtar åtgärder ställs krav på åtgärder med stöd av lag. I egna hem måste man vanligtvis agera med hjälp av information och opinionsbildning för att öka egnahemsägarnas eget intresse för att sänka radonhalterna. Självklart är radonsanering också en ekonomisk fråga. Kostnaderna för tekniska installationer är i genomsnitt 16 000 kronor per fastighet. Totalt skulle det kosta ca 3 miljarder kronor att åtgärda alla hus som har radonhalter som överstiger Socialstyrelsens gränsvärde (400 Bq/m3 luft). Åtgärder måste vidtas och nuvarande bidragssystem behållas och utvecklas.

Ventilation och fukt

Det är viktigast att åtgärda orsakerna till miljöproblem som fukt och olämpliga kemiska ämnen vid källan genom lämpliga material, byggnadsmetoder etc. Ventilation är också nödvändig för att späda ut och föra bort radon, tobaksrök, kemikalier från byggmaterial, fukt etc. Vid sidan av vattenskador är bristfällig ventilation en viktig orsak till fukt i byggnader, inte minst från dusch, tvätt etc. Fuktiga byggnader har också samband med ökad förekomst av husdammkvalster. Eftersom vi fortfarande har stora kunskapsluckor kring hälsoeffekter beträffande de flesta av det hundratals kemiska ämnen som kan påvisas i inomhusluft är en god ventilation en försiktighetsåtgärd för ett hälsosamt inomhusklimat. Åtgärder mot bristfällig ventilation framstår därför som mycket angelägna från folkhälsosynpunkt. Ventilationen är kanske den faktor i inomhusmiljön som har störst betydelse för hälsa och välbefinnande.

Tillförseln av frisk luft till bostäder har försämrats påtagligt där hus har tätats utan att ventilationen har anpassats. Den obligatoriska ventilationskontrollen (OVK) infördes år 1992. Denna gäller i samtliga byggnader utom småhus med enbart självdrag. OVK efterlevs dåligt enligt en uppföljning av Boverket år 1996. Den visar att många ventilationssystem har brister, ofta på grund av dåligt underhåll. Från hälsosynpunkt är det angeläget att den obligatoriska ventilationskontrollen fortsätter och att erforderliga åtgärder vidtas.

Om ventilationen i Sveriges bostäder i småhus och flerfamiljshus skulle förbättras upp till Boverkets och Socialstyrelsens normer enligt bygglagstiftningen och miljöbalken (båda myndigheterna anger 0,35 liter per sekund och kvadratmeter golvarea, motsvarande 0,5 luftomsättningar per timme) så krävs betydande investeringar. Det är viktigt att de sämsta husen åtgärdas först och att ansträngningar görs för att i ökad utsträckning styra ventilationen efter var och när problem

finns. Vi anser att ventilationstekniska investeringar som görs för att förbättra luftkvaliteten är väl använda pengar.

Passiv rökning

Enligt en undersökning som genomförts av Miljömedicinska enheten vid Stockholms läns landsting exponeras ca 20 procent av Stockholms läns invånare dagligen för passiv rökning. Även om detta är en otillfredsställande hög siffra kan det konstateras att den visar på en kraftig minskning jämfört med motsvarande undersökning i Stockholms län fem år tidigare. Den från hälsosynpunkt mest betydande luftföroreningen i inomhusluft är miljötobaksrök, som orsakar så kallad passiv rökning. I röken finns flera tusen olika ämnen varav många är kända som potent hälsofarliga. Bland annat finns i tobaksröken formaldehyd, bensen, kolmonoxid och ett stort antal olika kolväten. Mer än 40 olika ämnen i tobaksrök har påvisats ha cancerframkallande effekter.

Barn som utsätts för passiv rökning får fler luftvägsinfektioner (lunginflammation och bronkit) och astma och behöver oftare sjukvård än barn som inte exponeras. Hos barn, främst spädbarn, som utsätts för passiv rökning kan man oftare notera en pipande/väsande andning. Exponering för tobaksrök är den viktigaste faktorn som skiljer barn som utvecklat astma från de barn som slutar få attacker av pipande/väsande andning före fem års ålder. Det har uppskattats att 20–30 procent av astma hos barn beror på exponering för tobaksrök. Orsakssamband mellan passiv rökning och lungcancer har påvisats i flera olika undersökningar. Risken för lungcancer beräknas öka med ca 20 procent hos en icke-rökare som utsätts för passiv rökning. Vidare anses passiv rökning ha ett samband med hjärt-kärlsjukdom även om mekanismerna här är mindre kända än när det gäller samband med cancer. Det kan uppskattas att ca 500 personer dör varje år i Sverige på grund av passiv rökning.

Riskerna med passiv rökning är så stora att det är väl motiverat att genomföra kraftfulla insatser för att minska exponeringen. Ett omfattande informationsarbete för att minska förekomsten av rökning bedrivs. Denna information har varit framgångsrik. Andelen rökare har minskat och en undersökning genomförd av Miljömedicinska enheten vid Stockholms läns landsting (Miljöhälsorapport 1998) visar att också exponeringen för passiv rökning i hemmen har minskat. Vi stödjer socialstyrelsens miljömål beträffande passiv rökning och efterlyser motsvarande miljömål i boverkets arbete.

1.4.7 Avfallshantering

Avfallshantering är av tradition ett område som har mycket stor betydelse för människors hälsa. I dag då avfallshantering nära samverkar med återvinnings- och kretsloppsinsatser så får dessa frågor en vidare betydelse för miljön och hälsan. För många är en väl fungerade avfallshantering med effektiv återvinning ett påtagligt sätt att kunna medverka i miljöarbetet och får på så sätt också bli en symbol för ett långsiktigt hållbart samhälle. Källsorteringen måste ske på ett sätt som är förenligt med ett verkligt resurssparande i samhället. Ytterligare uppmärksamhet behövs kring hygienfrågorna vid kompostering. Långt gående källsortering inkl kompostering bör ha en klar koppling till miljö-, resurs- och hälsomål.

Det s.k. farliga avfallet med bl.a. olika kemikalierester fordrar särskild uppmärksamhet. En del av detta avfall omhändertas inte på avsett sätt utan hamnar i t.ex. avloppen och påverkar på så sätt möjligheterna att återvinna näringsämnen ur avloppsslammet.

Myndigheterna har inte haft i uppdrag att behandla avfall och har endast i mindre grad tagit upp kretsloppsfrågor. Gruppen anser det märkligt att denna fråga inte fått en djupare genomlysning i miljömålsarbetet.

Källsorteringen som sådan verkar i dag ha fått högre prioritet är resurssparandet. Långt gående källsortering inkl. kompostering eftersträvas utan klar koppling till miljö-, resurs- eller hälsomål.

Insamlingssystem för källsorterat material byggs ut och innebär i många fall att vid hämtning av övrigt avfall, framför allt biologiskt nedbrytbart avfall, tillämpas ofta längre hämtningsintervall än den tidigare vanliga enveckorshämtningen. Under den varma årstiden så innebär detta i många fall påtagliga sanitära problem med lukt och fluglarver. Detta blir såväl ett arbetsmiljöproblem för sophämtarna som hygienproblem för hushållen.

Den omfattande källsorteringen innebär också att många människor känner sig manade att tvätta, sortera och samla olika avfallsfraktioner hemma i bostaden i avvaktan på borttransport.

Även vid hemkompostering så mellanlagras avfall i bostaden innan det överförs till komposten vilket lätt leder till mögelväxt och lukt. Komposterna i sig vållar inte sällan problem även med rimlig skötsel och arbetsinsats.

Återvinningssystemen är dessutom mycket känsliga för störningar av normala förhållanden som t.ex. vid sjukdom då skötsel och tillsyn inte kan upprätthållas på avsett sätt.

Även handikappade har många gånger svårt att kunna använda sig av de system som samhället tillhandahåller.

Vi anser att goda helhetslösningar måste skapas. Mer långsiktiga system måste åstadkommas särskilt som tillämpningen kräver stora omställningar i attityder och beteenden. Yttre faktorer som förändrade avsättningsmöjligheter eller nya behandlingsmetoder får inte kortsiktigt ge andra förutsättningar eller krav. En omsvängning mot ökad acceptans av avfallsförbränning skulle t.ex. ge ändrade sorteringsmål.

1.4.8 Transporter

Vi ansluter oss till de slutsatser som gjorts av SIKA:s arbetsgrupp för hälsoeffekter av luftföroreningar:

  • Svaveldioxid och sot: Det finns ej skäl att utifrån dagens kunskap om hälsoeffekter föreslå skärpningar av målet.
  • Ozon: Det långsiktiga gränsvärde (för år 2020) som anges av IMM bör kunna fungera som långtidsmål. Nuvarande etappmål för 2005 enligt MaTs anser vi vara otillräckligt i och med att betydande hälsoförluster kommer att kvarstå vid föreslagen haltnivå.
  • Kvävedioxid: Nytt långtidsmål för 2020 bör tas fram. Nuvarande etappmål för 2005 anser vi vara otillräckligt eftersom det ger oacceptabla hälsoförluster. Även nuvarande långtidsmål, som avser 2010, kan ge hälsoförluster och bör därför omprövas.
  • Partiklar (PM 10 och PM 2,5): Ny kunskap behövs särskilt vad gäller medicinska effekter av små partiklar (mindre än 2,5 µ m).

Långtidsmålen kommer då att behöva formuleras om och med stor sannolikhet även skärpas.

  • Cancerogena ämnen (Bensen, PAH, B(a)P, Fluoranten, Eten, Formaldehyd):Långtidsmålen (gränsvärden enligt IMM) kan behöva omprövas när kunskap utvecklas om bland annat synergieffekterna på hälsan genom utsläpp av olika carcinogena ämnen.

SIKA diskuterar endast luftföroreningar hälsoeffekter. Buller diskuteras inte i rapporten på annat sätt än att hänvisning görs till tidigare uppsatta mål. Detta är en stor svaghet och inte heller i övrigt material i miljömålsarbetet är bullerfrågorna tillräckligt uppmärksammade. Vi anser att det är angeläget att det svenska miljömålsarbetet följer rekommendationerna i Världshälsoorganisationens nya riktlinjer för samhällsbuller.

För att uppnå miljömålen anser vi att åtgärder bör riktas mot främst vägtrafikens utsläpp såväl av luftföroreningar som buller.

1.5 Viktiga avvägningar mellan miljömål och hälsomål

I gruppens egna diskussioner och under det av gruppen arrangerade seminariet om Risk, Hälsa, Miljömål 1999-09-29 har följande frågor varit i fokus.

1.5.1 Prioriterade frågor

Energieffektivisering i boendet

Uppskattningsvis är mellan 0,5 och 0,9 miljoner människor i Sverige exponerade för dåligt inomhusklimat av betydelse för hälsa och välbefinnande. Enligt en undersökning 1992 understiger ventilationen gränserna för att undvika sanitär olägenhet i fyra av fem småhus och i ungefär hälften av flerbostadshusen. Dessutom har ungefär 10 procent av alla hus fuktskador som borde åtgärdas.

Vi anser att åtgärder för att minska energianvändningen i bostadsbeståndet inte får ske på bekostnad av ett försämrat inomhusklimat. För nybyggnation och energieffektivisering i befintlig bebyggelse behöver det inte råda något motsatsförhållande mellan energihushållning och en god inomhusmiljö, men det krävs att man tillämpar den kunskap som finns i dag för att bygga sunda hus. Det är dock i många fall fördelaktigt om de energieffektiviserande åtgärderna i befintlig bebyggelse görs i

samband med andra reparations- och underhållsarbeten.

En övergripande strategi behövs för energi- och hälsofrågorna i inomhusmiljön så att åtgärderna kan bedömas mot bakgrund av såväl de miljö- som hälsomässiga konsekvenserna.

Småskalig biobränsleanvändning

Det finns ungefär 250 000 pannor som nästan uteslutande eldas med ved och nästan 800 000 lokaleldstäder som används då och då. Många av anläggningarna är gamla och ger höga emissioner av oförbrända kolväten och sot. Förhöjda partikelhalter har noterats i tätorter med omfattande vedeldning. De effekter som bedöms viktigast ur hälsosynpunkt i samband med småskalig vedeldning är effekter på luftvägarna samt lukt och besvär till följd av t.ex. aldehyder och andra irriterande ämnen. Småskalig vedeldning bedömer vi vara en av huvudkällorna till utsläpp av partiklar och cancerframkallande ämnen.

Luftkvaliteten i bostadsområden med en hög andel vedeldning i små eldstäder uppfyller inte uppställda lågrisknivåer för cancerframkallande

ämnen och partiklar. Med modern vedeldningsteknik i kombination med ackumulatortank kan utsläppen av oförbrända kolväten minskas med mer än 95 procent. Vi anser därför att utbytestakten till moderna pannor behöver ökas för att nå uppställda miljömål och att sträva att öka bioenergianvändningen för att minska utsläppen av växthusgaser sker i större värmeverk. De större anläggningarna har helt andra förutsättningar att upprätthålla en fullständig förbränning och möjlighet att investera i effektiva stoftavskiljning.

Undvik risker för fukt, röta, smittspridning och allergier

Under senare år har intresset för att bygga och bo ”ekologiskt” ökat. I uppföljningar och utvärderingar behövs en analys av eventuella hälsokonsekvenser. Det ställs stora krav på det ekologiska byggandet när det gäller inomhusmiljö (risk för fuktproblem, bristande ventilation och materialval), att undvika smittspridning (lokala lösningar av VA och

avfallshantering)

och lokala problem med luftföroreningar (småskalig

eldning).

Regeringens mål om ett långsiktigt hållbart samhälle innebär att både nyproduktionen av byggnader (bostäder) och det befintliga byggnadsbeståndet måste miljöanpassas. För att dessa byggnader också ska bli bra ur hälsosynpunkt krävs ett helhetstänkande där även hälsoaspekterna beaktas. Innan nya lösningar introducerar i större skala bör dessa följas upp även med hänsyn till hälsoaspekterna.

Avfallshantering och källsortering

Långsiktiga system måste åstadkommas särskilt som tillämpningen kräver stora omställningar i attityder och beteenden. Yttre faktorer som förändrade avsättningsmöjligheter eller nya behandlingsmetoder får inte kortsiktigt ge andra förutsättningar eller krav. En omsvängning mot ökad acceptans av avfallsförbränning skulle t.ex. ge ändrade sorteringsmål.

Långt gående källsortering inkl. kompostering måste kombineras med en klar koppling till miljö-, resurs- eller hälsomål. Särskilt viktigt är att beakta krav på hygien såväl inom- som utomhus.

Återvinningssystemen är dessutom mycket känsliga för störningar av normala förhållanden som t.ex. vid sjukdom då skötsel och tillsyn inte kan upprätthållas på avsett sätt.

Brandskydd och gifteffekter på lång sikt

Ett flertal mycket stabila och därför långlivade kemikalier utnyttjas för att minska brandbenägenheten i textilier och trämaterial bl.a. i offentliga lokaler. Med hänsyn till de efterfrågade egenskaperna är det inte förvånande att flera flamskyddsmedel visats vara mycket motståndskraftiga också mot biologisk nedbrytning. Såväl bromerade bifenyletrar som bromerade bifenyler och bromfenoler har under senare år påvisats som stabila miljöföroreningar med en uttalad förmåga att anrikas såväl i modersmjölk som i blod och fettvävnader hos vilda djur. I takt med att de klassiska miljögifterna minskat i den yttre miljön visar flera bromerade flamskydds ökande halter, särskilt i modersmjölk. Arbetet med det förebyggande brandskyddet har således resulterat i ett miljötoxikologiskt problem av hittills obestämd omfattning. Utfasningen av dessa föreningar från marknaden kan motiveras enbart utifrån föreningarnas biologiska stabilitet, men också med hänvisning till deras nyligen påvisade höga toxicitet i nervsystemet hos växande individer.

Vi anser att det behövs en förbättrad och integrerad riskbedömning av brandskyddsmedel för de sammantagna allmänna, natur- och arbetsmiljöerna. Denna riskbedömning bör vägas mot de olika åtgärdernas effektivitet när det gäller att rädda människoliv och mot de alternativ som finns. Vi efterlyser mer av övergripande risk-kostnads-nytto-analyser i frågor som dessa.

Användning av rötslam för gödsling och risker för upplagring av långlivade kemikalier i odlingsmark

På grund av begränsade fosfortillgångar, som vissa hävdar bara räcker i ytterligare 50 år, finns ett klart behov att återföra fosfor från rötslam till åkermark. Möjligheterna till detta begränsas dock av att slammet även innehåller kemikalier, som inte är önskvärda i livsmedelsproduktionen. Med olämplig kemikaliehantering begränsas alltså möjligheterna till kretslopp av fosfor, som är en ändlig resurs.

Ökad bekämpningsmedelsanvändning i stället för mekanisk bearbetning av trädor

Ett miljömål är minskad användning av bekämpningsmedel. Ett annat miljömål går ut på att minska läckaget av kväve från åkermarken genom att markbearbeta så sent som möjligt. Det är i praktiken billigare, snabbare och enklare att använda bekämpningsmedel än att markbearbeta sent på säsongen. En kraftig ökning har också skett av användningen av bekämpningsmedel under de sista åren (framför allt av glyfosat).

Arbetarskyddets krav och risker för ohälsa i allmänna befolkningen

Det föreligger ingen generell motsättning mellan kravet på goda arbetsmiljöer och strävan att minimera risker för miljöbetingad ohälsa i den allmänna befolkningen. En begränsning av kemikalieanvändning i industri och jordbruk, eller substitution till mindre toxiska substanser, är exempel på detta. Ett annat aktuellt exempel är exponeringen för akrylamid från ett kemiskt tätningsmedel, som drabbade både arbetare vid tunnelprojektet genom Hallandsåsen och kringboende. I vissa situationer kan det dock uppstå målkonflikter mellan arbetsmiljökrav och krav på en god yttre miljö. Ett sådant exempel är att det för boende runt industrier kan uppstå ökad störning från lågfrekvent buller från ventilationsfläktar installerade i fabrikslokaler i syfte att minska arbetarnas exponering för flyktiga kemiska ämnen. Ett annat exempel är den rikliga förekomsten av skärskador bland personal inom slakteri- och charkuteribranschen, som delvis kan förklaras av den låga arbetstemperatur som krävs för att den allmänna befolkningen skall skyddas gentemot köttburen smitta. För att undvika målkonflikter mellan arbetarskydd och miljö- och hälsoskydd måste en helhetssyn krävas, särskilt vid kemikalieanvändning.

1.5.2 Organisation

Vi efterlyser närmare kontakter mellan forskare, myndigheter och näringsliv i miljö-hälsofrågor. Det behövs för att få till stånd den helhetssyn som gör det möjligt att reagera i tid och till lägsta kostnad. För detta behövs inte minst att politiska beslut i miljö/hälsa/energifrågor blir konsekventa och långsiktiga och faktiskt genomförs. Samordning av frågor som rör miljö, livsmedel och hälsa behövs på alla nivåer.

Sveriges expertorganisation gentemot EU i miljö-hälsofrågor behöver förstärkas. Sakliga, vetenskapliga argument är ofta det enda som ”biter”. Inom Sverige behöver tillräckliga resurser tillföras kommunerna för att deras del i miljö-hälsoarbetet skall bli möjligt att genomföra.

I flera fall behövs en mer enhetlig samverkan från myndigheternas sida på viktiga miljö-hälsofrågor även om det inte är fel på själva organisationen; exempel på detta är behovet av råd till den lokala barnhälsovården, råd och stöd till radonbekämpningen och byggnadsmässiga råd för att motverka allergier och annan överkänslighet

Det behövs ett ökat forskningssamarbete mellan vetenskaper inom miljö-hälsoområdet, och ett ökat offentligt stöd för detta. Syftet är att ge en bättre grund för riskbedömning, riskprofilering och riskkommunikation. Mångfalden i FoU inom miljö-hälsoområdet behöver förstärkas.

Vi anser att många fler konsensusgrupper behöver användas inom olika sektorer inom miljö-hälsoområdet. I konsensusgrupper kan vetenskapliga fakta jämföras och sammansmältas på ett sätt som ger samhället och dess medborgare större förtroende än vad enskilda forskningsresultat kan ge.

En central fråga är hur en bra dialog skall föras mellan experter, myndigheter, konsumenter och brukare. Regionala och centrala instanser behöver vara lyhörda och kunna ta emot och bearbeta information från konsumenter, brukare och den lokala hälso-, miljö- och sjukvårdsorganisationen. Eftersom konsumentpolitik fått ökad aktualitet i Europa blir konsumenttryck i miljöfrågor viktiga argument gentemot EU.

I Miljöhälsoutredningen framhölls vikten av att ha en väl fungerande och kompetent tillsynsorganisation på den lokala nivån och den positiva tradition vi haft i Sverige genom de lokala hälsovårdsnämndernas arbete.

Ansvaret för tillsyn enligt miljöbalken, livsmedelslagen och djurskyddslagen åvilar kommunerna. Tidigare krav på en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun försvann i och med förändringen av kommunallagen 1991. Detta har lett till att kommunerna numera har mycket varierande organisationsformer varvid roller och ansvar många gånger blir oklara och risk för beroendesituationer och jäv uppstår. Denna risk ökar dels då både tillsyn och driftansvar för samma anläggningar läggs under samma nämnd och/eller kontor, dels då andra beroendesituationer byggs in genom olika verksamheters koppling till varandra. Denna utveckling kan komma att försämra förutsättningarna för ett effektivt och bra miljö- hälsoarbete.

Ett effektivt och trovärdigt myndighetsarbete kräver klara roller och ansvar och att risk för jäv och beroendesituationer så långt som möjligt

undanröjes. Det måste vara möjligt för den enskilda människan att hitta rätt i byråkratin och känna tilltro till myndigheterna.

Genomtänkta, förtroendeingivande och kostnadseffektiva övervakningsstrategier behöver utvecklas. Gruppen anser att en haverigrupp för miljöolyckor bör bildas inom landet eller i varje fall att nätverk skapas. Hälsorelaterad miljöövervakning är en viktig komponent i miljöövervakningen i stort i landet. Därför är det med förvåning gruppen har erfarit att denna viktiga del hittills har behandlats styvmoderligt. En ändring bör ske.

1.5.3 Kompetens (och kunskapsuppbyggnad)

Det är viktigt att det finns tillräcklig kompetens i alla länkar av kedjan forskning, genomförande, uppföljning av miljö-hälsofrågor. Goda vetenskapliga argument är effektiva, inte minst i förhandlingar inom EU. Det finns god kompetens inom vissa områden men konsensus saknas i många fall. Medborgarna är sällan betjänta av disparata enskilda forskarrapporter eftersom dessa ofta inte innehåller hela bilden och dessutom i massmedier ibland ges karaktären av larm. Med ett flitigare bruk av konsensusgrupper undviks en hel del av dessa problem.

Kompetens behöver också delas effektivare och öppnare inom- och utomvetenskapligt. För att samhället skall erhålla väl underbyggda underlag och analyser behöver miljö(natur)-, teknik- och hälsokompetens samverka på ett helt annat sätt än vad som är fallet i dag. Inom flera av de tyngsta näringssektorerna i landet måste näringslivets mottagarkompetens öka för miljö-hälsoaspekter, det gäller t.ex. byggoch anläggningssektorerna.

Det är viktigt att nationella resurser avsätts för att bibehålla expertkompetens inom miljö-hälsoområdet som ett betydelsefullt led i beredskapen att kunna möta nya hot. Gruppen anser att mångfald inom miljöforskningen är ett av de grundläggande villkoren för att kunna hantera överraskande nya miljöproblem. Det innebär bl.a. att även den starkt målstyrda delen av miljö-hälsoforskningen måste kunna vara lyhörd för nya problem utanför ”målformuleringen” och att tillåtas vara det.

Den särskilda miljö- och hälsoskyddsinspektörsutbildningen som tillhandahålls vid Umeå Universitet ger en bra grund för ett samordnat och effektivt myndighets- och tillsynsarbete inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Förutom en ändamålsenlig grundutbildning fordras fortoch vidareutbildning för myndigheternas personal samt tillämpad forskning inom området. Tillsynen innefattar information och rådgivning både för individer och på samhällsnivå vilket också kräver kompetensutveckling inte minst vad gäller riskbedömning och riskkommunikation.

Allmän miljö- och hälsoutbildning bör tillhandahållas och inledas redan i grundskolan.

Det är viktigt att inse att miljö- hälsoarbetet är ett område med stort behov av praktiska insatser. Det behövs handling snarare än flera pla neringsdokument samt mer av uppföljning och återföring av erfarenheter.

Kompetens måste också upprätthållas vad gäller den internationella utvecklingen inom området, t.ex. i det fortsatta arbetet i enlighet med London´99 konferensen.

1.5.4 Riskkommunikation

Kunskaper om risker bland forskare och centrala myndigheter är inte mycket värda om inte kunskaperna kan implementeras och om inte riskerna kan beskrivas och förklaras för medborgarna. Helt i onödan uppstår inte sällan miljö-hälsolarm som saknar grund eller är överdrivna. Opinionstryck kan göra att samhället satsar stort i en fråga av ringa saklig betydelse på bekostnad av resurserna till att lösa sakligt sett allvarligare problem. Det är en politikeruppgift att göra dessa avvägningar.

Vad forskare och experter kan göra är att på ett mycket bättre sätt än i dag belysa frågor om risk och riskhantering till de berördas hjälp. Att förmedla information om miljö-hälsorisker kompliceras av att risk uppfattas mycket olika av olika personer och i olika situationer. Individens egen risk är inte samma sak som den befolkningsrisk som kan räknas fram för landet i sin helhet. Den bara måttligt framgångsrika bekämpningen av radon har sin orsak bl.a. i detta förhållande. En framgångsrik riskhantering bygger på alla inblandades medverkan. Det åstadkoms genom att t.ex. få enskilda människor att känna sig berörda och att få dem att känna att samhället bryr sig om dem.

Inom miljö-hälsoområdet bör de informationsarbeten som startats fortsätta och intensifieras. Det gäller rådgivningspaket (typ Hus & hälsa kampanjen, branschråd inom jordbruket beträffande kadmium m.m.), certifieringar av ”godkända” verksamheter eller förfaranden, konsumentgarantier (t.ex. i fråga om kadmium i livsmedel eller radon i hus), märkning av produkter (t.ex. livsmedel beträffande överkänslighet) och information (t.ex. innehåll av persistenta ämnen till vägledning för gravida). Informationen kan också avse råd om beteenden, t.ex. att rökning och boende i hus med hög radonhalt kraftigt ökar risken för lungcancer eller att kvinnor med järnbrist löper större risk för ökat upptag av kadmium i kroppen.

1.5.5 Metoder, särskilt behovet av tidiga markörer

För en framgångsrik miljö- och hälsovård behöver vi lämpliga testmetoder, goda data för riskbedömning, lämpliga biomarkörer och andra indikatorer på utvecklingen i miljön och bland människorna.

Av de många miljöfaktorer som diskuteras är forskarna överens om att rökning är en klar riskfaktor för sjukdom och besvär i alla sammanhang där rökning förekommer. I byggnader med ökad halt av radon ökar risken för brukarna att få lungcancer ännu mer om de också röker. Dessa två typer av exponeringar är lätta att uppskatta och orsakssambandet är klarlagt. Det som återstår är miljö- och beteendeförändringar.

I andra fall är miljöexponeringen, effekten på människan och orsakssambandet mindre klart. Den påtagliga ökningen i allergier och annan överkänslighet kan inte förklaras på ett enkelt sätt även om miljöförhållanden har en avgörande inverkan på hur dessa åkommor påverkar känsliga människor. Genetiska faktorer visas ha betydelse för känsligheten och skillnaderna mellan olika individer. Olika hypoteser om livsstilens och miljöns betydelse prövas i pågående forskning. Sannolikt är det komplexa anledningar bakom många av dess misstänkt miljöbetingade sjukdomar. Till denna osäkerhet måste miljömålen ta stor hänsyn liksom åtgärderna att nå dessa mål. De ekonomiska beräkningarna måste utsättas för en känslighetsanalys som visar spännvidden i utfallen vid olika antaganden om ingångsdatas osäkerhet vad gäller hälsoeffekter.

Bakom riskbedömningar av ekonomiskt viktiga frågor ligger oftast en lång process. Den kunskap som till sist kommer fram gör det ofta på ett sent stadium. Nya angreppssätt behövs som komplement. Vi behöver modeller för att förutsäga gifteffekter och allergi, inkl. kritiska perioder för deras uppkomst, kritiska grupper, relevanta effekter som kan knytas till miljöexponering. Modeller och mätning behöver kombineras på ett sätt som ökar tillförlitligheten och snabbheten i att karakterisera miljöoch kroppspåverkan av föroreningar. Enligt gruppens mening behövs för detta bl.a. ett mer samlat vetenskapligt utbyte och en ökad förståelse mellan naturmiljö- och hälsomiljöforskning.

När det gäller att ersätta en miljöfarlig produkt med en annan står man ofta inför ett svårt val. Substitution görs ofta utan tillräcklig kunskap om ersättningsprodukten och möjligheten av ev. omvandlingsprodukter glöms ofta bort.

Gruppen efterlyser en ökad offentlig satsning på FoU om humanbiologiska markörer på miljöexponering och potentiella hälsoeffekter. Det är också viktigt att den kliniska betydelsen av effektmarkörer visas. Ett problem är att det är svårt att ta reda på vilka mätvärden som faktiskt erhållits vid olika undersökningar av föreningar i landets olika

delar. Det kan finnas ett behov av ett ”clearing house” för sådana data, ev. i samarbete med den europeiska miljöbyrån (EEA).

1.5.6 Regler/rättstillämpning

Regler och rättstillämpningar behövs som ett viktigt led i att ta hand om miljö-hälsofrågorna. Gruppen kan ur sin synvinkel inte identifiera några stora brister i detta hänseende inom Sverige. Tvärtom synes vårt land vara jämförelsevis väl utvecklat på miljöområdet. Problemen verkar uppstå framför allt vid den internationella harmonisering, särskilt med EU. Det miljömedicinska arbetet inom WHO har visat sig vara en pådrivande kraft som flera länder inom EU har utnyttjat genom att donera relativt stora belopp till WHO för att få bestämda problem allsidigt och opartiskt belysta. Även Sverige borde överväga att göra så.

Det är av största vikt att allsidiga miljö- och hälsokonsekvensanalyser görs inför större miljöförändringar i landet. Hälsoekonomi är därvid en viktig del av miljömålsanalysen. Gruppen anser att sådana konsekvensanalyser görs i alldeles för liten omfattning. Inom den byggda miljön görs de nästan inte alls trots att stora förändringar ibland görs i teknik och materialval med stort och snabbt genomslag över hela landet.

Miljöbalken och dess försiktighetsprincip kan få stor betydelse för det framtida miljö-hälsoarbetet. Tillämpningen av miljöbalken behöver prövas beträffande allmänna hälsokrav och hänsynsregler. Gruppen uppmärksammar dock att mjuka styrmedel får en alltmer ökad betydelse, t.ex. genom frivilliga branschöverenskommelser och konsumentopinioner.

Tendensen till ökad ramlagstiftning medför att det behövs ökade resurser på det lokala planet för att tolka och tillämpa lagstiftningen.

1.5.7 Förebyggande arbete

En viktig fråga är om myndigheter och organisationer arbetar förebyggande på ett tillräckligt förutsättningslöst sätt. Gruppen är medveten om att många miljöhot/miljöeffekter historiskt sett ofta har haft sociala/kulturella bakgrunder (bl.a. migration, urbanisering, befolkningstillväxt). Breda ansatser är nödvändiga på grund av de stora variationer miljön och människorna visar i exponering, känslighet och livsstil.

Vissa gemensamma drag kan gruppen dock skönja. Basala förutsättningar är, och har alltid varit, rent vatten, frisk luft, tillgång till säkra livsmedel med tillräcklig näring, goda bostäder och en säker avfallshantering. Till detta kommer en ökad insikt om att särskilt nyfödd-

hetsperioden i människornas liv måste skyddas noga (t.ex. sensibilisering mot ämnen som framkallar allergi, mot hjärnskador på grund av toxiska ämnen). Viktiga forskningsområden härvidlag är utvecklingstoxikologi och utvecklingsimmunologi.

Hälsorelaterad miljöövervakning borde vara en central del av miljöövervakningen i Sverige. Miljöövervakningsnämnden bör ges i uppdrag att snarast se till att så sker. Gruppen rekommenderar att den baseras på breda parametrar, på föroreningar i föda, särskilt basföda och modersmjölk, och på humanbiologiska markörer av exponering och potentiella effekter.

För att kunna möta nya hot krävs

– mångfald inom miljöforskningen som sammantaget leder till till-

räckligt bred kunskap för att kunna upptäcka och förstå även det oväntade, – stimulans av det vetenskapliga utbytet mellan naturmiljö- och hälso-

miljöforskning, – förnuft och helhetssyn i bedömning och hantering av problem som

berör hälsa och miljö samtidigt, – testning av nya substanser/produkter/tekniker samt kontroll av rå-

varor och metoder för produktion, distribution och avfallshantering, – utveckling av metoder för ”snabbscreening” för att finna kritiska

ämnen eller moment för noggrannare efteranalys, – kunskap om hur ämnen avges till, sprids och ansamlas i miljön och

ekosystemen, hur de upptas, omsätts, omvandlas och verkar i människor, – kunskap om känsliga grupper och miljöer, – kunskap om samverkanseffekter, – förståelse för och upplysning om hur miljö- och hälsorisker upplevs – utvecklat lokalt samarbete, – resurser och kompetens för det lokala tillsynsarbetet, – ett ändamålsenligt regelverk och effektiv kontroll.

Forskningen mot nya miljö- och hälsohot bör ges ökade, inte minskade, resurser. Den bör vara bred men trots det av god kvalitet. Forskningsorganisationen bör stimulerar till korsbefruktning mellan vetenskaper och forskningskulturer. Den bör i hög grad inriktas på att utveckla modeller, studera likheter, göra jämförelser och studera dos-effektsamband och interaktioner i specifika miljöer/miljöfaktorer.

Hanteringen av nya miljöhot bör baseras på enkla principer såsom att tänka först och brett, substituera klokt, använda försiktighetsprincipen när man inte vet och att så långt möjligt

diskutera och lösa problemen på plats nära dem som närmast berörs.

2 Rapport från arbetsgruppen för miljömål relaterade till markanvändning

Sammanfattning

Arbetsgruppens uppgift har varit att tvärsektoriellt ta fram underlag till Miljömålskommittén och att stimulera till debatt om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel. Arbetet har i första hand berört målen Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö men även Säker strålmiljö. De slutsatser som presenteras i den här rapporten är baserade dels på diskussioner förda vid arbetsgruppens möten, dels på tre seminarier anordnade av Miljömålskommittén: ”Biologisk mångfald i ett målstyrningssystem – hur” den 11 juni 1999, ”Mark och energi” den 10 september 1999 och ”Markanvändning och vattenresurser” den 24 september 1999.

Arbetsgruppen vill lyfta fram följande punkter för Miljömålskommittén att uppmärksamma i sitt arbete.

  • Miljömål med geografisk dimension bör i allmänhet utvecklas och anpassas till förutsättningarna på regional och lokal nivå för att bli operativa. Med utgångspunkt i miljömålens roll i mål- och resultatstyrningssystemet bör utvecklingen av regionala och lokala miljömål ske i en sektorsövergripande förankringsprocess där aktörerna aktivt deltar och känner ansvar. En sådan process bör utvecklas för att göra de nationella miljökvalitetsmålen operativa i alla delar av systemet, både när det gäller den nationella, regionala och lokala nivån samt sektorer och aktörer. De regionala och lokala miljömålen måste kunna härledas till de nationella miljökvalitetsmålen. Del- och sektorsmålen på nationell nivå bör utformas så att utveckling av regionala och lokala miljömål underlättas.
  • Miljömål relaterade till markanvändning kommer i beröring och ofta i konflikt med flera andra mål. Det gäller överhuvudtaget miljömål med geografisk dimension. Om inte konflikter mellan olika mål kan

lösas på nationell nivå bör de hanteras i den regionala eller lokala förankringsprocessen. Lösningar som kombinerar ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet bör eftersträvas. Många gånger kan det vara lättare att finna sådana lösningar på regional eller lokal nivå. Kopplingen mellan miljömålen och miljölagstiftningen bör klargöras.

  • Utveckling av styrmedel bör ske mot bakgrund i en sektorsövergripande helhetssyn som tar sin utgångspunkt i det av riksdagen beslutade mål- och resultatstyrningssystemet på miljöområdet. Regelsystemet bör anpassas till den statliga miljöpolitiken samtidigt som styrmedel inom olika politikområden bör samordnas. Åtgärder och styrmedel bör också utformas i ett långsiktigt perspektiv. Hänsyn bör i möjligaste mån tas till förväntad strukturell, internationell och teknisk utveckling.
  • En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljöområdena är av stor betydelse för att uppnå miljömålen för landskapets natur- och kulturvärden.

Arbetsgruppens uppdrag och sammansättning

Fem arbetsgrupper med olika inriktning (förutom denna grupp, vatten, energi, materialflöden och hälsa) har inrättats av Miljömålskommittén med syftet att tvärsektoriellt ta fram underlag till kommittén och att stimulera till debatt om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel.

Arbetsgruppens uppdrag var att till den 31 oktober 1999 utföra följande uppgifter inom ramen för de miljökvalitetsmål som främst berör markanvändning (Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö).

1. Ordna konferenser/seminarier syftande till att inhämta kunskaper dels om forskningsfronten, dels om olika intressegruppers inställning. Konferenserna/seminarierna ska samordnas med de myndigheter som har uppdrag inom området.

2. Mot bakgrund av dessa seminarier göra en rapport till beredningen som redogör för resultatet av konferenserna/seminarierna och preciserar vilka frågor beträffande delmål och åtgärder, samhällsekonomiska avvägningar och styrmedel som gruppen anser väsentligast för Miljömålskommittén att uppmärksamma i sitt arbete.

Dessutom framfördes att gruppen vid behov efter den 31 oktober 1999 skulle kunna fungera som referensgrupp och lämna synpunkter på de förslag som tas fram av kommittén.

I arbetsgruppen har följande personer ingått:

Bengt Arwidsson, ordförande, Miljödepartementet Lars Emmelin, European Tourism Research Institute Lennart Eriksson, Sveriges lantbruksuniversitet Jan Gustavsson, Jordbruksverket Birgitta Kolmodin-Hedman, Karolinska institutet Karl-Ivar Kumm, Sveriges lantbruksuniversitet Gustaf Landahl, Miljöförvaltningen i Stockholm Börje Pettersson, Stora Enso Skog Tom Teljer, Lantbrukarnas riksförbund Torbjörn Tirén, Länsstyrelsen i Stockholm Jan-Olov Westerberg, Länsstyrelsen i Norrbotten Från Miljömålskommitténs kansli har Thomas Nilsson deltagit som sekreterare i arbetsgruppen.

Arbetsgruppens arbete

Miljömålskommittén har till uppgift att i enlighet med vad som anges i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (1997/98:145) göra en översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål, med undantag för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska kunna nås inom en generation.

Arbetsgruppernas arbete ska ses som ett komplement till myndigheternas uppdrag att, inom sina respektive verksamhetsområden, utveckla underlagsmaterial till kommitténs arbete. Arbetsgruppernas tvärsektoriella perspektiv ger förutsättningar att identifiera målkonflikter och andra typer av samspel som inte annars skulle upptäckas.

Utgångspunkten för arbetsgruppens arbete har varit riksdagens beslut om en ny struktur för arbetet med miljömål (prop. 1997/98:145, kap. 4.1, 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) som innebär att de nationella miljökvalitetsmålen ska vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning. Mål- och resultatstyrning innebär enligt propositionen principiellt en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras.

Arbetsgruppen för miljömål relaterade till markanvändning har arbetat med frågorna genom anordnande av och deltagande i seminarier samt genom egna diskussioner. Frågor kring strålning har i första hand behandlats av arbetsgruppen för hälsofrågor. På ett seminarium den 29 oktober 1999 arrangerat av hälsogruppen behandlades bl.a. radon i bostäder.

Arbetsgruppen har under perioden januari – oktober 1999 haft 9 sammanträden. Från samtliga sammanträden finns mötesanteckningar. Arbetsgruppen arrangerade den 11 juni 1999 ett seminarium om biologisk mångfald och målstyrning. Tillsammans med energiarbetsgruppen arrangerades den 10 september 1999 ett seminarium om mark och energi. Tillsammans med vattenarbetsgruppen arrangerades den 24 september 1999 ett seminarium om markanvändning och vattenresurser. Föreliggande rapport har utarbetats av arbetsgruppen under hösten 1999.

Rapport från seminarium om biologisk mångfald

För att belysa hur biologisk mångfald ska behandlas i ett målstyrningssystem hölls ett seminarium den 11 juni 1999. Syftet med seminariet var enligt inbjudan ”att närma sig slutsatser om hur mål, åtgärdsstrategier och styrmedel bör utformas för att hantera biologisk mångfald i ett målstyrningssystem”. Tanken med seminariet var också att utifrån det konkreta temat om biologisk mångfald belysa mer generella frågeställningar.

Inbjudna som talare på seminariet var forskare, företrädare för skogs- och jordbruksnäringarna, en lantbrukare, några myndigheter på central och regional nivå och ett par kommuner. Seminariet inleddes med en översikt över begreppet biologisk mångfald. Mångfalden spaltades upp i fem olika nivåer, gen-, art-, biotop-, landskaps- och processnivån. När mål ska sättas för biologisk mångfald måste alla dessa nivåer användas på olika sätt och i kombination med varandra. Seminariet gav uttryck för en stor enighet om att en regionalisering av målen är viktig. Hur exakt de nationella miljömålen bör se ut för att detta ska vara möjligt fanns lite olika åsikter om. Det framhölls dels att målen bör vara uppföljningsbara dels att de inte bör vara för preciserade om de ska kunna brytas ned. Många framhöll behovet av delaktighet lokalt i miljömålsarbetet. Jord- och skogsbrukare och andra markanvändare och markägare nämndes särskilt. I odlingslandskapet föreslogs värnandet av biologisk mångfald som en ”ny gröda” som kan konsumeras av turister, forskare och naturvänner. Vikten av att integrera kulturmiljövården med bevarandet av den biologiska mångfalden påpekades också. Det kanske största problemet med att bevara den

biologiska mångfalden i odlingslandskapet menade många var nedläggningen av jordbruk i skogs- och mellanbygder. För södra Sveriges slättbygder betonades behovet av återskapande av biotoper. Ur ett lantbrukarperspektiv visade det sig finnas mycket krångel och osäkerhet kring miljöstöden, som gör att de förmodligen utnyttjas i mindre omfattning än vad som skulle kunna vara fallet. I tätortsmiljön, som kan vara väl så rik på biologisk mångfald som glesbygden, gavs exempel som visar att planering och lagstiftning är viktiga styrinstrument. Det påpekades dock att gröna frågor ofta har svårt att hävda sig mot andra frågor på kommunal nivå.

För en närmare dokumentation av seminariet hänvisas till avsnitt 2.1 i denna bilaga.

Arbetsgruppens kommentarer:

En viktig slutsats från seminariet är att de på nationell nivå formulerade del/sektorsmålen måste regionaliseras och anpassas efter förutsättningarna i respektive län, kommun eller rent av på fastighetsnivå för att kunna tillämpas. I det arbetet måste markägarnas perspektiv beaktas, bl.a. för de mål som berör de areella näringarna. Det lokala intresset och engagemanget måste tillvaratas. I dag finns en stor samsyn i många av frågorna kring biologisk mångfald. En sådan samsyn (gemensam problembild och metodval) är en förutsättning för att lokalt kunna formulera mål som blir en del av de nationella målen. Ett ökat lokalt ansvar bland företagare, markägare och entreprenörer ställer också krav på förändringar hos berörda myndigheter, som i högre grad måste verka stödjande och arbeta mer med rådgivning. Även om arbetsgruppen vill framhäva det lokala perspektivet visade seminariet att det kan finnas konflikter mellan nationella och lokala intressen. Det behövs en balans mellan dessa olika intressen.

Seminariet visade också att det är viktigt att målen går att göra operativa på olika nivåer, från nationell till lokal nivå, t.ex. hos en lantbrukare. För vissa områden inom biologisk mångfald behöver innebörden preciseras och utvecklas som underlag för målformulering. De nationella miljökvalitetsmålen ger en vision av vad vi vill uppnå. Del/sektorsmålen om biologisk mångfald bör utformas mot bakgrund av denna gemensamma målbild, men också utifrån en gemensam problembild.

Arbetsgruppen menar att ett mer decentraliserat system för miljömålen är svårt att förena med kravet på preciserade och uppföljningsbara nationella delmål. Mer preciserade mål kommer i ett sådant system att istället återfinnas regionalt och lokalt. Alltför preciserade nationella mål går inte att bryta ned lokalt på ett meningsfullt sätt. Många av de

nationella delmålen bör för att fungera i ett decentraliserat system mer ha karaktär av inriktningsmål men ändå vara uppföljningsbara. På regional och lokal nivå måste konflikter mellan olika mål hanteras i en sektorsövergripande helhetssyn. De nationellt formulerade delmålen måste vara tillräckligt tydliga för att kunna tjäna som vägledning för detta arbete och så att de nationella miljömålen verkligen fullföljs på regional och lokal nivå.

På styrmedelssidan är det viktigt att samordna olika regelsystem så att de inte motverkar varandra i syftet att verka för de utvecklade målen. Biologisk mångfald är en del av och påverkas av komplexa orsakssammanhang. En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljövården i alla steg från målformulering till genomförande behövs för att underlätta arbetet för att uppnå målen inom båda dessa områden. Natur- och kulturmiljövårdens betingelser är starkt beroende av utvecklingen inom de areella näringarna vilket innebär att bl.a. jordbrukspolitiken och lönsamheten inom jord- och skogsbruket liksom samhällsservicen på landsbygden har stor betydelse för möjligheterna att uppnå målen.

Rapport från seminarium om mark och energi

För att belysa frågor om mark och energi hölls ett seminarium den 10 september 1999, gemensamt anordnat av arbetsgrupperna för miljömål relaterade till markanvändning och energi. Syftet med seminariet var att belysa såväl synergier som potentiella konflikter mellan olika miljömål, särskilt mellan mål relaterade till markanvändning och de energirelaterade målen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Viktiga aspekter att behandla var enligt inbjudan marginella marker, produktionssystem, effekter på landskapsbild, kulturmiljö och biologisk mångfald, påverkan på kvävebalans och styrsystemfrågor.

Seminariet var indelat i tre block. I det första beskrev forskare hur stor potentialen är för odling av energigrödor på jordbruksmark och intensivodling av skog för energiproduktion. I det andra blocket redogjorde forskare och myndigheter för vilka effekterna kan bli på biologisk mångfald, kulturlandskapet, försurning och näringsläckage. I ett tredje block diskuterades styrmedel och ekonomiska konsekvenser.

Slutsatsen från det första blocket var att det finns potential att få fram energigrödor från jordbrukets överskottsmark. Det finns också goda möjligheter att intensivodla skog, på såväl f.d. åkermark som på skogsmark. Ett av de klaraste budskapen under seminariet var att produktion av gran kan höjas mycket kraftigt om man gödslar marken. Det är mellan 2 och 4 miljoner ha skogsmark som kan komma ifråga för

denna intensivodling. Budskapet från skogsindustrin var dock, att denna tillkommande mängd virke inte bör användas för energiproduktion, utan som fiber.

Det andra blocket visade att stor hänsyn krävs om inte konflikter ska uppstå. Odlingslandskapet har redan genomgått mycket stora förändringar, och man bör av kulturhistoriska skäl, åtminstone i vissa delar av landet, vara restriktiv med ytterligare omvandling av landskapet. Odling av energiskog påverkar också villkoren för den biologiska mångfalden, men om man håller sig till åkermark som tidigare använts till spannmålsodling är effekterna begränsade, och i vissa fall till och med positiva. En naturtyp som icke kan komma ifråga för vare sig intensivodlad gran eller energiskogar är naturliga fodermarker, då dessa utgör våra kanske allra förnämsta biotoper med den största mångfalden av arter. Inte heller områden med särskilt höga kulturvärden bör komma ifråga.

I det andra blocket behandlades också frågor om försurning, kväveläckage och sänkning av grundvattnet. Intensivodling av skog riskerar att leda till ökad markförsurning, såvida inte en återföring av basiska komponenter görs. Att odla energigrödor istället för spannmål på åkermark kan bidra till ett minskat kväveläckage. Det bör dock betonas att odling av energigrödor endast kan utgöra en av flera åtgärder som måste till för att klara målet om en minskning av kväveläckage till våra kustvatten. Intensivodling både av gran i skogslandskapet och energigrödor i jordbrukslandskapet kan sänka grundvattennivån genom en ökad vattenförbrukning. Detta gäller särskilt i områden som ofta drabbas av torka, t.ex. sydöstra Sverige.

I det tredje blocket som behandlade styrmedel och ekonomiska konsekvenser framkom att frågan om användningen av jordbrukets överskottsmarker är komplicerad. En fråga var möjligheten att över huvud taget påverka markanvändare till att gå över till andra grödor t.ex. energiskog, salix. Det framkom att enskilda markägare ofta har en negativ attityd till ändrad användning av sin egen mark. Andra svårbedömda sidor av problemet är utvecklingen i omvärlden, som i hög grad kommer att bestämma hur svenska marker används. En tredje är i vilken utsträckning mer extensiva brukningsformer kommer att tilllämpas i jordbruket, vilket påverkar hur stora arealer som alls kan betraktas som överskottsmark. Den energigröda som visar överlägset bästa ekonomiska utfall, är under alla omständigheter salix. Det framkom också på seminariet att jordbrukets halmöverskott är en dåligt utnyttjad potential.

Vidare betonades under seminariet förhållandet att även om produktionen inriktas mot virke för skogsindustriell vidareförädling så ger det alternativet betydande tillskott till energiförsörjningen i alla pro-

duktionsled. Det gäller såväl under skogens uppväxt genom biomassauttag av småträd och uttag av avverkningsrester som under den industriella förädlingen och efter att slutprodukterna gått tillbaka i återanvändning eller förbränning. Fler mål nås med andra ord samtidigt i beskogningsalternativet.

Arbetsgruppens kommentarer:

Seminariet visade att odling av energiskog kan ge ett tillskott till reduktionen av växthuseffekten men även om potentialen utnyttjas maximalt är det inte tillräckligt för att uppnå målet Begränsad klimatpåverkan. När potentialen minskas med hänsyn till andra miljömålsrelaterade intressen reduceras tillskottet ytterligare. Det framkom också att effekterna av energiskogsodling på målen Ett rikt odlingslandskap, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning inte är helt entydiga.

Seminariet behandlade inte konflikter med alla mål, bl.a. berördes inte hälsoaspekter. Partikelspridning från vedeldning är en icke försumbar hälsorisk, och detta bör föras in i diskussionen vid avvägning mellan olika mål.

Lönsamhet och marknadsförutsättningar på längre sikt är viktiga faktorer för bioenergiproduktion. Om målet är att öka bioenergiproduktionen måste eventuella styrmedel utformas så att producenten känner sig säker på att hela produktionscykeln omfattas.

Samhället måste också visa en långsiktig vilja att använda bioenergi. Under efterkrigstiden har ca 1,5 miljoner ha jordbruksmark tagits ur produktion. Av detta överskott av produktiv mark har 10–20 procent varit föremål för aktiva åtgärder i någon form, inklusive beskogning. Resten har i allmänhet fått växa igen naturligt, vilket är en mycket ineffektiv form av markanvändning med tanke på det framtida behovet av skogsråvara. Vid seminariet framfördes att ytterligare 0,5–1,5 miljoner ha jordbruksmark kan bli obehövliga för den inhemska livsmedelsförsörjningen inom en generation. Den lägre arealen kan friställas om jordbruket ställs om till ekologisk produktion och den högre arealen om man utvecklar ett högavkastande konventionellt jordbruk. Denna förändrade markanvändning är samtidigt ett av de största hoten mot biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet. Åtgärder som kombinerar en effektiv markanvändning med bevarande av landskapets biologiska och kulturhistoriska värden bör vara en del av strategin för att uppnå generationsmålet. Det finns därför anledning att se över styrsystemen på området.

Energiskog är i första hand en alternativ gröda till traditionell jordbruksproduktion. En lönsam odling sker i första hand på produktiv åkermark och ersätter ofta befintlig jordbruksproduktion. Det medför att

energiskogsodling inte automatiskt kan ses som ett sätt att utnyttja överskott av jordbruksmark. Snarare kommer energiskogsodling att ske där lönsamhetskalkylen ger ett bättre utfall för energiskog än andra grödor, vare sig det är mark i produktion eller annan mark. En mer intressant användning av överskottet är aktiv beskogning för framställning av skogsråvara.

Beskogning av outnyttjad jordbruksmark och gödsling av skogsmark är inte alltid självklara åtgärder för en enskild brukare när det gäller att effektivisera markanvändningen. Men beskogning kan ändå vara ett realistiskt alternativ i områden med överskott av produktiv mark. Om man vill främja sådana åtgärder måste eventuella styrmedel kombineras med målmedveten marknadsföring, utbildning och information.

Det är viktigt att natur- och kulturmiljövårdens intressen får samma tyngd som intressena att framställa bioenergi och skogsråvara i arbetet med mål och åtgärdsstrategier, både på nationell och regional nivå. För att på regional nivå bättre kunna hantera konflikter mellan t.ex. energiskogsodling och bevarande av biologisk mångfald, landskapsbild etc. kan ekonomiska styrmedel för att främja viss produktion behöva kompletteras med utveckling av möjligheter att påverka odlingens lokalisering och utformning med hänsyn till behovet att främja uppfyllelse av andra miljömål. Ett exempel kan vara utveckling av markutnyttjandeplanering (med fokus på ekologisk landskapsplanering och kulturmiljövård) i kombination med kommunal fysisk planering. Ett annat kan vara certifiering av jordbruket.

Arbetsgruppen konstaterar att liknande slutsatser kan dras från detta seminarium som från det om biologisk mångfald (se ovan). Det gäller bl.a. behovet av regionalisering och anpassning av de nationella målen, formulering av nationella mål och utformning av styrmedel.

Rapport från seminarium om markanvändning och vattenresurser

För att belysa frågor om markanvändning och vattenresurser hölls ett seminarium den 24 september 1999, gemensamt anordnat av arbetsgrupperna för miljömål relaterade till markanvändning och vatten. Syftet med seminariet var att översiktligt belysa sambanden mellan mark- och vattenanvändning med utgångspunkt i vattnets kretslopp genom att studera vilka typer av markanvändning som har störst negativ inverkan på vattenresurserna, presentera några svenska exempel på åtgärder och internationella utblickar. I inbjudan till seminariet framhölls att ansvarsfrågan i samhället är oklar vad gäller vattenvård och vattenförsörjning och att situationen utmärks av starka intressekonflikter.

Bland de inbjudna talarna på seminariet fanns både forskare och representanter för myndigheter, kommuner och lokala projekt. I ett internationellt block deltog representanter från danska och finska miljömyndigheter.

Seminariet inleddes med en presentation som gav en bred bild av vattnets kretslopp och ansvaret för påverkan. Det betonades särskilt den långa omsättningstid som finns i naturliga vattensystem, och som gör att det kan ta mycket lång tid att rena förorenat vatten. En slutsats var att ett beslut om markanvändning också är ett beslut om vatten.

Jordbruket är en av de sektorer som har stor negativ påverkan på vattenresurserna. Andra verksamheter med stor påverkan är transportsystemen, urbaniseringen och exploateringen av grusåsar. Skogsbruket påverkar också vattnet, men med de åtgärder som nu genomförs begränsas påverkan. Kunskaperna om källor till, och omfattning av vattenförorening är relativt goda, medan åtgärder för skydd av denna naturresurs inte når tillfredsställande resultat, ens efter lång tids ansträngningar. Hoten mot vattentillgång och kvalitet består också i sänkning av grundvattennivåer och saltinträngning i grundvatten. Denna senare påverkan är närmast omöjlig att efteråt upphäva. Vattenfrågorna har ett mycket nära samspel med markanvändningen. Ju längre man väntar med skyddsåtgärder, desto kostsammare blir det. Recepten på ett effektivt vattenskydd innefattar: samverkan mellan aktörer, goda verktyg för mätning av åtgärdsresultat, objektspecifika delmål, korrekta indikatorer, som kan avläsas av enskilda aktörer, och väl utformade miljöstöd.

Rening av avloppsvatten, dagvatten och lakvatten sker nu i viss, och ökande utsträckning med ekoteknik. Här är verktygen naturliga organismer och processer i samverkan med solljus. Våtmarker, reaktiva

barriärer, filter samt sorbenter, för upptag av näringsämnen, är de mest använda metoderna.

Sverige har en del av lära av andra länder, bl.a. vad gäller samverkan och samarbete över myndighetsgränser. Även inom lagstiftning finns lärdomar att hämta från andra länder.

För en närmare dokumentation av seminariet hänvisas till avsnitt 6 i denna bilaga.

Arbetsgruppens kommentarer:

Seminariet visade att frågan om vattenkvantitet och -kvalitet behöver lyftas fram i miljöarbetet, att markanvändning och vattenfrågor har ett nära samband och att en helhetssyn är nödvändig vid hanteringen av miljöåtgärder när det gäller mark- och vattenfrågor. Den tekniska utvecklingen måste kompletteras med utveckling av vattnets hantering i bl.a. den fysiska planeringen. EU:s kommande vattendirektiv kommer att bli betydelsefullt i sammanhanget.

All markanvändning påverkar vattenresurserna och deras kretslopp. För att de vattenrelaterade miljömålen ska uppnås måste markanvändningens effekter på vattnet kunna klargöras vid beslut om markanvändning. Markanvändning är i allmänhet lokal medan vattnets kretslopp är mer regionalt. För bedömning av markanvändningens effekter på vattnet krävs därför en vidare kunskap om vattnets kretslopp än vad som i dag normalt efterfrågas för beslut om markanvändning.

Åtgärdsstrategier för att uppnå de vattenrelaterade miljömålen bör bl.a. innehålla krav på sådant utvidgat kunskapsunderlag om effekter på vatten när det gäller tillståndspliktig markanvändning. Sådant underlag bör också användas vid andra beslut om markanvändning.

Det är viktigt att vattenintressena får samma tyngd som markanvändningsintressena i arbetet med mål och åtgärdsstrategier, både på nationell och regional nivå. För att på regional nivå bättre kunna tillgodose vattenintressen behövs kunskapsunderlag som gör det möjligt att bedöma effekter på vattnet i bred mening av viss markanvändning. Det behöver också utvecklas former för att beakta kunskapsunderlaget vid beslut om olika verksamheter. Exempel när det gäller lagstiftning kan vara införande av explicita krav på beaktande av vattenfrågor i kommunal fysisk planering och tydligare skrivningar om vatten i miljöbalken. Andra exempel kan vara utveckling av markutnyttjandeplanering (med fokus på ekologisk landskapsplanering och kulturmiljövård) i kombination med kommunal fysisk planering samt certifiering av jordbruk. Genomförandet av EU:s vattendirektiv kommer troligen också att nödvändiggöra utveckling av sådana former.

Arbetsgruppen konstaterar att liknande slutsatser kan dras från detta seminarium som från det om biologisk mångfald (se ovan). Det gäller bl.a. behovet av regionalisering och anpassning av de nationella målen, formulering av nationella mål och utformning av styrmedel.

Slutsatser

Arbetsgruppens uppgift är att precisera vilka frågor beträffande delmål och åtgärder, samhällsekonomiska avvägningar och styrmedel som gruppen anser väsentligast för Miljömålskommittén att uppmärksamma i sitt arbete.

Arbetsgruppen vill lyfta fram följande slutsatser:

  • Miljömål med geografisk dimension bör i allmänhet utvecklas och anpassas till förutsättningarna på regional och lokal nivå för att bli operativa. Med utgångspunkt i miljömålens roll i mål- och resultatstyrningssystemet bör utvecklingen av regionala och lokala miljömål ske i en sektorsövergripande förankringsprocess där aktörerna aktivt deltar och känner ansvar. En sådan process bör utvecklas för att göra de nationella miljökvalitetsmålen operativa i all delar av systemet, både när det gäller den nationella, regionala och lokala nivån samt sektorer och aktörer. De regionala och lokala miljömålen måste kunna härledas till de nationella miljökvalitetsmålen. Del- och sektorsmålen på nationell nivå bör utformas så att utveckling av regionala och lokala miljömål underlättas.

Enligt arbetsgruppens mening är miljömålsarbetet för många mål en process som får olika karaktär på nationell och regional nivå. Den nationella överblicken och helhetssynen på miljöområdet bör vara utgångspunkten. Det nationella målarbetet blir ett idéburet, attitydförändrande arbete. Det bör handla om vart vi vill komma, och då inte nödvändigtvis formulerat som mäta/vägamål. Många av del- och sektorsmålen bör formuleras som inriktningsmål med mätbara parametrar, t.ex. nyckeltal.

De på nationell nivå formulerade del- och sektorsmålen måste regionaliseras och anpassas efter förutsättningarna i respektive län, kommun eller rent av på fastighetsnivå. Problemanalyser och åtgärdsstrategier måste utformas nära människorna – i ett län, en kommun eller på en enskild gård. Lokalt och regionalt inflytande är viktigt för att miljömålen ska bli operativa. Detta gäller hela processen, från målutformning, till genomförande av åtgärder, och slutligen till utvärdering. Ett skäl är att

lokala förutsättningar skiljer sig åt. Ett annat är att det är den bästa vägen att gå för att skapa delaktighet, och därmed motivation och engagemang hos många människor. Regionalisering av målen ställer krav på utformningen av de nationella målen, de får ej vara för detaljreglerande. Det måste samtidigt finnas en tydlig koppling mellan nationell, regional och lokal nivå. Dagspolitiskt betingade aspekter i målen bör tonas ner så att målen inte föråldras snabbare än nödvändigt.

De nationella del- och sektorsmålen måste så långt som möjligt vara tydliga, konkreta och uppföljningsbara så att målens syfte verkligen fullföljs på regional och lokal nivå.

Miljömålen måste för att få genomslag i hela samhället utvecklas och förankras på alla nivåer i samhället. Målarbetet, både utformning av mål och åtgärdsstrategier, genomförande av åtgärder och uppföljning bör därför ske i en sektorsövergripande förankringsprocess med alla aktörer. Ett sådant arbete är omfattande och bör ges tillräckligt med tid och resurser för att ge avsedd effekt. Det är viktigt att utvecklingen av regionala mål och aktionsplaner sker på ett sätt som lämnar utrymme för en nödvändig förankringsprocess. Ett alltför skyndsamt arbete i relation till den nationella målprocessen kan äventyra det lokala intresset och engagemanget. Det gäller även sektorsplaner. Målen bör utvärderas och revideras med jämna mellanrum, t.ex. vart 3–5 år. Metoder och former för en sådan fortlöpande process med utrymme för utvärdering och revidering av mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas.

  • Miljömål relaterade till markanvändning kommer i beröring och ofta i konflikt med flera andra mål. Det gäller överhuvudtaget miljömål med geografisk dimension. Om inte konflikter mellan olika mål kan lösas på nationell nivå bör de hanteras i den regionala och lokala förankringsprocessen. Lösningar som kombinerar ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet bör eftersträvas. Många gånger kan det vara lättare att finna sådana lösningar på regional eller lokal nivå.

Många konflikter kan uppstå kring markanvändning. Det finns många motstående intressen, t.ex. mellan areella näringar och naturvård. Också mellan miljömål kan konflikter finnas. Exempel kan vara mellan intresset att producera bioenergi och naturvårdsintressen. Sådana konflikter kan tänkas lösas vid avvägning mellan olika mål på nationell nivå. Ofta torde dock lösningen behöva utformas med anpassning till de särskilda förutsättningar och möjligheter som finns i länet eller kommunen med utgångspunkt i de regionalt och lokalt anpassade nationella målen och med utnyttjande av centrala styrmedel. För att skapa ett långsiktig hållbart samhälle bör lösningarna så långt möjligt tillgodose både miljö- och produktionsintressen. Konflikthantering på regional och lokal nivå bör kunna ge större utrymme för lösningar som

kombinerar ekologisk med ekonomisk och social hållbarhet. Underlag för sådana lösningar kan finnas i den sektorsövergripande förankringsprocessen för utveckling av regionala och lokala miljömål.

  • Utveckling av styrmedel bör ske mot bakgrund i en sektorsövergripande helhetssyn som tar sin utgångspunkt i det av riksdagen beslutade mål- och resultatstyrningssystemet på miljöområdet. Regelsystemet bör anpassas till den statliga miljöpolitiken samtidigt som styrmedel inom olika politikområden bör samordnas. Åtgärder och styrmedel bör också utformas i ett långsiktigt perspektiv. Hänsyn bör i möjligaste mån tas till förväntad strukturell, internationell och teknisk utveckling. Kopplingen mellan miljömålen och miljölagstiftningen bör klargöras.

En samordning av styrmedel är nödvändig för ett effektivt miljöarbete. En helhetsanalys krävs för att nå önskad effekt. Det är viktigt att analysera styrmedlens effekter på olika miljömål för att undvika att ett styrmedel som är avsett att främja ett miljömål motverkar ett annat. Styrmedel inom olika politikområden, t.ex. miljöpolitik och jordbrukspolitik bör inte heller motverka varandra. Betydelsen av information och utbildning som styrmedel och hjälpmedel bör uppmärksammas.

Det långa tidsperspektivet (åtminstone en generation) bör beaktas vid utformning av åtgärdsstrategier och styrmedel. Under denna tidsrymd kan man förvänta sig olika slags förändringar som påverkar förutsättningarna för arbetet att nå målen. För mål relaterade till markanvändning kan vi bl.a. vänta oss förändrad markanvändning och förändrad ägarstruktur inom jord- och skogsbruket vilket kan medföra landskapsförändringar och nya aktörer. En fortsatt minskning av antalet jordbruksföretag och urbanisering ger ändrade förutsättningar för utformning av styrmedel och miljöarbetet i allmänhet. EU:s utvidgning och de kommande WTO-förhandlingarna kan medföra avreglering i jordbrukspolitiken vilket påverkar förutsättningarna för miljöarbetet.

Integreringen av det svenska rättssystemet med EU:s medför en förändrad rättssyn med ökad tonvikt på regelstyrt arbete och minskade möjligheter för myndigheterna att bedriva aktivt miljöarbete utifrån egna prioriteringar. Det blir då än viktigare att stärka sambanden mellan miljömålen och miljölagstiftningen, samtidigt som myndigheternas arbete förändras i en än mer samordnande och stödjande riktning.

Sådana förutsättningar ställer krav på flexibilitet i miljömålssystemet. Kanske blir den internationella delen av miljöarbetet mer central framöver. EU-harmoniseringen ställer krav på det svenska systemet men ger också möjligheter att påverka hela EU.

Kopplingen mellan miljömålen och miljölagstiftningen bör klargöras. Det är viktigt att det finns en tydlig legal grund för ett decentraliserat

och förebyggande miljöarbete. Enligt miljöbalkspropositionen ska miljölagstiftningen fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken, och lagstiftningens uppgift är att verka för att de miljöoch resurspolitiska målen säkerställs. Bland annat är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav.

  • En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljöområdena är av stor betydelse för att uppnå miljömålen för landskapets natur- och kulturvärden.

I landmiljön hänger natur- och kulturmiljöns värden ofta tätt ihop. Så kan t.ex. en lada i odlingslandskapet vittna om forna tiders jordbruk samtidigt som den utgör en tillflyktsort för olika lavar och insekter. Odlingslandskapet, liksom våra skogar och fjäll, har formats av mänsklig påverkan under århundraden. Många av de arter som förekommer i landmiljön har införts av människan eller anpassat sig till människans brukningsformer och markanvändning.

Att värdena i landskapet ofta hänger ihop gör det svårt att separera landskapets innehåll i olika fack: ett för naturvården och ett för kulturmiljövården. Möjligheterna att bevara och bruka dessa värden ur en sammanhållen natur- och kulturmiljöaspekt bör utvecklas.

När man formulerar miljömålen måste både natur- och kulturmiljöaspekter tas tillvara. För att målen ska nås krävs en nära samverkan mellan de myndigheter som hanterar naturvård respektive kulturmiljövård.

2.1 Bidrag till kännedomen om konsten att bevara biologisk mångfald

Referat från ett seminarium i Rosenbad den 11 juni 1999, kring frågan om hur de nationella miljökvalitetsmål som inbegriper

bevarande

och utveckling av biologisk mångfald kan uppnås och vidmakthållas

genom ett målstyrt arbete.

av

Fredrik Sjöberg

Ända sedan den gamle polarforskaren Alfred Nathorst skrev boken “Hafva djuren rättighet att lefva?” – det var 1907 – har hela frågan om den biologiska mångfaldens bevarande präglats av enskilda lösningar på akuta problem. Naturens försvarare har tvingats agera i elfte timmen, mer eller mindre med andan i halsen. Ännu vid tiden för FN:s miljökonferens i Rio de Janeiro 1992, då frågan slutligen lyftes upp på den storpolitiska agendan, var de partikulära nödlösningarna tämligen allenarådande, vanligen i kombination med allmänt hållna, politiska avsiktsförklaringar om att den biologiska mångfalden bör bevaras. Dessa viljeyttringar var nog så viktiga, men de bidrog inte alltid till det mer operativt inriktade arbetet på marken.

Emellertid har nu Riksdagen i enlighet med propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) antagit 15 konkreta miljökvalitetsmål som, med undantag för målet Begränsad klimatpåverkan, skall uppnås inom en generation (20-25 år). Tiden är således inne att formulera operativt genomförbara delmål och dra upp riktlinjerna för hur dessa, och i förlängningen de mer övergripande nationella miljökvalitetsmålen, skall uppnås och vidmakthållas.

Föreliggande seminarium, som hölls under rubriken “Biologisk mångfald i ett miljöstyrningssystem – hur?”, var ett led i detta arbete. Den uttryckliga ambitionen med mötet var “att diskutera hur mål, åtgärdsstrategier och styrmedel bör utformas för att hantera biologisk mångfald i ett målstyrningssystem”. Som organisatör av seminariet stod den parlamentariskt tillsatta Miljömålskommittén, och det leddes med fast hand av Bengt Arwidsson, ordförande i den av kommitténs arbetsgrupper som behandlar miljömål relaterade till markanvändning. Bisittare var Thomas Nilsson, sekreterare i kommittén.

Inledningstalaren, Harald Nordlund, riksdagsman (fp), tillika ledamot av Miljömålskommittén, slog omgående an en positiv ton genom att förklara sig i grunden vara optimistisk till möjligheterna att nå de uppställda målen. Trots att miljöproblemen med åren har vuxit till global skala och blivit både svårare och diffusare än förr, fann han ingen anledning att överge sin tilltro till varje generations förmåga att finna lösningar på sin tids problem och att känna ett ansvar för kommande släkten. I kölvattnet efter dagens kunskapsuppbyggnad inom ramen för Agenda 21, inte minst på det lokala planet, förutsåg Nordlund något av en ny välfärdsdefinition med (1) hälsa/livskvalitet, (2) socialförsäkringar, (3) kunskap och (4) kultur som fyra bärande hörnpelare, vilka i sin tur kan förutses stå allt stadigare förankrade i en “ekologisk världsbild” där människan ingår i en global helhet.

Räcker det då att man i kommunerna har fattat beslut om Agenda 21? Harald Nordlund svarade genast nej på sin egen fråga, och det med motiveringen att många politiker i dag ifrågasätter delar av den verksamhet som är ett led i omställningen, samt att politiker i allmänhet har en benägenhet att mera syssla med tekniska frågor än att tydliggöra den politiska viljan genom att utforma mål och följa upp dem.

Nordlund lade stor vikt just vid att arbetet med miljömålen måste följas upp, att ansvar måste utkrävas, och att de uppställda målen därför måste vara mätbara i en eller annan mening. I detta sammanhang påpekade han även att denna mätbarhet kanske inte alltid måste skrivas i milligram per kubikcentimeter, ppm och liknande enheter, utan nog ibland snarare måste spegla människors attityder i enheter som “andel av befolkningen anser att ...”.

I sin inledning berörde Harald Nordlund också de grundläggande motiven för bevarande av biologisk mångfald och noterade därvid att saken i grund om botten handlar om vår överlevnad, ett uttalande som emellertid näste talare,

Urban Emanuelsson, hade vissa invändningar mot.

Emanuelsson, chef för Centrum för biologisk mångfald i Uppsala, påpekade att överlevnadsargumentet förvisso är viktigt, men att det inte alltid håller som enskilt motiv för bevarandearbetet. Istället framhöll han vikten av att mer än tidigare även väga in de mer eller mindre kulturellt betingade motiven för vårt handlande. Han utvecklade saken närmare genom att hänvisa till följande sju, delvis överlappande kategorier av skäl för att bevara biologisk mångfald, av vilka endast de tre första har att göra med vår försörjning och i förlängningen med vår överlevnad:

– ekonomiska skäl – ekosystemtjänst-skäl – nyckelarts-skäl

– kulturella skäl – rekreativa skäl – estetiska skäl – etiska skäl

Förutom denna grundläggande utredning av motivbilden hade Urban Emanuelsson den något otacksamma uppgiften att definiera begreppet biologisk mångfald samt att ge en allmän bakgrund till, och beskrivning av, både problembilden och det arbete som är en följd av den vid FN:s miljökonferens i Rio de Janeiro antagna konventionen om biologisk mångfald. Han antydde själv att framställningen delvis hade karaktären av 60-poängskurs i ekologi och att ämnets komplexitet olyckligtvis inte lämnar utrymme för några enkla lösningar. Och som om inte detta var nog förklarade han att hela forskningsfältet är så dynamiskt att man redan nu kan förutse att forskarna med tiden kommer att ändra sig på en rad punkter. Trots detta, eller kanske just därför, efterlyste Emanuelsson ett engagemang i riksdagen som är lika kunnigt och detaljerat – ”ibland ända ner på artnivå” – som de återkommande diskussionerna om våra socialförsäkringssystem. Således började han från början.

Konventionen om biologisk mångfald, som nu är antagen av 170 länder, handlar inte bara om bevarande, utan även om hållbart nyttjande av mångfalden samt rättvis fördelning av den avkastning som kan härledas till denna mångfald. Emanuelsson påminde här om att vi inte får glömma de två senare momenten. I Sverige, menade han, har vi sedan en tid två parallellspår i miljöarbetet; ett massivt, innefattar allt kretsloppsarbete, medan ett annat, betydligt blygsammare, handlar om biologisk mångfald. Dessa måste nu byggas ihop för att vi till fullo ska leva upp till konventionens krav på hållbart nyttjande. Enligt Rio-konventionen definieras biologisk mångfald som “... variationsrikedomen bland levande organismer av olika ursprung inklusive bl.a. land-, havsoch sötvattensekosystem samt de ekologiska komplex i vilka de ingår. Detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och mångfalden av ekosystem”. Om detta gör lekmannen klokare är osäkert, och därför utvecklade Urban Emanuelsson det hela genom att spalta upp mångfalden i fem olika nivåer:

– gen-nivån – art-nivån – biotop-nivån – landskaps-nivån – process-nivån

Bevarande av biologisk mångfald på gen-nivån innebär att ett tillräckligt stort antal populationer av en art bevaras inom artens hela utbredningsområde. På så vis täcker man in artens genetiska variationsbredd, något som för övrigt inte bara är aktuellt för vilda arter, utan i hög grad även för våra husdjursraser.

Artnivån, förklarade Emanuelsson, är ganska tydlig för alla som inte arbetar med den. Hur som helst är den operativ; den är mätbar och förhållandevis lätt att följa upp. Arterna kan sägas vara kvitton på hur framgångsrikt arbetet har varit på de övriga nivåerna. På artnivån är det relativt lätt att formulera konkreta mål, både nationellt och lokalt, bland annat med utgångspunkt från Artdatabankens rödlistor över hotade, sällsynta och hänsynskrävande djur- och växtarter.

Även biotopnivån låter sig hjälpligt inordnas i ett målstyrningssystem. Vi kan genom inventeringar ta reda på hur mycket vi har av askädellövskog, extremrikkärr och andra biotoper, och utifrån dessa kunskaper formulera våra mål.

Landskapsnivån, som är något mer svårhanterlig, inbegriper popula tionsdynamiska effekter som forskarna ännu inte till fullo känner till. Enligt Urban Emanuelssons förklaring handlar bevarandearbetet på denna nivå om att se till att de olika biotoperna, till exempel hagmarker, inte blir så isolerade i landskapet att deras arter drabbas av lokala utdöende på grund av uteblivet genetiskt inflöde från näraliggande biotoper av samma slag. En hagmark kan vara aldrig så skyddad och välhävdad, men är den för isolerad försvinner många arter ändå förr eller senare. Antal hektar av en biotop är således inte allt – lika viktigt är det övergripande sammanhanget på landskapsnivå. Här blir det inte lätt att formulera operativa delmål, men vi blir tvungna.

Den femte nivån, processnivån, är också den av övergripande, ibland diffus, karaktär. “Kärv att förstå, svår att ta på.” Som exempel anförde Emanuelsson försurningen och övergödningen av mark och vatten. Hur påverkar dessa processer den biologiska mångfalden? Här måste vi också ha konkreta mål. För vad hjälper det om vi har tillräckligt många biotoper och arter tillräckligt utspridda i landskapet om det samtidigt finns en försurningsprocess eller en övergödningsprocess? Här måste också finnas mål, kanske mer kopplade till konventionellt miljöarbete.

När vi ska sätta mål för biologisk mångfald måste vi använda alla dessa nivåer på olika sätt och i kombination med varandra. Som sagt, enkelt blir det inte. Om ni tror – Emanuelsson vände sig här direkt till närvarande politiker – om ni tror att det är enkla svar, och att det är forskare som kan sköta det här åt er, då gör ni kapitalt fel. Samhället måste vara engagerat i de olika nivåerna och i hur vi sätter delmål. Detta av två skäl. För det första får vi ingen uppbackning, ingen förståelse, inget genomslag om inte en hel del medborgare och en hel del politiker förstår vad det handlar om. För det andra kan vi aldrig sätta mål som bara utgår från vetenskapliga fakta. De måste kombineras med en mängd andra saker. Därför är det nödvändigt att politikerna som slutligen bestämmer är med på en hel del av detaljerna.

Urban Emanuelsson valde sedan att närma sig de mer operativa delmålen genom att konkretisera de ovan nämnda skälen för att bevara biologisk mångfald. Det ekonomiska skälen är uppenbara – ingen betvivlar att arten gran har ett ekonomiskt värde, men man kan även finna exempel på enskilda gräs, dyngbaggar och bakterier som gör att de areella näringarna fungerar, vilket för oss vidare till de skäl som har att göra med ekosystemtjänster och nyckelarter, av vilka de senare har en alldeles avgörande betydelse för ekosystemens funktion. Ett dilemma är emellertid att vi inte alltid vet vilka arter som är nyckelarter.

Som tidigare nämnts betonar Emanuelsson de kulturella skälens betydelse i sammanhanget. Många svenska växt- och djurarter finns här på grund av vår historia och således är en del av vårt kulturarv, fullt i klass med stendösar och hålvägar.

De rekreativa skälen blir alltmer uppenbara i takt med att fler och fler människor uppskattar häckande kärrsnäppor och vad det nu kan vara. Hit hör även de estetiska skälen – arter och biotoper kan var mycket vackra, medan de etiska skälen kan sammanfattas med maximen att den som är mycket stark också måste vara mycket mild. Endast människan kan i stor skala radera ut biologisk mångfald. Ansvaret blir därefter.

En annan egenskap som gör den biologiska mångfalden till en politiskt sett besvärlig fråga är att forskarna aldrig kan säga exakt hur den ska se ut. Den är helt enkelt dynamisk till sin natur – på grund av att klimatet förändras, att nya arter vandrar in spontant och inte minst på att en av de första arter som kom hit efter istiden var människan. Vi kan inte säga att vi ska ha urskogar som ser ut som äkta gamla urskogar, för de har aldrig funnits. Därmed inte sagt att vi kan tillåta oss vad som helst med motiveringen att naturen alltid har förändrats. Dock kan vi

inte stödja oss mot någon tydlig, vetenskaplig målbild. Forskningen är nödvändig, men den säger inte allt.

Urban Emanuelsson, som hade fått mer tid till sitt förfogande än seminariets övriga talare, berörde avslutningsvis den svåra frågan om vilken geografisk skala man bör operera på då man uppställer mål för biologisk mångfald. Han betonade vikten av att de nationella målen hela tiden måste brytas ned till regional och lokal nivå för att bli operativt genomförbara. Även sektorsansvaret måste, vilket senare talare skulle utveckla närmare, brytas ned på samma sätt. Dessutom, framhöll Emanuelsson, är det av yttersta vikt att vi utvecklar ett system för att summera de lokala och sektoriella målen så att summan motsvarar de nationella målen. Lika viktigt är ett system för att se vilka aktörer, till exempel kommuner, som lever upp respektive inte lever upp till sina åtaganden. Mål och måluppföljning saknar kraft utan morötter och piskor. Arttrender på kommunal nivå bör kunna användas som lokala miljömål i vissa fall. På likartat sätt kan man ställa upp biotopmål med utgångspunkt från lokal och regional uppföljning av trenderna för naturbetesmarker och andra biotoper.

Uppföljningen bör i möjligaste mån kopplas till ekonomisk tilldelning på kommunal nivå, däribland till jordbrukets miljöstödspengar. Inköp av statlig skogsmark bör även i viss utsträckning ges en kommunal koppling för att därigenom sporra till lokalt engagemang. I detta sammanhang betonade Urban Emanuelsson vikten av att kommunerna skaffar sig tillräcklig kompetens på området, något som i dag vanligen saknas. Endast en minoritet av landets kommuner har anställda kommunekologer. Här måste till en ändring om vi ska klara av att bevara biologisk mångfald inom ramen för ett målstyrt arbete.

Urban Emanuelsson avslutade sin digra föreläsning med en påminnelse om att den svenska modellen för naturvård inte alltid är omedelbart förenlig med motsvarande arbete på EU-nivå, till exempel inom reservatsnätverket Natura 2000, och att det därför är särskilt viktigt att sprida och söka gehör för våra idéer inom unionen. Detta kan emellertid vara lättare sagt än gjort, vilket framgick tydligt strax därpå då näste talare,

Sören Persson, miljöansvarig på LRF, utvecklade jordbruksnäringens syn på målstyrningsarbetet.

Saken är nämligen den att vi i Sverige delvis har valt en annan väg på miljöområdet än i många andra länder, en väg vars kanske tydligaste särdrag är ett med tiden allt större sektorsansvar. De areella näringarna tar del i naturvårdsarbetet som i få andra länder, och den ömsesidiga, sedan länge nedärvda misstron mellan olika aktörer tenderar snarast att avta. Samarbetet mellan naturvården och näringarna bör givetvis inte

idylliseras, men mycket tyder på att en mer målstyrd naturvård i Sverige kan innebära färre detaljregleringar, mer konsumentstyrd produktion och ett samarbetsklimat som endast sällan existerar på kontinenten. Det gäller kort sagt att kommunicera vad vi sysslar med. Det gjorde Sören Persson.

En röd tråd genom hans kärnfulla föreläsning var det som i strategiska sammanhang kallas förtroendeskapande åtgärder. Detta är A och O i målstyrningsarbetet. För att detta skall bli framgångsrikt, menade Persson, måste alla aktörer, däribland bönderna, känna sig inbjudna att delta och ges en del av ansvaret för att målen uppnås. Först då kan kraften och kreativiteten hos aktörerna på marken till fullo utnyttjas. Alla måste vara överens om målet – och om problembeskrivningen – och den enskilde bonden måste få ett tydligt och operativt mål.

Detta kan tyckas banalt, men är ingalunda en självklarhet mot bakgrund av att bönderna (och andra aktörer) ännu i någon mån kan känna sig omyndigförklarade av dem (politiker och myndigheter) som sätter upp målen och utformar detaljreglerna. Detta uppifrånperspektiv, som delvis har sin grund i misstro och tidsbrist, kan leda till att bönderna helt enkelt inte känner till målet eller förstår syftet. De känner sig inte riktigt delaktiga och gör kanske vad detaljreglerna säger, dock inte mer. Det handlar som sagt om att skapa förtroende. Detta är en av grundpoängerna i det mer dynamiska målarbetet. Sören Persson betonade att målen måste vara tydliga och nedbrutna på den enskilda aktörens nivå, samt att ett framgångsrikt målarbete kräver samarbete med såväl intresseorganisationer (nationellt, regionalt och lokalt) som livsmedelsindustri och handel. Även på Hemköp och inom Skånemejerier måste man känna till miljömålen.

Men hur, undrade Ola Jörnstedt från Naturvårdsverket, hur skall målet se ut för att bonden ska förstå det och bli entusiastisk?

Sören Persson, som just förklarat att lagregler och andra förutsättningar redan finns för att genomdriva åtgärder för biologisk mångfald inom jordbruket, svarade att även detta i hög grad handlar om kommunikation. Som exempel hänvisade han till målet att bevara i princip samtliga kvarvarande naturbetesmarker. Detta mål är inte allmänt känt. Den enskilde bonden vet inte alltid om att just hans marker är värdefulla eller vilka stödsystem som finns. Visste han det vore allting lättare. Enbart kommunikation och delaktighet löser förstås inte alla problem, men det är i den änden vi måste börja, förklarade Persson.

Karin Svensson-Smith, riksdagsledamot (v) med stor erfarenhet av frågor som rör biologisk mångfald, tillade att arbetet bör bedrivas ännu mer offensivt i den meningen att mångfalden inte bara är något som skall bevaras, utan därtill även ökas och utvecklas. Hon hänvisade till sin valkrets i södra Skåne och fick genast medhåll från Sören Persson som menade att Söderslätt måste omdanas, bland annat genom anläggning av våtmarker och kantzoner inom ramen för miljömålsarbetet, och han tillstod att också LRF har ett stort ansvar för att detta blir verklighet.

Men, som sagt, det gäller att komma ner till den enskilde bonden. Styrmedlen finns redan, enligt Sören Persson.

Jan-Olov Westerberg från Länsstyrelsen i Norrbotten förhöll sig emellertid tveksam till om styrmedlen på jordbruksområdet verkligen går att använda i dag. Hur kan de förändras för att fungera i måla rbetet?

Sören Persson svarade att de befintliga styrmedlen blir effektivare om arbetet, till exempel samarbetet mellan myndigheter och brukare med en skötselplan, blir en kontinuerlig process. Detaljreglerna kommer dessutom att fungera bättre när alla inblandade anammar en mer likartad naturvårdsetik. Ännu ser många bönder en åkerholme som ett odlingshinder och inte som en skyddsvärd biotop. Felet vi gör i dag, menade Persson, är att vi låter lagstiftningen driva utvecklingen innan kunskapsnivån är tillräckligt hög bland bönderna – ungefär som om man slår till med en bilbälteslag utan att det finns bilbälte i en enda bil.

Som sagt, förtroendeskapande genom samarbete är grundbulten i målstyrningen. Sören Persson avslutade frågestunden med att än en gång poängtera detta med anledning av att Kristian Wennberg, länsstyrelsen i Malmö, frågade om myndigheterna enligt LRF:s modell skulle reduceras till en sorts målbeställare. Givetvis, svarade Persson, måste myndigheterna ha ansvaret för målformuleringen, men det gäller att inte börja med att i detalj reglera vägen till målet utan att först fråga bönderna hur de tycker att den bästa vägen ser ut.

Ordförande Arwidsson lämnade nu över ordet till Gunnar Johansson, skogsvårdschef i Korsnäs AB, som inledningsvis klargjorde att skogsägaren, precis som bonden, måste förstå och acceptera målen för att målstyrningen skall bli framgångsrik. Målen måste vara konkreta, mätbara, realistiska, tidssatta samt accepterade. Annars kan resultatet bli mindre lyckat.

För att uppnå de bägge, i skogsvårdslagen jämställda produktionsrespektive miljömålen, arbetar skogsindustriföretagen dels med övergripande ekologisk landskapsplanering (på motsvarande sätt arbetar privatskogsbruket med landskapsanalys och gröna planer), dels med ståndortsanpassning och åtgärdsplanering i samband med avverkning.

Dessutom pågår en kontinuerlig detaljhänsyn på fältet, utförd av naturvårdsutbildade skogsarbetare och entreprenörer. Gunnar Johansson betonade särskilt att den geografiska skalan är av central betydelse då man formulerar inriktningsmål för den biologiska mångfaldens vidkommande. Inom Korsnäs AB har man konstaterat att det är nödvändigt med en växtgeografisk regionalisering med åtföljande bristanalys inom varje region. Dessa regioner delas sedan in i skogslandskap av olika storlek. Ett problem i sammanhanget har varit att uppnå både produktionsmålet och miljömålet i varje enhet, och därför har man inom skogsindustriföretagen funnit det mest realistiskt att bevara och utveckla mångfalden på landskapsnivå och inte nödvändigtvis i varje bestånd.

Som exempel på hur det konkreta arbetet bedrivs nämnde Johansson den numera rutinmässiga hygges- och naturvårdsbränningen i syfte att bevara och stärka de brandgynnade arterna på bolagets marker. Han berättade även om arbetet med att åstadkomma lövdominans på 5 procent av den produktiva skogsmarken, åter igen med betoning på att det är betydligt lättare att vinna gehör för målen om de är regionalt anpassade. I fråga om lövinslaget innebär detta att man inte nödvändigtvis tvingar fram 5 procent löv i områden (t.ex. i Älvdalen) som historiskt är kraftigt barrträdsdominerade, medan man siktar på en högre andel i Uppland och andra områden där det alltid har funnits ganska mycket lövskog.

Under de senaste tre åren har bolagets alla marker inventerats på nyckelbiotoper och andra hänsynsområden, och dessa ska bevaras eller skötas så att den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas inom varje skogslandskap. Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna har gjort motsvarande arbete hos de privata markägarna. Utöver detta tillämpas en generell detaljhänsyn, bland annat i form av att i genomsnitt tio naturvårdsträd sparas per avverkad hektar skog, samt att högstubbar, kantzoner, trädgrupper osv. lä mnas. Rutinmässigt tas även hänsyn till kulturmarker och fornlämningar, och man har utvecklat rutiner för att samverka med lokalbefolkningen, däribland samerna.

Målstyrningen inom skogsbruket sker således på ett antal olika nivåer, och Gunnar Johansson förordade att den nationella politiken baseras på övergripande inriktningsmål som, om alla parter är överens om dem, kan brytas ned på regional nivå och kompletteras med mer operativa åtgärdsmål. Organisationsstrukturen måste under arbetets gång vara tydlig och inte alltför variabel. En annan viktig punkt är uppföljningen och här finns redan i dag bra system inom skogsnäringen. Till exempel finns kompetens och rutiner inom Riksskogstaxeringen för att mäta skogliga och miljöanknutna data, och de bör ges i uppgift att följa

upp arbetet med att nå de nationella och regionala målen. Då får vi en enhetlighet inom riket och en nödvändig koordinering med skogliga data.

I direkt anslutning till Johanssons anförande frågade Harald

Nordlund huruvida kalkning, som enligt nyare undersökningar kan skada vissa biotoper, är en lämplig åtgärd i skogsbruket. Gunnar

Johansson, som bedömde att kalkning mera är en politisk än en faktisk fråga, ansåg för sin del att vi gott kan avvakta med storskalig kalkning, dels på grund av att skogsträden trots allt tycks klara försurningen ganska bra, dels på grund av att det försurande nedfallet kan förutses minska.

