Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut av regeringen den 28 maj 1998 beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk beredning som fick i uppgift att göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges nationella miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. Av direktiven (Dir. 1998:45) framgår att beredningen också fick i uppgift att arbeta med åtgärder och konsekvenser. Regeringen har vidare den 4 november 1999 beslutat om tilläggsdirektiv (Dir 1999:96) om uppföljning, styrmedel samt regionalt och lokalt miljömålsarbete.

Kommittén som beslutat att ta sig namnet Miljömålskommittén lämnar härmed över sitt slutbetänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit riksdagsledamoten Jan Bergqvist, ordförande, generaldirektören Rolf Annerberg, till den 30 september 1999, riksdagsledamoten Sinikka Bohlin, leg. läkaren Annika Bladh Blomquist, förbundsordföranden Magdalena Fransson till den 5 oktober 1999, riksdagsledamoten Göte Jonsson, riksdagsledamoten Harald Nordlund, överdirektören Mats Olsson, överdirektören Nina Rehnqvist, f. riksdagsledamoten Åsa Stenberg, förbundsordföranden Malin Svensson, riksdagsledamoten Karin Svensson Smith, biologen Maria Wetterstrand samt generaldirektören Kerstin Wigzell, den senare till 21 november 1999.

Göte Jonsson har på grund av sjukdom inte kunnat delta i kommitténs slutsammanträde.

Som experter har vid avgivandet av betänkandet tjänstgjort departementssekreteraren Lars Amréus, miljöekonomen Svante Axelsson, departementssekreteraren Ulrika Askling, departementssekreteraren Ulf Berkelöf, departementssekreteraren Anna Bohman, f. överdirektören Olof Edhag, departementssekreteraren Cecilia Fegler, departementsrådet Anders Holmgren, departementssekreteraren Stefan Karlsson, departementsrådet Christina Lindbäck, departementssekreteraren Björn Nilsson, ombudsmannen Sven Nyberg, miljörådgivaren Inger Strömdahl, direktören Eva Thörnelöf och geologen Peter Wenster. Under viss tid har också departementssekreterarna

Göran Boberg (till den 5 oktober 1999), Gunilla Blomquist (till den 10 januari 1999) och Eva Lindholm (till den 6 februari 2000) samt kammarrättsassessorn Niclas Falkendahl (till den 28 november 1999) varit experter.

Huvudsekreterare har varit Jon Kahn. Som kommittésekreterare har Anders Bengtsson, Erika Budh, Erika Gustafsson, Thomas Levander, Anita Linell och Thomas Nilsson tjänstgjort i utredningen. Bengt Arwidsson har också arbetat i sekretariatet som expert i utredningen. Yngve Brodin, Ulrika Lindstedt och Sune Sohlberg har varit detacherade från Naturvårdsverket och Karin Schibbye från Riksantikvarie ämbetet för att delta i sekretariatets arbete. Kajsa Magnusson har varit utredningens assistent.

Inga reservationer har avgivits men särskilda yttranden har lämnats av Karin Svensson Smith (v), Annika Bladh Blomqvist(kd), Malin Svensson (c), Harald Nordlund (fp), Maria Wetterstrand (mp) och av Industriförbundets expert Inger Strömdahl.

Stockholm den 7 juni 2000

Jan Bergqvist

Sinikka Bohlin Annika Bladh Blomquist

Harald Nordlund Mats Olsson Nina Rehnqvist

Åsa Stenberg Malin Svensson Karin Svensson Smith

Maria Wetterstrand

/ Jon Kahn

1. Kommitténs underlag och arbetsmetod

Vår bedömning: Vårt arbete har utgått från direktivens krav om att föreslå sådana delmål och åtgärdsstrategier som gör det möjligt att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Vårt betänkande bygger på riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) samt förslag till delmål och åtgärder m.m. som lämnats av ett 20-tal centrala myndigheter och länsstyrelserna. Myndigheternas medverkan i arbetet med att formulera delmål och samrådet med berörda aktörer innebär en helt ny typ av arbetssätt, som innehåller många förankringssteg på vägen mot det slutliga betänkandet.

De delmål vi föreslår är resultatet av en omfattande analys. Myndigheternas förslag har bearbetats, analyserats och kompletterats i olika steg. En rad olika analysmetoder har använts. I analysen har särskild vikt lagts vid problemformuleringen, att beskriva olika miljöpolitiska ambitionsnivåer samt att utreda såväl miljömässiga som ekonomiska och sociala konsekvenser av dessa som underlag för de slutliga förslagen.

Vi har i vårt utredningsarbete haft en rad underhandskontakter, hearings och regionala möten innan slutjusteringen. Vi förutsätter att våra förslag dessutom blir föremål för remissbehandling.

1.1. Kommitténs uppdrag

Regeringen beslöt den 28 maj 1998 om direktiv för beredningen (Dir. 1998:45, bilaga I). Av dessa framgår att klimatmålet inte ingår.

Beredningen ska

1. samlat utvärdera och utveckla delmål och behov av åtgärder för att

nå de miljökvalitetsmål som föreslås i propositionen

2. granska och vid behov bearbeta de förslag till delmål och åtgärder

som anges i propositionen, de som presenteras av olika myndigheter med anledning av propositionen och i övrigt sådana delmål som beredningen anser behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen på ett effektivt sätt

3. så långt möjligt beräkna kostnaderna för delmål och åtgärder

4. granska de samhällsekonomiska analyser som presenteras av olika

myndigheter och låta denna analys ligga till grund för beredningens överväganden.

Vi har beslutat anta namnet Miljömålskommittén.

Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 4 november 1999. (Dir. 1999:96, bilaga I). Dessa innebär att kommittén också ska

1. föreslå hur målen ska följas upp och vid behov revideras

2. föreslå nya eller förändrade styrmedel för att uppnå delmålen

3. studera det regionala och lokala miljömålsarbetet samt vid behov

föreslå åtgärder beträffande detta arbete

4. beakta riksdagens beslut om miljömålspropositionen

Vi beslöt den 6 februari 1999 att överlämna en skrivelse till regeringen med program för arbetet. Av skrivelsen framgår bland annat att vi avser att analysera tre olika miljöpolitiska ambitionsnivåer för år 2010.

1.2. Underlag för kommitténs arbete

1.2.1. Riksdagens beslut

Riksdagen godkände den 28 april 1999 i huvudsak regeringens förslag i propositionen Svenska miljömål. Med anledning av motionsförslag (m, kd, v, c, fp och mp) gav riksdagen regeringen i uppdrag att återkomma med redovisning och förslag även beträffande delmålen. (rskr. 1998/99:183, bet. 1998/99:MJU6, riksdagsprotokoll 87.)

På några punkter gjorde utskottet påpekanden som har betydelse för vårt arbete. Utskottet anförde bl.a. att delmålen

– snarare än miljökvalitetsmålen kommer att utgöra underlag för mil-

jöpolitiska åtgärder och prioriteringar inom olika samhällssektorer – bör begränsas till sitt antal – utformas på ett sätt som gör det möjligt för riksdagen att fatta kon-

kreta och överskådliga beslut i miljöpolitiken – utformas till en tydlig målstruktur,

– bör vara uppföljningsbara och kostnadseffektiva – utformas med tydligt definierade begrepp

1.2.2. Underlag från myndigheter

I miljömålspropositionen (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen 15 nationella miljökvalitetsmål. Regeringen gav också riktlinjerna för hur sektorerna skulle spela en aktiv roll i arbetet med att formulera delmål, sektorsmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Över 20 centrala myndigheter och alla länsstyrelser fick därför under 1998 i olika regeringsbeslut i uppdrag att presentera förslag till delmål, sektorsmål, åtgärdsstrategier och styrmedel. De flesta myndigheterna redovisade sina förslag den 1 oktober 1999. Dessa förslag har överlämnats till oss. Vi har under tiden innan dess och även efter den 1 oktober lagt ned betydande arbete på att fortlöpande samråda med dessa myndigheter. Naturvårdsverket, som har samordnat myndighetsarbetet, har lämnat vissa övergripande rapporter, bl.a. om uppföljning, information, sektorsansvar, målkonflikter och ekonomiska analyser.

Några myndigheter har sammanställt rapporter om hela mål tillsammans med andra myndigheter. De är Sveriges geologiska undersökning (SGU) för Grundvatten av god kvalitet, Skogsstyrelsen för Levande skogar, Statens Jordbruksverk för ett Rikt odlingslandskap, Boverket för God bebyggd miljö, Kemikalieinspektionen för Giftfri miljö, Strålskyddsinstitutet för Säker strålmiljö och Naturvårdsverket för övriga mål.

Andra myndigheter har lämnat förslag på delmål och medel för att uppfylla några av grundsyftena med miljömålsarbetet. Dessa är Riksantikvarieämbetet för kulturarvsfrågor, Socialstyrelsen för hälsofrågor och Boverket för planeringsfrågor.

Ett tiotal myndigheter har lagt förslag för arbetet inom olika samhällssektorer med miljömålen. De är Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA), Vägverket, Banverket. Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Fiskeriverket, Konsumentverket, Försvarsmakten, Räddningsverket, Kustbevakningen samt Statens energimyndighet. Energimyndigheten har kompletterat sin rapport på vårt uppdrag. Sektorsrapporter har också avgivits av Naturvårdsverket, Boverket och Jordbruksverket. Länsstyrelserna har avgivit egna rapporter i flera omgångar. Flera myndigheter har under arbetets gång samrått med olika intressenter såsom näringsliv och organisationer inom sin sektor.

Dessutom har Naturvårdsverket redovisat tilläggsuppdrag de fått om målen Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Alla inkomna rapporter redovisas i bilaga III.

1.2.3. Underlag från arbetsgrupper

Vi har också tillsatt fem arbetsgrupper. Syftet har varit att samla olika experter för att ta tillvara kunskaper som inte naturligt kommer fram i myndighetsarbetet och annat som inte naturligt framkommer då en sektor i taget studeras. Arbetsgruppernas ansvarsområden har varit miljömål relaterade till markanvändning, vattenanvändning, energianvändning och materialanvändning samt en grupp som behandlade hälsofrågor.

Arbetsgruppernas uppgifter har bl.a. varit att göra fördjupningar inom några områden som de ansett viktiga att uppmärksamma. Grupperna har under våren och hösten 1999 ordnat seminarier. Vissa grupper har därutöver valt att överlämna en egen rapport till kommittén där viktiga frågor uppmärksammas. Rapporterna finns i bilaga VIII.

1.2.4. Övrigt underlag

Utöver direktiven och det underlag som redovisas ovan har vin vägletts i vårt arbete av miljömålspropositionen, särskilt kapitel 4 och bilaga 57 och av utskottsbetänkandet. Vidare har till oss överlämnats betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och de remissvar som Socialdepartementet hämtat in över denna utredning. Vi har också från regeringskansliet fått en skrivelse från Stockholms stad om metall i bromsbelägg. Dessutom har inkommit en stor mängd skrivelser från olika myndigheter, organisationer m.fl.

I syfte att dra lärdom av tidigare miljöarbete har vi arrangerat ett seminarium om vilka faktorer som varit avgörande för huruvida tidigare miljömål har uppnåtts eller inte.

Konsultrapporter har beställts för att komplettera underlaget för vårt utredningsarbete. Rapporter har tagits fram om:

– En litteraturstudie över kostnaderna för dagens miljöproblem (För-

svarets forskningsanstalt) – Industrins utsläpp (Kjessler & Mannerstråhle ) – Godstransporter (INREGIA) – Näringslivets anpassning till miljökrav (Handelshögskolan, Stock-

holm) – Framtida luftkvalitet i tätorter (IVL, Svenska Miljöinstitutet AB) – Energihushållning (CECAB) – Återföringssystem för miljöavgifter (Grön tillväxt)

– Företagsekonomiska analyser av konsekvenserna för jordbruket

(SLU, Ultuna) – Konsekvenser för hushållen (Konsumentverket och EAL Invest).

1.3. Metoder och arbetsgång

Vi har haft i uppdrag att visa vägen för att till nästa generation kunna överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta genom att formulera delmål och åtgärdsstrategier. Vi har haft en bred förankringsoch samrådsprocess samt nyttjat en mångfald av metodologiska verktyg för att lösa detta komplexa uppdrag.

1.3.1. Förankring och samråd

I syfte att stämma av våra förslag med berörda aktörer bjöd vi in till hearings under april månad om våra preliminära förslag. Fem olika möten hölls med myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresseorganisationer

– Hearing om luftfrågor särskilt målen Frisk luft, Bara naturlig för-

surning (klimat). – Hearing om kemi, strålskydd, ozonskikt (även radon) särskilt målen

Säkert strålskydd, Skyddande ozonskikt, Giftfri miljö och delvis God bebyggd miljö. – Hearing om vatten- och havsfrågor särskilt målen Hav i balans samt

levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker och Ingen övergödning. – Hearing om areella näringar särskilt målen Levande skogar, Rikt

odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö. – Hearing om målet God bebyggd miljö.

I syfte att studera möjligheter och hinder med att knyta våra förslag till delmål närmare miljöbalken inbjöds juridisk expertis till ett särskilt möte. På mötet, som hölls i mars, behandlades våra preliminära förslag till förändringar i bl.a. miljöbalken.

För att förankra arbetet regionalt arrangerade vi, tillsammans med Svenska Kommunförbundet, fyra regionala seminarier under mars månad i Umeå, Malmö, Göteborg och Stockholm.

1.3.2. Utredningsmetodik

Den metodik som legat till grund för analyserna i betänkandet är utarbetad inom den tillämpade systemanalysen. Denna är speciellt anpassad för utredningar som kännetecknas av att problemet är dynamiskt, tidsperspektiven långa, målfunktionen är vagt definierad, systemgränserna är inte självklara, vissa för problemet väsentliga faktorer är inte kvantifierbara och man arbetar under stor osäkerhet som måste beaktas explicit. I systemanalysen läggs tyngdpunkten vid

  • Problemformuleringsfasen, dvs. stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska lösas samt att fortgående ompröva problemformuleringar och förutsättningar analysen startade med,
  • Konstruktion av flera handlingsalternativ som ska jämföras med varandra,
  • Utveckling av lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan jämföras i analysen,
  • Osäkerhetshantering genom att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med,
  • Beskrivning av utredningens begränsningar och
  • Att på ett lättillgängligt sätt strukturera och presentera genomförda analyser därvid lägga särskild vikt vid att klargöra sambandet mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter.

Här följer en redovisning av utredningens viktigaste steg som genomlöpts i en iterativ process.

En fördjupad metodbeskrivning finns i bilaga IV.

Steg 1. Problemformulering och avgränsning

Mål

Problemanalys

Avgränsningar i tid och rum

Utifrån direktiven, miljömålen i prop 1997/98:145 och myndigheternas underlag har vi i problemformuleringsfasen riktat in oss på att besvara frågorna: Vad är problemet? Vilka är problemägare, dvs. vilka ska bidra till att målen nås? Varför är det ett problem? Vilka är de viktigaste verksamheterna i samhället som måste förändras för att nå miljökvalitetsmålen?

Syftet med steg 1 har bl.a. varit att identifiera vilka områden betänkandet ska fokusera på för att kunna tydliggöra avgränsningar i tid och

rum. Ytterligare avgränsningsfrågor som vi har tagit ställning till är beroendet av omvärlden och kopplingen till andra pågående utredningar.

Steg 2. Genomgång av underlag från myndigheter och

andra organisationer

Nollalternativ

Sektorn då generationsmålet är uppfyllt

Åtgärdsförslag till 2010

Konsekvensanalyser

Styrmedel

Huvuddelen av det underlag som vi har använt i steg 2 har tagits fram inom ramen för myndigheternas uppdrag i form av miljömålsrapporter och sektorsrapporter. Underlag som rör följande frågor har varit av särskild vikt för våra fortsatta analyser: Vilka är sektorns/verksamhetens viktigaste miljömål? Vad händer om inga ytterligare åtgärder vidtas – beskrivning av Business as usual eller ett s.k. 0-alternativ. Hur ser den hållbara sektorn/verksamheten ut om en generation? Vilka förändringar behövs till år 2010 för att nå hållbarhet inom en generation? Analys av åtgärdspaket i olika ambitionsnivåer och styrmedel som grund för förslag till delmål/sektorsmål.

I vissa fall har vi bedömt att väsentligt underlag saknats, vilket resulterat i beställningar av en rad kompletterande rapporter. Dessa finns redovisade under 1.2.4.

Steg 3. Handlingsalternativ och konsekvensanalyser

Åtgärdsförslag i tre ambitionsnivåer för miljömålen

Kriterier

Val av modeller/metoder

Analys

Beräkningar och jämförelser

Osäkerhetshantering

I steg 3 har vi skapat handlingsalternativ i form av miljöpolitik i tre ambitionsnivåer för olika miljömål eller grupper av mål samt beskrivit konsekvenserna av handlingsalternativen. De kriterier som har använts för att bedöma konsekvenserna av olika åtgärdsförslag inkluderar förutom den miljömässiga dimensionen också ekonomisk och social rea-

liserbarhet. Flera metoder för att göra ekonomiska analyser och bedömningar samt andra konsekvensanalyser har använts i detta steg.

För vissa av miljömålen har vi vägt samman sektorsmål till delmål på nationell nivå. Det gäller speciellt de mål där flera sektorer/verksamheter tillsammans ska bidra till att delmålet nås.

Steg 4. Styrmedel

Hinder och styrmedelsbehov

Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter att detaljutforma styrmedelsförslag. Vi har analyserat vilka styrmedel som behövs för att nå målen och pekat ut hur arbetet kan gå vidare för att förbättra styrningen mot målen.

Utifrån åtgärdsanalyserna under respektive miljömål har vi grupperat mål med gemensamma åtgärder och styrmedel samt sammanfattat dessa slutsatser till tre åtgärdsstrategier över grupper av miljömål. Förslagen till styrmedel har tagits fram med utgångspunkt från myndigheternas underlag och genom analys av vilka hinder som finns för att genomföra olika åtgärder.

Steg 5. Konsekvenser för näringsliv, hushåll och offentlig

verksamhet

Samhällsekonomiska konsekvenser

Vi har analyserat om det är ekonomiskt realiserbart för olika aktörer att vidta åtgärder för att bidra till samtliga miljömål samtidigt. Konsekvenser för sektorerna har i vissa fall bedömts kvantitativt och i andra fall kvalitativt med stöd av hittills gjorda erfarenheter och bedömningar av branschorganisationer. Konsekvenserna för hushåll och offentliga sektorn studerats samlat.

De statsfinansiella konsekvenserna har beskrivits, liksom förändringar i arbetsinriktning för myndigheter och kommuner.

Steg 6. Sammanfattning av beslutsunderlaget,

val av ambitionsnivå

Resultattolkning

Slutsatserna från steg 3, 4 och 5 har presenterats så att konsekvenserna av miljöpolitik i tre olika ambitionsnivåer för 2010 lätt kan överblickas som underlag för val av ambitionsnivå. Vi har mot denna bakgrund valt miljöpolitisk ambitionsnivå. Ambitionsnivåerna kan avläsas i etappmålen, som anger hur långt vi ska ha nått i form av utsläppsminskningar eller andra åtaganden till ett visst årtal, oftast 2010.

I samtliga steg har den internationella utvecklingen beaktats bl.a. har hänsyn tagits till miljöutvecklingen i Europa när det gäller de storregionala miljöproblemen som försurning, övergödning och marknära ozon samt den globala utvecklingen för t.ex. kemikalier och klimatmålet. Osäkerheter i indata har hanterats bl.a. med känslighetsanalyser och variationsresonemang.

1.4. Samverkan med andra utredningar/uppdrag

Kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (M1998:08) har lämnat förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som syftar till att reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser. Klimatkommitténs överväganden redovisas i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Kommittén har också föreslagit klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden.

Effektivisering av användning av energi för värme och transporter samt ökad användning av förnybara energikällor är traditionellt de möjligheter som finns för att begränsa utsläppen av koldioxid. En minskad energianvändning eller övergång till förnybara energikällor leder i allmänhet till mindre utsläpp av luftföroreningar. De senare årens minskning av svavelutsläppen hänger exempelvis delvis samman med att biobränslen ersatt eldningsolja inom fjärrvärmesystemen. Åtgärder som behöver vidtas för att klara klimatmålet påverkar därför övriga miljömål – framför allt målen Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Miljömålskommittén har därför samarbetat nära med Klimatkommittén både då det gäller beskrivning av åtgärdspaket och för konsekvensanalyser av förslagen. Strävan har varit att så långt möjligt använda gemensamma beräkningsgrunder inom kommittéerna såväl för analyserna som för energianvändningens framtida utveckling.

Vårt förslag till uppföljningssystem innefattar också klimatområdet. Under utredningens gång har vi samrått om detta med klimatkommittén.

Slutligen har vi mot bakgrund av klimatkommitténs resultat försökt anpassa deras förslag till den struktur vi använt för övriga miljökvalitetsmål.

Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens riktlinjer för kemikaliepolitiken. Riktlinjerna innebär att:

1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen: – Organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen. – Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande. – Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

3. Organiska, av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara skall förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada.

Uppdraget är en del i det arbete som syftar till att uppnå regeringens miljömål Giftfri miljö och delar av våra förslag till detta miljömål grundar sig på kemikalieutredningens förslag.

Kemikalieutredningen har presenterat sitt förslag i betänkandet Varor utan faror. Förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53).

Övriga utredningar som kommittén samrått med framgår av bila ga II.

2. Målstruktur

2.1. Hållbar utveckling

Vår bedömning: Miljökvalitetsmålen syftar till att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

Vår utgångspunkt i arbetet med delmål och åtgärdsstrategier har varit att följande fem grundläggande värden ska tillgodoses.

1. Människors hälsa

2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön

3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena

4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

5. En god hushållning med naturresurser

De krav som ställs i miljöbalkens första paragraf på balkens tillämpning utgår från motsvarande värden.

Bakgrund: En hållbar utveckling är en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov (Brundtlandkommissionen 1988). Vid

FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 antogs Agenda 21, en handlingsplan för tjugohundratalet dvs. det 21:a århundradet. De olika avsnitten där handlar om sociala och ekonomiska dimensioner, att bevara och förvalta resurser för utveckling och stärka viktiga samhällsgruppers roll och om medel för genomförande. Det handlar alltså om olika dimensioner av hållbar utveckling som måste samverka. Arbetet går från lokalt till globalt. I Sverige har arbetet med Agenda 21 koncentrerats till det lokala planet. Vid FN-konferensen i Istanbul 1996 antogs den s.k. Habitat-agendan, ett handlingsprogram som koncentrerar sig på frågor kring främjande av hållbar utveckling i boende och bebyggelsemiljöer.

När det gäller de tre dimensionerna av hållbar utveckling – ekologisk, ekonomisk och social – har det svenska arbetet koncentrerats till den ekologiska eller miljömässiga dimensionen. Även denna har i olika

sammanhang definierats på något olika sätt (se faktaruta). I praktiken är dock skillnaderna små. Likheterna är också stora med vad som tidigare kallades miljöpolitikens syfte: att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurserna och att skydda natur- och kulturmiljöerna. De mål som anges i miljöbalken har en särskild roll genom sin rättsliga ställning.

FAKTARUTA

Regeringens definition av ekologiskt hållbar utveckling

Regeringen har i skrivelserna ”Hållbara Sverige” (skr. 1999/2000:13 och skr 1998/99:5) utvecklat innebörden av en ekologiskt hållbar utveckling. Man anger där tre övergripande mål:

Skyddet av miljön

En hållbar försörjning

En effektiv användning av energi och andra naturresurser

Miljöbalkens mål (1 kap. 1 §)

Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

  • människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
  • värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas,
  • den biologiska mångfalden bevaras,
  • mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och
  • återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljökvalitetsmålen preciserar de framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Förhållanden som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön, naturresurserna och naturen står i centrum. Utsläpp av skadliga ämnen ska bringas ner till nivåer som bestäms av vad människan, kulturminnen och naturen långsiktigt tål. Målen anger också att natur- och kulturlandskap med särskilda miljövärden ska skyddas och bevaras, samtidigt som produktionsförmågan upprätthålls och utvecklas.

Skälen för vår bedömning: Syftet med miljömålsarbetet är att göra det möjligt att till nästa generation lämna över ett samhälle i ekologiskt hållbar utveckling där de stora miljöfrågorna är lösta. Vi har bedömt vad våra förslag får för sociala och ekonomiska konsekvenser. I dag finns inte några tydliga definitioner av vad den ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling innebär. Det är angeläget att även de dessa dimensioner av hållbar utveckling definieras av ansvariga myndigheter och att mål och åtgärdsprogram utformas också för dem.

Miljöarbetet måste ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheterna visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och i dag okända eller underskattade miljöproblem kommer att bli aktuella allteftersom tiden går. Det innebär att mål och medel så långt möjligt ska utformas så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Försiktighetsprincipen ska gälla. En hållbar utveckling i en del av världen får inte komma till stånd på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen.

Ekologisk hållbarhet ska enligt regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:13) uppnås genom att skydda miljön så att föroreningar inte skadar människors hälsa eller naturens förmåga att ta emot och bryta ner dem, genom att energi och andra resurser används effektivt och genom att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras. En framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste även baseras på en varsam förvaltning av vår naturmiljö och vårt gemensamma kulturarv och främja den sociala och ekonomiska utvecklingen. Åtgärder i enlighet med miljökvalitetsmålen är en viktig del av arbetet för hållbar utveckling, men det behövs också andra åtgärder inom ekonomi, kultur, socialpolitik, biståndspolitik m.m.

Även om det övergripande målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta innebär inte detta att alla miljöstörningar har upphört inom 20–25 år. Markens, luftens och vattnets återhämtningsförmåga kräver ibland betydligt längre tid än så. Belastningen av i dag kända miljöproblem ska dock ha upphört så tidigt som möjligt och senast inom denna generation (före 2020–2025).

Vårt betänkande grundas, liksom miljömålsarbetet hittills, på fem grundläggande värden: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktig produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Genom varsamhet och god hushållning med de natur- och kulturgivna förutsättningarna ska vi skapa ekonomiskt livskraftiga, socialt vitala och stimulerande samt miljömässigt sunda miljöer.

De fem grundläggande värden som ligger till grund för miljökvalitetsmålen får inte uppfattas som enskilda storheter. De är beroende av

varandra och samspelar med varandra. En hållbar utveckling förutsätter samordning och integrering till exempel mellan bevarande och utveckling och mellan natur- och kulturmiljövärden. De historiska förhållandena bör sålunda vara en utgångspunkt i arbetet med att på nytt skapa ett landskap med ökad biologisk mångfald. Vi menar att det är viktigt att beakta alla dessa värden för att kunna berika människornas upplevelse av miljön, fördjupa förståelsen av dess uppbyggnad och förmågan att vårda och använda den på ett långsiktigt hållbart sätt.

I kap. 26 har vi utvärderat om de delmål som föreslås är tillräckliga för att inom en generation nå miljömålen och de fem grundläggande värdena. Här redovisar vi hur vi har definierat och tolkat de fem grundläggande värdena.

Människors hälsa

Att främja en god hälsa innebär att det i livsmiljöerna skapas förutsättningar för att vi ska uppnå fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande. Sverige har en lång tradition av en hög nivå på hälsoskydd och förebyggande hälsoarbete i samhället och en stor del av de hälsoförbättringar som vi uppnått under 1900-talet kan tillskrivas åtgärder inom detta område. En fortsatt hög ambitionsnivå beträffande hälsofrågor utgör en viktig grund för miljömålsarbetet.

Sverige har som nation anslutit sig till flera olika deklarationer på området. Riodeklarationen (1992) säger att hälsa är en rättighet för alla människor och att människan står i centrum i strävan mot en hållbar utveckling. I The European Charter on Environment and Health (1989) fastslår att det för hälsa och välbefinnande fordras en ren och harmonisk miljö, där fysiska, fysiologiska, sociala och estetiska faktorer tillmäts sin rättmätiga betydelse. Miljön bör betraktas som en resurs för att förbättra levnadsförhållandena och öka välbefinnandet. Människan ska ha rätt till ett hälsosamt liv i samklang med naturen (WHO 1990, fritt översatt). I Declaration on Action on Environment and Health in Europe (1994) betonas vikten av ett samarbete mellan miljö- och hälsosektorerna samt att WHO:s medlemsländer i Europa ska ha egna nationella handlingsprogram för hälsorisker i miljön senast 1997. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) är Sveriges förslag till ett sådant handlingsprogram och Miljöhälsoutredningen ska beaktas i genomförandet av miljömålen. I Declaration of the Third Ministerial Conference on Environment and Health (1999) preciseras åtgärder inom särskilt prioriterade områden som vatten, transporter, barns hälsa.

Miljömålsarbetet har flera syften på hälsoområdet, dels att minska exponeringen för potentiellt hälsofarliga faktorer i miljön, dels att skydda och tillföra positiva faktorer för hälsa och välbefinnande som t.ex.

tillgången till natur och kultur. Miljökvalitetsmålen utgår från att hela befolkningen, dvs. också känsliga grupper som barn, gamla eller överkänsliga personer, t.ex. astmatiker, ska skyddas mot negativ påverkan. Vidare ska miljömålen så långt som möjligt ta hänsyn till den samlade exponeringen. Ibland kan exponering för ett och samma ämne förekomma såväl i arbetsmiljön som i bostadsmiljön och den yttre miljön.

De avgränsningar som vi har gjort följer huvudsakligen Miljöhälsoutredningens (SOU 1996:124), vilket innebär att det är miljörela terade hälsorisker som stått i fokus. Olycksrisker, livsstilsrelaterade hälsorisker som bruk av tobak, alkohol och narkotika samt rent sociala frågor som t.ex. effekter av arbetslöshet har inte ingått. Den nationella folkhälsokommittén (S 1995:14) behandlar frågor om livsstilsrelaterade hälsorisker. Utredningen om översyn av Räddningstjänstlagen (Fö 1999:03) behandlar olycksrisker. Dessa utredningar bör få i uppdrag att beakta miljökvalitetsmålen i sina förslag. Miljömålskommitténs arbete omfattar inte specifikt arbetsmiljöområdet som regleras enligt särskild lagstiftning. Detta utesluter inte att utredningens förslag även kan befrämja arbetsmiljöverksamheten. Framför allt gäller detta kemikalie området där arbetsmiljö utgör en bedömningsgrund för miljökvalitetsmålet.

Hälsorelaterade delmål och åtgärder är integrerade i de olika målkapitlen. I det fortsatta arbetet inom olika sektorer samt i det regionala och lokala arbetet är det viktigt att det förebyggande och skyddande hälsoarbetet även fortsättningsvis integreras som en viktig del i miljömålsarbetet. I förslagen till hälsorelaterade delmål har Miljöhälsoutredningen varit vägledande. Miljöhälsoutredningen är en värdefull tillgång i det fortsatta miljömålsarbetet inom olika sektorer och på olika nivåer genom den kunskapssammanställning, de prioriteringar och de övergripande strategier för en fortsatt hög hälsoskyddsnivå som där föreslås.

Den biologiska mångfalden och naturmiljön

Att värna om den biologiska mångfalden innebär att samhällets verksamheter ska bedrivas så att alla arter av växter, djur och andra levande organismer som naturligt förekommer i landet kan fortleva på lång sikt. Biologisk mångfald definieras i Konventionen om biologisk mångfald som ”variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår”. I konventionen anges också att variationsrikedomen innefattar mångfald inom arter (genetisk variation), mellan arter och av ekosystem. Det bör betonas att biologisk mångfald inte alltid är detsamma som ett stort antal arter. Vissa ekosystem är naturligt artfattiga. Förekomsten av livsmiljöer

och natur- och kulturlandskap med olika karaktär och artsammansättning är en viktig förutsättning för en rik biologiska mångfald.

Konventionen om biologisk mångfald gör ett undantag för främmande arter. De omfattas i princip inte av skyddet och, om de ställer till problem, ska de enligt konventionen i stället elimineras. I Sverige finns många arter, inte minst i odlingslandskapet, som trots att de är införda ändå har ett stort biologiskt och kulturhistoriskt värde. Hur man ska förhålla sig till denna kategori av arter måste avgöras från fall till fall. Viktigast är att det görs en noggrann prövning av all introduktion av nya arter så att dessa i framtiden inte kan komma att hota den befintliga biologiska mångfalden. Ett mycket restriktivt förhållningssätt måste också gälla införsel och användning av genetiskt modifierade organismer.

Även den biologiska och genetiska mångfald som uppstått genom förädling av husdjur och nyttoväxter är viktig att värna om.

Att värna om naturmiljön innebär att viktiga landskapselement ska skyddas och vårdas på ett sätt som gör att de kan bestå. Förutom den biologiska mångfalden med flora och fauna innefattar detta olika vattendrag, marktyper och terräng.

Kulturmiljön och de kulturhistoriska värden

Att ta tillvara de kulturhistoriska värdena innebär att värna om den mångfald, de uttrycksformer och de spår i landskapet och den bebyggda miljön som speglar samhällets och människors historia. Människor ska kunna uppleva och förstå den historiska utvecklingen och känna förankring i sin miljö.

En kulturmiljö är ett område där olika delar särskilt tydligt speglar en viss tid eller ett visst skeende. En kulturmiljö utgör ett sammanhängande och geografiskt avgränsat område som kan spegla såväl hur naturförutsättningarna och människans nyttjande av området samverkar, som hur regelverk och ekonomiska maktstrukturer format miljön. Kulturmiljön beskriver landskapets historiska djup och lägger till en fjärde dimension – tiden – till det landskap vi ser.

Kulturvärden är ett vitt begrepp som omfattar alla slags yttringar av människors verksamhet, det kan omfatta både enskilda objekt och historiska samband. Kulturvärdena representerar kontinuitet, förankring och tradition. Kulturarvet i form av t.ex. byggnader, fornlämningar, stadskärnor, odlingsrösen, gränser, vägar, beteshagar, kultplatser och ortnamn berättar om vår egen och tidigare generationers verksamhet, ambitioner, värderingar och tankevärld. Kulturvärden kan vara materiella och immateriella , unika och vanliga. Vissa spår och uttryck vittnar om sedan länge försvunna processer, medan andra är beroende av att

dagens verksamheter fortgår och utvecklas. Kulturvärden kan – och ska – nybildas. Men kulturhistoriska värden som förstörs kan inte återskapas.

Att ta tillvara kulturmiljön och kulturvärden innebär att det finns ett representativt urval av kulturminnen och kulturmiljöer bevarade över hela landet, att utsläpp nedbringas till de nivåer som gör att kulturarvet inte vittrar bort, att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas och att kunskaper och erfarenheter som är knutna till äldre brukningsmetoder och traditionella byggnadssätt och byggmaterial tas tillvara. Kulturarvet står inte enbart för trygghet och förankring, det bär också på kunskaper som kan vara dynamiska och utvecklande. Kulturmiljöns kunskapsinnehåll kan bidra till att lösa problem och svara mot nya utmaningar på vägen mot hållbar utveckling. Genom att fortsatt vårda och bruka kulturarvet hålls denna kunskap levande. Ett kulturmiljövårdande förhållningssätt främjar också en hållbar utveckling genom att livslängden och kvalitén i olika investeringar framhålls.

Delmålen är utformade utifrån ovanstående förtydliganden av kulturarvets betydelse som resurs för en hållbar utveckling.

Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

Mark, vatten och miljön i övrigt ska nyttjas så att ekosystemens långsiktiga produktionsförmågan inte försämras. Det innebär att skogsbruk, jordbruk, fiske etc. ska bedrivas så att framtida generationer har samma möjligheter som vi att tillgodose sina behov av träprodukter, jordbruksgrödor, fisk etc. Den mängd produkter eller material som tas ut ur ekosystemen ska långsiktigt inte vara större än den mängd som ekosystemen producerar.

Av största betydelse är att upprätthålla ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga som bas för de areella näringarna och i förlängningen för människans livsvillkor. Utförs inte verksamheterna på ett långsiktigt uthålligt sätt äventyras sektorernas fortlevnad. Produktionsförmågan har därmed stor betydelse också för en ekonomiskt hållbar utveckling. Det innebär att förutsättningarna för att behålla den biologiska mångfalden, för människors hälsa och för att producera förnyelsebara råvaror i grunden är gemensamma.

För att den långsiktiga produktionsförmågan ska bibehållas måste dessutom utnyttjandet av naturen inom alla andra näringar och av hushållen ske på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Det innebär att utsläpp, föroreningar och fysiska ingrepp inte får påverka produktionsförmågan negativt. Farligt avfall och gifter får inte spridas i naturen och nedfallet av föroreningar måste reduceras. Farliga gifter riskerar annars att komma in i de naturliga kretsloppen och spridas till andra ekosystem

genom vatten eller via näringskedjorna vilket kan göra våra livsmedel otjänliga och marken obrukbar. Mycket allvarliga effekter på produktionen kan uppstå genom joniserande strålning och nedfall av radioaktiva ämnen.

Ekosystemen producerar också andra tjänster som människan har nytta av, t.ex. olika renings- och nedbrytningsprocesser och inlagring av kol i mark och vegetation (kolsänkor).

En god hushållning med naturresurser

En god hushållning med naturresurser förenar kraven på att trygga resursförsörjningen, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällets utvecklingsbehov i ett långsiktigt perspektiv.

Hushållning med naturresurser innefattar här hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt samt hushållning med ämnen, mineraler, energi och andra resurser. Det innefattar också materialhushållning med återanvändning och återvinning samt kretsloppsfrågor.

Hushållning med naturresurser handlar i grunden om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenområden och hur man använder olika resurser såsom råvaror, energi och vatten. En utvecklad materialhushållning, återanvändning och återvinning ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Det sätt på vilket marken och vattnet används inverkar på möjligheterna till annan mark- och vattenanvändning, till att skapa effektiva transport- och energisystem samt till att utvinna ämnen och mineral ur marken och vattnet. Ianspråktagande av områden för skilda verksamheter kan komma i konflikt med varandra. Det påverkar också förutsättningarna för den biologiska produktionen i vid mening och förutsättningarna att värna om natur- och kulturvärden.

De konsekvenser som följer av olika användningssätt måste beaktas både i ett arealhushållnings- och ett materialhushållningsperspektiv. Konsekvenserna kan avse både de begränsade naturresurser som är knutna till marken och vattnet och möjligheterna att skapa en god livsmiljö. Uttaget av ändliga resurser bör begränsas för att säkerställa att kommande generationers valmöjligheter inte försämras. Ändliga resurser är sådana som inte återskapas under överskådlig tid, t.ex. grus, metaller och fossila bränslen. Ändliga resurser kan också vara sådana natur- och kulturvärden som inte kan återskapas när de en gång har försvunnit. Varje uttag av ändliga resurser innebär att det finns mindre kvar för kommande generationer och att miljön utarmas. Då mål om hushållning med ändliga resurser ska beskrivas behöver hänsyn tas till

behoven hos framtida generationer, tillgångarnas storlek och även möjligheterna att ersätta den knappa resursen.

För att säkerställa en god hushållning med naturresurser bör resursanvändningen vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minimal. Det behövs ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället och en effektiv energianvändning.

Hushållning med naturresurser handlar också om hur mark- och vattenområden påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av områdena. Detta avser då områdena i sin helhet med ämnen och material samt natur- och kulturvärden och vad som övrigt finns i eller tillförs till områdena. En god hushållning innebär varsam exploatering och brukande av miljön, långsiktigt skydd av värdefulla naturresurser, men även att återskapa, förnya och återanvända miljöns resurser. Dagens förändringar av den yttre miljön ska kunna samverka med och berika den miljö de tar i anspråk.

2.2. Målstruktur och definitioner

Vårt förslag:

Vi föreslår att man skiljer på sådana delmål till de nationella milökvalitetsmålen som är preciseringar av dessa mål och på sådana delmål som är tidssatta (etappmål). Målstrukturen blir då följande:

  • Nationella miljökvalitetsmål i enlighet med riksdagens beslut.
  • Preciseringar av miljökvalitetsmålen. Anger vilken miljökvalitet (t.ex. halter i luft, vatten eller mark av olika ämnen) inom olika delområden som ska vara uppfylld inom en generation. Dessa delmål föreslås av kommittén.
  • Etappmål som avser läget år 2010, eller annan tidpunkt som valts i olika fall. De kan i sin tur vara av olika karaktär. Etappmålen kan avse en viss miljökvalitet som ska vara uppnådd eller avse förändringar av utsläpp eller annat vilka ska vara genomförda. De kan därmed fungera som en avstämning av om målen nås. Dessa delmål föreslås av kommittén.
  • Sektorsmål. Fastställs som regel inom sektorn. Granskas av kommittén.
  • Regionala och lokala mål och organisations- eller företagsspecifika mål. Fastställs av respektive nivå eller aktör. Kommittén tar upp incitament m.m. för att åstadkomma detta.

Målen bör kompletteras genom att ange vilket fortsatt arbete som krävs för att uppfylla mål (t.ex. för utsläpp), genomföra åtgärder och införa styrmedel. Kommittén granskar och föreslår åtgärdsstrategier och styrmedel där det behövs. Detta påverkar också delmålens utformning.

Vi anser att delmålen ska uppfylla vissa grundläggande krav. För etappmålen är kraven på tydlighet och prioritering central. De preciserade delmålen blir av nödvändighet mer allmänna till sin karaktär.

Vårt förslag bygger på att

  • delmålen ska vara tydliga och överskådliga
  • delmålen ska vara uppföljningsbara på kort och lång sikt
  • delmålen ska spegla en prioritering av de väsentligaste frågorna
  • delmålen ska ingå i en heltäckande struktur och att
  • delmålen ska i allmänhet vara möjliga att regionalisera.

Bakgrund: Hur målstrukturen ska byggas upp framgår delvis av propositionen, delvis av riksdagsbeslutet. Riksdagen tar upp att de ska begränsas till sitt antal, samt utformas på ett sätt som gör det möjligt för riksdagen att fatta konkreta och överskådliga beslut. Man nämner också behovet av en klar målstruktur, uppföljningsbarhet och kostnadseffektivitet samt att de begrepp som används är klart definierade.

Dessa allmänna uttalanden behöver emellertid konkretiseras. Frågan har också behandlats i det material som var bakgrund till miljömålspropositionen bl.a. hos Nationalkommittén för Agenda 21 (rapport 1996:4). I beredningsarbetet har kommittén också skaffat erfarenheter från andra länder samt från forskning om miljöprogram och miljöstyrning.

Skälen för vårt förslag: Enligt direktiven ska arbetet i Miljömålskommittén ta sin utgångspunkt i det överordnade målet för miljöpolitiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Vi har därför tagit ställning till vad detta mål innebär.

En generation är den tid som i genomsnitt förflyter mellan att ett barn föds och det i sin tur blir förälder till ett barn. I miljömålspropositionen (s. 19) anges att generationsmålet ska vara uppfyllt till år 2020–2025.

Vi anser att det är nödvändigt att målstrukturen är överblickbar, entydig och ensartad. Vi har därför fört in de förslag som kommit från myndigheterna i ett enhetligt system.

I propositionen och i myndigheternas förslag har beteckningen delmål använts för flera olika saker. Det gäller för miljökvalitet eller halter i miljön av föroreningar. Ibland är dessa tidssatta, ibland inte. Vidare ingår mål för utsläppsbegränsningar och liknande och mål för andra åtgärder.

Inom en generation ska de stora miljöproblemen vara avklarade. Den miljökvalitet som då ska vara uppnådd är formulerad i själva miljökvalitetsmålet eller generationsmålet, som är fastställt av riksdagen. Många förslag till delmål som förts fram av myndigheterna är inget annat än en bestämning av denna miljökvalitet. Dessa har en mer naturvetenskaplig prägel. De kan svårligen analyseras i ekonomiska termer eftersom de inte enkelt kan kopplas till åtgärder, aktörer och styrmedel. De delmål som avser miljökvalitet vid slutet av innevarande generation har vi valt att benämna preciseringar av miljökvalitetsmålen.

En annan typ av delmål är tidssatta och handlar om hur långt på vägen till målet man ska ha hunnit vid en viss tidpunkt. Det kan handla såväl om etappmål för miljökvalitet som utsläppsmål. Även mål för andra åtgärder än utsläppsbegränsningar kan ingå här. När kunskap saknas för att ange i vilken takt ett miljökvalitetsmål ska uppnås eller hur det skall preciseras har vi formulerat etappmål som anger när nödvändig kunskap ska finnas. På dessa tidssatta delmål kan hårdare krav ställas att de är kopplade till åtgärder. Åtgärderna kan ekonomiskt analyseras. Etappmålen anges som regel till tidpunkten 2010. Skälen för det är att en lämplig deletapp ska vara en där kortsiktiga åtgärder som beslutas nu har effekt och en sådan där man har tid att korrigera åtgärderna så att nya åtgärder kan verka till 2020.

Några principer är viktiga när det gäller delmålen.

1. Tydlighet och överblickbarhet är nödvändiga för att målen ska vara möjliga att förmedla och förankra. Utan en sådan tydlighet är det svårt att skapa förståelse för de olika anpassningar som behövs för att uppnå målen. Målen kräver i flera fall beslut på myndighets-, företags- eller kommunnivå kombinerat med statliga insatser. Ibland handlar det också om enskildas insatser. Då måste målen gå att förmedla. Miljömålen har också betydelse för tillämpningen av miljöbalken vilket behandlas i kap. 3 och 19. Även detta kräver tydlighet och överblickbarhet. Detta krav är särskilt angeläget för etappmålen.

2. Uppföljningsbarhet är avgörande för att ge målen trovärdighet. Genom att man kan mäta uppfyllelsen kan man också successivt justera medlen. Uppföljningsbarheten ställer krav inte bara på uppföljningssystemet utan också på målformuleringen. Beroende på hur målet är formulerat krävs olika mätteknik. Mätning av måluppfyllelsen kan ibland ske med vedertagna eller överenskomna indikatorer, i andra fall kan det handla om att helt enkelt följa upp om en åtgärd är

vidtagen. Uppföljningen måste kunna göras på kort och lång sikt för att se om framsteg har gjorts. Ett uppföljningssystem som åtnjuter hög status kan också fungera som ett styrmedel i sig. Uppföljning är viktig för att frivilliga åtaganden verkligen ska fullföljas.

3. Det måste göras en analys av vad som är viktigast och om etappmålen speglar en prioritering av vad som är mest angeläget att ta itu med. Kravet på väsentlighet innebär att målen har formulerats så att de frågor som tas upp har väsentlig betydelse för miljösituationen i Sverige. Delmålen är så långt möjligt vetenskapligt underbyggda. Vi har försökt begränsa antalet delmål, bl.a. efter önskemål från riksdagen. I ett överskådligt system får det inte förekomma för många delmål. Under varje delmål anges i generella termer vilka krav på fortsatt arbete detta ställer på olika intressenter.

4. Vi har i uppgift att föreslå tillräckliga åtgärder för att målen skall kunna nås. Enligt föregående punkt ska miljömålen innehålla det allra viktigaste. Så långt möjligt ska delmålen med beaktande av dessa punkter vara heltäckande. De preciseringar som görs till miljökvalitetsmålen har denna funktion, att visa vad som är de olika innegående beståndsdelarna i målet. Där det inte varit möjligt att formulera delmål anges hur fortsatt arbete bör bedrivas. Det ska om möjligt anges vad som saknas och hur det heltäckande delmålssystemet skulle kunna se ut.

5. Miljöproblemen skiljer sig för flera mål i olika delar av landet både när det gäller önskvärd miljökvalitet och när det gäller åtgärder. Detta ställer krav på regionalisering av målen. Ett annat skäl för detta är att mycket av genomförandet kommer att ske i regionala och lokala tillämpningar. Delmål (och sektorsmål) ska utformas så att de utgör lämpligt underlag för utveckling av regionala och lokala mål och så att kopplingen mellan nationell, regional och lokal nivå kan tydliggöras.

Vi har utarbetat vårt förslag så att för vart och ett av delmålen i stora drag anges vad som krävs av olika aktörer för att målen ska uppfyllas. Detta skapar förutsättningar för att beslut om fortsatt arbete ska tas. Ett sådant arbete bör kunna utvecklas till åtaganden som dels kan göras av regeringen, dels bör kunna göras av företag eller förhandlas fram med sektorsföreträdare. Med tydliga kopplingar till regelverk av olika slag skapas också långsiktighet och klara spelregler. Kopplingar till de sektorsmål som utvecklas inom varje sektor är här av stor betydelse. Sektorsmålen ska utformas så att de leder till att delmål och nationella miljökvalitetsmål kan uppfyllas. Vi kommer i det följande att granska att

så blir fallet mot bakgrund av de från olika myndigheter inlämnade sektorsrapporterna.

Målen kommer att kunna få stor betydelse i olika tillämpningar i samhället. De kan utgöra ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. De kan utgöra en grund för mål som sätts upp inom ramen för miljöledningssystem och för lokala mål. De kommer att ha betydelse för Sveriges positioner i internationella förhandlingar m.m. Även av dessa skäl är målformuleringen ytterst väsentlig och tydlighet, överskådlighet och konkretion av största vikt.

Delmål och sektorsmål ska utformas så att de nationella miljökvalitetsmålen kan uppnås. Målsystemet bör så långt möjligt utformas så att även ny kunskap och nya miljöproblem kan tas om hand. Nya miljöproblem eller ny kunskap ska inte behöva kullkasta hela målstrukturen.

Målen är, när det har varit möjligt, angivna i kvantitativa termer, t.ex. knutna till en viss procentsats eller något annat tydligt avgränsat kriterium. I några fall har det inte varit möjligt att precisera målet på sådant sätt. Bland preciseringar och delmål till miljökvalitetsmålen finns därför begrepp såsom exempelvis ”i huvudsak”, ”minimeras”, ”nära noll”, ”till största delen”, ”så långt det är rimligt”, ”så långt möjligt” eller ”försumbar”. Även denna typ av begrepp avser att ange nivåer som innebär t.ex. att risk för skada inte ska föreligga. Vid den praktiska tillämpningen bör vederbörande målansvarig myndighet ytterligare precisera målen. Viss ledning för tolkning av begreppen bör hämtas från beskrivningarna under respektive miljökvalitetsmål. Det bör samtidigt påpekas att det inte är helt ovanligt att denna typ av begrepp förekommer även direkt i lagstiftning. Vad gäller den mer rättsliga tolkningen av hur sådana begrepp bör tillämpas i miljösammanhang kan stöd hämtas bl.a. från miljöbalken och i förarbetena till balken. Exempel där motsvarande begrepp används i lagstiftningen är ”så långt möjligt” (se 3 kap. 2 m.fl. §§ miljöbalken och prop. 1997/98:45 del II s. 30), ”försumbart” (se 2 kap. 1 § miljöbalken och prop. 1997/98:45 del II s. 13) och ”i huvudsak” eller ”huvudsakliga” (se 14 kap. 8 § plan- och bygglagen, 1987:10, 2 § bilavgasförordningen, 1987:586, respektive 6 kap. 7 § miljöbalken). Vid den regionala eller lokala anpassningen bör bl.a. nu diskuterade begrepp konkretiseras för att ge tydligare ledning för tillämpningne.

I delmål under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård, refererar vi till EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Det gäller definitioner för ”god grundvattenstatus”, ”god ytvattenstatus” respektive ”god ekologisk status”. Med dessa referenser avser vi definitioner motsvarande rådets gemensamma ståndpunkt, (EG) nr 41/1999 antagen av rådet den 22 oktober 1999, inför antagande

av Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/*/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet). I avsnitt 3.3.5 finns en översiktlig redovisning av innehållet i det föreslagna ramdirektivet.

3. Det nya miljöarbetet

Vår bedömning: Miljöarbetet integreras mer och mer i alla verksamheter och det förebyggande arbetet prioriteras. Det betyder allt mer för miljösituationen hur företag och enskilda handlar. Miljömålen ska kunna ge en god ledning för alla.

Skälen för vår bedömning: Målet om att klara av dagens stora miljöproblem inom en generation kommer att kräva medverkan från många. Det är inget som ensidigt kan genomföras av miljömyndigheterna och lagstiftningen. Det behövs att alla tar sin del av ansvaret.

Att det är många små beslut som påverkar miljön ökar behovet av information, utbildning, uppföljning. Syftet ska vara att öka hänsynstagandet till miljöfrågor och hållbar utveckling i alla de många beslut i samhället som har någon relevans för frågorna. Ökad samverkan behövs ofta för att man ska kunna åstadkomma lösningar som är övergripande på sikt. I praktiken innebär detta att ansvarstagandet hos varje myndighet och företag samt hos enskilda måste öka samtidigt som kraven på samverkan med andra ökar.

Miljöarbetet har successivt förändrats. På sextiotalet handlade det om punktutsläpp och successivt åtgärdades dessa problem med rening av utsläppen, s.k. end-of-pipeteknik. Lagstiftningen var det primära styrmedlet. På åttiotalet började mål sättas upp och ekonomiska styrmedel att användas. Det internationella miljöarbetet blev ett betydelsefullt inslag för att begränsa andra länders bidrag till den svenska miljösituationen. Allt mer blev det också tydligt att varornas miljöinnehåll och enskildas beteende var väsentligt för miljöarbetet. Kundtryck blev en väsentlig påverkansfaktor. Även om flera farliga kemiska ämnen numer begränsats eller helt tagits bort har den ständigt ökande mängden kemiska produkter blivit ett allt större problem. Vi har samtidigt fått större kunskap om de miljöproblem som finns kvar i naturen från en tidigare epok. I naturmiljön har förändringen av traditionellt sätt att använda marken inneburit en betydande belastning på den biologiska mångfalden. Här är de pågående strukturförändringarna ibland ett problem för möjligheten att upprätthålla biologisk mångfald och natur- och

kulturmiljöer. EU-inträdet har inneburit att vi nu kan vara med och påverka inom ett mycket större geografiskt område än tidigare. Vi är också beroende av EU-beslut. Det internationella samspelet i miljöfrågor har blivit en av de grundläggande förutsättningarna för Sveriges miljöarbete.

När den tekniska och ekonomiska utvecklingen gör det möjligt att radikalt förändra miljön utöver tidigare givna ramar ställs särskilda krav. Det behövs ett ansvarstagande för att inte natur- och kulturvärden ska gå förlorade och miljön belastas. I dag har vi avsevärt bättre kunskaper om effekterna av vårt handlande som skapar bättre förutsättningar än tidigare att förebygga problem i omställningen. Fortfarande saknas dock på flera områden kunskap om sambanden i miljön. Det behövs därför en kontinuerlig kunskapsutveckling och kunskapsspridning.

Allt fler människor är i dag engagerade i arbetet med att förbättra miljön. Detta har blivit en bred och självgående process. Kundtryck och marknadskrav är i dag ofta lika viktiga drivkrafter för företagen som lagar och andra styrmedel. Många företag, markägare och andra som påverkar miljötillståndet är i dag proaktiva i sitt miljöarbete med miljöledning och på andra sätt. Andra sackar efter. För de senare behövs en kraftfull miljölagstiftning och tillsyn. För alla behövs att miljöarbetet utformas så att ett positivt miljöbeteende stimuleras. De ekonomiska incitamenten för företagen är grundläggande för deras handlande. Det är också viktigt med tydliga mål som ledstjärna i arbetet.

Miljömålsarbetet skapar förutsättningar för att miljöarbetet kan utgå från ett dynamiskt tänkande utifrån olika målbilder av vad som ska åstadkommas. Detta har stor betydelse för enskilda och för företag och organisationer som bygger upp miljöledningssystem och miljöstyrning.

Strukturomvandlingen i näringslivet är numer dessutom en i huvudsak positiv faktor när det gäller belastningen på miljön genom att de branscher som växer har en mindre miljöbelastning än de som minskar. För flera miljöproblem har sambandet mellan ökad tillväxt och ökad miljöbelastning kunnat brytas. Genom att vi kunnat minska utsläppen per enhet har det varit möjligt att öka rörligheten och konsumtionen utan att det ökat belastningen på miljön. På en del områden har detta bara varit möjligt till en viss gräns, när volymerna ökat mera så har miljöbelastningen ökat igen. Strävan måste vara att det generellt blir så att ökad välfärd kan förenas med minskad miljöbelastning, i Sverige och på andra håll. För att det ska bli möjligt måste effektivisering, forskning om nya metoder och teknikutveckling spela en allt större roll i arbetet för en hållbar utveckling. Det handlar om att kunna få ut mer med mindre miljöpåverkan.

Alla beslut måste värderas efter deras effekter på miljön i stort. Det kan bland annat ske genom att utvidga kravet på att alla strategiska beslut om förändringar av vår miljö ska föregås av miljöbedömningar. Miljöbalken ger nu gemensamma utgångspunkter för miljöarbetets olika delar. Arbete pågår med ett EG-direktiv om strategiska miljöbedömningar. Sådana behöver användas generellt. Därigenom kan också miljöarbetet breddas för att möjliggöra en aktiv hushållning med våra natur- och kulturgivna resurser. Breddas både vad gäller de frågor arbetet omfattar och olika aktörers medverkan.

Miljöarbetet har tidigare ofta betraktats enbart som en begränsande restriktion för samhällsarbetet i övrigt. Men hållbar utveckling rymmer också många möjligheter till utveckling av ekonomi och välfärd. På sikt kan det bli naturligt att välja lösningar som leder till hållbar utveckling. Miljöfrågorna måste långsiktigt kopplas till samhällsutvecklingen i övrigt och miljöarbetet integreras på ett naturligt sätt i arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomi och social utveckling. Detta kommer att kräva ett tvärsektoriellt arbetssätt och ett utvecklat sektorsansvar.

Det har också skapats en ökad medvetenhet om hela kedjan från hur livsstil och verksamheter av olika slag påverkar miljön, vilken effekt detta har på miljön, tillståndet i miljön, vilka verkningar det har på hälsa och miljö och slutligen hur styrmedlen ska sättas in.

Det nya med miljömålsarbetet är bland annat att sektorsföreträdare får vara med och utforma målen. Miljömålen styr både miljöpolitiken och sektorspolitiken och följs upp inom alla de olika rutorna i bilden. Miljömålen måste också styra det internationella arbetet och därigenom hur andra länders utsläpp påverkar oss och hur vi påverkar andra länder.

De 15 nationella miljökvalitetsmålen och de delmål (preciserings- och etappmål) som behövs för att genomför dem antas av riksdagen. Detta nya system får en annan tyngd än tidigare målsättningar och kan därigenom bli ett underlag för målformuleringar på olika håll i samhället. De mål och målsättningar som tidigare antagits av riksdagen täcks i de flesta fall av de nya målen.

Miljömålsarbetet handlar om att skapa en gemensam bild av vad en hållbar utveckling är. Den hållbara utvecklingen handlar i sin tur ytterst om att ta långsiktiga hänsyn i beslutsfattandet i samhället. Miljömålsprocessen blir då ett sätt att föra in hänsyn till kommande generationer i dagens kortsiktiga beslut.

Miljöarbetet på 2000-talet kommer att innebära en betoning av det enskilda och gemensamma ansvaret för miljöfrågorna. Styrmedlen handlar då om en kombination av stimulans till de som går före, åtgärdande av gamla synder och en effektiv lagstiftning och tillsyn för att hålla en acceptabel grundnivå.

Utformningen av målen utgår från detta synsätt på miljöpolitiken.

3.1. Det frivilliga miljöarbetet

Vår bedömning:

Företag och organisationer bedriver i dag ett mycket aktivt miljöarbete. Det kommer att vara av central betydelse för möjligheterna att nå miljömålen att allt fler företag och myndigheter inför system med miljöledning, certifiering och miljöanpassad upphandling.

Skälen för vår bedömning:

För närvarande sker en snabb utveckling av olika metoder för att uppmärksamma miljöfrågorna i näringslivets sätt att arbeta och i valet av produkter. Miljöledning och miljöcertifiering av företag, organisationer och myndigheter leder till att miljöeffekterna av verksamheten uppmärksammas på ett tydligt sätt. Flera företag upplever ett starkt tryck från sina kunder att fortlöpande förbättra miljöförhållandena inom sitt företag. Kundkraven omfattar produkter, processer och system och synsätt.

Miljöledningssystem är ett instrument för att integrera miljö och hållbar utveckling i planering och alla beslut i anslutna organisationer. Svenska företag har den största procentuella anslutningen i världen till de två internationella systemen. Dessa är det internationella standardiseringssystemet ISO 14001 och Europeiska Unionens system EMAS.

En majoritet av de svarande i Näringslivets miljöchefers årliga enkätundersökning ansåg (1999) att miljöfrågan har stor eller ganska stor betydelse då företaget formulerar sina affärsstrategier. Medlemsföretag med certifierbart miljöledningssystem ger miljöfrågan större betydelse för affärsstrategierna än företag utan miljöledningssystem. Naturvårdsverket har utvärderat hur införandet av dessa system har påverkat företagens agerande. Detta visar en klar positiv miljöeffekt. Det är dock vanligare att större företag certifierar sig än de små företagen p.g.a. en kombination av tids-, resurs- och kompetensbrist i de mindre företagen. Utvecklingen drivs på av att krav ställs på underleve-

rantörer till certifierade företag att ansluta sig och av en rådgivningsverksamhet från NUTEK. Inom EMAS och ISO 14001 ställs krav på att företagen ska ange sitt arbete i förhållande till nationella mål. Miljöledningssystemen har medfört en helhetssystem på miljöfrågorna även om det hittillsvarande interna arbetet främst har varit kopplat till den egna verksamhetens utsläpp till luft och vatten.

Branschorganisationer har frivilligt påtaget sig rollen att miljöanpassa verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har exempelvis lanserat begreppet att ”Sverige ska ha världens renaste jordbuk”. Allt flera branscher och företag följer utvecklingen och ställer upp mål för sin egen verksamhet. Utvecklingen att ställa krav på leverantörer och underleverantörer och att ständigt ge incitament för förbättringar är positivt för miljömålsarbetet. För miljöledningssystem framkommer ofta ett tydligt koncern- och ledningsintresse utifrån marknadskrav eller förväntade konkurrensfördelar.

Ett förstärkt samverkan mellan företag kan innebära win-win lösningar där både ekonomi och en förbättrad miljö går hand i hand. Goda exempel finns då det gäller att samordna och effektivisera transporter. Vi bedömer att inom kemikalieområdet kan företag kunna minska sina kostnader genom att gemensamt eller i samarbete med branschorganisationer ta fram kunskap och underlag för att bedöma varors hälso- och miljöpåverkan.

Miljöledning har även visat sig vara verksamt inom den offentliga sektorn. Många av de kommuner och länsstyrelser som bedriver ett aktivt miljömålsarbete har också ett aktivt miljöledningsarbete. Allt mer handlar miljöledning inte bara om den egna interna verksamheten utan också om myndighetsutövning och ibland även samhällsplanering. All statlig verksamhet håller på att få miljöledningssystem som inriktas mot att ta ansvar för att uppfylla miljömålen.

Miljövarudeklarationer och miljömärkning underlättar för konsumenter och andra inköpare att välja bästa produkt med hänsyn till miljö och hållbar utveckling. Dessa skapar incitament för att driva på miljöarbetet och är viktiga för att miljömålen ska kunna uppnås. Samhället bör på olika sätt uppmuntra att dessa arbetssätt införs i ökad utsträckning. De har betydelse för uppfyllande av alla miljökvalitetsmål. Miljömålen kan vara en ledstjärna när man utformar systemen och visar på vilka miljöfaktorer som kan räknas in i de frivilliga systemen. På så sätt sker också en bättre helhetssyn. Utarbetande av nya riktlinjer för ekologisk upphandling bör ha miljömålen som rättesnöre.

Särskilda certifieringssystem växer nu fram inom olika företagsgrupper. Särskilt framgångsrikt i Sverige är FSC, Forest Stewardship Council’s system på skogs- och träsidan. Sådana certifieringssystem kan övervägas på flera områden och det är angeläget att integration av

miljöfrågor i bankernas och försäkringsbolagens arbete drivs vidare och att olika miljöredovisningar i företagen samordnas och integreras.

Numer finns särskilda krav i bokföringslagen om att viss miljöinformation ska ingå i företagens årsredovisning. Många företag omfattas av miljöbalkens krav på obligatorisk årlig miljörapport. Många företag arbetar därutöver med särskilda miljöredovisningar på frivillig basis och en del kommuner arbetar med miljöbokslut. Syftet är att miljöfrågorna ska synas i arbetet med ekonomiska frågor. Det är angeläget att detta arbete fortsätter. I EMAS och ISO 14001 ingår redovisning och uppföljning för miljöledningssystemet.

Offentlig upphandling är omfattande och en miljöinriktad inköpspolitik kan bli ett mycket kraftfullt styrinstrument i miljöarbetet. En särskild delegation arbetar med frågan om hur offentliga organ aktivt ska kunna prioritera produkter vars innehåll, tillverkningssätt och distribution skett på ett hållbart sätt.

För att de miljötekniska framsteg som görs i företagen ska nyttjas fullt ut är det angeläget att också utveckla organisationen samt de anställdas engagemang och ansvarstagande. Företag med ett fungerande miljöarbete bedriver ofta egen utbildning men inom många verksamheter finns behov av såväl grundläggande som mer yrkesspecifik utbildning i miljörelaterade frågor. Det bör övervägas hur tillgängliga utbildningsresurser och olika former av företagssamverkan kan medverka till att höja kunskapsnivån kring miljöfrågor i produktion och arbetsliv.

3.2. Om sektorsansvar och att styra mot mål

Våra överväganden: Sektorsansvaret har en viktig roll i miljömålsarbetet. Delmålen kommer att fungera som underlag för sektorsövergripande beslut om styrmedel och inriktning av miljöpolitiken men också vara en del av underlaget för ett decentraliserat beslutsfattande där sektorsansvaret är en viktig del. Statliga myndigheters ansvar för miljöfrågorna inom respektive verksamhetssektor måste bli tydligare och miljömyndigheternas roller behöver specificeras.

Myndigheternas instruktioner behöver bli tydliga när det gäller att de ska arbeta förebyggande för att uppnå miljömålen med bland annat ökade krav på att verksamheter ska bedrivas med hänsyn till miljöfrågorna.

Bakgrund: Sektorsansvaret, dvs. att företag, organisationer och myndigheter inom olika samhällssektorer tar eget ansvar för miljöfrågor inom sina verksamheter, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik vid olika tillfällen under det senaste decenniet. Vikten av sektorsintegrering framhölls också vid FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. I EU ingår denna princip numer som en av de bärande i Amsterdamfördraget och finns med i EU:s femte miljöhandlingsprogram. Efter toppmötena i Luxemburg och Cardiff drivs sektorsintegreringen inom EU:s olika politikområden. Detta är en utveckling av de grundläggande principerna i miljöpolitiken om förorenarens ansvar.

Till skillnad från områden där resultatstyrning är en nyhet har miljöområdet alltid varit ett exempel på samhällsstyrning som handlar om önskvärda framtida tillstånd i samhället. I styrprocesserna på miljöområdet har allt mer fokus lagts på styrmedel, aktörer och genomförandeprocesser. Detta blir ännu mer tydligt genom miljömålsarbetet.

Samtidigt som sektorernas ansvar förtydligats har också miljölagstiftningens roll förändrats. Verksamhetsutövarens ansvar är tydligare i den nya miljöbalken och omfattar ett större område än i tidigare lagstiftning. Ett antal centrala hänsynsregler gäller all verksamhet enligt balken. Dessutom betonas ofta behovet av fler ekonomiska styrmedel som ett sätt att föra in miljökostnaderna i de ekonomiska besluten i företagen. Administrativa system som miljöledning, miljökonsekvensbedömningar och strategiska miljöbedömningar är andra sätt att förmå företag och myndigheter att ta hänsyn till effekter på miljön i sina beslut. Alla dessa styrmedel syftar till att öka integrering av miljö och hållbar utveckling i alla beslut i samhället som påverkar miljön. Dessa sätt att styra miljöpolitiken är inte alternativ till varandra utan för varje åtgärd behövs en blandning av dessa styrmedel.

Myndigheternas ansvar är en viktig del av frågan om sektorsansvar. I verksförordningen har alla statliga myndigheters ansvar för att bidra till en hållbar utveckling lagts fast. I flera myndigheters instruktion anges främjandet av en god miljö som ett av de viktiga målen för verksamheten. Många exempel finns på vad som gjorts. Hållbar utveckling har lyfts fram som en övergripande och prioriterad fråga i regeringsarbetet genom regeringsdeklarationen under flera år. Naturvårdsverket prioriterar samarbete med andra myndigheter för att stödja dem att ta miljöansvar. Regeringen har lagt fram särskilda propositioner för trafik och miljö, jordbruk och miljö etc.

