1. Sammanfattning

Utgångspunkter

1990-talet blev massarbetslöshetens decennium.

Detta har i hög grad präglat arbetsmarknadspolitiken och tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regler. Det blev svårt att upprätthålla arbetslinjen när efterfrågan på arbetskraft drastiskt minskade. Avsikten med arbetsmarknadspolitiken är att bidra till omställningen på arbetsmarknaden. I stället fick den svara för försörjningen av en stor del av befolkningen. Mot denna bakgrund är det föga förvånande att såväl arbetsmarknadspolitiken i allmänhet som arbetslöshetsförsäkringen i synnerhet blivit ifrågasatta. Det har bl.a. hävdats att alltför generösa ersättningsnivåer bidragit till arbetslösheten.

Det är emellertid uppenbart att 1990-talets arbetslöshetskris i allt väsentligt förklaras av ett kraftigt fall i efterfrågan på arbetskraft. Arbetsmarknadspolitiken och därmed arbetsförmedlingarna och arbetslöshetskassorna fick därför i stor utsträckning ägna sig åt att för de arbetslösa försöka dämpa konsekvenserna av bristen på arbetstillfällen. Både förmedlingarnas och kassornas personal är värda ett erkännande för det stora arbete de lagt ned på att lösa denna uppgift. Tack vare detta har många människor, som annars riskerat att permanent slås ut från arbetsmarknaden, kunnat behålla en kontakt med arbetslivet som gör att de nu, när efterfrågan på nytt ökar, kan gå in på arbetsplatserna igen. Vi vill med våra förslag lämna en skiss på hur sökprocessen kan bli effektivare.

Det är också svårt att finna belägg för att arbetslöshetsförsäkringens utformning på något avgörande sätt skulle ha bidragit till den ökning av den strukturella arbetslösheten, som enligt många bedömare ägt rum under 1990-talet.

• Sida 11
•  Original

2 Sammanfattning Ds 1999:58

Villkoren i arbetslöshetsförsäkringen och tillämpningen av dess regler kan däremot ha betydelse för möjligheterna att under de närmaste åren varaktigt få ned arbetslösheten. Förutsättningarna för den ekonomiska politiken har förändrats, vilket ställer höga krav på en väl fungerande arbetsmarknad.

För att matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden skall vara effektiv är det väsentligt att det finns tydliga regler för arbetslöshetsförsäkringen och en konsekvent tilllämpning av dessa. Genom att förtydliga de rättigheter och skyldigheter som är förknippade med arbetslöshetsförsäkringen finns det enligt vår bedömning goda möjligheter att förena en effektiv omställning med en förhållandevis hög ersättningsnivå. Flera undersökningar tyder på att det inte, som i många andra länder, vuxit fram en arbetslöshetskultur av någon större omfattning. Arbetsviljan är hög hos de arbetssökande och sökaktiviteten hålls uppe även hos långtidsarbetslösa.

Det är förenat med betydande svårigheter att avgöra hur hög den så kallade strukturella arbetslösheten är. Men det finns ännu få tecken på att arbetsmarknaden slagit i kapacitetstaket. Den kraftigt ökande sysselsättningen har hittills inte haft någon större inverkan på inflationstrycket. Läget kan emellertid snabbt förändras så att brist på arbetskraft, även vid förhållandevis höga arbetslöshetsnivåer, kan göra att sysselsättningsuppgången kommer av sig, att inflationen ökar eller att Riksbanken genom räntehöjningar kyler av ekonomin.

Åtgärder behöver därför vidtas för att tydligare definiera arbetsmarknadspolitikens roll och arbetslöshetsförsäkringens betydelse för en framtida arbetsmarknad. Det kan bädda för en betydande uppgång i sysselsättningen och nedgång i arbetslösheten.

Framtiden

Förutsättningarna inför framtiden kan förbättras avsevärt om man nu åtgärdar en rad problem inom arbetsmarknadspolitiken.

För det första kan en bristande omställningsförmåga på ar-

betsmarknaden förhindra tillväxt och fler jobb. Våra förslag är ägnade att skärpa kraven på aktivitet och precisera kraven på omställning. Det är realistiska krav i förhållande till det förbättrade läget på arbetsmarknaden. Därmed skapas bättre förutsätt-

• Sida 12
•  Original

Ds 1999:58

Sammanfattning 3

ningar för en varaktig tillväxt. Våra förslag bör leda till kortare arbetslöshetsperioder och färre arbetslösa i framtiden.

För det andra har brister i tillämpningen av lagar och regler

skapat orättvisa och otydliga villkor för de arbetssökande. Under 1990-talet har det funnits för få arbetstillfällen att anvisa arbetskraft till. Det har med nödvändighet medfört att arbetsprövningen försvagats i arbetslöshetsförsäkringen. På framtidens arbetsmarknad måste alla människors arbetsutbud tas till vara. Därför blir det nödvändigt att förtydliga och konsekvent tillämpa reglerna för anvisning av lediga arbeten och konsekvenserna av att avstå från erbjudet arbete.

För det tredje har arbetsmarknadspolitiken haft en alltför stor

volym. Situationen på arbetsmarknaden har inneburit att arbetsmarknadspolitiken bl.a. inriktats mot att förhindra utförsäkring. Rundgången mellan arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitiska program har varit oundviklig för att förhindra utslagning av en stor del av arbetskraften. I framtiden, när det på ett helt annat sätt finns jobb att förmedla, måste insatserna vara av betydligt högre kvalitet. Arbetsmarknadspolitiska program och arbetslöshetsförsäkringen skall integreras för att i samverkan förbättra förutsättningarna för en stigande sysselsättning.

För det fjärde har denna rundgång skapat en bristande legiti-

mitet för försäkringen. Solidariteten med de arbetslösa är visserligen betydande. Men den förutsätter tydliga krav på aktivitet bland de arbetssökande, så att inte misstankar om ett över- eller felutnyttjande vinner spridning. Långtidsarbetslösheten skall brytas. I framtiden måste de arbetssökandes sökprocess struktureras bättre för att kunna möta en föränderlig arbetsmarknad.

För det femte har försäkringens karaktär av ersättning för in-

komstbortfall gröpts ur. Flertalet heltidsanställda får en ersättning som ligger under 80 procent av tidigare inkomst. I framtiden måste kompensationen för inkomstbortfall förbättras, i vart fall under en inledande period.

Förutsättningarna att minska arbetslösheten skall förbättras. För att uppnå detta mål krävs att både det allmänna och enskilda tar ett gemensamt ansvar. Det allmänna måste skapa goda villkor för tillväxt och sysselsättning. Arbetsmarknadspolitiken skall underlätta möjligheterna att hitta nya jobb så att arbetslöshetsperioderna blir så korta som möjligt.

• Sida 13
•  Original

4 Sammanfattning Ds 1999:58

Det är viktigt att den som är arbetssökande ges en bra service och de bästa möjligheterna att få ett arbete. En period i arbetslöshet, en omställning mellan två jobb, skall ge en rimlig inkomstrelaterad ersättning. Samtidigt skall en arbetssökande ta sitt ansvar. I framtiden skall det vara tydliga och rättvisa regler för den som söker jobb. Ansvaret ligger inte bara i att ta de erbjudna jobben, utan han eller hon skall själv vara aktiv på arbetsmarknaden, söka de lediga jobb som finns och förbättra sin kompetens genom utbildning. Det ömsesidiga ansvaret utgör ett kon-

trakt för arbete - det är de gemensamma ansträngningarna, från

det allmänna och enskilda, som skapar möjligheterna. Det gemensamma åtagandet skall utgå från en handlingsplan, ett sökkontrakt, för att underlätta vägen tillbaka till arbetslivet.

Vi vill med våra förslag skapa bättre förutsättningar i framtiden för fler i arbete och en rättvisare arbetslöshetsförsäkring. Aktivitet för att söka arbete skall stimuleras. Regler skall vara tydliga och rättvisa mellan enskilda arbetslösa.

Tydliga regler

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen innehåller tämligen stränga villkor för att uppbära ersättning. Den som blir anvisad lämpligt arbete skall ta jobbet, den som nekar kan bli avstängd från arbetslöshetsersättning i upp till tre månader. Reglerna för lämpligt arbete innebär att den arbetssökande kan tvingas pendla varje dag, veckopendla, flytta, byta yrke och sänka sin lön. Den höga arbetslösheten och låga arbetskraftsefterfrågan har dock gjort det svårt att tillämpa dessa regler, men tillämpningen varierar dessutom mellan olika arbetsförmedlingar. Det skapar osäkerhet bland de arbetssökande, försämrar matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft samt leder till stora orättvisor mellan arbetssökande.

Arbetsgruppen föreslår att reglerna skall förtydligas och tilllämpas på ett enhetligt sätt på alla förmedlingskontor. Tydliga regler är viktiga för den arbetssökandes rättssäkerhet och utgör ett stöd för de enskilda arbetsförmedlarna. Våra förslag innebär en skiss för hur sökprocessen kan bli mer strukturerad och underlätta omställningen till ett nytt arbete. Den som blivit arbetslös skall ges realistiska förutsättningar att hitta ett arbete på hemorten och inom det yrkesområde som man t.ex. har utbildning för. Successivt måste emellertid den arbetssökande söka

• Sida 14
•  Original

Ds 1999:58

Sammanfattning 5

arbeten på andra orter och inom andra yrkesområden. Den arbetssökande skall ges rätt att tillsammans med arbetsförmedlingen formulera ett sökkontrakt där den sökandes rättigheter och skyldigheter anges. Sökkontraktet skall beskriva den arbetssökandes sökområde, vilka aktiviteter han eller hon förväntas delta i. En ersättningsperiod delas in i intervall om 100 dagar vardera och i sökkontraktet anges hur sökområdet vidgas mellan och inom de olika intervallen. Det ger stöd och legitimitet för arbetsförmedlaren att anvisa lediga arbeten inom sökområdet.

Aktivitet från början

Arbetslöshetsförsäkringen signalerar i alltför stor utsträckning passivitet, trots att intentionerna med försäkringen är att den arbetssökande skall vara aktiv. Den arbetssökande förutsätts ”stå till arbetsmarknadens förfogande”, ”anta erbjudet lämpligt arbete” och vara anmäld på arbetsförmedlingen.

Det är vidare en brist att det under 1990-talet saknats resurser för att vidta åtgärder på ett tidigt stadium. Omställningen bör inledas redan under varsel och uppsägning. Resurser för detta ändamål är dessutom ojämnt fördelade. Inom tjänstemannaområdet och för statligt anställda finns goda förutsättningar att påbörja omställningsarbetet redan under uppsägningen genom insatser inom ramen för omställnings- och trygghetsavtalen, men för t.ex. privatanställda arbetare är möjligheterna mer begränsade.

Arbetsgruppen föreslår att kravet på aktivitet formuleras som ett tillägg till grundvillkoren i försäkringen för att tydligt markera den arbetssökandes eget ansvar att aktivt söka arbete. Vi föreslår att en samordning av utbetalningen av utbildningsbidrag och arbetslöshetsersättning till arbetslöshetskassorna övervägs och att ersättningen benämns aktivitetsersättning. Därmed markerar vi integration mellan arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Beteckningen signalerar att det är aktivitet som är grunden för ersättning i båda fallen.

Vi pekar på vikten av att påbörja omställningsarbetet redan under varsel och uppsägning. Vi föreslår att rättigheterna under uppsägningsperioden preciseras. Det är viktigt att sökprocessen struktureras redan från början och att sökaktiviteten upprätthålls. Vägledningskurser och sökajobbaktiviteter är viktiga insatser i detta skede.

• Sida 15
•  Original

6 Sammanfattning Ds 1999:58

En rättvis försäkring mot inkomstbortfall

För en majoritet av de heltidsanställda löntagarna ger försäkringen inte 80 procent i kompensation av tidigare inkomst vid arbetslöshet. Den nuvarande högsta dagpenningen, 580 kronor, ersätter 80 procent av inkomstbortfallet vid arbetslöshet upp till en inkomst på ca 16 000 kronor i månaden. Den har inte höjts sedan år 1997. Om inte den högsta dagpenningen höjs blir arbetslöshetsförsäkringen i allt större utsträckning en grundförsäkring. Starka grupper, med små risker för arbetslöshet, kan teckna privata eller kollektiva försäkringar som ger en högre ersättning än 580 kronor per dag.

Arbetsgruppen anser att arbetslöshetsförsäkringen i större utsträckning bör kompensera för inkomstbortfall i inledningen av arbetslösheten. Den som blivit arbetslös bör få möjlighet att anpassa sin ekonomi under en längre period. Den högsta dagpenningen bör under de första hundra ersättningsdagarna höjas från 580 kronor till 640 kronor, dvs. med 60 kronor. Efter 100 dagar blir den högsta dagpenningen 580 kronor, dvs. samma ersättning som idag.

Tydliga sanktioner

Sanktionerna i arbetslöshetsförsäkringen är idag mycket hårda. Den som inte tar ett erbjudet lämpligt arbete skall med dagens regler avstängas från ersättning i upp till cirka tre månader och den som slutar på egen begäran blir utan ersättning i ungefär två månader.

Samtidigt är arbetsförmedlingarnas tillämpning av rutinerna för rapportering varierande. Omkring 70 procent av arbetsförmedlarna uppger i den undersökning som IFAU utfört att de inte rapporterar första gången någon nekar att söka anvisat arbete.

Arbetsgruppen anser att sanktionerna bör bli mer verksamma, samtidigt som regler för anvisningar och när rätten till ersättning skall ifrågasättas bör bli avsevärt tydligare. AMS bör utfärda tydliga föreskrifter för användningen av anvisningar samt i vilka situationer ersättningen skall ifrågasättas.

Vi föreslår att sanktionerna skall bestå i en nedsättning av dagpenningen med 25 procent under 40 dagar vid det första till-

• Sida 16
•  Original

Ds 1999:58

Sammanfattning 7

fället ersättningen ifrågasätts, med 50 procent under 40 dagar vid andra tillfället när ersättningen ifrågasätts. Vid ett tredje tillfälle skall den arbetslöse utförsäkras och uppfylla ett nytt arbetsvillkor innan ersättning på nytt kan beviljas. Vi föreslår även att sanktionerna vid svikligt förfarande mildras något, samtidigt som vi föreslår att AMS skall utfärda tydliga regler för när handlingar skall bedömas som kriminella och bli föremål för rättslig prövning.

Kvalitet för rättvisa

Det är ett problem att reglerna i arbetslöshetsförsäkringen tilllämpas olika inom Arbetsmarknadsverket och av arbetslöshetskassorna. Mellan arbetslöshetskassorna förekommer det skillnader. Men AMS följer som tillsynsmyndighet arbetslöshetskassornas verksamhet. De stora skillnaderna i tillämpningen av reglerna finns i stället mellan arbetsförmedlingarna. Reglerna för lämpligt arbete tillämpas olika. Detsamma gäller användningen av anvisningar och rapporter om ifrågasatt ersättning.

Arbetsgruppen föreslår att arbetsprövningen av en enskild arbetssökande, kvalitetsgranskningen av arbetsförmedlingarna och tillsynen av arbetslöshetskassorna bör hållas samman. Vi pekar på olika modeller för att uppnå målen om en mer likartad bedömning dels mellan arbetslöshetskassorna, dels mellan arbetsförmedlingarna. Genom att hålla ihop denna verksamhet och förstärka uppföljningen av arbetsförmedlingarnas kvalitetsarbete bör det gå att skapa enhetlighet i tillämpningen av reglerna inom arbetslöshetsförsäkringen.

Vi föreslår att AMS styrelseledamöter i arbetslöshetskassorna får en tydligare roll och att kontakterna mellan arbetslöshetskassor och arbetsförmedlingar förbättras på det lokala planet.

Aktivitet i stället för långtidsarbetslöshet

En stor del av arbetskraften har varit arbetslös under lång tid. Enligt vår egen undersökning uppger 338 000 personer i arbetsför ålder att de har varit arbetslösa sammantaget i minst tre år de senaste tio åren. Antalet långtidsarbetslösa, med en arbetslöshetstid på mer än sex månader har i det närmaste halverats från 128 000 första halvåret 1998 till 67 000 motsvarande tid

• Sida 17
•  Original

8 Sammanfattning Ds 1999:58

1999. Många har under lång tid varvat perioder med öppen arbetslöshet och sex månader i arbetsmarknadspolitiskt program. Självförtroendet kan vara knäckt och vägen tillbaka till arbetsmarknaden kännas oöverstiglig. Arbetsgruppen föreslår att det skapas en övergångsarbetsmarknad, där den arbetssökande bör anvisas plats inom 600 ersättningsdagar. Övergångsarbetsmarknaden kan variera i sin utformning. Arbete och praktik kan varvas med utbildning och sammanhängande perioder av intensifierad arbetsförmedling. Det skall vara ett långsiktigt arbete som inte har någon bortre gräns. Vi föreslår att den närmare utformningen av övergångsarbetsmarknaden utreds vidare bl.a. vad avser finansiering, verksamhet och organisation.

Tydlig arbetsmarknadspolitik

De arbetsmarknadspolitiska programmen har under 1990-talets krisår haft en mycket stor omfattning. De har tvingats fram därför att det krävdes insatser för att aktivera de många arbetssökande och förhindra utförsäkring från arbetslöshetskassan. I många fall har det lett till en omfattande rundgång mellan arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program.

Arbetsgruppen föreslår att det inte längre skall krävas deltagande i arbetsmarknadspolitiska program för att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen. I stället skall det ges möjlighet till förlängda ersättningsperioder. De arbetsmarknadspolitiska programmen bör inriktas helt på att förbättra den arbetssökandes möjlighet att få ett nytt jobb, antingen genom att t.ex. delta i en arbetspraktik eller förbättra kompetensen genom utbildning.

Fler i arbete

Många står utanför den ordinarie arbetsmarknaden och arbetslöshetstiderna är fortfarande mycket långa.

Våra förslag om en strukturerad sökprocess och en striktare tillämpning av arbetslöshetsförsäkringens regler bör sammantaget leda till en väsentligt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet utan att det uppstår flaskhalsar på arbetsmarknaden. Vi räknar med att arbetslöshetstiderna kan förkortas med omkring

• Sida 18
•  Original

Ds 1999:58

Sammanfattning 9

knappt en vecka i genomsnitt, samtidigt som volymen på de arbetsmarknadspolitiska programmen vid sidan av övergångsarbetsmarkanden, kan bli mindre. Det förutsätter och skapar förutsättningar för andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsgruppen föreslår att en miljard kronor avsätts till övergångsarbetsmarknaden för de merkostnader som programmet kan innebära. De förbättringar av den ekonomiska kompensationen som vi föreslår kostar ca 600 miljoner kronor. Vi föreslår att AMS tillförs 500 miljoner kronor bl.a. för arbetet med de individuella sökkontrakten, samt 50 miljoner kronor för kvalitetsgranskning. Slutligen föreslås också en del förbättringar i själva försäkringen.

Ikraftträdande

Vi föreslår att regeländringarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring träder i kraft den 1 oktober 2000 och att höjningen av högsta dagpenningen sker den 1 januari 2001.

• Sida 19
•  Original

10 Sammanfattning Ds 1999:58

• Sida 20
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 11

2. Inledning

2.1. Arbetslöshetsförsäkringen i samhällsdebatten

De allra flesta på arbetsmarknaden löper risk att för kortare eller längre perioder ofrivilligt hamna i en situation där man inte kan försörja sig med eget arbete, utan måste lita till trygghetssystem av olika slag. Sjukdom eller skada kan mer eller mindre varaktigt sätta ned arbetsförmågan och omöjliggöra fortsatt förvärvsarbete. Konjunkturavmattning och strukturomvandling kan leda till att de nuvarande arbetsuppgifterna inte längre efterfrågas och det tar i regel tid att hitta nytt arbete.

Under senare delen av förra seklet växte det gradvis, främst på initiativ av fackliga organisationer, fram institutioner med syfte att tillhandahålla ett försäkringsskydd mot dessa risker. Under 1900-talet har detta försäkringsskydd stegvis byggts ut och ansvaret har till större delen förts över till den offentliga sektorn, även om det kompletterande försäkringsskydd som organiseras av parterna på arbetsmarknaden fortfarande spelar en viktig roll.

Det är ett försäkringsskydd som innefattar såväl försörjningsoch inkomsttrygghet, som aktiva åtgärder med syfte att vid sjukdom eller arbetslöshet underlätta en återgång till egen försörjning. Det är något av ett särdrag för de svenska trygghetssystemen att under rubriken arbets- och kompetenslinjen betona de aktiva åtgärderna - rehabilitering, utbildning m.m. - framför de kontanta inkomstersättningarna.

• Sida 21
•  Original

12 Inledning Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen är den del av det samlade trygghetssystemet som berör flest personer. Under år 1998 fick nära 800 000 personer inkomstrelaterad ersättning från en arbetslöshetskassa, vilket motsvarar ca 15 procent av befolkningen i åldrarna 20-64 år. Ytterligare ca 60 000 personer fick ersättning i form av grundbelopp. Antalet personer som vid en viss tidpunkt var arbetslösa och uppbär ersättning var lägre - i genomsnitt knappt 240 000 personer, vilket avspeglar att arbetslöshetsersättning vanligen betalas ut under förhållandevis korta perioder. Dessa siffror kan jämföras med att i genomsnitt ca 250 000 personer omfattades av arbetsmarknadspolitiska program eller att antalet förtidspensionerade uppgick till knappt 420 000 personer.

Såväl för den enskildes trygghet som för arbetsmarknadens funktionssätt och samhällsekonomin i stort, spelar det stor roll hur villkoren i denna försäkring utformas. Arbetslöshetsförsäkringen är kanske den del av det offentliga åtagandet som är mest omdiskuterad. Den har genom åren varit föremål för ett flertal offentliga utredningar. Förslag till förändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäkring har vid flera tillfällen utlöst starka protester och politisk turbulens. Det finns flera skäl till varför arbetslöshetsförsäkringen är kontroversiell.

- Arbetslöshetsförsäkringen och arbetslösheten

Alltsedan det infördes stöd till arbetslösa har frågan diskuterats om inte ett skydd mot arbetslöshetens ekonomiska konsekvenser för den enskilde i sig bidrar till att öka den totala arbetslösheten, bl.a. genom att minska de arbetslösas ansträngningar att hitta nytt jobb¹. Det var också en central stridsfråga när de statliga bidragen till arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935. En arbetslöshetsförsäkring som kompenserar för inkomstbortfall möjliggör längre perioder av arbetslöshet och minskar, särskilt om den är statligt finansierad, drivkrafterna för den anpassning av lönerna som kan reducera arbetslösheten. Under 1990-talet har frågan fått förnyad aktualitet i kölvattnet på den varaktigt höga arbetslösheten i många länder. Flera internationella studier tyder på att det finns ett samband mellan hur ”generös” arbetslöshetsförsäkringen är och den långsiktiga nivån på arbetslöshe-

¹Se Ohlsson och Olofsson (1998).

• Sida 22
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 13

ten. Till viss del avspeglar intresset för arbetslöshetsförsäkringens betydelse också en förskjutning i synen på arbetslöshetens orsaker, med en ökad tonvikt på brister i arbetsmarknadens funktionssätt.

De flesta är eniga om att utformningen av arbetslöshetsförsäkringen kan ha betydelse för möjligheterna att öka sysselsättningen och få ned arbetslösheten. Om försäkringen bidrar till att skapa en mindre flexibel arbetsmarknad, t.ex. lägre rörlighet mellan regioner och yrken, kan detta bryta en positiv sysselsättningsutveckling vid en fortsatt hög arbetslöshetsnivå. I detta perspektiv finns det således en motsättning mellan den ekonomiska tryggheten för den som blir arbetslös och möjligheterna att få ned arbetslösheten.

Samtidigt kan det sägas vara ett syfte med försäkringen att möjliggöra längre sökperioder vid arbetslöshet. Såväl effektivitets- som välfärdsskäl kan anföras mot en ordning där arbetslösa av ekonomiska skäl tvingas ta ”första bästa jobb”. Att arbetslöshetsförsäkringen håller uppe lönenivån och förhindrar framväxten av sektorer med mycket låga löner kan också ses som en ur fördelningssynvinkel eftersträvansvärd effekt.

- Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsviljan

Betraktad som en försäkringsrisk är arbetslöshet svårhanterlig. Det behov av stöd som har sitt upphov i sjukdom kan vara nog så svårt att pröva och kontrollera för försäkringsgivaren, men den fysiska arbetsförmågan är dock i princip möjlig att bedöma utifrån objektiva medicinska kriterier. Det är betydligt svårare att avgöra om någon på samma entydiga sätt uppfyller villkoren för att vara ”försäkringsfall” i arbetslöshetsförsäkringen och således är ofrivilligt arbetslös och vidtar de åtgärder som rimligen kan begäras för att hitta ett arbete.

Allmänhetens bild av arbetslösheten präglas också av denna otydlighet. Å ena sidan den självklara rätt de flesta tycker sig ha att få ersättning om man själv mister jobbet. Å andra sidan en rad mer eller mindre sanna anekdoter om arbetslösa som föredrar att leva på arbetslöshetsersättning framför att ta de lediga jobb som finns. Detta ger försäkringen ett grundläggande legitimitetsproblem - är den arbetslöse genuint ”drabbad” och har legitima anspråk på försäkringsersättning eller kan arbetslösheten åtminstone till någon del anses vara självförvållad?

• Sida 23
•  Original

14 Inledning Ds 1999:58

Samma skiljelinje i perspektiv kan skönjas även inom forskningen kring arbetslöshet. Å ena sidan visar en rad analyser att kompensationsnivån och längden på ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen påverkar individens benägenhet att söka jobb eller ta erbjudna jobb. ”Det finns betydande empiriskt stöd i den internationella forskningen för att långa ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen höjer arbetslösheten och då särskilt långtidsarbetslösheten.” (Calmfors, 1996)

Å andra sidan finns studier som indikerar att arbetsviljan främst drivs av sociala faktorer och bara till ringa del påverkas av ekonomiska incitament och att även långtidsarbetslösa visar en obruten vilja att ta jobb. I Åberg (1998) dras slutsatsen: ”De allra flesta vill ha ett jobb, hatar att vara arbetslös och far illa av att vara det, men inte så till den grad att de inte längre skulle vara anställningsbara eller slutat anstränga sig för att få ett jobb.”

Dessa, åtminstone delvis, skiftande synsätt bottnar i att arbetslöshetsförsäkringen skall hantera så många individuellt olikartade situationer. Hur vi upplever arbetslöshet och kraven att anpassa sig till arbetsmarknaden varierar starkt. Samma yttre situation kan upplevas helt olika. Det finns grupper för vilka arbetslösheten är mycket traumatisk, rubbar stabiliteten i tillvaron och eroderar självförtroendet. Att byta bostadsort eller arbetsuppgifter kan vara förenat med betydande uppoffringar. Men det finns också grupper som inte uppfattar arbetslöshet som något större problem. Andra intressen, familj m.m. ger stadga och innehåll i tillvaron och man ser med tillförsikt fram mot att förr eller senare hitta ett nytt jobb. Oavsett hur arbetslösheten upplevs finns därtill stora skillnader, beroende på ålder, utbildning m.m., i möjligheterna att få nytt jobb. Men villkoren i försäkringen skall vara desamma för alla dessa grupper.

- Arbetslöshetsförsäkringen och statsfinanserna

Arbetslöshet har betydande effekter på statens och kommunernas finanser, dels genom att minska skatteunderlaget, dels genom direkta utgifter förknippade med arbetslöshet. En procentenhets högre arbetslöshet motsvarar, allt annat lika, en försvagning av de offentliga finanserna med ca 8-10 miljarder kronor. Givet ett mål om offentliga finanser i balans eller överskott

• Sida 24
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 15

medför detta att andra offentliga åtaganden trängs undan i motsvarande grad.

Snabbt växande utgifter inom arbetslöshetsförsäkringen bidrog starkt till de statsfinansiella problem som uppstod under 1990-talets första hälft. Statens årliga utgifter för kontantersättningar ökade med ca 30 miljarder kronor i fasta priser mellan åren 1990 och 1993. Därefter har utgifterna minskat och under år 1998 utbetalades arbetslöshetsersättningar på 32 miljarder kronor, vilket motsvarar drygt 1 ½ procent av BNP eller drygt 3 procent av de offentliga utgifterna. Till detta skall läggas ersättningar till dem som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller andra arbetsmarknadspolitiska program på sammantaget ca 13 miljarder kronor. Utslaget på alla i reguljär sysselsättning motsvarar detta en ”försäkringspremie” på nära 12 000 kronor per år.

Figur 2.1

Arbetslöshetsförsäkringens andel

av totala offentliga utgifter

procent

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa AMS och SCB

Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen uppfattas ofta som ”onödiga” utgifter. En vanlig uppfattning är att dessa medel istället borde kunna användas till att ge de arbetslösa sysselsättning inom områden där det finns stora behov. Eftersom staten

• Sida 25
•  Original

16 Inledning Ds 1999:58

ändå bär kostnaderna för arbetslöshet skulle det inte vara förenat med särskilt stora merkostnader. Det är emellertid tveksamt om arbetslöshetsersättningar på detta sätt är utbytbara mot andra offentliga utgifter.

- Arbetslöshetsförsäkringen och regionalpolitiken

Den ekonomiska tillväxten och framväxten av nya jobb har en naturlig tendens att koncentreras regionalt. Det finns en lika naturlig ambition hos de flesta regioner i landet att locka till sig de företag som växer eller nyetableras. En sådan spridning av tillväxten är också ett mål för regionalpolitiken. Då kan den lokala tillgången på arbetskraft spela en viktig roll. Om de arbetslösa flyttar minskar möjligheterna att få de nya jobben till orten. Det gäller särskilt de grupper som har lättast att hitta jobb på annat håll. Sett ur ett kommunalt perspektiv kan arbetslöshetsförsäkringen vara ett instrument för en jämnare regional fördelning.

Arbetslöshetsförsäkringen är emellertid en omställningsförsäkring för hela arbetsmarknaden. Reglerna i försäkringen ger inget utrymme för regionala hänsyn. De arbetslösa skall flytta dit jobben finns. Det ligger i arbetslöshetsförsäkringens natur att den skall vara ett stöd för flyttning snarare än en möjlighet att stanna kvar på hemorten.

Här finns en inneboende konflikt mellan arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring och en regionalpolitisk strävan att sprida tillväxten över hela landet.

- Arbetslöshetsförsäkringen och de fackliga organisationerna

Arbetslöshetsförsäkringen påverkar relationen och styrkeförhållandena mellan arbetstagare och arbetsgivare. Ett viktigt skäl för att de fackliga organisationerna tog initiativ till att bygga upp arbetslöshetskassor var för att därigenom lättare kunna värva och behålla medlemmar, som genom försäkringen fick ett omedelbart utbyte av sitt fackliga medlemskap.²Sett ur den fackliga organisationens synvinkel innebar arbetslöshetsför-

²Se Edebalk (1996) för en diskussion om den historiska bakgrunden.

• Sida 26
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 17

säkringen därtill ett stöd för den lönenivå och de anställningsvillkor i övrigt som förhandlats fram. Genom att medlemmarna hade en försäkring mot inkomstbortfall blev det svårare för arbetsgivare att i en vikande konjunktur pressa ned lönen eller locka arbetslösa medlemmar att acceptera lägre löner.

3

Idag finansieras arbetslöshetsförsäkringen till övervägande del, på marginalen helt, med skattemedel och försäkringsvillkoren regleras i lag. Kopplingen till de fackliga organisationerna har dock behållits och till skillnad från de flesta andra länder har den svenska arbetslöshetsförsäkringen inte institutionellt införlivats i socialförsäkringen. Att de flesta arbetslöshetskassor har en nära koppling till de fackliga organisationerna, samtidigt som ersättningarna finansieras av staten, har ofta kritiserats. Även om medlemskap i arbetslöshetskassa inte förutsätter medlemskap i den fackliga organisation som kassan är knuten till är kopplingen säkerligen en faktor som bidrar till den höga fackliga organisationsgraden. På detta sätt anses staten gynna den ena parten på arbetsmarknaden. Det har även rests principiella invändningar mot att arbetslöshetskassorna, som är juridiskt självständiga organisationer, har rätt att bevilja ersättningar som finansieras över statsbudgeten.⁴

Men kopplingen till de fackliga organisationerna ses även som en styrka för försäkringen. Det är genom denna koppling som försäkringens krav på omställning kan ges legitimitet bland de arbetslösa och därmed underlätta samordningen med arbetsmarknadspolitiken i stort.

³I USA förhindrades på 1920-talet ett försäkringsbolag att erbjuda arbetslöshetsförsäkring på helt kommersiella grunder med motivet att en sådan försäkring på ett otillbörligt sätt skulle störa styrkeförhållandena på arbetsmarknaden.⁴Detta aktualiserades 1989 då de fonder som tidigare fanns för att hantera tillfälliga underskott mellan inkomster och utbetalningar genom en regeländring gjordes överflödiga. De fonderade medlen överfördes då till de fackliga organisationerna i deras egenskap av huvudmän för kassorna. Detta väckte debatt, där många hävdade att fondmedlen borde förts till statskassan med hänsyn till att kassorna till största delen finansierats med statliga medel.

• Sida 27
•  Original

18 Inledning Ds 1999:58

- Arbetslöshetsförsäkringen och inkomstfördelningen

Arbetslöshetsförsäkringen innebär, i likhet med alla andra försäkringar, en inkomstutjämning mellan dem som drabbas av arbetslöshet och dem som är sysselsatta. I denna mening spelar försäkringen en viktig fördelningspolitisk roll, genom att utjämna inkomster mellan arbetslösa och övriga. Men i denna rent försäkringsmässiga funktion ligger emellertid ingen egentlig omfördelning. Det är istället det förhållandet att ”premien” till försäkringen, dvs. arbetsgivaravgiften, i princip är lika för alla som skapar en utjämning.

Eftersom risken för arbetslöshet på ett systematiskt sätt är ojämnt fördelad mellan olika grupper i samhället och tenderar att vara större för grupper med låga inkomster, skulle en försäkringsmässigt satt premie motsvara en betydligt större andel av en låginkomsttagares lön än för en höginkomsttagare. Det är den solidariska finansieringen av försäkringen som ger en omfördelning. Hur det samlade försäkringsskyddet vid arbetslöshet fördelas mellan den statligt finansierade försäkringen och privata eller avtalsreglerade försäkringar spelar därför en stor roll för dess fördelningsmässiga betydelse.

Samtidigt innebär en utjämning att kostnaderna för arbetslösheten sprids ut över alla branscher och frikopplas från de samlade lönekostnaderna. Det finns effektivitetsargument för att branscher med hög arbetslöshet, om denna är betingad av för höga löneökningar eller t.ex. säsongsarbete, själva skall bära kostnaderna för arbetslösheten.

- Arbetslöshetsförsäkringen och välfärdspolitiken

Arbetslöshetsförsäkringen är kontroversiell för att den på ett påtagligt sätt berör förhållandet mellan staten och den enskilde vilka rättigheter och skyldigheter individen har gentemot samhället. Arbetslöshetsförsäkringen reglerar inte bara vilken ersättning som skall utgå vid arbetslöshet utan även vilka krav på anpassning i form av byte av bostadsort, jobb, lön etc som skall gälla för att få ersättning. Oavsett vilka effekter försäkringen antas ha på den enskildes sökbeteende etc. är det i grunden en värderingsfråga vilken rätt till stöd en arbetslös bör få i en of-

• Sida 28
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 19

fentligt finansierad försäkring och vilka krav på anpassning staten kan sätta upp utan att dessa skall anses innebära en kränkning av den enskilde.

Denna värderingskonflikt skall ses mot bakgrund av en bredare diskussion om välfärdspolitikens inriktning. Den rör sig mellan två principiellt olika synsätt. Å ena sidan perspektivet att välfärdsstaten eroderar den enskildes ansvar för den egna försörjningen. De offentliga trygghetssystemen tar bort drivkrafterna att finna sin egen utkomst och skapar ett bidragsberoende. Det blir mer angeläget att anpassa sig till reglerna för ersättning än till arbetsmarknadens krav. Alternativa sätt att organisera välfärdssystemen på - via marknaden, ideella organisationer, familjen - trängs undan, vilket i sin tur tunnar ut den solidaritet som naturligen följer av ett direkt beroende mellan människor.

I det perspektivet är det lätt att måla upp en negativ bild av arbetslöshetsförsäkringens roll i samhället - ett system styrt av facket för dem som inte vill ta de lediga jobben och som bidrar till att öka arbetslösheten till en betydande statsfinansiell kostnad.

Å andra sidan finns perspektivet att de offentliga trygghetssystemen är väl motiverade ur såväl välfärds- som effektivitetssynvinkel. De skapar inte beroende, utan bryter snarare det beroende som annars skulle finnas av familj, lokal förankring etc. Välfärdsstaten frigör individen genom att ge de ekonomiska förutsättningarna att utveckla sina möjligheter. Genom den individuella anknytningen kan välfärdsstaten bidra till en större flexibilitet. Det ligger i detta perspektiv även en annan syn på rättvisan som innebär att fördelningen av försäkringsskydd skall vara oberoende av social position eller framgång på arbetsmarknaden. Alla skall tillförsäkras ett fullgott försäkringsskydd oavsett ekonomiska resurser och risk. Med denna utgångspunkt är en offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring en central del i välfärden.

2.2. Arbetslöshetsförsäkringens syfte

Syftet med en arbetslöshetsförsäkring är att ge ersättning för den inkomstförlust som uppkommer i samband med arbetslöshet. Det ligger en välfärdsvinst att ett sådant inkomstskydd or-

• Sida 29
•  Original

20 Inledning Ds 1999:58

ganiseras just som en försäkring, dvs. att de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet sprids på ett stort försäkringskollektiv. Alternativet hade varit att var och en för sig bygger upp ett eget sparande när man har inkomster för att använda vid arbetslöshet. Det hade varit förenat med en betydande välfärdsförlust, med hänsyn till att man inte vet vem som drabbas och när arbetslösheten inträffar och hur länge den varar. Det finns således en naturlig efterfrågan på arbetslöshetsförsäkring.

Samtidigt är inkomstbortfall till följd av arbetslöshet en risk som är svår att försäkra. Det finns ett tydligt inslag av det som i försäkringslitteraturen kallas ”moral hazard”, som innebär att den enskilde genom sitt beteende kan påverka den försäkrade risken, främst vad gäller arbetslöshetsperiodens längd. Vidare bygger varje försäkring på att de individuella riskerna är oberoende av varandra. Men arbetslöshet är till betydande del en ”kollektiv ” risk - under dåliga tider ökar risken att bli arbetslös för hela försäkringskollektivet. Detta är förhållanden som ger upphov till ”marknadsmisslyckande”, dvs. att försäkringsskydd inte skulle tillhandahållas i tillräcklig omfattning på en marknad trots att medborgarna är villiga att betala för det. Försäkringen måste därför normalt organiseras i kollektiva former, som garanterar en viss anslutning.

Det finns även ett samhällsintresse av att det finns en arbetslöshetsförsäkring. I 1933 års proposition om bl.a. statligt stöd till arbetslöshetskassorna anförde dåvarande socialministern Gustav Möller:

”Till den del det icke heller på sådan väg /genom statliga arbeten/ lyckas att bibehålla den tillgängliga arbetskraften i arbete, måste det vara ett uppenbart samhällsintresse, att den enskilde oförvållat arbetslöse hjälpes över perioden av nödtvungen sysslolöshet. Även om man lämnar det naturliga medlidandet med den arbetslöse och hans närmaste åsido, skulle hänsynen till den samhälleliga skadan av de arbetslösas ekonomiska, sociala och moraliska förfall utgöra tillräcklig uppfordran till samhället att ingripa i syfte att organisera en arbetslöshetshjälp, varigenom den arbetslöse kan hålla sig och de sina ekonomiskt uppe, tills dess han åter erhåller arbete. Vid valet av olika former för dylik hjälp måste man i och för sig giva principiellt företräde åt sådana anordningar, att arbetaren kan känna trygghet för att, i händelse han drabbas av arbetslöshet, han icke stå utan varje inkomst; han bör även känna sig hava genom sina egna åtgöranden förvärvat en rätt

• Sida 30
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 21

till de bidrag, som utgå till honom, varför dessas mottagande icke på samma sätt som ett rent understöd kan verka nedsättande på hans självkänsla och ambition. Här som på andra områden måste den socialt mest värdefulla hjälpformen vara den, som kan innefattas under beteckningen hjälp till självhjälp.”

Samhällsintresset kan också formuleras så att när det finns ett ekonomiskt skydd ökar benägenheten för enskilda att våga ta risker. Det kan t.ex. gälla att ta jobb i nya företag med nya produkter eller idéer, med stor risk för nedläggning. Det kan också påverka motståndet mot förändringar. Genom statlig finansiering av arbetslöshetsförsäkringen ges indirekt ett stöd för omvandling och tillväxt.

Men de främsta skälen för en offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring torde vara fördelningspolitiska. En statlig finansiering medför en riskutjämning - alla betalar samma avgift som andel av inkomsten, men utnyttjar försäkringen i olika grad.

Under 1900-talets första decennier restes i flera omgångar frågan om statligt stöd till de framväxande arbetslöshetskassorna, liksom frågan huruvida den borde göras obligatorisk och övertas av staten. Statligt stöd till arbetslöshetsförsäkringen infördes förhållandevis sent, år 1935.

Dessförinnan begränsades det offentligas insatser till att ge stöd till arbetslösa endast efter behovsprövning, dvs. endast de som inte hade annan försörjning fick bistånd. Med 1934 års beslut etablerades en offentligt subventionerad och reglerad försäkring, som gav stöd vid arbetslöshet oberoende av behov.

Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen har alltid varit relaterad till tidigare inkomst. Från början var det upp till varje enskild arbetslöshetskassa att besluta om ersättningens storlek för sina medlemmar. Lagstiftningen reglerade dock bl.a. högsta ersättningsbelopp och satte även tak på ersättningens storlek i förhållande till den tidigare inkomsten.

Syftet med försäkringen kan dock knappast sägas ha varit att ge en inkomstförsäkring, dvs. att försäkra den förlorade inkomsten. Snarare hade den karaktären av ett grundskydd, dvs. lika belopp för alla. Att ersättningen relaterades till den tidigare inkomsten motiverades med att man ville undvika att grupper med låga inkomster fick en alltför hög ersättning. Samtidigt har taket på ersättningsnivån ofta satts på en sådan nivå att försäkringen för stora grupper gett samma belopp oavsett inkomst.

• Sida 31
•  Original

22 Inledning Ds 1999:58

Det är först på senare tid som principen om en försäkring av inkomstbortfallet varit vägledande. Syftet med samhällets stöd till arbetslösa kan således sägas ha gått från behovsprövning, över grundtrygghet till en inkomsttrygghet. Under senare år har dock karaktären av inkomstförsäkring tunnats ut, i takt med att alltfler har inkomster över nivån för högsta dagpenning.

Arbetslöshetsförsäkringen var från början enbart avsedd för anställda. Det var dessa som startade arbetslöshetskassorna. På 1950-talet gavs även företagare möjlighet att ansluta sig till arbetslöshetskassorna eller starta egna. Men det var först fr.o.m. år 1974 som företagarna inlemmades i det allmänna regelverket för arbetslöshetsförsäkring.

Försäkringen är numera också en helt individuell försäkring, dvs. det är enbart den egna inkomsten som försäkras. Tidigare fanns inslag av familjestöd i form av make- och barntillägg.

Redan i 1934 års beslut betonades att arbetslöshetsförsäkringen skall ses som en integrerad del i arbetsmarknadspolitiken, dvs. skall utgöra en del av en större medelsarsenal som syftar till en väl fungerande arbetsmarknad med låg arbetslöshet. Detta har senare formulerats som att arbetslöshetsförsäkringen skall ha karaktären av omställningsförsäkring.

I den proposition (prop. 1973:56) som föregick 1973 års lag om arbetslöshetsförsäkring, vars huvuddrag fortfarande gäller, uttrycker departementschefen detta syfte på följande sätt:

”Det primära målet för arbetsmarknadspolitiken är alltså att med utnyttjande av dessa olika medel bereda sysselsättning åt den som är utan arbete. Det tar emellertid oundvikligen i många fall viss tid innan ett nytt lämpligt arbete kan erbjudas den som har mist sin anställning. Sådana situationer inträffar givetvis särskilt i lägen med allmän brist på arbetstillfällen men kan inträffa även när det lokalt sett råder stor efterfrågan på arbetskraft. För nytillträdande på arbetsmarknaden kan svårigheter föreligga trots yrkesutbildning att omedelbart få arbete. Blir väntetiden lång är det en uppgift för arbetsmarknadspolitiken att medverka till att lösa de ekonomiska svårigheter som väntetiden medför för den arbetssökande. Härvid är kontant stöd den åtgärd som står till buds.”

...

”I fråga om vilka som skall omfattas av försäkringen vill jag redan här framhålla att den i princip bör stå öppen för var och en som önskar och har behov av försäkring.”

• Sida 32
•  Original

Ds 1999:58

Inledning 23

....

”Försäkringen bör liksom f n ta sikte på dem som har en fastare anknytning på arbetsmarknaden. Detta innebär att den stora gruppen nytillträdande även i fortsättningen faller utanför försäkringen. ”

I prop. 1997:107 som föregick nuvarande regelverk uttrycks försäkringens syfte på följande sätt:

”Arbetslöshetsförsäkringen är en viktig och integrerad del av arbetsmarknadspolitiken, vars huvudsakliga syfte är att underlätta tillväxten genom att främja en snabb och effektiv omställning på arbetsmarknaden så att det går att kombinera en stigande sysselsättning med låg inflation och låg arbetslöshet.” ....”Arbetslöshetsersättningen skall ses som en försäkringsersättning som faller ut när en person blir arbetslös främst på grund av en vikande konjunktur eller en pågående strukturomvandling. Försäkringen är ingen yrkesförsäkring utan den skall göra det möjligt för den arbetslöse att under rimliga ekonomiska förhållanden, under en begränsad tid, söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas. ”

Karaktären av omställningsförsäkring har också markerats genom att den maximala ersättningsperioden formellt satts förhållandevis kort. I flera andra länder har arbetslöshetsersättning kunnat betalas ut under mycket långa perioder och försäkringen således haft karaktären av långvarigt inkomstskydd.

Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är således att ge ersättning till dem som är etablerade på arbetsmarknaden för inkomstbortfall under en begränsad period i samband med omställningen från ett jobb till ett annat.

Ett principiellt nytt inslag i samhällets stöd till arbetslösa kom år 1974, genom införandet av ett särskilt stöd - kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) - till grupper med svagare förankring på arbetsmarknaden, t.ex. nytillträdande ungdomar, som inte var berättigade till arbetslöshetsersättning. Ersättningen bestod av ett enhetligt belopp, utan koppling till den eventuella inkomst som tjänats in. KAS hölls utanför arbetslöshetsförsäkringen och finansierades med skattemedel över statsbudgeten. I samband med en lagändring har fr.o.m. år 1998 denna grundförsäkring formellt och administrativt införlivats i arbetslöshetsförsäkringen.