Klas Hjelm, naturvårdschef på Svenska Naturskyddsföreningen, som har arbetat med biologisk mångfald så länge någon kan minnas, noterade med veteranens milda överseende att inte bara de nationella miljömålen, utan även föreslagna delmål kan vara så övergripande att de närmast är att betrakta som en sorts visioner. För att exemplifiera detta citerade han ur regeringens proposition delmålet “Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sin naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras”, varvid han höll med om att detta förvisso är vackra ord, dock omöjliga att mäta och följa upp. Istället föreslog han följande konkreta delmål av delmålet: “År 2010 ska det finnas reproducerande stammar av lodjur i hela Götaland.”

Därmed angav han också tonen för sitt anförande, uttryckligen medveten om den rena påtryckarorganisationens något privilegierade ställning i debatten. Följande operativa delmål kan tjäna som ytterligare exempel på hur SNF helst ser att arbetet bör bedrivas.

1. Areal skyddad skogsmark. Ett konkret mål är att ytterligare 250 000 hektar skyddas som naturreservat, 25 000 ha som biotopskyddsområden samt ca 600 000 ha genom frivilliga insatser från skogsbruket, sammanlagt 4 procent av den produktiva skogsarealen. Dock, menade Klas Hjelm, är detta bara ett kortsiktigt mål. På 40–50 års sikt bedömer Miljövårdsberedningen att andelen skyddad skog bör vara 9–16 procent för att målet om bevarande av biologisk mångfald ska uppnås.

2. Mängd sparade stora/gamla träd per areal. Gamla träd är en av de viktigaste faktorerna som påverkar förekomsten av hotade arter.

3. Andel lövinblandning. Ett lämpligt delmål här, menade Hjelm, vore 15 procent löv i Svealand och Norrland samt 20 procent i Götaland till år 2020. (Gunnar Johansson, som just nämnt siffran 5 procent löv, påpekade senare att man på beståndsnivå har mål som ligger mellan 5 och 20 procent).

4. Förekomst av död ved, mätt i kubikmeter per areal. Minskad förekomst av död ved är en viktig orsak till många arters tillbakagång, varför delmålet kubikmeter död ved per hektar bör övervägas.

5. Areal bevarad och brukad ängs- och hagmark. Dagens 440 000 ha betesmarker bör på sikt bevaras. Ett kortsiktigare delmål kan vara att säkra de 220 000 ha som är mest värdefulla enligt ängs- och hagmarksinventeringen.

6. Ett indirekt mål som är en förutsättning för direkta mål i naturen bör enligt SNF vara minskning/stopp för nedläggning av nötköttsoch mjölkgårdar i skogs- och mellanbygder. Kan även uttryckas som fler betande djur.

7. Andel mark i ekologisk odling. Nytt delmål till 2005 bör vara 20 procent.

8. Restaurering av betesmark. Varje län bör sätta upp ett delmål.

9. Återskapande av det gamla åkerlandskapet och dess variation, i form av åkerholmar, diken, förflyttningskorridorer t.ex.

Givetvis, konstaterade Klas Hjelm, uppstår ibland målkonflikter som åtminstone på kort sikt kan vara svåra att lösa, och han höll med Gunnar Johansson om att skogsvårdslagens likställda produktions- och miljömål delvis är svårförenliga. Dock borde produktions- och bevarandeintressena vara förenliga på sikt enligt Naturskyddsföreningens syn på saken.

Därpå övergick Hjelm till att tala om styrmedel och åtgärder, och valde även här att närma sig ämnet genom ett antal konkreta exempel.

1. Lagstiftning är ett uppenbart styrmedel men även nödvändigtvis utmynnar i nya lagar. Här har vi kommit långt på skogssidan; det finns långtgående regler för naturhänsyn, låt vara att systemen för uppföljning och påföljder ännu är svaga. En regionalisering av kraven torde vara ändamålsenlig.

2. Ekonomiska styrmedel i form av statsanslag, skatter, avgifter och direkta bidrag. Även här har vi kommit långt. Dock är det viktigt att nuvarande anslagsnivå ligger kvar om målet rörande skydd av skog ska kunna nås inom 10 år. På jordbrukssidan är nu det viktigaste styrmedlet ersättningar till brukarna via miljöprogrammet. På sikt bör dock de mer generella bidragen användas som styrmedel för att bevara biologisk mångfald. Omfattningen av miljöprogrammet måste ligga kvar på minst 2,8 miljarder kronor.

3. Genom frivilliga system för miljömärkning (FSC, Bra Miljöval, KRAV och olika miljöledningssystem) är marknadskrafterna ett

mycket verksamt styrmedel. Miljömärkning av papper är ett utmärkt exempel.

4. Till de “mjukare” styrmedlen hör information och utbildning. En möjlighet här kan vara att förstärka rådgivande myndigheter genom särskilda informatörer med ansvar för just biologisk mångfald

Beträffande uppföljningsarbetet och mätbarhetens problem hänvisade Klas Hjelm till den aktuella debatten våra stora rovdjur. Det nationella målet är att bevara livskraftiga populationer, men vad innebär egentligen det? Här har vi en tydlig målkonflikt, där även värderingar måste vägas in. SNF menar dock att bedömningarna måste grundas på vetenskapliga fakta. Uppföljningen av rovdjursstammarnas utveckling måste utföras på ett vetenskapligt sätt och bekostas av staten.

För flertalet andra arter (det finns ungefär 50 000 djur- och växtarter i Sverige) är dock sådan detaljerad uppföljning praktiskt ogenomförbar. Istället måste man finna arter som fungerar som indikatorer på tillståndet i miljön. Ett par exempel på sådana arter är vitryggig hackspett och flodpärlmussla.

Gunnar Johansson påpekade att man får passa sig så att man inte ”sparar ihjäl” vissa arter genom att upphöra med olika former av störningar i skogen. Klas Hjelm höll med om att man ofta måste tilllämpa en kombination av skydd och brukande i form av till exempel bränning.

Här lämnade vi tillfälligt de areella näringarna för att ta del av ett spännande anförande av Lars Andersson, kommunekolog från Växjö (nu utlånad till Boverket), om biologisk mångfald i våra tätorter och i randzonen kring dem, delvis med utgångspunkt från SAMS-projektet, ett EU-finansierat samarbete mellan Naturvårdsverket och Boverket om samhällsplanering med miljömål.

Stadsmiljön hyser en mängd olika biotoper – trädgårdar, parker med lång trädkontinuitet, alléer, kyrkogårdar, rester av skogar och odlingslandskap etc – som gör att staden ofta är något av en fristad för många växt- och djurarter. Och eftersom det i regel inte finns något krav på avkastning är möjligheterna för bevarande förhållandevis goda. Möjligheterna att skapa nya biotoper är också goda, bland annat i form av kompensationsbiotoper i samband med exploatering, låt vara att det inte är lätt att nyskapa till exempel en slåtteräng.

Tätortsnaturen, förklarade Lars Andersson, är nu inte bara till för den biologiska mångfalden. Först och främst är den till för människor, inte bara genom att vara estetiskt tilltalande utan även för att den skapar ett bra lokalklimat, bidrar till luft- och vattenrening, bullerdämpning osv.

Bara det faktum att 85 procent av landets befolkning bor i tätorter säger något om stadsnaturens betydelse, inte minst för skolundervisningen och barnens lekar.

Det är angeläget att förstärka grönstrukturer och spridningskorridorer, att vidmakthålla variationen av biotoper genom att behålla gamla träd, koloniområden, våtmarker osv. Och för att gå i land med detta gäller det att använda de möjligheter som ges i plan- och bygglagen, miljöbalken och inte minst genom att initiera samarbete mellan biologer och stadsplanerare. Även biotopskyddet kan användas i tätortsmiljöer. Kommunerna bör generellt utarbeta grönstrukturprogram och leta reda på var i staden de rika nyckelbiotoperna finns.

Lars Andersson avslutade sitt anförande med en utförlig redogörelse för en arbetsmetod – det så kallade fokusdiagrammet – som har visat sig mycket användbar. Metoden, som i princip kan tillämpas av vilken aktör som helst, går i all enkelhet ut på att de problem man vill åtgärda placeras in i ett diagram där den vertikala axeln anger problembilden, den horisontella anger möjligheten att påverka genom fysisk planering, och diagonalen, slutligen, betecknar angelägenhetsgraden. Små problem som är lätta att påverka hamnar i diagrammets nedre högra hörn, och stora problem som är mycket svåra att påverka hamnar i det övre vänstra. Inget av dessa bägge problem är således särskilt angelägna att ge sig på. Istället bör man inrikta sig på de förhållandevis mer angelägna problem (stora och lätta att påverka) som hamnar långt ut på diagonalen i diagrammets övre högra hörn.

Tillämpas metoden med avseende på biologisk mångfald i tätorter visar det sig bland annat att det är betydligt mer angeläget att satsa på skydd av biotoper med hjälp av befintlig lagstiftning än på skydd av enskilda arter. Löjligt enkelt, som så många andra geniala arbetsmetoder.

Lars Emmelin från Mitthögskolan anmälde visserligen ett försiktigt tvivel rörande metodens användbarhet i analytiska sammanhang, främst på grund av att möjligheten att påverka (horisontella axeln) varierar med vilken kunskap som finns tillgänglig för ögonblicket. Lars Andersson förklarade då att det inte är fråga om en absolut analysmetod med graderade axlar, men ett likafullt mycket verksamt hjälpmedel, till exempel när en biolog och en planerare vrider och vänder på ett problemkomplex för att nå samsyn kring vad som bör göras.

På en fråga från Karin Svensson-Smith, om hur man inom SAMSprojektet ser på den fysiska planeringens nuvarande möjligheter att lösa den kommunala målkonflikten mellan trafik- och bevarandeintressen, svarade Andersson att lagstiftningen sannolikt duger gott under för-

utsättning att den tillämpas, vilket i och för sig inte alltid är fallet. I dag står sig de gröna frågorna slätt mot de tekniska trafik- och VAfrågorna, men det är kanske mer en politisk prioriteringsfråga än en brist i regelsystemet.

Mårten Aronsson, numera verksam vid Skogsstyrelsen, är med sin långa erfarenhet från forskning, myndigheter och ideell naturvård bättre skickad än kanske någon annan att i hela dess vidd se och sammanfatta arbetet med att bevara biologisk mångfald. Hans roll under seminariet var också tämligen fri i den meningen att han delvis lämnade sitt manus därhän och istället kommenterade föregående talare genom att sätta in delar av det vi redan lärt i ett historiskt sammanhang. Och det var inte utan tillfredsställelse han inledningsvis kunde konstatera att vi nu, efter några decenniers mödosamt och inte sällan konfliktfyllt arbete, har nått fram till en gemensam insikt om vad som krävs för att problemen ska vara möjliga att lösa.

Sina exempel hämtade Aronsson från den odlade jordens mångfald och han började därför med att ordagrant citera miljökvalitetsmålet “Ett rikt odlingslandskap”: "Odlingslandskapets och jordbruk smarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och förstärks." I denna strävan, noterade Mårten Aronsson, kan urskiljas två trender, en negativ och en positiv. Den negativa trenden är att antalet lantbrukare, antalet gårdar, antalet betesdjur etc fortsätter att minska. Det blir färre aktörer i landskapet och den areal som är tillgänglig för vårt arbete blir allt mindre. Den positiva trenden är att kunskapen om problemen aldrig har varit större än nu, att också resurserna för naturvård är större än någonsin, samt, framför allt, att det råder stor samstämmighet om vad som bör göras.

I en sammanfattning av spelplanen beskrev Aronsson marken som en ändlig fondresurs och redogjorde i korthet för hur människan genom historien både har försämrat och förbättrat denna resurs genom att ta den i anspråk för jord- och skogsbruk. De primära effekterna av detta har varit sådant som arbetstillfällen, boendemiljö, livsmedel, råvaror och energi, men bruket av marken har även medfört en rad sekundära effekter på jordar, luft och vatten. På köpet har vi dessutom fått ett estetiskt tilltalande odlingslandskap vars rika innehåll av biologisk mångfald, som länge värderades ganska lågt, numera närmast kan beskrivas som en “ny gröda” för alla konsumenter av landskapet – turister, forskare, naturvänner.

I likhet med Lars Andersson redovisade Aronsson en generell modell, ett sorts intellektuellt hjälpmedel, som kan vara mycket användbart för alla som närmar sig den biologiska mångfaldens problemkomplex, i det här fallet i form av en rad grundläggande frågor.

– Hur är situationen i dag? – Varför blev det så här, och hur? – Vart är vi på väg om nuvarande trender fortsätter? – Hur vill vi ha det i morgon och i framtiden? – Vad behöver vi göra för att nå målen? – Vad kan vi göra för att nå målen? – Vad bör vi göra just nu?

Självklara frågor, men enligt Mårten Aronsson ett mycket användbart hjälpmedel för den som vill orientera i denna komplexa verklighet. Och för att strukturera tänkandet ytterligare kan man ha god hjälp av de om möjligt ännu självklarare frågorna: Vad vet vi? Vad vet vi inte? Vad behöver vi veta?

Till samma kategori (dock ofta förbisedda) självkla rheter hör, enligt Aronsson, ett par utgångspunkter för arbetet att utforma konkreta strategier. För det första gäller det att utgå ifrån att varje tid har haft sitt landskap. Dagens yngre lantbrukare skulle till exempel inte känna igen sig i självhushållets landskap. Denna föränderlighet gör att vårt åtagande att bevara biologisk mångfald och kulturmiljövärden hela tiden omgärdas av svåra värderingsfrågor. En annan viktig utgångspunkt är att bevarande av det s.k. biologiska kulturarvet kräver samsyn och samordning mellan både kultur- och naturvårdande åtgärder i odlingslandskapet. De planterade, hävdade och med tiden biologiskt värdefulla hamlingsträden är ett bra exempel på det intima sambandet mellan kultur och natur. Administrativt kan denna samordning vara svår, men ska vi leva upp till målsättningen om biologisk mångfald är det ett problem vi måste lösa.

Som bakgrund till ett resonemang om en strategi för markanvändning refererade Mårten Aronsson till forskaren Rune Andersson, som redan 1989 skrev följande, under rubriken “Ett miljövänligare jordbruk”, i en rapport från Miljövårdsberedningen:

”Jordbruket i skogs- och mellanbygder bedrivs i allt väsentligt på ett miljövänligt sätt. Nötkreatur och vallodling dominerar. Användningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel är liten. Tillgången på betesdjur gör att gamla fodermarker och andra mindre produktiva marker kan hållas öppna med ett visst ekonomiskt utbyte. Ett livskraftigt jordbruk med ungefär samma struktur och produktion som i dag är sannolikt det säkraste och billigaste sättet att i dessa bygder försvara en levande

landsbygd, upprätthålla en regional balans och sysselsättning men också det bästa sättet att bevara äldre artrika kulturmarker och ett öppet landskap”.

Detta var en problembeskrivning och analys som de flesta redan då ställde upp på, men som alla vet är verkligheten en annan, särskilt i skogs- och mella nbygder. Nedläggningen fortsätter.

Den övergripande strategin för slättbygderna, fortsatte Aronsson, måste bli en helt annan än för skogsbygderna. Här är det inte bara fråga om att bevara det som finns, utan i än högre grad att återskapa det som funnits. Trots att rationaliseringen många gånger är långt driven är den biologiska mångfalden ofta rikare på slätterna än i skogsbygden, men mycket måste återskapas – mindre våtmarker, naturliga lopp i vissa vattendrag, lähäckar och andra landskapselement. Här har vi mycket att lära av utvecklingen i England, Holland och Danmark.

För att ge en sammanfattande – och något självkritisk – bild av hur mycket naturvårdsarbete har bedrivits utgick Aronsson från mellanspetten, en art som slutligt försvann från sin sista svenska lokal i Bjärka Säby i början av 80-talet. Att mellanspetten blev utrotningshotad var en signal till naturvården, men resultatet blev att man började i fel ände. Man försökte rädda arten, inte i första hand de ekhagar där den levde. Hade signalen istället varit att ekhagarna höll på att försvinna, då hade vi kanske lyckats rädda både mellanspetten och samtidigt säkrat de mer än 1 000 andra arter som trivs i denna exklusiva miljö.

På samma sätt blev fältgentianan en symbolart för floravården. Och så här i efterhand kan vi konstatera att vi gjorde misstaget att försöka balansera pyramiden på sin spets; vi började i detaljkunskapen och gick bakvägen mot alltmer övergripande kunskap. Vi började med den hotade arten och upptäckte att den inte kunde räddas utan att betesmarken räddades. Därefter såg vi att betesmarken bara var en del av ett helt odlingslandskap, och slutligen kom vi fram till att de betande djuren faktiskt ägdes av en lantbrukare. Men bönderna är nu så få att de inte ensamma kan göra landsbygden levande.

Dock skapar de ett landskap som är så positivt att många ickebönder vill leva där. På detta bakvända vis, förklarade Aronsson, upptäckte vi att det bönderna och betesdjuren som är den springande punkten i bevarandearbetet.

I dag, vilket framgår av föregående talares inlägg, är vi till sist mogna att ställa pyramiden på sin bas. Denna bas är ett levande jordbruk, betesdjur och ett positivt landskap.

Metoderna är ekologisk landskapsanalys och landskapsplanering. Slutsatsen är att vi står med ryggen mot väggen; ska vi klara miljö-

kvalitetsmålet för ett rikt odlingslandskap måste kraftfulla åtgärder vidtas. I annat fall måste vi i ärlighetens namn säga att vi inte klarar målet.

Avslutningsvis nämnde Mårten Aronsson en viktig, konkret åtgärd i sammanhanget, nämligen att tillskapa s.k. kärnområden i odlingslandskapet. Dessa måste vara tillräckligt stora (minst på bynivå) för att man ska kunna bedriva både modernt, rationellt jordbruk och mer traditionell hävd. Vi ska välja ut områden med lång kontinuitet som kan fungera som gen- och fröbanker, vilka senare kan tjäna både som spridningscentra och värdefulla objekt för forskning och undervisning.

Ann-Mari Westerlind från Riksantikvarieämbetet undrade hur man ser de här frågorna internationellt, varvid Mårten Aronsson förklarade att man delvis ligger ett steg före oss i länder som Tyskland, England,

Holland och Danmark, förmodligen av den enkla anledningen att man där drev sin rationalisering mycket längre än vad vi gjorde. Därför var man tvungna att ta itu med problemen tidigare än vi. Detta kan bli en fördel för oss såtillvida att vi fortfarande har många naturvärden som sedan länge är försvunna på kontinenten. Den nya grödan biologisk mångfald, avslutade Aronsson, kan komma att bli mycket viktig för den svenska skogsbygdens bönder.

Att tala omedelbart efter lunch är av tradition en besvärlig uppgift av det skälet att auditoriet är något däst och sällan kan koncentrera sig många minuter i sträck. Detta dilemma löste sig nu emellertid på ett synnerligen lyckat sätt i och med att eftermiddagens förste talare var

Per-Ove Hemmingsson från Vimmerby, just en av de utrotningshotade bönder som det talats så mycket om hela morgonen. Hemmingsson representerar således den kategori experter som förr om åren sällan deltog i debatten om den biologiska mångfaldens väl och ve. Ibland var de inte ens inbjudna.

Av den anledningen, och på grund av att Per-Ove Hemmingsson i allt väsentligt undvek den förrädiska overheadapparaten, återges här hans anförande i sin helhet.

“Jag har den stora förmånen att få arbeta med lantbruk, ett jobb där god kontakt med växter och djur är oerhört viktigt för att nå ett gott resultat. Mitt företag är beläget på småländska höglandet, närmare bestämt i Vimmerby kommun. Jag bor mitt i Astrid Lindgrens sörgårdsidyller med Emil i Lönneberga, Katthult, Bullerbyn, som får oss att drömma tillbaka till en svunnen tid då en större del av befolkningen var sysselsatta eller bodde på landsbygden. Då var det naturligt att miljön och den biologiska mångfalden fanns, fast man aldrig hört orden biologisk mångfald. Många människor arbetade i jord- och skogsbruket. Antalet

betande djur var mycket större än nu och på ett naturligt sätt kunde man hålla betesmarkerna öppna och bevara kulturvärdena.

Vi jord- och skogsföretagare har naturligtvis dragits med i den snabba utvecklingstakt som samhället i övrigt utsatts för. Strukturförändringen från många små företag som i allt snabbare takt går mot större och rationellare enheter. Den ekonomiska verkligheten är ett faktum som driver på om vi skall kunna konkurrera med bönder i andra länder. Politiker och andra beslutsfattare har ett stort ansvar för det öppna odlingslandskapet och för att bevara den biologiska mångfalden. Det är en samhällsekonomisk fråga vilka resurser som man vill ställa till förfogande.

Biologisk mångfald i jordbruket är för mig att anpassa produk tionen till framtidsmål som är trovärdiga mot konsumenterna. Växtnäringsbalans är att ej tillföra mer kväve och fosfor än vad jag plockar ut med de olika grödorna. Det är också mest företagsekonomiskt. Jag har ingen nytta av näringsläckage. Naturligtvis tas stor hänsyn till vad de egna djuren på gården tillför i kretsloppet. Växtskyddsmedel anser jag endast skall tas i bruk när det är absolut nödvändigt.

Den ekologiska produktionen kommer att öka och jag tycker det är riktigt att tillgodose marknadens efterfrågan, men jag bedömer att den stora produktionsvolymen kommer att produceras på konventionellt sätt med siktet ställt mot nya miljömål.

Bönderna har på eget initiativ infört Miljöhusesynen, där vi utför en egenkontroll för att få en avstämning var vi står med vårt företag. Miljöhusesynen har utformats tillsammans med de egna förädlingsföretagen, t.ex. Arla och Scan. Vi vill även använda Miljöhusesynen för att föra en dialog områden är de med kommunala tillsynsmyndigheter för att förenkla deras arbete. Miljöhusesynen består av en faktadel som presenterar lagar och rekommendationer. Den andra delen är en checklista som jag varje år stämmer av mot för att fort-löpande kunna följa mitt företag. Den tredje delen är en åtgärdsplan där jag punktar upp olika saker som skall genomföras på gården. Vissa åtgärder skall åtgärdas omedelbart medan andra ordnas på lite längre sikt.

De betande djuren utgör ett viktigt inslag och är oftast förutsättningen för att hålla odlingslandskapet och de värdefulla kulturbetesmarkerna öppna. Många gånger rör det sig om lågavkastande jordar på förhållandevis små jordbruk med splittrad

ägostruktur och med svag lönsamhet från själva jordbruksproduktionen. I dessa framförhandlade EU-ersättningarna mycket viktiga för att lantbruksföretagen skall kunna leva vidare. Det måste dock till förenklingar av reglerna.

Som lantbrukare upplever jag i dag mycket krångel och osäkerhet när jag skall ansöka till de olika miljöstöden. Ett exempel är mina betesmarker där jag av försiktighetsskäl sökte en lägre ersättning än vad jag egentligen kunde gjort men inte vågade. På vissa delar skulle jag kunnat få ut den dubbla ersättningen för att sköta och förstärka den biologiska mångfalden. Inför risken att om fem år få beskedet att jag inte fullgjort vad om krävs och därmed i sämsta fall blivit återbetalningsskyldig för alla åren avstod jag. Jag upplever att det råder en oklarhet kring miljöstödsreglerna och därmed stor rättsosäkerhet. Reglerna måste bli tydligare och mer lättförståeliga och kontrollen måste ske på mer objektiva grunder.

REKO-stödet, dvs. stödet för resurshållande konventionellt jordbruk, har blivit väldigt dåligt utnyttjat, mycket på grund av regler som strider mot sunt bondförnuft. Ett exempel på detta är att jag som ansöker till stödet och lejer bort arbetet av kemisk bekämpning i växtodlingen måste ha samma godkända växtskyddsutbildning som entreprenörerna. Här måste man kunna anpassa utbildningskraven. Vidare bör stödet utformas så att det kan användas även på mindre gårdar. Jag tänker då på totala längden kantzon som krävs.

Jag kan ta ytterligare ett exempel där jag tycker att stelbenta regler motverkar sitt syfte. Stenrör, stenmurar och andra odlingshinder har vi gott om i vår region. Det kan vara stenmurar som under mycket lång tid utgjort ett naturligt stängsel, men med tidens förändringar har inkörningsställen till åkern blivit för trånga för dagens breda maskiner. Vissa stenmurar är i dåligt skick. Om man kunde ta bort en och annan stenmur skulle det förbättra förutsättningarna att även i dessa områden kunna effektivisera lantbruket och därmed även på sikt behålla landsbygden levande.

Det måste till större förståelse för hur verkligheten ser ut och förståelse för att vi lantbrukare inte tänker skövla allt även om vi får en flexiblare lagstiftning. Utan ett levande lantbruk försvinner även de värden som myndigheter och samhälle vill bevara.

För vår bygd och hela sydsvenska höglandet är det mycket viktigt att få del av samhällets regionalpolitiska stöd till jordbruket. Dessa stöd hjälper oss att behålla det ofta småskaliga

jord och skogsbruk som också har särskilt stor betydelse för biologisk mångfald och artrikedom. Det är i våra bygder med små åkerlappar, mycket betesmark och ofta små betesskiften inflikade i skogen som man finner flest arter per kvadratmeter. Vi har särskilda förutsättningar mot bakgrund av landskapets variationsrika karaktär. LFA-stöd, stöd för Öppet odlingslandskap och vallersättning som stimulerar till betesdrift och djurhållning har därför mycket stor betydelse för miljön.

I landskapet där växlingen sker mellan åker, naturliga betesmarker och skogen, önskar jag att myndigheterna tagit större hänsyn till den totala biologiska mångfalden. Ett exempel är skötselplanen för Natur- och kulturvärden. I denna plan ska jag röja bort gräs och buskar som normalt sett ger skydd och bete för fältviltet.

I skogsbruket jobbar jag med s k Grön skogsbruk splan. I planen anges miljö- och naturvårdsmål. Mål är t ex att öka inslaget av lövskog och att spara gamla träd. Jag tycker att det är viktigt att bedriva skogsbruk så att de växt- och djurarter som finns naturligt i skogen kan fortleva. Miljö- och produktionsmål ska vägas ihop på ett sätt så att jag som företagare kan bedriva mitt skogsbruk med lönsamhet. I min Gröna skogsbruksplan finns sumpmarker, andra våtmarker, bäckraviner och bergkullar som tagits ut för bevarande av biologisk mångfald. Detta ligger helt i riktning med hur jag tidigare bedrivet skogsbruket. Skillnaden finns närmast i områden målklass NO (naturvård utan produktionsintresse), där området nu i princip lämnas orört. Många fastigheter kommer att ha stor areal nyckelbiotoper. För dessa fastigheter gäller det att finna lösningar som ekonomiskt och ur skötselsynpunkt är möjliga att acceptera för både markägare och samhällsintressena.

På marker där det är möjligt att självföryngra sk ogen efter avverkning använder vi sådana metoder. Ibland helt och hållet och ibland i kombination med plantering. Ståndortsanpassning är också ett begrepp som vi söker följa, dvs rätt trädslag på rätt mark. Certifiering av mitt skogsbruk blir antagligen ett kommande steg.

Som intresserad jägare vill jag självklart ha marker som är intressanta för viltet. Det medför också styrning mot mer biologisk mångfald i skogsbruket. Viltet trivs bäst i variationsrik skog.

På mina marker finns två anlagda dammar som tillsammans har drygt ett par ha vattenyta. En ute i ren skogsmark och en vid

övergång till jordbruksmarken. Dammarna bidrar också till höjd biologisk mångfald och artrikedom.

Självklart vill jag som jord- och skogsbrukare producera på ett sätt som kunderna vill att jag ska göra, antingen det gäller livsmedel eller träråvaror.

Men det är jag och min familj som har störst glädje av att uppleva många växtarter och viltarter i vår bo-, fritids- och arbetsmiljö. Det vi kan påverka i rätt riktning till rimliga kostnader ställer vi upp på.

Jag är dock mycket oroad över s k luftföroreningar. Dessa kan inte jag själv påverka på något avgörande sätt. Kan vi inte kraftigt reducera föroreningar via luften så kanske det bli svårt att nå upp till samhällets mål om biologisk mångfald och artrikedom. Jag hoppas att vi tillsammans ska lyckas också med detta genom att utveckla miljövänligare, fordon, fordonsbränslen och miljövänligare energi för uppvärmning av byggnader”.

Men anledning av Hemmingssons tvekan inför att söka krångliga jordbruksstöd frågade Marie Björklund, verksam vid länsstyrelsen i Norrbotten, vilken roll han ansåg att hon och andra tjänstemän på länsstyrelser och kommuner borde spela i samband med bidragsansökningar. Som rådgivare vid ansökningsförfarandet, eller bara som utbildare?

Problemet i dag, menade Hemmingsson i ett indirekt svar, är att det uppstår ett alltför stort tolkningsutrymme, delvis på grund av att skötselplanen i regel görs av en person, medan tillsynen utförs av någon annan. Det gamla NOLA-bidraget fungerade dock bra. Då tecknades ett avtal med myndigheten som var svårt att misstolka.

Nu gick ordet till Eva Skoglund, kommunekolog i Norrtälje, som här fått uppdraget att berätta om den mycket ambitiösa aktionsplan för biologisk mångfald som antogs av fullmäktige i september 1997 som ett av de första konkreta försöken att överföra de nationella miljömålen till kommunal nivå.

Den 170-sidiga, rikt illustrerade aktionsplanen, som kan beställas från Norrtälje kommun, innehåller tre delar. En allmän del ger en bred bakgrund till uppdraget, definitioner och beskrivningar av biologisk mångfald i allmänhet, av aktörer, lagar, mål, möjligheter osv. I den andra delen behandlas de i kommunen förekommande naturtyperna mer utförligt i fråga om historik och hot, värdering, mål och föreslagna åtgärder. Ett 20-tal konkreta åtgärder föreslås per naturtyp. Aktionsplanens tredje del, berättade Eva Skoglund, går mer in i detalj på de olika organismgrupperna och ett antal i sammanhanget särskilt intres-

santa arter. Här görs även ett spännande försök att definiera ett antal kommunala ansvarsarter.

Skoglund beskrev ingående den process som lett fram till aktionsplanen, ett arbete som inleddes med att samtliga aktörer inbjöds. Därigenom ville man ta ett helhetsgrepp om saken och inte bara behandla det som den kommunala förvaltningen hade direkt makt över. Utifrån befintliga kunskaper om arter och hot i kommunen, och med ledning av de nationella målen om biologisk mångfald, utkristalliserades ett antal lokala mål och åtgärdsförslag (exempelvis om förekomst av död ved) och på så vis kom artkunskapen att ligga till grund för aktionsplanen. Målen och förslagen diskuterades fram under ett antal seminarier, ett för varje naturtyp, där alla aktörer fick säga sitt. Därefter följde en omfattande remissrunda där olika intressen ytterligare bröts mot varandra och jämkades samman.

Resultatet blev något av ett smörgåsbord med ett stort antal viktiga åtgärder. Planen är inte bindande men är tänkt att fungera som en inspirationskälla och är ett värdefullt hjälpmedel vid prioriteringar i det kommunala arbetet, inte bara inom miljöförvaltningen. Den har kommit till stor användning internt inom kommunen. Dessutom, eftersom den är politiskt antagen, har aktionsplanen visat sig vara bra att “daska i bordet” i olika sammanhang, och den är ett stöd i dialogen med markägare och andra aktörer. Hur den används externt är ännu svårt att säga. De enskilda miljökvalitetsmålen för respektive naturtyp, förklarade Skoglund, är i regel inte särskilt mätbara, men i ett försök att höja mätbarheten har man knutit enskilda indikatorarter till de olika målen. För sjöar och vattendrag, till exempel, är dessa arter skedand, gulärla, utter och flodkräfta.

Åtgärdsmålen är naturligtvis mer konkreta, tidssatta och utformade så att de går att mäta och följa upp. Ett sådant är att se över och återställa vandringshinder i kommunens vattendrag. Tullviksbäcken på Väddö, som hyser en speciell ras av havsöring, fungerar här som ett pilotfall. Ett annat åtgärdsmål som är på väg att uppfyllas är anpassning av broar i syfte att underlätta utterns vandringar.

När det gäller odlingslandskapet noterade Eva Skoglund att åtgärder i form av skötsel av kommunens egna marker är lätta att driva igenom, precis som stöd till andra brukare, medan man inte har någon möjlighet att förhindra nedläggning av gårdar, låt vara att man arbetar för att påverka kommunens upphandling av lokala produkter. Generellt är de stora åtgärderna svårare att hantera än de små. Förutom detta har man problem med att utforma uppföljning av åtgärder, att sätta tröskelvärden

av olika slag samt att samordna projekt där många aktörer är inblandade.

Som avslutande synpunkter nämnde Skoglund dels att informationsinsatser är mycket viktiga och fruktbara, bland annat gentemot lantbrukare, dels att det i framtiden är nödvändigt att dra upp tydligare riktlinjer för vilka skyldigheter kommunerna har i naturvårdssammanhang.

Harald Nordlund ställde sig frågande till den ymniga förekomsten av ordet bör i målformuleringarna, och Eva Skoglund höll med om att detta är en brist som har sin grund i politikernas, skogsnäringens och LRF:s rädsla för ordet skall. Dock är åtgärderna något mer precist uttryckta.

Jan Gustavsson från Jordbruksverket kommenterade en skrivning i aktionsplanen om att verka för en ändring av EU:s regelverk, och undrade följaktligen hur det ska gå till med tanke på det i alla avseenden stora avståndet mellan Norrtälje och Bryssel. Skoglund svarade att det man så här långt gör, inte utan viss framgång, är att bistå deltidsjordbrukare i skärgården med hjälp att orientera sig i djungeln av olika blanketter och stödformer. Detta förändrar inte regelverket, men det innebär att EU-bidrag som annars inte skulle blivit sökta nu kommer

Norrtäljes biologiska mångfald till del.

Klas Hjelm ville veta mer om hur aktionsplanen fungerar i kommunen, bland annat i relation till budgetarbetet, och fick till svar att kommunens naturvårdsbudget inte har vuxit märkbart sedan planen antogs, vilket givetvis är en brist. Man har bildat ett par reservat, men det var på kommunägd mark så det kostade i princip ingenting. Och på Urban Emanuelssons fråga om intresset för liknande planer inom andra kommuner och Kommunförbundet svarade Eva Skoglund att många har visat intresse för Norrtäljes aktionsplan, men att det ännu inte går att säga om det innebär att den får många efterföljare.

Vi återvände nu till stadens biologiska mångfald, denna gång under ledning av Gunilla Hjorth, ekolog på miljöförvaltningen i Stockholms stad, som talade om ArtArken, ett projekt för kartläggning och analys av biologisk mångfald i Stockholm.

Hjorth betonade inledningsvis betydelsen av att de mål som uttrycks i miljöbalken och de nationella miljökvalitetsmålen bryts ned med utgångspunkt från olika regioners naturgeografiska förutsättningar för biologisk mångfald, inte minst på grund av att ansvaret för åtgärder ofta ligger på kommunal eller regional nivå. Kvalitetsmålen i sig bör dock brytas ned utifrån ekologiska kriterier, inte administrativa. Vidare kräver

en fungerande målstyrning att tillstånd och trender kan mätas och analyseras, inte bara inom de areella näringarna, utan även i våra tätorter.

ArtArken, som fungerar både som beslutsunderlag och analysverktyg, är ett dataarkiv med såväl nutida som historiska observationer av närmare 600 djur- och växtarter, både sådana som är hotade eller av annan anledning rödlistade, och sådana som är miljöindikatorer i en eller annan mening. Man arbetar brett med projektet och ger bland annat allmänheten möjlighet att delta via ett särskilt inrapporteringssystem på Internet.

Valet att angripa problemet utifrån ett artperspektiv, förklarade Gunilla Hjorth, beror på att dokumentationen är förhållandevis god på artnivån, att denna nivå är operativ, mätbar och kanske just i städer särskilt lämplig för att lyfta fram lite udda miljöer. Arterna blir representanter för skyddsvärda miljöer av olika slag, en sorts kvitton på att miljöarbetet fungerar. Och klarar vi de rödlistade arterna genom att bevara deras livsmiljöer, menade Hjorth (precis som tidigare Mårten Aronsson), får vi de flesta andra på köpet. Av resultaten framgår att även storstaden har mycket höga naturvärden. Bland annat intar den unika förekomsten av gamla ekar och parkträd en särställning som livsmiljö för en stor mängd sällsynta och hotade insekter, svampar, lavar osv. I Stockholm finns 13 arter som nationellt klassas som akut hotade och 61 stycken som är klassade som sårbara. En mer oroväckande slutsats från projektet är att det saknas fynduppgifter efter 1974 för hela 47 procent av de rödlistade arterna i Stockholm, och en stor del av dessa kan befaras vara försvunna, låt vara att många bara kan vara dåligt undersökta. Många försvinnanden torde kunna kopplas till förlust av biotoper, försurning och annan kemisk miljöförstöring etc. Av de förmodat försvunna arterna finns emellertid flertalet kvar på annat håll i länet, vilket inger visst hopp för framtiden.

Dagens artsammansättning i Stockholm avspeglar i någon mån hur det historiska landskapet har sett ut. Här finns rester både av jordbrukslandskap och orörd skog. Samtidigt, fortsatte Gunilla Hjorth, vet vi att många indikatorarter på orörd skog har försvunnit från den annars artrika Nationalstadsparken, dels på grund av diverse skötselåtgärder, men även på grund av exploatering och föroreningar.

Ytterligare en slutsats är att många våtmarker har försvunnit från kommunen, men att dessa miljöer delvis går att återskapa. Lyckade exempel på detta finns redan. Torrbackar är en annan hårt trängd miljö i staden som dock går att bevara genom noggrann skötsel.

Ungefär 32 procent av Stockholms yta består i dag av grönområden och frågan är nu vad denna areal ska användas till. En mängd intressen utövar ett hårt tryck. Det kan gälla exploatering för bebyggelse och trafik, men även en rad fritidsintressen (golf, idrott, motorsport, båtsport, koloniodling osv.) tar sitt av grönytan. Dessutom uppstår ibland intressekonflikter mellan hälso- och miljömål relaterade till allergirisker, buller osv.

Dock är en varierad stadsnatur i sig av stor betydelse för människors hälsa och barns utveckling. Att ha lite vildare natur med ovanliga växter och djur i närområdet väcker både stolthet och intresse för naturen. Det finns, menade Hjorth, en klar pedagogisk vinst i att bevara stadens biologiska mångfald.

Avslutningsvis presenterade Gunilla Hjorth ett antal slutsatser från projektet. Först och främst har man kommit fram till att ambitionerna bör vara höga eftersom så mycket mångfald redan har gått förlorad. Det gäller vidare att definiera ett önskvärt tillstånd och sträva efter en nivå där tätorten och en rik mångfald kan samexistera. För att uppnå detta krävs flera olika åtgärder, både direkt skydd i reservat, men även hänsyn vid exploatering samt olika former av restaurerings- och skötsleåtgärder. Följaktligen har arbetet med ArtArken utmynnat i följande kommunala miljömål: ”Stockholms biologiska mångfald ska öka. De arter som definieras som skyddsvärda i ArtArken ska kunna fortleva i livskraftiga populationer. Återetablering ska eftersträvas för arter som försvunnit ur kommunen.”

Sista talare för dagen var Marie Björklund, biolog på länsstyrelsen i Norrbotten, och hon delgav oss sina erfarenhet från arbetet med bevarande av natur- och kulturmiljöer i det norrbottniska jordbrukslandskapet.

Utmärkande för detta arbete är att det redan från grunden är sektorsövergripande såtillvida att det bedrivs i nära samarbete mellan biologer och antikvarier. Man arbetar målstyrt genom att bryta ned de nationella miljömålen till regionala, femåriga mål för Norrbotten. Dessa bryts vidare varje år ned till konkreta verksamhetsmål för kommande år. Dessutom sker en avstämning varje månad utifrån verksamhetsplanen, vilket leder till att målen hela tiden finns med i det dagliga arbetet.

En annan ledstjärna för arbetet, förklarade Marie Björklund, är en helhetssyn på odlingslandskapet som tar sig uttryck i att de prioriterade objekten vanligen utgörs av hela byar med höga, samlade natur- och kulturvärden, inte av mindre ”frimärksmiljöer” på någon hektar. Samtidigt innebär det tvärsektoriella arbetssättet att man kan utnyttja både naturvårdens och kulturmiljövårdens respektive lagstiftning, anslag och

övriga insatsmedel. Inkommande ärenden behandlas vidare enligt ett väl strukturerat prioriteringssystem.

Det målstyrda arbetet är sedan några år en självkla rhet i många sammanhang, och i början, berättade Björklund, var det mycket utmanande och stimulerande att försöka nå upp till målen. Men nu har det gått några år och det visar sig att flertalet mål är avbockade vid verksamhetsårets slut, vilket faktiskt kan verka något begränsande. Det är som om det hela tiden krävs olika typer av mål på olika nivåer, gärna med ett inslag av visioner.

Det sektorsövergripande arbetet är mycket fruktbart och kanske en nödvändighet för att vi ska komma någon vart, men det försvåras av att flertalet länsstyrelser är organiserade enligt den ”stuprörsmodell” där varje länsexpert förutsätts arbeta isolerat inom sitt sakområde. Även våra departement och statliga verk är organiserade efter sakområden, vilket möjligen inte är optimalt för en sektorsövergripande samverkan. Erfarenheterna från Norrbotten är dock mycket goda.

Likaså viktigt inför miljömålsarbetet är frågan om vad som ska bevaras. Marie Björklund refererade här till en mängd motstridiga svar på frågan och konstaterade att denna förvirring innebär en nackdel i målstyrningsarbetet. Frågan måste därför upp på bordet oftare än i dag. Vidare är regionalt anpassade mål viktigt. Vi bor i ett avlångt land. Jämför man slättbygder i Götaland med exempelvis fjällhemman i Sareks nationalpark så inser man snabbt att miljömålen för odlingslandskapet måste vara olika. Detta är en självklarhet.

Beträffande styrmedlen noterade Marie Björklund att utvecklingen under hela 1900-talet har gått från i allt väsentligt juridiska till mer och mer ekonomiska styrmedel, men att det i dag, efter vårt EU-inträde, inte finns några ekonomiska styrmedel för att arbeta målstyrt inom naturvården. Miljöstöden är helt enkelt inte utformade för detta.

Under 90-talet har de informativa styrmedlen blivit allt viktigare i arbetet med odlingslandskapet som en del av det svenska miljöersättningsprogrammet. Grundpoängen här är att öka kunskapen och motivationen hos olika aktörer för att bedriva naturvård. Det är ett både billigt och kostnadseffektivt styrmedel. Här är även allmänheten viktig när det gäller information och kunskapsuppbyggnad. Steget efter information och utbildning, avslutade Björklund och återknöt till där hon började, är sektorsövergripande samverkan. Kunskapsuppbyggnaden ska inte bara ske hos lantbrukaren, utan hos alla berörda sektorer.

Frågan är inte om de olika sektorerna kommer att börja samarbeta på bred front – det är bara en fråga om när.

Per Sjögren-Gulve från Naturvårdsverket frågade om bakgrunden till beslutet att inte prioritera s.k. ”frimärksmiljöer”, samt om någon uppföljning har gjorts för att undersöka vad man därmed missar.

Vi har många frimärksmiljöer i dag, genmälde Björklund, och dem arbetar vi också med, men vi satsar mer i fall med större helhetsvärden. Dock vill vi gärna titta närmare på fragmenteringen av landskapet som helhet, men där är kunskaperna ännu för dåliga i Norrbotten. Kanske måste vi jobba mera med riktade insatser i större landskapsavsnitt där vi har en viss mängd av olika naturtyper.

Diskussion

Ordförande Bengt Arwidsson, som uppenbarligen försummat kaffepausen för att istället sammanfatta kärnpunkterna i det som sagts under dagen, inledde den avslutande diskussionen med en kort rekapitulation av föreläsarnas tankar kring hur målarbetet bör organiseras. Han påminde om att alla talare varit inne på att målen måste regionaliseras och anpassas efter förutsättningarna i respektive län, kommun eller rent av på fastighetsnivå. Detta förutsätter vidare flexibilitet och prioriteringar. Viktigt i sammanhanget är att även det regionala och lokala arbetet vägleds av en helhetssyn eller övergripande vision och ett tvärsektoriellt tänkande.

En annan viktig fråga som upprepats under dagen, påminde Arwidsson, är den förankring av målen som måste genomsyra alla nivåer i arbetet. Men måste ha en gemensam målbild så att man vet vad man pratar om, först därefter kan man bygga vidare på motivation och engagemang. Av central betydelse är även en fortlöpande metodutveckling.

Med denna korta summering, och med frågan vad allt detta innebär för målen, åtgärdsstrategierna och styrmedlen, släppte så Bengt Arwidsson ordet fritt.

Lars Emmelin från Mitthögskolan anmärkte omgående att visioner förvisso är bra, men att man står sig slätt om man inte också har en gemensam proble mbild.

Målet Storslagen fjällmiljö är till exempel lätt att ansluta sig till, men det är samtidigt uppenbart att stora grupper, t.ex. renskötare, inte ser att de har några som helst problem relaterade till det mål som skall uppnås. Saknas den gemensamma problembilden blir resultatet att vissa grupper lämnas utanför arbetet för att nå målen.

Jan-Olov Westerberg, länsstyrelsen i Norrbotten, höll med om att en gemensam problembild är viktig, men lyfte i sitt inlägg fram en annan

aspekt av målarbetet, närmare bestämt dess olika karaktär på nationell och regional nivå. Toppen på pyramiden, menade Westerberg, skiljer sig avsevärt från botten, och därav följer att det nationella målarbetet måste bli ett idéburet, attitydförändrande arbete. Det bör handla om vart vi vill komma, och då inte nödvändigtvis formulerat som mäta-vägamål. Problemanalyserna måste göras nära människorna – i ett län, en kommun eller på en enskild gård. Ser vi de nationella målen som mätavägamål som vi sedan undan för undan försöker bryta ned, då får vi problem. Westerberg hänvisade till en motion som nyligen antagits av fullmäktige i Gällivare kommun med röstetalen 27 mot 9, som i princip går ut på att avregistrera kommunens naturreservat och nationalparker på grund av att man vill in och bryta metaller och mineral. Här finns alltså ingen kongruens mellan den nationella viljan och den lokala politiska ideologin. Det bästa sättet att komma åt problem av detta slag är inte att dunka dem i huvudet med ett regionalt mål, utan genom ett attitydförändrande arbete. Vårt dilemma är att resurserna saknas för ett sådant attitydförändrande arbete.

Med utgångspunkt från målet Levande skogar pläderade så Kelvin Ekeland, Naturvårdsverket, för att människans traditionella roll som förändringsfaktor i landskapet bör uppmärksammas mer. Människan har alltid använt skogen som skafferi och manipulerat den mer eller mindre medvetet, något som fått till följd att den antropogena spridningen av organismer har varit omfattande. Ett exempel är boken, som torde vara införd på grund av att den lämpade sig mycket bra för olika former av skogsbete. Just skogsbetet, fortsatte Ekeland, har historiskt sett haft mycket stor betydelse för våra skogar. Det har gynnat markens näringstillstånd och höjt biodiversiteten. Skogsbetet är i dag ett alternativ till kalkning som inte inverkar negativt på produktionen av timmer och fibrer. Emellertid, anförde Ekeland, är det svårt att utnyttja de befintliga stödformerna för att utveckla skogsbetet. Dessutom visar det sig att de lantraser som är speciellt anpassade till skogsbete nu är nära att utrotas. Av den gamla fjällnära boskap som inte har utsatts för semin och medveten avel återstår nu endast ett 30-tal djur och bönderna som håller dem är själva utrotningshotade. De tusen kronor per djur och år som utgår i stöd står inte i någon rimlig proportion till de resurser vi satsar på att bevara exempelvis björnen. Hur, frågade Ekleland, skall vi lösa detta inom ramen för arbetet med målet Levande skogar?

Rune Johansson, lantbrukare från Eskilstuna, invände att skogsbetet inte alltid är bra för skogen. Framför allt granskogen drabbas lätt av röta till följd av att trädens rötter skadas av tramp. Johansson vände sig också till Marie Björklund och ifrågasatte det hon sagt om svårigheten att utnyttja ekonomiska styrmedel i arbetet för biologiska mångfald.

Förvisso kan bönderna göra en hel del ideellt, men de måste även få någon form av ekonomisk ersättning. Här fungerar ekonomiska styrmedel.

Marie Björklund beklagade om hon uttryckt sig oklart. Visst både kan och måste vi använda ekonomiska styrmedel. Problemet är att det just i dag saknas ekonomiska styrmedel i Sverige som det går att arbeta målstyrt med.

Karin Svensson-Smith anknöt inledningsvis till Lars Emmelin och noterade att den gemensamma problembilden som bör eftersträvas definitivt inte finns i riksdagen. Att diskutera problemens lösning blir svårt eftersom det råder skilda meningar om vad som är att betrakta som problem. Därefter gav Svensson-Smith uttryck för en viss tveksamhet gentemot allt tal om att regionalisera miljömålen. Risken, menade hon, är att man då skjuter konflikterna ifrån sig. Ett exempel är den konflikt som uppstår då vi skall ställa om trafik- och energisektorn till långsiktigt hållbar utveckling med biobränslen som en bärande komponent, och på samma gång klara målet om biologisk mångfald i skogs- och jordbruk. Det blir svårt att lösa den konflikten på regional nivå om vi inte först tar ett nationellt ansvar och säger klart och tydligt vad som bör göras för att bägge dessa mål skall kunna uppnås.

I detta sammanhang, fortsatte Svensson-Smith, är det viktigt att man preciserar vad som menas med biologisk mångfald. Blir begreppet bara en rubrik som man kan fylla med många olika sorters innehåll blir målet inte särskilt precist. Till exempel finns i dag ett förslag att jordbrukets miljöstöd ska användas för att stödja de så kallade pärlorna i landskapet, ängs- och hagmarker, ekologiskt jordbruk och så vidare. Men resten, de mångdubbelt större arealer som utnyttjas för konventionell matproduktion i södra Sverige, kan inte lämnas därhän om vi skall klara målet om biologisk mångfald.

En bättre strategi vore att som i skogsbruket eftersträva både miljömål och produktionsmål på samma yta. Då handlar det inte bara om att bevara det vi har, utan även om att öka mångfalden för att klara målet.

Mårten Aronsson höll med Kelvin Ekeland i dennes plädering för ökat

skogsbete. Aronsson påminde dock om att frågan nu har lyfts fram från en tidigare ännu mer undanskymd plats i det första förslaget till jordbrukets miljöstöd. Instumenten finns, frågan är bara om vi får fram dem i tid. Problemet är som vanligt att de politiska besluten fattas innan det finns kunskaper och resurser för att verkställa dem. Vi fick in skogsbetesmarkerna i stödet men med så luddiga definitioner och tvivelaktiga kriterier att jordbrukarna inte gärna kan lastas för att det inte fungerar så bra. Felet är myndighetens. Aronsson berörde även det faktum att gamla tiders trägärsgård mellan inägor och utmarker numera har ersatts av en lagbarriär som visar sig ställa till problem för det sektorsövergripande arbetet för att bevara biologisk mångfald.

Lennart Eriksson, SLU, refererade till Gunnar Johanssons redogörelse för hur man bedriver miljömålsarbetet och miljöhänsynen i storskogsbruket och noterade därvid att saken inte verkar vara alls lika enkel inom privatskogsbruket, främst på grund av att antalet beslutsfattare är betydligt fler. Frågan är hur privatskogsbruket skall kunna genomföra det integrerade arbetet, till exempel på landskapsnivå?

I en kommentar till det som sagts om jordbrukets miljöstöd påminde

Jan-Olov Westerberg om att miljöersättningen är att betrakta som småpengar i det stora hela. De stora pengarna går på ett eller annat sätt till det konventionella jordbruket. Emellertid finns nu tecken som tyder på att den europeiska jordbrukspolitiken kommer att förändras så tillvida att större resurser kommer att styras över till bevarande. Oavsett hur det går med den saken kan vi konstatera att det är omöjligt att klara de nationella miljömålen utan jordbrukare. Med nuvarande stödsystem kan vi därför konstatera att målen inte går att uppnå i hela Norrlands inland och stora delar av Norrlands kustland. De bevarandespecifika stöden går inte att använda målorienterat, och de generella stöden klarar inte av att bryta trenden att jordbruken läggs ned.

Mats Forslund från Världsnaturfonden påtalade den välkända men ofta försummade omständigheten att större delen av faktaunderlaget i allt bevarandearbete har producerats helt ideellt av amatörbotanister, ornitologer och andra. Utan Artdatabanken, vars kapital till största delen är insamlat av amatörer, skulle vi i dag stå oss slätt i vår strävan att bevara biologisk mångfald. Frågan är nu, undrade Forslund, om vi kan förlita oss på ideella krafter även i framtiden?

Knappast, ansåg han själv. Och vem skall i så fall utföra arbetet, och hur skall det finansieras? Jag väntar bara, sa Forslund, på att Riksrevisionsverket skall börja intressera sig för att utvärdera jordbrukets

miljöstöd. Det skall bli intressant att invänta svaret på frågan om vad som blev resultatet för floran och faunan av alla miljarder.

Jan Gustavsson, Jordbruksverket, återknöt med önskan om en närmare förklaring till det Marie Björklund sagt om att de ekonomiska styrmedlen inte styr mot miljömålen. Menar du alltså, frågade Gustavsson, att de 2,8 miljarder som samhället satsar inte gör någon nytta? Vidare finns det anledning att påpeka att runt 30 procent av det totala jordbruksstödet går ut i form av miljöstöd.

Marie Björklund svarade att miljöstöden styr mot vissa mål. Det jag sa, fortsatte hon, var att det inte går att arbeta målstyrt med dem.

Regelverket hindrar oss i Norrbotten att anpassa åtgärderna på regional och lokal nivå för de finns redan nedskrivna i en förordning, och det är inte säkert att det är just de skötselkraven som passar i det enskilda fallet. Också i miljöstödens systemdel finns mycket att kritisera. Stora problem uppstår i dag när vi arbetar med dels miljöstöd, dels information och utbildning. Vi far ut som rådgivare för att entusiasmera brukaren att bevara de natur- och kulturvärden han eller hon har på sin gård. Dagen efter kan det komma en miljöstödskontrollant, och trots att det finns höga värden på markerna kanske de inte uppfyller kraven, med resultatet att brukaren får betala tillbaka alla pengarna. Miljöstödet är helt enkelt inte utformat för att befrämja den kontakten med brukarna.

Per Sjögen-Gulve inflikade så en sista fråga med utgångspunkt från att riksdagen har antagit den proposition där det står att samtliga i landet naturligt förekommande djur- och växtarter skall finnas kvar. Hur svårt, löd frågan, är det att bedriva arbetet på artnivån? Arterna är ju trots allt kvittot på om vi lyckas med att bevara livsmiljöer. Skall vi nu ta tjuren vid hornen och bevaka arterna? Och bör detta i så fall ske indirekt, via indikatorarter?

Per-Ove Hemmingsson förklarade att bönderna inte har något emot att bära en del av ansvaret för mångfaldens bevarande. Dock erinrade han om att han och hans yrkesbröder har fått bära många pålagor genom åren och hela tiden tvingas leva i en företagsekonomisk verklighet.

Därför måste det även till skattemedel för att arbetet att bevara biologisk mångfald skall bli framgångsrikt. När det gäller skogsbete, tillade Hemmingsson, är situationen den att de betande djuren nu är så få att inte ens betesmarkerna kan hållas öppna. Och inte blir det bättre av att Jordbruksverket nu överväger att förbjuda taggtråd. Detta kommer bara att leda till ytterligare nedläggning av naturbetesmarker. Med dagens

stora viltstammar, som tar ned elstängslen, är det inte rimligt att tvinga bönderna att överge taggtråden.

Eva Skoglund medgav att Norrtälje kommun i dag är beroende av ideella krafter när det gäller övervakning och produktion av grundfakta om olika arter. Dock menade hon att kommunerna bör ta ett visst ekonomiskt ansvar bland annat för inventeringar. Problemet är att de pengarna sällan finns i dag. Kommunerna borde nog också satsa på kontinuerlig övervakning av ett antal, lokalt relevanta nyckelarter.

Funnes ekonomiska resurser, skulle kommunerna även kunna göra en hel del för att befrämja en gemensam målbild, främst genom att väcka intresse genom att informera om och förankra målarbetet hos enskilda markägare. Erfarenheterna från skärgården i Norrtälje kommun är mycket goda.

Länsstyrelserna, avslutade Marie Björklund, har goda förutsättningar att syssla med övervakning och uppföljning av enskilda arter. Artnivån är mycket viktig, låt vara att det ibland är mer praktiskt att inrikta arbetet på biotopnivå. Möjligen finns också en del kunskapsluckor som vi bör försöka fylla, främst kanske rörande kopplingarna mellan arter och respektive biotoper. Här bör nog samarbetet mellan forskare och myndigheter intensifieras.

Också Gunilla Hjorth valde att i sitt avslutande inlägg betona vikten av att kommunerna prioriterar upp den biologiska mångfalden i allmänhet och ”sina” arter i synnerhet. Det är när allt kommer omkring arterna som utgör innehållet i de biotoper vi arbetar med. Arternas status måste mätas och det ansvaret delas av staten, kommunerna och brukarna.

Gunnar Johansson tog upp Lennart Erikssons fråga om de privata markägarnas möjligheter kunna leva upp till målen och påpekade att de privata markägarna nu arbetar intensivt med att ta fram sina gröna planer med utgångspunkt från landskapsanalysen. Där har Skogsvårdsstyrelserna mycket aktivt tagit fram nyckelbiotoper och gjort andra inventeringar. Och efter hand som både våra och deras planer blir klara så har ju naturligtvis Skogsvårdsstyrelsen i varje län möjlighet att samordna verksamheterna och ge konkreta råd till de mindre markägarna. Jag ser positivt på möjligheterna i det här sammanhanget, men man måste samtidigt acceptera att det tar lite längre tid för de mindre markägarna.

Beträffande frågan om arter kontra biotoper, avslutade Johansson, föll det sig naturligt för oss att skydda biotoperna när vi påbörjade arbetet med ekologisk landskapsplanering. Det är ju ändå de som är

förutsättningen för att arterna skall överleva. Vi är numera mycket bra på att leta reda på dessa biotoper. Som en naturlig fortsättning på detta arbete kommer nu nästa steg, och detta går ut på att få vårt folk i skogen att känna igen de olika signalarterna. När den utbildningen är klar kommer de att kunna medverka i den uppföljning som yttrar sig i övervakning av arterna.

Mårten Aronsson fyllde i att de gröna planerna är det viktigaste instrumentet på fastighetsnivå. Skogsfastigheterna är ju i regel alldeles för små för att kunna inrymma de storskaliga drag som kan ingå i ekologisk landskapsanalys. En annan fördel med de gröna planerna är de behandlar produktion och miljö vid ett och samma tillfälle, något som inte minst visat sig betydelsefullt på det psykologiska planet. Samma modell bör i framtiden även tillämpas inom jordbruket.

Avslutningsvis konstaterade Aronsson att vi faktiskt redan har den verktygslåda och de instrument vi behöver för att infria målen. Vad vi inte har är resurserna att sätta den i händerna på alla brukare. Vi behöver även en regionalisering, alltså en liten instruktionshandbok till varje verktygslåda som utgår ifrån regionala förhållanden. Och för att det skall fungera krävs också information och rådgivning och inte minst en kontinuerlig dialog mellan brukare, naturvårdsmyndigheter, politiker och andra aktörer. Klarar vi det så är det mesta vunnet.

Lars Andersson påpekade att det är väldigt stor skillnad mellan de olika kommunernas möjligheter att lägga resurser på biologisk mångfald. Att

Stockholm kan satsa är inte konstigt, men det finns inte mer biologisk mångfald där än i många andra kommuner. Så vill vi leva upp till målet att klara den biologiska mångfalden inom loppet av en generation måste arbetet stöttas från centralt håll. Och man kan inte bygga på den ideella verksamheten. Investeringsmiljarderna, Persson-pengarna, borde nog delvis ha gått till att bygga biologisk mångfald. Så blev det dessvärre inte.

3 Rapport från arbetsgruppen för miljökvalitetsmål relaterade till Vatten

som ägde rum på Rosenbad den 25 maj 1999

Innehåll

Sammanfattning

Inledning

Karin Svensson-Smith, ledamot miljömålskommittén Gert Knutsson, ordförande miljömålskommitténs arbetsgrupp för vattenfrågor

Vattenbrukande en lång historia

Gert Magnusson, Kalmar länsmuseum

Diversifierat brukande av inlandsvatten

Lars-Anders Hansson, Lunds universitet

Genevadsåstudien – ett aktörsspel om nya strategier för hantering av vattenresurser

Hans-Bertil Wittgren, Linköpings universitet

Vattenprogram för Stockholm – Sjöar och Vattendrag

Lotten Sjölander, Miljöförvaltningen i Stockholm

Vattenkraften och miljön

Mats Johansson, Umeå universitet

Hinder för naturliga vandringsvägar i vattendrag – en inventering

Jakob Bergengren, länsstyrelsen i Västernorrland

Fiske – miljöhot eller naturligt nyttjande av havets resurser

Sture Hansson, Stockholms universitet

Färskvatten och bebyggelseutveckling

Robert Johannesson, länsstyrelsen i Blekinge län

Paneldebatt

Eva Thörnelöf, Naturvårdsverket Lars Drake, Sveriges Lantbruksuniversitet Göran Enander, Svenska Naturskyddsföreningen Berndt Festin, Skärgårdsstiftelsen Lars-Erik Lannert, Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen

Viktigaste slutsatser

Tillståndet i grundvatten, sjöar, vattendrag och kustområden speglar den omgivande markanvändningen.I den urbana miljön måste dagvattenproblemet lösas genom minskade utsläpp och rening. I områden med intensivt jordbruk är det läckaget av näringsämnen och bekämpningsmedel som måste åtgärdas. Även fysiska ingrepp i själva markytan såsom marktäkt, avverkning, avbaning och hårdgörning av markskiktet påverkar vattenförhållandena. God markvård medverkar sålunda till god vattenvård.

De allvarligaste fysiska hoten direkt mot vattnet är dränering, sjösänkning och vattenreglering. Dessa förändrar vattennivåer, vattenflöden och vattenhållning samt medför urlakning. Härigenom kan biotoper och naturlig biologisk mångfald förändras eller utarmas. Våtmarker är särskilt känsliga för vattennivåförändringar och för markingrepp av olika slag. Vattenreglering kan också medföra fysiska hinder för arters vandring och spridning. Vidare kan exploatering för exempelvis bebyggelse, berg- och jorduttag eller vägar förändra grundvattenbildning, flödesvägar, avrinning och vattenkvalitet samt innebära risker för skador på t.ex. vattentäkter och biotoper. Lokalt är även överuttag av grundvatten ett problem, varför effektivare användning och i vissa fall reglering av vattenresurser måste åstadkommas i skärgårdar och andra bristområden.

Överfisket har i dag en betydande påverkan på den ekologiska balansen i framför allt Östersjön. Fisken måste ses som en del i ekosystemet och fisket bedrivas utifrån en helhetssyn för att skapa balans i fiskbestånden.

Det är mycket viktigt att arbeta förebyggande och för att detta skall lyckas behövs en samlad, regional vattenplanering i avrinningsområden i samspel med fysisk planering på kommunal nivå. Ett beslut om markanvändning är också ett beslut om vatten. De viktigaste vattenresurserna måste kunna klassificeras som riksintressen och befintliga vattentäkter ges ett fullgott skydd.

Vattnet i övrigt bör ses som en brukningsbar resurs liksom jord och skog. Med ett diversifierat brukande – genom att avsätta olika vattenområden för olika nyttjande ändamål – kan man tillgodose

nyttjandekrav som annars utesluter varandra. Kulturmiljöer längs vatten kan vårdas liksom vattenmiljöer för fiske eller bad. Värdefulla våtmarker kan bevaras och lämpliga grund- och ytvattentillgångar reserveras för vattenförsörjning, medan vissa delar av vattendragen får utgöra recipienter. Våtmarker kan också skapas för att öka den biologiska mångfalden och/eller för att förbättra reningen av vatten.

INLEDNING

Vattengruppen har arbetat med miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Tyngdpunkten i arbetet har varit de fysikaliska och biologiska påverkansfaktorer som är viktigast att förändra för att uppnå ett hållbart nyttjande av vattenresuser. Med hållbara vattenresurser avses att vattnet skall vara användbart för samhällets bruk samt medge acceptabla terrestra och akvatiska ekosystem. Vid seminarier har även frågeställningar tillhörande miljökvalitetsmålen ingen övergödning och giftfri miljö berörts. Kemisk påverkan på vattnet hanteras under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och Giftfri miljö, vilka därmed främst har behandlats av arbetsgrupperna för material och energi.

Vattengruppen har hållit tio arbetsmöten, arrangerat tre seminarier och medverkat i ett seminarium om hållbart fiske på Fiskeriverket. Till två av gruppens seminarier bjöds föredragshållare och åhörare i en vid krets. Det första av dessa seminarier behandlade förutsättningar för ett

Hållbart nyttjande av vattenresurser och hölls den 25 maj (3.1). Det andra seminariet arrangerades den 24 september tillsammans med

Miljömålskommitténs arbetsgrupp för mark under rubriken Markanvändning och Vattenresurser (6). På ett mindre seminarium den 19 augusti diskuterades miljökvalitetsmålet myllrande våtmarker med ett antal inbjudna experter.

I denna rapport sammanställs centrala slutsatser från Vattengruppens arbete på temat förändringar i användning av mark och vatten för att bevara eller återskapa biologisk mångfald, natur- och kulturmiljöer samt upprätthålla hållbara vattenresurser. Slutsatser dras även om hur styrningen kan behöva förändras för att miljökvalitetsmålen skall uppnås.

Människan som aktör

Vatten har alltid varit centralt i all mänsklig kultur. Vattendragen är sedan årtusenden påverkade eller omskapade av människan. Miljömålsarbetet inriktas mot ett hållbart nyttjande, vilket innebär att historiska värden och kontinuiteten i vattenbrukandet tas tillvara och irreversibla skador undviks eller elimineras.

Natur- och kulturmiljö är ofta förenliga. En del av floran och faunan är kulturpåverkad och kulturanpassad. Människans agerande styrs av befintlig kunskap och aktuell medvetenhet, exempelvis är den storskaliga utbyggnaden av vattenkraften gjord med en annan natursyn än dagens. Människan kan inom vissa ramar betraktas som en ”naturlig aktör”. Dock inte så att hon t.ex. tillåts:

  • överexploatera fiskebestånden
  • bygga ut de sista vattendragen
  • skapa omfattande vattenföroreningar genom utsläpp i atmosfären
  • i första hand använda sjöar och vattendrag samt kustvatten som recipienter
  • konsekvent prioritera exploatering framför hushållning med naturresurser

God hushållning med knappa resurser underlättas genom att värdet av att bevara biologiska mångfald, natur- och kulturmiljö samt hållbara vattenresurser tydligt vägs in vid beslut om nyttjande av resurser och användning av mark. Det är dock uppenbart att eftersom natur- och samhällsförhållanden är mycket olika i skilda delar av landet måste såväl delmål som åtgärder regionaliseras och vara objektspecifika. Påverkanssituationen är således inte densamma inom den urbana, rurala och marina miljön. I den rurala miljön är dessutom de regionala skillnaderna markanta.

Den urbana miljön

Vattnet påverkas av många faktorer i den urbana miljön. Många gånger uppmäts höga föroreningshalter i mark och grundvatten på platser där det tidigare stått byggnader. Föroreningarna kommer från byggnadsmaterialet och verksamheten på platsen. Vidare finns många andra diffusa utsläpp till dagvatten som förorenar grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten med metaller och organiska miljögifter. Dagvattenföroreningar är genomgående ett stort problem i de större tätorterna och från vägar. Utsläppen från avloppsreningsverk och i viss mån från

industriell verksamhet påverkar recipienterna. Fortsatta åtgärder måste vidtas för att minska utsläppen och rena dagvattnet.

Sjunkande grundvattennivåer är ett annat tätortsproblem som ger sättningar i marken och skador på byggnader och installationer. Orsakerna är många (hårdgörning av markytor, dränering, tunnlar, uttag mm), men genom lokala restriktioner och tekniska lösningar kan problemen bemästras.

Den rurala miljön

Även i den rurala miljön påverkas vattnet på många sätt. Vid exploatering av naturresurser som malmer, mineraler samt nyttiga berg- och jordarter samt vid utbyggnad av t.ex. transportinfrastruktur beaktas inte alltid vattenresurserna i tillräckligt stor utsträckning, vilket kan medföra förändringar i grundvattenbildning, flödesvägar, avrinning och vattenkvalitet. Härigenom förbises ofta vattenförsörjningens värde och riskerna för skador på vattenförsörjningen. Befintliga vattentäkter bör skyddas och lämpliga grund- och ytvatten reserveras för framtida behov.

De areella näringarna påverkar också vattenkvaliteten liksom läckage från deponier och enskilda avlopp. Läckaget av näringsämnen och bekämpningsmedel i områden med intensivt jordbruk är oroande och måste åtgärdas. Kunskapen har funnits de senaste 25 åren, dock har de åtgärder som vidtagits i jordbruket hittills inte givit önskat resultat. Vad gäller överföringen av kunskaper om miljöförbättrande åtgärder har skogsbruket lyckats bättre, vilket visar sig i insatser för bättre mark- och vattenvård. Sannolikt beror detta på skillnader i ägarstrukturerna. Skogsbruket kännetecknas av få och stora företag med välinitierade rådgivare, medan jordbruksenheterna är många och mindre samt har begränsade resurser.

I bl.a. västra och sydöstra Sverige är försurningen ett mycket stort problem. I avvaktan på att nedfallssituationen får en lösning bör samhället vidta kompletterande insatser för att hålla vattnen levande genom kalkning eller liknande åtgärder.

Vattenkraften innebär en omfattande miljöpåverkan lokalt och regionalt; dels genom reglering av vattennivåer och flöden dels genom dammar som utgör vandringshinder. Härigenom kan biotoper och naturlig biologisk mångfald förändras eller utarmas. Effekterna kan mildras, men oftast är de miljönyttigaste åtgärderna också de dyraste. Även småskaliga vandringshinder såsom vägtrummor och flottningsdammar är ett problem för akvatiska organismers naturliga vandringar. Fragmentering av biotoper är ett existerande och allvarligt hot mot sårbara arter. Här kan även finnas en konflikt med kulturmiljövården,

som t.ex. vill bevara miljöer som dammar vid gamla kvarnar, äldre kraftverk och flottningsanläggningar.

I vissa delar av Sverige har så mycket som 90 procent av våtmarkerna i dag försvunnit eller förändrats genom uppodling, utdikning, sjösänkning och täktverksamhet. Detta har inneburit förändrad vattenhållning och avrinning samt ökad urlakning och därigenom starkt påverkade biotoper. Våtmarker av olika slag med intakta biotoper måste bevaras i skilda delar av landet. Våtmarker kan också återskapas för att öka den biologiska mångfalden t.ex. i ett jordbrukslandskap. Strävan bör vara att återskapa våtmarker i geografiskt och historiskt naturliga lägen. Dock finns svårigheter i såväl odlings- som skogslandskapet på grund av att vattennivåerna i dag ligger lägre än tidigare. Åtgärderna måste gå hand i hand med ett modernt jord- och skogsbruk. Det är därför inte helt självklart att man i dag lyckas bäst där det tidigare har funnits våtmarker. Våtmarker kan även skapas för vattenrening som komplement till och under vissa förutsättningar istället för reningsverk.

Hoten mot vattentillgång och kvalitet består också av överuttag och därmed sänkning av grundvattennivåer, som i kust- och skärgårdsområden kan medföra saltvatteninträngning i grundvattnet. En dylik skada blir i det närmaste irreversibel. Effektivare vattenanvändning och i vissa fall reglering av vattenresurserna behövs därför i skärgårdar och andra bristområden.

Den marina miljön

Överfisket i Östersjön betraktas vanligtvis inte som det miljöproblem det faktiskt är. Fisken och fisket omfattas inte av miljövården, utan behandlas inom fiskevården. Miljövård handlar om vård av miljön. Fiskevård handlar primärt om vård av fisket, dvs. vård av näringen och inte vård av fiskbestånden. Resultatet är att vi ökat torskens och många andra fiskarters dödlighet med 500 procent eller mer, vilket skapat en total obalans i fiskbeståndet. Lösningen på problemet är inte ett totalt fiskestopp utan ett hållbart fiske. Ett hållbart fiske kännetecknas av att man integrerar fisket i synen på marina ekosystem samt bygger upp relevanta koncept och miljömål; t.ex. minsta tillåtna mängd av olika fiskbestånd, lämplig ålderssammansättning etc.

Vidare är de marina reservat som finns inte tillräckligt stora för att skapa förutsättningar för opåverkade fiskbestånd i Östersjön.

Hållbar resursanvändning

Ett beslut om markanvändning är också ett beslut om vatten

Tillståndet i grundvatten, sjöar och vattendrag samt kustvatten speglar den omgivande markanvändningen. Den långa omsättningstiden i naturliga vattensystem, särskilt i djupa grundvattensystem, gör att det kan ta mycket lång tid att rena förorenat vatten och att allt inte kan åtgärdas när skadan väl är skedd. Det är ofta dyrt att städa i efterhand. Ju längre man väntar med skyddsåtgärder, desto kostsammare blir det.

Skyddet av såväl befintliga som lämpliga framtida grund- och ytvattentäkter måste således förbättras. Nuvarande lagstiftning ger möjlighet till skydd av befintliga vattentäkter, denna möjlighet nyttjas dock inte fullt ut. En nödvändig förändring är att viktiga vattenresurser som t.ex. stora grundvattenförekomster eller biotoper med hotade arter skall kunna klassificeras som riksintresse likväl som att byggnader för vattenanvändning i dag kan pekas ut som riksintresse. Med nuvarande lagstiftning kommer t.ex. skyddet av själva vattenresursen i andra hand vid lokalisering av större vägar eller flygfält. Här föreslås således en lagändring.

Det är mycket viktigt att arbeta förebyggande och för att lyckas med detta behövs en samlad regional vattenplanering i hela avrinningsområdet. Den regionala vattenplaneringen bör beakta verksamheterna i hela avrinningsområdet och tillåtas påverka den kommunala planeringen. Samspelet mellan regional vattenplanering inom avrinningsområden och fysisk planering på den kommunala nivån kan utvecklas genom kopplingen mellan miljöbalken, kulturminneslagen, plan- och bygglagen samt EU:s vattendirektiv. Stödformer bör ta hänsyn till och gynna samordning inom avrinningsområden. Exempelvis kan EU:s miljöstöd i dag endast sökas av enskilda lantbrukare och gynnar därmed inte samordnade vattenskyddsprojekt inom ett avrinningsområde.

Effektivare vattenanvändning och vattenrening

Vattnet skall användas så effektivt som möjligt. En minskad vattenförbrukning ger lägre förbrukning av energi och kemikalier bl.a. för avloppsrening samt minskar riskerna för överuttag av grundvatten. Takten i vilken vattenförbrukningen reduceras måste avgöras av lokala förhållanden och resurserna bör prioriteras för områden med vattenbrist. I Grundvattenutredningen SOU 1995:45 konstaterades att vattenförbrukningen i svenska hushåll kan halveras med befintlig teknik, alltså en faktor 2. Inom en generation borde vi således kunna effektivisera vattenanvändningen med en faktor 4 på vägen mot visionen faktor 10.

Rening av avloppsvatten, dagvatten och lakvatten behöver utvecklas. Högeffektiv fosfor- och kväverening behöver byggas ut i vissa områden. När anslutning till konventionella reningsverk inte är ekonomisk realiserbar kan våtmarker, reaktiva barriärer, filter och sorbenter för upptag av näringsämnen erbjuda lösningar. Dessa s.k. ekotekniska metoder är under ständig utveckling och lämpar sig f.n. bäst för lokala lösningar, särskilt på landsbygden, med god tillgång på mark. Utvecklingen av dessa metoder pågår och är viktig, eftersom i synnerhet boende på landsbygden ofta inte kan anslutas till konventionella reningsverk av ekonomiska skäl.

Se vatten som en brukningsbar resurs

Genom att se vattnet som en resurs som kan brukas, liksom jord och skog, sköter man också om vattnet. Vissa vatten inom ett avrinningsområde kan avsättas för kommersiellt brukande som exempelvis fiske eller turism, andra som vattentäkter eller för rekreation och några skyddas från mänsklig aktivitet för sina kultur- och naturvärden. Då får man ett diversifierat brukande som innebär att många önskemål om vattenanvändning kan tillgodoses samtidigt. Ett diversifierat brukande förutsätter en brukningsplan för hela avrinningsområdet, vilket ligger väl i linje med EU:s kommande direktiv för vatten. Att stimulera brukande av vattenresurser leder inte bara till en allmänt höjd vattenkvalitet i avrinningsområdet, utan är också betydande ur ett socialt och kulturellt perspektiv genom att arbetstillfällen kan skapas inom såväl produktion, service för turism och rekreation som för skötselåtgärder av kulturmiljöer och rehabilitering av sjöekosystem, t.ex. genom biomanipulering.

Skilj på naturlig och annan kulturpåverkad biologisk mångfald

Biologisk mångfald har blivit ett nyckelbegrepp. Artmångfald mäter dock inte alltid biologisk mångfald. Maximalt antal arter är inte á prioi detsamma som bevarad biologisk mångfald. Det är viktigt att de naturligt dominerande arterna förblir dominerande.

Att bevara denna mångfald genom att art för art skydda våra växter och djur är emellertid knappast realistiskt – ett bredare grepp behövs. Den naturliga mångfalden byggs upp av den geologiska och hydrologiska mångfald som ger förutsättningarna för den biologiska mångfalden. Den kulturella mångfalden – varierande mänsklig påverkan av landskapet – kommer in som en tredje viktig styrande faktor i detta sammanhang. Många av våra mest uppskattade miljöer – t.ex. ängsoch hagmark – är kulturlandskap och i ringa utsträckning naturliga

miljöer. Även om vissa hotade arter kan kräva särskilda skyddsåtgärder, måste arbetet med miljömål som rör den biologiska mångfalden fokuseras på bevarandet av mångfalden av biotoper – mångfald av arter uppnås då samtidigt. I detta sammanhang är det viktigt att betona att många biotoper är naturligt artfattiga t.ex. mossar och att just denna karaktär är skyddsvärd. Anammar vi vidare att den naturliga mångfalden skall vara målet i detta arbete, följer också att vi skall sträva efter att eliminera främmande arter och inta en mycket restriktiv hållning till genetiskt modifierade organismer

Medverkande i vattengruppen

  • Ordförande Gert Knutsson, professor vid avdelningen för mark- och vattenresurser, Kungliga Tekniska Högskolan
  • Ea Blomqvist, ekolog och miljökoordinator vid Åbo akademi
  • Erika Budh, nationalekonom, sekreterare i Miljömålskommittén och Vattengruppen
  • Lars-Anders Hansson, docent och lektor vid ekologiska institutionen, Lunds universitet
  • Sture Hansson, docent i systemekologi, systemekologiska institutionen, Stockholms universitet
  • Måns Hagberg, länsstyrelsen i Västra Götaland
  • Britta Jonsson, länsstyrelsen i Västra Götaland
  • Gert Magnusson, docent i arkeologi, Kalmar länsmuseum
  • Lotten Sjölander, ekolog och biogeovetare, Miljöförvaltningen i Stockholm

Rapport från Miljömålskommitténs seminarium

Sammanfattning

Gert Magnusson, Kalmar länsmuseum, inledde med ett föredrag om vattenbrukandets historia.

  • Vatten är människans viktigaste resurs. Människan har och har haft en viktig roll i vattenbrukandet. Flora och fauna är oerhört kulturbundna, konstaterade Gert Magnusson.
  • Se vatten som en resurs, precis som skogen och jorden, inte som problem och kostnader, uppmanade Lars-Anders Hansson, Lunds universitet. Genom att se vattnet som en resurs så brukar man det, och det man brukar det sköter man om.
  • Man kan sätta ambitiösa normer för kväve och nå fina resultat utan drastiska åtgärder, sade Hans-Bertil Wittgren, Linköpings universitet. Hans-Bertil Wittgren har arbetat med ett aktörsspel för att finna nya strategier för att hantera vattenresurser.
  • Tillståndet i sjöar och vattendrag speglar den omgivande markanvändningen. Det går inte att städa allt i efterhand utan det är mycket viktigt att arbeta förebyggande genom fysisk planering, avslutade Lotten Sjölander sitt föredrag om vattenprogram för Stockholm.

Mats Johansson, Umeå universitet, presenterade ett föredrag om vattenkraften.

  • Vattenkraftens negativa miljöeffekter kan mildras, men oftast är de miljönyttigaste åtgärderna också de dyraste. I framtiden kommer vattenkraftens roll bland annat att styras av kärnkraftsavvecklingen, elkonsumenterna samt vattendomstolarnas hantering av omprövningsärenden, sade Mats Johansson.
  • Fragmentering av vattendrag är ett existerande och allvarligt hot mot sårbara arter. Vägtrummor och flottningsdammar är ett stort problem för akvatiska organismers naturliga vandringar. Därför måste ett ökat sektorsansvar i samtliga vattendrag och vattensystem komma till stånd, konstaterade Jakob Bergengren, Länsstyrelsen i Västernorrland.
  • Vi fiskar för mycket men ser det inte som ett miljöproblem. Om en eller flera arter fiskas ut kan man få dramatiska ekologiska förändringar. Fisket måste ses i sin helhet, som en del av det marina ekosystemet, uppmanade Sture Hansson. Under diskussionen framkom också att fisket är ett stort och brådskande problem.
  • Den fisk som tas upp är för liten, fortsatte Sture Hansson, och har ofta inte hunnit leka, varför alltför få nya fiskyngel produceras. Stoppa inte fisket men förvalta fiskeresursen annorlunda!
  • Helårsboende är en förutsättning för en hållbar utveckling i våra skärgårdar. I och med avfolkningen så raseras såväl natur- och som kulturvärden. I åretruntboendets kölvatten följer intresse för bygden och därmed dess utveckling och bevarande. Den överskuggande flaskhalsen för en hållbar utveckling i skärgården är vatten- och avloppssituationen och då framför allt färskvattentillgången, hävdade Robert Johannesson, Länsstyrelsen i Blekinge län.
  • Om vi vill ha en levande skärgård med åretruntboende måste vi se över fastighetsbeskattningen och lösa VA-problematiken. Det finns ett regionalt ansvar att bekosta vatten och avlopp i skärgården, då flertalet ägare till skärgårdsfastigheter är skrivna i andra kommuner, sade Berndt Festin, Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län.
  • Vatten är vårt viktigaste livsmedel och det måste vi vara rädda om. Fler skyddsområden för vattentäkter måste sättas upp och befintliga måste utökas, sade Lars-Erik Lannert, Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen.
  • För att nå resultat i miljöarbetet krävs konkreta åtgärder. Det är dags för fiskenäringen att ta sitt sektorsansvar, konstaterade Göran Enander, Svenska Naturskyddsföreningen.
  • Kultur- och naturmiljö, fortsatte Lars Drake, är normalt förenliga. Näringarna står däremot ofta i konflikt med bevarandeintressena. Mycket kan dock göras inom en näring för att nå stora miljöförbättringar, ofta till en rimlig kostnad.

Inledning

Seminariet behandlade förutsättningar för ett hållbart nyttjande av vattenresurser och anordnades av Miljömålskommitténs arbetsgrupp för vattenfrågor. Fokus låg på de fysikaliska och/eller biologiska påverkansfaktorer som är viktigast att förändra för att uppnå ett hållbart nyttjande av vattenresurser. Med andra ord de största fysiska hoten mot den biologiska mångfalden, vattnets långsiktiga produktionsförmåga

samt natur- och kulturlandskapet. Den kemiska påverkan som orsakas av försurande nedfall, övergödning och miljögifter hanteras av andra arbetsgrupper. Ett sjuttiotal deltagare medverkade under seminariet.

Karin Svensson-Smith, ledamot i miljömålskommittén, presenterade kommitténs uppdrag att precisera delmål och åtgärdsstrategier för att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle till nästa generation. Till sin hjälp har miljömålskommittén ett tjugotal statliga verk och myndigheter.

  • Problemet hittills har inte varit att riksdagen har fattat för få beslut om målsättning på miljöområdet. Problemet är snarare att målen i väldigt liten utsträckning har uppfyllts, sade Karin Svensson-Smith.

Gert Knutsson, ordförande i miljömålskommitténs arbetsgrupp för vattenfrågor, gav en kort presentation av vattengruppens medverkande och gruppens arbete. Vattengruppen har ingen enkel uppgift då vatten är inblandat i nästan alla de 15 miljökvalitetsmålen. Det finns fyra direkta miljökvalitetsmål för vatten. Dessa är Grundvatten av god kvalitet; Levande sjöar och vattendrag; Myllrande våtmarker samt Hav i balans och levande kust och skärgård.

Vattenbrukande – en lång historia

Gert Magnusson, Kalmar länsmuseum, är arkeolog och medverkar i vattengruppen.

Vatten har varit människans viktigaste resurs sedan urminnes tid. Alla högkulturer, Egypten, Babylonien, Induskulturerna m fl har alla varit beroende av vatten. Under 1700-talet väcktes intresset för landhöjningen i vårt land. Man kunde inte enas om orsaken. Steg landet eller minskade tillgången på vatten. Trots förklaringar från historiker och naturvetare vidhöll teologerna att det var syndafloden som fortfarande höll på att dra sig tillbaka.

Människans föreställningar till vatten är och har varit att det kan rena, dölja och uppsluka. Sedan länge har vattnets stora skönhets- och symbolvärden nyttjats av arkitekter och konstnärer. Vatten som symbol för människans existens möter vi i litteraturen från Odyssén till modern tid. Livet eller den mänskliga existensen skildras som en resa på havet Anders Östling skriver i sin dikt Ale stenar:

”Där Ale gått ombord på dödens skepp, det sista som han ägde, det har blott sten till stäv, och moln till segelväv, men är ändå de fria skeppens frände”.

De första människorna i vårt land bosatte sig vid vattendragen. Man har hittat 10.000 år gamla boplatser vid stränderna av sjöar och vattendrag. Boplatserna definieras genom att avfallet delvis ligger kvar på stränderna Vid många av de norrländska sjöarna och älvarna finns kompletta stenåldersmiljöer, då dessa i många fall ligger över högsta kustlinjen. Dessa boendemiljöer visar den tveklöst längsta perioden av människans existens här. Stabila boendeformer under perioder av kanske uppemot 8000 år.

Under vikingatid och medeltid hanterade man avfallet i städerna genom att det spolades ut i sjön och anrikades metervis vid stränderna. De kanske mest berömda avfallslagren finns vid vikingastaden Birka på Björkö. Ett annat exempel är Gamla stan där Stadsholmen var avsevärt mindre på medeltiden och där man sedan utvidgat bebyggelsen ut över de gamla avfallslagren. Detta att deponera avfall i sjöarna och längs stränderna är något man gjort ända fram till modern tid.

Genom århundraden har stränderna brukats som för fodertäkt. Detta har skapat speciella ekologiska miljöer med mycket höga natur och kulturvärden. Här är ju både flora och fauna kulturbundna. Idag försvinner strandängarna. De brukas inte längre, men kan hållas i hävd som naturreservat.

Vatten har sedan lång tid tillbaka använts som energikälla för att driva kvarnar, tröskverk, benstampar och sågverk såväl som järnbruk. I många fall ligger dessa kvar som ruinmiljöer och sedan länge har dammar skapat olika ekologiska miljöer. Men de utgör också i många fall den enda källan till kulturhistorisk kunskap kring äldre tiders ingenjörskonst och kunskap. Idag används vatten till storskaliga vattenkraftverk som resulterar i oerhört miljöslitage, men som också har haft en enorm betydelse för hela utvecklingen under 1900-talet.

Vatten har också fungerat som kommunikationsmedel. Sjöfarten ger förutom hamnar mindre spår, men brukandet av insjövattendragen har haft omfattande anläggningar. Flottningen var tidigare en förutsättning för skogsbruket. Efter flottningens nedläggning har man till stora delar rivit ut dem. Idag finns knappt några flottningsanläggningar kvar (ovan vattenytan) och endast några mindre system bevarade.

Diskussion

Eva Bergstrand, Fiskeriverket, påpekade att kvarvarande flottningsanläggningar (under vattenytan) är ett stort problem för fisken. Dessa fungerar också för transport av näring då de är byggda som kanaler.

Karin Svensson-Smith tog upp frågan om torvbrytning och påverkan på kulturmiljön. Gert Magnusson berättade om den storskaliga torvbrytningen i Härjedalen. Ett skogs- och myrlandskap omvandlas till ett landskap liknades Skånes slättbygder, med stora brunsvarta ytor. Det är svårt att få acceptans hos torv brytningsföretagen för att skydda det som är skyddat enligt fornminnes- och kulturmiljölagen.

Diversifierat brukande av inlandsvatten

Lars-Anders Hansson, docent och lektor vid ekologiska institutionen, Lunds universitet, samt medverkar i vattengruppen.

Eutrofieringen, d v s övergödningen, är ett problem framför allt i sjöar i Mellansverige, på Gotland och i Skåne. Orsakerna till eutrofieringsproblematiken är flera, men främst att man under 1960-talet använde sjöar och vattendrag som recipienter. Allt avlopp från städer och jordbruk släpptes direkt ut i vattnet. Under 1970-talet uppmärksammades problemet och reningsverk byggdes. Detta löste många problem, men inte alla, och i många sjöar var vattnet fortfarande grönt av alger. Förklaringen var främst den interna belastning av närsalter från sedimenten. Intresset för sjöar minskade eftersom de ofta kännetecknades av hög näringsstatus, algblomning, lågt rekreationsvärde, låg matfiskproduktion och allmänt dålig vattenkvalitet.

Det finns åtminstone fyra möjligheter att hantera dessa sjöar. Man kan vänta på att läckaget ska upphöra, vilket kan ta upp till 100 år. Man kan minska den interna belastningen genom att muddra sedimenten, alternativt använda kemiska metoder eller genomföra en biomanipulering genom reduktionsfiske.

En ”cost-benefit” analys av biomanipulering som rehabiliteringsmetod fem år efter biomanipuleringen visar att man bör reducera mängden karpfisk (mört, braxen) med minst 75 procent för att metoden skall vara meningsfull. Samhällsekonomiskt skulle insatserna med stor sannolikhet betala sig då de ger arbetstillfällen, ökat utnyttjande av ytvatten som dricksvattentäkt, biomassa för energiändamål, fritidsfiske, yrkesfiske och turism. Dessutom leder insatserna till ökad näringsretention, biologisk mångfald, förbättrade naturupplevelser och rekreation.

  • Se inte sjöar och vattendrag som problem och kostnader, utan som en resurs liksom skog och jord, sade Lars-Anders Hansson.

Skogen har alltid varit en resurs. Genom att se vattnet som en brukningsbar resurs så ökar intresset för att förbättra vattenkvaliteten och det man brukar det sköter man.

Generellt lämpar sig olika vatten för olika syften och vissa ”produkter” går inte att kombinera i samma sjö. Därför måste brukningsplaner upprättas för varje nederbördsområde, d v s vissa områden avsätts för att ”producera” rekreation, biologisk mångfald och naturupplevelser, medan andra blir dricksvattentäkter och fritidsfiskevatten. Ytterligare andra ”offras” för storskalig fiskproduktion och arbetstillfällen. Tanken bakom detta diversifierade brukande är att öka intresset för inlandsvatten som resurs och att höja den generella vattenkvaliteten i varje nederbördsområde i Sverige.

Diskussion

Yngve Malmquist, Boverket, berättade om framgångsrik biomanipulering i Hässleholms kommun genom utfiskning av vitfisk. Lars-Anders Hansson höll med men påpekade också att det varit problem med flera biomanipuleringar. Yngve Malmquist påpekade att Sverige har gott om vatten, men att det råder brist på god vattenkvalitet dvs. många sjöar duger inte som vattentäkter.