Genom miljömålspropositionen har myndigheternas sektorsansvar för miljön ytterligare förstärkts. Dels har 24 sektorsmyndigheter fått ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sin sektor, dels har

drygt 20 myndigheter fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken.

I arbetet med att formulera delmål och åtgärder har några av myndigheterna samrått inom sektorn med företagens organisationer m.fl. Processen att formulera delmål, etappmål, mål för åtgärder och att välja styrmedel är beroende av kunskap och organisationskultur inom respektive område. En viktig fråga när det gäller sektorsansvaret handlar om att myndigheterna ofta har ett begränsat ansvar för verksamheterna inom sektorn. Detta är särskilt tydligt när det gäller trafik och industri. Myndighetens beslutskompetens är ofta inte sådan att myndigheten i någon större utsträckning kan påverka miljöhänsynen i sektorn. Trots detta finns några exempel på ett nytt arbetssätt där flera myndigheter gemensamt arbetat med olika företagsrepresentanter och andra intressenter inom sektorn för att enas om mål och åtgärder. Det gäller bland annat det s.k. MaTS-arbetet beträffande trafiken och SAME-projektet när det gäller energi.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag presenterat en rapport till regeringen om sektorsintegreringens möjligheter och problem. Den ingår i serien om miljömålen. Naturvårdsverket framhåller att vissa myndigheter har en väl avgränsad sektor och har arbetat länge med miljöfrågor medan andra av olika anledningar har sämre möjligheter att driva miljöfrågor inom sina sektorer. Naturvårdsverket framhåller att dess roll blir att bistå sektorsmyndigheterna med prioriteringar av miljöproblem samt att följa och utvärdera sektorernas samlade arbete.

I praktiken innebär sektorsansvaret på myndighetsnivå ett delat ansvar. Naturvårdsverket och de andra miljömyndigheterna (Kemikalieinspektionen, Boverket, Socialstyrelsen och Riksantikvarieämbetet) har ett ansvar för att bevaka miljöutvecklingen och föreslå åtgärder. I vissa fall är det miljömyndigheterna som har tillsyns- och föreskriftsansvar. Det gäller framför allt för stora delar av miljöbalkens regelverk. Sektorsmyndigheterna ska utifrån det ansvar som tilldelas dem beakta att miljöaspekter finns med i alla deras beslut och att miljöarbetet inom sektorn utvecklas.

Skälen för våra överväganden:

a) Hur bör målen utformas för att sektorsansvaret ska bli tydligt?

Delmålens uppgift är att konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen så att åtgärder och styrmedel kan sättas in som gör att målen kan uppnås. Syftet med arbetet är att uppnå hållbar utveckling. Delmål ska kunna vara vägledande såväl för centrala politiska beslut om lagar och styrmedel som för beslut i kommuner, regioner, företag och organisa-

tioner. Beslutsfattandet måste på ett enkelt sätt kunna ta hänsyn till miljömålen.

Miljömålen bör utformas så att de kan integreras i beslutsfattandet såväl centralt som i olika decentraliserade beslut. Om alla som har ansvar för en sektorsverksamhet med miljöeffekter anpassar denna till miljömålen kan anpassningen ske på ett tidigt stadium. Konflikter mellan miljöpolitiken och andra mål kan på så sätt lättare förebyggas. Överblick och ekonomisk effektivitet i verksamheten gynnas om företag, myndigheter etc. väger in miljöaspekterna i sitt arbete. Strategiska miljöbedömningar är ett bra sätt att integrera dessa frågor. Då kan miljöarbetet bli en naturlig del av verksamheten och också en framgångsfaktor. Tydliga miljömål ökar möjligheterna för att miljön som en långsiktig faktor vägs in i den kortsiktiga politiken. Målen måste därför kunna vägleda såväl beslut om generella styrmedel som påverkar företag och organisationer som sektorsbeslut inom olika sektorer. En poäng med att ha en sammanhängande målstruktur är att samma mål styr såväl sektorsbeslut som beslut av sektorsövergripande karaktär.

b) Sektorsansvarets möjligheter och begränsningar?

Sektorsansvaret innebär betydande möjligheter att förebygga miljöproblem och inrikta många små beslut mot en hållbar utveckling. Sektorsansvaret ensamt är dock otillräckligt för att miljömålen ska bli verklighet. Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut. Det handlar t.ex. om fördelning av statliga medel, laguppföljning som måste vara lika inom hela samhället eller om styrmedel som har till syfte att uppnå samhällsekonomiskt ekonomiskt bästa fördelning mellan sektorer. Många styrmedel som har bäring på individer och företag ligger inte inom sektorsmyndigheternas ansvarsområde. Myndigheternas sektorsansvar handlar därför i första hand om att integrera hållbar utveckling och miljö i myndighetens hela verksamhet och alla beslut med bäring på företag, organisationer och enskilda samt att följa upp hur miljöansvaret fungerar inom sektorn. Detta måste kompletteras med ekonomiska styrmedel, åtaganden, administrativa styrmedel m.m. Även dessa måste formuleras på ett sätt som ökar möjligheterna för företag, individer och organisationer att väga in hänsyn till miljömålen i sitt handlande.

För att miljömålen ska tillämpas fullt ut i olika beslut på olika nivåer i samhället behövs en tydlig central uppbackning av målen. Dessutom behöver olika instrument som centrala styrmedel och administrativa system t.ex. för miljöledning utformas utifrån målen.

c) Hur bör myndigheternas sektorsansvar utformas för att kunna vara ett redskap för att uppfylla målen?

För att delmål och åtgärdsstrategier ska kunna integreras fullt inom beslutsfattandet inom olika sektorer måste sektorsmyndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller hållbar utveckling. Ansvaret ska handla om att driva på utvecklingen inom sektorn som helhet. Miljömyndigheterna (med detta avses här Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen) måste också ges en tydlig roll när det gäller sektorsansvaret. Den blir att fortsätta att följa upp resultatet av miljömålen, tydliggöra miljöeffekterna av olika handlingsvägar och anvisa vägar att närma sig miljömålen.

Miljömyndigheterna har också en tydlig roll i tillämpning av lagstiftning och genomförande av sådana centrala beslut som inte kan göras genom sektorsansvar. Vi anser det nödvändigt att miljömyndigheterna särskiljer sina olika roller som utfärdare och tillämpare av regler respektive som motor i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag.

Sektorsmyndigheternas miljöansvar innebär ibland att myndigheten inte kan påverka utvecklingen av miljöförhållandena inom sektorn annat än genom rådgivning. All verksamhet täcks inte heller av myndighetsansvar.

Förordningar och instruktioner för myndigheternas verksamhet tar allmänt upp deras ansvar för en hållbar utveckling och i en del fall tydliggörs också miljöansvaret. I kap. 21 preciseras vad olika myndigheter behöver göra i anledning av miljömålsarbetet. Dessutom behöver alla myndigheter arbeta med ett förebyggande och incitamentsskapande arbete för att miljömålen ska uppnås. Bland annat måste hänsyn till miljömålen tas vid planering på olika nivåer. Myndighetsinstruktionerna behöver ses över för att förtydliga denna arbetsuppgift.

En viktig uppgift för sektorsmyndigheterna är att beakta miljömålen i all sin verksamhet. Det kan dock mycket väl tillkomma uppgifter som någon myndighet bör utföra för att miljömålsarbetet ska bli heltäckande. Detta bör också ingå i en översyn.

Vi gör den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret. Det måste bli tydligt inom vilka ramar sektorsmyndigheterna arbetar och vad deras sektorsansvar omfattar. Vårs bedömning är att kompletteringar eller förändringar av myndighetsansvar kan behöva aktualiseras.

3.3. Miljömålen och rättssystemet

Vår bedömning:

Den nya miljölagstiftningen utgör en grund i arbetet med att förverkliga miljökvalitetsmålen. Stora förhoppningar knyts till att miljöbalken ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål.

Skälen för vår bedömning:

Rättsliga styrmedel kan ha en viktig funktion för miljömålsarbetet men då kanske framför allt som en säkring där övriga styrmedel är för svaga eller är för långsamma. Rättsregler kan i detta sammanhang användas för att strukturera miljömålsarbetet; göra detta tydligt, öppet och robust genom att styra planering och handlande samt för att reglera uppföljning och övervakning av arbetet. Den nya miljöbalken innebar en stor omstrukturering och skärpning av miljölagstiftningen. Balken har bara varit i kraft under kort tid och tillämpningen har därför inte hunnit bli fullt etablerad. Stora förhoppningar knyts dock till att balken ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål (miljökvalitetsmål och delmål till dessa). Miljöbalken innebär en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och avsikten är att den ska användas bl.a. för att uppnå de miljömål som riksdagen har antagit. Även samhällsplaneringen och regelsystemet kring de frågorna har stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen.

3.3.1. Miljömålens roll i rättssystemet

En grundregel som allmänt får tillskrivas en rättsstat är att den enskilde i princip får utnyttja sin egendom som han/hon vill om det inte finns en rättsregel som säger motsatsen. Och över huvud taget göra vad han/hon vill om det inte är förbjudet genom lag. Ska det allmänna ingripa mot en enskild krävs sålunda lagstöd. Denna grundregel utgår från en allmän s.k. rättsgrundsats; legalitetsprincipen, jfr 1 kap. 1 § regeringsformen, vari anges att all offentlig makt utövas under lagarna.

Av regeringsformen framgår vilka vägar riksdagen har att besluta om för medborgarna bindande regler och i vilka avseenden sådana bindande regler får beslutas av andra organ. Den svenska normhierarkin består av ett antal typer av författningar av olika status (grundlagar lagar, förordningar och föreskrifter). Vid sidan av dessa normer finns

även andra grundläggande rättsprinciper som styr tolkningen och tillämpningen av lag, t.ex. proportionalitetsprincipen och den tidigare nämnda legalitetsprincipen. Internationella överenskommelser har efterhand fått en allt mer styrande inverkan. Tidigare tillämpades strikt en dualistisk princip som innebar att internationella överenskommelser måste transformeras till bindande lagstiftning för att tillämpas som svensk rätt. Inte minst på miljöområdet finns det ett antal viktiga konventioner och överenskommelser. Det finns härutöver ett antal andra rättskällor som ger ledning för tillämpningen; förarbeten, praxis och doktrin.

Miljömål som sådana, eller andra av riksdagen fastställda eller antagna mål, har ingen formell rättslig status i den svenska normhierarkin eller rättskälleläran. Även om riksdagen under ett antal år har beslutat om mål för olika frågor, är systemet relativt nytt och är inte styrt eller etablerat på ett konstitutionellt eller normativt sätt.

Miljömålen har dock i viss mån en styrande verkan men då kanske framför allt gentemot myndigheter och andra offentliga organ. I rättsliga sammanhang kan målen användas som ett allmänt underlag för bedömning och i mark- och miljörättslig praxis finns en tradition att använda olika former av icke bindande material, t.ex. översiktsplaner eller bevarandeplaner som underlag för bedömning. Av myndigheter utfärdade allmänna råd är en form av tolkningsunderlag som används inom flera rättsområden. På samma sätt används riksintressen som underlag vid bedömningar av olika mål och ärenden, med den skillnaden att det institutet och i vissa fall även de riksintressanta områdena direkt är reglerade i lag. Dvs. riksintressena används i det enskilda fallet och vägs mot argumentering för eller emot en exploatering eller genomförande av bevarandeskydd. Även annat material – riktvärden för olika former av störningar eller skyddsavstånd mellan bostäder och olika former av verksamheter – och som utfärdas av centrala verk eller som backas upp av högre beslutsinstans används ofta i det praktiska arbetet som utgångspunkt för beslut. Ofta ingår dessa riktlinjer i allmänna råd. Sådana rekommendationer är inte bindande men för att gå ifrån dem i enskilda fall krävs argumentering.

Skiftande status mellan olika former av icke bindande material spelar ofta inte så stor roll. Det väsentliga är styrkan i argumenteringen; hur väl underbyggda argumenten är eller hur konkret uttalandet är. Miljömål som är precisa och anpassade till regionala och lokala förutsättningar ger ofta bättre underlag för en tydlig, konkret och relevant argumentering. Självklart spelar det även roll i vilken omfattning materialet har processats. Även vem utgivaren är, dvs. sett ur ett hierarkiskt perspektiv, kan spela viss roll för vilken tyngd argumenten tillmäts i praktiken. Vi föreslår i kap. 23 att länsstyrelserna utvecklar regionala

miljöunderlag med regionala miljömål, strategier och kunskapsunderlag. De regionala miljöunderlagen bör utformas i dialog med berörda aktörer.

Med tillämpning av försiktighetsprincipen och miljöbalkens omkastade bevisbörda, se 2 kap. 1 §, kan sådant icke bindande material framöver tänkas få en ökad tyngd – dvs. materialet får en presumtionsverkan som den enskilde måste visa tillbaka. Däremot kan miljömålen som sådana inte direkt användas för att ställa krav mot en enskild mot dennes/dennas vilja. För att kunna användas i syfte att tvångsvis ställa krav mot en enskild, måste målen först operationaliseras, dvs. formuleras om i bindande regler.

Det rättsliga systemet har en stor betydelse för att uppnå miljömålen. Och då är det inte relevant att enbart analysera de s.k. miljölagarna – dvs. huruvida lagarna det bett och de genomförandeinstrument som behövs. I ett större perspektiv har även ett stort antal andra författningar direkt eller indirekt betydelse för genomförandet, antingen genom att de kan främja eller motverka målen. Eller kanske författningen har en outnyttjad potential för att kunna främja att miljömålen uppnås? I kap. 19 resonerar vi ytterligare kring dessa frågor. Under respektive delmål redovisar vi de författningar som vi funnit att har störst betydelse.

3.3.2. Miljöbalkens systematik

Miljöbalken har ett mycket brett tillämpningsområde och är det lagkomplex som bör ha den största betydelsen för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås. Balkens bestämmelser täcker upp eller har en potential för att täcka upp ett mycket stort antal av de frågor som kan aktualiseras i samband med miljömålsarbetet. Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön. I miljöbalkspropositionen konstateras också, att ”miljöbalkens utformning med övergripande mål allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål”, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 162.

De grundläggande bestämmelserna i 1 och 2 kap. (målen och de allmänna hänsynsreglerna) verkar inom hela balkens tillämpningsområdet och har en hållbar utveckling som mål – dvs. ambitioner som sammanfaller med miljömålens. I andra kapitlet finns t.ex. försiktighetsprincipen inskriven. Försiktighetsprincipen är en övergripande miljörättslig princip som har stor betydelse för att avgöra ansvarsfrågor och för miljöarbetet över huvud taget. Redan risken för människors hälsa eller miljön ska beaktas och verksamhetsutövaren har genom den

omvända bevisbördan ansvar för att visa att balkens hänsynsregler iakttas. Principen om att förorenaren betalar är inte uttryckligen formulerad men framgår av 2 kap. 3 §, om skyldighet att vidta försiktighetsmått, och genomsyrar miljöbalken och även ett antal förordningar som är knutna till balken.

I miljöbalken finns ett antal bestämmelser av mer generell karaktär: Miljöbalken ger ökade möjligheter för regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar att meddela generella föreskrifter. Inte minst för att genomföra miljömål torde i vissa avseenden det mest ändamålsenliga vara att meddela sådana föreskrifter. Generella föreskrifter är ett mer rationellt sätt att skapa enhetliga förutsättningar för verksamheter än att prövningsmyndigheterna i varje enskilt fall måste bestämma en relevant kravnivå. T.ex. är det svårt att i ett enskilt ärende ta hänsyn till ett nationellt miljömål som anger att en form av utsläpp ska reduceras med viss procentsats. Angående konstruktionen med generella föreskrifter bör samtidigt pekas på att det i princip är möjligt att i det enskilda fallet ställa strängare krav än vad föreskriften anger.

Bestämmelser om tillsyn och om olika reaktioner vid överträdelser av balkens bestämmelser har stor betydelse för genomförandet och för lagens trovärdighet. Fördelningen av ansvar för de olika tillsynsmyndigheterna har gjorts klarare och tillsynsmyndigheternas verktyg har vässats, t.ex. genom införande av miljösanktionsavgifter och genom att möjligheterna att besluta om rättelse på den felandes bekostnad har ökats. Tillsynsmyndigheternas stödjande roll understryks och att de genom rådgivning, information och liknande verksamhet, ska skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Samtidigt bygger miljöbalken på att det primära ansvaret för balkens efterlevnad ligger på verksamhetsutövarna. Frivilliga miljöledningssystem och en väl fungerande egenkontroll kan på sikt frikoppla resurser och förändra myndighetsarbetet till att få ett mer strategiskt innehåll.

Miljöbalkens regler i 3 och 4 kap. om hushållningsbestämmelser (f.d. naturresurslagens 2 och 3 kap.) ska tillämpas i prövningsärenden och rör intresseavvägningar för markanvändningen. Även dessa bestämmelser kan komma att ha stor betydelse för att uppnå miljömålen. Direkt betydelse för möjligheterna att uppnå vissa miljömål har reglerna i 7 kap. om skydd av områden, t.ex. naturreservat, biotopskyddsområden och vattenskyddsområden.

Bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken om miljökvalitetsnormer har nära samband med de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnormer innebär att det för vissa geografiska områden eller för hela landet meddelas föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, bl.a. om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Ett antal av de föreslagna delmålen är väl

ägnade att operationaliseras genom miljökvalitetsnormer och dessa normer kan användas som ett strategiskt instrument i detta avseende, något som vi kommer att närmare beskriva i avsnitt 19.4.3. Till skillnad mot miljökvalitetsmål är miljökvalitetsnormer bindande och är knutna till ett regelverk för genomförandet, bl.a. genom bestämmelser om åtgärdsprogram och åtgärdsplaner. Tillstånd får t.ex. inte lämnas till verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids.

Det finns bestämmelser som kräver att vissa åtgärder eller verksamheter ska gå igenom någon form av förprövning av myndighet innan åtgärderna eller verksamheterna får påbörjas. Detta innebär att det allmänna ges möjlighet till att i förväg bedöma verksamheters eller åtgärders förenlighet med miljöbalkens krav och i förekommande fall inte tillåta att verksamheten kommer till stånd eller ställa krav på särskilda försiktighetsmått. Det utvecklade systemet med samråd och miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. ger förutsättningar för sökanden att få en ökad insikt om olika konsekvenser av ett önskat projekt, men även för myndigheter och allmänhet att på ett tidigt stadium få en ökad insyn och bättre möjligheter till att påverka planerade verksamheter eller åtgärder. Miljökonsekvensbeskrivningar utgör som dokument ett mycket viktigt beslutsunderlag och ska tas fram bl.a. i ett antal tillståndsärenden enligt miljöbalken men även i samband med prövning av ärenden enligt andra lagar, t.ex. vid byggande av väg eller järnväg. Miljökonsekvensbeskrivningar har till syfte att identifiera och beskriva direkta och indirekta effekter på miljö eller människors hälsa som det sökta företaget kan ha. I de fall miljökonsekvensbeskrivningen berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, är syftet också att identifiera och bedöma om det i omgivningen finns säkerhetsrisker som kan påverka verksamheten.

Viktigt ur resurssynpunkt är ställningstagandet att myndigheternas arbete enligt miljöbalken avses att avgiftsfinansieras i mycket större utsträckning än enligt tidigare miljölagstiftning. Avgifter får tas ut för myndigheternas kostnader för egna utlägg och för arbete i samband med tillsyn eller prövning av ärenden. Kommunerna har enligt 27 kap. 1 § miljöbalken bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för kommunal myndighets verksamhet. När det gäller statliga myndigheter regleras frågorna framför allt i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och i förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. Miljöbalken innehåller dessutom bestämmelser om rättegångskostnader och vissa andra kostnadsregler för mål som handläggs av miljödomstol.

Vissa bestämmelser i balken är knutna till särskilda verksamheter eller åtgärder: Om skydd för djur- och växtarter (8 kap.), miljöfarlig

verksamhet och hälsoskydd (9 kap.), förorenade områden (10 kap.), vattenverksamhet (11 kap.), täkter och jordbruk (12 kap.), genteknik (13 kap.), kemikalier och biotekniska organismer (14 kap.) och avfall (15 kap.). I detta sammanhang finns anledning att närmare belysa några av dessa områden.

För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda utsättning eller utplantering av djur eller växtarter i naturmiljön. I stället för förbud kan utsättandet förenas med särskilda villkor. Bestämmelser om detta finns i 8 kap.3 och 5 §§miljöbalken. I bl.a. jakt- och fiskelagstiftningen finns ytterligare bestämmelser i dessa frågor. I 8 kap. finns även bestämmelser som rör handel med djur och växtarter.

Bestämmelser om genteknik finns i 13 kap. miljöbalken (ersätter lagen, 1994:900, om genetiskt modifierade organismer) samt i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Den svenska regleringen är i stora stycken styrd av olika EG direktiv, främst rådets direktiv 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifie rade mikroorganismer och rådets direktiv 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.

Bestämmelserna i miljöbalken gäller vid

  • innesluten användning, dvs. sådan användning som innebär att organismen inte kommer i kontakt med allmänheten eller miljön, t.ex. i ett laboratorium.
  • avsiktlig utsättning, dvs. att organismerna inte är inneslutna, samt när
  • organismerna släpps ut på marknaden, dvs. görs tillgängliga för någon annan.

Det krävs tillstånd för avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att på marknaden släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer. Vid tillståndsprövningen gäller, förutom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., även en särskild hänsynsregel om att verksamheten ska vara etiskt försvarbar, se 13 kap. 10 §. I förordningen om genetiska organismer ger regeringen bemyndigande åt ansvariga myndigheter att inom sina respektive områden meddela särskilda regler om försiktighetsmått. Tillstånd får bara lämnas om verksamheten är etiskt försvarbar. För innesluten användning behövs inte tillstånd men däremot för anläggning där sådan användning sker. Innan en genetiskt modifierad organism används, sätts ut eller släpps ut på marknaden ska utredas de hälso- eller miljöskador som organismen kan orsaka. Vidare finns krav på att det genom märkning det tydligt ska framgå att en produkt som släpps ut på marknaden innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Reglerna

om genteknik är föremål för översyn såväl inom landet som internationellt.

Prövning enligt 9 kap. miljöbalken av miljöfarlig verksamhet tar in ett vidare spektra av frågor än vad som var fallet enligt den tidigare gällande miljöskyddslagen (1969:387) som endast avsåg olägenheterna från verksamheten. I förarbetena till miljöbalken pekas på att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling (se prop. 1997/98:45 s. 8). Bl.a. kan prövningen innefatta vissa energi- och transportfrågor. Miljöskyddslagen byggde på den s.k. dämpningsprincipen, där föroreningarna från varje enskild anläggning skulle dämpas så långt det var tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Hänsyn togs dock inte till helheten, dvs. om området över huvud taget tålde mer föroreningar. Genom kopplingen till bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer har förutsättningarna förändrats radikalt även i det avseendet.

Genom miljöbalken har det förts in bestämmelser som klarare slår fast ansvar för utredning och sanering av förorenade områden samt byggnader och anläggningar. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. miljöbalken och har samband med bestämmelserna om saneringsförsäkring i 33 kap. miljöbalken. Alla som driver verksamhet, som enligt 9 kap. miljöbalken är tillstånds- eller anmälningspliktig, ska obligatoriskt bidra till den försäkringen. Från saneringsförsäkringen betalas ersättning för saneringskostnader, om den som är ansvarig inte kan betala.

Kemikaliehanteringen regleras i 14 kap. miljöbalken och i ett antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter kopplade till det kapitlet. Såsom för all verksamhet som regleras i miljöbalken är portalparagrafen (1 kap. 1 §) och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. grundläggande. Vad gäller kemikaliehanteringen är det särskilt viktigt att peka på produktvalsprincipen (2 kap. 6 §) som är en allmän försiktighetsregel och innebär i korthet att man ska undvika att använda eller sälja farliga kemikalier om dessa kan ersättas med mindre farliga. Som framgår bl.a. kap. 5 är den svenska regleringen i stora delar styrd av olika EG-direktiv.

3.3.3. Några utgångspunkter för tillämpning i enskilda fall av miljömål

Att i ett enskilt ärende tillämpa miljömålen som en utgångspunkt förutsätter en god bild av målens struktur och de olika målens innehåll. Detta avsnitt är tänkt att ange vissa utgångspunkter till hjälp för tillämparen för hur de tidigare nämnda kunskaperna ska kunna användas.

Miljökvalitetsmålen med sina preciseringar och delmål (miljömålen) syftar till att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta; vi ska uppnå en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär att de mål som vårt uppdrag rör inte tar sikte på de andra aspekter (sociala och ekonomiska) som innefattas i Riodeklarationens definition av begreppet hållbar utveckling.

När miljömålen har bestämts, har de sålunda inte kompromissats mot andra intressen. Inte heller har eventuella motstridigheter mellan miljömålen vägts av i samband med fastställandet, eller målen prioriterats mellan varandra ur någon angelägenhetsaspekt. Miljökvalitetsmålen är i princip heltäckande och i vissa fall överlappande, ibland konkurrerande. Preciseringarna och delmålen har inte denna heltäckande struktur men även här kan målen vara överlappande – samverkande eller motstridiga.

Har inte miljömålen omsatts i en bindande regel, t.ex. en miljökvalitetsnorm eller en generell föreskrift om visst villkor för en bransch, så kan och bör man vid bedömningen i det enskilda fallet ändå hämta ledning från miljömålen. I miljöbalkspropositionen anges också att av riksdagen antagna miljömål ska vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön, se prop. 1997/98:45 del II s. 24. Miljömålen bör sålunda vara att se som ett obligatoriskt underlagsmaterial för bedömningar enligt ett antal lagar, bl.a. miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10).

I samband med sådan tillämpning ska avvägningar göras mellan olika intressen, jfr tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Dvs. som tidigare konstaterats har kompromissen mot andra intressen inte gjorts i målstrukturen, utan den görs i det enskilda fallet utifrån de förutsättningar, bl.a. de lagliga, som gäller där. I ett ärende enligt miljöbalken eller plan- och bygglagen innebär det t.ex. att även andra aspekter än enbart miljömålen kommer att tas in vid bedömningen.

Miljömålen är en viktig utgångspunkt för att i ärendet prioritera vilka uppgifter som ur miljömässig synpunkt är viktiga att koncentrera sig på. Miljömålen kan också ge ledning vid tolkningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Vid tillämpningen av flera av hänsynsreglerna måste verksamhetsutövare och myndigheter i de enskilda fallen ta ställning till vad ”skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön” innebär. Utgångspunkten kan sägas vara att en verksamhet eller en åtgärd som motverkar miljömålen samtidigt innebär en risk för sådan skada eller olägenhet. Vägningen mot andra intressen sker sedan genom avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken. Då kan också miljömålen hjälpa till för att väga olika alternativ mot varandra. Detta kan bli aktuellt t.ex. vid en bedömning av hur angelägen en viss

skyddsåtgärd är, eller vid en vägning av olika alternativa lokaliseringar vid en prövning enligt 2 kap. 4 § miljöbalken.

Miljömålen tar i vissa fall även sikte på s.k. mjuka värden, dvs. sådana värden som är svåra att kvantifiera som t.ex. kulturmiljöaspekter eller frågor om landskapsbild. Härigenom ger miljömålen stöd för att argumentera, ger tyngd åt argumenten, även i sådana delar där det inte finns modeller för att klassificera värdena i ekonomiska eller andra mätbara termer.

En allmän utgångspunkt vid bedömningarna är att när miljömål strider mot varandra eller mot andra mål, ska det alternativ väljas, som bäst gynnar en hållbar utveckling, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 8, jfr även 3 kap. 10 § miljöbalken. I många fall är det dock svårt att i enskilda fall hänföra sig till miljömål, dvs. målet kan vara allmänt formulerat och verksamheten eller åtgärden berörs endast marginellt av målet. I sådana fall kanske det är först i samband med att det finns ett regionalt eller lokalt anpassat underlag som det finns möjlighet att se vad som gäller för ett visst vattendrag eller vilka föroreningar som det är angeläget att ägna särskilt intresse åt.

3.3.4. Miljömål och samhällsplanering

Samhällsplanering har stor betydelse för miljöskyddsarbetet och för natur- och kulturmiljövård. Detta understryks bl.a. av de riktlinjer för samhällsplanering som riksdagen har i slagit fast; att de nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Vid sidan av miljöbalken har därför plan- och bygglagen (1987:10) kanske den största potentiella knytningen gentemot miljömålen. Den lagen innehåller bestämmelser bl.a. om kommunernas fysiska planering av mark och vatten och om bygglov.

Plan- och bygglagen har bl.a. som syfte att främja en samhällsutveckling med en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §), dvs. ett syfte som i allt väsentligt sammanfaller med det för miljöbalken och för miljökvalitetsmålen. En direkt knytning finns mellan miljöbalken och plan- och bygglagen genom att 3 och 4 kap. miljöbalken (tidigare 2 och 3 kap. naturresurslagen) ska tillämpas även enligt den senare lagen.

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska redovisa hur olika allmänna intressen samt miljö- och riskfaktorer bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. En översiktsplan är inte rättsligt bindande men ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Planen har med andra ord en styrande verkan vid enskilda beslut och har t.ex. stor betydelse i samband med att kommunernas bindande pla ner tas fram; framför allt då detaljplaner och områdesbestämmelser.

Miljömålen har direkt relevans för en stor del av plan- och bygglagens tillämpning vid planläggning och vid ställningstagande i enskilda ärenden. Därtill kommer att den lokala anpassningen av de nationella miljömålen kan knytas mot plan- och bygglagens regelverk, kanske framför allt till kommunernas översiktsplanearbete.

För att miljömålen ska fungera vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande både i ett lokalt och regionalt perspektiv behöver de nationella målen ofta preciseras och anpassas till lokala och regionala förutsättningar. Detta bör ske i en process där berörda aktörer deltar. Kommunerna behöver ett bra underlagsmaterial. En del av detta bör kunna vara de regionala miljöunderlag som vi föreslår i kap. 23.

3.3.5. EU och nationella svenska miljömål – Miljörätten inom EU och den nationella friheten

Allmänt om EG-rätten

En grundförutsättning när det gäller normhierarkin är att EG-rätten går före nationella regler, en följd av lojalitetsprincipen och den praxis som EG-domstolen har lagt fast. De rättsakter som, förutom grundfördragen framför allt är aktuella är förordningar och direktiv. Förordningar är direkt gällande i medlemsstaterna och får inte omformuleras eller som sådana införlivas i nationell lagstiftning. Direktiv anger resultat som medlemsstaterna ska uppnå men lämnar över till medlemsstaterna att avgöra på vilket sätt genomförandet ska ske. I vissa fall anses direktiv ha direkt effekt, dvs. kan åberopas av enskilda för att ställa anspråk gentemot staten. Även i övrigt kan direktiv ha styrande verkan och nationella avvikelser vara skadeståndsgrundande.

Ett övergripande mål för EU är genomförandet av den inre marknaden med ett fritt flöde bl.a. av varor och tjänster. Av denna anledning finns det ett antal anmälnings- eller notifieringsförfaranden vad gäller införande av nationella standarder eller föreskrifter. Tanken är att det ska finnas en gemensam kontroll över att det inte införs nationella regler som stör den inre marknaden samt att/hur gemenskapsrätten genomförs nationellt. Kommissionen kan inleda och driva rättsliga förfaranden mot en medlemsstat om de nationella åtgärderna inte är godtagbara men kan även initiera att det införs gemensamma regler om sådana saknas.

En grundläggande princip inom EU är icke diskrimineringsprincipen som innebär att nationella regler inte får verka diskriminerande gentemot andra medlemsstater eller mot medborgare i sådana stater. Däremot finns som huvudregel inget som hindrar att en medlemsstat diskriminerar sina egna medborgare, t.ex. genom att ställa hårdare krav på skyddsåtgärder än vad som förekommer i andra länder.

EU:s miljörätt

Det kan inledningsvis konstateras, att miljöfrågor rent allmänt fått en allt mer framträdande placering i EU:s politik men även i grundfördragen och den s.k. sekundärrätten med olika förordningar och direktiv. Miljöhänsyn ska enligt EG-fördraget integreras inom olika politikområden.

Utvecklingen av miljörätten inom EU har i stora drag följt samma trend som den svenska; inledningsvis koncentrerad mot enskilda frågor för att efterhand få ett allt bredare fokus med begreppet hållbar utveckling som övergripande målsättning. EU:s miljörätt bygger på ett antal principer: Försiktighetsprincipen, principen att åtgärder i första hand ska vidtas vid källan samt principen om att förorenaren betalar. Målet är en hållbar utveckling och detta mål har efterhand fått en allt mer central roll i EU:s grundfördrag. Genom Maastrichtfördraget 1992 fördes det begreppet formellt in i EU:s konstitution och genom Amsterdamfördraget gjordes hållbar utveckling till en av EU:s övergripande målsättningar.

Regler med huvudsyfte att skydda miljön grundas på artikel 175 (tidigare 130 s) och är s.k. minimiregler. I dessa fall får medlemsstaterna behålla eller införa strängare nationella regler. Exempel på direktiv som antagits med denna artikel som grund är IPPC-direktivet om integrerad miljöprövning, direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar samt ett antal direktiv om utsläpp av föroreningar till luft eller vatten.

Bestämmelser med huvudsyfte att främja den inre marknaden grundas på artikel 95 (tidigare 100a) och är å andra sidan harmoniserande. I dessa fall tillåts inte medlemsstaterna att avvika från det som regleras om det inte uttryckligen anges i rättsakten. I denna kategori återfinns kemikaliedirektiv och andra produkt- eller marknadsrelaterade direktiv. Under vissa omständigheter kan den s.k. miljögarantin tillämpas. Dvs. efter ett anmälningsförfarande kan medlemsstaterna tillåtas behålla eller införa strängare nationella miljöregler. Det förtjänar påpekas dels att miljögarantin inte är tillämplig på direktiv som har antagits med annan artikel än 95 som grund, t.ex. jordbruksdirektiv (hit hör bl.a. direktiv om bekämpningsmedel), dels att harmoniseringsdirektiv endast är bindande i de delar som uttryckligen harmoniseras. Dvs. i direktiven harmoniseras

som regel frågor såsom märkning och rätt att saluföra produkter, medan användningen ofta inte är reglerad. För att belysa något om sambanden mellan den nationella friheten i förhållande till harmoniserade direktiv kan direktivet 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden utgöra ett exempel. Det direktivet har antagits med artikel 43 (numera artikel 37) som grund och är således ett jordbruksdirektiv. Till det direktivet ska genom särskilda beslut kopplas en harmoniserad s.k. positivlista dvs. en lista över godkända bekämpningsmedel som innehåller vissa verksamma ämnen och som får användas i samtliga medlemsländer. I detta direktiv, för vilket inte miljögarantin gäller, anges dock utgångspunkter för nationella undantag beroende bl.a. på skiftande miljöförhållanden (t.ex. klimatiska) av betydelse för användningen.

Inom ett område där det inte finns gemensamma regler gäller som grundprincip, att en vara som har satts på marknaden i en medlemsstat, i princip ska få saluhållas även i övriga medlemsstater. I dessa fall granskas nationella åtgärder mot artiklarna 28–30 (tidigare 30–36) dvs. regler som förbjuder oberättigade nationella åtgärder som begränsar handeln. Åtgärderna ska för att godtas vara icke diskriminerande, nödvändiga för att uppnå det miljömål som åsyftas samt vara proportionella; det ska inte gå att uppnå samma miljömål genom att vidta andra åtgärder som inte begränsar den fria rörligheten lika mycket.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att EU-anslutningen rent formellt inte inverkar på möjligheterna att anta nationella målsättningar rörande miljön. När det däremot gäller genomförandet, har EU-anslutningen medfört vissa begränsningar. Framför allt vad gäller olika former av regelgivning som kan inverka negativt på handeln inom gemenskapen är den nationella friheten beskuren. Samtidigt kan konstateras, att den svenska lagstiftningen har skärpts på ett antal punkter för att anpassas till vad EG-rätten kräver. Exempel på detta är den formaliserade hanteringen av miljökonsekvensbeskrivningar, införandet av miljökvalitetsnormer samt ett förstärkt skydd för vissa naturområden.

Avslutningsvis vill vi närmare redovisa två förslag till direktiv, vilka bör komma att få särskild betydelse för miljömålsarbetet:

Förslag till ramdirektiv för vatten

EU:s förslag till ramdirektiv för vatten innehåller skyldighet att uppnå fastställda miljökvalitetsmål. Den miljökvalitet som enligt direktivet ska uppnås benämns God ytvattenstatus respektive God grundvattenstatus. God ytvattenstatus är i sig uppdelad i God ekologisk status och God kemisk status. För att uppnå dessa ska länderna per avrinningsdistrikt, med utpekad avrinningsmyndighet som ansvarig, utarbeta åtgärdsprogram för att uppnå dessa kvalitetsmål. Åtgärdsprogrammen ska

innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten. Allmänhetens medverkan har betonats vid utarbetande av åtgärdsprogram. Skyldighet finns dessutom att följa upp utvecklingen av vattenkvaliteten (miljöövervakning), och med vissa intervall redovisa till Kommissionen.

Direktivet beräknas träda i kraft under år 2000. Det innebär bl.a. att direktivet ska vara genomfört i svensk lagstiftning år 2003 och att åtgärdsprogram ska vara upprättade år 2010.

Förslag till direktiv om strategiska miljöbedömningar (SEAdirektivet)

I december 1999 antog rådet enhälligt en gemensam ståndpunkt om ett förslag till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Rådets gemensamma ståndpunkten har översänts till Europaparlamentet för en andra behandling enligt medbeslutandeförfarandet.

Förslaget syftar till att åstadkomma obligatoriska bedömningar av miljökonsekvenserna av planer och program som kan antas medföra betydande miljökonsekvenser. Miljöbedömningarna avses bidra till en mer öppen planering och till målet en hållbar utveckling. Direktivförslaget gäller de planer och program som upprättas av myndigheter och antas av dessa eller via lagstiftning. Planerna och programmen ska vara sådana som antingen anger förutsättningarna för framtida tillståndsprövningar för de projekt som anges i direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar (85/337EEG och 97/11EG) eller sådana som bestämts kräva en bedömning enligt artikel 6 eller 7 i direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG). Allmänheten, berörda miljömyndigheter och berörda medlemsstater ska kunna ge synpunkter på miljöbedömningen och resultaten ska tas i beaktande vid antagandet av planerna och programmen.

Med den lydelse som direktivförslaget har skulle det för svensk del främst gälla kommunala fysiska planer som översiktsplan, detaljplan och ev. områdesbestämmelser samt transportinfrastrukturplaner och ev. kommunala energiplaner och avfallsplaner.

3.4. Erfarenheter på nationell nivå från andra länder

Vår bedömning:

Erfarenheterna från arbetet med miljömål och sektorsintegrering bör föras vidare internationellt och hänsyn till andra länders erfarenheter bör föras in i det löpande svenska miljömålsarbetet. De goda exemplen och föregångarna på miljöområdet måste kunna sprida sina erfarenheter internationellt. Viktigt är också att i Sverige ta till vara utländska erfarenheter.

Skälen för vår bedömning:

Generella slutsatser

Nationella processer för att få fram nationella miljöstrategier eller miljömål, sektorsstrategier och sektorsmål pågår i många länder. Sverige bör kunna förmedla erfarenheter från sitt arbete med sektorsmål inom ramen för nationellt övergripande kostnadseffektiva mål och program för hållbar utveckling. På samma sätt bör Sverige ta vara på erfarenheter från andra länder.

Sedan 1980-talets slut har mer än två tredjedelar av OECD:s medlemsländer antagit en mer målinriktad och strategisk miljöpolitik. I de flesta länderna har målen varit okvantifierade och ofta vaga. Ibland har de varit utan tidsplan. Några länder har emellertid tydliga mål . Framgången har varierat. Ska målprocessen ha avsedd effekt är det avgörande att målen är utformade så att man kan mäta i vilken grad målen uppfylls. Olika bedömare (miljöorganisationer och forskare) betonar också att en viktig framgångsfaktor är kombinationen av ledarskap och visioner från central politisk nivå, medvetna sektorsföreträdare och tryck från miljösidan. Några slutsatser om positiva element i arbetet är (Jänicke 99):

  • en institutionalisering av hållbarhetsstrategierna genom en rättslig grund och genom att miljöministerier och miljömyndigheter stärkts (Nederländerna, Sverige, Danmark, Sydkorea, Japan, Nya Zeeland
  • en koncentration på miljöaspekterna av hållbar utveckling genom att betona vinster på det sociala och näringspolitiska området (win-win)
  • miljöplanering integreras i reformeringen av den offentliga sektorn (Nederländerna, Skandinavien, Kanada, Storbritannien, Nya Zeeland och Japan)
  • en ekologisk finansreform parallell med miljöplaneringen (Nederländerna, Skandinavien, Sydkorea( i det senare fallet avgifter))
  • en stark teknologisk och forskningspolitisk orientering (Nederländerna, Skandinavien, Sydkorea )
  • ekologiska investeringsprogram (Sverige, Nederländerna, Sydkorea)

Inom EU höll det dåvarande ordförandelandet Tyskland under våren 1999 en workshop om integration av miljö i andra områden. I ordförandens slutsatser från konferensen framhålls att utmaningarna är

  • Att trygga ett långvarigt engagemang på högsta politiska nivå
  • Att överbrygga förtroendeklyftor och missförstånd mellan departement
  • Att säkra tillräckligt med resurser för att klara tillämpningen av integrationssträvandena
  • Att åstadkomma en kulturell förändring i miljöpolitiken från beroende av lagstiftning till en bredare användning av olika medel
  • Att åstadkomma utbildning av tjänstemän
  • Att inse behovet av kompromisser

Som viktiga instrument angavs

  • Att sätta tydliga mål, indikatorer och tidsramar
  • Att se till att adekvata data och information finns tillgänglig
  • Att se till att nyckelpersoner har rätt utbildning/information i miljöfrågor
  • Att se till att effektiv och transparent kommunikation med allmänheten och deltagande från allmänheten upprätthålls när policy formuleras
  • Att kommunicera mål och framsteg med allmänheten fortlöpande

Konferensen angav vidare följande nödvändiga element för sektorsintegrationen

  • Strategier för hållbar utveckling utarbetade i en bred process med allmänheten och som ofta kan innehålla grundläggande principer, mätbara mål och tidsramar
  • Sektorsmål för att uppnå tvärsektoriella mål
  • Strategisk miljökonsekvensbedömning av program, planer och budget.
  • Mätning av framsteg med övergripande och sektorsanknutna indikatorer
  • Regelbunden revision av planerna för att uppnå bästa målinriktning

Danmark

Den danska regeringen presenterade hösten 1999 sin andra miljöredogörelse för Folketinget. Det är ett slags bokslut över tiden sedan den förra redogörelsen (4–5 år) samtidigt som regeringens riktlinjer och mål presenteras. I redogörelsen som föregåtts av samråd mellan de olika departementen sker en genomgång både sektorsvis och på tvären. Tyngdpunkten i arbetet ligger i Danmark på sektorsvisa miljöplaner. Det är där målen sätts. I den miljöpolitiska redogörelsen granskas de olika strategier och planer som beslutats eller lagts fram inom de olika fackdepartementens områden. De granskas mot bakgrund av miljösituationen i Danmark, behovet av åtgärder, måluppfyllelse mm. En handlingsplan för de kommande årens arbete läggs fast. En sådan plan görs vart fjärde år.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • det är regeringens plan och mål som dock debatteras i folketinget, folketingets beslut handlar om budget, styrmedel, lagar och sektorsbeslut av olika slag
  • sektorerna involveras på ett annat sätt – främst genom sina egna sektorsplaner som sker enligt en annan tidsplan
  • målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen.

Norge

Norge, som länge haft en samlad miljöpolitisk redogörelse till stortinget i samband med statsbudgeten har nu börjat arbeta konsekvent med mål i stället. Man indelar i strategiska mål, resultatmål och arbetsmål för sektorer. Indikatorer handlar om miljötillstånd, påverkan och åtgärd.

Den norska regeringen lade i oktober fram en stortingsmelding som avser att inleda en ny ordning. Regeringen ska i årliga stortingsmeldingar presentera miljöpolitiken till stortinget. Därvid presenteras mål, aktörer och styrmedel. Målen är viktiga. Olika teman tas rullande upp. Stor vikt läggs på sektorsansvaret genom att sektorerna ska presentera handlingsplaner och följa upp dem. Sektorsplanerna ska revideras vart fjärde år.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • sektorerna involveras inte lika tydligt i uppsättandet av mål utan framför allt i genomförandet – främst genom sina egna sektorsplaner

Nederländerna

Miljö-, ekonomi-, finans-, jordbruks-, kommunikations och biståndsministrarna lade tillsammans fram 1998 års miljöplan (National Environmental Policy Plan). Detta är den tredje planen under 90-talet. I denna finns ett stort antal olika mål för 2010 angivna och medel för att genomföra detta i sektorerna anges. De är grupperade kring miljöteman: Klimatförändring, Försurning, Övergödning, Giftiga och farliga ämnen, Förorenad mark, Avfall, Grundvattensförstöring och Resursanvändning. För flera av dessa anges både allmänna miljökvalitetsmål, depositionsmål och utsläppsmål för ingående ämnen. Planen grundar sig på förhandlingar med olika sektorsföreträdare som resulterar i mål för sektorn.

Den holländska modellen bygger på samma typ av styrmedel som i Sverige men en väsentlig del av genomförandet handlar om samråd och avtal med varje målgrupp t.ex. bransch om hur målen ska uppnås.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • sektorerna involveras på ett tydligt sätt i genomförandet och direkta förhandlingar förs mellan regering och olika intressenter

Storbritannien

Storbritannien presenterade under 1999 sin andra plan för hållbar utveckling. Sektorsintegrationen är tydlig främst på transportområdet eftersom transport och miljö är ett gemensamt departement. Planen för hållbar utveckling tar upp mål, identifierar aktörer och uppföljningen är viktig. En särskild statsrådsgrupp för hållbar utveckling finns.

Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a.

  • det är regeringens plan och mål
  • målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen
  • hållbar utveckling innefattar även sociala och ekonomiska frågor

Kanada

Kanada har 1996 antagit en grön plan som innehåller 123 olika mål. En fristående nationell miljörevisor redovisar till parlamentet. Liknande system finns i Australien och Storbritannien.

Företagens miljöprofil i några länder

Per innevånare har Sverige flest företag som är certifierade enligt ISO 14 000-serien eller EMAS men även, Danmark, Schweiz, Finland, Tyskland, Österrike och Japan är exempel på länder med många certifierade företag. Sveriges tekniska attachéer följer företagens miljöanpassning i olika industriländer. I Japan är konsumenterna inte så aktiva, men företagen driver ändå frågorna. De två viktigaste frågorna i Japan är energiförsörjning och frågor relaterade till avfall. Producentansvar och krav på företagsvisa energisparplaner driver utvecklingen. I Tyskland har miljö sjunkit undan i debatten samtidigt som miljöfrågorna i näringslivet mognat. Energifrågan är i fokus. I USA motiveras miljöarbetet främst av sparade kostnader och exportmarknadens krav.

4. Begränsad klimatpåverkan – Klimatkommitténs förslag

Klimatkommittén har haft i uppdrag att lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyotoprotokollet, inkluderande upptag av koldioxid i sänkor. Klimatkommittén ska också föreslå styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden. Kommittén har redovisat sina förslag i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Arbetet har inriktats på att ta fram förslag till styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Vidare har utgångspunkter för Klimatkommitténs arbete varit att åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser inte kan vänta, klimatpolicyn ska omfatta alla politikområden samt präglas av flexibilitet och kostnadseffektivitet. Nedan ges en summering av kommitténs förslag. Vi har valt att utforma redovisningen så att den i huvudsak följer strukturen i övriga målkapitel. Avsnittet om uppföljning av etappmål är dock utarbetat av Miljömålskommittén.

4.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) med anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har formulerats på följande sätt;

”Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås

Miljökvalitetsmålet innebär: Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i

atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.”

Riksdagen har tidigare beslutat (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:Jo19, rskr. 1992/93:361.) att utsläppen av koldioxid från fossila källor ska stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå, för att därefter minska.

4.2. Klimatkommitténs förslag till mål

Förändring av miljökvalitetsmålet

Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på ca 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.

Mål på lång sikt för år 2050

Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med ca 50 procent jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0–4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Mål på kort sikt för perioden 2008–2012

Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s1 definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supple mentära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.

Etappmål för år 2005

Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.

Mål för vindkraft

Elproduktionen med vindkraft ökas med 3–5 TWh, utöver det gällande programmet till 2010.

4.3. Klimatkommitténs motivering till förslaget

4.3.1. Förändring av miljökvalitetsmålet

Klimatkommittén anser å ena sidan, att målet att enbart stabilisera koldioxid på 550 ppm innebär alltför stora risker, bl.a. mot bakgrund av att de andra växthusgaserna ökar i atmosfären. Kravet att stabilisera halten av övriga växthusgaser på dagens nivå kan å andra sidan innebära orealistiskt stora reduktioner av utsläppen av övriga växthusgaser. Det är därför mer lämpligt att formulera ett samlat mål för samtliga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet. Klimatkommittén föreslår att miljökvalitetsmålet kvarstår men att innebörden förändras genom att samtliga sex gaser inkluderas. Detta innebär att koldioxidens koncentration inte ska överstiga ca 500 ppm. Målet innebär att de svenska utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet år 2050 inte får överstiga 4,0–4,5 ton per capita, räknat i koldioxidekvivalenter, jämfört med dagens nivå på 8,3 ton per cirkapita.

4.3.2. Mål på lång sikt för år 2050

Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka i ett tidsperspektiv som inte är vanligt i samhället. Det finns därför ett tydligt behov av att formulera mål för klimatpolitiken på ca 50 års sikt. Faktiska effekter av åtgärder som vidtas i dag ger inte full effekt förrän efter ett eller ett par decennier. Internationella överenskommelser om nödvändiga åtgärder är också tidskrävande. Ett 50-årigt perspektiv ter sig därför rimligt.

Ett mål på lång sikt ger viktiga signaler om att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att fundera i termer av rättvisa mellan generationer.

4.3.3. Mål på kort sikt för perioden 2008–2012

EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet innebär att EU, som är en part i internationella sammanhang, ska minska utsläppen med 8 procent, jämfört med 1990 års nivå under perioden 2008–2012. Enligt EU:s bördefördelning av det gemensamma åtagandet får utsläppen i Sverige öka med 4 procent under denna period.

Klimatkommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att Sverige avviker från riksdagens beslut om att minska utsläppen av växthusgaser. Klimatkommittén anser därför att Sverige inte ska öka sina utsläpp när det globala samarbetet i Kyoto-protokollet inriktas på att i-länderna ska minska utsläppen.

4.3.4. Etappmål för 2005

Klimatkommittén bedömer att det finns skäl att formulera ett etappmål år 2005. Syftet är att säkerställa att målet för 2008–2012 nås. Uppfyllelse av etappmålet avgör därmed behovet av vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som erfordras för att nå målet för perioden 2008–2012. Bedömningar om måluppfyllelse ska göras på grundval av prognoser som utförs under år 2003 eller 2004. Utsläppssiffran för 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.

4.3.5. Mål för utbyggnad för vindkraft

Klimatkommittén bedömer att utbyggnaden av vindkraft måste prioriteras och att det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande.

4.4. Klimatkommitténs problemformulering

Halten koldioxid i atmosfären har ökat kraftigt det senaste århundradet och fortsätter i oförändrad takt, även med de begränsningar av utsläppen som Kyotoprotokollet till Klimatkonventionen föreskriver2. Den mellanstatliga vetenskapliga panelen om klimatförändringar (IPCC)

2 Enligt protokollet kommer industriländernas sammanlagda utsläpp av växt husgaser under perioden 2008–2012 att minska med ca 5 procent från 1990 års nivå.

anser att det är denna ökning av koldioxid tillsammans med andra växthusgaser som i betydande utsträckning orsakar att medeltemperaturen på jorden ökar.

Orsaken till att växthusgaserna ökar beror framför allt på att människorna på jorden i stor utsträckning använder sig av fossila bränslen för transporter, generering av elektricitet och för uppvärmning. Vid förbränning av fossilt bränsle bildas främst koldioxid. Avskogning och förändrad markanvändning är andra orsaker till att halten av växthusgaser i luften ökar. Även utsläpp av andra gaser bidrar till växthuseffekten. Växthuseffekt, klimatförändringar och global uppvärmning är vanliga uttryck för att beskriva fenomenet. IPCC redovisar en rad observerade förändringar som redan inträffat och menar att dessa kommer att fortsätta och öka i omfattning om inga motåtgärder vidtas. Några av de viktigaste observerade förändringarna är att:

  • jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3–0,4oC under det senaste halvseklet,
  • den totala nederbörden på jorden har ökat, framför allt i varmare trakter,
  • havsisens utbredning i Arktis har minskat,
  • glaciärernas utbredning i bergsområden på norra halvklotet har minskat,
  • havens ytvatten blivit varmare,
  • världshavens vattenstånd har ökat med 10–25 cm under 1900-talet.

Dessa tecken på en pågående klimatförändring uppfattas kanske inte som dramatiska och särskilt oroväckande av människor i allmänhet, men är å andra sidan bara de första tecknen på en pågående förändring. Det är däremot fortfarande betydligt svårare att avgöra om frekvensen och styrkan av stormar och översvämningar har ändrats under det senaste halvseklet eller ej.

Klimatsystemet är trögt genom att effekterna från våra utsläpp är fördröjda. Det vi släpper ut i dag ger effekt på klimatet först inom ett eller ett par decennier och av det vi släpper ut i dag har ca hälften försvunnit från atmosfären först inom 50–100 år. Det tar också lång tid innan motåtgärder för att förhindra en klimatförändring ger resultat. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på en betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället såväl inom politiken som inom näringslivet.

Det finns en inneboende tröghet i alla system. Det går inte att byta energisystem från en dag till en annan. Samhällssystem som har föregåtts av omfattande infrastrukturinvesteringar t.ex. bebyggelse, industrier, vägar och flygplatser har också en lång livslängd. Värdet av de samlade investeringarna som gjorts för att bygga kraftverk, transport-

system, industrier med mera uppgår till mycket stora belopp. Livslängden för många av de gjorda investeringarna kan räknas i decennier. Med kapitaltunga investeringar ökar de långsiktiga bindningarna och snabba omställningar blir kostsamma. Det finns därför en risk för att drivkraften blir mindre att utveckla nya energikällor som ersättning till fossila bränslen.

Klimatproblemet är till sin karaktär globalt. Sverige kan inte ensamt lösa klimatproblemet. Men Sverige som en del av EU och en del av världen i övrigt måste bidra med sin beskärda del. Därför måste Sverige ta sitt ansvar genom att vidta åtgärder både nationellt och internationellt.

Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt Klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Motsvarande utsläpp år 1998 var 75,1 miljoner ton. De samlade utsläppen av växthusgaser har därmed ökat med ca 6 procent. Koldioxidutsläppen har ökat under 1990-talet med ca 3 procent. Utsläppen av metan och lustgas har minskat medan utsläppen av fluorkolväte, perfluorkolväten och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.

Koldioxidutsläppen utgör ca 80 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med ca 40 procent mellan åren 1970 och 1998.

De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Även vid förbränning bildas metan. Utsläppen av metan utgör i Sverige ca 8 procent av de totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter. Lustgas eller dikväveoxid avgår från jordbruksmark och gödsel samt bildas vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening av bilavgaser. Utsläppen av lustgas utgör ca 10 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige räknat som koldioxidekvivalenter.

De tre övriga gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid utgör en mindre andel, men de är samtidigt växande andel av de totala utsläppen. Det pågår ett arbete med att utarbeta metoder för att uppskatta utsläppen av dessa gaser, men de uppskattningar som har gjorts tyder på relativt kraftig ökning av utsläppen av dessa gaser.

I tabell 4.1 redovisas utsläppen av de sex växthusgaserna indelat efter utsläppskälla för år 1990 och år 1998.

Tabell 4.1. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990 och 1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Sektor

1990

1998

Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier

9,1

10,1

Förbränning industrin

13,9

13,4

Industriprocesser

6,0

9,4

Transporter

20,0

22,1

Bebyggelse, service m.m.

11,1

10,2

Jordbruk

8,6

8,3

Avfall

1,8

1,3

Övrigt

0,3

0,3

Summa

70,8

75,1

1)

1) Reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, Naturvårdsverket april 2000.

Källa: Naturvårdsverket, 1999.

4.5. Klimatkommitténs beskrivning av nollalternativet

4.5.1. Utsläppsutvecklingen till år 2010

Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har gjort bedömningar för år 2010, s.k. grundscenarier, avseende utsläpp och energianvändning. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten och bedömningar om en utveckling som besluten kan leda till. Scenarierna bör betraktas som möjliga utvecklingsbanor som baseras på antagna förutsättningar.

Om vi inte vidtar några ytterligare åtgärder, jämfört med i dag, visar grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med år 1990. År 2010 beräknas att utsläppen kommer att uppgå till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta innebär en ökning i ett intervall mellan 5 och 15 procent jämfört med år 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 procent år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

4.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

De styrmedel som staten förfogar över kan indelas i tre kategorier, administrativa styrmedel dvs. regleringar, påbud och förbud, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel bl.a. forskning och utveckling samt information.

Dessa styrmedel har även använts inom klimatpolitiken. Tillämpningen av ekonomiska styrmedel, har bidragit till att ökningen av koldioxidutsläppen begränsats. Samtidigt har uttagen av skatt och olika typer av stöd varierat avsevärt över tiden. Satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser.

4.6. Klimatkommitténs förslag till handlingsalternativ

Klimatkommitténs förslag till handlingsprogram består av internationellt arbete samt nationella åtgärder.

Handlingsprogrammet består dels av ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och dels av ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram. I stora drag omfattar dessa åtgärder information av olika typer. En sammanställning över vilka åtgärder som ingår i de olika samhällssektorerna finns i bilaga VI. I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör ytterligare utsläppsminskningar utöver baspaketet men som erfordrar ytterligare överväganden. Konstruktionen med att vissa åtgärder finns i ett tilläggspaketet gör det möjligt att senare välja omfattning och kombination av dessa åtgärder.

4.6.1. Centrala åtgärder i baspaketet

Klimatkommittén ger följande förslag till centrala åtgärder i baspaketet. Det innebär omfattande insatser i hela samhället.

En omfattande informationskampanj riktas till allmänheten och samhället i övrigt om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i samverkan med myndigheter, näringsliv och fackliga organisationer, kommuner och frivilligorganisationer.

Ett omfattande paket med åtgärder, styrmedel baserat på olika myndigheters förslag sätts in. Dessa åtgärder är främst olika former av

energieffektivisering, effektivisering av transporter och bränslebyten. Dessa åtgärder tas också upp i kap. 5 och 6, Frisk Luft och Bara naturlig försurning. Åtgärder för begränsa utsläppen av andra växthusgaser ingår också.

Statliga myndigheter upprättar planer inom sina områden för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Syftet är att åstadkomma en process som innebär att utreda förutsättningar för åtgärder, lämna förslag till åtgärder, identifiera styrmedel, genomföra åtgärder samt svara för uppföljning av vidtagna åtgärder. Statliga verksamheter bör även vidta åtgärder som syftar till att minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som bidrar till att begränsa utsläppen av växthusgaser.

Arbetet med olika former av miljööverenskommelser med näringslivet utvecklas och utvärderas.

Utredningar och planering av ytterligare insatser påbörjas för att nuvarande klimatåtgärder ska utvidgas till att omfatta alla samhällssektorer och alla växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. Svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för växthusgaser som utöver EU:s förslag i grönboken3 omfattar även koldioxidutsläpp från ytterligare sektorer t.ex. transport- och bebyggelsesektorerna samt med inriktning att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Dessa förberedelser bör inkludera möjligheten av ett nationellt system, om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Svenska förberedelser behövs också för genomförandet av övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet.

För planering och ledning av genomförande av den fortsatta nationella klimatpolitiken bör samordningen av arbetet på regeringsnivån förstärkas.

På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas.

3 Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska Unionen, KOM(00)87, 8 mars 2000.

4.6.2. Centrala frågor i det internationella samarbetet

Klimatkommittén har följande förslag till inriktning av svenska insatser i det fortsatta internationella samarbetet.

Under förutsättning att det internationella förhandlingsarbetet löser utestående frågor enligt uppgjort tidsschema kan Sverige ratificera Kyotoprotokollet år 2002. Sverige ska vara pådrivande i det internationella arbetet för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. När Kyotoprotokollet träder i kraft förutsätts att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproble met. Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas och att länder utanför unionen ska kunna ansluta sig till systemet.

4.6.3. Centrala åtgärder i tilläggspaketet

Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger Klimatkommittén följande förslag till centrala åtgärder i tilläggspaketet.

Nedanstående åtgärder ingår i tilläggspaketet

  • införande av nedanstående styrmedel var för sig eller i kombination – handel med utsläppsrätter, – ändrad energi- och/eller koldioxidskatt, – övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet,
  • eventuell utvidgning eller ändring av åtgärder som har införts tidigare,
  • genomförande av åtgärdsförslag som utarbetats av myndigheterna,
  • genomförande av miljööverenskommelser,
  • införande av åtgärder för s.k. sänkor enligt Kyotoprotokollet,
  • utökad användning av biobränslen och biodrivmedel,
  • genomförande av övriga utredningar.

4.7. Klimatkommitténs redovisning av konsekvenser

4.7.1. Förändring av offentliga utgifter

En intensifiering av klimatarbetet med informationsinsatser, stöd för långsiktiga omställningar och utökat arbete inom myndigheter innebär ökade utgifter för staten.

I tabell 4.2 ges en översiktlig redovisning av statsfinansiella utgifter för åren 2001 t.o.m. 2004 av de förslag på åtgärder och styrmedel som ingår i baspaketet.

Tabell 4.2. Ungefärlig omfattning av direkta statsfinansiella utgifter för åtgärder och styrmedel i baspaketet, miljoner kronor.

2001 2002 2003 2004 Perioden

2005–2010

Totalt för perioden 2001–2010

Produktion av el och fjärrvärme

100 150 300 300 1 850

1)

2 700

1)

Industrin

90 110 110 110 100

520

Bebyggelse och service

30 70 160 160 370

790

Transporter

180 220 280 430 2 980

4 090

Övriga åtgärder (främst information) och styrmedel

760 760 750 650

0

2 920

Total summa

1 200 1 300 1 600 1 600 5 300

1)

11 000

1)

1) utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter efter år 2005 kan bli högre.

Den summerade kolumnen avser baspaketets totala åtgärder. Flera av dem pågår även under perioden 2005–2010. För åren efter 2004 kan kostnaderna förändras, beroende på vilka åtgärder som då väljs.

4.7.2. Möjligheter till finansiering

Klimatkommittén anger alternativa förslag till finansiering av programmet. De är inte inbördes prioriterade av kommittén.

En höjning av energiskatt på el med 1 öre ger en kassamässig förstärkning av offentlig sektor som 2001 beräknas uppgå till 620 miljoner

kronor, 2002 till 560 miljoner kronor, och 2003 till 540 miljoner kronor och för 2004 till 560 miljoner kronor. Den varaktiga effekten blir något lägre. Detta kan träda i kraft från januari 2001 förutsatt att det behandlats i budgetpropositionen. För att utsläppen av koldioxid ej ska öka till följd av ökning i den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället bör koldioxidskattens indexering knytas till BNP-utvecklingen. Kopplingen kan göras till BNP på samma sätt som beräkning sker av biståndets procentmål. Vid antagandet att nominell BNP årligen är 1 procent högre än KPI, bör intäkten öka med 580 miljoner kronor varje år. Med annan konstruktion kan beloppen naturligtvis bli något annorlunda. Denna fråga kräver utredning och beroende på dess omfattning kan förändringen ske från och med indexeringen för år 2002 eller 2003.

Differentiering av försäljningsskatt på nya personbilar med hänsyn till utsläpp av koldioxid. Antag ett medelvärde på 5 000 kronor per ny personbil, det skulle ge en varaktig intäkt för offentlig sektor på ca 1 100 miljoner per år. Den kassamässiga förstärkningen för offentlig sektor kan beräknas uppgå till 1 260 miljoner kronor år 2003 och 1 100 miljoner kronor år 2004, under förutsättning att förslaget kan träda i kraft år 2003.

Höjs fordonsskatten för alla personbilar inklusive diesel med 200 kronor per personbil, ökar skatteintäkterna med nära 730 miljoner kronor per år. Detta kan träda i kraft från år 2001. Höjning av fordonsskatten föreslås differentieras efter förbrukning av fossila drivmedel, för bilar som tas i bruk från den 1 januari år 2001. (Differentiering kan ej införas för äldre bilar på grund av ett EG-direktiv som gör att man ej kan kräva av biltillverkarna att lämna emissionssiffror för dessa äldre bilar.) Differentiering kräver utredning och kan införas senare än en höjning.

Kvarvarande anslag omkring 1 000 miljoner kronor för de lokala investeringsprogrammen överförs till klimatprogrammen (KLIMP) .

Kostnader i samband med personskador vid trafikolyckor överförs till den obligatoriska trafikskadeförsäkring så att statens utgifter minskar. Beroende på vilka kostnader som överförs skulle statsbudgeten avlastas med mellan 2 100 och 3 800 miljoner kronor. Åtgärden skulle också främja ett mjukare körsätt, vilket också har påverkan på utsläppen.

Möjligheter till EU stöd för åtgärder i strategin bör undersökas.

4.7.3. Konsekvenser för näringslivet

Då inga reglerande eller tvingande åtgärder föreslås som direkt påverkar näringslivet, bedöms inte förslagen få någon direkt negativ påverkan på industrins internationella konkurrenskraft. Då vissa förslag innebär en direkt överföring av medel till industrin, skulle detta istället kunna innebära vissa positiva effekter på industrins konkurrenskraft. Även de förslag om riktade informationsinsatser till industrin om energibesparande åtgärder kan ge positiv inverkan på industrins konkurrenskraft i form av lägre energikostnader, om åtgärderna vidtas. Investeringsbidrag för att reducera utsläpp av växthusgaser kan stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik, vilket kan stärka de energiintensiva företagens konkurrenskraft. Detta skulle på sikt kunna få positiv påverkan på regional balans, eftersom energiintensiv industri ofta ligger utanför storstadsregionerna. En baksida är dock att ett ekonomiskt stöd till de verksamheter man vill begränsa, dvs. energikrävande produktion, stärker dessa företags relativa konkurrenskraft vilket i viss utsträckning kan motverka den strukturomvandling som är gynnsam ur koldioxidsynpunkt. Resultatet av detta kan istället bli att energiintensiteten i ekonomin ökar.

Ett annat problem som bör uppmärksammas med investeringsbidrag är att de kan ge konkurrenssnedvridningar om problemet inte beaktas vid utformningen av bidraget. Exempelvis kan investeringsbidrag innebära att befintlig industri gynnas i förhållande till potentiella konkurrenter och därmed fungera som en barriär för nyetableringar.

4.7.4. Konsekvenser för hushåll

De förslag som har en direkt påverkan på hushållens välfärd och ekonomi är den föreslagna skärpningen av byggreglerna vid nybyggnation. Detta förslag medför troligtvis, åtminstone i ett inledande skede, högre byggnadskostnader. Skärpningen av reglerna syftar å andra sidan till att minska energiförbrukningen, vilket resulterar i lägre energianvändning. Hur stora dessa effekter blir, och hur hushållens kostnader därmed påverkas, beror på hur reglerna utformas. Det är önskvärt att regleringarna utformas så generellt som möjligt eftersom detaljerade krav kan leda till oönskade suboptimeringar.

Krav på installation av fördelningsmätning riktade mot fastigheter med oljepanna kan innebära en merkostnad för hushåll i dessa fastigheter, beroende på fastighetsägarens förutsättningar att övervältra kostnadsökningen på hyresgästerna. En bedömning är att merkostnaden för installation av fördelningsmätning motsvarar 3 000–8 000 kronor per lägenhet som en engångsinvestering. Kostnaden beräknas dock sparas

in genom att åtgärden förväntas ge incitament att minska energiförbrukningen och därmed ge lägre kostnader för energianvändning.

De informationsinsatser som riktas mot hushållen med avseende på energisparåtgärder bedöms resultera i minskad energianvändning, vilket ger positiva effekter på hushållsekonomin. Även det åtgärdsarbete som föreslås drivas av Vägverket genom information, utbildning och lokala samarbetsprojekt, i syfte att t.ex. minska bränsleförbrukningen genom jämnare körmönster, medför minskade kostnader för hushållen.