• Sida 33
•  Original

24 Inledning Ds 1999:58

• Sida 34
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 25

3. Arbetslöshetsförsäkringens organisation och regler

3.1. Organisation

Bakgrund

Arbetslöshetsförsäkringen har en unik institutionell uppbyggnad. Den är en del av det samlade offentliga trygghetssystemet. Reglerna för rätt till ersättning regleras i lag och beslutas således av riksdagen. Försäkringen finansieras till drygt 90 procent med skattemedel och utgifterna är på sedvanligt sätt föremål för budgetprövning och ligger under det statliga utgiftstaket. Samtidigt skiljer sig arbetslöshetsförsäkringen från andra trygghetssystem i två centrala avseenden.

• Försäkringen hanteras av fristående organisationer - arbetslöshetskassorna. Det är hos dessa som de arbetslösa ansöker om ersättning och det är arbetslöshetskassorna som bedömer om rätt till ersättning föreligger och fattar beslut om ersättning.
• Anslutningen till försäkringen är frivillig såvitt avser den inkomstrelaterade ersättningen. Det är endast de som är medlemmar i en arbetslöshetskassa som har rätt till ersättning.

Statens styrning av försäkringen sker genom att statsbidragen till arbetslöshetskassorna förutsätter att dessa verkar i enlighet med de av riksdagen fastställda reglerna.

Genom att anslutningen är frivillig omfattar försäkringsskyddet inte alla på arbetsmarknaden. Det har dock gradvis blivit alltmer heltäckande. När statlig finansiering infördes år 1935 innebar detta att statsbidrag utgick till ett fåtal arbetslöshetskassor, vilka omfattade mindre än 10 procent av arbetskraften. Några av de existerande kassorna valde till en början av princi-

• Sida 35
•  Original

26 Organisation och regler Ds 1999:58

piella skäl att stå utanför statsbidragssystemet. Först på 1940talet fick de statsunderstödda arbetslöshetskassorna någon större omfattning. Men ännu år 1970 stod nära hälften av arbetskraften utan statsunderstödd inkomstförsäkring vid arbetslöshet. Idag är ca 90 procent av arbetskraften medlemmar i någon arbetslöshetskassa.

Figur 3.1

Andel medlemmar i a-kassa

procent av arbetskraften

0 20 40 60 80 100

1940 1950 1960 1970 1980 1990

Källa: AMS.

Frågan om formerna för och omfattningen av statens roll inom detta område har varit föremål för debatt under i stort sett hela 1900-talet. Beslutet år 1934 att ge statsbidrag till fristående arbetslöshetskassor föregicks av en omfattande diskussion om arbetslöshetsförsäkringen borde göras obligatorisk och hanteras på samma sätt som socialförsäkringen. Även därefter har frågan prövats vid några tillfällen. Slutsatsen har blivit att kvarstå vid den ordning som gällt sedan år 1935 och som i internationell litteratur går under benämningen ”Gent-systemet”, som innebär att fristående arbetslöshetskassor kopplade till en facklig organisation eller branschorganisation kombineras med statlig finansiering och reglering.

• Sida 36
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 27

Arbetslöshetskassorna är till den juridiska formen självständiga föreningar, med de försäkrade som medlemmar. Arbetslöshetskassorna styrs av en stämma, till vilken samtliga medlemmar har rätt att delta i val av ombud. En stor del av försäkringens funktionärer är förtroendevalda ombud. Organisationen skiljer sig mellan olika kassor - några är helt centraliserade till ett kontor, medan andra kassor hanteras lokalt av s.k. kassaredogörare som har en förhållandevis nära kontakt med de arbetslösa.

Föreningskaraktären har setts som en styrka därigenom att det skapar ett engagemang i och lojalitet med försäkringen, som hade varit svårare att uppnå i en statligt hanterad försäkring. Anspråken på ersättning riktas inte mot staten utan mot en förening där den sökande själv är medlem och kan påverka. Detta förstärks av kopplingen till de fackliga organisationerna. Informationen till de försäkrade kan samordnas med facklig information. Legitimiteten i försäkringen, bl.a. i de krav som ställs på den sökande för rätt till ersättning, upplevs som starkare om dessa krav uttalas av den egna fackliga organisationen snarare än av en statlig förvaltning.

Vidare påverkas de fackliga organisationernas förhållningssätt till arbetslöshetsförsäkringen. I en statligt organiserad försäkring skulle sannolikt de fackliga organisationerna i högre grad agerat som motpart till försäkringen och på ett tydligare sätt ensidigt driva sina medlemmars intressen. Med dagens ordning tvingas arbetslöshetskassorna ofta fatta beslut som går den enskilde emot, vilken oftast är medlem i den fackliga organisation som är nära kopplad till kassan.

Arbetslöshetsförsäkringen har alltid uppfattats som en integrerad del av arbetsmarknadspolitiken, regler och tillämpning skall utformas på ett sätt som står i samklang med de mål som gäller för arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiska insatser sker på det lokala planet ofta i samarbete med fackliga organisationer. Nästan samtliga fackliga organisationer har i dag mer eller mindre omfattande program för sina arbetslösa medlemmar. Dessa program syftar till att genom aktivering, rådgivning och viss utbildning underlätta återgång till jobb. I vissa fall finns en rent arbetsförmedlande verksamhet. Till icke ringa del finansieras dessa projekt av de fackliga organisationerna själva. Information om regelverk och syfte med arbetslöshetsförsäkringen är en väsentlig del i dessa projekt.

• Sida 37
•  Original

28 Organisation och regler Ds 1999:58

Även om det kan förmodas att de fackliga organisationerna skulle bedriva likartade projekt även om de inte hade ansvar för arbetslöshetskassan, finns fördelar med denna koppling. Arbetet med aktivering underlättas om även frågor om ersättningsrätt hanteras i detta sammanhang. Den här typen av program kan dessutom utnyttjas för att pröva huruvida den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande. En arbetslös som inte infinner sig till en anordnad aktivitet kan få sin ersättningsrätt ifrågasatt. Mer väsentligt är kanske att det är i denna typ av aktiviteter som budskapet till den arbetslöse förmedlas att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring och inte en försörjningskälla. Denna förmedling av statsmakternas intentioner med försäkringen blir sannolikt mer effektiv när den äger rum inom ramen för aktiviteter där fackliga organisationer är en part.

Ett skäl som framförts för icke-statliga arbetslöshetskassor av det slag vi har i Sverige är att det är viktigt för försäkringens funktion att de som hanterar den har god kunskap om förhållandena på arbetsmarknaden. En rationell och rättvis prövning av ersättningsrätt kräver kunskap om de speciella villkor som gäller i vissa branscher. För att kunna bedöma vilka jobb t.ex. en elektriker skall anses kunna acceptera krävs en viss kunskap om villkoren i denna bransch. Det skulle därför vara naturligt att försäkringen hanteras av de som är verksamma i branschen.

Ett av arbetslöshetskassorna framfört argument är att kopplingen till de fackliga organisationerna medför lägre administrationskostnader. En obligatorisk statlig försäkring skulle visserligen sannolikt vara förenad med stordriftsfördelar. Men detta uppvägs av att kostnader för information och rådgivning till nya medlemmar och nyblivna arbetslösa till stor del kan ske genom fackliga organisationer.

Svårigheten med fristående arbetslöshetskassor är den intressekonflikt som dessa oundvikligen måste hantera mellan å ena sidan att företräda medlemmarnas intressen av en generös och trygg försäkring och å andra sidan kraven att hålla nere kostnaderna och tillämpa försäkringen på ett sätt som stimulerar omställning på arbetsmarknaden. Denna intressekonflikt förstärks av att arbetslöshetskassornas förtroendevalda och funktionärer i hög grad är desamma som de fackliga organisationernas, vars primära uppdrag är att företräda sina medlemmars intressen snarare än ett bredare samhällsintresse. Genom att finansieringen i det närmaste helt sker med statliga medel har arbetslöshets-

• Sida 38
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 29

kassorna ganska svaga drivkrafter för en sträng tillämpning av reglerna för rätt till ersättning. Det finns en inbyggd risk att försäkringen blir alltför generös, när besluten om ersättning och finansiering är separerade.

En mer principiell kritik mot Gent-modellen är att statsbidragen kan uppfattas som ett indirekt stöd till de fackliga organisationerna, inte minst genom att underlätta deras medlemsrekrytering. Staten stödjer på detta sätt den ena parten på arbetsmarknaden. Det har vidare uppfattats som principiellt tveksamt att fristående organisationer anförtros att hantera statliga medel och bedriva myndighetsutövning.

Synsättet att arbetslöshetsförsäkringen skall utgöra en integrerad del i arbetsmarknadspolitiken har också kritiserats som utslag av en korporativt inriktad politik, som bygger på en organiserad samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden och statsmakterna. Särskilt från arbetsgivarhåll betraktas denna modell som förlegad.

Frågan om huvudmannaskap för arbetslöshetsförsäkringen kopplas ofta samman med frågan om frivillighet eller obligatorium i försäkringen. En sådan koppling är dock inte nödvändig. Det är fullt möjligt att tänka sig en frivillig försäkring i statlig regi, liksom obligatorisk försäkring som tillhandahålls av självständiga organisationer.

Givet att försäkringen skall hanteras av fristående organisationer och dessa i praktiken sammanfaller med fackliga organisationer talar principiella skäl mot att göra en anslutning obligatorisk. Även den som inte vill ha någon koppling till en facklig organisation skall kunna få ett försäkringsskydd. När medlemsavgiften svarade för en betydande del av finansieringen kunde även anföras att de som inte uppfattade behov av försäkring inte skulle tvingas bidra till att finansiera en sådan. Skälen för frivillighet har i dag inte längre samma bärkraft. Numera finns en fristående arbetslöshetskassa utan koppling till någon facklig organisation. Medlemsavgiften ger ett mycket litet bidrag till finansieringen och på marginalen inget bidrag alls. Arbetslöshetsförsäkringen är således frivillig vad gäller förmånerna, men inte vad gäller finansieringen.

Det finns å andra sidan inga starka skäl som talar för att införa obligatorisk anslutning. För det första är anslutningsgraden mycket hög. För det andra undviks det ”fripassagerarproblem”

• Sida 39
•  Original

30 Organisation och regler Ds 1999:58

som är ett grundmotiv för obligatoriska försäkringar, genom att finansieringen är obligatorisk.

Dagens organisation

Den intressekonflikt som finns inbyggd i arbetslöshetsförsäkringen, som den är organiserad idag, hanteras genom att kombinera självständiga arbetslöshetskassor med en långtgående statlig reglering av innehållet i försäkringen och tillsyn över tilllämpningen.

I formell mening är arbetslöshetskassorna självständiga föreningar, med de försäkrade som medlemmar. För att ha rätt att tillhandahålla arbetslöshetsförsäkring och få statsbidrag för detta måste föreningen vara registrerad hos Arbetsmarknadsstyrelsen. Registreringen kräver i sin tur enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor att en rad villkor måste vara uppfyllda.

• Föreningen skall ha till ändamål att ge sina medlemmar ersättning vid arbetslöshet och får inte utöva någon annan verksamhet. Rätt till ersättning m.m. skall prövas i enlighet med reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsersättning.
• Föreningens medlemsantal måste vara lägst 10 000. Denna regel tillämpas dock inte för de kassor som tillkom när kravet på medlemsantal var lägre.
• Föreningen skall vara öppen för alla som är verksamma inom området; det får således inte ställas krav på fackligt medlemskap. Idag är ca 9 procent av arbetslöshetskassornas medlemmar s.k. enskilt anslutna, dvs. inte medlemmar i den fackliga organisation (eller branschorgansisation) som är knuten till kassan. Denna andel har vuxit under senare år.
• Det får inte ske någon fondering. Enligt 44 § lagen om arbetslöshetskassor skall de inkomster som inte används till löpande utgifter under ett verksamhetsår, användas till sådana utgifter under nästkommande verksamhetsår.
• Föreningen skall styras på visst sätt, bl.a. skall högsta beslutande organ vara en stämma, till vilken samtliga medlemmar har rätt att delta i val av ombud. Stämman utser en styrelse. Det är styrelsens uppgift att övervaka att arbetslöshetsförsäkringen tillämpas på ett korrekt sätt. I styrelsen utser staten via tillsynsmyndigheten AMS en representant, som deltar i styrelsearbetet på samma villkor som övriga ledamöter.

• Sida 40
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 31

• En enskild medlem kan hos tingsrätten överklaga de beslut som stämman fattar, om dessa anses stå i strid med lagen om arbetslöshetsförsäkring, lagen om arbetslöshetskassor eller kassans stadgar.
• Arbetslöshetskassan skall avgränsa sitt verksamhetsområde till en bransch eller yrkesområde och får inte verka inom samma område som en annan kassa. Den som lämnar kassans verksamhetsområde har rätt att kvarstå som medlem i högst sex månader och skall därefter i princip uteslutas. Konsekvensen av dessa villkor är att det i princip inte får råda någon konkurrens mellan olika arbetslöshetskassor. Ett skäl för en sådan konkurrensbegränsning är att med en betydande statlig finansiering skulle en konkurrenssituation riskera att leda till en mindre strikt tillämpning. Konkurrensmedlet skulle tendera att i mindre grad vara låga medlemsavgifter och mer en generös tillämpning.

Det finns dock en viss valfrihet vad gäller tillhörighet i arbetslöshetskassa. Dels i de fall de verksamma inom ett yrkesområde organiseras av flera fackliga organisationer. Dels finns sedan år 1998 möjligheten att välja den fristående Alfa-kassan. Den som är medlem i en facklig organisation blir alltid ansluten till organisationens arbetslöshetskassa. Man kan således inte vara med i en facklig organisation och ansluta sig till någon annans arbetslöshetskassa.

Den sedan år 1998 startade s.k. kompletterande arbetslöshetskassan - Alfa-kassan - innebär ett principiellt nytt inslag i arbetslöshetsförsäkringens organisation. Den är tillkommen på statligt initiativ, även om den är självständig och har arbetslöshetskassornas samorganisation som huvudman. Denna kassa har tillstånd att verka över hela arbetsmarknaden och har ingen koppling till någon part på arbetsmarknaden.

Statens styrning och kontroll av arbetslöshetskassornas verksamhet är långtgående. Kassorna måste först således godkännas av den statliga tillsynsmyndigheten, AMS, för att kunna verka. Därtill har staten en av AMS utsedd representant i styrelsen för varje kassa. Nivån på och villkoren för de ersättningar som betalas ut är i detalj reglerade i lagar och föreskrifter. Arbetslöshetskassornas beslut om medlemsavgift, som fattas av stämman, måste godkännas av AMS.

AMS utövar en omfattande tillsyn över arbetslöshetskassorna. Denna tillsyn omfattar föreskrifter och allmänna råd om hur

• Sida 41
•  Original

32 Organisation och regler Ds 1999:58

lagstiftningens regler skall tolkas, i syfte att tillförsäkra en likformig och rättvis tillämpning. Vidare sker en direkt tillsyn av kassornas beslutsrutiner, bokföring, administrativa system, m.m. Därtill granskas varje år ett urval av enskilda ersättningsärenden. Under år 1998 granskades sålunda över 5 000 ärenden. Av dessa föranledde 800 stycken anmärkningar från AMS.

Om det visar sig att en arbetslöshetskassas rutiner eller beslut kan anses stå i strid med lagens regler, utfärdade föreskrifter eller kassans stadgar kan AMS meddela en arbetslöshetskassa en erinran om eller ett föreläggande att inom viss tid vidta åtgärder för att rätta till detta. Om ett föreläggande inte efterlevs kan AMS besluta om att arbetslöshetskassan under en viss tid mister rätten till statsbidrag. Detta är en mycket stark sanktion, som kan tvinga arbetslöshetskassan att drastiskt höja medlemsavgiften.

Staten kan -via AMS - föra de beslut som arbetslöshetskassan fattar i enskilda ärenden till en domstolsprövning. Om en arbetslöshetskassa fattar ett för den sökande positivt beslut kan AMS, om beslutet bedöms stå i strid med reglerna i lagen om arbetslöshetsersättning, överklaga till förvaltningsdomstol.

Enligt 93 § lagen om arbetslöshetskassor får statsbidrag lämnas enbart till kostnader för ersättning som betalas ut enligt bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Denna regel kan tillämpas i enskilda ärenden - även om kassan är godkänd och registrerad kan den nekas statsbidrag för beslut om ersättning den tagit i ett enskilt fall.

Staten har således formellt en kontroll över arbetslöshetsförsäkringen som är fullt jämförbar med den som gäller inom socialförsäkringen. Regelverket bestäms av riksdagen och ingen skall kunna få ersättning som kan anses stå i strid med dessa regler.

3.2. Regler för rätt till ersättning

Det regelverk som styr rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen finns lagfäst i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Därtill har regeringen utfärdat en förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring som i vissa avseenden förtydligar

• Sida 42
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 33

lagens regler. Domstolsutslag i enskilda ärenden har också betydelse för rådande praxis i tillämpningen.

Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar - en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Grundförsäkringen motsvarar det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) som fram till och med år 1997 låg utanför arbetslöshetsförsäkringen.

För att det skall föreligga rätt till inkomstrelaterad ersättning måste följande villkor vara uppfyllda:

• Grundvillkoren - som innebär att den som söker ersättning skall vara arbetslös och stå till arbetsmarknadens förfogande
• Arbetsvillkoret - den sökande skall ha en förankring på arbetsmarknaden genom att ha förvärvsarbetet i viss omfattning
• Medlemsvillkoret - den sökande skall vara medlem i den arbetslöshetskassa hos vilken han eller hon söker ersättning.

Rätt till ersättning från grundförsäkringen har den som uppfyller arbets- och grundvillkoren, men inte medlemsvillkoret. Vidare kan grundersättning även utgå till den som istället för arbetsvillkoret uppfyller ett s.k. studerandevillkor.

Inträdes- och medlemsvillkoren

Anslutning till den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen är frivillig. Det är därför naturligt att ersättning endast utgår till dem som valt att vara medlemmar. För att bli medlem måste vissa villkor uppfyllas (inträdesvillkor) och för att omfattas av försäkringen måste medlemskapet omfatta minst ett år.

• Sida 43
•  Original

34 Organisation och regler Ds 1999:58

Inträdesvillkoret

För att någon skall bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs att vederbörande är verksam inom kassans verksamhetsområde. Detta villkor är i lagen om arbetslöshetskassor formulerat så att man under en period av fem sammanhängande veckor skall ha förvärvsarbetat under fyra veckor i minst 17 timmar per vecka. Det skall vara faktiskt arbete, i detta sammanhang jämställs inte t.ex. sjukskrivning med arbete. Den som blir sjuk i början av en anställning kan således få avvakta med medlemskapet i arbetslöshetskassan. Till skillnad mot vad som gäller arbetsvillkoret kan inträdesvillkoret uppfyllas genom förvärvsarbete inom ramen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Medlemskap inträder första dagen i den månad den första av de fyra veckorna med förvärvsarbete infaller.

Ett exempel kan belysa effekten av denna regel. Antag att någon börjar förvärvsarbeta 1 mars, arbetar tre veckor, därefter är sjuk i åtta arbetsdagar, arbetar återigen tre veckor, men kan på grund av arbetsbrist inte komma upp i 17 timmar den fjärde och femte veckan. Därefter antas full arbetstid gälla. Konsekvensen blir att vederbörande i detta fall inte blir medlem i arbetslöshetskassan förrän den 1 juni.

En annan konsekvens är att den som ansöker om medlemskap i en facklig organisation inte direkt blir medlem i arbetslöshetskassan.

År 1998 gjordes en skärpning av inträdesvillkoret. Tidigare gällde att den sökande måste arbeta 17 timmar/vecka vid ansökningstillfället, vilket normalt ansågs gälla den senaste veckan. Denna regel ansågs otydlig och gav utrymme för olika tolkningar. Den preciserades därför att gälla arbete under en femveckorsperiod.

Motivet för ett inträdesvillkor är att den som är medlem i en arbetslöshetskassa skall ha viss anknytning till arbetsmarknaden. Det skall inte vara möjligt att bli medlem efter en mycket kort arbetsinsats, utan det skall finnas en dokumenterad arbetsvilja för att få anslutas till försäkringen. Det kan även ses som ett sätt att förstärka effekten av medlems- och arbetsvillkoren. Utan inträdesvillkor skulle många studerande bli medlemmar i arbetslöshetskassan under studietiden och på så sätt kunna få ersättning efter en kortare tids förvärvsarbete än vad som gäller

• Sida 44
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 35

för den som blir medlem i samband med förvärvsarbetets påbörjande. Inträdesvillkoret sätter också en spärr mot att personer inom EES-området flyttar till Sverige och uppbär ersättning. Till skillnad från arbetsvillkoret, som kan uppfyllas med förvärvsarbete i annat EES-land, innebär inträdesvillkoret att förvärvsarbetet måste fullgöras i Sverige.

Rätt till inträde i arbetslöshetskassa kan även grundas på studier. Den som uppfyller det s.k. studerandevillkoret (se nedan) för rätt till grundersättning och bedrivit studier med anknytning till kassans verksamhetsområde har rätt till medlemskap. I praktiken innebär detta att den som t.ex. utbildat sig till murare efter tre månaders arbetssökande kan bli medlem i Byggnads arbetslöshetskassa.

Medlemsvillkoret

För att kunna beviljas inkomstrelaterad ersättning krävs att den arbetslöse skall ha varit medlem i arbetslöshetskassa minst tolv månader.

Till skillnad från andra försäkringar - privata som offentliga dröjer det således en tid innan t.ex. en nytillträdande på arbetsmarknaden omfattas av försäkringen.

Det har anförts två motiv för denna regel. Det ena är omsorgen om arbetslöshetskassornas finansiella ställning. Det har ansetts rimligt att det skall krävas en viss period under vilken man erlägger medlemsavgifter innan man kan bli berättigad till ersättning. Det andra skälet för ett medlemsvillkor är mer försäkringsmässigt - det skall inte vara möjligt att ansluta sig först när det föreligger hot om arbetslöshet, t.ex. efter uppsägning. Till bilden hör att en arbetslöshetskassa inte kan neka någon inträde på grund av att vederbörande har en hög arbetslöshetsrisk.

Arbetsvillkoret

Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är, som konstaterades ovan, att ge en inkomstförsäkring för dem som har en fast förankring på arbetsmarknaden. Därför har det alltsedan försäkringen infördes funnits ett krav på att den arbetslöse skall ha förvärvsarbetat i viss omfattning innan ersättning kan betalas ut.

• Sida 45
•  Original

36 Organisation och regler Ds 1999:58

Arbetsvillkoret innebär att under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens påbörjande skall den sökande ha förvärvsarbetat under minst 6 månader med minst 70 timmar per månad. Det krävs således förvärvsarbete var och en av dessa sex månader, men de behöver inte infalla i en följd.

Enligt en alternativregel kan det räcka med 45 timmars förvärvsarbete per månad. Då krävs att arbetet ägt rum under en sammanhängande period av 6 månader och sammantaget uppgår till 450 timmar. Denna regel innebär således att arbetstiden någon eller några månader kan vara mindre än 70 timmar, men då måste detta kompenseras av längre arbetstid resterande månader och att förvärvsarbetet utförts under en sammanhängande period.

Arbetsvillkoret uppfylls således med som lägst 420 timmars förvärvsarbete, t.ex. ett halvtidsarbete under ett halvår. Det kan jämföras med att ett heltidsarbete i sex månader motsvarar ca 960 timmar.

Det är i princip endast ”reguljärt” arbete som kan ligga till grund för att uppfylla arbetsvillkoret vid ett första prövningstillfälle. Förvärvsarbete genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder i form av anställningsstöd, starta eget bidrag, beredskapsarbete räknas, förutom i vissa undantagsfall, inte in i arbetsvillkoret. Däremot kan ett uppfyllande av arbetsvillkoret inte gå förlorat för att den sökande deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Är arbetsvillkoret uppfyllt innan någon påbörjar t.ex. en AMUkurs anses det vara uppfyllt även sedan detta arbete tagit slut.

I arbetstiden inräknas även semestertid, som ju är en avlönad del av arbetstiden. Vidare kan tid under vilken det utgår avgångsvederlag räknas in i arbetsvillkoret. Undantag gäller dock för avgångsvederlag enligt kollektivavtal samt för skadestånd.

I vissa fall kan ramtiden sträckas ut längre tillbaks i tiden genom reglerna om s.k. överhoppningsbar tid. Den som inte kunnat förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller vård av barn under två år kan bortse från sådan tid då ramtiden fastställs. Ramtiden utsträcks längre tillbaka i tiden så att den förutom den överhoppningsbara tiden, uppgår till tolv månader. Syftet är att de som haft en varaktig anknytning till arbetsmarknaden och därefter varit förhindrade att förvärvsarbeta inte skall hamna i en sämre situation. Om någon exempelvis vid arbetslöshetens inträde varit helt sjukskriven i sju månader uppfylls inte arbetsvillkoret enligt huvudregeln eftersom förvärvsarbetet under de

• Sida 46
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 37

senaste tolv månaderna med nödvändighet varat kortare tid än sex månader. I detta fall bortses därför från tiden med sjukskrivning och ramtiden räknas som de tolv månaderna före sjukskrivningens början.

Till överhoppningsbar tid räknas förutom sjukskrivning:

• Tid med vård av eget barn, om detta är under två år.
• Tid med utbildning på heltid, under förutsättning att denna avslutats efter 25 års ålder eller att utbildningen föregåtts av förvärvsarbete på heltid i minst fem månader. Den som tar tjänstledigt från ett arbete för att studera på heltid och blir uppsagd under studietiden har således rätt till ersättning om arbetsvillkoret uppfylldes innan studierna påbörjades. Kraven är att studierna avslutats samt att den arbetslöse fyllt 25 år eller, om vederbörande är yngre än 25 år, att förvärvsarbetet som föregick studierna var på heltid under minst fem månader. Den som gör tillfälligt uppehåll i studierna, t.ex. under ferier, kan inte tillämpa regeln om överhoppningsbar tid och kan därmed inte uppbära ersättning under denna period.
• Tid med frihetsberövande eller tvångsvård.
• Tid i arbetsmarknadsutbildning, kunskapslyftet (med särskilt utbildningsbidrag), datortek, ALU, OTA samt rehabilitering. Den som tidigt kommer in i en insats av detta slag kan således inte förlora rätten till ersättning baserad på det tidigare arbetet.

Det finns ingen begränsning i omfattningen av överhoppningsbar tid, vilket innebär arbetsvillkoret kan vara uppfyllt långt tillbaka i tiden. Enligt EG-fördningen om social trygghet kan försäkrings- och anställningsperioder överföras mellan länder inom EES-området. Det innebär att arbetsvillkoret kan uppfyllas med arbete i annat EES-land än Sverige.

Arbets- och medlemsvillkoren sätter upp trösklar för rätt till ersättning. Den som blir arbetslös efter fem månaders arbete har inte rätt till ersättning, oavsett hur omfattande detta varit. Den som arbetar t.ex. sju månader och därefter blir arbetslös kan uppbära inkomstrelaterad ersättning först när det förflutit tolv månader, dvs. fr.o.m. den sjätte arbetslöshetsmånaden, förutsatt att vederbörande blev medlem i en arbetslöshetskassa i samband med att arbetet påbörjades.

• Sida 47
•  Original

38 Organisation och regler Ds 1999:58

Dagpenning

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen betalas ut i form av dagpenning, dvs. ett fastställt belopp per dag. Det utbetalas högst fem dagpenningar per vecka. Dagpenningen är beskattad och pensionsgrundande.

I princip är arbetslöshetsförsäkringen en inkomstbortfallsförsäkring, dvs. kompensation skall utgå i förhållande till den inkomst den försäkrade skulle haft om vederbörande inte blivit arbetslös. Till skillnad från t.ex. sjukförsäkringen baseras dock ersättningen på en historisk inkomst. I lagen om arbetslöshetsförsäkring formuleras detta som den inkomst ”som den sökande före arbetslöshetens inträde vanligen fick under arbetstid som var normal för den sökande.”

Med normalarbetstid avses den genomsnittliga arbetstiden under den period under vilken arbetsvillkoret uppfylldes. Detta arbetstidsmått beräknas genom att summera antalet arbetade timmar under de sex månaderna och dividera med antalet veckor (4,33 per månad). Om arbetstiden varierat under denna period, t.ex. genom en övergång från deltid till heltid, är det således den genomsnittliga arbetstiden som skall ligga till grund för ersättning. Sjukdom och vård av barn likställs i detta sammanhang med arbete. Regeln innebär en begränsning för möjligheten att höja underlaget för ersättning genom att öka sin arbetsinsats alldeles före arbetslöshetens början.

Beräkningen av arbetsvillkoret sker bakåt i tiden. Om den sökande under ramtiden förvärvsarbetet mer än sex månader är det de månader, med mer än 70 timmars arbete, som ligger närmast arbetslöshetens inträde som normalarbetstiden skall beräknas på. Det kan i vissa fall påverka dagpenningens storlek. Den som arbetar sex månader och går arbetslös utan ersättning i sex månader i avvaktan på att uppfylla medlemsvillkoret kan få högre ersättning än den som i motsvarande situation istället arbetar deltid under resterande del av ramtiden.

I princip är det också den lön som gällde under normalarbetstiden som ligger till grund för beräkning av dagpenning. Om lönen förändrats under perioden är det dock den högre lönen som räknas, således inte ett genomsnitt. Om t.ex. någon uppfyller arbetsvillkoret genom ett heltidsarbete och lönen under

• Sida 48
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 39

denna period höjts till följd av nytt avtal, är det den högre lönen multiplicerad med normalarbetstiden som utgör underlag för ersättning. Det måste dock röra sig om normala löneförändringar. Det skall inte vara möjligt att t.ex. under uppsägningstiden höja lönen i syfte att få upp dagpenningen.

Om tiden för uppfyllande av arbetsvillkoret, på grund av överhoppningsbar tid, ligger mer än tolv månader bakåt kan den förmånsgrundande lönen räknas upp med de avtalsmässiga höjningar som skett inom avtalsområdet.

Dagpenningens storlek är 80 procent av dagsförtjänsten, som i sin tur beräknas som 1/22 av en månadsinkomst alternativt 1/5 av en veckoinkomst. Dagpenningen får högst uppgå till 580 kronor. Omräknat som månadsinkomst motsvarar detta, för en månad med 22 ersättningsdagar, 12 760 kronor. Nivån på högsta dagpenningen fastställs av regeringen i förordning.

Den högsta dagpenningen sätter ett förhållandevis lågt tak på inkomstersättningen. I förhållande till inkomsten före arbetslöshetens inträde ger försäkringen en 80-procentig kompensationsgrad på inkomster upp till knappt 16 000 kronor per månad. För högre inkomster är kompensationsgraden lägre. År 1997 uppgick medianinkomsten från förvärvsarbete för heltidsoch helårsarbetande till 17 800 kronor per månad och kan uppskattas till ca 18 500-19 000 kronor per månad för år 1999. Det innebär att betydligt fler än hälften av de heltidsarbetande är försäkrade för en ersättning under 80 procent av den förlorade inkomsten. För alla förvärvsarbetande, inklusive deltidsarbetande, uppskattas den genomsnittliga kompensationsgraden till ca 70 procent av inkomsten.

Dagpenningen får lägst uppgå till 240 kronor räknat för ett heltidsarbete, vilket motsvarar 80 procent av en månadslön på 6 600 kr. Vid deltidsarbete reduceras den lägsta dagpenningen i förhållande till tjänstgöringens omfattning. Det är således med ett arbete avlönat enligt kollektivavtal inte möjligt att få en kompensationsgrad i arbetslöshetsförsäkringen som överstiger 80 procent.

Dagpenningens nivå kan omprövas under loppet av en ersättningsperiod. Om lönenivån inom kassans verksamhetsområde höjs till följd av nya kollektivavtal kan dagpenningen höjas i motsvarande grad, förutsatt att den ligger under 580 kronor.

• Sida 49
•  Original

40 Organisation och regler Ds 1999:58

Figur 3.2

Kompensationsgrad vid olika inkomstlägen

procent av tidigare dagsförtjänst

0 20 40 60 80 100

10 000 14 000 18 000 22 000 26 000 30 000

Månadslön

Inkomstrelaterad ersättning

Grundersättning

Karenstid

Dagpenning utgår först efter fem dagars arbetslöshet, räknat som dagar för vilka ersättning normalt skulle utgå. Det främsta skälet för en karenstid är att behovet av inkomstförsäkring för en kort arbetslöshetsperiod ansetts mindre än för en längre period. En kort arbetslöshet kan man bära med sparade medel eller på annat sätt, medan problemen växer ju längre arbetslösheten varar. Därtill innebär karenstiden lägre utgifter för försäkringen. Det har även anförts administrativa skäl för en karenstid - så att arbetsförmedling och arbetslöshetskassor kan avlastas prövning av mycket korta arbetslöshetsperioder. Bedömningen av karenstiden har varierat genom åren. Den avskaffades år 1989, men återinfördes igen år 1993.

• Sida 50
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 41

Karenstiden innebär att den faktiska kompensationsgraden i förhållande till den inkomst som går förlorad, är lägre än 80 procent även för inkomster under 16 000 kronor per månad, men stigande ju längre arbetslösheten varar. Figur 3.3 visar hur kompensationsgraden varierar med antalet ersättningsdagar. Den som är arbetslös i t.ex. en månad har en faktisk kompensationsgrad på 62 procent av tidigare inkomst.

Figur 3.3

Kompensationsgrad

Procent

0 20 40 60 80

1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 101 111 121

Antal ersättningsdagar

Tidsbegränsning

Dagpenning kan utgå i maximalt 300 ersättningsdagar. För den som före periodens utgång fyllt 57 år förlängs den maximala ersättningsperioden till 450 dagar. Eftersom ersättning beviljas för högst fem dagar i veckan motsvarar 300 sammanhängande er-

• Sida 51
•  Original

42 Organisation och regler Ds 1999:58

sättningsdagar en period av 60 kalenderveckor eller 13 ½ månader.

Som konstaterades ovan har i olika sammanhang betonats att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en omställningsförsäkring. De som av olika skäl inte uppfyller arbetsmarknadens krav eller kan anpassa sig till dessa skall i princip inte ges inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Detta har tagit sig uttryck i en begränsning av hur länge inkomstrelaterad ersättning kan uppbäras.

Ett skäl för en begränsning är även att stärka den arbetslöses drivkrafter att söka och acceptera arbeten. ARBOM-utredningen (SOU 1996:51) pekar på att en tidsbegränsning skapar en tydlighet - det förhållandet att ersättningsperioden tar slut tvingar fram ett beslut såväl från den enskilde som från arbetsförmedlingen och förhindrar på det sättet passivitet.

En ersättningsperiod kan avbrytas, t.ex. om den arbetslöse hittar ett tidsbegränsat arbete, för att sedan återupptas. Detta förutsätter dock att avbrottet inte varar längre än tolv månader. När ersättningsperioden återupptas utgår samma dagpenning som före avbrottet, dvs. en dagpenning baserad på det första arbetet. Det är således möjligt att ta ett kortare arbete med lägre lön än det tidigare arbetet utan att detta reducerar dagpenningen vid en efterföljande arbetslöshet. Om arbetet däremot varar längre än tolv månader är den tidigare ersättningsperioden förbrukad och vid en ny arbetslöshet baseras dagpenningen på inkomsten i det senaste jobbet.

Ersättningsperioden kan även brytas och återupptas av andra skäl, t.ex. studier. Förutsatt att uppehållet inte varar längre än tolv månader kan således en påbörjad ersättningsperiod återupptas under studieuppehåll. Som framgår ovan gäller detta inte för den som aldrig påbörjat någon ersättningsperiod. Konsekvensen blir att den som en gång påbörjat en ersättningsperiod och därefter studerar har möjlighet att uppbära arbetslöshetsersättning under ett studieuppehåll, medan den som t.ex. efter en uppsägning börjar studera direkt utan en påbörjad ersättningsperiod inte har den möjligheten. I det senare fallet krävs att studierna avslutats. Då betraktas studietiden som överhoppningsbar och ersättning kan baseras på det tidigare arbetet.

Reglerna om uppehåll i en ersättningsperiod är tillämpliga även för den som är sjukskriven, föräldraledig eller intagen i kriminalvårdsanstalt längre tid än tolv månader. Efter en sådan

• Sida 52
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 43

period kan vederbörande således återuppta ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Det är även möjligt att bryta ersättningsperioden under en period av det skälet att den arbetssökande själv inte anser sig eller av arbetsförmedlingen inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Det kan t.ex. gälla vid en utlandsresa. Konsekvensen blir att ersättning inte utgår under dessa dagar, men att ersättning åter kan betalas ut när vederbörande står till arbetsmarknadens förfogande.

Under deltagande i de flesta av de arbetsmarknadspolitiska programmen utgår ersättning i form av utbildningsbidrag. Även detta betalas ut i form av dagpenning och beräknas i princip på samma sätt som dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. Perioder med utbildningsbidrag räknas inte in i ersättningsperioden och reducerar således inte antalet kvarvarande ersättningsdagar från försäkringen.

Återkvalificering

När ersättningsperioden löpt ut efter 300 ersättningsdagar kan den sökande ha återkvalificerat sig till en ny period. För den som avbrutit första perioden med ett arbete och detta arbete varat mer än sex månader samt ligger inom de senaste tolv månaderna kan ett nytt arbetsvillkor vara uppfyllt. Därmed blir vederbörande berättigad till en ny ersättningsperiod.

Den nya ersättningsperioden räknas dock ifrån den dag ersättning senast återupptogs, dvs. de dagar som återstår av den föregående ersättningsperioden räknas av från den nya. Konsekvensen av denna avräkningsregel är att den som blir arbetslös efter att ha upparbetat rätt till en ny period aldrig kan ha fler än 300 ersättningsdagar, oavsett hur många dagar som återstod från en tidigare ersättningsperiod.

Till skillnad från vad som gäller för kvalificering till ersättning första gången kan återkvalificering ske genom deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. För den som en gång har påbörjat en ersättningsperiod jämställs tid i arbetsmarknadsutbildning, verksamhet med startaegetbidrag, ALU etc. med förvärvsarbete vid en prövning av arbetsvillkoret.

Det är denna regel som möjliggör den s.k. ”rundgången”, dvs. att förnyade ersättningsperioder beviljas utan att det skett någon återgång till jobb på den öppna marknaden. På detta sätt

• Sida 53
•  Original

44 Organisation och regler Ds 1999:58

kan man varva ersättning med deltagande i program under i princip hur lång tid som helst, förutsatt att det finns tillgång till platser inom åtgärdsprogrammen. Denna möjlighet till återkvalificering med åtgärd har funnits sedan år 1986. Dessförinnan krävdes en kortare tids förvärvsarbete för att det skulle vara möjligt att, tillsammans med tid i arbetsmarknadspolitiskt program, återkvalificeras till en ny ersättningsperiod.

Vid en återkvalificering och påbörjande av en ny ersättningsperiod sätts dagpenningen till lägst samma nivå som under den första perioden. Vid en återkvalificering är det således inte nödvändigtvis inkomsten i det arbete som gör att arbetsvillkoret på nytt uppfylls som ligger till grund för fastställande av dagpenning. Har inkomsten varit lägre än den som låg till grund för dagpenningen behålls likväl den tidigare dagpenningnivån. Denna praxis baseras på ett utslag i Försäkringsöverdomstolen år 1986 (FÖD 1986:40). Den som tar ett tillfälligt arbete med låg lön för att på detta sätt kvalificera sig till en ny period kan inte förlora på detta, förutsatt att normalarbetstiden är densamma. Om inkomsten tvärtom är högre i det nya arbetet kan däremot dagpenningen höjas. Dagpenningen kan med andra ord inte sänkas, såvitt inte arbetsutbudet minskar. För den som återkvalificeras genom deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program gäller på motsvarande sätt en återgång till den tidigare dagpenningnivån.

Om däremot normalarbetstiden i det nya arbetet är mindre än i det tidigare arbetet kan dagpenningen i den nya perioden bli lägre. En person som blivit arbetslös från ett heltidsarbete och som bryter arbetslösheten med tillfälliga korta arbeten i en omfattning som uppfyller ett nytt arbetsvillkor kan därför komma att få en lägre ersättning vid en ny ersättningsperiod. Detta blir inte effekten om vederbörande istället återkvalificerats genom deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program.

Grundförsäkringen

År 1973 infördes ett obligatoriskt grundskydd - kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) - som kompletterade den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Fr.o.m. år 1998 är denna stödform formellt och institutionellt sammanförd med arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna hanterar sålunda även grundförsäkringen för dem som är medlemmar utan att uppfylla vill-

• Sida 54
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 45

koren för inkomstrelaterad ersättning. I övriga fall hanteras grundförsäkringen av den särskilda arbetslöshetskassan - alfakassan.

Rätt till ersättning från grundförsäkringen har den som uppfyller grundvillkoren och arbetsvillkoret. Det är aktuellt för den som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa, liksom för den som är medlem men blivit arbetslös innan medlemsvillkoret uppfyllts. Om arbetsvillkoret inte är uppfyllt kan ersättning beviljas enligt studerandevillkoret. Enligt detta villkor skall den sökande under de senaste tio månaderna antingen sökt arbete eller förvärvsarbetat i minst 90 dagar efter en avslutad utbildning. Det krävs dock att utbildningen varat minst ett läsår. På detta sätt kan studerande som går ut på arbetsmarknaden få en ersättning efter tre månaders arbetssökande. Även för studerandevillkoret finns regler om överhoppningsbar tid, som innebär att tid med sjukdom, värnplikt, havandeskap eller vård av barn inte behöver räknas in i de tio månaderna.

Ersättning från grundförsäkringen betalas ut först när den försäkrade fyllt 20 år. En sådan åldersgräns finns inte för den inkomstrelaterade ersättningen. Denna åldersgräns medför att den som slutar skolan vid 19 års ålder således måste vänta till 20-årsdagen innan ersättning kan betalas ut även om studerandevillkoret är uppfyllt.

Ersättning från grundförsäkring utgår i form av en enhetlig dagpenning oavsett tidigare eventuella inkomster. För närvarande är dagpenningbeloppet 240 kronor.

För den som inte är medlem i arbetslöshetskassa gäller således att kompensationsgraden är lägre ju högre inkomsten är. Vid en månadslön på 12 000 kronor är kompensationsgraden drygt 40 procent, medan den vid en månadslön på 16 000 kronor är 33 procent. Reglerna för karenstid och maximalt antal ersättningsdagar är desamma som gäller för den inkomstrelaterade ersättningen.

3.3. Grundvillkoren

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen förutsätter självfallet att den sökande är arbetslös, vilket i förarbetena till 1973 års lagstiftning definieras som ”på grund av arbetsbrist inte kan utföra arbete för annans räkning eller arbete för egen räkning i affärs-

• Sida 55
•  Original

46 Organisation och regler Ds 1999:58

mässigt syfte.” Därtill förutsätts att vederbörande inte uppbär någon inkomst av förvärvsarbete. Den som exempelvis inte arbetar, men uppbär permitteringslön är inte arbetslös i försäkringens mening.

I arbetskraftsundersökningarnas mätning av arbetslöshet räknas enbart den som helt saknar arbete som arbetslös. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan man uppbära även om man arbetar viss tid. Den som förvärvsarbetar i en omfattning som understiger normalarbetstiden som fastställts vid beviljandet av ersättning, får en dagpenning som motsvarar den resterande tiden.

Det förutsätts att arbetslösheten inte är självförvållad. Den som självmant ”lämnat sitt arbete utan giltig anledning” är inte berättigad till ersättning. Med giltig anledning avses bl.a. om arbetet är uppenbart hälsovådligt för den anställde eller att det förekommer mobbning etc. Om det inte föreligger sådana skäl avstängs vederbörande från ersättning i motsvarande 45 ersättningsdagar, vilket motsvarar ca nio normalveckor. I avstängningstiden räknas in dels sådana dagar för vilka dagpenning utgått om man istället blivit uppsagd, dels dagar med förvärvsarbete. Detta kan även uttryckas som att under dessa 45 dagar måste vederbörande stå till arbetsmarknadens förfogande, vilket bl.a. innebär att vara anmäld på arbetsförmedlingen. Motsvarande gäller om någon skilts från sitt tidigare arbete till följd av olämpligt uppförande. Här gäller dock att avstängningstiden är 60 ersättningsdagar.

Den som byter till ett nytt arbete och efter kort tid blir arbetslös i det nya jobbet kan anses vara frivilligt arbetslös. Den tid det tidsbegränsade arbetet varar räknas dock av från avstängningstiden. En övergång från en tillsvidare anställning till ett jobb som varar 45 dagar föranleder därför inte avstängning.

De s.k. grundvillkoren preciserar närmare vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att det skall anses föreligga ett försäkringsfall. Dessa innebär följande:

• Att den sökande är arbetsför. Ersättning skall inte lämnas till den som på grund av sjukdom, skada eller invaliditet inte kan förvärvsarbeta.
• Att den sökande är oförhindrad att åta sig arbete minst 17 timmar per vecka och minst tre timmar per dag

I princip skall den sökande kunna ta ett arbete omedelbart. Har den sökande andra åtaganden, t.ex. tillsyn av barn eller för-

• Sida 56
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 47

äldrar, som förhindrar detta skall vederbörande nekas ersättning. Viss hänsyn tas dock till att det kan ta tid att ordna barnomsorg. Den som inte har rätt till barnomsorgsplats på grund av arbetslöshet kan sålunda inte mista ersättningen, men måste vid ett arbetserbjudande aktivt försöka ordna barnomsorg inom rimlig tid.

• Att den sökande är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen

Villkoret är således inte direkt knutet till aktivitet från den sökande, utan till anmälan hos arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen kan dock i sin tur ställa vissa krav på aktivitet, bl.a. att besöka förmedlingen med viss frekvens. Anmälan hos arbetsförmedlingen kan inte ersättas med att vara aktuell vid andra förmedlingsverksamheter, som t.ex. Trygghetsrådet.

• Att den sökande inte kan få lämpligt arbete, dvs. är arbetslös samt
• Att den sökande är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete. Erbjudandet om arbete kan ta olika former. Det måste inte med nödvändighet vara ett erbjudande eller anvisning genom arbetsförmedlingen. Om det står klart att någon nekat ett erbjudet arbete är detta skäl för att inte bevilja ersättning.

Lämpligt arbete

En central fråga för arbetslöshetsförsäkringens funktion och legitimitet är vad som skall avses med ett lämpligt arbete -vilka jobb en arbetslös skall kunna avvisa utan att mista rätten till ersättning. I lagen om arbetslöshetsförsäkring anges att ett arbete är lämpligt för den sökande om

det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden.

Vidare skall anställningsvillkoren i det erbjudna arbetet vara förenliga med gällande kollektivavtal och förhållandena på arbetsplatsen skall uppfylla gällande regler för skydd mot ohälsa och skador. Arbetet får inte heller avse en arbetsplats där det råder en laglig arbetskonflikt.

• Sida 57
•  Original

48 Organisation och regler Ds 1999:58

Innebörden i lämpligt arbete preciseras ytterligare genom kommentarer i AMS regelbok om arbetslöshetsförsäkringen. Dessa baseras i hög grad på den praxis som vuxit fram i domstolsprövningar. De preciserade krav som ställs på den enskilde är således inte uttryckta i lag eller förordning som antagits av riksdag eller regering.