Anders Berntell, Miljödepartementet, berättade att vi är på väg mot ett mer planmässigt nyttjande av vattenresurser, helt i linje med vad som presenterades i föredraget, bl a genom det s k ramdirektivet för vatten som just nu förhandlas inom EU.

Cathy Hill, WWF, påpekade att vattenkraftsutbyggnaden i norra Sverige försämrat villkoren för laxens fortplantning. Utplanterade kräftdjur har också visat sig ha stora ekologiska effekter.

Karin Svensson-Smith, ledamot i miljömålskommittén, konstaterade att biomanipulering och avlastning av extern belastning kostar. Är det den som står för kostnaden som också drar nytta av en förbättrad vattenkvalitet? Karin Svensson-Smith hänvisade till tidigare erfarenheter av att det är svårt att motivera utgifter för att minska miljöbelastning där mjuka värden ställs mot andra värden. Lars-Anders Hansson svarade att det inte nödvändigtvis är samma personer som vinner som betalar. Men de som betalar har en del att vinna, t.ex. arbetstillfällen. Om man kunde få igång yrkesfisket i inlandsvattnen igen så drar det med sig fördelar för regionen. Det ger alltså spin off-effekter om vattenkvaliteten förbättras, t.ex. arbetstillfällen och intresse från turister

(fiske, naturupplevelser). Detta kommer dem som satsat, t.ex. kommunerna, tillgodo.

Genevadsåstudien – ett aktörsspel om nya strategier för hantering av vattenresurser

H B Wittgren, Vattenstrategiska forskningsprogrammet (VASTRA)

Laholmsbukten har sedan lång tid allvarliga övergödningsproblem. Bukten och delar av tillrinningsområdet förklarades år 1986 som särskilt föroreningskänsligt område. Vidtagna åtgärder har inte givit förväntade resultat. Mot denna bakgrund föreslog länsstyrelserna i Hallands och dåvarande Kristianstads län ett pilotprojekt för att studera bl a genomförandesystem för miljökvalitetsnormer.

I Genevadsåstudien studerades (i) tillämpning av en lagstiftning baserad på miljökvalitetsnormer, (ii) möjligheterna till miljösamverkan och (iii) genomförbara åtgärder för att minska kvävebelastningen. Slutligen utreddes matematiska modellers användbarhet i miljöarbetet med kväve. Effekten av åtgärder för att minska kväveläckage, grundvattenhalter av nitrat och kvävebelastning samt konsekvenserna på jordbruksföretagens ekonomi beräknades med data från området med olika modellverktyg.

Miljöjuristerna Staffan Westerlund och Lena Gipperth utformade ett aktörsspel med miljökvalitetsnormer Genevadsåstudien. Spelet bestod i tre omgångar på två dagar från november 1998 till januari 1999. Olika personer, huvudsakligen med lokal förankring i området, representerade aktörsgrupper som nära sammanföll med deras verkliga tillhörighet. En ledningsgrupp, anförd av en spelledare, utformade och ledde de tre spelomgångarna. Ledningsgruppen och aktörerna assisterades av dels en referensgrupp dels forskare, som bistod med underlagsmaterial.

Med miljöbalken introducerades miljökvalitetsnormer i den svenska rätten. Miljöbalken förstärktes emellertid på flera punkter i Genevadsåstudien:

  • Tydligare regler för genomförande för att länka samman normer och regler som relaterar till miljön med regler som adresserar fysiska och/eller juridiska personer
  • Belastningsnormer infördes eftersom dagens miljöbalk saknar sådana, trots att de är väl lämpade för ett miljömål som t.ex. halvering av kvävebelastning på kustvatten.
  • Lagtexten om miljösamverkan byggdes ut. Sent i spelskedet utvidgades lagtexten även med t.ex. regler om miljöfonder.
  • Många av EUs miljöregler för vattenkvalitet integrerades i den förstärkta miljöbalken.

Sammanfattningsvis innebar förstärkningen att balkens andra kapitel om hänsyns- och tillåtlighetsregler samt det femte om miljökvalitetsnormer skrevs om och utvidgats.

I Genevadsåstudien användes fyra modeller och man arbetade i tre skalor. Fyra typgårdar (Svin, Mjölk, Växt, Deltid) som täckte de viktigaste driftsinriktningarna användes. Typgårdarna, flera av varje slag, utplacerades i Prästabäcken. I resterande delar av Genevadsåns avrinningsområde lades inga typgårdar. Istället utgick arbetet från en fjärranalysbaserad kartering av grödofördelningen där åtgärder, som olika grödoföljder på typgårdarna, återspeglas i hela området.

För att beräkna rotzonsutlakningen av kväve från såväl enskilda grödor som växtföljder i sin helhet på de fyra typgårdarna har en enkel s.k. indexmodell baserad på fem nyckelfaktorer använts. Beräkningarna av kväveläckaget för de olika typgårdarna användes sedan vid beräkningarna av kvävebelastningen på Laholmsbukten och av grundvattenhalten av nitratkväve i Prästabäcken området. Typgårdarnas lönsamhet i beräknades inte utgångsläget, pga en mängd fasta (ospecificerade) kostnader. Då de fasta kostnaderna inte påverkas av åtgärderna studeras förändringen i lönsamhet mellan olika åtgärdsalternativ.

Åtgärdspaketen innebar en samverkan kring omfördelning av stallgödsel mellan alla djurgårdarna och alla deltidslantbruken inom Prästabäcken-området samt vissa följdjusteringar av stallgödselanvändningen inom respektive djurgård. Eftersom trimning och frivilliga samverkansinsatserna inte räckte för att uppnå belastningsmålet krävdes tvingande insatser. Valet stod mellan att lagstifta om ett generellt krav på att utlakningen skulle sänkas med fem procent per år från alla lantbruk eller att i samråd mellan expertmyndigheten och lantbrukare ge förslag på tillräckliga åtgärder utan omfattande konsekvenser för lantbruket.

Följande exempel på huvudförslag framkom:

1. Förbud mot stallgödselspridning före höstsådd, förbud mot vallbrott före 20:e oktober och utbyggnad av våtmarker.

2. Förbud mot all yrkesmässig potatisodling inom hela Genevadsområdet samt förbud mot stallgödselspridning före höstsådd eller utbyggnad av våtmarker.

Slutresultaten varierade något mellan de tre förslagen 1, 2a och 2b, dock kan man trots modellosäkerhet säga att samtliga åtgärdspaket ledde till att normen för kvävebelastning på Laholmsbukten från Genevadsån

kunde uppfyllas. Detsamma kan med en välvillig tolkning sägas beträffande kvalitetsnormen för nitrathalt i grundvatten.

Modellberäkningarna indikerar således ambitiösa normer kan uppfyllas med mindre drastiska och kostsamma åtgärder än förväntat. Aktörernas förtroende för modellberäkningar som metod ökade påtagligt under spelets gång. Den existerande incitamentsstrukturen, bestående av framförallt lagstiftning och ekonomiska styrmedel men även kontrollfunktioner och kunskap hos olika aktörsgrupper, har hittills varit mycket ineffektiv. Det är viktigt att påbörja arbetet med att utforma nya och modifiera existerande – kanske framförallt ekonomiska – styrmedel för att komplettera lagstiftningen.

Vattenprogram för Stockholm – sjöar och vattendrag

Lotten Sjölander, Miljöförvaltningen i Stockholm, är ekolog och biogeovetare och projektledare för vattenprogrammet samt medverkar i vattengruppen.

Föredraget belyste hur en kommun kan arbeta med vattenplanering. Stockholms vattenprogram behandlar fyra av miljökvalitetsmålen nämligen Grundvatten av god kvalitet; Levande sjöar och vattendrag; Myllrande våtmarker samt Hav i balans och levande kust och skärgård.

Tillståndet i sjöar och vattendrag speglar den omgivande markanvändningen. Alla verksamheter i ett tillrinningsområde påverkar vattenkvaliteten, som exempelvis jordbruk, bebyggelse och avloppsreningsverk. Detta gäller inte minst tidigare markanvändning. Industrier och centrumbebyggelse alstrar mest föroreningar.

Vattenprogrammet är ett måldokument. Ett av målen är att förhållandena i Stockholms sjöar och vattendrag ska vara sådana att naturligt förekommande växt- och djurarter kan existera utan att allvarligt störas av mänsklig påverkan. Detta är ett övergripande mål som sedan brutits ned till varje sjö och vattendrag. För varje sjö och vattendrag finns närliggande mål som ska uppnås inom en femårsperiod. Vidare finns förslag till åtgärder för varje vattenområde utgående från vattenkvaliteten. I vissa fall finns även långsiktiga mål som skall nås inom 30 år.

Stockholms stad och Stockholm Vatten har sedan början av 1970talet arbetat med olika typer av sjörestaureringar. Dessa är muddring; kemisk behandling; luftning av bottenvattnet; omblandning av bottenvattnet; utpumpning av bottenvattnet; ökning av tillflödet och biomanipulering. Men det är viktigt att begränsa den yttre belastningen, genom att arbeta utifrån tillrinningsområden. Dagvattnet är primärt, eftersom

det framför allt är detta vatten som försörjer sjöar och vattendrag i ett urbant område.

Stockholms industrier står för en liten del, ungefär 0,05 ton per år, av de totala kopparutsläppen och det är där Miljöförvaltningen bedriver tillsyn. För att kvantifiera fler faktorer som påverkar vattenkvaliteten har koppartaken i Stockholm inventerats med hjälp av IR-bilder. Kopparutsläppen från tak i Stockholm beräknas till 1-3 ton per år. Andra diffusa källor är våra dricksvattenrör i koppar och bromsbelägg. De diffusa utsläppen beräknas till 11-14 ton per år. Ett sätt att hantera detta är att arbeta förebyggande genom fysisk planering.

  • Det går inte att städa allt i efterhand utan det är mycket viktigt att arbeta förebyggande, avslutade Lotten Sjölander.

Diskussion

Rune Wikström, Sveriges Fiskares Riksförbund, uttryckte stark oro över det hot mot fisket, i form av en galopperande algtillväxt, som märkts under de senaste åren. Lotten Sjölander svarade att utsläpp vid Norrlandskusten också hamnar i Stockholms vatten genom kustvattenströmmarna. Halterna av kadmium stiger i ytterskärgårdarna just p g a föroreningar som förs med dessa strömmar.

  • Nu är det bråttom om inte skärgården skall gå ett grymt öde till mötes, förklarade Rune Wikström.

Vattenkraften och miljön

Mats Johansson, Umeå universitet, är fil dr i ekologisk botanik.

Vattenkraften som resurs är mycket viktig. Idag finns 1 550 vattenkraftverk i Sverige och den svenska vattenkraften anses vara utbyggd till 70-75 procent av total kapacitet. Av de 139 största flodsystemen i Europa och norra Asien är idag 85 påverkade av regleringar. Det enda större oreglerade älvsystemet är Torne-Kalixälv. Detta understryker vårt ansvar för att bevara den biologiska mångfalden.

En fritt strömmande älv med fluktuerande vattenstånd ger artrika stränder med zonerad vegetation. Vattenståndet i ett oreglerat vattendrag varierar regelbundet under året och amplituden kan vara upp till sex meter. I ett reglerat vattendrag förändras många viktiga processer. I ett reglerat vattendrag kan nivån i regleringsmagasinen variera upp till 15 meter under året. Samtidigt varierar nivån i älvmagasinen bara en meter, dock med betydligt högre frekvens. I älvmagasinen försvinner

vårfloden och vattenståndet fluktuerar med hög frekvens. Erosionen på stränderna ökar. Det stigande vattenståndet under sommaren i regleringsmagasinen ger en mycket kort vegetationsperiod.

Kraftverksdammarna spärrar spridningsvägar för växter och djur. Dessa förändringar leder bland annat till en minskad biodiversitet och en minskad primär- och sekundärproduktion längs vattendraget. I en reglerad älv sker spridning effektivt bara inom magasin mellan två dammar. Arter med låg förmåga att spridas i vatten är ojämnt fördelade mellan älvmagasinen. Arter vars frön flyter länge är vanligare i magasinstrandfloran än arter med kortflytande frön. I en fritt strömmande älv kan växter spridas obehindrat med vattnet nedströms. Uppströms sker spridningen med vind, fåglar och djur. Floran förändras gradvis längs älvens lopp. I älvmagasinen har artrikedomen inte återhämtat sig 60-70 år efter regleringen.

Miljöförbättringar i redan utbyggda vattendrag har en stor potential. Man bör försöka efterlikna en naturlig flödesregim och minska erosionsskador. Man kan återskapa eller förstärka spridningsvägar förbi dammar. Man kan plantera ut organismer i delar av vattendraget. Alla förbättringsåtgärder innebär kostnader av olika slag. Oftast gäller sambandet att högre miljönytta innebär högre kostnad.

Vattenkraftens roll i framtiden kommer bland annat att styras av kärnkraftsavvecklingen, elkonsumenterna samt vattendomstolarnas hantering av omprövningsärenden. Kärnkraftsavvecklingen kommer att öka trycket alla andra elproducerande energislag, inklusive vattenkraften. Utbyggnad av så kallade minikraftverk har redan uppmuntrats. Redan utbyggd vattenkraft har i dagligt tal blivit ”grön” el och detta utnyttjar de kraftproducerande bolagen i sin marknadsföring. Hur påverkas konsumenterna av detta i en avreglerad elmarknad? Kan det även leda till en förändring av attityderna till nyproducerad vattenkraft? Vattendomstolarnas riktlinjer och kompetens kommer att vara avgörande för hur miljöförbättringsåtgärder prioriteras i framtida omprövningsärenden av äldre vattendomar.

Diskussion

Lars Drake, SLU, påpekade att huvudproblemet är hur man alternativt framställer energi.

  • Man borde kunna exportera mer till kontinenten (för att jämna ut vattenflödet i regleringsmagasinen) och låta dem köra ojämnare på sina kolkraftverk istället, sa Lars Drake.

Nils Andersson, Kraftverksföreningen, ansåg att det är viktigt att öka kunskaperna när det gäller befintlig vattenkrafts miljöpåverkan, för att skapa förutsättningar att utnyttja den befintliga vattenkraften på ett miljömässigt optimalt sätt inte bara lokalt utan även globalt. Då kan trycket ökar på att utnyttja mer vattenkraft, men på ett sådant sätt att man minimerar de lokala miljöproblemen.

Hinder för naturliga vandringsvägar i vattendrag – en inventering

Jakob Bergengren är fiskeribiolog och projektledare för inventeringen av vandringshinder vid Länsstyrelsen i Västernorrland.

Ett av delmålen för miljökvalitetsmålet ”Levande sjöar och vattendrag” är att vandrande fiskarter bör ha möjlighet att kunna ta sig upp i vattendrag inom sitt naturliga utbredningsområde. Sjöar och vattendrag som är obetydligt påverkade av föroreningar och andra mänskliga åtgärder samt har ett naturligt växt- och djurliv kallas naturvatten. Det finns ett fåtal naturvatten kvar i norra Sverige. I södra Sverige existerar inga naturvatten i dags läget.

Vattendragen har historiskt sett påverkats mycket negativt av människans konstruktioner. I och med att flottningen upphört har skogsbilvägnätet vuxit.ex.plosionsartat, vilket medfört mängder av vägtrummor. Cirkelrunda vägtrummor i plåt, s k heltrummor, är ett av de allvarligaste och vanligaste vandringshindren. Dessa återfinns ofta under skogsbilvägar. Problemen med trummorna är flera. Strömhastigheten blir för hög, de har onaturlig botten och de är gjorda av fel material. Allvarligast är dock det vattenfall som bildas nedströms. Även dammar är ett allvarligt hot då de ofta är definitiva vandringshinder. Fragmenteringen är ett allvarligt hot mot sårbara arter. Det blir färre individer mellan vandringshindren, vilket gör bestånden känsligare, den genetiska variationen utarmas och de riskerar att på sikt dö ut.

År 1998 gjordes en inventering av vandringshinder och spridningsbarriärer där 11 vattensystem i Västernorrland studerades. Syftet med projektet var att lokalisera och beskriva samtliga vandringshinder och spridningsbarriärer i de kalkade och nationellt sett mycket skyddsvärda vattensystemen i länet. Inventeringen utgör underlag till en långsiktig åtgärdsplan för att återskapa dessa vattensystem till naturvatten. Vidare ingick i projektet att utveckla inventeringsmetoden.

Inventeringen visade att samtliga inventerade vattensystem är fragmenterade samt påverkade av vandringshinder och spridningsbarriärer. I genomsnitt fann man ett vandringshinder för öring var femte kilometer och ett vandringshinder för akvatiska organismer var tredje kilometer. Kostnaderna för att åtgärda hindren är höga och svåra att uppskatta. Bara i Västernorrland skulle det kosta hundratals miljoner att återskapa naturvatten och åtskilliga miljarder för hela Sverige.

Ett ökat sektorsansvar i samtliga vattendrag och vattensystem krävs. Sektorsansvariga är Vägverket, Banverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, skogs-, kraft- och energibolagen samt övriga som kan påverka våra sötvattensmiljöer. Andra viktiga faktorer är kunskapsspridning och samarbete mellan de sektorsansvariga.

Diskussion

Torbjörn Svensson, Vägverket, har utrett varför de dåliga vägtrummorna används. ”Ingen frågar efter andra trummor”, svarar tillverkarna själva. Vägverket kommer att arrangera ett möte med trumtillverkare för att diskutera dessa frågor.

Fiske – miljöhot eller naturligt nyttjande av havets resurser

Sture Hansson, Stockholms universitet, är docent i systemekologi och medverkar i vattengruppen.

Tänk Dig en mänsklig aktivitet som dödar hälften av alla vuxna individer av någon ekologiskt viktig art. Man kan förvänta sig att den aktiviteten skulle ses som ett stort miljöproblem och att åtgärder skulle sättas in för att stoppa eller åtminstone minska verksamheten. Så är emellertid inte alltid fallet. Varje år dödas hälften eller mer av torsken i Östersjön genom fiske, utan att detta betraktas som ett miljöproblem. Fisken och fisket omfattas inte av miljövården, utan behandlas inom fiskevården, och det är väl värt att begrunda distinktionen mellan dessa begrepp. Miljövård handlar om vård av miljön. Fiskevård handlar om vård av

fisket, dvs. vård av näringen och inte vård av fisken. Resultatet av detta har blivit att vi ökat torskens och många andra fiskarters dödlighet med 500 procent eller mer. Överfiske har blivit ett globalt problem.

Problemet med överfiskning kan emellertid inte lösas med totala fiskestopp. Vi behöver fisk som proteinkälla, näringsriktig mat och läckerhet. Fiskestopp skulle också ge stora ekonomiska problem. Alternativet är att bedriva ett hållbart fiske som kännetecknas av att man integrerar fisket i vår syn på marina ekosystem samt bygger upp relevanta koncept och miljömål; t.ex. minsta tillåtna mängd av olika fiskbestånd, lämplig ålderssammansättning etc.

Diskussion

Rune Wikström, Sveriges Fiskares Riksförbund, vittnar om att något dramatiskt har hänt med strömmingsbeståndet i innerskärgården. Strömmingen går inte längre in i skärgårdarna och Stockholms skärgård är praktiskt taget tömd på strömming. Fisket har alltid gått i cirklar. I slutet av 1950-talet var situationen liknande, men vattnen var inte så dramatiskt tomma på fisk som idag. Nedgången har pågått de senaste fem åren. Är det miljöförstöring som gör att strömmingen inte går in, är det födobrist eller är det myckna fisket? Förr fanns det alltid strömming någonstans i kustvattnet och man kunde få 200 ton strömming/dag. Nu får man inte det ens under ett helt år.

  • Sätt fart på Fiskeriverkets forskningsfartyg Argos och strömmingsforskningen! uppmanade Rune Wikström.

Bengt Johansson är yrkesfiskare och representerar Sveriges Yrkesfiskares Ekonomiska Förening (SYEF), som arbetar för ett ekologiskt långsiktigt hållbart fiske. Bengt Johansson instämmer i att många små och medelstora fiskare länge känt till förhållandena. Det började med den goda tillgången på torsk under 1980-talet. Då byggdes mycket stora fiskebåtar som också tog upp mycket fisk. När torsken var på väg att ta slut fortsatte fisket av ekonomiska skäl tills det nästan inte fanns någon torsk kvar alls. När skarpsillbeståndet ökade övergick de stora båtarna till att fiska skarpsill med 16 millimeters maskor. Tillgången på torsk är idag så dålig att fiskare med små och medelstora båtar i Östersjön håller på att utrotas. Trålarna tar upp torsken när den väger mellan 3 hg och 1 kg.

  • Hela 90 procent av torsken i södra Östersjön fångas i denna viktklass och det är totalt vansinne. Under 1998 fiskades över 4000 ton torsk i Östersjön men endast 181 ton var större än 2 kg. Då förstår man att det är stora bekymmer. Värre blir det om ingenting görs,

fortsatte Bengt Johansson och poängterade att torsken måste få hinna bli större för leken.

Hans-Bertil Wittgren, Linköpings universitet, påpekade att torsken är väldigt känslig för salthalt och syretillgång. Han undrade om man kan se någon effekt av de långa tidsperioderna mellan saltvatteninflödena i Östersjön under 1990-talet? Sture Hansson svarade att år 1993 skedde ett stort inflöde och årsklassen av torsk blev hyfsad. Men man fiskar upp den när den är väldigt liten.

  • Problemet är att framgången i lek för en torskhona är dålig när hon är liten, eftersom äggen då är små och kräver hög salthalt. För att kunna bygga upp ett ordentligt bestånd i Östersjön måste vi låta torsken överleva och leka, inte bara en gång utan flera gånger. Då får vi stora honor som producerar rom som kräver lägre salthalt för lek, sade Sture Hansson.

Bo Hansson, Norra Bohusläns P.O/SYEF, berättar om redskap och teknik för selektivt fiske för att spara mindre fiskar vilket har använts bland annat i Norge sedan lång tid tillbaka. Det är bara i Sverige som vi inte utövar selektivt fiske. Ett biologiskt acceptabelt fiske måste baseras på den biotop som skall exploateras.

  • Forskarna sätter volym på beståndet. Politikerna i sin tur höjer volymen med 20 procent för att tillfredsställa fiskets organisationer. Slutligen tar fiskarna upp ytterligare 10 procent. Kunskapen finns men politikerna sätter kvoterna oansvarigt, sade Bo Hansson med eftertryck.

Joachim Säfström, representant för Sveriges Yrkesfiskares Ekonomiska Förening och yrkesfiskare i Blekinge sedan 1971, visade konsekvenserna av de fiskemetoder som använts efter 1992. Såväl kustnära torsk som tobis och grässill har minskat kraftigt sedan 1992.

  • Från att ha fiskat med 32 millimeters maskor övergick man till 16 millimeters maskor, vilket innebär att den nya maskstorleken endast är en fjärdedel av den ursprungliga. Det är förklaringen till att det är så tomt på fisk idag, sade Joachim Säfström.
  • Alla förstår att det blir tomt på fisk när man använder dessa maskor. De enda som inte vill begripa är de få som bedriver detta fiske, eftersom de tjänar mycket på det, kommenterade Bengt Johansson.

Anita Tullrot, Fiskeriverket, informerade om att Fiskeriverket arbetar med att utveckla delmål för fisket i sjöar och hav.

Sture Hansson kommenterade att dessa finmaskiga garn reducerar den födofisk som behövs för andra fiskar. Sture Hansson förespråkar en ekologisk syn på fisket och att man inte bara ska bedriva fisket art för art.

Färskvatten och bebyggelseutveckling i skärgården

Robert Johannesson, Länsstyrelsen i Blekinge län, är biolog och skärgårdsutredare.

Skärgårdsuppdraget innebär att upprätta regionala miljö och hushållningsprogram (RMHP) för att möjliggöra en hållbar utveckling i våra skärgårdar. I RMHP skall en hållbar utveckling preciseras för att lösa miljö- och hushållningsproblem. Det finns ett behov av sysselsättning och tillväxt som skall balanseras mot förutsättningarna i miljön.

Människor är en förutsättning för en hållbar utveckling i våra skärgårdar. I och med avfolkningen så raseras såväl natur- som kulturvärdena. Något tillspetsat kan man säga att det gavs bidrag till uppbyggnaden av det storskaliga västkustfisket samtidigt som bidrag gavs till att såga itu gamla träfiskebåtar i exempelvis Blekinge. Helårsboende lantbrukare är ett krav för en levande skärgård samt för natur- och kulturmiljövärden. Även friluftsliv och turism hänger ihop med helårsboende.

För Blekinge skärgård önskas en ökad befolkning och därmed bebyggelse. Med fler året-runt-boende och fler arbetstillfällen följer intresse för bygden, dess utveckling och bevarande. Den överskuggande flaskhalsen för en hållbar utveckling är vatten- och avloppssituationen. Tillgången på dricksvatten hotas av avloppsinträngning i brunnarna och saltvatteninträngningen som i sin tur är en följd av överuttag samt felaktigt lokaliserade och utformade brunnar. Vad gäller grundvattenkvaliteten kan målet innebära att uttaget av vatten på öarna i Blekinge inte får vara större än att nybildningen av grundvatten kan kompensera uttaget.

Diskussion

Yngve Malmkvist, Boverket, belyste ytterligare problem skapade av bristande kommunal planering i kombination med okunnig borrning. Människor bosatta i skärgård kontaktar ofta Boverket om saltvatteninträngning. De berättar om kommuner som beviljar byggnadslov trots att vattentillgångarna inte räcker för flera hushåll, brunnsborrare som

borrar för djupt osv. Samma sak kan

f

örmodligen gälla för många av

landets skärgårdar med hög belastning och ett högt bebyggelsetryck.

Paneldebatt

Debatten leddes av Eva Thörnelöf, chef för miljöanalysavdelningen på Naturvårdsverket och expert i Miljömålskommittén.

Paneldeltagare:

Lars Drake, docent i natur- och miljöresursekonomi på Sveriges

Lantbruksuniversitet

Göran Enander, ordförande Svenska Naturskyddsföreningen Berndt Festin, vd Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län Lars-Erik Lannert, informationschef Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen

Berndt Festin målade upp två framtidsscenarier utifrån vikten av en bofast befolkning i skärgården. Det ena ett pessimistiskt scenario där skärgården avfolkas genom höjd fastighetsskatt och det andra ett mera optimistiskt scenario med 20.000 bofasta. Det senare ställer krav på kostsamma investeringar i vatten- och avloppsnätet. Exempelvis kostade Utös avsaltningsanläggning 60 miljoner och ett reningsverk lika mycket.

  • Vattenfrågan måste lösas liksom finansieringen, poängterade Berndt Festin. Endast en bråkdel av kommuninvånarna bor i skärgården. Merparten av dem som besöker skärgården bor i länets övriga kommuner. Därför kan kommunerna inte satsa mycket pengar på VA-system på en liten andel av befolkningen. Det finns alltså ett regionalt ansvar och man borde använda skattemedlen regionalt.

Lars-Erik Lannert konstaterade att vatten är vårt viktigaste livsmedel. Det finns fortfarande mestadels gott om vatten i Sverige, dock måste vi vara rädda om det vatten vi har. Ju mer vi använder desto mer måste också renas. Lars-Erik Lannert ansåg att delmålet om levande sjöar och vattendrag som lyder de bör kunna användas som dricksvattentäkt skall omformuleras till skall.

  • Fler skyddsområden för vattentäkter måste ställas upp och även utökas, sade Lars-Erik Lannert.

Göran Enander konstaterade att vi har blivit bättre på att se samhället i ett bredare perspektiv och att samverka. Men fina mål räcker inte. För att nå resultat i miljöarbetet krävs konkreta åtgärder.

  • Det är dags för fiskenäringen att själv ta sitt ansvar inom ramen för ett fullständigt sektorsansvar. Skogen och jordbruket har tagit sitt sektorsansvar, sade Göran Enander.

Lars Drake förklarade styrmedel. Ekologiska system och den ekonomiska verkligheten är komplexa. Styrning på ett område ger bieffekter på andra. Lars Drake diskuterade också äganderätternas betydelse. Att definiera äganderätt och den vägen skapa frivilliga avtal, fungerar inte om man har många orsaker och många drabbas av ett problem. Då äganderätter kan definieras, dvs. vem som har rätt till en god miljö respektive att förorena, kan frivilliga avtal fungera.

Under paneldebatten konstaterades återigen att fisket är ett stort problem och att åtgärderna är brådskande. Även annat vattenbruk måste bedrivas med hållbara metoder. I begreppet hållbarhet ligger såväl ekologiska som ekonomiska och sociala aspekter. Fisket kan inte upphöra, men skall bedrivas på ett genetiskt försvarbart sätt.

Sedan diskuterades graden av samsyn mellan natur- och kulturmiljö samt var tydliga konflikter finns. Göran Enander ansåg att det är viktigt att integrera natur- och kulturmiljö för att genom den bredare synen på företeelserna nå den ”vanliga” människan. Det är mer som förenar än som skiljer.

Lars Drake svarade att näringsverksamheter som fiske och vattenkraft påverkar såväl natur- som kulturmiljö. Kultur- och naturmiljö är normalt förenliga. Näringarna står däremot ofta i konflikt med bevarandeintressen. Detta är naturligt eftersom näringarna står i ständig förändring i och med ny teknik. Mycket kan dock göras inom en näring för att nå miljöförbättringar, ofta till en rimlig kostnad.

Eva Bergstrand, Fiskeriverket, kommenterade att miljön är grunden för näringen.

  • Dessa två står egentligen inte i opposition mot varandra utan de har samma utgångspunkt och det finns en stor potential för samverkan mellan näringen och miljön, sade Eva Bergstrand.

Eivind Claesson, Örebro länsmuseum, replikerade att detta synsätt visst stämmer på lång sikt, men på kort sikt finns ett motsatsförhållande mellan näring och miljö.

  • Miljöproblemen är biologiskt fysiska till sin karaktär och är skapade av människan och av vårt ekonomiska system. Lösningarna måste utöver naturvetenskapliga kunskaper baseras på djupa kunskaper i ekonomi och om mänskligt beteende så att korrekta incitament att agera kan skapas, avslutade Lars Drake.

4 KAN ENERGI- OCH MILJÖMÅLEN FÖRENAS?

Rapport från Miljömålskommitténs energiarbetsgrupp 7 januari 2000

Sammanfattning

Energiarbetsgruppen under Miljömålskommittén har analyserat de miljömål som berör energi- och transportområdena och om konflikter kan tänkas uppstå, dels mellan olika miljömål, dels mellan miljömål och andra samhällsmål. När det gäller tänkbara målkonflikter har gruppen koncentrerat sitt arbete till energieffektivisering och ökad användning av förnybara energikällor och deras påverkan på klimatet, försurningen, den biologiska mångfalden och hälsan.

Två seminarier har anordnats; den 20 april och den 10 september år 1999. Det första seminariet behandlade tänkbara målkonflikter i samband med ökad användning av bioenergi och effektivisering av energianvändningen. Det andra seminariet fördjupades kring frågan om hur det framtida behovet av biobränslen bäst kan säkras utan negativa konsekvenser för miljön.

Gruppens slutsatser har sammanfattas enligt följande:

Luftkvalitet

Det gällande gränsvärdet för kvävedioxid beräknas understigas i samtliga svenska tätorter 2011. För eten, bensen och polyaromatiska kolväten bedöms dock att halterna inte understiger de föreslagna värden för lågrisknivån till år 2010, trots att emissionerna beräknas minskas med storleksordningen 65 procent och mer.

Möjliga målkonflikter och möjligheterna att undvika dessa

Två möjliga målkonflikter som gäller hälsorisker i relation till miljö- och energimål har behandlats; försämrad inomhusmiljö som följd av energieffektiviseringsåtgärder samt ökade utsläpp av vissa hälsoskadliga ämnen i samband med småskalig biobränsleanvändning, främst

vedeldning. Både energieffektivisering och ökad biobränsleanvändning är viktiga åtgärder på väg att lösa klimatfrågan.

Småskalig biobränsleanvändning: Det finns ungefär 250 000 pannor som nästan uteslutande eldas med ved och nästan 800 000 lokaleldstäder som används då och då. Många av anläggningarna är gamla och ger höga emissioner av oförbrända kolväten och sot. De befintliga vedpannorna för småskaliga vedeldning bedöms vara en av huvudkällorna till utsläpp av partiklar och cancerframkallande ämnen.

Luftkvaliteten i bostadsområden med en hög andel vedeldning i små eldstäder uppfyller inte uppställda miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket har föreslagit att befintliga värmepannor skall förses med ackumulatortank från år 2005. Utsläppen av VOC beräknas genom denna åtgärd att minska med 50 procent. Åtgärderna kommer inte att vara tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålen. Ytterligare åtgärder behöver därför sättas in mot det befintliga beståndet av vedpannor. Med modern vedeldningsteknik i kombination med ackumulatortank kan utsläppen av oförbrända kolväten minskas med mer än 95 procent. Utbytestakten till moderna pannor är dock låg och behöver ökas.

Under förutsättning att en ökad användning av biobränslen kommer att ske med utnyttjande av modern förbränningsteknik, kommer inte arbetet med att nå luftkvalitetsmålen att nämnvärt försvåras. De totala utsläppen av oförbrända organiska ämnen och partiklar kommer totalt sett inte att öka om biobränslen ersätter olja och stenkol i större anläggningar och om äldre vedpannor byts ut eller förses med ackumulatortankar. Ett kvarstående problem vid eldning av ved och pelletter i mindre eldstäder är dock att partikelutsläppen inte reduceras i önskvärd omfattning ens med moderna pannor. I de områden som i dag har föroreningshalter som är avsevärt högre än miljömålens kommer möjligheten att nå dessa i stor utsträckning att bero på utbytestakten för de äldre vedpannorna.

Energisystem baserade på bioenergi: Vid en värdering av lämpliga uppvärmningsformer måste man ta hänsyn till den hälsopåverkan som uppvärmningssystemet lokalt kan ge upphov till. Man bör eftersträva systemlösningar som både har låg resursförbrukning och som klarar hälsomålen såsom fjärrvärmesystem med samproduktion av el och värme. Fjärrvärmesystem har dock begränsningar, styrda av bebyggelsens värmetäthet och utbredning. Därför kan biobränslebaserade energisystem, system med fjärrvärme och samproduktion, värmepumpssystem, samt system med pellettpanna, utgöra viktiga delar av det framtida svenska energisystemet.

Energieffektivisering och boende: Uppskattningsvis är mellan 0,5 och 0,9 miljoner människor i Sverige exponerade för ett inomhusklimat som är negativt för hälsa och välbefinnande. Enligt en undersökning från

1992 understiger ventilationen gränserna för att undvika sanitär olägenhet i fyra av fem småhus och i ungefär hälften av flerbostadshusen. Dessutom har ungefär 10 procent av alla hus fuktskador som borde åtgärdas.

Åtgärder för att minska energieffektiviteten i bostadsbeståndet får därför inte ske på bekostnad av ett försämrat inomhusklimat. För nybyggnation och vid energieffektiviseringsåtgärder i befintlig bebyggelse behöver det inte råda något motsatsförhållande mellan en effektivisering energianvändning och en god inomhusmiljö, om man tillämpar den kunskap som finns för att bygga sunda hus. Det är dock i många fall fördelaktigt om åtgärderna i befintlig bebyggelse görs i samband med andra reparations- och underhållsarbeten.

Gruppen noterar också vikten av att ha ett långsiktigt perspektiv till effektivare energianvändning i byggd miljö och att det samlade statliga styrsystemen inom bostads- och energiområdena är stabila och drar åt samma håll.

Biobränslen och försurning

Anspråken på skogen att i en framtid producera mer biomassa för att tillgodose både råvarubehovet för skogsindustrin och bränslebehovet för energisektorn kan komma att förvärra försurningen i utsatta områden. En sådan utveckling är inte förenlig med målen att säkra skogens långsiktiga produktionsförmåga och att återställa försurade markområden. Det är därför viktigt att det uttag av näringsämnen, som sker med biobränslet, kompenseras genom återföring av aska. I särskild grad gäller detta svaga marker. På sikt kan även andra näringskompenserande medel behöva användas. Såväl de praktiska som de rättsliga frågorna omkring askåterföring bör snarast få sin lösning.

Förnybara energikällors påverkan på klimatet

Inget av de energisystem som finns i dag och som baseras på förnybara eller flödande energikällor är helt utan emissioner av växthusgaser. I samtliga fall är dock emissionerna per utvunnen energimängd väsentligt lägre för förnybara energikällor än vid förbränning av fossila bränslen.

Uppskattade potentialer av bioenergi och framtida behov

Gruppen konstaterar att det finns miljömässiga tekniska förutsättningar att väsentligt öka uttaget av bioenergi från skogs- och jordbruk, som därmed kan bidra till att uppfylla klimatmålet. Bioenergin kan öka sin andel i det svenska energisystemet från dagens 45 TWh termisk energi per år till kanske 130 TWh termisk energi, vilket framgår av nedanstående tabell. I tabellen ingår ej lutar, vilka i dag svarar för ca 35 TWh termisk energi per år. Inte heller ingår den framtida potential som kan bli följden av att de kemiska massafabrikerna kan använda lignin och bark effektivare. Denna effektivisering kan på sikt motsvara ca 15 TWh per år i termisk energi. De ekonomiska förutsättningarna att öka uttaget av bioenergi beror bl.a. av teknikutveckling och hur bioenergins miljöegenskaper värderas i förhållande till andra energikällor.

Bränsleslag Bedömd framtida

potential

1

TWh

Dagens användning

TWh

termisk energi

Biprodukter, återvinningsvirke och ved

32

31

GROT

(med ekologiska och ekonomiska

restriktioner

)

50-60

14

Energiskog (

med ekologiska restriktioner,

SNV 2021)

15-17 till 2020

<1

Rörflen (

med ekologiska restriktioner,

SNV 2021

)

8 till 2020

0

Halm

3-10

<1

GROT från intensivodling (

med ekologiska restriktioner

)

10-40 på lång sikt

0

Summa på längre sikt

118-167

45

Gruppen konstaterar att i ett utvecklingsskede, då potentialen inte är fullt utbyggd, används biomassan mer kostnadseffektivt för stationär el- och värmealstring än i transportsektorn.

Effekter på biologisk mångfald och kulturlandskap

Gruppen konstaterar att ett betydligt högre utnyttjande av biobränsle potentialen än dagens kan tillåtas, om man ser till effekterna på biologisk mångfald och kulturlandskap. Detta kan enligt gruppen ske utan att krav på bevarande av olika typer av skyddsobjekt åsidosätts eller att odlingslandskapet förändras mot en minskad biologisk mångfald. Till följd av de stora variationer i odlingsbetingelser och biotop-

sammansättning som föreligger är det dock viktigt att hänsyn tas i varje enskilt fall.

Myndigheterna kan ange ramarna för utnyttjande av bioenergi men aktörerna har en viktig roll att spela för att undvika negativa effekter och samtidigt begränsa påverkan på kulturvärdena.

Möjligheterna att nå miljömålen

Försurning, marknära ozon och övergödning. För att de svenska miljömålen för försurning skall klaras behöver de samlade utsläppen av kväve och svavel minska med 90 procent eller mer i förhållande till 1990 års nivå i de länder som är av betydelse för nedfallet i Sverige. För att inte överskrida de kritiska halterna för marknära ozon krävs sannolikt också att utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) minskar med 80–90 procent. De senaste internationella avtalen kommer att medföra minskningar av utsläppen. Fram till år 2010 beräknas svavelutsläppen minska med ca 60 procent och kväveoxidutsläppen med ca 40 procent, räknat från 1990 års nivå. Ytterligare internationella åtgärder är därför nödvändiga för att nå de svenska miljömålen för försurning och markära ozon.

För att komma till rätta med övergödningsproblemen krävs större reduktioner av ammoniak än vad som är möjligt genom tekniska åtgärder. Strukturella förändringar inom jordbruket blir därför nödvändiga om miljömålen för övergödning skall nås.

Klimat: Om man sätter miljömålet för klimat till att halten koldioxid i atmosfären högst får uppgå till 550 ppm koldioxid, får den högsta koldioxidemissionen i industriländerna uppgå till 1,0 ton C per capita år 2050 och 0,6 ton C per capita år 2100. Nuvarande emission i Sverige är ca 1,7 ton per capita. Möjligheten att nå det övergripande klimatmålet är beroende av internationellt samarbete i än högre grad än vad gäller målen för försurning, marknära ozon och övergödning

Internationellt perspektiv

Det internationella samarbetet inom energiområdet kommer att öka och få en allt större betydelse för att klara miljökvalitetsmålen. Inte minst kan ett utökat samarbete med länderna kring Östersjön ha en strategisk betydelse för utvecklingen av miljöarbetet inom EU. Avregleringen av elmarknaden inom EU kan dock skapa problem om den inte samtidigt åtföljs av en harmonisering av miljövårdsåtgärder och olika former av miljöskatter. För att skapa en beredskap i en ökad internationaliserad

energimiljö utgör effektivisering och hushållning med energi en mycket viktig del i det framtida energiarbetet.

Några exempel på styrmedel

För att klara ut styrmedlens inverkan på alla andra viktiga samhällsfrågor som har kopplingar till energi och transporter behöver frågeställningarna en långtgående analys, som ligger utanför ramen för energiarbetsgruppens uppgifter. Dagens regleringar bl.a. inom bilavgasområdet, kommer även fortsättningsvis att vara en viktig del i det europeiska miljöarbetet och en garant för att handeln skall fungera. För att styrmedel skall kunna fungera på en internationell energi- och transportmarknad, måste de utformas så att inte konkurrensen eller miljöförhållandena snedvrids. Vidare behövs ett brett opinionsmässigt och politiskt stöd för genomförande och för att styrmedlet skall få avsedd effekt. I en marknadsbaserad ekonomi kan basen för kostnadseffektiva styrmedel utgöras av en successiv internalisering av miljöeffekterna och därmed påverka priserna för transport- och energitjänster. Styrmedel kan aldrig bli effektiva om inte målen är väl definierade och tydliga. Miljöskatter bör således inte huvudsakligen fungera som fiskala instrument. Att det internationella perspektivet är viktigt beror bl.a. på att Sverige är inkorporerat i EU-marknaden och i en internationell värld, men också på att många av miljömålen är av sådan karaktär att de löses enbart om åtgärder vidtas utöver nationella gränser.

4.1 Förord – gruppens uppgift

Riksdagen beslutade i maj 1999 att 15 nationella miljökvalitetsmål skall vara vägledande för det framtida miljövårdsarbetet. Miljömålskommitténs uppgift är föreslå delmål och åtgärdstrategier för miljöarbetet så att miljömålen kan nås inom en generation. Den arbetar med fjorton av miljömålen, medan Klimatkommittén behandlar det femtonde målet, Begränsad klimatpåverkan. Viktiga underlag för kommitténs arbete är uppdragen som regeringen har lagt på tjugo myndigheter, samtliga länsstyrelser och de regionala skogsvårdsorganisationerna.

Miljömålskommittén har tillsatt fem arbetsgrupper (energi, vatten, mark, materialanvädning och hälsofrågor) knutna till kansliet. Arbetsgruppernas ansvarsområden skiljer sig från myndigheternas miljömålsuppdrag genom att de ska ha ett tvärsektoriellt angreppssätt. Tanken är att detta perspektiv ska öppna möjligheter att se målkonflikter och beröringspunkter som inte så lätt identifieras då en sektor i taget stud-

eras. Arbetsgruppernas uppgift är att göra fördjupningar inom områden som de anser viktiga att uppmärksamma.

Energiarbetsgruppen har valt att fokusera sitt arbete på möjliga målkonflikter inom energiområdet. Vi har i första hand studerat frågor som berör ökad användning av förnybara energikällor och dessas påverkan på klimatet, försurningen, biomångfalden och hälsan. Vi har ordnat två seminarier den 20 april och 10 september. Det första seminariet behandlade målkonflikter i samband med ökad användning av bioenergi och effektivisering av energianvändningen. Det andra seminariet fördjupades kring hur det framtida behovet av biobränslen bäst kan säkras utan negativa konsekvenser för miljön.

Föreliggande rapport baseras i stora delar på dessa två seminarier och är därför inte heltäckande vad gäller målkonflikter inom energiområdet. Den första seminarierapporten finns i Bilaga 1. I rapporten behandlas också vissa angränsande frågor som gruppen ansett vara väsentligt att lyfta fram. Vi har inte närmare studerat miljö- och hälsoeffekter av fossila bränslen, kärnkraft och vattenkraft.

Gruppen har bestått av forskare med anknytning till energifrågor samt hälso- och miljöpåverkan av luftföroreningar, experter från bilindustrin, kraftindustrin, Kommunförbundet och Statens Energimyndighet. En förteckning över gruppens medlemmar framgår av Bilaga 2. Gruppen är ensamt ansvarig för innehållet i rapporten.

4.2 Miljömålen som utgångspunkt för ett hållbart energisystem

4.2.1 Inledning

Frisk luft

Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas

Miljökvalitetsmålet innebär:

Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.

Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kultur värden och material.

Energifrågorna berör de flesta av de femton miljökvalitetsmål som har lagts fast av riksdagen. I första hand har gruppens ansvarsområde tillhört Frisk Luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan. Nedanstående faktaruta ger de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen.

De stora miljöproblemen i Sverige skall vara lösta inom en generation, dvs om 20–25 år. De globala miljöproblemen, som ut-

Bara Naturlig Försurning

De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader

Miljökvalitetsmålet innebär:

Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.

Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.

Halterna i luft understiger 5

µ

g

svaveldioxid/m

3

och 20

µ

g kvävedioxid/m

3

(årsmedelvärden) för att skydda tekniska material.

Begränsad Klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås

Miljökvalitetsmålet innebär:

Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder

tunningen av ozonskiktet och växthuseffekten, är dock undantagna, men inom en generation bör trenden ha vänts. Miljökvalitetsmålen anger således det påverkanstillstånd som bör ha uppnåtts till år 2020–2025, medan återhämtningen i miljön tar längre tid. Det är vad som bedömts nödvändigt för att nå en hållbar utveckling.

De övergripande målen för den svenska miljöpolitiken och en hållbar ekologisk utveckling är;

  • skyddet av miljön och hälsan
  • en hållbar försörjning och
  • en effektiv användning av energi och andra naturresurser. Dessa övergripande mål återspeglas också i miljöbalkens allmänna hänsynsregler (2 kap. § 2–6).

Naturvårdsverket har tillsammans med företrädare och myndigheter för energi- och transportsektorerna sammanställt två rapporter som behandlar behov av förändringar inom dessa sektorer för att på sikt uppnå en hållbar utveckling. Rapporterna heter På väg mot ett miljöanpassat transportsystem (MaTs)

1

respektive Hållbar energifram-

tid?(SAME)

2

. De miljöproblem som energi- och transportsektorerna

1

Naturvårdsverkets PM 4636.

2

främst förknippas med är klimatpåverkan, försurning, övergödning, hälsoproblem i tätorter och intrång i natur- och kulturmiljön. De två rapporterna behandlar alla dessa miljöproblem men i delvis olika tidsperioder. SAME skissar på ett hållbart energisystem till 2050 medan MaTs-projektet räknar med att uppnå miljömålen till år 2020, med undantag av Begränsad klimatpåverkan där mål har formulerats för år 2050.

Tidsperspektiven är viktiga. Bilparken kan förnyas på ca 10–15 år, för flygplansflottan är omsättningstiden betydligt längre. Skall man åstadkomma en förnyelse av hela byggnadsbestånd, talar vi om ett ännu längre tidsperspektiv. Detsamma gäller hela samhällets infrastruktur som vägar, arbets- och bostadsplaneringen. De senare frågorna är framför allt förknippade med att uppfylla det framtida klimatmålet. Gjorda investeringars fördelning över tiden kan dock väsentligt påverka förnyelsetakten.

Både MaTs- och SAME-arbetet påvisade att styrmedel för miljöarbetet måste utformas i harmoni med omvärlden. MaTs arbetet kom fram till att de största svårigheterna att åstadkomma en miljöanpassning föreligger när det gäller att minska koldioxidutsläppen och bullret från trafiken. För övriga mål krävs det också insatser, men de långsiktiga målen för kväve, svavel och flyktiga organiska ämnen bör kunna uppnås inom en generation. För att åstadkomma förändringen krävs förutom ny teknik en förändring av det samlade trafikarbetet och en effektiv samverkan mellan olika trafikslag. Arbetsgruppen utvecklar dessa frågor i kap. 5.

En av slutsatserna i SAME-projektet var att ett framtida energisystem måste utgå från en lägre energianvändning än i dag om kärnkraften skall avvecklas och det långsiktiga klimatmålet klaras. Det framtida energisystemet kan baseras på dagens kända teknik. Andra viktiga slutsatser var att dagens vattenkraft utgör en ryggrad i energitillförselsystemet och att det krävs en väsentligt ökad användning av förnybara energikällor, främst bioenergi och vindkraft. En annan slutsats i SAME-rapporten var att klimatmålet rymmer en viss mängd fossila bränslen, i första hand naturgas. En annan konsekvens är att omställningen kommer att ta tid och kanske sträcka sig över flera generationer. Det är således osäkert med vilken hastighet omställningen kan göras, hur omställningen påverkas av styrmedel och på viljan till förändring i samhället.

SAME ansåg också att synen på vad som är bästa markanvändning i känsliga områden som odlingslandskap, kust, hav, vattendrag och fjäll är en nyckelfråga för den praktiska tillgången på förnybara energikällor.

Energiarbetsgruppen har valt att närmare studera sambanden mellan å ena sidan energieffektivisering och ökad bioenergianvändning och å

andra sidan vad det får för konsekvenser på hälsan och den biologiska mångfalden. Energiarbetsgruppens syn redogörs för i kap. 3. I både MaTs och SAME-studierna förutsätts att åtgärder i Sverige inte sker isolerade från omvärlden utan i samarbete med EU och andra internationella organ. De internationella frågeställningarna berörs i kap. 4.

4.2.2 Utsläppsnivåer som är kopplade till miljökvalitetsmålen

4.2.2.1 Försurning, övergödning och ozon

Tidigare bedömningar

Naturvårdsverket har tidigare

3

bedömt behoven av utsläppsminskningar

av luftföroreningar i Europa. För att undvika episoder med höga halter av ozon, dvs > 120

µ g/m3, bedömde verket att det krävs en utsläpps-

minskning på 50 procent av såväl kolväten och kväveoxider.

4

Om man

vill gå längre och minska långtidsmedelvärdena till nivåer som grödor tål fordras mer långtgående utsläppsminskningar. Uppskattningsvis behöver man åstadkomma en reduktionsnivå på 75–80 procent för att förbättra situationen avsevärt.

Kvävenedfallet i Europa härrör till ungefär lika delar från utsläpp av ammoniak och kväveoxider. För att inte överskrida den kritiska belastningsgränsen för kväve i Götaland behöver nedfallet minska med 60 procent. Samma reduktion behöver också åstadkommas för att komma till rätta med kvävets roll i försurningen, medan nedfallet av svavel behöver minska med 60–80 procent, jämfört med 1990 års nivå.

Bedömningar baserade på RAINS-modellen

Principer som varit vägledande i RAINS-arbetet

Kritisk belastning av försurande ämnen och kväve (övergödning av mark); enligt ländernas egna data. Ozon hälsa; 120 µg/m

3

(8 timmar) Ozon, vegetation

6000 µgh/m

3

(maj–juli).

Inom ramen för konventionen om långväga transport av gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) har parterna enats om att använda en beräkningsmodell utarbetat av IIASA – den s.k. RAINS-modellen. Modellen är

3

Naturvårdsverkets PM 4234, Ett miljöanpassat samhälle (Miljö 93).

4

Sedan dess anses lågriskgränsen gå vid 80

µ

3

en optimeringsmodell där man beräknar åtgärder och lägsta kostnader för att uppnå viss miljökvalitet. Nya förhandlingar inom konventionen har pågått sedan 1997. Målet för förhandlingen har varit att uppnå en viss luftkvalitet eller kritisk belastning av försurade ämnen och kväve, se faktaruta.

I september avslutades förhandlingarna inom LRTAP i Genève om att anta ett nytt protokoll för reduktion av luftföroreningar. I tabell 1 visas hur utsläppen i Europa kommer att förändras om utsläppsreduktionerna genomförs som planerat. Åtagandena omfattar inte utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. I tabell 2 visas den senaste utsläppsstatistiken över luftföroreningar. Av tabellen framgår att utrikestrafiken utgör en icke oväsentlig andel av de nationella utsläppen.

Utsläppsreduktionerna skall uppnås år 2010 med 1990 som basår. Genomförs utsläppsreduktionen enligt planerna innebär det en snabb och kraftig reduktion av nedfallet av försurande ämnen, men fortfarande kommer den areal, där den kritiska belastningen överskrids, att vara stor – ca 15 milj ha i Europa, varav 1,5 milj ha i Sverige. Det är ändå en minskning av arealen, där överskridanden sker, med 85 procent i Europa och 75 procent i Sverige, jämfört med 1990 års nivå. Protokollet skrevs under i Göteborg i början av december 1999. Nästa steg i förhandlingsarbetet skall startas senast ett år efter det att protokollet har trätt i kraft, vilket förväntas ske omkring 2002–2003.

Tabell 1. Procentuell utsläppsminskning av luftföroreningar fram till år 2010, med 1990 som basår.

Svavel-

dioxid

Kvävedioxider

Flyktiga

organiska

ämnen

Ammo-

niak

EU

- 75 - 50

- 56 - 15

Sverige

- 44 - 56

- 54

- 7

Övriga länder

- 49 - 31

- 28 - 20

Europa totalt

- 61 - 42

- 44 - 18

Mål vid förhandlingen för reduktionen i Europa

-70 - 42

- 45 - 24

Tabell 2 Utsläpp av luftföroreningar i Sverige 1997 [1000 ton] (SCB

Na18 SM 9801).

Källa

Svaveldioxid

Kväveoxider

Flyktiga organiska ämnen

Ammoniak Koldioxid

Förbränning

33

97

156

1

32 600

Industriprocesser 36

25

22

1

3 700

Mobila källor

2

160

145

3

19 600

Jordbruk

5

–

–

–

58

–

Övriga källor

–

–

95

1

–

Summa

71

282

417

63 55 900

Utrikes luft- och sjöfart

22

56

1

–

5 600

TOTALT

93

338

418

63 61 500

EG-kommissionen har också använt RAINS-modellen för motsvarande optimering bland EU-länderna. På basis av resultaten har kommissionen föreslagit ett direktiv

6

som anger högsta utsläppsnivå för medlems-

länderna. Det har bl.a. för Sverige resulterat i förslag till mer långtgående utsläppsreduktioner för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Förslaget till direktivet har tagits upp för behandling i rådet under hösten 1999.

IAASA har också studerat ett begränsningsfall då den bästa tekniken

7

tillämpas för att begränsa utsläppen i Europa. Resultat av framgår av tabell 3.

Inte ens i detta långtgående begränsningsalternativ underskrids de kritiska belastningsgränserna i Europa. Graden av överskridanden minskas dock mycket kraftigt. För marknära ozon förbättras situationen avsevärt i Europa men det föreslagna gränsvärdet gällande skador på grödor överskrids fortfarande i så gott som hela Centraleuropa inkluderande södra England. I Sverige understiger halterna gränsvärdena med marginal. Det gäller också det s.k. det AOT40-värdet, dvs en kumulativ summa av timvärden över 80

µ g/m

3

dagtid under maj–juli. När det gäller

försurningen överskrids den kritiska belastningen fortfarande för många områden i Sverige, särskilt norra Norrland och på västkusten.

Tabell 3. Utsläppsreduktioner i det mest långtgående sceneriet i

IIASA-studien, räknat från 1990 års nivå.

5

Exklusive förbränning för uppvärmning och fordonsdrift.

6

Europaparlamentets och rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa

luftföroreningar KOM(1999) 125 slutlig.

7

Åtgärder för att begränsa energianvändningen inom sektorerna ingår inte i

Förorening Procentuell reduktion i Europa

Procentuell reduktion i Sverige

Svaveldioxid

90

57

Kväveoxider

80

78

Flyktiga organiska ämnen

75

74

Ammoniak

42

28

Summa kväve

62

61

Summa potentiell syra

88

66

Man kan konstatera att Sveriges avstånd till befolknings- och utsläppscentra i Europa gör det lättare att uppnå miljökvalitetsmålen för luftkvalitet i Sverige än i Centraleuropa. Det förhåller sig något annorlunda för försurningen då Sverige har många försurningskänsliga ekosystem. Protokollet om begränsningar av långväga luftföroreningar, ger en betydande förbättring av miljösituationen i Sverige, men trots detta kommer det att finnas områden i Sverige där den kritiska belastningen för försurning och marknära ozon överskrids. Därför blir fortsatta reduktioner av luftföroreningar nödvändiga även efter år 2010.

EU:s långsiktiga mål när det gäller försurning och ozon är att inga överskridanden skall ske av kritiska nivåer. För eutrofiering har EU inte antagit något långsiktigt mål, men i det reviderade femte miljöhandlingsprogrammet sägs att i princip skall målet för eutrofiering sättas enligt samma principer som gäller för försurande ämnen. Resultaten av RAINS:s modellens olika beräkningsfall måste behandlas med försiktighet. Vid de låga nivåer som det är fråga om för att klara kritiska belastningsgränser är det för svenska förhållanden betydelsefullt att räkna in skogsbrukets påverkan på försurningen. Modellering av skogsbrukets bidrag ingår dock inte i RAINS-modellen. Däremot har hänsyn tagits till skogsbrukets försurningseffekt, då de svenska värdena för kritisk belastning räknats fram.

Summering

För att de svenska miljömålen för försurning skall klaras behöver de samlade utsläppen av kväve och svavel minska med 90 procent eller mer i förhållande till 1990 års nivå i de länder som är av betydelse för nedfallet i Sverige. För att inte överskrida de kritiska halterna för oxidanter krävs sannolikt också att utsläppen av flyktiga organiska ämnen minskar med 80–90 procent. För att komma till rätta med övergödningsproblemen krävs större reduktioner av ammoniak än vad man har uppskattat vara möjligt. Det är främst den stora animalieproduktionen som orsakar utsläppen. Strukturella förändringar blir sannolikt en

viktig komponent för att klara målet för ammoniak. Ammoniakutsläpp har till skillnad från de övriga föroreningarna en kortare uppehållstid i atmosfären och följaktligen sker nedfallet betydligt närmare utsläppskällorna. Hur utsläppsmålen för Sverige kan tänkas se ut beror på förhandlingar mellan de olika länderna.

4.2.2.2 Växthusgaser

Miljökvalitetsmålet innebär att åtgärdsarbetet skall inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att övriga växthusgaser inte ökar. Det innebär att man tolererar en fördubbling av koldioxidhalten sedan industrialismens början. Inget enskilt land kan ensamt vidta åtgärder så att målet uppnås. Därför förutsätter måluppfyllelsen långtgående insatser i alla länder. Det är viktigt att komma ihåg att nivån 550 ppm koldioxid i atmosfären innebär en klimatpåverkan, vars effekter kommer att variera på olika platser på jorden. Det s.k. Rossby-centret vid SMHI har i en inledande studie sökt bedöma konsekvenserna för Sverige och Östersjöns tillrinningsområde.

8

Stockholms Environment Institute har bedömt att lågrisknivån bör gå vid värdet 450 ppm koldioxid i atmosfären

Med värdet 550 ppm koldioxid i atmosfären som utgångspunkt kan man härleda olika utsläppsscenarier över tiden för att nivån inte skall överskridas. Om bördorna skall fördelas solidariskt mellan alla länder kan inte utsläppen i Sverige år 2050 få vara högre än 1,0 ton C per capita och 0,6 ton C per capita år 2100, jämfört med dagens nivå på 1,7 ton C per capita. Om dessa siffror skulle utgöra riktlinjer för förhandlingarna skulle det för svenskt vidkommande innebära att utsläppen måste reduceras med 40–50 procent till 2050 och med 60– 70 procent till 2100, räknat från 1990 års nivå.

Kyoto-protokollet reglerar utsläpp av växthusgaser från industriländerna. Om protokollet uppfylls kommer industriländernas utsläpp av växthusgaser att i genomsnitt minska med ca 5 procent till år 2010 jämfört med 1990 års nivå från industriländerna. Det är svårt att bedöma vad som kan vara en lämplig ambitionsnivå för den närmaste tiden efter år 2010. En samordning måste ske med utvecklingen inom EU och med klimatkonventionen. Med ledning från nu gällande riksdagsbeslut antas att utsläppen reduceras med 2–5 procent år 2010 och 10–20 procent år 2020.

Klimatkonventionen föreskriver att varje land är skyldigt att bevara de naturliga reservoarerna av kol som finns bundet dels i växande biomassa, dels i marken. Motivet är att öka upptaget av koldioxid från

8

atmosfären och att förhindra att det kol som finns bundet i marken frigörs till atmosfären. De terrestra ekosystemen kan såldes både fungera som källor och som sänkor för växthusgaser. För närvarande pågår en diskussion i klimatkonventionen på vilket sätt man operativt skall ta hänsyn till dessa källor och sänkor i Kyoto-protokollet.

4.2.2.3 Luftkvalitet

Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) bedömde att de viktigaste luftföroreningarna från hälsosynpunkt är kvävedioxid, ozon, partiklar och vissa cancerframkallande ämnen som PAH (polyaromatiska kolväten med bens(a)pyren som indikator), eten, butadien och bensen. Ozon är tidigare behandlat under försurningsavsnittet 2.2.1 försurning, övergödning och ozon. Luftföroreningar i tätorter har bedömts medföra ca 100 lungcancer fall per år och 100–1 000 cancerfall totalt i Sverige.

9

Bedömningarna är dock osäkra.

Partiklar uppmärksammas allt mer som en betydande hälsorisk. Institutet för Miljömedicin (IMM) har nyligen bedömt hälsoriskerna med partiklar.

10

Flera oberoende epidemiologiska studier visar på effekter väl

under gällande riktvärden för partiklar. Experimentella data visar att de minsta partiklarna < 2,5 µm (PM 2,5), ger större inflammatoriska effekter än vad som tidigare varit känt. På basis av utvärderingen har IMM föreslagit nya gränsvärden för partiklar (se tabell 4).

Ett problem som Miljöhälsoutredningen lyfte fram var också bristen på luftkvalitetsdata i tätorterna med avseende på PM10 och PM2,5, och mätprogram har inletts för att förbättra kunskapen.

9

Miljöhälsoutredningen SOU 1996:124, Cancerkommittén SOU 1984:67.

10

Particles in ambient air - a health risk assessment, Göran Pershagen med medarbetare, IMM Scand.J. Work. Environ.Health (under tryckning).

Tabell 4 Halter av partiklar <10µm (PM 10) i Sverige och föreslagna gränsvärden för partiklar [µg/m

3

]

Halter i svenska Tätorter

Rådets direktiv 1999/30/EEG Av IMM föreslaget riktvärde Från år 2005 från år 2010

24 timmar 50-100

11

50

12

50

13

30

1 år

12-20

40

20

15

Det finns ett flertal källor och processer som bidrar till uppkomsten av partiklar. Vägtrafik och småskalig vedeldning är de viktigaste källorna. Partiklar härrör också från slitage av vägbanor, bromsbelägg och uppvirvlat stoft. En stor del utgörs av långväga transporterade partiklar, av vilka oxiderade svavel- och kväveföreningar utgör en väsentlig andel. Att kunskapen om utsläppskällorna är ofullständiga, gör att det blir svårt att lägga fast behov av utsläppsbegränsningar. Enligt Naturvårdsverket uppgick utsläppen till 53 000–110 000 ton år 1995/96, men alla källor är inte med i beräkningen. Osäkerheten i det redovisade intervallet beror främst på ofullständig kunskap om utsläpp från vedeldning i villapannor och mindre eldstäder. Den utsläppsreduktion som behövs för att uppnå föreslagna gränsvärden bedömer Naturvårdsverket vara 40–50 procent.

14

På ytan av partiklar kan det finnas adsorberade cancerframkallande ämnen. Vissa tunga kolväten som släpps ut i rökgaser bildar i luften aerosoler och kan därför ingå i begreppet partiklar. Behovet av utsläppsreduktion för dessa partiklar kan uppskattas vara samma som för cancerframkallande ämnen, se nedan.

När det gäller svaveldioxid uppnår man redan i dag gällande miljökvalitetsnormer. Inga ytterligare åtgärder behöver vidtas för att klara luftkvalitetsmålet för tätorter.

För kväveoxider bedömer IVL

15

att i flertalet tätorter underskrids

gällande gränsvärde (tabell 5) redan år 2002 och i samtliga tätorter år 2011. IVL har då utgått ifrån den förväntade utsläppsreduktionen från vägtrafiken till följd av renare bränslen och att bilparken i allt högre utsträckning byts ut mot fordon med mer långtgående rening av utsläppen. Utsläppsminskningarna i tätort förväntas bli 68 procent från 1998 års nivå. Halterna av cancerframkallande ämnen som eten och bensen bedöms inte nå ned till föreslagna värden för lågrisknivån år

11

uppmätta maximala dygnsvärden

12

får överskridas 35 gånger per år

13

får överskridas 7 gånger per år

14

NV rapport 4995.

15

2011 – detta trots att man bedömer att utsläppen av dessa ämnen minskar i tätorterna med 75 respektive 65 procent från 1998 års nivå. Samma bedömning görs för polyaromatiska kolväten (PAH) och bens(a)pyren.

Tabell 5 Gällande och föreslagna gränsvärden för kvävedioxid och cancerframkallande ämnen [µg/m

3

]

Medelvärde SFS 1998:807 från år 2006

Förslag från IMM och Miljöhälsoutredningen på lågrisknivå

kvävedioxid bensen

eten bens(a)pyren

Timme

90

Dygn

60

År

40

1,3

1

0,0001

4.2.2.4 Framtida reduktionsbehov

I tabell 6 sammanfattas behoven av utsläppsreduktioner i Sverige. De anges i form av intervall där det lägsta reduktionsbehovet speglar de nivåer som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen i Sverige och där de högre värdena speglar vad som sannolikt behövs för att klara miljökvaliteten i Centraleuropa. Utsläppsuppgifter för ammoniak är särskilt osäkra för år 1990.

Tabell 6. Beräknade behov av utsläppsreduktioner i Sverige fram till år 2020 (avrundade värden)

Förorening

Utsläpp

16

år 1990 Utsläpp år 1995 Utsläppsreduktion år 2020 Kton kton % från 1990

CO

2

55 400

58 100

10-20

VOC

492

446

70-85

No

x

338

309

70-85

SO

2

119

79

40-50

NH

3

52

61

30-40

Partiklar totalt

...

50-100

40-50

Cancerframkallande ämnen

17

...

...

90

16

NV rapport 4995, 5000 och 5003, utrikes sjö- och luftfart ingår inte.

17

Reduktionen gäller för Sverige som helhet. Om insatserna skulle optimeras med hänsyn till kostnader och miljönytta skulle resultatet av sådan optimering sannolikt leda till ett relativt sett större reduceringsbehov för de mer tätbefolkade delarna av Sverige och särskilt de områden som påverkar våra grannländer. En optimeringsmodell för svenska förhållanden håller på att arbetas fram inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan IVL, SMHI och Lunds universitet. Projektet ska pågå under ett par år.

I figur 1 nedan anges hur de förväntade svenska utsläppsreduktionerna, i enlighet med EG-kommissions förslag till takdirektiv för år 2010, förhåller sig till de i tabell 6 redovisade intervallen för utsläppsreduktioner till år 2020. Av figuren framgår att utsläppsreduktionen är så gott som linjär fram till 2020 för kväveoxider och flyktiga organiska kolväten. Svavelutsläppen visar på en avmattande trend medan utsläppen av ammoniak uppvisar ett annorlunda förlopp.

Figur 1. Bedömd relativ utsläppsutveckling 1990–2020, med 1990 som basår. (Beräknade utsläpp är inlagda fram till 1997 ifall data finns).

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1 1,2

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

NOx

CO2

VOC

SO2

NH3

NOx+VOC

4.3 Tänkbara målkonflikter och möjlighet att undvika dem

Inom energi- och transportområdena förekommer det att vissa miljömål och åtgärder delvis kan motverka varandra. I detta kapitel har vi behandlat några sådana konfliktrisker. Det gäller åtgärder för effektivare energianvändning och eventuella konsekvenser för inomhusmiljön och om en ökad användning av biobränslen ger upphov till negativa konsekvenser för hälsan, miljön och kulturarvet. Det finns andra områden där liknande frågeställningar också har aktualiserats, exempelvis värdering av dieselfordonens partikelutsläpp i relation till fordonens lägre utsläpp av koldioxid och den vindkraftens negativa effekter på landskapsbild. Dessa frågor behandlas inte vidare i denna rapport.

4.3.1 Energieffektivisering, ventilationsbehov och boende

Två möjliga målkonflikter, som gäller hälsorisker i relation till miljö- och energimål, har analyserats inom ramen för arbetsgruppens uppgift. Den ena gäller inomhusmiljö och ventilation och den andra gäller ökade utsläpp av vissa hälsoskadliga ämnen i samband med småskalig biobränsleeldning, främst vedeldning. Både effektivare energianvändning och biobränsleanvändning är viktiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser.

Problemet med inomhusmiljön är stort. Följande sifferuppgifter är tagna från Miljöhälsoutredningens (SOU 1996:124) betänkande. Fler av punkterna härrör från den s.k. ELIB-undersökningen som genomfördes 1990–1991 och som redovisades 1992.

  • 400 000 – 500 000 personer upplever sig vara så besvärade av inomhusklimatet att de får symtom.
  • 25 000 – 30 000 barn är allergiska mot kvalster (som trivs i fuktiga miljöer).
  • Den andel av astma och/eller nedre luftvägskatarr hos små barn som kan förklaras med faktorer i inomhusmiljön har uppskattats till 20 – 33 procent för föräldrarnas rökning; 6–25 procent för pälsdjur i hemmet och 12–17 procent för bristande ventilation i bostaden.
  • 400–900 lungcancerfall per år förorsakas av radon. I ca 70 000–120 000 småhus och i 20 000–80 000 lägenheter ligger radonhalten över gränsvärdet.
  • I ungefär hälften av lägenheterna i flerbostadshus, och i 4 av 5 småhus uppfylls inte gällande ventilationskrav.
  • För att öka ventilationen i småhus och flerfamiljshus så att Boverkets norm innehålls skulle ett energitillskott på ca 6 TWh krävas, om inte värmeåtervinning sker. Värmeåtervinning kan dock ske så att inte energibehovet ökar. En omställning kan dock kräva stora kostnader.

Dessutom har ungefär 10 procent av alla bostäder fuktskador som borde åtgärdas.

Obligatorisk kontroll av ventilation i flerbostadshus, skolor och förskolor har medfört en förbättring av ventilationen i dessa. Den återkommande funktionskontrollen gäller inte för en- och tvåfamiljshus, men en förstagångsbesiktning skall göras.

18

Det finns i dag vid nyproduktion

av bostäder kostnadseffektiva metoder så att ett förbättrat inomhusklimat inte behöver leda till en ökad energiförbrukning. Det gäller insatser på fläktsystem, behovsstyrd ventilation, solavskärmningar och en anpassning av huskroppen i övrigt för ökad komfort. Ett förbättrat inomhusklimat och effektivisering av energianvändningen utesluter därmed inte varandra.

En förutsättning för att uppnå en fullgod luftkvalitet inomhus är att husen är väl isolerade och täta. Härigenom kan till- och frånluft styras med hänsyn till hälsokrav och till aktiviteter i hemmet, samtidigt som man uppnår en hög energieffektivitet. Vid markradon är det särskilt viktigt att bottenbjälklaget är tätt, då den ofrivilliga ventilationen genom bottenbjälklaget leder till ökad halt av radon i inomhusluften. I samband med en renovering av småhus för att förbättra ventilationen är det lönsamt att också investera i anläggningar som återvinner värmen i frånluften. Om syftet är enbart att minska energianvändningen är däremot en sådan investering inte lönsam. Merkostnaden för värmeåtervinning är ca 50 procent, vilket ger en energibesparing för ett småhus på ca 20–30 procent av uppvärmningsbehovet.

För att komma till rätta med en dålig inomhusluft och allergier är det också viktigt att se över om det finns källor inomhus, som kan avge kemiska ämnen. Exempel på sådana källor är byggmaterial, textilier, möbler och husdjur.

Det finns exempel på energiåtgärder som försämrat inomhusmiljön. I gamla hus som bygger på självdrag måste man vara försiktig med tätningsåtgärder så att inte fukt och mögelproblem uppstår. Om man däremot med hjälp av en frånluftsfläkt försöker styra luftväxlingen är det en fördel att täta huset väl och montera tilluftsdon där man vill ha in luften. Då kan man få ett kontrollerat luftflöde i hela lägenheten.

18

4.3.1.1 Summering

I många bostäder, främst småhus, är ventilationen i dag otillräcklig för att nå en normenlig ventilation, varför en förbättring erfordras. En riktad information till husägare om ventilationen och andra faktorers betydelse för hälsan kan därför behöva genomföras. Sådan information kombineras lämpligen med en aktiv information om hur energianvändningen kan effektiviseras. För det befintliga bostadsbeståndet är det fördelaktigt om energiåtgärder görs i samband med andra reparationsoch underhållsarbeten. För nybyggnation och vid energieffektiviseringsåtgärder i befintlig bebyggelse behöver det inte råda något motsatsförhållande mellan en effektiv energinvändning och en god inomhusmiljö, om man tillämpar den kunskap som finns för att bygga sunda hus. Samtidigt är det viktigt att forskning kring allergier och överkänslighet fortsätter och att inomhusmiljöns betydelse därvid uppmärksammas.

Att ta till vara de tekniska möjligheterna att effektivisera energianvändningen i befintlig byggd miljö kräver ett långsiktigt perspektiv, kanske en generation. Med de långa ledtiderna behöver de samlade statliga styrsystemen inom bostads- och energiområdet vara stabila och dra åt samma håll.

4.3.2 Vedeldning

De effekter som bedöms viktigast från hälsosynpunkt i samband med småskalig vedeldning är;

  • Luftvägseffekter av stoftutsläpp och andra luftföroreningar
  • Utsläpp av cancerframkallande ämnen, särskilt från gamla styckevedseldade pannor
  • Lukt och besvär till följd av t.ex. aldehyder och andra irriterande ämnen (till största delen okänt vilka) samt stoft

Nästan 30 procent av småhusen har möjligheter att helt eller delvis klara sitt uppvärmningsbehov genom vedeldning i enskilda pannor, kaminer och kakelugnar och ungefär 25 procent av småhusens värmebehov täcks i dag på detta sätt. Enligt Räddningsverkets statistik finns det ungefär 250 000 pannor som nästan uteslutande eldas med ved och nästan 800 000 lokaleldstäder som används då och då. Till detta kommer kombipannor som kan eldas med ved, men som oftast utnyttjar el eller olja. Många av anläggningarna är gamla. Det är inte ovanligt att pannor som är 30*40 år gamla fortfarande är i bruk

Trots stora osäkerheter bedöms småskalig vedeldning vara den största enskilda källan till utsläpp av partiklar och s.k. polycykliska aromatiska kolväten (PAH) i Sverige.

19

Gamla vedeldande pannor utan

ackumulatortank svarar för ca 2/3 av PAH-utsläppen. Det finns också tecken på att partikelutsläppen består av mycket små partiklar, vilka bedöms vara av betydelse för hälsoeffekter. Det finns få mätningar gjorda i våra tätorter för PAH och andra cancerframkallande ämnen, men där sådana finns överskrids Miljöhälsoutredningens förslag till miljömål med upp till tio gånger.

Arbetet med riktlinjer för utsläpp startade för tio år sedan till följd dels av klagomål, dels av beräkningar som visade att utsläppen leder till oacceptabla halter av partiklar, bensen, bens(a)pyren och butadien. Utsläppskrav infördes i slutet av 1980-talet, men gäller endast för nya anläggningar belägna i tätort, vilket gör att bara en tiondel av beståndet uppfyller Boverkets utsläppskrav. I Europa pågår ett standardiseringsarbete för att uppnå minskade utsläpp från vedeldning.

Naturvårdsverket har föreslagit regler för utsläpp från nya och befintliga värmepannor och lokaleldstäder.

20

Befintliga värmepannor

måste enligt förslaget från år 2005 förses med ackumulatortank. Naturvårdsverket räknar med att utsläppen av VOC kommer att minska med 50 procent om förslaget genomförs. Förslaget bereds f.n. i regeringskansliet. Energigruppens bedömning är att utbytestakten av pannor behöver ökas liksom installationer av ackumulatortankar, om en väsentlig reduktion av VOC- och stoftutsläppen skall nås inom en rimlig tid.

Med modern vedeldningsteknik kan utsläppen av oförbrända kolväten minskas med mer än 95 procent. Ett utbyte av gamla pannor mot nya skulle alltså medföra mycket stora utsläppsminskningar. En annan väsentlig miljöförbättrande omständighet är att pelletter och pellettbrännare kommit in på marknaden. Pelletter, som tillverkas av sågspån och andra restprodukter av trä, är ett relativt homogent bränsle och kan dessutom malas ner till pulver. Detta ger förutsättningar för att uppnå en fullständigare förbränning och renare rökgaser.

Forskning kring biobränslen och pelletteldning ger förhoppningar om att tekniken kan utvecklas ytterligare. Redan i dag torde man kunna komma ned i utsläppsnivåer av flyktiga organiska ämnen som är jämförbara med dagens olje- och gaseldning. För styckevedseldningen är däremot potentialerna till miljöförbättringar inte alls lika stora. Styckeved är besvärligare att elda, samtidigt är drivkrafterna för teknikutveckling mindre. Eldningstekniken kräver också mer tid och utrymme för användaren jämfört med pelletteldning.

19

Naturvårdsverkets rapport 4563.

20

Summering

Det finns ungefär 250 000 pannor som nästan uteslutande eldas med ved och nästan 800 000 lokaleldstäder som används då och då. Många av anläggningarna är gamla och ger höga emissioner av oförbrända kolväten och sot. De befintliga pannorna för vedeldning bedöms vara en av huvudkällorna till utsläpp av partiklar och cancerframkallande ämnen. Luftkvaliteten i bostadsområden med en hög andel vedeldning når inte uppställda miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket har föreslagit att befintliga värmepannor skall förses med ackumulatortank från år 2005. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen beräknas genom denna åtgärd att minska med 50 procent. Åtgärderna kommer inte att vara tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålen, varför ytterligare åtgärder behöver vidtas. Med modern vedeldningsteknik i kombination med ackumulatortank kan utsläppen av oförbrända kolväten minskas med mer än 95 procent. Utbytestakten till moderna pannor är dock låg och behöver ökas

4.3.3 Energisystem baserade på bioenergi

En ökad användning av biomassa exempelvis för värmeproduktion innebär att Sverige har möjligheter att minska utsläppen av koldioxid. Biomassa är dock en begränsad resurs och det gäller därför att använda den effektivt från såväl energi- som miljösynpunkt och med blick både i nuet och in i framtiden.

Bioenergi kan användas i olika systemmässiga lösningar för uppvärmning av byggnader. Resursbehovet och härrörande emissioner varierar med val av teknik och storlek på systemet. Uppvärmningssystem kan t ex vara baserade på fjärrvärme, el eller lokala pannanläggningar.

För att objektivt jämföra olika uppvärmningssystem (energisystem) måste hela kedjor

21

från naturresurs till efterfrågad energitjänst beaktas.

Likaså måste samma referensenhet och systemavgränsning användas.

22

För att jämföra system med t ex enbart värmeproduktion med system för både el- och värmeproduktion måste således både den producerade

21

En energikedja för eluppvärmning med hjälp av värmepumpar baserat på biobränsle består t.ex. av följande delsteg: Utvinning av biomassa t.ex. i form av flis från hyggesrester; transport av flis; omvandling av flis till el; distribution av el; omvandling av el till värme.

22

Schlamadinger B., Apps, M., Bohlin F, Gustavsson L., Jungmeier G., Marland G., Pingoud K., and Savolainen I. (1997) Towards a Standard Methodology for Greenhouse Gas Balances of Bioenergy Systems in Comparison with Fossil Energy Systems. Biomass and Bioenergy, Vol. 13, No. 6, pp 359-375.

mängden värme och el beaktas. Grundläggande för en sådan jämförelse är att ny bränslebaserad el efterfrågas, vilket torde vara fallet i ett längre tidsperspektiv.

Studier baserade på denna metodik har bl.a. genomförts vid Lunds Universitet. tgångspunken har varit att biobränsle skall användas för uppvärmning och att samproducerad el efterfrågas.

23

Med dessa förut-

sättningar är fjärrvärmesystem med samproduktion av el och värme det mest resurseffektiva sättet att nyttiggöra bioenergin även om värmeförlusterna i fjärrvärmenätet är höga. Användandet av ny teknik baserad på förgasning av biobränslen och kombicykel ökar resurseffektiviteten ytterligare. Detta innebär att fjärrvärmesystem bör byggas ut i den utsträckning det är tekniskt ekonomiskt möjligt med produktion baserad på kraftvärmeprocesser. Många andra studier visar också att system för samproduktion är effektivare än system för separat el- och värmeproduktion.

Studierna vid Lunds Universitet visar också att eldrivna lokala markoch grundvattenvärmepumpar är mer resurseffektiva än ett fjärrvärmesystem med hetvattenpanna och rökgaskondensering. Lokal eldning av pelletter ger lägst resurseffektivitet av dessa system och kan dessutom innebära högre utsläpp av exempelvis partiklar.

De mer resurseffektiva systemen medför också lägre emissioner. Vidare är förbränningsverkningsgraden god och möjligheterna att utnyttja miljötekniska lösningar bättre i större anläggningar. Detta medför i dagsläget lägre specifika utsläpp av bl.a. flyktiga organiska ämnen och kväveoxider för större anläggningar än för de mer småskaliga. Ny teknik för småskalig eldning av pelletter bedöms ge förhållandevis låga utsläpp.

Åtgången av energi vid uttag av biomassa såsom hyggesrester uppgår till ca 4 procent av bränslets energiinnehåll och för transporter till ca 1 procent. Uttag av biomassa samt transporter medför dock större utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen än den slutliga förbränningen av biomassan för värmeproduktion.

Värderingen av värmepumpsystemens miljöegenskaper blir beroende av hur elektriciteten produceras. I den refererade studien genereras elektriciteten för att driva värmepumpar i kondensanläggningar. Resultatet hade avsevärt förbättrats om elektriciteten hade kommit från samproduktion av el och värme i stället för från kondenskraftverk. En

23

Gustavsson L. and Karlsson (1999) District heating and bioenergy systems: Efficiency and Emissionsions. Proceedings of the 7th International Symposium on district heating and cooling. Lund, Sweden; Gustavsson L. nd Karlsson. (1999) Bioenergi och fjärrvärme: effektivitet och emissioner (Bioenergy and district heating systems: efficiency and emissions). Proceedings of Sveriges

sådan jämförelse är dock enbart relevant om inte kondensbaserad elektricitet behövs. Kondensbaserad elektricitet torde dock erfordras under överskådlig framtid och särskilt om man ser elsystemet i ett Skandinaviskt (europeiskt) perspektiv.

Fjärrvärmesystem har begränsningar, styrda av bebyggelsens värmetäthet och utbredning medan tillgängliga värmekällor kommer att begränsa möjligheterna att utnyttja värmepumpar. Därför kan alla de tre typerna av biobränslebaserade energisystem, systemet med fjärrvärme och samproduktion, värmepumpsystemet, samt systemet med pellettpanna, utgöra viktiga delar av det framtida svenska energi-systemet.

Summering

Vid en värdering av lämpliga uppvärmningsformer måste man ta hänsyn till den hälsopåverkan som uppvärmningssystemet lokalt kan ge upphov till. Man bör eftersträva systemlösningar som både har låg resursförbrukning och som klarar hälsomålen såsom fjärrvärmesystem med samproduktion av el och värme. Fjärrvärmesystem har dock begränsningar, styrda av bebyggelsens värmetäthet och utbredning. Därför kan biobränslebaserade energisystem, system med fjärrvärme och samproduktion, värmepumpssystem, samt system med pellettpanna, utgöra viktiga delar av det framtida svenska energisystemet.

4.3.4 Energisystemens påverkan på försurning och klimat

4.3.4.1 Försurning av mark

Det finns i grunden tre former av markförsurning. Den naturliga försurning som pågått sedan den senaste istiden och som beror på en långsam urlakning av mineralämnen från marken. Den är så långsam att den knappast är mätbar i ett sekelperspektiv. Till detta kommer den försurning som beror på att skörd av växtmaterial leder till att man för bort mineralnäringsämnen

24

som annars skulle återgå till jorden. Inom

jordbruket sker därför en kompensation av förlusterna genom kalkning och gödsling. Till sist finns en försurning som beror på nedfall av svaveloch kväveföreningar från eldning av fossila bränslen, från äldre tiders rostning av svavelrika malmer och från vulkanutbrott. Det är den försurningen som de senaste fyrtio åren förändrat nederbördens sam-

24

mansättning och påverkat mark samt grund- och ytvatten, främst i områden med svårvittrad berggrund. Markförsurning är ett miljöproblem i stora delar av Sverige. Markförsurningen leder till sjunkande pH i grundvatten och vattendrag.

Med biomassans tillväxt – i skog såväl som på åker – sker ett upptag av positivt laddade baskatjoner och en upplagring av mineralnäringsämnen i växtdelarna. Det nämnda upptaget leder primärt till att växtrötterna avger en motsvarande mängd vätejoner till marken. I ett opåverkat ekosystem är detta utbyte endast en temporär förändring eftersom mineralnäringsämnena återgår till marken i takt med att växtdelar dör och bryts ned. Skörd av biomassa, i skog såväl som på åker, medför emellertid att mineralnäringsämnen förs bort ur systemet och att tillskottet av vätejoner blir permanent. Tillskottet är därmed proportionellt mot bortförseln av mineralnäringsämnen, dvs ungefärligen mot skördeuttaget. Effekterna på marksystemet är emellertid beroende av vittringen och tillförseln av mineralnäringsämnen på andra vägar, exempelvis genom deposition av mineralämnen, kalkning, askåterföring eller vitaliseringsgödsling. Därjämte sker fortlöpande förluster av mineralnäringsämnen till grundvatten och vattendrag genom urlakning. Graden av vittring och bortförsel av mineraler beror på marktyp, klimat och biomassans tillväxt. Man brukar uppskatta att nuvarande skogsproduktion, i medeltal ca 5 m3sk per ha och år, vid traditionell stamskörd medför en förlust av mineralnäringsämnen som i många fall ligger i nivå med kompensationen genom vittring.

Den tilltagande försurning av mark, som noterats sedan 1950-talet, har till största delen orsakats av surt nedfall från atmosfären. I takt med att nedfallet minskar genom minskade utsläpp i Europa kommer den relativa betydelsen av den biologiska försurningen att bli allt större. I dag uppskattar man att den biologiska försurningen svarar för 30 procent av försurningen i södra Sverige och 45 procent i norra delarna av Sverige.

Mineralnäringsämnena finns ungefär till ca 30 procent i stamveden och till ca 70 procent i barr, toppar, grenar och bark. Ett ökat uttag av biobränslen – GROT

25

– leder därför till ökad försurning. Detsamma

gäller vid intensivodling av skog. Kvävegödsling ökar produktionen kraftigt och därmed upptaget av mineralnäringsämnen utan att detta helt kompenseras. En viss osäkerhet finns kring omfattningen av vittringens kompenserande effekt på trädens mineralämnesförsörjning, genom att mykorhizasvampar enligt vissa studier kan tillgodogöra sig näring även från svårvittrade mineral.

Ökad biomassaproduktion och skörd måste med tanke på uthållig markanvändning åtföljas av kompensation inte bara genom tillsats av

25

Avverkningsrester exklusive stubbar. GRenar Och Toppar kan tas tillvara vid såväl gallring som slutavverkning.

kalk utan av något ämne som kompenserar för alla förlorade element. En sådan kompensation kan i de flesta fall åstadkommas t ex genom att återföra den aska som ingår i biobränslet. Tungmetaller kan i vissa fall utgöra en begränsning för den mängd aska som kan återföras.

Summering

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det atmosfäriska nedfallets bidrag till markförsurningen kommer att minska som en följd av internationella överenskommelser. Den biologiska markförsurningen bestäms av hur vi i Sverige väljer att motverka den och i vilken omfattning marken utnyttjas för produktion av biomassa. Anspråken på skogen att i en framtid producera mer biomassa för att tillgodose råvarubehovet för skogsindustrin och för energiändamål kan komma att förvärra försurningen i utsatta områden. En sådan utveckling är inte förenlig med målen att säkra skogens långsiktiga produktionsförmåga och att återställa försurade markområden. I vissa känsliga områden är vi snart vid en punkt där frågan om kompensation av förlusterna av mineralnäringsämnen blir överhängande. Ju mer vi för bort från skogen desto mer angeläget blir det. Redan i dag bör askan från förbränning av biobränslen återföras till skogsmarken. På sikt kanske även andra kompenserande ämnen behöver användas. Såväl de praktiska som de rättsliga frågorna omkring askåterföring bör därför snarast få sin lösning.

4.3.4.2 Klimat

Genom växternas fotosyntes tas koldioxid upp från atmosfären och byggs in i biomassan. I samband med att den förbränns avgår samma mängd koldioxid till atmosfären. Om biomassa däremot lämnas kvar i samband med slutavverkning, röjning eller gallring kommer den att förmultna. Den mängd koldioxid som då avgår till atmosfären är ungefär densamma som vid förbränning. Därför brukar man, i ett tidsperspektiv av 50–100 år, anse att biobränslen inte ger något tillskott till halten av växthusgaser i atmosfären. Förbränning av fossila bränslen ger däremot ett nytillskott av koldioxid till atmosfären.

Den biologiska nedbrytningen av exempelvis GROT är snabb i början men avtar med tiden. Försök har visat att så gott som allt bryts ner, men både modellberäkningar och empiriska erfarenheter visar att det blir kvar en viss rest. Till detta kommer det faktum att utsläppen vid förbränning sker omedelbart, medan man får en viss förskjutning i tiden om samma material bryts ner biologiskt. Över en längre tidsperiod blir dock klimateffekten marginell.

En betydande mängd kol finns bundet i skogsmarken, framför allt i humuslagret. Skogsbruket som sådant kan förändra detta förhållande. Åtgärder för att öka mineraliseringen av det organiska materialet innebär en förlust av kol i form av koldioxid till atmosfären. Ett ökat kvävenedfall liksom gödsling ökar å andra sidan kolförrådet i marken. Plantering av skog på mull- och torvrika områden ökar också nedbrytningen av det organiska materialet. Skogsplantering på åkermark leder normalt till ett ökat kolförråd. Det beror på att markberedningen upphör och att tillförseln av förna ökar. Energiskogsplanteringar kan därför ge en dubbelvinst då de dels ersätter fossila bränslen och dels bygger upp ett kolförråd i marken. En hög skörd över lång tid för att ersätta fossila bränslen är dock viktigare än ett stort kolförråd.

Det finns studier

26

där man jämfört olika förnybara energikällor med

varandra från klimatsynpunkt. Detta har skett ur ett livscykelperspektiv, där man tagit hänsyn till alla växthusgaser från vaggan till graven. Resultatet visar att vindkraft ger något mindre påverkan på växthuseffekten än bioenergi, men skillnaderna är små och närmast försumbara. Likaså ger nätanslutna solceller, baserade på kiselceller, ett visst bidrag till växthuseffekten genom att tillverkningsprocessen för kiselceller är en energiintensiv process. För solceller baserad på kopparindiumselen är påverkan betydligt lägre.