Även om huvuddelen av de åtgärder som föreslås inte har några stora direkta effekter på hushållen, så kan de indirekta effekterna vara betydande. Avgörande i detta avseende är hur förslagen finansieras. Förslagen innebär ökade statsutgifter på ca 1,2–1,6 miljarder kronor per år. Dessa ökade kostnader kan finansieras antingen genom minskade statliga utgifter inom andra områden eller genom ökat skatteuttag. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan olika typer av hushåll går inte med säkerhet att säga utan att exakt ange vilka skatter som ska höjas eller vilka utgifter som ska minskas. Vad som däremot går att säga med relativt stor säkerhet är att det kommer ske en omfördelning från hushållen till de företag som ”producerar” de tjänster och varor vars efterfrågan ökar till följd av förslagen.

4.7.5. Påverkan på andra miljömål

Flera av de åtgärder som föreslås är positiva även för andra miljökvalitetsmål eftersom minskad användning av fossila bränslen inte bara leder till minskade utsläpp av koldioxid utan även av kväveoxider, svaveldioxid, partiklar och kolväten. Detta gäller såväl åtgärder inom industri- och byggsektorn med syfte att reducera energianvändningen, som åtgärder i transportsektorn för att minska bränsleförbrukningen. De miljökvalitetsmål som berörs positivt av dessa åtgärder är framför allt Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning. Flera av dessa åtgärder har även en positiv påverkan på målet God bebyggd miljö, som tar upp mål för effektiv resurs- och energianvändning. Med några av de föreslagna åtgärderna finns dock en risk för konflikt med andra miljömål. Vid ersättning av fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme och för individuell uppvärmning, finns en risk att miljömålen Bara naturlig försurning och Levande skogar påverkas negativt, eftersom ett ökat uttag av bioenergi från skogen kan leda till att den biologiska försurningen av skogsmarken ökar. För att säkerställa ett hållbart skogsbruk är det därför viktigt att det ökade uttaget kompenseras med askåterföring.

Vid en ökad användning av biobränsle i småhus inom tätorter, kan även miljömålet Frisk luft påverkas negativt, med negativ effekt på

människors hälsa. Detta bör dock kunna följas upp och åtgärdas med befintligt regelverk.

En kraftig utbyggnad av vindkraften kan ge negativa effekter på landskapsbilden om inte tillräcklig hänsyn tas vid val av lokalisering. De miljömål som riskerar att påverkas är i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö, eftersom havs-, kust- och fjällområden troligen kommer att bli föremål för utbyggnaden.

4.7.6. Påverkan på andra samhällsmål

Sammantaget innebär klimatkommitténs förslag ökade uppgifter för flertalet myndigheter, och denna fokusering på klimatpolitiska åtgärder kan komma att kräva en omprioritering av myndigheternas verksamheter. Detta kan innebära en risk att de övriga miljökvalitetsmålen, och även andra samhällsmål, prioriteras ned med negativa konsekvenser för dessa mål. Å andra sidan kommer Klimatkommitténs förslag om att klimatpolitiska överväganden ska beaktas inom andra politikområden troligen medföra att beslutsunderlag för avvägningar mellan olika politikområden förbättras.

Förslaget om en omprioritering av infrastrukturmedel så att järnvägen får en större andel innebär mindre anslag för övriga transportslag, vilket riskerar att generera negativa konsekvenser för övriga transportpolitiska mål.

4.7.7. Konsekvenser av möjliga styrmedel och åtgärder i tilläggspaketet

Det som avgör omfattningen av styrmedlen från tilläggspaketet är bl.a. bedömningen om man kommer att klara av etappmålet för år 2005, samt möjligheten att med beslutade åtgärder och styrmedel nå målet för perioden 2008–2012. Möjliga styrmedel i tilläggspaketet är bl.a. höjd koldioxid- eller energiskatt, handel med utsläppsrätter, och övriga flexibla mekanismer. I tilläggspaketet ligger även förslag på en förstärkning av det åtgärdsprogram som föreslås i baspaketet.

Klimatkommittén har bedömt att fortsatta åtgärder kommer behöva vidtas och att betydande omställningar kommer behövas på sikt. Detta kommer att kräva beteendeförändringar som, åtminstone i ett inledande skede, kan innebära kostnadsökningar såväl för den enskilde som för företag.

Om inte utsläppshandel, på åtminstone europeisk nivå, är ett möjligt alternativ 2005, förordar kommittén en förstärkning av inhemska åtgärder där tyngdpunkten faller på en höjd koldioxid- eller energiskatt, ett nationellt system med utsläppsrätter, eller en kombination av dessa.

Konsekvenser av höjd koldioxidskatt

Effekterna av en höjd koldioxidskatt beror självklart på hur kraftigt skatten höjs, men vissa generella drag kan ändå urskiljas. Utöver den effekt på ekonomisk tillväxt som nämnts tidigare visar analyserna att energiintensiva sektorer, som exempelvis massa- och pappersindustri, jord- och stenindustri och gruvindustrin, får vidkännas de största kostnadsökningarna. En följd av detta är att det, åtminstone på sikt, kommer att ske en strukturomvandling i svensk industri genom att mindre energiintensiv industri kommer att gynnas på bekostnad av mer energiintensiv industri. På regional och lokal nivå kan strukturomvandlingen i vissa fall ge kännbara sysselsättningseffekter eftersom företag i energiintensiva branscher är överrepresenterade i regioner med svag arbetsmarknad. Den direkta effekten på hushållen av en höjd koldioxidskatt beror till stor del på hushållens initiala konsumtionsmönster, vilket i sin tur beror på bl.a. hushållsstorlek, inkomst och bostadsort. Klimatkommittén bedömer att en höjd koldioxidskatt leder till att hushållen minskar användningen av fossila bränslen, men att kostnadsbilden varierar mellan olika typer av hushåll. Kostnadsökningen, som andel av inkomst eller totala utgifter, blir större för hushåll med relativt låga inkomster, hushåll med flera barn, och/eller hushåll bosatta i glesbygd. I absoluta tal, dvs. i kronor, är det dock hushåll med höga inkomster som får vidkännas den största försämringen, beroende på att de initialt har stora utgifter för fossila bränslen.

Sammantaget visar Klimatkommitténs analys att en skattehöjning har den avsedda effekten på koldioxidutsläppen, men att en höjning av skatten även är förenat med kostnader, dels i form av dämpad ekonomisk tillväxt, dels i form av icke önskade fördelningseffekter. Det bör dock observeras att fördelningseffekterna i slutändan kommer att bero på hur de ökade skatteintäkterna används. Med andra ord finns det möjlighet att med hjälp av skatteintäkterna korrigera för de oönskade fördelningseffekterna.

Konsekvenser av handel med utsläppsrätter

Konsekvenserna av ett handelssystem med utsläppsrätter är svåra att bedöma innan utformningen av systemet är klarlagd. Exempelvis är konsekvenserna starkt avhängigt konstruktionen av systemet. Ett nationellt system med utsläppshandel där utsläppsrätterna initialt auktioneras ut stora likheter med nuvarande koldioxidskattesystem.

De konsekvensanalyser som Klimatkommittén gjort visar att kostnaderna av att minska utsläppen av växthusgaser, i form av dämpad ekonomisk tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Om Sverige ingår i ett system med utsläppshandel med andra länder minskar kostnaderna ytterligare, vilket visar på potentialen med handel. Hur stora kostnadsbesparingarna blir beror på systemets omfattning och utformning.

4.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

4.8.1. Klimatkommitténs bedömning

Länsstyrelserna och landstingen är de huvudsakliga aktörerna i genomförandet av klimatpolitiken på den regionala nivån.

En viktig del i det klimatpolitiska arbetet är länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen (utom Levande skogar) samt att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län (regeringsbeslut 23, 1999-09-02, M98/3090/8).

Landstingens energianvändning, transporter och drift av lokaler som sjukhusbyggnader bidrar till utsläpp av växthusgaser. Den offentliga upphandlingen gör landstingen till en viktig aktör i klimatpolitikens genomförande.

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §, förordning [1997:1258] med länsstyrelseinstruktion). Vidare svarar länsstyrelsen för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag (2 § 1997:1258).

Tabell 4.3. Länsstyrelsernas arbetsområden och uppgifter som berör klimatpolitiken.

Område

Uppgift

Arbete och utveckling

Bidra till näringslivets utveckling, stöd och projekt (undantaget de fyra försökslänen Kalmar, Gotland, Skåne och Västra Götaland där självstyrelseorganen ansvarar för vissa EU-frågor).

Bygga och bo Hushålla med mark och vatten samt värna om strandskydd, beslutar om statliga stöd för finansiering av nya bostäder och ombyggnationer samt om räntebidrag och sanering. Informera om möjligheter till bostadsfinansiering.

Lantbruk, jakt och fiske

Handhar de ekonomiska bidragen från bl.a. EU till jordbruket.

Miljö och kultur Övervaka miljön bl. a. genom tillsyn av industrier, miljöfarligt avfall, hälsoskydd och energiförsörjning. Inom varje länsstyrelse finns en miljöprövningsdelegation för prövning av ärenden som enligt miljöbalken ska prövas av länsstyrelsen. Ansvara för naturreservat, kretsloppstänkande för hållbar livsmiljö, tillgängliggöra naturen.

Trafik och kommunikationer

Påverka utvecklingen inom kommunikationsområdet (sjöfart, flyg, tåg, vägtransporter, data- och telekommunikation), ansvara för del av planering av investeringar i vägar och järnvägar i länet, tillstånd för godsoch taxitrafik, pröva och fastställa lokala trafikföreskrifter.

Källa: http://www.lst.se

Parallella aktiviteter med det löpande arbetet vid länsstyrelserna som särskilt behöver framhävas är miljöprövningsdelegationerna som regle ras av miljöbalken (1999:109), strukturfonderna, regionMaTs, regionala utvecklingsprogram, riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet och de regionala miljöstrategierna (STRAM).

De regionala tillväxtavtalen är enligt regeringen det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Med hjälp av tillväxtavtalen vill man främja den svenska ekonomins tillväxt. Inom många regioner framhävs miljöprofilerade projekt. Naturvårdsverket driver dessutom i samverkan med länsstyrelserna ett projekt om

regionalt miljöarbete, det s.k. MARS-projektet (MiljöArbete i Regional Samverkan). Ett av de områden projektet fokuserar på är hur miljötänkandet kan integreras i det regionalekonomiska utvecklingsarbetet, framförallt arbetet med tillväxtavtalen.

Landstingens verksamhetsområden är i första hand sjukvård, kollektivtrafik, regionalplanering, och regional översiktsplan (i de fall då länsstyrelsen inte ansvarar för denna fråga). De nya regionstyrelserna (Västra Götaland och Region Skåne) bedriver vissa områden/uppgifter på försök som tidigare låg på länsstyrelserna. Sjukvårdsverksamheten och kollektivtrafiken medför en stor energianvändning och genererar utsläpp av växthusgaser. Landstingen kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser genom förvaltningen av lokaler och genom att genomföra energieffektiviseringar och säkerställa att nya lokaler byggs energisnålt.

Till följd av bl.a. det kommunala Agenda 21-arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Kommunerna har också det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen.

I Sverige har den lokala nivåns betydelse i Agenda 21-arbetet varit framträdande. Detta framgår bl.a. av att landets samtliga kommuner, på något sätt, arbetar med Agenda 21. I kommunernas nuvarande Agenda 21-arbete ingår områdena förnyelsebar energi, biologisk mångfald, miljöledningssystem, gröna nyckeltal, gräsrotsprojekt i bostadsområden/byar, väg och trafik, livskvalitet/social välfärd, gröna jobb, bistånd/utbyte med andra länder samt ekoeffektivitet. Agenda 21-samordnarna har också pekat på svårigheterna att bedriva ett långtgående Agenda 21-arbete på lokalt plan när detta inte följs upp nationellt och efterfrågar en bättre nationell vägledning. Därtill pekar man på resursbrist.

Sammanfattningsvis anser klimatkommittén att;

  • Regionala utsläppsmål för växthusgaser bör inte beslutas på nationell nivå. Bedömningar om behov av regionala mål bör övervägas på den regionala nivån. Därigenom kan förutsättningar skapas för fortsatta insatser på den regionala nivån.
  • Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan.
  • Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser.

4.8.2. Miljömålskommitténs bedömning

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Förutsättningarna för att genomföra åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar mellan olika delar av landet. De åtgärder som kan genomföras på regional och lokal nivå för att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet sammanfaller i stort med de åtgärder som anges under Frisk luft och Bara naturlig försurning men också med åtgärder enligt etappmål 1 under God bebyggd miljö angående utveckling av program och strategier för en utveckling av trafiksystemet som anger hur miljöanpassade och resurssnåla transportsätt ska stärkas och fossilbränsledrivna transporter begränsas och etappmål 4 om minskad energianvändning i byggnader.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och program och andra kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

4.9. Miljömålskommitténs förslag till uppföljning

4.9.1. Inledning

Klimatkommittén tar i sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) inte upp uppföljning av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Denna uppgift överlåts till Miljömålskommittén för att ta fram ett enhetligt system för uppföljning av alla femton miljökvalitetsmålen.

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 4.4 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

4.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer, dock med viss utveckling för några av indikatorerna.

Tretton av de totalt tjugo indikatorer finns med och motiveras i Naturvårdsverket förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv för de sju övriga beskrivs nedan.

Sex av de indikatorer som finns med i Naturvårdsverkets förslag är Gröna nyckeltal med stor anknytning till klimatpåverkan. Ytterligare två Gröna nyckeltal är viktiga för att kunna begränsa utsläppen av klimatgaser, nämligen indikator 14 om offentlig upphandling och indikator 15 om miljöledning för företag och kontor.

Indikatorerna 13 om bränsleförbrukning, 16 om anslag till infrastruktur och 19 om fönster med produktkrav finns ej med i Naturvårdsverkets förslag, men behövs för att kunna följa upp de åtgärder som föreslagits av Klimatkommittén. Indikator nummer 7 om livscykelanalys har goda förutsättningar för att bli en värdefull indikator för att bedöma möjligheter att minska utsläppen av koldioxid. Utveckling av indikatorn är viktig för att kunna belysa målet om ett kretsloppssamhälle. En lämplig inriktning kan vara att försöka göra livscykelanalyser för ett antal storkonsumerade varor med stora negativa miljöeffekter.

Indikatorn används även under miljökvalitetsmål Giftfri miljö och God bebyggd miljö.

För att kunna följa upp miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i sin helhet behövs indikatorer för status (S) och inverkan (I) på miljön. Indikatorerna 10,11 och 12 är till för att tjäna dessa syften. Dessa indikatorer har valts främst för att de brukas redan idag. Indikator 12 om trädgränser i fjällen fanns inte med i Naturvårdsverkets förslag. Indikatorn är vald här för att åtminstone ha med en indikator för inverkan. Några tänkbara ytterligare indikatorer som är möjliga att ta fram med betydande arbetsinsats är A) beräkning av förändringar av antal hotade arter på grund av varmare klimat B) ökad övergödning på grund av ökad gödsling och näringsläckage vid ökad temperatur och nederbörd, C) utbredning för ett antal värmeälskande arter av växter och djur eller D) skogstillväxt.

Tabell 4.4. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivdraft (D)

1. Energianvändning per person och sektor uppdelat på energislag, samt i relation till bruttonationalprodukten (D,R).

***

Energimyndigheten & SCB. Grönt nyckeltal.

Belyser även andel från förnybara energikällor.

Indikatorn finns även i kap. 5, 6,

10, 12, 13.

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg), mätt som sträcka (D,R).

***

SIKA & SCB. Särskild belysning av andel från tåg.

Indikatorn finns även i kap. 5, 9.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

***

SIKA, SCB & Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 5, 6, 7.

4. Mängd el för uppvärmning av bostäder och lokaler (D).

***

Boverket & Energimyndigheten. Grönt nyckeltal.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D,R).

***

SCB & SIKA. Grönt nyckeltal.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 6.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och

kommentar

Påverkan

6. Utsläpp av de klimatpåverkande ämnena (koldioxid, metan, lustgas,

HFC, FC och svavelhexaflourid) per ämne, sektor och person, samt som koldioxidekvivalenter (P).

**

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

7. Livscykelanalys för material- och energimängd för några storkonsumerade varor och produkter (P).

*

Naturvårdsverket. Omfattande utveckling krävs. Exempel är datorer, batterier, kylskåp, bilar och kött.

Indikatorn finns även i kap. 8, 18.

8. Mängden avfall till deponi och total mängd avfall (P,R).

***

Naturvårdsverket & Svenska kommunförbundet. Grönt nyckeltal. Fördelat på avfall från hushåll, industri m.m.

Indikatorn finns

även i kap. 18.

9. Utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner (P).

***

Naturvårdsverket & Jordbruksverket.

Status (S) 10. Årsmedeltemperaturen och årsnederbörd i Sverige fördelat på regioner (S).

***

SMHI. Visar effekter av brist på åtgärder.

11. Skogens och markens nettoupptag av koldioxid från atmosfären (S,I).

**

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. Bidrar till att minska utsläpp av koldioxid.

Indika-

torn finns även i kap. 15.

Inverkan (I) 12. Förändringar av höjd för trädgräns i fjällen (I).

**

Naturvårdsverket. Uppdelat på fjällområden.

Respons (R) 13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) totalt och per kilometer för olika transportslag och för arbetsfordon (R).

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Uppdelat på personbilar, lastbilar, bussar, båtar, flyg och arbetsfordon.

Indikatorn finns även i kap. 5, 9.

14. Värdet av och andel av all offentlig upphandling i vilka det tas miljöhänsyn (R).

**

Nämnden för Offentlig Upphandling.

Grönt nyckeltal. Svårt att bedöma grad av miljöhänsyn med tanke på utsläpp av växthusgaser.

Indikatorn finns även i kap. 8.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 8.

16. Statliga anslag till infrastruktur i andel per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg-/tunnelbana, båt, flyg) (R).

***

SIKA & SCB.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Dataunderlag Ansvarig (huvudansvarig står först) och

kommentar

17. Energiåtgång per ytenhet i nybyggda respektive äldre bostäder och kontor (R).

**

Boverket & Energimyndigheten. Indikatorn

finns även i kap. 18.

18. Ekonomiskt stöd till energieffektivitet och användning av el och värme från förnybara energikällor (R).

***

Energimyndigheten & Boverket. Särskilt belysande bostadssektorn.

19. Andel fönster som uppfyller produktkrav (R).

**

Boverket.

20. Mängd och andel produktion av el och värme från förnybara energikällor i Sverige.

***

Energimyndigheten & SCB.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

4.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Boverket, Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Nämnden för Offentlig Upphandling, Statens Institut för Kommunikations-Analys (SIKA), SMHI och Statistiska Centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att i samverkan med lämpliga instanser utveckla indikator(-er) för livscykelanalys för några varor och produkter som är av stor betydelse för utsläppen av växthusgaser. Några tänkbara förslag är bilar, kött, datorer, batterier och kylskåp. Naturvårdsverket bör först presentera ett kostnadsbedömt förslag till projekt. Kostnaden torde överstiga 1 miljon kronor.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda behovet av att utveckla ytterligare indikatorer för att få en bild av miljötillstånd och inverkan av förändringar i klimatet på grund av utsläpp av klimatgaser. Förslag till projekt behöver kostnadsberäknas.

5. Frisk luft

5.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998:99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Frisk Luft har formulerats på följande sätt;

”Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas

Miljökvalitetsmålet innebär: – Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.

– Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

5.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för

cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi, se tabell 5.1

Förslag till etappmål:

1. Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell 5.1, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner år 2005 respektive år 2010.

2. Halten marknära ozon överskrider inte 120 mikrogram/m3 som 8-timmarsmedelvärde i samtliga kommuner år 2010.

3. År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton.1

4. Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) fastställas. Vid samma tidpunkt ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet.

Sammanfattande bedömning

Det har successivt blivit en förbättring av luftkvaliteten i våra tätorter de senaste decennierna. Det gäller framförallt svaveldioxid, kvävedioxid, sot och bensen. Vi bedömer att trenden kommer att fortsätta i takt med att utsläppen minskar. Fortfarande krävs ytterligare åtgärder för uppnå generationsmålen för luftkvaliteten. För andra ämnen som exempelvis ozon är dock skillnaderna små. Här behövs framför allt åtgärder utanför vårt lands gränser. Åtgärder på lokal nivå blir en viktig del i miljöarbetet. Det gäller särskilt arbete med att begränsa utsläpp av kväveoxider, partiklar och cancerframkallande ämnen. Fortsatt forskning och utveckling är en viktig del i arbetet med att närmare klarlägga sambanden mellan hälsorisker och allergier i samband med exponering för luftföroreningar. Ökad kunskap skapar bättre förutsättningar att uppnå ett framgångsrikt internationellt arbete med att minska utsläppen av luftföroreningar.

Tabell 5.1. Generationsmål för luftkvalitet.

Förorening Halt som inte bör överskridas (mikrogram/m3)

Medelvärdestid

Bensen

1

År

Bens(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar<10 mikrometer, PM10

30

Dygn

15

År

Sot

10

År

Svaveldioxid

5

År

Kvävedioxid

100

Timme

20

År

Ozon

80

Timme

50 Sommarhalvåret (april-okt)

1 Inkluderar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart.

5.3. Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag grundar sig på Naturvårdsverkets rapport om Frisk luft (rapport 4995) och sektorsrapporter från Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Banverket, SIKA, Statens Energimyndighet, Socialstyrelsen och Riksantikvarieämbetet.

5.3.1. Preciseringar

Precisering a). Institutet för Miljömedicin (IMM) har föreslagit s.k. lågrisknivåer för några cancerframkallande luftföroreningar som är satta vid den halt som teoretiskt motsvarar en livstids cancerrisk på 1 på 100 000. Av dessa lyfte Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) fram eten, bensen och bens(a)pyren som indikatorsubstans för polyaromatiska kolväten, samt föreslog miljökvalitetsmål för dessa ämnen som motsvarar lågrisknivåerna.

Miljöhälsoutredningens förslag till miljömål för luftvägspåverkande luftföroreningar bygger också på riskbedömningar från IMM, där de rekommenderade halterna för kvävedioxid och ozon är tänkta att skydda även känsliga grupper som t.ex. astmatiker. Senare har IMM, på uppdrag av Naturvårdsverket förslagit ett riktvärde för inandningsbara partiklar, PM10.

I tabell 5.1 har dessa hälsobaserade rekommenderade värden sammanfattats. Där ingår också ett värde för formaldehyd som rekommenderats av Naturvårdsverket (baserat på äldre lågrisknivå från IMM), samt rekommendationer från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet om sot, svaveldioxid och långtidsmedelvärden för svaveldioxid och kvävedioxid som främst baseras på skydd av kulturvärden.

I miljökvalitetsmålet används lågrisknivåer för alla luftföroreningar. Emellertid bör begreppet lågrisknivåer enbart användas i sådan tillfällen då det inte går att bedöma en nivå under vilken en påverkan inte sker. Detta är ett begrepp som anger t.ex. högsta tillåtna halt av en förorening och är därför oftast kopplat till någon form av bindande beslut. När det gäller miljökvalitetsmål bör ett neutralare ord användas. För tydlighets skull anges också i den nya preciseringen att skydd av kulturvärden utgör en grund för att fastställa nivåer för skydd mot luftföroreningar. Detta saknas i en av strecksatserna i riksdagsbeslutet om miljökvalitetsmålet.

I miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning finns uppgift om vilken luftkvalitet för svaveldioxid och kvävedioxid som behövs för att skydda tekniska material. Dessa uppgifter föreslås flyttas till miljökvalitetsmålet Frisk luft för att få en samlad bild över vilken

luftkvalitet utomhus som behövs för att uppfylla miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket föreslog dessutom att dessa halter kan uppfyllas tidigare än inom en generation.

5.3.2. Etappmål

Etappmålen 1 och 2 motsvarar förslaget från Naturvårdsverket med någon omformulering. Med de åtgärder vi diskuterar i kap. 6, räknar vi med att halten av kvävedioxid överskrids i 10 procent av Sveriges kommuner, främst kring trafikerade leder men också i mindre kommuner som har dålig ventilation. Ytterligare lokala åtgärder kan genomföras för att klara etappmålet.

Etappmål 3 är ett utsläppsmål som har stor betydelse för luftkvaliteten. Flyktiga organiska ämnen, VOC, reagerar med kväveoxider i utomhusluft och bildar ozon på regional nivå under vissa betingelser bl.a. vid starkt solljus. Flyktiga organiska ämnen består av ett stort antal olika gasformiga organiska ämnen. Vissa av dem är cancerframkallande som bensen, eten, propen och 1,3-butadien, andra är irriterande på andningsvägar, t.ex. aldehyder. Etappmålet speglar därför också utsläppen av cancerframkallande ämnen.

Etappmål 3 är satt så att Sverige klarar förslaget till utsläppstak om 219 000 ton flyktiga organiska ämnen i EU:s förslag till takdirektiv. I etappmål 3 inkluderas utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Utsläppen från utrikes sjö- och luftfart beräknas uppgå till ca 1 000 ton per år.

Etappmål 4 har inte föreslagits av någon myndighet. Det är ett kunskapsmål för fastställande av etappmål för små partiklar <2,5 mikrometer (PM 2,5). Nya forskningsresultat kan komma att revidera uppgifterna i tabell 5.1. Revideringen kan också innebära att haltmål läggs fast för nya ämnen. Exempel på sådana ämnen kan vara summa polyaromatiska kolväten (PAH) och fluoranten. Det finns flera skäl som talar för att de allvarligare hälsoeffekterna främst kan knytas till de finaste partiklarna. Avsaknaden av ett etappmål för PM 2,5 får därför inte innebära att åtgärder för att minska utsläppen skjuts upp. I åtgärdsarbetet bör därför denna fråga uppmärksammas.

5.3.3. Regeringens bedömning i miljöpropositionen

Regeringen har i propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) föreslagit följande delmål: – Utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter bör ha halverats till

år 2005 räknat från 1991 års nivå.

– Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör

ha minskat med minst 60 procent till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Målet om utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätort är inte precist och går inte att följa upp. Kommittén föreslår att målet utgår och ersätts dels med precisering a) om lågrisknivåer för vissa cancerframkallande ämnen och partiklar i tätort, dels med etappmål 3, som anger högsta utsläpp av flyktiga organiska ämnen år 2010. Genom denna förändring preciseras vad som anses vara ”cancerframkallande ämnen” och dels införs ett etappmål för en grupp föroreningar av vilka en del utgörs av de vi i dag med säkerhet vet är cancerframkallande och en annan del som potentiellt kan vara kandidater för cancerframkallande ämnen vars ursprung är förbränningsprocesser. Målet innebär en högre ambitionsnivå än vad regeringen föreslagit.

Sektorsmålen om utsläpp av organiska ämnen från trafiken kompletteras med ett etappmål som omfattar alla sektorer vilket framgår av etappmål 3. Samtliga regeringens förslag är således behandlade.

5.3.4. Avvikelser

Naturvårdsverket föreslog ursprungligen etappmål för högsta halter av luftföroreningar gällande från år 2020. Dessa är nu samlade under den nya preciseringen av miljökvalitetsmålet. Vi föreslår en högre ambitionsnivå än vad naturvårdsverket föreslog i sin rapport. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har i sin rapport om sektorsmål för transportsektorn föreslagit hälsorelaterade mål. SIKA har föreslagit värdet 10 mikrogram per m3 för PM 2,5 som bör uppfyllas år 2020. Värdet skall ses som en förutsättning för att nå den långsiktiga nivån för PM10. Vi har inte valt att sätta upp ett mål för PM 2,5. Det behövs ett bättre underlag för att bedöma konsekvenserna och det är önskvärt med etappmål som ligger närmare i tiden än 2020.

5.3.5. Kopplingen till miljökvalitetsnormer

Arbetet med miljökvalitetsnormer kommer att komplettera miljökvalitetsmålet Frisk luft och bestämmas utifrån det miljötillstånd eller den miljökvalitet som eftersträvas. Miljökvalitetsnormer liknar i hög grad vissa typer av delmål som uttrycker effektrelaterade nivåer, exempelvis

halter av luftföroreningar som behandlats ovan. Skillnaden är att miljökvalitetsnormerna blir bindande när myndigheter och kommuner skall fatta beslut enligt miljöbalken, medan delmål enbart kommer att vara vägledande för beslut om styrmedel, sektorspolicy och miljöarbetet på lokal nivå. Balken innehåller dessutom föreskrift om upprättande av ett åtgärdsprogram med en återkommande omprövningscykel som gör miljökvalitetsnormer till ett verkningsfullt styrmedel. Det sagda innebär emellertid förbehåll för att fastställa vissa typer av miljökvalitetsnormer. De lämpar sig mindre väl att fastställa en norm som för uppfyllelse i hög grad kräver utsläppsreduktioner utanför landets gränser. Marknära ozon är ett exempel på en sådan luftförorening där Sverige, genom egna utsläppsbegränsningar har små möjligheter att åstadkomma en förbättring. Det innebär att en sådan norm inte lämpar sig som verktyg i det lokala miljöarbetet, däremot är det angeläget att ta fram riktvärden för hälsopåverkan som kan användas som underlag för att utarbeta åtgärdsstrategier internationellt. Ibland kan miljökvalitetsnormerna också användas som ett styrmedel för att t.ex. uppnå målen i en del av landet.

Det finns redan fastställda miljökvalitetsnormer för svaveldioxid, bly och kväveoxider. Genom begränsningar av svavel-, bly- och kolmonoxidutsläppen uppnås redan i dag uppsatta gränsvärden för dessa föroreningar. Något delmål för dessa ämnen är inte erforderligt annat än för att få en heltäckande struktur och vi lägger därför inget förslag.

Naturvårdsverket har till regeringen lämnat förslag till miljökvalitetsnormer för kolmonoxid och bensen. Naturvårdsverket arbetar också med att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer för partiklar. EGkommissionen har antagit direktiv för svaveldioxid, partiklar och bly (1999/30/EEG). EG-kommissionen har föreslagit direktiv för ozon, kolmonoxid och bensen.

Med tanke på risken för hälsopåverkan anser vi att Naturvårdsverket får i uppdrag att fastställa en skyddsnivå för PM 2,5. Vi förutsätter också att Naturvårdsverket även bedömer om uppgifterna i tabell 5.1 behöver kompletteras.

5.4. Problemformulering

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Överrisk för cancer i tätortsluft

Utsläpp av cancerframkallande ämnen från trafiksektorn och vid förbränning, framförallt i mindre pannor och eldstäder. Utsläpp av gasformiga ämnen vid hantering av drivmedel, vid raffinering och lagring av petroleumprodukter.

Förbättrad renings- och förbränningsteknik för vedpannor och små eldstäder. Utbyte av det gamla pannbeståndet. Fortsatt förbättrad reningsteknik för mobila källor. Renare, mer enhetliga bränslen och drivmedel. Sänkt halt av cancerframkallande ämnen i bensin. Åtgärder för att begränsa avdunstning. Begränsa trafikarbetet.

Precisering a) Etappmål 3

Överdödlighet i samband med luftföroreningsepisoder

Förhöjda halter av partiklar, svaveldioxid och ozon under vissa meteorologiska förhållanden och vid intransport av förorenad luft från kontinenten.

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Förbättrad övervakning av luftkvaliteten i tätorter.

Precisering av Etappmål 1, 2 och 4.

Sjukdomar på hjärta, lungor and andra organ. Försämring av tillståndet för allergiker och astmatiker.

Förhöjda halter av partiklar, svaveldioxid, kväveoxider, kolmonoxid, ozon och bly i tätortsluften från trafiken, förbränning för uppvärmning och kraftgenerering, industriprocesser och erosion från vägbanan. Betydande bidrag från däck, vägbana, bromsar uppvirvling av partiklar etc.

Fortsatt förbättrad reningsteknik för mobila källor, särskilt vad gäller partiklar och kväveoxider. Renare, mer enhetliga bränslen och drivmedel. Minskning av utsläppen i kraft- o fjärrvärmeverken samt industrianläggningar belägna i tätort. Begränsning av trafikarbetet i tätort. Förbättrad fysisk planering. Väl utbyggd kollektivtrafik

Precisering a) Etappmål 1, 2, 3 och 4 Se Bara naturlig försurning

Besvärsreaktioner, nedsmutsning.

Utsläpp av partiklar och luktande substanser vid ofullständig förbränning eller vid driftstörningar inom industrin och kraft- och värmeverk.

Förbättrad renings- och förbränningsteknik. Förbättrad kontroll och tillsyn av industriprocesser, byggarbetsplatser och annan miljöfarlig verksamhet. Fysisk planering av bostäder och arbetsplatser.

Se God bebyggd miljö

Minskat skördeutfall för känsliga grödor. Minskad tillväxt för växter. Förändring eller utarmning av den biologiska mångfalden (lavar, högre växter och djur). Successiv nedbrytning av kulturföremål och material. Korrosion av tekniska system.

Förhöjda halter av framförallt ozon och på landsbygden. Ozon bildas genom reaktioner mellan flyktiga organiska ämnen och kväveoxider under inverkan av solljus. Bildning av ozon är en storskalig process som i huvudsak transporteras in från kontinenten. Förhöjda halter av ozon, svaveldioxid, kvävedioxid i tätorter, kring punktkällor eller regionalt vid intransport av förorenad luft från kontinenten.

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Förbättrad övervakning av luftkvaliteten på landsbygden för att kunna följa risk för skördeskador. Minskning av utsläppen i tätort och kring punktkällor.

Etappmål 1, 2 och 3 Se Bara naturlig försurning

Under de senaste decennierna har en betydande förbättring skett av luftkvaliteten i tätorterna. Svavelhalterna har minskat och ligger i dag långt under gällande miljökvalitetsnorm. Även kvävedioxidhalterna har minskat i tätorterna. Halterna av ozon, partiklar och cancerframkallande ämnen är fortsatt för höga. De uppmätta halterna i tätorterna kommer mestadels från källor inom tätorten eller i angränsande delar. Undantaget är ozon som bildas storregionalt och där de svenska utsläppen har en liten påverkan på halterna. Fortfarande kan det under episoder komma förorenade luftmassor från kontinenten och ge upphov till förhöjda partikel och svavelhalter.

I diagrammet nedan har genomsnittshalterna omvandlats till index: De halter av kvävedioxid, svaveldioxid och sot som uppmättes vinterhalvåret 1986/87 har satts till 100. Dessutom anges ett index som väger samman halterna av alla dessa tre föroreningar.

Figur 5.1. Miljöindex för luftkvalitet.

Figur 5.2. Bensenhalt under vinterhalvåret i ett antal svenska tätorter (mikrogram/m3).

Bensen är en av de flyktiga kolväteföreningar som kan bildas vid förbränningsprocesser. Den största källan till bensenutsläpp är biltrafiken, eftersom bensinen innehåller bensen. Även vid vedeldning frigörs bensen. Tack vare katalytisk avgasrening och minskad bensenhalt i bensinen har stadsluftens genomsnittliga bensenhalt sjunkit under 1990talet, men under vinterhalvåret ligger den fortfarande ovanför lågrisknivån i alla tätorter där mätningar genomförs (se figur 5.2).

Marknära ozon bildas genom kemiska reaktioner mellan kväveoxider och kolväten i atmosfären. Reaktionen sker vid stark solinstrålning och mängden ozon beror på temperaturen. I allmänhet är halterna större på landsbygden än inne i tätorterna vilket beror på att ozon reagerar med föroreningarna inne i staden.

En stor del av det marknära ozonet har sitt ursprung från kontinenten och förs med vindarna till vårt land. Ozonhalterna i atmosfären varierar både från sommar till vinter och under dygnets timmar. Ozon påverkar lungfunktionen och för höga halter ger upphov till skador på vegetationen. Av figur 5.3 framgår att trenden för en minskning av halterna är svag. En närmare trendanalys har gjorts av IVL, vilket visar att en signifikant ökning av ozonhalterna i bakgrundsstationerna har

skett under vintermånaderna, medan man under försommaren har iakttagit en sänkning av halterna.2

I tätorterna överskrids EU:s riktvärde (120 mikrogram/m3, glidande 8-timmars medelvärde) i de flesta kommuner. Högst överskridandefrekvens år 1997 fanns i tätorter i södra Sverige som exempelvis Malmö. Landskrona och Göteborg.

Figur 5.3. Ozonhalter i Aspvreten i östra Södermanland 1987–1999 under sommarhalvåret.

( p p )

0 20 40 60 80 100 120 140 160

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Ozon (µg/m³)

Medelvärde 98-percentil

98-percentil: 98 % av alla data, i detta fall timmedelvärden av ozon under dagtid under sommarhalvåret, är lägre än den halt som framgår av figuren. En hög 98-percentil betyder alltså att höga halter har inträffat ofta under en sommar, en låg 98percentil att de inträffat mer sällan.

De senare årens forskning har fokuserats kring partiklarnas betydelse för hälsan. Kunskapen om partikelutsläpp och hälsopåverkan av partiklar är i dag ofullständig. Under senare år har ett flertal studier talat för att halten och antalet av mindre partiklar, fraktionen PM 2,5 (<2,5 mikrometer) är av väsentlig betydelse vad gäller hälsopåverkan. De studier som har gjorts för mindre partiklar tyder på att det förekommer ett linjärt dos- effektsamband. Vidare tycks det stå klart att halterna av PM 2,5 i gatuplanet många gånger ligger mycket nära de som i experimentella situationer visat sig ha negativa effekter på luftvägar. Nyligen avlutade studier har också dokumenterat en direkt hjärtpåver-

2 Ozone in Remote Areas: Trends. Karin Kindbom och Anne Lindskog, IVL Svenska Miljöinstitut AB.

kan hos känsliga individer redan vid de halter som är aktuella i Stockholm liksom andra tätorter. Undersökningar har också visat att det är den finare fraktionen av partiklar som har förmåga att tränga in i bostäder och lokaler via ventilationssystemen. Forskningen har ännu inte kunnat svara på frågan vilka källor till partiklar som har störst hälsomässig betydelse.

Preliminära resultat över kartläggning av partikelhalterna i tätortsluft visar att en betydande del av PM 2,5 fraktionen utgörs av långdistanstransporterade föroreningar. Till skillnad från PM 10 varierar inte halterna under dygnet i så stor utsträckning för PM 2,5.

I dagsläget saknas kunskap för att fastställa ett långsiktigt mål vad gäller lågrisknivå för PM 2,5. Utifrån de mätningar som finns utgör fraktionen PM 2,5 ca 75 procent av PM 10-fraktionen. Det föreslagna generationsmålet för PM10 är som 24-timmars medelvärde 30

µ

g/m3

och som årsmedelvärde 15 µ g/m3. Ett långtidsmål för PM 2,5 skulle då förväntas ligga runt 10

µ

g/m3 som långtidsvärde.

5.5. Nollalternativet

5.5.1. Utveckling i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. I bilaga VI redovisas mer i detalj vilka antaganden som för detta mål ligger bakom det s.k. nollalternativet.

5.5.2. Luftkvaliteten 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Med fullföljande av redan beslutade åtgärder nationellt och genom andra länders åtaganden inom EU och konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) kommer framsteg att göras för att minska påverkan på hälsa och kulturföremål och andra material. När det gäller svaveldioxid föreligger redan i dag låga halter. Överskridande av det föreslagna delmålet för halter av svaveldioxid kan förekomma lokalt kring några industrier. Redan beslutade åtgärder

främst inom vägtrafiken bedöms leda till avsevärda förbättringar av tätortsmiljön då det gäller kvävedioxidhalterna. Gällande miljökvalitetsnorm (tabell 5.3) förväntas uppnås år 2010 och ca 90 procent av landets kommuner bedöms också uppnå föreslaget etappmål som i princip är en halvering av gällande miljökvalitetsnorm. Osäkra faktorer är bland annat när gamla bilar kommer att skrotas ut, andelen dieselbilar i fordonsparken, prognosen om trafikökning och verklig effekt av skärpta avgaskrav.

Halterna av cancerframkallande ämnen som eten och bensen bedöms inte nå ned till föreslagna värden för lågrisknivån år 2010 – detta trots att man bedömer att utsläppen, till följd av skärpta avgaskrav och förbättrad bränslekvalitet av dessa ämnen minskar i tätorterna med 75 respektive 65 procent från 1998 års nivå. Samma bedömning görs för polyaromatiska kolväten (PAH) och bens(a)pyren.

Med gällande överenskommelser för utsläppsreduktioner i Europa kommer ozonhalterna att minska betydligt.

Hälsoförluster till följd av luftföroreningar

I dagsläget bedöms luftföroreningar orsaka en betydande hälsoförlust och ohälsa. Flera utredningar har sökt kvantifiera hälsoförlusten. I tabell 5.2 nedan sammanfattas tillgängliga data.3 I detta sammanhang är det nödvändigt att påpeka att uppskattningen av hälsoförluster endst beror den allra mest påtagliga sjukligheten i form av vård på sjukhus. Det tillkommer sannolikt ett mycket stort ”mörkertal” i form av mindre framträdande sjuklighet eller där sambanden inte är klarlagda. Beräkningar av den totala sjukligheten till följd av luftföroreningar saknas således i dagsläget.

Under antagandet av 5–10 vårddagar per sjukintag på sjukhus beräknas antalet totala vårddagar uppgå till ca 20 000–100 000 vårddagar per år med dagens luftföroreningssituation.4

3 Miljöhälsoutredningen SOU 1996:124 och SIKA rapport till Miljömålskommittén.4 Se SIKA:s rapport: Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur- och kulturmiljö m.m., bilaga 1.

Tabell 5.2. Effekter av luftföroreningar på hälsan.

Förorening

Effekt

Partiklar PM 10 Antalet personer med symton i luftvägarna ökar med 2–8 procent och antalet inlagda på sjukhus ökar med 0,5–3 procent för varje ökning av partikelhalten med 25

µ

g/m3 som dygnsmedel-

värde. Det ger ca 20 000–80 000 med symtom och 40–200 inlagda på sjukhus per år.

Kvävedioxid

Besvärsfrekvens ökar med 0,4–0,6 procent per

µ

g/m3 över 20

µ

g/m3. Astmatiker kan få förstärkt allergenreaktion. Ökat intag på sjukhus i haltområde 10–50 ug/m3 utomhusluft. Detta ger per år 15 000–25 000 astmatiker med risk för överkänslighetsreaktioner och ca 4 500–8 000 vårdtillfällen per år om halten överstiger 20

µ

g/m3.

Ozon Antal intagna på sjukhus bedöms vara ca 90–360 per år. Bensen Beräknas orsaka ca 3–15 cancerfall/år. Eten Beräknas orsaka 2–30 cancerfall/år. Bens(a)pyren och PAH Beräknas orsaka 100–1 000 cancerfall/år.

Källa: SIKA, okt 1999 Utveckling av transportpolitiska etappmål för hälsoeffekter, kretsloppsanpassning samt påverkan på natur och kulturmiljö m.m. samt Miljörelaterade hälsorisker. Bilaga 1 till Miljöhälsoutredningens betänkande SOU 1996:124.

Effekter på kulturvärden och material

Kulturföremål och kulturminnen påverkas kontinuerligt av sin omgivning, framför allt av den omgivande luften och dess innehåll av luftföroreningar, vatten, partiklar m.m. Föroreningar i luften påverkar människors och djurs hälsa och kan skada växtligheten. Det har varit känt mycket länge, och studerats ingående under större delen av 1900-talet. En del utsläpp påverkar dessutom material i vår omgivning. Många kulturobjekt har på så sätt allvarligt skadats. Detta gäller till exempel byggnader och utsmyckningar. Särskilt kalkhaltig natursten liksom murbruk har vittrat kraftigt till följd av sura luftföroreningar. Även bronsstatyer, industriminnen med många metallkonstruktioner, bemålade glasfönster i kyrkor, fornlämningar osv. har skadats. Till och med kulturobjekt som förvaras inomhus, t.ex. i museianläggningar och bibliotek, kan skadas av dålig luft. Dessa skador kan i vissa fall repareras, men oftast har oersättliga kulturhistoriska värden gått förlorade.

När det gäller påverkan på byggnader och kulturföremål är det snarare dosen, dvs. den ackumulerade belastningen som är avgörande för skadebilden. Därmed är det vanskligt att ansätta en nedre gräns där

påverkan uteblir. Varje haltökning utöver bakgrundsbelastningen ökar nedbrytningen.

5.5.3. Hur hanteras problemet i dag?

Naturvårdsverket har tidigare utarbetat bedömningsgrunder för ozon, svaveldioxid, kvävedioxid rörande hälsa och miljö. Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har införts bl.a. för svaveldioxid och kvävedioxid i utomhusluft (se tabell 5.3). Till skillnad mot de tidigare meddelade bedömningsgrunderna är miljökvalitetsnormer bindande och till dessa normer finns kopplat ett system med åtgärdsprogram. Enligt 7 kap. 19 § miljöbalken får regeringen förklara ett större markeller vattenområde som miljöskyddsområde, om det behövs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. För ett sådant område meddelar regeringen eller efter regeringens bemyndigande länsstyrelsen sådana föreskrifter om bl.a. skyddsåtgärder som behövs för att tillgodose syftet med området. Även plan- och bygglagen ger viss möjlighet att föreskriva om miljökvalitetsnormer i detaljplan, se 5 kap. 7 § första stycket 11 plan- och bygglagen.

Den kraftiga minskningen av svavelhalterna i tätorter har åstadkommits bl.a. genom kraven enligt den nu upphävda lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. De särskilda kraven som den lagen ställde upp ingår i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle som är kopplad till miljöbalken. Vidare har fortsatt utbyggnad av fjärrvärme och en särskild skatt på svavel i bränslen medfört att utsläppen minskat. Användningen av ekonomiska styrmedel har också skett för att minska utsläppen av kväveoxider från industrianläggningar och från kraft- och fjärrvärmeverken. Dessutom har koldioxid och energiskatter bidragit till lägre energianvändning och byte till biobränslen och därmed lägre svavel- och kväveoxidutsläpp.

År 1992 kom EU:s direktiv om ozon (92/72/EEG), infört i svensk lagstiftning genom förordningen (1997:693) om luftförorening genom ozon. Direktivet är inte ett åtgärdsdirektiv i egentlig mening utan lägger sin tyngdpunkt på rapportering av data och information till allmänheten. Detta direktiv kommer att ersättas av ett nytt ozon- och utsläppsdirektiv inom några år. År 1999 kom ett nytt luftkvalitetsdirektiv (99/30/EEG) från EU. Det behandlar svaveldioxid, kväveoxid partiklar och bly.

För byggnader har Boverket utfärdat föreskrifter och allmänna råd till plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen, lagen (1994:487) respektive förordningen (1994:1215) om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk m.m. Föreskrifter och allmänna råd finns bl.a. för luftkvalitet till och i byggnader samt om energihushållning och värmeisolering.

Tabell 5.3. Gällande gränsvärden för luftföroreningar.

Förorening

Mervärdestid

Gällande miljökvalitetsnormer SFS 1998:807 [

µµµµ

g/m 3 ]

*EG-direktiv 1999/30/EEG [

µµµµ

g/m 3 ]

Svaveldioxid

från 2005

Timme

200

350

kan överskridas 175 timmar per år kan överskridas 24 timmar per år

Dygn

100

125

kan överskridas 7 dygn per år kan överskridas 3 dygn per år

Halvår/år

50

50

Halvår/år (vegetation, material)

20

20**

Kvävedioxid

från 2006

från 2010

Timme

90

200

kan överskridas 175 timmar per år kan överskridas 18 timmar per år

Dygn

60

--

kan överskridas 7 dygn per år

År

40

40

År (vegetation

30

30**

Partiklar PM 10

från 2005 från 2010

Dygn

50

50

kan överskridas

35 dygn per år

kan överskridas

7 dygn per år

År

40

40

Bly

från 2006

från 2005

År

0,5

0,5

* Rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kväveoxider, partiklar och bly i luften. ** Gäller från 19 juli 2001.

5.6. Handlingsalternativ

Avsnittet är gemensamt för Bara naturlig försurning och Frisk luft. Se avsnitt 6.6.

5.7. Styrmedel

Avsnittet är gemensamt för Bara naturlig försurning och Frisk luft. Se avsnitt 6.7.

5.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Frisk luft på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Belastningen av luftföroreningar varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder att minska belastningen. Den högsta halt av luftföroreningar som kan accepteras från hälsosynpunkt är dock densamma i alla kommuner. I varje kommun måste luftkvaliteten understiga en viss nivå för att inte oacceptabla hälsoeffekter ska uppkomma. Nationellt fastlagda haltmål och regionala och lokala haltmål blir styrande för kommunernas verksamhet.

Åtgärder för att minska utsläppen av luftföroreningar som kan utföras på regional och lokal nivå inom transportsektorn berör främst trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande. Inom energi- och industrisektorn är det främst åtgärder som minskar energianvändningen, tekniska åtgärder för att rena utsläppen och åtgärder som innebär utbyte av uppvärmningsform eller energislag. Se även God bebyggd miljö etappmål 1.

Kommunerna har kunskap om var källor till luftföroreningar är belägna. De har också ansvar för att mäta eller på annat sätt övervaka luftkvaliteten inom sin kommun. Kommunerna kan också i sin verksamhet genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå en förbättring. De kan i sin fysiska planering och i sin hantering av trafikfrågorna skapa förutsättningar och arbeta för miljöanpassade energi- och transportsystem. Kommunerna kan också arbeta tillsammans med olika aktörer för att finna miljöanpassade transport- och energilösningar. Det kan t.ex. gälla att i samarbete med företagen samordna, anpassa och begränsa godstransporter, främja byggande av logistikcentra, omlastningsstationer, infartsparkeringar mm och att aktivt arbeta tillsammans med företag, energibolag, fastighetsbolag och hushållen för att främja miljöanpassning, energieffektivitet och användning av förnybara ener-

gikällor. De kommunala förvaltningarna kan också i sin upphandling prioritera miljöanpassade tjänster, fordon och produkter.

Kommunerna kan i sin planering, bl.a. i översiktsplanen, bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om mark och vatten som ger förutsättningar för att utveckla miljöanpassade transport- och energilösningar.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

5.9. Uppföljning

5.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 5.4 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Frisk luft med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

5.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Frisk luft med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller främst indikator 26 under inverkan (I) där antalet fall av lungcancer, allergi och astma tydligare behöver relateras till luftföroreningar.

Alla indikatorer utom 13 och 25 finns med i Naturvårdsverket eller Riksantikvarieämbetets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Både indikator 13 om bränsleförbrukning och 25 om gränsvärde och dylikt för luftkvalitet täcker in alla delmål under miljökvalitetsmålet Frisk Luft. Indikator 13 betecknas som en av de viktigaste för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Indikator 25 är viktig på grund av att den genom att belysa miljökvalitetsnormer har en tydlig

koppling till miljöbalken. Motiven till de andra tolv indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport.

Många av de valda indikatorerna är gemensamma med de som valts under miljökvalitetsmålen om Begränsad klimatpåverkan och en God bebyggd miljö. Fem av de valda indikatorerna är också Gröna nyckeltal.

Indikator 3, 5 och 30 om transporter är en summering på nationell nivå. Om dessa indikator används på kommunal nivå behövs anpassning till de förutsättningar som råder i den aktuella kommunen.

Tabell 5.4. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Frisk Luft och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

E1, E2

***

Naturvårdsverket & SCB.

Grönt nyckeltal

. Indikatorn finns även i kap.4, 6, 7.

1. Energianvändning per person, per BNP och per sektor uppdelat på energislag (D).

E2, E3, E4

***

SCB. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 4, 6, 10, 12, 13, 18.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D).

R

**

SCB & Vägverket. Grönt nyckeltal. Kompletterande data behövs

. Indikatorn finns även i kap. 4, 6.

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg), mätt som sträcka (D,R).

E1, E2, E4

***

SIKA & SCB. Särskild belysning av andel från tåg.

Indikatorn finns även i kap. 4, 9.

Påverkan (P) 21. Halten av bensen i tätortsluft (P).

Pa

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal

. Indikatorn finns även

i kap. 18.

22. Index för luftkvalitet i tätorter (P).

Pa, E1, E4

***

SCB. Index bör revideras så att PM10 används istället för sot

. Indikatorn finns även i kap. 18.

23. Utsläpp av VOC fördelat på sektorer (P,R).

E3

***

Naturvårdsverket. Rapporteras internationellt.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (P,R).

E1, E2

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 6, 7.

160. Påverkan på kulturobjekt (P)

R, Pa

**

Riksantikvarieämbetet.

Status (S) 25. Antal kommuner där gränsvärden, miljökvalitetsnormer eller miljömål för luftkvalitet överskrids (S,R).

Pa, E1, E2, E4 **

Naturvårdsverket: Gäller främst människors hälsa i tätorter med fler än 200 invånare. Mätningar för vissa ämnen i ett urval städer.

Inverkan (I) 26. Antal fall av lungcancer, allergi och astma (I).

Pa

**

Socialstyrelsen. Antal fall som kan ha koppling till dålig luftkvalitet beräknas.

27. Areal där halten av marknära ozon överskrider tröskelvärde för skydd av hälsa och grödor samt orsakad ekonomiskt förlust för skördeskador (I,P).

Pa, E2

**

Naturvårdsverket. Modelleras på bas av mätdata och

AOT40-gränser. Ekonomiska förluster svårberäknade.

28. Korrosion på stål och zink, samt ekonomiska förluster p.g.a. skador på material orsakade av luftföroreningar (I).

Pa

**

Korrosionsinstitutet.

Rapporteras internationellt. Indikator för ekonomiska förluster vidareutvecklas.

Respons (R) 29. Andel vedeldade villapannor som uppfyller utsläppskrav (R).

E2, E3, E4

**

SCB, Boverket & Naturvårdsverket. Pannor med ackumulatortank eller motsvarande reningsteknik för att bland annat minska utsläpp av VOC.

30. Andel ekonomiska investeringar i kollektivtrafik och cykelbanor av totala anslag för infrastruktur (R).

E1

**

SCB.

Indikatorn finns även i

kap. 18.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) totalt och per kilometer för olika transportslag och för arbetsfordon (R).

Pa, E1,E2, E3, E4

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Uppdelat på personbilar, lastbilar, bussar, båtar, flyg och arbetsfordon.

Indikatorn finns även i kap. 4, 9.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

E2, E3

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även

i kap. 4, 8.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

5.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Korrosionsinstitutet, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

6. Bara naturlig försurning

6.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning har formulerats på följande sätt;

”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras. – Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. – Halterna i luft understiger 5 mikrogram svaveldioxid/m3 och 20 mikrogram kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

6.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten

motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar1 respektive 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan.

2. Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats

3. År 2010 har utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton2.

4. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton2.

Sammanfattande bedömning

Det finns skäl att vara optimistisk om utvecklingen av försurningen. Utsläppen på kontinenten kommer att minska avsevärt genom det nya internationella avtalen. Ändå återstår det mycket arbete innan generationsmålet är uppnått. En samordnat internationellt arbete från svensk sida är en förutsättning att målen ska nås. Det är viktigt med fullgod uppföljning och att ingångna avtal följs.

Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer kvarstår en lång återhämtningstid innan resultatet kan skönjas i miljön. I takt med att utsläppen minskar kommer också den biologiska försurningen att bli en alltmer dominerade källa i skogsmarken. Denna fråga behöver stärkt uppmärksamhet.

6.3. Skälen för kommitténs förslag

Förslagen till delmål är hämtade från Naturvårdsverket. Underlag har också kommit från trafikmyndigheterna, Statens energimyndighet och skogsstyrelsen samt genom konsultrapporter framtagna genom Miljömålskommitténs försorg. Delmålen är satta med utgångspunkten från att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

Nedfallet av försurande ämnen härrör till största delen från källor utanför landets gränser. För att målet ska nås måste det internationella samarbetet vara effektivt och samordnat. Utsläppsmålen tar hänsyn till nyligen ingångna avtal om att begränsa utsläppen inom Europa.

Naturvårdsverket har i ett brev den 19 april 2000 till regeringen påtalat att de utsläppssiffror verket tidigare har rapporterat och som ligger till grund för vårt betänkande är för låga. Oklarheter finns om hur

1 Ungefär 0,5 procent av sjöarealen.2 Inkluderar utsläpp från utrikes sjö och luftfart.

utsläppen från energianvändningen i processindustrin har beräknats av Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket.

Överslagsmässigt bedömer Naturvårdsverket att svaveldioxidutsläppen ligger ca 20 000 ton över och kväveoxidutsläppen ca 10 000 ton över tidigare lämnade uppgifter. Naturvårdsverket ska göra en ytterligare genomgång efter sommaren 2000 i samband med att 1999 års siffror tas fram, vilket innebär att de nya uppgifterna måste betraktas som preliminära.

Vägverket har i samband med sin årsrapport förändrat sina utsläppsbedömningar bl.a. för kväveoxidutsläpp så att utsläppen ligger ca 10 000 ton över tidigare lämnade uppgifter. Vägverket har framför allt underskattat den tunga trafikens trafikarbete.

Vi har inte kunnat beakta de ändringar som gjorts. I nedanstående analys har vi använt de uppgifter som Naturvårdsverket, Statistiska Centralbyrån och Vägverket tidigare lämnat med hänsyn till att en ytterligare genomgång ändå kommer att göras under sommaren. Vi har emellertid angett målet för utsläpp av svaveldioxid så att det motsvarar åtagandet i det senaste protokollet under konventionen om långväga transport av luftföroreningar (Göteborgsprotokollet). Vi har då gjort ett tillägg för utrikes sjö- och luftfart. Det bör ankomma på Naturvårdsverket att skyndsamt utreda vilka utsläppsdata som bör gälla och redovisa resultatet av sina överväganden till regeringen.

Förändringarna i utsläppsdata ryms – vad gäller kväveoxider – i den känslighetsanalys vi redovisar i kap. 6.5. Om det visar sig att de av Naturvårdsverket och Vägverket i april 2000 redovisade utsläppsdata är riktiga innebär det att det inte finns några marginaler för att uppnå etappmål 4 med de åtgärder vi förordar. Genom att vår valda ambitionsnivå är högre än vad de ingångna internationella avtal anger, bedömer vi dock inte att de nya utsläppsdata kan äventyra Sveriges åtagande i Göteborgs-protokollet. I den åtgärdskatalog vi har bearbetat finns ändå möjlighet att vidta mer åtgärder, bl.a. borde överföring av gods från landsväg till järnväg prioriterats.

6.3.1. Preciseringar

Preciseringen a) innebär att skogsbruket bör anpassas till växtplatsens försurningskänslighet. Med detta menas exempelvis åtgärder som kan dämpa kraftig nitrifikation i samband med kalavverkning i områden som har högt kvävenedfall. Intensiteten i skogsbruket har betydelse för försurningsbidraget. Helträdsutnyttjande försurar mer än konventionell stamskörd. Inblandning av lövträd dämpar markförsurningen. Vi tar särskilt upp ett delmål för lövskogsinblandning under Levande skogar.

De tidigare angivelserna om halter i luft av svaveldioxid och kvävedioxid i miljökvalitetsmålet förs till miljökvalitetsmålet Frisk Luft.

6.3.2. Etappmål

Etappmål 1 och 2 ska spegla förbättringar i miljön till följd av minskat nedfall av försurande ämnen. De internationella insatserna är avgörande för att målet ska nås.

I etappmål 3 och 4 inkluderas utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Målen är satta så att de också uppfyller Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgs-protokollet. Om man räknar bort utrikes sjö- och luftfart innebär etappmålet för svaveloxid en utsläppsnivå av 67 000 ton och etappmålet för kväveoxider en utsläppsnivå av 136 000 ton. Det är dessa värden som ska jämföras med utsläppsnivåerna i Göteborgsprotokollet om 67 000 ton och 148 000 ton för svavel- respektive kväveoxider. Vårt förslag till etappmål för kväveoxidutsläpp har således en högre ambitionsnivå. Utsläppsmålet för kväveoxider är så formulerat att det också tar hänsyn till att luftkvaliteten i tätorterna ska klaras, se miljökvalitetsmålet Frisk luft och att tillförseln av kväve till sjöar och hav ska minska, se Ingen övergödning.

6.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringen har i propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) föreslagit följande delmål:

– I enlighet med EU:s försurningsstrategi ska Sverige verka för att

EU-länderna gemensamt uppnår målet att arealen av ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med minst 50 procent i Europa till år 2010 jämfört med 1990 års nivå. – Sverige ska vara berett att inom ramen för EU:s försurningsstrategi

acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 procent till år 2010 från 1995 års nivå. Utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat

med minst 40 procent till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Regeringen anger också ett exempel på nya delmål:

– Utsläppen av ammoniak i Sverige bör fortsatt minska från 1995 års

nivå.

Vad gäller det första förslaget till delmål anser vi att det är en strategi snarare än ett delmål. Åtgärdsstrategier och de internationella aspekterna behandlas i avsnitt 6.6 samt 6.7. Regeringens förslag till mål för utsläpp av svaveldioxid ersätts av etappmål 3. Sektorsmålet om utsläpp av kväveoxider från trafiken kompletteras med etappmål 4 som omfattar alla sektorer. Sektorsmålet för transporterna kvarstår, men bör kompletteras av sektorsmyndigheterna, se kap. 21 och 22 för vår bedömning av sektorsarbetets inriktning. Utsläppen av ammoniak behandlas under Ingen övergödning. Samtliga regeringens förslag är därmed behandlade.

6.3.4. Avvikelser

Naturvårdsverket föreslår ett etappmål för markanvändningens bidrag till försurning. Målet är inte tidsatt och allmänt formulerat. Därför har vi istället formulerat målet så det avser en precisering av miljökvalitetsmålet.

Vad gäller utsläppsmålen har vi inkluderat utsläpp från inrikes sjöoch luftfart. Samma förhållanden gäller utsläppsmålet för kväveoxider. Vi har dock i detta fall höjt ambitionsnivån eftersom det krävs för att uppnå etappmålet för kväveoxidhalten i luft och för att kväveoxidutsläppen också påverkar övergödningen.

6.4. Problemformulering

I tabellen nedan ges en översikt av de problem som behöver rättas till, orsaker till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga.

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Försurning av sjöar och vattendrag leder till minskad biologisk mångfald

Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet. Energianvändning Transporter Industri Jordbruk (ammoniak) Markanvändning

Internationellt samarbete inom EU och CLRTAP för att minska utsläppen. Minska utsläppen av försurande ämnen. Öka energieffektiviseringen inom alla samhällssektorer. Vegetation lämnas kvar vid slutavverkningen. Ståndortsanpassning. Förbättrad övervakning av miljötillståndet. Fortsatt kalkning

1,3 och 4

Ökad surhet i skogsmarken och utlakning av viktiga näringsämnen påverkar den biologiska mångfalden

Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet. Otillräcklig kompensation av mineralnäringsämnen vid skörd, exempelvis genom ökat biobränsleuttag.

Som ovan Mer lövträd Askåterföring Vitalisering av skogsmark

precisering a) Etappmål 2

Se Levande skogar

Surt grundvatten Nedfall av försurande ämnen från källor inom och utom landet.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Åtgärder för att neutralisera dricksvattnet

Se Grundvatten av god kvalitet

Skador på byggnader, material och kulturmonument

Halter i luft av luftföroreningar från källor inom och utom landet.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Restaurering av värdefulla byggnadsmonument

Se Frisk luft

Risk för hälsoeffekter av försurning

Ökad utlösning av metaller från skogs- och jordbruksmark kan nå grundvattentäkter.

Som under Försurning av sjöar och vattendrag Kalkning

Se Giftfri miljö

Ökad surhet i jordbruksmarken

Otillräcklig kompensation av mineralnäringsämnen vid skörd. (Kalkning)

Återställa jordbruksmarkens näringstillstånd med kalkning

Oftast hinner de sura luftföroreningarna tillbringa något eller några dygn i atmosfären innan de återförs till marken. Under den tiden kan de med vindarna transporteras hundratals eller rentav tusentals kilometer från utsläppskällorna. På detta sätt ”importeras” och ”exporteras" årligen

många tusen ton försurande ämnen över gränserna mellan olika länder. Det svavel- och kvävenedfall som äger rum över Sverige härrör sålunda bara till en mindre del från utsläppskällor inom landet. Merparten kommer i stället från utsläpp i Centraleuropa och på de brittiska öarna. Se figur 6.1 och 6.2. Diagrammet bygger på beräkningar av den långväga svaveltransporten i Europa. Beräkningarna tar hänsyn både till svavelutsläppens fördelning inom och mellan olika länder och till förändringar i väder och vind från dag till dag. Enligt dessa beräkningar stod exempelvis Tyskland år 1997 för en större del än Sverige självt av svavelnedfallet över vårt land. Sverige exporterar mer svavel och kväveoxider till våra grannländer i öster än vad vi tar emot. Av figurerna framgår också att betydande mängder svavel- och kväveoxider når oss från fartygstrafiken i Östersjön och Nordsjön.

Figur 6.1. Export och import av svaveldioxid via atmosfären år 1997.

Källa: www.environ.se

Figur 6.2. Export och import av kväveoxider via atmosfären år 1997.

Källa: www.environ.se

Av figur 6.3 framgår källfördelningen av svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1998. Utsläppen av svaveldioxid i Sverige har till största delen uppkommit genom förbränning av kol och eldningsolja, som alltid innehåller en viss mängd svavel. Förbränningsutsläppen har minskat kraftigt under senare år, men de utgör fortfarande mer än två tredje delar av landets totala svaveldioxidutsläpp. Processutsläppen, i första hand från massaindustrin, är en annan av de stora svaveldioxidkällorna i Sverige, men även dessa utsläpp är avsevärt mindre i dag än de var för ett par decennier sedan. Också den internationella sjöfarten ger upphov till betydande svaveldioxidutsläpp, eftersom den fortfarande är oförhindrad att utnyttja tunga, svavelrika oljor som bränsle.

Figur 6.3 Källfördelningen av svaveldioxidutsläpp i Sverige år 1998.

Källa: www.environ.se

Kväveoxider bildas vid all förbränning vid hög temperatur, oberoende av bränslets kemiska sammansättning. Utsläppens fördelning mellan olika slags källor blir därför en helt annan än för svaveldioxidutsläppen (se figur 6.4). Merparten av de svenska kväveoxidutsläppen härrör från fordon av olika slag, inte minst person- och lastbilar men också fartyg samt arbetsmaskiner såsom traktorer och grävmaskiner. Utsläppen av kväveoxider har varit avsevärt besvärligare att reducera än svaveldioxidutsläppen. Det svenska målet att minska utsläppen med 30 procent från 1980 till 1995 misslyckades. Andelen katalysatorförsedda personbilar i Sveriges bilpark har ökat från ca 20 procent 1989 då de obligatoriska kraven infördes, till ca 60 procent år 1998. Under samma period har antalet bilar och trafikarbetet ökat.

Figur 6.4. Källfördelningen av kväveoxidutsläpp i Sverige år 1998.

Källa: www.environ.se

6.5. Nollalternativet

6.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. I bilaga VI redovisas mer i detalj vilka antaganden som för detta mål ligger bakom det s.k. nollalternativet

Utsläpp 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Vägverkets nollalternativ baseras på Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) bedömning av hur trafikarbetet kommer att utvecklas samt ett antal beslut om kommande avgaskrav på fordon. I nollalternativet ingår även överenskommelsen mellan Europeiska bilindustriorganisationen (ACEA) och EG-kommissionen där ACEA frivilligt åtar sig att nya personbilars CO

2

-utsläpp ska minska med

25 procent, mätt i enlighet med direktiv 93/116/EG mellan 1995 och 2008, samt överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Svenska Petroleum Institutet (SPI) att miljöklass 1-bensin ska ersätta dagens miljöklass 2-bensin från år 2000.

Vägtrafik, arbetsmaskiner och småskalig vedeldning är de viktigaste källorna till utsläpp av flyktiga organiska ämnen i tätorterna. Dagens problem med den småskaliga vedeldningen härrör till övervägande del från de stora utsläppen från det befintliga beståndet av omoderna pannor och eldstäder. För att minska dessa utsläpp kan dels befintliga gamla pannor kompletteras med ackumulatortank eller motsvarande, dels kan gamla pannor bytas ut i förtid mot nya s.k. miljögodkända vedpannor med ackumulatortank. Om inga nya krav ställs eller styrmedel införs befaras att utbytet av pannor och installation av ackumulatortankar kommer att ske i en långsam takt. De gamla pannorna kommer inte att ha bytts ut förrän år 2020. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bedöms minska med ca 40 000 ton per år när utbyte av pannor och kompletteringar med ackumulatortankar har skett. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bedöms därvid reduceras i betydande grad eller med ca 45 procent jämfört med dagens nivå. Statens energimyndighet har beslutat om ett nytt utvecklingsprogram inom området småskalig vedeldning. Målet är att främja utvecklingen av anläggningar upp till 10 MW. Forskningen ska bidra till förbättrad effektivitet och verkningsgrad för att därigenom få en minskad miljöpåverkan från småskalig förbränning av biobränslen. Den förväntas också bidra till en ökad användning av biobränslen.