Arbetslöshetsförsäkringen är ingen yrkesförsäkring. Det erbjudna arbetet behöver inte överensstämma med tidigare erfarenhet eller utbildning för att anses lämpligt. Den arbetslöse måste således vara beredd att ta i princip vilket jobb som helst, oavsett utbildning eller tidigare arbete. Det är arbetsgivaren som avgör om någon har tillräcklig kompetens för att klara ett erbjudet arbete. För att av medicinska skäl kunna avvisa ett arbete krävs att dessa styrks med läkarintyg.

Att det erbjudna arbetet ger lägre lön än det tidigare arbetet är inte skäl för att anse det olämpligt. Här gäller en praxis med innebörden att om lönen i det erbjudna arbetet ligger mer än 10 procent under den arbetslöshetsersättning som betalas ut kan det anses olämpligt. Den som har högsta dagpenning, 580 kronor, skulle därmed kunna avvisa ett erbjudet arbete om månadslönen för detta understiger 11 500 kr för ett heltidsarbete.

En förutsättning för att ett erbjudet arbete skall anses lämpligt är att det går att komma till arbetet och åter till hemmet ”på ett tillfredsställande sätt, inom rimlig tid och till skälig kostnad”. Enligt AMS kommentarer gäller en tolvtimmarsregel, som innebär att ett arbete kan anses olämpligt om det kräver mer än tolv timmars daglig bortavaro från hemmet. För den som har minderåriga barn kan tillämpas lägre krav.

Arbetslöshetsförsäkringen är ingen försäkring för att kunna bo kvar i hemregionen. Att ett erbjudet arbete ligger på en annan ort gör det inte i sig olämpligt. Här tas dock viss hänsyn till familjeförhållanden. Om maken har arbete och de tillsammans har småbarn som kräver kontinuerlig tillsyn, är detta skäl att avvisa arbete som kräver flyttning. När barnen inte längre kräver kontinuerlig tillsyn skall den ena föräldern kunna ta arbete på annan ort, förutsatt att hemmet kan besökas en gång per vecka. Om det inte går att ordna bostad på den ort där det erbjudna arbetet är beläget, kan detta arbete dock anses som olämpligt.

Den som har löfte om ett framtida arbete kan ha rätt att avvisa ett annat erbjudet arbete. Det utlovade arbetet måste dock va-

• Sida 58
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 49

ra avsett att tillträdas inom 14 dagar och löftet måste kunna dokumenteras.

En arbetslös har rätt att ställa krav på sommarsemester i det erbjudna arbetet. Om det erbjudna arbetet inte ger möjlighet till 4 veckors semesterledighet under perioden juni till och med augusti kan det anses olämpligt.

3.4. Ersättning vid deltidsarbetslöshet

En försäkrad behöver inte helt sakna arbete för att ha rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Den som efter en uppsägning får ett deltidsarbete eller mot sin vilja tvingas korta ned arbetstiden i det befintliga arbetet har rätt till ersättning motsvarande den arbetslösa tiden. Utgångspunkten för en sådan ”fyllnadsmarkering” är normalarbetstiden i det arbete som innebär att arbetsvillkoret uppfyllts.

Ersättningen beräknas på samma sätt som för den som helt saknar arbete. Antalet dagpenningar per vecka sätts ned i proportion till omfattningen på förvärvsarbetet i förhållande till normalarbetstiden före arbetslösheten, enligt en särskild omräkningstabell. Den som tidigare haft ett heltidsarbete med en normalarbetstid på 40 timmar per vecka och efter arbetslöshet hittar en arbete som omfattar 20 timmar per vecka har sålunda rätt till 2 ½ dagpenningar per vecka, dvs. 50 procent av fem dagpenningar.

Dagpenningens nivå bestäms på det sätt som anges ovan, dvs. utifrån lönen i det arbete som uppfyller arbetsvillkoret. Lönen i det förvärvsarbete som utförs parallellt med att arbetslöshetsersättning uppbärs påverkar inte dagpenningens storlek. Deltidsmarkeringen är således ingen renodlad inkomstförsäkring utan snarare än arbetstidsförsäkring. Den som efter en uppsägning hittar ett mer välavlönat förvärvsarbete, men med mindre omfattning i arbetstid, har rätt till ersättning även om förvärvsinkomsten skulle ligga på samma nivå som i det gamla arbetet.

Villkoren för ersättning vid deltidsarbete är, i likhet med heltidsarbetande, att den försäkrade är beredd att ta arbete och aktivt söker arbete i den omfattning som svarar mot normalarbetstiden.

• Sida 59
•  Original

50 Organisation och regler Ds 1999:58

I förordningen om arbetslöshetsförsäkring anges vissa regler som särskilt avser ersättning vid deltidsarbete. Enligt denna skall arbetsförmedlingen i samarbete med den sökande och dennes arbetsgivare och fackliga organisation verka för att den sökande fått en arbetstid som motsvarar önskemålen. Var sjätte månad skall rätten till ersättning omprövas. Förlängning beviljas om den sökande inte kunnat erbjudas arbete med en arbetstid som motsvarar önskemålen eller en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Till skillnad från heltidsarbetslöshet finns ingen återkvalificeringsrätt vid deltidsarbetslöshet, dvs. deltidsarbetet kan inte användas för att uppfylla arbetsvillkoret för en ny ersättningsperiod med deltidsersättning. Det finns således en gräns på 300 ersättningsdagar som inte kan förlängas. Om däremot en deltidsarbetslös säger upp sig och blir helt arbetslös beviljas en ny ersättningsperiod. Därvid sker ingen avstängning på grund av att uppsägning skett på egen begäran. Den som är deltidsarbetslös ställs således efter 300 ersättningsdagar inför valet att fortsätta deltidsarbetet utan någon kompletterande arbetslöshetsersättning eller övergå till att bli helt arbetslös.

3.5. Sanktioner

Den som uppbär ersättning och avvisar ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl härför skall avstängas från ersättning. Detsamma gäller om vederbörande ”utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd.”

Om det erbjudna arbetet skulle varat mer än tio dagar skall avstängningen omfatta 60 ersättningsdagar. (Vid kortare jobb reduceras avstängningstiden.) Tid med avstängning minskar inte det maximala antalet faktiska ersättningsdagar, utan ersättningsperioden skjuts framåt i tiden.

En arbetssökande kan bli avstängd flera gånger under en ersättningsperiod. Sammantaget får dock avstängningarna inte uppgå till mer än 168 dagar. Vidare gäller att om en arbetssökande vid upprepade tillfällen avvisar erbjudet arbete och ”det är uppenbart att den sökande inte vill anta lämpligt arbete”, kan avstängning göras tills dess att den försäkrade återkvalificerat sig genom förvärvsarbete i minst 80 dagar.

• Sida 60
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 51

Avstängning får betraktas som en mycket kännbar sanktion mot att neka erbjudet arbete. Den innebär att ingen ersättning betalas ut under nära tre månader. Det är förhållandevis få som blir avstängda på grund av att de avvisat erbjudet arbete, ca 2 000 personer per år.

Om någon lämnat oriktiga uppgifter eller inte fullgjort informationsskyldigheten gentemot arbetslöshetskassan, så att ”ersättning lämnats obehörigen eller med för högt belopp och har han eller hon skäligen bort inse detta”, skall det som betalats ut för mycket betalas tillbaka, s.k. återkrav. Under år 1998 var sådana återkrav aktuella i 3 500 fall.

Den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter vid ansökan om arbetslöshetsersättning skall dessutom endera uteslutas ur arbetslöshetskassan eller frånkännas ersättning. Frånkännande omfattar 130 ersättningsdagar, men kan sättas ned om det finns särskilda skäl. Efter ett frånkännande måste den försäkrade förvärvsarbeta under minst 80 dagar för att på nytt kunna få rätt att uppbära ersättning. I många fall bedöms dock återkrav vara en tillräcklig åtgärd. Frånkännande skedde under år 1998 i ca 280 fall och tolv personer uteslöts ur arbetslöshetskassa.

Ett frånkännande innebär således ett mycket hårt straff för att lämna felaktiga uppgifter - utebliven ersättning under mer än ett halvår, krav på återbetalning av hela eller delar av den ersättning som betalats ut samt krav på en tid i förvärvsarbete.

3.6. Den rättsliga processen

Om en arbetslös medlem är missnöjd med arbetslöshetskassans beslut om ersättning kan han eller hon överklaga detta hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet kan gälla att kassan fattat beslut om avstängning eller frånkännande. Men det kan även avse tvist om uppfyllandet av medlemsvillkor och arbetsvillkor, liksom om dagpenningens nivå. Innan ett överklagande går till domstol skall dock arbetslöshetskassan ånyo pröva ärendet, s.k. omprövning, vilket i regel sker i kassans ledning. Den enskilde kan således vinna bifall redan i denna instans. Även Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att till den enskildes fördel

• Sida 61
•  Original

52 Organisation och regler Ds 1999:58

överklaga en arbetslöshetskassas beslut. Detta kan t.ex. vara motiverat om det är av intresse för rättstillämpningen.

De allmänna förvaltningsdomstolarna är, i instansordning, länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Kammarrätten tar dock upp ärendet till prövning endast om det anses vara av vikt för rättstillämpningen, kommit fram en anledning att ändra eller föreligger synnerliga skäl. Regeringsrätten beviljar prövningstillstånd endast om det är motiverat för att ge prejudikat för den framtida tillämpningen. Den rättsliga prövningen sker inom ramen för en tvåpartsprocess, med en klagande och en motpart. Den enskildes motpart är således normalt arbetslöshetskassan. AMS kan dock överta motpartsfunktionen från arbetslöshetskassan. I de fall ärendet går upp till regeringsrätten skall AMS alltid utgöra motpart.

Under år 1998 överklagades ca 6 000 ärenden till länsrätt av den arbetslöse.

Om arbetslöshetskassans beslut utfaller till den enskildes fördel kan AMS överklaga till förvaltningsdomstol. Alla ärenden där rätten till ersättning ifrågasatts, dvs. arbetsförmedlingen har skickat en rapport till arbetslöshetskassan, bevakas av AMS. Om arbetslöshetskassan gör bedömningen att ersättning likväl skall utgå, kan AMS överklaga ett för den enskilde positivt beslut. I sådana fall är således AMS klagande med den enskilde som motpart. Under den tid processen pågår utgår ersättning enligt det ursprungliga beslutet. AMS kan dock hos länsrätten begära inhibition, dvs. att beslutet om att bevilja ersättning inte skall gälla. Utbetald ersättning återkrävs av den enskilde endast i sådana omprövningsfall där denne lämnat oriktiga uppgifter.

AMS kan, enligt 92 § lagen om arbetslöshetskassor, direkt dra in statsbidrag i enskilt ärende om kassans beslut anses stå i strid med reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Ett sådant beslut om återkrav av statsbidrag kan arbetslöshetskassan överklaga i förvaltningsdomstol. Då är således kassan klagande och AMS motpart. Det normala är dock att själva ersättningsbeslutet överklagas, innan det fattas beslut om statsbidrag.

• Sida 62
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 53

3.7. Finansiering

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras dels med medlemsavgifter från arbetslöshetskassornas medlemmar, dels med statsbidrag.

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering är en kontroversiell fråga sedan lång tid tillbaka och finansieringen har vid flera tillfällen genomgått betydande förändringar. När statsbidragen till arbetslöshetskassorna infördes år 1935 svarade dessa för ca en tredjedel av försäkringens löpande kostnader. Merparten av finansieringen skedde således med medlemmarnas bidrag. Efter hand som finansieringssystemet har förändrats har statsbidragen vuxit i betydelse.

Med 1935 års lagstiftning sattes upp krav på att arbetslöshetskassorna skulle bygga upp fonder av viss storlek för att kunna upprätthålla en hög likviditet och kunna möta variationer i arbetslösheten. Även om fonderingskraven successivt lättades var många kassor tvungna att ta extra medlemsavgifter för att kunna bygga upp de fonder som krävdes. Fondernas avkastning bidrog dock till finansieringen, under år 1976 motsvarade kassornas ränteinkomster 7 procent av utbetalda ersättningar, även om det bidraget avtog efter hand.

Utvecklingen mot ökade statsbidrag har till stor del drivits fram av ambitionen att utjämna variationerna i medlemsavgift mellan olika arbetslöshetskassor. Dessa skillnader var främst betingade av arbetslöshetsnivån i respektive kassa, förvaltningskostnader samt fondernas storlek i förhållande till fonderingskraven. År 1964 differentierades en del av statsbidragen till kassorna beroende på nivån på arbetslösheten i de enskilda kassorna, så att kassor med hög arbetslöshet fick relativt sett högre statsbidrag. Denna utjämning stärktes sedan efter hand.

Trots utjämningen ansågs spännvidden i medlemsavgifter mellan olika kassor i mitten av 1980-talet alltjämt vara för stor. Detta var en bidragande orsak till det finansieringssystem som sedermera infördes år 1989 och fortfarande gäller i sina huvuddrag. Detta innebär bl.a. följande.

• För den arbetslöshetsersättning en arbetslöshetskassa betalar ut ersätts kassan till fullo med statsbidrag. I gengäld betalar kas-

• Sida 63
•  Original

54 Organisation och regler Ds 1999:58

san en avgift till staten, den s.k. finansieringsavgiften. Denna avgift utgör ett belopp per medlem som per år uppgår till 131 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen i respektive kassa.

• Fonderingskravet togs bort helt år 1989 och befintliga fonder avvecklades. Enligt lagen om arbetslöshetskassor skall, om arbetslöshetskassans inkomster överstiger de löpande utgifterna, de överskjutande inkomsterna användas till utgifter kommande år. Detta innebär således att fondering inte får ske.
• Ett lagreglerat utjämningssystem mellan arbetslöshetskassorna ersatte tidigare förvaltningsbidrag. I detta system utgår bidrag till de arbetslöshetskassor som har en arbetslöshet överstigande 10 procent av genomsnittet för samtliga kassor, samt till mindre kassor om dessa har en avgift överstigande 70 procent av högsta dagpenningen. Utjämningsbidraget finansieras med en generell utjämningsavgift motsvarande 3 procent av högsta dagpenning per medlem. Utjämningssystemet är finansiellt slutet - de debiterade utjämningsavgifterna sätts så att de motsvarar utjämningsbidragen.
• Medlemsavgiften skall sättas så att den, tillsammans med övriga inkomster (dvs. i huvudsak utjämningsbidrag), täcker förvaltningskostnader, betalning av finansieringsavgift samt utjämningsavgift. Medlemsavgiften är ett fastställt belopp per medlem och får differentieras mellan medlemskategorier endast om det finns sakliga skäl för det. Enskilt anslutna medlemmar betalar i regel en något högre avgift, med hänsyn till extra kostnader för administrationen av dessa medlemskap. Däremot förekommer ingen differentiering med hänsyn till inkomst, trots att ersättningen är inkomstberoende.

Finansieringsavgiftens storlek bestäms således av medlemsantalet och av inkomstnivån hos de som blir arbetslösa och berättigade till ersättning. Däremot finns det ingen direkt koppling mellan avgift och arbetslöshet. Indirekt finns ett samband genom att om det sker en förskjutning av arbetslösheten så att fler med höga inkomster blir arbetslösa medför detta en högre finansieringsavgift.

Finansieringsavgiften bokförs under en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida. Statsbidragen redovisas med hela sitt belopp på statsbudgetens utgiftssida. Det statliga utgiftstaket och utgiftsramen för utgiftsområdet sätter således ett tak för den

• Sida 64
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 55

totala ersättningen, även till den del som via finansieringsavgiften bestrids med medlemsavgifter.

Medlemsavgiften är inte till någon del direkt beroende av arbetslösheten i den enskilda kassan eller den totala arbetslösheten. Indirekt finns ett samband såtillvida att administrationskostnaderna rimligen har ett samband med nivån på arbetslösheten. Detta innebär att egenfinansieringsgraden varierar med nivån på arbetslösheten - med en sjunkande arbetslöshet svarar arbetslöshetskassornas medlemmar för en växande andel av försäkringens utgifter.

Den genomsnittliga medlemsavgiften uppgick under år 1998 till 949 kronor per år för kollektivt anslutna medlemmar och 1 121 kronor per år för enskilt anslutna. När finansieringssystemet infördes år 1989 medförde detta en betydande utjämning av medlemsavgifterna. Spridningen har dock senare ökat något.

I tabell 3.1 redovisas arbetslöshetskassornas inkomster och utgifter under år 1998. Medlemsavgifterna motsvarade 11 procent av utbetalda inkomstrelaterade ersättningar och 10 ½ procent av utgifterna inklusive administrationskostnader.

Tabell 3.1 Arbetslöshetskassornas inkomster och utgifter 1998 milj kronor

Inkomster 36 016

Statsbidrag 32 634 Medlemsavgifter 3 382

Utgifter 36 168

Arbetslöshetsersättningar 32 634

- inkomstrelaterade 31 225 - grundbelopp 1 409 Finansieringsavgift 2 494 Administration 1 040

Anm.: Siffrorna inkluderar inte ersättning till ALU, OTA och TAE

Den som uppbär arbetslöshetsersättning tillgodoräknas ålderspensionsrätt för denna ersättning, förutsatt att den tillsammans med andra inkomster under ett år inte överstiger 7,5 bas-

• Sida 65
•  Original

56 Organisation och regler Ds 1999:58

belopp. Detta är en kostnad som belastar försäkringen. Den finansieras dels av den arbetslöse själv i form av en allmän pensionsavgift som dras från utgående ersättning, dels av staten som under anslaget för arbetslöshetsersättning betalar en statlig ålderspensionsavgift till ålderspensionssystemet.

Enligt lagen om socialavgifter skall statens intäkter från den s.k. arbetsmarknadsavgiften användas till bl.a. finansiering av statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen inklusive grundersättningen samt kostnaderna för tillsyn av försäkringen. Avgiften tas ut i form av arbetsgivaravgift med 5,84 procent och egenavgift med 3,30 procent av respektive avgiftsunderlag. Under år 1998 uppgick avgiftsintäkterna till 39 miljarder kronor. Kopplingen mellan arbetsmarknadsavgiften och arbetslöshetsförsäkringen är numera endast fiktiv. Det finns inget samband mellan avgiftsinkomster och hur stora medel som tillförs försäkringen eller vice versa.

Intäkterna från arbetsmarknadsavgiften skall utöver arbetslöshetsersättning även användas till att finansiera utbildningsbidrag och lönegaranti. Utgifterna för dessa båda ersättningsformer uppgick under år 1998 till ca 15 miljarder kronor. Det var således ett ”underskott” på ca nio miljarder kronor mellan inkomsterna från arbetsmarknadsavgiften och de utgifter den är avsedd att finansiera.

3.8. Andra former av inkomststöd vid arbetslöshet

Den offentligt finansierade arbetslöshetsförsäkringen utgör inte det enda förekommande skyddet vid arbetslöshet. För stora delar av arbetsmarknaden finns kompletterande ersättningar som utgår vid arbetslöshet. Det finns tre former av kompletterande skydd:

• Ersättning som arbetsgivaren betalar i samband med anställningens upphörande - avgångsvederlag.
• Avtalsreglerade ersättningar som utbetalas genom en av parterna på arbetsmarknaden tillhandahållen försäkring
• Privata försäkringar som den enskilde tecknar hos försäkringsbolag.

• Sida 66
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 57

Avtalsersättningar

Gemensamt för de avtalsreglerade arbetslöshetsersättningarna är att kraven på fast etablering på arbetsmarknaden är mer uttalade än för den ordinarie arbetslöshetsförsäkringen. Det är ersättningar som normalt utgår till medelålders grupper. Avtalsersättningarna ger en komplettering till arbetslöshetsförsäkringen och kräver normalt att sådan ersättning har beviljats.

De avtalsmässiga ersättningarna skiljer sig ganska markant mellan olika avtalsområden. Till viss del avspeglar dessa villkor erfarenheten av arbetslöshet inom respektive område. Statsanställda och privatanställda tjänstemän, som tidigare haft en tämligen låg arbetslöshet, har sålunda förhållandevis generösa villkor, medan LO-grupperna har mindre generösa.

Avgångsbidraget på LO/SAF-området

Avgångsbidraget (AGB) är i princip ett avtalat avgångsvederlag. För att få AGB krävs, för den som är under 40 år, sju års arbete efter 28 års ålder. Man kan således uppbära AGB först vid 35 års ålder. För den som fyllt 40 år räcker det dock med tre års arbete. AGB utgår dels som en åldersrelaterad ersättning (Abelopp), dels som en ersättning relaterad till arbetslöshetstidens längd (B-belopp). För närvarande är A-beloppet 5 700 kronor plus 300 kronor per levnadsår efter 40 års ålder (för den som över 54 år är ålderstillskottet 400 kr per levnadsår). B-beloppet utgör ca 1 000 kronor per månad som arbetslösheten varar, dock högst 27 000 kronor.

Betydelsen av AGB illustreras i tabell 4.1 med ett enkelt räkne-exempel avseende en heltidsarbetande i 50-årsåldern som blivit arbetslös. Genom inslaget av engångsbelopp blir kompensationsgraden lägre för längre arbetslöshetstider. AGB-försäkringen ger ingen ersättning relaterad till inkomsten, varför inkomsttaket är detsamma som i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen.

• Sida 67
•  Original

58 Organisation och regler Ds 1999:58

Tabell 4.1

Arbetslöshetsersättning för LO-medlem

50 år med minst 7 års yrkesarbete

Lön före arbetslöshet

12 000/mån 16 000/mån 22 000/mån

A-kassa

per dag

436

580

- m h t karenstid

6 mån arbetslöshet

420

558

12 mån arbetslöshet

428

569

AGB

A-belopp

8 700

8 700

8 700

per dag med 6 mån arbetslöshet

66

66

med 12 mån arbetslöshet

33

33

B-belopp

1 000/mån 1 000/mån 1 000/mån

- per dag

45

45

Total ersättning

6 mån arbetslöshet

531

669

12 mån arbetslöshet

482

614

Komp grad

6 mån arbetslöshet

97 %

92 %

67 %

12 mån arbetslöshet

88 %

85 %

61 %

Omställningsavtalet

Det s.k. omställningsavtalet omfattar privattjänstemän inom SAF/PTK-området. Det centrala inslaget i omställningsavtalet är den verksamhet som bedrivs i Trygghetsrådets regi. Den innefattar individuell rådgivning, utbildningsinsatser, etc.

Trygghetsavtalet ger också kompletterande ersättning för inkomstbortfall - avgångsersättning (AGE). Villkoret för sådan ersättning är att den arbetslöse fyllt 40 år och haft fem års anställning hos samme arbetsgivare. Avgångsersättningen är en utfyllnad så att den arbetslöse tillsammans med arbetslöshetsersättningen garanteras 75 procent av tidigare lön, utan någon begränsning i form av högsta dagpenning. Det innebär att AGE utgår först vid inkomster över ca 17 000 kronor per månad där kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen blir 75 procent. AGE utgår för dagar då den arbetslöse tjänstemannen uppbär arbetslöshetsersättning. Den som inte är medlem i arbetslöshetskassa får samma ersättningsbelopp som den som är medlem och får således ingen kompensation för att det inte ut-

• Sida 68
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 59

går inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För den som återkvalificerar sig till ny arbetslöshetsperiod gäller en tidsbegränsning, med innebörden att AGE maximalt kan utgå under sammantaget 18 månader.

En tjänsteman som uppfyller villkoren och har haft en lön på 22 000 kronor i månaden har således en kompensationsgrad vid arbetslöshet på 75 procent av tidigare inkomst, medan den lagreglerade arbetslöshetsförsäkringen endast ger 58 procent. Som framgår av tabellen ovan har en välavlönad tjänsteman högre kompensationsgrad än en LO-medlem i motsvarande löneläge.

Trygghetsavtalet för statsanställda

För statsanställda gäller det s.k. trygghetsavtalet, som är en motsvarighet till privattjänstemännens omställningsavtal. Trygghetsavtalet har dock ingen nedre åldersgräns, utan omfattar alla med tillsvidare anställning inom det statliga avtalsområdet. Visst stöd kan också lämnas till dem med tidsbegränsad anställning som varat mer än fem år. Enligt avtalet ges den arbetslöse genom Trygghetsstiftelsen möjlighet till aktiva rådgivningsinsatser m.m. av samma slag som ges av Trygghetsrådet.

De som omfattas av trygghetsavtalet har rätt till förlängd uppsägningstid beroende på hur länge anställningen varat. Den som haft minst fyra års anställningstid har rätt till en dubbelt så lång uppsägningstid än vad som stadgas i lagen om anställningsskydd.

Trygghetsavtalet ger en garanterad ersättning på 80 procent av tidigare lön utan någon begränsning för högsta dagpenning. Det innebär således en högre ersättning än i omställningsavtalet för privattjänstemän.

• Sida 69
•  Original

60 Organisation och regler Ds 1999:58

Privata försäkringar

Försäkringsbolaget Accept är för närvarande det enda försäkringsbolag som erbjuder en kompletterande ersättning till den normala arbetslöshetsersättningen. Kraven för att få teckna försäkring är bl.a. att den försäkrade är mellan 21 och 59 år, har varit tillsvidareanställd de senaste två åren och inte fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under samma period samt är medlem i arbetslöshetskassa.

Ett villkor för den kompletterande ersättningen är att den försäkrade uppbär ersättning från arbetslöshetskassa och således uppfyller villkoren för sådan ersättning. Försäkringen ger ett tillskott vars storlek bestäms av storleken på den inbetalda premien. Maximalt uppgår försäkringsersättningen tillsammans med arbetslöshetskassans ersättning till motsvarande 90 procent av tidigare nettolön. Ersättning utgår dock först efter 40 karensdagar och utgår längst till och med 300:e ersättningsdagen från arbetslöshetskassa. Försäkringsvillkoren är inte jämförbara med arbetslöshetsförsäkringens eller avtalens ersättningar, bl.a. till följd av att kompensationen är uttryckt i termer av nettobelopp, dvs. efter skatt.

SACO planerar att tillsammans med försäkringsbolaget AnsvarSalus erbjuda sina medlemmar en möjlighet att teckna en tilläggsförsäkring vid arbetslöshet. Försäkringen är tänkt att ge ersättning i maximalt 240 dagar till arbetslösa som är mellan 20 och 60 år. Ersättningsnivån skall anpassas så att försäkringen tillsammans med arbetslöshetsersättning ger 80 procent av den tidigare nettolönen, vid nettolönenivåer mellan 16 000 och upp till 40 000 kronor per månad.

Samordning med arbetslöshetsersättning

Enligt 31 § lagen om arbetslöshetsförsäkring skall det ske en samordning mellan arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa och fortlöpande ersättning med anledning av arbetslöshet som erhålls från någon annan än arbetslöshetskassa. Samordningen innebär att om någon får den senare formen av ersättning skall dagpenningen från arbetslöshetskassan reduceras med motsvarande belopp. För att samordning skall ske måste

• Sida 70
•  Original

Ds 1999:58

Organisation och regler 61

det således vara fråga om en fortlöpande ersättning, medan engångsbelopp i form av avgångsvederlag inte samordnas.

Grundmotivet för en sådan samordning är att undvika ”överförsäkring”. Det finns ett visst samband mellan hur stor ersättningen vid arbetslöshet är och graden av försäkringsutnyttjande, även om omfattningen på detta samband är omtvistad. Konsekvensen av detta blir att kompletterande försäkringar bidrar till att öka utnyttjandet av och därmed utgifterna även för den offentligt finansierade försäkringen. Kompletterande försäkringsskydd kan åsamka kostnader som till större delen bärs av arbetslöshetsförsäkringen. Denna kostnad beaktas inte när avtal om tilläggsförsäkring tecknas.

• Sida 71
•  Original

62 Organisation och regler Ds 1999:58

• Sida 72
•  Original

Ds 1999:58

Arbetsgruppens riktlinjer 63

4. Arbetsgruppens riktlinjer

Enligt våra riktlinjer skall arbetsgruppens arbete ta sikte på att förbättra arbetslöshetsförsäkringens samverkan med arbetsmarknadspolitiken. Den främsta uppgiften för arbetsmarknadspolitiken formuleras som att underlätta och främja den ekonomiska tillväxten genom att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Politiken skall utformas så att lediga platser tillsätts snabbt och effektivt, vilket underlättar att efterfrågan i ekonomin ökar utan att inflationsdrivande flaskhalsar uppkommer.

Riktlinjerna betonar att arbetslöshetsförsäkringen skall ses som en omställningsförsäkring. Syftet med översynen anges vara att ”inom ramen för ekonomisk trygghet och rättssäkerhet för den enskilde stimulera de arbetslösa att snabbare ta arbeten med nya yrkespositioner och på så sätt underlätta och stimulera omställningen på arbetsmarknaden”.

Arbetsgruppen skall analysera, överväga och, i den mån vi bedömer det lämpligt, lämna förslag i följande avseenden.

• Vad gäller grundvillkoren för rätt till ersättning skall arbetsgruppen föreslå preciseringar av innebörden i kravet att ”stå till arbetsmarknadens förfogande”. Bakgrunden är att dessa krav uppfattats som otydliga och att tillämpningen ansetts variera mellan olika delar av landet samt mellan olika arbetslöshetskassor. Arbetsgruppen skall kartlägga om grundvillkoret tillämpas olika utan att det finns sakliga motiv för detta och analysera hur arbetsförmedlingarnas kontrollfunktion gentemot den arbetssökande fungerar.

Arbetsgruppen skall även överväga en ordning där de arbeten som kan anses lämpliga att anvisa till arbetssökande gradvis utvidgas ju längre tid arbetslösheten varar alternativt är beroende av hur lång tid den arbetslöse förvärvsarbetat innan arbetslösheten inträffade. Vidare skall arbetsgruppen pröva om de individuella handlingsplaner som arbetsförmedlingen utarbetar

• Sida 73
•  Original

64 Arbetsgruppens riktlinjer Ds 1999:58

kan användas på ett sätt som förtydligar den enskildes rättigheter och skyldigheter enligt försäkringen.

• Vad beträffar ersättningen anger direktiven att arbetsgruppen skall pröva om det är lämpligt att låta ersättningsnivån variera under ersättningsperioden. Syftet med en sådan variation är att efter hand stärka de ekonomiska drivkrafterna för den arbetssökande att ta arbete och tydliggöra den enskildes ansvar i detta avseende.
• För att ytterligare stärka arbetslinjen skall arbetsgruppen överväga ett system där viss ersättning kan utgå i de fall den arbetslöse tar arbeten med betydligt lägre lön än i tidigare jobb eller är förenat med höga kostnader för t.ex. arbetsresor.
• Sanktionsreglerna skärptes nyligen och arbetsgruppen skall analysera effekten av denna skärpning, mot bakgrund av att sanktionerna ansetts vara alltför trubbiga för att tjäna sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt.
• Arbetsgruppen skall granska tillsynen av arbetslöshetsförsäkringen och undersöka förutsättningarna för att organisera den som en från Arbetsmarknadsverket fristående myndighet.
• Enligt direktiven förekommer det att den lagstadgade sam-ordningen mellan arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa och fortlöpande ersättning med anledning av arbetslöshet som utbetalas från andra system, i praktiken inte äger rum. Arbetsgruppen skall kartlägga förekomsten av sådana ersättningar samt pröva om dagens regler är lämpligt utformade och huruvida ansvarsfördelningen mellan den offentliga försäkringen och andra system bör förändras.

Därutöver anger direktiven ett antal frågor av mer teknisk natur rörande övergång mellan arbetslöshetskassor, åldersregeln för studerandevillkoret, underlag för beräkning av dagpenning för företagare m.m.

Det ligger utanför arbetsgruppens uppgift att pröva arbetslöshetsförsäkringens organisation och finansiering, men enligt vår bedömning kan vissa förändringar i finansieringen vara påkallade för att göra försäkringen mer ändamålsenlig.

Det ligger även utanför arbetsgruppens direktiv att ompröva

medlems-, arbets- och återkvalificeringsvillkoren för rätt till inkomst-

relaterad ersättning. Vår kartläggning ger dock vid handen att det finns påtagliga problem med de förändringar i dessa villkor som genomfördes fr.o.m. år 1998, varför en översyn är påkallad. Med hänsyn till den starka betoning på omställning som direk-

• Sida 74
•  Original

Ds 1999:58

Arbetsgruppens riktlinjer 65

tiven anger finns även skäl att överväga särskilda program för de grupper som uppbär ersättning under mycket långa perioder, dock utan att skapa någon absolut bortre gräns för rätt till försörjning på annat sätt än genom socialbidrag.

En översyn av arbetslöshetsförsäkringens utformning bör med dessa utgångspunkter enligt gruppens mening göras utifrån ett ganska brett perspektiv. Konkreta frågor, som en tydligare precisering av kriterier för lämpligt arbete eller varierad ersättningsnivå, kan inte enbart betraktas ur ett snävt juridiskttekniskt perspektiv. De rymmer principiella avvägningar som måste bedömas utifrån de mål och krav som kan ställas upp för en god arbetslöshetsförsäkring.

• Sida 75
•  Original

66 Arbetsgruppens riktlinjer Ds 1999:58

• Sida 76
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 67

5. Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen

5.1. Inledning

En analys av arbetslöshetsförsäkringen kan ta sin utgångspunkt i två principiellt olika betraktelsesätt på försäkringen. Det ena är att uppfatta arbetslöshetsersättningen som ett bidragssystem de som har sysselsättning finansierar via skatten utbetalning av bidrag till dem som råkat bli arbetslösa. Ett bidragssystem är till sin karaktär ensidigt - den arbetslöse betraktas som en klient i behov av stöd.

Ett alternativt betraktelsesätt är att betrakta arbetslöshetsförsäkringen som just en försäkring - den som har förvärvsarbete avsätter via skatten och medlemsavgiften till arbetslöshetskassan en del av inkomsten till ett försäkringssystem, som i gengäld ger skydd för inkomstbortfall vid ofrivillig arbetslöshet. Med en betoning av arbetslinjen kan arbetslöshetsersättningen även betraktas som ersättning för ett ”sökarbete” under en omställningstid. Enligt arbetsgruppens mening finns det skäl att starkare än vad som tidigare varit fallet betona arbetslöshetsersättningens karaktär av försäkring. En sådan utgångspunkt är bättre i samklang med de mål som formulerats för försäkringen.

En försäkring är ett ömsesidigt kontrakt, som innehåller i förväg definierade rättigheter och skyldigheter för den enskilde. Mot bakgrund av de krav som kommer att ställas när läget på arbetsmarknaden stärks är det angeläget att i högre grad än i dag betona en sådan ömsesidighet i arbetslöshetsförsäkringen. Den skall innehålla såväl rättigheter som skyldigheter och dessa skall vara tydligt formulerade. Det ligger också i försäkringssynsättet att villkoren bör vara någorlunda stabila; den försäkrade skall veta under vilka omständigheter ersättning utgår och

• Sida 77
•  Original

68 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

hur stor den är, för att kunna planera utifrån detta. Detta kräver i sin tur att försäkringen har en stabil finansiering. En försäkrings primära syfte är inte omfördelning, utan att ge ett försäkringsskydd till de försäkrade. Omfördelningen mellan olika grupper i samhället är istället avhängig hur försäkringen finansieras.

I allmänna termer bestäms utformningen av ett försäkringskontrakt i en avvägning mellan å ena sidan hur ”generös” försäkringen skall vara - vilka krav som måste vara uppfyllda för att ersättning skall utgå och hur stor ersättningen skall vara i förhållande till den förlust som inträffat, och å andra sidan hur mycket försäkringen kostar - vad vi är beredda att betala för den. I grunden är det en sådan avvägning som kommer till uttryck i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. Skillnaden mot en ”vanlig” försäkring är att denna avvägning sker på kollektiv nivå, dvs. genom beslut i riksdagen.

Det kan, teoretiskt, under vissa förutsättningar vara samhällsekonomiskt och välfärdsmässigt optimalt med en försäkring som ger fullständig kompensation för den förlust som den försäkrade drabbas av då ett försäkringsfall inträffar. Det skulle för arbetslöshetsförsäkringens del bl.a. innebära en 100procentig kompensationsgrad, dvs. att hela inkomstbortfallet ersätts. Förutsättningarna för en så generös försäkring är för det första att benägenheten att utnyttja försäkringen inte alls påverkas av hur generös den är (det förekommer inget inslag av vad som i försäkringslitteratur kallas ”moral hazard”). För det andra förutsätter det att kostnaden för försäkringen inte överstiger det belopp som i genomsnitt betalas ut, dvs. premien för försäkringen får i vart fall inte påtagligt överstiga den förväntade ersättningen. Om dessa villkor inte är uppfyllda är det istället optimalt med en partiell försäkring, dvs. en försäkring som ger lägre ersättning än full kompensation för den uppkomna förlusten.

För arbetslöshetsförsäkringen är villkoren för att kunna ge fullständig kompensation inte uppfyllda. För det första finns ett positivt samband mellan hur generös försäkringen är och det antal arbetslöshetsdagar som behöver ersättas, även om det är omtvistat hur starkt detta samband är. För det andra är försäkringens kostnader, till följd av skattefinansieringen, större än de drygt 30 miljarder kronor som betalas ut i ersättningar. Skattefinansiering leder oundvikligen till effektivitetsförluster, vilket

• Sida 78
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 69

innebär att försäkringen är förenad med en samhällsekonomisk kostnad.

Arbetslöshetsförsäkringen måste därför vara partiell - den kan inte ge en fullständig kompensation för inkomstbortfall vid arbetslöshet. Kretsen av ersättningsberättigade begränsas genom en kombination av medlemskaps- och arbetsvillkor, som sätter en tröskel när ersättning kan betalas ut. Det finns inslag av självrisk, dvs. att den arbetslöse själv bär en del av inkomstförlusten, i form av karenstid, kompensationsnivå under 100 procent och en gräns för hur lång tid ersättning kan betalas ut.

Självriskens storlek skall vägas av mot möjligheterna till, kostnaderna för och önskvärdheten av en administrativ kontroll av ersättningsrätten, dvs. kontroll att ersättningstagarna uppfyller grundvillkoret att stå till arbetsmarknadens förfogande. Utformning av självrisk och avvägning mot administrativ kontroll betingas dels av en uppfattning om vilka faktorer som påverkar arbetslöshetsrisken, dels de mål som satts upp för försäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen ersätter den som blivit arbetslös för den inkomst som bortfaller under den tid det tar att finna ett nytt arbete. Den försäkrade risken - sannolikheten att behöva ta i anspråk försäkringen - bestäms således dels av sannolikheten att bli arbetslös, dels av hur lång tid det tar att hitta ett nytt jobb. Ju fler som blir arbetslösa och ju längre de kvarstår i arbetslöshet desto högre blir den försäkrade risken och utgifterna i försäkringen. Den för försäkringens utformning centrala frågan är vilka faktorer som bestämmer dessa båda variabler.

Risken att bli arbetslös - antingen genom uppsägning från ett tidigare jobb eller att som nytillträdande på arbetsmarknaden inte finna något jobb - är främst betingad av konjunkturläget och den allmänna efterfrågan på arbetskraft. Men även takten i strukturomvandlingen spelar roll. Vid en snabb strukturomvandling försvinner många jobb samtidigt som många nya kommer till. Övergången från gamla till nya jobb innebär ofta en tids arbetslöshet. Det finns flera tecken på att takten i strukturomvandlingen har tilltagit sett över en längre tidsperiod, vilket i sig medför att det är fler som för kortare eller längre perioder måste anlita arbetslöshetsförsäkringen.

De allra flesta blir arbetslösa utan egen förskyllan. Det är bara ett fåtal som slutar arbetet efter uppsägning på egen begäran. Arbetslöshetsförsäkringens utformning torde spela mindre roll

• Sida 79
•  Original

70 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

för antalet personer som berörs av arbetslöshet. Däremot bestämmer tröskeln för att komma in i försäkringen - medlemsvillkor och arbetsvillkor - hur stor del av de arbetslösa som också är ersättningsfall i försäkringen. Antalet ersättningsfall kan dock även påverkas av hur många som väljer att studera eller på annat sätt lämna arbetsmarknaden istället för att söka arbete. I det valet kan försäkringens utformning spela en viss roll.

Mer betydelsefullt för arbetslöshetsförsäkringen är söktidens längd - hur lång tid det tar för en arbetslös att hitta ett nytt jobb. Följande faktorer spelar roll för söktiden.

1. Läget på arbetsmarknaden, dvs. efterfrågan på arbetskraft. Under en lågkonjunktur tar det längre tid att hitta ett nytt jobb än under en högkonjunktur.

2. Matchningen på arbetsmarknaden - hur väl de arbetslösas kompetens stämmer med den arbetskraft som efterfrågas av arbetsgivarna. Om jobben i växande delar av ekonomin kräver en annan kompetens än de jobb som försvinner försvåras matchningen och söktiden blir längre. Arbetsmarknaden tenderar också att bli mer fragmentiserad, i den meningen att det blir allt färre jobb som inte kräver en specifik kompetens. Som framhålls i bilaga 2 behöver dock inte de ökade kraven på arbetssökande vara uttryck för att kompetenskraven i de lediga jobben höjts, utan kan avspegla att arbetsgivare använder formella krav som ett sorteringsinstrument på en arbetsmarknad med många sökande. Här spelar arbetsförmedlingen en viktig roll genom att underlätta matchningen genom bl.a. en snabb informationsspridning för att därigenom korta ned söktiderna. Lönespridning, tillgång på utbildningsplatser, utbildningssystemets flexibilitet och ekonomisk avkastning på omskolning är faktorer som påverkar matchningens effektivitet.

3. Hur intensivt den arbetssökande söker arbete - hur många arbetsgivare som kontaktas, hur många jobb som aktivt söks etc. Ju mer intensivt den arbetssökande ägnar sig åt att aktivt söka jobb desto större är sannolikheten att hitta ett lämpligt arbete och desto kortare blir arbetslöshetsperioden, allt annat lika.

4. Hur snabbt den arbetssökandes krav för att acceptera ett nytt arbete anpassas till förutsättningarna på arbetsmarknaden. De flesta som blir arbetslösa vill ha ett arbete som överensstämmer med deras kompetens, utbildning och yrkeserfarenhet, ett

• Sida 80
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 71

arbete i närheten av bostaden samt ett arbete som lönemässigt inte ligger påtagligt under det tidigare arbetet. Efter hand, när man inte hittar något sådant arbete, måste kraven på ett nytt arbete sänkas och ”sökradien” utvidgas. Sökandet får gradvis inriktas på jobb som kräver mindre kompetens, jobb som är sämre betalda och jobb som kräver pendling eller byte av bostadsort.

5. Den administrativa prövningen av rätt till arbetslöshetsersättning. Söktiden är inte exklusivt den arbetssökandes eget beslut. Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring kan en arbetssökande i princip inte tacka nej till ett erbjudande om arbete och ändå behålla ersättningen. Detta gäller även om det erbjudna jobbet ligger långt under de krav som vederbörande ställer upp. Söktidens längd bestäms således delvis av faktorer utanför den enskildes kontroll och delvis av den arbetssökandes eget beteende, som i sin tur speglar personliga preferenser och en mer eller mindre välgrundad uppfattning om hur arbetsmarknaden ser ut. Som vi skall återkomma till är det främst arbetsmarknadsläget och kompetenskraven som bestämmer hur lång tid en arbetslös går kvar i arbetslöshet. Men den arbetssökandes eget agerande saknar inte betydelse utan kan ha påtaglig effekt på söktidens längd. Det ekonomiska utbytet av att acceptera ett erbjudet ledigt jobb jämfört med att fortsätta söka arbete har betydelse för söktiden, även om det är omtvistat hur stor den påverkan är. Det ekonomiska utbytet avgörs både av hur höga inkomsterna är som arbetslös jämfört med att arbeta och av bedömningen av möjligheterna att hitta ett bättre betalt jobb genom att fortsätta söka. Här spelar även andra inkomster och ekonomiska tillgångar än arbetslöshetsersättningen in. Besparingar eller andra familjemedlemmars inkomster kan vara avgörande för möjligheten att fortsätta söka arbete. Arbetssökande har olika grad av ”lokal bundenhet”, dvs. hur stort steg det är att flytta till en annan ort . Denna är i hög grad beroende av familjesituation - ensamstående har rimligen lättare att flytta än en arbetssökande som har småbarn och en make eller maka som har jobb på bostadsorten. Men det finns även andra skäl att vilja bo kvar. Förankringen i det lokala samhällets kultur och livsstil gör att en flyttning kan uppfattas som en stor välfärdsförlust. På motsvarande sätt har arbetssökande olika grad av yrkesbundenhet i sitt sökande. Det är en naturlig och rationell strävan

• Sida 81
•  Original

72 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

att vilja fortsätta att jobba med det man behärskar. Här spelar utbildning viss roll - den som investerat i en utbildning tenderar att under längre tid begränsa sitt sökande till jobb inom utbildningsområdet än den som har svagare utbildningsbakgrund. Yrkesidentiteten är stark inom vissa branscher, vilket skapar en tröghet i att utöka jobbsökandet till andra yrkesområden.

Sökintensiteten och kraven på ett nytt arbete påverkas även av hur den enskilde uppfattar läget och utvecklingen på arbetsmarknaden och sina egna möjligheter i detta sammanhang. En arbetssökande kan begränsa sitt sökande för att han eller hon hyser en kanske ogrundad föreställning att efterfrågan på den egna kompetensen inom kort vänder uppåt.

Arbetslöshetsförsäkringen bör således utformas med utgångspunkt i hur inflödet i arbetslöshet och söktidens längd påverkas av olika inslag i försäkringen. Vi skall nedan i avsnitt 7.2 redogöra för vad forskningen säger om sambanden mellan arbetslöshetsersättning och arbetslöshet.

Men det är inte bara hur dessa samband ser ut som har betydelse utan även vilka mål försäkringen skall uppfylla. Ofta diskuteras arbetslöshetsförsäkringen som om målet är att antalet ersatta dagar skall bli så litet som möjligt. Detta är emellertid en alltför snäv utgångspunkt. Målen för arbetslöshetsförsäkringen är mer sammansatta. Vi kan sammanfatta dem i fyra punkter.

• Effektivitet - försäkringen skall vara ett stöd för tillväxt, matchning på arbetsmarknaden m.m. Lediga jobb skall tillsättas snabbt och med rätt person. Arbetslinjen skall vara vägledande.
• Välfärd - arbetslöshetsförsäkringen skall vara en försäkring den skall ge en inkomsttrygghet för den som oförskyllt hamnar i arbetslöshet. Det är en del av välfärden att på grund av ekonomiskt tvång inte tvingas acceptera första bästa jobb eller flytta.
• Rättvisa - försäkringen skall vara så utformad att villkoren för ett gott försäkringsskydd är likartade för alla grupper i samhället.
• Legitimitet - försäkringen skall utformas och tillämpas på ett sätt som gör att såväl de arbetslösa som de sysselsatta har förtroende för försäkringen.

• Sida 82
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 73

5.2. Effektivitet

Vi konstaterade ovan att en snabb strukturomvandling medför att fler blir arbetslösa och övergångsvis får arbetslöshetsersättning. Men det finns en verkan i motsatt riktning; en generös arbetslöshetsförsäkring stödjer och påskyndar strukturomvandlingen. Om det vore förenat med stora ekonomiska uppoffringar att bli arbetslös skulle motståndet mot omvandling i näringsliv och offentlig förvaltning vara betydligt starkare. Inkomsttryggheten skulle vara ensidigt knuten till anställningen, vilket skulle påverka anställningsavtalen samt de anställdas och de fackliga organisationernas agerande vid omställningar. Ur arbetsgivarens synvinkel skulle kostnaden för uppsägningar sannolikt vara högre, därför att arbetslöshetsersättningen skulle behöva kompletteras med högre avgångsvederlag etc.