Vattenkraftens emissioner av växthusgaser beror i hög grad på vilket sätt man anlägger kraftverksdammarna. I exempelvis Brasilien och

26

Klimatpåverkan från vindkraft, solceller och naturgas jämfört med kol. Lars Zetterberg IVL.

Kanada har man överdämt mycket flacka områden och utan att dessa röjts på vegetation. Konsekvensen av detta kan bli att det organiska materialet bryts ner och att avgången av metan och koldioxid kan vara så stora att emissionerna närmast motsvarar utsläpp från en naturgaskombianläggning. I Sverige liksom i Norge har däremot flertalet dammar anlagts i mycket bruten terräng där jordarna haft ett lågt innehåll av organiskt material.

De här redovisade skillnaderna mellan energislagen kan ändras om produktion av material eller transporter sker med förnybara energislag. Kostnaderna påverkas i så fall. På lång sikt kan avskiljning och deponering av koldioxid bli ett realistiskt alternativ för att i stora anläggningar minska koldioxidutsläppen.

27

Avskiljning av koldioxid från

rökgaserna och deponering av koldioxid, t ex i tömda gas- och oljekällor, utreds aktivt av ett antal länder. Sådan avskiljning och deponering leder dock till lägre omvandlingseffektivitet och högre kostnader. Ett sådant tillvaratagande av koldioxid kan också ske i biobränsleeldade kraftverk

Summering

De förnybara energikällorna (vind- och vattenkraft samt bioenergi) ger samtliga mycket små emissioner av växthusgaser i jämförelse med fossila bränslen. Odling av bioenergi leder i vissa fall till en ökad upplagring av kol i mark, vilket innebär att koldioxid bortförs ur atmosfären. Solcellernas klimatpåverkan är beroende av vilken teknik som används.

27

IPCC (Intergovernmental Panel of Climate Change), Chapter 19, i Climate Change 1995.

The Science of Climate Change. Contribution of Working Group II to the Second Assessment Report of the Intergovernmental Panel of Climate Change Cambridge University Press,

4.3.5 Uppskattade potentialer för bioenergi och framtida behov.

4.3.5.1 Skogsbränslen

SLU har uppskattat kostnader och tillgänglighet för biobränslen på medellång sikt.

28

Biprodukter från skogsindustrin och återvinningsvirke

mm uppskattas ge 32 TWh bränsle per år. Avverkningsrester s.k. GROT

29

beräknas, med avdrag för ekologiska restriktioner, ge 58 TWh

bränsle vid ett pris understigande 115 kr/MWh. Dessa tillgångar är beräknade med utgångspunkt från Skogstyrelsen ekologiska restriktioner såsom de låg till grund för AVB-92. Bruttopotentialen dvs potentialen utan tekniska och ekonomiska begränsningar är uppskattad till 90 TWh per år om avverkningsrester, direkta bränsleavverkningar, virke utan industriell användning, industriella biprodukter samt återvinningsvirke beaktas.

Utöver denna sammanställning kan en ytterligare potential (lignin och bark) ges av utvecklingen inom framtidens massabruk. Frågeställningen bearbetas f.n. i MISTRA-programmet ”Kretsloppsanpassad massafabrik”. Jämfört med dagens medelbruk är potentialen på 10–20 års sikt räknat per ton massa ca 7–10 GJ. Räknat på dagens produktion av sulfatmassa motsvarar det 15–20 TWh i termisk energi. Ett annat alternativ är ökad uttag av elektricitet men detta förutsätter ett motsvarande ångbehov. Hur mycket av denna energipotential som är tillgänglig utanför massa/pappersindustrin beror på hur stor andel av massan som kommer att förädlas till papper i Sverige.

4.3.5.2 Intensivodling av gran

Forskning pågår vid SLU för att genom tillsatser av växtnäring och vatten höja produktionen hos barrskog. Syftet är att undersöka hur intensiv skogsproduktion kan bedrivas i planterade granbestånd. Försöken visar att om skog gödslas med en optimerad näringsgiva kan tillväxten fördubblas i södra Sverige och minst trefaldigas i norra Sverige. Emellertid bedöms att endast 10–20 procent av skogsmarken (2–4 miljoner ha) är lämplig för intensivodling. I sydöstra Sverige är vatten ofta begränsande för tillväxten varför intensivodling inte lämpar sig där.

28

Kostnader och tillgänglighet för trädbränslen på medellång sikt. SIMS rapport nr 51, 1998.

29

Avverkningsrester exklusive stubbar. GRenar Och Toppar kan tas tillvara vid såväl gallring som slutavverkning.

Gran, med sin stora produktionsförmåga, är det trädslag som lämpar sig bäst för intensivodling. Produktionen skulle kunna öka med så mycket som 20–40 Milj m3sk. Andra mer försiktiga bedömningar antyder 10 Milj m3sk. Det årliga uttaget från svensk skog är i dag 75– 80 Milj m3sk. Intensivodling skulle leda till att mer GROT blir tillgängligt för energiändamål. Uppskattningsvis ger det extra virkesuttaget en GROT-mängd på ca 10–40 TWh bränsle. Fortfarande återstår många frågor kring intensivodlingens lönsamhet och miljöpåverkan.

Med den större produktiviteten hos intensivodlad skog skulle förutsättningar skapas att ta undan skyddsvärda arealer från virkesutnyttjande utan att totalt inskränka på industrins behov av råvara. Intensivodling skulle också betyda högre produktion på mindre yta och därmed bl.a. minskade transportbehov.

4.3.5.3 Energiskog och andra energigrödor

Under 1900-talet har arealen jordbruksmark i Sverige minskat kraftigt. Fram till 1940-talet var det framför allt äng och naturlig betesmark som minskade. Under påföljande decennier minskade åkerarealen i snabb takt. Det är olika former av utveckling som gjort att vi nu kan föda en större befolkning från en 40 procent mindre areal.

Sedan 1970-talet har förändringstakten minskat. Enligt en sammanställning av material från Riksskogstaxeringen finns det dock 350 000 ha jordbruksmark som lagts ned de senaste 25 åren – huvuddelen i Sydoch Mellansverige. På en tredjedel av arealen har någon form av beskogningsåtgärd utförts, men på den resterande delen har ingen åtgärd vidtagits, vilket inneburit i många fall att en självföryngrad lövskog vuxit upp.

Numera utbetalas betydande miljöstöd för att bevara naturbetesmarker och öppet odlingslandskap i skogsbygder. Detta gör att den fortsatta nedläggningen, åtminstone tillfälligt, upphört så gott som helt.

Naturvårdsverkets (1997) framtidsstudie för ett miljöanpassat och uthålligt jordbruk visar att det är möjligt att friställa 500 000–600 000 ha åker och betesmark för annan produktion, exempelvis för energigrödor. Ingen ytterligare nedläggning av betesmark förutsattes ske. Enligt en uppskattning gjord av LRF och Naturvårdsverket i den nämnda studien kan man till år 2020 odla 15–17 TWh energiskog och 8 TWh energigräs på ca 600 000 ha överbliven mark. Halm som inte nyttjas representerar ett energivärde på ca 5–10 TWh. Det pågår en diskussion om det är möjligt att utnyttja en väsentlig del av halmen för energiändamål utan att markens mullhalt försämras.

4.3.5.4 Summering

De möjliga potentialerna sammanfattas i Tabell 7. Till tabellen skall också fogas ett bättre utnyttjande av bark och lignin i framtidens kemiska massabruk. Denna potential för en bättre resurshushållning har uppskattas vara ca 15 TWh termisk energi.

Tabell 7 Potentialer för bioenergi på sikt, industriella lutar

30

ingår inte.

Bränsleslag Potential för framtida tillgång

31

TWh

Dagens användning TWh

termisk energi

Biprodukter, återvinningsvirke och ved

32

31

GROT (med ekologiska och ekonomiska restriktioner)

50-60

14

Energiskog (med ekologiska restriktioner, SNV 2021)

15-17 till 2020

<1

Rörflen (med ekologiska restriktioner, SNV 2021)

8 till 2020

0

Halm

3-10

<1

GROT från intensivodling (med ekologiska restriktioner)

10-40 på lång sikt

0

Summa på längre sikt

118-167

45

Sverige använde år 1997 ca 80 TWh bioenergi inklusive lutar. Energimyndigheten har inom ramen för ett uppdrag att bedöma olika scenarier för koldioxidutsläpp räknat med att användningen kan öka till 90–100 TWh år 2010. I den ovan refererade SAME- studien anges en uppskattad användning av bioenergi i de olika studerade scenarierna på 74– 130 TWh år, inkluderande lutar år 2050. Ökningen av bioenergin skulle fram till 2010 uppgå till 10–20 TWh och på lång sikt ca 50 TWh. Av tabell 7 framgår att det är möjligt att på längre sikt öka bioenergianvändningen med denna mängd. I ett utvecklingsskede då potentialen inte är fullt utbyggd används biomassan mer kostnadseffektivt för stationär energi- och värmealstring än i transportsektorn.

30

Vid framställning av kemisk pappersmassa används lut för att skilja limämnet lignin från fibrerna i veden. Ligninet utgör ca hälften av massavedens energiinnehåll. Både kemikalierna och energiinnehållet i ligninet återvinns vid förbränning i massaindustrins sodapannor.

31

Baserat på de ekologiska förutsättningarna för AVB 92 när det gäller GROT och en högsta prisnivå på 115 kr/MWh.

4.3.6 Biologisk mångfald och kulturmiljön

Att skydda och bevara biologisk mångfald ingår som ett skyddsobjekt i flera av riksdagens antagna miljökvalitetsmål. I konventionen om biologisk mångfald definieras begreppet som; mångfald mellan, och inom arter samt av ekosystem. Biologisk mångfald är därför inte detsamma som artantal även om naturvårdsarbetet av praktiska skäl ofta tar sin utgångspunkt i arter som en relativt lätthanterlig del av mångfalden. Arter speglar dock endast vissa aspekter av biologisk mångfald. Som ett förtydligande av begreppet biologisk mångfald är det viktigt att notera att begreppet ekosystem även innefattar de klimatologiska och geologiska processer som styr mikroorganismers, växters och djurs liv.

Ett annat skyddsobjekt är skyddet av kulturmiljön. Odlingslandskapet är i sin helhet ett kulturlandskap som skapats av människan. Även sammansättningen av odlingslandskapets djur och kulturväxter är i hög grad en konsekvens av landskapets tidigare och nutida användning. Skogslandskapet bär också spår av tidigare mänskligt nyttjande, dels i form av fornlämningar och andra historiska lämningar, dels i form av spår av äldre tiders skogs- och jordbruk.

Människan har således under mycket lång tid påverkat ekosystem, även sådana som ibland betecknas som ”orörda”, genom jakt, jordbruk och skogsavverkning. Energiintressena har skapat ett ökat tryck på att ta tillvara avverkningsrester. Det kommer också bli nödvändigt att kraftigt öka de förnybara energikällorna i energisystemen såväl i Sverige som i andra länder. Annars klarar vi inte klimatmålet som begränsar hur mycket växthusgaser som får finnas i atmosfären. Den fråga som uppkommer är således hur vi skall anpassa uttaget av trädbränslen för att inte hota den biologiska mångfalden och hur vi skall utnyttja marken i övrigt utan att bevarandevärdena i kulturlandskapet hotas.

4.3.6.1 Effekter av skogsbränsleuttag

Skogsstyrelsen har sedan en tid arbetat med att beskriva miljöeffekterna av skogsbränsleuttag och har givit ut en miljökonsekvensbeskrivning om detta. En gängse uppfattning är att det knappast innebär någon målkonflikt att ta hand om ordinära grenar och toppar från slutavverkning av barrskog, medan det däremot är viktigt att låta rötskadade stockar ligga kvar. Här lever nämligen flera rödlistade arter. När man avverkar tall är det viktigt att grova toppar ligger kvar eftersom det finns många arter som normalt utnyttjar vindfällen för sin fortplantning.

Det är också viktigt att lämna kvar grova björkar och aspar efter en slutavverkning och de bör inte tas bort om de skulle råka fällas av vinden. Det är nämligen då de får sitt verkliga värde för insekterna. Lagring av GROT blir en yngelplats för flera insekter. Det finns risk för en ”utfiskningseffekt” av insekter inom ett stort område om trädbränslena tas om hand under sommarmånaderna innan insekterna hunnit föröka sig. Sällsynta insektsarter hittar man främst i lövträd därför bör denna typ av utfiskningseffekt främst beaktas vid skörd av GROT från lövträd.

Det är ett större hot mot den biologiska mångfalden att utnyttja avverkningsavfall från lövträd. I vissa regioner, framför allt i Kalmar län, har Sverige ett internationellt ansvar för unika arter s.k. värmerelikter som lever i gamla grova lövträd. Naturvårdshänsyn kräver här att dessa grova lövträd helt undantags från avverkning, samt att man sparar vissa mängder avverkningsavfall. Bestånd av klena lövträd kan vara mycket rika på fågelarter. För många insekter kan det dock vara bättre att gallra så att man på sikt får grova äldre träd. Om man gallrar är det viktigt att det finns kvar exemplar av alla trädslag. I vissa artrika lövskogsmarker, t.ex. lövbårder runt vattendrag, bör man inte ta ut något virke alls.

Det kommer att krävas särskild hänsyn då vi skall avverka den skog som planterades under 1950- till 70-talens stordriftsförhållanden. Här gäller det i stället att bygga upp en varierad sammansättning och lämna kvar mer avverkningsrester. Annars kanske många organismer inte klarar sig genom den flaskhals som uppstår innan vi åter får en mer varierad skog.

4.3.6.2 Intensivskogsbruk

Intensivodling av gran bör ske på marker som redan i dag är intensivt skötta och som domineras av ett enda trädslag som har låga naturvärden. Även åkermarker som är i ett tidigt stadium av igen-

växning bör kunna accepteras. Man har uppskattat att 10–15 procent av skogsmarken bör kunna utnyttjas för sådant ändamål.

4.3.6.3 Effekter av energiskog

Modern jordbruksteknik och djurhållning har förändrat jordbrukslandskapet på ett drastiskt sätt. I övre Norrland är exempelvis ca 60 procent av det forna jordbrukslandskapet borta. I Södra Götalands slättbygder är motsvarande siffra 10 procent.

Ett rikt odlingslandskap

Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.

Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.

Den genetiska variationen hos domesticerade

32

djur och växter bevaras.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

Det finns kunskap hur man ska agera så att energiskogsodlingar kan uppfylla kraven på biologisk mångfald och kunna begränsa kulturpåverkan. För att uppfylla miljökvalitetsmålet är det nödvändigt att i princip undanta vissa miljöer från energiproduktion, t.ex. naturbetesmarker, slåtterängar och allmogeåkrar. Dessa miljöer skulle snarare i viss utsträckning behöva återskapas. Naturbetesmarkerna är förmodligen den artrikaste miljön i hela det svenska landskapet.

Det är också viktigt att bevara kantzoner och skogsbryn som fungerar som spridningskorridorer. Likaså har dikesrenar och friliggande åkerholmar viktiga funktioner för artrikedomarna.

Att ersätta spannmål eller oljeväxter med energiskog har knappast några negativa effekter för den biologiska mångfalden, de kan snarast vara positiva. Det är också på dessa marker som en potential för energiskogsodling

32

finns. Anläggning på sådana marker har också andra positiva effekter genom att näringsläckaget kan minska och att energiskog binder mer kol i marken än vad de ettåriga grödorna gör.

4.3.6.4 Ekonomi och genomförande

Sedan efterkrigstiden har arealen jordbruksmark minskat med ca 1,5 miljon hektar. Uppskattningsvis 50 000 till 100 000 ha har varit föremål för aktiva åtgärder i någon form, inklusive beskogning. Det betyder att merparten av den lämnade marken fått växa igen naturligt. Detta är en process som ger ett slutet skogstillstånd först efter mycket lång tid. Denna areal har undgått åtgärder av olika anledningar, människan har lämnat trakten, finansiering för åtgärder saknas, av känslomässiga skäl har man avstått från att göra något alls framför alternativet att aktivt beskoga marken.

De uppskattningar som gjorts för framtiden pekar på att en lika stor areal åkermark kan komma att bli överflödig. När vi nu blickar framåt kan det därför finnas anledning att se över styrsystemen så att vi på bästa sätt tar hand om den mark som inte jordbruket eller andra intressen har behov av.

Jordbruket präglas av bidragssystem medan skogsbruket opererar i öppen internationell konkurrens. Ekonomiska avvägningar görs därför traditionellt på olika sätt för de bägge sektorerna. Det pågår emellertid en förändring av ägarstrukturen Denna strukturförändring har inneburit att andelen ägare som gemensamt brukar jord och skog påtagligt minskat. De utgör i slutet av 1990-talet endast en dryg tredjedel från att ha varit en klart dominerande grupp. Antalet brukningsenheter har samtidigt endast undergått mindre förändringar och skogsarealen har snarast ökat något. Antalet enheter uppgår i dag till ca 240 000 och antalet ägare till ca 400 000. Oftast blir man ägare i medelåldern. Inom en snar framtid kommer sannolikt antalet ägare som är helt beroende av gården för sin hushållsekonomi, att ha minskat till ett par tiotusen. Parallellt blir det vanligare att marken sköts av entreprenörer

Generellt sett har enskilda markägare negativa attityder till en ändrad användning av sin egen mark. Innan effektiva styrmedel kan utformas och införas behöver attityderna hos markägarna vara kända och styrmedlen bör bidra till att attityderna hos markägarna ändras. En faktor som starkt påverkar dessa attityder är huruvida markägaren är ekonomiskt beroende av att bruka gården/marken eller ej.

Lönsamheten av energiskogsodling är i dag svag och beroende av bidrag. EU-stödet ger dock lantbrukaren möjlighet att lägga mark i träda utan att behöva vidta andra åtgärder. Lantbrukaren är obenägen att för lång tid binda sig för energiskog. Ingen vet om det är ekonomiskt riktigt

om 5–10 år. Den vanliga skogen har sedan länge utnyttjats för produktion av såväl energi och fiber som den för skogsbrukets ekonomi helt avgörande produkten timmer för mekanisk bearbetning. I många fall är väntetiden mellan anläggning och skörd ett hinder för en förändrad markanvändning. Att sprida de ekonomiska riskerna skulle kunna vara att utnyttja den överblivna marken i landskapet på flera sätt. Antingen för bioenergiändamål, för anläggning av löv eller specialträd eller som agro-forestry, dvs där man kombinerar djurhållning och skogsproduktion för ett hållbart markutnyttjande.

Ett sätt att öka intresset och lönsamheten för energiskogsodling är att sprida kunskap om andra potentiella fördelar med att anlägga energiskog. En miljömässigt anpassad odling av energigrödor innebär t ex att jordbrukets miljöbelastning i form av näringsläckage, erosion och växthusgaser kan minska. Energiskog kan också utnyttjas för att minska halten tungmetaller i åkermark. Dessutom kan odlingar av energigrödor utnyttjas för att minska samhällets påverkan på miljön. Odlingar av energigrödor kan t ex användas för rening av avlopps- och lakvatten, samt omhändertagande av restprodukter som slam. Genom att utnyttja dessa synergieffekter kan värdet av energiodlingarna öka, vilket i sin tur kan påverka marknadsförutsättningarna för biomassa från t ex energiskog.

Intensivodling av gran är ännu inte prövad i någon större skala. För att intensivodling av skog skall ha sitt berättigande måste det åtminstone på sikt finnas en klar ekonomisk lönsamhet utan nämnvärda subventioner.

4.3.6.5 Summering

Sammanfattningsvis finns det stora möjligheter att öka odlingen av olika former av bioenergi. Omsorgen om den biologiska mångfalden och landskapspåverkan kräver att hänsyn tas i varje enskilt fall av den som nyttjar marken. Genom den stora variation som finns i förutsättningarna för en ändrad markanvändning behöver kunskaperna brytas ned till lokal nivå. Myndigheterna kan ange ramarna för utnyttjande av bioenergi men aktörerna har en viktig roll att spela för att undvika negativa effekter och samtidigt begränsa påverkan på kulturvärdena.

I många fall saknas en referensram för att kunna mäta förändringarna eller kunskap om värdefulla natur och kulturmiljöer. Ett sådant underlag behöver tas fram nu för att på sikt kunna möta ett ökat behov av förnybara energikällor. Likaså behöver energiskogens dubbelvinster i form av minskad belastning av kväve och uppbyggnad av kol i mark uppmärksammas.

4.4 Internationella aspekter på miljömål för energiområdet

4.4.1 Inledning

Förutsättningarna för energiförsörjningen i Europa uppvisar stora skillnader. Sverige har tillsammans med framför allt Norge och Finland en rik tillgång på flödande energikällor som vattenkraft och biobränsle, som per capita är mycket större än länderna i Centraleuropa. Går man till andra länder är energisituationen inte lika gynnsam som i Sverige när det gäller att ersätta de fossila bränslena med inhemska förnybara energikällor. Till bilden hör också att vattenkraften kan lagra energi från vindkraftanläggningar och solceller.

Vad avser energiförsörjningen för transporter är situationen en annan. Vägtrafik, luftfart och sjöfart är nästan helt beroende av importerade drivmedel. Även merparten av de biodrivmedel som används i dag, RME och bioetanol, är importerade. Det viktigaste syftet med användning av biodrivmedel är att minska utsläppen av fossilbaserad koldioxid. Det är av stor betydelse med vilka metoder bränslet framställts. Fri handel inom EU och genom WTO, medför att eventuella svenska skattebefrielser i syfte att ekonomiskt stödja biobränslen också kommer importerade biobränslen tillgodo. Enligt Energimyndigheten utgör de biobaserade drivmedlen i dag endast 0,1 procent av transportsektorns totala energianvändning,

Det finns en rad beslut inom EU som påverkar förutsättningarna för att driva miljöfrågorna inom energi- och transportområdet och andra processer, särskilt miljökonventionerna har en stor betydelse för utvecklingen.

4.4.2 Avreglerade marknader

Energisektorn kommer under de närmaste åren att präglas av en allt friare handel med ledningsbunden energi som el och naturgas. Det existerar redan i dag en avreglerad elmarknad i de nordiska länderna och avregleringen förväntas öka i omfattning inom EU. En sammanknytning av elproduktionen i norra Europa och Norden finns redan och det finns skäl att anta att vi kommer att få en gemensam europeisk elmarknad.

En avreglerad internationell elmarknad betyder att den som erbjuder det lägsta elpriset också kommer att få avsättning för sin el. Omfattningen av elutbytet är ytterst beroende av överföringskapaciteten mellan

länderna. Betydelsen av kostnader för miljövårdsåtgärder eller miljöskatter, i de fall de inte är harmoniserade över den aktuella elmarknaden, kan snedvrida konkurrensen.

4.4.3 Regionalt och globalt miljösamarbete

Problembilden blir delvis annorlunda om man betraktar de senare årens miljöarbete i de regionala och globala konventionerna. I och med åtagandena i det s.k. Kyoto-protokollet under klimatkonventionen har alla industriländer fått ett nytt krävande mål att uppfylla. Det kommer att fordras betydande insatser i Europa att klara detta mål och för att behövliga åtgärder skall komma till stånd. Existerande nationella energiprogram är inte tillräckliga för att uppnå utsläppsåtagandena och trenderna för utsläppen går dessutom i de flesta länder i fel riktning. Det nya protokollet inom konventionen om långväga transport av föroreningar ställer krav på begränsning av utsläppen av försurande ämnen. Även i detta fall behöver nya åtgärder vidtas inom energi- och transportområdet som i många fall går på tvären gentemot utvecklingen för avreglerade energi- och transportmarknader.

4.4.4 Den närmaste tiden präglas av anpassningssvårigheter

Att förena kraven på en renare miljö och avreglerade marknader kommer att, i varje fall på kort sikt, innebära anpassningsvårigheter. Nationella särbestämmelser inom miljöområdet kan förskjuta konkurrenssituationen så att renare bränslen och anläggningar i ett land missgynnas i förhållande till sådana med lägre reningsteknik i ett annat land. Detta kan också inträffa om inte miljökostnaderna är internaliserade (även om miljöbestämmelser inte skiljer sig mellan länderna). Beaktas inte miljökostnaderna, t ex från utsläpp av växthusgaser, missgynnas mer miljövänlig produktion. Ett exempel på sådana förhållanden utgörs av dansk kolkraft med låg rening som konkurrerat ut svenska oljeeldade anläggningar med hög rening och biobränsleeldade kraftvärmeverk. En orsak har varit de låga världsmarknadspriserna på stenkol tillsammans med avsaknaden av styrmedel för att internalisera kostnader från utsläpp av växthusgaser. En annan att miljökraven för svenska anläggningar varit mer långtgående än för de danska kraftverken. I dessa fall har Danmark inte enbart exporterat el utan även ett ökat svavel- och kvävenedfall till södra Sverige. Koldioxidutsläppen har dessutom blivit högre.

Det finns därför skäl att i ökad grad beakta energisituation och miljöarbete i ett vidare perspektiv – kanske i första hand inom EU, det nordiska eller det nordeuropeiska området men även större perspektiv är aktuella t ex i relation till genomförande av en global klimatpolitik.

Skatter och avgifter bör så långt möjligt harmoniseras inom EU och de nordiska länderna och miljökostnaderna internaliseras för att undvika snedvridande konkurrensförhållanden som kan flytta utsläppen från ett land till ett annat. Elpriserna har sjunkit både i Sverige och utomlands och Statens Energimyndighet bedömer att elpriserna kommer att ligga på denna nivå fram till 2010.

33

Kostnaden för produktion av elenergi i

nya anläggningar kommer att vara åtminstone dubbelt så höga som i befintliga kraftverk. Investeringarna i ny produktion kommer därför att undertryckas den närmaste tiden. Det är därför sannolikt att koleldade kraftverk kommer att utgöra den marginella kraften i det nordeuropeiska kraftnätet under de närmaste decenniet med dagens skatter och avgifter. Såväl Tyskland, Polen som Danmark är också betydelsefulla för nedfallet av försurande ämnen i Sverige och en import av el från dessa länder kan innebära ökad användning av fossila bränslen och därmed ökat nedfall av försurande ämnen i södra Sverige samt ökade utsläpp av koldioxid.

Av betydelse i detta sammanhang är att EU står inför arbetet att införliva på lång sikt så gott som samtliga länder i Europa. De som närmast skall förhandla om medlemskap är länder som i flera fall ligger inom vårt närområde och vars miljöpolitik har betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen. Mot denna bakgrund kommer ett utökat Europasamarbete att behöva forceras. Redan i dag finns många EUdirektiv som reglerar utsläppskraven för energianläggningar och fordon. I vissa fall är reglerna satta som minimiregler eller som harmoniseringskrav i enlighet med den inre marknadens funktion.

33

Energimyndigheten, PM 991001: Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp år 2010.

4.4.5 Summering

Sveriges energiförsörjning med liten andel fossila bränslen för produktion av elenergi och fjärrvärme avviker från övriga länders situation. Att kostnadseffektivt klara miljömålen genom en ökad användning av biobränslen är en möjlighet för Sverige men som svårligen kan tillämpas i samtliga länder i Europa. En långtgående klimatpolitik kan skapa nya marknader för förnybara energislag och skapa en efterfrågan av biobränslen från bl.a. Sverige. Mot den bakgrunden framstår effektivisering av energianvändningen som en mycket viktig del i det framtida energiarbetet. Här kommer också frågor som konsumtionsmönster in i bilden. Det internationella samarbetet kommer att öka och få en allt större betydelse för att klara miljökvalitetsmålen, inte minst kan ett utökat bilateralt samarbete med länderna kring Östersjön ha en strategisk betydelse för utvecklingen av miljöarbetet inom EU.

Att förena kraven på en renare miljö och avreglerade marknader kommer att på kort sikt innebära anpassningssvårigheter. Det finns därför skäl att i ökad grad beakta energisituationen och miljöarbetet i ett vidare perspektiv – kanske i första hand inom EU, det nordiska eller det nordeuropeiska området men även större perspektiv kan bli aktuella t.ex. i relation till genomförande av en global klimatpolitik

4.5 Några synpunkter på styrmedel

4.5.1 Inledning

I många länder finns en lång tradition av att använda administrativa styrmedel i form av samhällsplanering, lagstiftning, normer och riktlinjer, tillåtlighetsprövningar samt olika typer av sanktioner, för att uppnå olika samhällsmål bl. a. inom miljöområdet. Till de områden med miljöanknytning som reglerats sedan mycket lång tid i Sverige hör gruvoch metallnäringarna, skogsbruket samt uppdämning av vissa sjöar för drift av hyttor och smedjor och senare av vattenkraftanläggningar. Under senare delen av 1960-talet tillkom miljöskyddslagstiftningen och från första januari 1999 en samlad miljöbalk som det främsta administrativa styrmedlet. Samhällsplaneringen på regional och kommunal nivå är också ett effektivt styrmedel när det gäller lokalisering av exempelvis energianläggningar och vägar.

Sverige har en förhållandevis lång tradition av ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter samt subventioner. Det har också tidigt förekommit diskussioner om säljbara utsläppsrättigheter – ett styrmedel som fått förnyad aktualitet genom Kyoto-protokollet. En variant på

handel med utsläppsrätter har föreslagits av Kraftverksföreningen med innebörden att handel med el kombineras med s.k. klimatcertifikat, för att internationellt kunna minska utsläppen av koldioxid. Till styrmedel kan också räknas forskning och utveckling, utbildning, information samt rådgivning.

Det är oklart hur olika styrmedel skall kombineras för att målen skall nås till så låg samhällskostnad som möjligt. För att klara ut styrmedlens inverkan på alla andra viktiga samhällsfrågor som har kopplingar till energi och transporter behöver frågeställningarna en långtgående analys, som ligger utanför ramen för energiarbetsgruppens uppgifter. Regleringarna som vi i dag har bl.a. inom bilavgasområdet kommer även fortsättningsvis att vara en viktig del i det europeiska miljöarbetet och en garant för att handeln skall fungera. Utöver det vill vi peka på några andra frågeställningar vi har uppmärksammat i tidigare avsnittet.

4.5.2 Ökad energieffektivisering för uppvärmning och transporter och ökad tillförsel av förnybara energikällor.

För att styrmedel skall kunna fungera på en internationell energi- och transportmarknad, måste de utformas så att inte konkurrensen eller miljöförhållandena snedvrids. Vidare behövs ett brett opinionsmässigt och politiskt stöd för genomförande och för att styrmedlet skall få avsedd effekt. I en marknadsbaserad ekonomi kan basen för kostnadseffektiva styrmedel utgöras av en successiv internalisering av miljöeffekterna, och därmed påverka priserna för transport- och energitjänster. Ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter eller handel med utsläppsrätter är exempel på verktyg för internaliseringen. För att ändra beteenden behövs information till viktiga grupper om möjligheterna till ökad effektivitet när det gäller energianvändning och transporter och vad detta betyder för miljön. Information och förankring blir också nödvändigt för att minska konflikter som kan uppkomma mellan motstående intressen, exempelvis vid etablering av vindkraftverk eller energiskog. Näringslivets kunskap, engagemang och ansvar för att skapa visioner om hållbar utveckling inom industrin får betydelse för den tekniska utvecklingen och miljöanpassningen, men detta kräver i sin tur en tilltro till att spelreglerna ligger fast.

Vad gäller stöd till ny teknik bör det anpassas så att tekniken på sikt blir konkurrenskraftig av egen kvalitet. Det innebär att subventioner eller andra typer av stöd bara bör förekomma under en övergångstid eller tills en harmonisering av skatter eller avgifter har genomförts. En fortsatt tillämpning av ekonomiska styrmedel behöver också beakta att

den fortsatta teknikutvecklingen som förväntas leda fram till mera kostnadseffektiva energi- och transporttjänster inte skall leda till utsläpp och annan miljöpåverkan som motverkar möjligheterna att uppfylla miljömålen.

Styrmedel kan aldrig bli effektiva om inte målen är väl definierade och tydliga. Miljöskatter bör således inte huvudsakligen fungera som fiskala instrument. Att det internationella perspektivet är viktigt beror bl.a. på att Sverige är inkorporerat i EU-marknaden och i en internationell värld, men också på att många av miljömålen är av sådan karaktär att de löses enbart om åtgärder vidtas utöver nationella gränser.

4.6 Bioenergi och ökad hushållning med energi – finns det konflikter med andra miljömål?

Dokumentation från Miljömålskommitténs seminarium om bioenergi, hälsa och miljö den 20 april 1999.

Ett av Sveriges miljömål är att begränsa utsläppen av växthusgasen koldioxid. Samtidigt finns beslut om att avveckla kärnkraften. Det betyder att Sverige i större utsträckning än hittills måste hushålla med energin och dessutom använda mer av förnyelsebara energikällor än i dag. Flera utredningar pekar på ett ökat uttag av bioenergi som en framkomlig väg, dvs. att ta till vara mer biomassa i samband med avverkning av skog och att utnyttja en del av åkermarken för energigrödor. Enligt de flesta bedömningar som gjorts är det mest ekonomiskt att använda biomassan för värme- och kraftproduktion, snarare än att tillverka flytande bränslen som etanol. Det skulle kunna ske i stora kraftvärmeanläggningar, men också i småskalig eldning av ved eller pellets.

Framtidsbilderna av ett energisystem med hög andel biomassa har väckt flera farhågor. Hur stort biomassauttag tål naturen utan att vi skapar andra miljöproblem, t.ex. utarmning av skogsmarkens näringsämnen, hot mot den biologiska mångfalden eller ökad markförsurning? Den småskaliga eldningen väcker också frågor om det finns konflikter med folkhälsomålen, eftersom den med dagens teknik ger upphov till stora utsläpp av såväl partiklar som cancerframkallande organiska ämnen. Att spara energi är kanske inte heller enbart av godo, i alla fall inte om det leder till sämre ventilation och därmed sämre luftkvalitet i bostäder och andra byggnader. Vi vet i dag att dålig inomhusluft bidrar till folksjukdomar som astma och allergier.

Seminariet om målkonflikter med ökad bioenergianvändning och att hushålla med energi gav en översikt av de potentiella hoten, men också en inblick i vilka tekniska möjligheter det finns att undvika målkonflikterna. En övergripande slutsats är att med bästa möjliga teknik kanske problemen inte behöver bli så stora. Att däremot gå in i ett bioenergisamhälle med gammal teknik för småskalig vedeldning och undermåliga metoder för att spara energi, t.ex. sämre ventilation, skulle

bli ett hot mot många människors hälsa. Eftersom ett alltför stort uttag av biobränslen dessutom kan vara ett hot mot miljön måste de utnyttjas på ett resurseffektivt sätt och uttaget ske med kompensation för den näring man tar bort från skogen eller åkern.

Småskalig vedeldning – ett hot mot folkhälsan

I småskalig vedeldning eldas vedklabbar på ett sätt som gör att det oftast är mycket svårt att få en fullständig förbränning. Katarina Victorin vid Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet och tidigare sekreterare i Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) sade att utsläppen av oförbränt organiskt material, som bl.a. innehåller cancerframkallande ämnen, kan vara tusen gånger högre än från fjärrvärmeverk (per producerad energienhet). Småskalig vedeldning bedöms i dag också vara den största källan av utsläpp av partiklar och s.k. polycykliska aromatiska kolväten (PAH) i landet. Totalt kommer minst hälften av utsläppen av cancerframkallande ämnena från småskalig vedeldning och halterna är så höga att de i stort sett överallt överskrider Miljöhälsoutredningens miljömål, i tätorter med upp till tio gånger. Katarina Victorin sammanfattade hälsoeffekterna i tre punkter:

  • Lukt och besvär till följd av aldehyder och andra irriterande ämnen (till största delen okänt vilka) samt stoft
  • Luftvägseffekter av samma ämnen, särskilt stoftutsläppen
  • Cancerrisken med dels tyngre kolväte (PAH) och dels vissa flyktiga kolväten, t.ex. eten och bensen

Eftersom en så stor del av de cancerframkallande luftföroreningarna kommer från småskalig vedeldning kan man anta att många av lungcancerfallen från luftföroreningarna (ca 100 lungcancerfall per år) beror på just denna föroreningskälla.

Även stoft, dvs. små partiklar, är ett allvarligt hot mot människors hälsa. Flera epidemiologiska undersökningar visar att höga halter partiklar i luften leder till att fler människor måste uppsöka sjukhus på grund av problem med lungorna. Framför allt drabbas gamla och sjuka människor med tidigare luftvägssjukdomar eller hjärtbesvär. Katarina Victorin nämnde att det också finns studier som visar att dödligheten ökar i samband med episoder med höga partikelhalter i luften.

Ännu finns inga miljömål för partiklar, men det är på gång. Samtidigt vet man att många människor upplever sig störda av grannars vedeldning på grund av akuta andningsbesvär. Miljöhälsoutredningen har därför föreslagit att man ska få fram strängare utsläppskrav för de små vedpannorna. Katarina Victorin skulle gärna se möjligheten att i vissa

områden förbjuda småskalig vedeldning och i stället försöka styra över eldningen till större anläggningar, helst fjärrvärmeanläggningar, där man har möjlighet att kontrollera förbränningen.

Ventilation och inomhusmiljö

Dålig luft är ett problem även inomhus och ofta hänger den dåliga luften enligt Katarina Victorin samman med dålig ventilation, som ger upphov till fukt och mögelproblem som i sin tur medför hälsorisker. Dessutom leder dålig ventilation till att radon, tobaksrök och kemiska ämnen från byggnadsmaterial inte vädras ut effektivt. Och hälsoproblemen är stora enligt uppgifter som finns med i Miljöhälsoutredningen:

  • 400 000–500 000 människor upplever sig så besvärade av inomhusklimatet att de får symptom
  • 25 000–30 000 barn är allergiska mot kvalster (som trivs i fuktiga miljöer)
  • Den andel av astma och/eller nedre luftvägskatarr hos små barn som kan förklaras med faktorer i inomhusmiljön har uppskattats till 20–33 procent för föräldrarnas rökning, 6–25 procent för pälsdjur i hemmet och 12–17 procent för bristande ventilation i bostaden.
  • 400–900 lungcancerfall per år orsakas av radon

Magnus Wikman, Stockholms läns landsting, tillade i ett debattinlägg att man i samband med oljekrisen 1974 kunde se ett tydligt samband mellan tilläggsisolering av hus och allergi mot kvalster. Dessutom visar olika undersökningar att dålig luftomsättning är en kraftigt bidragande orsak till att man blir allergisk. Bland allergiska barn bidrar nedsatt ventilation, pälsdjur och föroreningar till uppemot hälften av nyinsjuknandet i allergisjukdomar.

Det finns regler för ventilation. Boverkets normer för nybyggnad och Socialstyrelsens gräns för sanitär olägenhet i befintliga byggnader är ungefär en halv omsättning per timme. I dag understiger ventila tionen detta riktvärde i fyra av fem småhus och i ungefär hälften av bostadslägenheterna. Dessutom har ungefär 10 procent av alla hus fuktskador som borde åtgärdas.

Vad skulle det kosta att få den ventilation som behövs för en bra inomhusluft? Enligt beräkningar som gjordes åt Miljöhälsoutredningen skulle det gå åt stora energimängder, ungefär 6 TWh per år, vilket motsvarar ett kärnkraftsaggregat, för att nå upp till ventilationsnormen. Om man samtidigt vill spara energi måste det till värmeåtervinning, som enligt dessa beräkningar skulle kräva investeringar på 62 miljarder kronor och en årligt underhållskostnad på 3 miljarder.

Går det att minska energianvändning utan att försämra inomhusluften?

Ingen i diskussionen ifrågasatte att dålig inomhusluft är ett problem. Däremot höll inte alla med om att lösningen måste innebära högre energikostnader. Solveig Larsen vid Sveriges Fastighetsägareförbund lade i sitt föredrag tonvikten på att få bort källorna till dålig luft och att använda bättre ventilationsteknik. Hon påpekade också att det är betydligt färre hus som har dålig ventilation i dag än för några år sedan då den s.k. elib-undersökningen kartlade antalet bostäder med undermålig ventilation. Tack vare ventilationskontrollen, som infördes för några år sedan, har godkända anläggningar i dag i princip normenlig ventilation.

Förbättringarna i ventilationen har kunnat göras utan att energianvändningen har ökat. Förklaringen, enligt Solveig Larsen, är att man samtidigt passat på att göra en rad andra åtgärder som minskat energiförbrukningen. I många lokaler har man t.ex. kunnat sänka ventilationen. I andra fall har man rensat ventilationskanalerna och kunnat varva ner fläktarna. Man har också installerat större uppfångning via köksfläktar, vilket minskat föroreningsgraden i lägenheterna och därmed gjort det möjligt att sänka den allmänna ventilationen. En teknikupphandling som NUTEK har gjort har lett till att frånluftsfläktarna har fått en bättre styrning av varvtal. Tilluftskanalerna har kunnat förbättras med ny filterteknik, där man får ner luftmotståndet och därmed kan minska på fläktkapaciteten och energiåtgången för fläktarna.

Solveig Larsen påpekade också att man inte enbart kan arbeta med att transportera bort föroreningar. Lika viktigt är att rikta sig till dem som producerar föroreningarna. Hon efterlyste därför större informationsinsatser om vilken roll rökning och pälsdjur spelar för allergier. Detsamma gäller beteenden som leder till för mycket fukt i gamla byggnader där det är svårt att få en bra ventilation till rimliga kostnader. För offentliga lokaler skulle kompetensen hos städare behöva höjas, t.ex. genom en certifiering. Föroreningar från byggnadsmaterial måste åtgärdas vid källan, vilket betyder att man på sikt måste få bort störande ämnen från möbler och textilier. Ett led skulle kunna vara bättre innehållsdeklarationer, så att konsumenterna själva kan välja vad de tar in sina hem.

Ventilation handlar också om värmereglering och även här kan det finnas energivinster att göra. Solveig Larsen nämnde bl.a. intelligenta solavskärmningar och att optimera kyla och värme över dygnets timmar och över årstider. I ett försök i Göteborg minskade man luftomsättningen på vintern och ökade den på sommaren, med mycket goda betyg från de boende, framför allt från allergiker. En annan

möjlighet är att optimera mellan olika fastigheter. Det är kanske inte självklart att man ska ventilera byggnader som står tomma lika mycket som när människor vistas i dem.

Framför allt efterlyste Solveig Larsen en helhetssyn och nämnde att Sveriges Fastighetsägareförbund tillsammans med hyresgästerna och SABO just nu arbetar med en miljöinventering av inomhusmiljön i befintlig bebyggelse. Med mer kompetens och överblick är det kanske inte alls omöjligt att förbättra ventilationen samtidigt som man sparar energi, var hennes slutsats.

Konsten att bygga energisnåla hus

I Sverige används ungefär 40 procent av all energi i våra byggnader, varav en stor del för att värma luft och vatten. Utvecklingen under de senaste 25 åren vittnar om att det finns stora energivinster att göra – boytan har ökat med 50 procent samtidigt som energiåtgången har varit i stort sett konstant. Arne Elmroth vid Lunds tekniska högskola visade i sitt föredrag att det fortfarande finns stora vinster att hämta hem, framför allt när man bygger nytt eller renoverar. Hans ledmotiv var att hus ska vara väl isolerade och lufttäta, med syfte att man sedan ska kunna styra ventilationen enligt egna önskemål med hänsyn till hälsokrav och verksamhet. Motmedlet mot fukt och mögel i konstruktioner är först och främst bra material och bra byggnadskonstruktioner.

Arne Elmroth delade in husens energianvändning i olika delar: driftel (fläktar, pumpar, hissar, belysning etc.), varmvatten, energi för att täcka värme som förloras genom byggnadens hölje samt ventilation. Transmissionsförlusterna beror på temperaturskillnaden mellan ute och inne och på hur välisolerat huset är. Ventilationsförlusterna beror på temperaturskillnaderna samt på mängden uteluft som behöver värmas. I de flesta hus går det dessutom åt energi för att kompensera för den kalluft som läcker in.

Han påpekade att det inte innebär någon som helst målkonflikt att minska transmissionsförlusterna genom bättre isolering, så länge isoleringen utförs korrekt. Bra isolering skulle kunna innebära åtminstone 350 mm mineralull i väggarna, vilket kan jämföras med 70talsstandard på 100 mm och 90-talsstandard på i bästa fall 250–300 mm. I takbjälklaget finns egentligen ingen gräns alls när man bygger nytt, en halvmeter lösfyllsisolering är inte orimligt. Fönster är ofta en svag punkt, men dagens teknik med olika beläggningar gör det möjligt att tillverka fönster som är välisolerade utan att man reducerar dagsljusinsläppet påtagligt. Fördelen med välisolerade fönster är att man slipper kallras, vilket ger komfort och gör att man inte längre är beroende av att placera radiatorer under fönstren. Det innebär i sin tur att man kan använda

enklare värmesystem med bibehållen komfort, samtidigt som man håller uppvärmningskostnaderna nere.

Lufttäta hus är, enligt Arne Elmroth, nödvändigt för att undvika bl.a. fuktskador, men man ska säkerställa god ventilation. Han menade att luftläckning på fel ställe är av ondo. Man får drag och i många fall även fuktproblem. Ett otätt bottenbjälklag kan i värsta fall leda till ökad radonhalt eller dålig luft eftersom man suger in luft just där föroreningarna finns. Hans idé är att i stället ha kontrollerade öppningar i huset så att man kan styra luftintaget. I förorenade miljöer och för pollenallergiker innebär det extra stora fördelar eftersom man kan filtrera tilluften. I gamla hus som bygger på självdrag måste man dock vara försiktig med tätning eftersom luften måste komma in genom tätningen. Om man däremot med hjälp av en frånluftsfläkt försöker dra igenom en viss mängd luft är det en fördel att täta huset väl och montera tilluftsdon där man vill ha in luften. Då kan man få ett kontrollerat luftflöde i hela lägenheten. Om man vill ha ett från- och tilluftssystem är det helt nödvändigt med ett lufttätt hus för att få bra funktion.

Inom en 25-årsperiod behöver flertalet hus omfattande renoveringar, påpekade Arne Elmroth, och då ska man passa på eftersom kostnaderna kan fördelas på två konton: ett reparations- och ett energisparkonto. Han gav flera exempel. Är fasaden dålig är det lämpligt att tilläggsisolera i samband med reparationen, och det finns många välbeprövade metoder. Fönster som är i dåligt skick kan bytas till superisolerade fönster. Andra fönster kan uppgraderas med ett extra glas med lågemissionsbeläggning. Oftast behöver ventilationen förbättras och då det lämpligt med värmeåtervinning. Samtidigt med isolering och tätning måste man dessutom se över värmesystemet för att verkligen kunna ta till vara vinsterna, och här behövs mer kompetens. Ett annat problem, enligt Arne Elmroth, är att den svenska energipolitiken har varit så kortsiktig att husägare inte har fått rätt signaler. Att ta till vara de tekniska möjligheterna att spara energi kräver ett långsiktigt perspektiv, kanske 25 år, och stabila spelregler. Vad finns det då för vinster att göra på sikt, utan några avkall på boendekomforten? I boken Hus i Sverige – perspektiv på energianvändningen34 har Arne Elmroth tillsammans med sina medförfattare gjort ett scenario över vad som krävs för att husens energiförbrukning år 2020 skulle kräva totalt 119 TWh, vilket kan jämföras med 139 TWh 1993. Formen av uppvärmning måste då ändras, bl.a. kommer fjärrvärmen till flerbostadshus att byggas ut kraftigt för att ersätta elanvändningen i direktuppvärmda hus. Han inför också begreppet

34

Elmberg, A, Elmroth, A och Wannheden, C. Hus i Sverige – perspektiv på energianvändningen. Byggforskningsrådet, 1996.

närvärme, dvs. små lokala kraftvärmeverk som kan förse småhus med både värme och el, och därigenom ersätta elvärmen. Den individuella oljeeldningen borde också kunna minska, enligt Arne Elmroth. Samtidigt påpekade han att förändringen kräver ett samhällsperspektiv på ett kvartssekel.

Villapannorna kan bli bättre

En stor del av cancerframkallande ämnen och partiklar i luften kommer i dag från småskalig eldning, men man kan fråga sig om det är oundvikligt eller om nya tekniska lösningar skulle göra det möjligt att använda biomassa som bränsle i små anläggningar utan att man för den skull måste smutsa ner. Lennart Gustavsson vid Sveriges Provningsoch Forskningsinstitut gav perspektiv på frågan genom att först beskriva dagens tekniska standard.

Ungefär 25 procent (räknat i TWh) av all uppvärmning sker i dag i enskilda biobränsleanläggningar i pannor eller lokaleldstäder som kaminer och kakelugnar. Enligt Räddningsverkets statistik finns det ungefär 250 000 pannor som nästan uteslutande eldas med ved och nästan 800 000 lokaleldstäder som används då och då. Till detta kommer kombipannor som kan eldas med ved men oftast går på el eller olja. Många av anläggningarna är gamla, t.ex. 30–40 år gamla pannor som fortfarande fungerar. Det var först för tio år sedan som det infördes utsläppsgränser för pannor och lokaleldstäder, men än så länge är det bara en tiondel av beståndet som utgörs av miljögodkända anläggningar. Om de icke-miljögodkända anläggningarna kunde fasas ut så skulle totalutsläppen minska till en helt annan nivå än i dag, sade Lennart Gustavsson. I och med Sveriges anpassning till Europastandard har utsläppskraven sedan den 1 januari i praktiken skärpts ytterligare med 30–40 procent för pannor. I andra lokala eldstäder ligger de kvar på samma nivå, men uttryckt i nya enheter.

Miljökraven har drivit på teknikutvecklingen. Den viktigaste nyheten är att man allt oftare använder s.k. omvänd förbränning. Det innebär att lågorna i stället för att gå uppåt går neråt genom en zon där förbränningen är mycket bättre. Keramisk isolering av zonen har dessutom lett till högre temperaturer. Med omvänd förbränning kan man få bort en stor del av de föroreningar som annars skulle gå direkt upp i skorstenen.

En annan väsentlig förändring är att pelletsbrännare har kommit in på marknaden. Pellets, som tillverkas av sågspån och andra restprodukter av träd, är mycket mindre än vanlig ved, vilket gör att man kan elda kontinuerligt. Dessutom är fukthalten lägre och det går att styra förbränningen på ett annat sätt än med ved, påpekade Lennart

Gustavsson. Resultatet är att utsläppen är betydligt lägre än med vedpannor (ungefär hälften jämfört med en modern vedpanna) och med dagens pelletsbrännare behöver de inte vara större än från en vanlig oljebrännare.

Med tanke på att man ännu inte hunnit forska särskilt mycket på hur biobränslen brinner finns det potential för ytterligare förbättringar. Just nu satsar Energimyndigheten 10 miljoner kronor per år på forskning kring småskalig förbränning av biobränslen. I USA har man bl.a. satsat på katalytisk rening, men detta har ännu inte fått något genomslag i Europa. Det finns även stora möjligheter att utveckla reglertekniken, enligt Lennart Gustavsson. De bästa brännarna ligger redan på utsläppsnivåer som bara är ungefär 5 procent av dagens standardbrännare och Lennart Gustavsson tror att man kan komma ner ytterligare på pelletssidan till en nivå där utsläppen av flyktiga organiska föreningar är desamma som för dagens olje- och gaseldning.

För styckevedseldningen är potentialerna inte alls lika stora. Styckeved är besvärligare att elda, samtidigt som det tekniska trycket på utveckling inte är så stort. Däremot tror Lennart Gustavsson inte att styckevedseldning i pannor kommer att öka nämnvärt, utan snarare minska eftersom pellets är så mycket bekvämare. Annan styckevedseldning är svårare att bedöma – subventioner kan göra den intressant men det är svårt att få ekonomi i systemen om man måste köpa ved. Om pelletseldning kommer att öka beror i stor utsträckning på priset i förhållande till olja.

Till sist nämnde Lennart Gustavsson att utsläppen av partiklar från biobränslen är ett i stort sett outforskat område. Totalhalten från den enskilda vedeldningen är inte speciellt hög, men det finns oroande tecken på att utsläppen framför allt består av mycket små partiklar, som man tror har störst hälsoeffekt.

Bengt Erik Löfgren från företaget Äfab påpekade i ett debattinlägg att de stora problemen med vedeldning hör samman med dålig eldningsteknik och gamla pannor. Medelåldern för installerade pannor är 25–28 år. Inte ens öststatsstandard, kommenterade han. För att pedagogiskt illustrera skillnaderna mellan gammal och ny teknik talade han om utsläppen i kilogram tjära och lättflyktiga kolväten per år. En icke-miljögodkänd panna utan ackumulatortank släpper ut 270 kg tjära och 720 kg lättflyktiga kolväten. Genom att installera en ackumula tortank kan utsläppen minskas till 45 respektive 225 kg. Enbart att få alla att sätta in ackumulatortank skulle reducera utsläppen med 90 procent, påpekade han. Med dagens bästa teknik kan man komma ned till 0,5 respektive 4 kg. Naturvårdsverket informerade om att man föreslagit krav på ackumulatortank på befintliga pannor, ett krav som ska vara uppfyllt 2005. Just nu utreder Miljödepartementet möjligheter

till ekonomiska bidrag, eftersom det skulle bli en stor kostnad för enskilda hushåll.

Bengt Erik Löfgren påpekade också att utmaningen ligger i att förbränna vid rätt temperatur, tillräckligt hög för att PAH och liknande ska brinna men inte så hög att det bildas kväveoxider, vilket betyder ett ganska smalt temperaturområde på mellan 800 och 900 grader. Detta ställer stora krav på bränslet, den som sköter anläggningen och på drag och temperaturförhållandena i förbränningszonen.

Vilket energisystem är bäst?

Även om det skulle gå att göra miljömässigt acceptabla små anläggningar för att elda biomassa är det inte självklart att det är den bästa lösningen. Biomassa är en begränsad resurs och det gäller att använda den där man både får hög energieffektivitet och låga emissioner. Leif Gustavsson vid Institutionen för miljö och energisystem vid Lunds tekniska högskola har tillsammans med kollegan Åsa Karlsson analyserat hur olika energisystem jämför sig med varandra.

35

Fokus ligger på dagens och morgondagens teknik. Skalan i energisystemen varierar kraftigt och Leif Gustavsson påpekade att förutsättningarna naturligtvis skiljer sig mellan stora tätorter, där fjärrvärme är ett realistisk alternativ, små tätorter samt landsbygd.

De olika värmesystem som ingått i analysen är fjärrvärme med samproduktion av värme och elektricitet, fjärrvärme med hetvattenpanna, individuell värmepump med ytjord som värmekälla samt en pelletspanna. I samtliga fall har man valt bästa tillgängliga teknik och utgått från ett värmebehov om 1 MWh i byggnaden. I fjärrvärmesystemet har man räknat in distributionsförluster liksom i elnät för värmepumpar, även om dessa inte visade sig ha någon avgörande betydelse i det slutliga resultatet. Analysen har vidare beaktat hela energikedjan från naturresurs till efterfrågad energitjänst, och inbegriper med andra ord utsläppen i samband med att man samlar in skogsbränsle i skogen och transporterar det till förbränningsanläggningen. Fossila bränslen kommer även in för att klara topplastproduktion av värme. För att kunna hantera det faktum att vissa anläggningar producerar både el och värme har man expanderat systemgränserna så att beräkningar även innefattar behov av el och produktion av el. Den el som inte samproduceras kommer från biobränsleeldade kondensanläggningar.

Resultaten av beräkningarna är att fjärrvärme med samproduktion av el och värme är det mest resurseffektiva systemet, följt av värme-

35

Publicerad i Bioenergi och fjärrvärme: effektivitet och emissioner. Rapport från Energitinget-99.

pumpen, fjärrvärme med hetvattenpanna och rökgaskondensering och individuell pelletspanna. Förklaringen till att pelletspannan hamnar så långt ner beror bl.a. på förluster i samband med pelletstillverkningen. Värmepumpen skulle ha kunnat bli bättre om elektriciteten hade kommit från kraftvärmeverk i stället för från kondenskraftverk.

Pelletspannan ger lägst koldioxidutsläpp så länge den förutsätts täcka hela värmelasten, inklusive topplast. Generellt gäller att utsläppen följer energieffektiviteten och skiljer sig inte på ett avgörande sätt mellan systemen. Om man använder den mest kända bästa tekniken vid förbränning kommer utsläppen i samband med uttag, transport och eventuell förädling av bränslen att dominera.

Fjärrvärmesystemet har begränsningar vad gäller hur gles bebyggelsen kan vara och för att effektivt utnyttja biobränslen i samproduktionsanläggningar får antalet värmeanvändare och deras värmebehov inte heller vara för litet. Möjligheterna att utnyttja värmepumpar begränsas å sin sida av om det finns lämpliga värmekällor, t.ex. mark som lämpar sig för ytjordvärmepumpar och grundvatten som lämpar sig för grundvattenvärmepumpar. Leif Gustavssons slutsats var därför att alla tre typerna av biobränslebaserade energisystem – system med fjärrvärme och samproduktion, värmepumpssystem, samt pelletspannor – kan utgöra viktiga delar av det framtida svenska energisystemet.

Leif Gustavsson sade också att koldioxidmålet antagligen kommer att bli det svåraste miljömålet att nå och att man därför måste sträva efter så effektiv energitillförsel och energianvändning som möjligt. Kommersialisering av bioförgasningsteknik med kombinerad cykel är då viktig, bl.a. för att öka energieffektiviteten.

Energiutvecklingen på sikt

Hur mycket bioenergi behövs egentligen på sikt? Valet av energislag beror ju inte enbart på om en teknik lever upp till vissa miljökrav utan också på vilka behov som finns i samhället. Peter Axegård från STFI redogjorde för några framtidsbilder för 2050 som har tagits fram av den s.k. SAME-gruppen, ett samarbete mellan Kraftverksföreningen, Fjärrvärmeföreningen, NUTEK/Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Arbetet drogs igång 1997 med målet att hitta systemlösningar där man inte behöver importera el, där dagens kärnkraft är avvecklad, där Sverige inte ska exportera någon miljöpåverkan och där styrmedlen är i harmoni med omvärlden. Arbetet resulterade i två tillförselscenarier, där det ena bygger på en stort uttag av bioenergi, nära gränsen för vad som är fysisk möjligt. Det andra scenariot kräver ett något mindre uttag av biobränslen, men fortfarande mer än i dag, och förlitar sig i stället på mer vindkraft och solenergi. Förbrukningen av fossila bränslen är också något högre i denna framtidsbild.

På förbrukningssidan räknar SAME med ett högförbrukningscenario, där behoven bygger på att dagens bästa teknik är utnyttjad fullt ut. Den sammanlagda energiåtgången (el, värme och transport) är då 328 TWh, vilket kan jämföras med dagens 392 TWh. Lågenergiscenariot räknar med energisnålare teknik och även lite lägre tillväxt och hamnar på ett behov av 210 TWh.

36

Peter Axegård sade att scenarioarbetet väckte flera frågor kring målkonflikter: Räcker biomassan till? Kan vi verkligen klara ett uthålligt skogsbruk? Hur går det med tungmetaller som kadmium om vi har askåterföring i stor skala? Hur mycket areal kräver vindkraften? Hur ser industrin ut om 50 år? Vilket klimat har vi? Utifrån sina egna erfarenheter av skogsindustrin, gav han samtidigt uttryck för en viss tillförsikt i teknikutvecklingens möjligheter att minska energibehoven. Inom skogsindustrin har man på 20 år minskat elbehovet för blekning till en tredjedel räknat per ton massa.

Peter Axegård ifrågasatte också det ekonomiskt vettiga i att elda upp biomassa om man kan få mer ekonomisk vinning av att använda den på andra sätt. Om man bränner 1 miljon kubikmeter ved vinner man visserligen 150 miljoner kronor i minskade importutgifter för bränsle. Samma ved skulle å andra sidan kunnat användas till att producera pappersmassa, till en potentiell exportinkomst av 1 000 miljoner kronor. Om man förädlar ytterligare och exporterar papper hamnar exportintäkterna på 2000 miljoner kronor. Det pågår också inom massaindustrin en teknikutveckling (trycksatt svartlutsförgasning) som

36

SAME-projektet har redovisats i Naturvårdsverket rapport 4965. Hållbar energiframtid

skulle göra det möjligt att producera väsentligt mer el jämfört med dagens massafabriker. Peter Axegård uppskattade att man kan öka elproduktionen med 1000 kWh per ton massa under förutsättning att tekniken fungerar. Med en massaproduktion som i dag ligger på 7 miljoner ton massa blir det ett väsentligt bidrag. Det bör påpekas att en intressant avnämare till denna elektricitet är angränsande pappersbruk. Ännu är tekniken oprövad, men exemplet visar på att det kan komma att finnas andra möjligheter än att elda prima ved.

Kan uttaget av skogsbränsle påverka klimatet?

Eftersom biobränslen tar upp lika mycket koldioxid som de ger ifrån sig när de bränns, brukar man inte räkna med att de i sig ger något bidrag till halten av växthusgaser i atmosfären. På ett antal års sikt (trädens livslängd) blir upptag och utsläpp lika stora. De utsläpp man brukar räkna med kommer i stället från transporten av bränslet från skogen till kraftverket. Det finns dock frågetecken kring denna tes när man nu börjar ta hand om avverkningsrester som tidigare fick ligga kvar på marken. Skulle det kunna vara så att detta växtmaterial inte bryts ner helt och hållet och därmed lagrar en del kol. Denna andel som oundvikligen skulle komma ut i atmosfären om man bränner motsvarande material? Lars Zetterberg vid Institutet för vatten och luftvårdsforskning presenterade en undersökning kring denna fråga.

Den biologiska nedbrytningen är snabb i början men avtar med tiden. Den stora frågan är om allt så småningom bryts ned eller om det blir kvar en rest. Enligt de olika studier som Lars Zetterberg gått igenom finns det inget entydigt svar. I praktiska försök bryts allt ner, men vissa modelleringar visar att det blir kvar en viss rest, den mest pessimistiska så mycket som 29 procent efter 100 år. Denna rest skulle då motsvara den nettoemission av koldioxid som man kan förvänta sig om man i stället eldade upp allting. Till detta kommer utsläppen av koldioxid från fossila bränslen som används för transporter, vilket motsvarar ungefär 3 procent av kolinnehållet i den s.k. groten (grenar och toppar). Den totala nettoemissionen skulle då ligga någonstans mellan 3 och 32 procent. Till detta kommer det faktum att utsläppen vid förbränning kommer omedelbart, medan man får en viss förskjutning i tiden om samma material bryts ner biologiskt. Över en längre tidsperiod blir dock effekten marginell.

Man har också talat om indirekta effekter av att ta bort alla avverkningsrester eftersom man på sikt riskerar att utarma markens näringsförråd och därmed äventyra skogens långsiktiga produktionsförmåga. Det borde man dock kunna undvika om man exempelvis återför askan från förbränningen.

Lars Zetterberg redovisade också en undersökning av den sammanlagda klimatpåverkan (effekterna av koldioxid, metan och lustgas) från vind, sol, naturgas och kol, en undersökning där man även ska placera in biobränslena. Emissionerna baseras på hela livscykeln, dvs. utvinning, transport, eventuell förädling och förbränning. För vind och sol har man räknat på utsläppen från att bygga, driva och riva anläggningarna.

Störst är utsläppen från kol som används enbart för elproduktion: 214 g koldioxid per MJ elenergi. Om man samtidigt producerar värme blir utsläppen hälften så stora per energienhet. Vindkraften har mycket låga utsläpp medan solenergins klimatpåverkan i hög grad beror på vilken teknik och vilken energimix som används vid solcellstillverkningen. Med dagens teknik och en europeisk energimix är utsläppen så stora som 48 gram per MJ. Energikostnaden ligger i att rena kisel och använder man istället senaste teknik med en svensk energimix kan utsläppen komma ner i 3 g koldioxid per MJ.

För att få en bild av den totala klimatpåverkan har Lars Zetterberg lagt till utsläppen av andra växthusgaser och dessutom räknat på när utsläppen görs. Resultatet för ett genomsnitt mellan 0 och 100 år blir denna rankning från sämst till bäst: kolkondens, el- och värmeproduktion med kol, naturgas (49 procent jämfört med kolkondens), naturgas för eloch värmeproduktion, sol (1-9 procent jämfört med kolkondens) och vind (0,4 procent jämfört med kolkondens).

Leder uttag av skogsbränslen till ökad försurning?

Markförsurning är ett miljöproblem i stora delar av Sverige, framför allt orsakad av surt nedfall från fossila bränslen. Finns det risk att ett ökad uttag av skogsbränslen skulle kunna förvärra situationen? Olle Westling vid Institutet för vatten och luftvårdsforskning redovisade resultaten av en miljökonsekvensbeskrivning och hans slutsats var att det kommer att krävas motåtgärder i form av askåterföring och ibland kalkning för att inte förvärra problemen.

Det finns i grunden tre former av försurning. Den naturliga försurningen, som beror på en långsam urlakning av marken sedan den senaste istiden, är inget är göra åt. Den är dessutom så långsam att den knappast är mätbar i ett sekelperspektiv. Till detta kommer biologisk försurning. Den beror på att all skörd av växtmaterial leder till att man för bort näringsämnen som annars skulle återgå till jorden. Erfarenheterna från jordbruket är desamma och det är därför man kalkar och gödslar. Till sist finns en atmosfärisk försurning som beror på nedfall av svavel och kväve från eldning av fossila bränslen.

Även om all skörd bidrar till biologisk försurning finns det ytterligare farhågor för vad som kan hända när man tar hand om avverknings-

rester, eftersom grenar, toppar och barr innehåller förhållandevis mer näring än trädens stammar. I en skog där man tar vara på allt står avverkningsresterna för ungefär hälften av bortförseln av kalcium, magnesium och kalium, dvs. ämnen som normalt motverkar försurning. Även för kväve har avverkningsresterna relativt stor betydelse. När man har räknat på den biologiska försurningen, där man skördar både stammar och avverkningsrester, visar det sig att ungefär hälften av den försurningseffekt som drabbar skogsmarken beror på biomassa som skördas, medan resten beror på atmosfäriskt nedfall, med de föroreningsnivåer som gäller på slutet av 1990-talet. Även om den relativa effekten av biologisk försurning är ungefär densamma överallt blir det stora geografiska skillnader i den absoluta effekten. På bördiga marker i södra Sverige blir den biologiska försurningen betydligt större än i norra Norrlands långsamväxande skogar. Tyvärr är det just i Sydsverige som försurningsproblemen är mest akuta, konstaterade Olle Westling.

Även om man minskar det atmosfäriska nedfallet, vilket är en politisk ambition, så kan den biologiska försurningen fortsätta att förvärra problemen vid ett intensivt skogsbruk med helträdutnyttjande. Olle Westling ansåg dock att det med dagens kunskap går att motverka försurningen, framför allt genom att återföra askan och kanske även använda andra syraneutraliserande ämnen. Det är därför inget olösligt problem.

Kvävebalansen är en annan fråga. I södra Sverige balanseras det stora skördeuttaget i dag av ett atmosfäriskt nedfall av kväve. Det är i dag till och med en fördel att en del av kvävet förs bort eftersom det annars skulle hamna i vattendragen. Om man däremot når miljömålet att kvävenedfallet inte ska var större än i norra Norrland kommer det snart att uppstå en kvävebrist i skogsmarken, och det kan bli nödvändigt att kvävegödsla om man ska upprätthålla produktionsförmågan. Olle Westling avslutade med att konstatera att skogsbruket måste bli mer jordbrukslikt om man ska ha en chans att upprätthålla systemet på sikt, vilket är en stor skillnad från hur vi tidigare sett på skogen.

Kan bioenergi ge dubbla miljövinster?

Debatten om att öka användningen av biomassa har framför allt handlat om risken för negativa konsekvenser – att det ska leda till sämre miljö och sämre folkhälsa. Pål Börjesson från Lunds universitet betonade att det kan finnas dubbla miljövinster som man hittills inte räknat med.

37

Hans utgångspunkt var en sammanställning över bioenergitillgångarnas storlek och hur de ska värderas.

Uppskattningarna av hur mycket skogsbränsle som kan tas ut varierar, beroende på vem man lyssnar på. Skogsindustrins uppskattning är ett 20-tal TWh per år, medan Biobränslekommissionen hamnade på 50–60 och SIMS

38

på 120. Bakom skillnaderna ligger olika antaganden

om såväl ekologiska som ekonomiska begränsningar. Om man dessutom skulle intensivodla skogen, med tillförd näring, skulle tillväxten kunna flerdubblas, enligt experiment i Västerbotten. I södra Sverige skulle tillväxten inte bli lika stor på grund av bristen på vatten. Frågan Pål Börjesson väckte är om detta är förenligt med miljömålen. Man skulle få granskogsbestånd med mycket liten biodiversitet, men dessa skulle å andra sidan kunna odlas på ett sätt som minimerade näringsläckaget till vattendragen. Den höga produktiviteten skulle dessutom göra det möjligt att sätta av annan skog till reservat, med mycket hög biologisk mångfald. Om man sätter av ungefär 20 procent av skogsmarken för intensivbruk skulle man kunna öka produktionen motsvarande 60 TWh. Metoden skulle dessutom bli ekonomiskt försvarbar och är därmed intressant för markägaren.

Ekonomiskt är det i dag mer intressant att utnyttja avverkningsrester än att odla energiskog på åkermark, exempelvis salix. Här pekade dock Pål Börjesson på andra sätt att räkna. Om man skulle anlägga energiskogarna vid reningsverk som inte har kväverening skulle man få renare vatten till en lägre kostnad än att bygga ut reningsverket. Denna användning ifrågasattes i diskussionen av Katarina Victorin, med tanke på eventuella smittorisker, men Pål Börjesson påpekade att vattnet först naturligtvis skulle genomgå den normala reningen. Det är bara överskottet av kväve och fosfor som är kvar när det sprids på energiskogsodlingen. Dessutom, påpekade han, kan man tänka sig

37

Arbetet finns redovisat i två artiklar Environmental effects of energy crop cultivation in Sweden – I: Identification and quantification. Biomass and Bioenergy 16 (1999) 137-154; Environmental effects of energy crop cultivation in Sweden –II: Economic valuation. Biomass and Bioenergy (1999) 155-170.

38

Kostnader och tillgänglighet för trädbränslen på medellång sikt. Institutionen för Skog-Industri-Marknad Studier, Sveriges Lantbruksuniversitet. Rapport 51.

hälsovinster om mindre kvävebelastning leder till mindre risk för giftiga algblomningar och mindre risk för nitrat i grundvattnet. Energiskogarna skulle också kunnas anläggas som skyddszoner utmed vattendrag för att minska näringsläckaget från jordbruksmarken. På kontinenten testas redan energiskog för att minska vind och vattenerosion. Jämfört med ettåriga grödor binder energiskogen dessutom mer kol i marken, vilket är en fördel om man vill begränsa utsläppen av koldioxid.

Ytterligare en möjlighet är att använda energiskog för att återvinna slam, som i dag deponeras. Energiskog kan också användas för att rena åkermark med förhöjda kadmiumhalter. Pål Börjesson nämnde att det håller på att utvecklas teknik som skulle göra det möjligt att skilja ut kadmiumet vid förbränning, så att energiskogsodlingen i praktiken fungerar som ett metallreningssteg – kadmiumet deponeras på ett säkert sätt samtidigt som askan kan återföras som gödning.

Pål Börjesson påpekade att man i de samhällsekonomiska bedömningarna av energiskog borde ta med dessa extra funktioner och beräkna vad det skulle kosta att komma åt problemen med andra åtgärder. Produktionskostnaden för salix som används för kväverening skulle då bli 0 istället för dagens 140 kr per MWh. Om man maximerar den extra miljönyttan och räknar med energiskogsodling på 15 procent av åkermarken så skulle den genomsnittliga kostnaden per TWh bli hälften av i dag, vilket ökar konkurrenskraften med andra bränslen.

Pål Börjesson presenterade även beräkningar för skogsbränsle. För flis ligger priset i dag på 110 kr per MWh. Med askåterföring skulle kostnaden öka med ungefär 5 procent. Om man räknar med en viss mängd koldioxidutsläpp enligt Lars Zetterbergs uppskattningar tillkommer 10 kr i ”koldioxidavgift”. Å andra sidan finns det stora miljövinster eftersom skogsuttaget hjälper till att upprätthålla kvävebalansen i södra Sverige. I norra Sverige, där kvävenedfallet inte är lika stort, blir detta en kostnad eftersom man måste kvävegödsla för att upprätthålla balansen. Pål Börjessons slutsats var att det finns en stor del outnyttjad skogbränslepotential, som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är rimlig att utnyttja. Dessutom bidrar ju både skogs- och jordbruksbränsle till att man kan eldar mindre fossila bränslen och därmed till att hålla nere koldioxidutsläppen.

Biologisk mångfald – kan den skyddas trots ökat uttag av skogsbränslen?

Den fråga som Pål Börjesson lät hänga i luften var effekterna på den biologiska mångfalden när man inte längre låter hyggesrester ligga kvar på marken. Det kanske inte behöver vara ett stort hot om man följer

skogsvårdslagens anvisningar om att inte dammsuga marken, att spara gamla träd osv, men det gäller ju att bevisa.

Bengt Ehnström, expert på småkryp i skogen och verksam vid Artdatabanken, gav perspektiv på vad som avgör ifall uttag av skogsbränsle blir ett hot mot den biologiska mångfalden. Hans och andras lärdomar håller för närvarande på att sammanfattas i en lärobok om skogsenergiutnyttjade och naturvårdshänsyn.

Det vanligaste hyggesavfallet är från barrträd. Där innebär det knappast någon målkonflikt att ta hand om ordinära grenar och toppar från granavverkning, medan det däremot är viktigt att låta rötskadade stockar ligga kvar. Här lever nämligen en hel rad rödlistade arter. När man avverkar tall är det viktigt att grova toppar ligger kvar eftersom det finns en rad arter som normalt utnyttjar tallvindfällen men som i dag har svårt att hitta material att yngla av sig i. Bengt Ehnström nämnde att naturvårdsträden som lämnas efter en slutavverkning, t.ex. grova björkar och aspar, inte får tas bort om de skulle råka fällas av vinden. Det är nämligen då de får sitt verkliga värde för insekterna. Dessa träd får inte räknas in i avverkningsresterna och här ville Bengt Ehnström ha en skärpning.

Det tycks vara ett större hot mot den biologiska mångfalden att utnyttja avverkningavfall från lövträd. För vissa regioner har Sverige även ett internationellt ansvar, eftersom vi har unika arter i s.k. värmerelikter, framför allt i Kalmar län. Naturvårdshänsyn kräver här att man sparar vissa mängder avverkningsavfall. De största problemen uppstår om man lagrar avverkat virke som huggs ner under vintern. Insekterna söker sig dit, och om det sedan inte får ligga kvar tillräckligt länge (till året därpå) är risken stor att man får en utfiskningseffekt av insekter inom ett stort område.

En knepig fråga ur naturvårdssynpunkt är i vad mån man ska gallra bestånd av klena lövträd. De kan vara mycket rika på fågelarter och ornitologerna vill därför ofta värna om dessa. För många insekter kan det dock vara bättre att gallra så att man på sikt får grova äldre träd. Om man gallrar är det viktigt att det finns kvar exemplar av alla trädslag. I vissa artrika lövskogsmarker, t.ex. lövborder runt vattendrag, bör man inte ta ut något virke alls, enligt Bengt Ehnström.

Han avslutade med en varning. Än så länge avverkar vi en varierad skog där det finns ganska mycket att spara. Om 20–30 år, däremot, är det dags att avverka den skog som planterades under 1950- till 70-talens stordriftsförhållanden. Här kanske det inte finns så många naturvårdsträd kvar att spara, vilket kommer att kräva att man i stället lämnar mer avverkningsrester. Annars kanske många organismer inte klarar sig genom den flaskhals som uppstår innan vi åter får en mer varierad skog.

Som svar på en fråga om energiskogen kan spela en roll för biologisk mångfald, nämnde Bengt Ehnström att det i så fall gäller att allt inte skördas på en gång. Det måste finnas kontinuerlig tillgång på föda för de många insekter som lever på energiskogen. Samtidigt är insekternas ätande ett problem för energiskogen eftersom de håller nere nettoproduktionen.

Slutord

Även om målkonflikter var temat för seminariet kunde man av föreläsningarna dra slutsatsen att många av de potentiella konflikterna går att undvika. Hälsofaran från att bränna biobränslen är framför allt förknippad med småskalig eldning i gamla anläggningar. Dels finns i dag bättre teknik att tillgå, t.ex. pelletseldning, dels är det knappast självklart att ökningen att biobränsleeldning ska ske just i små pannor. Såväl energieffektivitetsanalyser som utsläppsbilderna pekar snarare på kombinerad kraft- och värmeproduktion som ett mer önskvärt alternativ. Även om fjärrvärme kan byggas ut i större tätorter och närvärme bli ett alternativ i mindre tätorter återstår dock många hushåll där individuell uppvärmning är det enda realistiska alternativet. Här tycks den stora utmaningen ligga i att så snabbt som möjligt få in bra tekniska lösningar och att fasa ut gammal undermålig teknik.

Många målkonflikter mellan energisparande och hälsoproblem kopplade till dålig ventilation tycks på ett liknande sätt vara en fråga om teknik, såväl för ventilationen som för att bygga hus på rätt sätt. Eftersom hus är långlivade gäller det dock att ha ett långsiktigt perspektiv och systematiskt tänkande så att man verkligen gynnar de bästa lösningarna. Ökad kompetens tycks dessutom vara ett överhängande behov. Det tycks dock finnas olika meningar om hur långt man kan komma med andra åtgärder än bra ventilation när det gäller att förebygga astma och allergier.

Målkonflikterna på miljöområdet gäller framför allt näringsbalans, försurning och biologisk mångfald. Enligt flera av seminariets föredragshållare kommer ett ökat uttag av skogsbränslen att kräva återföring av aska och i vissa fall även vitaliseringsgödsling och kalkning för att inte äventyra skogens långsiktiga produktionsförmåga. Om man accepterar ett sådant betydligt mer intensivt skogsbruk än i dag borde det däremot gå att lösa konflikterna kring näringsbalans och försurning. I södra Sverige upprätthålls produktion i dag delvis tack vare kvävenedfall från atmosfären. Om detta nedfall minskar, vilket är önskvärt för att nå vattenkvalitetsmålen, kommer man att behöva kvävegödsla en intensivt brukad skogsmark.

Skydd av den biologiska mångfalden kommer att kräva speciella hänsyn, bl.a. i hur man tar ut avverkningsrester i olika typer av skogar. Här behövs ofta ökad kunskap om olika arters speciella krav. Dessutom krävs en genomtänkt strategi för hur man ska hantera avverkningen av de stora ”rationella” skogsytor som planterades på 1950- till 70-talen, eftersom det inte kommer att finnas så mycket naturvårdsträd att spara. En fråga som återstår att diskutera är huruvida ett hårt rationaliserat, jordbruksliknande skogsbruk med hög produktion på begränsade ytor kan kompenseras av att man avsätter annan skog som får vara orörd och där hänsyn till den biologiska mångfalden får stå i första rummet. När det gäller utsläppen av växthusgaser bidrar skogsbränslet bara marginellt i förhållande till fossila bränslen. Förutsättningen för balans i utsläpp och upptag av koldioxid är naturligtvis att man upprätthåller skogens långsiktiga produktionsförmåga.

Biomassa från åkermark är en möjlighet där man även kan se dubbla miljövinster i vissa fall. Det gäller t.ex. att använda energiskog som kvävefälla eller erosionsskydd. Fleråriga grödor binder dessutom mer kol i marken. Om man tar hänsyn till sådana vinster i samhällsekonomiska beräkningar borde vissa biobränslen kunna bli mer konkurrenskraftiga än i dag.

Även med riktade åtgärder för att skydda den biologiska mångfalden och för att förhindra försurning och rubbad näringsbalans finns det såväl ekonomiska som ekologiska gränser för hur mycket biomassa som kan tas ut från skog och åkrar. Biomassan måste därför utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt, vilket kommer att ställa krav på effektiva systemlösningar för energiförsörjningen liksom på förbrännings- eller förädlingstekniken i de enskilda anläggningarna.

Övrig litteratur:

Förutom den litteratur som redovisas i fotnoter har följande rapporter kommit in till Miljömålskommittén i samband med seminariet:

CO2 Mitigation cost. Bioenergy systems and natural gas systems with decarbonization. Gustavsson, L; Börjesson, P. Energi Policy Vol 26 No 9 699–713, 1998

För ett samlat grepp om byggnadsbeståndet. Norlén, U (red). Institutionen för byggd miljö. KTH, Gävle, 1998 Geochamical modelling of acidification and recovery in forest soils and runoff waters. Moldan, F; Westling, O; Munthe, J. IVL-rapport B-1223.

Samhällsekonomiska kostnader avseende allergiska besvär för barn/vuxna i Sverige 1983-1993. Persson, U; Svarvar, P; Ödegaard, K.

Folkhälsoinstitutet, 1994.

Ventilation och hälsoskydd. Svensk byggtjänst och Socialstyrelsen, 1998

Miljömålskommitténs energiarbetsgrupp

Peter Axegård STFI, Box 5605, 114 86 Stockholm Bengt Fladvad Kommunförbundet, Göta Ark 190, 118 72 Stockholm Peringe Grennfelt, ordförande IVL, Box 47086, 402 58 Stockholm Leif Gustavsson Lunds universitet, Gerdagatan 13, 223 62 Lund Gunnar Hovsenius Elforsk, 100 41 Stockholm Karin Kvist Bilindustriföreningen, Box 261 73, 100 41 Stockholm Katarina Victorin Institutet för Miljömedicin, Box 210, 171 77 Stockholm Egil Öfverholm Statens Energimyndighet, Box 310, 631 04 Stockholm

Thomas Levander, sekreterare Miljömålskommitténs kansli, 100 33 Stockholm

5 Rapport från arbetsgruppen för miljömål relaterade till materialflöden

Sammanfattning

Arbetsgruppens uppgift har varit att tvärsektoriellt ta fram underlag till Miljömålskommittén och att bl. a. i seminarieform lyfta fram viktiga frågor om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel. Arbetet har i första hand rört miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt samt för God bebyggd miljö de etappmål som handlar om resurssnåla materialflöden. De resultat som presenteras i den här rapporten är referat från två seminarier som arbetsgruppen har arrangerat.

Det första seminariet anordnades den 18 maj 1999 för att diskutera frågeställningen: ”Miljöanpassade materialflöden och win-win effekt – går det att kombinera?” Företrädare för olika företag som redan inlett ett sådant förändringsarbete redovisade sina erfarenheter, som sedan diskuterades av en inbjuden panel och övriga deltagare på seminariet.

Många goda initiativ har redan tagits, mycket mer är på gång, men det mesta återstår fortfarande att göra, var en viktig slutsats av seminariet. Ekonomiskt lönsamma exempel på miljöanpassning som redovisades på seminariet var samordning av livsmedelstransporter i glesbygd, uppgradering (rekonditionering) av kylmöbler, det flexibla kontoret, samordning mellan företag av transporter och andra tjänster med hjälp av IT, substitution av farliga kemikalier samt återvinning av elektronik.

Slutsatsen blev att företag har stora möjligheter att miljöanpassa sin verksamhet på olika sätt samtidigt som det innebär en ekonomisk vinst, men få företag har tagit vara på dessa möjligheter. Alla kan vinna på en sådan förändring och de som är för långsamma kan riskera att bli förlorare.

Det andra seminariet hölls den 22 september 1999 och tog upp frågan. ”Vilka styrinstrument behövs för att skapa resurssnåla och giftfria kretslopp? Hårda eller mjuka styrmedel?” Seminariedeltagarna

inbjöds till att diskutera och lämna synpunkter på viktiga styrmedelsfrågor som togs upp inbjudna talare.

Mjuka styrmedel är en beteckning , som rymmer en lång rad olika företeelser, som information, miljömärkningssystem, kampanjer, miljöledningssystem, certifieringssystem, producentanasvar m.m. Det gemensamma draget är frivilligheten, medan de hårda styrmedlen utmärks av tvång av olika grad.

Några viktiga synpunkter som kom fram på seminariet var följande:

  • Både mjuka och hårda styrmedel behövs. De hårda styrmedlen har i realiteten varit en av förutsättningarna för framväxten av de mjuka styrmedel som vi har i dag. Frivilligheten är på sätt och vis skenbar.
  • Det ansågs av många deltagare att mjuka styrmedel har varit effektiva. En förutsättning för att det har fungerat bra är tillväxten av starka miljöopinioner. Konsumenten framställdes som ett av de allra viktigaste styrmedlen på miljöområdet – ett mjukt sådant.
  • Hårda styrmedel accepteras av näringslivet om de är gemensamma inom EU eller internationellt i övrigt. Därmed undvikes orättvisa konkurrensförhållanden.
  • Många efterlyste en ny roll för myndigheterna – mer av stödjande och konstruktivt expertorgan jämfört med i dag. Speciellt nyttig vore en sådan roll för de små och medelstora företagen som själva inte har resurser för att leva upp till olika styrmedelssignaler.

Arbetsgruppens uppdrag och sammansättning

Fem arbetsgrupper med olika inriktning (förutom denna grupp, vatten, energi, mark och hälsa) har inrättats av Miljömålskommittén med syftet att tvärsektoriellt ta fram underlag till kommittén och att stimulera till debatt om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel.

Arbetsgruppens uppdrag var att till den 31 oktober 1999 utföra följande uppgifter inom ramen för de miljökvalitetsmål som främst berör materialanvändning (Ingen övergödning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, samt beträffande God bebyggd miljö de etappmål som rör resurssnåla materialflöden).

1. Ordna konferenser/seminarier syftande till att inhämta kunskaper dels om forskningsfronten, dels om olika intressegruppers inställning. Konferenserna/seminarierna skall samordnas med de myndigheter som har uppdrag inom området.

2. Mot bakgrund av dessa seminarier göra en rapport till kommittén som redogör för resultatet av konferenserna/seminarierna och preci-

serar vilka frågor beträffande delmål och åtgärder, samhällsekonomiska avvägningar och styrmedel som gruppen anser väsentligast för Miljömålskommittén att uppmärksamma i sitt arbete.

Dessutom framfördes att gruppen vid behov efter den 31 oktober 1999 skulle kunna fungera som referensgrupp och lämna synpunkter på de förslag som tas fram av kommittén.

I arbetsgruppen har följande personer ingått:

Annika Helker Lundström, ordförande, Återvinningsindustrierna Monika Börjesson, Marks kommun och Göteborgs universitet Ing Mari Gren, Lantbruksuniversitetet Uppsala (endast del av tiden) MatsOlov Hedblom, Ericsson Ulrik Lohm, Linköpings universitet Sören Persson, Lantbrukarnas Riksförbund Anita Ringström, Kemikontoret Peter Steen, Miljöstrategiska studier, Försvarets Forskningsanstalt

Från Miljömålskommittens kansli har Anita Linell deltagit som sekreterare i arbetsgruppen.

Miljöjournalisterna Tore Wizelius och Runo Ahnland dokumenterade seminarierna den 18 maj respektive 22 september 1999.

5.1 Rapport från seminarium den 10 september 1999. Miljöanpassade materialflöden och winwin effekt – går det att kombinera?

Sammanfattning

Kan man nå positiva miljöeffekter och samtidigt få ekonomiska fördelar inom näringslivet? Inom vilka verksamhetsområden kan man redan i dag uppnå denna win-win effekt?

Hur kan sådana satsningar påverka andrda delar av samhället? Vilka kan bli förlorare om det inte finns en handlingsberedskap för förändringarna?

För att få svar på dessa frågor anordnade miljömålskommitténs arbetsgrupp med ansvar för materialflöden ett seminarium på Rosenbad den 18 maj 1999. Företrädare för olika företag som redan inlett ett sådant förändringarbete redovisade sina erfarenheter, som sedan diskuterades av en inbjuden panel och av övriga deltagare i seminariet.

Många goda initiativ har redan tagits, mycket mer är på gång, men det mesta återstår fortfarande att göra, var en viktig slutsats av seminariet. Företag har stora möjligheter att göra vinster genom att miljöanpassa sin verksamhet på olika sätt, men få företag har ännu tagit vara på dessa möjligheter. Alla kan vinna på en sådan förändring, men de som är för långsamma i vändningarna riskerar att bli förlorare.

I denna rapport redovisas föredragen från seminariet och en del av synpunkterna som kom fram vid den sammanfattande paneldiskussionen.

Vad menas med hållbara materialflöden?

(Anita Linell, Miljömålskommittén)

Man kan på ett enkelt sätt beskriva hållbara materialflöden som att

  • minska användningen av energi
  • minska användningen av material
  • minska användningen av kemikalier.

Faktor 4 innebär att man får ut samma nytta av en produkt eller tjänst men med fyra gånger mindre energi och material.

När energianvändningen minskar påverkas miljömålen frisk luft, försurning, klimat och övergödning. När materialmängderna minskar så är det i första hand målen rörande övergödning, miljögifter och ozonuttunning som påverkas positivt.

Föredragen kommer att visa exempel på detta samtidigt som de visar att det är en ekonomiskt lönsam anpassning. Vi kommer att få se exempel både från stora och små företag, från enskilda företag och företag i samverkan, samt från företagens inre och yttre miljöarbete.

Det kommer att bli mer intressant för företagen att miljöanpassa sin verksamhet i framtiden. Skälet är att vi får nya bra verktyg för att följa upp resultaten. Den som anstränger sig kan få kredit för det. Ett exempel är SCB som börjat ge ut statistik över kemikalieanvändningen. Där kan man se vilka mängder som hanteras i olika branscher samt vilken typ av ämnen det är. Ett annat exempel är ett pilotprojekt på KTH som gör det möjligt att mäta både individens och hela företagets energianvändning uppdelat på olika poster, det vill säga företagets inre miljöarbete.

Miljöhänsyn – restriktion eller utgångspunkt?

(Peter Steen, Miljöstrategiska studier, FOA)

När man löser problem och letar efter lösningar beror svaret på hur man har formulerat problemet. Om man till exempel diskuterar möjligheten att minska energianvändningen kan man göra det i termer av att spara energi eller energieffektivisera. Om det handlar om sparande letar man efter vissa lösningar, om det är energieffektivisering letar man efter andra lösningar. Utifrån ett ingenjörsperspektiv är spara inte särskilt roligt, medan effektivisering är en utmaning. Det är termodynamikens lagar det gäller att komma så nära som möjligt. Ansträngningarna och sättet att söka lösningar ser alltså helt olika ut.

Många ser i dag miljön som en restriktion därför att vi från början inte tagit hänsyn till miljön. Föroreningarna släpptes ut utan hänsyn till

konsekvenserna. Efteråt ser man att när befolkningen växer och likaså ekonomin då går det inte att fortsätta på samma sätt. De tidigare vinnarna har varit de som slingrat sig så mycket som möjligt undan miljöhänsyn och som ser miljön som en kostnad. Men nu har även kunderna vaknat. Vi ser ett mer innovativt sätt hos företagen att kapa åt sig marknadsandelar med miljölösningar. Kanske har vi nått en omslagspunkt nu? Företag som ser miljö som en restriktion blir förlorarna och de som hittar de nya lösningarna har allt att vinna.

Win-Win genom mer miljövänliga elkablar

(Bertil Ahlinder, ABB Kabel AB)

Allmänt om kablar. ABB-Kabel i Nässjö tillverkar styr-, signal- och kraftkablar i huvudsak för den svenska marknaden. En kabel skall överföra en elektrisk ström på ett säkert sätt utan driftsstörningar.

En elektrisk kabel ska inte orsaka personskada vid kortslutning eller brand. Av denna orsak finns en mängd olika standarder för tillverkning och användning av kablar. Elektriska kablar används i många olika miljöer där de kan utsättas för stark värme, arktisk kyla, kemikalier eller mekaniska vibrationer. De olika miljöer där kabeln används ställer olika krav på de material som ingår kabeln.