Tabell 6.1. Utsläpp av luftföroreningar 1995 och 1998 samt förväntad utveckling till år 2010, utan ytterligare åtgärder. (kton).

Källa/Sektor Svaveldioxid Kväveoxider Flyktiga organiska ämnen

1995 1998 2010 1995 1998 2010 1995 1998 2010

Energiomvandling

14 14 14 14 14 12 5 7 10

Tillverkningsindustrin 31 28 27 33 32 27 42 26 26 Transporter 24 19 7,6 213 173 74 175 122 38 Bostäder och lokaler 6 6 5 8 8 10 132 123 83 Arbetsmaskiner 1 0,4 0,4 74 68 45 30 28 30 Lösningsmedel, bränslehantering

113 111 90

Summa

76 67 54 342 295 168 497 417 276

Summa enligt CLRTAP *

61 55 49 291 254 146 495 415 275

Källa: Naturvårdsverket/SCB Mi 18 SM 9901, Trafikverkens rapporter till Miljömålskommittén 99-10-01, Naturvårdsverkets PM 5005. * Enligt konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) ska inte utrikes sjö- och luftfart räknas in i de nationella utsläppen, därav blir dataserierna olika.

Utsläppen av partiklar är ofullständigt kända. Någon nationell beräkning över partikelutsläppen i storleksfraktioner eller antal finns inte. Det finns endast ett fåtal mätningar för att bestämma utsläppen av partiklar från småskalig vedeldning. För större anläggningar för fjärrvärme- och kraftproduktion, industrin och dieseldrivna fordon är situationen en annan, eftersom utsläppen regelmässigt mäts. Det finns endast data om utsläppsutvecklingen från vägtrafiken och för arbetsmaskiner. Av tabell 6.2 framgår att en betydande minskning förväntas i takt med att strängare avgaskrav införs. Det är endast partikelutsläpp från avgaser som ingår i sammanställningen. Utsläpp kommer också från slitage av vägbanor, bromsbelägg och däck. Mätningar från Stockholms kommun indikerar att partikelutsläpp enbart från slitage av bromsbelägg kan vara en tredjedel (tunga fordon) eller utgöra en dominerande andel (personbil med katalysator), jämfört med de partikelmängder som släpps ut via avgaserna.

Tabell 6.2. Utsläpp av partiklar i Sverige. (kton)

1995

2010

Energiomvandling

7

?

Tillverkningsindustrin

20

?

Vägtrafik

8,8

1,2

Sjöfart

2

?

Bostäder och lokaler

10–60

?

Arbetsmaskiner

4,2

3,3

Övriga källor

?

?

Summa

50–110

?

Källa: Naturvårdsverkets rapporter 5005 och 6001.

Känslighetsanalys av de framtida utsläppen

Nollalternativet baseras på prognoser och bedömningar av den framtida utvecklingen. Det finns flera osäkra antaganden i scenarierna vilket gör att det är rimligt att basera våra analyser på olika alternativ, ett optimistiskt och ett mer pessimistiskt (ur utsläppssynpunkt). Nedan beskrivs ett antal känsliga faktorer som kan komma att påverka hur långt vi når med redan fattade beslut.

Transportsektorn

I den nya prognos för trafikens tillväxt som Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA) nyligen presenterat växer trafiken med personbil och tung lastbil snabbare än vad som bedömdes i den tidigare prognosen som också ligger till grund för nollalternativet. Låt oss här anta att trafiken med personbil ökar med 25 procent mellan 1995 och 2010 istället för med 20 procent. Antag också att trafiken med lastbil över 3,5 ton ökar med 40 procent mellan 1995 och 2010 istället för ca 20 procent. Då blir utsläppen från vägtrafiken 44 000 ton kväveoxider (41 000 ton i nollalternativet), 340 ton svaveldioxid (320 ton i nollalternativet), samt 28 000 ton flyktiga organiska ämnen (27 000 ton i nollalternativet)

Utsläppen av luftföroreningar för varje enskilt fordon på väg förväntas minska kraftigt till 2010 tack vare ny reningsteknik. Det finns dock vissa osäkerheter kring möjligheterna att nå så stora reduktioner med den nya tekniken. Om exempelvis de teoretiska körcykler som avgasberäkningarna baseras på är för optimistiska jämfört med verkliga körcykler eller om andelen dieselbilar på marknaden ökar, kommer

fordonen i genomsnitt att släppa ut mer per fordonskilometer. Antag att förbättringen av utsläppen från vägtrafiken (mätt i gram/fordonskilometer) endast blir 90 procent av förväntat utfall år 2010. Då blir utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken 53 000 ton och utsläppen av kolväten 43 000 ton, dvs. 12 000 ton kväveoxider och 16 000 ton kolväten högre än i nollalternativet. Om omsättningen av fordonsparken går långsammare än förväntat kan det bli svårare att nå etappmålen till 2010 men möjligheten att nå miljökvalitetsmålet torde inte påverkas av detta.

Utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid från sjöfarten beräknas med hjälp av reningsteknik och lägre svavelhalt i bränslet kunna minska med ca 75 procent mellan 1995 och 2010. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att sjöfartens andel av de totala utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid 1995 låg på ca 20 procent respektive 30 procent varför dessa åtgärders genomslag har stor betydelse för möjligheterna att nå etappmål 3 och 4. Betydelsefullt för att reduktionen ska kunna uppnås är att styrningen via de differentierade farledsavgifterna skärps och/eller att andra länder kring Östersjön inför samma typ av miljödifferentierade avgifter. Vi har inte räknat på något alternativ, mer pessimistisk utveckling, eftersom takten i installation av reningsteknik och byte av bränslen de närmaste åren bedöms som mycket positiv av Sjöfartsverket.

Ovanstående känslighetsanalys tyder på att trafiktillväxten på väg inte är ett kritiskt antagande för möjligheten att nå etappmålen under förutsättning att reningen av utsläppen blir så mycket effektivare till 2010 som förväntas. Antagandet om reningsteknikens funktion och spridning har därför stor betydelse.

Energi-, industri- och bostadssektorerna

Statens energimyndighet har till klimat- och miljömålskommittéerna3redovisat energibalanser för Sverige, ett referensscenario samt ett högoch ett låg-scenario där BNP och industriproduktionen varieras.

Statens energimyndighet räknar med att bensinförbrukningen följer konsumtionsutvecklingen inom hushållen. Dieselanvändningens utveckling styrs emellertid i mycket hög grad av industriproduktionens utveckling. Den högre tillväxttakten i industrin beräknas öka dieselanvändningen med drygt 17 procent jämfört med 9,9 procent i referensscenariot. Energianvändningen inom industrin beräknas i de olika scenarierna uppgå till mellan 160 och 178 TWh och elanvändningen till

3 Scenarier över energisystemets koldioxidutsläpp (1999-10-01 reviderad 1999-12-10) och Kompletterande rapport till Statens energimyndighets miljömåls rapport (2000-02-11).

mellan 55 och 63 TWh. Industrins tillväxt varierar mellan 1,7 procent per år i lågscenariot till 3,0 procent i högscenariot. Förändringarna i tillväxt kan förändra utsläppen av kväveoxider med

±

2 500 ton per år.

I referensscenariot ligger också en import av elenergi uppgående till 6 TWh år 2010. Myndigheten förutsätter dessutom att den elanvändning som blir fallet i högscenariet också täcks med import av elenergi. Av olika skäl kan den planerade importen komma att begränsas. Statens energimyndighet har därför räknat på ett alternativ där mer kondensbaserad elproduktion byggs i Sverige. Statens energimyndighet har också beräknat behoven av kondensproduktion om Barsebäcks andra block stängs utan att motsvarande mindre elbehov finns. Båda dessa scenarier förväntas kunna leda till att utsläppen av kväveoxider ökar med 2 000–2 500 ton per år. Med den prisutveckling som Statens energimyndighet förutser fram till år 2010 torde man dock på kommersiella grunder inte bygga ny kondenskraftproduktion.

För bostadssektorn har varierat nybyggnation och tillbyggnad med

±

50 procent i låg- respektive högscenariot och med en mer eller mindre pessimistisk teknikutveckling än i referensscenariot. Dessa förändringar av antagandena i referensscenariot leder till att sektorns totala energianvändning kan öka med 6 TWh till år 2010. Större delen av ökningen i energianvändningen beror på att el- och fjärrvärmeanvändningen ökar. Enligt Statens energimyndighet beräknas elanvändningen öka med 3,3 TWh och fjärrvärmen med 2,3 TWh. Utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen beräknas kunna komma att öka med ca 1 000 respektive 1 500 ton per år jämfört med referensalternativet. Ytterligare en osäker faktor är huruvida det är rimligt att tro att de oljeeldade småhusen kommer att övergå till värmepumpar eller fjärrvärme i den utsträckning som anges i rapporter från Statens Energimyndighet. Kalkylerna är starkt avhängiga prisutvecklingen för olja och elenergi. Någon beräkning av denna osäkerhet har inte gjorts.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från vedpannor beräknas utgöra en betydande andel av de totala utsläppen. Det finns förhållandevis få utsläppsmätningar gjorda, vilket gör att uppgifterna är osäkra och lätt kan komma att förändras när vi får bättre kunskaper. Av tabell 6.1 framgår att utsläppen från sektorn Bostäder och lokaler, vari småskalig vedeldning ingår, är en betydelsefull källa till VOC-utsläpp. Om det visar sig att utsläppsberäkningarna har över- eller underskattats får det därför lätt konsekvenser för möjligheterna att uppfylla ett kvantifierat mål. Man har sämre kännedom om utsläppsförhållandena i de gamla vedpannorna än i nyare konstruktioner. Å andra sidan kan man ifrågasätta om mätmetodiken speglar utsläppen under verkliga driftförhållanden. En annan faktor är att kännedomen om antalet pannor och omfattningen av vedeldning är osäker. Utifrån Räddningsverkets statistik och

Skorstensfejarmästarnas riksförbunds statistik erhålls en annan bild över antalet pannor som eldas med ved än vad som ges av Statistiska Centralbyråns energistatistik4. Svårigheten ligger i att uppskatta den verkliga användningen av ved då flera husägare har möjlighet att växla mellan olja, ved och elenergi i s.k. kombipannor. En annan osäker faktor är utbytestakten av gamla pannor. I tabell 6.3 nedan visas ett räkneexempel då man endast uppnår 80 procent av den förväntade utsläppsreduktionen för nya pannor och vid installation av ackumulatorer (eller motsvarande åtgärd).

Svavelinnehållet i eldningsoljor har minskat betydligt under de senare åren. Medelhalten anges i referensscenariot till 0,3 viktprocent i tjock eldningsolja. Enligt förordningen (1998:946) får svavelhalten uppgå till max 0,8 viktprocent. Emellertid måste utsläppen från industri- och energiproduktionsanläggningar begränsas till 0,1 g svavel/MJ

bränsle

eller

om det årliga utsläppet överstiger 400 ton svavel per år, högst 0,05 g svavel/MJ

bränsle

. I kombination med svavelskatten marknadsförs därför eldningsoljor som med marginal uppfyller lagstadgade krav. Råoljebasen utgörs för närvarande av oljor från Nordsjön som har naturligt låga svavelhalter. Skulle av olika skäl försörjningsbasen utökas till andra länder kan svavelhalterna åter komma att öka. Resultatet av de ovanstående beräkningarna redovisas i tabell 6.3 nedan.

4 Skorstensfejarmästarnas statistik bygger på frekvensen av sotning i bostäderna. En kort sotningsfrist innebär pannorna är fastbränsleeldade, medan en lång sotningsfrist tyder på att man eldar med olja eller gas. Dataunderlaget finns på kommunnivå. Sotningsfristerna anges till mellan 8 veckor och 2 år. SCB:s statistik bygger på enkäter till hushållen om vilken typ av värmeförsörjning man har men säger inget om användningen.

Tabell 6.3. Känslighetsanalys för utsläppsnivå år 2010 om ej annat anges (ton per år).

Kväveoxider Svaveldioxid Flyktiga organiska ämnen

Förändring av tillväxttakten i ekonomin (baserat på Energimyndighetens underlag)

+ 8500 - 7000

+ 1 500 - 1 000

+ 4 500 - 4 500

Förändrad konvertering från olja till elenergi i befintliga beståndet.

+1000

Kondensbaserad elproduktion i Sverige

+ (2 000-4 500) + (500–1 000)

+ 100

Större trafikökning än förväntat

+ 3 000

+ 20

+ 1000

Pessimistisk teknikutveckling inom vägtrafikområdet + 12 000

+ 13 000

Pessimistisk teknikutveckling för småskalig eldning

..

.. + (6 000–15 000)

Ökad svavelhalt i eldningsoljor + (5 000–10 000)

Någon analys över utsläppsförändringar i Europa har vi inte utfört. De scenarier som har legat till grund för utsläppen i Europa och som varit utgångspunkten för förhandlingarna inom CLRTAP tog inte hänsyn till Kyotoprokollets krav på minskade koldioxidutsläpp. I en studie5 har man beräknat att inom EU skulle svavelutsläppen minska med ca 1,5 miljon ton (-30 procent), kväveoxidutsläppen med ca 1,8 miljoner ton (-25 procent) och flyktiga organiska ämnen med ca 0,5 miljon ton (-8 procent), om man tar hänsyn till att koldioxidutsläppen ska minska med 8 procent inom EU till 2010. Exemplen visar betydelsen av att föra en aktiv klimatpolitik för att minska de försurande utsläppen.

Försurningen 2010 och 2020 med hittills fattade beslut

Nollalternativet, dvs. redan utlovade utsläppsminskningar framför allt från andra länder, bedöms kunna minska nedfallet av svavel och kväve med 30–60 respektive 15–20 procent mellan mitten av 1990-talet och år

5 Getting more for less. An alternative assessment of the NEC directive. Eurpean Environmental Bureau, Eurpean Federation for Transport and Environment and Svenska Försurningssekretariatet. www.forsurning.nu

2010. Det är alltså fråga om en kraftig reduktion av försurningstrycket i Sverige. Förutsättningarna förbättras för en biologisk återhämtning i våra sjöar och vattendrag, men den sker långsamt. De positiva effekterna beror främst på minskad utlakning av aluminium från skogsmarken till vattendragen. Återhämtningen kan dock ta flera decennier och i delar av sydvästra Sverige och södra delen av fjällkedjan kan försurningen kvarstå även efter år 2020. För skogsmark kommer återhämtningen att ta ännu längre tid. Dagens kalkningsverksamhet omfattar över 2000 åtgärdsområden i stora delar av södra och mellersta Sverige samt längs norrlandskusten och i södra delen av fjällkedjan. Uppföljningen av kalkningens effekter visar att de nuvarande vattenkemiska målen (pH över 6,0 och alkalinitet över 0,1) uppfylls i huvuddelen av de sjöar som kalkas. Måluppfyllelsen i rinnande vatten är generellt sett lägre än i sjöarna på grund av större variationer i försurningsgraden samt tekniska problem vid dosering av kalk direkt i åar och bäckar. I vissa fall är det svårt att med nuvarande kriterier och metoder avgöra om ett surt vatten påverkas av försurande luftföroreningar eller om surhetsgraden är ett resultat av naturliga processer. Nollalternativet medför en risk för fortsatt försurning av mark och vatten i många områden eftersom nedfallet av försurande luftföroreningar överskrider kritiska belastningsgränsen i vissa områden i Sverige även efter avtalade utsläppsbegränsningar till år 2010. Se tabell 6.4. Fortsatt försurning kan påverka markkemiska processer samt fauna och flora. Försurningsproblemen i grund- och ytvatten kommer att kvarstå i de försurade områden där marktillståndet inte förbättras.

Tabell 6.4. Areal i Europa där kritisk belastning överskrids.

1990 Nollalternativet

Milj ha % av arealen Milj ha % av arealen

Sverige

6 348

16,4

1 605

4,1

EU-15

36 963

24,7

6 433

4,3

Europa som helhet 93 278

16,1

17 341

3,0

Källa: Amann et al IIASA. Scenarios for Reducing Acidification, Eurotrophication and

Ground-level Ozone in Europe. May 1999.

När det nya Göteborgsprotokollet genomförts överskrider kvävenedfallet i Västra Götaland den kritiska belastningsgränsen med 50–

75 procent för de känsligaste naturtyperna. Det återstår således mycket arbete innan miljökvalitetsmålet har uppnåtts.

Den modell (RAINS-modellen) som använts för beräkningarna underskattar sannolikt den areal där kritisk belastning överskrids i Sverige. Det är i dag svårt att bedöma hur stora de områden är, där nedfallet verkligen överskrider kritisk belastning. Det är inte bara de arealmässiga överskridandet som har betydelse för miljöeffekterna utan också hur pass mycket nedfallet överskrider kritisk belastning i det aktuella fallet.

6.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Den viktigaste åtgärden har varit förbättrad avgasrening och bättre bränslen. Skärpta krav på avgasrening på personbilar blev obligatorisk från och med 1989 års modeller. Vidare infördes avgaskrav på lastbilar och bussar 1993. Nya avgaskrav införs inom hela EU från år 2000 och 2005 för personbilar och lätta lastbilar samt tunga lastbilar och bussar från 2005 och 2008. Som exempel kan nämnas att kraven på nya bensindrivna personbilar år 2005 jämfört med kraven 1996/97 innebär en skärpning med 70 procent för utsläppen av kväveoxider. Förutom skärpta avgaskrav har vi genom miljöklassning stimulerat till inköp av fordon med låga avgasutsläpp. Allt renare drivmedel har delvis varit en förutsättning att nå låga utsläpp av föroreningar. Väl utbyggd kollektivtrafik, främst i storstäderna, har haft stor betydelse för bättre tätortsmiljö. Byggandet av förbifarter för biltrafiken har också haft stor lokal betydelse framför allt i små och medelstora städer.

Bestämmelser om avgaskrav för fordon och maskiner finns i bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgasförordningen (1991:1481) respektive lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. Undantag från bilavgaslagens krav finns för fordon i internationell vägtrafik i Sverige (förordning 1987:27). Förordningen (1985:838) om motorbränslen är kopplad till 14 kap. miljöbalken och innehåller bestämmelser om bensin, dieselbrännolja och fotogen avsedda för motortrafik.

Utbyggnaden av vägar regleras i huvudsak av väglagen (1971:948). Vissa bestämmelser i miljöbalken bl.a. om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. miljöbalken är viktiga i detta sammanhang. Genom miljökonsekvensbeskrivningar belyses alternativa lokaliseringar och i vissa fall även andra jämförbara sätt att nå samma syfte. Även planoch bygglagen (1987:10) är viktig när det gäller planerings- och genomförandefrågor.

I trafiklagstiftningen finns bestämmelser om möjligheterna att regle ra trafik, bl.a. genom lokala trafikföreskrifter, t.ex. om hastighetsbegränsningar men även beslut om s.k. miljözoner där trafik med vissa typer av fordon förbjuds, se trafikförordningen (1998:1276). I lagen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud finns bemyndigande för regeringen, eller en kommun efter regeringens bemyndigande, att meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av en kommun, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Föreskrifter har meddelats för Göteborgs kommun, se förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud.

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som är relevanta för delmål under detta miljökvalitetsmål. I det föregående har nämnts bl.a. bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. För punktkällor har prövningen enligt miljöskyddslagen (numera enligt 9 kap. miljöbalken) haft en stor betydelse att minska utsläppen av traditionella luftföroreningar från bl.a. industrier. Dessa regler är knutna till anläggningen som sådan och är därför svåra att tillämpa på utsläpp från trafiken. Eventuella krav enligt 9 kap. riktas mot verksamhetsutövaren, i detta fall den som är väghållare, eller den som innehar hamnen eller flygplatsen. Kraven måste knytas mot anläggningen, dvs. det som händer inom området eller i dess närhet. Vad gäller sjö- eller flygtrafik uppkommer dessutom speciella problem eftersom den trafiken i stora delar styrs av internationella överenskommelser.

Miljöledningssystem har alltmer ökat i betydelse när det gäller företagens arbete för att minska utsläppen till luft.

6.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

6.6.1. Hur mycket behöver utsläppen reduceras?

Det finns en relativt god grund för att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att klara luftkvalitetsmålen i tätort. Nivåerna där effekter uppstår är väl beskrivna och kända för de ämnen som vi diskuterar i detta kapitel. Svaveldioxidhalterna i tätort uppfyller redan önskvärd luftkvalitet. När det gäller det långsiktiga målet för kvävedioxid bedöms ytterligare åtgärder behöva genomföras för att uppfylla föreslaget etappmål. I de mest belastade områdena i större tätorter och kring stora trafikleder är reduktionsbehovet mer än 70 procent från dagens nivå, vilket innebär mer än 80–85 procent från 1990 års nivå. Naturvårdsverket bedömer att partikelutsläppen i tätorter behöver reduceras med 40–50 procent. Här är uppgifterna osäkra och nya data

håller på att tas fram. För att uppnå riktvärden för marknära ozon behövs reduktioner av både kväveoxider och ozon. Marknära ozon bildas i första hand regionalt över de emissionstäta delarna av Europa och Sveriges bidrag är måttligt. Sannolikt krävs det ca 70 procent reduktion av utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen på Europanivå för att underskrida lågrisknivåerna i Sverige, men utöver det blir ytterligare begränsningar nödvändiga för att nå dessa låga värden överallt i Europa.

Det är mer vanskligt att bedöma vilka utsläppsreduktioner som behövs för att överallt underskrida kritisk belastning av försurande ämnen. Här pågår också en utveckling av begreppet kritisk belastning på forskningsnivå. I takt med att nedfallet av försurande ämnen minskar blir betydelsen av den biologiska försurningen allt mer väsentlig. Vilka utsläppsmål som behövs för svenska utsläpp beror av vad som kan åstadkommas i förhandlingar mellan de olika länderna.

I tabell 6.5 sammanfattas behoven av utsläppsreduktioner i Sverige. De anges i form av intervall där det lägsta reduktionsbehovet speglar de nivåer som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen i Sverige och där de högre värdena speglar vad som sannolikt behövs för att klara miljökvaliteten i Centraleuropa. Utsläppsuppgifter för ammoniak är särskilt osäkra för år 1990. Naturvårdsverket bedömer6 att utsläppen av ammoniak kommer att öka med 3 000 ton till 2010 till följd av den ökade användningen av katalysatorer. Nya tekniska lösningar med syfte att reducera utsläppen till luft får inte resultera i att andra miljöproblem uppstår. Det är därför viktigt att fordonstillverkare arbetar för att dessa problem löses. Tabellen baseras på uppgifter ur Energiarbetsgruppens rapport till Miljömålskommittén (bilaga VIII).

Tabell 6. 5. Beräknade behov av utsläppsreduktioner i Sverige fram till år 2020.

Förorening Utsläppsreduktion år 2020

Möjlig utsläppsnivå år 2020

Gap, återstående reduktionsbehov räknat från 1995 års nivå

% från 1990

Kton Kton avrundat

VOC

70–85

80–160

380

Kväveoxider

70–85

55–110

260

SO

2

40–50

40–60

10

NH

3

30–40

35–40

30

Partiklar totalt

40–50

25–50

35

Reduktionen gäller som ett genomsnitt för Sverige. Om insatserna skulle optimeras med hänsyn till kostnader och miljönytta skulle resultatet av sådan optimering leda till ett större behov av att reducera utsläppen i de mer tätbefolkade delarna av Sverige och särskilt i de områden som påverkar våra grannländer. En optimeringsmodell för svenska förhållanden håller på att arbetas fram inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan IVL, SMHI och Lunds universitet. Projektet ska pågå under ett par år.

Vi har i vår analys studerat alternativa ambitionsnivåer vad gäller att begränsa utsläppen av luftföroreningar i Sverige. Vi har däremot inte haft några alternativa utvecklings nivåer för utsläppsförändringar i Europa. Orsaken är att man nyligen slutfört förhandlingar om ett nytt protokoll under konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar som behandlar utsläppen av försurande ämnen. Kopplingar finns mellan detta protokoll och det s.k. Kyotoprotokollet som behandlar utsläppsbegränsningar av växthusgaser. Generellt innebär åtgärder som begränsar utsläpp av koldioxid också begränsningar i utsläppen av försurande ämnen

6.6.2. Åtgärder för att nå etappmålen

Vi har analyserat de åtgärdsförslag som olika myndigheter presenterat och satt samman åtgärdspaket som vi bedömer är nödvändiga för att etappmålen ska kunna nås. Fullständig kunskap för att välja den optimala fördelningen av åtgärder kan aldrig nås. Åtgärdspaketen är inga optimala förslag utan endast ett försök att belysa vilken omfattning av olika åtgärder som krävs beroende på vilken typ av insatser som prioriteras.

Bara naturlig försurning Etappmål 1: År 2010 är högst 5 procent

av antalet sjöar

7

respektive 15 procent av sträckan rinnande

vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan. Bara naturlig försurning Etappmål 2: Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats.

Etappmål 1 under Bara Naturlig försurning är ett mått på återhämtningen av försurade sjöar i Sverige och etappmål 2 detsamma för skogsmarkens försurning.

Internationellt samarbete

Genom att 80–90 procent av nedfallet av försurande ämnen kommer från andra länder är det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av försurade ämnen av avgörande betydelse för att målen ska nås. Målen är satta med utgångspunkt från att utsläppsreduktionerna i Europa följer Göteborgsprotokollet. Sverige bör också inom EU verka för att takdirektivet läggs fast på en hög ambitionsnivå och som innehåller krav på att medlemsländernas åtgärder för att nå utsläppstaken följs up.

Betydelsen av det internationella arbetet behandlas samlat i avsnitt 6.7.22 och vidare i avsnitt 19.6.

Kalkning m.m.

Ungefär en tredjedel av vattendragen och närmare 20 procent av alla sjöar i Sverige motsvarande 10 procent av den totala sjöytan uppskattas i dag vara påverkade av försurning genom människan. Försurningen påverkar växter och djur och försämrar möjligheterna till nyttjande. Genom kalkning minskar de biologiska skadorna av försurningen. På lång sikt är målet att inga sjöar och rinnande vatten är beroende av uppehållande åtgärder i form av kalkning. Det innebär att nedfallet av försurande luftföroreningar underskrider kritisk belastning och att sjöar och vattendrag har återgått till ett naturligt försurningstillstånd. Delmålet år 2010 är satt med utgångspunkt från att det behövs såväl utsläppsbegränsningar som kalkning, i sådan omfattning som är biologiskt motiverat för att nå målet.

Minskade utsläpp av försurande luftföroreningar kommer att medföra att tillståndet i sjöar och vattendrag långsamt förbättras. Kalkning

av sjöar har under en lång tid varit en uppehållande åtgärd för att bevara värdefulla fiskesjöar och biologisk mångfald. Sett i ett internationellt perspektiv har Sverige ett omfattande kalkningsprogram. Om utsläppsbegränsningarna i Europa sker som planerat bör det finnas möjlighet att så småningom minska den generella kalkningen.

Surhetsgraden i marken bedöms inte medföra några negativa effekter för skogens tillväxt inom den närmaste framtiden. Däremot har den allt lägre surhetsgraden medfört att sjöarna blivit påverkade av de ändrade markkemiska förhållandena. Skörd av stamved för massaproduktion och GROT8 för användning av biobränsle innebär en förlust av viktiga mineralnäringsämnen från marken. Detta har uppmärksammats särskilt då mineralnäringsämnena är koncentrerad till bark, grenar och finris. Det bör ankomma på skogsbruket att se till att uttag av stamved och skogsbränsle inte påverkar skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga till följd av bortförsel av viktiga mineralnäringsämnen. Kompensationsgödsling och återföring av aska bör ses som en nödvändig förutsättning för att på lång sikt upprätthålla skogens långsiktiga produktionsförmåga. Energisektorn har därvid ett ansvar att behandla askan så att den är lämplig att återföra och se till att den är fri från radioaktiva eller andra skadliga ämnen. Både Skogstyrelsen och Statens strålskyddsinstitut har meddelat föreskrifter eller allmänna råd för återföring av aska. Skogsstyrelsen har också meddelat rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling.

Skogsstyrelsen har föreslagit ett åtgärdsprogram för kalkning och vitaliseringsgödsling för att förhindra fortsatt markförsurning. Den första delen av programmet siktar på att under en treårsperiod behandla ca 175 000 hektar kraftigt försurad skogsmark i södra Sverige. En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) har gjorts av förslaget som bl.a. betonar att inom stora delar av landet, och speciellt i sydvästra Sverige, kommer depositionen av försurande ämnen under överskådlig tid att överstiga de kritiska belastningsgränserna för skogsmarkens försurning.

På lång sikt är det viktigt att all skogsmark är skyddad från en av människan orsakad försurningsutveckling. Förändringar av skogsmarkens kemiska egenskaper är långsamma och ofta krävs längre tidsperioder än tio år för att kunna spåra en förändring. Det innebär svårigheter att formulera ett uppföljningsbart delmål till år 2010 för skogsmarkens kvalitet. På kort sikt (till år 2010) är det viktigt att trenden mot ökad försurning i skogsmark bryts i de områden där markens syraneutraliserande förmåga minskat kraftigt under 1900-talet. I dessa områden återfinns tydliga försurningseffekter, dels i form av näringsförluster i skogsmarken, dels skador i vattenmiljön.

8 Avverkningsrester exklusive stubbar. Grenar Och Toppar kan tas tillvara vid såväl gallring som slutavverkning.

Skogsbrukets anpassning i övrigt

I takt med att utsläppen minskar kommer den biologiska försurningens relativa betydelse att öka. Denna fråga behöver stärkt uppmärksamhet. Det är angeläget att skogsbruket anpassas till skogsmarkens försurningskänslighet. Detta sker i viss mån redan i dag men metoder och tillämpningar bör utvecklas av skogssektorn och dess myndigheter i takt med att kunskapen om orsakerna till skogsmarkens försurning ökar. Försurningseffekten i samband med avverkning är knuten till skogsmarkens bördighet. Skogsbruket kan anpassa sig så att försurning orsakad av nitrifikation undviks. I kväverika områden i framför allt sydvästra Sverige kommer kalavverkning att försura mer än konventionell stamskörd. Det är därför viktigt att lämna kvar vegetation vid avverkning som kan ta om hand det förråd av kväve som kan bli tillgängligt vid avverkningen.

En ytterligare åtgärd som motverkar den biologiska försurnngen är att öka lövandelen. Inblandning av vissa lövträd såsom björk (mer än 30 procent räknat som volym), dämpar markförsurningen. Den kvantitativa effekten är svårbedömd. En ökad mängd lövträd ökar också den biologiska mångfalden.

Frisk luft etappmål 2: Halten marknära ozon överskrider inte

120 mikrogram/m 3 som 8-timmarsmedelvärde i samtliga kommuner år 2010.

Åtgärder för att minska ozonhalten i tätorter och på landsbygd är framförallt ett aktivt internationellt arbete. Stora svenska källor till kväveoxid- och kolväteutsläpp, som större städer och motortrafikleder, kan ge ett ytterligare bidrag till ozonhalterna utöver de som bildats på kontinenten. Åtgärder för att begränsa utsläppen av flyktiga organiska ämnen och kväveoxider behandlas nedan.

Bara naturlig försurning, etappmål 3 . År 2010 har utsläppen i

Sverige av svaveldioxid till luft minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 72 000 ton. Bara naturlig försurning,

etappmål 4 . År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till

luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton. Frisk luft, etappmål 3 . År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige, exklusive metan, minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 220 000 ton. Frisk luft,

etappmål 1 . Målen för svaveldioxid- och kvävedioxidhalterna

enligt tabell 5.1 är i huvudsak uppnått i samtliga kommuner redan år 2005 respektive 2010.

En detaljerad genomgång av åtgärder för att begränsa utsläpp ges i bilaga VI. Nedan ges en sammanfattning och gruppering av åtgärder som vi har studerat.

Transportsektorn

Åtgärder kan grovt delas in i två grupper där den första gruppen består i åtgärder som trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande och den andra gruppen sådana som utnyttjar den tekniska utvecklingen av fordon och bränslen. Till den första gruppen hör bl.a. begränsad hastighet för fordon, jämnare körmönster och en bättre samordning och effektivitet i godstransporterna. En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil, överföra långväga bil- och flygtrafik till spårbunden trafik samt överföra korta bilresor till gång, cykel- och kollektivtrafik. Bland de tekniska åtgärderna som har studerats är förtida introduktion av de avgaskrav som är beslutade att träda i kraft för lätta bilar 2005/2006 och för tunga fordon 2005/2008.

Det underlag som vi haft tillgång till tyder på att tekniska åtgärder för att reducera luftföroreningar från tågtrafik är dyra i förhållande till andra åtgärder på området varför dessa åtgärder inte ingår i våra åtgärdspaket. För luftfarten kan utsläppen minskas genom möjligheten att minska flygvägar och köbildning med hjälp av förändringar i flygledningssystem samt introduktion av lågemitterande flygplan. Sjöfartsverket föreslår inga åtgärder utöver de som förväntas genomföras med dagens utveckling. Där ingår långtgående reduktioner av utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid till följd av installation av teknisk utrustning för rening av kväveoxider på fartyg samt övergång till lågsvavligt bränsle. I det nollalternativ som Sjöfartsverket tagit fram

ingår också att en bedömning att kolväteutsläppen minskar med 50 procent till 2010 till följd av ett accelererat utbyte av gamla tvåtaktsmotorer i fritidsbåtar till lågemitterande motorer. Ett nytt EGdirektiv för att begränsa utsläppen från fritidsbåtar introduceras troligen år 2003–2004.

Arbetsmaskiner

Med arbetsmaskiner avses;

  • Dieseldrivna arbetsmaskiner (jordbrukstraktorer, hjullastare, grävmaskiner, skogsbruksmaskiner, gaffeltruckare etc.)
  • Bensindrivna arbetsmaskiner
  • Arbetsredskap (snöskotrar, motorsågar, gräsklippare)

Åtgärderna kan grovt indelas i förbättringar av nya arbetsmaskiner (genom skärpta avgaskrav) och förbättringar av befintliga arbetsmaskiner genom eftermontering av reningsutrustning.

Under 1999 har avgaskrav – Steg I – införts i EU för nya dieselmotorer till ett stort antal olika arbetsmaskiner. Ytterligare ett avgaskrav – Steg II – är beslutat inom EU och införs för nya dieselmotorer som kommer ut på marknaden under perioden 2001 till år 2004. I Naturvårdsverkets förslag9 ingår åtgärder för skärpta avgaskrav på nya arbetsmaskiner enligt steg III10, eftermontering av partikelfilter på die selmaskiner och introduktion av nya snöskotrar med mindre avgasutsläpp. Avgaskraven i steg III kan också införas ett par år tidigare och en ytterligare kompletterande åtgärd är skärpta krav på arbetsredskap.

Energiomvandling och industrin

Åtgärder kan mycket grovt delas in i tre grupper. En grupp består av åtgärder som minskar energianvändningen inom industrin genom effektivisering. Det rör sig om energieffektivisering av sådan utrustning som inte är produktionsrelaterad, det vill säga hjälpsystem som t.ex. ventilation och belysning samt styr- och reglersystem för byggnader. En annan studerad åtgärd är effektivisering som inte enbart påkallas av

9 Arbetsmaskiner. Utsläpp och förslag till tekniska åtgärder. Naturvårdsverkets rapport 6001.10 Ett förslag från EG-kommissionen förväntas under första halvåret 2000 och ska omfatta avgaskrav på bensindrivna maskiner och ytterligare skärpta utsläppskrav för dieselmotordrivna maskiner. Den nya kraven förväntas träda i kraft år 2008.

energiskäl, utan genomförs i samband med en förändring eller utökning av tillverkningsprocessen. Detta innebär att energieffektiviseringsåtgärderna kan förväntas ske samtidigt som en ökning av produktionen äger rum.

En annan grupp innehåller tekniska åtgärder för att rena kväveoxidoch svavelutsläppen från förbränningsanläggningar, ugnar och processer. Åtgärder för att begränsa utsläppen av kväveoxider består både i investeringstung extern reningsteknik men också rökgasåterföring, brännarplacering och stegvis förbränning. Svavelhalten kan sänkas i olja genom import av naturligt svavelfattiga oljor eller genom åtgärder i raffinaderier. Åtgärder kan vidtas för att rena flyktiga organiska ämnen från lackering. Sådan åtgärder kan kombineras med möjligheten att spara energi. Inom raffinaderierna och oljedepåerna kan en förbättrad läcksökning och reningsteknik förhindra avdunstning av kolväten.

Ökade reningskrav för sopförbränningsanläggningar minskar försurande ämnen, partiklar, metaller och organiska miljögifter.

Bostäder och lokaler

Åtgärder för att spara energi är gemensamma med Klimatkommittén (SOU 2000:23). Utrymmet för att spara energi och byta uppvärmningsform är känsligt för prisantaganden, hushållens ekonomiska situation och information. Åtgärder för att minska energianvändningen omfattar både investeringar i energieffektivare teknik, isolering av fasader och vindar, utbyte till lågemissionsfönster, bättre skötsel och intrimning av värmesystemen och ett förändrat beteende. Ibland kan ny teknik hjälpa till att göra energianvändningen mer synlig och förändra ett beteende.

Det finns goda möjligheter till byte av uppvärmningsform för bostäder och lokaler. Redan i dag är det möjligt för en stor del av småhusägarna att alternera mellan olja, el och ved som uppvärmningsform beroende på bränslepris eller andra preferenser. Investeringar i nyare energieffektivare teknik kan vara höga för den enskilde fastighetsägaren, vilket är ett hinder för att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som betalar sig först på några års sikt ska komma till stånd. Den private investeraren väger inte in den samhällsekonomiska nyttan av investeringen i sitt beslut såvida inte ekonomiska styrmedel sätts in som gör att investeraren automatiskt gör sådana avvägningar.

Byte av uppvärmningsform kan flytta utsläppen mellan sektorerna, en ökad fjärrvärmeanslutning minskar utsläppen inom bostads- och servicesektorn och ökar utsläppen inom fjärrvärmesektorn.

Åtgärder som minskar svavelutsläppen handlar också om byte av bränsle med lägre svavelhalt. Biobränslen kan ha mycket olika förbränningsegenskaper. En ökad användning av mer homogena bränslen

som pelletter bidrar till att sänka partikelutsläppen och flyktiga organiska ämnen. Det finns i dag en betydande mängd små villapannor och lokaleldstäder som har en mycket dålig förbränning och därför har höga utsläpp av partiklar och flyktiga organiska ämnen. Installation av en ackumulatortank ger möjlighet till kampanjeldning och ett jämnare förbränningsförlopp. Befintliga pannor kan också förses med pelletsbrännare eller katalysatorer. Den senare åtgärden är ännu inte fullt utvecklad. En minskning av utsläppen åstadkoms också givetvis genom byte till andra värmesystem som exempelvis värmepumpar eller fjärrvärme. Solfångare för varmvattenproduktion minskar behovet av bränslen.

På längre sikt är utnyttjande av solceller och bränsleceller lovande teknik.

Begränsning av utsläppen av cancerframkallande ämnen

I petroleumprodukter finns en mycket stor mängd cancerframkallande ämnen varav bensen är ett av de viktigaste. Utsläppen av bensen kan minskas genom ett flertal åtgärder. Halten bensen i bensin kan begränsas, men källan till utsläpp av bensen är inte enbart innehållet i drivmedel utan bensen kan även bildas under förbränningsprocessen. Katalytisk avgasrening bryter ned bensen. I dag är en stor källa avdunstning från förgasare och bensintank. Utsläppen är särskilt stora från äldre modeller (före årsmodell 1989) som inte är försedda med kolkanister. I dessa fall har en begränsning av benseninnehållet i bensin en stor betydelse för utsläppens storlek. En kompletterande åtgärd är effektivare katalysatorteknik. Dagens katalysatorer kräver uppvärmning för att fungera. Kallstart är således en betydande källa till bensenutsläpp och andra flyktiga organiska ämnen i tätortsluft. Utsläppen kan minskas genom motorvärmare eller genom att andra uppvärmningssystem anbringas i fordonet. Från 2002 införs särskilda avgaskrav för kallstart vid kall omgivningstemperatur. Dessa mer långt gående avgaskrav för nya bensindrivna personbilar beräknas halvera utsläppen från bilarna av bl.a. bensen.

Ytterligare begränsning av utsläppen kan ske genom att drivmedlen ges en specifikation som begränsar utsläppen av cancerframkallande ämnen. Inom EU bedrivs för närvarande det s.k. Auto-oil-arbetet som bl.a. behandlar denna fråga.

En lika viktig källa till bensen i tätortsluft är utsläpp från småskalig vedeldning. I rökgaserna har ett flertal cancerframkallande ämnen identifierats. Utsläppen kan minska med flera tiopotenser genom en förbättrad förbränningsteknik eller genom att övergå till andra energibärare som värmepumpar, naturgas eller anslutning till fjärrvärme. Det

pågår också ett arbete att utveckla särskilda katalysatorer i vedeldade eldstäder. En förbättrad förbränning erhålls om vedpannan ansluts till ackumulatortank. Härigenom kan belastningen i eldstaden bli jämnare och man undviker toppar av utsläpp av oförbrända ämnen som normalt sker vid varje vedinlägg. Ett annat sätt att minska utsläppen från befintliga pannor är att den förses med en s.k. pelettsbrännare. Det homogena och torrare bränslet bidrar till en mer effektiv förbränning med lägre utsläpp av organiska ämnen.

6.6.3. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

För att kunna välja rätt nivå på insatserna har tre olika ambitionsnivåer undersökts.

Beskrivning av ambitionsnivåerna

En utgångspunkt för de olika ambitionsnivåerna har varit att ansätta samma marginalkostnader för att reducera utsläppen av föroreningar i de olika sektorerna men på olika nivåer.

De tre olika ambitionsnivåerna förutsätter vi är möjliga att realisera med olika typer av styrmedel och med olika nivå på dessa. Gemensamt för ambitionsnivåerna är att styrmedlen måste fungera i ett EU-perspektiv. Gemensamt är vidare att dagens styrmedel finns som en bas.

  • Den låga ambitionsnivån realiseras främst med ”mjuka” styrmedel som information och utbildning. Med information menas informationskampanjer, rådgivning, miljömärkning, miljöledningssystem, statistik, frivilliga avtal, krav vid offentlig upphandling etc. Med utbildning menas all skolundervisning, folkbildning etc. Vidare förutsätts att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från småskalig vedeldning och att vissa EG-direktiv som rör arbetsmaskiner genomförs som planerat. Detta innebär att i den lägsta ambitionsnivån ingår inte åtgärder för att begränsa utsläppen inom industrin även om vår analys visar att marginalkostnaden för vissa åtgärder inom industrin understiger de vi har ansatt.
  • Den medelhöga ambitionsnivån realiseras med en kombination av mjuka styrmedel, bättre lagstiftning (lagar, förordningar, krav etc.) och utökade ekonomiska styrmedel.
  • Den höga ambitionsnivån realiseras med hjälp av mer kraftfulla ekonomiska styrmedel, mer långtgående tillämpning av lagstiftning samt större satsningar på information och utbildning.

Åtgärdsstrategierna når olika långt till 2010 (har olika hög ambitionsnivå). De lägre alternativen kommer då antagligen att kräva hårdare styrmedel efter 2010. Sammansättningen av åtgärder i paketet varierar mellan de olika ambitionsnivåerna beroende på att de realiseras med olika typer av styrmedel men grunden är den samma, en kombination mellan reningstekniska åtgärder och effektiviseringsåtgärder.

Flera av de åtgärder som bidrar till att effektivisera användningen av energi och transporter kräver endast smärre eller inga investeringar och kan därför inte kopplas till någon åtgärdskostnad. Detta är fallet för majoriteten av åtgärderna inom transportsektorn. Dessutom har det inte varit möjligt att kostnadsberäkna flera av åtgärderna, exempelvis utveckla och införa lågemitterande flygplan.

Det kommer att uppstå kostnader för de styrmedelsinsatser som krävs för att åtgärderna ska komma till stånd. Dessa kostnader är offentliga utgifter och redovisas i kap. 25. Det finns ofta inga klara kopplingar mellan åtgärder och styrmedel utan analyserna baseras på bedömningar av vilka styrmedel som krävs för att åtgärderna ska vidtas. Det faktum att åtgärderna inte realiseras i dag kan bl.a. förklaras av att hushåll och näringsliv i sina investeringsbeslut väger in privata och företagsekonomiska kostnader som tids- och kapitalkostnader, men inte den samhällsekonomiska nyttan av investeringen. Om det finns en politisk vilja att genomföra dessa anpassningar finns också möjligheter att med olika former av incitament, hårda eller mjuka, realisera potentialen.

Tabell 6.8. Sammanställning av konsekvenser för ambitionsnivåerna.

Beskrivning Låg nivå Medel nivå

Hög nivå

Utsläpp till luft av Svaveloxider

Utsläpp till luft av kväveoxider

Utsläpp till luft av flyktiga organiska ämnen

...11

åtgärder upp till 40 kr /kg

...11

åtgärder upp till 30 kr /kg

åtgärder upp till 50 kr /kg

åtgärder upp till 20 kr /kg

åtgärder upp till 50 kr /kg

åtgärder upp till 80 kr /kg

åtgärder upp till 30 kr /kg

Övriga etappmål för Frisk luft och Bara naturlig försurning

Inga alternativa nivåer är beskrivna

Miljökonsekvenser Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgsprotokollet klaras, men med en liten marginal. Det är tveksamt om generationsmålet kan nås för partiklar och cancerframkallande ämnen. Fortsatt för höga kvävoxidhalter i många kommuner.

Sveriges åtagande inom ramen för Göteborgsprotokollet klaras med marginal. Hälsoeffekterna som förknippas med kväveoxidutsläpp blir lägre jämfört med ambitionsnivå låg.

Förbättringen av luftkvaliteten i tätorter fortsätter främst vad gäller cancerframkallande ämnen, partiklar och i viss mån kväveoxider. Situation för astmatiker förbättras. Samtliga generationsmål bedöms nås med marginal.

Ekonomiska konsekvenser

De åtgärder som vidtas är i huvudsak effektivisering av transport och energi användningen genom olika typer av information. Det ger en liten påverkan på hushållen och industrin. Konsekvenser uppstår framför allt genom att krav på småskalig vedeldning. Kostnaden för offentliga utgifter har beräknats till ca 200 milj. kr/år, men huvuddelen belastar Begränsad klimatpåverkan.

Den främsta skillnaden mellan ambitionsnivå låg och medel består i ökade kostnader för industrin för att begränsa utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Ökade ekonomiska styrmedel gör det möjligt att ta till vara det utrymme som finns för energieffektivisering i alla sektorer. Totalt sett bedöms besparingarna inte överstiga kostnaderna för att förbättra effektiviseringen inom energi- och transportområdet. Takten i investeringarna avgör betalningsflödet över tiden. Besparingarna faller inte nödvändigtvis i samma plånbok som kostnaderna.

Kostnaderna ökar, framför allt för industrin. Den fortsatta energieffektiviseringen genom ekonomiska styrmedel kan på kort sikt skapa anpassningssvårigheter för företag och hushåll som inte har möjlighet att byta teknik eller utnyttja andra anpassningsmöjligheter eller har svag ekonomi/lönsamhet. Effekterna är i hög grad beroende av hur styrmedlen utformas och vilka kompensationsåtgärder som vidtas för att skydda konkurrensutsatt verksamhet eller svaga grupper i samhället.

11 I detta alternativ genomförs endast effektiviseringsåtgärderna som fås genom mjuka styrmedel samt åtgärder för att begränsa utsläpp vid småskalig vedeldning.

Beskrivning Låg nivå Medel nivå

Hög nivå

Sociala konsekvenser

Åtgärderna bedöms inte ha några negativa konsekvenser på den regionala balansen. På marginalen ökar sysselsättningen i byggnads- och verkstadsindustrin

Effekten på regional balans bedöms inte bli stor. I det enskilda fallet kan effekter uppkomma, men vi har inte detaljkunskapen. I övrigt som i ambitionsnivå låg.

Genom att styrmedlen i ökande grad avspeglar miljökostnaderna kommer dessa att vara teknikdrivande och skapa nya lösningar. Effekterna på regional balans är i hög grad beroende på hur styrmedlen utformas.

I tabell 6.7 framgår de totala åtgärdskostnaderna för de olika ambitionsnivåerna. Ett minustecken i tabellen innebär att besparingarna för sektorn som helhet, överstiger den årliga kapitalkostnaden med vald räntenivå (4 procent). Kostnader för styrmedel ingår inte i tabellen. I tabellerna 6.8–6.10 summeras också utsläppsutvecklingen i de olika alternativen.

Tabell 6.7. Årlig kostnad för utsläppsreduktion i de olika ambitionsnivåerna. (miljoner kronor per år)

Låg

Medel

Hög

Bostäder och lokaler

-300

-570

-450

Industri/Energiomvandling

-70

150

780

Arbetsmaskiner

80

210

210

Transporter

0

200

200

Summa (avrundat)

-290

-10

740

Tabell 6.8. Utsläpp av flyktiga organiska ämnen år 2010 (Reduktion från 1995 inom parentes).

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

...

20 kr/kg

30 kr/kg

Total utsläppsnivå med utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

245 000 ton (51 %)

244 000 ton

216 000 ton (57 %)

215 000 ton

191 000 ton (62 %)

190 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 241 000 ton år 2010, utkast till EG:s takdirektiv 219 000. Utsläpp enligt nollalternativet 276 000 ton resp. 275 000 ton.

Tabell 6.9. Utsläpp av NOx år 2010 (Reduktion från 1995 inom parentes).

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

40 kr/kg

50 kr/kg

80 kr/kg

Total utsläppsnivå med utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl. CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

162 000 ton (53 %)

140 000 ton

144 000 ton (58 %)

126 000 ton

141 000 ton (59 %)

123 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 148 000 ton år 2010. Utsläpp enligt nollalternativet 168 000 ton resp. 146 000 ton.

Tabell 6.10. Utsläpp av svaveldioxid år 2010. (Reduktion från 1995 inom parentes.)

Låg

Medel

Hög

Marginalkostnad

...

30 kr/kg

50 kr/kg

Total utsläppsnivå inkl. Utrikes sjö och luftfart

Total utsläppsnivå enl. CLRTAP exklusive utrikes sjö och luftfart

52 000 ton (32 %)

48 000 ton

52 000 ton (32 %)

47 000 ton

45 000 ton (41 %)

41 000 ton

Sveriges åtagande i Göteborgsprotokollet 67 000 ton år 2010. Utsläpp enligt nollalternativet 54 000 ton resp. 49 000 ton.

Miljömässiga konsekvenser

Med etappmål 1–4 I Frisk Luft, tas betydande steg för att förbättra hälsoläget till följd av exponering av luftföroreningar. Risken för framtida cancerfall på grund av luftföroreningar bedöms minst kunna halveras. Halterna av kvävedioxid klaras i de flesta kommuner redan år 2010, vilket bör betyda en avsevärd förbättring för astmatiker. Antalet vårddagar bedöms minska kraftigt. Problemen med partiklar förbättras

något, men fortfarande finns stora problem i flera tätorter. Det krävs ytterligare en minskning från vägtrafiken i större och särskilt utsatta tätorter.

Etappmålen 1–2 under Bara naturlig försurning och etappmål 2 i Frisk Luft kommer att kunna infrias om utsläppsåtagandena av Europas nationer fullföljs. För Sveriges del kommer våra åtaganden i Göteborgsprotokollet att klaras med marginal med de åtgärder som vi föreslår. Jämfört med det s.k. nollalternativet förbättras försuringssituationen i sjöekosystemen. Syrabelastningen minskar med ca 10–20 procent och i ytterligare ca 140 000 hektar skogsmark underskrids kritisk belastning av försurande ämnen. Förbättringen i depositionen av kväve blir mindre relativt svaveldepositionen.

Grundvatten ner till ca 2 m är mycket känsligt för försurning. Genom minskat nedfall erhålles avsevärda förbättringar i belastningen, men återhämtningen tar tid. Kvarvarande problem återfinns främst i norra Skåne delar av Småland och Halland.

Tillväxtförlusterna för grödor och skog begränsas genom att inga överskridanden beräknas ske för ozon inom en generation.

Ekonomiska och sociala konsekvenser

Generellt för samtliga nivåer gäller att åtgärder för att effektivisera användningen av energi och transporter får konsekvenser för hushållen på en rad olika sätt. Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjänster med låg energianvändning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt, t.ex. lägre inomhustemperatur, minskad flexibilitet i resandet etc. Det har inte varit möjligt att i den här utredningen ekonomiskt värdera effekter som ökad tidsåtgång eller minskad komfort. Å andra sidan får åtgärderna positiva effekter utöver de miljömässiga för hushållen, t.ex. sänkta bränsle kostnader, minskad olycksrisk och bättre hälsa. Inte heller sådana effekter har åsatts ett ekonomiskt värde. En person som exempelvis väljer att samåka med grannen till arbetet mister fördelarna med att köra egen bil, nämligen flexibiliteten att kunna köra precis när det passar och friheten att få sitta ensam i sin bil. Dessutom tar planering av resandet mer tid än innan. Å andra sidan halveras reskostnaden för personen i fråga. Man kan se det som att individen väljer att samåka då värdet av de sänkta reskostnaderna överstiger värdet av de nackdelar som uppstår.

Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Det gäller exempelvis tilläggisolering, fönsterbyte och nya uppvärmningssystem. Hushållens beslutssituation inför

investeringen kan upplevas som osäker. Det kan gälla osäkerhet om de framtida energipriserna och om investeringen kommer att verka värdehöjande på fastigheten. Små aktörer som hushållen är mer mindre benägna att ta risker än större företag. Detta faktum verkar återhållande på viljan att exempelvis investera i energieffektiv utrustning. Staten kan öka hushållens vilja till effektiviseringar på olika sätt genom bl.a. riskavlastning för ny teknik, information om alternativen och en stabil skattepolitik.

Hushållen, liksom företagen, har en begränsad budget. Man kan därför föra ett resonemang, innebärande att varje investering i miljö- eller energiförbättrat beteende innebär att hushållen och företagen måste avstå från att investera i något annat. Detta är en kapitalkostnad som inte är möjlig att värdera samhällsekonomiskt då de andra investeringsmöjligheterna i princip är oändliga och man därför bara kan spekulera i vad de alternativa investeringarna består av. Dock har räntekostnader inberäknats i investeringskostnaderna. I kap. 24 redogörs bl.a. för konsekvenser för olika typhushåll av våra samlade förslag. De energieffektiviseringsåtgärder som ingår i analysen är dock självfinansierande på ett par års sikt, vilket innebär att man då får kapital över.

De åtgärder som vidtas i den lägre ambitionsnivån är i huvudsak åtgärder som effektiviserar energianvändningen och transportarbetet. På denna nivå bedöms åtgärderna totalt återbetala sig genom lägre driftskostnader för företagen och för hushållen. Investeringarna i effektiviseringsåtgärderna är ända höga och uppgår sammanlagt till ca 30 miljarder kronor under perioden framtill 2010. Investeringskostnaden ska jämföras med den kalkylerade besparingen genom lägre energianvändning som beräknas uppgå till ca 4,8 miljarder kronor per år vid antagna energipriser. Det är endast en del av kostnaden som bör hänföras till utsläpp av svavel- och kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Vi uppskattar att andelen är ca 20–30 procent, resten bör hänföras till begränsning av koldioxidutsläpp12.

I denna ambitionsnivå ligger att Naturvårdsverkets förslag till begränsning av utsläppen från småskalig vedeldning genomförs. Kostnaden för investeringarna uppskattas totalt till 6–9 miljarder kronor, vilket ger en årlig kostnad på ca 400 miljoner kronor. Tar man också hänsyn till att de nya kraven leder till ett bättre utnyttjande av veden blir den årliga kostnaden ca 150 miljoner kronor.

Nollalternativet innebär i sig kostnader, främst för avgasrening för fordon och åtgärder som begränsar utsläppen av försurande ämnen. Vi har inte beräknat några kostnader för det s.k. nollalternativet, eftersom åtgärderna redan är beslutade.

Åtgärderna bedöms inte ha några negativa konsekvenser på den regionala balansen. På marginalen ökar sysselsättningen i byggnadsoch verkstadsindustrin.

Konsekvenser på andra miljömål

Någon värdering över betydelsen av att minska elanvändningen är inte gjord, trots att flera åtgärder syftar till att effektivisera elanvändningen. Orsaken är främst svårigheter att – i en gemensam elmarknad – avgöra hur produktionsapparaten påverkas och därmed utsläppen av luftföroreningar. Nedan ges några exempel på effekter av effektivisering med ca 10 TWh elenergi.

Exempel 1. Enligt riktlinjerna för energipolitiken ska en andra kärnkraftsreaktor tas ur drift före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el.

Resultaten av det energipolitiska programmet ska utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen ska genomföras.

En begränsning av elanvändningen med 10 TWh kan skapa förutsättningar att ta ur drift ytterligare 2–3 block.

Exempel 2. I dag sker en import av elenergi till Sverige. Om elanvändningen sjunker kan Sverige istället exportera kraft till Europa. På goda grunder kan man anta att den kraft som på marginalen är tillgänglig för import från Tyskland, Danmark och Polen kommer att vara koleldade kondenskraftverk. Dessa anläggningar har låg verkningsgrad och i vissa fall miljöprestanda som är lägre än svenska produktionsanläggningar. Utsläppen av såväl koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid kommer därför att minska kraftigt i Europa och till del komma den svenska miljön tillgodo.

Exempel 3. Det finns drygt 700 vattenkraftverk med högre effekt än 1,5 MW, och ca 1 200 vattenkraftverk med en effekt under 1,5 MW.

De mindre verken producerar tillsammans ca 1,5 TWh el av totalt ca 65 TWh. Den tidiga utbyggnaden av vattendragen skedde med då gällande miljösyn och samhällsmål. Till en början fokuserades miljöfrågorna för vattenkraftanläggningarna på intrången i olika näringar och mänskliga aktiviteter samt till estetiska frågeställningar. Relativt sent har naturvårdsfrågor, som i dag tillmäts stort intresse men som inte målmedvetet beaktades i den tidiga vattenkraftsutbyggnaden, lagts till.

Den finns i dag i breda kretsar en ambition att ta miljöhänsyn och förbättra många av de naturvärden som ursprungligen fanns kring de i dag reglerade vattendragen. En sådan restaurering innebär en lägre

produktion av vattenkraft. Möjligheterna och kostnaderna för att i ett visst vattendrag uppnå olika tänkbara miljöförbättringar beror dock i hög grad på den påverkan som historiskt ägt rum liksom på omgivningens förutsättningar i övrigt. En successiv restaurering av befintliga vattendrag för att till viss del återskapa värdefulla naturvärden och biologisk mångfald kan ske utan att förnyade anspråk på alternativa produktionsanläggningar ställs. Se också kap. 12 om Levande sjöar och vattendrag.

Exempel 4. I betänkandet (SOU 1999:75) ”Rätt plats för vindkraften” görs en beräkning över ytbehoven för vindkraftverk i olika storlekar. Det indirekta ytbehovet, dvs. om man tar hänsyn till att bebyggelse inte ska finnas närmare verken än att riktvärde för buller uppnås har beräknats både till lands och till havs, se nedanstående tabell.

Tabell 6.11. Ytbehov till lands vid produktion av 10TWh vindenergi.

Aggregatstorlek

Antal Ytbehov km2

600 kW

3 022

630–860

1 500 kW

835

300–350

3 000 kW

367

320–470

Som jämförelse kan nämnas att Hallands yta uppgår till 5 710 km2.

På samma sätt som ovan beskrivits för energiområdet kommer en minskad trafik att leda till effekter i form av minskade utbyggnadsbehov på trafikområdet och därigenom minskat intrång.

Regeringens riktlinjer i kemikaliepolitiken och kopplingen till andra miljökvalitetsmål

Kemikalieutredningens uppdrag innebär att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Enligt regeringens nya riktlinjer bör bl.a. nyproducerade varor13 som introduceras på marknaden i huvudsak vara fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.

13 Enligt kemikalieutredningens definition alla varor som från en viss tidpunkt kommer ut på marknaden, även om varor med samma funktion funnits på marknaden tidigare.

Bensin och andra petroleumbaserade bränslen innehåller stora mängder ämnen som är cancerframkallande. Det är också troligt att flera persistenta och bioackumulerbara ämnen kommer att finnas i denna kategori. Varan bensin faller under regeringens nya riktlinjer.

Kemikalieutredningen anser att utredningens direktiv inte ska tolkas så att utredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag om styrmedel för att inom 10–15 år fasa ut ämnen ur bensin och andra bränslen. Bränsle na skulle i så fall behöva modifieras eller tas bort från marknaden, vilket i hög grad berör Sveriges energi- och transportpolitik. Vi delar utredningens bedömning att ett annat angreppssätt är nödvändigt för att komma till rätta med miljöeffekterna till följd av förbränning av bensin eller andra bränslen. Det är emellertid inte tillräckligt att exempelvis reglera innehållet av skadliga ämnen i bensin eller petroleumprodukter. En begränsning av användningen av fossila drivmedel är exempelvis nödvändig för att nå målet Begränsad klimatpåverkan. Stora insatser behöver göras för att minska utsläppen av cancerframkallande ämnen vid småskalig vedeldning och transporter. Det är nödvändigt att införa flera styrmedel på en bred front för att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft där de mest väsentliga är förbättrad teknik vid förbränning och avgasrening, energieffektivisering av transporter, renare bränslen och andra system för transporttjänster eller andra tjänster. Vi har i avsnitt 6.6 berört särskilda åtgärder för att begränsa utsläppen av cancerframkallande ämnen.

6.6.4. Skälen för val av ambitionsnivå

Ett nytt protokoll inom konventionen om begränsning av långväga transport av luftföroreningar (CLRTAP) har nyligen fastställts i Göteborg. Avtalet bygger på beräkningar av en internationellt vedertagen modell som för varje land optimerar kostnader och miljönytta mot ställda miljökvalitetsmål. Modellen inbegriper mål för försurning, eutrofiering av markekosystem och högsta halt ozon i utomhusluft. Modellen tar inte hänsyn till den lokala luftkvaliteten i tätorter och övergödning av sjöar och hav. Med utgångspunkter från modellens resultat har sedan parterna förhandlat om godtagbara utsläppsnivåer.

Under slutförhandlingarna inom konventionen justerades ländernas beting i vissa avseenden. För Sverige justerades utsläppstaket ned för kväveoxider men upp för ammoniak, se nedanstående tabell. Sverige har undertecknat protokollet men ännu inte ratificerat överenskommelsen.

För länderna i den Europeiska Unionen har en särskild optimering skett med samma metodik som inom konventionssamarbetet. Resultatet av optimeringen skiljer sig till viss del från den som kom fram i

CLRTAP-arbetet. Ett förslag till direktiv om utsläppstak för medlemsstaterna i EU bereds för närvarande i ministerrådet. Utsläppsnivåerna sammanfattas i tabell 6.12 nedan. Utsläppsnivåerna inbegriper inte utrikes sjö- och luftfart.

Tabell 6.12. Utsläppsnivåer enligt Göteborgsprotokollet och EU:s förslag till takdirektiv.

NO

x

SO

2

VOC NH

3

Optimerad utsläppsnivå utgångspunkt för förhandlingar CLRTAP och takdirektiv 159 000 67 000 241 000 48 000

EG-kommissionens utkast till takdirektiv 152 000 67 000 219 000 48 000

Göteborgs-protokollet Sveriges åtagande

148 000 67 000 241 000 57 000

Under slutförhandlingarna av Göteborgs-protokollet justerades det svenska utsläppstaket för ammoniak eftersom det tidigare utsläppstaket var baserat på en äldre beräkningsmetod för att uppskatta de svenska utsläppen. EG-kommissionens förslag till takdirektiv baseras på den äldre beräkningsmetoden, vilket medför att utsläppstaken skiljer sig åt mellan utkast till takdirektiv och det antagna Göteborgs-protokollet.

Som framgår av tidigare avsnitt nås de uppsatta åtagandena i Göteborgs-protokollet för svavel- och kväveoxider, utan att ytterligare åtgärder vidtas. Vi föreslår att målet för svavelutsläppen sätts med utgångspunkt från protokollets tak på 67 000 ton, med tillägg av utsläpp från utrikes sjöfart vilket med de åtgärder som Sjöfartsverket antar kunna genomföras beräknas bli 5 000 ton, varför utsläppsmålet bör sättas till 72 000 ton.

Dagens styrmedel är emellertid inte tillräckliga för att nå de etappmål för luftkvalitet för kvävedioxid eller generationsmålen för partiklar och vissa cancerframkallande ämnen som föreslagits i detta betänkande.

För den medelhöga ambitionsnivån beräknas kväveoxidhalterna överskrida etappmålet i 10 procent av Sveriges kommuner. Dessa omfattar emellertid en betydligt större andel av Sveriges befolkning. Vi bedömer att förbättringen blir marginell då man går från medel- till högalternativet. Skälet till detta är att den ytterligare utsläppsreduktionen ofta sker i industrianläggningar som i mindre utsträckning än ytkällor påverkar luftsituationen i tätorter.

Vi förordar därför ambitionsnivå medel. Ytterligare åtgärder för att nå etappmålet för kväveoxider bör beslutas på lokal nivå i kommunerna eller vid tillämpning av miljöbalken. Därigenom hushållar man med

resurserna på ett bättre sätt och kan tillämpa den kunskap som gäller i det enskilda fallet. Lokala frågor om energi och trafik behandlas också under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Men mot bakgrund av att reduktionen av kväveoxidutsläppen bidrar till att lösa flera miljöproblem samtidigt (övergödning, försurning och frisk luft) och att marginalkostnaden för åtgärder kan betraktas som relativt låg förordas en högre ambitionsnivå än vad som följer av Göteborgsprotokollet. Totalkostnaden för ambitionsnivå medel är måttligt förhöjd jämfört med ambitionsnivå låg. Kostnaden för att nå ambitionsnivå hög ökar betydligt utan att för den skull vara säker på att nå etappmålet för kväveoxidhalt i utomhusluft.

Ambitionsnivå medel ger en utsläppsnivå på 144 000 ton, inbegripet utrikes sjö- och luftfart. Vid fastställandet av utsläppsmålet för kväveoxider bör man ta hänsyn till den osäkerhet som finns i utsläppsberäkningarna, till teknikutvecklingen och till de antaganden som referensalternativet bygger på. Med hänsyn till den känslighetsanalys vi gjort att utsläppen kan öka med mellan 5 000 och 15 000 bör utsläppsmålet sättas vid 155 000 ton per år.

När det gäller utsläpp av flyktiga organiska ämnen bedöms ambitionsnivå låg inte vara tillräcklig för att nå generationsmålet för luftkvaliteten. Vi når inte heller utsläppstaket som Sverige åtaget sig i Göteborgs-protokollet eller takdirektivets förslag. Ambitionsnivån medel minskar utsläppen ytterligare, till en relativ låg merkostnad utöver ambitionsnivå låg. Sverige klarar med dessa förutsättningar med god marginal det åtagande som har gjorts i Göteborgsprotokollet och även den nivå som har föreslagits i EG-kommissionens förslag till takdirektiv, om än med liten marginal. I likhet med utsläppsbedömningen för kväveoxider bör ytterligare åtgärder utöver ambitionsnivå medel beslutas på lokal nivå i kommuner eller vid tillämpning av miljöbalken. Därigenom hushållar man med resurserna på ett bättre sätt och kan tillämpa den kunskap gäller i det enskilda fallet. Ambitionsnivå medel ger en utsläppsnivå på 216 000 ton. Vi föreslår att utsläppsmålet sätts till 220 000 ton. Marginalen med hänsyn till osäkerheten i utsläppsberäkningar m.m. blir därmed liten.

Utsläppskällorna för partiklar är ofullständigt kända. Ambitionsnivån medel för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen kommer att minska utsläppen kraftigt från transporter. Även utsläppen från arbetsmaskiner och småskalig vedeldning minskar. Åtgärderna som minskar utsläppen av flyktiga organiska ämnen minskar i många fall partikelutsläppen.