En snabb strukturomvandling är en förutsättning för en hög ekonomisk tillväxt. En förhållandevis hög ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen bidrar säkerligen till att underlätta en sådan strukturomvandling. Samtidigt bör dock strukturomvandlingens kostnader göras synliga för de företag som fattar de konkreta besluten om t.ex. nedläggningar. En arbetslöshetsförsäkring som finansieras med uniform avgift innebär en subvention till företag eller branscher med många uppsägningar, vilket skulle kunna leda till alltför hög arbetslöshet därför att kostnaderna sprids ut på alla företag. Här finns således en avvägning mellan att stödja en tillväxtbefrämjande strukturomvandling och att förhindra en ineffektiv användning av arbetskraft.

Effektivitetsskäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen bör utformas på ett sätt som bidrar till att arbetslöshetsperioderna blir korta, så att arbetskraften tas till vara och lediga jobb tillsätts snabbt. I synnerhet bör långa söktider undvikas, eftersom det leder till att den arbetssökandes kompetens och produktivitet börjar avta.

Söktiden bör samtidigt inte vara alltför kort. Det vore förenat med en kostnad i termer av sämre matchning mellan arbetssökande och lediga jobb samt sämre utnyttjande av arbetskraftens kompetens om arbetssökande accepterade första bästa jobb. Med hänsyn till att rörligheten är lägre när man väl fått ett jobb kan det därför vara samhällsekonomiskt effektivt att arbetssökande tackar nej till ett ledigt jobb och fortsätter söka. Det kan medföra en på sikt högre produktivitet som uppväger den kost-

• Sida 83
•  Original

74 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

nad det innebär att arbetslöshetstiderna blir längre. Det finns således, givet efterfrågan på arbetskraft, en ur effektivitetssynvinkel ”optimal” söktid.

Ur effektivitetssynvinkel bör arbetslöshetsförsäkringen således utformas så att sökintensiteten upprätthålls på en så hög nivå som möjligt och att kraven på ett nytt arbete snabbt, om än inte alltför snabbt, anpassas till utbudet av arbetstillfällen.

Ju lägre arbetslöshetsersättningen är desto snabbare anpassas kraven på ett nytt arbete. Det ekonomiska utbytet av att acceptera ett erbjudet arbete jämfört med att fortsätta söka blir högre. Det uttrycks ofta som att en lägre ersättning reducerar den s.k. reservationslönen - den lön som ett erbjudet arbete måste ha för att den arbetssökande skall acceptera det. Men det är inte bara lönen som beaktas, utan alla egenskaper i det erbjudna jobbet. Effekten på sökintensiteten kan också förväntas vara positiv, eftersom en låg ersättning gör att det lönar sig bättre att aktivt söka arbete.

En alltför låg ersättning kan dock hämma ett aktivt arbetssökande genom att den arbetssökande helt enkelt inte har råd med de kostnader arbetssökandet är förenat med. En kärv ekonomi -”ekonomisk stress” - är inte självklart en aktiverande faktor, det kan tvärtom leda in i en passivitet genom att oron för ekonomin tar energin från ett aktivt arbetssökande.

Samma effekt som en lägre ersättning kan uppnås genom en begränsning av ersättningstiden. Hotet att så småningom stå helt utan ersättning upprätthåller sökintensiteten och pressar ned kraven på nytt jobb, i vart fall ju närmare tidsgränsen den arbetssökande kommer. Ett annat alternativ är att gradvis trappa ned ersättningsnivån ju längre söktiden varar. I takt med att de rena effektivitetsskälen för att fortsätta söka arbete försvagas, stärks på det sättet de ekonomiska drivkrafterna för den arbetssökande att acceptera lediga jobb.

Men söktiden kan även påverkas med administrativa medel. Arbetsförmedlingen kan pröva om den sökande står till arbetsmarknadens förfogande genom att anvisa arbete med hot om att ersättningen dras in om arbetet inte accepteras. Inför utsikten att bli anvisad ett jobb som kanske inte stämmer med de egna kraven höjs sökintensiteten och anpassas kraven på vilka jobb man är beredd att acceptera. Hur intensivt anvisningsförfarandet är påverkar därför söktiden. Men den administrativa styrningen av söktider tar inte enbart formen av ”hot” om anvisning, utan om-

• Sida 84
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 75

fattar även positiva insatser. Det handlar om insatser som syftar till att aktivera de arbetslösa, skapa en realistisk uppfattning om läget på arbetsmarknaden och förmedla normer om anpassning och rörlighet. Detta är åtgärder som också påverkar söktiderna.

Det finns således en viss utbytbarhet mellan ekonomiska och administrativa styrmedel. I en försäkring där ersättningsnivån är så generös att den tenderar att förlänga söktiden kan denna effekt kompenseras med en ökad insats av administrativa medel. Det råder dock delade meningar i vilken omfattning ekonomiska styrmedel påverkar den faktiska söktiden och därmed även arbetslöshetens nivå. Likaså görs olika bedömningar av i vilken utsträckning det går att påverka söktiderna med administrativa medel och vilka resurser dessa kräver. Bedömningen i dessa avseenden spelar en stor roll för hur arbetslöshetsförsäkringen bör utformas.

Effektivitetsöverväganden om arbetslöshetsförsäkringens utformning kan inte begränsas till effekterna på den arbetssökandes beteende. Som vi diskuterar i avsnitt 7.2 kan försäkringen via lönebildningen ha betydelse för efterfrågan på arbetskraft och därmed på sysselsättning och tillväxt. En generös arbetslöshetsförsäkring kan försvaga drivkrafterna att vara återhållsam i lönekraven för att förhindra en ökad arbetslöshet. Likaså kan en generös arbetslöshetsförsäkring sätta ett golv för de lägsta lönerna och försvåra framväxten av en låglönesektor som skulle kunna fånga upp en del av de arbetslösa.

5.3. Välfärd

Att mista arbetet och ställa om till ett nytt arbete, som kanske ligger på en annan ort, är sämre betalt, innebär att kompetensen inte tas till vara är förenat med en välfärdsmässig kostnad. Ju större omställning desto större kostnad. När kraven på det nya jobbet tvingas ned alltför långt uppfattas det som en välfärdsförlust. Det är naturligtvis starkt individuellt hur detta samband ser ut. Det är också en fråga om tidsperspektiv - ett byte av jobb

och bostadsort kan på kort sikt ha en välfärdskostnad, men på

sikt leda till en bättre välfärd.

För att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en försäkring måste den väga in denna anpassningskostnad. Den ur effektivitetssynvinkel optimala söktiden behöver inte vara den ur väl-

• Sida 85
•  Original

76 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

färdssynvinkel optimala. Vi är till viss del beredda att betala ett pris för att undvika eller åtminstone reducera den välfärdskostnad som en snabb anpassning kan vara förenad med. Den arbetssökandes värdering av olika lediga jobb sammanfaller inte alltid med effektivitetskriterierna. Exempelvis kan det vara mest effektivt i termer av produktivitet om en arbetssökande efter en kort söktid tar jobb på en annan ort. Men värdet av att kunna bo kvar kan vara så stark att en fortsatt söktid i hopp om ett jobb närmare bostadsorten är befogad ur ett välfärdsperspektiv. Produktivitetsförlusten vägs upp av en immateriell välfärdsvinst.

Men samtidigt får inte försäkringen vara så generös att den inte leder till någon anpassning alls, dvs. att den arbetslöse fortsätter att uppbära ersättning oavbrutet. Finns det inte jobb inom yrket eller på orten och det inte heller kommer att finnas sådana jobb är en anpassning förr eller senare nödvändig.

Ekonomiska styrmedel i form av låg kompensationsgrad kan ge en ur produktivitetssynvinkel effektiv söktid. Men samtidigt innebär en låg kompensationsgrad att karaktären av försäkring tunnas ut. Försäkringens syfte är att kompensera för inkomstbortfall vid arbetslöshet och även att möjliggöra en viss tröghet i anpassningen till arbetsmarknadens krav. En längre söktid än vad som är mest effektiv för matchningen mellan lediga jobb och arbetslösa kan inte nödvändigtvis karaktäriseras som ”moral hazard”, utan är en del i ett optimalt försäkringskontrakt.

Att låta ersättningsnivån falla ju längre söktiden varar kan vara ett sätt att behålla en hög försäkringsnivå för kortvarig arbetslöshet, men samtidigt förhindra att söktiden blir för lång. Det kan emellertid riktas invändningar mot en sådan modell. Det kan uppfattas som mer angeläget att försäkra ett långvarigt inkomstbortfall än ett kortvarigt. Det finns ju större förutsättningar att klara en kort arbetslöshet med sparade medel, men ju längre arbetslösheten varar desto större blir den ekonomiska påfrestningen och därmed behovet av försäkring. Detta skulle snarare tala för en stigande än en fallande kompensationsgrad. I valet mellan en initialt hög men fallande kompensationsgrad och en lägre men oförändrad kompensationsgrad kan det senare vara att föredra ur försäkringsmässig synvinkel, förutsatt att genomsnittliga söktiden och därmed sammanlagda ersättningen blir densamma. Det råder osäkerhet om hur länge arbetslöshe-

• Sida 86
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 77

ten kommer att vara och normalt föredras en säker inkomst framför en osäker.

Försäkringsargument kan även användas mot tidsbegränsning av ersättningen, en ”bortre parantes”. Det finns grupper av arbetslösa för vilka det inte finns några jobb även om de skulle vara beredda att acceptera en betydande välfärdskostnad - flytta, byta yrke, gå ner i lön. Även denna grupp måste omfattas av ett försäkringsskydd. Att ersättningen upphör utan att något annat tar vid är inte förenligt med utgångspunkten att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en försäkring.

Ur välfärdssynvinkel kan en administrativ prövning vara att föredra framför ekonomiska styrmedel. Om slutresultatet blir detsamma - en viss söktid tills ett lämpligt jobb dyker upp - är det att föredra att under denna söktid ha en hög ersättning framför att ha en låg. Men det finns fler aspekter att beakta i denna avvägning. En administrativ prövning innebär en begränsning av den enskildes valfrihet. Det är arbetslöshetskassan eller ytterst en domstol som avgör om ett jobb är lämpligt, inte den arbetssökande själv. Han eller hon kanske skulle föredra en lägre ersättning och fortsätta söka arbete, men ställs istället inför valet mellan att ta det erbjudna arbetet eller stå helt utan ersättning. En sådan begränsning av den enskildes val kan lätt uppfattas som godtycklig och kränkande.

Avvägningen mellan kompensationsgrad och administrativ prövning kan illustreras i enkel figur (5.1). Med en högre kompensationsgrad krävs att den administrativa prövningen är striktare för att hålla arbetslöshetstiderna på samma nivå. Med en svag prövning finns risken att försäkringen överutnyttjas. Å andra sidan, om ersättningsnivåerna blir låga samtidigt som det finns en hård administrativ kontroll uppkommer en välfärdsförlust.

• Sida 87
•  Original

78 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

Kompensations-

nivå

Administrativ

prövning

Risk för överutnyttjande

Välfärdsförlust

Figur 5.1

5.4. Rättvisa

Varje försäkring innebär en omfördelning - från de som betalar försäkringspremier till de som drabbats av den händelse som försäkringen skall ersätta för. Men i ett fördelnings- eller rättviseperspektiv är denna rent försäkringsmässiga omfördelning inte relevant. Det är försäkringsskyddet - att ersättning utgår när den behövs - som är den tjänst försäkringspremien betalar. Det är därför hur graden av försäkringsskydd och finansieringen av detta fördelas mellan olika grupper som avgör vilken omfördelande effekt försäkringen har. Att tolka skillnaden i inkomstfördelning med respektive utan arbetslöshetsersättning som ett mått på arbetslöshetsförsäkringens omfördelande effekt är därför missvisande. Det är ingen omfördelning mellan två personer som i alla avseenden har likadana egenskaper - lönemässigt, åldersmässigt, etc. - med undantag för att den ene råkar bli arbetslös medan den andre har turen att behålla jobbet. Båda får samma försäkringsskydd till samma kostnad.

• Sida 88
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 79

Fördelningseffekten av en offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring ligger dels i att garantera alla ett visst mått av försäkringsskydd, dels i den skattemässiga finansieringen.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till största delen med arbetsmarknadsavgiften som utgår i form av arbetsgivaravgift, i viss utsträckning med allmänna skattemedel, samt med medlemsavgiften till arbetslöshetskassan. Arbetsmarknadsavgiften uppgår till 5,84 procent på hela lönesumman och till 3,3 procent på avgiftsunderlaget för egenföretagare. Det är rimligt att räkna med att avgiften bärs av de anställda genom lägre löner. Alla förvärvsarbetande betalar samma andel av inkomsten till försäkringen, det finns ingen differentiering med avseende på risken att behöva utnyttja försäkringen trots att den varierar på ett systematiskt sätt. Vidare tas avgiften ut på hela inkomsten, trots att ersättning i princip bara utgår på inkomstdelar upp till 16 000 kronor per månad. Dessa förhållanden medför en betydande omfördelning.

De svenska välfärdssystemen karaktäriseras ofta som uttryck för ”generell” eller maximalistisk välfärdspolitik. Innebörden är att de offentliga systemen ger alla ett förhållandevis högt försäkringsskydd finansierat med skatter och inkomstrelaterade avgifter. Behovet av kompletterande skydd är litet, även för dem som har goda inkomster. Det främsta argumentet som brukar anföras för den generella modellen är att den skapar större legitimitet åt den omfördelning systemet ger upphov till. Alla som bidrar till finansieringen får ut ett förhållandevis gott försäkringsskydd. Ett selektivt system, där det offentliga systemet, ger ett högt försäkringsskydd endast till de grupper som har svårt att skaffa detta på egen hand, har sämre förutsättningar att vinna legitimitet, även om det teoretiskt kan ge samma omfördelande effekter.

En arbetslöshetsförsäkring uppbyggd enligt den generella principen skall således vara finansierad med en avgift som är lika för alla och ge alla en förhållandevis hög kompensationsgrad.

Arbetslöshetsförsäkringen har genom sitt låga inkomsttak en mer selektiv karaktär än socialförsäkringen. Stora grupper med inkomster över genomsnittet får ett förhållandevis lågt försäkringsskydd från den offentliga försäkringen. De måste därför betala ”dubbelt” för att komma upp i samma ersättningsnivå - dels en skatt till det offentliga systemet, dels avtalspremier till kompletterande system.

• Sida 89
•  Original

80 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

En grov uppskattning är att ca 60 procent av de inkomsttagare som arbetar heltid har inkomster över 16 000 kronor per månad och följaktligen en kompensationsgrad i den allmänna försäkringen som understiger 80 procent av inkomstbortfallet vid arbetslöshet. Med en oförändrad nivå på högsta dagpenningen kommer denna andel att stiga efter hand och skärpa systemets selektiva karaktär. Kompletterande system kommer då sannolikt att växa i betydelse.

I tabell 5.1 ges en illustration av omfördelningen mellan medlemmar i olika arbetslöshetskassor, beroende på skillnader i arbetslöshetsnivå. Av tabellen framgår hur hög medlemsavgiften skulle behövt vara i respektive arbetslöshetskassa under 1998, om försäkringen helt varit finansierad med medlemsavgifter. Vidare framgår hur hög avgiften varit om samtliga kassor hade haft samma subventionsgrad - drygt 89 procent av utbetalda ersättningar, samt den faktiska medlemsavgiften för år 1998 (för kollektivt anslutna).

• Sida 984
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 81

Tabell 5.1

Utjämning mellan arbetslöshetskassorna

Avgift vid full avgiftsfinansiering kr

Subventions grad, procent

Avgift vid samma subventionsgrad, kr

Fastställd avgift kr

Genomsnitt

8 211 89,5

890

..

SEKO

9 400 89,2 1 037 1 200

Akademikernas

2 800 71,2

309 852

Bleck och plåtslagarnas

18 200 93,2 1 997 1 236

Byggnadsarbetarnas

22 200 95,5 2 446 1 056

Elektrikernas

5 100 83,0

566 900

Farmacitjänstemännens

1 500 51,8

163 840

Fastighetsanställdas

12 300 92,8 1 355 960

Finansförbundets

2 500 69,3

271 780

Försäkringsanställdas

6 500 86,9

719 864

Försäkringstjänstemännens

3 500 78,3

385 792

Grafiska arbetarnas

10 100 90,7 1 108 924

Hamnarbetarnas

9 500 89,2 1 041 1 104

Handelsanställdas

11 900 93,3 1 304 780

Hotell och restauranganställdas

18 500 95,0 2 037 864

HTF:s

8 600 89,3

944 924

Industrifackets

11 700 93,1 1 283 804

Industritjänstemännens

5 900 86,8

653 768

Journalisternas

5 200 81,4

575 948

Kommunalarbetarnas

9 100 89,8

999 948

Kommunaltjänstemännens

5 400 87,7

597 684

Lantarbetarnas

17 100 93,6 1 879 1 176

Ledarnas

6 900 87,1

764 900

Livsmedelsarbetarnas

12 600 92,2 1 383 984

Lärarnas

3 700 78,1

404 852

Metallindustriarbetarnas

9 700 91,0 1 066 888

Musikernas med flera

29 300 86,1 3 224 1 140

Målarnas

19 800 94,7 2 179 1 080

Pappersindustriarbetarnas

6 900 86,5

756 960

Petroleumhandlarnas

8 500 87,1

933 1 100

Skogs och lantbrukstjänstemännens

7 900 91,7

865 816

Skogs- och Träfackets

15 100 94,7 1 657 876

Småföretagarnas

3 900 82,0

432 756

Statstjänstemännens

3 900 79,2

428 828

Sv Handels och arbetsgivarnas

8 200 88,5

898 1 044

Sveriges arbetares

19 700 94,7 2 166 960

Sveriges fiskares

14 200 89,0 1 566 2 040

Sveriges teaterverksammas

19 800 95,3 2 175 948

Säljarnas

6 600 84,7

729 1 020

Transportarbetarnas

11 800 91,7 1 294 984

• Sida 985
•  Original

82 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

5.5. Legitimitet

Att försäkringen skall ha legitimitet innebär att de som finansierar den skall känna förtroende att ersättning bara betalas ut till personer som verkligen är ofrivilligt arbetslösa. Men legitimitet innebär också ett förtroende för att försäkringen vid arbetslöshet verkligen ger den ersättning som förväntats.

Med en någorlunda generös ersättningsnivå förutsätter legitimiteten att det ställs krav på de arbetssökande som kan uppfattas som rimliga. Detta gäller oavsett vilken effekt kraven har på den arbetssökande. Även om drivkrafterna att hitta jobb är så starka att de administrativt ställda kraven inte har så stor effekt, kan låga krav skapa en allmän föreställning om en slapphet i försäkringen som skadar dess legitimitet. De krav som ställs måste också vara kända och de måste efterlevas.

Här måste göras en avvägning mellan att ha preciserade och i förhand kända regler och å andra sidan att ge utrymme för en bedömning i det enskilda fallet. I dagens regelverk är kravet på förankring på arbetsmarknaden kodifierat i det preciserade arbetsvillkoret, medan kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande till stor del är öppet för bedömning från fall till fall, även om en praxis utvecklats genom domstolsutslag.

Legitimiteten underlättas i regel av strikt formulerade kriterier för rätt till ersättning. Det skulle tala för att i lag eller förordning precisera även grundvillkoret, t.ex. exakt under vilka omständigheter ett erbjudet jobb måste accepteras. Vidare talar legitimiteten för att dessa regler bör vara förhållandevis enkla och enhetliga. Vidare bör de vara stabila, dvs. inte förändras särskilt ofta.

Men dessa intressen skall vägas mot att enkla regler som tilllämpas strikt krymper utrymmet för individuella hänsyn. Det riskerar att bli fler fall av okänsliga beslut, som de facto inte uppfattas som rimliga. Ju mer hänsyn till individuella variationer regelverket försöker täcka in, desto mer komplicerat och svåröverblickbart blir det. Detsamma kan sägas om förändringar på arbetsmarknaden. Ett hänsynstagande till nya villkor gör regelverket alltmer vittomfattande. Om å andra sidan regelverket alltmer uppfattas som utformat för förhållanden som inte längre råder, tappar det i legitimitet.

• Sida 986
•  Original

Ds 1999:58

Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen 83

Ett visst mått av prövning måste finnas. Det är angeläget att denna prövning inte väger in hänsyn som är irrelevanta för försäkringen. Det finns risk att försäkringen används till branschstöd eller regionalt stöd. En effektiv tillsyn måste garantera att sådana skillnader inte uppkommer.

Stabilitet i regelverket kräver att försäkringen har en tryggad finansiering så länge arbetslösheten ligger på normala nivåer. Att tvingas reducera ersättningen när arbetslösheten och utgifterna stiger är inte förenligt med försäkringsprincipen. Detsamma kan sägas om ersättningen höjs när arbetslösheten sjunker och det skapas finansiellt utrymme. Ersättningen måste ligga på en nivå som går att finansiera även när arbetslösheten är hög.

• Sida 987
•  Original

84 Avvägningar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 1999:58

• Sida 988
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 85

6. Utvecklingen på arbetsmarknaden och i arbetslöshetsförsäkringen

Den djupa ekonomiska kris som drabbade Sverige under åren 1991-93 förändrade drastiskt förutsättningarna för arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslösheten, som tidigare varierat runt 2-3 procent av arbetskraften, fyrdubblades på tre år och etablerades därefter på en nivå runt 8 procent. Det innebar inte bara att utgifterna för arbetslöshetsersättningar steg dramatiskt. Arbetslöshetskassorna ställdes inför en helt ny administrativ situation när mängden av ersättningsärenden som skulle prövas plötsligt mångdubblades. Delvis nya grupper blev aktuella för ersättning. I flera arbetslöshetskassor hade arbetslösa medlemmar tidigare varit en ganska marginell företeelse. Arbetsförmedlingarna utsattes för en motsvarande anhopning av arbetssökande samtidigt som möjligheterna att pröva försäkringens krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande påtagligt förändrades när inflödet av lediga platser som anmäldes till förmedlingarna i stort sett halverades.

6.1. Arbetsmarknaden

Arbetskraft och sysselsättning

Sverige hade under 1970- och 1980-talen en god utveckling på arbetsmarknaden. Arbetskraftsdeltagandet och antalet sysselsatta steg kontinuerligt. Medan arbetslösheten i övriga Europa steg påtagligt höll den sig i Sverige kvar på en förhållandevis låg nivå.

Antalet sysselsatta ökade med drygt 470 000 personer mellan år 1976 och 1990. År 1990 var hela 83 procent av befolkningen i

• Sida 989
•  Original

86 Utvecklingen Ds 1999:58

arbetsför ålder (16-64 år) sysselsatta, jämfört med 78 procent år 1976. Situationen på arbetsmarknaden var således i termer av sysselsättning och arbetskraftsdeltagande mycket fördelaktig i början av 1990-talet. Aldrig tidigare hade deltagandet i arbetskraften respektive sysselsättningen varit på en så hög nivå. Vid 1980-talets början bröts också den långsiktiga trenden mot allt kortare medelarbetstider, vilket fick till följd att antalet arbetade timmar steg påtagligt under detta decennium.

Figur 6.1

Arbetskraft och sysselsättning

tusental personer

3 600 3 800 4 000 4 200 4 400 4 600

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa:SCB

Arbetskraft

Sysselsättning

Lågkonjunkturen i början av 1990-talet satte djupa spår i sysselsättningen. Mellan år 1990 och 1994 sjönk antalet sysselsatta med drygt 550 000 personer, vilket motsvarar en minskning på nära 12 ½ procent. Den sysselsättningsökning som ägt rum mellan år 1976 och 1990 kom därmed att utplånas. Sysselsättningsfallet hejdades mot slutet av år 1993. Under år 1994 och 1995 ökade sysselsättningen, men denna uppgång bröts av konjunkturavmattningen år 1996 och vändes till en nedgång. År 1997 var sysselsättningen tillbaka på i stort sett samma nivå som under år 1993.

Vändningen på arbetsmarknaden kom inte förrän vid mitten av år 1997. Sedan dess har antalet sysselsatta vuxit med ca 175 000 personer och en tredjedel av krisårens sysselsättningsfall har

• Sida 990
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 87

därmed återhämtats. Sysselsättningsgraden, mätt som andelen reguljärt sysselsatta i åldrarna 20-64 år, låg vid halvårsskiftet 1999 på drygt 76 procent, vilket är en uppgång med 2 procentenheter sedan bottennivån år 1997.

Figur 6.1 visar att även arbetskraften minskade under lågkonjunkturen. Mellan år 1990 och 1994 lämnade mer än 290 000 personer arbetskraften, vilket motsvarar en minskning med drygt 6,4 procent. Svenska kvinnor har, sett ur ett internationellt perspektiv, ett högt arbetskraftsdeltagande. Under år 1990 var det kvinnliga deltagandet i arbetskraften 82,3 procent jämfört med 86,6 procent för männen. Motsvarande siffror år 1994 var 75,7 procent respektive 79,5 procent. Mäns och kvinnors arbetskraftsdeltagande kom således att reduceras ungefär lika mycket under lågkonjunkturen. Som framgår av figur 6.2 avstannade dock den långsiktiga trenden mot konvergens mellan mäns och kvinnors arbetskraftsdeltagande.

Figur 6.2

Arbetskraftsdeltagande

procent av befolkningen 16-64 år

50 60 70 80 90 100

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa:SCB

Män

Kvinnor

Arbetslösheten

I samband med en svag ekonomisk utveckling i början av 1980talet försämrades läget på arbetsmarknaden och arbetslösheten ökade. År 1983 var den öppna arbetslösheten 3 ½ procent av ar-

• Sida 991
•  Original

88 Utvecklingen Ds 1999:58

betskraften. De stora devalveringen år 1982 bidrog till att vända den negativa trenden och andra halvan av 1980-talet präglades av högkonjunktur. Antalet arbetslösa sjönk och år 1989 uppgick den öppna arbetslösheten till 1 ½ procent av arbetskraften vilket var den lägsta arbetslöshetsnivån som uppmätts i Sverige sedan år 1970.

I början av 1990-talet steg arbetslösheten dramatiskt (se figur 6.3). Mellan år 1989 och 1993 ökade den öppna arbetslösheten från 1 ½ procent till över 9 procent. Sommaren 1993 var nära 435 000 personer arbetslösa vilket motsvarar 9,6 procent av arbetskraften. Situationen på arbetsmarknaden stärktes något under år 1994 och 1995 för att år 1996 åter försämras. Sedan år 1997 har dock läget på arbetsmarknaden markant förbättrats. Antalet arbetslösa har reducerats från 347 000 personer år 1996 till 276 000 år 1998 vilket motsvarar 8,1 procent respektive 6,5 procent av arbetskraften.

Figur 6.3

Total och öppen arbetslöshet

procent av arbetskraften

0 2 4 6 8 10 12 14

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa: SCB och AMS.

Öppen arbetslöshet

Total arbetslöshet

I takt med uppgången i den öppna arbetslösheten ökade likaledes antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program. Mellan år 1989 och 1994 ökade den totala arbetslösheten från 2,8 procent till drygt 13,2 procent av arbetskraften. Ä2. varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom,

• Sida 992
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 89

tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse, eller

3. får annan ersättning än pension på grund av anställningens upphörande (avgångsvederlag). År 1998 hade dock den totala arbetslösheten sjunkit till omkring 10,3 procent.

Arbetskraftsundersökningarna (AKU) redovisar även kompletterande mått på arbetslösheten. Antalet latent arbetssökande, dvs. personer utanför arbetskraften som velat och kunnat ta arbete men som ej sökt arbete till följd av att de t.ex. bedömt sannolikheten att erhålla ett arbete som begränsat, ökade mellan år 1989 och 1994 från 33 000 till 184 000 personer. Under samma tidsperiod ökade även antalet undersysselsatta, dvs. personer som arbetar mindre än de önskar p.g.a. arbetsmarknadsskäl, från 170 000 till 358 000. I samband med att situationen på arbetsmarknaden ljusnat under det senaste året har såväl antalet latent arbetssökande som antalet undersysselsatta minskat. år 1998 uppgick antalet latent arbetssökande till 167 000 personer och antalet undersysselsatta till 321 000. Kvinnor var undersysselsatta i betydligt större utsträckning än män. Skillnaden mellan könen är mindre påtagliga då det gäller latent arbetssökande.

Arbetslöshetsperiodernas längd

Utvecklingen av den genomsnittliga arbetslöshetsnivån beror dels på hur många som blir arbetslösa, dels på hur länge arbetslösheten varar i genomsnitt. I figur 6.4 redovisas ett enkelt mått på hur lång tid de som blir arbetslösa i genomsnitt kan förväntas kvarstå i arbetslöshet. Som framgår av diagrammet har arbetslösheten trendmässigt blivit alltmer långvarig. Den kraftigt ökade arbetslösheten i början av 1990-talet berodde också delvis på längre arbetslöshetsperioder.

Den förväntade arbetslöshetstiden för en person som blir arbetslös steg från 14,2 veckor år 1990 till 25 veckor år 1994. Relativt sett förklaras dock en större del av arbetslöshetsuppgången av att inflödet i arbetslöshet steg kraftigt. Detta skiljer 1990-talet från tidigare uppgångar i arbetslösheten. Under 1980-talets lågkonjunktur var det i hög grad de längre arbetslöshetstiderna som förklarade uppgången i genomsnittlig arbetslöshet. Sedan år 1997 har emellertid situationen på arbetsmarknaden förbätt-

• Sida 993
•  Original

90 Utvecklingen Ds 1999:58

rats och den förväntade arbetslöshetstiden har reducerats något. Som framgår av Zetterberg (1999) kan det mått på arbetslöshetsperiodernas längd som vi använt här vara missvisande, särskilt i uppgångar och nedgångar i arbetslösheten. I diagrammet har därför även ett alternativt mått ritats in, som indikerar att ökningen av arbetslöshetstiderna under 1990-talets första hälft inte var så markant.

Figur 6.4

Arbetslösheten uppdelad på

inflöde och varaktighet

0 10 20 30 40 50

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

0 0,1 0,2 0,3 0,4

Procent av arbetskraften

Veckor

Varaktighet, vä axel

Inflöde i arbetslöshet, hö axel

Det ur välfärdssynvinkel mest relevanta måttet på arbetslöshet är den andel av arbetskraften som är kvar länge i arbetslöshet. Under perioden 1990-1994 ökade långtidsarbetslösheten, definierad som arbetslöshet som varar längre än 6 månader, mer än den totala arbetslösheten. Andelen långtidsarbetslösa steg från 15 procent till 43 procent. Långtidsarbetslösheten är i hög grad åldersberoende. Den är mest utbredd i åldersgruppen 55-64 år där andelen långtidsarbetslösa i förhållande till den totala arbetslösheten ökade från 42 procent år 1990 till 62 procent år 1994. Uppgången var dock större i de yngre åldersgrupperna, i gruppen 25-54 år ökade andelen långtidsarbetslösa från 14 procent år 1990 till 44 procent år 1994 och i gruppen 16-24 år från 6 procent till 32 procent. Skillnaden mellan könen var däremot

• Sida 994
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 91

relativt begränsad. Männen har dock drabbats något hårdare av arbetslösheten än kvinnorna och detta gäller även andelen långtidsarbetslösa.

Figur 6.5

Långtidsarbetslösa

procent av arbetskraften

0 1 2 3 4

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa: SCB

Utvecklingen de närmaste åren

Läget på arbetsmarknaden förbättras nu successivt. Arbetslösheten uppgår för närvarande till drygt 5 procent av arbetskraften, vilket är 1 ½ procentenhet lägre än för ett år sedan. Inflödet av nyanmälda lediga platser har fortsatt öka under loppet av år 1999. Svensk ekonomi är inne i en period med god produktionstillväxt och snabb sysselsättningsexpansion. Under det första halvåret 1999 tilltog BNP, enligt nationalräkenskapernas preliminära utfall, med 3,7 procent och antalet sysselsatta personer ökade, enligt arbetskraftsundersökningarna, med 110 000 eller 2,8 procent jämfört med motsvarande period föregående år. Denna utveckling kommer att fortsätta.

I tabell 6.1 redovisas några huvudresultat från Konjunkturinstitutets senaste prognos från augusti 1999.

• Sida 995
•  Original

92 Utvecklingen Ds 1999:58

Tabell 6.1

Nyckeltal, procentuell förändring då annat ej anges.

1998 1999 2000

BNP, marknadspris 2,6 3,8 3,2 Kontantlön per timme 3,8 3,7 4,2 Sysselsättning, antal (NRdef)

1,2 2,8 1,9

Relativ arbetslöshet¹6,5 5,3 4,5 Personer i åtgärder²3,9 3,5 3,3 KPI, årsgenomsnitt 0,4 0,3 1,2 Löneglidning 1,0 1,3 1,5

¹Antal öppet arbetslösa i relation till arbetskraften.²I procent av arbetskraften.

Förutsättningarna för en fortsatt stark efterfrågeexpansion är goda. Asienkrisens effekter på den svenska ekonomin visade sig vara något överskattade, nedgången i industrikonjunkturen relativt begränsad och spridningseffekterna till den inhemska ekonomin marginella. Idag är den internationella konjunkturen på väg uppåt. Hushållen har optimistiska förväntningar, vilket tillsammans med en stabil inkomstutveckling samt en gynnsam förmögenhetssituation, ger en fortsatt stark inhemsk efterfrågan. BNP-tillväxten år 1999 förväntas uppgå till 3,8 procent. Nästa år förmodas emellertid tillväxttakten att dämpas något, till ca 3,2 procent, främst till följd av ett högre ränteläge.

Sysselsättningen bedöms således kunna växa i snabb takt under perioden 1999-2000 med en viss avmattning i slutet av år 1999. Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar kommer sysselsättningen att öka med 112 000 personer år 1999 och 78 000 personer år 2000.

Den stora nedgången i arbetslöshet som skett under år 1997 och 1998 kommer att fortgå under perioden 1999-2000, dock i något reducerad takt. Den genomsnittliga öppna arbetslösheten beräknas år 2000 att uppgå till 4,5 procent.

I samband med att sysselsättningen ökar förväntas även arbetskraftsutbudet att tillta. Utbudet av arbetskraft väntas följa sysselsättningsutvecklingen relativt väl då arbetskraftsutbudet, till skillnad från tidigare år, inte dämpas av utökat antal utbild-

• Sida 996
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 93

ningsplatser och tidigarelagda pensionsavgångar. Under den aktuella tidsperioden kommer dessutom antalet konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder och platser inom vuxenutbildningen att reduceras, vilket innebär att arbetskraftsutbudet ökar ytterligare.

Trots det alltmer ansträngda resursläget gör Konjunkturinstitutet bedömningen att inflationen kommer att vara fortsatt låg nivå under år 1999 och 2000. Detta gäller såväl konsumentprisindex (KPI) som Riksbankens mått på den underliggande inflationen. En gynnsam utveckling av en rad faktorer, däribland importpriserna, avregleringarna på el- och telemarknaderna samt EU:s jordbruksreform Agenda 2000 kommer att dämpa inflationstrycket.

Mot denna bakgrund antar Konjunkturinstitutet att reporäntan inte kommer att förändras i år. Penningpolitiken utformas emellertid med utgångspunkt för den förväntade inflationen. Det är såldes troligt att penningpolitiken inom en snar framtid kommer att ändra inriktning. Konjunkturinstitutet förutsätter att reporäntan höjs med totalt 75 räntepunkter under år 2000.

Det finns i dagsläget inga indikationer på att den kraftigt stigande sysselsättningen resulterat i ett generellt ökat lönetryck. Löneglidningen förväntas endast tillta marginellt under löpande avtalsperiod, från 1,0 procent år 1998 till 1,3 procent år 1999 och 1,5 procent 2000. Löneglidningen har dock varit påtaglig inom byggnadssektorn. En faktor som håller tillbaka löneglidningen är att de redan avtalsmässiga lönehöjningarna under nuvarande avtalsperiod, i genomsnitt ca 2,5 procent per år, genererat kraftiga reallönehöjningar. Trots att löneglidningen totalt sett förväntas bli måttlig kan den för vissa starkt efterfrågade yrkesgrupper bli betydande, vilket kan medföra en ökad lönespridning. Detta kan i sin tur påverka utfallen av nästa avtalsrörelse. Om lönerna utvecklas olika för olika grupper och det tidigare följsamhetstänkandet lever kvar, riskerar de kommande förhandlingarna att bli komplicerade, med kompensationskrav trots den goda reallöneutvecklingen.

Det finns redan idag tecken på att det råder arbetskraftsbrist inom vissa sektorer. AMS försöker i en återkommande enkätundersökning att skatta företagens förväntade arbetskraftsbrist samt flaskhalsproblem, dvs. då rekryteringsproblemen utgör ett hinder för verksamhetens expansion. Den senaste enkä-

• Sida 997
•  Original

94 Utvecklingen Ds 1999:58

ten ägde rum i februari/mars 1999 och besvarades av ca 9 000 företag.

Tabell 6.2:

Andel företag som upplever brist på utbildad respektive

yrkeserfaren arbetskraft, procent.

Utbildad arbetskraft

Därav flaskhals

Yrkeserfaren arbetskraft

Därav flaskhals

Hösten 1997 20,1 * 24,9 * Våren 1998 23,2 * 26,7 * Hösten 1998 27,2 39,0 32,8 38,4 Våren 1999 25,0 42,6 29,8 41,5

Källa: AMS

Det framgår av tabellen att andelen företag som förväntar sig arbetskraftsbrist har ökat från hösten 1997 till hösten 1998. Hösten 1998 räknade 27 procent av de tillfrågade företagen med rekryteringsproblem p.g.a. brist på utbildad arbetskraft och 33 procent p.g.a. brist på yrkeserfaren arbetskraft. Av dessa företag angav 39 procent respektive 38 procent att arbetskraftsbristen innebar flaskhalsproblem.

Andelen företag som förväntar sig arbetskraftsbrist har minskat något under våren 1999. En fjärdedel av de tillfrågade företagen väntade rekryteringssvårigheter till följd av brist på utbildad arbetskraft och 30 procent till följd av brist på yrkeserfaren arbetskraft. Flaskhalsproblemen har, å andra sidan, tilltagit. En tiondel av samtliga företag räknade med flaskhalsproblem, vilket är ungefär lika många som i föregående enkät. Flaskhalsproblemen är störst inom uppdrags- samt byggbranschen.

6.2. Arbetslöshetsförsäkringens utveckling

Under år 1998 utbetalades drygt 31 miljarder kronor i inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning, med en ersättning på ca 500 kr per dag för 62 miljoner ersättningsdagar fördelade på nära 800 000 ersättningstagare. Arbetslöshetskassornas administrationskostnader beräknas ha uppgått till drygt en miljard kronor. Er-

• Sida 998
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 95

sättning med grundbeloppet, som numera ingår som en del i arbetslöshetsförsäkringen, uppgick till 1,4 miljarder kronor. I förhållande till lönesumman, som utgör arbetslöshetsförsäkringens finansieringsbas, motsvarade dess utgifter ca 4 procent.

Figur 6.6

Utgifter i arbetslöshetsförsäkringen

andel av lönesumman

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa:AMS

Som framgår av figur 6.6 mer än femdubblades utgifterna, mätt i fasta priser, i samband med den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Utgiftsutvecklingen i arbetslöshetsförsäkringen har varit betydligt mer expansiv än vad som motsvaras av utvecklingen på arbetsmarknaden. Om utgifterna sedan år 1976 enbart stigit i takt med löneutveckling och nivå på den öppna arbetslösheten hade försäkringsutgifterna under år 1998 varit ungefär hälften så stora. Skillnaden mot de faktiska utgifterna förklaras av att antalet ersättningsdagar ökat betydligt snabbare än den öppna arbetslösheten och till en mindre del av att den genomsnittliga dagpenningen stigit mer än lönerna.

• Sida 999
•  Original

96 Utvecklingen Ds 1999:58

Figur 6.7

Genomsnittlig dagpenning

300 350 400 450 500 550

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 K ronor per d ag

0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80

I fö rh ålla n d e till g en o ms n ittlig

lö n

fasta priser

i förhållande t

timlön

Den genomsnittliga dagpenningen har sedan år 1976 ökat i en takt motsvarande 1 ½ procent per år mätt i fast penningvärde. Det är, sett över hela perioden, något snabbare än den genomsnittliga timlöneutvecklingen. Den genomsnittliga ersättningen steg trendmässigt i förhållande till timlönen fram till år 1992. Därefter har den fallit såväl realt som i förhållande till genomsnittlig timlön. Det senare förklaras bl.a. av att kompensationsgraden den 1 juli 1993 sänktes från 90 procent till 80 procent av förlorad inkomst, och sänktes ytterligare till 75 procent den 1 januari 1996. Sedan den 1 januari 1998 har kompensationsgraden återställts till 80 procent. Därtill har nivån på den högsta dagpenningen sjunkit i förhållande till genomsnittlig lön.

• Sida 1000
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 97

Figur 6.8

Högsta dagpenning i förhållande till

genomsnittlig timlön

4,0 4,5 5,0 5,5 6,0

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Den kraftiga utgiftsökningen förklaras emellertid främst av att det antal dagar som ersätts från arbetslöshetsförsäkringen har vuxit snabbt. Som framgår av figur 6.9 har antalet ersatta dagar ökat betydligt mer än antalet öppet arbetslösa enligt AKU. Det finns flera förklaringar till detta. För det första har gruppen som uppbär ersättning utan att betraktas som arbetslösa i AKU:s definition ökat. Det gäller t.ex. de som uppbär deltidsersättning. För det andra har andelen av arbetskraften som är medlem i arbetslöshetskassa vuxit. Den var vid mitten 1970-talet 70 procent och har sedan stigit till 80 procent år 1990 och är nu nära 90 procent. Detta har i sin tur medfört att en växande andel av de arbetslösa har rätt till arbetslöshetsersättning. År 1980 var t.ex. det genomsnittliga antalet arbetslösa ersättningstagare ungefär hälften av antalet arbetslösa, medan det i dag är ungefär jämnstora grupper.

• Sida 1001
•  Original

98 Utvecklingen Ds 1999:58

Figur 6.9

Ersatta dagar per år i förhållande till antal

arbetslösa (enl AKU)

0 50 100 150 200 250 300

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Som visas i figur 6.10 är det ca en femtedel av arbetslöshetskassornas medlemmar som någon gång under året får ersättning, vilket är en dubbelt så hög andel som vid 1990-talets början. Mönstret är detsamma som för arbetslösheten enligt AKU, att det ökade antalet personer som blir arbetslösa betyder mer för den ökade ersättningsvolymen än att längden på ersättningsperioderna stigit.

Såväl andelen av medlemmarna som någon gång uppbär ersättning som längden på ersättningsperioderna har ökat. Till skillnad från den totala arbetslösheten steg under 1980-talet inflödet i kassaersättning - andelen medlemmar som någon gång under året uppbär ersättning. Under 1990-talet är dock mönstret detsamma - såväl inflöde som ersättningslängd stiger, men inflödet relativt sett mer.

• Sida 1002
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 99

Figur 6.10 Andel kassamedlemmar som någon gång under året uppburit ersättning samt genomsnittligt antal ersättningsdagar

40 50 60 70 80 90 100

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Dag ar

0 5 10 15 20 25

Pro cent

Genomsnittligt antal

ers dagar, vä axel

Andel m ersättning,

hö axel

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras i huvudsak med statsbidrag, medan medlemsavgifterna motsvarar ca en tiondel av utgifterna. Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna har tredubblats under 1990-talet. År 1991 uppgick den genomsnittliga medlemsavgiften till ca 300 kronor per år i dagens penningvärde, medan den år 1998 hade ökat till 890 kronor per år. Vid mitten av 1970-talet motsvarade medlemsavgifterna mer än 30 procent av utbetalda ersättningar. Denna andel sjönk snabbt till en nivå runt 10 procent under 1980-talet. Trots den kraftiga höjningen av avgifterna minskade medlemsavgifternas bidrag till finansieringen av arbetslöshetsersättningarna under 1990-talskrisen. De senaste åren har dock medlemsavgifterna stigit i förhållande till utbetalda ersättningar och ligger åter på 10 procent. Som systemet är utformat kommer medlemsavgifternas bidrag att öka ytterligare i takt med en minskande arbetslöshet.

• Sida 1003
•  Original

100 Utvecklingen Ds 1999:58

Figur 6.11

Medlemsavgifter till a-kassorna

0 200 400 600 800 1000

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Anm: År 1994 togs finansieringsavgiften tillfälligt bort, vilket medförde att arbetslöshetlkassorna detta år kunde sätta ned avgiften väsentligt.

K ron or

0 5 10 15 20 25 30 35

Pr o ce n t

Genomnsittlig avgift 1997 års priser

I förhållande till ersättning per medlem

Angränsande utgiftsområden

Arbetsmarknadspolitiska program

Arbetslöshetsersättning som betalas ut via arbetslöshetskassorna utgör endast en del av samhällets försörjningsskydd vid arbetslöshet. Till de flesta av dem som deltar i arbetsmarknadspolitiska program utgår utbildningsbidrag, som i princip överensstämmer med dagpenningen från arbetslöshetskassa. Utbildningsbidragen utbetalas dock av försäkringskassan. Ändringar i reglerna för beräkning av dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen får således effekter även på utbildningsbidragen. Under år 1998 beräknas utbildningsbidragen ha uppgått till ca 13 miljarder kronor, varav knappt 12 miljarder kronor i form av inkomstrelaterad ersättning och resterande del i form av ersättning på grundnivå. De samlade utgifterna, inklusive kostnader utöver ersättning till deltagarna, för s.k. konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program var ca 20 miljarder kronor. Till

• Sida 1004
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 101

detta skall läggas att ca 80 000 personer som deltar i särskilda program för arbetshandikappade, vilka svarar för en samlad utgift på ca 10 miljarder kronor.

Omfattningen på de arbetsmarknadspolitiska programmen ökade kraftigt i samband med att arbetslösheten steg i början på 1990-talet. Under 1998 motsvarande det genomsnittliga antalet personer i sådana program 5,9 procent av arbetskraften, vilket skall jämföras med att den öppna arbetslösheten i genomsnitt uppgick till 6,5 procent av arbetskraften.

Figur 6.12

Befolkningen 16-64 år

60 65 70 75 80 85

1980

1985

1990

1995

2000

Pr o ce n t

Kunskapslyftet

A-politiska program

Arbetslösa

Sysselsatta

Socialbidrag och förtidspension

Antalet personer som uppbär socialbidrag låg under senare delen av 1980-talet runt 300-350 000. Under 1990-talets krisår ökade antalet till ca 450 000 personer. Men relativt sett bidrog den ökade längden på ersättningsperioderna mer än antalet perso-

• Sida 1005
•  Original

102 Utvecklingen Ds 1999:58

ner till att kommunernas utgifter i det närmaste fördubblades från 6 till 12 miljarder kronor. Eftersom socialbidragen är obeskattade motsvarar detta ett större belopp vid en jämförelse med t.ex. arbetslöshetsersättningarna (uppskattningsvis ca 17 miljarder kronor).