En elektrisk kabel har oftast en ledare av koppar eller aluminum som är isolerad av ett plastmaterial. Livslängden på elektriska kablar är mer än 30 år och det finns exempel på elektriska kablar från sekelskiftet som fortfarande används. Årligen skrotas i Sverige ca 15 000 ton kabel. Metallen är en eftertraktad råvara men skrotad kabel innehåller även polymera material. ABB Kabel AB är certifierat enligt ISO 14001 och EMAS vilket styr miljöarbetet vid företaget.

PVC. PVC har under en längre tid använts till isolering och mantel på elektriska kablar. PVC består av en klorerad baspolymer som blandas med krita, mjukgörare, stabilisatorer och eventuellt flamskyddsmedel. Materialet har goda mekaniska och elektriska egenskaper och ger kabeln en förväntad driftstid på över 30 år. Vid ABB-Kabel har under en längre tid arbete pågått för att byta ut de additiv till PVC som har en negativ miljöprofil. Under nittiotalet har arbetet fokuserats på att fasa ut bland annat klorparaffiner och blystabilisatorer.

Klorparaffiner. Klorparaffiner är klorerade kolväten med 10–13 kolatomer och fungerar som mjukgörare, brandskydd och smörjmedel i

PVC. Klorparaffiner finns med på kemikalieinspektionens OBS- och begränsningslista. Genom ett intensivt utvecklingsarbete har klorparaffinerna ersatts av oorganiskt flamskyddsmedel tillsammans med

andra typer av mjukgörare. Under 1998 har klorparaffiner slutgiltigt fasats ut och projektet är avslutat.

Blyfri PVC. Polymeren i PVC är relativt känslig för värme och om inte en termisk stabilisator tillsätts bryts materialet ner i samband med kabeltillverkning. Dessutom anger vissa kabelstandarder att kabeln vid leverans skall ha en definierad termisk stabilitet. I början av nittiotalet användes relativt stora mängder bly som stabilisator till PVC. I samarbete med våra leverantörer har kalcium/zink-baserade stabilisatorer utvecklats och har successivt ersatt blystabilisatorer. I ett mindre sortiment av kablar med speciella krav som legotillverkas för export används fortfarande blystabilisatorer. Samarbete för att ta fram blyfria material pågår med beställaren.

Återvinning av fabriksspill av PVC. Genom att installera utrustning för återanvändning av fabriksspill av PVC återvinns ca 50 ton PVC årligen.

Halogenfria kablar. ABB Kabel AB har tillsammans med leverantörer utvecklat halogenfria kablar ”Green Line Cables” för att på sikt fasa ut PVC-kabel. De använda flamskyddsmedlen är speciellt utvalda för att ha en god miljöprofil. Kablarna har tre huvudsakliga fördelar:

Skyddar människor. När PVC brinner avges tjock giftig rök. När

Green Line Cables brinner avges bara en tunn ljus rök. Det gör att man undviker panik och att räddningen kan ske lugnt och säkert.

Skyddar maskiner. Vid brand i PVC-kablar bildas giftiga klorerade föreningar. Tillsammans med vattendimmorna som uppstår vid släckningen bildas bl.a.saltsyra. Saltsyredimman sprider sig med hjälp av ventilationssystemet och ger frät- och korrosionsskador på maskiner och utrustningar. Även en begränsad brand kan därför orsaka skador för miljonbelopp. Green Line Cables bildar inga korrosiva gaser vid förbränning.

Skyddar miljön. Kablarna är PVC-fria och innehåller inga halogener, klorparaffiner eller ftalater (mjukgörare). De är fria från bly och kadmium och avger inga giftiga klorgaser eller syror vid tillverkning, brand eller skrotning.

Återvinningsbara kablar. Den framtida utvecklingen styrs i större grad av kundförfrågningar och denna typ av projekt drivs i nära samarbete med både leverantör och kund. Försök har gjorts att tillverka kablar som består av aluminum som ledare och samma typ av plast till isolering, bandning och mantel. Denna kabel är möjlig att materialåtervinna eftersom aluminium i gamla kablar är en eftertraktad råvara och den typ av plast som används är av termoplastisk typ; den kan smältas om och användas som råvara till nya produkter.

Win-win effekter. Miljöarbetet är i många fall orsakat av lagkrav, opinion eller kundförfrågningar och därför är förändringarna nödvändiga

för att bibehålla företagets konkurrenskraft. Utfasning av klorparaffiner och blyade stabilisatorer till PVC har gjorts med oförändrat pris på kabel som levererats till kund. För att kunna återanvända ca 50 ton fabriksspill av PVC krävdes en investering med en återbetalningstid på ca 0,5 år.Prisskillnaden mellan PVC-kabel och Green-Line kraftkablar är 20– 25 procent. Hur stor prisdifferensen är beror på hur mycket plast som används i kabeln och vilka miljöer kabeln skall klara. Med Green Line Cables kan ABB Kabel AB erbjuda kunderna ett komplett sortiment halogenfria kablar vilket bidrar positivt till företagets miljöimage.

Miljöanpassade materialflöden

(Alf Hedin, Electrolux)

Electrolux arbetar med LCA (livscykelanalys) från råvara till konstruktion, produktion, transport, användningsfas och slutligen återanvändning och återvinning av komponenter och material för att minska användningen av energi och material.

Slutna kretslopp. Att sluta kretsloppet är väl närmast att se som ett villkor för överlevnad i framtiden. Vi har i många år arbetat med materialåtervinning, men tror oss nu finna metoder för de inre cirklarna, komponentåtervinning och slutligen återanvändning. I framtiden kommer det också med stor sannolikhet att vara ett lönsamhetskrav att kunna rekonditionera komponenter och hela produkter för återanvändning. Ett ständigt arbete pågår samtidigt för att eliminera avfallet, både i produktionen och vid omhändertagandet av förbrukade produkter.

Energisnål utrustning. Electrolux är en av de ledande inom branschen när det gäller att minska energianvändningen hos produkterna. Längst har vi kommit på kyl- och frysområdet, men även när det gäller tvätt- och diskmaskiner och spisar har det skett rejäla minskningar.

Även på produktionssidan har Electrolux i dag en mycket låg energianvändning per produkt. För produktionen av ett kylskåp åtgår det i dag endast 115–125 kWh. Här kommer alltså, trots de extremt energisnåla produkterna vi producerar i dag, den största energiåtgången att äga rum under användarfasen. Under produktens användningsfas, ca 17 år, kommer energianvändningen att uppgår till ca 5 500 kWh.

De exempel vi valt är från den egna branschen, men vi tror att vårt sätt att tänka är tillämpningsbart på ett stort antal branscher. För att en innovation ska få genomslagskraft fordras en väl fungerande tillverkningsenhet som kan produktionsanpassa produkten tekniskt och ekonomiskt.

Produkten måste även utvecklas med tanke på de strukturförändringar som marknaden kontinuerligt genomgår. Vilka möjligheter ger produkten till expansion och ökade marknadsandelar? Företagets framgång bygger mycket på dess möjlighet att expandera och i dag även på möjligheterna till globalisering.

Köpa varor eller funktioner. Dagens traditionella marknad bygger till stor del på ägande, att köpa sin vara och därefter ta ansvar för drift och och underhåll, samt att fondera kapital för framtida nyanskaffning.

Produktens ekonomiska livstid är delvis beroende av den produktutveckling som sker på marknaden. Vi kan här se den snabba utvecklingen av energisnåla produkter. Kommer framtidens konsumenter att acceptera ägandet i dess nuvarande form eller väljer de att köpa en funktion?

Rekonditionering. Vad ger funktionsförsäljningen för vinster? Det finns vinster för både ekonomi och miljö. Konsumenten/förvaltaren kan i sin upphandling föreskriva ett marknadsrelaterat energianvändningstal med krav på uppdatering allt eftersom nya bättre produkter kommer ut på marknaden. Producenten ser en vinst i att kunna optimera materialoch energiresurserna. Användaren får ett känt, fast pris under hela perioden inklusive service och underhåll. Rekonditionering är ett viktigt led i att minimera resursanvändningen och ger också producenten möjlighet att erbjuda en högklassig produkt till ett pris som är lägre än för en nyproducerad.

Rekonditionering är aktuell för funtionsförsålda produkter, men även av andra orsaker inbytta produkter som inbyten från återförsäljare, returer från konsumenter, service, transportskador med mera. Den fabriksrekonditionerade produkten genomgår samma drifts- och säkerhetskontroller som en nyproducerad produkt. Produkten registreras därefter enligt de föreskrifter som gäller.

Win-win genom samutnyttjande – det flexibla kontoret

(Helene Wintzell, Kemi & Miljö AB)

Miljökonsultföretaget Kemi & Miljö AB bytte vid årsskiftet 1997/98 lokal och tog samtidigt steget från en traditionell till en flexibel kontorslösning. De främsta drivkrafterna bakom förnyelsen var behov av ökad flexibilitet, ökad effektivitet, framför allt kunskapsöverföring samt miljöhänsyn. Det flexibla kontoret har medfört att vi sparat material och energi med upp till en faktor 6.

Kemi & Miljö AB är ett miljökonsultföretag som de senaste åren expanderat kraftigt. Den traditionella kontorslösningen innebar bland annat ständig brist på kontorsrum och att vi fick flytta ungefär vart

tredje år. Expansionen, ökat behov av samarbete internt och den snabba utvecklingen inom området ställde också större krav på kommunikation internt. Vi insåg att det var dags att söka en ny lösning.

Utgångspunkterna för vårt nya kontor. När vi sökte efter nya lokaler hade vi följande utgångspunkter:

  • Samarbetet och kunskapsöverföringen skulle öka
  • Introduktionen av nyanställda skulle gå fortare
  • Lokalerna skulle kunna anpassas efter personalens behov av samarbete
  • Miljöanpassningen skulle öka
  • Lokalen skulle ligga centralt och nära kollektiva transportmedel för att minska miljöpåverkan av resor
  • Möjlighet att arbeta hemifrån för att minska resandet

Det flexibla kontoret. Lösningen blev det flexibla kontoret kombinerat med miljöstyrning av inköps- och kontorsrutiner. Kontoret karaktäriseras av en öppen planlösning där få personer har en fast arbetsplats. Vi har samma yta, 370 kvadratmeter, som tidigare men får nu plats för 20 personer i stället för 11, utan att sitta trångt.

För att lösningen ska fungera strävar vi efter att minimera pappersoch materialanvändningen på kontoret, vilket också ger miljö- och energivinster. Vi har ett väl utbyggt intranät och genom att ha gemensamma bokhyllor istället för personliga spar vi utrymme och får även bättre överblick över allt material.

Rutinerna för inköp är, liksom kontorsrutinerna, dokumenterade i vårt certifierade miljöledningssystem ISO 14001. Exempel på rutiner är att alla varor (utrustning, möbler, kontorsmaterial, etc) och tjänster (cykelbud, städning, etc) som vi köper är bedömda med avseende på funktion, miljö och ekonomi. Även leverantörerna är bedömda.

Plus och minus med det flexibla kontoret. Att jobba i denna form av kontorsmiljö har inneburit en rad vinster för Kemi & Miljö. Genom att lokalen stödjer täta kontakter ökar samarbetet. Informationsutbytet har ökat och introduktionen av nyanställda går snabbare. Genom att arbetssättet kräver god ordning och ger ett snabbt informationsflöde sparar varje anställd drygt två timmar arbetstid per vecka exempelvis i leta-tid.

Genom att lokalerna innehåller fler personer per ytenhet har även energiåtgången för uppvärmning minskat. I lokalerna har vi betydligt färre möbler per person vilket också innebär en besparing av både råmaterial och plats.

Till nackdelarna hör att det tar tid att få de anställda att vänja sig vid de nya arbetsformer och planlösningar som är kopplade till det flexibla kontoret. Det tar tid att utveckla och inreda för nya arbetssätt. Det som

kallas överhörning och bidrar positivt till intern kommunikation upplevs störande när ljudnivån blir för hög.

Att vänja sig vid en ny planlösning och nya arbetsmetoder tog för oss mer än ett halvår. Tiden är enligt olika bedömare mycket beroende av hur omställningen planeras och förbereds.

Win-win effekter på Kemi & Miljö. Utnyttjandet av utrymme i lokalerna har ökat till det dubbla, vilket har medfört att energiåtgången per anställd har minskat med en faktor 2: Vi är nu 20 anställda på samma yta som tidigare bara räckte för 11 personer. Sammantaget innebär detta en teoretisk besparing för oss på nära 700 000 kronor per år i lokalhyra om man jämför med den tidigare kontorslösningen.

Vi samutnyttjar litteratur. Litteraturinköpen har minskat med drygt 1 000 kr per anställd och år. Antalet hyllmeter per person har minskat med en faktor 6 (från 14 till 2,3 meter per person). Vi saknar mätvärden för många viktiga miljöaspekter från våra gamla lokaler. Vi ser med stort intresse fram emot att kunna redovisa fler nyckeltal framöver.

Kemi & Miljö har sett tydliga winwin-effekter av samutnyttjande i det flexibla kontoret. Vi vill här understryka den stora potentialen för miljön, som ligger i om detta arbetssätt sprids till många av Sveriges kontor. Enligt ett pågående pilotprojekt på KTH (F Gröndahl och N Brandt) är energiåtgång vid uppvärmning av lokaler och resor de i särklass mest betydande miljöaspekterna för tjänsteföretag. Ca 40 procent av den totala energianvändningen och 50 procent av den totala elanvändningen i Sverige används för lokaler och bostäder (Naturvårdsverkets faktahäfte Sverige 2021 – vägen till ett hållbart samhälle, Stockholm 1998).

Vi ser fram emot att höra från fler företag som liksom vi har sett vinster för miljö, ekonomi och personal med en faktor 2 eller högre, för exempelvis energiåtgång per anställd och andra winwin-effekter! Vid frågor kontakta: Anna Nordström, tel 08-412 22 45, e-post:

Samdistribution av dagligvaror till Västerbottens glesbygd

(Staffan Hedlund, Konsumentverket)

Konsumentverket fick i oktober 1994 i uppdrag av regeringen att inventera och genom pilotprojekt eller på annat sätt söka samordningslösningar på lanthandelns distributionsproblem. onsumentverket anlitade därför hösten 1994 Sveriges Livsmedelshandlareförbund (SSLF) som konsult för att genomföra praktiska försök med leveranssamordning av dagligvaror i Västerbottens inland.Arbetet med att organisera och sammanjämka de medverkande leverantörernas distributionslinjer, varuvolymer och krav på leveransfrekvens var emellertid mer tidskrävande än som kunde förutses vid projektets start. Några erfarenheter av den praktiska driften av samdistributionen kunde därför inte redovisas när regeringsuppdraget slutredovisades i december 1996. I denna uppföljande rapport redovisas det faktiska utfallet efter det att samdistributionen varit i praktisk drift under 11 månader. Erfarenheterna som redovisas avser perioden januari till och med november 1997. Det ursprungliga pilotprojektet delades in i tre geografiska områden:

  • Glesbygden inom Dorotea och Vilhelmina kommuner, samt Hotingområdet inom Strömsunds kommun.
  • Det s.k. Blå vägen-paketet inom Storumans kommun.
  • Sorsele kommun, inkluderande delar av Malå och Norsjö kommuner.

Projektarbetet inriktades huvudsakligen på område 1, men viss drift har även kommit igång inom område 2 och 3. Från och med 1997-01-01 är samdistributionen inom område 1 i praktisk drift med fem deltagande leverantörer.

Deltagande företag. Samtliga grossister/leverantörer inom området av någon storleksordning har erbjudits att delta. Medverkande i projektet är från starten:

  • Norrmejerier
  • Scan Norrland, inkl. Scan Storkök
  • KIAB (grossist till servicehandeln)
  • Strandbolaget, inkl. Åbro och Zeunerts bryggerier (grossist till rest & storkök)
  • Mästerbagarna (Skogaholm)

Effekt av utvidgning med flera deltagare. Så som området ser ut geografiskt, med en framköringssträcka till inlandskommunernas centralorter på ca 25 mil och ytterligare ca 15 mil ren glesbygd, är värdet av att delta lite olika för ytterligare tänkbara företag.

Med de företag som nu deltar i samdistributionen, och med den utökning av transportvolymen som kan förväntas, har en optimal fyllnadsgrad uppnåtts för de ekipage som fem dagar i veckan trafikerar det s.k. framköringsledet till kommunernas centralorter. Däremot skulle det betyda besparingar för alla om fler deltog i distributionen till den rena glesbygden väster om fjällkommunernas centralorter. Där är det för närvarande svårt att nå optimal fyllnadsgrad och där finns det också möjlighet att gå över till större fordon om det skulle behövas.

Ett alternativ skulle kunna vara att de stora dagligvaruleverantörerna, som i nuläget inte deltar i samdistributionen, fortsätter att leverera de stora, torra volymerna med egna fordon i hela området, men förlägger färskvaror och kompletteringsleveranser till samdistributionen. Det skulle bidra till höjd servicenivå och sänkta kostnader för alla.

Kylkedjan. Normalt levereras dagligvarorna i fordon med separata temperaturzoner ( fryst, kylt och tempererat). När de levererade kvantiteterna är stora kan man uppnå hög fyllnadsgrad trots att lasten delas upp i flera zoner. I glesbygden där kundunderlaget är litet är det däremot omöjligt att uppnå hög fyllnadsgrad med skilda temperaturzoner.

Transporterna sker därför genomgående med ett enda, kylt lastutrymme. Djupfrysta produkter levereras i s.k. fryscontainrar och köldkänsliga produkter som t.ex. frukt och grönt levereras i skyddande omslag. Alltsammans i samma kylda utrymme.

Det ställer stora krav på att leverantörerna levererar sina frysta produkter frysta med god marginal. Det ställer också stora krav på chaufförerna. Vintertid måste man skydda frukt och grönt och drycker från kyla och sommartid måste man se upp med att man inte får in för mycket varmluft när man lastar ut.

Ett krav är att samtliga fordon skall vara försedda med utrustning för temperaturregistrering som medger registrering per tidsenhet. Temperaturregistreringen kontrolleras fortlöpande och hittills har det inte registrerats några felaktiga leveranser, med två undantag. Det går inte att i det här systemet garantera glass (som börjar tina redan vid -18 grader) och hamburgerbröd som visar tecken på att mjukna.

Ekonomiskt utfall. Samdistribution har medfört stora förändringar av både trafiken och leverantörernas produktions- och leveransdagar.

De leverantörer som deltar i samdistributionen har dessutom ökat sin försäljning och det är därför svårt att med precision beräkna det ekonomiska utfallet. Det säkraste sättet är att ange transportkostnaden i procent av levererat varuvärde. Därmed fångar man upp de flesta förändringar på ett acceptabelt sätt.

I pilotprojektet beräknades att transportkostnaderna skulle minska från ursprungliga 8–10 procent till ca 4 procent av varuvärdet, vilket skulle innebära en besparing på ca 2 miljoner kronor per år.

Verklig kostnad till och med 1998-12-31. Vid mätningen av verkliga vikter och volymer under första halvåret 1998 extrapolerades en årlig bas på noga räknat 4 028 908 kg. Det gällande avtalet, som medger en förändring på +/-15 procent utan omförhandling av ersättningen, kostar 2 422 000 kr på årsbasis för hela område 1. Detta motsvarar 60 öre per kg eller 3,3 procent av varuvärdet. Det innebär att samdistributionen har medfört en dryg halvering av de rena transportkostnaderna. Därmed har transportkostnaderna i det aktuella extrema glesbygdsområdet kunnat sänkas till samma nivå som gäller för landsbygd/glesbygd generellt.

Gjorda analyser av varuflöden och transportalternativ visar med stor säkerhet att det inte går att transportera de aktuella mängderna varor till glesbygden i område 1 till lägre kostnad med tre leveranser per vecka i den rena glesbygden och med nuvarande servicenivå.

Miljövinster. I samband med starten 1997-01-01 beräknades vilka miljövinster som samdistributionen skulle medföra. En jämförelse mellan tidigare enskilda transportsträckor och transportsträckan inom samdistributionen tydde på en minskning av antalet transportkilometrar med 37 procent. Man kunde dessutom anta att minskningen över tiden skulle gå mot 50 procent, eftersom de volymer som inordnats i samdistribution skulle komma att lämna tomrum (dålig fyllnadsgrad) efter sig i de transporter man tidigare utnyttjat. Dessa transporter skulle därför bli föremål för rationaliseringar.

En omläggning av leveranserna ägde rum under slutet av 1997 vilken innebar en liten ökning av antalet transportkilometrar, men å andra sidan har volymerna ökat. Man kan därför anta att den minskning med ca en tredjedel som vi tidigare konstaterat i stort sett består. Allt eftersom tiden går och större volymer adderas till samdistributionen blir det emellertid allt svårare att definiera vilken tidigare sammanlagd transportsträcka som man skall mäta mot.

Win-win genom återvinning av elektronik

(Anders Edgren, Ragn-Sells Elektronikåtervinning AB)

Elektronikåtervinning bygger på tre huvudprinciper:

  • Att återföra så mycket material som möjligt som ny råvara
  • Att lyfta ut så mycket som möjligt av miljö- och hälsofarliga ämnen ur kretsloppet
  • Att återföra så mycket kunskap som möjligt till producenterna för deras utveckling av nya, alltmer miljöanpassade produkter

Elektronikåtervinning har förekommit under tjugotalet år och det som var det ursprungliga syftet var just att återföra värdefulla material i nya råvaror. Återvinningen var rent affärsmässig. Ägaren till utrustningen sålde den till en skrothandlare som i sin tur plockade ut de kretskort, kablar mm som kunde säljas med vinst. En viss del uppenbart miljöfarliga komponenter demonterades också och omhändertogs.

Grunden till elektronikåtervinningen var sålunda att återvinna och återanvända värdefulla råvaror, något som återvinningsindustrin ju alltid gjort och som den har sin grund i, även om det inte då kallades återvinning utan skrotning. Väl att märka är att skrot inte är skräp. Vinnare i denna process var såväl ägaren som skrotaren, men också miljön. Att återföra råvaror, det må sedan gälla guld, järn eller aluminium, kräver som vi alla vet långt lägre resursuttag av såväl mineral som energi än framställning av jungfruliga råvaror.

Varor som faror. Under 1990-talets första år gick elektronikåtervinningen in i en ny fas. Från att tidigare ha tagit hand om stora maskiner med mycket värdefulla material, började återvinnaren nu ta emot små högvolymprodukter. Terminalen och PCn hade under 1980talet fört ut datakraften på i stort sett varje skrivbord. Nu skulle de tas om hand. Till en början gick de direkt till fragmentering eller deponi, men undersökningar visade att de innehöll en rad ämnen som borde tas om hand på ett mer kvalificerat sätt.

Miljödepartementet publicerade ”Varor som faror” (Ds 1992:58), där producentansvar för elektr(on)iska produkter var en viktig nyhet. Att producentansvar ännu inte är en verklighet för dessa produkter känner vi alla till. Detta har dock inte hindrat ett antal producenter att ta på sig ett frivilligt producentansvar och inte minst viktigt, ett flertal ansvarsfulla användare har under tiden valt att lämna sina slutanvända (end-of-life) produkter till de seriösa elektronikåtervinnare som erbjuder dem sina tjänster. Under de senaste åren har också allt fler kommuner börjat att erbjuda sina kommuninnevånare att få lämna sina gamla elektronikprodukter på återvinningsstationerna för att sedan antingen i egen regi skrota materialet eller lämna det till någon etablerad elektronikåtervinnare.

Återvinnarna tar och får betalt. Samtidigt har under 1990-talet elektronikens innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen omvärderats.

Det tydligaste exemplet torde vara de bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE, som ju redan i början av 1990-talet uppmärksammades av Kemikalieinspektionen och för vilka man nu diskuterar ett förbud nationellt och internationellt. De stora seriösa producenterna har redan fasat ut de additiva bromerade flamskyddsmedlen och elektronikåtervinnarna har inte fört dem vidare till återvinning/återanvändning, utan skickat plasten till destruktion med energiutvinning.

Även om de produkter som omhändertas i dag fortfarande innehåller en hel del material som har ett värde, framför allt kretskort innehållande ädelmetaller, så är arbetet med demontering och destruktion eller slutförvaring av farligt avfall så kostsamt att elektronikåtervinnaren måste ta betalt för att ta hand om de slutanvända elektr(on)iska produkterna. Icke desto mindre kan vi notera en ständigt ökande volym produkter att ta om hand.

Vinnare är den som lämnar in produkter för återvinning. Även om det kostar några kronor per kilo (för en utrustning som ofta kostat 1000tals kronor per kilo i inköp), så ger det ändå positiva effekter internt och externt i form av tydligt miljöansvarstagande. Vinnare är också elektronikåtervinnaren, som vid sidan av den rent affärsmässiga aspekten, känner en stor tillfredställelse i att göra en bra miljöinsats. Personalen är högt motiverad i sitt arbete. Vinnare är inte minst miljön. En inte oansenlig mängd farligt avfall och ämnen som ännu inte klassats som farligt avfall omhändertas för vidare specialiserad behandling.

Kunskap i kretslopp. Elektronikåtervinnarens dagliga gärning ligger naturligtvis i att återföra råvaror till återanvändning och att lyfta ut de miljöfarliga komponenterna för vidare omhändertagande. En ofta efterfrågad och uppskattad service till kunderna, framför allt producenter, är återrapportering av hur mycket farligt avfall som plockats ur de produkter som de lämnat in. En allt vanligare tjänst vid sidan av detta är konsultmedverkan i form av bedömning av hur väl producenten lyckats miljöanpassa sin nya produkt, eller ännu hellre medverkan redan på projektstadiet i utveckling av nya produkter. Detta kan kallas kretslopp av kunskap.

Elektronikåtervinnaren känner stor tillfredställelse i denna projektmedverkan, eftersom det ger ökade möjligheter att på sikt öka återvinningen av material och minska mängden farligt avfall. Begreppet från vaggan till graven borde bytas till från konception till reinkarnation.

Vinnare i detta steg är framför allt producenten, som kan presentera en bättre miljöanpassad produkt för marknaden och kanske minska ingående material, både till mängd och antal. Vinnare är också elektronikåtervinnaren, framför allt i tillfredsställelse över att kunna bidra till utvecklingen av morgondagens produkter. Vinnare är också miljön. Uttagen av råvaror och energi kan förhoppningsvis minskas per produkt och kanske också totalt.

Hållbart resursutnyttjande i Nacka Strand

(Roland Lahti, Telia)

Hur kan IT & Miljö höra ihop? Det vill företagen i Nacka Strand visa praktiskt genom att själva anamma det nya beteendemönster som det flexibla kontoret och nya mobila lösningar skapar förutsättningar för. Det blir vi som agerar early-adopters och lever som vi lär, när vi faktiskt jobbar i nätet.

Tid, rum och rörlighet. Betänk situationen för det stora flertalet människor i storstäderna; tiden (på dygnet) och platsen (i rummet) spelar en allt mer underordnad roll i dag än i det industrialiserade samhället, där vi fortfarande befinner oss rent beteendemässigt.

Betänk om kraven på livskvalitet styr var vi vill vistas, finnas och arbeta!Betänk om generationen efter oss har helt andra värderingar om status, välfärd och lycka och att miljövärden är något fundamentalt och självklart för medborgarna.

Vad vill våra kunder, som har upplevt bärbara datorer & mobiltelefoner sedan barnsben, ha för funktioner, tjänster och service?

Jag har en idé som vuxit fram allt starkare. Den går ut på att ta ett helhetsgrepp på persontransporterna genom att

  • tillämpa principen ”pay-per-use” (kostnadseffektivt)
  • skapa ett flexibelt system som kan anpassas till vår belägenhet/situation
  • utnyttja IT/Mobilitetens nya (val)möjligheter
  • att vi köper tjänster i stället för att äga delar av infrastrukturen

CommIT. De principerna ligger till grund för CommIT-projektet som

Telia utvecklat på Nacka Strand. CommIT-projektets utbud av tjänster är inledningsvis att bestå av en bilpool.

Bilpoolen kommer att öka personbilarnas utnyttjningsgrad från 5 procent till 16–20 procent.

Shuttle-boat; ett nytt koncept för båttrafik i Stockholms farvatten med IT-stöd.

Shuttle-bus; non-stop linje med mindre bussar med IT-stöd på sträckan Nacka strand – Södra station.

ComFort; gemensamt upphandlad grön taxi med IT- och miljöanpassade bilar.

VideoKonferens; för substituering av resor.

Cykelpool; en stall med cyklar tillgängliga för personalen på Nacka strand för lokala persontransporter.

Med dessa tjänster försöker vi ta ett helhetsgrepp på morgondagens (IT-)medborgares förändrade behov och krav på nya transportlösningar. Är det en virtuell resebyrå som jobbar med korta resor och med kortare ledtider för bokningar?

Det finns stora möjligheter för nya företag att etablera sig på detta område, med moderna IT-lösningar för vardagen. Vi vill i vart fall koppla ihop lönsamhetskrav och miljökrav till något som blir mer hållbart än det vi använder i dag.

Enorma besparingar. Den fulla ekonomiska sparpotentialen i

Nacka Strand kan enligt den förstudie vi har gjort tidigare bli runt 300 miljoner kr. Extrapolerar vi det till hela Stor-Stockholm med ca 1,4 miljoner människor motsvarar det närmare 60 miljarder kronor i besparingspotential. Det ger en uppfattning om vad det är frågan om i något större sammanhang. För hela Sveriges del betyder det säkert att det finns 500 miljarder kronor att spara på att bygga någonting bättre och mer hållbart. Det är svindlande siffror som verkar overkliga och ouppnåeliga. Men det är detta vårt commitment handlar om!

Unikt område. Nacka Strand är ett unikt område genom att företagsetableringarna där skedde snabbt. Banden och relationerna till leverantörer bröts inte trots att företagen flyttade in i ett nytt område, i stället skedde ett oerhört transporterande av en hoper leverantörer från när och fjärran. Till en början fanns ingen samverkan mellan företagen i

Nacka Strand. Och det fanns ingen T-bana för de anställda att ta sig till och från arbetet.

Det första projektet handlade om samupphandling av bevakningstjänsterna inom området. Det började med att jag fastnade i hissen en fredag kväll! Tänk er detta!! Man får en enorm kraft att jobba vidare. Det andra steget i mognadsprocessen blev MiljöTorget och miljötjänsten med WMI-Sellbergs, som även effektiviserade transporterna. Det tredje steget är CommIT-projektets tjänster. Nu utvecklar vi konceptet tillsammans för våra anställda, och med små och medelstora företag i området (dvs våra kunder).

Vi utnyttjar den hävstångseffekt som våra egna anställda och kunder i Nacka Strand själva utgör. Vi om några har kraften, förmågan och de rätta förutsättningarna! Om vi dessutom får statsmakten och de lokala myndigheterna att backa upp oss är det ännu bättre. En berättigad fråga är om vi kan utveckla morgondagens förmånliga och miljöanpassade tjänster till IT-medborgaren med dagens skattesystem (bilförmån etc)?

Jag tar gärna emot frågor och synpunkter, helst via e-post till

IT bär fröet till det uthålliga samhället

Mats-Olov Hedblom, Ericsson)

CommIT-projektets resultat bör få långtgående konsekvenser för synen på IT som hjälpmedlet för det uthålliga världssamhället och vederlägger förhoppningsvis den kritiska debatten om att IT endast är olja i samhällsmaskineriet som leder till mera resande som späder på växthuseffekten. Tredje generationens mobila telekomsystem är dessutom ett faktum. De ger möjlighet till helt nya mobila multimediala tjänster som ytterligare kan förstärka användaracceptansen genom realtidsåtkomst av en mängd intelligent nätbunden service.

IT-infrastrukturen i Stockholm drar ca 1 procent av elenergikonsumtionen. En avancerad LCA-undersökning av tele- och datakomsystemen i Stockholm (och Sacramento, Kalifornien) har visat att de står för ungefär en procent av den totala miljöbelastningen varav energikonsumtionen är den helt dominerande. Att optimera/minska resande och transporter och samtidigt minska beroendet av stationära arbetsplatser med hjälp av intelligenta IT-system enligt CommITkonceptet kan därför ge mycket stora bidrag till de utvecklade ländernas kamp mot ökade utsläpp av växthusgaser.

Molekyl- och penningräkning måste gå hand i hand. För att nå framgång måste vi kunna mäta såväl miljöbelastningarna som de ekonomiska konsekvenserna på ett trovärdigt sätt; mätningarna måste bygga på vetenskapliga principer. Vi kommer att välja traditionell

Livscykelinventering (LCI) och Livscykelanalys (LCA) parad med marknadskostnader för varje miljöpåverkanssegment. Varje boende och arbetsplatsinnehavare kommer via intra- och internetprogram att erbjudas delta i projektet som därmed byggs upp nedifrån och aggregeras över avdelningar, företag och till sist hela Nacka Strand. Detta har aldrig gjorts tidigare varför de resultat som kommer fram har mycket stort nyhetsvärde. Nacka Strands inneslutna läge ger dessutom möjligheter till mycket precisa resultat.

Många initiativ på gång i världen – Nacka Strand först med svaret. Många politiska och industriella initiativ startas i dessa dagar runt om i världen (främst i EU, USA och Japan) där IT utgör den viktigaste ingrediensen för att uppnå olika miljöförbättringar. Att vara först innebär alltid mycket stora fördelar. Nacka Strand bör kunna bli det första samhället i världen som medvetet påbörjar Faktor 10-resan mot en avmaterialisering med hjälp av avancerade IT-tjänster. Den viktigaste drivkraften bakom hela projektidén är att den är lönsam för alla deltagande intressenter.

CommIT-konceptet en möjlighet för Sverige. Bland annat genom allemansrätten är svensken i topp bland nationaliteter när det gäller att förstå kopplingen mellan industrisamhället och negativ naturpåverkan.

Svensken är dessutom erkänt teknikorienterad/intresserad. Sverige ligger i frontlinjen när det gäller den mobila delen som är den viktigaste tillväxtfaktorn för hela IT-branschen inom överskådlig tid.

Möjligheterna att använda CommIT-idéerna i olika sammanhang inom Sverige är goda. Varför inte applicera principen på hela Stockholm, som aspirerar på titeln världens miljöhuvudstad (eller skall det blir Helsingfors)? CommIT-konceptet torde i det perspektivet kunna sysselsätta många forskare på KTH, Handels, Karolinska och Universitetet eftersom det innehåller i princip alla samhällets delar och inte minst beteendevetenskap.

CommIT-projektet leder till nya affärsidéer – nya företag. Det är oftast i förändring som nya idéer uppstår. Den inbyggda dynamiken i

CommIT-projektet har redan visat sig leda till nya affärsidéer och många fler är att förvänta. Förutom det nationella perspektivet kan man även skönja internationella möjligheter. Om Nacka Strand leder till att hela samhället sänker sin miljöbelastning kan detta användas som föredöme och nytt riktmärke för utvecklingsländerna i deras strävan att höja sin livskvalitet utan att behöva beträda den återvändsgränd som de utvecklade länderna befinner sig i enligt den gamla BNP-mallen.

Projektet lever på sina egna ekonomiska meriter samtidigt som det leder mot ett mindre resursberoende samhälle som särskilt löser de svåra Kyoto-frågorna. Inte minst viktigt är dessutom att principen skulle kunna lösa en stor del av trafikproblemen i världens storstäder.

Förutsättningarna för att vara först med att använda smart IT-teknik som både sänker kostnader och förbättrar miljö finns under en begränsad tid. Sverige kan bli det första land i världen som använder sig fullt ut av dessa möjligheter och därmed lägger grunden för nya framtidsföretag och exportmöjligheter som verkligen kan göra skäl för epitetet miljödriven affärsutveckling.

Sammanfattning och slutsatser av föredragen

Vinnare och förlorare (Håkan Nordin, Miljökompassen)

Det här kommer att bli en spännande balansgång mellan att vara ifrågasättande och uppmuntrande. Men saker blir inte bra om man inte kritiskt granskar och ifrågasätter. Vi har till exempel den norska studien som ifrågasatte hur dagens kretslopp fungerar. Det uppfattades som om de var emot kretslopp, men syftet var ju att peka på att vald teknik och metodik inte var den bästa.

Att ifrågasätta är positivt. Det är min rätt att få vara kritisk för miljöns skull. Jag har arbetat mycket med kretsloppsfrågor både inom företag och kommuner. Jag har sett miljön från många olika håll.

Hållbara materialflöden. Alla miljömål är egentligen kopplade till hållbara materialflöden. Ett förenklat sätt att beskriva hållbara materialflöden är att säga att man ska minska användningen av material och energi, avgifta samhället och använda samhället som gruva.Även denna vackra sal på Rosenbad är på väg in i kretsloppet; stolarna, den tekniska utrustningen, kläderna vi har på oss.

Alla kan vinna. Vem kan vinna genom att skapa hållbara materialflöden? Utifrån ett företagsperspektiv kan alla vinna. Tidigare har vi haft en företagsutveckling utan att ha med miljö. Nu har vi börjat ta med miljö som en utgångspunkt. Det finns mycket att göra. Det finns inget uthålligt miljöarbete som inte har win-win lösningar. Undantaget är om det är lagdrivet. Då är miljökraven tvingande; en ribba som alla måste klara.

Den kommersiella drivkraften i det frivilliga miljöarbetet är viktig. Under 1990-talet har länken mellan miljö och verksamhetsnytta varit för skral. Ta exemplet från dagis, där personalen kan ställas inför valet att prioritera komposten eller barnen.

Konkurrens mellan miljö och social nytta. Alla har möjlighet att hitta win-win lösningar, men alla kan också bli förlorare. Exemplet

Nacka Strand visar att det kan finnas stora vinster att hämta med hjälp av IT. Ett halverat bilåkande innebär i sin tur att de som säljer bilar och bensin kan förlora. Ett företag som Statoil kan snabbt haka på och kompensera minskad bensinförsäljning genom att offerera transporttjänster. Men vad händer med Shell och de andra som inte förstår vad som händer förrän det är för sent? Halveringen måste synas någonstans, förr eller senare. Vissa företag riskerar att bli förlorare. Det gäller att vara framsynt och hoppa på tåget i tid. Miljömärkning av tvättmedel och diskmedel är ett illustrativt exempel. Ecover och andra smala märken fick göra hundgörat i början. När de nådde 10 procent av marknaden började Procter & Gamble och Unilever att ställa om sin produktion.

Gigantisk omställning. Kretslopp och hållbara materialflöden innebär en gigantisk omställning av samhället. I dag handlar det fortfarande mest om att gräva upp, använda och kasta bort. När vi ska svänga samhällsskutan nära 180 grader kommer det att förändra marknaden och maktförhållandena. Om vi tänker oss ett samhälle om ca 50 år som har halverat sitt beroende av olja; det är en fruktansvärt stor omställning.

Många kan bli förlorare precis som när IT kommer. De som har affärsidéer som tål och kan förändras har de stora möjligheterna. Man kan

inte säga ”Vi hoppar över det miljöanpassade samhället”. Miljöanpassning är en fast parameter i tillvaron.

Marknad för kretslopp. För några år sedan skrev Bo Thunberg och jag en rapport: ”Marknad för kretslopp”. Där finns ett exempel om plast. Antag att man ska sälja en viss mängd plast i det svenska samhället. Man byter ut 30 procent av plasten och säljer återvunnen plast istället. Det innebär en marknadsförändring som motsvarar ett värde på 600 miljoner kronor per år. Den som säljer jungfrulig plast tappar marknadsandelar till dem som säljer returplast. Återvunnet stål i bilar motsvarar en stålmarknad värd 150 miljoner kronor per år. Det är stora summor och det kommer att ge återverkningar i stora delar av samhället. Danmark har vindkraftverk och Norge har olja. Det är verksamheter som kommer att påverka dessa länder i framtiden. Om exempelvis Hydro Polymers tappar sin marknad på grund av Green

Cables (ABB) så är 450 arbetstillfällen i Stenungsund hotade.

Det kommer alltså att finnas både vinnare och förlorare. Det är viktigt att miljömålskommittén, regeringen och andra aktörer förstår detta och försöker vara med och och påverka utvecklingen. Påverka genom stöd och hjälp till företag, samtidigt som man med fast hand visar vart vi ska gå, så att företagen verkligen vågar göra de investeringar som krävs.

Säkra vinster. För 20 år sedan kom det ut en bok: ”Fyra P”. Det finns tre P i Polluters Pay Principle. I USA lanserades Fyra P: Proven Profits from Pollution Prevention. En stor bok i A-4 format där företag visade vad de hade gjort för satsningar på ny teknik och redovisade kostnader, pay off-tid och vad man hade tjänat. Alla de hundra exemplen visade att det hade varit en bra affär.

För 10 år sedan gjorde Landskrona om exemplet med sju företag. Det finns dokumenterat skriftligen och på videofilm. Och det finns ett liknade projekt som genomförts vid universitetet i Rotterdam. Nu står vi där och kan blicka tillbaka på fina exempel. Till det kan vi lägga de exempel som presenterats i dag.

Då kommer frågan: Hur kan vi skynda på förändringstakten? Uppenbarligen har det som har en pay off-tid på mellan 3 månader och 3 år (vilket är kort tid i dagens ekonomi) inte slagit igenom med tillräcklig kraft. Hur ska vi få det som är företagsekonomiskt lönsamt och bra för miljön att ske snabbare? Vi måste hitta svaren och det brådskar.Köpa nya tjänster. Låt oss gå tillbaka till exemplen från Telia och Kemi & Miljö. Jag skulle vilja köpa de tjänster som de beskrivit. Jag skulle vilja köpa tjänsten att få mitt kontor omstöpt enligt Kemi & Miljös modell. Det kan hända att Kramfors kommun skulle vilja köpa de tjänster som Telia nu bjuder ut i Nacka Strand, fast i en helt annan skala. Var är de nya entreprenörerna med de nya affärsidéerna

som säljer de här tjänsterna? Alla ska inte behöva uppfinna hjulet själva. Därför behövs de här tjänsterna.

Miljöprofilering. Låt oss se på exemplet från Ragnsells elektronikåtervinning. Jag är förundrad över hur detta har gått till utan en lagstiftning sedan 1992. Det visar sig att företag varit beredda att betala (frivilligt) 10 gånger mer än vad det kostar att kasta en PC på soptippen.

Man betalar av ett verksamhetsskäl som kallas profilering. Om man heter Handelsbanken kan man lätt satsa den här lilla summan pengar för att få en bra miljöimage. Det skulle man inte göra om det inte fanns ett verksamhetsmotiv som heter profilering.

Ser man på Konsumentverkets exempel från Västerbotten är det bara möjligt att genomföra när man kommer in på verksamhetsmotivet, en klar vinst och förbättrade leveranser. Samma sak för Kemi & Miljö som förutom sänkta hyreskostnader förbättrar kommunikationen inom företaget.

Returmarknad. Nästa steg handlar om hur man ska initiera och driva på returmarknaden. Ett vanligt påstående är: Det är jättebra med återvinning men just vår produkt kräver jungfruligt material. Returhögen som skapas får någon annan ta hand om. På plastsidan var det synsättet påtagligt och det är ju inte hållbart. Källsorteringen kan innebära nya högar som är sorterade men som ingen vill ha.Skulle ni köpa en dator med 100 procent återvunnen koppar? När blir det verklighet med mer sofistikerade produkter av returråvara? Annat än returpapper? När har vi ett kvalitetssäkrat och funktionssäkrat returmaterial? I dag är det svårt att köpa ”ren” returkoppar även om det återvinns mycket. En stor del av det återvunna blandas med ny råvara. Det gäller också stål och aluminium. Det är svårt för ett företag att köpa returkoppar och profilera sig som på returpapperssidan. Här finns mycket att göra. Frågan kvarstår: Hur ska vi initiera och driva på returmarknaden?

Konflikter. Omställningen till hållbara materialflöden kommer att ställa till rejäla konflikter mellan olika parter.Tänk er en sådan underbar situation som att det är fred på jorden. Det kanske är svårt att tänka sig just nu när det är krig på Balkan. Det sker dock en rejäl avrustning i

Sverige på grund av att det militära läget i omgivningen har blivit bättre. Det innebär att man lägger ner regementen. Kommuner som drabbas protesterar vilt. Den här typen av drastiska förändringar kommer vi att få se även på miljösidan. De som har något att förlora på omställningen kommer att kämpa emot, kommer att knacka på Göran Perssons dörr och de kommer att lobba för sina saker. 1992 åkte George Bush till Riokonferensen. Han hade bil-, kol- och oljeindustrin som tryckte på om att inte skriva på några papper om minskade växthusgasutsläpp. De skulle inte överleva ansåg de. Detta är företagsmässigt nys.

Den som väntar förlorar. Det har aldrig gått att vidmakthålla en affärsidé genom att stoppa utvecklingen. Det enda bestående är förändringen. Ett sådant exempel kommer från dataföretaget Intel, vars VD valde att satsa på mikroprocessorer när företaget tjänade som mest pengar på minnen. Det visade sig vara ett bra beslut. VD:ns motto var: När du säljer som mest, när du gör som mest förtjänst, då ska du kliva vidare. Det är alltid rätt tidpunkt då.

Den som väntar kommer att förlora, förr eller senare. Företag måste alltid ta risker och risken är minst när du står där högst uppe. Allt detta stod att läsa i Svenska Dagbladet för några år sedan. Spännande tankar från industriledare – inte minst om man jämför med kol/olje/bilmaffian i USA som lobbade gentemot Bush.

Låt oss gå tillbaka till där vi började. Att se miljö som en utgångspunkt inte en restriktion. Det handlar om företagens attityd och syn på miljö. Trots de goda exemplen måste man konstatera att företagsmotiven för att satsa på det nya är skrala. Annars skulle satsningar ha skett i en större utsträckning redan nu. Särskilt när vi vet att det är företagsekonomiskt lönsamt. På återvinningsmarknaden är det många företagare som ser mer risker än morötter. Motivet att kliva på miljötåget försvagas med den bedömningen.

Paneldiskussion

Efter föredragen följde en diskussion som leddes av Annika Helker Lundström från Återvinningsindustrierna, och där följande personer ingick i panelen: Svante Axelsson, Naturskyddsföreningen, Håkan Nordin, Miljökompassen, Siv Näslund, Miljövårdsberedningen, Peter Steen, Miljöstrategisk analys, Bo Jansson, ITM och Inger Strömdahl, Sveriges Industriförbund. Debatten redovisas inte i sin helhet, utan genom ett urval av de synpunkter och kommentarer som framfördes av panelen.

Reflexioner efter föredragen:

  • Det var spännande föredrag som väcker tankar om framtiden. Vilken betalningsvilja kommer att finnas för en bättre miljö? Två viktiga drivkrafter får stor betydelse för hur det går. Den ena är miljöpolitiken, som kan ses som ett positivt hot. Den andra är konsumenternas betalningsvilja för miljöanpassade produkter. Genom ökad frihandel ökar utbudet av och exponeringen för billiga produkter med låg miljöprofil, som konkurrerar med de miljöanpassade produkterna. Det är en påtaglig risk.
  • Det finns ett spänningsfält mellan frivillighet och politik. Politiken ska backa upp den goda frivilligheten. Det är pinsamt att tillsatser i tvättmedel, som vi tagit bort på frivillig väg, inte är förbjudna! Politikerna har inte ställt upp och säkrat marknaden för de framsynta företagen.
  • Punktutsläppen flyttar utomlands. Vi producerar kunskap och tjänster och importerar produkter som görs i andra länder där miljökraven är betydligt lägre än här. Underleverantörer inom elektronikbranschen skapar till exempel nya risker.
  • PPPP, det lönar sig att skydda miljön. Det är beklämmande att det tar så lång tid innan företagen satsar på det som ändå är lönsamt. I många företag saknas fortfarande miljödiskussioner på strategisk beslutsnivå. Nackaprojektet är ett bra exempel på motsatsen. För att få fart på miljöåtgärderna vore det bra att satsa på win-win och faktor 10 på frivillig väg, men med styrmedel inplanerade på sikt om ingenting händer.
  • Samtransporter av livsmedel var ett av många spännande exempel vi fick höra. Sådana goda exempel finns inte bara i glesbygd. KF i Stockholm har till exempel lyckats minska sitt transportarbete med en faktor 4 genom samlastning.
  • Varför tar det så lång tid? Människan har sedan länge strävat efter att vara herre över naturen. Nu börjar vi ändra synsätt, men det kommer att ta många generationer innan gamla synsättet har tvättats bort.
  • Industrin bejakar en hållbar utveckling. Ett stort standardiseringsarbete har inletts, miljöledningssystemet har blivit mest uppmärksammat och företagsledningarna deltar. Men företagen behöver mer respons från marknaden. Varför inte satsa på win-win-win lösningar, där det sista win markerar att även konsumenterna tjänar på det.
  • När vi går över till tjänster istället för produkter så ändras också miljöproblemens karaktär. Mer elektronik innebär mer kemikalier. Det finns en hel del kemikalier i dagens produkter som är svåra att få kontroll på inte minst vid import av komponenter. Det behövs ett märkningssystem, varför inte en negativ märkning?
  • Det pågår en hård kamp mellan miljö- och finansdepartementet; de har två olika världsbilder.

På miljödepartementet finns win-win perspektivet, vilket inte existerar på finansdepartementet. En ny rapport visar vad det kostar att reducera koldioxidutsläpp. Kostnaderna är framräknade med modeller som antar

att samhället är i jämvikt just nu. Varje förändring innebär då en kostnad. Där finns inget win-win. Resultatet av modellarbetet avgör ambitionerna i arbetet med miljömål. Vilken ambitionsnivå kommer vi att välja om vi bara bedömer kostnaderna ur ett nationalekonomiskt modellperspektiv? Det är därför viktigt att vi inte tappar bort att miljösatsningar inte alltid kostar, utan att de till och med kan ge goda vinster. Därför är det bra om många företagare vittnar om win-win exempel, så att det som kommit fram här inte framstår som enstaka fall.

Vad är stort och vad är smått?

  • Det finns en rejäl potential att komma framåt med win-win lösningar. Men det kommer också att stöta på patrull. När det börjar bli fråga om maktförskjutningar mellan företag kommer motkrafterna fram. Den som säljer olja i dag vill nog göra det även i framtiden.
  • Vi lever i en värld med både motkrafter och framåtsträvande. Även om företagen lobbar för att bevara det gamla så håller många på i det tysta och förbereder sig för det nya; miljöanpassning.
  • Energieffektiva bilar innebär att det blir billigare att resa, vilket kan öka transporterna. Skatterna bör höjas i takt med att bränsleanförbrukningen minskar för att förhindra en sådan utveckling. Konsumentmedvetandet är en akilleshäl. Ett sätt att skapa betalningsvilja är att satsa på offentlig upphandling. Det kan styras politiskt och det rör sig om stora belopp.
  • Inom näringslivet ligger år 2010 i en osäker framtid som det är svårt att sätta precisa delmål för. Alternativet är att tillämpa nya arbetssätt som miljöledningssystem och LCA-tänkande för produkter. Ett annat sätt är att ta med andra aktörer, som stat och konsumenter, på olika nivåer i företaget för att få reda på önskemål om produkter och verksamheter. Dessutom är det viktigt att marknaden har goda miljökunskaper. Miljöutbildning på olika nivåer inom utbildningsväsendet är en förutsättning för att skapa denna kunniga marknad.
  • Miljömålen är baserade både på fakta och värderingar. Det räcker med generationsmålen. Tidigare var företagen styrda av myndigheter, men numera tar de egna initiativ på ett helt annat sätt, bland annat genom att använda miljöledningssystem.
  • Planeringshorisonten hos företagen sträcker sig oftast inte mer än 1-2 år fram i tiden vad gäller fasta planer. Företagen arbetar också på längre sikt med mål som har karaktär av visioner. Företagen har en

stor medvetenhet om att de långsiktigt satta målen/visionerna behöver inrymma stor flexibilitet till nya marknadskrav.

  • Mål ska vara tydliga, mätbara och bygga på naturvetenskaplig grund. Miljöledning är bra i början men räcker inte om man ska nå långt. Konsumentmakt är viktig eftersom politiken är bakbunden i en fri ekonomi. För att människor ska förstå behoven av att miljöanpassa måste vi tydliggöra miljöhoten. Finns det inget att oroa sig för finns det heller ingen motivation för konsumenten att göra något. Näringslivet är betjänt av en folklig opinion i miljöfrågor. Hotbilden måste bli tydligare.
  • Det finns två begrepp som måste ses över; ekonomisk tillväxt och konkurrens. Varför köper vi så mycket prylar? Jämför antalet ägodelar i början av 1900-talet med i dag! Med industrialismen kom möjligheten att konsumera. Då ställde man in samhällssystemet så att ekonomisk tillväxt mättes utifrån produktionens värde. Avmaterialisering, kvalitetsprodukter med längre livslängd, rekonditionering och flexibla kontor bidrar mindre till ekonomisk tillväxt, med befintliga mått mätt. Det finns ett glapp mellan hur vi mäter tillväxt och den upplevda nyttan. Tillämpar vi faktor 10 kommer vi att få problem med måttet för ekonomisk tillväxt eftersom det mäter produktions-samhället; Den som har mest prylar när han dör vinner.

Vi får se vad nästa generation tycker om det vi håller på med. Det är inte så lyckat att statsministern pratar om ekonomisk tillväxt (mätt med dagens metoder) samtidigt som han säger att vi ska ett ekologiskt hållbart samhälle. Det är motsägelsefullt.

  • Det andra begreppet är konkurrens. Ta exemplet med samordning av livsmedelstransporter i Västernorrland. Det är motsatsen till konkurrens. Många av åtgärderna för att nå hållbarhet handlar om att integrera olika funktioner; att samordna funktioner istället för att konkurrera. Då faller tanken om konkurrens till varje pris.
  • Företagen har ett egenintresse av att hålla ner resursanvändningen; det kostar ju med resurser.
  • Många miljöproblem orsakas av diffusa utsläpp. De som orsakar dem känner sig inte motiverade att ändra sina beteenden förrän de vet att många gör samma sak. En viktig uppgift för myndigheterna är därför att visa nyttan av att många gör samma sak.
  • Forskningsprojektet ”Metaller i stad och land” är ett bra exempel på hur man kartlägger de vita fläckarna på kartan; man får grepp om var utsläppen sker och vilka som orsakar dem inom en region. Vi behöver mer av den sortens arbete. Vem ska rita kartorna? Många

företagsledare har fattat dåliga strategiska beslut utan miljöhänsyn för att de inte haft tillgång till de rätta kartorna.

Vad ska kommittén särskilt uppmärksamma?

  • Några nyckelord sett ur industrins perpektiv; win-win är bra, ta fasta på nya arbetssätt, involvera fler aktörer, skapa flexibila handlingsvägar för en i dag okänd framtida situation (ca år 2010) och öka kunskapen om miljöfrågorna speciellt hos konsumenterna.
  • När det gäller åtgärder; att göra kostnadseffektanalyser, rangordna alternativen. Avstå från nationalekonomiska modeller som inte kan inkludera exempelvis win-win effekter. De är missvisande och överskattar kostnaderna.
  • Vad kan man göra för att påskynda processen med ekonomiskt lönsamma miljöåtgärder? Vi måste ändra metoderna för hur vi mäter och värderar. Klona de goda exemplen; det finns många nya arbetstillfällen för entreprenörer som vill gå vidare med de spännande lösningar vi hört om i dag. Ducka inte för de konflikter som uppstår när miljöanpassningen leder till maktförskjutningar. Använd samhället som gruva i kretslopparbetet.
  • Sätt tydliga mål på 10 års sikt i procent eller andra mätbara termer. Saker händer snabbare än vi tror. Och fråga inte: Hur mycket kostar det? Fråga istället: Hur mycket kan vi tjäna och vad kostar det att inte göra detta?
  • De beslut som nu fattas utifrån miljömålskommittens underlag avgör tempot i miljöarbetet för lång tid framåt. Det gäller att skapa mod för att fatta politiska beslut med hög ambitionsnivå!

5.2 Rapport från seminarium den 22 september 1999.

Mjuka styrmedel – räcker det?

Vilka styrinstrument behövs för att skapa resurssnåla och giftfria kretslopp?

Sammanfattning

Flertalet av talarna på seminariet redovisade en klart positiv hållning till mjuka styrmedel. Samtidigt konstaterades, att regering och riksdag i dag inte längre har full tillgång till hårda styrmedel som lagstiftning, skatter, avgifter och förbud. Sveriges medlemskap I EU och Världshandelsorganisationen begränsar statens handlingsfrihet i hög grad.

Denna utveckling välkomnades på seminariet av Industriförbundets representant Richard Almgren. Han ansåg t ex att statens roll i miljöstyrningen borde vara minimal. Flera andra av deltagarna ansåg att staten vore den enda instans, som kunde anses ha mandat att bestämma inriktning och mål för samhällsutvecklingen – och därmed även styra.

Mjuka styrmedel är en beteckning, som rymmer en lång rad olika företeelser, som information, miljömärkningssystem, kampanjer, miljöledningssystem, certifieringssystem, producentansvar, folkopinioner, m.m. Det gemensamma draget är frivilligheten, medan de hårda styrmedlen utmärks av tvång av olika grad.

Nu visade sig denna strikta uppdelning mellan hårda och mjuka inte var helt uttömmande. Flera talare framhöll, att de hårda styrmedel som tillämpats successivt under en 30-årsperiod i Sverige utgör ett slags golv av tvång, som i realiteten varit en av förutsättningarna för framväxten av de olika mjuka styrmedel som vi har i dag. Därigenom är frivilligheten i många av de mjuka styrmedel, egentligen ganska skenbar. På samma vis är tvånget i de hårda inte så rigoröst, som det kan verka på ytan. Förhandlingar, dispenser, undantag osv. utmärker tillämpningen av hårda styrmedel tämligen ofta.Mjuka styrmedel är, ansågs man allmänt på seminariet, effektiva. En förutsättning för den utvecklingen har varit tillväxten av starka miljöopinioner. Dessa skapar i sin tur en marknad för produkter med positiv miljöprofil, vilket i sin tur ger producenter ett ekonomiskt incitament att svara på styrmedlens signaler. Konsumentkraven framställdes som, i praktiken, ett av de allra viktigaste styrmedlen på miljöområdet – ett mjukt sådant, således.

Trots framgången för dessa mjuka styrmedel återstår ändå det allra mesta att göra, påminde flera talare om. I många avseenden ökar

miljöhoten med oförminskad styrka, påpekades det, och frågan ställdes upprepat, om de mjuka styrmedlen verkligen kan vara tillräckliga, för att vända denna trend.

Det faktum att de hårda styrmedlen ( exempel: lagstiftning ) har bara nationell räckvidd, medan miljöpåverkan i hög grad är internationellt betingad, och samtidigt de mjuka styrmedlens framgång till stor del beror av internationella faktorer, som handelsöverenskommelser, och handelsregler, var en av de mest diskuterade punkterna på dagordningen.

En annan tung diskussionspunkt var frågan om myndigheters roll i dag. Flera talare efterlyste sålunda en ny roll för dessa – mer av stödjande och konstruktivt expertorgan jämfört med i dag. Speciellt nyttig vore en sådan roll för de små och mindre företagen, som själva inte har resurser för att leva upp till olika styrmedels signaler.

Inledning

Seminariets moderator Annika Helker Lundström inledde med att konstatera, att begreppet mjuka styrmedel kan ha olika tolkningar. Själv nämnde hon som exempel allra först information. Gemensamt för de mjuka styrmedlen är att de har någon form av frivillighet. Uppgiften för dagens seminarium, sa hon var att diskutera kring följande frågor:

  • Hur stor betydelse har de mjuka styrmedlen?
  • Finns områden där de inte fungerar?
  • Hur följer vi upp effekter av dem?
  • Vad gör vi då frivilligheten ej räcker?

Föredrag 1

Peter Steen, Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, var först på talarlistan.

Han talade om avmaterialisering, dvs strävan att minska användningen av naturresurser. Rubriken var Hållbara kretslopp?

Det finns två skilda strategier för kontroll av materialflöden, i avsikt att nå ett mer resurssnålt samhälle. Båda baseras på kretsloppstanken.

  • Den tekniska kretsloppsstrategin tillåter användning av skadliga ämnen, men tillåter dem inte att komma ut i naturen.
  • Den ekologiska strategin tillåter inga skadliga ämnen alls, i resursanvändningen. Alla material ska vara biologiskt nedbrytbara eller åtminstone harmlösa, vid kontakt med människa och ekosystem.

Tabell. Egenskaper hos de två renodlade typerna av kretsloppssamhällen

Tekniskt kretsloppssamhälle

Ekologiskt kretsloppssamhälle

Teknosfären

Uttag från litosfären

Begränsas av hur mycket teknosfären kan expandera

Begränsas av relationen

till naturliga halter i biosfären

Tak för samhällets materialflöden

Samhällets förmåga att styra och kontrollera flödena

Naturens förmåga att omsätta olika ämnen

Materialkvalitet

Stabila ämnen som kan återvinnas

”Komposterbara” ämnen eller inerta material

Typexempel på material

Metaller, stabila plaster Biomaterial, nedbrytbara plaster, keramer

Användning av bevisat skadliga ämnen

Ja, förutsatt att de återcirkuleras

Nej

Samhällets roll

Styrning och kontroll av produktionen

Hög kontroll av att produkter är återvinningsbara

Hög kontroll av att material i produkter är ofarligt

Styrning och kontroll av konsumtionen

Hög kontroll av att produkter inte sprids till naturen

Låg kontroll

I det första fallet får man ett kretslopp inom teknosfären av bl a farliga ämnen. I det andra får man ett ”totalt” kretslopp innefattande samspel mellan teknosfär och natur, men utan användning av några farliga ämnen. De två olika strategierna ger olika högt ”tak” för samhällets materialflöden. I den ekologiska strategin sätts taket av naturens egen förmåga att omsätta ämnen.

Den tekniska strategin kräver hög kontroll både av produktion och konsumtion. Den ekologiska kräver kontroll av produktion enbart. En viktig fråga i beräkningen av avmaterialiseringsnivåer rör återvinningen. Ska de återvunna resurserna räknas av från respektive ursprunglig produktion, eller ska de t e x hänföras till ett ”resurslager” i samhället? Diskussionen efter anförandet blev livlig.

  • Återvinning av aluminiumburkar har gått bra. Men hur hade det gått utan pantsystemet?

Pantsystemet är väl ett ekonomiskt styrmedel, dvs inte frivilligt? Erfarenheten visar, att så fort det är mer lönsamt ekonomiskt att inte göra något för miljön så gör man inget. Vi måste nog ha hårda styrmedel.

  • Vi bör föra in ett risktänkande i systemet. I vissa fall kan vi acceptera risker, i andra inte.
  • En produkt kan visa sig vara miljömässigt oskyldig, men vi bör tänka på dess resa från råvara till färdig produkt ( ex en trästol förbrukar bioråvara ).
  • Man bör från samhällets sida underlätta den process, som marknaden själv väljer.

Föredrag 2

Lars Ekecrantz, Miljödepartementet talade om internationella drivkrafter och aktörer som påverkar möjligheter till hållbara materialflöden.

  • Drivkrafter och aktörer hör ihop. EU, Världshandelsorganisationen

(WTO) och FN:s internationella miljökonventioner är de institutionella organ som fungerar som aktörer globalt. Nationella regeringar, konsumenter, näringsliv och icke-statliga organisationer (s k NGO:s) är övriga aktörer. Alla dessa måste påverkas för att nå hållbarhet. En grundläggande faktor är kunskap, som ska föras ut i form av information och utbildning.

De marknadsbaserade, mjuka styrmedlen är i ett globalt perspektiv troligen mer effektiva än då hårda, som är svåra att implementera på internationell nivå. Det enda egentliga exemplet på hårda globala styrmedel är de internationella miljökonventionerna. Harmonisering av miljöregler mellan länder är inte bra, eftersom de kan leda till ineffektiva lösningar. Miljöproblem är olika länderna emellan.

Världshandelsorganisationen är en mycket stark aktör. En huvudfråga är hur miljökonventionerna ska kunna fogas in i detta handelsregelverk. U-länderna ser en sådan strävan som ytterligare ett faktiskt hinder för deras utveckling.

Den viktiga faktor som talar mot hårda styrmedel nationellt, är de internationella organens målsättningar om fri handel. Sverige har allt mindre möjligheter att agera på egen hand i dag, i o m EU-medlemskapet. Samtidigt har EU börjat slå in på samma väg som Sverige, med ökad öppenhet och anslutning till försiktighetsprincipen.

Mjuka styrmedel är trots detta inte alltid tillräckliga. Hårda regler måste också till. Men – om inte övriga världen är beredd att ta på sig tagelskjortan, har vi inte en chans att hävda våra ambitioner! När mjuka styrmedel inte fungerar, måste staten naturligtvis agera. Hot om hårda styrmedel kan driva på frivilligheten, som exempelvis beträffande producentansvaret inom byggsektorn.

Men flera av de 15 nationella miljömålen kan vi inte i nå, enbart av egen kraft . Vi är beroende av vår omvärld.

ERFARENHETER HITTILLS AV MJUKA STYRMEDEL

Ett av tre schemalagda diskussionsinlägg vidtog nu, med tonvikt på hittillsvarande erfarenheter av mjuka styrmedel.

Siv Näslund:

  • Anledningen till att vi alls har mjuka styrmedel är, att vi har en helt annan problemuppfattning i dag än för trettio år sen. Nu kan vi börja spela på marknaden. Vad är egentligen ett mjukt styrmedel? Jag tror, att om man skrapar på ytan, så kommer de hårda att mjukna, och de mjuka att hårdna! I själva verket rymmer båda styrmedlen mycket av samverkan och förhandlingar mellan parterna.

Bland hårda styrmedel som fungerat nämnde hon Miljöskyddslagen och förbuden mot kvicksilverbetning och DDT. Bland lyckade mjuka finnns miljömärkningen, t ex Svanen, kampanjen Håll Sverige Rent, producentansvaret inom byggbranschen. Beslutet om frivillig insamling av NiCd-batterier 1993 är ett mindre lyckat mjukt styrmedel. Dialogen, och möjligheten till lagstiftning är viktiga förutsättningar till att frivilligheten fungerat i många fall. Upplysta konsumenter likaså. I dag är miljömålen så långtgående, att alla aktörer måste visa ett nytänkande, även beträffande hur styrmedlen ska se ut.

Bengt Nyman, Fastighetsägareförbundet gav erfarenheter från byggsektorn:

  • Marknaden är beredd att gå mycket längre av vad lagstiftaren kan drömma om, bara för att slippa lagstiftning!

Mjuka styrmedel är det som bygg- och fastighetsbranschen alla gånger föredrar, framför hårda. Byggsektorns Kretsloppsråd bildades för att skapa en enda motpart till Kretsloppsdelegationen. Rådet är ett informellt nätverk utan egentliga egna resurser. Vårt stora bekymmer är att nå ut med information till de 90 000 företagen i branschen. Dialogen med

statens olika organ är viktig, inte minst när branschen åtagit sig ett frivilligt producentansvar, men i flera frågor har byggsektorn blivit överkörd av staten, t ex ifråga om byggavfallet.

Eva Dietrichson gav erfarenheterna hos Kemikalieinspektionen, av mjuka styrmedel:

Om mjuka styrmedel ska fungera, bör vi hitta former där styrmedlen innehåller ett ekonomiskt incitament för ett ändrat produktutbud. Det måste vidare finnas en organiserad samtalspartner för den myndighet, som har sektorsansvaret. Vidare måste myndigheters attityder ändras.Vi kan inte, som hittills, komma in och säga: det här måste vi ändra på, eller hur? En äkta dialog måste finnas.

Ett bra exempel på framgång för frivilligheten gäller glykoletrar. Efter tio års ansträngningar är de borta till nittio procent, från marknaden. Receptet för framgång har varit kommunikation med varje enskilt företag och draghjälp från skyddsombud och företagshälsovård. I fallet vissa polybromerade bifenyler har det varit svårare. Ett skäl är att aktörerna har dåliga kunskaper om ämnenas förekomst i produkterna, vilket till stor del beror på att de är importerade, och inte varudeklarerade. I sådana fall måste hårda styrmedel användas. Den s k Obs-listan finner användarna bra, medan leverantörerna tycker den har brister. Viktigt för att farliga ämnen kan ersättas är att det finns goda alternativ.

I det andra diskussionspass som nu vidtog blev debatten ännu en gång livlig: Ett axplock:

  • Framför allt de små företagen har ofta svårt att tillgodogöra sig och använda kemikalieinformation, som den som Kemikalieinspektionens

OBS-lista avser att förmedla. Särskilt för deras skull borde OBSlistan göras om till flera stycken branschvisa listor. Det torde vara Kemikalieinspektionens sak att göra listorna mer användarvänliga.

  • Kanske borde myndigheter som KI i framtiden utvecklas till oberoende kompetenscentra, i st f tillsynsmyndighet.
  • De bromerade flamskyddsmedlen – vilka möjligheter har vi att begränsa importen här?
  • Det är inte enkelt. Det som står till buds är nationell reglering av användningen. Men det här diskuteras nu inom EU.
  • Vi har kunnat förbjuda t ex mjukgörare i leksaker. Vi kan gå den vägen även beträffande de bromerade flamskyddsmedlen. Här kan vi hänvisa till försiktighetsprincipen.
  • Ett faktum är, att de flesta förbud inom EU har kommit efter åtgärder i något enskilt land.
  • Det finns områden, där det inte fungerar med mjuka styrmedel.

Beträffande vissa kemikalier är jag inte säker på att frivilligheten kan användas.

  • I England är kraven på brandhärdighet för stoppade sittmöbler så hårda, att dessa flamskyddsmedel är enda alternativet.

Diskussionen kom nu in på konflikten mellan miljökrav och fri handel.

  • Vissa företag har gått till EU för att få byggsektorns frivilliga överenskommelser klassade som konkurrensbegränsande åtgärder.

De fick inget gehör.

  • Miljöpolitiken är full av intressekonflikter. Vem ska avgöra dessa konflikter, och vem har kompetensen.
  • Vi behöver använda vissa ämnen, av t ex säkerhetsskäl. Men vi behöver inte göra det ohämmat. Och f ö har vi ofta ingen aning om vad produkter innehåller, t ex sådana som importeras.
  • De deklarationer över produkters innehåll som finns, är nästan aldrig fullständiga. Användaren behöver hjälp här.
  • Fosfatestrar som påstås kunna ersätta de bromerade medlen, har visat sig ge allvarliga skador på försöksdjur.
  • Det behövs tydligen både hårda och mjuka styrmedel.
  • En väg kan vara, att etablera ett samarbete över de traditionella myndighetsgränserna.
  • Exempel finns på lyckat samarbete mellan Räddningsverket, KI och

Naturvårdsverket.

  • Riksdagen har ändå möjlighet att styra utvecklingen åt rätt håll.

Seminariets moderator Annika Helker Lundström avslutade och sammanfattade diskussionen:

  • Det finns uppenbara målkonflikter i miljöarbetet
  • Dialog – här finns ett stort, stort behov
  • Tid – det krävs betydande framförhållning

MJUKA STYRMEDEL I FRAMTIDEN

Seminariets tredje avdelning gällde framtiden: Hur används mjuka styrmedel år 2010, och vilka kommer resultaten att vara?

Industriförbundets Richard Almgren var först ut:

  • De mjuka styrmedlen blir allt viktigare. Redan i dag är ISO 14 000 och EMAS de viktigaste styrmedlen inom näringslivet. I framtiden blir därutöver de internationella överenskommelserna de viktiga.
  • Vi bör minska omfattningen av hårda styrmedel. Jag tycker f ö att de 15 nationella miljömål vi nu har, är för många. Det blir för svårt att hålla reda på dem alla.
  • Marknadens perspektiv är det globala, medan lagstiftningens är nationellt. Den skillnaden måste vi lära oss hantera.

Apropå globalt perspektiv konstaterade Richard Almgren, att Sverige har flest antal miljöcertifieringar per BNP-enhet i världen, medan t ex USA ligger mycket långt ner på en sådan lista.

Nu ställde Annika Helker Lundström frågan till Industriförbundets representant, om staten bör påverka utformandet av de mjuka styrmedlen, och i så fall vilka?

  • Eventuellt på området producentansvar, svarade han, efter viss tvekan. Men självfallet vill vi ha en dialog.

Thomas Kåberger gav sin och Naturskyddsföreningens uppfattning om läget år 2010.

  • Det är beroende av en rad beslut, som vi just nu håller på att förbereda, påpekade han.

Han erinrade också om att den svenska riksdagen har avsagt sig huvuddelen av sin makt, genom anslutning till EU och Världshandelsorganisationens regler.

Genom att vi förbundit oss att iaktta reglerna om fri rörlighet för varor och kapital, kan vi inte bestämma politiskt över vilka varor som får komma in i landet, och vilka som inte får det.

Mjuka styrmedel kan likväl göra stor nytta, man vi borde ha instrument för att utkräva ekonomiskt ansvar för miljöskador. Exempelvis en miljöansvarsförsäkring. Framgång för styrningen av miljöarbetet är också beroende av forskningsresurser. Och kontrollinstitutioner måste byggas upp i samma mån som frihandeln utvecklas.

Maria Gardfjell, Konsumentverket:

  • Konsumenterna är bland de allra viktigaste aktörerna vad gäller utveckling av mjuka styrmedel. Konsumentverkets strategi för framtiden är att den kommunal information och rådgivning ska ha ett mycket starkt stöd.

Insamlingssystem är ett av de viktigaste styrmedlen vi har, och de kommer att fortsätta spela stor roll även 2010. Producentansvar är ett mellanting mellan hårda och mjuka styrmedel. I fallet förpackningar har detta styrmedel inte fungerat bra, därför att användarna helt har förbigåtts. Det viktiga med insamling och återvinning är att det finns en fysisk plats, att lämna de uttjänta föremålen på. Miljömärkningen är kvar år 2010, men inte på alla områden. Skälet till framgången för detta styrmedel är att det skänker produkter ett mervärde.

Magnus Enell, ITT Flygt:

  • På 2010-talet har de mjuka styrmedlen fått allt större betydelse. Men hårda styrmedel kommer att utgöra en del av basen för hela miljöpolitiken.

Utvecklingen här kommer att ske utifrån vad marknaden kräver. Och marknadens krav kommer att vara högre, än vad lagar och förordningar kan åstadkomma. Kraven kommer också att präglas och sättas genom ett internationellt samarbete. Företagens produktutveckling är 2010 ett frivilligt miljöarbete, som är både effektivt och lönsamt. Påverkan och styrning kommer att utövas av ett stort antal stakeholders (intressegrupper). Miljörevisioner blir standard, och offentligt tillgängliga i media. Utsläppsrättigheter har slagit igenom i många länder, däribland Sverige. Ekonomiska lättnader för företag kommer att användas som styrmedel, och databaser för kemikalier och livscykelanalyser används flitigt.

Diskussionen släpptes nu fri.

  • Varken situationen eller trenden i miljöfrågorna är så ljus som det låter här i dag. Tvärtom ökar miljöstörningarna på de flesta områden i Europa, och prognoser visar att så fortsätter det under överskådlig tid.
  • Den utvecklingen gäller Europa. Där är hemläxan inte gjord. Den har vi gjort här i Sverige. Och inom EU som helhet tror jag inte de mjuka styrmedlen har så stor plats. Där får nog de hårda vägen användas.
  • Miljöledningssystem förutsätter att man följer en existerande lagstiftning. Det betyder, att de hårda styrmedlen finns där, och utgör en förutsättning för de mjuka. Utan de hårda styrmedlen skulle vi heller inte ha några mjuka.
  • Hur kan staten understödja en mer utbredd användning av miljöledningssystem? För det är ju ännu mycket få företag som arbetar enligt ISO 14 000 och EMAS.
  • Med ekonomiska lättnader! Exempelvis i min bransch: om vi fick en regel om sänkt fastighetsskatt vid miljöinvesteringar i fastigheter, då skulle vi få sådana investeringar. I dag är det så, att vi istället får höjd fastighetsskatt om vi investerar i miljön.

UPPFÖLJNINGENS FRAMTIDA ROLL

Seminariets sista avdelning gällde uppföljningen av styrmedels effekter med en inblick i framtidens uppföljningssystem.

Viveka Palm från Statistiska Centralbyrån redogjorde för ett projekt där statistik ska tas fram för materialflöden – ett regeringsuppdrag. En sådan statistik ska upprättas över ett stort antal ämnen. Den ska småningom kunna användas som bas för olika typer av informationsbehov. Staten ska t ex kunna följa hur miljöskatter på fossila bränslen påverkar användningen av material. Ett annat exempel är hur användning av t ex koppar kan följas upp på nationell nivå. Koppar visar sig sålunda förekomma i relativt stor omfattning i avloppsslam, vilket i sin tur påverkar slammets lämplighet som jordförbättringsmedel i lantbruket.

Energiåtgång och giftighetsfrågor är två viktiga områden där denna statistik kommer att användas. Exempelvis bedöms företagen ha nytta av de branschvisa nyckeltal över energiåtgång, användning av kemikalier och material, utsläppsnivåer m.m., som statistiken kan användas för. Den kommer således att i sig utgöra ett styrmedel, av mjuk natur.

Fredrik Gröndahl, KTH:

Inom ett pilotprojekt på KTH utvecklas nya möjligheter att följa upp företagens inre miljöarbete. Företagen kommer att kunna följa upp förbättringar både på individnivå och för hela företaget. Det kommer också att finnas möjlighet att jämföra sig med andra företag med liknande verksamhet.

Individens betydelse för miljöskadliga utsläpp är mycket stor. Enligt rapporter från Naturvårdsverket svarar hushållen för 30 – 60 procent av miljöbelastningen. Individens påverkan under arbetstid finns dock inte med i dessa beräkningar. Inte heller har de nämnda beräkningarna gjorts från ett livscykelperspektiv. Därför är troligen individens betydelse underskattad. Nu har kompletterande undersökningar gjorts över personalens miljöpåverkan i kontorsarbete. Resultaten visar att de anställda på ett tjänsteproducerande företag ( eller organisation ) troligen står för den största miljöbelastningen från hela verksamheten. En stor andel av energiåtgång och utsläpp av växthusgaser härrör från personalen – det är resorna till och från arbetet och resor i tjänsten, som är orsakerna. De miljöfarliga utsläppen härrör dock från den tekniska utrustningen, speciellt från tillverkningsfasen. Att använda ett livscykelperspektiv gör att man får syn på även den dolda miljöpåverkan, vilket är nödvändigt för att få en rättvisande uppföljning.

Jörgen Hellberg, Naturvårdsverket:

  • I det tjugotal miljömålsrapporter som i dagarna lämnas till regeringen vidgas fokus på miljön, från enbart det aktuella tillståndet, till att omfatta samhället och drivkrafterna bakom miljöpåverkan. Här används den internationellt vedertagna DPSIR – modellen:
  • D = Driving forces, drivkrafter
  • P = Pressure, påverkan
  • S = State, tillstånd
  • I = Impact, konsekvenser
  • R = Response, vidtagna åtgärder

Uppföljningssystemet arbetar med omkring 200 indikatorer som ska kunna peka ut vart vi är på väg, och i vilken takt. Även mjuka styrmedel kan följas upp. Naturvårdsverket arbetar också med utvärderingar av mjuka styrmedel. En erfarenhet härifrån är, att miljöpolitiska verktyg ofta behöver samverka med varann för att vara effektiva.

Den avslutande diskussionen gällde frivilligheten och dess begränsningar.

  • Statens roll ska vara att förse marknaden med kunskaperna , samt att stödja införandet av styrsystem.
  • De mjuka styrmedlen kanske bara är en tillfällig trend. Miljöproblemen fortsätter öka. Inom EU tror jag vi kommer att få se en tyngre lagstiftning framgent, som kommer att styra mycket mer än i dag.
  • Vi avlägsnar oss i själva verket från en hållbar utveckling. Det är i många fall bara takten i påverkan, som i viss mån minskat. Staten måste bevaka ett allmänintresse här.
  • Jag tror vi måste upp på en helt ny nivå i tänkandet: en ändring av föreställningsvärldar! Vi behöver nya, fiffigare styrmedel, både hårda och mjuka.
  • Det finns ingen annan än staten, som kan åta sig, att driva utvecklingen mot ständig förbättring, som det ju handlar om.
  • Mjuka styrmedel räcker inte till, då en konflikt uppstår mellan samhällets krav, och enskilda ekonomiska intressen. Det finns ett plågsamt tomrum här. Någonstans måste vi kunna ta hand om den situationen.
  • Det finns bara ett sätt: att komma överens om, hur de gemensamma resurserna ska användas. Det är där statens roll ligger: att se till att överenskommelser kan nås.
  • Jag tror på mjuka styrmedel, men har i åtanke att de hårda kan behövas. Men man bör inte ha som utgångspunkt, att de mjuka inte räcker.
  • Och staten måste organisera sig i en dialog med oss. Staten har i dag

– beträffande byggbranschens frivilliga producentansvar – inte bara tappat stafettpinnen, utan tappat bort den!

  • Hur tar man egentligen in miljötänkandet i den ekonomiska utbildningen? De borde finnas en KRAV- märkning för utbildningar i ekonomi.
  • Nu vidtas det åtgärder för att begränsa användning av de tolv giftigaste ämnena i samhället. Men det skulle behöva var de tolv hundra farligaste! Endast staten kan klara av att genomdriva detta.
  • Staten kan arbeta snabbare och bättre. T.ex. beträffande Svanen – arbetet. Ingen myndighet har fått resurser för att delta ordentligt här.
  • Statliga myndigheter borde samarbeta inbördes, ja. Det behövs för de små företagens skull.

I sin sammanfattning av seminariet framhöll Annika Helker Lundström åter dialogens centrala roll i ett fortsatt arbete, samt att kunskaperna behöver utvecklas över hela fältet. Att styrmedel ska samverka, samt att helt nya typer av styrmedel behöver utvecklas betonade hon också.

Rapport från Miljömålskommitténs seminarium

6 Markanvändning och Vattenresurser

som ägde rum i Rosenbad den 24 september 1999

Innehåll

1. Sammanfattning

2. Helhetssyn 2.1 Vattnets kretslopp och ansvaret för påverkan

Malin Falkenmark, Stockholm International Water Institute

3. Påverkan 3.1 Transportinfrastruktur

Yngve Malmkvist, Boverket 3.2 Byggande Bertil Engdahl, Miljöförvaltningen i Stockholm 3.3 Jordbruk Rune Andersson, Sveriges Lantbruksuniversitet och Naturvårdsverket 3.4 Skogsbruk Jan-Erik Lundmark, Assi Domän och Sveriges Lantbruksuniversitet

4. Goda svenska exempel 4.1 Kommunal vattenplanering i Gullmarsfjordens avrinningsområde

Sören Larsson, Uddevalla kommun 4.2 Emåprojektet – ett helhetsgrepp Bodil Liedberg-Jönsson, 4.3 Ekotekniska metoder för vattenrening Gunno Renman, Kungliga Tekniska Högskolan

5. Internationell utblick 5.1 Arbetet med vattenkvalitetsfrågor i Danmark

Kenn Bloch Mortensen, Nordjyllands amt, Danmark

5.2 Förvaltning av vattenresurserna i Finland

Ilka Reponen, Jord- och skogsbruksministeriet, Finland

6. Slutsatser – behov av förändringar 6.1 Inledning av slutdiskussionen

Jan Nilsson, MISTRA 6.2 Slutdiskussion Ordförande Gert Knutsson, Kungliga Tekniska Högskolan

Sammanfattning

Vatten, såväl sjöar och vattendrag som grundvatten, påverkas av betydande och fortgående förorening. Både dricksvattenförsörjning och ekosystem är i farozonen, på många håll i hög grad. Samtidigt är ansvarsfrågan i samhället oklar beträffande vattenvård och – försörjning. Situationen utmärks av starka intressekonflikter. Jordbruket är en av de sektorer som har störst negativ påverkan på vattenresurserna. Ytterligare negativ påverkan har skogsbruket, transportinfrastrukturen, urbaniseringen och kommersiell exploatering av naturgrus. Kunskaperna om källor till och omfattning av vattenförorening är relativt goda, medan åtgärder för skydd av denna naturresurs inte når tillfredsställande resultat trots lång tids ansträngningar. Hoten mot vattentillgång och kvalitet består också i överuttag och sänkning av grundvattennivåer, vilket i kustnära områden kan ge irreversibel saltinträngning.

Vattenfrågorna har ett mycket nära samspel med markanvändningen och ju längre man väntar med skyddsåtgärder, desto kostsammare blir det. Receptet på ett effektivare vattenskydd innefattar: samverkan mellan aktörer, goda verktyg för mätning av åtgärdsresultat och indikatorer som kan avläsas av enskilda aktörer samt väl utformade miljöstöd. Sverige har en del av lära av bl a Danmark och Finland, exempelvis vad gäller samverkan och samarbete över myndighetsgränser. I Sverige och även internationellt växer omfattningen av ekotekniska metoder för rening av avloppsvatten, dagvatten och lakvatten. Här är verktygen naturliga organismer och processer i samverkan med solljus. Våtmarker, reaktiva barriärer och filter samt sorbenter för upptag av näringsämnen är de mest använda metoderna.

Helhetssyn

Vattnets kretslopp och ansvaret för påverkan

Malin Falkenmark, Stockholm International Water Institute

Malin Falkenmark föreläste om vattnets kretslopp och konstaterade att ekosystem är genuint vattenberoende. Vatten kan aldrig ta slut. Däremot kan dess vandringsvägar över och under mark, liksom dess kvalitet förändras. Påverkan härrör från emissioner, manipulation av mark och vegetation, vattenuttag samt avloppsvatten. Begreppet hållbara vattenresurser är inte väldefinierat, men står närmast för att vattnet är användbart under hela sin vandring från vattendelare till mynning.

Vandringsvägarna ändras av markens användning som exempelvis bebyggelse, transportleder, jordbrukets behov och verksamhet. Markanvändningen påverkar sedan både bildandet av och kvaliteten på vattnet. Kvalitetsstörningar i vattendrag påverkas olika av var i vattendragets lopp luftnedfall och föroreningar inträffar. Den kemiska miljön varierar dessutom främst med de geologiska förhållandena i olika delar av avrinningsområdet.

Malin Falkenmark uppehöll sig vid en god stund vid tidsfördröjningen i vattnets rening. Vattnet renas under sin färd från markytan ned till de skilda grundvattennivåerna. Denna rening av en grundvattenakvifer kan ta allt från år till årtusenden. Den följer samma flödesmönster som föroreningarnas vandring och tar olika lång tid på olika djup.Återställande av förorenade sjöar, som exempelvis Östersjön, kompliceras av vattnets omblandning och tar många gånger vattnets genomströmningstid ( kvoten mellan volym och vattenflöde ). För Östersjöns del kan återställandetiden räknas i generationer. En integrerad syn på mark och vatten erhålls bäst på avrinningsområdets bas. I denna helhetssyn måste dessutom grundvattnet infogas, liksom dess utströmningsområden i sänkor och dalgångar.

Det tar lång tid att säkra hållbara vattenresurser, eftersom det är underkastat naturens system och processer. Förorenande markbaserad verksamhet hotar grundvattnet i inströmningsområdena och ytvattnet i utströmningsområdena. Att integrera vatten, mark och ekosystem i en helhetssyn är en absolut förutsättning för framgång. Det är viktigt att experter på de olika områdena som berörs uppnår en effektiv inbördes kommunikation. Tyvärr är denna kommunikation ofta bristfällig.

Påverkan

Transportinfrastruktur

Yngve Malmkvist, Boverket

Endast en mindre del av Sveriges 92 400 sjöar och ca 6 000 större och medelstora vattendrag uppfyller i dag Livsmedelsverkets krav på god vattenkvalitet. Dessutom bor de flesta människor inte där de goda vattenresurserna finns. Ett extremt exempel är Öresundsregionen, som har tre miljoner människor och en vattenförsörjning som har brister eller är sårbar.

Kommunernas behov av vattenförsörjning har inte samma status som transportinfrastruktur. Den senare kan utnämnas till riksintresse, medan vatten har den lägre statusen allmänintresse. Detta gäller exempelvis Europaväg 22 genom Nybroåsen söder om Kalmar där vattenförsörjningen fick vika för olika riksintressen när vägen skulle dras i en ny sträckning. Regionen är fattig på vatten och flera kommuner är beroende av Nybroåsens vattentillgångar. Den nya vägsträckningen innebär att 15 procent av åsens infiltrationsytor för vatten spolieras, 220 000 kubikmeter grus tas ur åsen samt att risken för skador på vattenkvalitet genom transportolyckor inte helt kan undvikas.

Ett annat exempel gäller Gävle. Staden vattenförsörjs genom konstgjord inducering av Gavleåns vatten i Valbodaåsen. Denna ås är mycket sårbar. Inom både inre och yttre skyddsområde för vattentäkten finns bl a grustäkter, vägar, bangårdar, industri, lagring av olja och bensin, bebyggelse och infiltration av avloppsvatten. Markmaterialet består till stor del av grova fraktioner. Här skulle ett oljeutsläpp kunna nå grundvattnet inom någon timme eftersom man inte hinner åtgärda en sådan olycka på mark med grovt material. Vattenförsörjningen har sålunda ofta nonchalerats p.g.a. bristande kunskaper och brist på regional överblick i samhällsplaneringen, särskilt vid planering av infrastruktur. Det är ganska bråttom att göra något. Det är dessutom mycket kostsamt och inte alltid möjligt att ”städa i efterhand”.

Byggande

Bertil Engdahl, Miljöförvaltningen i Stockholm

Förorenad mark hittar man ofta inom industriområden men även på platser där vanliga bostadshus stått. Föroreningarna kommer då från byggnadsmaterial. Ofta förstärks skadan av att man river husen utan att först plockat ut olika byggnadselement som va-utrustning och elkablar

etc. Rivningsmassorna återanvänds som utfyllnadsmaterial då nya hus skall byggas. Exempel på föroreningar är bly kvicksilver, koppar kadmium, PCB, eldningsoljor och tjäror. Ett bostadshus byggt under perioden 1950–1972 innehålla ca 20 kg PCB i fogmassorna. Då fogmassorna vittrar transporteras PCB med dagvattnet till reningsverk eller sjöar. Ett av Stockholms reningsverk tar emot 2–3 kg PCB i månaden.

Ftalater, mjukgörare i plaster, utlöses kontinuerligt och hamnar till slut i vatten. Takbeläggningar ger bl a ifrån sig mjukgörare som finns i plastskiktet på plåt. Dessa återfinns sedan i reningsverkens vatten. Samma sak gäller koppar och zink. Bly från avloppsrör och PAH från fuktspärrar är andra föroreningar. Ett stort problem är att det finns mycket koppar i teknosfären. I stort sett alla vattenledningsrör är gjorda av koppar. Mälaren och Saltsjön tillförs varje år 500 – 5 000 kg koppar från vattenledningar och takbeläggningar. Vi är nu nära gränsen då kopparhalten i slammet från avloppsreningsverken är för hög för att slammet skall få användas i jordbruket.

Program för ett resurseffektivt och miljöanpassat byggande har tagits fram, bland annat för att vara ett hjälpmedel att hitta rätt material vid nybyggnad. Programmet kallas vardagligt för ekobyggprogrammet. Programmets åtgärdskatalog tar upp drygt hundra olika exempel på lämpliga åtgärder för att bygga ”ekologiskt”. Till exempel skall inte kopparplåt användas som takbeklädnad såvida inte regnvattnet från taket renas innan det släpps till dagvattnet. Tappvattenrör (dricksvattenrör) bör inte vara av koppar. Dessa ställningstaganden har väckt stor irritation hos de företag som levererar koppar. Kopparintressenterna har en lobbygrupp som bedriver en intensiv lobbyverksamhet mot stadens politiker, tjänstemän och byggföretag. En reviderad utgåva av program för resurseffektivt och miljöanpassat byggande behandlas nu av stadens tre nämnder som tillsamman står för programmet (Miljö- och hälsoskydd-, Gatu- och fastighets- samt Stadsbyggnadsnämnden). Programmet har nu bordlagts fyra gånger i respektive nämnd. Misstanken finns att den intensiva lobbyverksamheten kan ha gjort beslutsfattarna osäkra. Arbetsgruppen är dock förvissad om att det finns bättre alternativ till koppar för takbeklädnad och vattenledningsrör.