I bilaga VI framgår vilka åtgärder som ingår i den valda ambitionsnivån och bedömd utsläppsreduktion.

6.6.5. Övriga konsekvenser

De åtgärder som vi har beskrivit ovan kommer att medföra minskade utsläpp även efter 2010 i såväl Sverige som Europa. För att uppnå miljökvalitetsmålet är det en förutsättning att ytterligare insatser görs inom ramen för det internationella konventionerna. De kommande ambitionerna för en Europeisk framtida klimatpolitik kommer att få inverkan på utsläpp av försurande ämnen. Det finns flera undersökningar bl.a. inom EG-kommissionens om har visat att kostnaderna för att begränsa utsläppen blir avsevärt lägre med en ambitiös klimatpolitik. På kontinenten är – vid sidan av energieffektivisering – byte från stenkol till naturgas en kostnadseffektiv åtgärd för att begränsa koldioxidutsläppen. Då reduceras också utsläppen av svavel- och kväveoxider avsevärt.

På uppdrag av Miljömålskommittén har IVL, Svenska Miljöinstitut AB, låtit göra en bedömning vad som behövs för att nå de långsiktiga målen för luftkvalitet som vi redovisat i kap. 5.2 Analysen visar att det behövs mer långtgående reduktioner för att nå vissa av målen, särskilt av cancerframkallande ämnen och partiklar.

6.7. Styrmedel

Detta avsnitt innehåller en beskrivning av styrmedel som kan bidra till att de åtgärder som behövs för att nå målen Frisk luft och Bara naturlig försurning kommer till stånd. En förutsättning för valet av styrmedel har varit att de ska fungera i ett internationellt perspektiv.

6.7.1. Avgaskrav på fordon och arbetsmaskiner och krav på utsläpp från småskalig eldning

Reningsteknik på vägfordon, arbetsmaskiner och fritidsbåtar har mycket stor betydelse för reduktionen av utsläpp till luft. Några av de viktigaste kommande avgaskrav inom EU som har betydelse för möjligheten att nå målen Bara naturlig försurning och Frisk luft är:

  • Avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar från 2005/2006
  • Avgaskrav för tunga fordon från 2005/2008
  • Avgaskrav för motorer till arbetsmaskiner, steg II, införs från 2001
  • Förslag till avgaskrav för motorer till arbetsmaskiner, steg III, kommer att presenteras år 2000
  • Avgas- och bullerkrav för fritidsbåtar och för arbetsredskap beräknas träda i kraft år 2003

För att klara utsläppsmålet för flyktiga organiska ämnen är det av stor vikt att utsläppen från förbränning av småskalig vedeldning minskar. Naturvårdsverket föreslog 1998 en ny förordning om åtgärder för att minska utsläppen från små anläggningar som eldas med fasta biobränslen.14 Förordningen omfattar både krav på nya och befintliga pannor. Naturvårdsverket föreslog att från 1 januari 2005 så får eldning med fasta bränslen endast ske i värmepanna som är försedd med ackumulator eller annan likvärdig utrustning som minskar utsläppen.

Snö- eller terrängskotrar berörs i dag inte av avgaskrav, men Sverige har anmält ett förslag till EG-kommissionen om införande av obligatoriska avgaskrav, baserat på en rapport från Miljöklassutredningen (SOU 1995:97). Förslaget innehöll också bullerkrav baserat på Miljöklassutredningens betänkande. Se kap. 17 om Storslagen fjällmiljö beträffande buller från snöskotrar.

Vi bedömer att Sverige bör införa obligatoriska avgaskrav på skotrar enligt det förslag som tidigare presenterats för EG-kommissionen, exempelvis som en särskild förordning under lagen (1998:1707) om buller och avgaser från mobila maskiner. Sverige bör fortsätta att driva på i arbetet med skärpta avgaskrav i övrigt inom EU. Sverige bör också införa obligatoriska krav på utsläpp från småskalig eldning enligt Naturvårdsverkets förslag.

6.7.2. Beskattning av bränslen, elenergi och drivmedel

Systemet med energibeskattning har ändrats ett flertal gånger under 1990-talet. I dag tas energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt ut på olika energiformer. Energiskatten är differentierad dels beroende på bränsle, dels beroende på vem som betalar skatten. Den 1 december 1994 infördes två miljöklasser på blyfri bensin (miljöklass 2 och 3). Sedan sommaren 1999 finns en miljöklass 1 bensin efter en överenskommelse mellan Naturvårdsverket, Svenska Petroleuminstitutet och Konsumentverket. Miljöklassning av diesel infördes 1991, främst för att minska hälsoriskerna av dieselavgaser i tätorter. Miljöklass 1 har ökat snabbt i försäljningsvolym och är nu det helt dominerande dieselbränslet på den svenska marknaden.

På bränslen som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling

tas ingen energiskatt ut. Energiskatt tas ut på elkraft och beskattningen sker vid leverans till slutanvändare. Skatten är differentierad beroende på vem som konsumerar elkraften och var i landet den konsumeras. Tillverkningsindustrin betalar ingen skatt på elenergi.

Energiskatten per energienhet är störst för oljeprodukter medan inhemska bränslen som biobränslen och torv inte beläggs med energiskatt. Den höga beskattningen på oljeprodukter är betingad av politiska överväganden allt sedan 1970-talets oljekris att söka minska Sveriges beroende av olja i energiförsörjningen. Avsaknaden av beskattning av bioenergi och torv får i motsvarande mån ses utifrån riktlinjer för Sveriges energipolitik: ”Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning.” (Prop. 1996/97:84.) Att tillverkningsindustrin inte betalar energiskatt får ses mot bakgrund av önskemålet att den energiintensiva svenska industrin inte ska få känna av konkurrenssnedvridande effekter i relation till industrin utomlands.

En använd princip i all indirekt beskattning har varit att undvika dubbelbeskattning. Vid produktion av elkraft ges därför avdrag för den energi- och koldioxidskatt som belastat använda bränslen. Biobränslen, med undantag för råtallolja, är skattefria oavsett om de används för eleller värmeproduktion. Energiskatt utgår dock på elenergi oavsett framställningsform.

Sedan år 1991 tas en koldioxidskatt ut på fossila bränslen. Skatten är beroende av hur mycket koldioxid som bildas per energienhet. För industrin och växthusnäringen tas endast koldioxidskatt ut med 50 procent av den nivå som gäller generellt. De reducerade skattesatserna gäller dock inte för bensin (oavsett användning) eller andra bränslen som används som drivmedel i fordon. Utöver dessa generella skattelättnader kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss nedsättning om skattebelastningen överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet.

Alla bränslen (även biobränslen) som används för motordrift beskattas. Energiskatten är förhöjd för dieselolja och bensin och är differentierad beroende på drivmedlens miljöegenskaper. Det finns dock en möjlighet för regeringen att bevilja befrielse från eller nedsättning av skatten för bränslen som används i pilotprojekt för att utveckla mer miljövänliga bränslen. Diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjöfart, spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som förbrukas i flygplan är befriade ifrån energiskatt.

Svavelskatten tas ut med 30 kronor per kg svavel i torv och fossila bränslen. För olja beräknas skatten efter volym. Den är 27 kronor per m3 för varje tiondels viktprocent svavel. Är oljans svavelhalt högst 0,1 viktprocent tas ingen skatt ut. För t.ex. bensin, dieselolja och s.k.

villaolja är svavelhalten så låg att den inte beskattas. Skattesatserna har inte ändrats sedan svavelskatten infördes den 1 januari 1991.

En särskild skatt på produktion av elektrisk kraft från kärnkraftverk tas för närvarande ut med 2,7 öre per producerad kWh. Tidigare har det också funnits en sådan produktionsskatt för vattenkraftverk. Den är numera omvandlad till fastighetsskatt.

Energibeskattningssystemets miljöeffekter har utvärderats i flera sammanhang15. I korthet kan man säga att den styrande effekten har varit betydelsefull för att minska utsläppen av koldioxid och i viss mån svavel och kväveoxider. Den största effekten har skett inom fjärrvärmesektorn, där man i dag i mycket liten utsträckning använder fossila bränslen. En slutsats man kan dra av de utvärderingar som gjorts är att det är det totala beskattningssystemet som leder till styreffekten. Det är svårt att skilja ut effekten av koldioxidbeskattningen från den totala skattebelastningen. Sänkningen av skattesatsen inom industrin i början av 1990-talet beräknas ha lett till en ökad användning av olja. För hushållen är det svårare att dra några egentliga slutsatser av beskattningssystemets effekter.

Bensinskattens effekter har utvärderats av exempelvis Trafikbeskattningsutredningen (SOU 1999:62), Kommunikationskommittén (SOU 1997:35) och Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64). En vedertagen uppfattning är att skattehöjningar på kort sikt leder till lägre körsträckor. För att avgöra effekten på körsträckan är det dock viktigt att samtidigt beakta inkomstförändringar då även dessa är viktiga för efterfrågans (körsträckans) utveckling. På längre sikt innebär ett högre drivmedelspris att den genomsnittliga specifika bränsleförbrukningen i fordonen minskar.

Ekonomiska styrmedel som syftar till att minska utsläppen av koldioxid kan riskera att utformas på ett sätt som leder till ökad användning av bränslen som är sämre från bl.a. hälsosynpunkt. Detta är inte en önskvärd utveckling, varför det är viktigt att styrmedel utvecklas utifrån en helhetssyn på miljöproblemen.

Beskattningssystemet är inte idealt uppbyggt vare sig från miljösynpunkt eller från fiskal synpunkt. Reglerna för beskattning är olika mellan å ena sidan el- och värmeproduktion och å andra sidan mellan tillverkningsindustrin och fjärrvärme/hushållssektorn. Resultatet blir en tendens att flytta bränslen mellan sektorer eller användningsområden och att inte fullt ut utnyttja potentialen för en rationell energianvändning eller för teknikutveckling.

15 Miljöskatter i Sverige - ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Naturvårdsverket 1997, Så fungerar miljöskatter, Miljö- och naturresursdepartementet, Ds 1994:33, Styrmedel inom energiområdet, NUTEK, R 1995:48

Energiskattens utformning påverkar möjligheten att få till stånd i stort sätt samtliga effektiviseringsåtgärder som behandlas under målen Frisk luft och försurning.

Vi anser att den samlade energibeskattningen bör ses över i syfte att öka miljörelateringen och att miljömålen ska uppnås. För ett mer utvecklat resonemang kring en sådan översyn, se kap. 19.

6.7.3. Kväveoxidavgiften

Enligt lagen (SFS 1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion ska avgift betalas för utsläpp av kväveoxider från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh per år. Ytterligare en förutsättning för avgiftsskyldighet är att den producerade energin används för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller i industriella processer (t.ex. indunstning, torkning eller destillering). Avgiften uppgår till 40 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknade som kvävedioxid. Miljöavgiften ska sedan återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Sedan det blev känt att kväveoxidavgiften skulle införas har utsläppen från de avgiftsskyldiga anläggningarna minskat kraftigt och avgiftssystemet har haft avsedd effekt. De anläggningar som kommit med får ekonomiska incitament att minska sina utsläpp. Det torde således vara angeläget att få med fler branscher i systemet, om det finns en potential inom aktuell bransch att ge ett väsentligt och kostnadseffektivt bidrag till minskningen av Sveriges totala kväveoxidutsläpp. En höjning av kväveoxidavgiften bidrar till att minska utsläppen av kväveoxider både från dagens NOx-kollektiv men även från branscher som i dag inte omfattas av avgiftssystemet, genom att avgiftsnivån brukar användas som riktmärke vid individuell prövning enligt miljöbalken.

Kväveoxidavgiften har sedan starten varit oförändrad. Statens energimyndighet bör se över avgiftens nivå så att etappmålen för kväveoxider kan klaras.

6.7.4. Fastighetsbeskattningen

Kommittén för översyn av reglerna om fastighetsskatt föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2000:34) att en ökning av en fastighets taxeringsvärde, som sammanhänger med vissa typer av miljöinvesteringar, inte ska tillåtas påverka underlaget för schablonintäkten under de tio första åren efter det att investeringarna gjorts. De föreslår även att det beträffande andra typer av miljöinvesteringar kan vara lämpligt att använda riktade bidrag som stimulansåtgärd. Detta är motiverat mot bakgrund av att det är svårt att avgränsa vad som kan anses utgöra en miljöinvestering.

Vi stödjer Fastighetsbeskattningskommitténs förslag att miljöinvesteringar inte ska resultera i förhöjda kostnader för den enskilde fastighetsägaren.

6.7.5. Styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel och drivtekniker

Det pågår i dag en omfattande utveckling av ny teknik på fordonssidan som kan komma att påverka drivmedelsmarknaden i framtiden. Det handlar om utveckling av bränslecellsfordon och fordon med betydligt lägre bränsleförbrukning och lägre utsläpp än dagens fordon. Det är viktigt att med olika former av styrmedel bereda väg för att användningen av alternativa drivmedel och drivtekniker ökar16. De förnybara bränslenas konkurrenskraft i förhållande till de fossila drivmedlen behöver stärkas. En viktig förutsättning för en introduktion av alternativa drivmedel och drivtekniker är att någorlunda fasta spelregler finns. Kommunikationsforskningsberedningen talar i redovisningen av Biodrivmedelsprogrammet17 om att ”statens styrmedel bör vara konsistenta och uthålliga”. Samma slutsatser kan man dra då det gäller energibeskattningen.

Kommunikationsforskningsutredningen föreslår ett antal strategier som kan fungera för en introduktion av både nya drivsystem och nya drivmedel:

16 Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om alternativa drivmedel och drivmedelsblandningar (regleringsbrev 1998, uppdrag 15).17 Flerårigt program för att stödja utveckling och demonstration av användning av biodrivmedel i fordon. Kommunikationsforskningsberedningen var ansvarig för programmet som avrapporterades våren 1998.

  • Staten behöver satsa på pilot- och demonstrationsanläggningar för utveckling av drivmedelsframställning och på fordonsflottor som kan utnyttja dessa drivmedel.
  • Skatter och avgifter för drivmedel anpassas så att drivmedelspriserna avspeglar effekterna för hälsa och miljö (internaliseras).
  • Satsningarna på en utbyggnad av en ny marknad kräver stora och långsiktiga investeringar av nya aktörer vilket kräver att statens olika styrmedel är konsistenta och uthålliga.
  • En fortsatt utveckling av miljöoptimerade fordon som fungerar i stor skala krävs liksom ett engagemang från fordonsindustrin
  • Erfarenheterna från programmet visar att en marknadsintroduktion behöver föregås av praktiska demonstrationer hos olika användare. Systemdemonstrationer kan fungera som ”testplattformar” där nya utvecklingsgenerationer kan prövas.

Alternativa drivmedel och drivtekniker har framförallt betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Klimatkommittén (SOU 2000:23) föreslår i sitt slutbetänkande följande åtgärder på detta område:

  • Regeringen bör hos EG-kommissionen ansöka om skattebefrielse på bioalkohol för låginblandning i bensin och diesel enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet.
  • Sverige bör inom EU verka för en förändring av gemenskapsrätten så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som blandas in i bensin och diesel inte förhindras.
  • Den nu befintliga skattebefrielsen på produktion av bioetanol bör förlängas till 2010.
  • Statligt stöd för forskning och utveckling av biodrivmedel bör fortsätta efter 2004. Stödet bör fortsätta åtminstone på dagens nivå till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen.
  • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och Vägverket utarbeta förslag till en strategi på kort och lång sikt för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen.
  • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordningen bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.

Vi anser att en översyn av vilka styrmedel som krävs för att få till stånd introduktion av nya drivsystem och drivmedel bör göras utifrån Klimatkommitténs förslag och Kommunikationsforskningsberedningens strategier. Statens energimyndighet bör i samarbete med Naturvårdsverket och SIKA, ges i uppdrag att utveckla styrmedel för introduktion av alternativa drivmedel.

6.7.6. Styrmedel för överföring av persontrafik från bil och flyg till tåg

Något underlag från myndigheterna som gjort det möjligt att kvantifiera vilken potential det finns att öka det långväga resandet med tåg på bekostnad av resandet med bil och flyg föreligger inte enligt vår bedömning. Detta är dock mycket viktiga och intressanta omställningar för att på sikt nå ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Vad gäller det långväga inrikes resandet bör en rimlig strävan vara att på olika sätt göra järnvägstrafik mer attraktiv än flyg- och biltrafik så att dagens flygresenärer övergår till att åka tåg i de fall där tåg är en stark konkurrent till flyg och bil. Detta kräver bl.a. att bil- och flygtrafiken på sikt betalar för den miljöpåverkan som de orsakar, med andra ord att priset för resan ska avspegla kostnaden. En utbyggd och kvalitetsförbättrad tågtrafik är en förutsättning för att dess konkurrenskraft ska kunna öka. Myndigheten Rikstrafiken (1999:279) har till sin uppgift att verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen nås.

En faktor som kan påverka flygtrafikens konkurrenskraft gentemot framförallt tåget på en viss sträcka är hur attraktiva slottider (tider för start- och landning) flygbola gen har tilldelats på just den sträckan. En utredning, med uppgift att sammantaget se över möjliga styrmedel för att föra över trafik från flyg och bil till tåg, bör tillsättas och bl.a. studera denna fråga.

Vi bedömer att en utredning bör tillsättas med uppgift att, utifrån kunskap om vad som styr fördelningen av trafik mellan transportslagen, utreda möjligheter att förbättra konkurrenskraften för järnvägen och föra över persontrafik från bil och flyg till tåg samt kortväga bilresor i tätort till gång-, cykel- och kollektivtrafik.

6.7.7. Styrmedel för överföring av godstransporter

En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil. Det finns en mängd olika faktorer som styr företags val av transportmedel. I en studie genomförd av Inregia18 för kommitténs räkning, framkom att ett utbyggt och kvalitetsförbättrat järnvägsnät är en förutsättning för att öka godstransporterna på järnväg. I dag saknar en stor andel företag bra järnvägsanslutning och det rådet kapacitetsbrist på delar av järnvägsnätet. För att öka järnvägens attraktionskraft måste bl.a. den gränsöverskridande trafiken och det internationella samarbetet förbättras och de centrala järnvägssträckorna utvecklas. I första hand finns en potential att öka järnvägstransporterna i branscher där godset kan transporteras på lastbärare.19 Detta gäller framförallt handel, livsmedel, trävaror och övrig tillverkning. Handels- och livsmedelsbranscherna står för hälften av detta transportarbete. Den största potentialen bedöms finnas för kombitransporter.20 Att minska kostnaderna för omlastning är en förutsättning för att kombitrafiken ska kunna bli konkurrenskraftig. I en intervjuundersökning Inregia genomfört framkom att flera företag anser att demonstrationsprojekt är värdefulla. En utredning bör tillsättas med uppgift att se över de samlade styrmedlen för att föra över gods från lastbil till tåg. Utredningen bör även klarlägga betydelsen av faktorer som inte direkt används för att styra trafikens fördelning på transportslag men som ändå kan ha en sådan inverkan. Ett sådant exempel kan vara betydelsen av att Sverige tillåts använda längre lastbilar än EG-standard.

Godstransportdelegationen (Dir. 1998:51) har till uppgift att ”öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system”. Det bör tydliggöras att i denna uppgift ska ingå att utreda vilka styrmedel som krävs för att stimulera en överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart.

18 Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg – hinder, möjligheter och potential.19 Behållare/förvaringsutrymme som är transportabelt och kan lastas med olika transportmedel.20 Transport som utförs med flera olika transportslag.

Godstransportdelegationen får ett tydligt uppdrag att utifrån kunskap om hindren för överföring av gods från lastbil till järnväg och sjöfart, utreda hur järnvägens och sjöfartens attraktionskraft kan öka och vilka styrmedel som bör sättas in för att stimulera en sådan överföring. Godstransportdelegationen bör även utreda hur omlastningen mellan väg och tåg/sjöfart kan utvecklas och effektiviseras.

6.7.8. Styrmedel vid köp och innehav av fordon, arbetsmaskiner och bränslen

Fordonsskattens storlek varierar bl.a. med fordonsslag, skattevikt, drivmedel och fordonets konstruktion. Trafikbeskattningsutredningen21 har nyligen sett över fordonsskattesystemet och föreslår bl.a. att fordonsskatten på lätta bilar utformas som en enhetsskatt. Ursprungligen infördes fordonsbeskattningen uteslutande av fiskal skäl. Genom att miljöklasssystemet infördes fick den en miljöstyrande profil. Trafikbeskattningsutredningen konstaterar att både försäljnings- och fordonsbeskattningen har haft en styrande effekt på bilparkens sammansättning.

Lätta fordon

Från och med den 1 januari 1997 tas ingen försäljningsskatt ut för nya personbilar. För tillfället är inte fordonsskatten för lätta fordon differentierad efter miljöklass. Från och med den 1 januari 2001 gäller följande nya miljöklasser för lätta fordon22 om förslagen från Avgasrening 200023 genomförs:

  • Miljöklass 2000 med samma avgaskrav som dagens miljöklass 2
  • Miljöklass 2005 med samma avgaskrav som dagens miljöklass 1

Från 1 juli 1999 undantas el- och hybridbilar från fordonsskatt de fem första åren. Regeringen har föreslagit att det för bilar som säljs under år 2000 införs en sänkning av fordonsskatten om totalt 3 500 kronor (prop. 1999/2000:105). År 2001, när kraven i dagens miljöklass 2 (alternativt

21 Slutbetänkande av Trafikbeskattningsutredningen, SOU 1999:62.22 Med lätta fordon menas här personbilar och lätta lastbilar med en referensvikt om högst 1305 kg.23 Utredning (SOU 2000:12) avslutad i mars 2000 med uppgift att göra en översyn av de svenska avgasbestämmelserna inför de nya europeiska avgas kraven.

miljöklass 2000) blir obligatoriska avser regeringen att fordonsskatten för bilar i miljöklass 1 (alternativt miljöklass 2005) sätts ned med 1 500 kronor. Tidtabellen ovan gäller personbilar och vissa mindre lätta lastbilar. För övriga lätta fordon är tidtabellen för skattelättnadens införande senarelagd ett år.

En stor andel av de personbilar som säljs är förmåns- och tjänstebilar. Dessa har därför stor betydelse för bilparkens sammansättning och miljöpåverkan.

Drivmedel innehåller avsiktligt eller oavsiktligt ämnen som kan vara cancerframkallande. Kemikalieutredningen (M 1998:09) har uppmärksammat detta problem. Utsläppen från fordonet är beroende av reningsteknik, men också av innehållet eftersom en del drivmedel avdunstar från förgasare och vid tankning.

Tunga fordon

Miljöklasser för tunga fordon har funnits sedan 1992 års modell. Avgasrening 2000 har lagt ett förslag till ett nytt miljöklassystem för tunga fordon motsvarande det för lätta bilar:

  • Miljöklass 2000
  • Miljöklass 2005
  • Miljöklass 2008
  • Miljöklass EEV24

Försäljningsskatten för tunga fordon har tagits bort och fordonsskatten är inte differentierad efter miljöklasstillhörighet. Det är av stor betydelse att, på liknande sätt som för lätta fordon, införa någon form av ekonomiskt styrmedel som stimulerar introduktion av tunga fordon som uppfyller framtida avgaskrav på marknaden. En möjlighet är att differentiera fordonsskatten med avseende på miljöklasstillhörighet och en annan att differentiera nuvarande vägavgift eller en eventuell kommande kilometerskatt (se nedan). Kostnaden för den reningsteknik som krävs för att uppfylla framtida beslutade avgaskrav beräknas uppgå till 15 000–35 000 kronor per fordon.

Arbetsmaskiner

Ingen fordonsskatt tas ut på arbetsmaskiner, undantaget vissa traktorer. Den frivilliga miljöklassningen av arbetsmaskiner är i dag inte kopplad till användning av något ekonomiskt styrmedel och maskintillverkare har

därför hittills visat litet intresse för att miljöklassa maskinerna. Skotrar berörs i dag inte av avgaskrav men Sverige har anmält ett förslag om införande av obligatoriska avgaskrav, baserat på en rapport från Miljöklassutredningen (SOU 1995:97). Miljöklassutredningen föreslog att försäljningsskatt skulle införas på skotrar. Miljöklassning i kombination med ekonomiska styrmedel skulle ge incitament till förtida introduktion av maskiner som uppfyller strängare krav och bränslen med bättre miljöegenskaper. Naturvårdsverket har tidigare föresla git att man ska se över möjligheten att ge företag som köper miljövänliga arbetsmaskiner förmånligare avskrivningsregler, s.k. ”grön avskrivning”. Ett annat alternativ kan vara en miljöavgift med återföringssystem enligt modell från kväveoxidavgiften. Kväveoxidavgiften har varit framgångsrik (se ovan) och Grön Tillväxt AB har för kommitténs räkning undersökt potentiella användningsområden där en liknande utformning av avgiftssystem skulle kunna fungera25. Arbetsmaskiner var ett av de områden som uppfyller flera av de kriterier som gjort kväveoxidavgiften framgångsrik.

Upphandlingskrav

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) har till uppgift att verka för en offentlig upphandling som ställer tydliga miljökrav och bidrar till en ekologiskt hållbar utveckling.

Ett effektivt verktyg för att öka användningen av miljövänlig fordonsteknik och bränslen kan vara att myndigheter, kommuner och företag vid upphandling av transport eller entreprenör ställer miljökrav. Vägverket använder sedan ett och ett halvt år tillbaka miljökrav vid upphandling av entreprenader. De har också utvecklat en ersättningsmodell där entreprenörer som använder lastbilar med lägre utsläpp får en bonus på anbudspriset.

25 Nya användningsområden för miljöavgifter med återföring, 2000-04-19, Grön Tillväxt AB.

Fordons- och försäljningsskatten bör ses över med syfte att stärka den sammantagna styrningen mot både användning av fordon och av bränslen som ger betydligt lägre utsläpp än de som uppfyller obligatoriska krav. Det är viktigt att styrmedel inte motverka varandras syften. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utreda ekonomiska styrmedel som kan kopplas till miljöklassning av arbetsmaskiner. Detta krävs eftersom utbytet av gammal teknik är helt avgörande för möjligheterna att nå målet. I detta sammanhang bör också andra styrmedel som kan styra fordonsparkens sammansättning övervägas. Det handlar t.ex. om tjänste- och förmånsbilar.

6.7.9. Kilometerskatt och vägavgifter för tunga fordon

Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon infördes den 1 januari 1998. Avgiften är för svenska åkare obligatorisk och tas ut på helårsbasis. Detta innebär att den har samma styreffekt som fordonsskatten. Fordonsskatten sätts ned i motsvarande grad. Införandet av vägavgifter är en följd av att Sverige deltar i det gemensamma vägavgiftssystemet som Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland tidigare infört, det s.k. Eurovinjettsystemet. Tyskland har lämnat Eurovinjett-systemet och planerar istället att införa ett nationellt avståndsberoende avgiftssystem 2002 eller 2003. Ett nytt EG-direktiv (1999/62/EEG) har antagits som tillåter miljödifferentiering av avgifter.

Förutsättningarna för att införa en miljödifferentierad kilometerskatt i Sverige har analyserats av Statens institut för kommunikationsanalys26på uppdrag av Näringsdepartementet. Analysen visar att dagens EGlagstiftning (inklusive EG-direktiv 1999/62/EEG)) är, genom att den endast tillåter avgiftsuttag på motorvägar och vissa andra större vägar, ett hinder för införandet av ett effektivt svenskt kilometerskattesystem för tunga fordon. En stor andel av Sveriges vägnät är inte motorvägar eller ”större vägar”. Statens institut för kommunikationsanalys bedömer att 10 procent av den tunga trafiken skulle riskera att föras över till mindre icke avgiftsbelagda vägar vid införandet av en kilometerskatt. Det är önskvärt från miljösynpunkt att nuvarande vägavgiftssystem ersätts med en miljödifferentierad kilometerskatt. Det nya EG-direktivet bör snarast implementeras i Sverige och det fortsatta arbetet på området bör inriktas på att direktivet utvidgas till att tillåta kilometerskatt på hela vägnätet.

Vi bedömer att den rörliga kostnaden för den dieseldrivna tunga trafiken snarast måste anpassas så att det blir en effektiv miljöstyrning. Sverige bör arbeta aktivt inom EU för att ändra EGlagstiftningen så att det möjliggör införande av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem.

6.7.10. Vägavgifter i tätort

Statens institut för kommunikationsanalys konstaterar i rapporten ”Strategiska analyser” (SAMPLAN rapport 1999:2) att trafiksystemen i storstadsregionerna i dag är överbelastade och att trafiken väntas öka och därmed även trängsel- och miljöproblemen. För att lösa dessa problem räcker det inte med att förbättra kollektivtrafiken och problemen kan inte heller byggas bort. Intrång, buller och hälsoeffekter är dessutom några av trafikens allvarligaste återstående miljöproble men.

Kommunikationskommittén redovisar i sitt slutbetänkande (SOU: 1997:35) ett antal tänkbara styrmedel för tätortstrafiken: vägavgifter, parkeringspolitik, miljözoner, andra regleringar av tätortstrafiken samt stöd till kollektivtrafik. En slutsats de drar är att trafiksaneringar och trafikregleringar inte minskar trafiken men ger dokumenterat positiva lokala miljö- och trafiksäkerhetsvinster. Trafikregleringar är en kommunal angelägenhet och det finns inga behov av författningsändringar inom detta område.

Ett effektivt verktyg för att minska storstadsregionernas miljöproblem är införandet av vägavgifter. Till skillnad från skatter på drivmedel kan de sättas in där det är motiverat från miljösynpunkt att få en annan utveckling. Vi bedömer att vägavgifter är ett effektivt styrmedel som kan bidra till att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft.

Utredningen Miljöstyrande vägavgifter i tätort (SOU 1998:169) hade till uppgift att lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i en enskild tätort. En slutsats är att miljöstyrande vägavgifter kan förväntas medföra en påtagligt positiv effekt på trängseln och därmed även på luftföroreningarna i tätorterna. Utredningen föreslår att det ska regleras i lagen att den största delen av intäkterna ska tillfalla kommunerna. De lokala bestämmelserna ska få innehålla differentieringar i olika avseenden men utredningen menar att en eventuell differentiering bör vara enkelt utformad inledningsvis.

Vägavgifter kan exempelvis bidra till att fler väljer att åka kollektivt, cykla eller gå, arbeta på distans, samåka och bosätta sig transportsnålt. Beroende på vilken utformning systemet ges kan även miljövänlig teknik och bränslen gynnas. Behovet av nya infrastrukturinvesteringar kan minska och därmed även intrånget.

Kommuner bör ges möjlighet att införa vägavgifter. Intäkterna från avgiftssystemet bör om möjligt användas för att förbättra kollektivtrafikens kvalitet och effektivitet.

6.7.11. Miljöskadliga subventioner

Avdrag för resor till och från jobbet

Kostnader för resor till och från jobbet som överstiger 7 000 kronor är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen i de fall restidsvinster på två timmar per dag och enkel resa uppnås. Detta kan leda till att kostnaderna för transporter sjunker, särskilt för biltransporter, eftersom kostnader för kollektivtransport sällan överstiger 7 000 kr27. Detta kan då fungera som ett incitament att välja bilen framför andra transportmedel.

Bidrag till bostadsbyggande

1993 betalades 35 miljarder kronor ut i stöd till fastighetsverksamhet. Räntebidraget har mellan 1993 och 1998 minskat kraftigt. Bidraget kan leda till större och mer material- och energikrävande bostäder än vad som annars varit fallet. Det finns i dag inga miljökrav som måste vara uppfyllda för att byggprojekt ska vara berättigade till stöd.

Transportstödet

Transportbidraget ges till företag i ett antal branscher i det s.k. ”stödområdet” för de transporter dessa företag har av hel- eller halvfabrikat som inom stödområdet undergått en betydande bearbetning (uttransportbidrag). Bidrag kan även lämnas för vissa transporter till företag inom stödområdet (intransportbidrag) om godset utgörs av sådana råvaror och halvfabrikat som ska undergå en betydande bearbetning.

Sedan transportbidraget infördes har det motiverats utifrån tre skilda utgångspunkter:

  • att göra Sverige rundare
  • att stimulera till industriell utveckling med förädlingskravet
  • att stödja vissa sågverk.

Riksrevisionsverket konstaterar i sin rapport ”Subventioners inverkan på ekologisk hållbar utveckling” från 199828 att tidigare analyser av bidragets effekter visar att det råder delade meningar om bidraget har haft några positiva effekter. Allmänt kan man säga att subvention av transporter är en drivkraft för att öka transporterna. Översynen och en eventuell påföljande omarbetning av stödet skulle kunna bidra till effektivare transporter av gods samt att en högre andel gods går på järnväg eller båt.

Godstransportdelegationen bör utreda transportstödets miljöstyrande effekter och föreslå förändringar som minskar eventuella snedvridande effekter utan att möjligheterna att uppnå bidragets syften försämras.

6.7.12. Differentierade farledsavgifter

Utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid från sjöfarten beräknas med hjälp av reningsteknik och lägre svavelhalt i bränslet kunna minska med ca 75 procent mellan 1995 och 2010. Hela utsläppsreduktionen beräknas ske med redan fattade beslut (nollalternativet). Sjöfartens andel av de totala utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid 1995 låg på ca 20 procent respektive 30 procent varför dessa åtgärders genomslag har stor betydelse för möjligheterna att nå etappmål 3 och 4.

Farledsavgifter är sedan 1 januari 1998 differentierade med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväve. En förstärkning av det differentierade farledsavgiftssystemets styreffekt, alternativt införande av samma typ av styrsystem i andra länder, är betydelsefullt för att målet om 75 procent reduktion av svavel- och kväveoxidutsläppen från sjöfarten i Sverige ska kunna uppnås.

28 RRV, Subventioners inverkan på en ekologisk hållbar utveckling, RRV dnr 20-97-1637.

Incitamenten i det differentierade farledsavgiftssystemet stärks enligt Sjöfartsverkets förslag ”Översyn av farledsavgifterna” från januari i år. Sjöfartsverket fortsätter sitt arbete med att påverka andra länder att införa liknande incitament. Styrmedlet leder till att ny reningsteknik på fartyg snabbare kommer in i stor skala på marknaden.

6.7.13. Differentierade landningsavgifter

Den 1 januari 1998 utvecklade Luftfartsverket sitt system för miljödifferentierade avgifter till att även omfatta utsläpp till luft, bl.a. kväveoxider. Klimatkommittén föreslår att Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp. Vi stödjer detta förslag mot bakgrund av att ett sådant styrmedel skulle kunna styra både mot bränsleeffektivare flygplan och kortare flygvägar.

Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp.

6.7.14. Handel med utsläppsrätter

Handel med utsläppsrätter har aktualiserats i flera sammanhang. Det är främst arbetet inom klimatkonventionen som drivit på processen. En särskild utredare har tittat på möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige29. Utredningen föreslår att ett sådant system införs i Sverige med början från 2002 då ett regelverk fastställs och tilldelning av utsläppsrätter. Handelssystemet införs år 2005 och bör inledningsvis omfatta utsläpp av koldioxid från verksamheter som i dag betalar hel eller halv koldioxidskatt. Från och med 2008 utvidgas handelssystemet till att omfatta fler utsläppskällor och fler växthusgaser. I förslaget ingår också bl.a. att:

  • utsläppsrätterna auktioneras ut
  • en övervakningsmyndighet skapas
  • ett kraftfullt sanktionssystem införs
  • koldioxidfrågan särregleras i miljöbalken
  • Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer ingår.

System för handel med utsläppsrätter innebär att staten har fullständig kontroll över utsläppen för källor som ingår i systemet och att utsläppsbegränsningar uppnås till lägsta möjliga kostnad under förutsättning att transaktionskostnader kan hållas inom rimliga nivåer. Klimatkommittén föreslår att ett system för handel med utsläppsrätter ska vara ett supplement till åtgärder som vidtas inom landets gränser. Vi delar den bedömningen.

Införandet av handel med utsläppsrätter för koldioxid innebär också en indirekt handel med andra gaser som är förknippade med koldioxid. Hit hör framför allt försurande ämnen som svavel och koldioxid. Utredningen har föreslagit att handeln ska starta med våra grannländer och delar av EU. Från försurningssynpunkt får effekterna av systemet stor betydelse ifall utsläppsrätter köps från företag i vårt närområde eller i en annan världsdel. På kort sikt borde systemet utarbetas så att fördelar med handeln också skapas inom försurningsområdet. Det skulle exempelvis kunna innebära att koleldade anläggningar för elproduktion inom vårt närområde snabbare byts ut mot mer miljövänliga anläggningar.

Överväganden av huruvida försurningsfrågorna ska beaktas i ett system med handel av utsläppsrätter för koldioxid bör bäst passa in i ett frivillig system, t.ex. inom ramen för företagens miljöpolicy och inom miljöledningssystemen. Vi föreslår dock att frågeställningen beaktas då regelverket utreds om exempelvis behövliga ändringar i miljöbalken.

6.7.15. Gör energin mer synlig

Flera myndigheter, forskare eller konsulter har visat på att det finns ett betydande utrymme att effektivisera energianvändningen inom alla sektorer. Det finns teknik och kunnande för att uppnå ett bättre resultat men genomförandet har inte blivit så stort som man förväntat sig. I flera fall kan orsaken sökas i hinder av olika slag. I alla avseenden stämmer inte samhällssignalerna för att uppnå en rationell energianvändning. Fastighets- och energibeskattningen ger inte samma budskap att spara på energi. De förhållandevis låga energipriserna och omregleringen av energimarknaderna skapar inte tillräckliga incitament för att investera i förbättrad energiteknik. Ibland saknas brist på kunskap eller tid för det enskilda hushållet och småföretagaren. Insatser för att spara energi har

hittills inte i tillräckligt hög grad beaktat miljöeffekterna av energianvändningen. Informationsinsatser är ett led i att försöka göra energianvändningen mer synlig och kunna förverkliga de potentialer som har identifierats för att effektivisera och minska energianvändningen. En grundläggande förutsättning för att information ska fungera är att det både finns möjlighet till hushållning och en acceptans för budskapet. Oftast är påverkan störst om man kan identifiera sig med den som tillhandahåller informationen. Därför har branschförbund, intresseorganisationer och andra kundorienterade aktörer en viktig roll i att göra energin mer synlig än den är i dag.

6.7.16. Individuell värmemätning – incitament för den enskilde

I mycket få fall tillämpas individuell mätning av energianvändning för uppvärmning av bostaden och varmvatten i fastigheter. Därför saknar den enskilde incitament att minska energianvändningen. En snabb teknisk utveckling av mätmetodik och mätteknik pågår. Utveckling på telekommunikationsområdet erbjuder nya tjänster i byggnader. Enskilda husägare kommer att ges ökade möjligheter att hålla reda på sin energianvändning.

Ett generellt krav på individuell värmemätning i flerbostadshus bör inte genomföras förrän mer erfarenheter ha skapats av tillämpning av ny teknik. En demonstrationsverksamhet bör startas där man förser fastigheter med individuell värmemättning så att en bättre kunskap erhålls om effekterna av åtgärden.

Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstrationsområden.

6.7.17. Incitamenten för fastighetsägare och byggherrar

Fastighetsägaren kan också sägas sakna incitament för att investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och pannor. Hyreslagstiftningen anger inom vilka områden fastighetsägaren har rätt att justera hyresnivån. Andra investeringar än energieffektiviseringsåtgärder kan då te sig mer lönsamma. Denna dubbla obalans inom flerbostadshusen behöver brytas upp för att göra energi mer synlig och för att kunna förverkliga det utrymme för besparingar som finns.

Incitamenten behöver stärkas för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Vi föreslår därför att Boverket tillsammans med Statens energimyndighet utreder och lämnar förslag till åtgärder inom detta område.

En mycket stor andel av energiåtgången sker i flerbostadshus. Samtidigt finns det små incitament för de boende och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen. Taxor för el och fjärrvärme bör utformas så att en mycket större andel än i dag baseras på den faktiska förbrukningen av energi.

Boverket får i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet utreda och lämna förslag till åtgärder för att stärka incitamenten för byggherrar och fastighetsförvaltare.

6.7.18. Energi och miljömärkning

Det finns i dag många system för energi- och miljömärkning. Ibland har de upplevts som inbördes konkurrerande. Kundens och marknadens syn på märkningen varierar varför märkningen behöver samordnas. Sedan en tid pågår ett arbete med att miljövarudeklarera fastigheter. System för miljömärkning av fjärrvärme och elenergi förekommer. Kopplingen mellan en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning behöver tydliggöras. Boverket bör tillsammans Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system för miljö- och energimärkning av bostäder. Miljömärkning av konsumentprodukter är ett viktigt styrmedel. I dag ingår oftast inte transporternas (och inte heller energianvändningens) miljöpåverkan i märkningen. Det är viktigt att arbeta för att infoga även dessa miljöeffekter.

Boverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och branschorganisationer ta fram ett system som kopplar samman en fastighets energianvändning och dess miljöbelastning. Miljö- och energideklaration av hus bör införas.

6.7.19. Energirådgivning

Energirådgivare finns i dag i de flesta kommuner. Staten ger bidrag till kommunerna som i genomsnitt motsvarar 1/3 tjänst i kommunerna. I dag är situationen för de kommunala energirådgivarna oviss och få kommuner har inrättat fasta tjänster. I en alltmer tuff ekonomisk situation för kommunerna har värdet av de kommunala energirådgivarna

ifrågasatts även om de utnyttjas flitigt av allmänheten. Den kommunala energiplaneringen bör knytas närmare miljökvalitetsmålen. Därigenom bör energirådgivarnas uppgifter komma att bli mer långsiktiga. Energirådgivarnas uppgifter bör också kunna omfatta den kommunala transportförsörjningen för samverkan mellan företag och organisationer i kommunen.

Energirådgivarnas roll bör också ses mot bakgrund av utvecklingen av kommunala miljöledningssystem.

Den kommunala energiplaneringen bör knytas närmare miljökvalitetsmålen. De kommunala energirådgivarnas uppgifter blir mer långsiktiga och omfattar även den kommunala transportförsörjningen.

6.7.20. Informationsstrategi vägtransporter

Trafikverken kommer att behöva satsa mer informationsresurser för att höja kunskapen om de olika transportslagens miljöeffekter och öka samordningen mellan transportslagen. Vägverket får en särskild roll när det gäller att informera näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar kan bidra till att uppfylla miljömålen och samtidigt sänka sina transportkostnader. Det handlar om att utbilda och informera företag om hur de kan effektivisera sina transporter genom ökad lastfaktor, samlastning, bränslesnål körstil, val av miljövänliga fordon etc. Det handlar också om att utbilda och informera hushållen om hur de kan minska sin miljöpåverkan och sina kostnader genom att sänka hastigheten, köra bränslesnålt, samåka, cykla och gå de korta sträckorna istället för att ta bilen, handla via Internet, arbeta på distans etc. Demonstrationsprojekt är viktiga för att visa hushåll och företag att ovanstående anpassningar faktiskt är praktiskt genomförbara.

Vägverket bör få i uppdrag att ta fram ett informationspaket som ska syfta till att höja kunskaperna hos näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar av transporter både kan minska miljöpåverkan och sina egna kostnader

6.7.21. Forskning och utveckling

Sverige har varit framgångsrikt i att omvandla miljöforskningen i praktiskt miljöarbete, framförallt internationellt. Sverige bör fortsatt ha en hög profil inom detta område. Fortsatt forskning och utveckling i Sverige inom försurningsområdet är nödvändig för att Sverige ska kunna vara en aktiv och trovärdig samarbetspartner, samt för att Sverige ska kunna ta initiativ till gemensamma europeiska kunskapssammanställningar och utvärderingar. Viktiga frågor är bland annat återhämtning från försurning, utveckling av konceptet med kritisk belastning, den naturliga försurningens relativa betydelse, kvävets roll och påverkan på markekosystem samt integrerade systemanalyser och åtgärdsstrategier.

Det är också angeläget med en fortsatt forskning inom luftkvalitetsområdet. Ute i Europa är drivkrafterna för att minska utsläppen av försurande ämnen oftast betingade av ohälsa och en alltför hög belastning av luftföroreningar i tätorter. Angelägna områden är partiklar och att få en fördjupad förståelse mellan orsakssambanden av observerade effekter på hälsan och partikelhalt i luft.

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning innebär bl.a. att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte ska överskrida den kritiska belastningen för mark och vatten. Begreppet kritisk belastning har blivit internationellt accepterat och återfinns exempelvis inom EU:s handlingsprogram för att motverka försurning. Det vetenskapliga underlaget för att formulera kritisk belastning för olika naturtyper, regioner och markanvändning uppdateras kontinuerligt. Ett forskningsprogram (ASTA) om denna fråga finansieras av Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA). Begreppet kritisk belastning tar exempelvis inte hänsyn till hur stor den totala belastningen av försurande ämnen har varit och inte heller till återhämtningsförloppet. Andra frågeställningar är biologisk försurning och betydelsen av vittringsprocesser.

Emissionsforskningsutredningen (SOU 2000:35) har haft till uppgift att lämna förslag till vilka forsknings- och utvecklingsområden som bör prioriteras från transport-, miljö-, energi-, och näringspolitiska utgångspunkter och föreslå ett program för forskning kring avgaser och bränslen inom motorfordonsområdet. Utredningen föreslår ett forskningsprogram med följande huvudområden:

  • Utveckling av fordon och bränslen.
  • Utveckling av emissionsdata och emissionsmodeller med huvudinriktning mot att stärka underlaget kring emissioner av oreglerade föroreningar samt utveckling av emissionsmodeller inkl. underlag och validering.
  • Forskning kring hälso- och miljöeffekter med koncentration kring de områden där trafikens bidrag till effekterna är dominerande.
  • Styrmedels- och systemanalyser med fortsatt utveckling av metoder för uppföljning av vidtagna åtgärder.

Därutöver föreslås bl.a. ett särskilt program för forskning kring partiklar där emissioner, spridning och effekter av åtgärdsmöjligheter analyseras samlat.

Mycket av den forskning som föreslås inom Emissionsforskningsutredningen behövs även för andra transportslag varför det är viktigt att en samordning sker så att forskningen, där det behövs, blir transportslagsövergripande.

Sverige bör ha fortsatt hög profil vad gäller forskning inom försurnings- och luftkvalitetsområdet. Vi stöder Emissionsforskningsutredningens förslag men vill poängtera att det är viktigt att samordna forskningen med liknande arbete inom andra transportslag.

6.7.22. Internationellt arbete

Det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av försurande ämnen är av avgörande betydelse för att målen ska nås. I dag bedrivs försurnings- och luftkvalitetsarbetet i en rad internationella fora. Konventionen om långväga transport av luftföroreningar är en viktig aktör i samarbetet men av betydelse är också FN-organen IMO (International Maritine Organisation) för sjöfarten och ICAO (International Civil Aviation Organisation) för luftfartens miljöpåverkan. Klimatkommitténs föreslår att Sverige aktivt bör arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle. Flygtrafiken bedöms komma att öka kraftigt i framtiden och därmed försvåras möjligheterna att minska utsläppen av inte bara koldioxid utan även andra utsläpp till luft. Skatt på flygbränsle är därför ett viktigt instrument för att minska flygets miljöpåverkan totalt sett. EU-arbetet är också en viktig del för åstadkomma en hållbar utveckling i Europa. Det är väsentligt att det internationella arbetet bedrivs samlat och effektivt i samtliga organ.

Av betydelse i detta sammanhang är att EU står inför arbetet att införliva på lång sikt så gott som samtliga länder i Europa. De som närmast ska förhandla om medlemskap är länder som i flera fall ligger inom vårt närområde och vars miljöpolitik har betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen. Mot denna bakgrund kommer ett utökat Europasamarbete att behöva forceras. Redan i dag finns många EG-direktiv

som reglerar utsläppskraven för energianläggningar och fordon. I vissa fall är reglerna satta som minimiregler eller som harmoniseringskrav i enlighet med den inre marknadens funktion. Gemensamt för de flesta normativa- och ekonomiska styrmedel är att de måste fungera i ett EUperspektiv.

Den gränsöverskridande, internationella godstrafiken på järnväg fungerar i dag mycket dåligt. Hindren för tågtrafik mellan länder består bl.a. i olika signalsystem, spårvidd och banavgiftssystem. Det är av stor vikt att samarbetet för att samordna järnvägstrafiken i Europa fortsätter.

På kort sikt bör prioriterat arbete med EG-direktiv vara;

  • Arbete med ett nytt steg i avgasreningen för personbilar, varvid också utsläppen av oreglerade luftföroreningar som fina partiklar, ammoniak och lustgas beaktas.
  • Arbete med utsläppskrav för fritidsbåtar och arbetsmaskiner och redskap.
  • Ett effektivt takdirektiv för utsläpp av svavel-, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som innehåller uppföljningsmekanismer.
  • Renare bränslen och drivmedel med lägre innehåll av cancerframkallande ämnen och för att främja förnybara drivmedel (Auto-oil direktivet)
  • Gemensam beskattning av fossila bränslen och drivmedel inklusive flygfotogen. Arbetet bör också omfatta handel med elenergi och ha syftet att förstärka de förnybara bränslenas konkurrenskraft i förhållande till de fossila bränslena
  • System med farleds- och hamnavgifter enligt svensk modell.
  • Undervägsavgifter för flygtrafik.
  • Fortsatt arbete med skärpta gränsvärden för luftkvalitet.

En sektorsövergripande svensk strategi för det fortsatta internationella arbetet med att begränsa utsläppen av försurande ämnen bör tas fram. En sådan strategi bör integrera hälso-, miljö- och klimataspekterna. Vi stödjer Klimatkommitténs förslag att Sverige aktivt bör arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle.

6.7.23. Fysiska förändringar i infrastrukturen

Anslag för underhåll av vägar behöver öka i förhållande till anslag för nyinvesteringar. Vägnätet bör utformas på ett sätt som underlättar för bilisterna att sänka hastigheten och köra mjukt. Utveckling av logistikcentra är viktiga för resenärernas möjligheter att byta transportslag på ett effektivt sätt. Fler infartsparkeringar bör byggas för att underlätta omstigning från bil till kollektivtrafik. Cykelbannätet bör byggas ut samt få högre standard och säkerhet för att det ska bli mer attraktivt att välja cykeln istället för bilen för de korta resorna.

Att minska kostnaderna för omlastning liksom ett utbyggt och kvalitetsförbättrat järnvägsnät är en förutsättning för att kombitrafiken ska kunna bli lönsam. Framför allt måste man satsa på de centrala artärerna. De största och viktigaste hamnarna bör få bra järnvägsanslutningar och effektiva omlastningsmöjligheter.

6.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Såväl försurningskänsligheten som nedfallet av försurande ämnen varierar mellan olika delar av landet. Etappmålen 1 och 2 är satta från nationella utgångspunkter. Syftet med målen är främst att se till att de internationella åtagandena fullföljs.

Åtgärder för att komma till rätta med försurade områden kan utföras på regional och lokal nivå främst genom kalkning. Kunskap om försurningsläge, försurningskänslighet, nedfall och utsläpp finns hos länsstyrelserna och kommunerna. Kommunerna kan i sin planering, bl.a. i översiktsplanen, bygga upp ett samlat kunskapsunderlag om försurningsläget som ger förutsättningar för olika åtgärder, bl.a. att utveckla riktlinjer och program för prioritering av kalkning och andra åtgärder för en återhämtning av försurade sjöar och vattensystem på längre sikt.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär.

6.9. Uppföljning

6.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 6.13 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

6.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller särskilt indikator 36 under inverkan (I) om relation mellan fiskarter för att följa upp effekter på biologisk mångfald. Denna indikator är ett förslag från Fiskeriverket för att på ett integrerat sätt kunna få en uppfattning om bland annat försurningens inverkan på den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag.

Alla indikatorer utom 39 och 40 finns med i Naturvårdsverkets eller Riksantikarieämbetets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Indikator 39 om återförd aska till skogen från biobränsle ger ett kretsloppsperspektiv och indikator 40 om resor med tåg belyser en viktig åtgärd för att minska försurande utsläpp. Motiven till de andra tolv indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport. Fem av indikatorerna är också Gröna nyckeltal.

Indikator 3 och 5 om transporter är en summering på nationell nivå. Om dessa indikator används på kommunal nivå behövs anpassning till de förutsättningar som råder i den aktuella kommunen.

Tabell 6.13. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Bara Naturlig Försurning och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

1. Energianvändning per person, per

BNP och per sektor uppdelat på energislag (D).

E3

***

SCB. Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5, 10, 12, 13, 18.

5. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D,R).

E4

**

SIKA. Grönt nyckeltal.

Kompletterande data behövs.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

E4

***

Vägverket & SCB? Grönt nyckeltal.

Indikatorn finns

även i kap. 4, 5, 7.

Påverkan (P)

31. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritisk belastning i skogsmark och sjöar (P,S).

Pa, E1

***

Naturvårdsverket.

Indika-

torn finns även i kap. 7, 11, 12, 15, 17.

32. Nettoförsurning av skogsmark p.g.a. uttag av biomassa (P).

Pa, E2

**

Skogsstyrelsen. Mäter även bevarande av arkeologiskt material i mark.

Status (S)

33. Areal samt andel äldre lövrik skog respektive lövskog av total produktiv skogsmarksareal (S).

Pa

***

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen.

Indikatorn

finns även i kap. 15.

34. Antal och areal av försurade sjöar och längd av vattendrag klassade enligt bedömningsgrunder (S).

E1

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Betydande arbete att ta fram indikator för vattendrag. För sjöar finns bra material.

Indikatorn finns

även i kap. 12.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

35. Näringsbalans (basmättnadsgrad), aluminium och pH i skogsmark (S).

E2, Pa

**

Skogsstyrelsen. Behöver nog byggas ut för att täcka målet bättre. Rör även bevarande av arkeologiskt material i mark.

Indikatorn finns även i kap. 15.

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske (I).

E1

**

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns

även i kap. 7, 12, 14, 17.

150. Nedbrytning av arkeologiskt material i jord. (I).

R

**

Riksantikvarieämbetet.

Respons (R)

37. Utsläpp av svaveldioxid fördelat på sektorer (R).

E3

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (R).

E4

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 7.

38. Antal och areal kalkade sjöar och vattendragssträcka, samt kostnader (R).

E1

**

Naturvårdsverket. Svårigheter att beräkna kalkad vattendragssträcka.

Indikatorn finns även i kap. 12.

39. Mängd och andel aska från biobränsleeldning som återförs till skogen (R).

Pa, E2

**

Skogsstyrelsen & Statens energimyndighet.

40. Andel långväga (mer än 10 mil) resor som sker med tåg (R).

E4

***

SIKA.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

6.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att säkerställa långsiktig användning för de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Fiskeriverket ges i uppdrag att utveckla indikator för inverkan (I) på artsammansättning för fisk både för sjöar, vattendrag och hav. Först behövs ett förslag till arbetsprogram och en bedömning av kostnader för att utveckla och långsiktigt vidmakthålla indikatorn. Kostnaden torde åtminstone vara 0,5 miljoner kronor (se även under kap. 7).

7. Ingen övergödning

7.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:945) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har formulerats på följande sätt;

”Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.

Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.

Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.

Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

7.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i

EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

b) Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i

EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

c) Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kri-

tiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton1. Se

Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Sammanfattande bedömning

Behoven av åtgärder och styrmedel varierar starkt inom olika delar av landet. Störst är förändringsbehoven i Götaland både vad avser minskade utsläpp av kväve och fosfor till vatten men även för utsläpp av ammoniak och kväveoxider till luft.

Vi gör bedömningen att det finns goda förutsättningar att nå det långsiktiga målet att reducera tillförseln av kväve till havet med 40 procent på en generations sikt med det etappmål som föreslagits till 2010.

För ammoniak och kväveoxider, har vi föreslagit utsläppsreduktioner som går längre vad som överenskommits inom luftkonventio-

nen CLRTAP. Motivet för att minska kväveoxider med ytterligare 5 procent jämfört med luftkonventionen är att positiva effekter nås för tre miljömål, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. År 2010 överskrids kritisk belastning för kväve till mark på endast 4–5 procent av landarealen, en stor förbättring jämfört med 1995. Vi gör därför bedömningen att finns mycket goda möjligheter att nå generationsmålet för kritisk belastning av kväve till mark förutsatt att EU-länderna kommer överens om nya åtaganden efter 2010.

När det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten kan det bli svårt att få till stånd tillräckliga minskningar av fosfortillförseln på en generations sikt för många enskilda vatten, trots föreslagna åtgärder. Orsaken är att fosfor, som släpptes ut för många år sedan, ligger lagrad i mark och sjöarnas bottnar och kommer att läcka ut under många decennier framåt.

En effektiv tillämpning av miljöbalken och EU:s kommande ramdirektiv för vatten är de viktigaste grundpelarna för att miljömålet Ingen övergödning ska nås. Därutöver krävs styrmedelsinsatser i form av miljöersättning till jordbruket och stöd till åtgärder för rening av enskilda avlopp.

7.3. Skälen för kommitténs förslag

Vårt förslag grundar sig på Naturvårdsverkets förslag om Ingen övergödning, samt sektorsrapporter från Jordbruksverket och en konsultrapport rörande industriella utsläpp, Kjessler och Mannerstråle.

7.3.1. Preciseringar

Med precisering a, b och c har riksdagens miljökvalitetsmål beskrivits i kvantitativa termer utifrån EU:s kommande ramdirektiv för vatten samt konventionsarbetet rörande långväga transport av luftföroreningar. Preciseringarna har föreslagits av Naturvårdsverket. En ramdefinition i EUdirektivet anger vad som avses med en ”god” ytvattenstatus, men de exakta kriterierna ska efter direktivets ikraftträdande fastställas av varje land.

7.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att kvalitetsmålet God ekologisk status enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten ska nås på en generations sikt. Målet är formulerat med utgångspunkt från direktivet som anger att medlemsländerna ska utarbeta åtgärdsprogram inom tio år efter det att direktivet träder i kraft. Åtgärdsprogrammen ska innehålla samtliga åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten. Etappmålet är vårt eget förslag.

För etappmål 2, som rör utsläpp av fosfor till sjöar, vattendrag och kustvatten är det inte möjligt att kvantifiera vilka minskningar som kan uppnås. Även om tillförseln från olika verksamheter minskar, så innebär fosforläckaget från mark och sjöarnas bottnar att det blir svårt att bedöma vilka resultat som kan uppnås till 2010. Etappmålet är vårt eget förslag och bygger på Naturvårdsverkets mer kvantitativt inriktade förslag till etappmål vilket inte har kunnat konsekvensbedömas.

Etappmål 3 har sitt ursprung i Helsingforskonventionen (HELCOM) om Östersjön där Sverige bl.a. åtagit sig att minska utsläppen av kväveföreningar. Enligt senaste beslutet inom HELCOM har angivits att det behövs anpassade åtgärdsprogram med mål för olika havsbassänger. Etappmålet har, med en högre ambitionsnivå, föreslagits av Naturvårdsverket. Vårt förslag innebär att målets ambitionsnivå har anpassats till samhällsekonomiska konsekvenser av hur snabbt utsläppsminskningar kan uppnås.

Etappmål 4 och 5 hör ihop med precisering c) och är beroende av Sveriges åtaganden inom konventionen om långväga lufttransporter CLRTAP. Etappmål 4 stämmer med Jordbruksverkets förslag men ligger något under det förslag som Naturvårdsverket lämnat. Motiven för detta anges under Avvikelser i slutet av detta avsnitt. Etappmål 5 finns närmare beskrivet under Bara naturlig försurning (kap. 6).

7.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning enligt propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var beträffande miljökvalitetsmålet Ingen övergödning att det bör kompletteras med delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen samt skydd av vattentäkter. Därutöver angav regeringen att ytterligare delmål kan behövas.

  • De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 procent jämfört med 1995 års nivå.

Delmålet är en omformulering av ett mål som tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Målet har inte uppnåtts till den av riksdagen angivna tidpunkten (1995). Regeringen skriver att den Miljömålskommittén bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Preciseringen innebär att målet ska nås på en generations sikt. Vårt förslag återfinns i etappmål 3.

  • Skyddsområden för vattentäkter och deras väsentliga influensområden bör fastställas.

Vi har föreslagit etappmål rörande skydd av vattentäkter under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet (kap. 11) samt Levande sjöar och vattendrag (kap. 12).

7.3.4. Avvikelser

Etappmål 3 avviker från Naturvårdsverkets förslag vad avser ambitionsnivå. Vårt förslag har en lägre ambitionsnivå för minskningen av mänskligt orsakade utsläpp av kväve till havet. Vald nivå är satt med hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna.

Etappmål 4, som anger mål för minskning av ammoniakutsläpp, avviker något från det förslag om 15 procent minskning som lämnats av Naturvårdsverket. Vi har valt en lägre nivå som bedöms som mer realistisk att nå till 2010 och har tagit hänsyn till de osäkerheter som finns rörande framtida utsläpp av ammoniak från transportsektorn. De utsläppsminskningar som föreslås för jordbruket stämmer med det förslag som lämnats från Jordbruksverket. Vårt förslag innebär en större reduktion än vad som överenskommits inom luftkonventionen CLRTAP.

7.4. Problemformulering

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Nedfall av kväveföreningar som kväveoxider och ammoniak övergöder mark och vatten, vilket ger negativa effekter på biologisk mångfald och människans hälsa (nitrat i grundvatten).

Utsläpp från energisektorn, industriproduktion, jordbruk, transporter och arbetsmaskiner. Långväga transport av luftföroreningar.

Energieffektivisering, alternativa energikällor, ny teknik, anpassad djurhållning och gödselhantering. (Se vidare under Frisk luft och Bara naturlig försurning.)

4,5

Förhöjda halter av fosfor (fosfater) i sjöar, vattendrag och kustvatten utarmar den biologiska mångfalden och påverkar produktionsförmågan negativt.

Utsläpp från jordbruk, avloppshantering, industriproduktion, fiskodlingar. Upplagrad fosfor (fosfater)i mark och bottnar läcker.

Anpassad djurhållning och gödselhantering, rening spec. av enskilda avlopp, ny teknik för industriprocesser. Anpassning av fiskodlingar.

1,2

Förhöjda halter av kväve i kustvatten och havet ger syrebrist, utarmad biologisk mångfald, algblomning m.m.

Utsläpp från jordbruk, industri, fiskodling, avloppshantering.

Se ovan.

1,3

Övergödning av mark

Nedfallet av luftburna kväveföroreningar överskrider i dagsläget den kritiska belastningen för övergödning av mark i hela södra Sverige. När kvävenedfallet överstiger den kritiska belastningen ökar kväveförrådet i marken på ett onormalt sätt och växtnäringstillgången stiger. I skogsmark växer träden snabbare, gräsvegetationen expanderar och arter anpassade till näringsfattiga miljöer trängs undan. I ängs- och hagmarker tätnar gräsväxten och många örter missgynnas.

Kvävemängden i skogsmarken ökar successivt och på lång sikt finns det risk för kvävemättnad och därmed ett ökat kväveläckage till sjöar och vattendrag. Kvävet letar sig även ned till grundvattnet och ger ökade halter av nitrat i brunnar och grundvattentäkter. Nitrat i dricksvatten kan ge hälsoproblem och hälsovådliga nitrathalter förekommer inom vissa jordbruksområden. Nedfallet av kväve i Sverige härrör till 80–90 procent från utländska källor.

Övergödning av sjöar och vattendrag

Det är främst fosfor (fosfater) som bidrar till övergödningen av sjöar och vattendrag. Övergödningsproblemen är koncentrerade till södra Sverige. Tidsserier från 1980-talet och framåt visar få nedåtgående

trender när det gäller halten av fosfor i vatten trots att åtgärder vidtagits inom jordbruket och avloppssektorn för att minska läckaget av växtnäringsämnen. En sjättedel av Sveriges sjöar och åtskilliga vattendrag är i dag övergödda. De senaste 20 åren har man även konstaterat övergödningsproblem i fjällnära bäckar i norra och mellersta Sverige.

Övergödning av havet

Övergödningen av havet orsakas av både fosfor och kväve. Tillväxten av växtplankton i utsjöområdena i Västerhavet och egentliga Östersjön begränsas under stora delar av året i allmänhet av kväve, medan fosfor är begränsande i Bottenviken. Bottenhavet är ett övergångsområde mellan kväve- och fosforbegränsning. Många kustområden är mer näringsrika än utsjön eftersom de tillförs näringsrikt sötvatten med vattendragen. För att få bukt med övergödningen i kustområdena och då främst i skärgården behöver både kväve- och fosfortillförseln minskas.

Det miljömål som beslutades vid den andra Nordsjökonferensen 1987, att minska den vattenburna antropogena tillförseln av närsalter till havet med 50 procent mellan 1985 och 1995 har inte nåtts. Under denna period minskade tillförseln av kväve till havet med ca 20 procent. Genom Helsingforskonventionen (HELCOM) om Östersjön har Sverige åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen med 50 procent mellan 1985 och 1995. Tidsfristen har sedan förlängts till 2005. Halterna av kväve i havet har varit i stort sett oförändrade eller till och med ökat något mellan 1981 och 1995. Därefter har halterna börjat sjunka.

Tabellen visar hur de vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga källor har minskat mellan 1985 och 1995 fördelat på olika sektorer. Både utsläpp vid källorna samt tillförsel till havet efter avdrag för retention redovisas.

Sektor Utsläpp 85

vid källorna (till havet)

(1 000 ton)

Utsläpp 95

vid källorna (till havet)

(1 000 ton)

Minskning i procent vid källorna (till havet) mellan 1985 och 1995

Jordbruk

61 (34)

42 (25)

32 (26)

Avlopp

28 (20)

24 (18)

14 (10)

Industri

5 (4)

3 (3)

40 (30)

Skogsbruk

3 (0,3)

1 (0,3)

60 (0)

Deposition på sjöar och tätorter

18 (9)

16 (8)

12 (11)

Summa kväve

115 (68)

86 (55)

20 (20)

Den totala tillförseln av fosfor till svenska kustområden har minskat med 15 procent mellan 1987–1996. Det är främst reningsverk och kustnära industrier som har minskat sina utsläpp. Tillförseln via vattendragen är i princip oförändrad. Fosforhalten i havet har varit ungefär densamma under perioden 1981–1995.

Utsläpp av kväveoxider och ammoniak till luft.

För utsläpp av ammoniak och kväveoxider har de tidigare satta målen inte nåtts. Målet var att minska utsläppen av kväveoxider med 30 procent mellan 1980 och 1995 men det blev en minskning med knappt 20 procent under perioden. År 1990 sattes ett mål att ammoniakutsläppen skulle minska med 25 procent fram till 1995. Målet nåddes inte, ammoniakutsläppen ökade istället under den aktuella perioden. Ammoniakutsläppen orsakas främst av jordbrukets djurhållning och 70 procent av utsläppen sker i Götaland. Jordbrukets utsläpp har minskat sedan 1995. Övergången till katalysatorbilar har minskat utsläppen av kväveoxider men istället har utsläppen av ammoniak ökat. Utsläppen ökade från 2 900 ton 1995 till 3 300 ton 1997, 14 procent på två år, och förväntas öka ytterligare om inga åtgärder vidtas.

Diagram som visar källorna till utsläpp av ammoniak, fosfor och kväve till vatten i Sverige samt jämförelser med andra länder.

Figur 7.1. Bruttobelastning av fosfor från mänsklig verksamhet till vatten, 1995.

Industri

Fiskodling

Skogsbruk

Jordbruk

Avlopps- och

reningsverk

Totalt ca 2 500 ton fosfor per år.

Källa: Rapport 4730, NV.

Figur 7.2. Bruttobelastning av kväve från mänsklig verksamhet till havet. 1995.

Avlopps- och

reningsverk

Enskilda avlopp

Luftnedfall

Jordbruk

Skogsbruk Industri

Totalt ca 87 000 ton kväve per år.

Källa: Rapport 4735, NV.

Figur 7.3. De svenska utsläppen av ammoniak, fördelat på sektorer, 1995.

Jordbruk

Övrigt

Vägtrafik

Energianläggningar

Industriprocesser

Totalt 60 850 ton.

Källa: Naturvårdsverket och Miljöstatistiken, SCB.

Figur 7.4. Kväve och fosfor från handelsgödsel och från husdjur i olika länder, kg/ha jordbruksmark.

Källa: Environment statistics Eurostat 1996; EFMA; Statistical yearbook, Statistics

Nederlands: Resultatkontroll jordbruk 1997. Statistisk sentralbyrå, Norge.