Det finns ett tydligt samband mellan arbetsmarknadsläge och utveckling av socialbidragstagande. Som framhölls ovan har anslutningsgraden till arbetslöshetskassorna successivt stigit, vilket borde hållit nere arbetslöshetens belastning på socialbidragssystemet. Men detta uppvägs av att arbetslösheten stigit i grupper som inte är berättigade till inkomstrelaterad ersättning. Enligt Salonen (1999) kan ca en tredjedel av socialbidragsutgifterna primärt hänföras till arbetslöshet.

Förtidspensioneringen har trendmässigt ökat under en lång period. Rätten till förtidspension förutsätter att arbetsförmågan är nedsatt av medicinska skäl. Arbetsmarknadsläget skall således inte påverka förtidspensioneringens omfattning. Förtidspensioneringen varierar inte på något tydligt sätt med arbetsmarknadsutvecklingen. Sålunda var inflödet i förtidspension mycket högt i slutet av 1980-talet när efterfrågan på arbetskraft var mycket hög, medan det avtagit under 1990-talet.

Antalet förtidspensionärer var år 1998 ca 420 000 personer eller 8 procent av befolkningen i åldrarna 16-64 år och statens utgifter i form av folkpension och ATP till förtidspensionärer uppgick till 39 miljarder kronor.

Utgifterna i de samlade trygghetssystemen

Sammantaget är det en betydande del av befolkningen i de yrkesverksamma åldrarna som permanent eller temporärt har sin försörjning från de offentliga trygghetssystemen. Antalet personer i de olika systemen går dock inte att addera för att få en helhetsbild, eftersom samma person under ett år kan vara aktuell i olika system.

I figur 6.13 redovisas en beräkning av den samlade försörjningsbördan i de offentliga trygghetssystemen. Kurvan visar antalet sysselsatta i åldrarna 20-64 år i förhållande till antalet personer i samma åldrar som uppbär någon form av ersättning från de offentliga trygghetssystemen. För att uppnå jämförbarhet har antalen räknats om till s.k. helårsekvivalenter, dvs. den som är

• Sida 1006
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 103

arbetslös ett halvår och arbetar resterande del av året räknas som ½ sysselsatt och ½ arbetslös.

Figur 6.13

Kvot mellan antal sysselsatta

och antal ersättningstagare

helårsekvivalenter

2 3 4 5 6

1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Källa: Finansdepartementet

Som framgår av diagrammet har antalet sysselsatta trendmässigt minskat i förhållande till det antal som i olika former får sin huvudsakliga försörjning via offentliga trygghetssystem. Det är främst ett växande antal förtidspensionärer som förklarar denna utveckling. Ovanpå detta lades i början av 1990-talet den kraftiga ökningen av antalet arbetslösa.

Därtill har andelen äldre i befolkningen ökat, vilket ytterligare höjer ”försörjningsbördan”. Inkluderas pensionärerna är förhållandet mellan sysselsatta och gruppen med någon form av ersättning nära 1:1, dvs. på varje arbetad timme går en timme med ersättningar.

Den framtida befolkningsutvecklingen kommer att medföra ökade anspråk på de offentliga systemen. Nu växer befolkningen snabbast i de åldersgrupper där andelen förtidspensionärer är hög, samtidigt som antalet riktigt gamla och vårdkrävande stiger. Inom mindre än ett decennium växer andelen pensionärer och därmed pensionsutgifterna kraftigt.

Den framtida sysselsättningsutvecklingen är helt avgörande för att klara finansieringen av dessa anspråk. En snabbare tillväxt av produktion per sysselsatt löser inte finansierings-

• Sida 1007
•  Original

104 Utvecklingen Ds 1999:58

problemet, eftersom nivån på olika ersättningar och kostnaden för vård och omsorg då också tenderar att växa snabbare. Om inte skatter och avgifter skall behöva höjas är det bara genom en växande sysselsättning som det kommer att vara möjligt att upprätthålla trygghetssystemen. Även om vi väljer andra former av finansiering kvarstår samma grundläggande problem att det måste ske en omfördelning i samhället mellan de yrkesverksamma och de äldre. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos kommer befolkningen i yrkesverksam ålder (20-64 år) att minska, inte bara som andel utan även i absoluta tal.

Det är mot den bakgrunden som målet om en ökad sysselsättningsgrad skall ses. Regeringens mål innebär att 80 procent av befolkningen i åldrarna 20-64 år skall vara i reguljär sysselsättning senast år 2004. För att klara detta måste arbetslösheten varaktigt bringas ned till högst 4 procent av arbetskraften. En arbetslöshet på 4 procent medför, om lika många blir arbetslösa som under år 1998, att den genomsnittliga arbetslöshetstiden måste reduceras från drygt 20 veckor till ca 15 veckor.

6.3. Arbetslöshetens ekonomiska konsekvenser för den enskilde

För den som har rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet, kompenseras 80 procent av inkomstbortfallet för inkomster upp till motsvarande ca 16 000 kronor per månad. För högre inkomster är kompensationsgraden lägre. För alla sysselsatta uppskattas den genomsnittliga kompensationsgraden vara knappt 70 procent av inkomstbortfallet.

Denna siffra ger emellertid inte hela bilden av de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet. Det relevanta måttet är hur de disponibla inkomsterna påverkas, dvs. då hänsyn tagits till skatt och olika former av bidrag. Det finns grupper som vid arbetslöshet får ersättning från andra system än arbetslöshetsförsäkringen, t.ex. inom ramen för omställnings- och trygghetsavtalen, som innebär att den faktiska kompensationsgraden ligger högre. För stora grupper kompenseras delvis inkomstbortfallet av det inkomstprövade bostadsbidraget. Inkomstrelaterade barnomsorgsavgifter har samma effekt, förutsatt att barnomsorgsplatsen kan bibehållas vid arbetslöshet.

• Sida 1008
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 105

Den genomsnittliga faktiska kompensationsgraden för alla sysselsatta uppgår enligt ESO-rapporten ”Lönar sig arbete” (Ds 1997:73) till 78 procent. Den siffran avser effekten på disponibel inkomst av att bli arbetslös. Av rapporten framgår även att ca en femtedel av de sysselsatta har en kompensationsgrad som överstiger 90 procent av inkomstbortfallet, dvs. vid arbetslöshet reduceras den disponibla inkomsten med mindre än 10 procent. Män har lägre kompensationsgrad än kvinnor, 73 procent jämfört med 83 procent.

Den faktiska kompensationsgraden är i hög grad knuten till familjesituation. Som framgår av figur 6.14 har en ensamstående utan barn vid normala inkomster en kompensationsgrad i nettotermer som är obetydligt högre än motsvarande bruttokompensationsgrad. För hushåll med barn innebär dock effekten av bl.a. bostadsbidrag och inkomstprövade barnomsorgsavgifter att nettokompensationsgraden ligger markant högre än bruttonivån. Vid en inkomst på 25 000 i månaden är den formella kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen under 50 procent, men efter hänsyn till marginaleffekter blir den faktiska kompensationsgraden vid arbetslöshet över 80 procent av tidigare inkomst.

Figur 6.14

Kompensationsgrad: ensamstående utan barn

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

100 140 180 220 260 300 340 380

Årsinkomst, tkr

Brutto

Netto

• Sida 1009
•  Original

106 Utvecklingen Ds 1999:58

Figur 6.15

Kompensationsgrad: sammanboende m två barn

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1

100 140 180 220 260 300 340 380

Figur 6.16

Kompensationsgrad: ensamstående m ett barn

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1

100 140 180 220 260 300 340 380

Årsinkomst, tkr

Brutto

Netto

Flera undersökningar visar att de arbetslösa har en betydligt lägre ekonomisk standard än de som har jobb. Det är dock om-

• Sida 1010
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 107

tvistat hur stor skillnaden egentligen är. Enligt en undersökning, som jämförde dem som under ett år hade huvuddelen av sin inkomst från arbetslöshetsersättning med dem som hade huvuddelen av inkomsten från förvärvsarbete, uppgår den ekonomiska standarden för de arbetslösa till mindre än 60 procent av den som gäller för sysselsatta. (Furåker och Schedin, 1998).

Detta beror dock delvis på att de arbetslösa skiljer sig från de sysselsatta i andra avseenden än att vara utan jobb. De har en annan åldersfördelning, utbildningsbakgrund etc. I ESO-rapporten görs ett försök att rensa för denna sammansättningseffekt och isolera vad enbart arbetslöshet betyder för den ekonomiska standarden. Enligt den beräkningen har de arbetslösa en ekonomisk standard som ligger på en nivå som är 85-95 procent av vad som gäller för jämförbara grupper som har arbete.

En statisk jämförelse mellan inkomsten vid arbetslöshet respektive inkomsten med ett jobb (som antas ge den lön för vilken man är försäkrad) ger emellertid en alltför begränsad bild av de ekonomiska effekterna av arbetslöshet. Lönen i det jobb den försäkrade efter en kortare eller längre omställningsperiod hamnar är för många lägre än i det tidigare jobbet. Därtill kan löneutvecklingen vara svagare än om arbetslösheten inte inträffat. Lönen avspeglar delvis kompetens och produktivitet som är specifik för arbetsgivaren eller branschen. Ett nytt jobb hos en annan arbetsgivare eller i en annan bransch medför därför naturligen en lägre lön eller svagare löneutveckling. Vid en lång tids arbetslöshet kan dessutom teknisk utveckling och strukturomvandling reducera värdet på tidigare förvärvad kunskap och kompetens, så att produktiviteten är lägre även om den arbetssökande kommer tillbaka till samma bransch. Det finns även visst belägg för att särskilt långtidsarbetslöshet i sig själv har negativa effekter på individens konkurrensförmåga gentemot andra arbetssökande.

I en studie av Patrick Joyce (1998) analyserades vilken effekt arbetslöshetserfarenhet under de senaste två åren har på löneskillnader mellan individer vid en viss tidpunkt. Han fann att erfarenhet av arbetslöshet i sig drog ned lönen med 4 procent jämfört med de som inte varit arbetslösa, men i övrigt hade samma egenskaper. Ju längre arbetslöshetsperioden varat desto större blev denna negativa effekt på lönen. Med ett års arbetslöshet blev effekten att lönen låg drygt 10 procent lägre. I en panelstudie analyserades vilken effekt arbetslöshet har på löneut-

• Sida 1011
•  Original

108 Utvecklingen Ds 1999:58

vecklingen mellan två år. Även denna studie visade en negativ effekt, om än något svagare.

Vid sidan av rena löneeffekter finns även andra negativa effekter av arbetslöshet. Risken att bli arbetslös är påtagligt högre för de som en gång varit arbetslösa och stiger ju längre arbetslösheten varat.

För att bedöma incitamentseffekten i arbetslöshetsförsäkringen bör dessa långsiktiga effekter vägas in. Den som är arbetssökande jämför inte bara lönen i ett erbjudet jobb med ersättning från arbetslöshetsersättningen (jämte andra bidrag) utan snarare det ekonomiska utbytet av att fortsätta söka arbete respektive att ta jobbet. Den arbetssökande tar då i beaktande att en längre arbetslöshet kan medföra sämre möjligheter att hitta ett nytt jobb, lägre framtida lön och ökad risk att på nytt bli arbetslös. I kombination med effekter från andra bidragssystem kanske ett erbjudet jobb ger samma disponibla inkomst som att fortsätta uppbära arbetslöshetsersättning. Men de ekonomiska incitamenten att acceptera jobbet kan ändå vara betydande, till följd av att den förväntade framtida inkomstutvecklingen skulle påverkas negativt av att inte acceptera.

6.4. Framtidens arbetsmarknad

På tröskeln till ett millennieskifte försöker många spå hur den framtida arbetsmarknaden kommer att utvecklas. Det handlar bl. a. om hur värderingar och attityder kommer att påverka arbetsviljan, hur relationerna mellan löntagare och arbetsgivare kommer att utvecklas, hur förändringar av arbetets organisation kommer att arta sig, vilka krav på kvalifikationer arbetsgivarna kommer att ställa samt hur internationalisering och globalisering påverkar Sveriges framtida konkurrensförmåga. Det går svårt att förutsäga hur, när och i vilken omfattning trendbrott kommer att ske. Det kan vara frågan om gradvisa eller snabba förändringar som rubbar gamla sanningar.

Den allmänna debatten ger många gånger intycket av att dagens ungdomar inte är intresserade av att arbeta och att de inte värdesätter ett fast arbete. När arbetslösheten är hög, särskilt

• Sida 1012
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 109

bland ungdomar, är det lätt att attityder och värderingar som avspeglar de faktiska förhållandena på arbetsmarknaden växer fram. En rad studier pekar emellertid på att flertalet ungdomar vill ha ett fast arbete. I en undersökning som Ungdomsstyrelsen publicerade 1998 angav 82 procent av ungdomarna i åldern 16-29 år att de ansåg att det var viktigt att ha ett fast arbete vid 35 års ålder.

En rad forskare menar även att trenden mot en mer flexibel arbetsmarknad kommer att fortgå. De arbetstillfällen som skapas kommer huvudsakligen att vara av mer tillfällig karaktär, i form av projektarbete och för kortare eller längre perioder. Orsaken till detta skulle vara att konkurrensen mellan företag blir hårdare och att behovet av arbetskraft kommer att variera mellan olika skeden. Andelen tillfälliga anställningar har ökat trendmässigt under större delen av 1990-talet. Mellan 1987 och 1997 ökade andelen personer med tidsbegränsade anställningar från 12 till drygt 14 procent av alla anställda. Det är dock fortfarande endast en begränsad andel av arbetskraften som är tidsbegränsat anställda.

Diagram 6.17

Sysselsatta fördelade på anställningsform

hundratal personer

29 000 30 000 31 000 32 000 33 000 34 000 35 000 36 000 37 000

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Fast anställda

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000

Tillfälligt anställda/Företagare

Fast anställda

Tillfälligt anställda

Företagare

Det är svårt att avgöra om ökningen av de tillfälliga anställningarna är ett utslag av den höga arbetslösheten under 1990talet. Det kan antas att när arbetslösheten är hög så har arbetsgivarna större möjligheter att tillgodose sina intressen av flexibla kontrakt med sina anställda. De vill av naturliga skäl ha så stor

• Sida 1013
•  Original

110 Utvecklingen Ds 1999:58

handlingsfrihet som möjligt och med tillfälliga anställningar tillgodoses en del av deras önskemål. När arbetslösheten minskar kan det bli konkurrens om arbetskraften, då är det naturligt att arbetsgivarna i ökad utsträckning vill knyta fastare kontrakt med de anställda. I den meningen är ökningen av de tillfälliga anställningarna ett konjunkturellt fenomen. Men sannolikt finns det också en strukturell förändring på arbetsmarknaden och en anpassning till de lagar och regler som reglerar anställningsskyddet. Det kan innebära att vi även i framtiden, oavsett konjunktur, måste vänja oss vid fler tillfälliga anställningar, projektanställningar och behovsanställningar. Det kan vara ett utslag av större svängningar i produktionen och en ökad konkurrens som gör att företagen bara vill betala för anställda när man har behov av dem.

Antalet anställningar inom bemanningsföretagen har tilltagit sedan 1993 då arbetsförmedlingsmonopolet avskaffades. I absoluta tal har antalet anställda i bemanningsföretag vuxit från 3 000 personer i slutet av 1993 till 20 000 personer i slutet av 1998. Bemanningsföretagen planerar dessutom att expandera verksamheten kraftigt under kommande år. Bemanningsföretagens verksamhet är delvis ett uttryck för behovet av ökad flexibilitet. Det tyder på att verksamheten kommer att fortsätta öka och komma in i allt fler branscher.

Bemanningsföretagen har påpekat att de har problem med tillämpningen av de regler som gäller arbetslöshetsförsäkringen. De anser sig vara diskriminerade vad gäller möjligheten för de anställda att uppbära arbetslöshetsersättning på deltid samt vad gäller möjligheten att uppbära arbetslöshetsersättning efter två tillfälliga anställningar i bemanningsföretag. Dessutom hävdar de att det gäller särskilda regler på arbetsförmedlingarna vid anvisning av jobb i bemanningsföretag.

Andelen deltidsarbetande uppgick 1998 till omkring 890 000 personer, vilket motsvarar nästan 23 procent av de sysselsatta. Av de deltidsarbetande var samma år drygt 80 procent kvinnor. Deltidsarbete har till skillnad från andra former av flexibla arbetsformer inte blivit vanligare under 1990-talet. Antalet deltidsarbetande har istället sjunkit med en långsam men jämn takt under hela 1990-talet.

• Sida 1014
•  Original

Ds 1999:58

Utvecklingen 111

Diagram 6.18

Antal sysselsatta fördelade efter hel- och deltid

hundratal personer

0

10 000 20 000 30 000 40 000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Heltid

Deltid

Det kan även ifrågasättas vilka krav på kvalifikationer arbetsgivarna kommer att ställa på framtidens arbetsmarknad. Rune Åberg visar i bilaga 2 till detta betänkande att de krav som arbetsgivarna ställer inte står i rimlig proportion till det förändrade innehållet i de arbetsuppgifter som man söker arbetskraft till. Det är troligt att arbetsgivarna har ökat kvalifikationskraven i samband med den djupa krisen. Den höga arbetslösheten under 1990-talet har medfört att arbetsgivarna haft tillgång till arbetskraft med den, av arbetsgivarna, efterfrågade kvalifikationen. När brist på arbetskraft börjar göra sig gällande, särskilt inom vissa yrken, sänks kraven. Det kan gälla formella krav, som innehav av körkort, eller krav på genomgången yrkesutbildning. Under 1990-talet har det även hävdats att arbetsgivarna i ökad utsträckning har ställt krav på förmåga att inordna sig i ett arbetslag. Den sociala kompetensen har fått ökad betydelse i arbetslivet.

Slutligen kan frågan ställas om fördelningen mellan anställda och företagare kommer att förändras i framtiden. Kommer organisationen av arbetsmarknaden i framtiden att bli sådan att arbete i ökad utsträckning utförs av egna företagare. Under 1990-talet minskade antalet anställda påtagligt, framför allt de fast anställda. Samtidigt ökade antalet företagare något under perioden. Det tycks som om många av de nya tjänstebranscherna kommer att leda till en viss ökning av företagsfrekvensen. Samtidigt skall inte förändringen överskattas, det kan vara ett

• Sida 1015
•  Original

112 Utvecklingen Ds 1999:58

övergående fenomen. Det finns dessutom tendenser till att mellanformen mellan företagare och löntagare, oberoende uppdragstagare kommer att få en ökad betydelse. Det kan innebära svårigheter inte minst i gränsdragningen mellan företagare och anställda.

Utvecklingen av den framtida arbetsmarknaden kan ha konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringen. Det finns skäl att fråga sig om arbetslöshetsförsäkringen kommer att spela en mindre roll i framtiden mot bakgrund av de förändringar som kommer att inträffa eller om den nuvarande försäkringen inte är tillräckligt robust för att klara de förändringar som kan inträffa.

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen har visat sig vara mycket flexibel och möjlig att anpassa efter de skilda förutsättningar som har rått på arbetsmarknaden. De förändringar som nu vidtas kan innebära svårigheter främst i två avseenden. Det kan bli svårare för arbetstagare med en lös anknytning till arbetsmarknaden att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet. Arbetstagare med korttidsanställningar kan få problem att uppfylla inträdesvillkoret i försäkringen. Tillfälliga anställningar kan även innebära att arbetstagarna inte har möjlighet att arbeta upp ett arbetsvillkor. Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen kan, å andra sidan, väsentligen tillta om arbetstagare i allt större utsträckning uppbär arbetslöshetsersättning mellan två korta tillfälliga arbeten. Det är knappast arbetslöshetsförsäkringens uppgift att subventionerna flexibla anställningsformer. För det andra kommer företagarnas och de oberoende uppdragstagarnas växande betydelse att innebära att en översyn av hur företagare är inbegripna i försäkringen behöver göras. Arbetslöshetsförsäkringen är ursprungligen en löntagarförsäkring men särskilda regler för företagarna har vuxit fram efter hand.

• Sida 1016
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 113

7. Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin

7.1. Inflation och arbetslöshet

I arbetsgruppens direktiv framhålls att arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör tydliggöras. Försäkringen skall vara en integrerad del i en arbetsmarknadspolitik som bl.a. syftar till att lediga platser tillsätts så snabbt som möjligt. Därmed skapas ett utrymme för efterfrågan att växa utan att det uppkommer inflationsdrivande flaskhalsar och den ekonomiska tillväxten kan tillåtas bli tillräckligt hög för att varaktigt bringa ned arbetslösheten till låga nivåer.

De ökade kraven på omställning skall ses mot bakgrund av att läget på arbetsmarknaden nu är på väg att förbättras och att risken därmed ökar för att det skall uppkomma brist på arbetskraft inom delar av ekonomin. Den svenska ekonomin närmar sig ett läge där ”de goda tidernas problem” gör sig gällande, dvs. problemet att förena en sjunkande arbetslöshet med bibehållen låg inflation.

Men behovet av åtgärder som kan bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad skall inte enbart ses i ljuset av det just nu aktuella läget. Det har sedan mitten av 1980-talet skett strukturella förändringar såväl internationellt som i Sverige, som i viktiga avseenden förändrat ekonomins funktionssätt och förutsättningarna för den ekonomiska politiken. Avregleringen av kapitalmarknaden, övergång till flytande växelkurs och skärpta krav på finanspolitisk disciplin är faktorer som begränsat den ekonomiska politikens manöverutrymme och möjligheterna att avvika från den politik som bedrivs i andra länder. Därmed har också kraven på arbetsmarknadens funktionsförmåga skärpts. När ekonomin i framtiden utsätts för störningar kommer inte

• Sida 1017
•  Original

114 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

den ekonomiska politiken att kunna svara på samma sätt som skedde under 1970- och 1980-talen.

I samma riktning verkar strukturella förändringar som innebär växande krav på kompetens för de lediga jobben och som försvårar matchningen mellan efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. Flera år med hög arbetslöshet har också satt spår på arbetsmarknaden, med stora grupper som under lång tid varit utan arbete och får allt svårare att återkomma i sysselsättning.

Det är mot den bakgrunden det ställs krav på att vidta åtgärder som gör arbetsmarknaden mer ”flexibel”. Situationen är inte unik för Sverige. Inom ramen för den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD togs år 1994 fram ett omfattande program med rekommendationer för medlemsländernas ekonomiska politik i syfte att öka sysselsättningen och få ned arbetslösheten. Dessa politik-rekommendationer omfattar bl.a. - en stabilitetsinriktad makroekonomisk politik, bl.a. oberoende riksbank, restriktioner för budgetunderskott m.m. - ökad flexibilitet i arbetstiderna, - förbättrat företagsklimat, - avveckling av restriktioner så att lönerna kan avspegla skillnader i produktivitet, vilket innebär större lönespridning, - reformerat anställningsskydd för att underlätta rekrytering, - ökad tonvikt på aktiv arbetsmarknadspolitik, - ökad satsning på utbildning, - ”reformering av ersättningssystemet för arbetslöshet så att fördelningsmålen uppnås på ett sätt som är mindre hämmande för en effektiv arbetsmarknad.” Detta innebär i praktiken försämringar i arbetslöshetsförsäkringen. I OECD:s rapport om Sverige 1999 rekommenderas sålunda att kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen reduceras till 75 procent av inkomsten och att det sätts en effektiv gräns för ersättningsperiodens längd.

Dessa rekommendationer är inte okontroversiella, vare sig vad gäller behovet av dem eller deras effekter för sysselsättning och arbetslöshet. Även om det råder delade meningar om enskilda delar kan OECD:s lista med rekommendationer som helhet ses som uttryck för en bland ekonomer tämligen väletablerad uppfattning om vilken typ av åtgärder som behövs för att öka flexibilitet och anpassningsförmåga på arbetsmarknaden. Men ofta rör dessa åtgärder vid sådana förhållanden som anses vara centrala delar i det svenska välfärdssystemet. Den politiska

• Sida 1018
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 115

avvägningen är betydligt mer komplicerad än vad som vanligen framkommer.

Bakgrunden

Sverige lyckades under 1970- och 1980-talen, till skillnad från de flesta andra europeiska länder, hålla nere arbetslösheten på en förhållandevis låg nivå. I EU-området steg arbetslösheten i två omgångar upp till en nivå på ca 10 procent av arbetskraften, bl.a. som en effekt av de störningar som världsekonomin utsattes för i samband med oljekriserna år 1973 och 1979. I Sverige stannade arbetslösheten på en nivå runt 2 procent av arbetskraften. Om hänsyn tas till skillnader i den demografiska utvecklingen var även sysselsättningen mer expansiv i Sverige än i övriga Europa. Sysselsättningsgraden steg sålunda i Sverige från 79 procent av befolkningen 16-64 år vid mitten av 1970-talet till 81 procent år 1990. Bland EU-länderna sjönk istället sysselsättningsgraden under denna period.

Figur 7:1

Arbetslöshet

procent

0 2 4 6 8 10 12

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Procent

Sverige

EU

Recessionen i början av 1990-talet drabbade Sverige hårdare än andra länder (med undantag för Finland). BNP föll med sammantaget drygt 3 ½ procent under åren 1991-93. Därtill var effekten på sysselsättningen mer påtaglig än vad som varit

• Sida 1019
•  Original

116 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

brukligt under tidigare lågkonjunkturer. Antalet sysselsatta minskade och sysselsättningsgraden föll ned till 71 procent av befolkningen. Arbetslösheten steg till samma nivå som EUländerna hade haft under flera år. Sverige avvek inte längre från övriga Europa.

Tolkningen av den historiska utvecklingen spelar ofta roll för bedömningen av framtiden och vilka åtgärder som behöver vidtas. Var 1990-talet en tillfällig, om än kraftig, störning av den svenska ekonomin eller var det snarare en senkommen anpassning till de förhållanden som gäller i övriga Europa? Kan den svenska utvecklingen förklaras med samma faktorer som för övriga länder?

Det finns i grunden två olika slags förklaringar till varför arbetslösheten i Europa steg så kraftigt under 1970- och 1980-talen. Den första typen av förklaring betonar de makroekonomiska störningar som ekonomierna utsattes för - oljeprisschockerna och nedgången i produktivitetstillväxten, kraftigt stigande realräntor och tekniska förändringar som minskar efterfrågan på arbetskraft. Till detta kan läggas den omläggning av den ekonomiska politiken som skedde i flera länder vid 1980-talets början, med ökad tonvikt på inflationsbekämpning snarare än att hålla nere arbetslösheten.

Den andra förklaringsmodellen lägger tyngdpunkten på institutionella faktorer - höga skatter på arbetskraft som minskar efterfrågan, en arbetslöshetsförsäkring som påverkar sökbeteende och lönebildning negativt, anställningsskydd som hämmar nyanställningar etc.

Ingendera av dessa förklaringar har visat sig tillfredsställande. Trots att flera länder utsattes för samma typ av störning blev effekten på arbetslösheten varierande, vilket skulle tyda på att institutionella faktorer spelar roll. Men samtidigt är det svårt att förklara en över tiden stigande arbetslöshet med att det skulle skett en för sysselsättningen negativ utveckling av de institutionella förhållandena, i vart fall efter år 1980. Detta har lett fram till en kombinerad förklaringsmodell. Det var främst de makroekonomiska störningarna som orsakade arbetslöshetens uppgång, men institutionella förhållanden kan förklara varför den blev så omfattande och långvarig i många länder.

Länge uppfattades utvecklingen under 1970- och 1980-talen som tecken på att den svenska arbetsmarknaden under denna period fungerade tillfredsställande och att Sverige i mindre grad

• Sida 1020
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 117

drabbats av den ”eurosklerosis” som ansågs prägla Europa, särskilt vid en jämförelse med den snabba sysselsättningsexpansionen i USA. Förklaringen till att Sverige skulle skilja sig från andra länder skulle bl.a. vara den internationellt sett omfattande satsningen på aktiv arbetsmarknadspolitik och en väl utbyggd arbetsförmedling. Det fanns också tecken på en relativt hög grad av flexibilitet på den svenska arbetsmarknaden, t.ex. i geografisk och yrkesmässig rörlighet, m.m., som skulle möjliggöra att hålla en lägre arbetslöshet än andra länder. Vidare visade statistiska skattningar att den s.k. reallöneflexibiliteten var högre i Sverige än i de flesta andra länder. Innebörden av detta är att lönebildningen skulle vara känslig för förändringar i arbetslöshetsnivån - en liten ökning i arbetslöshet skulle medföra en påtaglig dämpning av reallönetillväxten.

Det visade sig även vara möjligt att förena en låg arbetslöshet med en arbetslöshetsförsäkring som jämfört med många andra länder hade en förhållandevis hög ersättningsnivå. Samtidigt var dock ersättningstiden, 300 dagar, kortare än vad som gällde i många andra länder, vilket ofta framhölls som en viktig orsak till en väl fungerande arbetsmarknad. Som framgick ovan infördes möjligheten att återkvalificera sig enbart genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder först år 1986.

Utvecklingen var även resultatet av den ekonomiska politikens inriktning, där sysselsättningen gavs högsta prioritet, medan de flesta europeiska länder vid 1980-talets början lade om politiken till att prioritera en låg inflation. Detta tog sig uttryck i att Sverige förde en mer expansiv stabiliseringspolitik, bl.a. för att parera effekterna av oljekriserna.

Den dramatiska försämringen av arbetsmarknadsläget på 1990-talet är i detta perspektiv resultatet av att Sverige drabbades av en kraftigare nedgång än andra länder. Med sänkta marginalskatter, höjda räntor och fallande tillgångspriser slog efterfrågeboomen över i sin motsats. I kombination med en internationell konjunkturavmattning föll efterfrågan och sysselsättning kraftigt. Nedgången förstärktes av att räntan måste hållas högt för att försvara kronkursen. Det var främst dessa störningar som drog upp arbetslösheten, snarare än att de förhållanden som möjliggjort en låg arbetslöshet skulle ha försvunnit.

Därtill lades politiken i början av 1990-talet om och inflationsbekämpningen sattes i första rummet även i Sverige. I detta perspektiv är det förhållandena före 1990 som är de normala och

• Sida 1021
•  Original

118 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

1990-talet som avviker. Med den utgångspunkten finns det anledning att vara tämligen optimistisk om framtiden. Det går att återvända till den låga arbetslösheten utan att påtagligt behöva förändra den institutionella ramen, där arbetslöshetsförsäkringen är en viktig del.

Men utvecklingen under 1970- och 1980-talen kan alternativt ges tolkningen att det var den ekonomiska politiken, inte arbetsmarknadens funktionssätt, som möjliggjorde den låga arbetslösheten. Svensk arbetsmarknad ”borde” inte fungera särskilt väl i jämförelse med andra länders, med hänsyn till sådana faktorer som anses ha betydelse för funktionssättet - höga skatter, sammanpressad lönestruktur, hög kompensationsgrad i arbetslöshetsförsäkringen etc. Att det ändå var möjligt berodde bl.a. på en expansiv finanspolitik i samband med avmattningarna på 1970- och början av 1980-talen. Den reala växelkursen reducerades, dvs. devalveringarna var större än vad som motiverades med skillnader i inflationstakt, vilket höll uppe sysselsättningen i de konkurrensutsatta delarna av ekonomin. Vidare var det främst i den offentliga sektorn som sysselsättningen ökade.

Men priset för denna politik var att den svenska ekonomin präglades av grundläggande balansproblem, som yttrade sig i en pris- och löneutveckling som gav upphov till återkommande kostnadskriser och svaga statsfinanser.

Figur 7:2

Inflationstakt

tre års glidande medelvärden

0 2 4 6 8 10 12

1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Pro cent

Sverige

EU-området

• Sida 1022
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 119

Det gjordes återkommande försök att via skatteändringar, inkomstuppgörelser och normbildning bemästra löneökningarna, utan någon påtaglig framgång. Anpassningen skedde istället via devalveringar av valutan. Den allmänna bedömningen var att denna utveckling var ohållbar¹och att pris- och löneökningarna måste komma ned till samma nivå som i omvärlden. Men fram till år 1991 var detta mål dock underordnat målet om en låg arbetslöshet.

Med denna utgångspunkt skulle slutsatsen av 1970- och 1980-talens ekonomiska utveckling vara att det inte gick att förena den låga svenska arbetslösheten med en inflationstakt på den nivå som etablerats i andra länder. En stark arbetsmarknadsutveckling kunde bara upprätthållas till priset av en högre löne- och prisökningstakt. När efterfrågan i ekonomin når en nivå där arbetslösheten blir så låg som den var under 1970-talet och senare delen av 1980-talet uppstår, på grund av för dålig rörlighet, brister i lönebildningen etc., dvs. just de flaskhalsar och brist på arbetskraft som skapar inflation.

En näraliggande slutsats skulle då vara att Sverige inte skiljer sig markant från andra länder vad gäller arbetsmarknadens funktionssätt. Först när arbetslösheten under 1990-talskrisen nådde upp i europeisk nivå konvergerade inflationstakten med den som gällde i andra länder. I detta perspektiv skall 1990-talet främst ses som en anpassning av samma slag som tidigare skett i andra europeiska länder. Då blir även vägen tillbaka till full sysselsättning svårare. Den svenska arbetsmarknaden måste fungera annorlunda och bättre än vad som var fallet under 1980talet.

Nu är dessa både perspektiv på utvecklingen inte helt oförenliga. Det finns vissa belägg för att inflationstakten hade kunnat vara lägre även utan en arbetslöshet på europeisk nivå. Många pekar på att det begicks stabiliseringspolitiska felgrepp med en stramare finanspolitik, en annan valutapolitik m.m. under 1980-talet skulle inflationen kunnat dämpas vid en något

1

Några amerikanska ekonomer framförde i slutet av 1980-talet rekommendationen att Sverige borde acceptera att den högre inflationen var ett pris vi fick betala för låg arbetslöshet. Genom återkommande och planerade devalveringar skulle det vara möjligt att upprätthålla en från omvärlden avvikande kombination av arbetslöshet och inflation. Rekommendationen fick inget gehör i Sverige. Bedömningen var bl.a. att det skulle skapas en risk accelererande inflation.

• Sida 1023
•  Original

120 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

högre arbetslöshet, men fortsatt betydligt lägre än i andra europeiska länder.

Det är uppenbart att den ekonomiska krisen på 1990-talet främst var en efterfrågekris. Uppgången i arbetslöshet kan knappast förklaras av några händelser som skulle göra att arbetsmarknaden plötsligt började fungera radikalt sämre. Den gick också väsentligt snabbare än i andra länder. I Europa steg arbetslösheten från 2 procent till 9-10 procent över en 10årsperiod, medan motsvarande utveckling i Sverige ägde rum på 3 år.

Det utesluter inte att strukturella faktorer kan ha spelat en roll för att uppgången blev så kraftig och att nedgången dröjde, bl.a. förändringar i arbetslöshetsförsäkringen med en stigande kompensationsgrad och uppluckringen av tidsbegränsningen av ersättningsperioden, etc. Jobb försvann i en större omfattning än tidigare och nya grupper drabbades av arbetslöshet. Arbetsmarknadens struktur har förändrats i vissa avseenden - fler tidsbegränsade anställningar, ökade kompetenskrav etc. - som gör att det idag ställs högre krav på arbetsmarknadens funktionssätt.

Men främst kan den höga arbetslösheten i sig ha påverkat arbetsmarknaden till det sämre. När det inte funnits jobb att söka kan rörlighet och matchning mellan sökande och lediga jobb ha försämrats. Många har gått arbetslösa under lång tid, vilket försvårat deras möjligheter att passa in på arbetsmarknaden.

En tolkning skulle således kunna vara att den arbetslöshet som var förenlig med en inflationstakt på samma nivå som i andra länder under 1980-talet, låg något högre än vad vi faktiskt hade. Krisen under 1990-talet medförde påfrestningar som arbetsmarknaden inte utsatts för tidigare. Institutionella förhållanden, bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, kan ha förstärkt uppgången och lett till att arbetslösheten blivit mer varaktig.

Stabiliseringspolitiska förutsättningar

Oavsett tolkningen av den historiska utvecklingen har förutsättningarna för att varaktigt återgå till en låg arbetslöshet förändrats. Det gäller främst stabiliseringspolitikens möjligheter, dvs. statsmakternas och riksbankens möjligheter att påverka ekonomin. Under de senaste femton åren har den stabiliseringspolitiska medelsarsenalen och manöverutrymmet beskurits väsentligt.

• Sida 1024
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 121

Samtidigt har tilltron till möjligheterna att genom en aktiv stabiliseringspolitik påverka ekonomins aktivitetsnivå avtagit. Den ekonomiska politiken styrs nu i högre grad av normer och restriktioner på inflationstakt och budgetunderskott. Övergången från fast till flytande växelkurs har förändrat förutsättningarna för penning- och finanspolitiken. Internationaliseringen av kapitalmarknaden har minskat toleransen för en inflationstakt som avviker från omvärldens. En faktisk eller förväntad inflationstakt som ligger högre än omvärldens leder till en press nedåt på valutakursen, vilket i sin tur tenderar att driva upp räntenivån och dämpa efterfrågan och sysselsättning.

Mot denna bakgrund utformas penningpolitiken numera självständigt av riksbanken, som i princip har ett medel - styrräntan - och ett mål - en inflationstakt på 2 procent per år, dvs. i princip att hålla samma låga inflation som omvärlden. Det är riksbankens skyldighet att, när det föreligger risk för en uppgång i inflationstakten, strama åt efterfrågan i ekonomin genom att höja räntan.

Om lönerna stiger snabbare än vad som är förenligt med en inflationstakt på 2 procent sker således en åtstramning. Detta ställer lönebildningen i ett annat läge än under 1980-talet. Då påpekades ofta att utfallet i löneförhandlingarna bestämde nivån på inflationstakten. Alltför höga lönelyft skapade bara ”luft i lönekuvertet”. Nu är det snarare arbetslösheten som avgörs i löneförhandlingarna - för höga löneökningar ger inte högre inflation utan istället högre ränta, åtstramning och lägre sysselsättning.

Men även finanspolitikens utrymme har begränsats. I en liten öppen ekonomi med flytande växelkurs kan finanspolitiken i princip inte påverka produktion och sysselsättning. När staten försöker stimulera ekonomin genom att minska sitt sparande och sänka skatter eller öka utgifterna leder detta till motverkande effekter via växelkurs och ränta.

Detta medför att den ekonomiska politikens möjligheter att parera störningar som riskerar att bromsa sysselsättningstillväxten och öka arbetslösheten är betydligt mindre idag än tidigare. Därmed är också kraven så mycket större på arbetsmarknaden att hantera förändringar i efterfrågan och prisrelationer.

• Sida 1025
•  Original

122 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

Jämviktsarbetslöshet

Inflationsrestriktionen sätter en gräns för hur lågt arbetslösheten kan sjunka. Vi kan illustrera detta med en s.k. Phillipskurva. Om vi antar att det på kort sikt finns ett stabilt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet - ju lägre arbetslöshet desto högre tenderar inflationen att vara eller ju längre ned inflationen pressas desto högre blir arbetslösheten. Om nu den internationella inflationstakten ligger på 2 procent och den svenska inflationen inte kan överstiga denna nivå är också den lägsta nivån på arbetslösheten given av detta samband. En tolkning är att på 1980-talet låg arbetslösheten lägre än denna internationellt givna nivå. Arbetslösheten kan minska endast genom att skapa ett mer gynnsamt samband mellan inflation och arbetslöshet (Phillipskurvan skiftar inåt), så att varje arbetslöshetsnivå är förenad med en lägre inflationstakt.

Figur 7:3

Arbetslöshet

Inflation

2%

En slutsats av figuren är att det skulle vara möjligt att nå en lägre arbetslöshet utan anpassning av arbetsmarknaden om bara andra länder också valde en högre inflationstakt. Detta är emellertid bara en kortsiktig möjlighet. Som utvecklingen under

• Sida 1026
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 123

1970-talet visade finns inget som hindrar att inflation och arbetslöshet stiger samtidigt. De flesta ekonomer är överens om att det på längre sikt inte finns något stabilt utbytesförhållande mellan inflation och arbetslöshet. Det går därför inte att välja mellan inflationstakt och arbetslöshet.

Det dominerande synsättet bland ekonomer är istället att det finns en nivå på arbetslösheten där inflationstakten stabiliseras jämviktsarbetslöshet eller strukturarbetslöshet. Om arbetslösheten är lägre än denna nivå är inflationstakten stigande. Motsatsen gäller om arbetslösheten ligger över denna jämviktsnivå. Det är inte möjligt att annat än kortsiktigt ha en arbetslöshet som ligger lägre och på sikt kommer arbetslösheten att gå mot denna jämviktsnivå. Begreppet jämviktsarbetslöshet har fått ett starkt genomslag i den ekonomiska analysen och bedömningen av dess nivå och vilka faktorer som bestämmer denna nivå spelar en avgörande roll för den ekonomiska politiken. OECD:s rekommendationer för den ekonomiska politiken grundar sig på föreställningen om vilken typ av åtgärder som kan bidra till att reducera jämviktsarbetslösheten och göra det möjligt att långsiktigt hålla en lägre faktisk arbetslöshet.

Det är i grunden pris- och lönebildningen som bestämmer nivån på strukturarbetslösheten. Tanken är att det finns en konflikt mellan prisbildning och lönesättning som avspeglar en grundläggande konkurrens om fördelningen av produktionsresultatet mellan kapitalersättning och löner. Vid en låg arbetslöshet stärks löntagarnas möjligheter att driva igenom högre reallöner, samtidigt som vinstmarginalerna pressas samman. Vid en hög arbetslöshet gäller det motsatta förhållandet. Vid högre reallöner och sammanpressad vinstmarginal tenderar å andra sidan efterfrågan på arbetskraft att sjunka. Det finns då en nivå på arbetslösheten som skapar balans mellan priser och löner. Variationer i inflationstakten är den mekanism som gör att arbetslösheten tenderar att gå mot denna nivå.

På vilken nivå strukturarbetslösheten ligger bestäms av sådana faktorer som har betydelse för pris- och lönebildningen, t.ex. förhandlingsstyrkan mellan parterna, arbetsrättens utformning, konkurrensförhållanden, skatter samt arbetslöshetsersättningens nivå och varaktighet. Det innebär att strukturarbetslösheten inte är given en gång för alla utan kan påverkas med politiska beslut.

• Sida 1027
•  Original

124 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

Föreställningen om en stabil strukturarbetslöshet är emellertid svår att förena med den faktiska utvecklingen. Därför har ytterligare en faktor förts in - nämligen att nivån på strukturarbetslösheten påverkas av den faktiska arbetslösheten. Om arbetslösheten överstiger jämviktsnivån faller inflationstakten, men det leder också till att jämviktsnivån stiger. Den nivå där inflationen slutar falla och övergår i en stigande takt hamnar därmed högre. Arbetslöshet skapar ytterligare arbetslöshet. Grupper som är arbetslösa länge förlorar en del av sin kompetens och kan inte konkurrera om de nya jobben på samma sätt som tidigare. Deras inflytande över lönebildningen minskar.

Strukturarbetslösheten går inte att direkt observera utan kan bara uppskattas genom att med hjälp av statistiska metoder analysera sambandet mellan pris- eller löneökningstakten och arbetslösheten. I diagram 7:4 redovisas OECD:s uppskattning av strukturarbetslöshetens utveckling i Sverige.

Figur 7.4

Arbetslöshet

procent

0 2 4 6 8 10

1980

1985

1990

1995

Faktisk

Strukturell

I Elmeskov m.fl. (1999) redovisas en analys av vilka faktorer som bestämmer nivå och utveckling på strukturarbetslösheten. Enligt denna analys, som baseras på data från samtliga OECDländer, finns ett antal faktorer som har en signifikant betydelse för nivån på strukturarbetslösheten:

• Sida 1028
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 125

• Förhandlingssystemets utformning - en större grad av samordning mellan förhandlingsområden och centralisering tenderar att medföra en lägre strukturarbetslöshet.
• Omfattningen på den aktiva arbetsmarknadspolitiken har en positiv effekt och pressar ned strukturarbetslösheten, åtminstone upp till en viss nivå.
• Skattekilen på arbetsinkomster - en hög skattekil påverkar incitamenten för den enskilde och för löneförhandlingar på ett sätt som medför högre strukturarbetslöshet.
• Graden av anställningsskydd finner man ha en signifikant betydelse. Det råder dock en viss osäkerhet vilken betydelse denna faktor har.
• Arbetslöshetsersättningens nivå och ersättningsperiodens längd. ”There is strong evidence that more generous unemployment benefits lead to higher structural unemployment.”

Med hjälp av det uppskattade sambandet mellan dessa faktorer och strukturarbetslösheten görs också ett försök att förklara förändringen i strukturarbetslöshet i varje enskilt OECD-land. För svensk del finner man att det skett en påtaglig ökning av strukturarbetslösheten, den skulle vara 4 procentenheter högre än vid mitten av 1980-talet. Hela denna ökning har ägt rum under 1990-talet. Ökningen förklaras dock inte till någon del av förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. De reducerade skattekilarna i samband med skattereformen skulle ha bidragit till att minska strukturarbetslösheten med 0,4 procentenheter, medan lönebildningssystemet och anställningsskyddet skulle ha gjort att den stigit med nära två procentenheter under 1990-talet.

Tabell 7.1

Förändring i strukturarbetslösheten för Sverige

Procent av arbetskraften

1985-90 1990-95 1985-95

Total förändring +0,1 +4,2 +4,3 - Arbetslöshetsförsäkringen +0,2 -0,2 0,0 - Skattekilar 0,0 -0,4 -0,4 - Förhandlingssystem och anställningsskydd

0,0 +1,9 +1,9

- Övriga faktorer 0,0 +2,8 +2,8

• Sida 1029
•  Original

126 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

I Economic Outlook från juni 1999 redovisar OECD en uppföljning och utvärdering av de rekommendationer som gavs år 1994. Enligt denna utvärdering finns ett samband mellan hur stor del av rekommendationerna som genomförts och hur väl medlemsstaterna lyckats få ned strukturarbetslösheten. Nederländerna, Danmark och Storbritannien är exempel på länder som genomfört en stor del av de rekommenderade åtgärderna och även lyckats reducera den strukturella arbetslösheten. Samtidigt finner dock OECD att de flesta medlemsländer inte följt rekommendationen om att reducera nivån i arbetslöshetsförsäkringen. Istället har de flesta länder valt att strama åt villkoren för rätt till ersättning.

Enligt den bedömning som OECD m.fl. gör har således den strukturella arbetslösheten stigit markant i Sverige under 1990talet. När den faktiska arbetslösheten nu sjunker närmar vi oss därför snabbt ett läge där det uppkommer risk för en stigande inflationstakt och därmed stigande räntor och en åtstramning som bromsar sysselsättningsökningen. Det är därför påkallat med åtgärder som skjuter den strukturella arbetslösheten nedåt och skapar utrymme för en fortsatt hög tillväxt. Mot bakgrund av de samband OECD finner för medlemsländerna mellan å ena sidan institutionella förhållanden och å andra sidan nivån på strukturarbetslösheten handlar det om åtgärder av det slag som ingår i job-study rekommendationerna. En reformering av arbetslöshetsförsäkringen skulle enligt dessa samband vara ett verksamt medel för att få ned strukturarbetslösheten.