Jordbruk

Rune Andersson, Sveriges Lantbruksuniversitet och Naturvårdsverket

För tjugofem år sedan var jag här i samma sal som i dag och talade om samma frågor. I allt väsentligt är miljöproblemen inom jordbruket fortfarande desamma: kvävet, fosforn och bekämpningsmedlen, inledde Rune Andersson sitt föredrag.

Vi har inte nått tidigare mål. Exempelvis innehåller svensk åkermark i dag överskottsfosfor till ett marknadsvärde av 18 miljarder kronor. Detta är ett sparkapital i jordarna som kan utnyttjas. Men fosforn utgör också en fara för vattnet. De förändringar som krävs för att nå miljömålen är främst en jämnare fördelning av djurhållningen över landet i kombination med en lokal/regional samverkan mellan gårdarna för att slå vakt om enskilda gårdars fördelar med specialiserad produktion.

Det handlar om att nyttja befintliga kunskaper bättre, som exempelvis att hålla marken bevuxen så kontinuerligt som möjligt, odla fånggrödor, inte höstplöja i onödan. Odling av energiskog eller annan skog på åker liksom permanent gräsvall minskar även läckaget av växtnäring och bekämpningsmedel. Stallgödseln ska användas bättre. Undersökningar visar att stallgödselns näringsinnehåll förbises i jordbruket, givorna av handelsgödsel är lika stora på djurgårdar som på gårdar utan djur. Denna situation var likadan för tjugofem år sedan. Omställningen till ekologisk odling är visserligen ett närmande till det hållbara jordbruket, men löser inte problemet med kväveläckage. Detta kan möjligen förvärra läckaget genom att en mer omfattande cirkulation av organiskt material. Frågan studeras just nu inom MISTRA – programmet MAT 21.

Styrmedel som leder till en intensitetssänkning i områden där mycket växtnäring omsätts bör övervägas. Dessutom bör en förskjutning av matvanorna till en mer vegetarisk diet uppmuntras. En betydelsefull faktor förutom goda verktyg från samhällets sida är delaktiga aktörer. Objektspecifika kriterier kan ställas upp inom ett avrinningsområde, så att aktörerna inom området – inklusive kommunerna – kan finna effektiva åtgärder. Här är miljöindikatorer som jordbrukaren själv kan använda för kontroll av uppställda mål viktiga. EU-stöd kan ge ekonomiska incitament för nödvändig förändring, med de måste vara enkla att använda. Konsumenterna kommer sannolikt att bli allt viktigare för att påverka jordbrukets produktionsförhållanden.

Skogsbruk

Jan-Erik Lundmark, Assi Domän och Sveriges Lantbruksuniversitet

En röd tråd i föryngringsarbetet i skogen är i dag att minimera läckaget av näringsämnen från marken och ge förutsättningar för effektivt näringsupptag i skogen. Strategin för detta är ståndortsanpassning. Detta betyder att varje enskilt skogsparti – rentav del av skogsparti – ska skötas och avverkas enligt de specifika förutsättningarna för just detta markområde. Särskilt viktigt är att anlägga ordentliga skydds- och kantzoner mot vattendrag och våtmarker. Mycket av det moderna skogsbruket handlar om vattenvård i praktiken, som exempelvis att öka lövinblandningen i avverkade områden. Vid avverkning ökar utlakning till vatten, då flera faktorer i skogsmarken förändras samtidigt.

En metod som nu vinner alltmer terräng (!) är delad avverkning. Skogen avverkas alltså i olika omfattning, vid olika tidpunkt och i olika takt beroende på ståndort. Ståndorternas skiftande karaktär bestäms av markförhållanden, däribland vattentillgången. På fuktig mark tillämpas oftast naturlig föryngring under skärm av björk och gran, där skärmen sedan kan avverkas då ungskogen nått en höjd av en dryg meter. Dikning är i dag mindre vanlig i skogsbruket, men skyddsdikning måste ibland tillgripas. Dikena ska då mynna i myr eller annan våtmark, men inte direkt i ett vattendrag. Våtmarken fungerar som reningsfilter för humusämnen och vegetationen tar upp den näring som förts dit via dikena. Markberedning sker mer restriktivt, vilket bl a innebär att markberedning inte görs inom avgränsad kantzon eller närmare vattendrag än tio meter.

Transporter i skogsmark kan ge markskador, som ökar läckaget av näring. Därför gäller klara regler (i varje fall inom Assi Domän) för hur transporter med skotare ska ske. Askåterföring kommer snart att inledas på Assi Domäns marker. Aska kommer då att spridas i första hand på ståndorter med lägst pH. Kvävegödsling av skog är i dag noga planerad och kontrollerad.

- God markvård är samtidigt god vattenvård! avslutade Jan-Erik Lundmark.

Goda svenska exempel

Kommunal vattenplanering i Gullmarsfjordens avrinningsområde

Sören Larsson, Uddevalla kommun

Sören Larsson föreläste om problem och möjligheter i arbetet med att värna om vattenkvalitet i Gullmarsfjordens avrinningsområde. Problemet har två delar dels de föroreningar som hotar fjorden dels en potentiell konflikt mellan två administrativa/juridiska nivåer som styr miljöbeslut.

Gullmarsfjorden är Sveriges enda fjord i egentlig mening, med en s k tröskel ut mot havet samt ett unikt djur – och växtliv. Här som på andra håll utmed västkusten är övergödning det stora hotet mot miljön. De största utsläppen kommer från jordbruket. Källa nummer två är skogsbruket och på tredje plats kommer enskilda avlopp, beträffande fosfor och nedfall i vatten beträffande kväve. Vad gäller markanvändningen dominerar skogsbruket. Trots femton års ansträngningar för att förbättra tillståndet i Gullmarn har inga tydliga effekter av åtgärderna noterats. Området har även grundvattenproblem relaterat till fritidsbebyggelse, där enskilda brunnar anläggs. Dessa drabbas i hög grad av saltinträngning. Det är en svår balansgång mellan önskan och den politiskt uttalade viljan om bosättning längs kusten och det geohydrologiska kraven genom försiktighetsprincipen.

Redan 1985 inrättades Gullmarsplanen och Gullmarns förvaltningsråd av de ingående kommunerna. Plan täcker inte hela avrinningsområdet. De åtgärdsförslag som tagits är heller inte finansierade och ett samlat kontinuerligt ansvar har inte tagits. Kommunerna och länsstyrelsen har tagit fram ett utkast till förvaltningsplan för hela avrinningsområdet. Förvaltningsplanen är en tillämpning av EU:s ramdirektiv för vatten. En sådan plan tycks dock gå illa ihop med svenska regelverk. Den kommunala översiktsplanen – demokratiskt beslutad och enligt lag obligatorisk – är det instrument som kommunen har till sitt förfogande för långsiktig planering av mark – och vattenanvändning. Denna plan omfattar endast den kommun som upprättat den. Den är inte heller juridiskt bindande. Förvaltningsplanen enligt EU:s direktiv ska däremot dels vara juridiskt bindande dels kunna omfatta större område än en kommun.

Frågan för politiker kring Gullmarsfjorden är nu hur denna fråga ska lösas. Om förvaltningsplanen ska ha juridisk överhöghet var ska då beslut tas? Och vilken instans har ansvaret för åtgärder och övervakning av deras genomförande? Varifrån ska medlen för genomförandet komma? En regional arbetsgrupp för dessa spörsmål har nu föreslagit att staten tar ansvaret för att upprätta en förvaltningsplan. Med detta ansvar följer befogenheter och finansiella medel, vilka ska

samordnas med annat miljöstöd. Planen måste också upprättas i nära samarbete mellan kommunerna. Förvaltningsplanen kan förmodligen inte bli juridiskt bindande, anser arbetsgruppen, men måste ändå få tillräckligt hög status. Förvaltningsplanen måste också ha en tydlig koppling med den kommunala översiktsplanen. Ett samspel bör upprättas, mellan lokal/regional och central nivå. Eventuellt kunde förvaltningsplanen ges rangen av riksintresse. Inom översiktsplanens ram kan lämpligen Miljöbalken och PBL kopplas närmare samman så att planernas intentioner härigenom blir indirekt styrande. Villkor för bygglov i detaljplanen kan sedan bli direkt styrande vad gäller dag- och spillvattenhantering samt vattenförsörjning.

Emåprojektet – ett helhetsgrepp

Bodil Liedberg-Jönsson,

Emåprojektet är ett projekt för hållbart resursutnyttjande av hela Emåns avrinningsområde både ekonomiskt och miljömässigt. Emån är ”världsberömd” som hemvist för världens mest storvuxna och snabbväxande laxöring. Men nu minskar varje år antalet öringyngel. Öringen kanske därför ska ses som en indikator på miljötillståndet i Emåns vattensystem. I projektet ingår representanter för alla berörda åtta kommuner, länsstyrelserna i Kalmar, respektive Jönköpings län, Emåns vattenförbund, LRF, fiskevattenägarna, sportfiskeklubbarna, naturskyddsföreningarna och hembygdsföreningar. Åtta arbetsgrupper bedriver det faktiska miljöarbetet med egna budgetramar. Finansiärer är kommunerna, länsstyrelserna, Emåns vattenförbund, Regionförbundet i Kalmar län, Fiskeriverket, Vägverket, och EU:s mål 5 B. Budgeten är på drygt 16 miljoner kronor, fördelade över tre år. Exempel på arbetsgrupper och verksamhet är dagvattengruppen, ansvarig för framtagning av GIS-baserad inventering av dagvattennäten i samtliga tätorter.

Vattenhushållningsgruppen har uppdragit åt SMHI att utarbeta en vattenhushållningsplan för Emån, bl a för att samordna regleringar av ån och undvika dels alltför låga vattenflöden sommartid dels översvämning av jordbruksmark på våren. Ett flöde av 4,5 kubikmeter per sekund vid Emsfors är minimum för att laxöringen ska hitta till sina lekplatser. Jord – och skogsbruksgruppen arbetar för att minska belastningen från de areella näringarna, på vattendragen i området. I de andra grupperna arbetar man med natur – och kulturvård, näringsliv och turism, miljögifter samt EU:s ramdirektiv för vatten. Inom projektet har också genomförts en biotopkartering av inte mindre än 77 mil åsträcka.

Från år 2000 ingår Emå-projektet i ett europeiskt nätverk med åtta flodområden.

Ekotekniska metoder för vattenrening

Gunno Renman, Kungliga Tekniska Högskolan

Verktygen för ekotekniken är naturliga organismer och solljus. Fördelarna med ekotekniska metoder är att de har låga kostnader för drift, underhåll och energibehov. De är flexibla och passar för decentraliserad vattenrening. Nackdelar är att de kräver stor areal, fungerar sämre vintertid och ibland kräver pumpning. Ekotekniska metoder kan emellanåt komplettera konventionell rening. Användningsområdena är främst rening av dagvatten,

diffusa utsläpp,

lakvatten, spillvatten och

avlopp från enskilda hushåll. Även för att akut rena grundvatten kan ekoteknik användas, i form av s k reaktiva barriärer.

I Sverige finns relativt få ekotekniska anläggningar. Danmark och Polen är föregångsland. Speciellt anlagda våtmarker är den vanligaste typen av ekoteknisk rening. Ett svenskt exempel är den vid Oxelösund, som utgör ett slutsteg för kväverening efter konventionell rening av avloppsvatten. Denna våtmark reducerar kväveutsläppen med hälften, till låg kostnad. Vid sjön Orlången i Huddinge renas i en våtmark två miljoner kubikmeter dagvatten per år. Även jordbrukets diffusa utsläpp kan renas med ekoteknik. En miljon hushåll på landsbygden är inte anslutna till kommunala avloppsnät, vilket betyder att de tillför vattendragen lika mycket fosfor som hela lantbruket. Att använda konventionell reningsteknik för dessa är ogörligt, då kostnader beräknas till omkring 20 miljarder kronor. Ekoteknik vore klart billigare. Internationella erfarenheter visar att ekotekniska metoder passar för just småskalig avloppsrening (5–1 000 personer), liksom för lokal lakvattenbehandling och dagvattenrening.

Ekoteknik passar bra för användning på nivån avrinningsområde. För att bli fulländade bör ekotekniska anläggningar förses med återvinning av näringsämnen samt avskiljning av metaller och andra gifter. Här pågår utveckling och sorbenter är en väg. Dylika material, ofta naturliga, har stor kapacitet att binda näringsämnen, särskilt fosfor som kan återföras till jordbruksmark efter det att sorbenterna nedbrukats.

Internationell utblick

Arbetet med vattenkvalitetsfrågor i Danmark

Kenn Bloch Mortensen, Nordjyllands amt, Danmark

Två förhållanden gör vattenvårdsarbetet i Danmark specifikt. Det ena är ett nationellt politiskt beslut om att använda enbart grundvatten i vattenförsörjningen. Det andra är att allt större delar av grundvattnet i Danmark är hotat av föroreningar. Dessa förutsättningar i kombination med att vattenförsörjning i Danmark är organisatoriskt och fysiskt decentraliserad till många små enheter, bl a privata vattenverk, innebär att kontroll av vattenkvalitet är av avgörande betydelse.

Den intensiva köttproduktionen i det danska lantbruket har medfört att gränsvärdet för nitrat i dricksvatten (50 mg /l ) överskrids på många håll. På senare år har upptäckts att en stor del av vattentäkterna innehåller rester av pesticider.

De handlingsplaner man tidigare haft i Danmark på detta område har visat sig otillräckliga. Därför kom 1997 ett regeringsbetänkande om att särskilda områden där det är speciellt viktigt att skydda grundvattnet bör avgränsas. Man bedömde det dock inte som ekonomiskt möjligt att generellt höja skyddsnivån över hela landet. Helt färsk lagstiftning stipulerar dessutom att det länsvis upprättas s k Koordinationsforum, där länsstyrelse, kommuner, vattenverk, samt representanter för jordbruk, skogsbruk och övrigt näringsliv samverkar i bevakning av vattenfrågorna. En särskild miljöavgift kommer också att tas ut per kubikmeter vatten. För Nordjyllands amt kommer avgiften att generera ca 11 miljoner kronor per år till undersöknings- och åtgärdsarbete. I Danmark tillämpas tvingande lagstiftning i fall där grundvattnet bevisligen hotas av exempelvis lantbruket. Där inträder således förbud för användande av de förorenande substanserna. Bonden får ersättning för ekonomiskt bortfall. Beträffande produktion av stallgödsel finns regler om relation mellan areal och djurbesättning, dvs arealen bestämmer antal djur som tillåts på respektive gård. En regel som också inneburit att priser på mark stigit i Danmark.

Förvaltning av vattenresurserna i Finland

Ilka Reponen, Jord- och skogsbruksministeriet, Finland

I Finland är förvaltningen av vattenresurserna uppdelad på två ministerier, Miljö – respektive Skogs – och Jordbruksministeriet. Under dessa två ministerier lyder Finlands Miljöcentral och tretton regionala

miljöcentraler. Systemet har fungerat smidigt. Exempelvis har Skogs – och Jordbruksministeriet överinseendet av avloppsnäten ända fram till reningsverkets vägg. Miljöministeriet har ansvaret för skydd av vatten, inklusive vattendrag och grundvatten, samt för arbetet med vattenkvalitet. Miljöcentralen är resultatstyrd från ministerierna och erbjuder experttjänster åt dessa. Miljöcentralen kan koncentrera sig på forskning och utveckling.

Vattenkvaliteten i Finland har förbättrats mycket tack vare samarbetet mellan ministerierna, den allmänna opinionen, lagstiftningen och finansieringsmöjligheterna.

Staten deltar finansiellt i vattenförsörjningen ute i kommunerna. Kommunerna har också haft starka incitament till samarbete sinsemellan, då stödet ofta kopplas till gemensamma vattenprojekt. I allt högre grad nyttjas grundvatten i stället för ytvatten som dricksvattenresurs. Även enskilda personer som lantbrukare kan få ekonomiskt stöd av staten. Andra områden där det finska systemet lett till förbättringar är reglering av sjöar, prognosverksamhet beträffande översvämningar samt utvecklingen av matematiska modeller för vattensystemen.

Slutsatser – behov av förändringar

Inledning

Jan Nilsson, MISTRA

Jan Nilsson inledde med att konstatera att vi behöver både långsiktiga visioner och konkreta, realistiska åtgärder för att närma oss visionerna. Huvudbudskapen i föredraget kan sammanfattas i sex ord: målkonflikter, prioritera, framgångsindikatorer, regionalisering, samverkan och sist men inte minst viktigt: agera!

Målkonflikterna är den största utmaningen. Det finns en rad målkonflikter mellan dels miljö och socialekonomi dels olika miljömål. Det finns en inbyggd konflikt i miljömålen då de är inriktade på skydd och bevarande, vilket utesluter flera delar av begreppet hållbar utveckling. Vi har också olika målbilder bland oss i samhället. Här finns en utmaning för forskningen. Det går inte enbart att hantera målkonflikter som politiska frågor. För att få acceptans behövs verktyg som gör det politiska beslutsfattandet transparent.

Den andra signalen är SOS. Med andra ord prioritera genom att skilja på stort och smått. Det är relativt enkelt att identifiera och rada upp alla problem, men det är omöjligt att lösa alla samtidigt. Det är viktigt att gå på djupet i analysen. Är koppar det stora problemet eller inte? Vad är viktigast inom jordbruket: kväve, fosfor, bekämpningsmedel

eller är det biologiskt mångfald? En annan aspekt på prioritering är frågan om vi ska vi klara varenda kvadratmeter i landet eller fokusera på vissa området? Det danska exemplet gav tydliga signaler om att vissa områden och insatsområdet identifieras och prioriteras. I prioriteringen är ytterligare en aspekt viktig, nämligen tidsfaktor. Vissa frågor är mer brådskande än andra.

Den tredje signalen är framgångsindikatorer för att synliggöra effekterna, så att varje aktör får ett kvitto på sina insatser. Detta är en nödvändig drivkraft för att få till stånd de åtgärder som behövs. Bonden i Halland som vidtar omfattande åtgärder och ändå får skäll för att det inte händer något med vattenkvaliteten, eftersom effekten dröjer. Vi behöver verktyg så att bonden får kvitto på sina åtgärder i dag även om effekterna inte ska synas än på länge. I Australien finns en Commissioner for the environment på nationell nivå som följer upp miljöarbetet och signalerar när åtgärderna inte står i rimlig proportion till målen.

Den fjärde signalen är behovet av att regionalisera miljökvalitetsmål och åtgärder. Det är en självklarhet att man inte kan ha exakt samma mål överallt, de ska variera och åtgärderna måste också bli väldigt olika. Utforma målen med utgångspunkt i att styra mot objektinriktade aktiviteter och överför lärdomarna från skogsbrukets ståndordsanpassning till andra områden.

Den femte signalen är att samverkan är A och O. Behovet av samverkan har gått som en röd tråd genom hela seminariet. Många har poängterat vikten av förankring, delaktighet mellan olika aktörer, mellan aktörer och forskare samt mellan forskare med olika bakgrunder. Jan Nilsson visade på oklarheten kring spelregler och ansvar mellan olika myndigheter. Det holländska systemet med beting innebär att avtal upprättas med olika grupper, med industribransch eller ett avrinningsområde på vad som skall uppnås och till när. Sedan får aktören fixa det på det mest kostnadseffektiva sättet. Frankrike brukar lyfts fram i fråga om vattenhushållning. Vi kan också dra lärdom av arbetet med MaTs (miljöanpassat transportsystem) där alla berörda myndigheter under två års tid arbetade för att enas om en gemensam målbild.

Den sjätte och sista signalen är kanske kontroversiell men inte desto mindre viktig: Mindre utredning och mer handling! Alldeles för ofta hör man att kartläggning och beskrivning tar så mycket energi att man inte kommer i mål. Se på de finska dirigentundret! I Sverige tränar och tränar och tränar dirigenterna, dock sällan med orkester. I Finland skickas de ut direkt. Det räcker inte att torrsimma. Är det kunskapsbristen eller andra faktorer som är avgörande om vi lyckas skapa aktiviteter och åtgärder?

Slutdiskussion

Ordförande Gert Knutsson, KTH

Slutdiskussionen inleddes med att Jan-Erik Gustavsson, KTH, kort presenterade det franska systemet och det kommande vattendirektivet. I Frankrike har vattenförvaltningsområdena en vattenriksdag och ett vattenförvaltningskontor som nav. Vattenförvaltningen bygger på information av kunskap, utbildning och koordinering. Sedan krävs en organisation samt lagreglering och ekonomiska incitament. Den sista delen är betydelsefull i det franska systemet.

Ordföranden konstaterade att styrmedlen är en viktig fråga och bjöd in till diskussion om behovet av förändrad styrning. En av utgångspunkterna i diskussionen var att även områden med viktiga vattenresurser bör kunna klassificeras som riksintressen. Det finns dock områden som är direkt utpekade som riksintresse för sitt natur- och kulturvärde, t.ex. Vänern och Vättern. Frågan om riksintressen för vatten har dock funnits länge.

EUs vattendirektiv med ev bindande åtgärdsplan inom ett avrinningsområde kan komma i konflikt med kommunernas översiktsplaner. Är kommunerna beredda att sinsemellan samverka och samordna sitt arbete med översiktsplanerna? Sören Larsson, Uddevalla kommun, svarade för Uddevalla och konstaterade att ett erfarenhetsutbyte och en vilja att ta in det som görs i avrinningsområdet i den enskilda kommunen. Ett exempel är den här Gamla Gullmarsplanen från 1984, den klipptes i bitar och fördes in i översiktsplanerna. Planen följde med i hela processen och har sedan mer eller mindre styrt enskilda bygglov och tillståndsprövningar. Det är en väldig skillnad mellan regionala nivån och de här enstaka vardagsbäckarna som tillsammans gör den stora ån.

Yngve Malmkvist, Boverket, konstaterade att de kommunala framförhållningen i vattenförsörjningsfrågor är alldeles för ofta låg. Man har byggt fast sig i en försörjning och saknar alternativ när vattenkvaliteten inte längre håller eller kvantiteten inte räcker till. Vidare har den enskilde vattenförsörjningen inget egentligt skydd alls, detta åtgärdas dock med vattendirektivet. Ett annat problem finns i kustområdena, där överuttag av grundvatten kan ge saltvattenintränning. Här har Byggnadsnämnderna ett viktigt ansvar för att begränsa bebyggelseutveckling och vattenförbrukning.

Styrmedelsdiskussionen fortsatte med möjligheterna att använda ekonomiska styrmedel med utgångspunkten att pris på vattnet behövs för att stå emot exploateringsintressen. System med uttagsavgifter på vatten är redan infört i Danmark. Claes Magnusson, Naturvårdsverket,

kommenterade ytterligare värderingen av vattenförsörjningen. Naturvårdsverket har fått uppdrag att studera vad grundvattnet är värt. Samtidigt är det viktigt att se vad är vattenförsörjningen som sådan är värd och inte bara grundvattnet, eftersom det är mycket dyrt om vattenförsörjningen slås ut i ett område. Uppsala kommun har studerat kostnaderna för sin vattenförsörjning och vad skulle kosta om Fyrisån förorenas så att den inte kan nyttjas. Då skulle man behöva ta vatten från Mälaren, ett näringsrikt ytvatten, och bygga nya vattenverk. Kostnaderna närmar sig således snabbt miljardbelopp. Även andra kommuner i landet har tittat på det här. Det kanske är värt att försöka prissätta vattenförsörjning för jämförelse med andra exploateringsintressen.

Ett hinder är reglerna om ersättning för begränsningar i pågående markanvändning om vattenskyddsområden upprättas. Det skulle alltså behövas fastare regler för ersättning till markägare för att de ska ändra sin markanvändning. Det har hänt att kommunerna vill förbjuda användning av t.ex. bekämpningsmedel inom vattenskyddsområden. Då har företrädande för jordbruksnäringen krävt ersättning och då har många kommuner avstått från att driva frågan vidare. Då ersättningsreglerna enligt gamla vattenlagen och vattenskyddsområdena aldrig har prövats vet vi egentligen inte hur ersättningsreglerna slår. År 1992 konstaterades att jordbrukaren borde kompenseras med 400–500 kronor per hektar för att odla ekologiskt, eftersom det är vad han förlorar. Dock nappade alldeles för få jordbrukare och man höjde stödet till 900 kronor. I dag finns mycket pengar genom EU som inte förbrukas. Här har man alltså frångått principen om att förorenaren skall betala när det gäller jordbruksdriften. Frågan ställd på sin spets är ska man få betalt för att inte förorena? Detta synsätt tillämpas vanligtvis inte på miljöstörande verksamheter.

Stora uttag av vatten diskuterades utifrån om man egentligen skulle behöva vattendomar för större uttag. Det går att komma en liten bit på väg genom att med stöd av miljöbalken bilda en förening för att bevattningssamfällighet reglera uttag. Det krävs en uppdelning av de totala vattenresurserna när grundvattnet inte räcker till alla; somliga får använda dränering för dricksvatten och andra behöver kanske använda sig av renat avloppsvatten. Frågan om vem ska stå för kostnaderna är dock inte löst.

Ibland är situationen den att vattenresurserna finns i en annan kommun. Ett exempel är Sölvesborg som har problem med vattenbalansen och att grundvattnet inte räcker, där finns det närmaste vattnet i Kristianstad. Men där bedrivs potatisodling, jordbruksbevattning, stärkelsetillverkning och hela infrastruktur har byggts upp kring dessa aktiviteter. Hur kan en potentiell vattenresurs i ett landskap skyddas för

framtiden? Det pratas om att piskan finns i miljöbalken. Regionala myndigheters ståndpunkt, även kommunala, har ofta varit att gå försiktig fram med vattenfrågorna och lösa dem i samförstånd. Vi har kommit en ganska god bit på vägen. Det är den framtida vattenförsörjningen som är svårigheten. Det krävs ekonomiska incitament och piskan behöver kanske bli tydligare. Vi behöver en stark regional vattenplanering där man styr upp och även använder ekonomiska styrmedel på nyttjandet.

Ansvarsfrågan är oklar på mark- och vattenområdet. På central nivå finns flera departement som behandlar dessa frågor, således handläggs vattnet av fyra myndigheter. Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, SGU (Sveriges geologiska undersökning) och SMHI (Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut) kan samarbeta, men med samlad organisation kring vattenfrågorna på central nivå skulle framhäva att det är samma vatten man arbetar med.

Statens offentliga utredningar 2000:52 Miljödepartementet Särtryck

Framtidens miljö

– allas vårt ansvar

Sammanfattning

Slutbetänkande från Miljömålskommittén Stockholm 2000

Framtidens miljö – allas vårt ansvar

Miljömålskommittén (M1998:07) har haft i uppdrag att presentera delmål och åtgärdsstrategier för att göra det möjligt att uppfylla 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen beslöt om våren 1999. Kommittén presenterar i sitt betänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52) sina förslag. Denna skrift innehåller det kapitel i betänkandet som heter Inledning och sammanfattning.

Som ledamöter i kommittén har ingått Jan Bergqvist, ordförande Sinikka Bohlin, Åsa Stenberg (alla s), Göte Jonsson (m), Karin Svensson Smith (v), Annika Bladh Blomquist (kd), Malin Svensson (c), Harald Nordlund (fp), Maria Wetterstrand (mp) samt Mats Olsson och Nina Rehnqvist.

Göte Jonsson har på grund av sjukdom inte kunnat delta i kommitténs slutsammanträde. Några reservationer har inte avgivits, men särskilda yttranden har lämnats av v, kd, c, fp, mp och av experten från Industriförbundet.

ALLAS ANSVAR

Arbetet med miljömålen vilar på fem grundläggande värden: Vi ska främja människors hälsa, värna om den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemets långsiktiga produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Det är det vi menar med en ekologiskt hållbar utveckling.

Kostnaderna för miljöproblemen är avsevärda. Det tar sig inte bara uttryck i form av produktionsförluster och materialförstöring utan också i form av förstörd hälsa, förluster av kulturarv och biologisk mångfald. Vi har låtit uppskatta kostnaderna för dagens miljöförstöring. Dessa kostnader är osäkra men vi bedömer att de ligger på en storleksordning långt över 20 miljarder kronor om året. Vi anser därför att det vore mycket oklokt att skjuta upp åtgärderna.

Riksdagen har i bred enighet beslutat att anta femton miljökvalitetsmål. Riksdagen begärde att få ta ställning i ett sammanhang till alla de delmål som behövs för att kunna nå de femton målen. Därför läger vi nu ett heltäckande förslag som också innefattar preciseringar, etappmål, strategier och styrmedel. Ett helhetsperspektiv har genomsyrat arbetet och kulturmiljöfrågor och miljöhälsofrågor har fått en större tyngd än tidigare.

Utmaningen har varit att till nästa generation överlämna ett samhälle i hållbar utveckling där de stora miljöfrågorna är lösta. Då måste de långsiktiga målen få påverka dagens beslut. Det är nu som åtgärder måste vidtas för att våra barn och barnbarn skall få en dräglig livsmiljö. Förutsättningarna för att de formulerade målen verkligen skall nås är att alla bidrar. Det krävs att myndigheter, företag, organisationer och enskilda vidtar nödvändiga åtgärder och att lämpliga styrmedel införs. Kunskapen om vad hållbar utveckling kräver måste öka.

Vår uppfattning är att miljöarbetet mer och mer ska inriktas på det förebyggande arbetet med att åtgärda orsakerna till miljöproblemen och inte bara symptomen. Våra förslag innebär att miljöarbetet förstärks kraftfullt. Det innebär ett mer aktivt arbete för att bl.a. bevara den biologiska mångfalden, rensa upp från gamla föroreningar, minska utsläpp och satsa på att bevara kulturarvet och naturmiljön. Tillsammans med ett framgångsrikt internationellt arbete för att bland annat begränsa

luftburna föroreningar och ett större intresse än tidigare bland allmänhet och industri bör dessa förslag leda till väsentliga miljöförbättringar. Vi bedömer att stora framsteg kommer att ske för att minska försurningen och förbättra luftkvaliteten. Områden med höga natur- och kulturvärden skyddas. Farliga ämnen stoppas och arbetet med att sanera får ordentlig fart samtidigt som arbetet på ett målinriktat sätt inriktas på att förebygga miljöproblem.

För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan vi blir av med de negativa effekterna av föroreningar i miljön. Detta understryker behovet av åtgärder för att minska belastningen. Våra förslag till etappmål syftar till att vända de negativa trenderna och anpassa samhällsaktiviteterna. En anpassning av samhällsaktiviteterna är nödvändig för att belastningen på miljön ska kunna minska så mycket att förutsättningar finns att nå ett hållbart miljötillstånd. De kostnadsberäkningar som vi har gjort visar att kostnaderna för åtgärder som sker i efterhand när skadan redan är skedd är mycket högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder.

Det kan ta mycket lång tid för marken, vattnet och atmosfären att återhämta sig från föroreningar som tillförts under många år. Problem med miljökvaliteten kommer att kvarstå på grund av upplagrade föroreningar och näringsämnen i mark, vatten och atmosfär. Detta beror på att återhämtningsförloppen ibland sker mycket långsamt eller att förorenade områden inte hinner saneras. För de globala problemen med uttunningen av ozonskiktet och den av människan förstärkta växthuseffekten är det inte möjligt att lösa miljöproblemen inom en generation. Klimatkommittén har föreslagit mål för 2050 vilket innebär att anpassningen av samhällsaktiviteterna för att nå målet Begränsad klimatpåverkan tar ungefär två generationer. För övergödning, miljögifter och försurning finns det heller ingen möjlighet att inom en generation återställa miljöförhållandena till sådana tidigare nivåer som innebär att skador på biologisk mångfald och i vissa fall kulturminnen och hälsa kan undvikas.

I dag känner vi inte heller till eller kan förutse möjliga framtida miljöproblem. För vissa frågor där vi inte har tillräcklig kunskap krävs fortsatt kunskapsuppbyggnad och att nya eller mer preciserade etappmål definieras senare under perioden.

Vårt förslag innebär att riksdagen genom att anta förslagen till delmål skall sätta upp mål för etapper på vägen till en hållbar utveckling och fylla de nationella miljökvalitetsmålen med ett innehåll. Staten skall därvid bidra med insatser från sektorsmyndigheter, med att skapa ekonomiska incitament och goda förutsättningar i övrigt för miljöarbetet. Staten skall också se till att lagar och bestämmelser upprättas och följs.

Miljöövervakning och ett kvalificerat uppföljningssystem är också statens ansvar. En av de viktigaste förutsättningarna för att de svenska miljömålen skall nås är ett framgångsrikt EU-arbete och ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet kring miljöfrågor. Den nya miljöbalken är ett annat viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Staten måste också bidra med riktade styrinstrument. En god utbildning i frågor som leder till en hållbar utveckling är viktig, dels för att höja den allmänna kunskapsnivån, dels för att förbereda för högre utbildning på området. Forskning av hög kvalitet är av avgörande betydelse för att upptäcka problem och för att kunna följa upp effekterna på människa och miljö och därigenom ge möjlighet att pröva valda lösningar och uppsatta mål. En högkvalitativ forskning är också avgörande för att Sverige skall kunna vara pådrivande i det internationella arbetet.

Staten kan inte ensidigt reglera fram en hållbar utveckling. Det krävs i allt högre grad att alla bidrar till arbetet: enskilda människor, företag, organisationer och myndigheter. Det handlar om nya livsstilar och enskilt ansvar. Men det gäller också att få till stånd en samhällsutveckling, där forskning och utbildning går hand i hand med en från miljösynpunkt god teknisk utveckling. Miljöfrågorna behöver vävas in i all politik, i vardagsliv, i myndighets- och samhällsarbete. Det är viktigt att miljöarbetet inte lever sitt eget liv, utan kopplas till samhällsutvecklingen i stort för att man ska se möjligheterna.

Ett aktivt arbete har också inletts hos många företag med miljöledning och certifiering och av många enskilda med att återvinna och handla miljövänligt. I kommunerna har Agenda 21-arbetet engagerat många och förslagen som kommit fram hittills i Agenda 21-arbetet håller nu på att genomföras. Att få en god framtidsmiljö är en fråga för alla. Vi uppmanar kommuner, företag, organisationer och enskilda att fortsätta det framgångsrika miljöarbetet. Endast med gemensamma ansträngningar kan vi nå målen.

Utgångspunkten för kommitténs betänkande är regeringens miljömålsproposition och riksdagens beslut. Förslag till delmål och åtgärder kommer från mer än 20 centrala myndigheter och alla länsstyrelser. De har under de senast två åren lagt ned ett betydande arbete på att utarbeta förslag till delmål, sektorsmål, åtgärdsstrategier och styrmedel. Många av dem har i sin tur samrått med t.ex. näringsliv, kommuner och organisationer som finns inom deras sfär, sektor eller län.

Fortlöpande under arbetets gång har vi haft kontakt och samråd med dessa myndigheter. Vi har dessutom genomfört fem hearings med myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresseorganisationer kring de olika målen i syfte att förankra våra förslag hos sådana som gjort viktigt grundarbete och också har ett stort genomförandeansvar. Till-

sammans med Svenska Kommunförbundet har vi arrangerat fyra regionala seminarier. Vi har haft ett nära samarbete med Klimatkommittén och Kemikalieutredningen när det gäller beskrivning av åtgärdspaket och konsekvensanalyser.

Våra förslag har på detta sätt utarbetats efter en mycket omfattande dialog. Vi vill rikta ett varmt tack till alla som medverkat i denna process och som därmed fört miljömålsarbetet framåt. Tusentals människor har på olika sätt medverkat i arbetet. För första gången har sektorsmyndigheterna fått formulera förslagen till miljöpolitikens utformning i grunden. Vi har i några fall ändrat på förslagen från myndigheterna. För oss har det varit angeläget att i dessa fall återförankra förslagen genom dialog och hearings. Våra förslag måste ut på remiss. Det räcker dock inte. Det är av största vikt för arbetet att myndigheterna uppmanas att fullfölja dialogen inom sina respektive områden och att myndigheterna fortsätter att samverka i dessa frågor. För förankringen av målen är det viktigt att såväl kommuner och näringsliv, som organisationer och enskilda medborgare deltar i det fortsatta arbetet. Miljömålsarbetet får inte bli en engångsprocess, utan varje gång mål skall revideras måste de som varit aktiva nu ges möjlighet att få deltaga.

Vårt förslag innebär

  • kompletterande preciseringar till miljökvalitetsmålen som talar om vilken miljökvalitet som skall vara uppnådd inom en generation,
  • etappmål, oftast för 2010, som visar vad som behöver uppnås i halvtid för att målen skall kunna förverkligas,
  • åtgärdsstrategier och styrmedel som har syftet att målen skall nås,
  • uppföljningssystem som gör det möjligt att veta att vi är på rätt väg,
  • fördelning av ansvaret mellan de centrala myndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna.

På väg mot generationsmålet kan åtgärderna på så vis anpassas efter hand. Vi har ställt stora krav på att våra förslag till mål ska vara tydliga och överskådliga. De ska också vara uppföljningsbara på kort och lång sikt, de ska prioritera de viktigaste frågorna, ingå i en heltäckande struktur och i allmänhet vara möjliga att regionalisera. Det är viktigt att sektorsmål, regionala och lokala mål samt åtgärdsstrategier utvecklas. De preciserade delmålen är mer allmänna till sin karaktär medan större krav på tydlighet ställs på etappmålen. Mot bakgrund av detta har vi fört in de förslag vi fått från olika myndigheter i ett enhetligt system. Vår uppfattning är att miljömålen ska kunna visa vägen för alla. Delmålen ska vara vägledande för såväl centrala politiska beslut om lagar och styrmedel som beslut i kommuner, regioner, företag och organisationer. Målen ska styra både sektorsbeslut och beslut av sektorsövergripande

karaktär. Vi anger också vad som krävs av olika aktörer för att uppfylla målen. Länsstyrelserna föreslås bland annat svara för att det finns regionala miljöunderlag som ger samlade utgångspunkter för länsstyrelsernas, kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

Vi har så långt det varit möjligt sökt väga de olika förslagen mot deras konsekvenser för enskilda, företagen, staten och samhällsekonomin. Olika ambitionsnivåer har analyserats. Vår strävan har varit att välja ut den kombination av de mest effektiva och lönsamma åtgärderna som leder till målet.

De svenska miljömålen kan i många fall inte nås utan ett aktivt internationellt arbete. Långdistanstransporterade luftföroreningar, utsläpp i haven från olika länder och produkter som fritt rör sig över gränserna är exempel på frågor vars lösning är avgörande för de svenska miljömålen. EU-arbetet innebär gemensamma regler på en rad områden. Det är därför nödvändigt att fortsätta att kraftfullt driva arbetet med utsläppsbegränsande åtgärder på EU-nivå och med en inriktning mot hållbar utveckling av gemensam EU-politik inom jordbruks-, fiske- och regionalpolitiken.

Tre åtgärdsstrategier behöver förverkligas om det ska bli möjligt att nå miljömålen. För alla dessa strategier är det av grundläggande betydelse med en effektiv tillämpning av miljöbalken, forskning och utbildning samt fortsatt frivilliga åtgärder som miljöledning och miljömärkning.

  • Effektivisering av energi och transporter. Vi måste komma fram till ett energisystem som är långsiktigt hållbart. För att minska utsläppen och behoven av nya dyrbara produktionsanläggningar är det nödvändigt med energihushållning, effektiv energiproduktion och införande av förnybara energikällor. För fordon och arbetsmaskiner handlar denna strategi om att införa nya drivmedel och drivsystem och fortsätta arbetet med avgasrening. Mer trafik måste gå på järnväg, ske kollektivt och via cykel och gångtrafik. För att förverkliga denna strategi är det viktigt med en kombination av information och ekonomiska styrmedel.
  • Giftfria och effektiva kretslopp. Särskilt farliga ämnen ska fasas ut och tillåtna kemiska ämnen i produkter ska märkas ut. Varukretsloppen måste bli effektivare och återanvändning och återvinning regel. Förstärkta åtgärder mot övergödning behövs inom jordbruket, beträffande allmänna avloppsanläggningar och enskilda avlopp. För att förverkliga denna strategi är det viktigt med en kombination av lagstiftning och information.
  • Hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön. Värdefulla områden ska skyddas, biologiska mångfalden bevaras och hänsyn till natur- och kulturvärden tas vid exploatering. Stödet inom jordbruket behöver inriktas mot ökat skydd för dessa värden. Natur- och kulturvärdena måste förvaltas och vårdas kontinuerligt. Ett varsamt brukande och miljöanpassning av samhällsplanering och byggande är viktiga inslag i strategin. För denna strategi behövs en kombination av ekonomiska stödinsatser och lagregler.

Förstärkta och ytterligare styrmedel behövs för att genomföra strategierna. På den korta tid som stått till utredningens förfogande har vi inte hunnit göra en djup analys av olika styrmedel och en färdig prioritering av dem. Vi föreslår därför en rad kompletterande utredningar.

Vår bedömning är att om dessa strategier kan genomföras så finns goda förutsättningar att genomföra en förändring av samhällsaktiviteterna. I flera fall har vi inte färdiga förslag. Vi föreslår då kompletterande utredningar. Dessa bör bedrivas skyndsamt eftersom åtgärderna behöver inledas de närmaste åren och ett förstärkt miljöarbete är nödvändigt för att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Vi vill understryka att kompletterande åtgärder behövs för att nå även en social och ekonomiskt hållbar utveckling. Det har inte varit vår uppgift att föreslå sådana åtgärder.

Det finns flera frågor där våra förslag blir otillräckliga eller där vi på grund av kunskapsbrist inte vet om de räcker. För vissa frågor krävs att nya eller mer preciserade etappmål definieras senare under perioden. Vi bedömer att ytterligare åtgärder och styrmedel utöver dem vi föreslagit kommer att behövas för att nå ända fram. Det kommer att krävas betydande insatser efter år 2010 för att nå målen. För hälsan bedömer vi att kvarstående problem kan komma att vara bl.a. giftiga ämnen och det finns också risk för att problem kvarstår när det gäller inomhusklimat och buller. Den biologiska mångfalden hotas fortfarande efter en generation av övergödning, gifter och markförsurning. För kulturmiljön kommer bl.a. markförsurningen att leda till att nedbrytningen av arkeologiskt material fortsätter under lång tid. När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna kommer anpassningen att ta lång tid. För hushållning med naturresurser finns det goda förutsättningar att inrikta planering och beslutsfattande på att skapa en hållbar utveckling och på att nå miljökvalitetsmålen. Varje enskilt beslut har betydelse. Det bör dock understrykas att stora förbättringar kommer att åstadkommas för alla de fem grundläggande värdena.

För att samhällsaktiviteterna ska leda till hållbar utveckling behövs insatser i hela samhället och att arbetet inom många politikområden inriktas på att nå målen. Åtgärderna måste inriktas så att man undviker att nya problem uppstår. Nya miljöproblem kan få mycket stora konsekvenser eftersom många miljöer i Sverige är särskilt känsliga för påverkan. Forskning för att analysera nya hälso- och miljöfaror är en väsentlig del av arbetet för en hållbar utveckling.

Miljömålsarbetet har hittills varit ett brett upplagt arbete där man sökt få så stor enighet som möjligt om uppsatta mål. Vi vill vädja till er som tar hand om våra förslag att se till att andan i denna process kan bevaras för framtiden.

Det gäller att med stor beslutsamhet förverkliga strategierna för hållbar utveckling. Vi kan inte räkna med att miljöproblemen kommer att kunna lösas utan stora insatser. Det finns dock tecken på att mycket av miljöarbetet är lönsamt både för företag och hushåll och att Sverige har goda förutsättningar att bli ett framgångsrikt föregångsland. Många människor har en stark känsla för naturen och är därmed motiverade för miljöarbete. Allt fler kommuner ser nu i likhet med många företag miljöfrågan som strategiskt kvalitetsfråga och inte bara som en ökad kostnad. Det är viktigt att målmedvetet arbeta för att hålla uppe kraften i denna utveckling.

FÖRSLAG TILL MÅL

FRISK LUFT

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL :

”Luften skall vara så ren att människors hälsa, samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.
  • Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Vi förslår att de två preciseringarna i målet ändras till:

  • Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar i luftvägarna eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi.

Förorening Halt som inte bör

överskridas [mikrogram/m3]

Medelvärdestid

Bensen

1

År

bens(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar< 10 mikrometer, PM10

30 15

Dygn

År

Sot

10

År

Svaveldioxid

5

År

Kvävedioxid

100

20

Timme

År

Ozon

80 50

Timme

Sommarhalvåret (apr-okt)

Förslag till etappmål:

1. Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner redan år 2005 respektive år 2010.

2. Halten av marknära ozon överskrider inte 120 mikrogram/m3 som 8-timmarsmedelvärde, i samtliga kommuner år 2010.

3. År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton1.

4. Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) fastställas. Vid samma tidpunkt ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet.

1 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

VILKA ÄR PROBLEMEN

– OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Ökad risk för cancer, sjukdomar på hjärta och lungor, besvär för allergiker och astmatiker är bara några exempel på hälsoeffekter som utsläpp av luftföroreningar orsakar, framför allt i tätorterna. Förhöjda halter av ozon på landsbygden ger minskade skördar och minskad tillväxt för växter. Förhöjda halter av ozon, men också svaveldioxid och kvävedioxid i tätorter bryter successivt ner kulturföremål och material.

Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats under de senaste decennierna; svavelhalterna ligger långt under miljökvalitetsnormen och även kvävedioxidhalterna har minskat. Däremot är halterna av ozon, partiklar och cancerframkallande ämnen fortfarande för höga. Ett problem är att man i dag vet för lite om hur partikelutsläppen påverkar hälsan, men flera studier talar för att halten av och antalet mindre partiklar (PM 2,5 – mindre än 2,5 mikrometer) påverkar hälsan negativt. Det saknas tillräcklig kunskap för att fastställa ett långsiktigt mål för mindre partiklar.

Även om luftkvaliteten förbättrats i takt med minskade utsläpp, behövs fler åtgärder för att uppnå generationsmålen för luftkvaliteten. Utsläppen från småskalig vedeldning måste minska liksom från transporter och arbetsmaskiner. Åtgärder på lokal nivå blir viktiga, särskilt när det gäller begränsning av kväveoxidutsläpp, partiklar och cancerframkallande ämnen. Forskning och utveckling för att klarlägga samband med hälsorisker och allergier är viktiga.

Hur nå målen? Se nästa avsnitt, gemensamt för Frisk luft och Bara naturlig försurning.

BARA NATURLIG FÖRSURNING

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.
  • Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.
  • Halterna i luft understiger 5 mikrogram svaveldioxid/m3 och 20 mikrogram kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Vi föreslår att en ny kompletterande precisering fogas till riksdagens beslut:

  • Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar respektive 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan.

2. Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats.

3. År 2010 har utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton.2

4. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton.2

VILKA ÄR PROBLEMEN - OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Försurade sjöar och vattendrag, surt grundvatten, ökad surhet i skogsoch jordbruksmark – det är konsekvenserna av nedfall av försurande ämnen. Därtill kommer hälsorisker och skador på t.ex. byggnader och andra delar av kulturarvet. Nedfallet härrör från en mängd olika källor, t.ex. vägtrafik och transporter, industri, jordbruk och arbetsmaskiner. Nedfallet av försurande ämnen kommer till 80–90 procent från kontinenten men de svenska utsläppen påverkar också andra länder.

Genom de nya internationella avtalen kommer utsläppen på kontinenten att minska avsevärt och det finns skäl att vara optimistisk inför utvecklingen av försurningen. Men arbete återstår innan generationsmålet är uppnått. En förutsättning för att målen ska nås är ett samordnat

2 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

internationellt arbete från svensk sida, liksom att ingångna avtal följs upp på ett fullgott sätt.

Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer är återhämtningstiden lång innan det ger resultat i miljön. Det krävs särskild uppmärksamhet på att den biologiska försurningen blir alltmer dominerande i skogsmarken, i takt med att nedfallet av försurande ämnen minskar. Det är därför inte enbart åtgärder som begränsar utsläppen som har betydelse för att motverka försuringsprocesserna. Det är angeläget att skogsbrukets anpassas till skogsmarkens försurningskänslighet. Kalhuggning försurar mer än konventionell stamskörd. Inblandning av vissa lövträd såsom björk, dämpar markförsurningen. Kompensationsgödsling kan bli nödvändigt på vissa marker för att minska näringsförlusterna i samband med skörd. Vid uttag av skogsbränslen bör askan återföras till skogsmarken.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN ?

ÅTGÄRDER

I dag beräknas ungefär en tredjedel av vattendragen och närmare 20 procent av alla sjöar i Sverige vara påverkade av försurning orsakad av människan. För att nå delmålet år 2010 krävs utsläppsbegränsningar i Europa enligt nyligen ingångna internationella avtal. Vi behöver också fortsätta med kalkning i den utsträckning som det är biologiskt motiverat. För att kunna spåra förändringar av skogsmarkens kemiska egenskaper krävs ofta längre tidsperioder än tio år, men kompensationsgödsling och kalkning är nödvändiga åtgärder på lång sikt. När utsläppen minskat tillräckligt bör kalkningen kunna minskas

Det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av försurande ämnen är avgörande för att nå målen, särskilt eftersom så stor del av nedfallen kommer från andra länder. Framför allt krävs ett aktivt internationellt arbete för att minska ozonhalten i både tätorter och på landsbygden.

Åtgärder måste vidtas när det gäller trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande. Det kan handla om t.ex. hastighetsbegränsning, jämnare körmönster, bättre samordning och effektivitet i godstransporterna, mer cykel- och spårbunden trafik. En fortsatt teknisk utveckling av fordon för lägre utsläpp, renare drivmedel och på sikt andra drivsystem är en annan nödvändighet.

Utsläppen av bensen och andra cancerframkallande ämnen kan minskas genom flera åtgärder, t.ex. effektivare katalysatorteknik, renare bränslen och skydd mot avdunstning av bensin. Nya avgaskrav för

kallstart vid kall temperatur från 2002 beräknas halvera bl a bensenutsläppen.

För alla typer av dieseldrivna och bensindrivna arbetsmaskiner, liksom arbetsredskap (snöskotrar, motorsågar, gräsklippare) krävs förbättringar, dels genom skärpta avgaskrav på nya maskiner, dels genom eftermontering av reningsutrustning på befintliga.

Energianvändningen inom industrin måste bli effektivare, och även tekniska åtgärder för att rena kväveoxid- och svavelutsläpp är viktiga Byte av uppvärmningsform eller energislag, t.ex. att fossila bränslen och elvärme ersätts med bioenergi och energieffektivisering, behövs i bostäder och lokaler framför allt för att minska utsläppen av koldioxid.

STYRMEDEL

Dagens beskattningssystem för bränslen, elenergi och drivmedel har brister. Reglerna för beskattning varierar mellan å ena sidan el- och värmeproduktion och å andra sidan mellan tillverkningsindustrin och fjärrvärme/hushållssektorn. Det finns en tendens att bränslen flyttas mellan sektorer eller användningsområden och att potentialen för en rationell energianvändning eller teknikutveckling inte utnyttjas. Energianvändningen i flerbostadshus måste också uppmärksammas mer och taxor för el och fjärrvärme bör i mycket större utsträckning baseras på den faktiska energiförbrukningen.

Användningen av ekonomiska styrmedel är en viktig del för att nå ekologisk hållbar utveckling. Viktiga aspekter då man utformar styrmedlen är att de ska stimulera till teknisk utveckling, effektivisering och snabba på utbytet av gammal teknik. Inom flera områden behöver styreffekten stärkas, t ex:

  • Den samlade energibeskattningen ses över för att miljömålen ska uppnås.
  • Kommuner bör ges möjlighet att införa vägavgifter.
  • Sedan kväveoxidavgiften infördes har utsläppen minskat kraftigt, och det finns därför skäl att se över vilka nya branscher skulle kunna omfattas av avgiften. Avgiften har varit oförändrad från starten och dess nivå bör därför ses över så att etappmålen för kväveoxiden kan klaras.
  • Fordons- och försäljningsskatter bör ses över med syfte att stärka den sammantagna styrningen mot både användning av fordon och av bränslen som ger betydligt lägre utsläpp än de som uppfyller obligatoriska krav. Det är viktigt att styrmedel inte motverkar varandras

syften. Det bör också utredas hur man kan utforma ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner.

  • Den rörliga kostnaden för den dieseldrivna tunga trafiken måste snarast anpassas så att det blir en effektiv miljöstyrning. Sverige bör arbeta aktivt inom EU för att ändra EG-lagstiftningen så att den möjliggör införande av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem.
  • Sverige bör aktivt driva att auto-oildirektivet ändras för att möjliggöra ökad inblandning av förnybara drivmedel.
  • Det är viktigt att förstärka de förnybara drivmedlens konkurrenskraft i förhållande till fossila bränslen.

Inom alla sektorer finns det stort utrymme för att effektivisera energianvändningen. Det finns teknik och kunnande, men det brister i genomförandet. Samhällets signaler måste bli mer entydiga, och en grundläggande förutsättning för att informationen ska fungera är att det finns både möjlighet för hushållning och acceptans för budskapet. Ett exempel är energianvändningen i flerbostadshus.

Vi anser att individuell värmemätning i flerbostadshus bör genomföras inom vissa demonstrationsområden. Boverket bör få i uppdrag att tillsammans med Energimyndigheten utreda och lämna förslag till åtgärder för att stimulera byggherrar och fastighetsförvaltare att effektivisera energianvändningen. Boverket bör tillsammans med Energimyndigheten och branschorganisationer även ta fram ett system som kopplar samman en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning. Miljö- och energideklaration av hus bör införas.

De kommunala energirådgivarnas uppgifter bör bli mer långsiktiga och omfatta även den kommunala transportförsörjningen.

Det är också mycket viktigt att Sverige håller en fortsatt hög profil vad gäller forskning inom försurnings- och luftkvalitetsområdet. Det behövs dessutom en sektorsövergripande svensk strategi för det fortsatta internationella arbetet med att begränsa utsläppen av försurande ämnen. En sådan strategi bör integrera hälso-, miljö- och klimataspekterna.

INGEN ÖVERGÖDNING

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.
  • Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.
  • Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.
  • Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.
  • Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.
  • Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
  • Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Svenska kust- och havsvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton.3 (Se Frisk luft och Bara naturlig försurning)

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Nedfallet av kväveföroreningar som kväveoxider och ammoniak överskrider den kritiska belastningen för övergödning av mark i hela södra Sverige i dag. Både den biologiska mångfalden och människans hälsa påverkas negativt, t.ex. genom nitrat i grundvatten och brunnar.

I sjöar och vattendrag är det framför allt fosfor som bidrar till övergödningen. Problemen är störst i södra Sverige, men har de senaste 20 åren tilltagit även i norra och mellersta Sverige. En sjättedel av Sveriges sjöar och många vattendrag är övergödda, vilket får konsekvenser för den biologiska mångfalden och produktionsförmågan.

Både fosfor och kväve är orsakerna till övergödningen av havet och följden blir syrebrist, utarmad biologisk mångfald, algblomning m.m. Tidigare uppsatta miljömål har inte nåtts. Fosforhalterna har varit oförändrade under perioden 1981–1995, och halterna av kväve har först ökat något men börjat sjunka efter 1995.

Problemen med övergödning varierar starkt i olika delar av landet och behovet av åtgärder och styrmedel är allra störst i Götaland.

De miljömål som satts under de senaste femton åren har inte nåtts, och förslagen till etappmål har därför lagts på en ambitionsnivå så att de ska kunna nås inom utsatt tid. De viktigaste grundpelarna för att nå målet är miljöbalken och EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Därutöver krävs miljöersättning till jordbruket men också åtgärder för rening av enskilda avlopp.

3 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN ?

ÅTGÄRDER

För att komma till rätta med utsläppen via avlopp behövs en rad åtgärder för reningsverk, och till exempel bör den pågående utbyggnaden av kustnära reningsverk från Strömstad till Norrtälje fullföljas. Hushållen måste bygga ut enskilda avlopp med infiltration, alternativt markbäddar, eller ersätta befintliga system med separerande sådana, eller annan ny teknik med motsvarande effekt. Dessutom krävs att användningen av fosfatfria tvättmedel ökar, särskilt i glesbygd. Av kommunerna krävs att de förbättrar sina avloppsledningssystem och skapar lokala lösningar för att ta hand om dagvatten.

När det gäller jordbruket är det viktig att ta vara på och stimulera den utveckling som inletts inom näringen mot ett miljöanpassat jordbruk. För att minska kväve- och fosforutsläppen ytterligare behövs många åtgärder som t.ex. att brukarna anpassar gödslingen och undviker överoptimala givor. Andra åtgärder är att inte sprida stallgödsel inför sådd av höstsäd, öka arealen till flerårig bevuxen träda, öka andelen fånggrödor genom insådd i vårsäd. Nya våtmarker i kustlänen, skyddszoner för att minska fosforläckaget och en översyn av djurtäthetsbestämmelserna är andra förslag

För att minska utsläppen av ammoniak inom jordbruket bör nedbrukning av flytgödsel och urin på obevuxen mark ske inom fyra timmar från spridningen. Tak på urinbehållare och proteinutfodring anpassad till djurens behov är exempel på andra tänkbara åtgärder liksom användning av teknik som minskar ammoniakförluster.

För att minska kväve- och fosforutsläpp inom industrin måste man hitta alternativa tekniska lösningar inom branscher som massa- och pappers-, järn och stål- samt kemi- och livsmedelsindustrin. För minskade ammoniakutsläpp krävs bättre reningsteknik.

Sverige bör bidra till att verkningsfulla åtgärder sätts in i andra länder runt Östersjön.

STYRMEDEL

För arbetet mot övergödningen har miljöbalken stor betydelse. Att införa generella föreskrifter och miljökvalitetsnormer, tillståndsprövning och tillsyn är bara några exempel på de möjligheter som miljöbalken erbjuder. För att uppnå en tillfredsställande vattenkvalitet i sjöar, vattendrag och vid kusterna är EG-direktivet om rening av avloppsvatten och EU:s kommande ramdirektiv för vatten viktiga styrmedel.

Flera ekonomiska styrmedel är nödvändiga. Inom jordbruket behövs stöd, t.ex. miljöersättning för anläggning av våtmarker och skyddszoner, insådd av fånggröda och utebliven höstbearbetning. Medel behövs också till utbildning, rådgivning och information. De miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter på jordbruket behöver förstärkas i syfte att nå målet om reduktion av näringsläckaget. Olika alternativa utformningar bör övervägas för att åstadkomma nödvändiga miljöförbättringar på mest effektiva sätt till lägsta kostnad. Systemet bör utformas så att de ekonomiska förutsättningarna för lantbrukarna beaktas.

Möjligheterna att införa ett bidrag för att åtgärda enskilda avlopp bör utredas.

En viktig utbildningsinsats är grundutbildning för myndighetspersoner på avrinningsdistrikts-, läns- och kommunal nivå kring EU:s vattendirektiv. Den bör genomföras av bl.a. Sveriges geologiska undersökning (SGU), Boverket och Naturvårdsverket och vara genomförd 2004.

För att reda ut osäkerheter kring vilka kväve- och fosforhalter i vattnet som ger en långsiktig balans behövs mer forskning. Det finns också behov av ett program för försöks- och utvecklingsverksamhet inom jordbruket i syfte att utveckla åtgärder för minskade näringsförluster.

Det fortsatta internationella arbetet är av största vikt och bör inriktas mot att följa upp effekterna av internationella överenskommelser och lagstiftning inom EU, men också att få fram en samlad europeisk strategi för hur nedfall av kväveföreningar ska underskrida de kritiska belastningarna i hela Europa. Vidare bör Sverige bidra till insatser runt Östersjön genom kunskapsöverföring och ekonomiskt stöd. En annan viktig del av det internationella arbetet är att fortsätta samarbetet med de baltiska länderna och Polen genom bl.a. tekniskt bistånd för bättre vattenrening.

GIFTFRI MILJÖ

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
  • Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är, för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.
  • Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.

3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; – cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, – mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, – långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, – kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010. Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.

4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

6. Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.

Etappmål 1 och 3 bygger huvudsakligen på Kemikalieutredningens förslag (Varor utan faror SOU 2000:53).

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Ett stort hinder för att nå en giftfri miljö är bristen på kunskap om kemiska ämnen. Det är därför av yttersta vikt att klarlägga kemiska ämnens egenskaper, hur ämnen samverkar, förekomst i framför allt varor, flöden och hur människor och miljö påverkas av dem samt hur hantering och användning bör ske för att minska riskerna. Spridning av kemiska ämnen kan ske från andra länder via luft, vatten och transporter.

Föroreningar i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar är ett annat problem. De flesta har uppkommit genom utsläpp, spill eller olyckshändelser under efterkrigstiden fram till 1980-talet. Antalet förorenade områden i landet beräknas vara 22 000, varav hälften är identifierade.

För att nå målen behövs en mycket offensiv satsning, nationellt, internationellt och i EU. Gemensamma system och regelverk inom EU är mycket betydelsefulla. Dessutom behövs en sanering av förorenade områden, men det är tveksamt om allt kan ske på en generations sikt: Vi gör bedömningen att en giftfri miljö inte kan uppnås inom en generation. För det krävs fortsatta insatser. Däremot finns det förutsättningar att uppnå ett miljötillstånd där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte märkbart påverkar hälsa eller biologisk mångfald.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att nå det första etappmålet måste Sverige verka för att det senast år 2005 finns ett EU-gemensamt system som kräver att industrin tar fram data om existerande ämnen. Därutöver bör Sverige verka i OECD för att testmetoder utvecklas och standardiseras, bl.a. för att identifiera förekomst av oavsiktligt bildade ämnen. Ett viktigt arbete är också att få alternativa testmetoder utvecklade och internationellt accepterade – för att minska behovet av djurtester.

För att nå etappmål 2 måste Sverige arbeta för att det senast år 2007 finns ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. I avvaktan på ett sådant system är det viktigt att näringslivet tar fram information om kemiska ämnens egenskaper och varors livscykelanalyser för att omsätta dem i miljövarudeklarationer. Företag inom branscher som har varor med stor spridning i samhället bör, genom frivilliga åtaganden, år

2005 tillhandahålla varudeklarationer som inkluderar hälso- och miljöinformation.

Nyproducerade varor ska år 2010 vara fria från t.ex. kvicksilver, kadmium och bly och av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara, samt ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande för att det tredje etappmålet ska nås.

Det fjärde etappmålet kräver bl.a. att tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och varor tar ansvar för dessa under hela livslängden. Användare måste undvika att använda hälsooch miljöfarliga produkter och varor om de kan ersättas med mindre farliga. Användare och andra hanterare måste också vidta åtgärder så att exponering av människa och miljö för kemiska ämnen minskar fortlöpande. År 2005 ska system för miljöledning och relevant miljöarbete omfatta anvisningar om kemiska ämnen så att hälso- och miljörisker och avfallsaspekter av dessa beaktas av varor i hela livscykeln.

Det femte etappmålet siktar till att ta fram riktvärden för kemiska ämnen som fortfarande kommer att vara tillåtna på lång sikt, t.ex. metaller som förekommer naturligt i miljön. Vissa bekämpningsmedel är andra exempel. För att nå målet ska berörda myndigheter år 2002 ha utarbetat ett fungerande system för att ta fram bedömningsgrunder och riktvärden. Samma år ska det finnas en första lista på riktvärden för ämnen med farliga egenskaper. Därefter tas riktvärden fram fortlöpande.

En rad åtgärder måste vidtas för att det sjätte etappmålet ska kunna nås. Före utgången av 2002 måste t.ex. alla länsstyrelser ha ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden. Varje kommun måste ha kompletterat sin avfallsplan med ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisning av behov av markrestriktioner. Förorenade områden ska vara identifierade och riskklassade och ett antal demonstrationsprojekt vara genomförda. Före utgången av 2005 måste kommunerna ha redovisat de förorenade områdena i sina översiktsplaner och vid behov angivit riktlinjer för markanvändningen. Före utgången av 2010 ska de förorenade områden som tidigare bedömts innebära en stor risk eller mycket stor risk ha undersökts översiktligt. Ca 7 000 områden tillhör dessa riskkategorier och etappmålet innebär att 30 procent av dessa ska vara undersökta och åtgärdade.

STYRMEDEL

Det behövs en kraftfull satsning på både normativa och informativa styrmedel. De marknadsdrivna krafterna är viktiga för att få till stånd ett systematiskt riskminskningsarbete. Företagens arbete med miljövarudeklarationer och positiv miljömärkning är exempel på detta.

Ett mycket viktigt styrmedel är svenskt deltagande i EU-arbetet och andra internationella sammanhang. Under de närmaste åren gäller det framför allt för svenska myndigheter att vara med och skapa EUgemensamma system och regelverk, t.ex. krav på att varor förses med hälso- och miljöinformation enligt ett gemensamt system och förbud att använda kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper i konsumentvaror. Vidare är information och utbildning viktiga styrmedel för att minska riskerna vid användning av kemiska ämnen.

Fortsatt arbete i befintliga EU-program om klassificering och märkning är också angeläget, liksom att kräva utfasning av användningen av vissa ämnen. Insatser måste också göras för att Sverige inte ska behöva tillåta tidigare förbjudna ämnen till följd av harmoniseringar inom EU, t.ex. vad gäller bekämpningsmedel. I båda dessa fall bör Sverige offensivt utnyttja möjligheterna att hävda rätten att behålla eller införa nationella förbud. Andra områden som kräver internationell samverkan är att minska spridningen av långväga transporterade föroreningar, liksom internationellt standardiseringsarbete.

I den mån åtgärder inte vidtas på EU-nivå i önskad takt för att miljömålen ska kunna uppnås, bör Sverige så långt det är möjligt gå före med hårdare krav. Ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter bör t.ex. övervägas.

Forsknings- och utbildningsinsatser behövs inom en rad områden, t.ex. kring samband mellan dos och respons, samverkanseffekter mellan flera ämnen och utveckling av alternativa testmetoder för att minska djurförsöken

Det finns också behov av samhällsvetenskaplig forskning, t.ex. kring olika styrmedels effektivitet för att nå målet giftfri miljö, liksom forskning kring hur attityder och beteende påverkas.

En ökad samverkan måste komma till stånd, t.ex. mellan företag, men också mellan myndigheter, näringsliv och andra intressenter. En viktig förutsättning är att aktörerna enas om en gemensam problembild för ett lyckat internationellt agerande. Ansvariga myndigheter som behöver samverka mer är Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Yrkesinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Detta mål är avstämt med Kemikalieutredningen som arbetar med kriterier för farliga ämnen.

SKYDDANDE OZONSKIKT

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till precisering av miljökvalitetsmålet:

  • Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad inom loppet av en generation.

Förslag till etappmål:

1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen har till största delen upphört fram till år 2010.

VILKA ÄR PROBLEMEN - OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Genom lagstiftning och information har användningen av ozonnedbrytande ämnen minskat avsevärt i Sverige. Arbetet har varit framgångsrikt och mellan 1988–1994 avvecklades 93 procenet av användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige. Ändå kvarstår problemet och det krävs fortsatta och kompletterande åtgärder.

Jordens ozonskikt har tunnats ut med fem procent under de senaste tretton åren, och orsakerna är flera, t.ex. en fortsatt användning av ozonuttunnande ämnen (CFC, HCFC, haloner, klor m.fl.) eftersom bra alternativ saknas. Dessutom vet man för lite om vilka produkter som innehåller dessa ämnen och systemen för omhändertagande är bristfälliga.

Ett annat allvarligt hot mot ett skyddande ozonskikt är ett ökat framtida flyg i stratosfären. De negativa effekterna för ozonskiktet ökar successivt med flyghöjd och hastighet.

Varor och produkter i samhället som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen måste fortsätta att kartläggas, och behovet av att utreda flygets

effekter på ozonskiktet är stort. Det internationella arbetet har stor betydelse och de svenska insatserna här är viktiga.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att användningen av ozonnedbrytande ämnen ska vara avvecklad inom loppet av en generation, krävs flera åtgärder, förutom den förordning som redan gäller:

  • Export av varor, produkter och utrustning som innehåller eller är beroende av CFC eller andra ozonnedbrytande ämnen måste upphöra.
  • Användning av HCFC i befintliga kyl-, frys- och klimatanläggningar måste upphöra efter visst datum.
  • Användning av CFC/HCFC, haloner m.fl. ämnen måste upphöra även inom sektorer som i dag är undantagna, t.ex. försvarssektorn och flyget.

För att förhindra utsläpp av ozonnedbrytande ämnen anser vi att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att kartlägga varor och produkter som finns utspridda i samhället och ta fram en plan över vad som ska tas om hand för destruktion. Utifrån en framtagen plan ska kommuner, producenter och andra ansvariga ta hand om och förstöra ozonuttunnande ämnen, t.ex. avfall från industri-, transport- och byggsektorn.

Vi vill särskilt betona riskerna med ett framtida höghöjdsflyg. Det är angeläget att agera förebyggande och vi anser att Luftfartsverket utreder och senast 2001 lämnar ett förslag på hur föroreningsutsläpp som påverkar ozonskiktet kan förhindras att öka för att även fortsättningsvis hållas på en låg nivå. Både nationella strategier och hur Sverige kan driva på internationellt är viktiga förslag från en sådan utredning.

STYRMEDEL

En fortsatt satsning på lagstiftning och information är de viktigaste styrmedlen, och för att minska användningen av ozonuttunnande ämnen behövs:

  • Användningsstopp för HCFC som arbetsmedium i befintliga anläggningar genom lagstiftning.
  • Återinförande av dispensavgift alternativt sanktionsavgift. I dag medger inte Miljöbalken dispensavgifter,
  • Generellt förbud mot export av varor/utrustning som innehåller eller är beroende av ozonnedbrytande ämnen.

För att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen föreslår vi följande styrmedel:

  • Reglering, alternativt förtydligande av nuvarande lagstiftning så att insamlade mängder av CFC, haloner och andra förbjudna ämnen lämnas till destruktion.
  • Att lagstiftningen för halon revideras så att existerande mängder i befintliga anläggningar tas om hand på ett miljöriktigt sätt.
  • Skyldighet för kommuner, alternativt producenter, att omhänderta all utrustning och produkter med CFC, HCFC, halon och andra ozonnedbrytande ämnen på ett miljöriktigt sätt.

Forskningsområden som vi särskilt vill framhålla är flygets påverkan på ozonskiktet, samverkan mellan ozonnedbrytande processer och växthuseffekt samt effekter på hälsa och miljö av ökad UV-strålning.

För att nå miljökvalitetsmålet är det internationella arbetet avgörande. Sveriges roll är viktig inom en rad insatsområden, både inom EU och det internationella arbetet i stort.

SÄKER STRÅLMILJÖ

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Människors hälsa och den biologiska mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.
  • Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning, ska inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.
  • Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält begränsas så långt möjligt.
  • Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/liter.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person och år, från varje enskild verksamhet.

2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 000 Bq/liter åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m3åtgärdade.

4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Människan och miljön har alltid utsatts för naturlig bakgrundsstrålning, och skadorna från strålning kan aldrig försvinna helt. Däremot kan och måste riskerna från utsläpp av radioaktiva ämnen, radonhalterna i inomhusluft och dricksvatten, UV-strålning från solen och riskerna med elektromagnetiska fälten elimineras så långt det är möjligt.

Ett av de viktigaste inslagen i miljöarbetet är att förebygga radiologiska olyckor och att lösa frågan om slutförvaringen av använt kärnbränsle. Säkerheten vid de svenska kärnkraftsanläggningarna måste hållas på en fortsatt hög nivå och de säkerhetshöjande insatserna för kärnkraftverken i öst måste fortsätta.

Radonet i inomhusluft och dricksvatten innebär ett mycket allvarligt hälsoproblem och ger upphov framför allt till lung- men även andra

former av cancer. Viktigt är också att få bukt med den kraftigt ökade förekomsten av hudcancer som orsakas av solens UV-strålning. Mindre exponering för UV-strålningen och försiktigare solvanor är rätt väg.

Genom en precisering av miljökvalitetsmålet har vi också valt att ta upp de elektromagnetiska fälten, vars effekter är angelägna att klarlägga. Av den kunskap som finns i dag går det inte att avgöra vilka hälsorisker de elektromagnetiska fälten skulle kunna medföra, men vi anser att man redan nu bör tillämpa försiktighetsprincipen och samtidigt intensifiera forskningen på området.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att minska halterna av radioaktiva ämnen enligt det första etappmålet är det nödvändigt att förbättra och samordna miljöövervakningen. Det behövs ett sammanhållet miljöövervakningsprogram för att övervaka halterna av radioaktiva ämnen i miljön, och programmet ska ge en nödvändig bas för hälso- och miljöskyddsarbetet inom strålningsområdet. Till exempel ska det ge underlag för åtgärder för att begränsa stråldoser till människan och ge kunskap för att fastställa kriterier för skydd av den biologiska mångfalden.

Tillsynen över verksamheter med joniserande strålning behöver också upprätthållas och förstärkas för att målet ska kunna nås, och vi måste få ökad kunskap genom forskning och utveckling om strålkällor och risker förknippade med utsläppta radioaktiva ämnen.

Produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att kärnkraften avvecklas. Energieffektivisering och förnybara energislag är av stor betydelse även för att nå detta mål. Kärnkraftavvecklingen får inte innebära att användningen av fossila bränslen ökar. Stöd till avveckling av kärnkraft i Östeuropa och förbättringar och införande av ny teknik är viktig för att höja säkerhetsnivån och här kan internationell samverkan via EU och IAEA ge extra tyngd åt arbetet. I de svenska kärnkraftverken är det viktigt att t.ex. säkerhetssystemen moderniseras och förbättras fortlöpande. Ökade insatser behövs också för att förbättra den nationella beredskapen i samband med en eventuell kärnteknisk olycka. Reaktorägarna har det fulla ansvaret att finna ett slutförvar för använt kärnbränsle. SSI och SKI har viktiga funktioner för granskning, information m.m. av det pågående arbetet. Kärnbränsle avfallet är vårt ansvar och ska inte transporteras utanför landets gränser, vare sig för slutförvaring eller upparbetning. Inriktningen bör

vara att kärnkraften bär sina egna kostnader. Det bör utredas hur detta skall gå till.

För att minska antalet hudcancerfall enligt etappmål 2 är informationsinsatser nödvändiga, dels genom särskilda kampanjer, dels genom en större folkbildningsinsats. Det förebyggande arbetet behandlas under Skyddande ozonskikt. Kontinuerliga mätningar av UV-strålning vars resultat delges allmänheten, är en annan åtgärd.

En förutsättning för att sänka radonhalterna och nå etappmål 3 är att medvetenheten om hälsoriskerna ökar. Även här behövs omfattande informationsinsatser och andra insatser för att motivera egnahems- och fastighetsägare att vidta åtgärder. Kommunerna har en viktig roll, till exempel genom att spåra hus och brunnar med höga radonhalter. Kommunernas insatser är helt avgörande och därför är mer utbildning nödvändig för både kommunala tjänstemän och politiker.

Det fjärde etappmålet är ett kunskapsmål och för att få kunskap om effekterna av elektromagnetiska fält behövs ett nationellt tvärvetenskapligt forskningsprogram. Problemområdet berör frågeställningar inom biologi, fysik, medicin, beteendevetenskap och teknik och därför föreslår vi att det i den nya forskningsorganisationen tillskapas en sammanhållande instans för denna forskning.

STYRMEDEL

Tillräckliga styrmedel för att nå etappmål 1 finns i form av lagstiftning. Miljöövervakning av radioaktiva ämnen behöver däremot förbättras och erforderliga resurser behöver avsättas för detta arbete liksom för forskning och utveckling om effekterna av radioaktiva ämnen. Vi bedömer också att medel behövs till myndigheterna för att kunna fullgöra arbetet vad gäller slutförvar av använt kärnbränsle.

För att minska antalet fall av hudcancer anser vi att en ökad folkbildning och attitydförändring till solbad bör genomföras av Socialstyrelsen i samråd med berörda myndigheter. Förebilder kan finnas i tidigare upplysningskampanjer mot tobak och rökning.

Frågan om vilka regelverk och övriga styrmedel som behövs för sänkta radonhalter behandlas av en särskild utredning, ”Radon i bostäder och vissa lokaler m.m. – reformbehov” och ska vara klar senast den 1 november 2000.

Förutom den samordnade nationella forskningsinsats kring elektromagnetiska fält som vi föreslår ovan, krävs ett internationellt samarbete inom detta område.

GRUNDVATTEN AV GOD KVALITET

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.
  • Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
  • Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till precisering av miljökvalitetsmålet:

  • Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Förslag till etappmål:

1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska kunna uppnås.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

I jämförelse med övriga Europa är grundvattenkvaliteten i Sverige mycket bra, men det krävs ytterligare åtgärdsinsatser för att nå målen. Till exempel har övergödning medfört att höga halter av nitrat förekommer i jordbruksområden och metallhalterna i dricksvatten har ökat genom det försurade grundvattnets korrosion på ledningsnätet.

Tillgången på vatten är förhållandevis god, men det finns problemområden, som sydöstra Sverige och de södra kustregionerna. Där kan t.ex. exploatering av bebyggelse inom områden med begränsade vattentillgångar leda till vattenbrist och det finns risk för saltvatteninträngning. Det finns också en risk att geologiska formationer som i framtiden skulle kunna användas som dricksvattensresurser utnyttjas av exploateringsintressen eftersom formationerna saknar lagligt skydd.

Möjligheterna att nå de uppsatta målen för dricksvattenkvalitet och tillgång på grundvatten är goda. Svårare att nå är målet för god ekologisk grundvattenstatus. I delar av Skånes och Sydvästsveriges jordbruksområden krävs det mycket långtgående åtgärder för att minska nitrathalterna.

Nationella beslut räcker för att nå målen och det finns både teknik och normativa styrmedel för att genomföra åtgärderna. Däremot är insatserna resurskrävande för både länsstyrelser och kommuner.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att säkra kommunernas behov av grundvatten i framtiden måste geologiska avlagringar skyddas. Fram till 2010 då det lagliga skyddet ska vara fastställt krävs det flera insatser t.ex. måste geologiska avlagringar som är betydelsefulla för vattenförsörjningen vara inventerade och utvalda senast 2003. Senast 2005 måste kommunerna redovisa resultat av vatteninventeringar som visar vattenbehov, tillgång på vattenresurser och brister i vattenförsörjningen.

Kommunernas vatteninventeringar är också ett viktigt redskap för att nå det andra etappmålet. Med hjälp av dem bör länsstyrelserna senast 2007 upprätta regionala vattenhushållningsprogram. Dessutom krävs det att kommunerna senast 2010 upprättar vattenförsörjningsplaner, dvs. att de redovisar vattenresurser och viktiga geologiska bildningar för vattenförsörjningen i sina översiktsplaner. För detta arbete är det viktigt att Boverket, SGU och Naturvårdsverket senast 2003 tagit fram en nationell handbok med metoder och underlag för vattenplanering.

För att de flesta grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning år 2010 ska uppfylla Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter måste myndigheterna få ett bättre underlag för sina ställningstaganden. Det kräver att Naturvårdsverket reviderar sina allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassar dem till bl.a. EU:s kommande ramdirektiv och miljöbalken. Kommunerna ska ange de områden där God grundvattenstatus inte kan uppnås inom angiven tid, trots vidtagna åtgärder. Tillsammans med länsstyrelserna ska de också, före 2005, på hydrogeologiska grunder fastställa skyddsområden för allmänna vattenintäkter. Andra uppgifter för kommunerna blir att inventera enskilda vattentäkter och revidera skyddsområden och skyddsföreskrifter som inte uppfyller kraven för fullgott skydd.

Ansvaret för att utarbeta åtgärdsprogram för att nå God grundvattenstatus ligger på respektive avrinningsmyndighet. Programmen kommer att bygga på underlag som föreslås ovan, t.ex. vattenförsörjningsplanerna och skydd av vattentäkter. Fram till 2010 krävs det dessutom ett stort antal åtgärder för att minska föroreningar från jordbruk, läckande avlopp, förorenad mark, försurande utsläpp m.m. Åtgärderna redovisas i avsnitten Ingen övergödning, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning och God bebyggd miljö.

STYRMEDEL

I miljöbalken och plan- och byggnadslagstiftningen finns i huvudsak redan styrmedel för att nå målet Grundvatten av god kvalitet bl. a. bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Därtill kommer de författningsändringar som krävs för att införliva det kommande ramdirektivet för vatten från EU. Direktivet blir ett av de viktigaste instrumenten för att alla delmål ska kunna nås. En anpassning av Naturvårdsverkets allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter är därför viktig för att ge länsstyrelser och kommuner underlag för åtgärdsinsatserna.

Vissa ändringar krävs i miljöbalken för att uppnå det första etappmålet. Vi vill också peka på möjligheter som miljöbalken ger, men som inte används fullt ut. Till exempel finns det stöd för att införa begränsningar för grundvattenuttag i områden där brist och saltvatteninträngning kan uppstå. Miljöbalken medger också inskränkningar i möjligheterna att använda mark och vatten såsom begränsningar av antalet djur, försiktighetsmått för gödselhantering och bekämpningsmedelsanvändning.

I dag får brunnsborrning utföras av vem som helst utan förkunskaper och vi vill betona vikten av det program som nu tas fram av SGU i samarbete med bl.a. brunnsborrarnas branschorganisationer. Det syftar

till att borrentreprenörerna ska vara ackrediterade för vatten- och energiborrning senast 2005.

En grundutbildning kring EU:s kommande ramdirektiv för vatten för myndighetspersoner på avrinningdistrikts, läns- och kommunal nivå bör vara genomförd 2004 (se även Ingen övergödning).

Forskning och utveckling behövs kring flera områden så t.ex. behöver modeller utvecklas för att analysera effekter av åtgärder i markanvändningen. Ett annat forskningsområde är hur uttag av berg och jord och sanering av förorenad mark påverkar grundvattnets status.

Eftersom myndighetsansvaret när det gäller grundvattnet är mycket splittrat, föreslår vi också att SGU får ett författningsenligt ansvar för naturresursen grundvatten, vilket innebär ett särskilt ansvar för att arbetet med ekologisk hållbar utveckling förs framåt inom sektorn naturresursutvinning. SGU:s verksamhet på grundvattenområdet ska vara ett stöd för Naturvårdsverkets sektorsövergripande ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Livsmedelsverket ska ha ett ansvar för frågor som gäller dricksvattnets kvalitet och beredning.

LEVANDE SJÖAR OCH VATTENDRAG

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras varia tionsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt.
  • Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag bibehålls naturliga vattenflöden och vattennivåer.
  • Kultur- och naturmiljöer som visar sjöarnas och vattendragens betydelse för människans bosättning, försörjning och transporter är bevarade.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • Sjöar och vattendrag har god ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Biotoper som är unika skyddas.
  • Utsättning av genmodifierad fisk får inte äga rum.

Förslag till etappmål:

1. Senast 2010 har minst 50 procent av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag och anslutande värdefulla natur- och kulturmiljöer ett långsiktigt skydd.

2. Senast till 2010 har minst 25 procent av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag restaurerats.

3. Senast 2010 har kommunala vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser för alla allmänna samt större enskilda ytvattentäkter upprättats.

4. Senast 2005 sker utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur på ett sådant sätt att den biologiska och genetiska mångfalden inte påverkas negativt.

5. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

De problem med försurning, miljögifter och övergödning som tas upp i tidigare avsnitt, påverkar i hög grad de biologiska förutsättningarna i sjöar och vattendrag, och insatserna inom dessa områden är avgörande för den biologiska mångfalden, produktionsförmågan och möjligheterna att använda ytvattnet som dricksvatten.

Exploatering av stränder och vattendrag minskar förutsättningarna för rekreation och fiske och har ofta negativa konsekvenser för biologisk mångfald och för natur- och kulturmiljön. Vattenkraften innebär också en kraftig miljöpåverkan, dels genom reglering av vattennivåer och vattenflöden, dels genom dammar som bildar vandringshinder. Utsättning av fisk och kräftor kan hota vilda arter och stammar och det finns risk för överfiske av vissa kommersiellt intressanta fiskar. Bristande underhåll av historiska anläggningar är ett problem och kanaler, farleder, broar och hamnar riskerar att förfalla.

Förutsättningarna för att nå etappmålen, liksom generationsmålet, är goda. Möjligtvis behöver etappmålen revideras när kunskaperna blivit bättre om de värden som hotas och nya etappmål formuleras för perioden efter 2010. Statliga myndigheter, tillsammans med kommunerna, har ett stort ansvar. De största utgifterna kommer att ligga på inrättande av reservat, restaurering av vattendrag och upprättande av vattenförsörjningsplaner med skyddsbestämmelser för vattentäkter.

Jordbruket, energi- och transportsektorerna, liksom skogsbruket och fisket måste också ta sitt ansvar. Dessutom krävs det ny kunskap och inventering av vattenområden och anslutande kultur- och naturmiljöer.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

Ett första steg för att undvika exploatering och olämplig användning av mark och vatten i områden med höga natur- och kulturvärden och för att skydda kulturhistoriskt värdefulla miljöer är att klara ut vilka dessa områden är. Naturvårdsverket har börjat arbetet med att ta fram en lista över biotoper och arter som är särskilt skyddsvärda. När detta arbete blir klart bör det följas upp med en bevarandestrategi av de centrala myndigheterna. Riksantikvarieämbetet bör utarbeta en motsvarande strategi för utveckling av kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Ett aktivt stöd till befintliga eller nya verksamheter som vidmakthåller kulturmiljöerna är viktigt för att kulturupplevelser ska kunna erbjudas långs våra sjöar och vattendrag även fortsättningsvis.

Inventeringar och bevarandestrategier bör också utarbetas för skadade, värdefulla vattendrag. Skadorna på dessa kan ha orsakats av t.ex. mindre vägar, men också genom större arbeten som vattenkraftsutbyggnad. Ett par forskningsprojekt kring teknik och miljö för vattenkraften pågår för närvarande och förväntas ge ett förbättrat underlag för bl.a. ökad miljöanpassning av vattenkraften. De miljöförbättrande åtgärderna i reglerade vattendrag bör påbörjas så snart det är möjligt.

Ett verktyg för att få förändringar till stånd kan vara att staten begär omprövning av vattendomar för utbyggda älvar och vattendrag.

Endast 60 procent av de kommunala dricksvattentäkterna och knappast inga enskilda täkter har i dag områdesskydd och skyddsföreskrifter. Alla dricksvattentäkter bör ha skydd och viktiga åtgärder är därför att upprätta vattenförsörjningsplaner och att inrätta vattenskyddsområden. En översyn av redan beslutade områden och skyddsbestämmelser kan behöva göras. Ansvaret vilar på i första hand kommuner och länsstyrelser.

Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur i sjöar, vattendrag och hav bör ske med stor försiktighet för att förhindra negativa effekter på den biologiska och genetiska mångfalden. Det handlar om att tillämpa försiktighetsprincipen samt Fiskeriverkets policy och regler för utsättningen. Dessutom behövs ett bättre underlag om skyddsvärda vatten för att kunna ta ställning till utsättning. Utsättning av genmodifierad fisk anser vi inte bör äga rum överhuvudtaget

Behovet av åtgärdsprogram för hotade arter och fiskstammar är avhängigt av hur framgångsrika de ovan beskrivna åtgärderna blir. Program bör utarbetas endast för arter som inte kan överleva utan speciella åtgärder och som riskerar att försvinna.

STYRMEDEL

Befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och fiskerilagstiftningen, är i stort sett tillräcklig för att genomföra målen. Ett förslag är att miljöbalken kompletteras med regler för att ange viktiga områden för vattenförsörjningen.

Miljöbalkskommittén (M 1999:03) bör särskilt analysera omprövningsförfarandet av vattendomar och föreslå hur det kan underlättas. Den bör bl.a. också se över hur inrättandet av vattenskyddsområden genomförs i praktiken.

EG:s kommande ramdirektiv för vatten blir ett viktigt styrinstrument. Länsstyrelser och kommuner bör lägga särskild vikt vid tillsynsarbetet, och resurserna till tillsynsorganisationerna har stor betydelse för att målen ska kunna nås.

Ökad information och rådgivning krävs bl.a. om utsättning och förflyttning av fisk och om kultur- och naturvårdshänsyn i jordbruk, skogsbruk och fiske.

MYLLRANDE VÅTMARKER

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald i hela landet.
  • Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden.
  • Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga popula tioner säkras.
  • I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.

Förslag till etappmål:

1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar tas fram senast till år 2005.

2. Senast 2010 har minst 95 procent av våtmarksområdena i myrskyddsplanen ett långsiktigt skydd.

3. Senast 2005 byggs inte skogsbilvägar över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att de negativt påverkar dessa våtmarker på annat sätt.

4. I odlingslandskapet anläggs minst 10 000 ha våtmarker och småvatten fram till 2010.

5. Senast till 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Jämfört med övriga Europa, och även i ett internationellt perspektiv, har Sverige en god tillgång på relativt opåverkade våtmarker, men i odlingslandskapet har de hävdade våtmarkerna i stort sett försvunnit. Av naturliga och anlagda slåttermarker i södra Sverige finns det bara obetydliga rester kvar. Det är en livsmiljö och en brukningsform som på många ställen är hotad och om inga ytterligare åtgärder sätts in kommer utarmningen av landskapet och de negativa effekterna av tidigare dräneringar och vattenregleringar att bestå. En stor del av våtmarkerna har uppodlats och skogsplanterats efter utdikning respektive markavvattning.

Markavvattning inom skogsbruket är regionalt ett problem, liksom torvbrytning. Ett annat problem är den bristande skötseln av våtslåttermarker.

Det finns goda förutsättningar att nå etappmålen och det bör även vara möjligt att nå generationsmålet. Framför allt behövs det mer kunskap om vilka våtmarker som hävdats och hur stora arealer som är i behov av restaurering. Särskilt jord- och skogsbruket måste ta sitt ansvar för att genomföra åtgärderna. Överhuvudtaget måste stor hänsyn tas när våtmarker nyttjas och eventuellt exploateras, t.ex. vid väg- och järnvägsbygge.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att finna en strategi för skydd av våtmarker och sumpskogar måste kunskapen öka. Ett led i detta bör vara att göra den nationella våtmarksinventeringen tillgänglig i databasform och kompletterad med nya uppgifter, i första hand om kulturhistoriska värden. Kommunerna bör också föra in uppgifter om skyddsvärda våtmarker i sina översiktsplaner. En annan viktig åtgärd är att Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket får i uppgift att ta fram en strategi för skydd av sumpskogarna.

Komplettering av våtmarksinventeringen är nödvändig även för att kunna revidera myrskyddsplanen, vars syfte är att ange våtmarker som behöver ett långsiktigt skydd. Ett utvidgat och riktat stöd krävs för att kunna upprätta eller återta skötseln av våtslåtterängar.

Ansvaret för att bygga skogsbilvägar på ett skonsamt sätt ligger i första hand på skogsägarna. Den verksamheten berörs inte av miljöbalkens generella markavvattningsförbud och kräver oftast inte tillstånd. Vägarna måste dras så att inte våtmarker med höga natur- eller

kulturvärden berörs och för miljön skonsamma byggnadsmetoder användas.

För att nå störst miljönytta behöver minst 10000 hektar nya våtmarker och småvatten anläggas fram till 2010. För detta krävs att en plan tas fram över vilka prioriteringar eller avvägningar man bör göra när våtmarker restaureras och anläggs. Vi anser att i första hand bör våtmarker anläggas i bygder där de i stort sett försvunnit. Det är också viktigt att våtmarker anläggs i kustområden där de har stor betydelse för att fånga upp näring som annars skulle läcka ut i havet.