Figur 7.5. Fosforbalanser för jordbrukssektorn – överskott per hektar jordbruksmark.

Källa: SCB; Statistical yearbook 1998 of the Netherlands, CBS; Tal om natur og miljö, Danmarks statistik.

Figur 7.6. Kvävebalanser

*) för jordbruksmark – överskott per hektar

1995.

*) Efter ammoniakförluster.

Källa: Eurostat 1998.

Figur 7.7. Ammoniakutsläpp från jordbruket i några länder.

Källa: Transpoundary Air pollution in Europe, EMEP 1997.

7.5. Nollalternativet

7.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativet menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

I nollalternativet kommer den kritiska belastningen för övergödning år 2010 att överskridas på 4,7 procent av Sveriges skogsmark, enligt ett referensscenario framtaget inom Luftkonventionen (CLRTAP). Överskridandet år 1990 har beräknats vara tre gånger så stort. Beräkningsmodellerna har en tendens att underskatta överskridandet och aktuella kalkyler är baserade på att Sverige har minskat ammoniakutsläppen till en mycket låg nivå till 2010. Det verkliga överskridandet kan därför antas bli mer än 4,7 procent av Sveriges skogsmark.

Ett nollalternativ som tagits fram av Jordbruksverket visar att ammoniakavgången kan minska med 5 600 ton fram till 2010. Orsaken är de bestämmelser som trätt i kraft mellan 1995 och 1998, ökad flytgödselhantering, ändrad spridningsteknik m.m. Däremot kan katalysatorbilar bli ett problem genom att kväveoxider kan reduceras till ammoniak istället för kvävgas. Utsläppen av ammoniak kan öka med 100 procent fram till 2010 jämfört med 1995, enligt bedömningar av Naturvårdsverket. Andra bedömare hävdar att ökningen blir lägre och att osäkerheterna är stora i de bedömningar som kan göras i dag. En av de tekniker som kan utnyttjas för att möta avgaskraven för tunga fordon 2008 kan innebära ökade ammoniakutsläpp. Omfattningen av dessa utsläpp kan i dag inte förutsägas.

Problemen med tillförsel av fosfor till sjöar och vattendrag kommer generellt sett att minska långsamt. Grunden är lagd genom tidigare rådgivning inom jordbruket vilket har inneburit att fosforgödslingen har anpassats och minskats. En framtida utökad svinproduktion kan lokalt eller regionalt innebära ökat läckage. Det kan delvis motverkas av lägre djurtäthet och/eller en ändrad utfodring. För avlopp som är anslutna till reningsverk är reduktionen av fosfor i dag 90–95 procent och utsläppen förväntas ligga kvar på nuvarande nivå. Enskilda avlopp renas däremot mindre effektivt. Hela 50–60 procent av de enskilda avloppen bedöms inte uppfylla miljöskyddslagens minimikrav på längre gående rening än slamavskiljning.

Jordbruk och avlopp är de viktigaste källorna för tillförsel av mänskligt orsakade kväveföreningar via vatten till havet. Pågående utbyggnad av reningsverken på grund av nationella beslut och EU:s

avloppsdirektiv beräknas minska avloppssektorns kväveutsläpp med ca 7 000 ton till år 2005 från 1995 räknat.

Jordbruket minskar sina utsläpp på grund av en spontan minskning av den odlade arealen, samt en anpassning av gödslingen till följd av ändrade stödnivåer inom Agenda 2000. Dessa förändringar förväntas minska rotzonsläckaget med ca 1 700 ton till 2010 och 2 500 ton till 2020. Om handelsgödselskatten skulle tas bort kan ökad gödsling på kvarvarande areal innebära att ingen nettoeffekt på kväveutlakningen erhålls i nollalternativet.

Med nu beslutade åtgärder minskar kvävebelastningen på kust och hav med omkring 8 000 ton. Det faktiska reduktionsbehovet ligger på 22 000 ton för att nå en 40-procentig reduktion.

Med nu gällande beslut kommer livsmiljöerna att fortsätta att förändras i havet med fortsatta algblomningar och utslagen bottenfauna som följd. Syrebrist i bottenvattnet orsakad av övergödning kommer att fortsätta att försämra fiskens reproduktionsförmåga och ge döda bottnar. Torskens reproduktion är som exempel mycket känslig för syrebrist. Fintrådiga alger och algblomningar försämrar rekreationsvärdet och därmed förutsättningarna för turism.

7.5.2. Hur hanteras problemen i dag?

Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet med avseende på utsläpp till luft och vatten är knuten till 9 kap. miljöbalken. Prövning sker bl.a. av industrier, energianläggningar, avloppsreningsverk, större jordbruk med djurhållning och större fiskodlingar. Men även inrättande av mindre avloppsanläggningar kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken. Beträffande befintliga anläggningar kan krav ställas tillsynsvägen, t.ex. vid tillsynskampanjer avseende undermåliga avloppsanläggningar. Regeringen kan förklara ett område som miljöskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken om det krävs särskilda föreskrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm enligt 7 kap.19 och 20 §§miljöbalken.

EG-direktivet om rening av avloppsvatten (91/271/EEG) har imple menterats i svensk lagstiftning genom Naturvårdsverkets föreskrifter SNFS 1994:7, ändrad genom senare revidering 1998 (SNFS 1998:8). Totalt sett har detta bidragit till att utsläppen av kväve från reningsverk minskat avsevärt. Ändringen i Naturvårdsverkets föreskrifter 1998 innebär skärpta krav på begränsning av kväveutsläppen vid de större avloppsreningsverken med mer än 100 000 personekvivalenter. Avloppsdirektivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att Sverige får tillämpa strängare krav. Det kan ske genom att regeringen reglerar frågan genom att ge ut en förordning eller att hårdare krav beslutas vid

enskild prövning enligt miljöbalken. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken kan ha en viktig funktion för möjligheterna att uppnå delmålen under detta miljökvalitetsmål.

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:915) samt i föreskrifter från Statens jordbruksverk. Det svenska regelverket omfattar bl.a. motsvarande krav som rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratdirektivet har till syfte att skydda grundvattnet så att det kan användas som dricksvatten samt att övergödningen av sjöar, kuster och hav motverkas vad avser nitrater från jordbruket. Enligt direktivet ska varje medlemsland införa vissa allmänna åtgärder för att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar. Direktivet innehåller härutöver krav bl.a. på program för utbildning och information till jordbrukare. Vidare finns krav på övervakning och provtagning för att kunna ange känsliga områden för vilka åtgärdsprogram ska genomföras för att motverka problemen. Som känsliga områden har Sverige angett Blekinge, Skåne, Hallands och Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Västra Götalands län samt Öland.

De skatter och avgifter som i dag påverkar övergödningen är i första hand skatt på handelsgödsel och kväveoxidavgiften. Inga avgifter eller punktskatter finns i dag på utsläpp av kväve och fosfor till vatten. Dessa regleras genom individuella tillståndsbeslut enligt miljöbalken och i vissa fall genom generella föreskrifter kopplade till balken.

Inom jordbrukssektorn finns olika styrmedel för att minska växtnäringsförlusterna. Enligt föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. miljöbalken finns det t.ex. generella bestämmelser om djurtäthet, gödselhantering, lagring och spridning av gödselmedel samt om grön mark, krav på 50–60 procent vintergrön mark i Götaland.

Syftet har varit att begränsa utlakningen av både kväve och fosfor. Reglerna beträffande högsta tillåtna djurtäthet har dimensionerats med avseende på fosfor och är de strängaste i Europa. De miljöersättningar som har haft störst betydelse för att minska växtnäringsförlusterna är flerårig vall, extensiv vall och kantzoner, fånggrödor och etablering av våtmarker. Inget av miljöersättningarna har uppnått de uppställda arealmålen. Vidare har rådgivning i form av växtnäringsbalanser haft stor betydelse för att minska tillförseln av fosfor med handelsgödsel och stallgödsel. Generellt sett har det varit svårt att styra jordbrukets åtgärder till områden där de bäst behövs. Avgörande är lönsamheten av olika åtgärder för den enskilde jordbrukaren och den varierar inom olika delar av landet.

Kommunerna kan i sin översiktsplanering ange förslag till åtgärder för att förebygga och minska närsalttillförseln till vatten. Det kan gälla

bevarande och nyetablering av våtmarker samt lämpliga områden för energiskogsodling eller kretsloppslösningar. I översiktsplanen kan också regionala och mellankommunala åtgärder anges. Vidare kan kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser reglera bebyggelse och markanvändning på ett ur miljösynpunkt gynnsamt sätt.

7.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

7.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Tre olika ambitionsnivåer har analyserats för etappmålen. Dessa redovisas i nästa avsnitt. Här redovisas under respektive etappmål de åtgärder som stämmer med den valda ambitionsnivån MEDEL. Anpassningen på regional och lokal nivå kan variera mycket inom landet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, vilket beskrivs närmare i avsnittet Regionalisering.

Etappmål 1. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

  • Senast 2010 har ansvariga avrinningsmyndigheter upprättat åtgärdsprogram som innehåller samtliga åtgärder som krävs för att uppnå de angivna miljökvalitetsmålen och normerna enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Vidare finns en beskrivning av hur lagar och förordningar kommer att bidra till målens uppfyllnad. I dessa program anges även de enskilda vatten som inte kan nå en God ytvattenstaus alternativt God grundvattenstatus inom 16 år från direktivets ikraftträdande utan behöver ytterligare tidsutdräkt i 18 år. Planerna har kommunicerats med allmänhet, sakägare och andra berörda.

Samtidigt som åtgärdsprogrammen utvecklas vidtas åtgärder för att minska utsläppen av kväve och fosfor. Åtgärder för att minska utsläpp av fosfor respektive kväve redovisas under etappmål 2 och 3.

Etappmål 2. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå.

Åtgärder som krävs för att minska utsläppen av fosfor:

Avlopp:

  • Hushållen bygger ut enskilda avlopp med infiltration alternativt markbäddar eller ersätter befintliga system med separerande system.
  • Hushållen ökar användningen av fosfatfria tvättmedel speciellt i glesbygd.
  • Kommunerna förbättrar sina avloppsledningssystem i syfte att minska bräddningar av obehandlat avloppsvatten samt skapar lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten.

Jordbruk:

  • Åtgärder vidtas för att minska punktutsläpp av fosfor från mjölkrum, avlopp, pressaft, läckande gödselvårdsanläggningar. En stor del av icke åtgärdade punktutsläpp utgörs av enskilda avlopp.
  • Skyddszoner anläggs för att minska fosforläckaget.
  • Djurtäthetsbestämmelserna ses över, särskilt för svin, i syfte att minska fosfortillförseln till jordbruksmark.
  • Fosfor i foderstaten minimeras.
  • Gödsling minskar på jordar med höga fosforklasser (IV och V) .

Industri:

  • Industrin minskar utsläppen av fosfor till vatten med alternativa tekniska lösningar inom olika branscher som massa/papper, järn och stål, kemiindustri samt livsmedelsindustri.

Etappmål 3. År 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav minskat med minst 25 procent från 1995 års nivå till 40 500 ton.

Avlopp:

Förändringar som ligger i nollalternativet:

  • Den pågående utbyggnaden av kustnära reningsverk från Strömstad till Norrtälje fullföljs.
  • Reningsverk med mer än 100 000 personekvivalenter byggs ut med kväverening enligt Naturvårdsverkets föreskrift SNFS 1998:8.

Åtgärder som krävs för att etappmålen ska nås:

  • Vissa avloppsreningsverk driftsoptimeras för förbättrad kvävereduktion.
  • Hushållen bygger ut enskilda avlopp med infiltration alternativt markbäddar eller ersätter befintliga system med separerande system.
  • Kommunerna förbättrar sina avloppsledningssystem i syfte att minska bräddningar av obehandlat avloppsvatten samt skapar lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten.

Jordbruk:

Antaganden som ligger i nollalternativet:

  • Andelen åkerareal minskar i samma omfattning som tidigare till följd av strukturförändringar sammanlagt 80 000 ha till 2010. Minskningen antas ske främst i vårsäd, som har den svagaste lönsamheten. Trädesareal och vall bedöms ligga på en oförändrad nivå.
  • Spontan förändring av gödslingen till följd av EU:s nya jordbrukspolitik i Agenda 2000.
  • Skatten på handelsgödsel är oförändrad vilket antas bidra till att kvävegivorna inte ökar. Åtgärder som krävs för att etappmålen ska nås:
  • Större gårdar upprättar växtnäringsbalans och gödslingsplan.
  • Jordbruksföretagen anpassar gödslingen och undviker överoptimala givor.
  • Stallgödsel sprids ej inför sådd av höstsäd.
  • Andelen fånggrödor ökar liksom andelen åkermark med utebliven höstbearbetning.
  • Våtmarker anläggs främst i kustlänen.
  • Uttagen areal till flerårig bevuxen träda ökar.

Skogsbruk:

  • Skogsbruket skapar vegetationszoner som dämpar läckaget av närsalter vid avverkning.

Industri:

  • Industrin minskar utsläppen med alternativa tekniska lösningar inom olika branscher som massa/papper, järn och stål, kemiindustri samt livsmedelsindustri.

Etappmål 4. År 2010 har utsläppen av ammoniak i Sverige minskat med minst 12 procent från 1995 års nivå till 53 400 ton.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

Jordbruk:

  • Nedbrukning av stallgödsel på obevuxen mark sker inom 4 timmar från spridningen.
  • Spridning av flytgödsel i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång, t.ex. släpslangsteknik
  • Spridning av urin i växande gröda sker med metoder som ger låg ammoniakavgång.
  • Tak anläggs på urinbehållare.

Transporter:

  • Katalysatorer kan öka ammoniakutsläppen. Detta kan motverkas t.ex. genom att transportarbetets ökning begränsas och att körsättet anpassas. Samma åtgärder föreslås för att nå målen Frisk luft och Bara naturlig försurning. Även för tunga fordon sker en teknisk utveckling bland vissa tillverkare som kan bidra till ökade ammoniakutsläpp från bilar som godkänts enligt 2008 års avgaskrav.

Industri:

  • Minskade utsläpp genom bättre reningsteknik.

Energianläggningar:

  • Åtgärder för att minska utsläpp av ammoniak och kväveoxider vidtas men en samtidigt ökad biobränsleanvändning innebär inga utsläppsreduktioner totalt sett.

Etappmål 5. År 2010 har utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft minskat med minst 55 procent från 1995 års nivå till 155 000 ton. Se Frisk luft och Bara naturlig försurning.

7.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Nedan beskrivs de tre olika ambitionsnivåer som har analyserats. Vi har valt alternativ MEDEL och motiven till detta framgår av efterföljande text. I tabell 7.1 ges en översikt över alternativen samt miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser.

Tabell 7.1. Handlingsalternativ och konsekvenser.

Ambitionsnivåer

LÅG

MEDEL

HÖG

*Minskning av mänskligt orsakade kväveutsläpp till havet, procent

20

25

35

*Minskning av ammoniakutsläpp till luft, procent

7

12

14

*Minskning av kväveoxidutsläpp till luft, procent

50

55

60

*Minskning av fosfortillförsel till vatten

Ej kvantifierbart och lokalt beroende.

Miljökonsekvenser

Utsläpp av kväveoxider till luft minskar i enlighet med CLRTAP och ammoniak något därutöver. Minskning av kväve till vatten för liten, gör det svårt att nå 40 procent inom en generation. Fosforminskningar kan inte kvantifieras.

Både utsläpp av kväveoxider och ammoniak minskar mer än vad som överenskommits i CLRTAP. Minskning av kväve till vatten ger goda möjligheter att nå 40 procent reduktion inom en generation. Fosforminskningar kan inte kvantifieras.

Långtgående minskningar både för utsläpp till luft och till vatten vilket ger positiva effekter på återhämtningsförloppen som går snabbare än i nivå MEDEL.

Ekonomiska konsekvenser

Mkr/år under perioden 2001–2010

Sektorernas anpassning: 160 Offentliga utgifter: 90

Sektorernas anpassning: 260 Offentliga utgifter: 260

Sektorernas anpassning: >280 Offentliga utgifter: >600

Sociala konsekvenser

Sektorerna anpassar sig inom ramen för den produktionsinriktning som finns i dag. Vissa hushåll kan få svårt att klara av investeringar till åtgärder av enskilda avlopp.

Ungefär samma som nivå LÅG.

Stora effekter på jordbruk med risk för nedläggningar. Kommunala ekonomin blir mycket ansträngd p.g.a. omfattande utbyggnader av reningsverk. Många hushåll får svårt att klara investeringar i enskilda avlopp.

Figur 7.8. Fördelning av åtgärdskostnader på miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning

Ambitionsnivå LÅG och MEDEL är baserade på myndigheternas egna förslag, ambitionsnivå HÖG för kväve till vatten har tagits fram som ett räkneexempel på vårt initiativ för att kunna bedöma rimligheten av att nå det mål som överenskommits inom HELCOM angående tillförsel av kväve till havet från mänskliga källor.

Tabell 7.2. Minskning av kväveföreningar från mänskliga källor till vatten, ton kväve räknat vid källorna.

Ambitionsnivå till 2010

LÅG

MEDEL

HÖG*

Jordbruk

1)

4 700

7 550

12 000

Avlopp, reningsverk

2)

7 000

8 500

12 000

Avlopp, enskilda

3)

200

300

500

Industri

4)

300

600

1 000

Skogsbruk

5)

>0

>0

>0

Deposition på sjöar och tätort

6)

1 200

1 400

1 600

Summa

13 400

18 350

25 600

1) rotzonsutlakning enligt Jordbruksverkets förslag. 2) 3) enligt Naturvårdsverkets förslag. 4) enligt konsultrapport, Kjessler och Mannerstråle. 5) 6) enligt Naturvårdsverket. * Ambitionsnivå HÖG ska ses som ett räkneexempel för att testa rimligheten att nå 40 procent minskning till havet till 2005.

Tabell 7.2 omräknad till minskad belastning på havet genom avdrag för retention.*

Minskad tillförsel av kväveföreningar från mänskliga källor till havet, ton kväve

10 500

14 100

19 00

Minskning, belastning på havet**

20 procent 25 procent 35 procent

* De retentionskoefficienter (andel kväve kvar efter retention) som har använts är följande: Jordbruk 0,6, industri 1,0, reningsverk kustnära 1,0, reningsverk inland 0,75, enskilda avlopp 0,3, deposition på sjöar och tätort 0,5. ** Minskning i procent räknad från 1995 då tillförseln var 55 000 ton.

Tabell 7.3. Minskning av ammoniakutsläpp, ton.

Ambitionsnivå till 2010

LÅG

MEDEL

HÖG*

Jordbruk

7 300

7 300

7 700

Transporter*) (ökning)

+3 000

+ 300

+ 300

Övriga sektorer

0

500

900

Summa

4 300

7 500

8 300

Minskning, jämfört med 1995

7 procent 12 procent 14 procent

* Vägtrafik förväntas fördubbla sina utsläpp till 2010 genom ökat transportarbete och införande av ny teknik i ambitionsnivå LÅG. I ambitionsnivå MEDEL och HÖG begränsas transporttillväxten och körsättet anpassas enligt förslag under Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Åtgärder för minskning av kväveoxidutsläpp redovisas under Bara naturlig försurning

Konsekvenser av ambitionsnivå LÅG

Miljökonsekvenser:

  • Kväve till vatten

Med denna ambitionsnivå till 2010 kommer belastningen av kväve från mänsklig verksamhet till havet att minska ca 20 procent. Ambitionsnivån innebär att det återstår stora åtgärdsinsatser efter 2010 för att nå den långsiktiga minskningen på 40 procent och innebär en låg beredskap om det skulle visa sig att det krävs ännu mer än 40 procent minskning för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. En långsam minskning är till nackdel för havsmiljön som behöver lång tid för att återhämta sig. Alternativet kan också innebära otillräckliga minskningar av kväveläckaget med avseende på nitrat i grundvatten, särskilt i de södra delarna av Sverige där problemen huvudsakligen finns.

  • Fosfor till vatten

De värst utsatta områdena är sådana där många sjöar och vattendrag har ett växtnäringstillstånd motsvarande tillståndsklass 4 och 5 enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag. För sjöar i jordbruksbygd och nära tätorter bör tillståndsklass 3 eftersträvas i generationsperspektivet. Den tillståndsklassen svarar mot God ekologisk status enligt EU kommande ramdirektiv för vatten. En uppskattning baserad på total-fosforhalter enligt 1995 års sjöinventering visar att

något över 1 000 sjöar av de ca 56 000 svenska sjöar som är större än 4 ha befinner sig i klass 4 och 5. Av dessa ligger knappt 100 i den högsta klassen, de s.k. hypertrofa sjöarna. Baserat på kriteriet totalkväve blir antalet i klass 4 och 5 ca 1 500. De övergödda sjöarna finns främst i Skåne, Västra Götalands, Östergötlands, Värmlands, Stockholms, Uppsala och Västmanlands län.

Det kommer att ta mycket lång tid för sjöarna i klass 4 och 5 att nå det långsiktiga målet. För att en sjö i tillståndsklass 4 skall minska en klass krävs att total-fosforhalten minskar med mellan 1 procent och 50 procent och total-kvävehalten med mellan 1 procent och 75 procent beroende på utgångssituationen. För sjöar i klass 5 krävs vanligen att fosforhalten skall minska med upp till 50 procent, men i ett antal extrema fall krävs minskningar på 70–80 procent. I termer av minskad belastning rör det sig om procentuella reduktioner i samma storleksordning, men sambandet mellan tillförsel och halt är osäker, speciellt för grunda sjöar med låg vattenomsättning. För många starkt övergödda sjöar med låg vattenomsättning innebär dessutom en fosforavlastning att fosforutflödet från sedimenten ökar under en period av upp till flera decennier. I sådana sjöar minskar fosforhalterna endast mycket långsamt trots minskad tillförsel, och en förbättring av växtnäringstillståndet med en klass är knappast möjligt till 2010. Även i mindre övergödda sjöar finns en motsvarande fördröjning när det gäller fosforhalter, och det är i dag svårt att exakt ange hur återhämtningsförloppet ser ut för individuella vatten.

Även för vattendragen kommer det att ta mycket lång tid att nå det långsiktiga målet. För vattendrag innebär tillståndsklass 4 en arealspecifik förlust av >0,15 kg fosfor/ha och år eller >4 kg kväve/ha och år. Detta är nivåer som överskrids inom många jordbruksområden och tätbebyggda områden. För att vattendrag i klass 4 skall förbättras en klass krävs att de arealspecifika fosforförlusterna i tillrinningsområdet minskar med upp till 50 procent. Den nedre klassgränsen 0,16 kg fosfor/ha och år överskrids i många dagvatten från tätorter och åar i jordbruksområden. Som jämförelse kan sägas att gränsen också motsvarar utsläppen från enskilda avlopp med enkel rening (10 procent fosforreduktion) motsvarande 0,24 personekvivalenter per ha inom tillrinningsområdet.

Vi konstaterar att kunskaperna om fosforns flöden och omsättning i mark är bristfällig och det är mycket svårt att avgöra vilka förbättringar de föreslagna åtgärderna ger i sjöar och vattendrag samt kustvatten. Återhämtningen av starkt övergödda sjöar har varit mycket långsam från slutet av 1970-talet och framåt trots att åtgärder har vidtagits. En orsak är att fosfor finns lagrad som fosfater i sjöarnas sediment och läcker ut i vattnet. En annan orsak är att fosfor som ligger lagrad i

marken läcker långsamt. Det blir därför svårt att se resultatet av minskade utsläpp från t.ex. jordbruk och avloppssystem. De långsamma återhämtningsprocesserna innebär sannolikt att det för många vatten inte går att nå en God ekologisk status på en generations sikt. Vi vill därför betona vikten av att åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten tas fram och att implementering av dessa sker på lokal nivå. I dessa åtgärdsprogram finns möjlighet att peka ut enskilda vatten för vilka det behövs en förlängd tidsutdräkt för att komma till rätta med vattenkvaliteten.

  • Kväveoxider och ammoniak till luft

Utsläppen till luft av ammoniak minskar i enlighet med de krav som framkommit vid förhandlingarna inom Luftkonventionen (CLRTAP), där Sverige åtagit sig ett utsläppstak på 57 000 ton ammoniak. För kväveoxider är utsläppsminskningen något större än vad som anges i CLRTAP. Enligt beräkningar från den s.k. RAINS-modellen kommer kritisk belastning för övergödning att överskridas på endast 4–5 procent av landarealen i Sverige år 2010. Alternativet innebär att man med stor sannolikhet kan komma under kritisk belastning för kvävenedfall till mark i hela landet på en generations sikt, förutsatt att en ny förhandlingsomgång inom EU leder till fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp efter 2010.

Ekonomiska konsekvenser:

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: Ca 160 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Offentliga utgifter: Ca 80 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. Bilaga V.7.

Kostnader för att reducera fosfor till vatten

Generellt kan sägas att de åtgärder som redovisats under kväve (etappmål 3) för jordbruket samtidigt bidrar till att minska utsläppen av fosfor varför inte några extra kostnader uppstår förutom vid anläggning av skyddszoner.

För avloppssektorn behövs minskning av fosforutsläpp från enskilda avlopp. Det är den enskilde fastighetsägaren som står för åtgärder och kostnader. I markbäddar och infiltrationsanläggningar avskiljs uppskattningsvis 50 respektive 80 procent av avloppsvattnets fosforinnehåll. Investeringskostnaderna för att upprusta de enskilda avloppen bidrar

både till kvävereduktion samt fosforreduktion. Kostnaderna har redovisats under åtgärder för kväve.

Sociala konsekvenser:

Alternativet innebär att olika sektorer anpassar sig inom ramen för den produktionsinriktning som sker i dag. Inga drastiska omställningar behövs. Vissa hushåll kan få svårt att klara de ekonomiska satsningar som kan behövas för åtgärda enskilda avlopp.

Konsekvenser av ambitionsnivå MEDEL

Miljökonsekvenser:

  • Kväve till vatten Den ansatta ambitionsnivån till 2010 innebär att belastningen av antropogent orsakat kväve till havet minskar ca 25 procent till 2010. Därmed bör det finnas goda möjligheter att nå det långsiktiga behovet av minskningar på 40 procent på en generations sikt. Däremot kan det ta flera decennier innan halterna av närsalter når acceptabla nivåer i havet.

På nationell nivå räknat minskar kväveläckaget vid källorna med cirka 25 procent vilket ger en positiv effekt på grundvattnet. När det gäller påverkan på grundvatten är det främst jordbrukets insatser som ger upphov till förbättringar. Genom att åtgärdsinsatserna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve dvs. Skåne, Halland och Blekinge erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst.

  • Fosfor till vatten

Utsläppen av fosfor vid källorna är lägre än i ambitionsnivå MEDEL jämfört med ambitionsnivå LÅG. Åtgärder inom jordbruk, enskilda avlopp och industri har störst betydelse. I övrigt som under ambitionsnivå LÅG.

  • Kväveoxider och ammoniak till luft

Utsläppen till luft av kväveoxider och ammoniak minskar något mer än de krav som framkommit vid förhandlingarna inom Luftkonventionen (CLRTAP), 3 700 ton respektive 8 000 ton. Detta får främst en positiv betydelse för övergödning av mark och övergödning av havet söder om Ålands hav.

Alternativ MEDEL innebär att man ännu snabbare än i alternativ LÅG kan komma under kritisk belastning för kvävenedfall till mark i hela landet på en generations sikt, förutsatt att nya förhandlingar inom EU leder till fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp efter 2010.

Ekonomiska konsekvenser:

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: 260 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Offentliga utgifter: Ca 240 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. BilagaV.7. Fosfor se ambitionsnivå LÅG.

Sociala konsekvenser:

De föreslagna åtgärderna ligger inom ramen för dagens produktionsinriktning varför omställningar i produktionen undviks. Krav på rening av enskilda avlopp kan få negativa ekonomiska konsekvenser för vissa hushåll eftersom andelen hushåll som förväntas vidta åtgärder är flera i denna ambitionsnivå än i ambitionsnivå LÅG.

Konsekvenser av ambitionsnivå HÖG

Miljökonsekvenser:

Rent teoretiskt innebär ambitionsnivån att den antropogent orsakade kvävebelastningen på havet minskar med 35 procent till 2010. Utsläppen av ammoniak når en minskning på 14 procent och kväveoxider 60 procent. Nivåerna för kritisk belastning kan nås tidigare än i alternativ MEDEL.

Ekonomiska konsekvenser:

Alternativet är framtaget som ett räkneexempel för att belysa möjligheterna att nå HELCOM-överenskommelsen dvs. att minska antropogent orsakade utsläpp av kväve med 40 procent till havet söder om Ålands hav. I tabell 2 visas vad som skulle krävas för att närma sig HELCOM-överenskommelsen till 2010. Jordbrukets minskningar av

kväveutsläpp anses av Jordbruksverket inte ens vara möjliga att nå till 2020. Kommunernas reningsverk antas minska sina utsläpp med ytterligare 2 000 ton utöver redan föreslagna 8 500 ton vilket skulle innebära mycket stora krav på den kommunala ekonomin. Vidare bygger alternativet på mycket långtgående insatser för att åtgärda hushållens enskilda avlopp. Utsläpp av kväveoxider och ammoniak minskas med 60 respektive 14 procent, långt utöver de krav som Sverige åtagit sig inom Luftkonventionen (CLRTAP). Trots detta kan belastningen på havet inte nå 40 procent utan hamnar snarare på 35 procent minskad belastning till 2010. Det ska jämföras med HELCOM-överenskommelsen som innebär 40 procent till 2005.

Kostnad för att reducera kväve till vatten samt ammoniakutsläpp perioden 2001–2010. Kostnader för sektorernas anpassning: Mer 270 miljoner kr/år miljoner exklusive nollalternativet. Det finns en post icke kvantifierade kostnader som är ca en halv miljard eller mer. Offentliga utgifter: Mer än 600 miljoner kr/år. Se tabeller och diagram över kostnader. Bilaga V.7. Fosfor se ambitionsnivå LÅG.

Sociala konsekvenser:

Jordbruksföretagen, kommunerna och enskilda hushåll drabbas mest. Risk för nedläggning av lantbruk finns, särskilt i de regioner där alltför stora förändringar tvingas fram på kort tid.

Hushåll i glesbygd med dålig betalningsförmåga kan få mycket svårt att klara ekonomin. Den kommunala ekonomin blir mycket ansträngd eftersom omfattande utbyggnader av reningsverken antas ske fram till 2010.

7.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Ambitionsnivå LÅG är sannolikt inte tillräcklig för att nå en 40 procentig reduktion av mänskligt orsakat kväve till havet på en generations sikt. Alltför mycket av åtgärdsinsatserna sparas till efter 2010. Ambitionsnivå HÖG som är anpassad till HELCOM-avtalet kräver mycket långtgående åtgärder. Det räkneexempel som vi tagit fram för nivå HÖG visar att reduktionen 40 procent inte kan nås till 2010, än mindre till 2005. Ambitionsnivå HÖG bygger dessutom på förutsättningen att Sverige minskar sina utsläpp av kväveoxidutsläpp med betydligt mer än de krav som framkommit inom Luftkonventionen CLRTAP.

Totalkostnaden för kvävereduktionen i ambitionsnivå HÖG blir betydligt högre jämfört med om åtgärderna vidtas i en långsammare takt som i ambitionsnivå MEDEL.

Ambitionsnivå MEDEL leder med stor sannolikhet till att utsläpp av kväveföreningar till luft kan nå nivåer under kritisk belastning inom en generation. Ambitionsnivå MEDEL föreslås som det rimligaste handlingsalternativet. Ambitionsnivå MEDEL bygger på att minskningen av kväveoxidutsläpp är 55 procent under Bara naturlig försurning, vilket är 5 procent större reduktion än vad som anges av Luftkonventionen CLRTAP.

Den valda ambitionsnivån för ammoniakutsläpp till luft, ambitionsnivå MEDEL, stämmer med Jordbruksverkets förslag. Naturvårdsverket har föreslagit en högre ambitionsnivå men uttrycker samtidigt osäkerhet om målet kan nås i tid. Vi har valt ambitionsnivå MEDEL med hänsyn till de osäkerheter som råder rörande transportsektorns ammoniakutsläpp och att målet ska vara realistiskt att nå. Vi betonar samtidigt vikten av att nya tekniska lösningar som katalysatorer på bilar och ny teknik för tunga fordon inte får bidra till ökade ammoniakutsläpp. Tillverkare av fordon bör därför klarlägga möjligheterna att förhindra ökade ammoniakutsläpp samt vidta åtgärder. Syftet ska vara att utsläppen av ammoniak från fordon inte ska öka jämfört med i dag.

Beträffande fosforutsläpp till sjöar, vattendrag och kustvatten är det mycket svårt att bedöma vilka förbättringar som kan nås. Det är läckage av fosfor från sjöarnas bottnar samt läckage av fosfor som ligger lagrad i marken som gör att det blir svårt att utvärdera vad nya åtgärder betyder. Åtgärdsbehoven och förutsättningarna för att nå en förbättrad miljökvalitet varierar starkt inom landets olika delar. Lokala förslag till lösningar bör utvecklas i de åtgärdsprogram som ska tas fram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Då finns också möjlighet att peka ut de enskilda vatten som behöver extra tidsutdräkt för att förbättras och göra undantag för dessa. Vi gör bedömningen att det är svårt att nå en tillräcklig minskning av fosfortillförseln för många enskilda sjöar, vattendrag och kustvatten på en generations sikt.

7.7. Styrmedel

7.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa

Miljöbalken har stor betydelse för arbetet med att minska övergödningen inte minst genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Därtill kommer möjligheterna att införa generella föreskrifter enligt 9 kap. och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken har också stor betydelse för möjligheterna att nå målen. Möjligheterna att inrätta miljöskyddsområden enligt 9 kap. miljöbalken fanns redan i miljöskyddslagen och har utnyttjats i beslut rörande Ringsjöbygden i Skåne län samt Laholmsbukten i Hallands län. Föreskrifter riktade mot lantbruket, om gödsellagring och annan hantering kan utfärdas med stöd av 12 kap. miljöbalken. Nationellt beslutade bestämmelser om produktkrav riktade mot bilar kan ställas men får inte göras på ett sätt som kan inverka negativt på handeln inom den europeiska unionen. Av de aspekter som är relevanta under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är trafiken som sådan svår att reglera enligt miljöbalken.

EG-direktivet om rening av avloppsvatten samt EU:s kommande ramdirektiv för vatten blir sannolikt styrande för arbetet att uppnå en tillfredsställande vattenkvalitet i sjöar, vattendrag och utefter kusterna. Miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, inklusive växtnäringshalter, kan bli ett kompletterande instrument.

Ett flertal ekonomiska styrmedel behövs för att miljömålet Ingen övergödning ska nås. I det föreslagna handlingsalternativet ingår för jordbruket olika former av miljöersättning som vallstöd, anläggning av våtmarker och skyddszoner, insådd av fånggröda samt utebliven höstbearbetning. Vidare behövs medel till utbildning, rådgivning och information. De miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter på jordbruket behöver förstärkas i syfte att nå målet om reduktion av näringsläckaget. Olika alternativa utformningar bör övervägas för att åstadkomma nödvändiga miljöförbättringar på mest effektiva sätt till lägsta kostnad. Systemet bör utformas så att de ekonomiska förutsättningarna för lantbrukarna beaktas.

När det gäller ekonomiska styrmedel så kan miljöersättningar till jordbruket som arealersättningen och djurbidraget leda till ökad belastning på miljön. Arealersättning kan enligt Naturvårdsverket leda till ökat läckage av kväve och ökad användning av bekämpningsmedel. Denna effekt uppstår eftersom bidrag lämnas till odling av spannmål. oljeväxter, baljväxter och oljelin, dvs. grödor som läcker mycket kväve och vanligtvis kräver stora mängder bekämpningsmedel. Djurbidraget kan leda till ökad ammoniakavgång och kväveläckage. Båda stöden

finansieras helt av EU. Vid översyn av EU:s jordbrukspolitik bör stöden förändras så att bidragen bidrar till att miljöproblemen minskas.

Bidrag kan behövas för åtgärder av enskilda avlopp. Möjligheten att införa ett bidrag för sådana åtgärder bör utredas. Kostnaderna för ombyggnad av avloppen kan vara betydande och drabbar ofta hushåll i glesbygd med dålig betalningsförmåga. Vidare bör möjligheten att införa miljöavgifter på punktutsläpp av kväve och fosfor till vatten utredas.

För jordbruket är det inte möjligt att kvantifiera utsläppsminskningar kopplat till enskilda åtgärder. Viktigaste insatserna för att minska fosforförlusterna är rådgivning, miljöstöd till skyddszoner, översyn av djurtäthetsbestämmelserna för slaktsvin speciellt samt åtgärder mot punktutsläpp. Regionala åtgärder behövs dessutom inom enskilda avrinningsområden. Främst handlar det om att modifiera växtodlingen, inklusive stallgödselanvändningen, mot bättre växtnäringshushållning. Allmänt kan sägas att rådgivningsaktiviteter som behövs för att minska fosforläckaget kommer att ingå i den allmänna växtnäringsrådgivningen och i den intensifierade satsningen på enskild rådgivning.

När det gäller konsekvenser av åtgärder för att minska fosforläckaget kan översynen av djurtäthetsbestämmelserna få stora konsekvenser för enskilda företag där produktionen har intensifierats och där antalet djuromgångar har ökat. Ett sätt att mildra konsekvenserna är att övergå till foder med mindre fosfor.

Ny fordonsteknik kan medföra att ammoniakutsläppen ökar. Naturvårdsverket bör få i uppgift att utreda hur ammoniakutsläpp från fordon ska begränsas.

Viktigaste åtgärder och styrmedel för att nå etappmålen för Ingen övergödning framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4. Viktigaste åtgärder och styrmedel för att nå etappmålen för

Ingen övergödning.

Innehåll/Åtgärd

Styrmedel

Kväve och fosfor till vatten

Förbud mot spridning av stallgödsel före sådd av höstsäd

Miljöbalken

Utökad trädesareal Trädesbidrag Anläggning av våtmarker Miljöersättning Utebliven höstbearbetning Miljöersättning Anläggning av skyddszoner Miljöersättning Punktinsatser mot fosfor Miljöbalken Översyn djurtäthetsbestämmelser Miljöbalken

Industri Förbättrad reningsteknik för avlopp m.m.

Miljöbalken

Avlopp Utbyggnad av reningsverk Miljöbalken

Åtgärder enskilda avlopp Miljöbalken, investeringsbidrag Minskad användning fosfattvättmedel i glesbygd

Information

Ammoniak

Jordbruk Nedbrukning av stallgödsel inom 4 timmar på obevuxen mark

Miljöbalken

Teknik som minskar ammoniakförlusterna vid spridning av flytgödsel och urin i växande gröda

Miljöbalken, investeringsstöd

Övergång från fast till flytgödsel, tak på urinbehållare

Investeringsstöd Rådgivning, information

Transporter Anpassning av körsättet Information Övriga Förbättrad reningsteknik Miljöbalken

Generella åtgärder som rör flera mål

Utveckling av teknik/metoder för – Minskad ammoniakavgång – Minskade fosforförluster – Precisionsutfodring/gödsling

Forskning och utveckling

Lokalt anpassade åtgärdsinsatser

Minskat växtnäringsläckage

EU:s kommande ramdirektiv för vatten, miljökvalitetsnormer Information och utbildning

7.7.2. Utbildning

Utbildning för myndighetspersoner på avrinningsdistrikts-, läns- och kommunal nivå kring EU:s kommande ramdirektiv för vatten bör genomföras av bl.a. SGU, Boverket och Naturvårdsverket. Utbildningen

bör omfatta metoder och underlag för tillämpningen av direktivet. En grundläggande utbildning bör vara genomförd 2004. Utbildningsansvarig myndighet ska tillse att kunskaper kontinuerligt överförs till avrinningsdistriktens myndigheter i form av förbättrade planeringsunderlag och verktyg som beslutsstödmodeller samt metoder för att bedöma åtgärder och effekter. Vidare är information och utbildning av lantbrukare viktig för att nå en fortsatt minskning av näringsläckaget.

7.7.3. Forskning och utveckling

I dag saknas kunskaper om vilken belastning av kväve- och fosforföreningar på sötvatten och hav som ger en långsiktigt god miljö. Därmed blir det också svårt att säkert avgöra hur långt tillförseln av kväve och fosfor till sjöar, kust och hav slutligt behöver reduceras för att generationsmålet ska kunna nås. Inte heller kan vi säkert fastställa åtgärdsbehoven i olika kustområden. Hur snabbt återhämtningen i havet sker då tillförseln av näringsämnen minskar är också osäkert. Forskning behövs för att reda ut dessa osäkerheter och som ett kunskapsunderlag för att kunna kvantifiera generationsmålet. Vidare behövs beslutsstödmodeller som visar samband mellan olika verksamheter samt hur näringsämnen sprids till mark och vatten. Det senare gäller transporter av både kväve och fosfor till våtmarker, grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten.

Inom jordbruket behövs ett omfattande program för försöks- och utvecklingsverksamhet för att etappmålen ska nås. Programmet har föreslagits av Jordbruksverket. Några av de viktigaste insatsområdena är:

  • Åtgärder för att minska utlakningen vid stallgödselhantering.
  • Åtgärder för att minska ammoniakavgång från stallgödsel.
  • Åtgärder i odlingen för att minska växtnäringsförluster.
  • Åtgärder mot fosforförluster.
  • Effekter av precisionsutfodring och -gödsling.
  • Strategier för gröngödsling.
  • Kvantifiering av kväve- och fosforflöden på gårdsnivå och fältnivå.

Vidare behövs en utveckling och förfining av de beräkningsmodeller som används i dag för att uppskatta utsläpp av ammoniak. Syftet är att kunna precisera behov av åtgärder i ett regionalt perspektiv.

Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag har mycket vida klasser. Det innebär att det kan ta mer än en generation att förbättra tillståndet en klass. En översyn av klassindelningen bör ske i samband med att bedömningsgrunderna ska sammankopplas med EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

7.7.4. Nya arbetssätt

LRF har lanserat begreppet ”världens renaste jordbruk” och driver på att alla gårdar med anknytning till jordbrukskooperationen ska genomföra s.k. miljöhusesyn. Utveckling av ett certifieringsprogram för miljöarbetet på enskilda gårdar är ett annat koncept för att möta marknadens krav. Vidare ställer flera mejeriföreningar och slakteriföreningar krav på sina leverantörer som har betydelse för gårdarnas växtnäringsbalanser. Fler organisationer följer efter. Betydelsen av detta interna miljöarbete kommer sannolikt att få allt större betydelse i framtiden.

7.7.5. Internationellt arbete

De överenskommelser som följer av Luftkonventionens s.k. Multiprotokoll kommer att innebära långtgående minskningar av nedfallet av övergödande ämnen över Sverige. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att följa upp effekterna av antagna protokoll och direktiv. Vidare är det angeläget att gå vidare i ytterligare ett steg för att få fram en samlad europeisk strategi för hur de kritiska belastningarna för försurning och övergödning ska underskridas i hela Europa.

De överenskommelser som tagits inom HELCOM och OSPARCOM 1998 rörande eutrofiering av havet bör omformuleras utifrån EU:s kommande ramdirektiv för vatten så att kraven på utsläppsminskningar kopplas till avrinningsområden. Vidare bör Sverige verka för konkreta program för att minska övergödningen i olika havsbassänger. En viktig del av det internationella arbetet är att fortsätta samarbetet med de baltiska länderna och Polen, bland annat genom tekniskt bistånd för bättre vattenrening.

7.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Ingen övergödning på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet behöver regionala och lokala mål utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt

i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Belastningen av övergödande ämnen varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder att minska belastningen. I Naturvårdsverkets rapport Kväve från land till hav (NV rapport 4735) redovisas den regionala fördelningen av övergödning och var och i vilken grad åtgärder behöver vidtas för att minska övergödningen. Vid utvecklingen av regionala och lokala miljömål för miljökvalitetsmålet bör Naturvårdsverkets rapport utgöra underlag. Beträffande etappmål 5 se Frisk luft.

Etappmålen handlar om att minska halterna av kväve och fosfor i sjöar och vattendrag, havs- och kustområden, minska kvävetillförsel till havet samt att minska utsläppen av ammoniak. Åtgärder som kan bidra till att uppfylla målen som kan utföras på regional och lokal nivå berör främst avlopp, jordbruk, skogsbruk och industri. För avlopp kan det t.ex. gälla förbättrad rening av enskilda avlopp, förbättringar av avloppsledningar, utbyggnad och förbättring av reningsverk, bättre rening av industriavlopp samt att främja användning av fosfatfria tvättmedel i glesbygd. För jord- och skogsbruket kan det gälla åtgärder bl.a. beträffande gödsling och gödselvård, utfodring, djurhållning, växtföljder, brukningsmetoder, anläggning av våtmarker och energiskogsodling.

För kväve till vatten är behoven av reduktioner störst i Götaland. De figurer och tabellen som presenteras här visar hur jordbrukets rotzonsutlakning utvecklats mellan 1985 och 1995 i olika dräneringsområden samt framtida behov av reduktioner i de olika dräneringsområdena. Retentionen kan variera mellan 6 till 74 procent beroende på hur nära havet ett område ligger.

Figur 7.9. Överskott av kväve för åkermark, kg/ha åker för olika län 1997.

Figur 7.10. Överskott av fosfor för åkermark, kg/ha åker för olika län 1997.

Tabell 7.5. Rotzonsutlakning, kg N/ha, och bruttobelastning av kväve, ton, från åkermark 1985 och 1995 för olika dräneringsområden. Sammanställning efter underlagsmaterial till rapport 4735 och ny jordartskartering.

Dräneringsområde

1985

1995 Rotzonsutlakning, halveringsmål

Avrinning

N-halt i dräneringsvatten

areal, ha kg

N/ha

ton kväve

areal, ha kg

N/ha

ton kväve ton N kg N//ha

mm mg N/l

Bohuslän

70370 23 1649 70370 18 1238 945 13 350 4

Göta älv-Klarälven

476498 32 15023 476498 21 10177 8561 18 300 6

Södra Västkusten 310342 41 12595 310324 34 10686 7718 25 400 6 Västra Skåne 160891 42 6794 160891 36 5867 4038 25 300 8 Sydöstra Skåne 213425 47 10072 213425 40 8641 6024 28 300 9 Blekinge 60986 25 1532 60986 21 1270 1010 17 200 8 Kalmarregionen 131757 26 3376 131757 21 2762 2165 16 200 8 Tjustregionen 73780 27 1960 73780 16 1175 1116 15 200 8 Vätternregionen 218014 33 7160 218014 23 5081 4127 19 250 8 Mälarregionen 525594 25 13120 525594 15 7768 7604 14 200 7 Gotland 85446 25 2138 85446 20 1716 1291 15 200 8

Totalt 2327103 32 75418 2327103 24 56383 44598 19

Kommunerna kan i sin översiktsplanering ange förslag till åtgärder för att förebygga och minska närsaltstillförseln till vatten. Det kan gälla anvisningar för hur jord- och skogsbrukets hänsynsregler bör tillämpas för minimalt näringsläckage baserade på åtgärdsplaner upprättade i samråd med enskilda lantbrukare samt jord- och skogsbrukets intresseorganisationer med syfte att nå målet. Det kan också gälla bevarande eller nyetablering av våtmarker samt lämpliga områden för energiskogsodling eller kretsloppslösningar. I översiktsplanen kan också regionala och mellankommunala åtgärder anges. Vidare kan bebyggelse och markanvändning genom detaljplan eller områdesbestämmelser regleras så att den inte bidrar till ökad övergödning. Vilken reningsgrad avloppsreningsanläggningar bör ha i olika bebyggelseområden kan föreslås. Översiktsplanen kan ange områdesvisa ställningstaganden till krav på enskilda avloppsanläggningar.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

7.9. Uppföljning

7.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 7.5 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

7.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet ”Ingen Övergödning” med tillhörande delmål kan följas upp på ett acceptabelt sätt med hjälp av valda indikatorer. Dock behövs viss utveckling för några av indikatorerna. Det gäller särskilt indikatorn 36 under Inverkan (I) om relation mellan fiskarter. Indikatorn är ett förslag från Fiskeriverket för att på ett integrerat sätt kunna få en uppfattning om bland annat övergödningens inverkan på den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag.

Alla indikatorer finns med i Naturvårdsverket förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv till val av indikatorerna ges i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport.

Tabell 7.5. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Ingen övergödning och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

41. Areal vegetabilisk och mängd animalisk produktion inom jordbruket fördelat på typ av gröda respektive djurslag (D).

R

***

Jordbruksverket. Uppdelat på regioner. Ger indirekt bild av näringsbelastning.

Se även

kap 11, 12, 14, 1.6.

3. Fordonssträcka med bil per person (D).

R, E4

***

Vägverket & SCB? Grönt

Nyckeltal.

Se även kap. 4, 5,

6.

Påverkan (P)

42. Tillförsel av kväve och fosfor fördelat på havsområden (P).

R, E1, E2

***

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal. Modelleras från områden med provtagna data.

Indikatorn finns även i kap. 14.

44. Nedfall och överskridande av kritisk belastning för kväve (P).

R, Pa, Pc, E1 ***

Naturvårdsverket.. Modelleras. Geografisk fördelning ingår.

47. Växtnäringsbalans för kväve och fosfor i jordbruksmark (P,R).

R

**

Jordbruksverket & SCB.

Visar tillförsel och läckage av näringsämnen.

Indikatorn

finns även i kap. 14.

Status (S)

45. Antal övergödda sjöar klassade enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder (S).

R, Pa. E1

**

Naturvårdsverket & länsstyrelser. Data från sjöar indikerar tillstånd för vattendrag. Klassning av sjöar efter grad av övergödning.

Indika-

torn finns även i kap. 12.

46. Halter av kväve och fosfor i hav- och kustzoner (S).

R, Pb, E1, E2 **

Naturvårdsverket. Databrist från flera av de värst utsatta kustzonerna finns.

Indikatorn

finns även i kap. 14.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Inverkan (I)

36. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske, samt total mängd fisk vid provfiske (I).

Pa, Pb, E1

*

Fiskeriverket. Indikerar artsammansättning för växter och djur. Svårt för vattendrag.

Indikatorn finns även i

kap. 6, 12, 14, 17.

43. Områden med brunnar som ej uppfyller krav på god dricksvattenkvalitet i Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse (I,P).

R

**

Livsmedelsverket & Svenska Kommunförbundet. Kan indirekt indikera påverkan på sjöar och vattendrag av kväve.

Indikatorn finns även i

kap. 11.

Respons (R)

48. Areal jordbruksmark med miljöstöd för att begränsa näringsläckage (R).

R, E2

***

Jordbruksverket. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns

även i kap. 12.

49. Intäkter av kväveavgifter och kväveskatter för fasta anläggningar och handelsgödsel (R).

R, E3

***

Naturvårdsverket & SCB.

50. Antal personer (ekvivalenter) anslutna till kommunala avloppsreningsverk fördelat enligt reningsmetod (R).

E2

***

SCB. Geografisk fördelning.

Indikatorn finns även i kap. 14.

24. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (R).

Pc, E4

***

Naturvårdsverket. Grönt nyckeltal. Rapporteras internationellt.

Indikatorn

finns även i kap. 5, 6.

51. Utsläpp till luft av ammoniak fördelat på sektorer (P).

R, Pc, E3

**

Naturvårdsverket & Jordbruksverket. Rapporteras internationellt.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

7.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Statistiska Centralbyrån (SCB) och Vägverket ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår Fiskeriverket ges i uppdrag att utveckla indikator för inverkan (I) på artsammansättning för fisk både för sjöar, vattendrag och hav – se under kap. 12.

8. Giftfri miljö

8.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145, rskr. 1998/99:183) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har formulerats på följande sätt;

”Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna. – Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”

8.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och

inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.

b) Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

2. År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation.

3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:

– cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007, – mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, – långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, – kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.

Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada.

4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

5. För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

6. Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010.

Sammanfattande bedömning

Miljömålet Giftfri miljö befinner sig långt från sin slutliga lösning. Ett stort hinder för att få till stånd åtgärder i dag är bristen på kunskap om kemiska ämnen. Det behövs därför etappmål för att klarlägga kemiska ämnens egenskaper, förekomst, flöden, samt i vilken utsträckning människor och miljö utsätts för dem. Denna kunskap är en viktig förutsättning för att nå andra etappmål som innebär utfasning, substitution, samt förbättrad hantering och användning som leder till en systematisk riskminskning. Med en offensiv satsning, särskilt när det gäller att skapa en EU-gemensam kemikaliepolicy, anser vi att det är möjligt att nå de föreslagna etappmålen. Viktiga delmoment är att skapa gemensamma system och regelverk inom EU som omfattar;

  • krav på att alla kemiska ämnen ska förses med data motsvarande de som krävs för nya ämnen
  • krav på hälso- och miljöinformation för varor
  • avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper. Om målet Giftfri miljö ska nås behövs också sanering av områden som har blivit förorenade. Det är inte troligt om alla sådana områden kan saneras inom en generation. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö nås inte inom en generation utan kräver ytterligare insatser. Däremot

bedömer vi att det finns förutsättningar att uppnå ett miljötillstånd där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte märkbart påverkar hälsa eller biologisk mångfald.

Vårt förslag till etappmål 1 och 3 bygger på det underlag som har tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

8.3. Skälen för kommitténs förslag

Precisering a och etappmål 1 till 5 har föreslagits av Kemikalieinspektionen, KemI. Precisering b och etappmål 6 har föreslagits av Boverket.

8.3.1. Preciseringar

Den första preciseringen av miljökvalitetsmålet innebär att människans exponering för kemiska ämnen behandlas utifrån ett helhetsperspektiv och att all exponering för ett ämne eller en ämnesgrupp beaktas oberoende av om den sker i arbetsmiljö, yttre miljö eller inomhusmiljö. Denna precisering har lagts till av KemI för att förtydliga det av riksdagen beslutade målet. Med kemiska ämnen avses organiska ämnen, metaller och metallföreningar samt vissa ickemetaller och deras föreningar.

Den andra preciseringen är föreslagen av Boverket.

8.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att öka kunskapen om kemiska ämnens inneboende egenskaper och att fasa ut användningen av kemiska ämnen som saknar data enligt fastställda minimikrav. Avsikten är att detta ska ske enligt ett system som tas fram gemensamt inom EU. Vårt förslag bygger bl.a. på det underlag som har tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

Etappmål 2 syftar till att och ge marknaden information om varor enligt EU-gemensamma system för att främja en säker hantering och ett miljöanpassat produktval. Med varor avses kemiska produkter, material, komponenter och färdiga varor.

Etappmål 3 syftar till att förhindra att människa och miljö utsätts för ämnen med särskilt farliga egenskaper. Vårt förslag bygger på det underlag som tagits fram av Kemikalieutredningen (SOU 2000:53).

Etappmål 4 syftar till att minska riskerna med de kemiska ämnen som inte omfattas av utfasningskravet i etappmål 3. Det innebär att hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen vid användning och annan

hantering samt i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

Etappmål 5 innebär att kunskaper tas fram för att kunna definiera halter nära noll och naturliga bakgrundsnivåer så att halterna enligt generationsmålet kan nås. Riktvärden för förekomst av kemiska ämnen ska ange en halt i vatten, sediment och dyl. under vilken ämnet sannolikt inte ger upphov till skada. Riktvärden baseras på tillgängliga data om miljö- och hälsoeffekter och väger inte in tekniska och ekonomiska aspekter.

Etappmål 6 är ett mål för omhändertagandet av de historiska föroreningarna.

8.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kompletteras med ett delmål avseende utsläpp och läckage till miljön, som enligt Esbjergdeklarationen och Helsingforskommissionen (HELCOM) skall vara uppnått till år 2020. Därutöver angavs att de riktlinjer för kemikaliepolitiken som redovisas i propositionens avsnitt 6.2 bör tillämpas.

Vidare anger regeringen följande utgångspunkter för att utveckla delmål:

  • I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det under de närmaste åren tas fram regionala och lokala program för hur efterbehandling av mark- och vattenområden, där gifter och andra föroreningar har lagrats, kan vara utförd till år 2020.

8.3.4. Avvikelser

Preciseringar och etappmål stämmer i stora drag med förslagen i myndigheternas målrapporter och regeringens förslag i prop. 1997/98:145. En del av etappmålen är något omformulerade för att de ska bli uppföljningsbara. Omformuleringarna är gjorda i samråd med berörda myndigheter.

8.4. Problemformulering

Kemiska ämnen används för att de gör nytta i många olika sammanhang och området är därför komplext. Omkring 18 000–22 000 kemiska ämnen beräknas finnas i Sverige i olika typer av produkter och varor. Bekämpningsmedel, läkemedel och livsmedelstillsatser är de grupper av kemiska produkter som förhandsprövas av myndigheter innan de får sättas ut på marknaden. För närvarande är ca 600 bekämpningsmedelsprodukter, omfattande ca 350 olika aktiva ämnen, godkända av Kemikalieinspektionen. För andra kemiska produkter krävs i dag inget godkännande av myndighet. För nya ämnen finns det dock ett omfattande EU-gemensamt system för förhandsanmälan, innefattande testning och bedömning av ämnens olika egenskaper.

Kemiska produkter anmäls till Kemikalieinspektionens produktregister. I registret finns ca 11 000 kemiska ämnen. De finns i de ca 60 000 kemiska produkter som i dag är i bruk i Sverige. Vilka kemiska ämnen som finns i varor finns det tämligen dålig kunskap om i dag.

Inom EU är antalet s.k. existerande ämnen ca 100 000. Många av dessa torde dock inte ha någon nämnvärd användning utan 2 500 högvolymämnen beräknas utgöra mer än 95 procent av den totala volymen. Med högvolymämnen avses ämnen som produceras/importeras i volymer över 1 000 ton. För flertalet av dessa ämnen saknas i dag data om deras egenskaper och effekter.

Flertalet kemiska produkter (ca 70 %) och övriga varor som är i bruk i Sverige tillverkas utanför landet. Antalet tillverkare och importörer av kemiska produkter är ca 2 100. Det finns också ett stort antal tillverkare och importörer av andra varor.

Kemiska ämnen tillverkas i Västeuropa i en ökande omfattning motsvarande en fördubbling på 25 år.

Förorenade områden har huvudsakligen uppkommit genom tidigare utsläpp, spill eller olyckshändelser. Föroreningarna finns i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar och de flesta har uppkommit under efterkrigstiden och fram till 1980-talet. Det tillkommer fortfarande nya områden fast i mindre omfattning. Det totala antalet områden bedöms vara 22 000. Hälften är identifierade i dag, resten har uppskattats.

Dagens stora problem inom kemikalieområdet är till stor del relaterade till varor. Varorna och konsumtionens betydelse bör uppmärksammas särskilt i arbetet för en Giftfri miljö. Internationell samverkan är nödvändig för att få överblick och kontroll över olika varuområden. Arbetet bör koncentreras på varor som innehåller särskilt farliga ämnen, t.ex. sådana som är bioackumulerbara och långlivade.

När det gäller effekter i miljön är spridningen av långlivade, bioackumulerbara kemiska ämnen svårast att komma till rätta med. Ett exempel är PCB, som inte ansågs farligt då man började använda det. Efter flera decennier upptäcktes de negativa miljöeffekterna bl.a. på sälarnas fortplantning. Trots att PCB varit förbjudet i nära 30 år finns ämnet kvar i miljön. Så sent som våren 2000 kom nya rön om att PCB bidrar till benskörhet hos människor. Ett annat exempel är DDT som haft ett liknande historiskt förlopp som PCB. Än i dag förekommer DDT i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i Antarktis till isbjörnarna i Arktis och även i oss människor.

Både DDT och PCB är förbjudna i Sverige men andra ämnesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande t.ex. bromerade flamskyddsmedel. De används bl.a. i elektroniska produkter och textilier. De senaste fem åren har halterna av PCB-liknande flamskyddsmedel fördubblats i bröstmjölk. Försenad mental utveckling, cancer och hormonella störningar är exempel på några effekter vissa långlivade, bioackumulerande ämnen kan eller misstänks kunna orsaka hos människan.

När det gäller metaller bryts de aldrig ner. Användningen av metaller har ökat de senaste decennierna och den diffusa spridningen från t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger innebär att metallerna relativt snabbt sprids ut till miljön. Halterna av kvicksilver, kadmium och bly är klart förhöjda i södra Sverige jämfört med naturliga bakgrundshalter. Metallerna förekommer i sådana halter att de påverkar nedbrytningen av dött organiskt material i skogsekosystemen och därmed omsättningen av näringsämnen. Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet. Halterna av kvicksilver i vissa fiskar som gädda och aborre är på sina håll så höga att kvinnor i fertil ålder inte ska äta fisken på grund av risken för fosterskador. Kadmiumtillförsel till åkermark via t.ex. kadmiumhaltiga fosforgödselmedel och luftdeposition kan leda till ett ökat kadmiumintag via livsmedel. Kadmium kan ge njurskador. Redan vid rådande exponering för kadmium kan man räkna med att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion.

Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras eller genomföras och vilka sektorer som är ansvariga:

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Kemiska ämnen skadar ekosystemen och människans hälsa. De sprids vid konsumtion….

Okunskap om ämnenas effekter och förekomst. Utsläpp och läckage vid användning av varor/produkter. Industri, konsumenter, offentliga sektorn, näringslivet.

FoU och bättre kunskap. Förbud/substitution. Minskad total användning. Nya internationella avtal. Information om varornas innehåll.

1,2,3,4

vid avfallshantering…. Varornas utformning är inte anpassad till återvinning. Läckage från deponier. Industri, kommuner, avfallsföretag och konsumenter.

Information om varors innehåll. Produktdesign för återvinning. Omhändertagande och säkrare deponering.

1,2,3,4

och vid produktion Utsläpp från industriprocesser. Direktexponering vid hantering av kemiska ämnen (yrkesmässig användning, konsumenter). Okunskap om ämnenas effekter.

Ny processteknik/industri. Substitution. Avveckling. Minskad total användning. Bättre kunskap om ämnen och bättre hanteringsteknik.

1,2,3,4

Halter av kemiska ämnen i mark/vatten kan ge skador i miljön

Avsaknad av data och metoder för bedömning

Forskning och utveckling. Förbättra verktygen för att göra riskbedömningar.

5

Förorenade områden läcker miljögifter

Utsläpp, spill vid verksamhetsutövning, olyckor m.m. Verksamhetsutövare, fastighetsägare, kommuner, länsstyrelser, staten, näringslivet.

Sanering.

6

Användningen av kemiska produkter som ingår i Kemikalieinspektionens produktregister inom olika branscher i Sverige i ton räknat samt antal ämnen med olika kemiska egenskaper framgår av figur 8.1, 8.2 och 8.3.

Mängden kemiska produkter för inhemsk användning är ca 6 ton per person och år.

Figur 8.1. Mängd cancerframkallande riskmärkta kemiska produkter använda 1996, fördelade på branscher.

Figur 8.2. Mängd produkter märkta som allergiframkallande, reproduktionsstörande eller mutagena använda 1996, fördelade på branscher.

Figur 8.3. Antal produkter märkta som kroniskt hälsoskadliga använda 1996, fördelade på branscher.

8.5. Nollalternativet

8.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av redan fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Alternativet innebär således att Sverige ligger kvar på nuvarande ambitionsnivå när det gäller att driva kemikaliesäkerhets- och miljöarbetet nationellt, inom EU och internationellt.

Konsekvensen blir att de kemiska ämnena fortsätter att spridas i samhället och miljön trots att det kan finnas stora potentiella risker med många av dem. En del kemiska produkter som läkemedel, biocider och växtskyddsmedel genomgår en prövning som innebär att en produkt måste godkännas innan den får marknadsföras. På liknande sätt ställs krav på data för att få sätta ut ett nytt kemiskt ämne på EU-marknaden. För existerande ämnen som redan fanns på EU-marknaden när reglerna om förhandsanmälan trädde i kraft är bristen på data stor. Det finns ett regelverk inom EU som syftar till att riskbedöma redan existerande

ämnen. Först när länderna inom EU gemensamt kommer överens om att en riskbedömning behöver göras tas data fram för det aktuella ämnet. Det tar tid att få fram gemensamma riskbedömningar.

När det gäller arbetet med att riskbedöma existerande ämnen har den internationella kemiindustrin åtagit sig att skynda på framtagningen av data för de största och vanligaste kemikalierna. Till år 2005 planerar Europa, USA och Japan att ta fram relevanta data för 2 500 ämnen.

Positiva förändringar som kan förväntas till år 2020 är att arbetet inom EU och internationellt har lett till att kunskapen om kemiska ämnens egenskaper har ökat, främst för högvolymkemikalier. En del särskilt farliga ämnen som är giftiga, persistenta eller bioackumulerbara kommer att ha begränsats genom olika regler. De stora resursstarka företagen har kommit längst i sitt miljöarbete med kemikalier. Arbetet med att sanera förorenade mark- och vattenområden har lett till att de mest angelägna områdena har åtgärdats.

Till den negativa bilden hör att okunskapen om redan existerande ämnen och speciellt om lågvolymkemikalier kommer att vara stor när det gäller ämnenas egenskaper och spridning. Speciellt småföretagen har svårt att miljöanpassa kemikalieanvändningen både av ekonomiska skäl och brist på kunskap. Den internationella handeln med kemiska produkter och varor ökar. Länder med ett mindre etablerat miljötänkande kan få en ökad roll som tillverkare av framför allt varor. Svenska importörer får därmed även fortsättningsvis svårigheter med att få information från varuproducenter och leverantörer. Arbetet med att samla in och destruera farliga ämnen i konstruktioner och varor m.m. kan bara komma en bit på väg – antalet kemikalier och den totala volymen ökar ju hela tiden liksom antalet varor som de ingår i.

Förorenade områden fungerar som sekundära punktkällor från vilka föroreningarna sprids. Läckage förekommer från gruvavfall, fibersediment och en del deponier. Från många områden är läckaget i dag begränsat på grund av buffertmekanismer och fastläggning. Dessa återhållande krafter kommer dock med tiden att försvagas varvid risken för läckage ökar.

Sammantaget innebär nollalternativet att vissa förbättringar kan uppnås till 2020 rörande risker för enskilda kemiska ämnen. När det gäller risker för exponering, diffus spridning och ökande halter i miljön kan omfattande försämringar väntas.

8.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Miljöbalken och arbetsmiljölagstiftningen ger en god grund för arbetet för en giftfri miljö. Viktiga delar i balken för att nå målet är t.ex. de regler som gäller tillverkning, import och användning av kemiska produkter (14 kap.), miljökvalitetsnormer (5 kap.), tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och regler om ansvar för efterbehandling av förorenade områden (10 kap.). Delvis knutet till sistnämnda bestämmelser är reformen att införa en s.k. saneringsförsäkring som kan utnyttjas för att betala vissa saneringar där den ansvarige inte kan betala. I balken finns även allmänna principer om försiktighet, bl.a. produktvalsprincipen, som om de tillämpas fullt ut har stor betydelse för att målet Giftfri miljö ska nås (33 kap. miljöbalken). Ytterligare regler som tillkommit är lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Vidare finns i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll bestämmelser bl.a. om krav på underrättelse till tillsynsmyndighet vid allvarligare driftsstörningar samt om att verksamhetsutövaren ska förteckna miljö- eller hälsofarliga kemikalier som hanteras inom verksamheten.

Förutom det miljöarbete som styrs av miljöbalken pågår inom industrin miljöanpassning på frivillig basis med hjälp av olika slags verktyg. Exempel på sådana är miljöledningssystem, ISO 14001 eller EMAS, frivilligt producentansvar, miljömärkning av produkter och branschspecifika satsningar. Kemiindustrins program ”Ansvar och omsorg” innebär åtaganden för kontinuerliga förbättringar vad gäller hälsa, säkerhet och miljö. I miljövarudeklarationer kan uppgifter om ingående ämnen lämnas men det är inte något krav.

Handeln med varor är världsomfattande och luften och haven för med sig föroreningar från andra länder. Därför bedrivs redan i dag en stor del av Sveriges kemikaliearbete i EU och internationellt.

Områden med EU-gemensamma regler är t.ex. klassificering och märkning av kemiska produkter, godkännande av bekämpningsmedel, begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och ämnesgrupper, förhandsanmälan av nya kemikalier, riskbedömning av och åtgärder mot existerande kemikalier samt kommande ramdirektiv med gränsvärden för luft- och vattenkvalitet.