I Fief-rapporten ”Massarbetslöshetens karaktär” (Johansson m.fl., 1999) ifrågasätts om den svenska strukturarbetslösheten verkligen har ökat. Rapporten pekar på den stora osäkerhet som vidlåder statistiska skattningar av strukturarbetslöshet, där resultaten kan skifta beroende på val av metod. Men framför allt pekar rapportförfattarna på att om strukturarbetslösheten stigit borde detta avspeglas i olika indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt. Detta menar man är inte fallet, i vart fall inte på det påtagliga sätt som OECD-skattningarna skulle indikera. Man pekar bl.a. på

• att arbetslösheten under 1990-talet inte har varit mer ojämnt fördelad mellan grupper med olika utbildningsgrad än tidigare,
• att arbetslöshetstiderna inte har ökat påtagligt, utan att arbetslösheten främst förklaras av ett ökat inflöde,

• Sida 1030
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 127

• att vakanstiderna för lediga jobb inte är längre än under tidigare högkonjunkturer,
• att vakanserna visserligen ökat något i förhållande till arbetslösheten, men att sambandet fortfarande är stabilt,
• att det skett en ökad flexibilitet i anställningsformerna samt
• att reallöneflexibiliteten är fortsatt hög enligt den skattning som redovisas i rapporten.

Sammantaget tolkas detta av rapportförfattarna som att arbetslösheten i huvudsak är ett konjunkturfenomen och att det finns en ganska bred marginal ned till en arbetslöshetsnivå där inflationsmålet skulle vara hotat. Därmed är det inte påkallat med strukturella åtgärder i syfte att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Det finns dock inslag i arbetsmarknadsutvecklingen som kan tolkas som att det finns ett större matchningsproblem i dag än tidigare. Den långsiktiga trenden mot stadigt stigande arbetslöshetstider har fortsatt under 1990-talet. Detsamma gäller den nedåtgående trenden för den geografiska rörligheten. Vakanstiderna för lediga jobb är långa i förhållande till det stora antalet arbetssökande.

Det finns således starkt divergerande perspektiv på arbetsmarknadsutvecklingen under 1990-talet och en betydande osäkerhet om hur mycket sysselsättningen kan växa utan att inflationsmålet hotas. Några slutsatser går dock enligt arbetsgruppens mening att dra:

• Det har inte skett några förändringar i den institutionella ramen som kan motivera att den strukturella arbetslösheten skulle ligga väsentligt mycket högre än tidigare.
• Det fanns brister på arbetsmarknadens funktionssätt på 1970och 1980-talen som kommer att göra sig påminda när arbetslösheten nu sjunker. Förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna medför att arbetsmarknaden måste fungera bättre än den gjorde under tidigare perioder med växande arbetskraftsefterfrågan.
• Den höga arbetslösheten under 1990-talet har fört med sig att stora grupper sannolikt får svårt att återkomma i arbete även

• Sida 1031
•  Original

128 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

när efterfrågan på arbetskraft är hög. En konsekvens är att inflationsrisken sannolikt uppkommer vid högre arbetslöshetstal.

• Det finns långsiktiga trender som tyder på att matchningen på arbetsmarknaden blir svårare. Dessa trender har fortsatt att förstärkas under 1990-talet.

7.2. Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadens funktionssätt

Arbetsmarknadens funktionssätt

Enligt de flesta bedömare har den svenska ekonomin ett tillväxtproblem. Sett över längre tidsperioder har den ekonomiska tillväxten varit lägre i Sverige än i många andra jämförbara länder. Det karaktäristiska mönstret har varit att uppgångar i den svenska ekonomin brutits på ett relativt tidigt stadium och att perioderna med hög tillväxt därför tenderat att vara korta. Sverige har inte förmått kompensera perioder med recession och svag tillväxt med perioder med hög tillväxt. Det finns många förklaringar till detta mönster, men något som ofta framhålls är att det finns brister i hur den svenska arbetsmarknaden fungerar, som bidrar till att ge sämre tillväxtförutsättningar.

Ekonomisk tillväxt förutsätter att arbetskraft och kompetens tas till vara på ett effektivt sätt och att det finns en god förmåga att hantera förändringar av såväl strukturell som konjunkturell natur. Det klargörs inte alltid vad som avses med en väl fungerande eller flexibel arbetsmarknad. Vi kan peka på några faktorer som är av betydelse.

• Ett högt arbetsutbud stimuleras. Hinder för förvärvsarbete, t.ex. brist på barnomsorg, skall vara små och det skall finnas starka drivkrafter för förvärvsarbete. Dessa drivkrafter kan vara ekonomiska - att det lönar sig att övergå till arbete, såväl som icke-ekonomiska - normer och värderingar som stödjer en hög förvärvsandel. I en stimulans av arbetsutbudet ligger också att

• Sida 1032
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 129

alla gruppers arbetsförmåga tas till vara. Anställningar skall inte förhindras av fördomar och trygghetssystemen får inte förhindra att även en ”partiell” arbetsförmåga tas till vara.

• En effektiv allokering av arbetskraft mellan olika delar av ekonomin, dvs. ”rätt man eller kvinna på rätt plats”. Detta förutsätter att matchningen mellan sökande och lediga jobb fungerar bra - att informationen om lediga jobb och arbetssökande är lättillgänglig, att rörlighet mellan delarbetsmarknader både regionalt och yrkesmässigt är tillräckligt hög och att arbetslösa söker och accepterar de lediga jobben.
• Arbetskraften har en hög och relevant kompetens. Det måste finnas drivkrafter för utbildning och ett utbildningssystem som anpassas till förändringar på arbetsmarknaden.
• En effektiv efterfrågan på arbetskraft, så att när det finns arbetsuppgifter som är lönsamma, som vi är beredda att betala för, skall det inte finnas hinder i form av skatter eller regleringar för att arbetskraft efterfrågas.
• En lönebildning som anpassar lönerna efter de ekonomiska förutsättningarna. Den genomsnittliga löneutvecklingen hålls inom den ram som bestäms av produktivitetsutvecklingen samt att relativlönerna för olika yrken och delarbetsmarknader anpassas efter förändringar i utbud och efterfrågan.

Men en långt driven flexibilitet på arbetsmarknaden är varken effektiv eller välfärdsmässigt önskvärd. Stabilitet i tillvaron och en viss tröghet i anpassningen till förändringar har, som vi framhöll i avsnitt 5.3, ett värde i välfärdstermer. Detta är innebörden i att det finns en efterfrågan på försäkringar. Lönen är inte bara en prissignal på en marknad, utan bestämmer även fördelningen av produktionsresultatet och är knuten till värderingar om rättvisa, normer för arbetets värde etc.

Som framhålls i Agell (1998) kan trögheter på arbetsmarknaden vara motiverade ur ett effektivitetsperspektiv. Det kan t.ex. vara rationellt och produktivitetsbefrämjande med en viss stabilitet i lönerelationerna, som gör att företag inte omedelbart anpassar lönerna till förändrade efterfrågeförhållanden. I Agell och Lundborg (1999) redovisas en undersökning som bl.a. visar att det bland arbetsgivare finns en utbredd misstro mot underbudskonkurrens, dvs. arbetslösa som uppger sig vara beredda att jobba för lägre lön än den befintliga personalens.

Det finns en omfattande forskning om vilka faktorer som bestämmer arbetsmarknadens funktionssätt och ytterst utveck-

• Sida 1033
•  Original

130 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

lingen av sysselsättning och arbetslöshet. Denna forskning ger inte några entydiga svar. Men det råder en tämligen bred enighet om att dels den institutionella ramen för lönebildning, dels utformningen av arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse. Det har visat sig svårare att finna entydiga empiriska belägg för hur t.ex. utformningen av arbetsrätten eller skattesystemet påverkar arbetsmarknaden.

Även vad gäller de arbetsmarknadspolitiska insatserna har det varit svårt att finna belägg för att dessa generellt sett bidrar till en bättre fungerande arbetsmarknad och lägre total arbetslöshetsnivå. I bilaga 3 redovisar Susanne Ackum-Agell några slutsatser av forskningen på detta område. Där framgår att vissa arbetsmarknadspolitiska program kan vara effektiva för speciella grupper, men att det är tveksamt om speciellt de sysselsättningsskapande åtgärderna har någon positiv nettoeffekt. Arbetsmarknadsutbildningen verkar ha minskat i effektivitet under 1990-talet, så att deltagande i sådan utbildning inte längre positivt påverkar möjligheterna att få jobb. De arbetsmarknadspolitiska programmen kan dock allmänt sett bidra till att upprätthålla ett högt arbetsutbud även under lågkonjunkturer och därmed förhindra att många permanent försvinner från arbetsmarknaden. Flera undersökningar visar också att förmedlingsinsatser - rådgivning, jobbsökarklubbar, hjälp att söka arbeten etc. - kan bidra till att korta ned arbetslöshetsperioden och därmed den totala arbetslösheten.

Arbetslöshetsförsäkringens utformning - villkor för ersättning, kompensationsnivå, karenstid, tidsbegränsning, arbetsprövning, sanktioner, finansiering - har på flera sätt betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt genom att påverka de arbetssökande, de fackliga organisationerna och arbetsgivarna.

Arbetslöshetsförsäkringen och de arbetssökande

Diskussionen och forskningen kring arbetslöshetsförsäkringen handlar i första hand om vilka effekter dess utformning har på de arbetssökandes agerande - hur aktivt de söker jobb, nivån på reservationslönen, benägenhet att acceptera lediga jobb även om de ligger på annan ort eller uppfattas som ”sämre” än föregående jobb. I botten ligger också en annan fråga, nämligen om de enskilda individernas beteende i sin tur spelar någon roll för arbetsmarknadens funktionssätt, sysselsättning och arbetslöshet,

• Sida 1034
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 131

eller om det är andra och av den enskilde opåverkbara förhållanden som avgör detta.

Den senare frågan är kontroversiell eftersom ett jakande svar antyder att arbetslösheten skulle vara de arbetslösas eget ”fel” och rent av vara uttryck för arbetsovilja - man behöver inte vara arbetslös om man bara anstränger sig. Det är emellertid en felsyn att betrakta problemet på detta sätt. Utgångspunkten måste vara att den enskilde agerar rationellt utifrån vad som bäst gagnar den egna välfärden. Om en generös försäkring visar sig medföra längre söktider och minskad rörlighet på arbetsmarknaden är det en fråga för politiken att göra en avvägning utifrån mål om välfärd, effektivitet och rättvisa.

De arbetssökandes beteende påverkar arbetsmarknadens funktionssätt både direkt via söktidens längd och indirekt via efterfrågan på arbetskraft. Om sökaktiviteten och benägenheten att byta yrke eller bostadsort blir mindre innebär detta en sämre matchning mellan sökande och lediga jobb. Arbetslöshetstiderna blir längre och de lediga jobben tar längre tid att tillsätta.

Det finns två diametralt skilda uppfattningar om hur de arbetssökandes agerande påverkar efterfrågan på arbetskraft. En utbredd föreställning är att arbetsmarknaden vid varje tidpunkt kan beskrivas som att det finns en given mängd lediga jobb till vilka ett antal arbetslösa står på kö och dessa båda variabler är helt oberoende av varandra. Antalet jobb bestäms av makroekonomiska faktorer - ekonomisk politik, konkurrenskraft, teknisk utveckling etc. - som inte har med de arbetslösas beteende att göra. Det spelar ingen roll om fler söker varje ledigt jobb, det blir ändå inte fler jobb. Om någon accepterar ett jobb efter en kort söktid är det någon annan som får gå utan jobb längre tid. Så länge det finns någon lämplig sökande till varje ledigt jobb är det med detta synsätt inga problem.

Men det finns även ett motsatt synsätt på arbetsmarknaden, nämligen att det alltid finns hur många jobb som helst, att alla som vill kan få sysselsättning. Det finns en oändlig mängd arbetsuppgifter som är lönsamma att utföra. Efterfrågan på arbetskraft sätter inga gränser. Det är en fråga om att lönen måste tillåtas anpassa sig och de arbetslösa måste acceptera, eller tvingas acceptera, villkoren i de jobb som växer fram.

Det är en rimlig bedömning att verkligheten ligger någonstans mellan dessa extrema synsätt på hur arbetsmarknaden fungerar. Efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden är knap-

• Sida 1035
•  Original

132 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

past helt oberoende av varandra, även om lönerna är trögrörliga. Å andra sidan kan det även med en snabb löneanpassning finnas ett överutbud av arbetskraft, som skapar arbetslöshet.

Det finns flera sätt på vilka ett effektivt arbetsutbud - att fler söker jobb mer intensivt och har låg reservationslön - bidrar till efterfrågan på arbetskraft. För det första kan arbetssökandeprocessen i sig skapa jobb. En undersökning om arbetsgivares rekryteringsförfarande utförd av AMS (1998) visade att ca en fjärdedel av rekryteringarna initieras av den arbetssökande själv. I de flesta fall var en rekrytering planerad men tidigarelades, men i fem procent av fallen tillkom jobbet på initiativ av den arbetssökande. Det tyder på att i kontakten mellan arbetsgivare och arbetssökande kan det uppkomma ideér som leder till att helt nya jobb tillskapas. Vidare ligger i ett effektivt arbetsutbud även en hög benägenhet att starta eget företag och på det sättet skapa sysselsättning.

För det andra innebär många sökande på varje jobb att det utövas en press på löneutvecklingen. Med fler sökanden och därmed större konkurrens om de lediga jobben blir rekryteringen billigare, vilket kan leda till att fler får jobb. Med få sökanden kan det kanske vara svårt att rekrytera till rådande löner, vilket driver upp lönekostnaden även för den befintliga personalen och dämpar den totala efterfrågan på arbetskraft .

För det tredje minskar denna lönedämpande effekt risken för inflation, vilket ger utrymme för stabiliseringspolitiken att vid konjunkturuppgångar släppa upp efterfrågan i ekonomin på en högre nivå. Därmed kan sysselsättningen tillåtas växa snabbare och under en längre tid. En arbetslöshetsförsäkring som håller uppe det effektiva arbetsutbudet kan således bidra till att hålla nere räntan och därmed stimulera en högre tillväxt.

Slutsatsen är att det arbetssökandes agerande kan spela en stor roll för hur många jobb som tillkommer i ekonomin.

• Sida 1036
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 133

Vad säger forskningen om arbetslöshetsförsäkringen?

Ju högre kompensationsgrad desto längre söktider

Det finns en tämligen omfattande svensk och internationell forskning om sambandet mellan kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen och hur länge de arbetslösa kvarstår i arbetslöshet. Såväl teorin som intuitionen säger att ju högre ersättning en arbetslös uppbär desto längre tenderar arbetslösheten att vara. Detta bekräftas också av en mängd empiriska studier. Det finns dock varierande resultat vad gäller storleksordningen på detta samband. Som framgår av Bertil Holmlunds bilaga till detta betänkande kan resultaten sammanfattas så att en höjning av kompensationsgraden med 1 procent innebär att arbetslöshetstiden förlängs med 0,2-0,9 procent. Översatt till svenska förhållanden skulle detta innebära att om kompensationsgraden höjs från 80 procent till 90 procent skulle detta medföra en förlängning av den genomsnittliga arbetslöshetstiden med 0,5 till 3 veckor, vilket i sin tur motsvarar en höjning av arbetslösheten med 0,1-0,5 procentenheter.

Kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen steg, som vi redovisade i avsnitt 6.2, successivt fram till början av 1990-talet. Detta borde således ha givit utslag i förlängda arbetslöshetstider. Som framgår av avsnitt 6.1 steg också den genomsnittliga arbetslöshetstiden trendmässigt under 1970- och 1980-talen. Det finns en rad olika faktorer som kan förklara denna trend, men Björklund och Holmlund (1989) fann visst, om än svagt, belägg för att den stigande kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen kan ha bidragit till denna utveckling.

I en studie, Carling m.fl. (1996), undersöktes skillnader i sökbeteende mellan de som har inkomstrelaterad ersättning och de som har grundersättning (dåvarande KAS) eller saknar ersättning helt. Man fann att den förra gruppen tenderade att ha en något mindre benägenhet att lämna arbetslösheten, efter att hänsyn tagits till andra faktorer som kan antas ha betydelse i sammanhanget. Denna skillnad kunde tolkas som en effekt av

• Sida 1037
•  Original

134 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

arbetslöshetsersättningen. Skillnaden var dock tämligen liten och statistisk osäker.

År 1993 reducerades kompensationsgraden från 90 procent till 80 procent av tidigare dagsförtjänst. I en studie redovisad i Harkman m.fl. (1997) jämfördes utflödet ur arbetslöshet bland de som hade respektive inte hade inkomstrelaterad ersättning. Resultaten tydde på att den sänkta ersättningen påtagligt bidrog till att förkorta arbetslöshetstiderna för dem som uppbar inkomstrelaterad ersättning och således berördes av den nedsatta kompensationsgraden. Även detta resultatet betraktades dock som relativt osäkert.

I ekonomiska modeller av de arbetssökandes beteende antas söktiden vara bestämd av skillnaden mellan den s.k. reservationslönen, dvs. den lägsta lön en arbetslös kräver för att acceptera ett erbjudet jobb, och lönen i de jobb som erbjuds den sökande. I Harkman m.fl. (1997) redovisas resultaten från en intervjuundersökning där det gjordes ett försök att mäta nivån på reservationslönen. Enligt denna undersökning låg reservationslönen i genomsnitt ca 10 procent under lönen i det tidigare arbetet. Följaktligen låg den över ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, som ju för de flesta ligger under 80 procent av tidigare lön. Det skulle således indikera att arbetssökande inte är beredda att frivilligt acceptera jobb med en lön på samma nivå som arbetslöshetsersättningen. Undersökningen visade att reservationslönen i hög grad var beroende av den förväntade lönen i ett framtida jobb. Det kan tolkas så att de flesta arbetslösa tror att de kan få jobb med högre lön än arbetslöshetsersättningen och att de i avvaktan på ett sådant jobb inte är beredda att acceptera jobb med lägre lön.

Resultaten tydde även på att kompensationsnivån i försäkringen, som ju varierar mellan olika grupper beroende på tidigare inkomst, har betydelse för reservationslönen. En höjning av kompensationsnivån från 80 till 90 procent skulle medföra att den lön de arbetslösa kräver för att acceptera ett jobb höjs med ca 5 procent.

Det finns dock studier som visar att ersättningsnivån inte spelar så stor roll för de arbetslösas sökbeteende eller benägenhet att ta erbjudna arbeten. Rune Åberg (1998) finner att kompensationsnivån inte har någon signifikant effekt på sannolikheten för att en arbetslös skall övergå i arbete, om man kontrollerar för bakgrundsvariabler som nationalitet, tidigare arbetslöshet,

• Sida 1038
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 135

kön, ålder etc. Dessa senare egenskaper är avgörande för möjligheten att få jobb, medan de arbetslösas beteende spelar mindre roll och följaktligen även faktorer som i sin tur påverkar detta.

Det finns således delvis motstridiga resultat om betydelsen av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen. Det finns också flera problem med dessa empiriska studier. I de flesta fall mäts ersättningsnivå i bruttotermer. Som påpekades i avsnitt 6.4 kan emellertid nettoersättningen, efter hänsyn till skatt, inkomstrelaterade bidrag etc, skilja sig markant från bruttoersättningen. Vidare bortses ofta från att arbetslösheten kan ha negativa effekter på inkomstutvecklingen efter arbetslöshetens slut. Mer grundläggande är att en förutsättning för att kompensationsgrad och reservationslön skall ha betydelse för hur länge söktiden varar är att den arbetslöse inte blir anvisad arbete och ytterst tvingad att acceptera jobb under hot om avstängning från ersättningen. Hur den arbetssökande väger in ”risken” att bli anvisad arbete har inte, så långt vi kunnat utröna, undersökts.

Även med beaktande av dessa problem och att de statistiska skattningarna präglas av en betydande osäkerhet går resultaten i de allra flesta studier i samma riktning - att kompensationsgraden har viss betydelse för arbetslöshetstidens längd.

Begränsad ersättningsperiod minskar arbetslöshetstiden

Ett mer robust resultat från forskningen kring arbetslöshet förfaller vara att en tidsbegränsning för hur länge ersättning kan uppbäras påverkar arbetslöshetsperiodens längd. Carling m.fl (1996) och Thoursie (1997) visar att detta gäller även för Sverige, trots en informell utförsäkringsgaranti. Sannolikheten att de arbetslösa skall övergå till arbete stiger markant strax innan ersättningsperioden tar slut. Detta kan tolkas som att den arbetssökande blir mer benägen att ta jobb inför hotet att helt mista ersättningen. Men det kan även finnas andra förklaringar till detta mönster, t.ex. att arbetsförmedlingen ökar sina insatser för dem som hotar att bli utförsäkrade. Enligt Edin m.fl (1999) tenderar också en stigande andel lämna arbetskraften helt och hållet ju kortare tid som återstår av ersättningsperioden.

• Sida 1039
•  Original

136 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

Oklart om effekter på sökaktivitet

En förutsättning för att en arbetslös skall återgå i arbete är i regel att denne aktivt söker arbete. Det har gjorts några försök att mäta sökintensiteten bland arbetslösa - hur många timmar som arbetssökande lägger ned på att söka jobb och vilka kanaler som utnyttjas.

En allmän slutsats är att sökaktiviteten generellt förefaller vara förhållandevis låg, även jämfört med andra länder. Enligt en undersökning (Ackum-Agell,1996) använde hälften av de arbetssökande mindre än två timmar per vecka till att aktivt söka jobb. Särskilt låg är sökandeintensiteten bland de som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Det visar sig vara svårt att belägga att en hög sökaktivitet också ökar sannolikheten att få jobb. Grupper som lägger ned mer tid på att söka har inte kortare arbetslöshetstider än de som lägger ned mindre tid. Det kan dock bero på att det finns en ganska stor grupp arbetslösa som vet eller räknar med att de kan återvända till en tidigare arbetsgivare. Enligt Jansson (1999) är det en betydande andel av de arbetslösa - 45 procent - som återvänder till en tidigare arbetsgivare. Många av dessa kanske inte aktivt behöver söka jobb, i vart fall inte vid en kort arbetslöshet, utan kan avvakta tills det dyker upp möjligheter att gå tillbaka till det tidigare jobbet. Skenbart kan det då se ut som sökaktivitet inte har någon betydelse.

Av de studier som gjorts på svenska data förfaller det svårt att dra några bestämda slutsatser om sambandet ekonomisk ersättning och sökaktivitet. Det finns exempelvis inte något tydligt samband mellan kompensationsgrad och sökaktivitet. Grupper med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning uppvisar snarare högre sökaktivitet - fler timmar med aktivt sökande och fler metoder att söka jobb - jämfört med de som saknar sådan ersättning. Åberg (1998) finner dock ett positivt samband mellan nivån på den tidigare lönen och sökaktiviteten, vilket tyder på att grupper med hög lön och följaktligen låg kompensationsgrad har en högre sökaktivitet.

Utbildningsbakgrund spelar roll för sökbeteendet. Välutbildade söker jobb mer intensivt. En tolkning är att lågutbildade behöver mer stöd i sökandeprocessen. Icke-nordiska medborgare uppvisar högre sökaktivitet, trots att de har påtagligt sämre

• Sida 1040
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 137

arbetsmarknad och allmänt sett mindre chans att få jobb. Enligt Harkman och Jansson (1995) finns ett tydligt samband mellan sökaktivitet och antal lediga platser på orten. Detta indikerar att sökaktiviteten är regionalt begränsad.

Ett ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel positivt resultat i dessa undersökningar är att sökaktiviteten inte tycks minska med tiden i arbetslöshet. Långtidsarbetslösa har inte, som man kanske skulle förvänta, lägre sökaktivitet än de som varit arbetslösa kortare tid. Det är belägg för att passiviseringen av långtidsarbetslösa inte är så påtaglig. De arbetslösa tycks inte ge upp och sluta söka jobb efter en tid.

Arbetslösa mår dåligt

Ett flertal attitydundersökningar visar att förvärvsarbetet har mycket stor betydelse för de allra flesta och att viljan att arbeta är djupt förankrad. De visar även att vi inte arbetar enbart för lönen. Det finns stora icke-ekonomiska värden i arbetet. Det ger en strukturering av tiden och skapar mening i tillvaron. Men främst tillgodoser arbetet grundläggande sociala behov - att ha betydelse för andra och bli sedd. Status och identitet är i hög grad knutna till arbetet.

I en intervjuundersökning som redovisas i Nordenmark (1999) uppger 90 procent av de tillfrågade att arbetet är mycket viktigt. Över 80 procent svarade att de skulle arbeta även om de vann en stor summa pengar. Nordenmark redovisar även försök att mäta graden av arbetsorientering - hur viktigt jobbet är för den enskilde frånsett dess roll som försörjningskälla. Dessa mätningar visar på en viss variation kring ett högt medelvärde. Föga överraskande påverkas graden av arbetsorientering av hur stimulerande jobb man har - grupper med ensidiga eller mindre kvalificerande jobb har en lägre arbetsorientering. Vidare påverkas arbetsorienteringen om individen har aktiviteter vid sidan av arbetet som kan ge struktur och identitet. För grupper med lågkvalificerade yrken skulle således icke-ekonomiska drivkrafter väga något mindre för valet att ta jobb, medan sannolikt de ekonomiska drivkrafterna betyder mer.

Enligt Nordenmark påverkar dock graden av arbetsorientering inte hur länge arbetssökande kvarstår i arbetslöshet, vilket således skulle kunna tolkas som att attityden till arbete inte på-

• Sida 1041
•  Original

138 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

verkar arbetslöshetens längd. Samtidigt tenderar arbetslöshet att reducera graden av arbetsorientering, efter en tids arbetslöshet skulle således förvärvsarbetet bli något mindre viktigt. Detta resultat motsägs dock till viss del av Åberg (1998), som finner att attityden till arbete spelar viss positiv roll för både sökaktivitet och sannolikheten att övergå till arbete. Samtidigt finner han att arbetslösheten inte i sig reducerar arbetsorienteringen.

Det finns även entydiga belägg för att många mår dåligt av arbetslöshet. Arbetslöshet är förenad med en påtagligt förhöjd risk för en sämre psykisk hälsa och effekten blir större ju längre arbetslösheten varar. Den negativa effekten på hälsan är mest påtaglig för dem som har en stark arbetsorientering, dvs. för vilka jobbet betyder mycket och som saknar alternativa aktiviteter som kan ge struktur och identitet. På motsvarande sätt framgår att de som får arbete efter en tids arbetslöshet förbättrar sitt psykiska välbefinnande. Ju ”bättre” jobb man haft eller går till desto starkare blir dessa effekter. Arbetslöshet tenderar också att ta sig uttryck i rent somatiska sjukdomar. Enligt Stenberg och Vågerö (1998) finns t.ex. en förhöjd risk för hjärtsjukdomar vid arbetslöshet.

Det är arbetslösheten som orsakar den försämrade hälsan, inte tvärtom. Vid en jämförelse mellan grupper av arbetslösa fann Nordenmark att det inte var någon skillnad i psykiskt välbefinnande i utgångsläget mellan de som inom en kort period fick arbete och de som sedan kom att kvarstå lång tid i arbetslöshet. Det var inte de som från början hade sämre psykisk hälsa som blev arbetslösa lång tid.

Åberg finner, till skillnad från många internationella undersökningar, inte att den psykiska ohälsan passiviserar. Tvärtom tyder data på att de som mår dåligt av arbetslösheten tenderar att söka arbete mer intensivt och även minska sin reservationslön i högre grad än de som inte drabbats så hårt av arbetslöshet. Däremot tycks detta inte resultera att de får jobb snabbare än andra - vare sig psykisk ohälsa, reservationslön eller sökaktivitet har betydelse för sannolikheten att övergå från arbetslöshet till arbete.

De negativa effekterna på hälsan visar att arbetslöshet av de flesta upplevs som något obehagligt. Det torde vara få som uppfattar något ”fritidsvärde” av arbetslöshet. Det finns även få belägg för att det vuxit fram någon arbetslöshetskultur eller att ar-

• Sida 1042
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 139

betslösheten passiviserar. En tänkbar tolkning är att detta kan vara effekten av en förhållandevis aktiv arbetsmarknadspolitik.

Tolkningen av dessa undersökningar är att det finns starka icke-ekonomiska drivkrafter att arbeta, därför att jobbet är förenat med välfärdskomponenter man inte har som arbetslös. Även om ett jobb ger samma ekonomiska utbyte som arbetslöshet skulle således jobbet ändå vara förenat med en högre välfärd.

Därav följer dock inte att arbetslöshetsförsäkringens uformning saknar betydelse. Det är inte värderingen av arbete i allmänhet eller det jobb man tidigare haft som är avgörande ur arbetslöshetsförsäkringens synvinkel, utan värderingen av det okända jobb man eventuellt har möjlighet att få som arbetssökande. En arbetslös kan finna att arbete spelar en mycket viktig roll och att arbetslösheten är svår att stå ut med, men att det likväl inte betyder att han eller hon är beredd att acceptera ett jobb som kräver att man flyttar eller uppfattas som sämre. Det kan ju vara just insikten om att det kommande jobbet kanske inte motsvarar kompetens och erfarenhet som bidrar till att många arbetslösa mår dåligt.

Slutsatser

Den empiriska forskningen om hur arbetslöshetsförsäkringen påverkar de arbetslösa i deras sökbeteende och benägenhet att ta jobb ger inte särskilt stor vägledning för de frågor som arbetsgruppen har att besvara. En rimlig slutsats är att en hög kompensationsgrad medför längre söktider, men det är oklart hur stark den effekten är. Men det förefaller inte finnas några studier som kan kasta ljus över frågan vilken roll den administrativa arbetsprövningen i form av anvisning av arbete eller åtgärd har för de arbetssökandes beteende. De flesta empiriska analyser verkar bortse från att söktiden, enligt reglerna, inte är en variabel den arbetslöse till fullo råder över.

Den intuitiva föreställningen att arbetslöshet efter hand passiviserar och att den arbetslöse tenderar att ge upp och söka färre jobb bekräftas inte av data. Bilden är att långtidsarbetslösa är lika aktiva som de som varit arbetslösa kortare tid, men de mår sämre. Detta verkar dock inte medföra en högre benägenhet att acceptera lediga jobb. Det verkar inte finnas skäl att tro att de som varit arbetslösa en längre tid skulle vara varken mer eller

• Sida 1043
•  Original

140 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

mindre känsliga för ekonomiska incitament än de som varit arbetslösa en kort tid.

En annan slutsats, som framför allt visas av Åberg (1998), är att skillnader i möjligheten för arbetssökande att få jobb främst hänger samman med egenskaper som utbildningsnivå, ålder och nationalitet. Den arbetssökandes eget agerande spelar troligen mindre roll. De som kvarstår i arbetslöshet under lång tid domineras också av grupper med låg utbildning, invandrare och äldre. Men detta behöver inte innebära att sådana faktorer som påverkar arbetssökandeprocessen, däribland arbetslöshetsförsäkringen, saknar betydelse, särskilt inte i ett läge där efterfrågan på arbetskraft är god.

Många av de studier som gjorts för Sverige baseras på data från en period då arbetslösheten var extremt hög. När arbetsmarknaden är en ”köparens marknad” kanske den arbetssökandes agerande spelar mindre roll för möjligheten att få ett jobb. Även den som har en hög sökaktivitet och låga krav på ett nytt jobb har löpt stor risk att gå kvar länge i arbetslöshet. När arbetsmarknaden går mot ett läge med lägre arbetslöshet och tendenser till brist på arbetskraft kan sambanden se något annorlunda ut.

Arbetslöshetsförsäkringen och lönebildningen

Med en stor yrkesmässig och geografisk rörlighet på arbetsmarknaden, hög benägenhet att ta de lediga jobb som finns etc har en dämpande effekt på löneutvecklingen. Framför allt minskar risken att det uppkommer löneuppdrivande brist på arbetskraft inom delar av arbetsmarknaden. Det är också rimligt att anta att detta påverkar relativlönerna. Lönerna hålls tillbaka främst i sådana jobb som har låga kvalifikationskrav, som många på arbetsmarknaden kan ta, medan lönerna i jobb som kräver mer specifik kompetens, där tröskeln är högre, påverkas i mindre grad.

Arbetslöshetsförsäkringens utformning kan också påverka lönebildningen direkt via löneförhandlingarna. Utgångspunkten är att de fackliga organisationerna i sina lönekrav har att väga samman välfärden för de medlemmar som är sysselsatta och dem som riskerar att bli arbetslösa om lönekostnaderna drivs upp för högt. Om den ekonomiska konsekvensen av arbetslöshet är betydande kommer lönekraven i högre grad anpassas för

• Sida 1044
•  Original

Ds 1999:58

Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin 141

att minska risken för arbetslöshet, än om försäkringen dämpar den ekonomiska förlusten vid arbetslöshet.

Denna effekt på de fackliga organisationernas agerande i löneförhandlingarna förstärks i den mån försäkringen är egenfinansierad, dvs. finansieras med avgifter från medlemmarna. En stigande arbetslöshet kräver då att avgiften höjs för de medlemmar som har jobbet kvar. På detta sätt stärks den fackliga ”opinionen” för att beakta arbetslöshetsriskerna i lönesättningen. Eftersom avgiften till arbetslöshetskassan på ett tydligt sätt är kopplad till den fackliga organisationen antas en sådan höjning ha större effekt på benägenheten att dämpa lönekraven än om motsvarande finansieringsbehov skall tillgodoses med skatter.

Arbetslöshetsförsäkringens inverkan på lönebildningen är svår att mäta. Enligt Holmlund (bilaga 1 till detta betänlande) tyder dock de empiriska studierna på att en generös försäkring tenderar att driva upp lönenivån. Men det går inte att uttala sig om storleksordningen på denna effekt.

Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsgivarna

Arbetslöshetsförsäkringen har påtagliga effekter på arbetsorganisation och planering i många företag. En försäkring finansierad med allmänna avgifter är samtidigt en subvention av branscher och företag som har cykliska variationer i behovet av arbetskraft. Utan försäkring skulle säkerligen arbetskraftskostnaderna vara väsentligt större inom säsongsbetonade branscher, eftersom färre skulle vilja jobba i sådana branscher. Även benägenheten att temporärt säga upp personal påverkas av arbetslöshetsförsäkringen. I Jansson (1999) visas att en så hög andel som 45 procent av de arbetslösa återvänder till en tidigare arbetsgivare när de får jobb. Delvis torde detta mönster kunna förklaras av att det är förhållandevis vanligt att möta minskat arbetskraftsbehov med temporära avskedanden, vilket kan uppfattas som rationellt om arbetslöshetsersättningen är någorlunda generös och risken att arbetskraften skall försvinna till andra jobb är liten.

Ur samhällsekonomisk synvinkel är problemet, som med alla subventioner, att resursfördelningen snedvrids. Sysselsättningen i dessa branscher och företag blir för stor på bekostnad av

• Sida 1045
•  Original

142 Arbetslöshetsförsäkringen och samhällsekonomin Ds 1999:58

andra branscher och företag där arbetskraftens produktivitet skulle varit högre.

• Sida 895
•  Original

Ds 1999:58

Tillämpningen 143

8. Arbetslöshetsförsäkringens tillämpning

8.1. Inledning

Vi har ovan pekat på de avvägningar mellan olika mål som måste göras vid utformningen av arbetslöshetsförsäkringens regler. Men det är tillämpningen av reglerna som bestämmer var denna avvägning i praktiken hamnar. Lagen om arbetslöshetsförsäkring sätter upp tydliga regler för försäkringen vad gäller arbetsoch medlemsvillkor, dagpenningberäkning m.m. Men grundvillkoren för rätt till ersättning, dvs. att den försäkrade verkligen är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande, är till sin natur svårare att precisera. Här spelar rutiner och bedömningar hos arbetsförmedlingar och arbetslöshetskassor en central roll.

Av redogörelsen i kapitel 3 framgår att de formella krav som ställs på den arbetssökande att acceptera ett nytt arbete är tämligen hårda. I princip skall den arbetssökande stå till hela arbetsmarknadens förfogande redan från första arbetslöshetsdagen och således kunna ta jobb omedelbart och vara beredd att acceptera alla typer av jobb, även om kompetenskrav och lön ligger lägre än i det föregående arbetet. Flera rättsfall i länsrätt och kammarrätt visar att kraven på den arbetslöse också i praktiken kan vara långtgående, när rätten till ersättning blir ifrågasatt. Samtidigt tyder mycket på att praxis i tillämpningen är betydligt mildare än de formella reglerna till följd av det ofta sätts en hög tröskel för att ersättningsrätten skall ifrågasättas. Den som har ”otur” att bli rapporterad till arbetslöshetskassan blir utsatt för en hård bedömning, men det är förhållandevis få som blir rapporterade.

• Sida 896
•  Original

144 Tillämpningen Ds 1999:58

I bilaga 6 redovisas resultaten från den attitydundersökning bland svenska folket i åldrarna 16-64 år som SCB utfört på vårt uppdrag. Den visar att de formella krav som ställs på de arbetssökande har en hög legitimitet, möjligen med undantag för kravet att flytta som många tycker är för hårt. Samtidigt svarar dock en relativt stor andel, 42 procent, att kraven på de arbetssökande att stå till arbetsmarknadens förfogande allmänt sett är alltför små. Det kan tolkas som att det hos allmänheten finns en bristande kunskap om vilka krav som faktiskt ställs. Men det kan även tyda på att det finns en misstro mot att kraven faktiskt tillämpas i praktiken.

I syfte att få en bild av de problem som finns i tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen har arbetsgruppen besökt de flesta

arbetslöshetskassor och ett antal arbetsförmedlingskontor. Vi-

dare har vi besökt några av de lokala projekt som syftar till att få långtidsarbetslösa tillbaka i arbete. Arbetsgruppen har även haft kontakter med bl.a. personaluthyrningsföretag, arbetsgivarorganisationer, m.fl. Institutet för arbetsmarknadspolitiskt utvärdering (IFAU) har, delvis för arbetsgruppens räkning, genomfört en enkätundersökning bland arbetsförmedlare för att kartlägga det praktiska förmedlingsarbetet, särskilt vad avser kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen. Några av resultaten från denna undersökning redovisas i bilaga 4.

8.2. Arbetslöshetskassorna

Det intryck arbetsgruppen fått är att arbetslöshetskassorna i huvudsak lever upp till det ansvar som har anförtrotts dem. Det finns en tydlig ambition bland kassorna att tillämpa lagen om arbetslöshetsersättning och AMS preciseringar av lagens regler. I den övervägande delen av de fall där rätten till ersättning ifrågasätts av arbetsförmedlingen fattar arbetslöshetskassorna beslut om avstängning, även om kassan ibland tycker att besluten drabbar medlemmen onödigt hårt. Vår slutsats är att den tillsyn som AMS utövar över arbetslöshetskassornas verksamhet är effektiv.

De synpunkter på försäkringen som framförs från arbetslöshetskassornas företrädare är främst av administrativ natur. Ett problem för kassorna har varit de frekventa ändringarna i regelverket, vilka ibland orsakat betydande merarbete. Det gäller i

• Sida 897
•  Original

Ds 1999:58

Tillämpningen 145

synnerhet som informationen varit knapphändig och förändringarna trätt i kraft vid halvårsskiften, då arbetslöshetskassorna ofta har en hög belastning. Flera kassor framhåller att villkoret för inträde i arbetslöshetskassa orsakar administrativa problem, eftersom det måste byggas upp rutiner för att bevaka när de som ansökt om medlemskap har förvärvsarbetat i tillräcklig omfattning.

8.3. Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlarna har en dubbelroll som är svår att hantera. Å ena sidan skall de ge hjälp och stöd till arbetssökande och service åt arbetsgivare som söker arbetskraft. Å andra sidan har arbetsförmedlaren en myndighetsroll, nämligen att pröva huruvida den sökande står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. är beredd att acceptera lämpligt arbete. I de flesta fall råder ingen konflikt mellan dessa båda roller. De allra flesta arbetssökande vill ha arbete och är beredda att ta lämpliga lediga jobb. Men i tillräckligt många fall finns en inbyggd konflikt. Arbetsförmedlaren förväntas vidta åtgärder - anvisa jobb, skriva rapport - som den arbetssökande uppfattar som oskäliga, samtidigt som förmedlaren skall ge råd och stöd. Det finns därför en inbyggd risk endera att servicefunktionen försvåras därför att det uppstår en misstro mellan sökande och förmedlare eller att myndighetsutövningen får träda i bakgrunden och därmed också kontrollen i försäkringen.

Arbetsgruppens intryck är att kontrollfunktionen hos förmedlingarna är alltför svag. Detta är naturligt med hänsyn till de senaste årens läge på arbetsmarknaden. När det inte finns tillräckligt med lediga arbeten, alltför många sökande och knappt med tid ligger det nära till hands att kontrollen av att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande uppfattas som mindre angelägen.

Anvisning av ledig plats är det instrument som arbetsförmedlingen kan utnyttja för kontroll av den arbetssökande. IFAU:s studie pekar emellertid på att anvisningsförfarandet sällan används i syfte att kontrollera den sökandes arbetsvilja. Nära tre fjärdedelar av arbetsförmedlarna anger att de i stort sett aldrig anvisar de sökande till lediga platser enbart för att kontrollera att en sökande står till arbetsmarknadens förfogande.

• Sida 898
•  Original

146 Tillämpningen Ds 1999:58

Vidare uppger drygt 70 procent av de intervjuade förmedlarna att de nästan aldrig anvisar en plats i åtgärd enbart i syfte att kontrollera en sökandes arbetsvilja¹.

Endast 28 procent av arbetsförmedlarna anger att de i stort sett följer upp alla anvisningar till lediga platser genom samtal med arbetsgivaren, medan en lika stor andel av de tillfrågade å andra sidan nästan inte följer upp några anvisningar². En majoritet av arbetsförmedlarna svarar dessutom att de inte kräver att den sökande visar upp intyg från arbetsgivaren om att anvisad plats har sökts.

Merparten eller 72 procent av de tillfrågade arbetsförmedlarna ställer inga krav på egen aktivitet, dvs. att den sökande ska ha sökt ett visst antal lediga platser mellan de tillfällen vederbörande är i kontakt med arbetsförmedlingen.

Det framgår av IFAU:s undersökning att det existerar skillnader mellan regelverkets och arbetsförmedlarnas uppfattningar om vad som är att betrakta som lämpligt arbete. I tabell 8:1 redovisas genomsnittet och standardavvikelsen av de tillfrågade arbetsförmedlarnas uppfattning om pendlingskravet. Enligt AMS föreskrifter skall en arbetssökande utan minderåriga barn vara beredd att pendla till arbetsorten.

Tabell 8.1:

Krav på pendling

Kategori Timmar Standardavvikelse Ensamstående utan små barn 10,7 2,5 Samboende utan små barn 10,7 2,4 Samboende småbarnsföräldrar 10,1 2,2 Ensamstående småbarnsförälder 9,5 2,2 Äldre sökande 10,3 2,3 Källa: Anders Forslunds bilaga

Den dagliga bortavaron från hemmet bör emellertid inte överstiga tolv timmar. Det framgår av tabellen att arbetsförmedlarnas krav på pendling för sökande utan barn är relativt generösa. Det bör även noteras att standardavvikelsen i samtliga

¹Siffran avser summan de arbetsförmedlare som angivit svarsalternativen ”anvisar aldrig en plats i detta syfte” och ”i stort sett inga”.²Siffran avser summan de arbetsförmedlare som angivit svarsalternativen ”följer inte upp anvisningar med arbetsgivaren” och ”i stort sett inga”.

• Sida 899
•  Original

Ds 1999:58

Tillämpningen 147

kategorier överstiger två timmar. Pendlingskravet tenderar således att tillämpas olika av olika arbetsförmedlare.

Om en sökande avböjer en anvisning enbart av det skälet att platsen innebär pendling inom de ovan angivna bortavarotiderna är den vanligaste konsekvensen att arbetsförmedlaren informerar den sökande att denne kan mista rätten till ersättning (69 procent). Endast 14 procent av de tillfrågade anger att de skriver en rapport om ifrågasatt ersättningsrätt.

En majoritet av de tillfrågade anger att de inte anvisar platser som kräver veckopendling eller flyttning. Detta gäller även för ensamstående och samboende sökande utan barn. Om en ensamstående sökande utan barn avböjer en anvisning enbart av det skälet att platsen innebär veckopendling eller flyttning är den vanligaste påföljden att arbetsförmedlaren informerar vederbörande att denne kan mista rätten till ersättning (28 procent). Endast 12 procent av arbetsförmedlarna anger att de skriver en rapport om ifrågasatt ersättningsrätt.

Studien visar emellertid att 83 procent av arbetsförmedlarna utvidgar sökandeområdet i sökanderegistret om de upptäcker att den sökande enbart är registrerad som sökande på den lokala arbetsmarknaden och det inte finns några personliga skäl som hindrar vederbörande att även söka arbeten i närliggande orter.

Tillämpningen stämmer, å andra sidan, väl överens med regelverket i vissa avseenden. Majoriteten, eller 69 procent av arbetsförmedlarna, anger t. ex. att de anvisar lediga platser till sökande som åberopar hälsoskäl men som ej kan styrka detta med ett läkarutlåtande. Vidare uppger 77 procent av de tillfrågade att de anvisar lediga platser till sökande som utan att kunna styrka det säger sig ha fått ett löfte om anställning hos en annan arbetsgivare.

Arbetsförmedlarna anger, i genomsnitt, att de inte anvisar de sökande till platser där resekostnaderna överstiger 11 procent av bruttolönen. Drygt 73 procent av arbetsförmedlarna anger att de inte anvisar de sökande platser där lönen understiger mer än 10 procent av arbetslöshetsersättningen. 88 procent av arbetsförmedlarna anger emellertid att de anvisar lediga platser oavsett om den erbjudna lönen understiger den sökandes tidigare lön.

IFAU:s undersökning visar att endast ca 15 procent av arbetsförmedlarna skriver ett meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt då en sökande avböjer en anvisning till ledig plats första gången. En tredjedel uppger att de endast informerar den sö-

• Sida 900
•  Original

148 Tillämpningen Ds 1999:58

kande om att denne kan bli av med ersättningen. Om en sökande vid upprepade tillfällen avböjer anvisning till ledig plats är det fortfarande färre än hälften av arbetsförmedlarna som uppger att de skriver rapport om ifrågasatt ersättningsrätt.

Att tacka nej till ett konkret erbjudande från en arbetsgivare att börja en lämplig anställning ses som värre företeelse. Av de tillfrågade arbetsförmedlarna uppger ca en tredjedel att de skriver ett meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt om en sökande tackar nej. Om någon vid upprepade tillfällen tackat nej till konkreta jobberbjudanden anger knappt 60 procent av förmedlarna att de skriver rapport om ifrågasatt rätt till ersättning.

Att avböja en anvisning till en åtgärd uppfattas, å andra sidan, som en mindre allvarlig företeelse. Här anger bara 13 procent av arbetsförmedlarna att de skriver ett meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt om den sökande avböjer en anvisning till åtgärd första gången och 27 procent anger att de skriver en rapport om den sökande vid upprepade tillfällen avböjer en anvisning till en åtgärd.

Figur 8.1

Antal rapporter om ifrågasatt rätt till ersättning

i förhållande till antal med ersättning

procent

0 1 2 3

1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Under år 1998 skrevs 2 700 rapporter om ifrågasatt rätt till ersättning. Denna siffra skall ses mot bakgrund av det var över 800 000 ersättningsfall under året. Som framgår av diagram 8.1

• Sida 901
•  Original

Ds 1999:58

Tillämpningen 149

har rapporter om ifrågasatt rätt till ersättning alltid varit få i förhållande till antalet personer som får ersättning. Det finns ett tydligt konjunkturmönster och den låga rapportfrekvensen under senare år torde främst avspegla läget på arbetsmarknaden.