Vi bedömer att ett tiotal hotade arter som är knutna till våtmarker behöver särskilda insatser under den närmaste tioårsperioden. Åtgärderna för samtliga etappmål är viktiga för dessa arters överlevnad och åtgärdsprogram behöver tas fram bara för dem som inte kan överleva utan speciella åtgärder eller som befaras försvinna ur landet inom en snar framtid.

STYRMEDEL

I stort sett är befintlig lagstiftning tillräcklig för att genomföra målen. Vi vill dock peka särskilt på det hot mot våtmarkerna som anläggandet av skogsbilvägar utgör och föreslår att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) särskilt uppmärksammar systemet med samrådsplikt och hur det fungerar i den här typen av ärenden.

Vi anser också att det finns behov av särskilda informations-, rådgivnings- och utbildningsinsatser inom jord- och skogsbruket. Bidrag via miljö- och landsbygdsprogrammet krävs för att nå etappmålet om anläggning av våtmarker och småvatten i odlingslandskapet.

HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.
  • Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
  • Marina biotoper som är unika skyddas.
  • Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan förekommer inte.
  • Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom mänsklig påverkan.
  • Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har återhämtats.
  • Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket sällsynt.
  • Låg bullernivå eftersträvas.
  • Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. naturoch kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
  • Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster och odlingslandskap upprätthålls.
  • Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Förslag till etappmål:

1. Senast 2010 har minst 35 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ett långsiktigt skydd.

2. Senast till 2005 finns en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

3. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter och fiskstammar som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

4. Bifångsterna av marina däggdjur, sjöfåglar och oönskade fiskarter minimeras till 2010.

5. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, i svensk ekonomisk zon, är senast 2008 högst motsvarande återväxten så att fiskbestånden kan fortleva och, där så är nödvändigt, återhämta sig.

6. Buller och andra störningar från båttrafik är försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast 2010.

7. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg upphör senast 2010.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Fisket är den verksamhet som har störst direkt biologisk inverkan på havet. Hoten består i bl.a. överfiske av t.ex. Östersjötorsk samt bifångster av däggdjur, sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk. Oljeoch kemikalieutsläpp är ett annat stort problem som inte upphört trots strikta regler och förbud.

Problemen med övergödning och utsläpp av miljögifter måste lösas och de insatser som beskrivs för målen Ingen övergödning och Giftfri miljö är nödvändiga för att bevara den biologiska mångfalden och den långsiktiga produktionsförmågan i Östersjön och Västerhavet.

Vår kustkultur har gett upphov till speciella kulturmiljöer. Vissa kustoch skärgårdsområden måste få ett långsiktigt skydd, för i dag är hoten flera mot skyddsvärda områden, t.ex. exploatering genom bebyggelse, turistverksamhet och etablering av vindkraft. För att kunna ta tillvara kustens och skärgårdarnas karaktär krävs en ökad medvetenhet om de värden som står på spel. Dålig lönsamhet och strukturomvandling i traditionella verksamheter som t.ex. fiske, kustsjöfart och sjöbevakning gör att befolkningen minskar. Det i sin tur kan få till följd att kulturlandskapet utarmas och byggnader förfaller eller omvandlas på ett ovarsamt sätt. Vi har endast delvis behandlat frågor som berör förutsättningarna för att bo, verka och bedriva näringsverksamhet i kustoch skärgårdsområdena.

Det finns goda förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet inom en generation om de åtgärder vi föreslår vidtas. Statliga myndigheter och kommunerna, men också fiskerinäringen har här ett stort ansvar. Stöd till utveckling av nya redskap, förvaltningsplaner m.m. kan behövas.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

Fler nationalparker och natur- och kulturreservat är den viktigaste åtgärden för att skydda unika natur- och kulturlandskap, men även undervattensmiljöer i kust- och skärgårdsområden. Detta skydd måste kompletteras med byggnadsminnen och biotopskyddsområden. Kommunerna har ett stort ansvar bl.a. för att strandskyddet upprätthålls, för att kvalitetssäkra bebyggelseutvecklingen och för att grunda havsvikar inte exploateras.

I arbetet med att ta fram en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och utvecklas är en inventering av fiskelägen, fyrar, lotsplatser, varv, badorter m.m. ett första steg. Viktigt är också att ett nationellt bevarandeprogram för kust och skärgård upprättas. Arbetet bör utföras av Riksantikvarie ämbetet i samverkan med berörda verk och länsstyrelser och bör ta tillvara erfarenheter från arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen

Kunskapen om marina arter och hotet mot dem är begränsad. Forskning och inventeringar är därför nödvändiga. Åtminstone ett tiotal marina arter och arter knutna till stränder behöver åtgärdsprogram. Vi tror dock att behovet av åtgärdsprogram är underskattat och arbetet behöver påbörjas och genomföras snarast.

Fiskeriverket och fiskerinäringen tillsammans har ett ansvar för att bifångsterna av t.ex. säl, tumlare och sjöfåglar kan minimeras. Den viktigaste åtgärden är att utveckla och använda selektiva fiskeredskap. Samma aktörer har ansvar för att åtgärder vidtas mot överfiske. Förvaltningsplaner måste utvecklas och genomföras, fiskeflottans storlek och sammansättning måste anpassas. Dessutom krävs det internationellt arbete och forsknings- och utvecklingsarbete.

Det finns också behov att utveckla formerna för en regional kustzonsförvaltning av havets resurser. I det arbetet bör länsstyrelser, kommuner, representanter för olika näringsverksamheter bl.a. fiskare samt intresseorganisationer delta.

För att etappmålet om buller och andra störningar från båttrafik ska vara nått 2010 föreslår vi att länsstyrelserna i kust- och skärgårdslänen,

tillsammans med båtlivets organisationer utreder möjligheten att inrätta bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik samt ger förslag till sådana områden.

Naturvårdsverket och Sjöfartsverket bör följa upp vilka åtgärder som vidtagits för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken. En utvidgning av vattenskoterförbudet till att gälla fler liknande vattenfordon bör också övervägas.

Trots internationella regler som förbjuder utsläpp av olja och kemikalier sker ca 400 oljeutsläpp varje år och mörkertalet anses vara minst lika stort. Sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna är en viktig åtgärd liksom övervakning som kräver ökade insatser. För att nå målet krävs också att alla länder i Sveriges närområde har mottagningsanordningar för förorenat vattnet. Mottagningsstationer finns i dag i alla svenska hamnar, men saknas fortfarande i en del andra östersjöhamnar.

STYRMEDEL

Den befintliga lagstiftningen; miljöbalken , fiskerilagstiftningen och de krav som ställs i EG-direktiv är i stort sett tillräcklig för att genomföra målen. Resurserna för tillsynen har stor betydelse för genomförandet.

För att minska bifångsterna som kastas överbord, föreslår vi att Fiskeriverket får i uppdrag att utreda hur ett dumpningsförbud skulle kunna utformas och vilka konsekvenser det kan tänkas få, både ur biologisk och ekonomisk synvinkel.

Ett annat förslag till styrmedel är att en översyn görs av riksintressena för kulturmiljövården, friluftslivet och fisket.

I samband med utredningen om bullerfria områden (se ovan) anser vi att man också bör belysa vilken tillsyn som krävs och hur efterlevnaden ska följas. Vi vill också betona att behovet av forskning och mer kunskap om den marina miljöns biologiska mångfald är stort.

För att ge förutsättningar för boende och verksamhet i kust- och skärgårdsområden kan också andra styrmedel av regionalpolitisk karaktär behövas.

LEVANDE SKOGAR

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.
  • Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.
  • Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
  • Hotade arter och naturtyper skyddas.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.
  • Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas tillvara.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.
  • Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.
  • Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.
  • Skogarnas naturliga hydrologi värnas.
  • Brändernas påverkan på skogarna bibehålls.
  • Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker.

Förslag till etappmål:

1. Ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark undantas från skogsproduktion till år 2010.

2. Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog bevaras och förstärks enligt nedanstående specifikation till år 2010: – mängden hård död ved ökar med minst 25 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad – arealen äldre lövrik skog ökar med minst 10 procent – arealen gammal skog ökar med minst 5 procent – arealen mark föryngrad med lövskog ökar

3. Skogsmarken ska senast 2005 brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara

4. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Skogsbrukets miljöhänsyn har förbättrats under senare år. En viktig princip är de jämställda produktions- och miljömålen för skogsbruket som beslutats av riksdagen. En hel del återstår dock fortfarande att göra. De mest angelägna problemen att ta itu med är utarmningen av den biologiska mångfalden och skogens kulturarv. Orsakerna till problemen är flera; Skog med lång kontinuitet och skog som skötts genom selektiv huggning minskar. Vissa skogstyper, t.ex. gammelskog och äldre lövträd, har blivit sällsynta. Liten mängd död ved, färre bränder, dikning och torrläggning är ännu några exempel på orsaker till att många arter hotas både regionalt och i hela landet.

Om de kvarvarande resterna av urskogsartad naturskog inte undantas från skogsbruk riskerar de att avverkas och försvinna på sikt. Skogens kulturarv hotas av t.ex. minskat antal kulturlämningar, minskad variation när det gäller trädslag och skogens ålder.

Fortfarande ger skogsbruket skador på fornlämningar i stor utsträckning, bl.a. beroende på kunskapsbrist. Åtgärder behövs för att dessa skador, orsakade av bl.a. markberedning, ska upphöra.

De viktigaste åtgärderna för att nå målen är att utveckla ett hållbart skogsbruk som tar större hänsyn till skogens biologiska mångfald och det kulturarv som finns i skogen. Särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer måste undantas från skogsproduktion och förvaltas och vårdas.

I våra förslag har vi fokuserat på skyddet av skogslandskapet och den hänsyn som skogsbruket måste ta. Ett hållbart skogsbruk kan till största del uppnås inom en generation om skogsbruket och samhället i övrigt följer de föreslagna delmålen. På sikt krävs det dock en större mängd död ved. Eftersom det tar lång tid innan förändrade beteenden i skogsbruket ger resultat, kommer inte all skogsmark att ha nått hållbarhet inom en generation.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

Till och med 1998 är 865 000 hektar produktiv skogsmark skyddad enligt lag. För att ytterligare 800 000 hektar ska kunna skyddas fram till 2010 jämfört med 1999 krävs flera åtgärder. Den frivilliga avsättningen har varit framgångsrik och det finns anledning att förvänta sig ytterligare resultat där. År 2005 görs bland annat mot denna bakgrund en förnyad bedömning av om målet är tillräckligt för att nå avsedd effekt. Inrättande av natur- och kulturreservat genom markinköp eller intrångsersättning måste bli en åtgärd. Här har länsstyrelserna, Natur-

vårdsverket och Riksantikvarie ämbetet ett ansvar. Dessutom måste biotopskyddsområden inrättas och det bör i ökad omfattning upprättas civilrättsliga naturvårdsavtal mellan staten och markägare. Urskog och urskogsliknande naturskog prioriteras när det gäller skyddet.

För att öka mängden hård död ved, äldre lövrik skog och gammal skog krävs det förbättrad hänsyn i skogsbruket genom att död ved och ”döende” träd lämnas vid avverkning, att lövträd sparas vid röjning och gallring och att slutavverkning begränsas i äldre skogsbestånd. Dessutom krävs att mer lövträd används vid föryngring.

För att förebygga skador på fornlämningar och andra kulturlämningar är ett skonsamt skogsbruk allra viktigast. Dessutom måste all skogsmark omfattas av den reviderade fornminnesinventeringen och resultatet av denna finnas tillgängligt i digitalform. Det är angeläget att fullfölja de inventeringar som Skogsstyrelsen och Riksantikvarie ämbetet bedriver. Begränsningar, restriktioner och skonsamma metoder för markberedning måste införas. Utbildning och information är andra nödvändiga åtgärder. Vi konstaterar också att det behövs ett utökat anslag för anpassad skötsel.

För att säkra den biologiska mångfalden och undanröja hoten för vissa utrotningshotade arter är det viktigast att hänsyn tas från olika samhällsverksamheter och att områdes- och biotopskydd beslutas. Därutöver bedömer vi att åtgärdsprogram behöver påbörjas för att skydda cirka 30 hotade arter.

STYRMEDEL

Befintliga styrmedel i t.ex. miljöbalken, kulturminneslagen, jordabalken och skogsvårdslagen är i huvudsak tillräckliga. Skogsvårdslagen med föreskrifter och allmänna råd kan dock behöva ses över för att förstärka möjligheterna att lämna död ved. Men det krävs ett stort frivilligt engagemang från skogsbruket, kompletterat med statliga åtgärder, för att nå målen.

Med tanke på betydelsen av de frivilliga åtgärderna är rådgivning, information och utbildning särskilt viktiga instrument. Skogsnäringens egna styrmedel som miljöledning, certifiering, intern fortbildning, gröna skogsbruksplaner m.m. har stor betydelse.

Forskning och utveckling behövs inom flera områden. Etappmål 2 om ökning med minst 25 procent av mängden död ved bör revideras senast 2005. En höjning av målets ambitionsnivå är angelägen på sikt för att öka den biologiska mångfalden. Uppföljning och utvärdering av insektsskador och mängden död ved bör ske fortlöpande.

ETT RIKT ODLINGSLANDSKAP

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Miljökvalitetsmålet innebär bl a:

  • Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.
  • Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.
  • Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.
  • Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Våra kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Odlingslandskapets vilda växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.
  • Odlingslandskapets byggnader och gårdsmiljöer är bevarade och vårdade i tillräcklig omfattning för att landskapet ska bibehålla sin karaktär och kulturarvet kunna upplevas och förstås.
  • Ett öppet och varierat odlingslandskap bibehålls i skogs- och mellanbygder.
  • Odlingslandskapet i slättbygderna är variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.
  • Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls.

Förslag till etappmål:

1. Nuvarande areal (år 2000) hävdade ängs- och betesmarker bevaras och sköts. Arealen särskilt värdefulla betesmarkstyper utökas med minst 25 procent (ca 13 000 ha) och arealen hävdad ängsmark med minst 100 procent (ca 5 000 ha) till 2010.

2. Mängden småbiotoper i eller i anslutning till åkermark bevaras i minst dagens omfattning i hela landet och senast till 2005 tas en strategi fram för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska ökas.

3. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ökar till 2010 med ca 70 procent.

4. Lantbrukets äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader är bevarade i den utsträckning som krävs för att bibehålla odlingslandskapets karaktär. Senast år 2004 finns ett program för omfattning och inriktning av bevarandet.

5. Senast 2010 är det nationella programmet för växtgenetiska resurser fullt utbyggt. Senast 2010 finns det tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa överlevnaden av de flesta inhemska husdjursraser i Sverige.

6. Senast 2010 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

De stora förändringar av brukningsmetoder inom jordbruket som skett under 1900-talet, men också ökad internationell konkurrens och dålig lönsamhet som leder till rationaliseringar och nedläggning av jordbruk, omvandlar odlingslandskapet i en allt snabbare takt. Slåttermarker är nästan helt försvunna, betesmarkerna har minskat kraftigt och många av gårdarnas ekonomibyggnader har blivit överflödiga. I skogs- och mellanbygder planteras stora ytor jordbruksmark med skog eller lämnas att växa igen. Särskilt i slättbygderna försvinner diken, småvatten och åkerholmar på grund av jordbrukets rationaliseringar.

Byggnader och gårdsmiljöer är viktiga för odlingslandskapets karaktär och människors identitet. I dessa miljöer finns också ofta en rik, kulturbetingad biologisk mångfald. Även för fäbodarna och fäbodkulturen krävs stödåtgärder. Landsbygdsprogrammet och tidigare ersättningsformer, t.ex. NOLA-stödet, har haft positiva effekter på odlingslandskapet. Ett ökat samhällsstöd till jordbruket krävs för t.ex. skötsel och vård av marker, kulturhistoriskt värdefulla inslag i landskapet och äldre karaktärsbyggnader. Med utökat stöd bedömer vi att det finns goda förutsättningar att nå etappmålen.

Parallellt med de åtgärder som beskrivs nedan måste forskning och utveckling bedrivas.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

Fortsatt skötsel av den befintliga arealen hävdade ängs- och betesmarker är den viktigaste åtgärden för att bevara den biologiska mångfalden och det agrara kulturarvet. Det är väsentligt att hagar, strandängar, alvarmarker och andra naturbetesmarker fortsatt hävdas och att hävden återupptas på igenväxande betesmarker. Detta gäller både i slättbygder och skogs- och mellanbygder.

Skötseln måste inriktas på de områden som klassats högt i Naturvårdsverkets bevarandeplan. En kompletterande inventering behövs, bl.a. för att förbättra kunskapen om slåtter- och betesmarkernas kulturhistoriska värden och totala utbredning. Inventeringen bör leda till en revidering av den nationella bevarandeplanen. För att nå det första etappmålet krävs även en god tillgång på betesdjur. Vissa typer av marker har blivit så ovanliga att restaurering och utökning behövs. Det gäller särskilt naturbetesmark i norra Sverige, ljunghedar och skogs-, fäbod- och alvarbete samt slåtteräng.

Särskilt i slättbygderna behövs en större mängd småbiotoper, t.ex. vattenmiljöer, dikes- och åkerrenar för vilda växter och djur. Vi föreslår att Jordbruksverket tillsammans med andra berörda myndigheter får i uppdrag att ta fram en strategi för hur mängden småbiotoper kan öka i dessa bygder. Vi vill också betona de äldre vägarnas och vägkanternas betydelse för kulturhistoria och biologisk mångfald, liksom parkers och trädgårdars värde för kulturlandskapet och som livsmiljö för växter och djur.

Kulturbärande element i landskapet kan vara fornlämningar, alléer, stenmurar, fägator, åkerholmar, hamlade träd och mycket mer. Vi anser att förutsättningarna för vård av sådana speciella kulturvärden behöver förbättras. Här är information och kompetensutveckling viktiga inslag, och vi föreslår att Jordbruksverket, Riksantikvarie ämbetet och Lantbruksuniversitetet får ett gemensamt ansvar för insatserna.

Antalet äldre ekonomibyggnader som skapar karaktär hos landskapet men som inte längre behövs eller används inom jordbruket ökar i rask takt. Särskilt ladugårdarna är en hotad byggnadskategori. Fortsatt användning av dem bör underlättas och stödjas. För att bevara dessa hotade ekonomibyggnader behövs investeringsstöd till ombyggnad och ersättning för underhåll av värdefulla byggnader som inte längre

används. Det är i dag osäkert hur stort behovet är, dvs. vad som krävs för att landskapet inte ska utarmas. Ett nytt etappmål bör formuleras när sådan kunskap finns, från 2005.

För att på lång sikt nå ett tillräckligt stort antal renrasiga avelsdjur, enligt det femte etappmålet, måste miljöersättning utgå till djurägare som håller dessa raser. Även ideella organisationer kan göra viktiga insatser. Det är också väsentligt att det nationella programmet för växtgenetiska resurser genomförs.

Bevarande och skötsel av odlingslandskapets livsmiljöer är avgörande för överlevnaden av de mellan 15 och 80 hotade arter i odlingslandskapet som behöver särskilda insatser. Behovet av åtgärdsprogram är avhängigt av hur framgångsrika ovan beskrivna åtgärder blir.

STYRMEDEL

Offentligt finansierade ersättningar via miljö- och landsbygdsprogrammet är det viktigaste styrmedlet för att nå målet Ett rikt odlingslandskap. När det gäller finansiering av anläggning av småbiotoper i slättbygderna och skötsel av äldre ekonomibyggnader behövs en översyn av miljö- och landsbygdsprogrammet inför nästa programperiod. Viktiga styrmedel är även utbildning, informationsinsatser och försöksoch utvecklingsverksamhet.

Styrinstrument av regionalpolitisk karaktär kan krävas när det gäller att stödja brukare på små och medelstora gårdar i skogs- och mellanbygder.

Ett forskningsprogram är också angeläget för att förbättra kunskapen om vilka åtgärder som har störst betydelse för att bevara biologisk mångfald och är mest kostnadseffektiva. Mer kunskap behövs också om vilken betydelse ekologisk produktion kan ha för att nå miljömålen och om riskerna med genetiskt modifierade organismer. Miljökvalitetsmålet som det fastställts av riksdagen anger att genetiskt modifierade organismer inte skall sättas ut om det hotar biologisk mångfald. Det finns även andra risker. Frågan utreds för närvarande av kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01). Målet bör ses över mot bakgrund av förslagen från även denna kommitté.

STORSLAGEN FJÄLLMILJÖ

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

  • Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls.
  • Fjällens biologiska mångfald bevaras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.
  • Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.
  • Låg bullernivå eftersträvas.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • Lokala bestånd av fisk i fjällens sjöar och vattendrag svarar för reproduktion och återväxt samt har bibehållen genetisk mångfald och funktion i ekosystemet.
  • Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
  • Vegetationstäcket på kalfjället minskar inte.
  • Arealen tysta områden ökar.

Förslag till etappmål:

1. Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är senast 2010 försumbara.

2. Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller senast 2010 nedanstående specifikation: – flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom minst 90 procent av nationalparksarealen – minst 50 procent av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA)

3. Senast 2010 har merparten av områden med representativa kulturoch naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering.

4. Senast 2005 har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

För att bevara fjällens karaktär av betespräglat landskap är det väsentligt att renskötsel kan bedrivas även i fortsättningen. Om inga särskilda åtgärder vidtas kommer dock antalet renskötselföretag att minska. Samtidigt måste rennäringen bedrivas på ett långsiktigt hållbart sätt och antalet renar anpassas till de naturliga förutsättningarna. Strukturförändringarna i det samiska samhället innebär också att äldre, traditionella samiska kulturmiljöer som t.ex. visten, renvallar och andra lämningar efter renskötseln förfaller. För att motverka en utarmning av fjällbygden måste både rennäringen och jordbruket kunna bedrivas även fortsättningsvis och värdefulla miljöer skyddas och vårdas. Nya verksamheter ska utövas i samklang med den befintliga miljön.

Ökat markslitage och risk för erosion är ett av de problem som den känsliga fjällmiljön är utsatt för. Terrängkörning, hårt bete och tramp från ren samt ökad turism är några av orsakerna. På grund av t.ex. utbyggd infrastruktur, energianläggningar, mineralutvinning och turistanläggningar minskar också de obrutna fjällområdena i storlek och fjällens karaktär och upplevelsevärden påverkas negativt. Buller från flygtrafik och terrängkörning är ytterligare ett problem. Det är angeläget att verksamheterna i fjällen anpassas till kulturmiljöns och ekosystemets förutsättningar.

Om de föreslagna delmålen följs och stor hänsyn tas till miljön, bedömer vi att hållbarhet kan nås inom en generation. Rennäringspolitiska kommittén har en viktig uppgift, bl.a. när det gäller miljösektorsmål för rennäringen.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

För att kunna bibehålla ett obrutet vegetationstäcke på kalfjället och förhindra erosionsskador krävs det förbättringar av terrängfordonen. I vissa känsliga områden måste användningen begränsas. En strategi för hur skador på mark och vegetation kan undvikas är nödvändig, och där handlar det både om att anpassa antalet renar till vad marken tål och att begränsa körningen med barmarksfordon. Alternativa metoder i rennäringen måste fortsätta att utvecklas. Rennäringspolitiska kommitténs slutbetänkande 2001 bör ge ett fördjupat underlag om åtgärder för rennäringen.

I dag finns det 140 000 skotrar och antalet ökar. Vi anser att alla skotrar successivt bör bytas ut mot mer tystgående för att minska bullret. Flertalet har tvåtaktsmotorer och ett utbyte till fyrtaktsmotorer med katalysator skulle ge både god ljuddämpning och mindre utsläpp av kolväten och partiklar. Minskat buller från flygtrafik kräver att flygrutterna och landningsplatserna i fjällen anpassas till skoterregleringsområdena och nationalparkerna.

För att slå vakt om natur- och kulturvärden som är knutna till och beroende av renskötsel och ett fjällnära jordbruk är det viktigt att traditionella verksamheter kan bedrivas även fortsättningsvis. Vissa områden kan behöva ett särskilt skydd, t.ex. de sista resterna av de miljöer som vittnar om den gamla jakt- och fångstbaserade resurshushållningen. En översyn av de samlade kultur- och naturvärdena och en översyn av riksintressen för kulturmiljövården enligt miljöbalken bör genomföras. Även en fortsatt systematisk inventering av forn- och kulturlämningar i fjällen är angelägen. Länsstyrelserna och kommunerna har viktiga roller; de berörda länsstyrelserna bör få i uppdrag att utveckla regionala miljö- och hushållningsprogram. Kommunerna bör ange förutsättningarna för en hållbar utveckling i sin fysiska planering.

Vi bedömer att åtgärdsprogram behövs för en handfull hotade arter i fjällområdet.

STYRMEDEL

En teknisk utveckling av terrängfordonen är nödvändig och för att påskynda och stödja utvecklingen bör en höjd skatt på äldre fordon övervägas. Ett tidigare förslag om en differentierad försäljningsskatt med skattebefrielse för miljöklass 1 bör också beaktas.

Det nya EG-direktivet om buller från arbetsmaskiner och arbetsredskap innehåller inga gränsvärden för snöskotrar, och vi anser att Sverige på nytt bör ta upp frågan om bullerkrav med EU-kommissionen för att få till stånd harmoniserade regler inom EU. Vi föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner och framtida avgas- och bullerkrav på skotrar. Verket bör dessutom analysera idén om införande av en skrotningspremie för äldre skotrar och hur miljömärkning och frivilliga åtaganden kan bidra till att målet nås.

Ytterligare reglering av körning med fordon på barmark i fjällområdet bör övervägas. Vilket lagutrymme som bör användas för att reglera flygets start och landning i känsliga områden behöver också ses över.

Säkerställande enligt plan- och bygglagen och miljöbalken samt miljöstöd och andra bidrag behövs för att väsentliga delar av den fjällnära traditionella bebyggelsen och natur- och kulturlandskapet ska ha möjlighet att överleva och utvecklas.

GOD BEBYGGD MILJÖ

RIKSDAGENS BESLUTADE MÅL:

”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Miljökvalitetsmålet innebär:

  • Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.
  • Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas.
  • Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.
  • Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.
  • Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de

inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.

  • Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.
  • Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
  • Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar.
  • Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används.
  • Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet.
  • Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.
  • Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.
  • Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning.”

KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

  • En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid lokalisering av nytillkommande bebyggelse och verksamheter och omvandling av befintlig.
  • Boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus, uppfyller höga krav på frihet från buller, tillgång till solljus och ren luft.

Förslag till etappmål:

Planering och buller

1. Senast 2010 grundas den statliga och kommunala planeringen på program och strategier för: – en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter minskas, – hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas,

– hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur förnybara energiresurser och förutsättningar för utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska tas till vara.

2. Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen beslutat om för buller i bostäder har minskat med 10 procent till år 2010 och med 80 procent till år 2020 jämfört med 1998.

Byggnader

3. Den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen ska senast 2010 vara identifierad och ett program för skydd av dess värden finnas.

4. Senast år 2015 har alla byggnader en tillfredsställande inomhusmiljö , vilket innebär att: – olägenheter som orsakats av fukt- och mögelskador är avhjälpta. Årligen återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån år 2000, – inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig.

5. I nya byggnader får energianvändningen år 2010 vara högst 90 kWh/m2/år. Från år 2005 används direktverkande elvärme i nybebyggelse endast i fritidshus. Energianvändningen i det totala byggnadsbeståndet – bostäder och lokaler – minskar successivt och är lägre år 2010 än år 1995 för att minst halveras till år 2050. Andelen fossila energikällor i bostäder och lokaler minskar och utgör högst 20 procent år 2010.

Resurshushållning och kretslopp

6. År 2010 är uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material utgör minst 10 procent av ballastanvändningen. År 2020 är uttaget av naturgrus högst 3 miljoner ton/år och andelen rent återanvänt material högre än 2010.

7. Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.

8. Den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall har minskat med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå och den totala mängden genererat avfall exklusive gruvavfall har minskat under samma tidsperiod.

9. Senast år 2010 ingår minst 75 procent av fosfor från avfall och avlopp i kretsloppet och kan återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö. 10. Mängden material och energi som varor och tjänster (funktioner) använder under sin livscykel har minskat till år 2010 jämfört med år 2000.

Delmålen gäller den bebyggda miljön i såväl städer och tätorter som på landsbygden, och berör även andra kvalitetsmål.

VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS?

Den bebyggda miljön, dvs. bebyggelse, kommunikationsleder, anläggningar och teknisk infrastruktur har genomgått en stor förändring under industrisamhället och särskilt under den senare delen av 1900-talet. Påfrestningarna på miljö och människor har blivit mycket stora och listan över problem kan göras lång: Luftföroreningar som ger hälsoproblem och skador på byggnader, buller som orsakar hälso- och sömnproblem, fukt och mögelskador i ”sjuka hus”, dålig inomhusluft etc.

Teknisk utveckling, bullersanering, avvägningar mellan ventilation och uppvärmning, kvalitetsdeklarationer och miljömärkning av bostäder och byggnadsmaterial är några exempel på åtgärder för att komma till rätta med dessa problem. Många åtgärder är dessutom gemensamma för flera av miljökvalitetsmålen.

Den bebyggda miljön brottas även med en rad andra problem. Det handlar t.ex. om biltrafikens negativa effekter. Här måste en förändring ske för att både utöka kollektivtrafiken och utveckla miljöanpassade och resurssnåla transportsätt. Det handlar också om kulturmiljövärden som hotas av exploatering och strukturomvandling. Det kan vara exempelvis hamnområden, bangårdar och äldre industriområden eller byggnader som sjukhus och skolor. En ökad hänsyn måste tas till kulturmiljön och komma in tidigt i planeringen för att motverka en utarmning av den byggda miljön.

Även för grön- och vattenområden är det viktigt att nya planeringsoch förvaltningsmodeller utvecklas. Allt mer parkmark används i dag för bebyggelse och trafikanläggningar. Ytterligare ett problem är den för höga och ineffektiva energianvändningen. Energieffektivisering och främjande av förnybara energikällor är därför nödvändig.

Under resurshushållning tar vi upp riskerna med att naturgruset kan ta slut om inga åtgärder vidtas. Vi uppmärksammar också bl.a. proble men med avfallsdeponier som läcker föroreningar och kräver stora utrymmen, behovet av att minska kemiska utsläpp och ohållbara uttag

av både ändliga och förnybara resurser. Ändliga resurser som fosfor och metaller är prioriterade områden. Mycket är kvar att göra innan kretsloppen har slutits.

HUR NÅ ETAPPMÅLEN?

ÅTGÄRDER

Planering och buller

Det är viktigt att vi använder marken, bygger hus, vägar och andra anläggningar på ett sådant sätt att det positivt påverkar människors livsmiljö och hälsa men även natur- och kulturmiljön. Miljökvalitetsmålet har stor betydelse för hela samhällsplaneringen och förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer. De frågor som berörs ligger till stor del inom kommunernas ansvarsområden och hanteras ofta i den kommunala planeringen. En viktig uppgift för både kommuner och statliga myndigheter är att utveckla program och strategier för de olika områden som anges i första etappmålet.

För att utveckla ett miljöanpassat och resurssnålt trafiksystem ger vi olika exempel till ledning för utveckling av program och strategier, bl.a. om konsekvensbedömningar när byggande sker på icke exploaterad mark, att ny bebyggelse, offentlig förvaltning och privat service förläggs till platser där kollektivtrafik redan är utbyggd och att kollektivtrafikens infrastruktur byggs ut så att behovet av biltrafik minskar. Andra exempel är att gång-, cykel- och kollektivtrafik bör prioriteras i städernas centra samt att vägavgifter och miljözoner kan användas för att minska och miljöanpassa trafiken.

När det gäller hur kulturhistoriska och estetiska värden ska bevaras och utvecklas bör planeringsunderlaget ta sin utgångspunkt i respekt för dessa värden när nya byggnader och anläggningar uppförs, underhålls och förvaltas.

Särskilt i större tätorter är det angeläget att sammanhängande och varierande grön- och vattenområden bevaras och utvecklas, och i pla neringen bör t.ex. områden för rekreation ingå i en medveten struktur.

I program och strategier för hur förnybara energiresurser som vindkraft och solenergi samt fjärrvärme kan tas tillvara kan utgångspunkterna bl.a. vara att främja en bebyggelselokalisering som möjliggör fjärrvärmeanläggningar med hög grad av rening och att bebyggelse lokaliseras med hänsyn till lokala förhållanden för att bättre ta tillvara alternativa energikällor.

Trafiken är den främsta störningskällan när det gäller buller. Ett utvidgat rikstäckande handlingsprogram för trafikbuller bör därför tas fram och utvidgas med utvecklade riktvärden för olika miljöer. Ett sådant program bör samordnas med ett rikstäckande handlingsprogram även för annat buller. Ett fortsatt arbete med att minska bullret vid källan, t.ex. genom åtgärder på fordon, däck och vägbeläggningar samt genom flyttning av trafik är viktigt. Därutöver behövs teknikutveckling och möjligheter att ställa bullerkrav på fordon, maskiner, byggnader m.m.

Byggnader

Vi behöver ha ökad kunskap om den äldre bebyggelse som är kulturhistoriskt värdefull. Varsamhetskraven behöver bli kända för fastighetsägarna. Vi föreslår att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att arbeta med detta.

Sambanden mellan en god inomhusmiljö, graden av ventilation och kemiska ämnen i byggmaterial och inomhusmiljö är inte tillräckligt kända och vi anser att det behövs mer uppmärksamhet kring dessa frågor för att lämpliga åtgärder ska kunna vidtas. Vid nybyggnation finns det i dag kostnadseffektiva metoder som förbättrar inomhusklimatet utan att öka energiförbrukningen. Det kan gälla fläktsystem, behovsstyrd ventilation, solavskärmningar m.m.

En förutsättning för god luftkvalitet inomhus är isolerade och täta hus som gör att till- och frånluft kan styras med hänsyn till bl.a. hälsokrav. Viktigt att se över är om det finns t.ex. byggmaterial, textilier och möbler som kan avge kemiska ämnen. Nyproducerade småhus och flerfamiljshus behöver isoleras mer för att målet för energianvändningen ska uppnås. t.ex. kan fönster med extra isolering minska energiförlusterna radikalt. En bättre kontroll av gällande byggnorm är viktig, liksom valet av t.ex. energisnål belysning, ventilation och vitvaror. Införande av individuell mätning av värmen i flerfamiljshus är ett viktigt medel för energihushållningen.

Ersättningen av fossila bränslen med bioenergi och andra förnybara bränslen måste fortsätta.

Resurshushållning och kretslopp

Uttaget av naturgrus bör minska successivt och ersättningsmaterial användas i allt högre grad. Mer kunskap behövs om tillgång och behov

av naturgrus, liksom om möjligheter till återanvändning och ersättningsmaterial.

De regionala inventeringar som utförs av SGU i samarbete med länsstyrelser och kommuner behöver i många fall kompletteras med kvalitetsklassning och information om motstående intressen. Utifrån inventeringarna bör också materialförsörjningsplaner tas fram av kommunerna i samarbete med länsstyrelserna. Planerna ska visa materialtillgångar av olika kvaliteter, motstående intressen, nuvarande produktion och prognoser för framtida behov.

Etappmålet om avfallsdeponiernas standard och miljökrav styrs av EU:s beslutade direktiv och kommer att vara lagstadgade år 2001. Året efter ska en omställningsplan för varje anläggning vara inlämnad till tillsynsmyndigheten, och under åren fram till 2008 görs ansökan om tillstånd, avslutning och omställning av deponierna för att uppfylla kraven. Förslag till åtgärder för att minska mängden deponerat avfall har redan tagits av riksdagen och vi föreslår att en utvärdering av målet sker inför år 2005.

För att så långt som möjligt kunna sluta fosforkretsloppet krävs flera åtgärder; dels ny teknik för att skapa rena och effektiva fosforkretslopp, dels att användningen och läckaget av kemiska ämnen som förorenar organiska restprodukter begränsas kraftigt. En ny kravspecifikation, kompletterad med fler metaller och vissa organiska miljögifter, bör tas fram i samråd mellan Lantbrukarnas Riksförbund, Vatten- och avloppsverksföreningen, Naturvårdsverket m fl.

När det gäller målet att minska energi- och materialåtgången för varor och tjänster under deras livscykel hänvisar vi till rapporteringen från den expertgrupp för materialflöden som varit knuten till Miljömålskommittén samt till Resurseffektiviseringsutredningen som också tar upp frågan.

STYRMEDEL

Planering och buller

Vi bedömer att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och plan- och bygglagen är tillräcklig för att genomföra föreslagna åtgärder.

Ekonomiska styrmedel bör användas för att stärka miljöanpassade och resurssnåla transportsätt och begränsa fossilbränsledrivna transporter. Även former och metoder för trafikekonomiska kalkyler och olika former av ekonomiska stöd som statliga subventioner, sysselsättningsmedel och lokala investeringsprogram bör ses över och utvecklas

så att konsekvenser för kultur-, natur- och andra miljövärden tas i beaktande.

I arbetet med att utveckla program och strategier bör centrala myndigheter som Boverket, Riksantikvarie ämbetet och Naturvårdsverket bistå med vägledningar och rådgivning.

Behovet av utbildning bland de grupper som har hand om städernas grönstruktur är stort. Ett program för både grundutbildning och vidareutbildning för såväl planerare, arkitekter som ingenjörer bör utarbetas. Det finns också behov av forskning inom flera områden, t.ex. kring stadsekologi, men också om sambanden mellan gröna miljöer, kulturmiljöer och hälsa, barns utveckling etc.

För att nå målet och komma till rätta med bullerstörningar anser vi att möjligheten till miljörelaterade vägavgifter och miljözoner även för personbilar bör utvärderas. Miljörelaterade bulleravgifter på däck kan vara en annan åtgärd. Tystare och miljövänligare körsätt är ännu en – och här behövs utbildningsinsatser. Riktvärden och åtgärdsprogram för trafikbuller och annat buller i olika miljöer behöver utvecklas.

Naturvårdsverket bör ges ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar på bullerområdet. Trafikverken och försvarsmakten bör ges ett fortsatt tydligt sektorsansvar i arbetet med bullersanering i befintlig miljö i samarbete med bl.a. regioner och kommuner.

Byggnader

Byggnadsvårdscentra behövs i alla delar av landet och utbildningen av byggsektorn vad gäller byggnadsvård utvecklas.

Det behövs en bättre samordning av kontrollsystemet för ventila tion, inomhusmiljö och energihushållning och vi föreslår att Boverket i samråd med Statens Energimyndighet och Socialstyrelsen får i uppdrag att komma med förslag till åtgärder för att förbättra samordningen och lagstiftningen inom detta område. I samband med detta bör man överväga om även frågan om radon bör ingå i arbetet samt undersöka hur stora problemen med inomhusmiljö, ventilation, fukt- och mögelskador är i våra hus i dag.

Boverket bör också ges i uppdrag att utforma program för olika informationsinsatser, dels till allmänheten om bl.a. ventilationsfrågor, dels till universitet, tekniska skolor, yrkesskolor, konsult- och byggbransch m.fl. om fuktförhållandenas betydelse för hälsan.

Byggnormen är från 1992 och behöver nu ställas på en sådan nivå att den följer de senaste årens utveckling av material och teknik. Vi anser också att byggbranschen måste stimuleras att fokusera mer på helhetslösningar än på viss teknik för olika delsystem.

Byggherrar och fastighetsägare behöver stimuleras för att investera i bättre teknik för en effektivare energianvändning, både vad gäller nyproduktion och underhåll. Boverket tillsammans med Energimyndigheten bör utreda och lämna förslag till åtgärder inom det här området. Tillsammans med branschorganisationer bör de även utreda bl.a. ett system för byggherrar att ge garantier för klimatskalets effektivitet, genom miljö- och energideklarationer och utökat producentansvar. Deklarationen bör bl.a. avse förhållanden som rör inomhusmiljön, sunda material, ljudnivå och kvalitetssäkring av byggprocessen.

Fortsatt forskning kring sambandet är viktig och bör ta upp medicinska, kemiska, byggnadstekniska och beteendevetenskapliga aspekter. Det är också angeläget att Sverige deltar aktivt i det arbete som EU och andra internationella organ gör inom området, och då särskilt prioriterar t.ex. kunskap om orsaker till allergier och överkänslighet, samordning av miljö- och energimärkning och utfasning av kemikalier i byggmaterial och inomhusmiljö.

Resurshushållning och kretslopp

Vi föreslår att berörda intressenter och sektorsmyndigheter samarbetar och genom frivilliga överenskommelser fördelar ansvaret för att nå etappmålet om naturgrus till år 2010. SGU bör få i uppdrag att utveckla sådana överenskommelser och utvärdera resultatet senast 2005. Utvärderingen ska också behandla frågan om ekonomiska styrmedel behöver användas i ökad utsträckning för att minska uttaget av naturgrus och stimulera användningen av ersättningsmaterial. SGU bör även utveckla handledningar för upprättande av materialförsörjningsplaner tillsammans med berörda myndigheter och branschen. Utbildningar kring hushållning med naturgrus för branschens medlemsföretag är ett annat viktigt verktyg, liksom forskning och utveckling.

De nya lagar, förordningar och föreskrifter som rör minskade mängder avfall och som tillkommit i slutet på 1990-talet är bra och viktiga verktyg för att nå etappmålen om avfall. Ytterligare ett medel att minska avfallsmängderna är reglerade renhållningsavgifter, där kommunerna genom lägre avgifter kan premiera hushåll som komposterar och källsorterar. Forskning och utveckling behövs om design liksom för att kunna framställa produkter som i högre grad än i dag är återvinningsbara. Vidare bör ett utvidgat producentansvar övervägas.

Nya metoder behöver utvecklas för att förhindra att slam förgiftas av tungmetaller och organiska miljögifter. Utvecklingen av bl.a. separarerande avloppssystem måste fortsätta. Tekniken för att rena förorenat slam behöver också utvecklas vidare. Rening av slam, röt-

rester m.m. kräver också utbyggnad av reningsverken, och här kan samverkan mellan olika kommuner vara ett sätt att minska kostnaderna. Regionala avfallsplaner kan utgöra ett bra planeringsunderlag.

För att utveckla material- och energisnåla varor och tjänster krävs mjuka styrmedel som teknikupphandling, miljömärkning, ökad miljöinformation och miljöledningssystem.

TRE STRATEGIER

Flera av våra miljöproblem har gemensamma orsaker: utsläpp från transporter och energianvändningen inom samhällets alla sektorer, flöden av material och varor vars effekter på miljö och hälsa i många fall är okända samt ett icke-hållbart nyttjande av mark, vatten och den bebyggda miljön. Det krävs därför samordnade och gemensamma åtgärder och för att miljömålsarbetet ska ge resultat. En åtgärd kan bidra till att flera mål uppnås och ett styrmedel kan sporra till att många olika åtgärder vidtas inom flera samhällssektorer.

Därför föreslår vi tre strategier: Effektiviseringsstrategin, kretsloppsstrategin och hushållningsstrategin.

Effektiviseringsstrategin syftar till en effektivare användning av energi och transporter samt att främja förnybara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Begränsad klimatpåverkan och i viss mån Ingen övergödning och God bebyggd miljö kan nås genom strategin. Den innehåller i huvudsak en kombination av information och ekonomiska styrmedel.

Viktigt är att energibeskattningssystemet får en långsiktig utformning där hållbar utveckling utgör utgångspunkt bland annat genom att skatterna medverkar till att miljömålen uppfylls. Vidare bör trafikbeskattningen ses över så att bränslesnål teknik och förnybara drivmedel gynnas. En översyn krävs av kväveoxidavgiften, transportstödets miljöstyrande effekter, styrmedel för introduktion av förnybara drivmedel och alternativa drivtekniker m.m. Möjlighet att införa vägavgifter behöver finnas.

För att klara effektiviseringsstrategin föreslår vi bland annat att Statens energimyndighet t.ex. utformar informationskampanjer och underlagsmaterial för energirådgivning i bostäder och lokaler. Boverket bör bl.a. få i uppdrag att utarbeta system för individuell värmemätning i flerbostadshus och utveckla system för energi- och miljödeklarationer av hus. Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Banverket och Naturvårdsverket har andra viktiga uppgifter i effektiviseringsstrategin.

Kretsloppsstrategin går ut på att skapa energi- och materialsnåla kretslopp och att minska utsläppen av miljögifter och näringsämnen.

Strategin berör i första hand målen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt och de mål som rör avfall och resurshushållning i God bebyggd miljö. Den åstadkoms främst genom en kombination av lagar, förordningar och information.

Miljöbalken, EG-direktivet om rening av avloppsvatten och det kommande ramdirektivet för vatten samt miljöersättning till jordbruket är styrmedel som reglerar övergödningen.

För avfall finns en rad nyligen beslutade eller planerade regler som vi bedömer vara tillräckliga för att nå etappmålen. Det är bl.a. nya EGdirektiv om förbränning och deponering av avfall samt miljöbalken och dess föreskrifter bl.a. i renhållningsförordningen. Deponeringsförbud för utsorterat brännbart avfall gäller från år 2002 och förbud mot deponering av organiskt avfall generellt från år 2005.

Dessa styrmedel bör kompletteras med information för att uppnå giftfria och resurssnåla materialflöden.

Det bör utredas vilka nya och förändrade miljörelaterade skatter, avgifter och panter som behövs för att effektivisera flödena av varor, produkter och material i samhället. Dessutom bör möjligheterna till bidrag för att åtgärda enskilda avlopp ses över, liksom möjligheterna att i ökad utsträckning utnyttja de lokala investeringsprogrammen för att ge kommunerna stöd till fosforåtervinning. Frågan om skatter och avgifter på gödsling bör ses över för att öka den miljöstyrande effekten.

Särskilt farliga ämnen bör förbjudas. Användningen av ämnen som saknar minimidata bör förbjudas från år 2010. Åtgärderna mot övergödningen måste förstärkas. Förorenad mark ska saneras. Vi föreslår bl.a. att Kemikalieinspektionen och NUTEK ges i uppdrag att samordna och stödja de små och medelstora företagens miljöarbete. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utreda hur man kan stimulera produktionen av varor med resurssnåla livscykler. En kraftsamling krävs i arbetet med EU-gemensamma system dels för krav på minimidata för kemiska ämnen, dels för hälso- och miljöinformation för varor.

Hushållningsstrategin ska bidra till att skapa en god hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön. Vi måste sträva efter ett varsamt brukande och en miljöanpassning av samhällsplanering och byggande som leder till hushållning med befintliga värden och skyddar känsliga värden. Strategin berör i första hand målen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt

odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Den bygger på lagstiftning och olika ekonomiska styrmedel m.m.

Hushållningsstrategin baseras på kunskapsuppbyggnad, befintlig lagstiftning och dagens miljöstöd till jordbruket i kombination med bl.a. informationskampanjer till de areella näringarna från respektive myndighet. Frivilliga åtaganden har också stor betydelse. De ekonomiska ersättningar som utgår till bl.a. jordbruket måste utformas så att de ger stor miljönytta. Ett fortsatt arbete med skyddet för värdefulla grund- och ytvattentillgångar är nödvändigt. En översyn behövs dessutom bl.a. av möjligheterna att begränsa överfisket och hur lagstiftningen kan användas för att skapa och bevara bullerfria områden.

Kopplingen mellan miljömålen och lagstiftningen bör förtydligas. Vi lämnar förslag om ändringar i miljöbalken och plan- och bygglagen.

KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIV, HUSHÅLL OCH OFFENTLIG VERKSAMHET

NÄRINGSLIV

Industri och handel

För näringslivet i stort gäller det att ställa om till effektiv energianvändning, minskat behov av transporter och resor, avfallshantering anpassad till kretsloppet och en minimering av utsläpp av gifter och miljöförstörande ämnen. Vidare behöver de varor man producerar och säljer vara giftfria och resurssnåla i ett livscykelperspektiv.

Det här är en process som redan pågår till stor del genom frivilligt arbete men behöver skyndas på. Här är dialog med näringslivet av stort värde. Företagens miljösatsningar kan ge försprång som på sikt ger stärkt konkurrenskraft.

I ett inledningsskede kan näringslivet drabbas av höjda kostnader för t.ex. investeringar och utbildning, men efter förändringarna blir driftskostnaderna i många fall oförändrade och i andra fall görs besparingar. Störst blir konsekvenserna för de mindre företagen som har begränsat med tid, kompetens och ekonomiska resurser. Det gäller t.ex. för verkstadsindustrin som i första hand måste effektivisera transporterna och arbeta med att fasa ut och ersätta farliga kemiska ämnen.

Skogsindustrin är mycket energikrävande och även här behövs utveckling och nytänkande. Massa- och pappersindustrin står för nästan hälften av industrins totala energianvändning och en dryg tredjedel av elanvändningen. Skogsindustrins lastbilstransporter kräver också mycket

energi. Även inom livsmedelsindustrin är transporterna mycket omfattande och kräver nya lösningar.

Inom handel och andra tjänsteföretag krävs det effektivisering av både energianvändning, t.ex. ventilation, värme och belysning, och av transporter. Återanvändningen av material måste kretsloppsanpassas. De finansiella företagen har dessutom en mycket viktig roll eftersom de indirekt, vid kapitalplaceringar och kredit- och försäkringsgivning kan ställa krav som påskyndar omställningsarbetet. För att öka medvetenheten hos personalen krävs utbildning och information

Miljöindustrin, slutligen, spänner över ett stort fält och här bör antalet arbetstillfällen öka. Här inryms t.ex. återvinning, handel med avfallsprodukter, avfallshantering men också konsultverksamhet, företag inriktade på förnybar energi, ekoturism, kulturturism, byggnadsvård m.m. Vi har studerat en del effekter för näringslivet men konsekvenserna behöver analyseras i större detalj för att ge en tydligare bild av vilka effekter våra förslag får i enskilda fall.

Energiproduktion

I den energiproducerande sektorn innefattar vi företag som driver fristående kraftverk, kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk. De har alla ett direkt ansvar för att uppnå målen som gäller restaurering av vattendrag, utsläpp av radioaktiva ämnen, utsläpp av kväveoxider m.m.

En fortsatt minskning av kväveoxidutsläppen från kraftproduktionen är nödvändig. Säkerheten i kärnkraftverken bör bibehållas på samma nivå som i dag. Forskning och utveckling krävs för att få fram säkra metoder för slutförvar av använt kärnbränsle.

Restaureringen av skyddsvärda vattendrag kan ge kostnader för kraftbolagen. Störst konsekvenser för sektorn får emellertid klimatmålet.

Byggande

I byggsektorn innefattar vi byggherrar och fastighetsägare, arkitektföretag, tekniska konsulter, byggmaterialindustrin och byggindustri/ byggentreprenörer.

En av de viktigaste insatserna för denna sektor blir att effektivisera energianvändningen i både gamla och nya hus. För byggherrarna innebär det ökade kostnader för t.ex. byggmaterial med lägre energianvändning och bättre isolering och för mer noggrann kvalitetssäkring. Kostnaderna ökar också för förbättrad avgasrening på arbetsmaskiner.

För fastighetsägarna kan konsekvenserna innebära att de måste skaffa sig mer kvalificerad personal för drift och underhåll samt att kostnaderna ökar för nya uppvärmningssystem och radonsanering. De ökade kostnaderna kan å andra sidan kompenseras av minskade utgifter för energiförbrukningen. En annan viktig uppgift för byggsektorn är att utveckla kunnandet om byggnadsvård.

Totalt sett bedömer vi att sysselsättningen inom byggsektorn kommer att öka till följd av satsningarna.

Areella näringar

När det gäller jordbruket är det viktigt att ta till vara och stimulera den utveckling som inletts inom näringen mot ett miljöanpassat jordbruk. Ytterligare insatser krävs för att minska kväve- och ammoniakutsläpp. Närmare 90 procent av ammoniakutsläppen härrör från jordbruket. Nya tekniska lösningar behövs för att begränsa ammoniakutsläppen och för att minska kväveläckaget måste åtgärder vidtas när det gäller gödsling och gödselhantering, fånggrödor och våtmarker m.m. En förbättrad rening av avgaser från traktorer och andra arbetsmaskiner krävs för att minska kväveoxidutsläppen. Dessutom måste riskerna med användningen av bekämpningsmedel minska.

Jordbruket har också ett ansvar för att olika markslag, miljöer och bebyggelse med stora natur- eller kulturvärden bevaras. För detta erhåller jordbruket redan i dag ersättning och konsekvenserna därutöver blir små. I bygder med höga natur- och kulturvärden kan ersättningen för att vårda landskapet bidra till jordbruksföretagens överlevnad.

Sammantaget bedömer vi att konsekvenserna blir mycket varierande för olika jordbruksföretag.

För skogsbruket har markägarna det yttersta ansvaret och det frivilliga miljöarbetet har stor betydelse. Miljömedvetenheten är stor inom skogssektorn, men hänsynen till kulturmiljön behöver öka. Avsättningar av mark med höga natur- och kulturvärden ger kostnader i form av produktionsbortfall. För mindre skogsfastigheter med höga naturvärden kan konsekvenserna bli kännbara. Precis som inom jordbruket är det angeläget att minska utsläppen av kväveoxider från arbetsmaskiner och fordon.

På rennäringen ligger ett stort ansvar för att t.ex. minska markskador och påverkan från terrängfordon och att bevara värdefulla naturoch kulturmiljöer. Många av målen och åtgärderna syftar till att skydda och bevara markens och vattnets produktionsförmåga. Konsekvenserna bör i huvudsak vara positiva för rennäringen. Hårdare krav på terrängfordon kan emellertid medföra kostnader för näringen.

Fiskerinäringen är beroende av att den långsiktiga produktionsförmågan i hav och sjöar upprätthålls, och har därmed på lång sikt mycket att vinna på att miljökvalitetsmålen nås. Fisket kännetecknas av att de företagsekonomiska förutsättningarna för vissa typer av fisken under lång tid blivit allt sämre, medan andra typer av fiskeföretag har god lönsamhet. Genom att begränsa överfisket kan de ekonomiska förutsättningarna för fler fiskeföretag förbättras. Dock krävs det begränsningar av fisket innan de positiva långsiktiga effekterna har uppnåtts, vilket kan medföra ekonomiska problem för vissa typer av fiskeföretag.

HUSHÅLL

Jämfört med många andra länder finns ett högt miljömedvetande i de svenska hushållen. Vi har kommit långt när det gäller t.ex. avfallshantering och inköp av miljömärkta varor, och bidrar redan nu till att förverkliga kretsloppsstrategin. Krafttag behövs däremot när det gäller effektiviserings- och hushållningsstrategierna.

Till exempel fortsätter resandet att öka och sjunkande elpriser har knappast bidragit till en effektivare energianvändning. Buller och slitage i välbesökta naturområden är andra problem som har ökat. Det krävs alltså förändringar av våra levnadsmönster som rör i första hand boendet, transporterna och livsmedelskonsumtionen.

En rad åtgärder i bostäderna är nödvändiga, inte minst för att minska energianvändningen och miljöanpassa uppvärmningssystemen. Det kan handla om individuell värmemätning i flerfamiljshus, åtgärder för att minska värmeförluster från fönster, tilläggsisolering och byten av ineffektiva vedpannor till mer miljövänliga system. Radonsanering är en annan angelägen åtgärd. När det gäller transporter måste vi inrikta oss på en energisnål körstil, lägre hastigheter, att så långt möjligt, övergå från bil till kollektiva färdmedel och åstadkomma en ökad cykel- och gångtrafik samt att för bilresor använda en energisnål körstil.

En förändrad livsmedelskonsumtion är ett led i miljöarbetet och där kan hushållen bidra med att öka konsumtionen av spannmål, baljväxter, frukt och grönsaker samtidigt som köttkonsumtionen minskas, handla KRAV-märkta produkter, närproducerade och frilandsodlade varor m.m. Fortsatt källsortering och återvinning, köp av miljömärkta varor och förbättrad avloppsrening är andra beteenden och åtgärder som krävs av hushållen.

Detta behöver inte öka hushållens kostnader markant. Miljövänligare bilkörning och övergång till mer vegetabilier minskar kostnaderna. Våra förslag leder inte till att de energibesparande åtgärderna i bostäder

behöver innebära en total fördyring av boendet. De små hushållen, ensamstående utan barn och ålderpensionärer har de sämsta ekonomiska förutsättningarna för att genomföra alla åtgärder. Det kan behövas ekonomiska styrmedel för vissa åtgärder som rör boendet och som är dyra. Stöd till åtgärder för enskilda avlopp och radonsanering behövs om målen ska nås. Med de åtgärder som vi föreslår höjs livskvaliteten och folkhälsan har mycket goda förutsättningar att förbättras.

OFFENTLIG VERKSAMHET

Den offentliga sektorn – riksdag, regering, myndigheter, landsting och kommuner – har ett stort ansvar som både producent och konsument på vägen mot ett hållbart samhälle. Sektorn kan på flera sätt fungera som föregångare, både inom den egna organisationen och i kontakterna med omvärlden.

Ett mycket viktigt instrument är att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Det kan gälla tjänster som transporter, lokalvård, hotellboende och konferensarrangemang. Det gäller också upphandling av alla slags varor. Den offentliga sektorns verksamhet har miljöanpassats alltmer, och det är angeläget att miljöledningssystem och miljöprogram fortsätter att utvecklas. Tjänsteresor, transporter och lokaler kan miljöanpassas i allt större utsträckning, och precis som hushållen måste den offentliga sektorn sträva efter t.ex. en ökad andel ekologiskt odlade produkter i sina inköp, större användning av förnybara resurser och en hög grad av källsortering och återanvändning.

Vi anser att det i ett längre perspektiv ofta går att driva en miljöanpassad verksamhet till oförändrade eller minskade kostnader.

UPPFÖLJNING OCH REVIDERING

Att miljömålen följs upp regelbundet och vid behov revideras är viktiga förutsättningar för att generationsmålet ska kunna nås. För detta krävs ett enkelt och överblickbart system som speglar de väsentligaste frågorna. Under vart och ett av miljökvalitetsmålen har vi därför skisserat ett förslag till uppföljning med hjälp av indikatorer och gröna nyckeltal.

Vi föreslår indikatorer som grundstenar i uppföljningsarbetet, men som komplement behövs det t.ex. löpande analyser för att bedöma om målen kan nås. Även prognoser för den framtida miljöutvecklingen är viktiga.

Det är angeläget att regeringen pekar ut myndigheter som får ett övergripande ansvar för vart och ett av miljökvalitetsmålen. Deras uppgift bör vara att redovisa hur arbetet med genomförandet fortlöper, att föreslå kompletterande insatser, nya eller förändrade styrmedel, nya eller förändrade etappmål etc. Under det pågående miljömålsarbetet har det successivt utvecklats en ansvarsfördelning. Vi föreslår att den kvarstår och att sammanlagt sju myndigheter får ett huvudansvar för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Fyra myndigheter får ett huvudansvar för tvärgående aspekter på alla mål vad gäller kulturmiljö, hälsa, planering och naturmiljön.

För samordningen av rapporteringen med uppföljning och revidering föreslår vi att ett miljömålsråd inrättas och placeras hos Naturvårdsverket. I detta råd bör de ansvariga verken och myndigheterna ingå, tillsammans med några sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner. Regeringen bör överväga om även näringslivet bör vara representerat.

Varje målansvarig myndighet, myndigheter med tvärsgående ansvar, och även länsstyrelserna, bör varje år via miljömålsrådet rapportera om sitt uppföljningsarbete och vidtagna åtgärder. Miljömålsrådet bör sedan i sin tur årligen redovisa en rapport till regeringen om hur miljömålsarbetet fortskrider. En gång per mandatperiod bör regeringen presentera en samlad utvärdering för att riksdagen ska kunna ta ställning till om styrmedel eller mål behöver korrigeras.

The future environment

– our common responsibility

Summary

Final report of the Committee on Environmental Objectives Stockholm June 2000

The Committee on Environmental Objectives (M1998:07) is a committee incorporating representatives of all the political parties in the Swedish Riksdag (Parliament). We have been assigned by the Government to present goals, targets and action strategies that will make it possible to achieve 14 of the 15 national environmental quality objectives adopted by the Riksdag in the spring of 1999. The Committee has presented its proposals in its report, ‘The Future Environment? Our Common Responsibility’. The present publication is an English translation of the report’s Introduction and Summary.

Jan Bergqvist Committee Chairperson

Jon Kahn Principal Secretary

CONTENTS

OUR COMMON RESPONSIBILITY

PROPOSED OBJECTIVES

CLEAN AIR

NATURAL ACIDIFICATION ONLY

NO EUTROPHICATION

A NON-TOXIC ENVIRONMENT

A SAFE RADIATION ENVIRONMENT

A PROTECTIVE OZONE LAYER

HIGH-QUALITY GROUNDWATER

SUSTAINABLE LAKES AND WATERCOURSES

FLOURISHING WETLANDS

A BALANCED MARINE ENVIRONMENT, SUSTAINABLE COASTAL AREAS AND ARCHIPELAGOS

SUSTAINABLE FORESTS

A VARIED AGRICULTURAL LANDSCAPE

A MAGNIFICENT MOUNTAIN LANDSCAPE

A GOOD URBAN ENVIRONMENT

THREE STRATEGIES

CONSEQUENCES FOR TRADE AND INDUSTRY, PRIVATE HOUSEHOLDS AND PUBLIC UNDERTAKINGS

FOLLOW-UP AND REVIEW

Our common responsibility

Work on Sweden’s environmental quality objectives is based on five fundamental principles: promoting human health, safeguarding biological diversity, protecting cultural heritage, preserving the long-term productive capacity of the ecosystem and ensuring that natural resources are properly managed. This is what we mean by ecologically sustainable development.

The costs associated with environmental problems are considerable. They stem not only from production losses and the destruction of materials but also from impaired health and the loss of both cultural heritage and biological diversity. We have sought to assess ongoing environmental damage in economic terms. The costs are not easy to estimate in detail but in our judgement they amount to well over SEK 20,000 million a year. We feel that it would be very unwise to postpone action any longer.

The Swedish Riksdag (Parliament) voted without reservation to adopt fifteen environmental quality objectives. In so doing, it enjoined the Government to present at one and the same time all the subgoals or targets required for the achievement of the fifteen objectives. Accordingly, we are now submitting a comprehensive set of proposals that include specified objectives, intermediate targets, strategies and policy instruments. We have adopted an integrated approach in our work, and issues relating to the cultural environment and to environmental health have been given greater emphasis than ever before.

The overall challenge facing us is to hand over to the next generation a dynamic but sustainable society in which the major environmental problems have been solved. To this end, the long-term goals must guide present-day decisions. Action must be taken now if our children and grandchildren are to have a tolerable environment to live in. If the objectives formulated here are to be achieved, everyone must contribute. This means that public authorities, companies, organizations and private individuals must take whatever action is necessary and that appropriate policy instruments must be introduced. All concerned must acquire a better understanding of what sustainable development involves.

In our opinion, environmental efforts must focus increasingly on the causes of environmental problems and not just the symptoms. Implementation of our proposals would entail a considerable intensification of Sweden’s environmental endeavours. This implies working more actively to preserve biological diversity, clean up pollution and reduce emissions, and also to safeguard our cultural heritage and natural environment. Together with successful international efforts to limit airborne pollution and other problems, and a greater degree of interest among the general public and in industry, these proposals should lead to significant environmental improvements. We expect considerable progress in the fields of acidification and air quality. Areas of considerable natural, cultural and historical value will be protected. Hazardous substances will be stopped and clean-up work will be speeded up while at the same time emphasis will be placed on targeted efforts to prevent new environmental problems arising.

For several of the objectives, it will take more than a generation before we rid ourselves of the negative effects of environmental pollution. This underlines the need for measures that reduce the strain on the environment. The intermediate targets we propose are aimed at reversing negative trends and ‘greening’ the activities of society. Adaptation of societal activities is essential if we are to reduce environmental strain to such an extent that we are in a position to achieve a sustainable environmental state. Our estimates show that the costs of measures taken after the damage has been done are far higher than the costs of preventive measures.

It can take a very long time for the soil, water and atmosphere to recover from pollution that has been introduced into them over the decades. Problems with deficient environmental quality will persist as a result of the pollution and nutrients that have accumulated in the soil, water and atmosphere. This is due either to the fact that recuperation is sometimes a very slow process or that there is not enough time to clean up polluted areas. Global problems such as the depletion of the ozone layer and the enhanced greenhouse effect deriving from human activity cannot be solved within a generation. The Climate Commission has proposed targets for 2050, indicating that the task of adapting activities in society so that the objective ‘Limited Influence on Climate Change’ is achieved will take about two generations. Nor in the case of eutrophication, environmental toxins and acidification will it be possible within a generation to restore the environment to its previous condition to such an extent that damage to biological diversity and to both heritage and health can be avoided.

We cannot say with any certainty today what the future holds in the way of environmental problems. Nor do we know enough about certain

specific issues, and we will need to enhance our body of knowledge in these areas. We will also need to define new and more exact intermediate targets with regard to these issues later in the period.

Under our proposals, the Riksdag in adopting the subgoals below will be setting targets for the various steps along the way to sustainable development and in so doing will give substance to the national environmental quality objectives. Central government will assist in this endeavour via measures taken by its sectoral agencies, by providing economic incentives and by creating other beneficial conditions for environmental work. Its task is also to ensure that laws and regulations are enacted and properly implemented. Environmental monitoring and advanced follow-up systems are further responsibilities of central government. One of the most important prerequisites for the achievement of Sweden’s environmental quality objectives is successful work in the EU and active participation in efforts by the international community to resolve environmental issues. The new Environmental Code will be another important tool in Sweden’s bid to achieve its objectives. Central government must also provide targeted policy levers. Sound training in issues relating to sustainable development is a further prerequisite, partly in order to boost general levels of knowledge in society and partly to pave the way for university-level training in this field. High-class research is of decisive importance in discovering problems and following up effects on people and the environment, and thus for putting selected solutions and proposed objectives to the test. High-quality research is also crucial to Sweden’s ability to be a driving force in international environmental efforts.

Government regulation alone cannot lead Sweden to sustainable development. Increasingly, it is a case of all concerned having to contribute – private individuals, companies, organizations and public authorities. It is a matter of new lifestyles and individual responsibility. But it is also a question of creating a social framework in which research and education go hand in hand with the kind of technological development that is ecologically sustainable. An environmental perspective must be woven into all politics, into everyday life and into official and public undertakings. We must ensure that environmental issues are not dealt with separately, but rather are linked to community development as a whole so that the opportunities become generally apparent.

Many companies are already using environmental management and certification systems and many private individuals are actively involved in recycling waste and making environmentally sound consumer choices. At local level, numerous people are working actively with Agenda 21, and the proposals that have emerged from this work are

currently being turned into practical action. Achieving a good future environment is the responsibility of us all. We urge local authorities, companies, organizations and private individuals to continue their successful efforts to protect the environment. Only through common endeavour can we achieve our goals.

The present report is based on the Government’s Bill, Swedish Environmental Quality Objectives, and the Riksdag’s decision in this respect. Proposals concerning subgoals and measures have been submitted by over 20 government agencies and from all of Sweden’s county administrative boards. Over the past two years they have worked extensively to draw up proposals with regard to subgoals, sectoral goals, action strategies and policy instruments. Many of them have in turn consulted with trade and industry, local authorities, specialinterest groups, organizations, etc, in their respective spheres, sectors or regions.

We have been in constant touch with these agencies throughout the work process. We have also conducted five hearings on the various objectives with government agencies, business representatives and trade organizations with a view to gaining endorsement for our proposals from those who have performed important groundwork and who will also have extensive responsibility for implementing them. Together with the Swedish Association of Local Authorities we have organized four regional seminars, and we have worked closely with the Climate Commission and the Committee on New Guidelines for Chemicals Policy over the composition of action packages and assessments as to the impact of our proposals.

Thus our proposals are the outcome of very wide-ranging discussions. We would like to extend our warmest thanks to all who have taken part in this process and who have thus ensured the progress of the work being done to achieve the environmental quality objectives. Thousands of individuals have been involved in the work in one way or another. For the first time, sectoral agencies have been given the opportunity to formulate proposals for the fundamental shaping of environmental policy. In a few cases, we have amended their proposals. When this has happened, we have made a point of seeking reendorsement through dialogue and hearings. Our proposals are now due to be circulated for consideration. This is not enough, however. To ensure continued progress, the various agencies involved must as a matter of the greatest urgency be induced to follow up the discussions under way in their respective areas and to continue their collaboration to achieve the objectives in hand. Likewise, to ensure widespread acceptance of the objectives, local authorities, the business community, organizations and private individuals must all be invited to take part in

the continuing efforts on behalf of the environment. The work of formulating environmental objectives must not be seen as a one-off process. Each time an objective is to be reviewed, those who have been active today must again be given the opportunity to take part.

Our proposals provide for

  • supplementary specification of the environmental quality objectives showing what quality levels are to be attained within a generation;
  • intermediate targets, usually for 2010, showing what needs to achieved by the halfway stage if the objectives are to be realized;
  • action strategies and policy instruments to ensure that the objectives can be achieved;
  • follow-up systems enabling us to determine whether we are on the right track;
  • the division of responsibilities between national agencies, county administrative boards and local authorities.

In this way, the various measures can be adjusted and updated as we progress towards the generational goal. We have made considerable efforts to ensure that our proposed goals and target are as clear and accessible as possible. They should be possible to follow up in both the short and long term, they should prioritize the most important issues, they should be part of an all-inclusive structure and they should generally be possible to apply at regional level. The specified subgoals are more general in character while the aim has been to make the intermediate targets more detailed. To this end, we have incorporated the proposals we have received from the various public authorities into a uniform system. As we see it, the environmental quality objectives should point the way for us all while the specified subgoals and the intermediate targets should provide guidance in respect both of central political decisions concerning laws and policy instruments and of decisions at municipal, regional, company and organizational level. The various goals should govern both sectoral decision-making and decisions of an intersectoral nature. We also state in the report what will be required of various players if the goals are to be achieved. We suggest that the county administrative boards be given the task of providing the regional environmental data on which they themselves, local authorities and other players can base their environmental efforts.

We have sought as far as possible to consider the various proposals in relation to the consequences they would have for private individuals, companies, central government and the economy. Various levels of ambition have been analysed. Our aim has been to find a combination of the most effective and profitable measures leading to the desired outcome.

In many cases, Sweden’s environmental quality objectives cannot be realized without active efforts in the international arena. The long-range transportation of airborne pollutants, marine discharges from various countries and the cross-border mobility of environmentally harmful products are some of the issues that must be resolved if Sweden is to achieve its environmental quality objectives. Within the EU, common rules apply in a large number of areas. Consequently, Sweden must continue its vigorous pursuit of anti-emission measures at EU level and its promotion of efforts to support the sustainable development concept in EU policies in the agricultural, fishery and regional development sectors.

Action strategies in three prime areas will be required if the environmental quality objectives are to be achieved. In each case, effective application of the Environmental Code will be of fundamental importance, as will research and education and the continued use of voluntary efforts, e g environment management systems and environmental certification.

  • Improved efficiency in energy use and production and in transportation. We must arrive at an energy system that is sustainable in the long term. To reduce emissions and the need for expensive new production plant, we must conserve energy, make energy production more efficient and introduce renewable sources of energy. In the case of vehicles and industrial machines, the strategy will involve introducing new fuels and means of propulsion and making further progress on exhaust emission control. More traffic must go by rail and people must travel more by public transport and bicycle or walk. To accomplish the goals of this strategy, a combination of information and economic incentives will be required.
  • Non-toxic, efficient ecocycles. Especially hazardous substances must be phased out and chemical substances in products must be labelled. The goods cycle must be streamlined and re-use and recycling made the rule. Stronger measures are needed to combat eutrophication in agriculture, with regard to both public sewage systems and private. To realize this strategy, a combination of legislation and information will be required.
  • Improved management of soil, water and the built environment. Valuable areas are to be protected, biological diversity is to be preserved and consideration is to be shown towards natural and cultural assets in connection with land development. Agricultural subsidies should be directed towards providing greater protection for these assets. Natural and cultural assets must be preserved and cared for on a permanent, ongoing basis. Public planning and building must be carefully applied and environmentally compatible. For this

strategy to succeed, a combination of government subsidies and legally binding regulations will be required.

Further and more effective policy instruments will be needed to implement the strategies. In the short space of time at our disposal, this committee has not had the opportunity to make an in-depth study of potential policy instruments or to rank them in any final order of priority. We therefore propose that a number of supplementary inquiries be initiated.

In our judgement, there is a good chance of bringing about the desired changes in societal activities if the above strategies are fully implemented. In a number of instances, we have no finalized proposals. We suggest that further inquiries be initiated in these areas. These should be conducted with all due speed as the proposed measures need to be set in motion over the next few years and environment protection work needs to be stepped up in order to achieve a state where development is ecologically sustainable. We wish to emphasize that supplementary measures will also be required for the achievement of socially and economically sustainable development in Sweden. Proposing such measures has not been part of our brief, however.

There are a number of areas in which our proposals will be insufficient or where our inadequate knowledge of the issue means we cannot be sure they will suffice. In some cases, new or more closely specified intermediate targets will have to be defined later in the period. In our judgement, further measures and instruments over and above those we have proposed will be needed if Sweden is to succeed in its environmental endeavours . Considerable efforts will be required after 2010 to achieve the desired objectives. In the case of health, we estimate that toxic substances are likely to be one of the problems still outstanding, possibly along with indoor climate issues and noise. As regards biological diversity, it will still be threatened in one generation’s time by eutrophication, toxins and soil acidification. In the case of the cultural environment, soil acidification and other factors will continue to degrade archaeological materials for a long time to come. As regards the productive capacity of land and water, the shift to environmental compatibility will take a long time for the land-based industries. In the case of natural resources management, there would seem to be a good chance of orientating planning and decision-making towards the kinds of decisions that lead to sustainable development and achievement of the environmental quality objectives. Each individual decision will be of importance. It should be emphasized, however, that major improvements will be achieved in respect of all five of the fundamental principles underlying the present work.

For activities in Swedish society to lead to sustainable development, measures will need to be taken throughout the community and work in many policy spheres will have to be directed towards achieving the environmental objectives. The measures must be designed in such a way as to avoid creating fresh environmental problems. New problems can have a highly adverse effect as many Swedish environments are particularly sensitive to degradation. Research aimed at analysing new health and environmental risks is an important part of the effort to achieve sustainable development.

To date, the work on Sweden’s environmental quality objectives has been broadly based with the explicit aim of achieving the broadest possible agreement on the goals to be achieved. We appeal to those who will be dealing with our proposals to ensure that the same spirit will continue to be manifested in the future.

We must apply ourselves with great determination to the task of implementing the strategies for sustainable development. There are signs, however, that much of the work being done in the environmental field will prove profitable for companies and private households alike and that Sweden has every prospect of becoming a leading country in the environmental sphere. Many people feel a deep-rooted affinity with nature and are thus motivated to protect the environment. As many companies already do, a growing number of local authorities now view the environment as a strategic quality issue and not just as a cause of extra expense. We must work purposefully to maintain this momentum.

PROPOSED OBJECTIVES AND TARGETS

CLEAN AIR

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG:

”The air must be clean enough not to represent a risk to health or to animals, plants or cultural heritage assets.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The concentration of airborne pollutants must not exceed established low-risk levels for cancer, hypersensitivity and allergies, or for respiratory diseases.
  • The levels of ground-level ozone must not exceed the limits established for the purpose of preventing damage to health, animals, plants, cultural heritage assets and materials.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

We propose that the two specifications in the national objective be changed to:

  • The concentration of airborne pollutants must not exceed low-risk levels for cancer or other guideline levels for protection against respiratory diseases or negative impact on plants, materials and cultural heritage assets. Levels are to be set with due regard to hypersensitivity and allergies.

Pollutant Levels not to be exceeded[microgra

ms/m3]

Mean measurement

period

Benzene 1 Year Benzo(a)pyrene 0,0001 Year Ethene 1 Year Formaldehyde 10 Hour particles< 10 micrometers, PM10

30 15 24 hoursYear

Soot 10 Year Sulphur dioxide 5 Year Nitrogen dioxide 100 20 HourYear Ozone 80 50 Hour Summer months (Apr-Oct)

Proposed intermediate targets:

1. The target levels for sulphur dioxide and nitrogen dioxide shown in the table will have largely been attained in all local authority areas as early as 2005 and 2010 respectively.

2. The concentration of ground-level ozone will not exceed 120 microgram/m3 (8-hour mean) in any local authority area by the year 2010.

3. By the year 2010, emissions of volatile organic compounds (VOCSs), excluding methane, in Sweden will have been reduced by at least 55 per cent from 1995 levels, to 220,000 tons .

4. By the year 2005 at the latest, an intermediate target will have been established for particles of less than 2.5 micrometres (PM 2.5). An initial review of the long-term goals for air quality will also take place at this time.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

An increased risk of cancer, cardiac and respiratory diseases, and greater problems for allergy and asthma sufferers are just a few examples of the effects on public health generated by the emission of various substances and by airborne pollutants, especially in urban areas. Elevated levels of ozone in rural areas result in smaller harvests and reduced plant growth. Elevated levels of ozone as well as of sulphur dioxide and nitrogen dioxide in urban areas gradually break down cultural artefacts and materials.

Air quality in urban areas has improved in recent decades; sulphur concentrations are now well below the environmental quality norm and nitrogen dioxide levels have also declined. Concentrations of ozone, particles and carcinogenics, however, are still excessive. One problem is that too little is known at present about the way in which particle emissions affect health, but a number of studies suggest that the concentration and number of small particles (PM 2.5 – less than 2.5 micrometers) have an adverse impact on health. There is as yet insufficient expert knowledge in this field to permit setting a long-term intermediate target with respect to low-risk levels for small particles.

Even if air quality has improved in pace with the decline in emissions, further measures are required if the generational objective for air quality is to be achieved. Action at a local level becomes more important, especially with regard to limiting emissions of nitrogen oxide, particles and carcinogenics. Research and development aimed at establishing the links between health risks and allergies is another important area.

How are the intermediate targets to be met?

See under this heading in the next section, which applies equally to Clean Air and Natural Acidification Only.

NATURAL ACIDIFICATION ONLY

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG:

”The acidifying effects of acid depositions and land use may not exceed the limits that can be tolerated by soil and water. Depositions of acidifying substances must not increase the corrosion rate in technical materials or cultural artefacts and structures.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • Unnatural acidification of the soil must be combated in order to preserve natural productive capacity and biological diversity.
  • Sweden should endeavour to ensure that depositions of acidifying substances in the long term remain below the critical load for soil and water.
  • Airborne levels should be kept below 5 micrograms of sulphur dioxide/m3 and 20 micrograms of nitrogen dioxide/m3 (annual mean) in order to protect technological materials.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

We propose that a new supplementary specification be added to the Riksdag decision:

  • The contribution of land use to the acidification of soil and water must be countered by improved forestry practices that take into account the susceptibility of the habitat concerned to acidification.

Proposed intermediate targets:

1. By the year 2010, no more than 5 % of Sweden’s lakes and 15 % of all stretches of running water will be affected by acidification caused by human activity.

2. Prior to the year 2010, the trend towards increased acidification will have been halted in areas where the cause is human activity, and recovery will have begun.

3. By the year 2010, airborne emissions of sulphur dioxide in Sweden will have decreased by at least 25 per cent from 1995 levels, to 72,000 tons .

4. By the year 2010, airborne emissions of nitrogen oxides in Sweden will have decreased by at least 55 per cent from 1995 levels, to 155,000 tons .

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Acidified lakes and watercourses, acid groundwater and greater acidification in forest and farmland areas all stem from the deposition of acidifying substances. In addition, acidification threatens health and damages both buildings and other cultural heritage features, etc. The deposits come from a wide range of sources, including road traffic and haulage, manufacturing industry, agriculture and industrial machines. Some 80–90 % of the deposits come from other countries. Our acid emissions affect other countries in turn.

As a result of international agreements recently concluded, emissions on the European continent will be drastically reduced and there is reason to view future developments in relation to acidification with some optimism. But there is work to be done before the generational objective can be achieved. The goals cannot be realized unless Sweden participates in coordinated international efforts and the agreements that have been reached are properly fulfilled.

Even if emissions are reduced to sustainable levels, a lengthy period of recovery will be needed before the results are discernible in the environment, and special attention must be focused on the risk of biological acidification becoming dominant in forest soil as the deposits of acidifying substances decrease. Thus measures limiting emissions are not the only important ways of countering acidifying processes. Forestry must be adapted to take account of acidification-prone forest land. Fulltree harvesting is more acidifying than conventional whole-stem logging. Soil acidification can be reduced by the practice of blending in certain deciduous trees such as birch. Compensatory fertilization may be necessary in certain kinds of soil to reduce loss of nutrients when timber is cropped. When biofuels are harvested, the ash should be returned to the soil.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

At present, about a third of the watercourses and almost 20 per cent of all lakes in Sweden (some 10 % of the total lake surface area) are estimated to be suffering the effects of man-made acidification. In order to achieve the subgoal by 2010, emissions in Europe must be limited in accordance with recently concluded international agreements in this area. We will also need to continue liming on the scale required to preserve biological diversity. It often takes longer than ten years before traceable changes in the chemical composition of forest soil can be detected, but revitalizing fertilization and liming will be needed in the long term. When the emissions and deposits have decreased, the liming can be reduced.

International cooperation aimed at limiting the release of acidifying substances will be a crucial factor in achievement of the proposed goals, especially in view of the fact that such a large share of the fallout comes from other countries. First and foremost, active international efforts are required to reduce ozone concentrations in both urban and rural areas.

Steps must be taken with regard to the scope and location of activities in the transport sector, and to the operational methods used. These measures may involve things like speed limits, smoother driving patterns, better coordination and efficiency in the freight sector, and more bicycle and rail traffic. Further technological development of vehicles with a view to lower exhaust emissions, cleaner fuels and in time other systems of propulsion is another imperative.

Emissions of benzene and other carcinogenics can be reduced by a number of means, such as the development of more efficient catalytic conversion, cleaner fuels and devices that prevent petrol from evaporating. New exhaust requirements for cold starts at low temperatures due to come into force in 2002 are expected to halve benzene emissions.

Improvements are needed with regard to all types of diesel- and petrol-driven industrial machinery as well as to tools and equipment (snow scooters, chainsaws, lawnmowers, etc), partly by introducing more stringent exhaust requirements for new machines and partly through the retroactive fitting of filtering systems on existing machines.

Energy usage in industry must become more efficient, and technical measures for cleaning nitrogen oxide and sulphur emissions are also important. Switching to other forms of heating or sources of energy, for instance replacing fossil fuels and electrical heating with bioenergy, is a

further requirement which is especially useful for reducing emissions of carbon dioxide.

POLICY INSTRUMENTS

Sweden’s current taxation system for heating fuels, electrical energy and propellants has certain shortcomings. The tax rules vary for electrical power and heating production on the one hand and for the manufacturing industry and the district heating/household sector on the other. There is a tendency to move fuels between different sectors or areas of usage, thus failing to exploit the potential for rational energy use or technological development. Energy usage in multi-family dwellings must also be a focus of closer attention and the taxes on electricity and district heating should be based to a far greater extent on actual energy use.

The use of economic incentives is an important means of achieving sustainable ecological development. In framing such incentives, it is important to bear in mind that they should encourage technological development and efficiency and hasten the replacement of old technologies by new ones. The effects of policy controls need to be reviewed in a number of areas, such as the following:

  • The overall energy taxation system needs to be brought into line with the national environmental quality objectives.
  • Local authorities should be given the right to introduce road charges.
  • Following the introduction of a charge on nitrogen oxides, emissions have decreased sharply. There is therefore reason to review the question of whether the charge – which has been fixed from its introduction and needs to be brought into line with the intermediate targets – should be extended to new sectors.
  • Vehicle tax and purchase tax rates should be reviewed so as to steer users towards both vehicles and fuels that generate significantly lower emissions than those complying with current mandatory requirements. Care should be taken to ensure that policy levers do not cancel each other out. A committee reviewing such a move would also be in a position to formulate economic incentives that could be linked to the environmental classification of industrial machines.
  • The variable cost for diesel-powered heavy traffic needs to be adjusted as soon as possible so that it becomes an effective environmental instrument. Sweden should actively press in the EU for a change in EC legislation that would enable the introduction of

an environmentally effective system of differentiated taxation per kilometre.

  • Sweden should press for amendment of the Auto-Oil Directive to boost the permitted levels of renewable fuel.
  • The competitiveness of renewable fuels in relation to fossil fuels must be enhanced.

In every sector, there is considerable scope for using energy more efficiently. The technology and know-how are available but implementation is poor. Government must make its intentions clearer, and information in this regard will only be effective if there is scope for energy conservation and the message enjoys popular support. One example is energy usage in multi-family dwellings.

We consider that heating in multi-family dwellings should be individually measured on a test basis in a number of areas. The National Board of Housing, Building and Planning together with the National Energy Administration should be jointly instructed to look into the matter and propose ways of encouraging developers and property managers. These two bodies together with relevant trade associations should also develop a system linking a property’s energy usage and its environmental impact. A system whereby buildings are required to carry an environmental impact and energy use certificate should be introduced.

The tasks of Sweden’s municipal energy advisers should be more long-term and be broadened to encompass municipal transportation as well.

It is also of the utmost importance that Sweden continues to maintain a high profile with regard to research and development in the acidification and air quality field. In addition, an intersectoral Swedish strategy is needed for further efforts in the international arena aimed at restricting emissions of acidifying substances. Such a strategy should consider health, environmental and climate aspects in a common perspective.

NO EUTROPHICATION

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”Nutrient levels in soil and water must not be such that they adversely affect health, the conditions for biological diversity or the possibility for varied land and water use.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • Nutrient levels in the environment must not adversely affect health or jeopardize the conditions for biological diversity.
  • Groundwater must not contribute to increased eutrophication in surface waters.
  • Lakes and watercourses in forest and mountain areas must remain in their natural state
  • The status of lakes and watercourses in agricultural areas should remain natural, i e nutrient-rich or moderately nutrient-rich.
  • Nutrient levels in coastal and sea waters should be broadly similar to those pertaining in the 1940s, and releases of nutrients into the sea must not cause eutrophication.

The nutrient status of forest and agricultural soil should be such that it helps preserve the natural distribution of species.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Lakes and watercourses should comply with the definition of good ecological status contained in the forthcoming EC Water Framework Directive.
  • Swedish coastal and sea waters should comply with the definition of good ecological status contained in the forthcoming EC Water Framework Directive.
  • The fallout of airborne nitrogen compounds should not exceed the critical load for the eutrophication of soil and water in any part of Sweden.

Proposed intermediate targets:

1. By the year 2010, an action programme will be in place in accordance with the forthcoming EC Water Framework Directive describing how good ecological status is to be achieved in respect of lakes, watercourses and coastal waters.

2. By 2010, Swedish discharges of phosphorous compounds from human activity into lakes, watercourses and coastal waters will have steadily diminished from their 1995 levels.

3. By 2010, Swedish discharges of nitrogen into the Baltic south of the Åland Sea due to human activity will have been reduced by at least 25 % compared with 1995 levels, to 40,500 tons.

4. By 2010, Swedish discharges of ammonia will have been reduced by at least 12 % compared with 1995 levels, to 53,400 tons.

5. By 2010, Swedish emissions of nitrogen oxides into the air will have been reduced by at least 55 % compared with 1995 levels, to 155,000 tons. (See Clean Air and Natural Acidification Only)

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Depositions of nitrogen compounds such as nitrogen oxides and ammonia currently exceed the critical load for the eutrophication of soil throughout southern Sweden. Some 80-90 % of the fallout comes from other countries. Both biological diversity and human health are adversely affected, e g via nitrates in groundwater and wells.

Phosphorus is the main cause of eutrophication in lakes and watercourses. The problem is most widespread in southern Sweden, but has also grown in northern and central Sweden over the past 20 years. A sixth of all lakes and many watercourses in Sweden are eutrophied, which is adversely affecting biological diversity and productive capacity.

Both phosphorus and nitrogen give rise to marine eutrophication, resulting in oxygen depletion, reduced biological diversity and algal blooming, etc. Previously adopted intermediate targets for the environment have not been met. Phosphorus levels have remained unchanged in the 1981-95 period, and nitrogen levels rose initially but began to fall after 1995.

Problems with soil eutrophication vary considerably from place to place in Sweden, with the need for action and incentives particularly marked in the southern part of Sweden, Götaland. The environmental quality objectives framed over the past fifteen years have not been met, and levels of ambition have therefore been set so that intermediate targets may be achieved within the allotted time. The basis for achieving these intermediate targets is primarily the Swedish Environment Code and the EU’s impending Water Framework Directive. In addition, environmental subsidies will be required in the agricultural sector, but also programmes for improving private sewage treatment.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

In order to deal with emissions via drains, a series of measures will be required at sewage treatment plants, and the current expansion of coastal facilities from Strömstad in the west to Norrtälje in the east should be completed. Households must improve private sewage systems by adding filtration or sand beds or replacing existing systems with separation facilities or other new technology producing similar results. Increased use of phosphate-free detergents is also needed, particularly in sparsely-populated areas. Local authorities must improve their sewage disposal systems and provide local solutions for the disposal of surface run-off.

In the case of agriculture, the trend currently discernible in this sector towards environmentally sound farming practices must be encouraged and turned to good account. As regards reducing emissions of nitrogen and phosphorus, one of several measures required in the agricultural sector is for farmers and agricultural companies to use fertilizer in appropriate amounts and avoid excessive spread. Others include avoiding the distribution of animal manure for autumn sowing, increasing the acreage of fields lying fallow and bearing vegetation for more than a year, increasing the proportion of break crops through seed inclusion in spring-grown grain. New wetlands in coastal regions, protected zones to reduce phosphorus leakage and a review of the provisions governing livestock density are further proposals.

To reduce ammonia emissions in agriculture, liquid manure and urine on open ground should be turned into the soil within four hours of being spread. Other conceivable measures include mandatory roofing on urine containers, the adapting of protein feeding to animal needs and the use of technology that reduces ammonia loss. To reduce nitrogen and phosphorus emissions in industry, alternative technological solutions must be found in such sectors as pulp and paper, iron and steel, and the chemical and food industries. Better purification techniques are required to reduce emissions of ammonia. Sweden should contribute to the introduction of effective measures in other countries around the Baltic.

POLICY INSTRUMENTS

The Environmental Code is a major factor in combating eutrophication. It allows for such things as the introduction of general provisions and environmental quality standards, authorization procedures and

supervision. Important policy instruments for the maintenance of satisfactory water quality in lakes, watercourses and around the coasts are the EC directive on sewage treatment and the forthcoming EC Water Framework Directive.

A number of economic incentives will be required. Funding will be needed in agriculture, such as environmental subsidies for the establishment of wetlands and protected zones, for the planting of break crops and for passing up autumn tillage. Funds will also be needed for training, consultancy and information. The environmental steering effect of charges and taxes in agriculture should be reinforced to help achieve the target of reducing nutrient runoff . Various alternatives should be considered for the task of achieving the requisite environmental improvements in the most effective way at the lowest possible cost. The system should be designed in such a way that the financial position of agricultural producers is taken into account.

The possibility of introducing a grant for improving private sewage treatment should also be looked into.

On the training front, an important step is the provision of basic training for officials at river basin area, county and municipal level focusing on the EC’s Water Framework Directive. This should be provided by such bodies as the Geological Survey of Sweden (SGU), the National Board of Housing, Building and Planning and Swedish Environmental Protection Agency, and be completed by the year 2004.

Further research is required to establish which nitrogen and phosphorus levels in water ensure long-term balance, an area that has been the subject of some uncertainty. A programme of experimental and development activities in agriculture is also needed with a view to developing ways of reducing nutrient loss.

Continued efforts in the international field are of paramount importance and should concentrate on following up the outcome of international agreements and legislation in the EU, but should also encourage the development of an overall European strategy for keeping acidification and eutrophication levels below the critical load throughout Europe. In addition, Sweden should contribute to development efforts around the Baltic through the transfer of expertise and the provision of funding. Another important feature of international efforts in this area is continued cooperation with the Baltic States and Poland, including the provision of technical assistance for water purification.