Möjligheter finns, när det gäller harmoniserade produktregler som vidtas för att befrämja den inre marknaden, att införa och vidmakthålla nationella regler som är motiverade av miljöskäl, den s.k. miljögarantin. Detta behandlas i kap. 3.3.

Viktigt internationellt arbete är konventionsarbetet inom OSPAR där satsningar pågår med att definiera kriterier för ämnen som inte ska tillföras Nordsjön i enlighet med Esbjergdeklarationen.

I OECD bedrivs ett omfattande kemikaliesäkerhetsarbete bl.a. med att utveckla testmetoder för kemiska ämnen, att harmonisera klassificering och märkning av kemiska ämnen och att samordna underlag vid prövning av godkännande av bekämpningsmedel.

Inom FN pågår arbete med att ta fram en global konvention om avveckling av ett antal ämnen med särskilt farliga egenskaper. Regionalt bedrivs arbete med att begränsa långväga transporter av farliga ämnen.

8.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

8.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Tre alternativa ambitionsnivåer har analyserats för det framtida arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I detta avsnitt redovisas etappmålen samt de viktigaste åtgärderna som behöver genomföras för att etappmålen ska nås. Åtgärderna som beskrivs under etappmålen svarar mot den ambitionsnivå som vi har valt, MEDEL.

Etappmål 1. År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009.

Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och därmed också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mångfalden och människors hälsa. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är enligt Kemikalie utredningen (M 1998:09) följande:

  • För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) har tillverkare och importörer senast vid utgången av 2005 tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton) finns sådana data senast vid utgången av 2009. För övriga ämnen finns sådana data senast vid utgången av 2010.
  • Efter vissa bestämda tidpunkter får ämnen endast släppas ut på marknaden i den utsträckning datakraven är uppfyllda. Om data enligt kraven saknas för ett ämne ska det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det omfattas av kraven på förhandsanmälan.
  • Företagen gör, utifrån de data som lämnats, en initial riskbedömning och vidtar behövliga försiktighetsåtgärder.
  • Testmetoder som begränsar antalet djurförsök utvecklas och valideras. Testkraven enligt ämnesdirektivet förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram.
  • Testkraven i ämnesdirektivet förändras så att de fångar upp de egenskaper som regeringens riktlinjer omfattar. Nya krav beträffande persistens och bioackumulering införs. Likaledes införs testkrav på hormonstörande effekter så snart standardiserade testmetoder finns framtagna.
  • Sverige driver frågan om att nya och existerande ämnen ska omfattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper, inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden.

Etappmål 2. År 2010 är varor1 försedda med hälso- och miljöinformation

Avsikten är att varor ska vara försedda med sådan hälso- och miljöinformation att användarna kan förstå riskerna och hantera varorna på ett säkert sätt. Alternativa informationssystem kan behövas för konsumenter respektive professionella köpare och säljare.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är att:

  • Sverige verkar för att det senast år 2007 finns ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Vi föreslår därför i enlighet med Kemikalieutredningen (M 1998:09) att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga.
  • Näringslivet tar fram livscykelanalyser för varor för att sedan omsätta dem i miljövarudeklarationer med information om varornas innehåll av kemiska ämnen.
  • År 2005 tillhandahålls, genom frivilliga åtaganden, varudeklarationer som inkluderar hälso- och miljöinformation av företag inom branscher som har varor med stor spridning i samhället.

Etappmål 3. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från:

  • cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen senast år 2007,
  • mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010,
  • långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015,
  • kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010.

Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. Kemikalieutredningen (SOU 2000:53) har haft i uppdrag att föreslå hur regeringens riktlinjer ska preciseras och genomföras dvs. att föreslå åtgärder och styrmedel. Ett huvudförslag är att Sverige bör verka för förändringar i EU:s kemikaliepolicy och regelverk för att fasa ut dessa ämnen i kemiska produkter och andra varor. Testmetoderna för reproduktionsstörningar bör utvecklas så att de hormonstörande ämnena täcks in. Kemikalieutredningen har noterat att det kan finnas svårigheter att avveckla blyackumulatorer till 2010. Dessa måste ingå i ett slutet kretslopp tills alternativ finns. I övrigt hänvisar vi till denna utredning.

Etappmål 4. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till år 2010 enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

Här ges endast en generell beskrivning av åtgärder som behövs för att nå etappmålet. Insatser som behövs inom respektive sektor beskrivs närmare i kap. 24.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och varor tar ansvar för dessa under hela livslängden genom att bl.a. inte sätta ut kemiska produkter och varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker.
  • År 2005 omfattar system för miljöledning anvisningar om kemiska ämnen så att hälso- och miljörisker med varor beaktas i hela livscykeln.
  • Tillverkare, importörer, leverantörer och användare bedriver ett systematiskt miljöarbete t.ex. med stöd av system för miljöledning som innefattar kemikaliesäkerhet.
  • Användare undviker att nyttja sådana kemiska produkter och varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med produkter eller varor som kan antas vara mindre farliga.
  • Användare och andra hanterare har vidtagit sådana åtgärder vid hanteringen av kemiska produkter och varor att exponering av människa och miljö för kemiska ämnen minskar fortlöpande.

Etappmål 5. För 100 utvalda kemiska ämnen, som inte berörs av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden för miljökvalitet fastlagda av berörda myndigheter.

Etappmålet syftar till att ta fram riktvärden för kemiska ämnen som fortfarande kommer att vara tillåtna på lång sikt. Dit hör t.ex. metaller som förekommer naturligt i miljön, men som kan ha skadliga effekter om koncentrationerna ökar på grund av mänskliga verksamheter. Bekämpningsmedel är ett annat exempel på ämnen som kan vara tillåtna men där koncentrationerna i miljön måste begränsas till acceptabla nivåer.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • År 2002 har berörda myndigheter utarbetat ett fungerande system för att ta fram bedömningsgrunder och riktvärden.
  • Senast år 2002 finns en första lista på riktvärden för ämnen med farliga egenskaper. Därefter tas riktvärden fram fortlöpande under perioden fram till 2010 enligt uppsatt mål.

Etappmål 6. Förorenade områden är identifierade, undersökta och 30 procent av områdena av riskklass mycket stor till stor är åtgärdade senast år 2010.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

Före utgången av 2002 har följande åtgärder vidtagits:

  • Samtliga länsstyrelser har ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden.
  • Varje kommun har tagit fram ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisat behov av markrestriktioner.
  • De förorenade områdena har identifierats och genomgått kart- och arkivstudier samt riskklassats.
  • Ett antal demonstrationsprojekt har genomförts.
  • Miljöbalkens bestämmelser om förorenade områden har använts i några principiellt viktiga rättsliga prövningar.
  • Före utgången av år 2005 har kommunerna i sina översiktsplaner redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan också en prioritering av undersökningar och sanering preciseras utifrån behov av mark för bebyggelse eller annan markanvändning.
  • Före utgången av år 2010 har de förorenade områden som tidigare bedömts innebära en stor risk eller mycket stor risk genom krav mot

efterbehandlingsansvariga och genom samhällets insatser undersökts översiktligt. Antalet områden uppskattas till ca 7 000. Minst 30 procent av dessa områden har dessutom undersökts vidare och vid behov åtgärdats dels genom krav mot efterbehandlingsansvariga, dels genom samhällets insatser.

8.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Vi har studerat tre olika ambitionsnivåer. Skillnaden mellan dessa är hur snabbt etappmålen ska nås och hur stor andel av de förorenade områdena som ska saneras.

Ambitionsnivå Låg innebär att etappmålen 1, 2 och 5 som syftar till att bygga upp kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och innehållet i varor nås först år 2015. Det i sin tur påverkar etappmålen 3 och 4 så att utfasning av särskilt farliga kemiska ämnen och riskminskningsarbetet sker med lägre hastighet. I denna ambitionsnivå antas att ca 15 procent av de förorenade områdena blir sanerade till år 2010 av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas.

Ambitionsnivå Medel innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås år 2010, vilket i sin tur ger goda förutsättningar för att komma långt med etappmål 3 utfasning, och etappmål 4 riskminskning till år 2010. Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas ca 30 procent bli sanerade till år 2010.

Ambitionsnivå Hög innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås år 2008 vilket skapar något bättre förutsättningar för att forcera arbetet med etappmålen 3 och 4 än för ambitionsnivå Medel. Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas 40 procent bli sanerade till år 2010.

Tabell 8.1. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Giftfri miljö med jämförande konsekvensbedömning.

Ambitionsnivåer

Låg

Medel

Hög

Etappmål 1, 2 och 5 nås 2015

2010

2008

Möjligheter att forcera utfasning och riskminskning i etappmål 3 och 4

Otillräckliga

Goda

Goda

Andel förorenade områden som saneras till 2010 av de 7 000 som är undersökta eller kommer att undersökas.

15 %

30 %

40 %

Miljökonsekvenser

Otillräckliga insatser för att nå generationsmålet

Utfasning av särskilt farliga ämnen och riskminskning genom ökad kunskap om ämnen som fortfarande tillåts på marknaden, innebär att belastningen på miljön sjunker liksom påverkan på människans hälsa. Något bättre resultat i nivå Hög.

Ekonomiska konsekvenser

Mkr, sektorernas anpassning och offentliga utgifter

530 resp. 540 970 resp. 980 1 400 resp. 1 420

Sociala konsekvenser

Mycket god tid för EU-processen.

Rimlig tid för EUprocessen.

Svårt att hinna med EU-processen.

Figur 8.4 Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning.

Konsekvenser av ambitionsnivå Låg

Miljökonsekvenser:

Ekologiska konsekvenser har bedöms utifrån möjligheterna att förhindra framtida utsläpp och exponering av kemiska ämnen, hur stor andel förorenade områden som saneras och påverkan av långväga transporterade miljögifter.

Totalt sett innebär denna ambitionsnivå att det kan bli svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation eftersom alltför mycket av åtgärdsinsatserna förutsätts ske efter år 2015. Senarelagda insatser avseende utfasning och riskminskning kan innebära att föroreningar

fortsätter att spridas. Det är också osäkert om den föreslagna andelen sanerade områden är tillräcklig eftersom den översiktliga undersökningen för att dela in områden i riskklasser ännu inte är gjord. Vidare finns risk för att långväga transporter fortsätter att ge ett nedfall som är oacceptabelt på grund av användningen av hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen i andra länder. Även importerade varor från dessa länder kan innehålla hälso- och miljöfarliga ämnen.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna uppgår till ca 525–540 Mkr/år, varav 520 Mkr utgörs av saneringskostnader. Resterande 5–20 Mkr är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. I jämförelse med många andra länder är kostnaden för kunskapsuppbyggnad låg för Sverige eftersom vi har en förhållandevis liten kemikalieindustri. Däremot kan kostnaden ge stora konsekvenser för ett enskilt företag. Näringslivet ska också arbeta med utfasning och riskminskning. Dessa kostnader kan dock inte kvantifieras.

Myndighetsarbetet trappas upp långsammare än i de andra ambitionsnivåerna. Den största kostnadsposten utgörs av sanering av förorenade områden. De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 540 Mkr/år.

Insatserna med utfasning och riskminskning är i ambitionsnivå Låg utspridda över en längre tid vilket kan innebära att föroreningshalterna i mark och sediment ökar under det närmaste decenniet. Kostnadsmässigt är sanering efterhand i regel dyrare än ett förebyggande arbete, varför ambitionsnivå Låg är tveksam ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Sociala konsekvenser:

Etappmålen kräver knappast livsstilsförändringar för att nås. Avgörande för om målen ska nås är ett intensifierat myndighetsarbete och internationella överenskommelser, samt företagens anpassning vilken är särskilt viktig. En förhållandevis god tid ges för EU-processen.

Konsekvenser av ambitionsnivå Medel

Miljökonsekvenser:

Sannolikheten för att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation är till stora delar god. Genom en tidig och kraftig satsning på att bygga upp kunskaper om kemiska ämnen kan arbetet med utfasning och riskminskning komma en god bit på väg till år 2010. Däremot är det osäkert om andelen sanerade förorenade områden är tillräcklig av samma skäl som i ambitionsnivå Låg. Vidare kan långväga transporter av föroreningar fortfarande ge ett nedfall som är oacceptabelt. Vid denna ambitionsnivå gäller det främst föroreningar från länder utanför EU. Oönskade kemiska ämnen kan också föras in i Sverige genom import av varor från dessa länder.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 950–975 Mkr/år, varav 950 Mkr utgörs av saneringskostnader. Resterande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1.

De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 980 Mkr/år, varav 950 Mkr/år är saneringskostnader. Kostnaderna för näringslivets riskminskning och utfasning kan inte kvantifieras.

Sociala konsekvenser:

Se ambitionsnivå Låg. Vi gör bedömningen att det ges en rimlig tid för EU-processen.

Konsekvenser av ambitionsnivå Hög

Miljökonsekvenser:

Etappmål 1 och 2 ska nås år 2008 enligt detta alternativ. Ju snabbare kunskaper kommer fram desto mer tid för det praktiska genomförandearbetet med utfasning och riskminskning på vägen mot generationsmålet. Drygt 40 procent av de förorenade områdena antas bli sanerade i detta alternativ. Risken för långväga transporterade föroreningar, samt risken för att oönskade kemiska ämnen förs in i landet genom import av varor är densamma som i ambitionsnivå Medel.

Ekonomiska konsekvenser:

De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 1 390–1 415 Mkr/år, varav 1380 Mkr är saneringskostnader. Resterande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. Den högre takten i näringslivets arbete med utfasning och riskminskning kan ge väsentligt högre kostnader än de två lägre alternativen, dessa kostnader kan dock inte kvantifieras.

De offentliga utgifterna under perioden 2001–2010 beräknas till 1 415 Mkr/år, varav 1 380 Mkr/år är saneringskostnader.

Sociala konsekvenser:

Se ambitionsnivå Låg.

Kemikalieinspektionen bedömer att den höga ambitionsnivån är svår att nå. Etappmål 1 och 2 bygger på att EU-gemensamma system ska tas fram och det är framför allt svårt att hinna nå överenskommelser mellan olika länder. Även bristen på testkapacitet kan vara begränsande.

8.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Vi bedömer ambitionsnivå Medel som den mest rimliga. Skälen är att denna ambitionsnivå skapar goda förutsättningar att nå långt på vägen mot generationsmålet samtidigt som det ges en rimlig tidsrymd för det mycket omfattande samverkansarbete som krävs inom EU för att målen ska nås. Vidare anser vi att andelen förorenade områden av riskklass mycket stor och stor måste fastställas innan det blir möjligt att närmare ange andelen områden som bör saneras till år 2010. Målsättningen bör vara att cirka hälften av dessa områden blir sanerade till år 2010. Våra beräkningar är baserade på antagandet att minst 30 procent av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas blir sanerade till år 2010. Vi vill understryka att det är ett räkneexempel, men det ger en uppfattning om i vilken storleksordning kostnaderna har.

8.7. Styrmedel

8.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

För att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö behövs en kraftfull satsning på normativa och informativa styrmedel, speciellt när det gäller att förhindra utsläpp och exponering orsakade av olika samhällsaktiviteter. Kemikaliefrågorna måste hanteras internationellt genom gemensamma överenskommelser och regler. Det viktigaste hindret för att få till stånd snabba åtgärder för att minska effekterna av kemiska ämnen är okunskap både om ämnenas egenskaper och deras förekomst i miljön. Det regelsystem som ska förhindra oönskad användning av kemiska ämnen behöver förstärkas. Några av de viktigaste insatserna för svenska myndigheter det närmaste decenniet är att vara med och skapa EUgemensamma system och regelverk enligt följande:

  • krav på att existerande ämnen har data om inneboende egenskaper motsvarande de krav som gäller för nya ämnen,
  • förbud att använda kemiska ämnen som saknar data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen,
  • krav på att nya varor förses med hälso- och miljöinformation enligt ett EU-gemensamt system,
  • förbud att använda kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper i konsumentvaror, samt
  • krav på att ämnena används i produktionsprocesser på ett sådant sätt att människa och miljö inte kommer till skada.

Ett annat hinder för att få till stånd önskvärda förändringar i form av substitution, utfasning och en förbättrad riskhantering är svårigheter för företag att få relevant information om kemiska ämnen på ett enkelt och lättillgängligt sätt, speciellt för de företag som inte har egna experter i organisationen. Det behövs en EU-gemensam databas med information om kemiska ämnens egenskaper, om ämnen som har fasats ut eller bör göra det. Annan information som bör ligga i databasen är riktvärden och normer för halter i miljön.

Ytterligare ett hinder för att minska spridningen och riskerna med kemiska ämnen är att varor saknar information om innehållet av kemiska ämnen. Det innebär att konsumenter, aktörer som sysslar med offentlig upphandling samt inköpare inom näringslivet inte har möjlighet att välja bort varor som innehåller skadliga kemiska ämnen. Det frivilliga arbetet inom företagen med miljövarudeklarationer och positiv miljömärkning är en viktig insats för att informera marknaden tills lagstadgade krav på hälso- och miljöinformation för nya varor kommer.

Med nya och bättre kunskaper om kemiska ämnen blir det också möjligt att uppdatera varuinformationsblad om kemiska produkter så att de kan ge att bra underlag för miljöledningsarbetet.

För att säkerställa att hälso- och miljöriskerna vid användning av kemiska ämnen fortlöpande minskar är det av stor betydelse att kunskap om behovet av åtgärder och hur dessa vidtas sprids till användarna. Frågor om hantering, användning, utrustning m.m. för att minimera riskerna vid exponering av människa och miljö t.ex. vid användning av bekämpningsmedel och andra kemikalier måste fortsatt prioriteras.

Inom näringslivet vidtas redan i dag olika åtgärder på frivillig basis, t.ex. miljöanpassning av enskilda produkter som färger och bilvårdsmedel eller anpassning av varugrupper vilket t.ex. sker inom bygg- och textilindustrin. Dessa satsningar bör uppmuntras och vidareutvecklas i dialog mellan ansvariga myndigheter och näringsliv. Miljöledningssystemen behöver ses över så att de generellt omfattar kemiska ämnen och deras hantering. Användningen av kemikalier bör alltid ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete.

På sikt bör ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter övervägas om det visar sig att målen inte nås i tid.

8.7.2. Forskning och utveckling

En utvecklad kemikaliesäkerhet kräver omfattande forskning och utveckling i näringslivet. Företagen behöver ta fram minimidata för avsiktligt framställda kemiska ämnen och hälso- och miljöinformation för varor. De nya kunskaperna om kemiska ämnen innebär även att kemikalielagstiftningen kan utnyttjas i en ökad utsträckning.

Inom vissa områden måste grundläggande kunskap tas fram för att det övergripande målet ska nås. Etappmål 1 handlar om att avsiktligt framställda ämnen ska testas. De tester som finns i dag är inte heltäckande, vare sig beträffande effekter eller exponeringssituationer. Utvecklingen av testmetoder för effektområden som i dag inte täcks måste fortgå. Nu utvecklas t.ex. tester för hormonstörande effekter. När nya tester finns kan datakraven för såväl nya som existerande ämnen höjas. För att tolkningen av testresultat ska bli säkrare är det angeläget att studera bl.a. verkningsmekanismer och artskillnader i känslighet för vissa effekter.

Det behövs mer forskning för att ytterligare klargöra sambanden mellan dos och respons. En exponeringssituation som är vanlig men som inte fångas av dagens tester är exponering för låga doser under lång tid, kanske ett liv.

För att minimera riskerna vid hantering av bekämpningsmedel behövs forskning som klarlägger exponeringen av användare och miljö. Som ett led i riskminskningsarbetet är det väsentligt att studera lämplig utformning av förpackningar, utrustning m.m.

Ett komplicerat och till stora delar outforskat område är samverkanseffekter mellan flera ämnen. Den verkliga situationen för både människor och miljö är en samtidig exponering för ett stort antal ämnen, men tester utförs för ett ämne i taget. Det är därför möjligt att risker underskattas. Människor exponeras för ämnen dels yrkesmässigt dels som konsumenter. Därför behöver t.ex. mer kunskap om förekomsten av allergiframkallande ämnen i produkter som smink och parfym tas fram. Ett annat område där kunskapen i dag är begränsad, är ämnen som bildas oavsiktligt i t.ex. industriella processer. Omfattningen av detta problemområde måste kartläggas.

Fortsatt forskning rörande materialflödesanalyser behövs. Både utsläpp från det som redan finns upplagrat i samhället och från nya varor och konstruktioner bör följas upp för att man ska kunna avgöra vilka oönskade flöden som är mest kostnadseffektiva att åtgärda. Vidare behövs forskning och underlag för att möta behovet av indikatorer som ska mäta förändringar av hälso- och miljörisker vid användning av kemiska ämnen.

För att testning av kemiska ämnens miljö- och hälsofarlighet inte ska få orimliga konsekvenser beträffande åtgång av försöksdjur krävs utveckling av alternativa testmetoder, såväl som vidareutveckling av modeller för att teoretiskt beräkna ett ämnes effekter utifrån dettas struktur.

Utöver den rent naturvetenskapliga forskningen är samhällsvetenskaplig forskning önskvärd. Några prioriterade områden är att analysera effektiviteten hos olika typer av styrmedel för att nå målet Giftfri miljö samt forskning kring hur attityder och beteenden hos människor kan påverkas.

8.7.3. Nya arbetssätt

En ökad samverkan mellan företag kan bli aktuell i framtiden eftersom företagen tjänar ekonomiskt på att slå sig samman och ta fram kunskaper om kemiska ämnen eller underlag för att beskriva varors hälso- och miljöpåverkan. Branschorganisationerna kan också få en ny roll i att samordna beställningar på kunskapsunderlag från företag med likartade behov.

Dialog och samråd mellan myndigheter och berörda aktörer bör få en ökad vikt i det framtida arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Syftet är att få till stånd ökade frivilliga satsningar inom näringslivet. En förutsättning för ett lyckat internationellt agerande är att myndigheter, näringsliv och andra intressenter samverkar och enas om en gemensam problembild för att sedan lansera möjliga lösningar.

Den nya preciseringen i miljömålet om att beakta människors samlade exponering från olika miljöer ställer krav på en utökad samverkan mellan ansvariga myndigheter som Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Boverket.

8.7.4. EU och internationellt

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en mycket stark internationell koppling. Handeln med kemikalier och varor är global. Vissa kemiska föreningar kan transporteras långväga via luft och vatten. Sverige kan inte ensamt ta fram den kunskap som behövs eller göra de produktförändringar som krävs för att målen ska nås. Svenskt deltagande i EUarbetet och i andra internationella sammanhang är alltså av mycket stor betydelse.

Etappmål 1 syftar till att få fram kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och förekomst. Sverige bör driva frågan om nya och existerande ämnen ska omfattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden. Etappmål 2 syftar till att ge hälso- och miljöinformation om varor. För att nå etappmål 2 är det angeläget att fortsätta arbetet i EU-programmen om klassificering och märkning.

Etappmål 3 inriktas mot att förhindra att nyproducerade varor innehåller ämnen med särskilt farliga egenskaper som omfattas av de nya riktlinjerna i kemikaliepolitiken. Bland handlingsvägarna för att nå dessa mål ingår utfasning av användningen av vissa ämnen. Kraven på utfasning bör drivas i första hand inom EU men även internationellt, för att säkerställa att ämnena inte kommer in i landet via importerade varor.

Insatser måste också göras för att Sverige inte ska behöva tillåta tidigare förbjudna ämnen till följd av harmoniseringar inom EU t.ex. på bekämpningsmedelsområdet. Ett annat område som kräver internationellt agerande är att minska spridningen av långväga transporterade föroreningar. Etappmål 4 inriktas mot att minska riskerna med de ämnen som inte kommer att omfattas av utfasningskraven i etappmål 3 vilket omfattar huvuddelen av alla kemiska ämnen. Det är angeläget med ett intensifierat arbete i den basverksamhet som framför allt pågår inom EU-programmen och som bl.a. rör programmet om existerande ämnen. Ett EU-gemensamt projekt har genomförts för att utveckla och värdera framtida strategier för en hållbar utveckling av bekämpningsmedel, vilket är en del av implementeringen av det femte miljöhandlingsprogrammet. Det är viktigt att Sverige deltar i det fortsatta arbetet med att fram en sådan strategi. Ytterligare ett angeläget område är internationellt standardiseringsarbete.

I den mån åtgärder inte vidtas på EU-nivå i önskad takt för att miljömålen ska kunna uppnås, bör Sverige så långt det är möjligt gå före med strängare krav. Sverige bör offensivt utnyttja möjligheten att hävda rätten att behålla eller införa nationella förbud när det gäller användningen av kemiska ämnen.

Tabell 8.2. Exempel på arbete inom EU och internationellt i övrigt samt koppling till etappmålen.

Fora Typ av arbete

Etappmål 1

Etappmål 2

Etappmål 3

Etappmål 4

Etappmål 5

EU EU-policy för kemikalier

x

x

x

x

x

Förhandsanmälan

x

Existerande ämnen

x

x

x

Klassificering och märkning x

x

x

x

Godkännande växtskydd och biocider

x

x

x

Begränsning av användning och utsläpp

x

x

x

Kosmetiska produkter

x

x

x

x

Miljöpolicy, IPP

x

x

x

x

EMAS

x

Luft, vatten

x

Kriterier för metaller i slam

x

Dricksvatten

x

Metaller och bekämpningsmedel i livsmedel

x

Förpackningsmaterial

x

Fora Typ av arbete

Etappmål 1

Etappmål 2

Etappmål 3

Etappmål 4

Etappmål 5

Kemikalieolyckor (Sevesodirektivet)

x

FN UNECE/CLRTAP

x

UNEP/POP

x

ISO Standardisering produkter/metoder

x

x

x

Norden Samarbete testmetoder

x

x

Miljömärkning

x

x

OECD Högvolymprogrammet

x

Testmetodutveckling

x

x

x

OSPAR Urvals- och prioriteringssystem, åtgärder

x

8.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Förekomsten av förorenade områden och utsläpp av giftiga ämnen varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Utsläppen från kommunala deponier, industriprocesser och reningsverk kan minskas genom direkta åtgärder och tillståndsprövning. Kommunen kan i översiktsplanen bl.a. peka ut områden där olika verksamheter; även jord- och skogsbruket, bör bedrivas med särskilt hänsynstagande till grundvattenförekomsternas kvalitet och kvantitet, och på så vis påverka t.ex. användningen av bekämpningsmedel inom jord- och skogsbruket.

För att genomföra etappmål 6 föreslås ovan särskilda åtgärder på regional och lokal nivå beträffande åtgärdsprogram och underlag. Enligt förslaget bör samtliga länsstyrelser år 2002 ha ett regionalt program för efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden. Alla kommuner bör då ha kompletterat sin avfallsplan med ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisning av behov av markrestriktioner. Kommunerna bör enligt förslaget år 2005 i sina översiktsplaner ha redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan en prioritering av undersökningar och sanering och behov av områden för hantering av giftiga ämnen preciseras utifrån behov av mark för bebyggelse eller annan markanvändning. Här kan överväganden och ställningstaganden redovisas beträffande lokalisering av återvinnings- och inlämningsstationer, deponier, områden för hantering av giftiga ämnen, lakvattenhantering m.m.

På grundval av detta underlag bör på en generations sikt samtliga områden som innebär stor risk eller mycket stor risk för människors hälsa och miljön ha åtgärdats.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Arbetet bör också bedrivas med hänsyn till de krav på åtgärdsprogram för vattenkvalitet som EU:s kommande ramdirektiv för vatten innebär. Länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna har särskilt ansvar för rådgivning i jord- och skogsbruket.

8.9. Uppföljning

8.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 8.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

8.9.2. Motiv och förklaringar

För miljökvalitetsmålet Giftfri miljö liksom för alla tillhörande delmål behövs utvecklingsarbete för att kunna följa upp delmålen på ett acceptabelt sätt. Befintliga indikatorer kan grovt peka på om trenden mot måluppfyllelse är positiv eller negativ, men kan inte ge ett tydligt svar på om delmålen har nåtts eller kommer att nås.

Störst är bristen för indikatorer om inverkan (I). Indikator 61 ger en uppfattning om inverkan på människor på arbetsplatser, med det behövs även utvecklade indikatorer för effekter på biologisk mångfald, särskilt rovdjur, och människors hälsa annat än på arbetsplatsen.

För status (S) finns visserligen bara en indikator föreslagen, men den omfattar så många aspekter (till exempel insjöfisk, havsfisk, rovfåglar, säl, älg och modersmjölk) att den efter utvecklingsarbete kan ge en acceptabel samlad översikt om trender för miljögifter i organismer inklusive människan. För att indikatorn skall kunna nå detta syfte behövs flera ämnen, fler prover och organismer som resultat bl.a. av den s.k. Screening-verksamheten.

Tolv av sjutton indikatorer under Giftfri miljö finns med i Naturvårdsverkets förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i detta dokument och i länsstyrelsernas rapport RUS 99 om uppföljning. Fyra av de indikatorer som inte fanns med i Naturvårdsverkets förslag är Gröna nyckeltal med stor anknytning till kemikalier. Dessa är Indikator 14 om offentlig upphandling, 15 om miljöledning för företag och kontor, 53 om miljöfarliga kemiska produkter och 54 om miljömärkta varor och tjänster. Den femte indikatorn, nummer 65 om riktvärden, har tillkommit på grund av modifie ringen av etappmålet om riktvärden.

Flera indikatorer för att följa upp exponering för kemiska ämnen i arbetslivet kan behövas. Ett sätt är att ta fram en indikator för att jämföra faktisk exponering på arbetsplatser med Arbetarskyddsstyrelsens gränsvärden för exponering.

Tabell 8.3. Förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö och tillhörande delmål. Underst finns varje delmål beskrivet.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Drivkraft (D)

53. Mängden klassificerade hälsooch miljöfarliga kemiska produkter som Sverige tillverkar och importerar (D).

E3

**

Kemikalieinspektionen.

Grönt Nyckeltal. Anges även som mängd per person.

Indikatorn finns även i kap. 18.

54. Värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället (D,R).

E2, E4

**

Konsumentverket. Grönt

Nyckeltal.

Indikatorn finns

även i kap. 9.

58. Förbrukning av växtskyddsmedel mätt som hälso- och miljöriskindex, samt försåld mängd och farlighetsindex för övriga bekämpningsmedel (D).

E4

**

Kemikalieinspektionen.

Indikatorn finns även i kap. 16.

Påverkan (P)

55. Nedfall av tungmetaller mätt som halter i mossa (P,S).

E3, E4

***

Naturvårdsverket. Rapporteras internationellt.

56. Halter av kemikalier i slam från avloppsreningsverk (P).

E3. E4

**

Naturvårdsverket och Vatten- och Avloppsverksföreningen (VAV). Utökad provtagning behövs.

57. Livsmedel med kostrekommendationer på grund av innehåll av miljögifter (P,I).

E2, E3, E4

***

Livsmedelsverket. Uppdelat på grupper av människor med olika känslighet.

59. Utsläppstrender för ämnen i kemikalieutsläppsregistret (P).

Pa, E3, E4

*

Naturvårdsverket. Ämnen med ökade utsläpp belyses särskilt.

7. Livscykelanalys för material- och energimängd för några storkonsumerade varor och produkter (P).

E1, E2, E4

*

Naturvårdsverket. Omfattande utveckling krävs.

Exempel är datorer, batterier, kylskåp, bilar och kött.

Indikatorn finns även i kap. 4.18.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

Status (S)

60. Halter av ämnen med särskilt farliga egenskaper i djur och människa (modersmjölk) (S).

Pa, E3, E4

**

Naturvårdsverket. Behöver byggas ut med flera naturliga ämnen.

Indikatorn finns även

i kap. 14.

52. Andel prioriterade ämnen för vilka satta riktvärden överskrids (S).

E5

**

Kemikalieinspektionen.

Baseras på s.k. screeningprogram.

Inverkan (I)

61. Årligt anmälda kemiskt betingade arbetssjukdomar och arbetsolyckor (I).

Pa, E3

***

Arbetarskyddsstyrelsen.

Respons (R)

62. Antal ämnen med minimidata om egenskaper (R).

Pa, E1

**

Kemikalieinspektionen.

Särskilt farligt ämne speciellt belysta.

63. Andel åtgärdade förorenade områden och kostnader för åtgärder (R).

Pb, E6

***

Naturvårdsverket. Inbegriper efterbehandling.

Indikatorn

finns även i kap. 18.

64. Antal och andel årligen registrerade varor med miljövarudeklarationer om kemikalieinnehåll (R).

E2

**

Kemikalieinspektionen & Miljöstyrningsrådet.

65. Antal och andel kemiska ämnen som har fastlagda riktvärden (R).

E5

**

Kemikalieinspektionen.

66. Andel och mängd varor med innehåll av tungmetaller som insamlas (R).

Pa, E3

**

Naturvårdsverket & SCB.

Främst varor med kadmium, bly och kvicksilver (t.ex. batterier).

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvarig (huvudansvarig står först) och kommentarer

14. Värdet av och andel av all offentlig upphandling i vilka det tas miljöhänsyn (R).

E4

***

Nämnden för Offentlig Upphandling. Grönt Nyckeltal.

Kan vara svårt att bedöma vad som är miljöhänsyn.

Indikatorn finns även i kap. 4.

15. Antal och andel företag och kontor med miljöledningssystem (R).

Pb, E4

**

Naturvårdsverket. Grönt

Nyckeltal. Även andel av alla företag.

Indikatorn finns även

i kapitel 4, 5.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan S = status (tillstånd) , I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

8.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Nämnden för Offentlig Upphandling och VAV ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Kemikalieinspektionen bör i samråd med berörda aktörer ta fram ett kostnadsberäknat förslag för att utveckla indikatorer och annan uppföljning för att på ett bra sätt kunna följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Arbetarskyddsstyrelsen bör utreda lämplighet och möjlighet att ta fram en indikator för exponering för kemiska ämnen på arbetsplatser.

9. Skyddande ozonskikt

9.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Skyddade ozonskikt har formulerats på följande sätt;

”Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.”

9.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad

inom loppet av en generation.

Förslag till etappmål:

1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen har till största delen upphört fram till år 2010.

Sammanfattande bedömning

De flesta av de föreslagna åtgärdsstrategierna bör kunna genomföras utan större hinder. Den återstående användningen av ozonnedbrytande ämnen är i dag endast en bråkdel av användningen på 1980talet och tekniska alternativ saknas endast för några få tillämpningsområden. Även utsläpp från redan existerande mängder i samhället bör kunna minimeras inom loppet av 10 år genom att material/varor etc. med ozonnedbrytande ämnen omhändertas på ett effektivt sätt.

Kompletterande utredningar behövs dock när det gäller kartläggning av varor och produkter i samhället som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen samt behovet av att begränsa effekterna på ozonskiktet av nuvarande och framtida flygtrafik.

Det internationella arbetet är ett nyckelområde för hur väl det globala arbetet med att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen ska lyckas. De svenska insatserna i det internationella arbetet bör därför ha en fortsatt hög prioritet.

9.3. Skälen för kommitténs förslag

Vårt förslag grundar sig på Naturvårdsverkets rapport 5002 om Skyddande ozonskikt, samt på sektorsrapporten från Försvarsmakten.

9.3.1. Preciseringar

Precisering a) anger när användningen av ozonnedbrytande ämnen ska vara avvecklad. En viss användning de närmaste decennierna kan behövas av säkerhetsskäl. Sverige har ingen egen produktion av ozonnedbrytande ämnen, därför inriktas avvecklingen mot användningen.

9.3.2. Etappmål

Etappmål 1 anger att utsläppen ska ha upphört till 2010, vilket innebär att uttjänta varor och produkter ska tas om hand för att de ozonnedbrytande ämnena ska kunna destrueras. För att förebygga en framtida uttunning av ozonskiktet som kan uppstå på grund av ökat höghöjdsflyg föreslår vi att Luftfartsverket utreder hur dessa utsläpp kan förhindras både nationellt och i det internationella arbetet.

9.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning enligt propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) är att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bör kompletteras med delmål avseende bl.a. avveckling av ozonnedbrytande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. Vi har i precisering a) formulerat ett förslag till delmål för avveckling.

9.4. Problemformulering

Miljöproblemet med ett uttunnat ozonskikt och ökad UV-strålning är inte undanröjt genom den avveckling som redan skett och som fortsätter enligt plan i Sverige och andra delar av världen. Till följd av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har jordens ozonskikt uttunnats med 5 procent de senaste 13 åren. Det finns aktiviteter och sektorer i samhället som fortsatt hotar en återhämtning av ozonskiktet till naturliga nivåer ozon. Den återstående användningen av ozonnedbrytande ämnen måste upphöra och framtida utsläpp av upplagrade eller nyproducerade ozonnedbrytande ämnen förhindras. Ett framtida flyg i stratosfären är också ett hot mot ett skyddande ozonskikt.

Det kan konstateras att arbetet med att minska användningen av ozonnedbrytande ämnen har varit framgångsrikt i Sverige. Under perioden 1988–1994 avvecklades 93 procent av den civila användningen av ozonnedbrytande substanser.

Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga framgår av tabellen.

Problem

Orsak Behov av förändring Delmål

Ozonskiktet tunnas ut och UV-strålning skadar människan och miljön.

Fortsatt användning av ozonnedbrytande ämnen. CFC, HCFC, haloner, klorerade lösningsmedel, metylbromid används för att bra alternativ saknas.

Fullgoda tekniska alternativ bör ersätta användningen vid bl.a. - nedkylning till låga temperaturer - medicinsk användning (drivgaser) - kritisk användning t.ex. brandbekämpning i ubåtar och flyg - lösningsmedel i laboratorier.

a

Som ovan. Varor och produkter i samhället läcker ozonnedbrytande ämnen. Vi visste inte om problemen då varor och produkter lanserades. Därför är också kunskapen om problemets omfattning ofullständig.

Kartläggning av mängder och risker och möjliga åtgärder. Ev. förstärkning av tekniska system och organisation för omhändertagande och destruktion. Viktiga aktörer: industri, transport- och byggsektorerna, kommuner m.fl.

1

Problem

Orsak Behov av förändring Delmål

Ozonskiktet tunnas ut av utsläpp från höghöjdsflyget.

Ökande internationellt flyg och särskilt ett framtida höghöjdsflyg i överljudsfart.

Begränsning av den flygtrafik som kan leda till uttunning av ozonskiftet.

Utredning föreslås

9.5. Nollalternativet

9.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av redan fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

De nuvarande beslutade planerna innebär en fortsatt minskad användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige. Avvecklingen regle ras i stort genom lagstiftning, med användningsförbud för de ozonnedbrytande ämnena vid olika tidpunkter. Konsekvenserna av ett nollalternativ – inga ytterligare åtgärder mot användning av CFC/HCFC och andra ozonnedbrytande ämnen – blir att en viss användning accepteras i vissa sektorer t.ex. för brandbekämpning, i medicinska syften eller på laboratorier för vissa experiment.

Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen orsakas av att varor och produkter som finns i samhället hanteras på ett felaktigt sätt. Kunskaperna om vilka produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen är dålig och det råder brist på tekniska system för omhändertagande.

Utan ytterligare åtgärder finns risk att upplagrade ozonnedbrytande ämnen från kemikalier, varor och produkter fortsätter att läcka ut till atmosfären.

Riskerna att nuvarande flyg ska leda till ett uttunnat ozonskikt på en global skala är begränsade eller små. De stora riskerna ligger framför allt i ett ökat framtida stratosfärsflyg. De negativa effekterna för ozonskiktet ökar successivt med flyghöjd och hastighet. Det är främst kväveoxider som bidrar till ozonuttunningen.

Utan ytterligare åtgärder kommer inte målet att begränsa utsläppen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige att nås.

Eftersom utsläpp av långlivade ozonnedbrytande ämnen som t.ex. CFC, HCFC når stratosfären var på jorden de än förekommer har det internationella arbetet med åtgärder mot dessa ämnen en central betydelse för att skydda ozonskiktet. Wienkonventionen och Montrealprotokollet med dess tillägg är de mest betydelsefulla avtalen.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kan inte nås inom en generation. Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären kommer att förbli långt över de naturliga nivåerna under lång tid framåt. Det beror dels på en fortsatt användning av ozonnedbrytande ämnen i såväl i- som u-länder, men också på att många ozonnedbrytande ämnen bryts ned långsamt i atmosfären. Världsmeteorologiorganisationen (WMO) bedömer att den atmosfäriska halten av klor från ozonnedbrytande ämnen omkring år 2050 kan sjunka till en nivå som motsvarar ungefär den dubbla naturliga nivån, under förutsättning att Montreolprotokollet följs av alla parter.

9.5.2. Hur hanteras problemen idag?

EU:s nuvarande reglering och den kommande ändringen av EG-förordningen för ozonnedbrytande ämnen gäller direkt i Sverige och har betydelse för att minska användningen och därmed utsläppen inom EU. En bestämmelse som har betydelse för detta miljökvalitetsmål är produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §, miljöbalken. Produktvalsprincipen innebär att man ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Vidare finns bestämmelser i föreskrifter kopplade till 14 kap. miljöbalken; förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet och förordningen (1995:555) om HFC. Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar (SNFS 1992:16).

Lagstiftning, förordningar och föreskrifter har i Sverige spelat en dominerande roll i avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen som används som kemikalier och köldmedier. Lagstiftningen har varit mycket effektiv och användningen har minskat kraftigt. Det har krävts en omfattande reglering med ibland relativt svåröverskådliga föreskrifter som omfattat olika sektorer, användningsområden, olika stoppdatum, etc. Lagstiftningen har också ställt höga krav på tillsynsmyndigheterna.

Information till olika nyckelgrupper är en annan mycket viktig komponent i åtgärdsarbetet. Vidare har ekonomiska styrmedel, skatter och avgifter, spelat en viss roll i avvecklingsarbetet. Miljöbalken som trädde i kraft den 1 januari 1999 medger inte dispensavgifter som ekonomiskt styrmedel, men ger möjlighet att ta ut sanktionsavgifter. Frivilliga åtaganden, miljöledningssystem, avtal mellan industri och myndigheter har inte använts inom miljöarbetet för att skydda ozonskiktet.

Erfarenheterna från avvecklingen av användningen av ozonnedbrytande substanser pekar tydligt på effektiviteten av lagstiftning kompletterat med information till samhällets aktörer.

9.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

9.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

I detta avsnitt beskrivs delmålen, åtgärder som behövs för att för att nå målen samt konsekvenserna. Endast en ambitionsnivå för åtgärdsinsatser presenteras. Skälet är att arbetet med att avveckla ozonuttunnande ämnen har varit mycket framgångsrikt och förhållandevis lite återstår att göra. Under perioden 1988–1994 avvecklades 93 procent av den civila användningen av ozonnedbrytande substanser i Sverige.

Precisering a. Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är avvecklad inom loppet av en generation.

Enligt förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet (1995:636) gäller:

– Kyl- och värme- och klimatanläggningar med CFC skall upphöra att

användas yrkesmässigt från den 1 januari år 2000. Undantag är infört för stationära enhetsaggregat (kylanläggningar) med CFC med en installerad mängd understigande 900 g köldmedium till 31 december 2004. – Påfyllning av HCFC i befintliga anläggningar skall ha upphört senast

1 januari år 2002.

Åtgärder som behövs därutöver för att nå delmålet är:

– Export av varor, produkter och utrustning som innehåller eller är

beroende av CFC eller andra ozonnedbrytande ämnen upphör. – Användning av HCFC som arbetsmedium i befintliga kyl- frys- och

klimatanläggningar upphör efter ett visst datum (användningsförbud). – Användningen av CFC/HCFC, haloner och andra ozonnedbrytande

ämnen upphör även inom sektorer som i dag är undantagna t.ex. försvarssektorn och flyget.

Etappmål 1. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen i Sverige har till största delen ha upphört fram till år 2010.

Etappmål 1 syftar till att förhindra utsläpp från varor/produkter som finns i samhället. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är:

– Naturvårdsverket kartlägger som huvudansvarig myndighet varor

och produkter som finns utspridda i samhället och som innehåller ozonnedbrytande ämnen samt tar fram en plan för vad som ska tas om hand för destruktion (hänsyn tagen till ekonomiska och praktiska aspekter). – Kommuner, producenter och andra ansvariga tar om hand och

destruerar ozonuttunnande ämnen från varor/produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen enligt en framtagen plan (avfall från industri, transport- och byggsektorn).

Dessutom vill vi särskilt poängtera de risker som ett framtida höghöjdsflyg kan innebära för ozonskiktet och behovet av att agera proaktivt. Vi föreslår därför att Luftfartsverket utreder och lämnar förslag senast 2001 hur påverkan på ozonskiktet av föroreningsutsläpp från höghöjdsflyg ska förhindras från att öka. Utredningen bör innehålla förslag på både nationella åtgärdsstrategier och hur Sverige kan vara pådrivande i ett internationellt arbete.

9.6.2. Beskrivning av konsekvenser

Miljökonsekvenser:

Bruket av ozonnedbrytande ämnen i Sverige kan i stort sett upphöra inom en generation. Sveriges bidrag till de globala utsläppen är förhållandevis mycket små. De nuvarande internationella avtalen tillåter viss produktion, användning och utsläpp av reglerade substanser vilket innebär en långsam återhämtning av ozonskiktet. Möjligen kan halterna av klorbärande ozonnedbrytande ämnen vara åter på 1980 års nivå, ca 2 ppb Cl, omkring år 2050. Den naturliga nivån motsvarar ca 0,7 ppb Cl, en nivå som kan nås tidigast om hundra år.

Ekonomiska konsekvenser:

Delmål a – avveckling av ozonnedbrytande ämnen: Kostnader för att avveckla Försvarets användning av haloner (förutom i fartyg och fordon) till år 2010 beräknas kräva en investering på 70 miljoner kronor vilket ger en årlig kostnad på 8,6 miljoner kronor på 10 år. Detta innebär att drygt 85 procent av dagens användning avvecklas till 2010.

Kostnader som i övrigt uppstår är inte kvantifierade. Kostnadsposten kan bedömas som förhållandevis låg eftersom 93 procent av de civilt använda ozonnedbrytande ämnena redan avvecklats under perioden 1988–1994. Se bilaga V.9.

Etappmål 1 – utsläppsminskningar:

Kostnaden kan inte uppskattas eftersom mängden varor som är spridda i samhället och som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen inte är känd. Som ett exempel kan nämnas att ett miljömässigt riktigt omhändertagande och destruktion av CFC/HCFC från kylmöbler ligger på 60 kronor per kilo. En kylmöbel innehåller ca 0,5 kilo CFC/HCFC.

För det globala arbetet inom ramen för Montrealprotokollet har kvantifieringar gjorts av kostnader och nytta av de åtgärder som genomförts. Kostnaderna har skattats till 200 miljarder Euro och nyttan i minskade skador på fiske, jordbruk och material på ca 400 miljarder Euro. Till detta kommer nytta i form av minskade sjukdomsfall för människan. Ca 130 miljoner ytterligare fall av hudcancer och 130 miljoner ytterligare fall av starr undvikes genom Montrealprotokollet. Generellt kan konstateras att kostnaderna för åtgärder ligger långt under värdet för nyttan för miljömålet Skyddande ozonskikt.

Sociala konsekvenser:

Om målen ska nås behöver konsumenter, ansvariga inom näringsliv och offentlig sektor fortsätta att återlämna kylmöbler och andra varor som innehåller ozonnedbrytande ämnen för omhändertagande och destruktion. Detta har förflutit på ett tillfredsställande sätt hittills och bör kunna fungera väl även fortsättningsvis.

9.7. Styrmedel

Erfarenheterna hittills från avvecklingen av användningen av ozonnedbrytande substanser pekar tydligt på att lagstiftning kompletterat med information till samhällets olika sektorer och aktörer är en mycket effektiv kombination. Vi föreslår därför en fortsatt satsning på lagstiftning och information som de viktigaste styrinstrumenten för att nå delmålen.

9.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

Styrmedel som behövs för att minska användningen av ozonuttunnande ämnen enligt delmål a är:

– Användningsstopp för HCFC som arbetsmedium i befintliga anlägg-

ningar genom ändrad lagstiftning. Idag finns påfyllnadsstopp i Sverige. Inom EU finns ett förslag till en förordning som tar upp användningsstopp. – Återinförande av dispensavgift. Miljöbalken medger inte dispens-

avgifter men Naturvårdsverket anser att det finns anledning att återinföra dispensavgifter för att klara avveckling. Detta har tidigare föreslagits av Naturvårdsverket i april 1998, Dnr 104-1581-98 Rj. Det är en fråga som kommer att utredas av den kommitté som ska utvärdera tillämpningen av miljöbalken (se Dir. 1999:1099). Sanktionsavgift kan tas ut vid överträdelser av lagar och förordningar. – Generellt förbud mot export av varor/utrustning som innehåller eller

är beroende av ozonnedbrytande ämnen. Tidigare föreslaget av Naturvårdsverket i februari 1999, Dnr 501-1318-99 Rr. Det finns inom EU förslag till en förordning som reglerar en del av den gränsöverskridande handeln av varor och produkter. – Information till användare av ozonnedbrytande ämnen kombinerat

med frivilliga åtaganden.

Styrmedel som behövs för att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen för att nå etappmål 1 är:

– Reglering alternativt förtydligande av nuvarande lagstiftning så att

insamlade mängder av CFC, haloner och andra förbjudna ozonnedbrytande ämnen måste lämnas till destruktion. – Regleringen bör kombineras med informationskampanjer. – Lagstiftningen för halon revideras så att existerande mängder i be-

fintliga anläggningar kommer att omhändertas på ett miljöriktigt sätt. – Skyldighet för kommuner alternativt producenter att omhänderta all

utrustning/produkter med CFC,HCFC och halon och andra ozonnedbrytande ämnen på ett miljöriktigt sätt.

Eventuellt kan en förstärkning av kommunernas resurser/finansiering behövas för att genomföra arbetet. Detta bör redovisas i den utredning som vi föreslår och som syftar till att kartlägga omfattningen med varor/produkter i samhället som innehåller ozonnedbrytande ämnen.

9.7.2. Forskning och utveckling

För att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt krävs forskning och utveckling om miljöeffekter av ozonnedbrytande ämnen och ny teknik som ersätter och förhindrar utsläpp av skadliga ämnen. Forskningen om miljöeffekter är främst inriktad på att skaffa bättre kunskaper om nuvarande och framtida risker särskilt inom områdena

– flygets påverkan på ozonskiktet – samverkan mellan ozonnedbrytande processer och förändrad växt-

huseffekt – effekter av ökad UV-strålning på hälsa och miljö, särskilt akvatiska

och långlivade system.

Satsningarna på utveckling av ny teknik ska framförallt lösa nuvarande kända problem med ozonnedbrytande kemikalier som innehåller klor och brom.

9.7.3. Internationellt arbete

Framgångar i det internationella arbetet är av avgörande betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Sverige bör vara pådrivande inom EU i dessa frågor. I det internationella arbetet anser vi att följande insatsområden bör prioriteras:

– Sverige verkar för att stärka andra länders möjligheter att imple -

mentera nuvarande internationella avtal. Detta kan innebära stöd för att skapa en fungerande lagstiftning för att avveckla ozonnedbrytande ämnen samt stöd för att utöva tillsyn av existerande lagstiftning. Vidare behövs kunskapsöverföring av teknik och alternativa metoder. Även investeringsprogram kan bli aktuella. – Sverige verkar inom EU för att förhindra smuggling av ozonned-

brytande ämnen från länder som fortfarande har en viss produktion av CFC etc. – Sverige verkar inom EU för en stegvis avtrappning av HCFC-pro-

duktionen för framförallt i-länderna, men även u-länderna och för att nya ozonnedbrytande ämnen kontrolleras inom ramen för Montrealprotokollet. – Ökat flyg i stratosfären med traditionellt flyg och överljudsflyg kan

utgöra en risk för uttunnat ozonskikt. Sverige bör verka för att dessa frågor får en ökad tyngd i internationella organisationer som det internationella organet för civilt flyg ICAO och FN:s klimatkonvention UNFCCC.

9.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålet och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Utsläppen från kommunal verksamhet kan minskas genom direkta åtgärder.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

9.9. Uppföljning

9.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 9.1 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

9.9.2. Motiv och förklaringar

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt och de bägge tillhörande delmålen kan följas upp på ett acceptabelt sätt, dock behövs kompletterande kunskap om mängden ozonnedbrytande ämnen i varor och produkter.

Tio av tolv indikatorer under Skyddande ozonskikt finns med i Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i Naturvårdsverkets rapport. Av de två övriga är indikator 13 om bränsleförbrukning en angelägen indikator under flera miljökvalitetsmål och passar också väl in för skydd av ozonskiktet. Indikator 54 om miljömärkta varor och tjänster är ett Grönt nyckeltal som också berör varor med ozonnedbrytande gaser.

Utvecklade indikatorer för att mäta inverkan (I) av UV-strålning på organismer saknas. Indikator 73 om hudcancer är föreslagen av Statens Strålskyddsinstitut och torde vara den bästa för närvarande tillgängliga för att åtminstone ge en fingervisning om effekterna av ökad UV-strålning.

Tabell 9.1. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Skyddande ozonskikt med tillhörande delmål. Underst finns varje delmål beskrivet.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivkraft (D)

2. Andel av godsmängd och personer som transporteras per trafikslag (personbil, lastbil, buss, tåg/tunnelbana, båt, flyg) mätt som sträcka (D,R).

R

***

SIKA & SCB. Särskilt belysande flyg.

Indikatorn finns även i kap. 4, 5.

67. Mängd ozonnedbrytande ämnen i produkter, varor och anläggningar (D,R).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

Inventering behövs för att få fram mer data.

Påverkan (P)

68. Halter av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären (P).

R

***

Naturvårdsverket.

Baseras på internationella data.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

69. Utsläpp av långlivade klor- och bromföreningar och

CDP-värde (potential att bryta ned ozon) (P).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

Svenska data.

70. Utsläpp av kväveoxider från flyg i olika höjdnivåer (P).

E1

**

Luftfartsverket & Naturvårdsverket.

Status (S)

71. Halterna av ozon i stratosfären ovanför Sverige (S).

R

***

SMHI & Naturvårdsverket. Mäts vid två platser. Även långtidsmedelvärden

72. Årlig dos av hudskaderelaterad UV-strålning på marknivå (I,S).

R

***

Statens strålskyddsinstitut & SMHI.

Indikatorn finns även i kap. 10

.

Inverkan (I) 73. Antal fall av hudcancer och andel som misstänks vara orsakade av ökad UV-strålning utomhus (I).

R

*

Socialstyrelsen & Statens strålskyddsinstitut. Svårt att bedöma koppling till ökad UV-strålning.

Indikatorn finns även i kap. 10.

Respons (R) 74. Andel och antal årligt insamlade uttjänta kylmöbler (kylskåp, frysskåp etc.) med ozonnedbrytande ämnen (R).

Pa, E1

**

Naturvårdsverket.

75. Årlig mängd destruerad

CFC, HCFC och haloner jämfört med totala mängder av dessa ämnesgrupper (R).

Pa, E1

***

Naturvårdsverket.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

54. Värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället (R,D).

Pa

**

Konsumentverket. Grönt nyckeltal. Delmängd ozonnedbrytande varor.

Indikatorn finns även i kap. 8.

13. Bränsleförbrukning (bensin, diesel) per kilometer per transportslag och för arbetsfordon (R).

R

***

SIKA, Naturvårdsverket & SCB. Särskilt belysande flyg.

Indikatorn finns även

i kap. 4, 5.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

9.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Konsumentverket, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA), SMHI, Socialstyrelsen och Statens Strålskyddsinstitut ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

Vi föreslår att Socialstyrelsen och Naturvårdsverket ges i uppdrag att bedöma om det är möjligt att utveckla indikatorer för att följa upp inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och vilda djur.

10. Säker strålmiljö

10.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145) om Svenska Miljömål. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har formulerats på följande sätt;

”Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt. – Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning ska inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.

– Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

10.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitetsmålet:

a) Riskerna med ultraviolett strålning och elektromagnetiska fält

begränsas så långt möjligt.

b) Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och

skolor underskrider 200 Bq/m3 år 2020. På längre sikt bör ingen individ utsättas för radonhalter överstigande 50 Bq/m3. Radonhalten i samtliga enskilda brunnar är lägre än 1 000 Bq/l.

Förslag till etappmål:

1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person1 och år, från varje enskild verksamhet.

2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med radonhalter över 1 000 Bq/l åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade.

4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

Sammanfattande bedömning:

Miljöövervakningen för radioaktiva ämnen behöver stärkas och fortsatta insatser behövs för forskning och utveckling för att veta styrkan i problemet och identifiera eventuella åtgärdsbehov. Kärnsäkerhetsfrågorna hanteras i en pågående process. Arbetet med slutförvar av använt kärnbränsle måste fortsätta.

Radonfrågorna kräver betydande resurser och innebär i dag ett mycket allvarligt hälsoproblem. En särskild utredare ser över åtgärdsbehovet här. Fortsatta säkerhetshöjande insatser för kärnkraftverken i öst behövs.

10.3. Skälen för kommitténs förslag

De förslagna etappmålen motsvarar förslag från Boverket och Statens strålskyddsinstitut (SSI). Mål för radonhalter i bebyggelsen har flyttats från God bebyggd miljö till Säker strålmiljö. Härigenom samlas alla mål som rör strålning till samma miljökvalitetsmål.

1

Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år.

10.3.1. Preciseringar

Precisering a) innebär att miljökvalitetsmålet också behandlar elektromagnetiska fält, men också att det tydligt framgår att ultraviolett strålning från exempelvis solen är en viktig strålkälla. Härigenom görs tydligt att effekter av icke-joniserande strålning ingår i miljökvalitetsmålet. Genom flyttningen av radon till Säker strålmiljö har precisering b), som innebär ett förtydligande av skadliga halter införts. Orden ”på längre sikt” innebär att det tar längre tid än en generation att uppnå Säker strålmiljö med avseende på stråldoser från radon.

10.3.2. Etappmål

Etappmål 1 förutsätter att ett sammanhållet miljöövervakningsprogram utarbetas och införs avseende radioaktiva ämnen i miljön. Programmet ska ge en nödvändig bas för hälso- och miljöskyddsarbetet inom strålningsområdet. Programmet ska ge underlag för åtgärder för att begränsa stråldoser till människan, ge kunskap för att fastställa miljöskyddskriterier för skydd av den biologiska mångfalden och identifiera verksamheter som sprider, omfördelar eller anrikar radioaktiva ämnen i miljön. Programmet är en nödvändig förutsättning för att generationsmålet ska nås. Utgångspunkten för att bedöma en acceptabel risk är att det inträffar högst ett skadefall per miljon invånare och år. Detta motsvarar en stråldos på ca 0,01 mSv. Ärftliga genetiska effekter ingår inte i denna riskbedömning, utan den avser enbart risken att få cancer. Nivåer under vilken ärftliga förändringar uppstår är inte kända.

Etappmål 2 och 3 syftar till att nedbringa antalet fall av cancer till följd av strålning. Risken för att få cancerformer av dessa slag bedöms vara jämförelsevis hög. Men det finns möjligheter att påverka och genomföra åtgärder för att åstadkomma en minskning. Eftersom det tar lång tid att utveckla cancersjukdomar kommer inte effekten av insatserna att märkas förrän efter ca 15–20 år. Radonhalter i kommunala vattentäkter regleras i Livsmedelsverkets föreskrifter.

Etappmål 4 är ett kunskapsmål som syftar till att klarlägga effekterna av elektromagnetiska fält, något som är särskilt angeläget eftersom den tekniska utvecklingen inom detta område är mycket snabb. Redan nu bör man i förekommande fall tillämpa försiktighetsprincipen. Om åtgärder som generellt minskar exponeringen kan vidtas till rimliga kostnader bör man sträva efter att reducera fält som avviker starkt från vad som kan anses som normalt i den aktuella miljön. När det gäller nya elektriska anläggningar bör man redan vid planeringen sträva efter att utforma och placera dessa så att exponeringen begränsas. I samband

med nybyggnation bör man eftersträva att elinstallationerna planeras så att exempelvis vagabonderande strömmar undviks.

10.3.3. Regeringens bedömning i miljöpropositionen

Regeringen har inte föreslagit något delmål för Säker strålmiljö.

10.3.4. Avvikelser

Det föreslås inget enskilt etappmål för risker med radiologiska olyckor. Åtgärder för att minska sannolikheten för sådana olyckor eller för att begränsa konsekvenserna följer under etappmål 1. Etappmål 1 är avsevärt nedkortat jämfört med SSI:s ursprungliga förslag. Härigenom ges en tydligare fokusering på mål snarare än medel.

SSI föreslog ursprungligen ett tidsatt mål om processen med hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Vi föreslår inget särskilt mål för hanteringen av använt kärnbränsle utan hänvisar till att sådana verksamheter omfattas av etappmål 1. Det finns bestämmelser i 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet om tillståndsinnehavarens skyldighet att vart tredje år upprätta ett allsidigt program för forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle m.m. Dessa program granskas därefter av olika myndigheter, i första hand Statens kärnkraftinspektion (SKI), SSI och Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM), vilka överlämnar resultatet av sin granskning till regeringen. I beslut med anledning av dessa program får regeringen ställa upp villkor som behövs avseende den fortsatta forskningsoch utvecklingsverksamheten.

Vi konstaterar att arbetet med ett slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle utgör ett av de viktigaste inslagen i miljöarbetet. Ansvaret för att driva arbetet framåt ligger i första hand på reaktorinnehavarna, men tillsynsmyndigheterna följer arbetet nära och regeringen har möjlighet att åtminstone vart tredje år bedöma arbetets inriktning och ställa upp villkor för det fortsatta arbetet. En förutsättning för ett målinriktat arbete är dock att tillsynsmyndigheterna har kompetens och resurser för att inom rimlig tid bedöma reaktorinnehavarens förslag. Vi bedömer att arbetet med omhändertagande av det använda kärnbränslet m.m. inte skulle främjas av att regering eller riksdag som ett mål anger en viss tidpunkt då en viss etapp i arbetet ska ha uppnåtts. Däremot tas åtgärder för att stärka det demokratiska inslaget i samband med beslutsprocessen i kärnavfallsfrågan upp under etappmål 1.

Energipolitiken lades fast år 1997 genom riksdagens beslut med anledning av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Omställningen mot en långsiktigt hållbar energiförsörjning innebär bl.a. att kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till nya energislag samt en miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Riksdagen antog senare lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling. Enligt nämnda lag får regeringen fatta beslut om avveckling med utgångspunkten att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning, byggd på förnybara energislag. Hänsyn ska också tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.

Den första reaktorn vid Barsebäcksverket ställdes av den sista november 1999. Den andra reaktorn i Barsebäck skall enligt riktlinjerna ställas av före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängning av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktionen kan kompenseras.

Frågan om mängden använt kärnbränsle på längre sikt kommer att vara beroende av fullföljandet av energipolitiken.

10.4. Problemformulering

Nedan ges i tabellform en genomgång av problemen, orsaken till dessa och vilka aktiviteter som behöver förändras.

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

Förekomst av radioaktiva ämnen i omgivningen ger upphov till strålning som kan påverka hälsan och den biologiska mångfalden, i dag och för framtida generationer.

Radioaktiva ämnen sprids till miljön genom utsläpp från verksamheter där de radioaktiva ämnena används avsiktligt eller där de är en bieffekt av processen.

Utveckling av en miljöövervakningsstrategi. Utveckling av metod för slutförvaring av använt kärnbränsle.

Etappmål 1

Radioaktiva ämnen sprids till miljön vid olyckor i kärntekniska anläggningar och vid kärnvapensprängningar.

Förebyggande av radiologiska olyckor, både inom landet och utomlands. Ökad beredskap ifall en olycka inträffar.

Etappmål 1

Problem

Orsak Behov av förändringar

Delmål

UV-strålning från solen ger upphov till olika former av hudcancer och ger effekter i miljön.

Förändrade solvanor. Minskad exponering för UVstrålning. Information till allmänheten om riskerna.

Precisering a)

Etappmål 2

Förhöjda radonhalter i inomhusluft och i dricksvatten ger upphov till lungcancer och cancer i mag- tarmkanalen.

Olämplig lokalisering av byggnader.

Felaktigt byggande.

Användning av byggmaterial med radioaktivt innehåll.

Otillräcklig ventilation.

Information till allmänheten. Kartläggning av problemhus och dricksvatten med höga radonhalter i kommunala vattentäkter och i enskilda brunnar. Kontroll av radioaktiviteten i byggmaterial. Sänkning av radonhalterna i byggnader och i dricksvatten.

Precisering b)

Etappmål 3

Elektromagnetiska fält misstänks ge upphov till hälso- och miljöeffekter.

Eldistribution (bl.a. kraftledningar), kommunikation (mobiltelefoner) och övrig elektrisk utrustning.

Ökad kunskap om effekterna av elektromagnetiska fält och eventuellt behövliga åtgärder

Precisering a)

Etappmål 4

Cancer och genetiska skador är de allvarligaste hoten mot människors hälsa vid av exponering för låga nivåer av joniserande strålning. Människan och hennes miljö har alltid utsatts för naturligt förekommande strålning. Under 1900-talet har människor genom olika verksamheter producerat och i viss mån spridit radioaktiva ämnen till omgivningen. Störst spridning av sådana ämnen har åstadkommits genom kärnvapenproven och Tjernobylolyckan. Människors påverkan i kombination med naturliga fenomen har bland annat haft effekten att både naturliga och av människan producerade radioaktiva ämnen har omfördelats och anrikats i miljön eller att naturens skydd mot strålning har försämrats.

Enligt SSI:s föreskrifter ska den sammanlagda exponeringen av individer ur allmänheten från alla verksamheter med joniserande strålning understiga 1 mSv/år. Varje enskild verksamhet får därför bara bidra till att fylla en bråkdel av gränsvärdet. För kärntekniska anläggningar i drift gäller till exempel att stråldoser till allmänheten till följd av utsläpp av radioaktiva ämnen ska understiga 0,1 mSv/år, vilket normalt uppfylls med god marginal.

Strålskyddet har traditionellt fokuserats på skydd av människor. Det finns för närvarande en uttalad vilja, både nationellt och internationellt, att utvidga strålskyddet till att omfatta såväl människors hälsa som den biologiska mångfalden. Skälet till detta är människors beroende av, och samverkan med miljön både ur hälso- och resurssynpunkt.

Många av dem som bor i områden som utsattes för nedfall från Tjernobylolyckan anser att deras livskvalitet har försämrats på grund av förekomst av radioaktivt cesium. Utnyttjande av biobränslen från radioaktivt kontaminerade områden kan ge upphov till flera exponeringsvägar till människor samt bidra till att radioaktiva ämnen i aska återförs till omgivningen på ett olämpligt sätt. På grund av detta har SSI tagit fram en policy för biobränsleanvändning som innebär att askåterföring till skog begränsas. Härigenom ska dostillskottet till allmänheten understiga 0,01 mSv/år.

Det är synnerligen viktigt att förebygga radiologiska olyckor genom säkerhetshöjande rutiner och procedurer samt konsekvensreducerande anordningar om utsläpp skulle bli följden av en radiologisk olycka. För att minimera konsekvenserna av en radiologisk olycka upprätthålls en nationell beredskap som syftar till att minimera stråldoskonsekvenserna för människor och begränsa övriga skador om en radiologisk olycka eller kärnvapensprängning skulle inträffa. Dessa problem är internationella då utsläpp och lufttransport av radioaktiva ämnen inte känner några territoriella gränser.

Antalet hudcancerfall har ökat kraftigt sedan 1960-talet. Dessa cancerformer är relaterade till UV-strålning från solen och förändrade solvanor anses vara huvudskälet till ökningen. Det anses lätt att minska antalet fall genom minskad exponering för solens UV-strålning. Att däremot minska antalet fall till noll är svårt. Människor utsätts för skadlig påverkan vid exponering för radon som finns i inomhusluft där källan kan vara byggnadsmaterial, mark eller dricksvatten. När det gäller riskerna med förtäring av radonhaltigt vatten behöver det vetenskapliga underlaget förbättras genom ökade forskningsinsatser.

Många människor exponeras för radon i inomhusluft över fastställda riktvärden. Riktvärdet 400 Bq/m³ motsvarar dosen 8 mSv/år. Problemet har ökat med tiden dels på grund av lägre ventilation och tätare hus sedan 1970- talet, dels på grund av byggnadsmaterial som avger radon (till exempel alunskifferbaserad gasbetong som infördes på 1920-talet). Koncentrationen av radon i inomhusluft beror på hur tätt huset är, ventilationsförhållanden och på radonkällan.