Statistiken över rapporter om ifrågasatt rätt till ersättning tyder på att det finns vissa regionala variationer på länsnivå i praxis. Andelen av de arbetssökande som rapporteras var under år 1998 exempelvis dubbelt så hög i Kronobergs län som i Västra Götalands län. Skillnaderna är dock inte uppseendeväckande stora och det är skillnader på en låg nivå.

De två vanligaste svaren på frågan varför arbetsförmedlaren inte skriver meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt i samband med att den sökande avböjt anvisning till ledig plats är att förfarandet är en alltför administrativ process och att det är alltför svårt att inför den sökande hävda den anvisade platsens lämplighet om den sökande inte själv inser det. Svårigheterna kan vara särskilt stora på mindre orter där det finns en större närhet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande. Det är också omvittnat att lokala politiker, fackliga organisationer och arbetsgivare kan ha en mer eller mindre uttalad motvilja mot att arbetslösa anvisas jobb på andra orter.

En hypotes är att arbetsförmedlarna skulle rapportera i större utsträckning om avstängningsreglerna inte vore så hårda. Enligt IFAU:s undersökning anger dock 63 procent av arbetsförmedlarna att de inte skulle rapportera mer om den sökande fick behålla en del av ersättningen vid en avstängning och 24 procent ställer sig tveksamma till att de skulle rapportera i större utsträckning än idag.

Vid flera företag har det under senare år slutits avtal mellan arbetsgivare och fackliga organisationer om att vid övertalighet pensionera äldre personer. Avtalen är så konstruerade att den uppsagde först förutsätts uppbära arbetslöshetsersättning i 450 ersättningsdagar, för att därefter bli berättigad till en tjänstepension fram till ålderspensionering. Avtalen bygger på förutsättningen att vederbörande under tiden med arbetslöshetsersättning inte blir anvisad lämpligt arbete, utan kan fortsätta gå arbetslös. Sådana avtal står helt i strid med arbetslöshetsförsäkringens syften. Att sådana avtal kan tecknas och fullföljas visar på brister i arbetsmarknadsmyndighetens kontroll. Med en effektiv kontrollfunktion skulle risken att bli anvisad arbete för be-

• Sida 902
•  Original

150 Tillämpningen Ds 1999:58

rörda grupper vara så stor att avtalen inte skulle komma till stånd.

Det finns en del tecken på att anvisning av lediga arbeten tenderar att bli allt svårare att använda som instrument för förmedlingarna. Av Rune Åbergs bilaga till detta betänkande framgår att arbetsförmedlingarnas marknadsandel generellt minskat under 1990-talet, från 40 procent till 30 procent av samtliga tillsatta jobb. Detta tycks främst ha gällt de okvalificerade jobben. I början av 1990-talet ställdes det inga särskilda utbildningskrav för ca en fjärdedel av de nyanmälda lediga jobben. År 1998 hade den andelen sjunkit till under en tiondel. Andelen okvalificerade jobb på arbetsmarknaden har dock inte sjunkit i motsvarande grad. Det är istället ett uttryck för dels att arbetsförmedlingens marknadsandel för de okvalificerade jobben minskat mer än för andra jobb, dels att arbetsmarknadsläget medfört att arbetsgivare ställer höga krav även på de som söker förhållandevis okvalificerade jobb.

En konsekvens av detta är att den typ av jobb som går att anvisa till relativt stora grupper har minskat markant. Det är svårt att anvisa jobb till sökande som inte uppfyller de krav som arbetsgivaren ställer. Flera förmedlare framhåller att en alltför omfattande anvisningsaktivitet riskerar att försämra relationen till arbetsgivarna och därmed på sikt även förmedlingsverksamheten. Därför minskar också möjligheten för förmedlingen att pröva om den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande. Uppföljningen av anvisningar försvåras även av att den är beroende av information från arbetsgivaren, som denne ofta inte kan eller vill lämna.

En växande andel av förmedlingen av lediga jobb tar former där anvisning inte är möjlig, t.ex. har på senare år byggts upp en omfattande arbetsförmedling via Internet . När lediga jobb i minskad utsträckning manifesteras i en ”beställning” hos arbetsförmedlingen från arbetsgivaren är det svårt att göra en formell anvisning.

Till bilden hör också att det finns en grupp formellt arbetssökande som varit arbetslösa länge och inte är anställningsbara, dvs. inte egentligen står arbetsmarknadens förfogande. Det kan t.ex. röra sig om personer med missbruksproblem. Dessa hör inte hemma i arbetslöshetsförsäkringen och det är inte rimligt att anvisa lediga platser till dessa personer.

• Sida 903
•  Original

Ds 1999:58

Tillämpningen 151

Den individuella handlingsplanen skall vara ett viktigt verktyg både för arbetsförmedlaren och den arbetssökande i strävan att den arbetslöse skall komma tillbaka i arbete. Vårt intryck är att en handlingsplan upprättas för nästan alla arbetssökande. Däremot tyder mycket på att de inte är det aktiva verktyg som är avsikten. Många arbetssökande känner inte till att de har en handlingsplan. Ofta är den mycket knapphändigt formulerad och kan knappast karaktäriseras som en plan för framtiden.

Riksrevisionsverket (RRV) har i ett par rapporter under 1990talet tagit upp arbetsförmedlingarnas kontrollarbete. I en rapport om ledningsarbetet inom arbetsmarknadsområdet drar man följande slutsats beträffande ifrågasättanden av rätt till arbetslöshetsersättning:

”Enligt vad RRV erfarit uppfattar personalen på arbetsförmedlingarna förfarandet med ifrågasättanden som krångligt och tidskrävande. I RRVs fallstudier har dessutom framkommit att det på arbetsförmedlingarna finns ett motstånd mot att ifrågasätta arbetssökandes rätt till ersättning. Enligt personalen försämrar det möjligheten att effektivt förmedla arbeten. Genom att ifrågasätta en arbetssökandes rätt till ersättning skadas, enligt handläggarna, förtroendet mellan arbetssökande och arbetsförmedlare. Detta leder till att man ofta blir tvungen att byta handläggare.

Handläggarnas motivation att ifrågasätta är följaktligen låg. Det finns därför en risk att ifrågasättanden inte görs i alla ärenden där det är befogat, vilket kan få till följd att problem och brister som uppmärksammas av handläggare inte förs vidare.”³

I en senare rapport (RRV, 1999) går verket djupare in på själva förfaringssättet, hur ett ifrågasättande går till rent praktiskt. Att det skrivs en rapport till AMS som för rapporten vidare till berörd arbetslöshetskassa för beslut om indragning av ersättning. I denna granskning konstaterar RRV att det finns betydande skillnader mellan olika arbetsförmedlingar med avseende på frekvensen av rapporter om ifrågasatt ersättning. Visserligen

³”Effektiv ledning” (RRV 1996:60)

• Sida 904
•  Original

152 Tillämpningen Ds 1999:58

varierar antalet rapporter med antalet lediga arbetstillfällen, men bara på riksnivå. På lokal och regional nivå finns inte den samvariationen och rapportfrekvensen kan vara helt oberoende av den lokala arbetsmarknaden.

RRV skriver med anledning av observerade skillnader i praxis:

”Dessa iakttagelser väcker i sin tur frågan om AMS lednings- och normeringsroll gentemot arbetsförmedlingarna. Tillämpningen av AMS centrala föreskrifter verkar svag när det gäller bl.a. rapporteringsrutinen. En väsentlig del av förklaringen är att föreskrifterna lämnar stort utrymme för olika tolkningar och synsätt bland arbetsförmedlingarna. Detta gäller t.ex. begrepp som ”lämpligt arbete” och ”anvisa arbete”.

Vårt intryck är att instruktionerna till arbetsförmedlarna inte på ett tydligt sätt klargör när en anvisning av arbete skall ske och när det t.ex. räcker med att hänvisa till andra vägar att söka arbete.

• Sida 905
•  Original

Ds 1999:58

Internationell utblick 153

9. Internationell utblick

9.1. Sverige i internationell jämförelse

De flesta industriländer har någon form av statligt finansierad eller statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring. Villkoren i dessa försäkringar skiljer sig dock ganska markant mellan olika länder. Jämförelser försvåras av att det finns fler dimensioner att beakta utöver hur stor andel av den förlorade inkomst som ersätts. I vissa länder varierar t.ex. ersättningens nivå med hänsyn till ålder och familjeförhållanden. I några fall trappas ersättningsnivån ned efter hand som arbetslösheten varar och i vissa länder upphör ersättning helt efter en viss tid, då den arbetslösa blir hänvisad till andra stödsystem. Därtill är de ekonomiska effekterna av arbetslöshet också beroende av skattesystemets utformning och ersättningar från andra försäkringar eller bidragssystem.

De jämförelser som gjorts visar att ersättningen i den svenska arbetslöshetsförsäkringen är högre än i de flesta andra länder. I tabell 9.1 redovisas en beräkning från OECD av nettokompensationsgraden vid arbetslöshet för två olika familjetyper i några olika länder. Siffrorna avser genomsnittliga löntagarhushåll och anger den disponibla inkomsten vid arbetslöshet i förhållande till den disponibla inkomsten om vederbörande behållit det tidigare arbetet.

• Sida 906
•  Original

154 Internationell utblick Ds 1999:58

Tabell 9.1

Nettokompensationsgrad vid arbetslöshet

Procent, avseende år 1997

Första månadens arbetslöshet

Tolfte månadens arbetslöshet

Ensamstående

Sammanboende med två barn

Ensamstående

Samman -boende med två barn

Sverige 75 85 75 100

Belgien 65 60 64 72 Danmark 65 77 65 77 Finland 68 87 68 103 Frankrike 76 79 67 84 Irland 33 64 33 64 Italien 36 47 .. .. Nederländerna 75 82 75 82 Norge 66 73 66 73 Portugal 79 77 79 77 Spanien 73 76 64 67 Storbritannien 52 67 52 76 Tyskland 70 80 70 80 USA 58 59 7 52 Källa: OECD

Hur ”generös” arbetslöshetsförsäkringen är avgörs emellertid av kombinationen av nivån på ersättningen och hur stränga krav som ställs på den arbetssökande att stå till arbetsmarknadens förfogande. Den senare aspekten är svårare att mäta och jämföra mellan länder än kompensationsnivån. I en studie utförd av det danska finansministeriet (1998) poängsattes olika länders arbetslöshetsförsäkring utifrån de krav som i respektive land ställs för rätt till ersättning. Poängsättningen avsåg bl.a. krav på den arbetssökande att vara aktiv, krav på att ta jobb i andra yrken än det tidigare eller med lägre utbildningskrav, krav på att pendla eller flytta samt nivån på sanktionerna för de som vägrade att acceptera lediga arbeten. De olika dimensioner-

• Sida 907
•  Original

Ds 1999:58

Internationell utblick 155

na vägdes samman till ett sammanfattande mått på hur ”strikta” reglerna är - ju högre siffra desto strängare regler.

Resultatet från den danska undersökningen, som avsåg år 1997 års förhållanden, redovisas i diagram 4.1 tillsammans med OECD:s mått på nettokompensationsgraden i de olika systemen.

Figur 9.1

30 50 70 90

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Krav på arbetssökande, poäng

Ko mp e n sa tio n sn iv å , % a v lö n

Sverige

Nederländerna

Danmark

USA

Irland

Norge

Belgien

Frankrike

Finland

Tyskland

Storbritannien

Australien

Nya Zeeland

Kanada

Portugal

Enligt denna jämförelse har Sverige en av de högsta kompensationsnivåerna bland de redovisade länderna, men samtidigt de strängaste kraven för rätt till ersättning. Det tycks således som om Sverige jämfört med andra länder skulle ha en rimlig kombination av krav och ersättning. System med hög ersättning, men mindre stränga krav löper risk att överutnyttjas. System med höga krav och låg ersättning är å andra sidan tveksamma ur välfärds- och fördelningssynvinkel.

Nu utgår emellertid studien från de formella regler som gäller i den svenska försäkringen. Det förutsätts sålunda att en arbetssökande i Sverige t.ex. har skyldighet att omedelbart efter arbetslöshetens början flytta eller byta yrke. Som vi diskuterar ovan tyder mycket på att den praktiska tillämpningen är mindre strikt än de formella kraven. Detta kan å andra sidan gälla även för de andra länderna, varför det inte går att dra några bestämda slutsatser från denna jämförelse.

• Sida 908
•  Original

156 Internationell utblick Ds 1999:58

9.2. Nederländerna och Danmark

Enligt våra direktiv skall arbetsgruppen närmare studera åtgärder som vidtagits inom arbetslöshetsförsäkringen i Danmark och Nederländerna, särskilt vad avser åtgärder i syfte att öka tydligheten när det gäller kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande.

Vi kan konstatera att det i dessa länder finns inslag i arbetslöshetsförsäkringen eller nyligen skett förändringar som ligger i linje med de förslag som lämnas i detta betänkande. Det finns därför sannolikt lärdomar att dra vad gäller erfarenheter från den praktiska tillämpningen. Inom den snäva tidsram som stått till arbetsgruppens förfogande har det dock inte varit möjligt att närmare studera försäkringens tillämpning i dessa länder. Nedan ges en kortfattad redogörelse för den holländska respektive danska arbetslöshetsförsäkringen och något om utvecklingen på arbetsmarknaden i dessa länder.

Nederländerna

Nederländerna har haft en anmärkningsvärt gynnsam arbetsmarknadsutveckling. Arbetslösheten nådde i mitten av 1980talet upp till nära 13 procent av arbetskraften, men har därefter långsamt sjunkit. Den internationella avmattningen i början på 1990-talet gav ett förhållandevis litet avtryck i arbetslöshetsutvecklingen och andelen arbetslösa har sedan minskat ytterligare. Arbetslösheten ligger nu på en nivå runt 4 procent av arbetskraften.

Nederländerna hade tidigare en omfattande förtidspensionering som bidrog till att minska både arbetskraft och arbetslöshet. Men den gynnsamma arbetslöshetsutvecklingen det senaste decenniet är främst resultatet av en kraftig expansion av sysselsättningen. Nederländerna har haft en demografisk utveckling som gynnat en snabb sysselsättningstillväxt; antalet personer i yrkesverksam ålder har vuxit snabbt. Men även som andel av befolkningen har antalet sysselsatta stigit markant under 1990talet, från ca 55 procent år 1990 till 63 procent år 1999. Detta

• Sida 909
•  Original

Ds 1999:58

Internationell utblick 157

gäller främst i åldersgrupperna 25-54 år. Men även bland äldre, såväl män som kvinnor, har andelen sysselsatta stigit. Till bilden hör dock att sysselsättningsgraden fortfarande är väsentligt lägre än i Sverige.

Den holländska sysselsättningsutveckling är inget konjunkturfenomen. Enligt OECD:s skattningar är Nederländerna ett av de få länder där den strukturella arbetslösheten reducerats. Det finns även andra tecken på att arbetsmarknadens funktionssätt förbättrats, bl.a. har arbetslösheten reducerats mer än genomsnittligt bland grupper som tidigare haft mycket hög arbetslöshet, som invandrare och lågutbildade. Nederländerna har samtidigt lyckats hålla löneutvecklingen under kontroll.

Under 1980-talet skedde en markant omläggningen av politiken i Nederländerna, som vid sidan av förändringar inom den institutionella ramen för lönebildningen även innefattade bl.a. radikala förändringar i arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och förtidspensioneringen. Dessa reformer innebar att kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen sjönk, dels som en följd av att den generella ersättningsnivån år 1987 reducerades från 80 procent till 70 procent av tidigare lön, dels till följd av ett sanktionssystem som kom att omfatta en förhållandevis stor del av de arbetslösa.

Den holländska arbetslöshetsförsäkringen är uppbyggd på följande sätt.

• Anslutning till försäkringen är obligatorisk.
• Arbetsvillkoret är sådant att den sökande måste ha förvärvsarbetat 26 veckor av de senaste 52 för att vara berättigad till ersättning. Det är ett något hårdare arbetsvillkor än det svenska.
• Den arbetslöse måste varje vecka till arbetsförmedlingen rapportera vilka ansträngningar som gjorts för att finna arbete och antalet jobb som sökts. Det finns således ett aktivitetskrav.
• Inkomstrelaterad ersättning betalas ut under en begränsad period. Denna uppgår till mellan 26 veckor och upp till fem år, beroende på hur länge den arbetslöse förvärvsarbetat för arbetslösheten. Därefter kan den arbetslöse under ett års tid få en ersättning som är lika för alla, motsvarande 70 procent av en lagstadgad minimilön.
• Försäkringen har en ”bortre parantes”. Det finns ingen rätt till återkvalificering genom åtgärd, utan efter ersättningstidens utgång hänvisas den arbetslöse till socialbidrag.

• Sida 910
•  Original

158 Internationell utblick Ds 1999:58

• Reglerna för lämpligt arbete är så utformade att kraven på vilka jobb som måste accepteras stegvis skärps under arbetslösheten. Under de första sex månaderna kan den arbetslöse neka att ta arbete som inte överensstämmer med utbildning eller tidigare erfarenhet, under de därefter följande sex månaderna måste jobb accepteras även om de ligger ”en nivå” under tidigare erfarenhet eller utbildning (en universitetsutbildad måste acceptera ett jobb som endast kräver gymnasiekompetens). Efter ett år skärps kraven i ytterligare ett steg och efter 18 månader skall varje ledigt jobb kunna anses lämpligt.
• Under det första halvåret kan den arbetslöse avvisa arbeten som kräver mer än två timmars arbetsresa varje dag. Efter sex månaders arbetslöshet skärps detta krav till tre timmar.

Enligt den ovan redovisade jämförelsen har Nederländerna, liksom Sverige, bland de mest strikta reglerna för rätt till ersättning från försäkringen. I gengäld är nettokompensationsgraden jämförelsevis hög i båda länderna, dock med en viss skillnad för familjer med barn.

Som framgår av Anders Forslunds bilaga till detta betänkande tillämpas ett sanktionssystem, som innebär att den som nekar till att ta ett anvisat arbete får nedsatt ersättning. Det är dock väsentligt mildare sanktioner än i den svenska arbetslöshetsförsäkringen. I gengäld är det en avsevärt större andel som träffas av sanktionen.

Den sänkning av ersättningen och skärpning av villkoren för ersättning som ägde rum år 1987 anses av de flesta bedömare vara en viktig del i förklaringen till den gynnsamma arbetsmarknadsutvecklingen. Några (t.ex. Nickell och van Ours, 1999) pekar dock på att det samtidigt med dessa ”repressiva” förändringar skedde en kraftig satsning på aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket kan ha bidragit till det gynnsamma utfallet.

Vidare skall den holländska utvecklingen ses i ljuset av att det samtidigt skett förändringar inom flera politikområden, inte minst i lönebildningen. Det är den samlade effekten av en lång rad reformer som gett resultat. Det hör vidare till bilden att utgångsläget var ett annat än t.ex. i Sverige, bl.a. med en mycket låg andel förvärvsarbetande och en omfattande förtidspensionering.

• Sida 911
•  Original

Ds 1999:58

Internationell utblick 159

Figur 9.2

Sysselsättning

Index 100 = 1981

90 100 110 120 130 140

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Sverige

Danmark

Nederländerna

Danmark

Den danska ekonomin har utvecklats mycket väl under andra hälften av 1990-talet. Tillväxten har legat på omkring tre procent per år, vilket har genererat en betydande sysselsättningsuppgång. Mellan år 1994 och 1999 beräknas sysselsättningen ha ökat med 200 000 personer eller 8 procent. Arbetslösheten har under motsvarande period minskat från 12 procent till en beräknad nivå på 6 procent år 1999. Danmark har alltså på fem år lyckats halvera arbetslösheten, samtidigt som sysselsättningen ökat. Det har således inte främst varit fråga om att åstadkomma en fiktiv minskning av arbetslösheten genom att minska arbetsutbudet, utan främst en ökning av den reguljära sysselsättningen.

Grunden till den danska utvecklingen lades redan i mitten av 1980-talet då den så kallade ”kartoffel”-kuren lagades. Den innebar bland annat en stram budgetbalans och fast växelkurs.

• Sida 912
•  Original

160 Internationell utblick Ds 1999:58

Arbetslösheten hölls kvar på en mycket hög nivå. Under 1990talet har arbetsmarknadspolitiken lagts om, vilket brukar anges som en förklaring till den snabbt sjunkande arbetslösheten.

Den danska arbetslöshetsförsäkringen har följande uppbyggnad.

• Liksom i Sverige är anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen frivillig genom medlemskap i arbetslöshetskassa.
• Antalet medlemmar i de 36 olika arbetslöshetskassorna var år 1997 knappt 2,4 miljoner, vilket motsvarar drygt 80 procent av arbetskraften.
• De danska arbetslöshetskassorna finansieras genom en kombination av medlemsavgifter och statliga bidrag. Av de totala dagpenningutgifterna, inklusive så kallad efterlön, svarade medlemsfinansieringen för 22 procent år 1997, dvs. 2-3 gånger så stor andel som i Sverige. Medlemsavgiften till arbetslöshetskassorna är, för de dagpenningplacerade, mellan 5 000 och 7 000 kronor per år.
• För att få ersättning i form av dagpenning måste den försäkrade ha varit medlem i arbetslöshetskassa i minst tolv månader (förutom särskilda regler för studerande) och ha arbetat inom kassans verksamhetsområde i minst 52 veckor under de senaste tre åren.
• Dagpenning utgår med 90 procent av tidigare lön upp till 552 DKK, vilket motsvarar en högsta dagpenning på omkring 662 kronor.
• Den totala ersättningsperioden är som längst fyra år. Efter ett år i öppen arbetslöshet har den arbetslöse rätt och skyldighet att delta i ett aktivitetsprogram, som varar i längst tre år. Den som efter tre år i aktivitetsprogram fortfarande står utan arbete, är berättigad till socialbidrag. Detta är ett beskattat bidrag som utgör en andel av dagpenningen. Det behovsprövas mot tillgångar och sammanboendes inkomster.

Danmark drabbades redan under 1970-talet av en kraftigt stigande arbetslöshet. På fyra år sjudubblades antalet arbetslösa och den danska arbetslöshetsförsäkringen utsattes för kraftiga påfrestningar. Till att börja med var den främsta insatsen att förlänga ersättningsperioderna och för de äldre infördes en så kallad efterlön, som i praktiken var ett sätt att pensionera arbetskraft ända ner till 50-årsåldern.

Med början år 1993 lades arbetsmarknadspolitiken om. Den decentraliserades och rollfördelningen mellan olika organ för-

• Sida 913
•  Original

Ds 1999:58

Internationell utblick 161

tydligades. Genom reformen ändrades också finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och löntagarnas egenfinansiering har gradvis höjts.

De arbetslösas rättigheter och skyldigheter skärptes, det blev en tydlig förskjutning från en passiv till en aktiv arbetsmarknadspolitik. En av de viktigaste nyheterna var att varje arbetslös skulle ha en individuell handlingsplan. I lagen om aktiv arbetsmarknadspolitik slås fast att en individuell handlingsplan skall utarbetas, att den skall förbereda möjligheterna till arbete på den öppna arbetsmarknaden, att handlingsplanen skall revideras löpande och att den skall ange vilka arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som kan förbättra den arbetslöses möjligheter att få ett arbete. Dagpenningperioden förkortades successivt och arbetsvillkoret, för att vara berättigad till ersättning, skärptes. En bärande tanke i förändringen har varit begreppen rätt och plikt, dvs. rätten att uppbära ersättning, men också plikten att ta ett arbete eller genomgå en utbildning.

Ett antal regler om tjänstledighet för studier, barnpassning och sabbatsår infördes med början år 1992, så kallade ”orlovsordningar”. Under år 1998 hade nästan 43 000 personer i genomsnitt ersättning för någon form av orlov. Över 80 procent var kvinnor.

Övergångsersättning och efterlön utbetalas till anställda som är över 50 år och varit arbetslösa i minst ett år eller är över 60 år och som är berättigade till dagpenning och varit med i en arbetslöshetsförsäkring i minst 15 av de senaste 20 åren. Sammanlagt omfattade detta system 177 000 personer år 1998, något fler kvinnor än män.

Det danska systemet har totalt sett försörjt allt fler personer inom det social- och arbetsmarknadspolitiska området, från 785 000 år 1990 till 954 000 år 1997. Syftet med reformerna har varit att de aktiverande åtgärderna skulle öka mer än de kravlösa och passiva kontantutbetalningarna. Delvis tycks detta också ha skett under den senare delen av 1990-talet. Men inte genom att de kravlösa systemen minskat, utan därför att system som innehåller krav på individen har ökat i omfattning.

Vilken effekt har förändringen av arbetsmarknadspolitiken fått? Uppenbart är att arbetslösheten minskat och sysselsättningen ökat. Men, samtidigt har arbetskraften minskat och många av de som aktiverats har gjort det i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det har blivit fler som antingen helt lämnat ar-

• Sida 914
•  Original

162 Internationell utblick Ds 1999:58

betsmarknaden eller som passivt uppbär stöd för att delta i en orlovsanordning.

Mycket tyder dock på att jämviktsarbetslösheten har sjunkit. Enligt en uppskattning från det danska finansministeriet skulle strukturarbetslösheten ha minskat med 4 procentenheter sedan år 1993 till 7 procent, vilket är i nivå med den faktiska arbetslösheten.

Sammantaget tyder mycket på att de åtgärder som vidtagits har haft en positiv effekt på arbetsmarknadens funktionssätt. Omläggningen har varit radikal, har genomförts med stor hastighet och i relativt stor enighet. Kanske är det också själva språkbruket, att betona den enskildes både rätt och plikt, som gjort att det gått att få förståelse för de reformer som genomförts och återigen hävda arbetet som norm för politiken, medan arbetslöshet är en period av omställning.

Figur 9.3

SYSSELSÄTTNINGSGRAD

procent av befolkningen 16-64 år

50 55 60 65 70 75 80 85

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Sverige

Danmark

Nederländerna

• Sida 915
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 163

10. Överväganden

10.1. Allmänna utgångspunkter

Arbetslöshetsförsäkringen och arbetslösheten

Den ekonomiska krisen i början av 1990-talet medförde helt nya förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken, liksom för arbetslöshetsförsäkringen. Den svenska modellen för ersättning vid arbetslöshet bygger på kombinationen av en förhållandevis hög ersättning och en strikt arbetsprövning. När efterfrågan på arbetskraft minskade kraftigt kunde inte arbetsprövningen upprätthållas, samtidigt som försäkringsutgifterna steg kraftigt.

Arbetsmarknaden utvecklas nu gradvis mot en nytt läge. Sysselsättningen växer snabbt och tillväxten fortsätter nästa år. Arbetslösheten sjunker och beräknas år 2000 nå ned till 4 ½ pro-

Vår bedömning:

Förändrade stabiliseringspolitiska förutsätt-

ningar gör att det, i takt med att sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar, kommer att ställas större krav än tidigare på att arbetsmarknaden fungerar väl. För att möjliggöra att den långsiktiga arbetslösheten bringas ned till en låg nivå bör tyngdpunkten i arbetsmarknadspolitiken ytterligare förskjutas i riktning mot att stärka strukturomvandlingen och förhindra flaskhalsar på arbetsmarknaden. Detta bör ske på ett sådant sätt att alla grupper på arbetsmarknaden får möjlighet att bli delaktiga i uppgången. En tydligare roll för arbetslöshetsförsäkringen och de krav som ställs på de arbetssökande är en central del i en sådan politik.

• Sida 916
•  Original

164 Överväganden Ds 1999:58

cent av arbetskraften. Villkoren för arbetslöshetsförsäkringen kommer därför återigen att förändras.

Den historiska utvecklingen visar att det finns brister i den svenska arbetsmarknadens funktionssätt, som hämmar det effektiva arbetsutbudet och därför riskerar att bryta en uppgång på ett alltför tidigt stadium. Den höga arbetslösheten kan i sig ha förstärkt dessa brister genom att ställa stora grupper utanför arbetsmarknaden under lång tid. Flera analyser tyder också på att den strukturella arbetslösheten har ökat under 1990-talet, även om det finns olika bedömningar av dess nivå.

I takt med att arbetslösheten sjunker läggs arbetsmarknadspolitiken om i syfte att förstärka utbudssidan i ekonomin - underlätta strukturomvandling och förhindra att det uppkommer flaskhalsar på arbetsmarknaden - så att arbetslösheten kan bringas ned till en allt lägre nivå utan att det uppkommer inflationstendenser.

Den ekonomiska forskningen ger inga entydiga svar på frågan om vilka åtgärder som kan bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad. Men det råder tämligen bred enighet om att lönebildningens institutioner och utformningen av arbetslöshetsförsäkringen spelar en central roll.

Det finns forskning som visat att bl.a. nivån på arbetslöshetsersättningen har viss betydelse för hur snabbt arbetslösa övergår i sysselsättning. De flesta studier på svenska data tyder dock på att effekten är förhållandevis liten. Arbetslöshetsförsäkringen har inte bidragit till den kraftiga ökningen av arbetslösheten under 1990-talet och kan inte heller förklara den ökning av den långsiktiga strukturella arbetslösheten som enligt vissa bedömningar ägt rum.

De stabiliseringspolitiska förutsättningarna har dock förändrats på ett sådant sätt att kraven på arbetsmarknadens funktionssätt under de närmaste åren kommer att vara större än vad som tidigare varit fallet. Vidare kan åren med hög arbetslöshet ha medfört att rutiner, sökbeteende m.m. är dåligt anpassade till ett helt nytt arbetsmarknadsläge. Mot den bakgrunden finns skäl att nu vidta åtgärder som kan förtydliga arbetslöshetsförsäkringens roll och de krav som ställs på de arbetssökande.

• Sida 917
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 165

Syftet med arbetslöshetsförsäkringen

Vi har i detta betänkande velat understryka att arbetslöshetsförsäkringen är och bör uppfattas som en försäkring. Den skall ge skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. I detta ligger att försäkringen skall bidra till att den arbetslöse skall kunna upprätthålla sin tidigare standard och inte tvingas till en drastiskt minskad konsumtion. Samtidigt skall den vara en omställningsförsäkring och inte en permanent försörjningskälla.

Arbetslöshetsförsäkringen måste utformas utifrån en avvägning mellan olika mål, som står i konflikt med varandra. Det är ofrånkomligt att en inkomstersättning medför längre tid i arbetslöshet och därmed högre arbetslöshet. Det kan till viss del sägas vara dess syfte. Målet är inte den försäkring som ger lägsta möjliga arbetslöshet.

Undersökningar visar att de allra flesta värderar arbetet högt och att arbetslösa mår dåligt. Det finns knappast några belägg för att det vuxit fram arbetslöshetskulturer av någon större omfattning. Till skillnad från mönstret i andra länder tycks inte arbetslösheten passivisera och minska aktiviteten i sökandet eller viljan att få jobb. Detta är en god grund för att kunna upprätthålla en förhållandevis generös ersättningsnivå med en väl fungerande försäkring. Men det förutsätter att försäkringen ställer tydliga krav på den försäkrade.

Vår bedömning

: Arbetslöshetsförsäkringen skall uppfylla krav

på - effektivitet, genom att vara en omställningsförsäkring som ger ersättning till den som aktivt söker arbete, - välfärd, genom att vara en försäkring som ger god ersättning för inkomstbortfall och som tar skälig hänsyn till den enskildes förutsättningar, - rättvisa, genom att vara en solidariskt finansierad försäkring som förhindrar underbudskonkurrens på arbetsmarknaden samt - legitimitet, genom att präglas av tydlighet i regler och konsekvens i tillämpningen.

• Sida 918
•  Original

166 Överväganden Ds 1999:58

Rättviseskäl talar för att skyddet för inkomstbortfall vid arbetslöshet bör vara någorlunda likartat för alla grupper och att det är ungefär lika stor andel av inkomsten som behöver sättas av för att finansiera försäkringsskyddet.

En förutsättning för att kunna bevara en generös försäkring är att den har en bred legitimitet i samhället, såväl hos de arbetslösa som hos de som finansierar den. Detta förutsätter att alla behandlas lika, samtidigt som det tas hänsyn till att de individuella förhållandena varierar. Vidare måste förutsättningarna för att få ersättning vara tydligt formulerade, så att det inte skapas föreställningar om att det är kravlöst att uppbära arbetslöshetsersättning.

10.2. Utgångspunkter för våra förslag

Förenklat kan vår utgångspunkt beskrivas med den figur som redovisades i avsnitt 9.1. Enligt denna har Sverige en hög ersättningsnivå, men också stränga regler. Enligt vår bedömning ligger dock tillämpningen på en lägre nivå än de formella reglerna. Ambitionen med de förslag som lämnas i detta betänkande är att föra tillämpningen närmare reglerna. Vi gör bedömningen att detta i sin tur kräver en viss anpassning av reglerna i en riktning som gör dem mer användningsbara.

• Sida 919
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 167

Kompensa-

tionsnivå

Krav

tillämpning

formella regler

Arbetsgruppen har, vid sidan av en rad tekniska frågor, haft att pröva fyra principiella aspekter på arbetslöshetsförsäkringens utformning.

• För det första om innebörden i kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande kan förtydligas och anpassas till den enskildes förutsättningar, bl.a. hur lång tid arbetslösheten varat.
• För det andra om ersättningsnivån och sanktionerna i försäkringen bör användas mer aktivt som en signal i sökarbetet.
• För det tredje om arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring kan förstärkas och integreras i en arbetsmarknadspolitik som syftar till att underlätta strukturomvandling och minska risken för flaskhalsar.
• För det fjärde om tillsynen av arbetslöshetsförsäkringen kan effektiviseras genom organisatoriska förändringar.

Nedan redogör vi för våra principiella ställningstaganden i dessa frågor. De konkreta förslagen lämnas i kapitel 11.

• Sida 920
•  Original

168 Överväganden Ds 1999:58

Sökkontrakt för ett aktivt arbetssökande.

Rätten till ersättning för inkomstbortfall vid arbetslöshet är en

väsentlig del av tryggheten. Att neka någon ersättning kan vara ett mycket stort ingrepp i den enskildes livsföring. Samtidigt spelar arbetslöshetsförsäkringens utformning en samhällsekonomisk roll, som motiverar att det ställs förhållandevis hårda krav för rätten till ersättning. För att vinna legitimitet både som försäkring för de arbetssökande och gentemot de förvärvsarbetande, som ytterst finansierar den, måste dessa krav vara mycket tydliga. De signaler som förmedlas till den arbetssökande har stor betydelse för hur effektiv sökprocessen blir.

Enligt vår mening bör arbetsmarknadspolitiken i stort på ett tydligare sätt än idag präglas av att rättigheter och skyldigheter hänger samman. Rätten till ersättning är förknippad med skyl-

Vår bedömning

: De rättigheter och skyldigheter den arbetssö-

kande har i arbetslöshetsförsäkringen bör uttryckas tydligare än i dag. Vi lämnar skiss på hur de individuella handlingsplanerna bör vidareutvecklas till sökkontrakt, som bl.a. anger villkoren för rätten till ersättning.

Kravet på att vara aktivt arbetssökande för att ha rätt till ersättning markeras genom en lagändring.

Det föreligger inte något behov av att allmänt revidera de formella kraven på de arbetssökande, bl.a. vad gäller att acceptera lämpligt arbete. En ytterligare precisering i lag eller förordning av innebörden av lämpligt arbete skulle inte vara ändamålsenlig. Däremot bör AMS ges i uppdrag att utfärda en föreskrift om innebörden av lämpligt arbete. Inom ramen för ett sökkontrakt bör den praktiska tillämpningen bringas i bättre överensstämmelse med de formella kraven, samtidigt som de senare differentieras efter individuella förutsättningar.

Såväl kraven på som rättigheterna för den arbetssökande bör anpassas ju längre söktiden varar. Vi redovisar en skiss på hur en sådan anpassning kan gå till. Den innebär bl.a. att sökaktivitet och avgränsningen av lämpligt arbete successivt utvidgas till att omfatta en regionalt och yrkesmässigt allt vidare krets av lediga jobb.

• Sida 921
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 169

digheten att leva upp till de krav som försäkringsreglerna och tillämpningen ställer upp. Men hårda krav kan ställas på den enskilde bara om det allmänna samtidigt lever upp till sina utfästelser. Rättigheter bör inte bara innefatta kontantersättning utan även det stöd i övrigt som den enskilde kan behöva för att åter kunna få fotfäste på arbetsmarknaden. Det kan handla om vägledning, elementär utbildning etc.

Vi bedömer att den enskildes rättigheter och skyldigheter inte uttrycks med tillräcklig tydlighet gentemot den enskilde. Mot bakgrund av de tecken som finns på att praxis skiljer sig markant mellan olika arbetsförmedlare är det av vikt, inte minst för rättssäkerheten, att preciserade krav och rättigheter för de arbetssökande dokumenteras.

Mot denna bakgrund lämnar vi förslag på en skiss till hur de individuella handlingsplanerna kvalitativt kan vidareutvecklas och bli ett viktigare instrument i arbetssökandet och även på ett explicit sätt kopplas till arbetslöshetsförsäkringen. För att understryka ömsesidigheten föreslås att de ges benämningen sökkontrakt. Med ett sådant kontrakt kan även sökprocessen bli mer strukturerad.

Grundvillkoren för rätt till ersättning formuleras i lagen om arbetslöshetsersättning på ett alltför passivt sätt. Den sökande ”skall stå till arbetsmarknadens förfogande”, vilket i sin tur preciseras som att vara ”oförhindrad att åta sig arbete” och vara ”beredd att anta erbjudet lämpligt arbete” samt vara ”anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen”. I praktiken gäller dock att en arbetssökande aktivt måste ägna sig åt att söka arbete för att ha rätt till ersättning. Detta bör enligt vår mening förtydligas och avspeglas i lagstiftningen.

Vi kan konstatera att de formella kraven på den arbetssökande är eller i vart fall kan tolkas som hårda. Men mycket tyder på att tillämpningen är en annan. Detta kan delvis vara uttryck för att reglerna inte är tillräckligt differentierade, t.ex. vad avser hur länge arbetslösheten varat, läget på arbetsmarknaden, etc.

För att det skall finnas legitimitet i försäkringen måste det råda en bättre överensstämmelse mellan regler och tillämpning. Vi bedömer det inte möjligt eller meningsfullt att precisera de allmänna reglerna mer än vad som är fallet idag. Ytterst måste de precisa kraven på den arbetssökande formuleras efter en individuell bedömning. Sökkontraktet är en lämplig ram för att göra

• Sida 922
•  Original

170 Överväganden Ds 1999:58

detta. Vi redovisar i våra förslag en skiss på hur detta kan användas för att strukturera sökarbetet.

Såväl hänsynen till den samhällsekonomiska effektiviteten som den enskildes välfärd talar för att det skall vara möjligt för den arbetssökande att under en inledande period av arbetslösheten begränsa sökandet till sådana arbeten som svarar mot tidigare erfarenhet eller utbildning. Men det är samtidigt viktigt att inte fastna för länge inom en alltför begränsad sökradie, om det inte finns några lediga jobb inom denna.

Enligt vår mening bör därför kraven på arbetssökande vad gäller lämpligt arbete gradvis trappas upp så att kretsen av lediga jobb som kan vara aktuella och möjliga att anvisa successivt utökas. I sökkontraktet skall tydliggöras att anspråken på nytt arbete måste anpassas till förutsättningarna på arbetsmarknaden. Vi gör bedömningen att med hänsyn till kraven på likabehandling av alla arbetssökande bör upptrappningen av kraven formaliseras genom att ange perioder inom vilka arbetssökandet kan avgränsas på visst sätt.

En förstärkt inkomstbortfallsprincip och ett tydligare signalsystem

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av inkomstbortfallsförsäkring har under de senaste åren gröpts ur i takt med att en allt större andel av de försäkrade har inkomster som överstiger den nivå försäkringen ersätter. Merparten av de heltidsarbetande får

Vår bedömning

: För att stärka inkomstbortfallsprincipen bör

nivån på den högsta dagpenningen höjas. Höjningen bör dock begränsas till att avse den första tiden ersättning uppbärs. Samordningsreglerna utformas så att nedtrappningen även gäller ersättning som utgår från annan än arbetslöshetskassa.

Ett system där arbetslöshetskassorna ges möjlighet att tillämpa en högre nivå på högsta dagpenning och finansiera överskjutande del med medlemsavgifter bör övervägas. Detta förutsätter dock att reglerna för utjämningen mellan olika arbetslöshetskassor revideras.

• Sida 923
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 171

vid en eventuell arbetslöshet samma ersättningsbelopp oavsett nivån på den förlorade inkomsten. Eftersom det kompletterande inkomstskyddet skiljer sig mellan olika grupper har detta medfört att det råder betydande skillnader i ekonomiska villkor vid arbetslöshet. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att nivån på den högsta dagpenningen bör höjas.

Det finns en ofrånkomlig konflikt mellan å ena sidan kraven på omställning och å andra sidan inkomstbortfallsprincipen. Ju starkare omställningen betonas desto svagare måste inkomstbortfallsprincipen vara. Det är enligt vår mening rimligt att arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring stärks ju längre arbetslösheten varar och i takt med att kretsen av jobb som måste anses lämpliga vidgas.

Det är i första hand efterfrågeläget på arbetsmarknaden och ålder, kompetens m.m. hos den enskilde som bestämmer möjligheterna för en arbetslös att hitta ett jobb. De huvudsakliga instrumenten för att minska arbetslösheten är den ekonomiska politiken samt kompetensutveckling och andra åtgärder som kan underlätta matchningen på arbetsmarknaden.

Men de administrativa och ekonomiska signalerna till de arbetssökande har också en betydelsefull roll för hur sökprocessen utvecklas och hur länge arbetslösheten består. Genom en mer strukturerad sökprocess och tydligare krav på den arbetssökande skall arbetslöshetstiderna kortas ned. Men alltför omfattande administrativ styrning riskerar att skapa en orimlig byråkrati eller ett system som kränker den enskildes integritet.

Mot denna bakgrund bör karaktären av inkomstbortfallsförsäkring förstärkas, men bara under inledningen av arbetslösheten. Efter en tid skall sökradien vidgas och då bör också anpassningen till nya ekonomiska villkor göra det möjligt att minska högsta dagpenningen.

Samtidigt finns det emellertid enligt vår bedömning begränsningar i hur ersättningsnivån kan varieras efter sökperiodens längd. Övervägande skäl talar för att kompensationsgraden inte bör vara högre än 80 procent av förlorad inkomst under någon del av arbetslöshetsperioden. Det kan även vara svårt att motivera att ersättningen är högre vid arbetslöshet än vid sjukdom eller föräldraledighet.

Samtidigt talar starka skäl för att ersättningen inte bör bli alltför låg för grupper med låga inkomster. Det finns vissa grundläggande utgifter i en hushållsbudget som är svåra att påverka

• Sida 924
•  Original

172 Överväganden Ds 1999:58

och anpassa till en lägre inkomst. Effekten av ett relativt sett lika stort inkomstbortfall blir svårare för dem som redan har en ansträngd ekonomi än för dem som har högre inkomst. För den som tidigare haft en hög inkomst behöver också de ekonomiska drivkrafterna vara starkare för att så småningom acceptera alla typer av jobb. För den som redan före arbetslösheten hade en låg lön är steget till ett låglönejobb mindre.

Dessa överväganden leder till slutsatsen att kompensationsgraden även fortsättningsvis bör vara 80 procent av dagsförtjänsten under hela ersättningsperioden för dem som har en ersättning som motsvarar en inkomst under en viss nivå. För inkomster över denna nivå kan dock ersättningen variera, vilket föreslås ske genom att den högsta dagpenningen höjs för den första tiden med ersättning, medan den därefter ligger kvar på nuvarande nivå.

Det är angeläget att den eftersträvade signaleffekten gäller alla. Därför bör samordningsreglerna utformas så att det inte är möjligt att via avtal eller andra kompletterande försäkringar få utfyllnad som i praktiken tar bort effekten av ersättningens nedtrappning.

Med dagens ordning kan ett kompletterande försäkringsskydd endast tecknas i form av avtal mellan parterna eller genom privat försäkring. Däremot kan arbetslöshetskassan inte bevilja högre ersättning än vad som stadgas i lagen om arbetslöshetsförsäkring. För att inkomstbortfallsprincipen i framtiden skall kunna bibehållas inom ramen för en solidariskt finansierad arbetslöshetsförsäkring måste högsta dagpenningen höjas i takt med att lönerna stiger. Vi bedömer emellertid att en löneindexering, som automatiskt räknar upp högsta dagpenningen, kommer att bli svår att uppnå inom de ramar som sätts av budgetregler och mål för budgetpolitiken. Resultatet är att starka grupper med liten risk för arbetslöshet har möjlighet att genom privata försäkringar eller kollektivavtal tillskansa sig högre ersättningar. Den solidariska finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen hotas därmed.

Mot den bakgrunden vill vi peka på möjligheterna att låta arbetslöshetskassorna få tillåtelse att tillämpa en ersättning som överstiger den högsta dagpenningen, men håller sig inom ramen för den kompensationsgrad som föreslås gälla och finansiera detta med medlemsavgifter.

• Sida 925
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 173

Det skulle ge en större självständighet för kassorna om de har befogenhet att fatta beslut om ersättningens nivå. En egenfinansiering av ersättningarna skulle emellertid även medföra att arbetslöshetskassornas utgifter och medlemsavgiften på ett direkt sätt skulle bli beroende av arbetslöshetens nivå.

En egenfinansiering måste därför utformas på ett sätt som inte medför orättvisor mellan medlemmar i olika arbetslöshetskassor. Detta förutsätter att utjämningssystemet mellan kassorna revideras. Arbetsgruppen har i denna del dock inte utformat något förslag.

En arbetslinje för långtidsarbetslösa

Det finns en grupp arbetslösa som kommer att ha mycket svårt att komma i arbete även om arbetsmarknadsläget förbättras. Det är inte arbetslöshetsförsäkringens uppgift att svara för dessa gruppers långsiktiga försörjning.

Även de som varit arbetslösa länge har oftast en arbetsförmåga. Hänsynen till välfärdssystemens legitimitet, de arbetslösas egen välfärd och samhällsekonomiska skäl talar för att denna arbetsförmåga bör tas till vara. En välfärdspolitik karaktäriserad av arbetslinjen innebär att var och en efter sin förmåga skall bidra till sin försörjning. Till friska och arbetsföra bör därför inte under längre tid utgå kontantbidrag utan krav på motprestation.

Arbetsgruppen ställer sig tveksam till sådana förslag som innebär att med bidrag eller särskilda skattelättnader riktade till vissa grupper av förvärvsarbetande möjliggöra och stimulera övergång till jobb med mycket låga löner på den öppna marknaden. Enligt vår bedömning är det inte förenligt med arbetsmarknadspolitikens inriktning eller svensk tradition att på detta sätt stimulera framväxten av en låglönesektor. På sikt finns risk att produktivitetsutvecklingen försvagas, när grupper låses in i

Vår bedömning:

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av om-

ställningsförsäkring bör förstärkas genom att de som inte funnit arbete inom viss tid kan anvisas till en varaktig individuellt anpassad aktivitet inom ramen för en särskild övergångsarbetsmarknad. Syftet med dessa aktiviteter är att de skall leda över till reguljär sysselsättning.