A NON-TOXIC ENVIRONMENT

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”The environment must be free from man-made or extracted substances and metals that represent a threat to health or biological diversity.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The levels of substances that occur naturally in the environment must be close to background levels.
  • The level of substances not occurring naturally must be close to zero.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Aggregate exposure in the work environment, the outdoor environment and the indoor environment must be close to zero in the case of particularly hazardous substances and not represent a threat to health in the case of other chemical substances.
  • Polluted areas must be examined and remedial measures taken where appropriate.

Proposed intermediate targets:

1. By the year 2010, all deliberately manufactured or extracted chemical substances in the market will carry data corresponding to that required for new substances. In the case of substances handled in large or medium-sized volumes, such data should be available by 2005 and 2009 respectively.

2. By the year 2010, goods will be equipped with health and environmental information.

3. Newly-manufactured goods will be largely free from

  • substances that cause cancer, affect genes and adversely affect reproduction by 2007 at the latest
  • highly persistent and highly biocumulative substances by 2010,
  • persistent and biocumulative substances by 2015,
  • mercury by 2003 and cadmium and lead by 2010 at the latest. Nor will such substances be used in manufacturing processes in a way that jeopardizes health or the environment.

4. The health and environmental risks attached to the use of chemical substances will have been continuously reduced up until 2010 according to indicators/key numbers established by the relevant public authorities, as will the availability and use of chemical substances that impede the recycling of materials.

5. The relevant authorities will have established guidelines by the year 2010 for at least 100 selected chemical substances not covered by Intermediate Target 3.

6. Polluted areas will have been identified and examined and remedial measures will have been taken in the case of at least 30 % of the areas in the ‘very extensive’ and ‘extensive’ risk categories by 2010 at the latest.

Intermediate Targets 1 and 3 are based largely on the proposals contained in the report of the Committee on New Guidelines for Chemicals Policy (1998:09).

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

One major obstacle to the achievement of a non-toxic environment is an inadequate knowledge of chemical substances. It is extremely important therefore that we fully analyse the properties of chemical substances, their interaction, their inclusion in products in particular, their flows and the impact they have on people and the environment, as well as the ways in which they should be managed and used in order to reduce the risks. Chemical substances can spread from other countries via air, water and goods.

Another problem is the pollution found in soil, groundwater, sediment, buildings and industrial plant. Most of it is a result of emissions, spillage or accidents occurring in the post-war period up until the 1980s. The number of polluted areas in Sweden is estimated at 22,000, of which about a half have been identified.

To achieve the desired goals, extremely vigorous efforts will be required both at national and international level and in the EU. Common systems and regulatory frameworks within the EU are extremely significant in this respect. In addition, polluted areas need to be cleaned up, but it is unlikely that this can be achieved within a one-generation time span. In our judgement, the goal of a non-toxic environment cannot be achieved within a generation. Further measures are required for this. It should be possible, however, to achieve an environmental state in which concentrations of hazardous substances are so small that they do not present any noticeable threat to health or biological diversity.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

In order to achieve the first intermediate target, Sweden must press for the introduction of a common EU system by 2005 at the latest whereby industry is obliged to provide scientific data on existing substances. In the OECD, Sweden should actively encourage the development and standardization of test methods through which such things as the presence of substances created unintentionally could be detected. Another important area of work is the development of alternative testing methods and ensuring international acceptance of them – as a means of reducing testing on animals.

To meet Intermediate Target 2, Sweden must actively promote the development of a common EU system by 2007 at the latest for the formulation of health and environment information for goods that are not chemical products.

Pending the introduction of such a system, trade and industry should develop information about the properties of chemical substances and the lifecycles of products in order to include them in environment product certificates. By the year 2005, companies in sectors where goods are widely distributed throughout the community should voluntarily undertake to provide product certificates that include health and environment information.

To meet Intermediate Target 3, by 2010 newly manufactured products must be free from substances like mercury, cadmium and lead and man-made substances that are persistent and biocumulative, as well as substances that cause cancer, affect genes and adversely affect reproduction.

Intermediate Target 4 requires manufacturers, importers and other supplies of chemical products and goods to assume responsibility for them throughout their lifecycle. Users must avoid utilizing products and goods that endanger health and the environment if these can be replaced by less hazardous ones. Users and others who handle such products and goods must also take steps to continuously reduce the exposure of both people and the environment to chemical substances. By 2005, environmental management systems and systems for relevant types of environmental work should include directions about chemical substances so that the health and environmental risks involved, as well as waste aspects, may be taken into account throughout a product’s lifecycle.

The aim of the fifth intermediate target is to produce guidelines for those chemical substances that will still be permitted in the long term, such as metals occurring naturally in the environment. Certain kinds of

pesticides are another example. If the intermediate target is to be attained, the authorities concerned should by 2002 have worked out an effective system for developing assessment principles and guidelines. By the same year, an initial list of guidelines should be available for hazardous substances. Thereafter, guidelines will be produced on an ongoing basis.

A number of measures are required if the sixth intermediate target is to be achieved. By the end of 2002, for instance, all county administrative boards must have a regional programme in place dealing with the reclamation of polluted areas and land-use restrictions in this context. Each local authority must have supplemented its waste management plan with a reclamation programme for polluted areas specifying what land-use restrictions are required. Polluted areas must have been identified and classified according to risk, and a number of test projects must have been completed. By the end of 2005, local authorities must have specified polluted areas in their general plans and where appropriate laid down guidelines for land use. By the end of 2010, polluted areas previously deemed to belong in the high or very high risk category must have been subjected to a general survey. Some 7,000 areas belong in these risk categories, and the intermediate target implies that at least 30 % of them are to have been examined and dealt with.

POLICY INSTRUMENTS

Powerful policy instruments will be required, of both a normative and an informative nature. The involvement of market forces is important if efforts to reduce risk are to be pursued in a systematic way. Manufacturers’ efforts to produce environment product certificates and positive environmental labelling are examples of this.

One very important policy instrument is Swedish participation in the work of the EU and in other international forums. Over the next few years, Swedish agencies will need above all to be involved in the efforts to create common EU systems and regulatory frameworks. Two important areas are the introduction of a requirement whereby goods must be furnished with health and environmental information under a common system, and a prohibition on the use of particularly hazardous chemical substances in consumer goods. In addition, information and training are important policy instruments for the task of reducing risks in the use of chemical substances.

Further work is also needed within current EU programmes on classification and labelling, and Sweden should also press for a phaseout of the use of certain specific substances. In addition, steps must be

taken to ensure that Sweden will not have to allow the use of previously banned substances as a result of EU harmonization, for instance with respect to pesticides. Other areas requiring international coordination are the efforts to reduce the spread of long-range airborne pollutants and to promote international standardization.

To the extent that measures are not taken sufficiently quickly at EU level to enable achievement of the environmental objectives in this area, Sweden should as far as possible point the way by imposing tougher national requirements. Economic incentives such as taxes and charges should be among the steps considered.

Research and training programmes will be required in a number of fields, e g with regard to the correlation between dosage and response, interactions between different substances and the development of alternative test methods to reduce animal experimentation.

There is also a need for research in the social science field, focusing for instance on the effectiveness of different policy instruments in the quest for a non-toxic environment and on the modification of attitudes and behaviour.

Greater collaboration is also essential, for instance between manufacturing companies but also between agencies, parties in the business sector and others. An important precondition is that the various players are able to agree on a common problem scenario in order to bring about successful action in the international arena. The responsible agencies – the National Chemicals Inspectorate, the Swedish Environmental Protection Agency, the National Board of Occupational Safety and Health, the Labour Inspectorate, and county administrative boards and local authorities – must also collaborate more effectively . This objective has been developed in harmony with the Committee on New Guidelines for Chemicals Policy, which is reviewing the criteria for hazardous substances.

A PROTECTIVE OZONE LAYER

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”The ozone layer must be replenished so as to provide long-term protection against harmful UV radiation.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • Sweden must commit itself to measures that ensure that levels of chlorine, bromine and other ozone-depleting substances in the stratosphere do not exceed natural levels.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE:

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • The use of ozone-depleting substances should be phased out within a generation.

Proposed intermediate target:

1. Emissions of ozone-depleting substances will have largely ceased by the year 2010.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

As a result of legislation and information, the use of ozone-depleting substances has decreased significantly in Sweden. Efforts have born fruit and over the 1988-94 period 93 % of the use of ozone-depleting substances was phased out in Sweden. The problem remains, however, and both additional and supplementary measures are required.

A five per cent depletion of the protective ozone layer above the earth has taken place over the past thirteen years. The causes are many, among them continued use of ozone-depleting substances such as CFCs, HCFCs, halogens, chlorine, etc, due to the lack of less harmful alternatives. Also, too little is known about which products contain these substances, and the present systems for managing them after use are inadequate.

Another serious threat to the protective ozone layer is the prospect of increased air traffic in the stratosphere. The adverse effects on the ozone layer increase as altitudes and speeds increase.

The identification and analysis of goods and products in society that may contain ozone-depleting substances must continue, and in-depth study of the effects of air traffic on the ozone layer is urgently needed. International cooperation is of great importance in this area and Sweden must be active in the various forums.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

To ensure the phaseout of ozone-depleting substances within a generation, a number of measures will be required in addition to the regulations already in place:

  • The export of goods, products and equipment containing or dependent on CFCs or other ozone-depleting substances must cease.
  • The use of HCFCs in existing refrigeration, deepfreeze and climate conditioning units must cease after a certain date.
  • The us of CFCs/HCFCs, halogens and similar substances must also cease in sectors that are presently exempted, such as the military defence sector and civil aviation.

To prevent the release of ozone-depleting substances, we recommend that the Swedish Environmental Protection Agency be instructed to identify goods and products in wide use in society and produce a plan listing what needs to be removed and destroyed. On the basis of such a plan, local authorities, producers and other responsible parties should be required to dispose of and destroy ozone-depleting substances, such as waste from the industrial, transport and construction sectors.

We would particularly like to emphasize the risks attached to highaltitude flying. Preventive action should be taken as a matter of urgency and we recommend that the Civil Aviation Administration be instructed to investigate the matter. It should furnish proposals by 2001 at the latest as to how releases of pollutants affecting the ozone layer may be prevented from increasing so that they may be kept at a low level in the future as well. Its report should both present national strategies in this respect and describe how Sweden might pursue the matter internationally.

POLICY INSTRUMENTS

The most important policy instruments are continued vigorous legislation and information, and the following measures are needed if the use of ozone-depleting substances is to be reduced:

  • A legislative ban on the use of HCFCs as a working fluid in existing plant and equipment.
  • The reintroduction of exemption charges or sanction charges. The present Environmental Code does not permit exemption charges.
  • A general ban on the export of goods/equipment containing or dependent on ozone-depleting substances.

To reduce releases of ozone-depleting substances, we recommend the following measures:

  • A review or sharpening of present legislation to ensure that collected quantities of CFCs, halogens and other prohibited substances are dispatched for destruction.
  • Legislation regarding halogens must be amended so that present quantities in existing plant are taken care of in an environmentally safe way.
  • Local authorities, or producers, must be required to remove for disposal all equipment and products containing CFCs, HCFCs, halogens or other ozone-depleting substances in an environmentally safe way.

The research areas to which we attach special priority are the impact of air traffic on the ozone layer, the correlation between ozone-depleting processes and the greenhouse effect, and the effects of increased UV radiation on health and the environment.

International efforts will be crucial in the achievement of the environmental quality objective. Sweden has an important part to play in a number of spheres, both in the EU and as regards international efforts as a whole.

A SAFE RADIATION ENVIRONMENT

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG:

”Health and biological diversity must be protected against the harmful effects of radiation in the external environment.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • Radiation doses must be as low as reasonably achievable.
  • The annual level of intake (effective dose) for the general public from radiation-generating activities must be limited to 1 milliesievert a year per person.
  • Serious incidents in nuclear installations must be prevented. If an incident occurs, the spread of radiation to surrounding areas must be prevented or controlled.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • The risks attached to UV radiation and electromagnetic fields are to be limited as far as possible.
  • Indoor radon levels in all housing, preschools, recreation centres and schools must be below 200 Bq/m3 by the year 2020. In the longer term, no individual should be exposed to radon levels in excess of 50 Bq/ m3. Radon levels in all private wells should be lower than 1,000 Bq/litre.

Proposed intermediate targets:

1. By the year 2010, levels of radioactive substances in the environment released from all activities will have declined to such an extent that health and biological diversity are protected. To this end, the additional dose to every person in the general public from each individual activity must not exceed 0.01 millisievert a year.

2. By 2020, the number of annual cases of skin cancer caused by solar radiation will be no larger than it was in the year 2000.

3. By 2005 at the latest, remedial action will have been taken in respect of all schools, preschools and recreation centres where radon levels in the indoor air exceed 400 Bq/m3 and half of all private wells with drinking water exceeding 1,000 Bq/litre. By the year 2010 all housing with radon levels above 400 Bq/ m3 will have been rectified.

4. The risks attached to electromagnetic fields will have been so thoroughly researched by 2010 that the authorities will be in a position to plan concrete remedial measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

People and the environment have always been exposed to natural background radiation, and the damage caused by radiation can never be eliminated entirely. However, elimination of the risks attached to emissions of radioactive substances, to radon levels in the indoor air and in drinking water, to UV radiation from the sun and to electromagnetic fields is both possible and imperative.

One of the most important aspects of environmental work is the prevention of radiological accidents and solving the problem of the final disposal of spent nuclear fuels. Safety at Swedish nuclear installations must be maintained at the same high levels as today and efforts to enhance safety precautions at nuclear power plants in the east must continue.

Radon in the indoor air and in drinking water constitutes a very serious health problem and is a cause primarily of lung cancer but also of other forms of cancer. We also need to get to grips with the sharp increase in the skin cancer rate caused by UV radiation from the sun. Less exposure to UV radiation and greater caution by sunbathers would seem the best approach.

In specifying the environmental quality objective in more detail, we have also chosen to focus on electromagnetic fields, the effects of which need to be identified and analysed. It is not possible to deduce from the present body of knowledge the health risks that electromagnetic fields might entail, but in our view the prudence principle should be applied immediately and research in this area should be stepped up.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

To reduce radioactive levels in accordance with the first intermediate target, environmental monitoring must be improved and coordinated. A cohesive environmental monitoring programme is needed for the monitoring of radioactive substances in the environment, and it should provide the necessary basis for health and environment protection work in the radiation field. It should for instance provide the data needed to draw up measures aimed at limiting exposure doses to human beings as well as to establish criteria for the preservation of biological diversity.

The supervision of activities involving ionized radiation must also be maintained and intensified if the intermediate target is to be achieved,

and we must acquire greater knowledge through research and development relating to sources of radiation and the risks attached to emissions of radioactive substances.

The production of spent nuclear fuel and other active waste is being reduced as nuclear power is phased out. Achievement of the present objective, too, is highly dependent on energy being used more efficiently and the development of renewable energy sources. The phaseout of nuclear power must not lead to an increase in the use of fossil fuels. Swedish government support for the phaseout of nuclear power in Eastern Europe and for technical improvements and the introduction of new technology there is also important for boosting safety levels, and in this connection international collaboration via the EU and the IAEA can add momentum to the work in hand. In Swedish nuclear power plants, safety systems should be modernized and improved on an ongoing basis. Greater measures are also required for the purpose of improving national emergency preparedness in the event of a nuclear accident. Reactor proprietors have full responsibility for finding locations for the final disposal of spent nuclear fuels. The Swedish Radiation Protection Institute and the Swedish Nuclear Power Inspectorate have important parts to play in scrutinizing the work under way in this area and providing information, etc. Spent nuclear fuel is our own responsibility and should not be transported beyond Swedish borders, either for final disposal or for reprocessing. The aim should be for nuclear power to bear its own costs. An inquiry should be conducted into how this might be achieved.

If skin cancer is to be reduced to the extent described in Intermediate Target 2, information efforts will be needed, partly in the form of special campaigns and partly through a major endeavour in educating the public. The preventive work being done in this area is discussed under A Protective Ozone Layer. Continuous measurement of UV radiation and communication of the results to the general public will also be required.

A precondition for reducing radon levels and attaining Intermediate Target 3 is a greater awareness of the health risks involved. Here, too, wide-ranging information efforts will be needed as well as other measures aimed at motivating homeowners and property owners to take action. Local authorities have an important part to play, for instance in tracking down buildings and wells with high radon levels. Their involvement in this process is all-important, and further training for both municipal officials and councillors will therefore be necessary.

The fourth intermediate target involves knowledge acquisition, and to learn more about the effects of electromagnetic fields a national interdisciplinary research programme will be needed. The problem area

encompasses issues relating to biology, physics, medicine, the behavioural sciences and technology, and we propose therefore that a special body be set up within the new government research organization to coordinate this line of research.

POLICY INSTRUMENTS

Adequate policy instruments for the achievement of Intermediate Target 1 already exist in the form of legislation. The environmental monitoring of radioactive substances needs to be improved, however, and appropriate resources need to be allocated for this work as well as for research and development focusing on the effects of radioactive substances. In our view, funds should also be made available to public authorities so that they may complete their duties with regard to the final disposal of spent nuclear fuels.

To reduce the incidence of skin cancer, we consider that efforts to educate public opinion and bring about a change in people’s attitude to sunbathing should be pursued by the National Board of Health and Welfare in consultation with the relevant agencies. Such efforts can be modelled on previous information campaigns to reduce tobacco use and smoking.

The question of what regulatory framework and other instruments might be needed in order to bring down radon levels is currently being dealt with by a separate committee of inquiry, ‘Radon in Housing and Certain Premises, etc: the Need for Reforms’. Its report is due by 1 November 2000 at the latest.

Besides the coordinated national research effort on electromagnetic fields proposed above, international cooperation is needed in this area.

HIGH-QUALITY GROUNDWATER

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”Groundwater must provide safe and sustainable supplies of drinking water and contribute to viable habitats for flora and fauna in lakes and watercourses.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The quality of groundwater must not be adversely affected by human activities such as land use, gravel extraction, discharges of pollutants, etc.
  • The quality of leaking groundwater must be conducive to a viable habitat for flora and fauna in lakes and watercourses.
  • Consumption or other human activities affecting groundwater must not lower the water table so as to jeopardize supplies and quality.

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE:

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Pollution levels should be so low that groundwater meets the requirements for high-quality drinking water as defined in the drinking water regulations of the Swedish National Food Administration and in the requirements regarding high-quality groundwater status in the forthcoming EC Water Framework Directive.

Proposed intermediate targets:

1. Geological formations containing groundwater of importance for present and future water supplies will have acquired long-term protection by 2010 at the latest against forms of exploitation that limit the use of the water.

2. Long-term changes in the water table will not affect water supply, ground stability or flora and fauna in adjoining ecosystems in the year 2010.

3. By the year 2010, groundwater supplying more than 50 people or distributed in quantities of more than 10m3 a day will meet the drinking water requirements of the Swedish National Food Administration.

4. By 2010, action programmes will be in place in accordance with the forthcoming EC Water Framework Directive which will indicate how high-quality groundwater status is to be achieved.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Compared with the rest of Europe, the quality of Sweden’s groundwater is excellent, but further measures are required if the targets are to be met. Eutrophication, for instance, has caused high levels of nitrate to appear in agricultural areas, and metal concentrations in drinking water

have increased as a result of corrosion in supply pipes due to acid groundwater.

Supplies of drinking water are relatively good, but problem areas do exist, as for instance in south-eastern Sweden and the southern coastal regions. There, building development and other forms of exploitation in areas with a limited supply of water may lead to water shortages and there is also a risk of salt water intrusion. Further, there is a risk that geological formations of potential future use as sources of drinking water may be exploited by commercial interests as the formations lack legal protection.

The prospects for meeting the targets in respect of drinking water quality and groundwater supply are good. Meeting the target in respect of a good ecological groundwater status will be more difficult. In some of the agricultural areas of Skåne and south-western Sweden, very extensive measures will be needed to reduce nitrate levels.

Decisions at national level will be sufficient to meet the targets, and both the technology and the normative policy instruments needed to implement the measures are available. The measures will however be costly for both county administrative boards and local authorities.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

To assure local authorities of a proper supply of groundwater in the future, geological formations must be protected, and a number of initiatives are required up until 2010 when legal protection should be in place. For instance, geological formations of importance for future water supplies should be surveyed and selected by 2003 at the latest. By 2005 at the latest, local authorities must report on the findings of their water surveys, specifying water requirements, water supplies and any shortcomings in water provision.

These municipal water surveys will also be of considerable use in attaining the second intermediate target.

With their help, county administrative boards should draw up regional water conservation programmes by 2007 at the latest. Further, local authorities should be required to draw up water provision plans by 2010 at the latest, i e include water resources and geological formations of importance for water supply in their general plans. To assist them in this, the National Board of Housing, Building and Planning, the Geological Survey of Sweden (SGU) and the Swedish Environmental Protection Agency should produce by 2003 at the latest a national handbook detailing water planning methods and the requisite data.

To ensure that the majority of groundwater sources used for water supply in Sweden meet the drinking water requirements of the Swedish National Food Administration by 2010, the authorities must be provided with better material on which to base their decisions. This means that the Swedish Environmental Protection Agency will have to revise its general guidelines on protected zones and protection regulations to bring them into line with documents such as the forthcoming EC Water Framework Directive and the Swedish Environmental Code. Local authorities are to identify the areas where ‘good groundwater status’ will not be achievable within the stipulated time despite action being taken. Together with county administrative boards they will also be required to determine before 2005 the siting of protected zones for public water sources, based on hydrogeological assessment. In addition, local authorities will be charged with the task of surveying private water sources and of revising protected zones and protection regulations that do not ensure full protection.

The responsibility for framing an action programme for the purpose of achieving good groundwater status rests with the relevant river basin area authority. Programmes are to be based on material such as that proposed above, including the water supply plans and the protection of water sources. Further, a large number of measures will need to be introduced up until 2010 with a view to reducing agricultural pollutants, leaking drains, polluted soil, acid emissions, etc. The measures are described in the sections headed No Eutrophication, A Non-Toxic Environment, Natural Acidification Only and A Good Urban Environment.

POLICY INSTRUMENTS

The Swedish Environmental Code and the Planning and Building Act already contain adequate instruments for attaining the target of highquality groundwater, including regulations on environmental quality standards. These will be supplemented by the constitutional amendments required for the incorporation of the forthcoming EC Water Framework Directive. This will be one of the most important instruments for ensuring that all the subgoals can be met. The Swedish Environmental Protection Agency’s general guidelines on protected zones and protection regulations should therefore be adapted to provide county administrative boards and local authorities with the requisite guidance for their action programmes.

Some changes will need to be made in the Environmental Code if the first intermediate target is to be met. We would also like to emphasize the opportunities contained in the Environmental Code but which are not

being fully exploited. It provides for instance for the introduction of limits on groundwater extraction rates where shortages and salt water intrusion may occur. The Environmental Code also allows for the imposition of constraints on land and water use, including restrictions on numbers of livestock and the imposition of precautionary levels for fertilizer dosage and pesticide use.

At present, wells may be drilled by anyone at all without prior experience, and we wish to emphasize the importance of the programme currently being developed by the Geological Survey of Sweden (SGU) in cooperation with professional drillers’ trade organizations and others. It aims to ensure that water and energy drilling is performed by accredited drilling operators by 2005 at the latest.

Basic training programmes for officials at river basin area, county and municipal level focusing on the EU’s forthcoming Water Framework Directive should be completed by 2004 (see also No Eutrophication).

Research and development is required in a number of areas. Models need to be developed for such purposes as analysing the effects of measures in respect of land use. Another area of research is how the extraction of rock and earth and the cleaning up of polluted soil affects the status of ground water.

As official responsibility for groundwater is highly fragmented, we also recommend that the Geological Survey of Sweden be given constitutional responsibility for the natural resource of groundwater, which implies special responsibility for ensuring that progress towards ecologically sustainable development also extends to the natural resource extraction sector. The Geological Survey’s activities in the groundwater field should also serve as support for the Swedish Environmental Protection Agency’s cross-sectoral responsibility for environmental and conservancy issues. The Swedish National Food Administration is to be responsible for issues relating to the quality and provision of drinking water.

SUSTAINABLE LAKES AND WATERCOURSES

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”Lakes and watercourses must be ecologically sustainable and their variety of habitats must be preserved. The natural productive capacity, biological diversity, cultural heritage assets and ecological and waterconserving function must be preserved at the same time as recreational assets are maintained.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The load of nutrients and pollutants must not impair the conditions for biological diversity.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms (GMOs) that may jeopardize biological diversity must not be introduced.
  • The great value of lakes, shores and watercourses as sources of recreation and scenic beauty, cultural heritage, bathing and outdoor activities must be protected as far as possible.
  • Conditions must be conducive to viable stocks of fish and other species that live in or are directly dependent on lakes and watercourses.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Natural water flows and water levels are to be retained in remaining unexploited and largely untouched watercourses.
  • Cultural and ecological habitats that demonstrate the importance of lakes and watercourses for human settlement, supply and transportation are to be preserved.
  • Endangered species are to be given a chance to spread to new locations in their natural area of distribution so as to ensure viable populations in the long term.
  • Lakes and watercourses are to be kept in a satisfactory state as regards distribution of species and chemical and physical conditions in accordance with the forthcoming EC Water Framework Directive.
  • Unique biotopes are to be protected.
  • No genetically modified fish may be planted.

Proposed intermediate targets:

1. By 2010 at the latest, long-term protection will have been provided for at least 50 % of lake and watercourse habitats requiring protection, as well as for surrounding areas of substantial ecological and cultural value.

2. By 2010 at the latest, at least 25 % of valuable or potentially valuable watercourses will have been restored.

3. By 2010 at the latest, municipal water supply plans will have been drawn up detailing water conservation zones and protection regulations for all public surface water sources as well as for important private ones

4. By 2005 at the latest, the planting of fish, crayfish and molluscan populations will be conducted in such a way that biological and genetic diversity will not be adversely affected.

5. By 2005 at the latest, action programmes will have been initiated on behalf of endangered species and fish populations in particular need of targeted measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

The problems involving acidification, environmental toxins and eutrophication raised in previous sections have a considerable impact on the biological state of lakes and watercourses, and measures taken in these areas will be crucial for biological diversity, productive capacity and the possibility of using surface water for drinking.

The exploitation of shores and watercourses reduces opportunities for recreation and fishing and often has an adverse effect on ecosystems and biological diversity. Hydroelectric power generation also has a profound effect on the environment, partly due to the regulation of water levels and flows and partly due to dams impeding migration. The planting of fish and crayfish may threaten wild species and populations, and there is a risk that certain commercially attractive species will be overfished. Inadequate maintenance of historical structures is another problem, and canals, channels, bridges and harbours risk falling into disrepair.

The prospects for attainment of the intermediate targets, as well as the generational objective, are good. It may be necessary to revise the intermediate targets when more is known about the assets at risk, and new intermediate targets will be specified for the period after 2010. Considerable responsibility lies with government agencies and local authorities. The largest items of expenditure will be the establishment of

nature reserves, the restoration of watercourses and the framing of water supply plans incorporating protection regulations for water sources.

Agriculture and the energy and transport sectors as well as forestry and fisheries will also be required to assume their share of responsibility. In addition, water areas and their related human and natural ecosystems must be properly surveyed and studied.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

If we are to avert the exploitation and inappropriate use of land and water in areas of ecological and recreational value and protect environments that are valuable from a cultural heritage viewpoint, the first step is to determine exactly which areas possess these values. The Swedish Environmental Protection Agency has begun producing a list of biotopes and species particularly worthy of protection. When this undertaking is complete it should be followed up by a preservation strategy developed by the national agencies. The National Heritage Board should elaborate a similar development strategy for environments of cultural and historical value. Active support for existing or new undertakings that seek to preserve cultural environments is needed if our lakes and watercourses are to continue to provide culturally enriching experiences along their shores.

Survey and preservation strategies should also be developed in respect of valuable watercourses that are damaged. The damage may have been caused by minor local roads, for instance, but may also be due to major undertakings such as hydroelectric power development. One or two research projects centring on technology and the environment in relation to hydroelectric power are currently under way and are expected among other things to facilitate a shift to environmentally compatible power generation. Environmental improvements in regulated watercourses should begin as soon as possible. One way of bringing about change would be for central government to seek a review of the water-rights rulings for river and watercourse development.

Only 60 % of municipal drinking water sources, and scarcely any private sources at all, are currently encompassed by zone protection and protective regulations. All sources of drinking water should be protected and water supply plans should therefore be drawn up and water protection zones established. Currently operative zones and protective

regulations should also be reviewed. The responsibility for this lies with county administrative boards and local authorities.

The utmost care should be taken when planting non-indigenous species and populations into lakes, watercourses and the sea so that this does not negatively affect biological and genetic diversity. The prudence principle relating to fish planting should be observed and the National Board of Fisheries’ policy rules and regulations applied. In addition, further data on water protection is required before planting decisions are taken. In our view, the planting of genetically modified fish should be prohibited altogether.

What action programmes will be needed on behalf of endangered species and fish populations depends on how successful the above measures are. Programmes should only be developed for species that are unable to survive without special support and that risk becoming extinct.

POLICY INSTRUMENTS

Current legislation, primarily the Environmental Code and fisheries legislation, are on the whole sufficient for achieving the desired goals. One proposal is that the Environmental Code be augmented with regulations identifying important areas for Sweden’s water supply.

The committee assigned to follow up the implementation of the Environmental Code should make a point of analysing the procedure for reviewing water-rights rulings and submit proposals as to how it might be facilitated. It should also look at the question of how protected water zones are established in practice.

The EC’s forthcoming Water Framework Directive will be an important policy instrument. County administrative boards and local authorities should place special emphasis on supervisory work in this respect, and the supervisory organizations must be properly funded if the goals are to be achieved.

More information and guidance will be needed with regard to the planting and movement of fish as well as to cultural heritage and nature conservancy considerations in agriculture, forestry and fishing.

FLOURISHING WETLANDS

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”The ecological and water-regulating function of wetlands in the landscape must be maintained and valuable wetlands must be preserved for the future.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • There must be different kinds of wetlands with well-preserved biological diversity throughout the country.
  • Wetlands must be protected as far as possible against drainage, peat extraction, roadbuilding and other development.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms that may jeopardize biological diversity are not introduced.
  • Peat extraction must take place at appropriate sites taking into account both environmental considerations and biological diversity.
  • Wetlands’ recreational assets and historical sites must be preserved.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Endangered species should be given a chance to spread to new locations in their natural areas of distribution so as to ensure viable populations in the long term.
  • Wetlands of various kinds should be found throughout the country, with their biological diversity and their historical assets intact.

Proposed intermediate targets:

1. A national strategy for the protection and management of wetlands and wet forest will have been developed by the year 2005 at the latest.

2. By 2010, at least 95 % of wetland areas in the national mire protection plan will have been accorded long-term protection.

3. By 2005, forest roads will no longer be built across wetlands of ecological or cultural value or so as to adversely affect such wetlands in other ways.

4. At least 10,000 hectares of wetland and pond will have been established in agrcultural areas by the year 2010.

5. By 2005 at the latest, action programmes will have been initiated on behalf of endangered species in particular need of targeted measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Compared with the rest of Europe, and by global standards as well, Sweden has a high proportion of relatively untouched wetlands, but in agricultural areas cultivated wetlands have largely disappeared. Of semi-natural wetlands regularly mown for hay, only an insignificant number remain in southern Sweden today. This is a habitat and a practice that is in danger of disappearing in many places, and unless further action is taken, landscape depletion and the adverse effects of previous drainage and water-regulation schemes will persist. Many of the wetlands have been drained and turned into farmland or forest.

Drainage in forestry remains a problem at regional level, as does peat extraction. Another problem is the poor maintenance of mowable bogs.

The outlook for meeting the intermediate targets is promising and it should also be possible to achieve the generational objective. A closer understanding is required of which wetlands have been cultivated and of how much terrain needs to be restored. Agriculture and forestry must shoulder their responsibilities in this respect. In fact, great environmental care must be taken in general when wetlands are used or exploited, for instance when roads and railways are built.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

Further knowledge is required if a proper strategy is to be worked out for Sweden’s wetlands and wet forests. A step in this direction would be to make the national wetlands survey available online as a data bank and to supplement it with new information, especially with regard to cultural heritage assets. Local authorities should also incorporate information about wetlands requiring protection into their general plans. Another important measure is to give the National Board of Forestry and the Swedish Environmental Protection Agency the task of producing a strategy for the protection of wet forests.

Augmenting the national wetlands survey is also a prerequisite for revising the national mire protection plan, the purpose of which is to

identify wetlands in need of long-term protection. More extensive targeted funding is required so that the tending of wetland fields may be maintained or resumed.

The responsibility for building forest roads in an environmentally considerate way lies first and foremost with the forest owners. This activity is not affected by the Environmental Code’s general prohibition on land drainage and usually does not require a licence. Roads must be routed in such a way that valuable wetlands are not affected and environmentally sound construction methods must be employed.

To achieve the greatest possible environmental benefit, preservation of at least 10,000 hectares of new wetlands and ponds will be required by 2010. To this end, a plan will be needed describing priorities and the factors to be taken into consideration when wetlands are restored or created. We believe wetlands should primarily be created in areas where they have largely disappeared. In order to reduce nutrient leakage to the sea, it is also important to create wetlands in coastal areas.

In our view, a dozen or so endangered species associated with wetlands will need special support over the next ten years. Measures in respect of all the intermediate targets will be important for the survival of these species, and action programmes need to be developed for those species which are unable to survive without special support or which are expected to vanish from the Swedish countryside within the near future.

POLICY INSTRUMENTS

On the whole, present legislation will suffice for the achievement of the desired goals. We would however like to underline the threat to wetlands posed by the construction of forest roads, and we recommend that the committee of inquiry studying the implementation of the Environmental Code pay particular attention to the system whereby consultation with all parties affected is mandatory and how the system works in cases of this kind.

We also feel there is a need for special provision of information, guidance and training in the agricultural and forestry sectors. Grants via the government programme for the rural environment will be needed so that the intermediate target concerning the creation of wetlands and ponds in cultivated areas may be met.

A BALANCED MARINE ENVIRONMENT, SUSTAINABLE COASTAL AREAS AND ARCHIPELAGOS

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG:

”The North Sea and the Baltic Sea must have a sustainable productive capacity, and biological diversity must be preserved. Coasts and archipelagos should be characterized by a high degree of biological diversity and recreational, ecological and cultural heritage assets. Industry, recreation and other usage of the seas, coasts and archipelagos must be compatible with promotion of sustainable development. Especially valuable areas must be protected against exploitation and other damaging activities.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The impact of nutrients, pollutants and physical damage must not be allowed to affect the conditions for biological diversity and the productive capacity of the marine environment.
  • Fishing, shipping and other uses of the seas and water areas, as well as settlements and other development of coastal and archipelago areas, must take into account the productive capacity of water areas, biological diversity, ecological and cultural assets and recreational assets.
  • Unique marine biotopes must be protected.
  • Aquaculture, agriculture, forestry and tourism in the archipelagos must be conducted with due regard for the physical and cultural environment and biological diversity, thus helping to preserve the countryside’s natural beauty, cultural and historical value and variety.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms that may jeopardize biological diversity must not be introduced.
  • Massive accumulations of phytoplankton due to human activity should not occur.
  • The area of distribution and number of plant and animal species must not diminish as a result of human activity.
  • The seaweed communities in the North Sea and the Baltic Sea archipelagos must be restored to their former depth.
  • Lack of oxygen due to eutrophication must only be allowed to occur very rarely.
  • The noise levels from boat traffic must be acceptably low.
  • Ecological and cultural environments, recreational needs and the appearance of the landscape must be taken into account in connection with the location of wind power generators.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Endangered species and populations should be able to spread to new locations within their natural areas of distribution so that viable populations may be ensured in the long term.
  • The characteristic development patterns for settlement and agriculture found in coastal and archipelago areas should be maintained.
  • All coastal waters should have high-quality surface water status as regards composition of species and chemical and physical properties, in accordance with the forthcoming EC Water Framework Directive.

Proposed intermediate targets:

1. By 2010, at least 35 % of marine environments requiring protection and at least 70 % of coastal and archipelago areas of substantial ecological and cultural value will have been provided with long-term protection.

2. By 2005 at the latest, a strategy will have been developed for preserving and cultivating cultural heritage assets and arable land in coastal and archipelago areas.

3. By 2010, action programmes will have been initiated on behalf of endangered species and fish populations in particular need of targeted measures.

4. Incidental catches of marine mammals, seabirds and unwanted fish will have been minimized by 2010.

5. By 2008, extraction rates in Swedish waters, including incidental catches of juveniles, will not exceed reproduction rates, so that fish stocks may endure and, where necessary, recover.

6. By 2010 at the latest, noise and other disruptions caused by boat traffic will have reached negligible levels in particularly sensitive archipelago and coastal waters identified as such.

7. Oil and chemical spills from shipping will have ceased by 2010 at the latest.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Fishing is the human activity that has the greatest biological impact on the marine environment. Among the threats are overfishing, e g of Baltic cod, and incidental catches of mammals, seabirds, unwanted fish species and juveniles. Oil and chemical spills are another major problem that has not disappeared despite strict rules and prohibitions.

The problems of eutrophication and toxic emissions must be solved and the measures described for achieving the targets of No Eutrophication and A Non-Toxic Environment are necessary to preserve biological diversity as well as long-term productive capacity in the Baltic and the North Sea.

Sweden’s coastal culture has given rise to special cultural environments. Certain coastal and archipelago areas must be afforded long-term protection as the threats to protection-rated environments are numerous. They include exploitation through land development, tourist activities and the siting of wind generation plant. To safeguard the special character of coasts and archipelagos, greater awareness is needed of the assets that are at risk there. Low profitability and structural change in traditional undertakings such as fishing, coastal shipping and coastguard operations are causing declines in population. This in turn may lead to impoverishment of the cultural environment, and buildings may fall into disrepair or be put to inappropriate uses.

If our recommendations are followed, there is a good chance that the environmental objectives will be achieved within a generation. National agencies and local authorities as well as Sweden’s fisheries have a major responsibility in this respect. Funding may be needed for the development of new equipment, administrative planning, etc.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

An increase in the number of national parks, nature reserves and historical reserves is the best means of protecting not only areas of unique natural and cultural interest but also submarine environments in coastal and archipelago areas. Building monuments and biotopes should enjoy this type of protection. Local authorities have a great deal of responsibility, for maintaining shore protection, ensuring the quality of development and settlement and ensuring that shallow bays and inlets are not exploited.

Making an inventory of fishing hamlets, lighthouses, pilot stations, boatyards, bathing spots, etc, would be a first step in devising a strategy for the preservation and development of cultural heritage assets and the cultivated environment in coastal and archipelago areas. A national preservation and development plan for coasts and archipelagos should also be drawn up. This task should be entrusted to the National Heritage Board in collaboration with the relevant national agencies and county administrative boards, and should build on what has been learned from the regional environment and management programmes for the development of coastal areas.

Knowledge of marine species and threats to them is limited. Research, survey and analysis will therefore be needed. Action programmes are needed with regard to at least a dozen marine and littoral species. In our opinion, however, the need for action is more urgent than is generally thought, and we believe that work in this respect should begin and be completed without delay.

The National Board of Fisheries and the fishing industry have a joint responsibility for ensuring that incidental catches of for instance seals, porpoises and seabirds are minimized. The most important step to this end is the development and use of suitably selective fishing gear. The same parties are responsible for ensuring that action is taken to stop overfishing. Administrative plans must be developed and implemented and the size and composition of fishing fleets must be kept appropriate. Further, international efforts are required along with research and development work in this field.

Ways in which marine resources might be regionally administered in coastal zones should also be developed. County administrative boards, local authorities and representatives of commercial undertakings engaged in fishing should be among those taking part in this work, as well as trade organizations.

To achieve the intermediate target concerning noise and other nuisance from boat traffic by 2010, we propose that the county administrative boards in coastal and archipelago areas, together with representatives of boating organizations, be assigned to examine the possibility of setting up special noise-free zones where motor boat traffic could be either banned or limited, and to propose suitable areas for this purpose.

The Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Maritime Administration should follow up the question of what measures have been taken to reduce noise disturbance from powerboat traffic. An extension of the present regulations prohibiting water scooters to other marine craft of a similar kind should be considered.

Despite international regulations prohibiting the release of oil and chemicals, some 400 spills a year are reported and the actual number is thought to be at least twice that. Sanctions resulting from breaches of the regulations are one important measure, while another is surveillance, which will require the allocation of more extensive resources. If the goal is to be achieved, all countries in Sweden’s vicinity must be equipped with facilities for receiving contaminated water. Receiving stations are presently to be found in all Swedish ports, but are still wanting in a number of other Baltic ports.

POLICY INSTRUMENTS

Present legislation – the Environmental Code, fisheries legislation and the provisions contained in EU directives – are on the whole adequate for the task of achieving the desired goals. Proper funding supervision in this area is crucial to this end.

To reduce incidental catches dumped overboard, we propose that the National Board of Fisheries be assigned to investigate how a ban on dumping might be framed and what the consequences might be from both a biological and an economic/financial viewpoint. Another policy lever we propose is a review of national interests in respect of cultural environment conservancy, recreational activity and fishing.

Those examining the possibility of setting up noise-free zones (see above) should in our view also be required to report on what kind of supervision may be required and how compliance is to be monitored. We would also like to emphasize the need for research and more detailed knowledge of biological diversity in the marine environment.

To enhance conditions for living and working in coastal and archipelago areas, other instruments of a regional policy nature may be required in addition to the instruments we have proposed.

SUSTAINABLE FORESTS

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”Forests and forest land must be protected for the purpose of biological production at the same time as both biological diversity and recreational and cultural heritage assets are safeguarded.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The natural productive capacity of forest land must be preserved.
  • The natural functions and processes of forest ecosystems must be maintained.
  • Domestic flora and fauna must survive in natural conditions and in viable stocks.
  • Endangered species and types of countryside must be safeguarded.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms that may jeopardize biological diversity must not be introduced.
  • Historical monuments and cultural environments must be safeguarded.
  • The value of forests for recreation and outdoor activities must be recognized.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Endangered species should be given a chance to spread to new locations in their natural areas of distribution so as to ensure viable populations.
  • Particularly valuable forest requiring management should be tended in such a way that its assets are preserved and enhanced.
  • Forest with a varied mix of old and new growth and a wide variety of tree species should be safeguarded.
  • The natural hydrology of forests should be safeguarded.
  • The ecological effects of forest fires should be retained.
  • Natural regeneration should be practised on land that is suitable for the purpose.

Proposed intermediate targets:

1. By the year 2010, a further 800,000 hectares of protection-rated forest will have been exempted from production.

2. By 2010, the overall amount of deadwood, mature deciduously-rich woodland and old forest will have been maintained or increased, as follows:

  • the overall area of hard deadwood will have increased by at least 25 % in the country as a whole and significantly more in areas where biological diversity is particularly in jeopardy.
  • the overall area of mature deciduously-rich woodland will have increased by at least 10 %
  • the overall area of old-growth forest will have increased by at least 5 %.
  • the overall amount of land with regenerated deciduous tree species will have increased.

3. By 2005 at the latest, forest land will be managed in such a way that ancient monuments remain undamaged and damage to other known features of historical interest is negligible.

4. Action programmes will have been initiated by 2010 at the latest on behalf of endangered species in special need of targeted measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Forestry in Sweden has become more sensitive to environmental needs in recent years. An important principle has been the introduction by the Riksdag of parallel production and environmental goals for the forestry industry. More remains to be done, however. The problems in most urgent need of attention are the depletion of biological diversity and of the forest’s cultural heritage. There are several causes. Forests embodying continuity and selective cutting, for instance, are becoming fewer. Certain types of forest, such as old-growth forest and mature deciduous woodland, have become rare. Inadequate amounts of deadwood, fewer fires, ditching and other drainage are some of the reasons why many species are now threatened both regionally and nationally.

If the remaining areas of primeval natural forest are not exempted from forestry practices, they risk being cut down and in time disappearing. The forests’ cultural heritage is being jeopardized by the decline in the number of cultural remains, by the reduced variety of tree species and by age.

Forestry is still damaging ancient monuments to a considerable extent, often due to inadequate levels of knowledge. Action must be taken to ensure that this kind of damage, caused for instance by soil scarification, ceases.

If the goals are to be achieved, sustainable forestry practices that are more sensitive to the biological diversity and cultural heritage found in the forest must be developed as a matter of priority. Natural and cultural environments of particular value must be taken out of forestry production.

In our proposals, we have focused on protection of forested areas and on the environmental considerations incumbent on the forestry industry. Sustainable forestry is largely achievable within a generation if the forestry industry and the community at large comply with the

proposed subgoals. In the longer term, however, greater quantities of deadwood will be required. As it takes quite a time for modified practices to produce results in the forestry sector, not all forest land will have become sustainable within a generation.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

By 1998, some 865,000 hectares of productive forest land in Sweden was protected by law. In order to permanently set aside a further 800,000 hectares by 2010, compared with 1999 levels, a number of measures will be required. Voluntary removal from production has proved its worth and there is reason to expect further gains in this respect. A fresh assessment of progress will be carried out in 2005 to see whether the relevant target is having the desired effect. The establishment of nature reserves and historical reserves via land purchase or compensation for restriction of rights is another important measure. Responsibility in this area lies with the county administrative boards, the Swedish Environmental Protection Agency and the National Heritage Board. In addition, protected biotope zones must be established and more nature conservancy agreements should be concluded in civil law between the state and Swedish landowners. Protection should first and foremost be extended to primeval forest and other natural woodland of a similar character.

To increase the overall quantity of hard deadwood, mature deciduously-rich woodland and old-growth forest, greater environmental consideration will be needed in forestry – leaving deadwood and ‘dying’ trees when felling, sparing deciduous trees when weeding, cleaning and thinning, and restricting clear-cutting in mature forest. Further, regeneration should involve more deciduous trees.

The best way of preventing damage to ancient monuments and other historical remains is to institute appropriate forestry practices. In addition, all forest land must be included in the national inventory of ancient monuments and the results made available in digital form. The surveys being conducted by the National Board of Forestry and the National Heritage Board must be completed. Restrictions of scale, constraints and environmentally appropriate techniques of soil scarification must be introduced. Training and information will also be necessary. In addition, we have noted a need for greater funding in respect of environmentally compatible forest management.

For the purpose of preserving biological diversity and eliminating the threats to certain endangered species, the most important task is to

ensure that various spheres of public activity show consideration for the environment and that protected zones and biotope protection are established. Also, in our opinion, action programmes should be initiated in the case of some 30 species.

POLICY INSTRUMENTS

On the whole, current instruments found in the Environmental Code, the Ancient Monuments and Finds Act, the Real Property Code and the Forestry Act should suffice. The Forestry Act with its provisions and guidelines may need revising, however, to promote the leaving of deadwood. But for the targets to be achieved, a substantial voluntary commitment will be required of the forestry industry and private owners, supplemented by central government measures.

Bearing in mind the importance of voluntary action, consultative guidance, information and training will be vital instruments. The forestry industry’s own levers, such as environmental management, certification, in-service training, green forestry planning, etc, will also be important components.

Research and development is required in a number of areas. Intermediate Target 2 – an increase of at least 25 % in the overall amount of deadwood – should be reviewed by 2005 at the latest. In time, the level of ambition for this target should be raised in order to enhance biological diversity. Insect damage and deadwood levels should be followed up and evaluated on an ongoing basis.

A VARIED AGRICULTURAL LANDSCAPE

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RIKSDAG

”The value of agricultural regions and arable land must be protected for the enhancement of biological and food production at the same time as biological diversity and cultural heritage assets are preserved and strengthened.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The nutrient status of arable land must be balanced, with a good soil structure and humus content and pollutant levels that are sufficiently low so as not to threaten the functioning of ecosystems or human health.
  • Agricultural land must be cultivated in such a way as to minimize adverse environmental effects and promote biological diversity.
  • The genetic variation of domestic flora and fauna must be preserved.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms that may jeopardize biological diversity must not be introduced.
  • Biological and cultural heritage assets in the agricultural landscape, which are the result of traditional methods applied over a long period of time, must be preserved or improved.
  • Endangered species and nature types must be protected and preserved.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • The habitats and dispersal patterns of wild flora and fauna in agricultural regions should be safeguarded.
  • The buildings and farm environments found in agricultural areas should be sufficiently preserved and maintained so as to preserve the character of the region and enable its cultural heritage to be experienced and understood.
  • An open, varied agricultural landscape should be sustained in areas with mixed forest and farmland.
  • The agricultural landscape in the plains should be richly varied, with numerous biotopical pockets and aquatic environments.
  • Land should be cultivated in such a way that long-term productive capacity is maintained.

Proposed intermediate targets:

1. The present acreage (year 2000) of mown meadows and grazed pasture is to be preserved and appropriately managed. By 2010, particularly valuable types of grazing land will have increased by at least 25 % (approx. 13,000 hectares) and mown meadows by at least 100 % (approx. 5,000 hectares).

2. The number of biotopical pockets in or adjoining arable land is to be preserved or increased from present levels throughout the country, and by 2005 a strategy will have been developed for increasing the number of biotopical pockets in the plains.

3. The number of maintained rural features of historical and cultural importance will have increased by 70 % by 2010.

4. Old farm buildings of cultural and historical value will be preserved to the extent required to maintain the character of the region. By

2004 at the latest, a programme will be in place detailing the scale and orientation of this endeavour.

5. By 2010 at the latest, the national programme for plant genetic resources will have been fully developed. By the same year, there will be enough individuals to guarantee the long-term survival of most indigenous livestock species in Sweden.

6. By 2010, action programmes will have been initiated on behalf of endangered species in particular need of targeted measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

The agricultural landscape is being transformed at an ever-increasing pace, due in part to the extensive changes in farming practices that have occurred in the 20th century but also to the increase in international competition and to low profitability engendering structural rationalization and the abandonment of agricultural holdings. Mown meadows have almost disappeared altogether, pasturage has been severely reduced and many farm buildings have become redundant. In mixed forest and farming country, wide areas of arable land are being planted with forest or left to grow wild. In the plains in particular, ditches, ponds and biotope remnants in cultivated fields are disappearing due to agricultural restructuring.

Buildings and farm environments are important for the character of agricultural regions and for cultural identity. Such environments often contain a rich biological diversity that is culturally conditioned. Financial support will also be needed to maintain mountain pastures and the culture of summer grazing (transhumance) as a whole. The national rural development programme and previous forms of compensation such as the NOLA grant have had a favourable effect on the agricultural landscape. Greater public funding will be required for agriculture, not least for the management and preservation of land, of historically and culturally valuable rural features and of characteristic old farm buildings. With increased funding, the prospects for meeting the intermediate targets are in our opinion good.

In parallel with the measures described below, research and development must also be pursued.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

The most important measure for the preservation of biological diversity and agrarian cultural heritage is the continued upkeep of those meadows and pastures still maintained today. The maintenance of pastures, sea meadows, limestone grasslands on Öland and Gotland and other seminatural grazed land is essential. This applies both to the plains and to areas of mixed forest and farmland.

The management of such lands must focus on the areas classed as important in the national preservation plan drawn up by the Swedish Environmental Protection Agency. Supplementary analysis will be needed, for instance in order to provide a better picture of the cultural and historical assets present in meadows and pastures and to determine the total extent of such land. This inventory should lead to a review of the national preservation plan. Adequate numbers of grazing livestock will also be needed for the first intermediate target to be achieved. Certain kinds of land have become so rare that restoration and development will be required. This applies in particular to natural pasture in northern Sweden, heather moorland and wooded, mountain and limestone grassland, and to hay meadows.

In the plains of Sweden in particular, there is a need for more smallscale biotopes, such as aquatic environments and ditch and field verges for wild flora and fauna. We propose that the Swedish Board of Agriculture together with other relevant agencies be assigned to produce a strategy for how such niches may be increased in this type of countryside. We would also like to emphasize the value of old roads and roadsides for preserving our cultural heritage and biological diversity, and of the value of parks and gardens for the cultural landscape and as habitats for plants and animals.

Historically significant features of the Swedish countryside include ancient monuments, country avenues, stone walls, mountain tracks, biotope remnants in fields and top-cut trees, to name but a few. In our opinion, the conditions for the preservation of such special cultural assets need to be improved. Information and competence development are important in this respect, and we recommend that the Swedish Board of Agriculture, the National Heritage Board and the Swedish University of Agricultural Sciences be given joint responsibility for taking the requisite measures.

The number of old farm buildings adding to the character of the countryside but no longer required or used for agricultural purposes is increasing rapidly. Barns and cowsheds in particular are a threatened category. Government support should be provided to facilitate the

continued use of such buildings. In order to preserve threatened farm buildings, investment funding is needed for structural alterations as well as grants for the maintenance of valuable properties no longer in use. It is not clear at present how extensive the requirements are in this respect, i e what is needed to prevent depletion of the countryside. A new intermediate target should be formulated when this becomes clear, as of 2005.

To ensure the long-term availability of pure-bred breeding stock in sufficient numbers, in accordance with the fifth intermediate target, livestock owners keeping such breeds should receive environmental compensation. Voluntary organizations can also make an important contribution in this respect. The implementation of the national programme for plant genetic resources is another important area. The preservation and proper management of the agricultural habitats is crucial to the survival of the 15 to 80 endangered species in farming areas in need of special targeted support. The need for action programmes in this area will depend on how successful the above measures prove to be.

POLICY INSTRUMENTS

Publicly financed grants and subsidies via the environmental and rural development programme are the best policy levers in the quest for A Varied Agricultural Landscape. With regard to funding for the creation of smallscale biotopes in the plains and the care of old farm buildings, the environmental and rural development programme will need to be reviewed prior to the next programme period. Other important policy instruments are training, the provision of information, and experimental and development activities.

Policy instruments of a regional nature may be needed when it comes to providing support for farmers on small and medium-sized holdings in mixed forest and farming country.

Another major requirement is a research programme seeking to show which measures best preserve biological diversity and which are the most cost-effective. We need to find out more about the contribution that ecological farm production can make to achievement of the target, and about the risks of genetically modified organisms. The relevant environmental quality objective as adopted by the Riksdag states that GMOs must not be planted if this threatens biological diversity. The matter is currently being investigated by the Committee on Biotechnology in Swedish Society. This objective should be reviewed in the light of what is proposed by that committee, too.

A MAGNIFICENT MOUNTAIN LANDSCAPE

NATIONAL OBJECTIVE ADOPTED BY THE RISKDAG:

”The mountain environment’s pristine character must be largely preserved in terms of biological diversity, recreational value, cultural heritage and natural assets. Activities in mountain areas must respect these values and assets in order to promote sustainable development. Particularly valuable areas must be protected from encroachment and other disturbances.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • Sweden’s majestic mountain scenery with its character of grazed land and continuous tracts of open countryside must be preserved.
  • The biological diversity of the mountain region must be preserved.
  • Non-indigenous species and genetically modified organisms that may jeopardize biological diversity must not be introduced.
  • The cultural heritage of the mountain region, particularly that of the Sami people, must be preserved and developed.
  • Reindeer husbandry, tourism, hunting, fishing and other development must be compatible with nature’s sustainable productive capacity, biological diversity and its ecological, cultural and recreational value.
  • Noise levels must be kept low.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • Local fish populations in mountain lakes and watercourses should be such that reproduction and growth is assured and that genetic diversity and functional ecosystems are maintained.
  • Endangered species should be given a chance to spread to new locations in their natural areas of distribution so as to ensure viable populations.
  • Vegetation cover in treeless mountain terrain should not be allowed to diminish.
  • The total area of quiet zones should be extended.

Proposed intermediate targets:

1. By 2010, damage to soil and vegetation caused by human activity will have been reduced to negligible levels.

2. Noise from motor-driven vehicles and aircraft in mountain areas will be reduced so that the following targets can be met by 2010:

  • aircraft noise will be negligible both in Class A scooter regulation zones and in at least 90 % of national park areas,
  • at least 50 % of snow scooters will fulfil stringent anti-noise requirements (below 73 dBA).

3. By 2010 at the latest, a majority of mountain areas with representative cultural and ecological assets will have been accorded long-term protection, including land management and restoration where necessary.

4. By 2005 at the latest, action programmes will have been initiated on behalf of those endangered species in particular need of targeted measures.

WHAT ARE THE PROBLEMS – AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

Continued reindeer husbandry is essential if the mountain region is to maintain its character of grazing country. Unless special measures are introduced, however, the number of enterprises will decline. At the same time, reindeer husbandry must be pursued in a sustainable manner and the number of reindeer must be adapted to the limits imposed by nature. The restructuring of Sami communities has also meant that old, traditional cultural environments such as temporary gathering places, pasture areas and other remnants of reindeer husbandry are falling into disrepair. To avert impoverishment of the mountain region, the conditions must be created for both reindeer husbandry and agriculture to continue operating and for valuable habitats to be preserved and maintained. Any new activities are to be conducted in harmony with the current environment.

Greater surface deterioration and the risk of erosion is one of the problems encountered in the sensitive environment of the mountain region. The causes include cross-country driving, intensive grazing and the passage of reindeer, as well as tourism. Due to factors like infrastructural development, energy generation plant, mineral extraction and tourist facilities, the overall amount of continuous undeveloped countryside is declining and the character and enjoyment value of the mountain region is being adversely affected. Noise from air traffic and cross-country driving are further problems. Activities in mountain areas must take account of both the cultural environment and the ecosystem there.

If the proposed subgoals are complied with and greater consideration is shown towards the environment, sustainability can in our opinion be

achieved within a generation. The committee reviewing government policy towards reindeer husbandry has an important task to perform in such respects as the development of environmental sector objectives for this branch of activity.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

If treeless mountain terrain is to preserve its unbroken cover of vegetation and avoid erosion damage, protection against cross-country vehicles will need to be enhanced. In particularly sensitive areas, the use of such vehicles will have to be restricted. A strategy is required for avoiding soil and vegetation damage, and this will mean both adjusting reindeer herds to environmentally appropriate sizes and limiting the driving of vehicles on terrain without a snow cover. Alternative methods of reindeer husbandry must be developed further. The final report of the committee reviewing reindeer husbandry policy, due in 2001, should provide more detailed information about what action is needed in this sector.

Today there are some 140,000 snow scooters and their number is increasing. In our opinion, all current scooters should gradually be replaced by quieter models in order to reduce noise. Most of them have two-stroke engines and a switch to four-stroke engines with catalytic converters would substantially reduce both noise and emissions of hydrocarbons and particles. To reduce noise from air traffic, air routes and landing grounds in mountain regions will have to brought into compliance with national parks and scooter regulation zones.

For the purpose of safeguarding natural and cultural assets associated with and dependent on reindeer husbandry and montane agriculture, traditional types of enterprise must be possible in the future as well. Some areas may need special protection, for instance the last remaining environments providing historical links to former resource management practices based on fishing and hunting. A review of the overall cultural and natural assets in the region and a review of cultural heritage items of national interest under the Environmental Code should be undertaken. There is also a need for continuing the current systematic inventory of ancient monuments and historical finds in mountain areas. County administrative boards and local authorities have an important part to play in the current undertaking. The county administrative boards in the mountain area should be instructed to develop regional environment and resource management programmes,

while local authorities should detail the requirements for sustainable development in their physical plans.

In our judgement, action programmes are required in the case of a small number of endangered species in the mountain region.

POLICY INSTRUMENTS

Further technical development of cross-country vehicles is needed and in order to hasten and finance moves in this direction, a higher tax rate for older models should be considered. A previous proposal for a differentiated system of purchase tax with tax exemption for Environment Class 1 vehicles should also be taken into consideration.

The new EC directive on noise from industrial machines and equipment does not stipulate any limits for snow scooters, and we are of the opinion that Sweden should once again raise the issue of noise requirements with the Commission with a view to obtaining harmonized regulations throughout the EU. We propose that the Swedish Environmental Protection Agency be instructed to investigate the question of economic incentives in reference to the environmental classification of industrial machines and to future exhaust and noise requirements for snow scooters. They should also examine the idea of introducing a scrapping premium for older scooters and assess ways in which environmental certification and voluntary measures might contribute to achievement of the objective in hand.

Further regulation of the use of vehicles on mountain terrain not covered with snow should be considered. Another question to be considered is what legal means could be used to regulate the take-off and landing of aircraft in sensitive areas.

Guarantees under the Planning and Building Act and the Environmental Code as well as environmental funding and other financial input will be required if substantial areas of traditional montane settlement and of the natural and cultural environment in these regions are to survive and develop.

A GOOD URBAN ENVIRONMENT

NATIONAL OBJECTIVES ADOPTED BY THE RIKSDAG:

”Cities, towns and other built-up areas must provide good, healthy habitation and contribute to improvement of the regional and global environment. Natural and cultural assets must be protected and developed. Buildings and amenities must be located and designed in accordance with sound environmental principles and in such a way as to promote sustainable management of land, water, energy and other natural resources.

Specifically, the environmental quality objective implies that:

  • The built environment should be aesthetically and socially attractive and offer a range of housing, workplaces, services and culture so that its inhabitants may lead rich and rewarding lives and so that the volume of day-to-day transportation may be reduced.
  • Cultural, historical and architectural heritage in the form of buildings, urban environments and places and landscapes of particular value must be preserved and developed.
  • Areas of unspoiled nature and open spaces close to built-up areas must be protected so as to satisfy local needs of play, recreation, cultivation and a healthy climate.
  • Biological diversity must be preserved and developed.
  • Transport and transport facilities should be designed in such a way as to limit harmful impact on the urban or natural environment and so that they do not constitute health or safety risks or otherwise disrupt the environment.
  • High-quality environmentally sound public transport systems should be available, and there should be good facilities for pedestrian and cycle traffic. People must not be exposed to harmful air pollution, nuisance from noise, harmful radon levels or other unacceptable risks to health and safety.
  • Land and water areas should be free from toxic and harmful substances and other pollutants.
  • Energy, water and other natural resources must be used in an efficient, economical and environmentally compatible manner, and the main sources should be renewable.
  • Gravel must only be used where appropriate substitutes are not available.
  • Gravel deposits of considerable value for water supply and for natural and agricultural countryside must be preserved.
  • The total amount of waste and the extent to which it represents a hazard must be reduced.
  • Waste and residues must be graded at source so that they may be processed by category and returned to the ecocycle in a balanced interplay between town and surrounding countryside.”

SUBGOALS PROPOSED BY THE COMMITTEE

Proposed supplementary specification of the environmental quality objective:

  • A building development structure should be promoted that is sustainable in the long term, with regard to both the siting of new buildings and undertakings and the transformation of existing ones.
  • The housing and recreational environment – both indoor and outdoor – should meet stringent requirements as to noise, access to sunlight and clean air.

Proposed intermediate goals:

Planning and noise

  • By 2010 at the latest, central and local government planning will be based on programmes and strategies for:
  • the development of a traffic system stipulating how environmentfriendly, low-energy forms of transport are to be promoted and how fossil fuel powered transport is to be reduced;
  • ways in which cultural, historical and aesthetic assets may be preserved and developed;
  • ways in which green open spaces and water zones may be preserved and developed in urban areas and surrounding countryside, and how the proportion of hardened surfaces may be kept from increasing;
  • ways in which renewable energy sources and the conditions for developing production facilities for district heating, solar energy and wind power may best be utilized.
  • The number of people exposed to disturbance from traffic noise over and above the levels determined by the Riksdag for noise in the home will have fallen by 10 % by the year 2010 and by 80 % by 2020 compared with 1998 levels.

Buildings

  • Old buildings of cultural and historical value will have been identified by 2010 and a programme will be in place to protect them.
  • By 2015 at the latest, indoor environments in buildings will be in a satisfactory state, which means that:
  • negative effects caused by damp and mould damage will have been remedied. Annually recurring damage losses will have been reduced to 1/10 of present levels (year 2000).
  • indoor air will be of excellent quality and ventilation will serve its purpose.
  • In new buildings, energy use in 2010 will not be allowed to exceed 90 kWh/m2 a year. In new construction, direct electrical heating will only be used in holiday homes by 2005. Energy use in the total stock of buildings in Sweden – housing and non-residential premises – will decline and will be lower in 2010 than in 1995, and will subsequently be halved by the year 2050. The proportion of fossil energy sources used in housing and other premises will also decline, to no more than 20 % by the year 2010.

Resource management and ecocycles

  • By 2010, gravel extraction in Sweden will not exceed 12 million tons a year and the proportion of pure recycled material will comprise at least 10 % of ballast use. By 2020, gravel extraction will not exceed 3 million tons a year and the proportion of pure recycled material will be higher than in 2010.
  • All waste depositories in the country will be of uniform standard by 2008 and will satisfy stringent environmental requirements in accordance with the EU’s Waste Disposal Directive.
  • The total quantity of landfill waste (excluding mining waste) will have been reduced by at least 50 % by 2005 compared with 1994 levels, and the total quantity of generated waste (excluding mining waste) will have declined over the same period.
  • By 2010, at least 75 % of phosphorus from waste and drains will have become recyclable and can be restored to agricultural soil or other productive land without hazard to health.
  • The total quantity of materials and energy used by goods and services (functions) during their lifecycle will be lower in 2010 than in 2000.

The above targets apply to the built environment in both urban and rural areas and also affect other quality objectives.

WHAT ARE THE PROBLEMS AND HOW CAN THEY BE SOLVED?

The built environment – i e buildings, communication routes, plant and technical infrastructure – has undergone major changes during the industrial era and particularly in the latter part of the 20th century. The strain has become considerable on both the environment and the people who occupy it, and the list of problems is extensive: air pollution impairing health and damaging buildings, noise causing health and sleep problems, damp and mould in ‘sick buildings’, poor-quality indoor air, etc.

Technological advances, noise abatement, balanced ventilation and heating, quality assurance certification and the environmental certification of housing and of construction materials are some of the measures being used to tackle these problems. Also, many of the measures correspond to the national environmental quality objectives.

The urban environment is also grappling with a series of other problems. One is the adverse effect of motor traffic. Changes must be introduced in this sphere with a view to boosting public transport and developing environmentally compatible, low-energy forms of transport. Another problem is the threat to valuable cultural environments from development and structural transformation. This may apply for instance to harbour areas, railway yards or old industrial environments, or to buildings like schools and hospitals. Greater consideration must be shown towards such cultural assets and be introduced at an early stage in planning to prevent impoverishment of the urban environment.

New planning and administrative models must also be developed in the case of green open spaces and water zones. An increasing amount of park land is being turned over to construction and the development of traffic facilities. A further problem is the excessive and inefficient use of power current. It will therefore be necessary to make power use more efficient and promote renewable sources of energy.

In the section on resource management, we discuss the risk of gravel reserves being exhausted unless action is taken. We also look at such problems as waste depositories that leak pollutants and occupy large areas of land, the need for reduced emissions of chemicals, and the unacceptably high consumption of both finite and renewable resources. Finite resources such as phosphorus and metals are areas of priority. Much remains to be done before the ecocycles can be consummated.

How are the intermediate targets to be met?

MEASURES

Planning and noise

It is important for us to use land and build houses, roads and other amenities in such a way as to favourably affect our habitats and health as well as the natural and cultural environment around us. The present environmental quality objective has a strong bearing on community planning as a whole and presupposes coordination between different sectors in society and collaboration between the relevant players. The issues concerned fall largely within the local authorities’ sphere of responsibility and are often dealt with as part of municipal planning programmes. An important task for both local authorities and national agencies is the development of programmes and strategies for the various areas discussed in the first intermediate target.

In the quest for an environmentally compatible, low-resource traffic system, we offer a number of examples of how suitable programmes and strategies might be developed, for instance with regard to environmental impact assessments when unexploited land is to be built on, to the preferential siting of new housing, public administration and private services in places where public transport already operates, and to the expansion of public transport infrastructure in order to reduce the need for motor traffic. Other examples include the prioritizing of pedestrian, bicycle and public transport traffic in town or city centres and the levying of road charges and creation of green zones as a means of reducing motor traffic and making it environmentally compatible.

On the question of how cultural, historical and aesthetic values are to be safeguarded and enhanced, planners should proceed from a position of respect for them when new buildings and facilities are erected, maintained and managed.

In large urban areas in particular, uninterrupted and varied green zones and water zones should be preserved and developed, and amenities like recreational areas should be part of a conscious structure at the planning stage.

Programmes and strategies for the utilization of renewable sources of energy, district heating and wind power might well be based on the promotion of construction siting that allows for district heating plant with very efficient particle removal and siting that takes into account local climatic conditions in order to make better use of alternative energy sources.

With respect to noise, motor traffic is the chief source of nuisance. A more extensive national action programme for the reduction of traffic

noise should therefore be developed and augmented by guidelines for various environments. Such a programme should be coordinated with a national action programme for other kinds of noise as well. Work must continue on reducing noise at source, e g through the modification of vehicles, tyres and road surfaces and through redirecting traffic. Technical advances will also be important, along with the means for imposing anti-noise requirements on vehicles, machines, buildings, etc.

Buildings

We need to increase the body of knowledge relating to old buildings of cultural and historical importance. Property owners should be better informed about the requirements concerning careful management. We suggest that the National Heritage Board be instructed to work with this.

Too little is known about the correlation between a good indoor environment, the degree of ventilation and chemical substances present in both building materials and the indoor environment. We feel that greater importance should be attached to such issues so that appropriate action may be taken. There are now cost-effective methods in new construction for improving the indoor climate without increasing energy use. These include mechanical ventilation systems, demand-controlled ventilation, solar screening, etc.

To obtain good air quality indoors and a healthy climate, buildings must be properly insulated and draught-free so that both intake and waste air can be properly controlled. The presence of construction materials, fabrics and furniture, etc, that emit chemical substances should be studied. New single-family houses and multi-family housing need to be insulated more thoroughly so that the energy use target may be met. Windows with extra insulation, for instance, are able to reduce energy loss dramatically. Better enforcement of current building standards is also important, as are consumer choices with regard to things like low-energy lighting, ventilation and white goods. Individual measurement of heating consumption in multi-family housing is an important tool for boosting energy conservation.

Resource management and ecocycles

Gravel extraction should be reduced by stages and alternative materials should be increasingly substituted. More knowledge must be obtained concerning gravel availability and needs and the prospects for recycling and for using substitute materials.

The regional surveys performed by the Geological Survey of Sweden in cooperation with county administrative boards and local authorities often need to be augmented with quality classification and information about conflicting interests.

On the basis of these surveys, local authorities together with county administrative boards should also develop supply plans for materials. These plans should describe stocks of materials of different quality, conflicts of interest, current production levels and estimates of future needs.

The intermediate target concerning waste depository standards and environmental requirements is governed by the EC directives issued in this respect, and will become law in 2001. The following year, a conversion plan for each facility must be submitted to the supervisory authority, and during the period up until 2008 operators will have to apply for authorization, termination and conversion of their depositories in order to meet the requirements. Proposed measures for reducing the overall quantity of landfill waste have already been adopted by the Riksdag and we recommend that the present intermediate target be reviewed prior to 2005.

For the purpose of completing the phosphorus cycle as far as possible, a number of initiatives will be required: new technology for creating clean, effective phosphorus cycles, for instance, and powerful constraints on the use and leakage of chemical substances that pollute organic residue. A new specification of requirements, supplemented by a further range of metals and organic environmental toxins, should be prepared jointly by the Federation of Swedish Farmers, the Swedish Water and Wastewater Association, the Swedish Environmental Protection Agency and others.

As regards the target concerning the reduction of energy and materials usage for goods and services throughout their lifecycle, we wish to direct attention to the reports on material flows compiled by the group of experts attached to the present committee, and to the reports of the commission studying the effective use of Sweden’s resources, where these issues are also discussed.

POLICY INSTRUMENTS

Planning and noise

In our view, current legislation – primarily the Environmental Code and the Planning and Building Act – will suffice for implementation of the proposed measures.

Economic incentives should be used to promote environmentally compatible, low-energy means of transport and to limit fossil fuel powered transportation. Forms and methods for traffic cost estimates and various kinds of financial support such as government subsidies, employment funding and local investment programmes should be reviewed and amplified so as to take into account the consequences for cultural, ecological and other environmental assets.

National agencies such as the National Board of Housing, Building and Planning, the National Heritage Board and the Swedish Environmental Protection Agency should assist in the work of developing programmes and strategies by providing guidelines and advice.

Training needs among those responsible for looking after green structures in urban environments are considerable. A programme should be developed offering both basic training and more specialized training for planners, architects and engineers. Research, too, is needed in a number of fields, focusing for instance on urban ecology but also on the correlation between green and cultural environments, health and children’s development, etc.

To meet the target concerning noise abatement, the possibility of introducing environment-related road charges and green zones for private cars as well should in our view be assessed. Environmentallyrelated noise charges on tyres is another possibility. Yet another is quieter and more environment-friendly driving techniques – and training will be needed in this respect. Guidelines and action programmes for traffic noise and other noise in various environments will need developing. The Swedish Environmental Protection Agency should be given an unambiguous position of responsibility for the coordination and follow-up of anti-noise measures. The traffic agencies and the military should continue to be given explicit responsibility for their respective sectors as regards noise abatement efforts in existing environments, in cooperation with regional authorities, local authorities and others.

Buildings

Building conservation centres are needed in all parts of the country, and training within the construction sector in the principles and techniques of building conservation needs to be improved.

Better coordination of control systems is required with respect to ventilation, the indoor environment and energy conservation, and we propose that the National Board of Housing, Building and Planning in consultation with the Swedish National Energy Administration and the National Board of Health and Welfare be instructed to propose measures for improving coordination and legislation in this field. In this connection, the question of whether radon should be introduced into the work should be considered, and study should be made of the scale of current problems relating to the indoor environment, ventilation and damp and mould damage in buildings.

The National Board of Housing, Building and Planning should also be instructed to draw up programmes for various initiatives in the information field, partly directed at the general public in reference to ventilation issues and partly at universities, technical colleges, vocational colleges, consultancy and construction companies, etc, in relation to the effects of damp on health.

The Swedish Building Standards are from 1992 and need to be brought into line with developments in recent years with respect to materials and technology. We also feel that the construction industry must be encouraged to focus more on integrated solutions than on specific technology for different subsystems.

More stringent energy conservation requirements are needed in the national building regulations, and developers and property owners need above all to be encouraged to invest in technology that makes for more efficient energy use, both in new production and maintenance. The National Board of Housing, Building and Planning and the Swedish National Energy Administration should jointly investigate the situation in this field and propose suitable measures. Together with the relevant trade associations, they should also investigate the introduction of a system whereby developers could guarantee the ‘climate shell’ functionality of their buildings via environmental and energy certification and enhanced producer liability. Such certification should refer to conditions relating to the indoor environment, healthy materials, noise levels and quality assurance of the construction process.

Further research into the correlation between the indoor environment and health is needed and should encompass medical, chemical, structural engineering and behavioural aspects. Sweden must also take an active part in the work being pursued by the EU and various international bodies in this field, and focus in particular on issues like the

causes of allergies and oversensitivity, coordination of environmental and energy certification and the phasing out of chemicals in construction materials and the indoor environment.

Resource management and ecocycles

We propose that the various interested parties and sectoral agencies cooperate and by means of voluntary agreements divide responsibility for achieving the intermediate target concerning gravel by the year 2010. The Geological Survey of Sweden should be assigned to develop such agreements and evaluate the outcome by 2005 at the latest. This evaluation should also deal with the issue of whether additional economic incentives will be needed to reduce gravel extraction and stimulate the use of substitute materials. The Geological Survey of Sweden should also develop guidelines for the establishment of materials supply plans together with the relevant agencies and the industry. Training programmes focusing on gravel conservation for member companies in the trade association are another important tool, as are research and development.

The new laws, provisions and regulations aimed at reducing the quantity of waste and enacted in the late 1990s are an important instrument that will be very useful in achieving the intermediate target for waste. Another means of reducing the amount of waste is the use of variable charges for refuse collection, whereby local authorities can charge less to households that practise composting and grading at source. Research and development are needed both as regards design and with a view to developing products that are more recyclable than current ones. In addition, a further extension of producer liability should be considered.

New methods need to be developed to prevent sludge being contaminated by heavy metals and organic environmental toxins. The development of separating systems for sewage must continue. Further development of techniques for purifying contaminated sludge is also needed. For the proper purification of sludge and sedimentation residue, etc, sewage treatment plants need to be developed further, and one way of reducing costs in this respect is for local authorities to collaborate with one another. Regional waste management plans can provide the necessary background planning material.

For the development of goods and services that save materials and energy, soft policy levers such as technology procurement, environmental certification, greater environmental information and environmental management systems will be required.

THREE STRATEGIES

Several of our environmental problems have common causes: emissions from transportation and energy use in all areas of society, flows of goods and materials whose impact on health and the environment are often unknown, and non-sustainable utilization of land, water and the urban environment. Coordinated joint action will be required, therefore, if the various environmental quality objectives are to be achieved. One single measure can result in several objectives being achieved and one single policy instrument can stimulate the introduction of many different measures in a variety of sectors.

For this reason, we propose three main strategies – an efficiency enhancement strategy, an ecocycle strategy and a resource management strategy.

The efficiency enhancement strategy will aim for greater efficiency in the use of energy and transportation and will seek to promote renewable energy sources and new technology for the cleaning of harmful emissions. The national objectives of Clean Air, Natural Acidification

Only, Limited Influence on Climate Change and to a certain extent No Eutrophication and A Good Urban Environment can all be achieved through this strategy. It mainly comprises a combination of information and economic incentives.

The country’s energy taxation system should be endowed with a long-term perspective based on the concept of sustainable development, so that taxes can contribute for instance to the achievement of the environmental quality objectives. Further, traffic taxation should be revised in such a way that low-fuel technology and renewable fuels benefit. Nitrogen oxide charges, the environmental policy effects of transport subsidies, instruments promoting the introduction of renewable fuels and alternative propulsion systems, etc, should also be reviewed. The introduction of road charges must become a feasible policy alternative.

To accomplish the efficiency enhancement strategy, we propose inter alia that the Swedish National Energy Administration be instructed to develop information campaigns and background material for energy consultancy in housing and premises. The National Board of Housing, Building and Planning should be given such tasks as preparing systems for individual heating measurement in multi-family dwellings and developing systems for the provision of energy and environmental certification in buildings. The National Road Administration, the Swedish Maritime Administration, the Civil Aviation Administration, the National Rail Administration and the Swedish Environmental Protection Agency

will have other important tasks to perform in the efficiency enhancement strategy.

The ecocycle strategy will focus on the creation of low-energy and low-material ecocycles and reductions in the emission of environmental toxins and nutrients. This strategy will primarily concern the objectives of A Non-Toxic Environment, No Eutrophication and A Protective

Ozone Layer, and the targets relating to waste and resource management in A Good Urban Environment. Accomplishment of the strategy will primarily require a combination of laws, regulations and information.

The Environmental Code, the EC directive on the purification of waste water and the impending Water Framework Directive are appropriate instruments for the regulation of eutrophication in Sweden, along with environmental subsidies for the agricultural sector.

In the case of waste, a number of regulations have either been introduced recently or are planned, and we consider these to be adequate for the purpose of achieving the intermediate targets. They include new EC directives concerning the combustion and deposition of waste as well as the Environmental Code and its provisions, for instance those contained in the Refuse Collection Ordinance. A prohibition on the landfill deposition of graded combustible waste will apply from 2002 and on the deposition of organic waste in general from 2005. These instruments should be augmented by information aimed at achieving a non-toxic, low-resource flow of materials.

The question of which new and amended environmentally-related taxes, charges and deposits are needed in order to enhance efficiency in the flows of goods, products and materials in society should also be investigated. In addition, the possibility of introducing grants for the improvement of private sewage treatment should be considered, as should the possibility of making greater use of local investment programmes to fund municipal efforts to recycle phosphorus. The levying of taxes and charges on manure usage should be reviewed with the aim of increasing their environmental policy impact.

Particularly hazardous substances should be banned altogether and the use of substances that lack the requisite minimum of specification data should be prohibited from the year 2010. Efforts to combat eutrophication must be stepped up. We propose inter alia that the National Chemicals Inspectorate and Swedish National Board for Industrial and Technical Development be instructed to coordinate and support the environmental efforts of small and medium-sized companies. The Swedish Environmental Protection Agency should be given the task of investigating ways in which the manufacture of goods with low-

resource lifecycles might be stimulated. In the case of work to achieve common EU systems, an all-out effort will be required, partly with respect to specification minimums for chemical substances and partly with respect to health and environmental information for goods.

The resource management strategy will aim to bring about good management practices in relation to soil, water and the urban environment. We must emphasize careful utilization and the type of environmentally compatible community planning and construction that leads to the conservation of existing assets and protects vulnerable features. This strategy primarily affects the objectives of High-Quality

Groundwater, Sustainable Lakes and Watercourses, Flourishing Wetlands, A Balanced Marine Environment (incl. Sustainable Coastal Areas and Archipelagos), Sustainable Forests, A Varied Agricultural Landscape, A Magnificent Mountain Landscape and A Good Urban Environment. It is based on current legislation and various economic incentives, etc.

The resource management strategy will focus on broadening and deepening present knowledge and be based on both current legislation and current environmental subsidies in the agricultural sector, in combination with such measures as information campaigns to landbased industries from the relevant agencies. The preservation of biological diversity and valuable natural and cultural environments must also feature more strongly in rural development funding and in fisheries policy. Further efforts to protect valuable groundwater and surface water supplies will be necessary. In addition, the possibility of preventing overfishing needs to be reviewed, as do ways in which legislation may be used to create and maintain noise-free zones.

The connection between the national environmental quality objectives and legislation should be rendered more distinct. We are proposing changes to both the Environmental Code and the Planning and Building Act.

THE CONSEQUENCES FOR TRADE AND INDUSTRY, PRIVATE HOUSEHOLDS AND PUBLIC SECTOR ACTIVITIES

TRADE AND INDUSTRY

Manufacturing and commerce

The business sector as a whole will need to adjust to efficient energy use, a lower level of transportation and travel needs, ecocyclic waste management and the minimization of emissions of toxic and environmentally destructive substances. In addition, the products that are manufactured and sold need to be non-toxic and low on resource consumption throughout their lifecycle.

This process is already under way, largely through voluntary efforts, but needs to be expedited. In this context, dialogue with the business community is of great importance. Companies’ environmental efforts can give them a head start and in time strengthen their competitiveness.

Initially, trade and industry may be adversely affected by the need to spend more on things like investment and training, but once the changes have been made operating costs will in many cases be unaltered and in others be lower than before. Relatively small companies, with their limited amounts of time, competence and capital, will probably be the ones affected most by the changes. This is the case for instance in the engineering industry, which will principally need to make transportation more efficient and will have to phase out and replace hazardous chemical substances. The forestry industry is very energy-intensive and here, too, development and innovation will be required. The pulp and paper industry accounts for almost half of total energy use in Swedish manufacturing and a third of overall electricity use. Heavy transportation in the forestry sector also requires a great deal of energy, and in the food industry, too, transportation levels are very high and new solutions are needed.

In the retail trade and other service businesses, more efficient use of both energy – e g in ventilation, heating and lighting – and transportation will be required. The reuse of materials and the use of chemicals must be adapted to ecocycles. Finance companies have a very important part to play in this as indirectly, via capital investment and the provision of loans and insurance, they can make demands that will speed up pro-

environment moves. To increase awareness among finance company staff, training and information will need to be provided.

The environment industry, finally, extends across a broad spectrum and the number of employment openings here should increase. The industry includes such spheres as recycling, trading in waste products and waste management, but also consultancy work, companies focusing on renewable energy, ecotourism, cultural tourism, building conservation, etc. We have studied some of the likely effects on trade and industry but these need to be analysed in more detail in order to determine the effects in individual cases.

Energy production

Incorporated in our definition of the energy-producing sector are companies operating independent power generation plants, cogeneration plants and district heating plants. They all bear direct responsibility for achieving the targets in hand, such as the restoration of watercourses, the emission of radioactive substances and the release of nitrogen oxides.

A further decline in nitrogen oxide emissions from power production is necessary. Safety precautions at nuclear power plants should be maintained at the same levels as at present. Research and development are needed for the development of safe methods for the final disposal of spent nuclear fuel.

The restoration of protection-rated watercourses may be an additional expense for power companies. The climate objective, however, is the one that will have the greatest repercussions for this sector.

Construction

Incorporated in our definition of the construction sector are developers and property owners, architectural companies, technical consultants, the construction materials industry and the construction industry/building contractors.

One of the most pressing needs in this sector is for measures to make energy use more efficient in both old and new buildings. For developers, this means extra costs both for building materials offering lower energy use and better insulation and for more thorough quality assurance. Improved exhaust emission controls for machinery will also raise costs.

For property owners, the consequences may involve having to obtain better-qualified staff for operation and maintenance, and costs may increase as a result of new heating systems and radon removal. Increased costs, however, may well be offset by reduced expenses for energy use. Another important task for the construction sector is the development of skills and know-how in the field of building conservation.

Overall, we envisage a growth in employment in the building sector as a result of the measures proposed in this report.

Land-based industries

In the agricultural sector, the trend towards environmentally compatible farming practices must be welcomed and encouraged. Further measures are needed to bring down nitrogen and ammonia emissions. Almost 90 % of all ammonia emissions come from agriculture. Technological improvements are needed so that ammonia emissions may be limited, and action must be taken with regard to manuring and manure management, break crops and wetlands, etc, with a view to reducing nitrogen leakage. Improved control of exhaust from tractors and other machinery is needed to reduce nitrogen oxide emissions. In addition, the hazards associated with pesticide use must be reduced.

Agriculture also has a duty to ensure that various types of land and local environments as well as structures of high ecological or cultural value are preserved. It already receives special grants for this purpose and the additional consequences are likely to be small. In areas with valuable natural and cultural assets, landscape conservation grants may help agricultural producers to survive. All in all, we expect the consequences to be highly varied for different agricultural producers, depending partly on their location and partly on the size and focus of their farms.

In the case of forestry, ultimate responsibility lies with the landowners and voluntary undertakings are of considerable importance. Environmental awareness is widespread in the forestry sector, but greater consideration needs to be shown for the cultural environment. Setting aside land containing valuable natural and cultural assets costs money in the form of production loss. In the case of relatively small forest properties containing valuable natural assets, the consequences may be serious. As in agriculture, reducing emissions of nitrogen oxides from machinery and vehicles is an important task.

Reindeer husbandry will bear a heavy responsibility in that it will be required to reduce soil damage and pollution, etc, from cross-country vehicles and protect and preserve valuable natural and cultural

environments. Many of the proposed targets and measures are intended to protect and preserve the productive capacity of land and water, and the consequences for reindeer husbandry should on the whole be favourable. Tougher requirements with regard to cross-country vehicles may however entail extra costs.

The survival of the fishing industry depends on the long-term productive capacity of the seas and lakes. Thus it has much to gain from the environmental quality objectives being achieved. The situation in the fishing industry is that business conditions with regard to certain types of fish have been deteriorating for quite a time while other types of fishing companies have been turning a good profit. The imposition of constraints on overfishing would improve the financial position of more fishing companies. Restrictions on fishing will have to be introduced before long-term benefits can be reaped, however, which will cause financial problems for certain types of operators.

HOUSEHOLDS

Compared with many other countries, the level of environmental awareness is high in Sweden’s private households. We have made considerable progress as regards things like waste management and the purchasing of eco-labelled products, and are already contributing to the implementation of the ecocycle strategy. Much greater efforts will be required, however, in relation to the efficiency enhancement and resource management strategies.

Travel, for instance, is on the increase and falling electricity prices have hardly contributed to a more efficient use of energy. Noise in general and wear and tear in popular natural areas are two other problems that have increased. Changes in our lifestyles will therefore be needed, primarily in relation to our housing, the way we travel and the food we eat.

A number of measures will be required in housing, not least for the purpose of reducing energy use and making heating systems environmentally compatible. This may involve individual heating measurement in multi-family dwellings, measures aimed at reducing heat loss from windows, extra insulation and the replacement of inefficient wood-fired boilers with more environment-friendly systems. Radon removal is another area of importance. In the case of transportation, we must direct our efforts at driving in a more energysaving way, reducing speed, switching as far as possible from private motoring to public transport and promoting more bicycle and pedestrian traffic.

Changes in food consumption patterns are part of the environmental effort and households can contribute here by increasing their consumption of cereals, legumes, fruit and vegetables while at the same time reducing meat consumption, buying eco-labelled products, and buying outdoor produce grown nearby, etc. Other kinds of action that will be required of households include the continued grading and recycling of waste, the purchasing of environmentally sound goods and produce, and improvements in private sewage treatment.

Household expenses will not necessarily increase as a result. More environment-friendly driving and greater emphasis on vegetable consumption are cost-cutting measures. Our proposals will not mean that energy-conserving measures in housing necessarily lead to an overall increase in the cost of accommodation. In financial terms, small households, single householders without children and old-age pensioners will find it hardest to undertake all the proposed steps. Economic incentives may be required for some of the more costly measures relating to housing. Funding for radon removal and improvements in private sewage treatment will be needed if the targets are to be achieved. If the measures we propose are implemented, the general quality of life will increase and there is every chance that public health will improve.

PUBLIC SECTOR ACTIVITIES

The public sector – the Riksdag, the Government, national agencies, county councils and local authorities – bear considerable responsibility as both producers and consumers on the road to a sustainable society. This sector can serve as a model in various ways, both internally within its own organizations and in its contacts with the outside world.

Imposing environmental requirements on public procurement is one of the most important instruments available. They can be applied in such areas as transportation, cleaning, hotel accommodation and the organizing of conferences. They can also be applied to the procurement of a great variety of goods. Activities in the public sector have become increasingly attuned to the environment and we must ensure that environment management systems/environmental programmes continue to develop. Business trips, transportation and premises can be made environmentally compatible to a greater extent, and as in the case of private households the public sector must strive for such things as a larger proportion of ecologically-grown produce in its purchasing, greater use of renewable resources as opposed to finite ones, and a high degree of waste grading and reuse.

In our opinion, environmentally compatible public sector activities can in the longer term often entail unchanged costs or reduced costs.

FOLLOW-UP AND REVIEW

Regularly following up the environmental quality objectives and revising them when necessary is one of the preconditions for achieving the generational goal. To this end, a simple and easily accessible system is required focusing on the most vital issues. For each of our environmental quality objectives, therefore, we have outlined a proposed follow-up procedure with the aid of indicators and ecological key numbers.

We recommend the use of indicators as a basis in ongoing follow-up work, but they should be supplemented by such aids as interim analysis to determine whether the objectives can be achieved. Forecasts as to future environmental trends will also be important.

The Government should make a point of identifying the agencies that are to assume overall responsibility for each and every one of the environmental quality objectives. Their task should be to report on how the implementation work is progressing, to propose supplementary measures, new or revised policy instruments, new or amended intermediate targets, and so forth. During the work on the environmental quality objectives currently under way, a division of responsibilities has emerged. We propose that it be retained and that each of a total of seven agencies be allocated principal responsibility for one or more of the 15 environmental quality objectives. Four agencies are to be made responsible for intersectoral aspects linking the goals relating to cultural environment issues, health, planning and the natural environment.

We also propose that a special advisory council for environmental objectives be set up and based at the Swedish Environmental Protection Agency, inter alia for the purpose of coordinating reporting on follow-up and revision. The responsible agencies and authorities should be represented on this council, along with a number of sectoral agencies, county administrative boards and local authorities. The Government should consider the question of whether trade and industry, too, should be represented.

Via the special advisory council, each agency with responsibility for an objective, as well as agencies with intersectoral responsibilities and county administrative boards, should be required to report on their follow-up work and on measures that have been taken.

Thereafter, the advisory council on environmental objectives should in turn provide annual progress reports to the Government. Between

elections, i e once every four years, the Government should present an overall assessment of progress so that the Riksdag can decide whether any policy instruments or objectives need revising.