Eventuella risker med elektromagnetiska fält är en omstridd fråga. Man kan från den kunskap som finns i dag inte avgöra vilka egenskaper hos de elektromagnetiska fälten som skulle kunna medföra hälsorisker. I flera fall har man aktualiserat ändrad ledningsdragning av kraftledningar och andra åtgärder som minskar fältstyrkorna.

Antalet skador från strålning kan aldrig bli noll, på grund av den naturligt förekommande bakgrundsstrålningen och de verksamheter som är undantagna från dosgränser. Hur allmänheten påverkas av strålningen och kopplingen till föreslagna etappmål framgår av tabell 10.1

Tabell 10.1. Allmänhetens strålmiljö och ungefärliga stråldoser från olika strålkällor (genomsnitt för hela Sveriges befolkning).

Naturligt förekommande strålkällor

Alla verksamheter

Olyckor

1. Rymden Marken Kroppen

2. Radon inomhus och i dricksvatten. Byggmaterial Strålning i flygplan Naturlig UVstrålning

Etappmål 2 och 3

3. Elektromagne tiska fält2

Etappmål 4

4. Kärnkraft Användning av strålkällor i sjukvård, forskning, industri. Anrikning och spridning av radioaktiva ämnen

Etappmål 1 (Inget mål för sjukvården)

5. Kärnkraft Kärnvapen Transporter Starka strålkällor Individers vanor

Etappmål 1

1 mSv/år32 mSv/år30,1 mSv/år3Variation t.ex. 0,01–1,0 mSv/år från 137Cs

Exponering kan inte påverkas

Exponering kan påverkas

10.5. Nollalternativ

Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som redan beslutats. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förutsättningarna i Sverige, exempelvis utveckling av den internationella konjunkturen, energipriser och dylikt.

2 Dessa strålkällor ger icke-joniserande strålning, doserna ges i andra enheter än för joniserande strålning.3 Allmänhetens genomsnittliga stråldos.

10.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Enligt SSI är dagens miljöövervakning inte fullständig och uppfyller inte heller kraven i Euroatomfördragets artiklar 35 och 36. Det innebär att vi inte har en fullständig kännedom om spridning och anrikning av radioaktiva ämnen i miljön. Det finns därför risk för att lokala områden i en framtid får en begränsad användningsmöjlighet på grund av ”radioaktiv nedsmutsning”. Kunskapen hur andra organismer än människan påverkas av joniserande strålning vid låga nivåer utvecklas inte.

Avregleringen av elmarknaden innebär att det är tillgången och efterfrågan som bestämmer elpriset. I det tidigare systemet sattes priset på basis av produktionskostnaden. Den goda tillgången på elenergi leder till krympande marginaler hos kraftföretagen. Säkerhetsarbetet vid de svenska kärnkraftverken måste hållas uppe trots den allt hårdare konkurrensen på elmarknaden. Konkurrensen leder till krympande ekonomiska marginaler för kraftföretagen och ökad osäkerhet om framtiden. Skärpt uppmärksamhet krävs från myndigheterna för att se till att säkerhets- och strålskyddsarbetet även fortsättningsvis bedrivs med kraft.

Den viktigaste åtgärden i framtiden är att tillämpa bästa tillgängliga teknik för att hålla säkerheten på en fortsatt hög nivå vid de svenska anläggningarna. Allt eftersom anläggningarna blir äldre behöver tillsynen skärpas. Kärnkraftverken i öst kommer utan fortsatta internationella säkerhetsinsatser att innebära risker för spridning av radioaktiva ämnen till Sverige som kan vara oförenliga med miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.

Den nationella strålskyddsberedskapen är beroende av basresurser som bekostas av andra intressenter än SSI. Nollalternativet innebär att varnings- och övervakningssystemen inte får nödvändiga resurser för att fungera på sikt. På längre sikt finns inte medel för att modernisera och ersätta äldre mätutrustning. Nollalternativet innebär också en gradvis försämring eftersom det inte finns medel att på sikt upprätthålla tillräcklig kompetens genom forskarutbildning inom området.

Om SSI:s och SKI:s insatser avseende bland annat granskning av slutförvarssystemet fortsätter på nuvarande nivå bedömer SSI att tidtabellen för att finna en allmänt accepterad lösning för slutförvaret av använt kärnbränsle fördröjs.

Inom ramen för de aktiviteter som genomförts inom AFSS-samarbetet (Arbetsgruppen för förebyggande av strålskador från solljus) har 2–3 miljoner kronor använts årligen för olika slag av förebyggande insatser för att påtala riskerna med hudcancer. Ökningstakten av såväl förekomsten som dödligheten i malignt melanom har också mattats under första delen av 1990-talet. Under senare delen av 1970- talet och hela 1980-talet ökade antalet döda per år med nära 4 procent. Man kan

på grund av sjukdomens långa latenstid ännu inte avgöra effekten av de förebyggande åtgärderna under 1990-talet. Ännu opublicerad statistik från 1997 visar fortfarande en ökning av antalet nya fall per år.

Totalt bedöms dagens radonhalter i bostäder och lokaler ge upphov till 400–900 lungcancerfall per år. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) anger att det finns ett uttalat samband mellan radon och rökning, vilket innebär att huvuddelen av de radonrelaterade lungcancerfallen inträffar bland rökare. SSI beräknar att 25 000 lägenheter med radonhalter överstigande 400 Bq/m3 har åtgärdats under de ca 20 år som arbetet hittills har pågått. Med oförändrad takt i radonarbetet kommer det att ta minst 100 år innan alla bostäder med radonhalter över 400 Bq/m3 har åtgärdats. Boverkets utvärderingar av effekten av det nuvarande bidragssystemet visar också att intresset att vidta åtgärder mot radon inte är tillräckligt stort för att problemet med alltför höga radonhalter ska bli åtgärdat inom överskådlig tid. Det finns ingen statistik över hur många skolor och förskolor som åtgärdats fram till år 1999. Många kommuner lägger dock ned ett stort arbete på att identifiera och åtgärda höga radonhalter i skolor och förskolor. Om inte särskilda styrmedel sätts in finns emellertid en risk att vissa kommuner helt förbiser arbetet med radon i skolor och förskolor.

SSI bedömer att de allra flesta kommunala vattentäkterna uppfyller Livsmedelsverkets kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten (SLVSFS 1997:32). SSI och Livsmedelsverket bedömer att ca 10 000 enskilda brunnar har radonhalter överstigande 1 000 Bq/l. Fram till och med 1999 har bidrag beviljats för åtgärder i 1 800 enskilda brunnar. Det är svårt att bedöma i vilken takt åtgärderna kommer att fortsätta i och med att radonbidraget upphörde med utgången av 1999. Utan särskilda insatser blir det svårt att nå delmålet.

En särskild utredning (M1999:02) har att bedöma hela radonfrågan och ta upp dessa mål för förnyat övervägande.

De hälsomässiga konsekvenserna av dagens strålmiljö framgår av tabell 10.2.

Tabell 10.2. Hälsomässiga konsekvenser av dagens stråldoser.

Strålkälla

Effekt

Radon i bostäder 350 000 bostäder behöver saneras. 7 000–8 000 brunnar har radonhalter som överstiger gränsvärdena. Radonexponeringen bedöms leda till 400–900 dödsfall i lungcancer (de flesta är rökare) och ett tiotal magcancerfall årligen.

UV-strålning från solen Antalet fall av malignt melanom ökar och uppskattas nu vara drygt 1 700 fall per år. Antalet dödsfall är ca 350 per år. Antalet övriga hudcancer är drygt 2 500 fall per år. Under 1980–1990 talen har den årliga ökningstakten av antalet fall varit 25 per år.

Utsläpp från alla verksamheter Kärnkraftsolyckor

Tjernobylolyckan uppskattas utifrån en beräkningsmodell ge ca 300 dödsfall i cancer i Sverige under en femtioårsperiod. Förhöjda halter av90Sr och 137Cs finns i naturmiljön och livsmedel. I skog och insjöar avtar effekterna långsammast. Biobränsle och torv från nedfallsdrabbade områden i Sverige kräver särskild uppmärksamhet vid hantering av askan efter energiproduktion. Sociala konsekvenser uppkommer för rennäringen och allmänheten (jakt och bär/svampplockning).

10.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Miljöbalken är tillämplig beträffande flera frågor som aktualiserats under detta miljökvalitetsmål. Nedan följer i övrigt en mycket kortfattad redovisning av regelverket rörande verksamhet med strålning.

Strålskyddslagen (1988:220) har till syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Målsättningen är att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Även effekter på djurliv och växter inryms i lagen, liksom effekter på miljön i övrigt. Strålskyddslagen är en ramlag vilket innebär att SSI genom sina föreskrifter meddelade med stöd av lagen bland annat preciserar verksamhetsutövarnas skyldigheter att vidta skyddsåtgärder och begränsa utsläpp av radioaktiva ämnen.

Euroatomfördraget reglerar den fredliga användningen av kärnkraften. Enligt artikel 35 i fördraget ska en kontinuerlig miljöövervakning ske för att säkerställa att dosgränsen till allmänheten inte överstigs. Rådet och kommissionen har meddelat ett antal förordningar och direktiv som syftar till att skydda arbetstagare och allmänheten mot skadliga verkningar av strålning. Ett av dessa direktiv är EEG 96/29/Euratom som fastställer grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som upp-

står till följd av joniserande strålning. Direktivet kallas även för BSS efter dess engelska titel Basic Safety Standard. Enligt BSS ska alla medlemsstater skapa de nödvändiga villkoren för att säkerställa bästa möjliga skydd för befolkningen på grundval av de principer som fastställs i direktivet.

Lagen (1984:3) om Kärnteknisk verksamhet föreskriver att den som bedriver kärnteknisk verksamhet har det fulla och odelade ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten vid en kärnteknisk anläggning och för att använt kärnbränsle och kärnavfall omhändertas och slutförvaras på ett säkert sätt. Säkerhetsarbetet syftar till att eliminera olyckor i kärntekniska anläggningar som kan leda till att radioaktiva ämnen sprids till naturen, som till exempel vid Tjernobylolyckan. Enligt lagen (1992:1537) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall reaktorägarna betala en avgift för en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen samt för en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen. Avgiften skall också täcka vissa andra kostnader som övervakning och kontroll. Avgiften fastställs årligen av regeringen i förhållande till den energi som reaktorerna har levererat.

En särskild skatt tas ut för produktion av elenergi från kärnkraftverken. Från den 1 januari 2000 uppgår den till 2,7 öre/kWh.

Sedan 1980 lämnas statligt bidrag till åtgärder mot radon i bostäder. Stöden har getts olika utformning under årens lopp och i dag lämnas endast bidrag till åtgärder i egna hem. Flera myndigheter har ansvar för delar av problemkomplexet radon.

10.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

10.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

Etappmål 1. År 2010 är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person4 och år, från varje enskild verksamhet.

4

Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås;

  • Ökade insatser för att förbättra och samordna miljöövervakningen. För detta krävs en vidareutveckling av det nuvarande miljöövervakningsprogrammet för strålmiljön som kan följa förändringar av halten av radioaktiva ämnen i miljön över tiden. Geografiska informationssystem (GIS) ska användas för att följa geografiskt bestämda källor, spridningsmekanismer och exponeringsvägar. Detta underlag ger möjlighet att övervaka alla strålningskällor och den sammanlagda dosen till människor från alla verksamheter och exponeringen av miljön. Underlaget ger också möjlighet att lokalisera strålkällor, både de naturliga och de som är en följd av alla verksamheter. Miljöövervakningsprogrammet ska utvecklas med två syften: – Dos till människor från olika källor ska följas. – Miljöskyddskriterier för miljön ska utvecklas och följas.
  • Tillsynen över verksamheter med joniserande strålning upprätthålls och förstärks. Kontinuerliga utvärderingar görs för att minska verksamheternas strålskyddskonsekvenser. För verksamheter där slutna och öppna strålkällor hanteras ska den administrativa kontrollen upprätthållas.
  • Ökade kunskaper genom forskning och utredningar om strålkällor och risker förknippade med utsläppta radioaktiva ämnen och deras påverkan på miljön.
  • Insatser för att minska risken för olyckor i kärnkraftverken i öst. I dag uppgår insatserna från svensk sida till ca 50 miljoner kronor/år. Förbättringar behöver genomföras och ny teknik vid Östeuropeiska kärnkraftverk behöver införas för att höja säkerhetsnivån. Insatser bör göras för att påskynda nedläggning av reaktorer som inte kan nå erforderlig säkerhetsnivå. Internationell samverkan (EU, IAEA) är väsentlig för att ge en tyngd och hög utväxling på insatta medel.
  • Insatserna för att minska risken för olyckor i svenska kärnkraftverk hålls på en fortsatt hög nivå. Säkerhetssystemen vid de svenska kärnkraftverken moderniseras och förbättras fortlöpande för att så långt möjligt uppfylla europeiska säkerhetskrav för nya reaktorer. Det är också väsentligt att nationell kärnteknisk kompetens bibehålls.
  • Ökade insatser för att förbättra den nationella beredskapen i samband med en kärnteknisk olycka.
  • Produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att kärnkraften avvecklas. Energieffektivisering och förnybara energislag är av stor betydelse även för att nå detta mål. Kärnkraftavvecklingen får inte innebära att användningen av fossila

bränslen ökar. Inriktningen bör vara att kärnkraften ska bära sina egna kostnader. Hur detta ska gå till bör utredas vidare. För att hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska kunna genomföras på ett säkert sätt utvecklar SSI och SKI strålskydds- och säkerhetskrav avseende ett slutförvarsystemets drift och långsiktiga säkerhet. Kärntekniklagen föreskriver återkommande granskningar av kärnkraftindustrins förslag på slutförvarsystem, vilket kräver en kontinuerlig kompetensuppbyggnad hos myndigheterna. Det är nödvändigt att SSI och SKI, inom ramen för sina ansvarsområden, följer utvecklingen inom området och bidrar till en tydlig beslutsprocess i kärnavfallsfrågan. En viktig del i denna process är framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), som Svensk kärnbränslehantering AB (SKB) ska utarbeta efter samråd med samtliga berörda parter. I kommuner som berörs av SKB:s förstudiearbete finns ett påtagligt behov av information och engagemang från SSI och SKI. Det krävs därför att SSI och SKI intensifierar arbetet med att kontinuerligt ta fram och kommunicera informationsmaterial, bland annat på möten i förstudiekommuner och i olika massmedier. Kärnbränsleavfallet är vårt ansvar och ska inte transporteras utanför landets gränser, vare sig för slutförvaring eller upparbetning.

Lokaliseringsprocessen illustreras i nedanstående figur.

Figur 10.1. Lokaliseringsprocessen.

Lokaliseringsprocessen

Ett tänkbart förlopp

Förstudier Platsundersökningar

2002

SKB ansöker om detaljundersökning på 1 plats

2001

2000

SKB kompletterar

FUD-program 98 och föreslår minst

2 platser

Myndigheter och regering granskar SKB:s beslutsunderlag

Prövning av ansökan enligt KTL och miljöbalken

Berörda kommuners reaktion på SKB:s förslag

ca: 4-8 år Detalj- ca: 5 år undersökning

Etappmål 2. År 2020 är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än år 2000.

Åtgärder behöver vidtas så att allmänheten exponeras kortare tid för skadlig solstrålning. På kortare sikt bör man fortsätta med dels specifika kampanjer, dels med en intensifierad folkbildningsinsats. En viktig basinformation är kontinuerliga mätningar av UV-instrålning på några platser i landet. Mätresultaten får allmänheten tillgång till, exempelvis i nära realtid via Internet. Dessa mätresultat ingår också som en del i uppföljningen av miljömålet om Skyddande ozonskikt. Prognoser för UV-index kräver tillgång till tillförlitliga mätningar av ozonskiktets tjocklek. Det viktigaste styrmedlet för informations- och utbildningsinsatserna är resurstilldelning till berörda myndigheter. Det förebyggande arbetet behandlas under Skyddande ozonsikt.

Etappmål 3. Senast år 2005 är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande 400 Bq/m3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 000 Bq/l åtgärdade. År 2010 är alla bostäder med radonhalter överstigande 400

Bq/m3 åtgärdade.

Åtgärder för att minska radonhalten i bostäder kan göras på olika sätt och beroende av källan till radon. Om källan är markradon bör man täta mot marken och sänka lufttrycket under byggnaden. Om källan är byggmaterialet krävs en förbättrad ventilation eller i värsta fall rivning av radonhaltigt byggnadsmaterial. För nybyggnation behöver kontroll av byggmaterial och ballast göras.

En förutsättning för ett framgångsrikt arbete med att sänka radonhalterna inomhus och i dricksvatten är en hög medvetenhet hos boende och brukare om hälsoriskerna med radon. Merparten av de bostäder där radonhalterna behöver sänkas utgörs av småhus. Kommunerna bedömer det vanligtvis inte som skäligt att vid vite kräva åtgärder mot höga radonhalter i privata bostäder. Därför behövs omfattande informationsinsatser och andra insatser för att motivera egnahemsägarna att vidta åtgärder. I hyreslägenheter däremot kan kommunerna vid behov gå in och kräva åtgärder av fastighetsägaren. Det stora arbetet med att spåra hus och brunnar med höga radonhalter görs av kommunerna. De sköter också rådgivningen till allmänheten om radon. Den tekniska rådgivningen om lämpliga åtgärder för att sänka radonhalten bör i större utsträckning än vad som nu är fallet skötas av byggnadsnämnd eller motsvarande. Kommunernas insatser kommer att vara helt avgörande för om delmålet ska kunna nås och de kommunala tjänstemän som ska handlägga radonfrågor måste ha goda kunskaper i ämnet. Även kommunpolitiker behöver ökade kunskaper. Fortsatta utbildningsinsatser är därför nödvändiga.

Etappmål 4. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda år 2010 att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder.

För att nå etappmål 4 bör ett nationellt tvärvetenskapligt forskningsprogram inrättas. Problemområdet är mycket komplext och omfattar både grundläggande och tillämpade frågeställningar inom biologi, fysik, medicin, beteendevetenskap och teknik. För att tillförsäkra programmet en tillräcklig bredd och samordning med annan forskning föreslås Forskningsrådsnämnden som sammanhållande instans. Det är en självklar förutsättning att programmet samordnas med de insatser som görs inom detta område hos rådet för arbetslivsforskning och Elforsk, liksom med liknande internationella satsningar t.ex. inom WHO och EU. Om nya forskningsresultat visar på betydligt större risker än vad man känner till i dag kan man behöva diskutera en mer omfattande förändring av de system där elektromagnetiska fält uppstår.

10.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåerna med konsekvenser

Nedan ges en samlad beskrivning över paket med olika ambitionsnivåer för att uppnå etappmålen.

Alternativa ambitionsnivåer är föreslagna för etappmål 1 som i grunden syftar till att bygga upp kunskap om strålmiljön och dess effekter samt olika insatser för att höja beredskapen i händelse av en radiologisk olycka och för att höja säkerheten i befintliga kärnkraftverk i östra Europa.

För etappmålet om radon finns ingen alternativ ambitionsnivå. Kostnadsberäkningarna för etappmålet radon är härlett utifrån en över tiden jämn resursinsats för att nå generationsmålet för år 2020. En särskild utredare (M1999:02) har i uppgift att se på kostnader med mera för att minska radonhalten i bostäder. Inga alternativa nivåer är föreslagna för forskning om magnetiska fält eller för informationsinsatser för att begränsa antalet fall av malignt melanom.

MEDELNIVÅ

LÅGNIVÅ

HÖG NIVÅ

Etappmål 1 Hög ambitionsnivå för ökad kunskap om strålkällor och effekter i miljön. Ökade insatser för beredskap i händelse av radiologiska olycka och ökade insatser från myndigheter för att bereda beslut om slutförvar av använt kärnbränsle. Insatser för att höja säkerheten i kärnkraftverk i öst fortsätter på dagens nivå.

Etappmålet nås år 2010.

Inga ökade insatser för kunskapsförsörjning, beredskap, slutförvar utöver dagens nivå.

Etappmålet nås år 2020.

Som medelambitionsnivån men kraftigt ökade insatser för att höja säkerheten i kärnkraftverk i öst och andra radiologiska anläggningar.

Etappmålet nås år 2010.

Etappmål 2-4 Inga alternativa ambitionsnivåer

Miljökonsekvenser

Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter. Beredskapen i fall en olycka skulle inträffa förbättras avsevärt. Nya fall av malignt melanom begränsas med ca 2 500 sjukdomsfall och ca 500 dödsfall under 20 år. 15 000 framtida fall av lungcancer undviks till följd av radonsanering.

Kunskapen om strålmiljön och dess konsekvenser på människa och miljö släpar efter. Den svenska beredskapen för kärnkraftolyckor går tillbaka till den nivå som rådde i mitten av 1990talet. En lägre myndighetsinsats i kärnavfallsfrågan fördröjer processen med att ta fram ett slutförvar. Konsekvenserna för hälsan blir densamma som i medelalternativet.

Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter. Ökad svensk satsning tillsammans med andra organ att höja kärnkraftsäkerheten i öst leder till en lägre risk för att en olycka kan hända. Beredskapen i fall en olycka skulle inträffa förbättras avsevärt. Konsekvenserna för hälsan blir densamma som i medelalternativet

Ekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 360 Mkr per år. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till 210 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 340 Mkr. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till mer än 200 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

Kostnaderna för sektorernas anpassning är beräknade till ca 360 Mkr per år. Eventuellt ökade krav på verksamheter och företag till följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. Offentliga utgifter beräknas uppgå till 360 Mkr per år, eventuellt statligt stöd till radonsanering behandlas av en särskild utredare.

MEDELNIVÅ

LÅGNIVÅ

HÖG NIVÅ

Sociala konsekvenser

Strålning och dess effekter inte ingår i den mänskliga varseblivningen. Insatserna för reglerings- och övervakningsmekanismer kan leda till människan känner sig mer trygg. En mer aktiv tillsyn och arbete med slutförvar av använt kärnbränsle är viktig för demokratiprocessen i kommunerna. En långsiktig satsning på radonsanering har förutsättningar att skapa mer sysselsättning

Den lägre ambitionsnivån skapar inte förutsättning för tilltron hos allmänheten för att begränsa riskerna för strålning.

I allt väsentligt som ambitionsnivå medel.

Miljömässiga konsekvenser

Flera positiva effekter kan komma ur förslaget att införa ett nationellt program för miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Verksamheter kan identifieras där en bieffekt är spridning eller anrikning av radioaktiva ämnen. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter genom råd och föreskrifter som kan utvecklas på grundval av kunskap om verksamheters inverkan på omgivningen. Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön.

Insatserna för att höja beredskapen i fall en radiologisk olycka skulle inträffa förbättras avsevärt och myndigheternas arbete med att understödja beslutsprocessen för att finna ett slutförsvar ökas. De

svenska insatserna för att öka kärnkraftsäkerheten i öst består på dagens nivå.

Etappmålet för begränsning av antalet nya fall av malignt melanom beräknas få som konsekvens att man under tjugoårsperioden skulle kunna undvika 2 500 sjukdomsfall och ca 500 dödsfall. På grund av latenstiden kan inte effekten av insatserna i dag avläsas förrän efter 15 år. Insatserna är kostnadseffektiva då kostnaden för att undvika ett framtida dödsfall beräknas bli 0,5 miljoner kronor.

Sänkningen av radonhalterna i inomhusmiljön ger positiva effekter för människors hälsa. Nollalternativet betyder att det med nuvarande takt skulle ta minst 100 år innan alla hus med radonhalter över 400 Bq/m³ har åtgärdats. Hur lång tid det skulle ta innan alla hus med radonhalter över 200 Bq/m³ har åtgärdats har inte uppskattats. SSI beräknade 1993 att med 80 procent av alla bostäder med halter över 400 Bq/m3 åtgärdade, skulle 15 000 framtida fall av lungcancer undvikas (i nu befintliga bostäder) under den kommande 60-årsperioden till en kostnad av 0,4 miljon kronor per förebyggt dödsfall. Lungcancerfall från nybyggda bostäder kan förebyggas till en kostnad av ca 0,1 miljon kronor per förebyggt dödsfall.

Förbättrad kunskap om elektromagnetiska fält leder till att myndigheter kan klarlägga och kvantifiera eventuella risker och med därigenom fatta adekvata beslut.

Ekonomiska konsekvenser

Förslaget innebär en förstärkt uppbyggnad och utveckling av ett miljöövervakningssystem för strålning i omgivningen i nivån 7–12 miljoner kronor årligen. Kostnaden bärs av staten. Insatserna för säkerhetshöjande åtgärder i de svenska kärnkraftverken fortsätter på samma nivå som i dag. Den tillkommande kostnaden för den nationella beredskapen höjs och beräknas till 20–40 miljoner kronor/år. Kostnaden bärs huvudsakligen av industrin genom avgiftsfinansiering. Bidraget till säkerhetshöjande åtgärder i kärnkraftverk i vår närhet uppgår till samma nivå som i dag dvs. 50 miljoner kronor per år. Kostnaden belastar statsbudgeten. Kostnaden för en förstärkt kunskapsuppbyggnad, informationsinsatser och granskning hos myndigheterna uppgår till 5 miljoner kronor per år och belastar kärnavfallsfonden.

Kostnaden för etappmålet om begränsning av antalet hudcancerfall blir 6 miljoner kronor per år och den belastar statsbudgeten.

Figur 10.2. Kostnader för de olika ambitionsnivåerna.

Genom ett forskningsprogram om ca 30 miljoner kronor per år förväntas effekterna av elektromagnetiska fält kunna klarläggas. Kostnaderna belastar statsbudgeten. Om forskningen kommer fram till högre risker än vad man känner till i dag kan det få stora ekonomiska konsekvenser.

Etappmålet om radon syftar till att människor inte ska utsättas för höga radonhalter i inomhusluft och dricksvatten. Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, skolor och fritidshem ska understiga 200 Bq/m3år 2020. Kostnaden för detta uppskattas till 4,8 miljarder kronor, varav kommunerna beräknas svara för ca 1,5 miljarder kronor främst genom mätprogram, utbildning och uppföljning. Åtgärder för att sanera fastigheter har uppskattas totalt till ca 2,8 miljarder kronor, vartill kommer underhåll och drift med 150 miljoner kronor per år. Till denna summa kommer ytterligare kostnader för åtgärder mot höga radonhalter i dricksvatten från enskilda brunnar, ca 100 miljoner kronor och åtgärder i nya borrade brunnar, ca 5 miljoner kronor per år. Utgifter för staten har inte beräknats eftersom en särskild utredare har tillsats för denna fråga.

Sociala konsekvenser

En satsning från samhällets sida på att nå radonmålet skapar nya arbetstillfällen inom den ”radonindustri” som i viss utsträckning redan existerar i Sverige. Det gäller framför allt inom områdena radonmätning, projektering av saneringsåtgärder och genomförandet av byggnadstekniska åtgärder.

En mer aktiv tillsyn och arbete med slutförvar av använt kärnbränsle stärker det demokratiska inslaget i samband med beslutsprocessen i kommunerna. Ambitionsnivå medel och hög lägger stor vikt vid detta medan den lägre ambitionsnivån enbart innebär fullföljande av myndigheternas grundläggande ansvar.

10.6.3. Skälen för val av ambitionsnivå

Kommittén bedömer att ambitionsnivå medel är den mest rimliga. Det möjliggör en gentemot i dag högre satsning på övervakning och FoU inom det radiologiska området. Insatserna gör det möjligt att nå generationsmålet och fokuserar på områden inom den prioriterade delen av strålskyddet.

En lägre ambition vad gäller den nationella beredskapen innebär en återgång till den nivå som rådde år 1995. Riskerna för stora utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnreaktorer i öst förblir på en otillfredsställande nivå relativt miljömålet. Insatser för miljöövervakning av radioaktiva ämnen är hälften av den medel- och höga ambitionsnivån som innebär att etappmålet inte nås förrän år 2020.

En lägre myndighetsinsats för att stödja processen för att finna en metod slutförvar av använt kärnbränsle kan innebära att arbetet fördröjs väsentligt.

Det finns en viktig social aspekt på alla de föreslagna åtgärderna inom strålskyddsområdet. Då strålning och dess effekter inte ingår i den mänskliga varseblivningen är det viktigt att reglerings- och övervakningsmekanismer upprätthålls så att miljön inte försämras på ett avgörande sätt. Den enskilda människan har svårt att avgöra miljötillståndet för strålning, därför kan det vara en källa till oro. Ambitionsnivå låg innebär inga förbättringar ur denna synvinkel.

Den högre ambitionsnivån förutsätter en kraftigt ökad satsning på förbättrad kärnsäkerhet i östra Europa och i vårt närområde, omfattande flera hundra miljoner kronor per år. Insatserna för att begränsa skador på samhälle, människa och miljö om en olycka ändå skulle inträffa kan jämföras med en försäkringspremie som i sådana fall bidrar till att minska kostnader och skadliga effekter. Vi bedömer att en sådan stor

satsning inte är kostnadseffektiv för att begränsa den totala stråldosen till människan.

10.6.4. Övriga konsekvenser

Precisering a) innebär att risken för effekter på grund av UV-strålning och elektromagnetiska fält ska begränsas så långt möjligt. Vi vet inte i dag effekterna av elektromagnetiska fält och ett forskningsprogram har föreslagits. Resultatet av forskningsprogrammet blir avgörande för vilka handlingsprogram och vidare åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökvalitetsmålet.

Precisering b) innebär att radonhalter i alla bostäder ska understiga 200 Bq/m3. Vi har redovisat de ekonomiska konsekvenserna av att uppfylla dessa värden till generationsmålet och antagit att man vidtar åtgärder i en likadan årlig takt från år 2001. För att minska antalet skadefall från radon bör på längre sikt värdet 50 Bq/m3 uppnås. Detta motsvarar en stråldos på 1mSv/år och överensstämmer då med miljökvalitetsmålets formulering. Med längre sikt avses i detta fall en à två generationer från i dag. På en så lång sikt är det inte meningsfullt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Teknisk utveckling boendeformer mm blir av avgörande betydelse.

10.7. Styrmedel

10.7.1. Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel

Etappmål 1

Tillräckliga styrmedel för att nå etappmål 1 finns i dag i form av lagstiftning.

Det kan noteras att krav på miljöövervakning av radioaktiva ämnen ges i Euroatomfördragets artiklar 35 och 36, samt hela kapitel VII i Rådets direktiv 96/29/Euratom, dessutom finns det mer preciserat i artiklarna 13 och 14. För närvarande genomförs en minimal miljöövervakning av radioaktiva ämnen från SSI:s (eller Sveriges) sida. Ett miljöövervakningsprogram bör tas fram för att kunna övervaka halten av radioaktiva ämnen i miljön, också för att uppfylla krav i internationella fördrag och EU-direktiv. För att erhålla en tillfredsställande miljöövervakning av radioaktiva ämnen krävs ekonomiska styrmedel för att stödja både forskning om miljöpåverkan samt införande av ett miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen. SSI redovisade i

december 1999 till regeringen vilka insatser som är nödvändiga för att tillfredsställa behovet av en miljöövervakning av radioaktiva ämnen avseende miljöförändringar på land och i vatten (SSI:s Dnr 820/3715/ 99).

Finansieringen av beredskapen mot kärnenergiolyckor sker till största delen genom avgifter från kärnkraftindustrin. För varje kärnkraftreaktor uttaxeras en avgift som bland annat ska täcka utgifterna för SSI, Statens Räddningsverk och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk för deras insatser med beredskapen mot olyckor i Sverige. Därigenom tillgodoses även delvis samhällets beredskap mot olyckor som kan inträffa utomlands men som kan beröra Sverige. I och med att de svenska kärnkraftverken tas ur drift kommer avgifterna från kraftindustrin att minska. Det betyder att för att vidmakthålla en rimlig nationell strålskyddsberedskap kommer beredskapen i framtiden i större omfattning att behövas finansieras via statsbudgeten.

Beträffande kärnavfallet finns tillräckliga juridiska styrmedel genom lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen (1992:357) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och miljöbalken (1998:808). Vi bedömer att myndigheterna måste ha tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sitt arbete i samband med bedömning av slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Finansieringen kan ske genom omprioriteringar eller genom att medel från kärnavfallsfonden blir tillgängligt. Ökande åtaganden av fonden kan behövas kompenseras med ökat avgiftsbelopp. En samlad ekonomisk bedömning av offentliga utgifter ges i kap. 23.

Etappmål 2

Solstrålningens styrka kan inte regleras med föreskrifter. Solstrålningen kan mätas, registreras och prognostiseras och dessa uppgifter kan göras allmänt tillgängliga. Detta är dock inte tillräckligt för att nå målet att minska antalet fall av hudcancer. Regeringen bör utse en myndighet som får ansvar att genomföra en ökad folkbildning och attitydförändring till solbad. Utbildningsväsendet och sjukvården utgör också en aktör i detta sammanhang. De styrmedel som kommit till användning i kampen mot tobak och rökning kanske kan vara användbara också här.

Etappmål 3

Hela frågan om vilka regelverk och övriga styrmedel som behövs är föremål för en särskild utredning, ”Radon i bostäder och vissa lokaler m.m. – reformbehov” som ska vara klar senast 1 november 2000.

10.7.2. Forskning och utveckling

Etappmål 4

I etappmål 4 föreslås att riskerna med elektromagnetiska fält klarlägges. Detta kräver forskning på bred front såväl nationellt som internationellt. För att upprätthålla svensk forskning på sådan nivå att vi kan delta i de internationella projekten, där de stora resurserna finns, krävs en samordnad nationell insats. Forskningsrådsnämnden bör samordna tvärvetenskaplig kompetens. Det samordnande organet bör till sig knyta en styrgrupp med bred förankring.

10.7.3. Internationellt arbete

Sverige deltar i och tar del av den kunskapsuppbyggnad som sker inom ramen för EU:s, OECD:s organ för atomfrågor (NEA), Internationella atomenergiorganets (IAEA) regi. Internationellt samarbete inom forskning och utveckling är viktigt för att ge en utväxling av de svenska insatserna. Inte minst gäller detta vid forskning för att klarlägga effekterna av elektromagnetiska fält.

Samarbetet med länderna i öst är viktigt för att höja säkerheten vid kärnkraftverken. Både bilateralt och multilateralt samarbete förekommer. Sverige har ratificerat ett antal konventioner som måste följas. Några exempel är Oslo-Pariskonventionen (OSPARCOM), Helsingforskonventionen (HELCOM) – och Avfallskonventionerna. De två första behandlar den marina miljön. Andra avtal gäller utbyte av information vid radiologiska olyckor, i bl.a. IAEA:s regi.

10.8. Regionala och lokala mål och åtgärder

I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i avsnitt 10.1.

Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och senare miljökvalitetsmålet kan regionala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En utgångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder.

Halterna i miljön av radioaktiva ämnen och förekomst av icke-joniserande strålning varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna att genomföra åtgärder att minska belastningen. Den högsta halt av radioaktiva ämnen eller strålningsdos som kan accepteras från hälsosynpunkt är dock densamma i alla kommuner. Nationellt fastlagda mål och regionala och lokala mål blir styrande för kommunernas verksamhet.

I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillsyn och uppföljning.

Kunskap om strålning från mark och byggnader och verksamheter som innebär strålningsrisker finns hos Statens Geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna och kommunerna och bör beaktas bl.a. i den fysiska planeringen. Det gäller bl.a. radon, kärnkraftsproduktion och ledningar, antenner och master som genererar elektromagnetiska fält. För att få en överblick över riskerna med radonhaltig mark i en kommun bör radonriskkartor finnas och användas vid såväl bedömning av radonriskerna i befintlig bebyggelse som vid lokalisering av ny bebyggelse. Varje kommun bör ha en aktuell översiktsplan där en radonriskkarta ingår. Befintliga radonriskkartor bör successivt kompletteras med ny geologisk och geofysisk information. Kommunen kan i översiktsplanen ange säkerhetszoner för kärnkraftanläggningar och anläggningar med elektromagnetiska fält.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner och kunskaps- och planeringsunderlag bör arbetas in i länsstyrelsernas regionala miljöunderlag. Det kan bl.a. utgöra underlag för länsstyrelsernas beslut i olika ärenden och ge övergripande utgångspunkter för kommunernas och andra aktörers miljöarbete.

10.9. Uppföljning

10.9.1. Inledning

Indikatorer är en god hjälp för att på ett överskådligt och tydligt sätt kunna följa upp om miljökvalitetsmål och tillhörande delmål nås. En samlad analys av uppföljningen för de femton miljökvalitetsmålen finns i kap. 20.

I tabell 10.3 finns ett förslag till indikatorer för att följa upp miljökvalitesmålet Säker Strålmiljö med tillhörande delmål. Tabellen är uppbyggd på samma sätt för alla femton miljökvalitetsmålen. En beskrivning av tabellens uppbyggnad finns i bilaga IV.

10.9.2. Motiv och förklaringar

För precisering a) om elektromagnetiska fält saknas indikatorer som på ett acceptabelt sätt kan följa upp delmålet. Indikator 85 om anslag för forskning om elektromagnetiska fält kan leda till att en lämplig indikator så småningom kan tas fram. Tills vidare bör uppföljningen av delmål a ske på annat sätt än genom indikatorer. För övriga delmål och miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö som helhet kan en acceptabel uppföljning ske på basis av föreslagna indikatorer.

Tretton av fjorton indikatorer under Säker strålmiljö finns med i Statens strålskyddsinstituts eller Naturvårdsverkets uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen. Motiv för valet av dessa indikatorer finns i dessa rapporter. Den indikator som saknas är nummer 78. Motiv för indikatorn är att det är den enda som ger en samlad bild av stråldosen för människor i Sverige och behövs för att kunna följa upp etappmålet 1 som innehåller mål för totalt dostillskott per år.

Indikator 73 om hudcancer är föreslagen av Statens strålskyddsinstitut och torde vara den bästa för närvarande tillgängliga för att åtminstone ge en fingervisning om effekterna av ökad UV-strålning.

Tabell 10.3. Förslag till indikatorer för att följa upp Miljökvalitetsmålet

Säker Strålmiljö och tillhörande delmål.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

Drivkraft (D) 76. Antal kärnkraftverk i drift i

Sverige och i övriga Europa. Årligen producerad mängd kärnbränsleavfall i Sverige (D,P).

E1

***

Statens strålskyddsinstitut & Statens kärnkraftsinspektion.

1. Energianvändning per person, per

BNP och sektor uppdelat på energislag (D).

R

***

SCB. Grönt Nyckeltal.

Särskild belysning av andel energi från kärnkraft.

Indika-

torn finns även i kap. 4, 5, 6, 12, 13, 18.

Påverkan (P)

77. Antal allvarliga radiologiska tillbud eller olyckor vid kärnkraftverk i Sverige eller utomlands (P).

E1

***

Statens kärnkraftsinspektion & Statens strålskyddsinstitut.

Rapporteras internationellt. Mäts som antal händelser med INES-index >4.

78. Årlig stråldos per person i olika regioner (P).

E1

*

Statens strålskyddsinstitut & Sveriges Geologiska Undersökning. Mäts som mSv/år.

79. Radioaktiva utsläpp från kärnkraft (P).

E1

***

Statens strålskyddsinstitut.

Status (S)

80. Antal bostäder, skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter över 200 och 400 Bq/m3 (S,R).

Pb, E3

**

Statens strålskyddsinstitut & Boverket. Betydande inventeringsbehov för att få en bättre skattning.

Indikatorn finns även i kap. 18.

72. Årlig dos av hudskaderelaterad

UV-strålning på marknivå (S).

E2

***

Statens strålskyddsinstitut & SMHI.

Indikatorn finns även i

kap 9.

81. Strålnivå i omgivningen i olika regioner (S).

Pa, E1

***

Statens strålskyddsinstitut & Sveriges Geologiska Undersökning. Mäts som mSv/år.

Indikator och typ av indikator (DPSIR)

Mål och delmål (R = riksdagens beslut, P = precisering, E = etappmål)

Dataunderlag

Ansvar (huvudansvarig står först) och kommentar

82. Antal dricksvattentäkter med radonhalter över 1 000 Bq/l (S,R).

Pb, E3

**

Statens strålskyddsinstitut, Sveriges geologiska undersökning & Svenska Kommunförbundet. Inventeringsbehov för att få en bättre skattning.

83. Koncentration av cesium i konsumtionsmjölk (S).

R

***

Statens strålskyddsinstitut

Inverkan (I)

73. Antal fall av hudcancer och andel som misstänks vara orsakade av ökad UV-strålning utomhus (I).

E2

**

Socialstyrelsen & Statens strålskyddsinstitut. Svårt att bedöma koppling till ökad

UV-strålning.

Indikatorn

finns även i kap. 9.

Respons (R)

84. Bedömningar av säkerhetsläget enligt den internationella kärnsäkerhetskonventionen (R).

E1

***

Statens kärnkraftsinspektion & Statens strålskyddsinstitut? Rapporteras internationellt.

85. Ekonomiska anslag till forskning om elektromagnetiska fält (R).

Pa, E4

***

Statens strålskyddsinstitut.

86. Andel av befolkning som ändrat solningsbeteende (R).

E2

**

Statens Strålskyddsinstitut & SCB. Informationsinsatser och intervjuer.

*** bra underlag finns och indikatorn brukas, ** viss utveckling behövs, * betydande utveckling behövs. D = drivkraft, P = påverkan, S = status (tillstånd), I = Inverkan (konsekvens), R = respons (åtgärd).

10.9.3. Åtgärder och kostnader

Vi föreslår att Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Statens kärnkraftsinspektion, Statens strålskyddsinstitut och Statistiska Centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att långsiktigt säkerställa användningen av de

indikatorer man har huvudansvar för. I uppdraget ingår att vidareutveckla indikatorer vid behov.

I forskningsarbetet med elektromagnetiska fält bör även utvecklande av indikatorer för att mäta graden av måluppfyllelse finnas med. Statens strålskyddsinstitut bör ges ansvar för att så sker.

Socialstyrelsen och Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att bedöma om det är möjligt att utveckla indikatorer för att följa upp inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och vilda djur.

11. Grundvatten av god kvalitet

11.1. Mål beslutade av riksdagen

Riksdagen fattade den 29 april 1999 beslut (bet. 1998/99:MJU6) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145, rskr. 1998/99:183) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har formulerats på följande sätt;

”Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Miljökvalitetsmålet innebär: – Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m. – Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. – Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.”

11.2. Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning

Förslag till kompletterande precisering av miljökvalitetsmålet:

a) Grundvattnet har så låga halter av föroreningar att dess kvalitet

uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter och kraven på God grundvattenstatus enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten.

Förslag till etappmål:

1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska uppnås.

Sammanfattande bedömning

Grundvattenkvaliteten i Sverige är i jämförelse med många andra europeiska länder god och förutsättningarna för att nå uppsatta etappmål är därmed också goda. Målet för dricksvattenkvalitet kommer att vara nått för de flesta vattentäkter redan 2010, liksom målet för grundvattnets kvantitativa status.

Möjligheterna för att nå generationsmålet är därmed mycket goda när det gäller målen för dricksvattenkvalitet och grundvattnets kvantitativa status, men kan vara svåra att nå i vissa delar av landet när det gäller att komma ned till haltnivåer för God grundvattenstatus där påverkan på växter och djur undvikes. Enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten har ett land 16 år på sig att vidta åtgärder men kan få ytterligare tidsutdräkt i 18 år där påverkan på vattnets kvalitet är särskilt svår att komma till rätta med.

De flesta åtgärder som krävs för att grundvattenmålet ska nås är endast beroende av nationella beslut. Den teknik och de normativa styrmedel som behövs för genomförandet finns redan. Det som kan bli en begränsande faktor är att det krävs mycket omfattande resursinsatser inom länsstyrelser och kommuner för att nå alla etappmålen i tid.

11.3. Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag grundar sig på SGU:s miljömålsrapport om Grundvatten av god kvalitet.

11.3.1. Preciseringar

Precisering a) är ett övergripande generationsmål för grundvattenkvalitet, där kravet på föroreningars haltnivåer för god ekologisk kvalitet ofta är strängare än för dricksvattenkvalitet med tanke på den större känsligheten hos vissa växter och djur. God grundvattenstatus finns

definierad i det kommande EU-direktivet för vatten. Direktivet föreskriver miniminivåer vad gäller ambitionsnivå varför Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder för grundvatten kan användas i tillämpliga delar. Kemisk status kommer t.ex. att bestå av EU-gemensamma standards/normer för ett antal miljögifter. Preciseringen har föreslagits av SGU.

11.3.2. Etappmål

Etappmål 1 syftar till att, nu och för framtiden, säkerställa möjligheten att för dricksvattenändamål nyttja grundvatten eller förstärkt grundvatten genom konstgjord infiltration i geologiska formationer, som är lämpliga för detta, genom att ge dem lagligt skydd.

Etappmål 2 är ett mål för grundvattnets kvantitativa tillstånd. Det kvantitativa tillståndet påverkar förutom mängden vatten även kvaliteten och markens tekniska egenskaper samt anläggningar och konstruktioner i marken.

Etappmål 3 är ett kvalitetsmål för grundvatten som dricksvattenresurs. Kvalitetskraven finns angivna i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter.

Etappmål 4 syftar till att kvalitetsmålet God grundvattenstatus enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten ska nås på en generations sikt. Etappmålet har omformulerats av oss med utgångspunkt från SGU:s förslag för att bli uppföljningsbart. Målet utgår från det kommande direktivet som anger att medlemsländerna ska utarbeta åtgärdsprogram inom tio år från det att direktivet träder i kraft. Åtgärdsprogrammen ska innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten.

Åtgärder utöver föreslagna etappmål som bidrar till förbättra grundvattenkvaliteten fram till år 2010 redovisas i detta betänkande under miljömålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö samt Säker strålmiljö.

11.3.3. Regeringens bedömning i miljömålspropositionen

Regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet bör kompletteras med delmål avseende bl.a. påverkan från markexploatering och avfallsdeponier. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. Vi har behandlat mål för avfallsdeponier under miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö. Regeringens föreslagna mål om exploatering har skärpts och återfinns i precisering a) som är ett övergripande och uppföljningsbart delmål om grundvattnets kvalitet.

11.4. Problemformulering

Det är framför allt följande parametrar som är intressanta att bedöma när det gäller svensk grundvattenstatus

  • alkalinitet dvs. risk för försurning
  • kväve
  • salt (klorid)
  • redoxtillstånd
  • metaller som bly, kadmium, zink och arsenik
  • grundvattennivå
  • bekämpningsmedelsrester.

Den svenska grundvattenkvaliteten är i stort sett mycket bra jämfört med andra europeiska länders. De största negativa effekterna på grundvattnet har övergödningen och försurningen, som bl.a. orsakas av transport- och energisektorn, jordbruk och avlopp. Metaller och organiska miljögifter kommer främst från industrier, deponier och förorenad mark. Grundvattnet i vissa delar av Sverige har påverkats av försurning och stötvis försurats något under de sista årtiondena. Som en följd av försurningen har metallhalterna i dricksvatten från enskilda brunnar ökat och i vissa fall kan metallerna orsaka hälsoproblem. Höga halter av nitrat förekommer i jordbruksområden. Flödet av grundvatten från dessa områden bidrar sedan till övergödning av sjöar och vattendrag.

Ca 100 000 människor som lever i jordbruksbygder tar sitt dricksvatten från brunnar som är tjänligt med anmärkning. Höga nitrathalter kan orsaka sämre syreupptagningsfömåga hos barn under ett års ålder och indirekt orsaka cancer genom omvandling till nitrosaminer. Omkring två tredjedelar av de allmänna vattentäkterna har någon form av skydd i dag. Det finns inte några data som möjliggör en uppskattning av hur många människor som kan vara exponerade för bekämpningsmedel i dricksvatten. Endast i en mycket liten del av grundvattentäkterna och i en än mindre del av ytvattentäkterna har rester av bekämpningsmedel påvisats. För höga halter av flourid i dricksvatten kan orsaka störningar i emaljbildningen. Ca 50 000 brunnar kan ha sådana halter av flourid att det finns risk för barn att få emaljskador om de dricker vattnet kontinuerligt. Försurat dricksvatten kan frigöra metaller som aluminium ur jordskorpan och koppar från vattenledningsrör. Det är i dag inte klarlagt om aluminium i dricksvatten och livsmedel kan orsaka

hälsoeffekter. Däremot finns misstanke om att koppar i dricksvatten kan orsaka diaréer speciellt hos känsliga grupper som spädbarn.

Tillgången på vatten i Sverige är förhållandevis god, men inte alltid där behoven är som störst. Problemområden är framför allt sydöstra

Sverige och södra Sveriges kustregioner där överuttag kan leda till brist eller saltvatteninträngning. Orsaken är t.ex. exploatering av bebyggelse inom områden med begränsade vattentillgångar. Geologiska formationer, som är lämpade för konstgjord infiltration, är också hotade. Dessa kan behövas som vattenresurser i framtiden men har i dag inget lagligt skydd mot exploateringsintressen.

I följande tabell beskrivs för miljömålet Grundvatten av god kvalitet problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen, aktiviteter som behöver förändras och vilka sektorer som är ansvariga.

Problem

Orsak Behov av förändringar Delmål

Det finns risk för att det kan bli brist på dricksvattenresurser i framtiden.

Geologiska formationer kan komma att förstöras.

Öka skyddet genom att planeringen sker på längre sikt och för större regioner. Mindre naturgrusuttag. Tydligare myndighetsansvar. Inrätta vattenskyddsområden. Hushållning i bristområden. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter.

1

Grundvattnet kan vara förorenat och håller inte kravet på kvalitet för dricksvatten eller god grundvattenstatus.

Förorenande verksamheter inom dricksvattentäkternas tillrinningsområden. Otillräckligt skydd mot exploatering m.m. Överuttag och saltvatteninträngning.

Inrätta vattenskyddsomr. Anpassa/förhindra förorenande verksamheter. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. Jordbruk, exploatering, utläckage från deponier/avlopp.

3,4

Grundvattennivån förändras negativt med konsekvenser för vattenförsörjning, markstabilitet och växt- och djurliv.

Överuttag för bevattning och dricksvattenförsörjning. Exploatering av fritidsbebyggelse eller hårdgöring av mark i tätort. Vattendragsregleringar. Olämpligt byggande över eller under mark förstör lokala magasin.

Anpassa uttaget av vatten i känsliga områden. Anpassa exploateringen till grundvattenförekomster. Införa vattenförsörjningsplanering. Kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter.

2

11.5. Nollalternativet

11.5.1. Utvecklingen i nollalternativet

Med nollalternativet menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual).

Kvantitet. Om planering och utnyttjande av de juridiska styrmedlen förblir som i dag, kan vattenförsörjningsmöjligheterna inom närområdet till många fastigheter minska. Det gäller speciellt för öar och kustnära områden som är kraftigt exploaterade med fritidsbebyggelse eller hyser en stor del permanentboende. I tätbebyggda områden finns risk för att grundvattennivåerna sjunker lokalt om inte avledandet av dagvatten kompenseras. Vid undermarksbyggande finns risk för otillå tet sänkta grundvattennivåer.

Bevattning av grödor, parker och fritidsanläggningar innebär onödigt stora uttag av vatten, om bevattningen sker vid tillfällen då merparten av vattnet avdunstar. Långsiktiga övergripande planer för att trygga en hållbar vattenförsörjning finns inte i vårt land. Därför finns risk för att geologiska formationer som skulle kunna användas som framtida dricksvattenresurser tas i anspråk av exploateringsintressen, eftersom formationerna i dag inte är utpekade och saknar lagligt skydd.

Kvalitet. Grundvattnet påverkas av vårt sätt att bedriva jord- och skogsbruk, av transportmedel, energiförsörjning, produktionsprocesser, uttag av berg och jord, bygg- och anläggningsarbeten, vatten och avlopp, deponier och förorenade områden.

Med dagens åtgärdsinsatser kommer grundvatten i odlingsområden att fortsätta att ha halter som medför negativa effekter i sjöar, vattendrag och hav. Under naturliga betingelser har upp till 80 procent av ytvattnet sitt ursprung i grundvatten. Ungefär 5 procent av landets alla jordbrunnar skulle producera vatten som på grund av nitrathalten inte får ges till barn under 1 år.

Lokalt, främst i och kring tätorter kommer grundvattnet att vara förorenat av metaller och organiska föroreningar, som långsamt tillförs angränsande ytvatten och påverkar växt- och djurliv. Saltvatteninträngning av havsvatten eller relikt saltvatten är ett annat lokalt problem.

Dricksvatten från enskilda vattentäkter kommer även fortsättningsvis att vara av sämre kvalitet än från de allmänna vattentäkterna eftersom de inte har samma skydd. Kvalitetsförsämringar kan bero på påverkan från jordbruk, transporter eller andra verksamheter. För brunnar, framför allt enskilda, nedströms vägar finns risk för försämrat dricksvatten på grund av vägsaltning och andra föroreningar från vägar.

Även felaktigheter vad gäller brunnens placering, djup och konstruktion kan bidra till försämrad dricksvattenkvalitet.

11.5.2. Hur hanteras problemet i dag?

Skyddet av viktiga vattenförsörjningsområden mot föroreningar sker bl. a. genom det tillsyns- och tillståndsarbete som utförs av kommuner och länsstyrelser med stöd av miljöbalken och genom den fysiska planeringen med stöd av PBL. Skydd kring vattentäkter sker genom fastställande av skyddsområden med skyddsföreskrifter enligt miljöbalken, 7 kap. 21–22 §§ och med stöd av 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Utsläpp av förorenat vatten från industrier, avfallsdeponier m.m. regleras i tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken. Vidare finns i 14 kap. miljöbalken och i föreskrifter kopplade till det kapitlet, allmänna bestämmelser om kemikaliehantering t.ex. om spridning av bekämpningsmedel. Etappmål 3 och 4 rör kvalitet på vattnet och detta är sådana frågor som kan kopplas till 5 kap. miljöbalken om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram till sådana normer. I 10 kap. miljöbalken, finns bestämmelser om ansvar för utredning och sanering av förorenade mark- och vattenområden. I föreskrifter kopplade till 12 kap. miljöbalken finns bestämmelser bl.a. om gödselhantering vid jordbruksverksamhet.

Infiltration av ytvatten görs medvetet för att dels förstärka grundvattenmängden och därigenom få tillräckliga mängder för vattenförsörjningen, dels behandla vattnet på ett enkelt och miljöriktigt sätt utan kemikalier. Tillförsel av vatten i syfte att öka grundvattenmängden faller under bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken och kräver tillstånd.

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:915) samt i föreskrifter från Statens jordbruksverk. Den svenska regleringen omfattar bl.a. motsvarande krav som rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratdirektivet har till syfte skydda grundvattnet så att det kan användas som dricksvatten samt att övergödningen av sjöar, kuster och hav motverkas vad avser nitrater från jordbruket. Enligt direktivet ska varje medlemsland införa vissa allmänna åtgärder för att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar. Direktivet innehåller härutöver krav bl.a. på program för utbildning och information till jordbrukare. Vidare finns krav på övervakning och provtagning för att kunna ange känsliga områden för vilka åtgärdsprogram ska genomföras för att motverka problemen. Som känsliga områden har Sverige angett Blekinge, Skåne, Hallands och Gotlands län,

kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Västra Götalands län samt Öland.

Synsättet att vatten går att rena har gjort att utveckling av vattenreningstekniken har prioriterats framför möjligheten att erhålla ett bra råvatten genom att begränsa risken för att föroreningar tillförs grundvattnet inom brunnars tillrinningsområden. Brunnsborrning får i dag utföras av vem som helst utan krav på förkunskaper vilket ibland lett till att nyborrade brunnar inte kunnat hålla tillräckliga krav på dricksvattenkvalitet.

När det gäller uttag av grundvatten har kommunerna möjlighet att i detaljplan eller genom områdesbestämmelser specialreglera vilka åtgärder som ska vara lovpliktiga. Enligt PBL 8 kap. 6 § får kommunen om det finns särskilda skäl bestämma att bygglov krävs för att anordna eller ändra anläggningar för grundvattentäkter. Skäl får anses föreligga om det finns risk för brist på grundvatten eller risk för saltvatteninträngning.

Uttag av grundvatten finns också reglerat i miljöbalken 9 kap. 10 §, där det sägs att kommunen får föreskriva att det skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny grundvattentäkt i områden där knapphet på sött vatten förekommer eller kan befaras uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för redan befintliga anläggningar.

Kommunerna har alltså ett verktyg för att förebygga överuttag som kan leda till försämrad grundvattenstatus. Möjligheten att använda detta har enligt erfarenheter inte utnyttjats till fullo. En brist i många fall kan vara att det inte finns tillräckligt bra underlag för att fatta beslut om i vilka områden de särskilda skälen föreligger. En annan svårighet för kommunen är att bedöma konsekvenserna av att ge bygglov.

11.6. Handlingsalternativ och konsekvenser

11.6.1. Åtgärder för att nå etappmålen

I detta avsnitt beskrivs etappmålen och olika åtgärder som behövs för att nå målen. Etappmålen syftar till att få till stånd åtgärder som säkrar att framtidens grundvatten ska ha så låg föroreningsgrad att det klarar kraven på God dricksvattenkvalitet och God grundvattenstatus. Vidare syftar etappmålen till att skapa balans mellan befintliga verksamheter, framtida exploateringsintressen och vattenförsörjningsintressen så att en God kvantitativ status kan uppnås. De åtgärdspaket som beskrivs i detta avsnitt under respektive etappmål förväntas inte ske var för sig vid genomförandet utan bör behandlas samlat i ett ”grundvattensprojekt”

där kommuner och länsstyrelser arbetar parallellt med vattenförsörjningsplaner och ett ökat skydd.

Tre alternativa ambitionsnivåer har analyserats. Under etappmålen redovisas åtgärder som stämmer med den ambitionsnivå som vi har valt.

Etappmål 1. Grundvattenförande geologiska avlagringar av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning har senast år 2010 ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • 2003 skall geologiska avlagringar som i ett nationellt perspektiv är klassade som betydelsefulla för vattenförsörjningen vara utvalda. Som underlag för inventeringen behövs översiktlig hydrogeologisk information. Flertalet län är redan undersökta. Handläggningen görs av SGU i samverkan med Boverket och Naturvårdsverket/länsstyrelserna.
  • Kommunerna har att senast år 2005 redovisa resultat av de vatteninventeringar som genomförts med avseende på bl.a. tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser och brister i vattenförsörjningen t.ex. att reservvattentäkter saknas eller att överuttag förekommer.
  • År 2008 är Sveriges tätortsregioner undersökta med detaljerad hydrogeologisk information liksom närliggande viktiga grundvattenförekomster. Södra Sveriges bristområden är undersökta i detalj och viktigare grundvattenförekomster kring glesbygdens befolkningscentra är undersökta.
  • År 2010 är det lagliga skyddet fastställt efter prövning mot andra nyttjandeintressen.

Etappmål 2. Långsiktiga förändringar av grundvattennivån påverkar inte vattenförsörjningen, markstabilitet eller växt- och djurliv i angränsande ekosystem år 2010.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Senast år 2003 har Boverket, SGU och Naturvårdsverket tagit fram en nationell handbok med metoder och underlag för vattenplanering bl.a. gällande åtgärder för att minska vattenförbrukningen enligt tillämpningen av EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
  • Kommunerna har att senast år 2005 redovisa resultat av de markoch vatteninventeringar som genomförts med avseende på bl.a. tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser, brister i vattenförsörjningen samt markområden och ekosystem, som är känsliga för förändringar i grundvattennivå och grundflöde. Kommunerna har också att redovisa system för över-

vakning av grundvattennivåer och kvalitet, där ingrepp i känsliga mark och grundvattenområden pågår eller planeras.

  • Senast år 2005 utpekas av SGU, SMHI och SLU regionalt mark-, ytoch grundvattenresurser som kan vara av riksintresse för vattenförsörjningen.
  • Länsstyrelserna upprättar regionala vattenhushållningsprogram med hjälp av de kommunala inventeringarna och behoven senast 2007.
  • Senast år 2010 upprättar kommunerna vattenförsörjningsplaner dvs. inventerar och i sina översiktsplaner redovisar vattenresurser och och för vattenförsörjningen viktiga geologiska bildningar. Kommunerna tillämpar vattenförsörjningsplanerna och ökar handläggningen av tillståndsärenden för vattentäkter i bristområden.

Kostnaderna för de beskrivna åtgärderna delas mellan Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag.

Etappmål 3. År 2010 uppfyller grundvatten som nyttjas för vattenförsörjning till mer än 50 personer eller distribuerar mer än 10 kubikmeter per dygn kraven på Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse.

En grov uppskattning ger att det finns ca 100 allmänna vattentäkter och 2 800 enskilda vattentäkter som behöver åtgärdas. En utförligare beskrivning finns i bilaga V.11.

Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås:

  • Naturvårdsverket reviderar allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassar dem till EU:s kommande ramdirektiv, miljöbalken och ett hydrogeologiskt synsätt som ger grundvattentäkterna ett långsiktigt skydd. Tillämpande myndigheter får därigenom ett bättre underlag för sina ställningstaganden.
  • Kommuner eller länsstyrelser fastställer på hydrogeologiska grunder skyddsområden där sådana i dag saknas för allmänna vattentäkter inklusive reservvattentäkter och fastställer skyddsföreskrifter. Det ska vara åtgärdat till 2005.
  • Kommunerna inventerar enskilda vattentäkter dvs. privata brunnar som distribuerar mer än 10 kubikmeter dricksvatten per dygn eller betjänar mer än 50 personer och fastställer skyddsområden med skyddsföreskrifter för dessa senast år 2007.
  • Kommunerna reviderar skyddsområden och skyddsföreskrifter där dessa inte anses uppfylla kraven för fullgott skydd enligt Naturvårdsverkets reviderade allmänna Råd. Detta skall vara åtgärdat senast år 2010.
  • Ett åtgärdsprogram enligt Grundvattenutredningen (SOU 1995:45) genomförs i syfte att förbättra kvalitén på vatten från enskilda brunnar. Programförslaget syftar till bättre kompetens och kontroll av

brunnsborrare samt till bättre kontroll av vattenfilter och liknande utrustning. Senast år 2003 finns Råd och riktlinjer för vattenborrning respektive energiborrning. Senast år 2005 är borrentreprenörer ackrediterade för vatten- och energiborrning och fastighetsägare har anmälningsplikt för vatten- och energiborrning.

Etappmål 4. År 2010 finns åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus ska uppnås.

Åtgärdsprogrammen som ska utarbetas av respektive avrinningsmyndighet bygger på de underlag som tas fram för de tidigare föreslagna etappmålen bl.a. vattenförsörjningsplanerna och skydd av vattentäkter:

  • Senast 2010 har ansvariga avrinningsmyndigheter upprättat åtgärdsprogram som innehåller samtliga åtgärder som krävs för att uppnå de angivna miljökvalitetsmålen och -normerna. Vidare finns en beskrivning av hur tillämpning av lagar och förordningar kommer att bidra till målens uppfyllnad. Åtgärdsprogrammen utgör en sammanfattning av den information som inhämtats på lokal nivå inom avrinningsdistriktet. Programmet har kommunicerats med allmänhet, sakägare och andra berörda.
  • I programmet finns möjlighet att ange de områden där God grundvattenstatus inte kan uppnås inom angiven tid. Enligt EU-direktivet har länderna 16 år på sig från det att direktivet träder i kraft att nå God grundvattenstatus, men kan för enskilda vatten få ytterligare tidsutdräkt i 18 år där vattnens kvalitet är särskilt svår att komma till rätta med. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup och/eller i stora magasin där återhämtningsförloppen kan ta flera tiotals år efter att åtgärder vidtagits.

Förutom de åtgärdsprogram som tas fram enligt etappmål 4 vidtas ett stort antal åtgärder under perioden fram till 2010 för att minska påverkan från föroreningar som bl.a. orsakas av jordbruk, läckande avloppsledningsnät, förorenad mark, deponier, vägsaltning och försurande utsläpp från energi- och transportsektorn. Dessa åtgärder redovisas under Ingen övergödning, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö. Här ges endast ett kort referat av aktuella åtgärder under respektive miljökvalitetsmål.

  • Ingen övergödning. De åtgärder som genomförs inom jordbrukssektorn beräknas leda till att kvävehalten från jordbruksmark som medeltal inte överstiger 10 mg/l i något dräneringsområde. Denna halt är något lägre än vad Livsmedelsverkets Dricksvattenföreskrifter anger uttryckt som 50 mg nitrat/l.
  • Ingen övergödning. Förbättra samordningen av vatten och avlopp i samhällsplaneringen och vidta åtgärder för att minska läckaget i kommunala avloppsledningar.
  • Bara naturlig försurning. Den försurande belastningen minskas till nivåer som marken långsiktigt förmår neutralisera.
  • Giftfri miljö. Förbättra hantering, användning och val av bekämpningsmedel samt minska förbrukningen av växtskyddsmedel mätt som hälso- och miljöriskindex.
  • Giftfri miljö. Sanera förorenade områden med mycket stor respektive mycket stor risk.
  • Giftfri miljö. Bedriva drift och underhåll av vägar särskilt vintertid, utan att förorena grundvattnet.
  • God bebyggd miljö. Vidta åtgärder så att avfallsdeponier senast år 2008 har uppnått enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav.
  • Säker strålmiljö. Vidta åtgärder mot radon i dricksvatten.

11.6.2. Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser

Nedan beskrivs tre olika ambitionsnivåer för att nå de föreslagna etappmålen. Ambitionsnivåerna skiljer sig genom att slutåret varierar för när etappmålen ska vara nådda. Att slutåren inte skiljer sig mer än ett par år beror på att EU:s kommande vattendirektiv ger berörda länder ca tio år på sig att ta fram åtgärdsprogram från och med att direktivet träder i kraft. I tabell 11.1 beskrivs de tre handlingsalternativen samt miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser av dessa.

Tabell 11.1. Handlingsalternativ och konsekvenser.

Ambitionsnivå

LÅG

MEDEL

HÖG

* Skydd av geologiska avlagringar finns senast

2012

2010

2008

* Vattenförsörjningsplaner och skydd mot förändringar av grundvattennivån finns

2012

2010

2008

* Skyddsområden för allmänna och enskilda vattentäkter är inrättade

2012

2010

2008

* Åtgärdsprogram enligt EU:s kommande ramdirektiv för vatten är framtagna

2012

2010

2008

Miljökonsekvenser

Miljökonsekvenserna skiljer sig inte nämnvärt mellan alternativen. Alla tre alternativen leder till att generationsmålet på sikt kan nås. För de allra flesta vattentäkter kan God dricksvattenkvalitet och God kvantitativ status nås till 2010. Däremot tar det längre tid för att nå ned till haltnivåer där påverkan på växter och djur undvikes.

Ekonomiska konsekvenser

Kostnader per år under perioden 2001–2010 Miljoner kr/år

Sektorsanpassning :

0 Offentliga utgifter: 50

Sektorsanpassning :

0 Offentliga utgifter: 60

Sektorsanpassning :

0 Offentliga utgifter: 70

Socialakonsekvenser

Näringsidkare kan behöva ställa om verksamheten då skyddsområden upprättas.

Som nivå LÅG. Rimlig tid för insatser i kommuner och länsstyrelser.

Som nivå LÅG. Kan bli svårt att hinna tidsmässigt för länsstyrelser och kommuner.

Figur 11.1 Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas miljöanpassning.

Konsekvenser av ambitionsnivå LÅG

Miljökonsekvenser:

Etappmålen nås 2012. Etappmålen 1 och 2 som rör grundvattnets kvantitativa tillstånd innebär att bevarandet av viktiga vattenresurser tydliggörs och de ges ett skydd bl.a. för framtida behov. Etappmål 3 som syftar till att skapa god dricksvattenkvalitet ger positiva effekter på folkhälsan på grund av minskade halter av nitrat, metaller och andra föroreningar. Omkring ett sextiotal vattentäkter behöver åtgärdas för problem med för höga nitrathalter varför åtgärderna kan koncentreras till ett fåtal områden. Åtgärderna i etappmål 4 leder till att påverkan på

grundvattenberoende biotoper minskar. Kraven med avseende på föroreningshalter är strängare för Grundvatten av god status som anges i etappmål 4 än Livsmedelsverkets föreskrifter som anges av etappmål 3. Skälet är att organismer i naturmiljön är känsligare än människan. Fortsatta åtgärdsinsatser behövs därför efter 2010 för att generationsmålet ska nås.

Ekonomiska konsekvenser:

De årliga medelkostnaderna under perioden 2001–2010 är:

Kostnader för sektorsanpassning täcks delvis genom ersätt