• Sida 926
•  Original

174 Överväganden Ds 1999:58

dessa sektorer. Genom en underbudskonkurrens på arbetsmarknaden tenderar inkomstskillnaderna att öka, genom att lönerna pressas ned även för dem som inte har särskilda bidrag eller skatteförmåner. Det tenderar även att skapa höga marginaleffekter vid låga inkomster.

Vi förordar därför en lösning där de som uppburit ersättning under en längre tid erbjuds heltidsaktivitet på en s.k. övergångsarbetsmarknad. Det kan röra sig om olika former av utbildning eller intensifierat arbetssökande.. Men det kan också vara fråga om arbeten inom ramen för uthyrningsföretag som tillhandehåller tjänster till bl.a. statliga myndigheter, kommuner eller organisationer. Grundprincipen är att placeringen på övergångsarbetsmarknaden inte är begränsad i tiden, så att den enskilde kan känna en trygghet för framtiden.

Ersättning utgår i form av utbildningsbidrag eller avtalsenlig lön. Den ekonomiska kompensationen skall dock inte understiga den som skulle gällt vid fortsatt ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Övergångsarbetsmarknaden finansieras huvudsakligen med statliga medel, men även bidrag från den arrangerande huvudmannen är tänkbara.

Fördelar med denna ordning är bl.a. att det går att upprätthålla krav på den enskilde att stå till den ordinarie arbetsmarknadens förfogande, dvs. att vara aktivt arbetssökande. Syftet är att den aktiva sökprocessen skall fortsätta även inom ramen för dessa jobb och målet är ett arbete på den öppna arbetsmarknaden.

Det är viktigt att undvika såväl undanträngning som inlåsning på övergångsarbetsmarknaden.

• Sida 927
•  Original

Ds 1999:58

Överväganden 175

En sammanhållen tillsyn och kvalitetsgranskning

Ansvaret att pröva om den arbetssökande uppfyller kraven för rätt ersättning ligger hos arbetslöshetskassorna. Prövningen om den arbetssökande uppfyller grundvillkoren i försäkringen och verkligen står till arbetsmarknadens förfogande sker dock i allt väsentligt hos arbetsförmedlingen. Tillsynen av arbetslöshetsförsäkringen omfattar båda dessa delar och bör enligt vår bedömning hållas samman i en organisation.

Det finns en konflikt mellan att både ge service åt arbetssökande och arbetsgivare samt att utöva en kontrollfunktion i arbetslöshetsförsäkringen. En sådan konflikt är enligt vår mening oundviklig, eftersom det bara är i kontakten med den arbetssökande som försäkringskontrollen kan utövas. Men sammanvägningen mellan service och kontroll underlättas om det finns tydliga regler och en effektiv tillsyn.

Vår bedömning:

Tillsynen av arbetslöshetsförsäkringens admi-

nistration och tillämpning hos arbetslöshetskassor repektive arbetsförmedling bör organisatoriskt hållas samman. Tillsyns- och kvalitetsarbetet bör stärkas och ges en tydligare roll.

• Sida 928
•  Original

176 Överväganden Ds 1999:58

• Sida 929
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 177

11

Förslag

11.1. Inledning

Arbetsgruppen anser, mot bakgrund av den analys och de bedömningar vi gjort, att det behövs ett antal förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och dess tillämpning. De föreslagna förändringarna syftar till att försäkringen i framtiden bättre skall uppfylla mål om rättvisa, effektivitet, legitimitet och välfärd. Samhället skall göra vad det kan för att ge service och tillsammans med enskilda, organisationer och myndigheter sträva efter att uppfylla allas rätt till arbete. Arbetslöshetsförsäkringen skall ge en inkomsttrygghet. På motsvarande sätt skall den arbetssökande göra vad som står i hans eller hennes makt för att få ett arbete. Det innebär att vara aktiv, söka arbete och ta erbjudna lämpliga arbeten.

Samhällets och individens gemensamma ansträngningar kommer till uttryck i det vi benämner ett kontrakt för arbete.

Förslagen inleds med villkoren för att få ersättning från arbetslöshetskassa. Arbetsgruppen har stannat för att komplettera grundvillkoren med ett krav på att aktivt söka arbete. Vi föreslår en förändring vad gäller reglerna för inträde i kassan, en precisering av medlemsvillkoret och vissa förändringar i arbetsvillkoret. För studerandevillkoret föreslår vi vissa förändringar vad gäller åldersgränsen. Slutligen lämnar vi förslag på förändringar vad gäller så kallad överhoppningsbar tid.

I ett tredje avsnitt beskrivs några centrala förändringar vad gäller ersättningsperiodens längd och hur denna bör delas in i intervall.

Det fjärde avsnittet behandlar en skiss till förslag som är ägnade att effektivisera sökprocessen och förkorta arbetslöshetsperioden. Dit hör upprättandet av sökkontrakt, regelverket för vad som är att betrakta som lämpligt arbete, hur omställningsarbetet

• Sida 930
•  Original

178 Förslag Ds 1999:58

kan påbörjas redan under uppsägningsperioden samt stimulans av verksamheter som vägledningskurser och sökajobbaktiviteter.

Det femte avsnittet behandlar den ekonomiska kompensationen vid arbetslöshet bl.a. ersättningsnivåer och samordningen med andra försäkringar. Vidare föreslås förändringar vad gäller sanktionerna för den som på olika sätt inte lever upp till regelverket eller som genom svikligt förfarande tillskansar sig ersättning på ett otillbörligt sätt.

Det sjätte avsnittet handlar om en integrerad arbetsmarknads-

politik och förslag som syftar till att samordna de arbetsmark-

nadspolitiska programmen med arbetslöshetsersättningen.

Det sjunde avsnittet handlar om arbetsgruppens förslag om en övergångsarbetsmarknad.

Det åttonde avsnittet handlar om förslag till en mer enhetlig

organisation vad gäller både arbetsprövning av den enskilde,

kvalitetssäkring av arbetsförmedlingar och tillsyn av arbetslöshetskassorna.

Ett nionde avsnitt behandlar övriga frågor, bl.a. några förslag som berör företagare i arbetslöshetsförsäkringen.

I det tionde avsnittet beskrivs konsekvenserna av våra förslag vad gäller statens utgifter samt jämställdheten.

11.2. Rätten till ersättning

Alla försäkringar är förknippade med villkor för att någon skall räknas som försäkrad och vid behov få utnyttja dess förmåner. Arbetslöshetsförsäkringens villkor är, för inkomstrelaterad ersättning, medlemskap i en arbetslöshetskassa och anknytning till arbetsmarknaden, vilket är manifesterat genom ett arbetsvillkor. För att få bli medlem i arbetslöshetskassa krävs dessutom anknytning till det område på arbetsmarknaden som kassan är verksam inom. För studerande gäller särskilda villkor för att bli medlem.

Såväl inträdesvillkoret som arbetsvillkoret har skärpts under senare år, vilket har medfört att fler än tidigare har svårt att upparbeta villkoren för rätten till ersättning. Samtidigt är en allt

• Sida 931
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 179

större andel av de förvärvsarbetande medlemmar i en arbetslöshetskassa.

Vi skall i detta avsnitt lämna förslag på reformer som innebär delvis nya avvägningar vad gäller dessa villkor.

11.2.1

Grundvillkor

Vårt uppdrag:

”Däremot skall den (arbetslöshetsförsäkringen)

garantera en rimlig ekonomisk trygghet så länge den enskilde anstränger sig för att finna ett nytt arbete och att öka den egna anställbarheten.”

Det är viktigt att arbetslöshetsförsäkringen har en stark förankring hos befolkningen. För att uppnå detta måste reglerna ha legitimitet och upplevas som rimliga. Den attitydundersökning vi gjort visar att människor i allmänhet hyser en stark tilltro till arbetslöshetsförsäkringen och vill att den som är ofrivilligt arbetslös skall ha en god ersättning.

Som vi konstaterat i kapitel 10 har grundvillkoren en alltför passiv formulering. För att understryka kravet på att aktivt söka arbete föreslår arbetsgruppen ett tillägg till grundvillkoren i försäkringen som uttryckligen stadgar att den arbetssökande själv skall vara aktiv och göra skäliga ansträngningar för att finna arbete. Ett sådant krav gäller i och för sig redan idag, men det är inte uttryckligen formulerat i lagen.

Ett argument mot att införa en sådan regel är att tillämpningen kan bli godtycklig, vilket kan resultera i en större rättsosäkerhet. Det kan vara svårt att visa att någon inte varit tillräckligt aktiv och det måste alltid göras en bedömning i det enskilda fallet. Det är den försäkrade som lättast kan visa på aktiviteten och därför får en bedömning bygga på en omvänd bevisbörda den sökande skall kunna visa sin aktivitet, det är inte arbetsförmedlaren som skall bevisa den sökandes inaktivitet.

Vårt förslag:

• Grundvillkoren för rätt till ersättning som det formuleras i 9 § lagen om arbetslöshetsförsäkring kompletteras i punkt 3 med tillägget ”och i övrigt gjort skäliga ansträngningar att finna arbete”.

• Sida 932
•  Original

180 Förslag Ds 1999:58

Samtidigt finns det starka skäl för att ställa ett formellt krav på aktivitet. Det skulle stärka arbetslöshetsförsäkringens legitimitet och det blir tydligare att den arbetssökande har ett ansvar.

Det blir allt vanligare att sökande använder Internet, platsautomater och på egen hand söker arbete. Det är då rimligt att alla som uppbär ersättning har möjlighet att uppvisa egen aktivitet.

Arbetsgruppens förslag innebär en komplettering av grundvillkoren i försäkringen med ett allmänt krav på aktivitet. Det är viktigt att betona att kravet på aktivitet inte skall uppfattas som en bestraffning, utan som ett rimligt utformat villkor för att uppbära ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det skall anpassas till de förutsättningar som finns på arbetsmarknaden. Det är inte försvarligt att tvinga arbetslösa att jaga runt och söka jobb som inte finns. Men vi vet också att många jobb tillkommer vid en direktkontakt mellan sökande och arbetsgivare utan att vara utannonserade. Att aktivt kontakta arbetsgivare är ofta en förutsättning för att få jobb.

Kravet på aktivitet bör inte utformas som ett krav på den arbetssökande att söka ett visst antal jobb. Däremot innebär det att den sökande skall kunna dokumentera att han eller hon sökt arbeten, visat aktivitet under perioden och gjort de ansträngningar för att få ett arbete som kan krävas. Det måste med andra ord bli en rimlig tillämpning av aktivitetskravet.

• Sida 933
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 181

11.2.2

Inträdesvillkor

Vårt uppdrag:

”Sedan den 1 januari 1998 gäller att medlemskap

får beviljas endast den som under en sammanhängande period av fem veckor under minst fyra veckor har förvärvsarbetat minst 17 timmar per vecka och fortfarande arbetar i minst denna omfattning. Arbetsgruppen skall överväga om det finns skäl att lätta upp denna regel när det är fråga om övergång mellan två arbetslöshetskassor. Gruppen skall mot bakgrund av intresset att få, enkla och tydliga regler pröva om det är lämpligt att ha särskilda regler för övergång till en annan arbetslöshetskassa och, om så är fallet, lämna förslag till regler.”

Arbetsgruppen har fått i uppdrag att utreda om inträdesvillkoren kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt vid övergång mellan två arbetslöshetskassor. Vidare skall arbetsgruppen undersöka om det går att ha samma regler vid övergång mellan kassor som vid inträde i arbetslöshetskassa.

AMS har i allmänna råd angivit de riktlinjer som bör iakttas vid överflyttning av medlemskap till annan kassa. Där heter det att ”medlemmen bör uppmanas att flytta över sitt medlemskap

Våra förslag:

• Vid övergång mellan två arbetslöshetskassor bör AMS tilllämpningsföreskrift om uppfyllande av inträdesvillkor tillämpas.
• Inträdesvillkoret ändras så att den som har avtalat om och påbörjat en anställning som är avsedd att vara minst fem veckor med minst 17 timmar i veckan, kan beviljas inträde i arbetslöshetskassa.
• Inträdet skall anses ha skett den första dagen i den månad inträdesansökan gjorts och inträdesvillkoren uppfyllts.
• Vid beräkning av arbetsvillkor och medlemsvillkor vid sammanläggning med arbetstid i annat EU/EES-land skall, förutom övriga villkor, krävas minst 17 timmars arbete per vecka under två sammanhängande månader i Sverige.

• Sida 934
•  Original

182 Förslag Ds 1999:58

till den kassa inom vars verksamhetsområde han eller hon fått nytt arbete som svarar mot inträdesvillkoren”.

I en kommentar skriver AMS att det är en mångårig praxis bland kassorna att den som inom fem år efter att ha utträtt ur en kassa av godtagbart skäl och som uppfyllde medlemsvillkoret vid utträdet, vid en ansökan om nytt medlemskap anses ha uppfyllt villkoren i samma eller annan kassa.

Frågan om prövning av inträdesvillkoret vid överflyttning av medlemskap mellan kassor synes således ha lösts i praxis. Det är ett enkelt förfarande och inträdesvillkoret anses ha blivit uppfyllt när någon, som tidigare uppfyllt villkoret i annan kassa, börjar arbeta i minst 17 timmar per vecka inom en annan kassas verksamhetsområde. Det sker alltså inte någon strikt prövning av den faktiskt arbetade tiden vid inträdet i den nya kassan. Arbetsgruppen finner därför inte skäl att föreslå några förändringar i detta avseende.

Arbetsgruppen har övervägt den bredare frågan om det finns anledning att allmänt förenkla möjligheten till inträde i arbetslöshetskassa. Motiven för en förändring i denna riktning är följande:

• Det är administrativt krångligt att ta upp intresseanmälan och sedan hålla reda på att den som sökt inträde faktiskt utfört erforderligt antal arbetstimmar fördelade på fyra av de fem senaste veckorna.
• Det kan upplevas som orättvist att medlemsvillkoret blir uppfyllt vid olika tidpunkter beroende på t.ex. sjukdom i början av en anställning.
• Det ställs inte motsvarande krav på den som söker inträde i arbetslöshetskassa i enlighet med studerandevillkoret eftersom det räcker med utbildning för arbete inom branschen eller yrket.

Det är svårt att förklara för presumtiva medlemmar att de kan bli medlemmar i den fackliga organisationen men att de inte kan bli medlemmar i arbetslöshetskassan förrän de arbetat i minst fyra veckor.

Mot en lättnad i inträdesvillkoren talar följande skäl:

• Med hänsyn till att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en försäkring för förlorad förvärvsinkomst är det motiverat att den som skall bli medlem i arbetslöshetskassa också har en reell anknytning till arbetsmarknaden och till det område som den aktuella arbetslöshetskassan är verksam inom.

• Sida 935
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 183

• Den fria rörligheten inom EU/EES och de regler för sammanläggning av förvärvsarbete i olika länder som gäller vid beräkning av arbetsvillkoret, gör det motiverat att kräva arbete i Sverige för att ha rätt att uppbära ersättning från den svenska arbetslöshetsförsäkringen.

Vi har i detta sammanhang gjort bedömningen att inträdeskravet bör ändras så att det uppfyller både önskemål om en administrativ förenkling och sätter restriktioner för dem som inte har en varaktig anknytning till kassans verksamhetsområde.

Vi anser att inträdeskravet bör utformas så att den som träffat avtal med arbetsgivare om arbete i minst fem veckor och minst 17 timmar i veckan skall kunna beviljas inträde i arbetslöshetskassan. Det är alltså inte meningen att den som bara är anställd för några dagar eller några veckor skall kunna beviljas inträde. Det krävs att det är en anställning som är tänkt att vara under en period för att beviljas inträde i arbetslöshetskassan. Ett förslag med motsvarande innebörd lämnades i betänkandet ”En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring” (SOU 1996:150).

Genom medlemskapet i EU är Sverige bundet av de regler som gäller för sammanläggning av arbetstid i olika EU/EESländer vid utnyttjande av de nationella reglerna för arbetslöshetsförsäkring. För att förhindra att det alltför lätt skall gå att få ersättning från det svenska systemet bör det finnas ett villkor som innebär att arbete måste ha utförts i Sverige för att ersättning skall kunna beviljas från den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Ett sådant villkor har t.ex. ställts upp i Danmark och Finland, de EU-länder som, liksom Sverige, har en frivillig arbetslöshetsförsäkring. Vi föreslår därför att villkoret bör vara två sammanhängande månaders arbete med en arbetstid på minst 17 timmar per vecka.

11.2.3

Tidsangivelse

Vårt förslag:

• I lagen om arbetslöshetsförsäkring preciseras tidsangivelserna så att det framgår om det är en kalendervecka respektive kalendermånad eller en löpande tidsperiod motsvarande en vecka eller månad som avses.

• Sida 936
•  Original

184 Förslag Ds 1999:58

Vårt uppdrag:

”I lagen om arbetslöshetsförsäkring förekommer

det ett antal tidsangivelser, varvid tiden ibland anges som månad och ibland som kalendermånad.... Gruppen skall överväga hur tidsangivelserna kan göras enhetliga och tydliga och föreslå de regeländringar som behövs.”

Arbetsgruppen har gjort en redaktionell genomgång av lagen om arbetslöshetsförsäkring. Denna har lett till förslag om vissa preciseringar vad avser lagens tidsangivelser. Förslagen redovisas i kapitel 12.

11.2.4

Arbetsvillkor och normalarbetstid

Ett oförändrat arbetsvillkor

Enligt 12 § lagen om arbetslöshetsförsäkring har den rätt till ersättning vid arbetslöshet som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetstidens inträde ”haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbetet under minst 70 timmar per kalendermånad” eller ”haft förvärvsarbete minst 450 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbetet under minst 45 timmar under var och en av dessa månader”. De båda alternativa arbetsvillkoren gäller sedan den 1 juli 1997.

Vårt förslag:

• Arbetsvillkoret lämnas oförändrat, men däremot skall en bestämmelse införas som gör det möjligt att bortse från två tillgodoräkningsbara kalendermånader vid beräkning av normalarbetstid och normalinkomst.
• Den praxis som idag gäller vid beräkning av normalarbetstid för försäkrad som sammanhängande har arbetat med fast arbetstid under minst sex månader och arbetsvillkoret uppfyllts med detta, förs in i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

• Sida 937
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 185

Det alternativa arbetsvillkoret ger möjligheter för löntagare med oregelbunden arbetstid att bli berättigade till arbetslöshetsersättning under rimliga villkor.

Nuvarande arbetsvillkor är förknippat med avigsidor. För det första innebär arbetsvillkoret administrativa problem. Det är svårt att på ett enkelt sätt redogöra för om en person har uppfyllt arbetsvillkoret, om ramperioden exempelvis innehåller överhoppningsbar tid.

Det har i olika sammanhang framförts att arbetslinjen i viss mån hämmas av hur det nuvarande arbetsvillkoret tillämpas. Beräkning av arbetsvillkoret sker bakåt i tiden räknat från arbetslöshetens inträde. Den som under de sex månader som närmast föregår arbetslösheten uppfyller arbetsvillkoret med en lägre omfattning på förvärvsarbetet än vad som tidigare gällt får sin ersättning baserad på denna lägre arbetstid. Detta kan i vissa fall medföra att förvärvsarbete missgynnas genom att bidra till en lägre ersättning jämfört med att bli arbetslös.

Genom att låta den sökande i viss omfattning välja bort tillgodoräkningsbar tid inom ramtiden uppnås positiva effekter för arbetslinjen. I princip skall den hanteras som överhoppningsbar tid. En rimlig tid som på sådant sätt skulle räknas bort är två tillgodoräkningsbara månader. Benägenheten att värna om ett upparbetat arbetsvillkor skulle minska och på så sätt även främja en arbetslinje. Vidare skulle mer tillfälliga förändringar i slutfasen av en arbetsperiod inte få sådan avgörande betydelse för bedömningen av normalarbetstiden och dagsförtjänsten. En sådan lösning skulle även kunna medföra att behovet av att bedöma överhoppningsbar tid eller inte skulle minska och därmed även medföra en smidigare tillämpning.

Som tidigare framkommit är flera av de problem som förknippas med arbetsvillkoret hänförliga till hur normalarbetstiden bestäms och dess betydelse för dagpenningens beräkning. Normalarbetstid är den genomsnittliga arbetstiden i det förvärvsarbete som innebär att arbetsvillkoret uppfylldes. Om arbetsvillkoret uppfyllts enligt huvudregeln kan normalarbetstiden om det är förmånligare för den försäkrade även beräknas efter den genomsnittliga arbetstiden i allt det förvärvsarbete som utförts, under hela ramtiden tillgodoräkningsbara månader. För att kunna avgöra normalarbetstiden krävs det således i ett stort antal fall att en särskild utredning görs med olika beräkningar. Av lätt förstådda skäl inser man att det blir komplicerat för den

• Sida 938
•  Original

186 Förslag Ds 1999:58

försäkrade och även för arbetslöshetskassan att på enkelt och snabbt sätt beräkna ersättningens storlek.

Arbetsmarknadsstyrelsen har i 39 § AMSFS 1997:13 föreskrivet en hjälpregel som anger att om den försäkrade haft ett sammanhängande arbete med fast arbetstid på minst sex månader och arbetsvillkoret uppfyllts med detta arbete skall som normalarbetstid gälla den tid som sökanden varit anställd för att arbeta per vecka. I en kommentar i regelboken anförs det att även om den försäkrade varit frånvarande från arbetet, t.ex. på grund av egen sjukdom eller för vård av barn, och har haft lön och/eller ersättning från försäkringskassan är det ändå den avtalade anställningstiden per vecka som skall utgöra normalarbetstiden. För arbetsgruppen framstår den utformning som hjälpregeln fått vara lämplig att ta in som en grundregel om vad som skall gälla som normalarbetstid. Helt klart är att den möjliggör en förenklad administrativ handläggning och även underlättar för den försäkrade att förutse försäkringsersättningens storlek.

Krav på återgång till gammalt arbetsvillkor

Tidigare var arbetsvillkoret utformat så att det krävdes 80 arbetsdagar fördelade på minst fem månader. Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) har i en skrivelse till arbetsgruppen uttryckt önskemål om en återgång till det gamla arbetsvillkoret: ”Arbetsvillkoret bör återställas till det som gällde före juli 1997, dvs. 80 dagars arbete fördelade på minst 5 månader. Arbetslöshetsförsäkringen bör endast ha en definition av tillgodoräkningsbart arbete”. De argument SO anför är bl.a. att de nuvarande reglerna är svåra att tillämpa och att de leder till uppenbara orättvisor, t.ex. genom att sökande med exakt lika stora arbetstidsvolymer kan bedömas helt olika beroende på hur arbetet är utlagt i tiden.

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har i betänkande 1998/99:AU7 utgått från att arbetsgruppen kommer att ta upp arbetsvillkoret i sitt arbete och utforma det så att det bidrar till att förbättra arbetslinjen. Utskottet syftar i det sammanhanget på att nuvarande utformning ”är sådan att det motverkar att personer accepterar vissa former av arbeten”.

Den skärpning av arbetsvillkoret som låg i regelförändringen 1997 bör kvarstå. Ett motsvarande arbetsvillkor med utgångs-

• Sida 939
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 187

punkt i antalet arbetade dagar skulle innebära att den försäkrade under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde måste ha förvärvsarbetat i minst 120 dagar, fördelade på minst sju månader och med minst tre timmars förvärvsarbete per dag och sammantaget minst 450 timmar.

Fördelen med ett sådant arbetsvillkor är att det är enklare att förstå och tillämpa. Det innebär också att arbetslinjen främjas.

Nackdelarna är att grupper med mycket oregelbunden arbetstid kan få svårare att upparbeta ett arbetsvillkor. Det blir dessutom svårt att räkna ut normalarbetstid och därmed beräkna aktuell dagpenning. Arbetsgruppen har försökt att lösa dessa problem för att återgå till ett dagberäknat arbetsvillkor. Vi har emellertid inte lyckats med detta. Det innebär att vi inte föreslår ett förändrat arbetsvillkor.

11.2.5

Studerandevillkor

Vårt uppdrag:

”Arbetsgruppen skall analysera i vilka fall den

nuvarande utformningen av studerandevillkoret hindrar ungdomar att få ett ekonomiskt skydd enligt grundförsäkringen och föreslå de regeländringar som är motiverade. Arbetsgruppen (bör) ta ställning till även frågan om tid då den unge deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program bör vara överhoppningsbar vid beräkning av ramtiden och, om gruppen kommer fram till att så bör vara fallet, lämna förslag härom.”

Våra förslag:

• Studerandevillkoret ändras så att det omfattar alla som slutar skolan på våren det år de fyller 19 år.
• När tiomånadersperioden fastställs räknas inte den tid in då den försäkrade varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av deltagande i verksamhet enligt kommuners ansvar för ungdomar. Inte heller skall tid då den försäkrade deltagit i arbetsmarknadspolitisk åtgärd räknas i den mån tiden inte används till att uppfylla det s.k. kvalifikationsvillkoret om minst 90 kalenderdagar.
• Ersättning i enlighet med studerandevillkoret måste aktualiseras före ramtidens utgång.

• Sida 940
•  Original

188 Förslag Ds 1999:58

Den som i anslutning till avslutad utbildning på heltid under minst ett läsår stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande eller förvärvsarbetat i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader är berättigad till ersättning med grundbelopp även om vederbörande inte uppfyllt arbetsvillkoret.

Kommunerna har idag ett uppföljningsansvar för ungdomar upp till 20 års ålder. En kommun skall anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar fram till dess att de fyller 20 år. Inom ramen för den så kallade utvecklingsgarantin föreskrivs att en kommun efter avtal kan åta sig skyldigheten att i enlighet med bestämmelserna i lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år erbjuda ungdomar aktiverande insatser.

Ramtiden på tio månader utgör i en del fall en begränsning av rätten till ersättning för arbetslösa ungdomar. De ungdomar som deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller i kommunala aktiviteter för ungdomar missgynnas i förhållande till de ungdomar som gått helt arbetslösa. Orsaken till detta är att tiden i dessa program räknas in i ramtiden. Konsekvenserna för gruppen som deltagit i ett program har blivit mer påtagliga sedan ersättningsperioden förlängdes den 1 januari 1998 i och med att KAS-ersättningen, som kunde utgå i 150 dagar, ersattes med grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen som kan utgå i 300 dagar. Enligt AMS mening är det angeläget att ungdomarna får möjlighet att delta i något program utan längre dröjsmål, gärna redan under den så kallade kvalifikationstiden. För att inte missgynna de ungdomar som aktiverar sig bör tid i arbetsmarknadspolitiska program eller kommunala aktiviteter inte ingå i ramtiden för uppfyllandet av studerandevillkoret i den mån tiden inte räknas in i det s.k. kvalifikationsvillkoret om 90 kalenderdagar.

SO har behandlat frågan om studerandevillkoret i en skrivelse till riksdagens arbetsmarknadsutskott. Genom en lagändring i oktober 1995 infördes en begränsning i rätten till ersättning på grundnivå. Ersättning utgår inte före den 1 juli det år som den sökande fyller 20 år. Regeln kombineras med den ramtid på tio månader som gäller vid kvalificering till ersättning enligt studerandevillkoret. Det har inneburit att stora grupper som lämnar gymnasiet efter tolv års studier inte har möjlighet att kvalificera sig till ersättning. Normalt slutar man skolan i juni det år man

• Sida 941
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 189

fyller 19 år. Det betyder att ramtiden går ut i april det år man fyller 20.

Enligt arbetsgruppens mening bör studerandevillkoret ges en sådan utformning att alla i en årskull får rätt till ersättning om de uppfyller villkoret, oavsett när under året de är födda. Det kan ske genom en schablon som innebär att alla nittonåringar som avslutar sin utbildning omfattas av studerandevillkoret. För ungdomar bör avses de som avslutat treårigt gymnasium.

Ett alternativ vore att ta bort tillämpligheten av studerandevillkoret för unga, till exempel genom att kräva att kvalifikationstiden endast kan fullgöras efter en viss ålder. En sådan inskränkning i rätten till grundersättning skulle få den effekten att alla inom årskullen får lika behandling, men skulle enligt vår mening utgöra en alltför kraftig försämring av skyddet vid arbetslöshet.

Studerandevillkoret bör heller inte kvalificera till ersättningsrätt utan begränsning i tiden. Det kan göras i enlighet med AMS förslag att ansökan skall lämnas inom ramtiden eller inom annan angiven tidpunkt.

11.2.6

Överhoppningsbar tid

Studier

I flera sammanhang, bl.a. från olika arbetslöshetskassor, har arbetsgruppen uppmärksammats på frågan om studerandes möjligheter att under ferier uppbära ersättning från arbetslöshetskassan.

Våra förslag:

• Den som före studiernas början eller under studierna blivit uppsagd från sitt arbete skall ha möjlighet att uppbära arbetslöshetsersättning under ferier som varar mer än 45 dagar.
• Tid med närståendepenning bör räknas som överhoppningsbar tid.
• Överhoppningsbar tid bör begränsas till högst fem år.

• Sida 942
•  Original

190 Förslag Ds 1999:58

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har också uppmärksammat frågan och i betänkande 1998/99:AU7 utgått från att arbetsgruppen ”kommer att behandla samtliga nu berörda frågor i ett sammanhang så att en enhetlig lösning kan åstadkommas”.

Tidigare kunde många studerande, som före eller under studierna upparbetat ett arbetsvillkor, erhålla arbetslöshetsersättning under ferierna. Detta berodde på att studierna under vissa förutsättningar kunde räknas som överhoppningsbar tid. Enligt den sedan 1998 gällande lagen om arbetslöshetsförsäkring är det endast avslutad utbildning som räknas som överhoppningsbar tid. Syftet med denna skärpning var att arbetslöshetsförsäkringen inte skall svara för de studerandes försörjning under normala studieuppehåll.

Den som däremot påbörjat en ersättningsperiod har alltid rätt att återuppta denna. Konsekvensen är att den som fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under minst en dag de senaste tolv månaderna, och med andra ord har en ”levande” period, också har rätt att få ersättning under ferier. Den som påbörjat studierna utan att ha uppburit ersättning eller som arbetat under den senaste sommarferien har däremot inte rätt till ersättning under ferien.

Ett exempel: Två personer har blivit uppsagda från samma företag och påbörjat samma utbildning. Den ene har påbörjat utbildningen utan att ha uppburit ersättning, den andre får ersättning minst en dag innan utbildningen börjar (t.ex. därför att uppsägningstiden var kortare). Under ferierna har inte den första men väl den andra personen rätt till arbetslöshetsersättning. Det är, enligt arbetsgruppens mening, inte rimligt att två personer får så olika villkor. Det är heller inte förenligt med arbetsgruppens viljeinriktning, att omställningen skall börja redan under uppsägningstiden, och inte heller med utbildningens betydelse för möjligheterna att komma tillbaka till arbetslivet.

Samtidigt är det inte rimligt att öppna möjligheten för alla studerande att kunna försörja sig med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under ferieuppehållet. Arbetslöshetsförsäkringen är inte avsedd att vara en allmän försörjningskälla för studerande. Det mest rimliga vore att heltidsstuderande verkligen studerar under hela året och gavs ekonomiska villkor för detta. En sådan förändring ligger emellertid helt utanför ramen för denna utredning.

• Sida 943
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 191

Vi föreslår därför att den som blivit uppsagd, antingen innan studierna påbörjades eller under studietiden, skall få rätt att uppbära ersättning från arbetslöshetsförsäkringen genom att studierna räknas som överhoppningsbar tid. Däremot får den som själv sagt upp sig eller som är tjänstledig på grund av studier inte rätt att uppbära arbetslöshetsersättning vid ferier. Vi vill även fästa uppmärksamheten på att rätten att uppbära ersättning är förenad med skyldigheten att aktivt söka arbete, en aktivitet som, för att vara effektiv, bör påbörjas i god tid före sommaren.

Vårdbidrag och närståendepenning

SO har i skrivelse till arbetsgruppen påpekat att arbetsgruppen bör pröva om inte den som uppbär vårdbidrag eller närståendepenning bör få behandla tid med sådant bidrag som överhoppningsbar.

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har i betänkande 1998/99:AU7 utgått från att arbetsgruppen skall behandla frågan om tid med vårdbidrag skall vara överhoppningsbar. Brev till utredningen har också kommit från personer som anser att uppdrag som familjehemsförälder skall vara överhoppningsbar.

Arbetsgruppen har utrett omfattningen av närståendepenning och vårdbidrag. Närståendepenning berör endast en kort tidsperiod och det utgör inte något problem att behandla tid med närståendepenning som överhoppningsbar. Ett förslag med denna innebörd lämnas.

Vad beträffar vårdbidrag finns det flera avvägningsproblem. Dels finns det vårdbidrag av olika omfattning, dels kan vårdbidrag ges under längre tidsperioder och dessutom är uppbärande av vårdbidrag förenligt med förvärvsarbete. Arbetsgruppen gör bedömningen att frågan om tid med vårdbidrag skall vara överhoppningsbar kräver ytterligare utredning och avstår från att lämna förslag i denna del.

• Sida 944
•  Original

192 Förslag Ds 1999:58

Begränsning av överhoppningsbar tid

Arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring mot inkomstbortfall för den som under en omställningsperiod saknar arbete. Anknytningen till arbetsmarknaden manifesteras genom att ett arbetsvillkor skall uppfyllas. För att den som varit förhindrad att arbeta under kortare eller längre tid skall kunna få ersättning finns möjligheter att betrakta viss tid som överhoppningsbar.

Samtidigt innebär all form av överhoppningsbar tid att anknytningen till arbetsmarknaden försvagas. Det är oundvikligt, men utgör samtidigt ett starkt skäl att begränsa den tid som är överhoppningsbar. Dessutom kan det många gånger rent administrativt vara svårt att fastställa förhållanden som ligger många år bakåt i tiden.

Vi föreslår därför att överhoppningsbar tid begränsas till fem år.

11.3. Ersättningsperiodens längd

En viktig fråga i arbetslöshetsförsäkringen är ersättningsperiodens längd. Forskningen ger tydliga belägg för att en begränsning av ersättningsperiodens längd har effekter på arbetslöshetens varaktighet. Samtidigt är det viktigt att en arbetssökande har en trygg inkomst och försörjning. En grundförutsättning för att det skall vara möjligt att upprätthålla ett rimligt inkomstskydd och legitimitet i arbetslöshetsförsäkringen är att den tillsammans med den övriga arbetsmarknadspolitiken verkar för att arbetslöshetsperioden skall bli så kort som möjligt.

I detta avsnitt kommer vi dels att lämna förslag på hur perioden med aktivitetsersättning kan begränsas, dels hur arbetssökande kan beredas plats i arbetslivet. Vi beskriver också översiktligt hur förslaget om ersättningsperiodens längd kan kombineras med indelningen av perioden i olika intervall.

• Sida 945
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 193

11.3.1

En ersättningsperiod på 300 dagar

Vårt uppdrag:

”Det är viktigt att arbetslöshetsförsäkringen inte

uppfattas som en permanent försörjning.”

Debatten om arbetslöshetsförsäkringen under 1997 handlade till stor del om huruvida en bortre parentes skulle införas i systemet. Det förslag som presenterades i ”En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring” (SOU 1996:150) var att ingen skulle kunna uppbära mer än 600 dagars ersättning utan att därefter upparbeta ett nytt villkor på den ordinarie arbetsmarknaden. Utredningen skrev:

Våra förslag:

• En ersättningsperiod utgörs av 300 ersättningsdagar (alternativt 450 dagar för den som före ersättningsperiodens slut fyllt 57 år), med möjlighet för regeringen att i förordning ange förutsättningar för förlängda ersättningsperioder.
• Arbetssökande, som inte kan anvisas arbete, skall i inledningen av arbetslöshetsperioden ges möjlighet att upprätta en handlingsplan, ett sökkontrakt, som bl.a. anger den arbetssökandes behov av utbildning och åtgärdsprogram.
• Arbetslöshetsersättning och ersättningar vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som grundar sig på beräkning av dagpenning får den gemensamma benämningen aktivitetsersättning.
• Senast inom 600 dagar med aktivitetsersättning bör den som inte uppfyllt ett nytt arbetsvillkor på den reguljära arbetsmarknaden erbjudas en mer långsiktig insats på heltid inom ramen för en så kallad övergångsarbetsmarknad.
• Den som av olika skäl inte kan erbjudas pats på en övergångsarbetsmarknad skall kunna fortsätta att erhålla arbetslöshetsersättning tills dess en plats kan erbjudas.

• Sida 946
•  Original

194 Förslag Ds 1999:58

”En viktig omständighet, som särskilt bör beaktas vid utformningen av ersättningstiden, är att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en omställningsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen har aldrig varit menad att vara något annat än en tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Den har aldrig varit ämnad att vara en permanent försörjning eller inkomstutfyllnad.”¹

Enligt utredningen hade försäkringen tenderat att bli en permanent försörjning genom den ”rundgång” mellan ersättningsperiod och arbetsmarknadspolitiska program som blivit följden av en hög och bestående arbetslöshet i kombination med en utförsäkringsgaranti. Den så kallade utförsäkringsgarantin, som innebar att den som riskerade att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen var garanterad att bli anvisad en plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program, institutionaliserade möjligheten till livstidsförsörjning: ”Den enda begränsning som finns är att den arbetslöse inte kan uppbära arbetslöshetsersättning efter fyllda 65 år”, skrev utredningen.

Förslaget om en bortre parentes blev mycket kritiserat på sin tid. Den genomfördes heller aldrig.

En fråga som egentligen aldrig entydigt kunnat besvaras av förespråkarna för en bortre parentes är vad som händer med de grupper som faktiskt blir utförsäkrade om en bortre parentes införs.

För människor med en svag ställning på arbetsmarknaden och med få alternativa försörjningskällor duger det inte med svaret att ”det får vi se då”. Det måste ges konkreta besked om vad som inträffar när möjligheten till ersättning via arbetslöshetsförsäkring upphör. Det är inte rimligt att dessa grupper skall hänvisas till socialbidrag för att klara sin försörjning.

Vårt förslag är det i stället utarbetas långsiktiga handlingsplaner, sökkontrakt, för dem som varit arbetslösa en längre tid, som inbegriper en långsiktig aktivitet. Vi kommer längre fram att presentera vårt förslag om inrättande av en så kallad övergångsarbetsmarknad för långtidsarbetslösa.

¹ SOU 1996:150, s. 129

• Sida 947
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 195

Vi anser att den som uppburit aktivitetsersättning en längre tid, senast inom 600 ersättningsdagar skall ges möjlighet till arbete på en övergångsarbetsmarknad.

Vårt förslag innebär att en längre tids arbetslöshet bryts av en aktiv insats som är mer långsiktig än de sex månader långa program som tidigare gett en förnyad ersättningsperiod. Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program kommer inte längre att behövas för att kvalificera sig för en förnyad ersättningsperiod. Därmed kan de arbetsmarknadspolitiska programmen i större utsträckning anpassas i inriktning och omfattning till de individuella förutsättningarna. De kan i än högre grad användas för att förbättra den arbetssökandes möjligheter att få fotfäste på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska programmens kvalitet och status kan därmed förbättras.

Vi kommer i det följande att föreslå en administrativ samordning mellan utbetalningen av ersättning till arbetslösa och ersättningar som betalas ut i samband med deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Denna integration förenklar också möjligheterna att samordna ersättningsperioden. Samtidigt föreslår vi att ersättningar som grundar sig på dagpenningberäkning inom arbetslöshetsförsäkringen benämns aktivitetsersättningar för att ytterligare markera integrationen av olika delar av arbetsmarknadspolitiken.

En ersättningsperiod skall även fortsättningsvis vara 300 ersättningsdagar, eller 450 dagar för den som före ersättningsperiodens slut fyller 57 år. Det är med andra ord inga förändringar i jämförelse med dagens regler. Det som skiljer sig är emellertid vad som kan inträffa efter ersättningsperiodens slut.

De nuvarande reglerna innebär att ingen kan uppbära ersättning under mer än 300 dagar. Samtidigt har det funnits en mer eller mindre uttalad garanti mot utförsäkring. Det betyder att en arbetssökande som riskerar utförsäkring regelmässigt har erbjudits plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Sex månaders verksamhet i ett program berättigar till en ny ersättningsperiod på 300 dagar.

Vår bedömning är att en förändring bör genomföras. Den arbetssökande skall kunna uppbära fortsatt ersättning under förutsättning att den individuella handlingsplanen, sökkontraktet (som närmare beskrivs i följande avsnitt) har följts och att det bedöms som mest lämpligt under de individuella förutsättningar som råder. Utgångspunkten är att den arbetssö-

• Sida 948
•  Original

196 Förslag Ds 1999:58

kande aktivt söker arbete både på egen hand och efter anvisning, att han eller hon deltagit i anvisade arbetsmarknadspolitiska program och andra av arbetsförmedlingen anordnade aktiviteter. Snarast, och senast inom 600 ersättningsdagar, skall den arbetssökande ges möjlighet att arbeta på en övergångsarbetsmarknad. Detta skall emellertid inte tolkas så att en arbetssökande passivt skall kunna motta ersättning under 2,5 år. Under hela denna tid kommer det att ställas krav på den arbetssökande att vara aktiv, han eller hon skall anvisas arbete, utbildning och andra åtgärder. Rimligen bör också flertalet arbetssökande kunna beredas plats på en övergångsarbetsmarknad långt före den 600:e ersättningsdagen.

Arbetsgruppen anser att det är viktigt att bryta rundgången mellan arbetslöshetsperioder och kortvariga arbetsmarknadspolitiska program.

Det är viktigt, såväl för den enskilde som för arbetsmarknadspolitiken och samhället i stort, att de arbetsmarknadspolitiska programmen används för att förbättra den enskildes möjligheter att få en anställning, inte för att utgöra en grund för en ny ersättningsperiod inom arbetslöshetsförsäkringen. Genom att verkligen använda de arbetsmarknadspolitiska programmen på det sättet kommer kvaliteten att kunna stärkas och programmen att vara en viktig del i den ekonomiska politiken för tillväxt.

11.3.2

Ersättningsperiodens intervall

Våra förslag:

• Kraven på och rättigheterna för den arbetssökande regleras i individuella sökkontrakt som upprättas mellan arbetsförmedlingen och den arbetssökande.
• En allmän regel om särskild överenskommelse förs in i lagen om arbetslöshetsförsäkring, den närmare innebörden regleras i en ny förordning om sökkontrakt.

Ersättningsperioden med inkomstrelaterad ersättning delas in i tre intervall om vardera 100 dagar, där den sökande för varje intervall förutsätts vidga den geografiska och yrkesmässiga sökradien.

• Sida 949
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 197

Vårt uppdrag:

”I detta sammanhang bör arbetsgruppen pröva

hur försäkringen uppfyller kraven på en omställningsförsäkring och om det vore en lämplig väg att låta kraven på omställning variera över tiden.”

Den som är arbetssökande kan idag anvisas lämpligt arbete från den första arbetslösa dagen. Reglerna tar ingen hänsyn till hur lång tid den arbetssökande uppburit ersättning. Samtidigt har praxis utvecklats så att denne inledningsvis söker arbete på hemorten och inom de yrken vederbörande har erfarenhet av och utbildning för. Först efter en tid ställs mer omfattande anpassningskrav.

Vad som är lämpligt arbete måste alltid ta sin utgångspunkt i situationen på arbetsmarknaden. Det är alltid efterfrågan på arbetskraft som är avgörande för hur snävt det går att avgränsa det område inom vilket den arbetssökande är skyldig att söka arbete. Vårt förslag innebär att en arbetssökandes sökradie vidgas efter hand och att denna utvidgning formaliseras inom ramen för ett sökkontrakt. I den mån det finns möjligheter att få ett nytt arbete inom den egna regionen och i det egna yrket skall sökarbetet inriktas mot det under ett första intervall.

Därefter skall sökarbetet, under det andra intervallet, vidgas endera yrkesmässigt eller regionalt. Under ett tredje intervall skall arbetssökandet i princip omfatta alla lämpliga arbeten, oavsett yrke eller region. För att förhindra långtidsarbetslöshet är även plats på en övergångsarbetsmarknad att betrakta som lämplig åtgärd efter en tid som arbetssökande, i enlighet med arbetsförmedlarens bedömning i sökkontraktet.

Till intervallet kopplas även rättigheter för den arbetssökande. Under en inledande period skall sålunda den arbetssökande ha rätt till vägledning i rimlig omfattning. En prövning skall ske om det finns lämpliga utbildningsinsatser som kan stärka den arbetssökandes möjligheter att få jobb. Övergång från ett intervall till ett annat kan inte ske förrän länsarbetsnämnden uppfyllt sin del av kontraktet.

Fördelarna med att dela in en ersättningsperiod i intervall är att det ger tydliga signaler till den arbetssökande om de villkor som gäller under olika perioder. Det ger dessutom en rimlig anpassningsperiod. Samtidigt stärker det arbetsförmedlarens möjligheter att successivt skärpa kraven på aktiviteter under arbetslöshetsperioden. Arbetsförmedlaren ges både legitimitet och

• Sida 950
•  Original

198 Förslag Ds 1999:58

skyldighet att anvisa arbeten som ligger utanför den arbetssökandes region och yrkesområde. Båda parter skall veta vilka villkor som gäller och villkoren skall preciseras i ett sökkontrakt.

Nackdelarna med en indelning i intervall är att det kan uppfattas som byråkratiskt och krångligt. Den arbetssökande själv, förmedlaren och arbetslöshetskassan måste veta i vilket intervall av ersättningsperioden som den arbetssökande befinner sig.

Det kan även uppfattas som om möjligheterna att tillgodose arbetsmarknaden med arbetskraft inskränks, eftersom det finns formella möjligheter för arbetssökande att neka anvisat arbete om det inte ligger inom ramen för det upprättade sökkontraktet. Om det plötsligt uppstår flaskhalsar inom någon del av arbetsmarknaden och de arbetssökande har sökkontrakt som innebär att de inte behöver söka dessa arbeten kan det motverka syftet att förbättra matchningsprocessen. Sökkontrakten måste därför vara realistiska och utgå från den situation som kommer att råda under de närmaste månaderna. Det måste dessutom finnas möjligheter att, genom särskilt beslut, frångå de upprättade kontrakten om situationen på arbetsmarknaden påtagligt förändras.

Arbetsgruppen har stannat för att ersättningsperioden på 300 dagar bör delas in i tre 100-dagarsintervall. Det innebär att varje intervall omfattar mellan fyra och fem månader. Innebörden av intervallen bör framgå av sökkontraktet, dvs. den individuella handlingsplanen.

Indelningen i intervall skall utgöra grund för sökaktiviteter vad gäller arbete och utbildning, administrativa och ekonomiska signaler under en ersättningsperiod samt deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. Det skall vara tydligt att det är en föränderlig arbetsmarknad med föränderliga krav.

11.4. En effektiv sökprocess

Till de centrala delarna i arbetsmarknadspolitiken hör att effektivisera sökprocessen, att förbättra matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. De insatser som kan göras inom arbetsmarknadspolitiken för att underlätta detta arbete är ägnade att öka den ekonomiska effektiviteten och möjligheterna att minska arbetslösheten. I detta avsnitt lämnar vi en skiss på

• Sida 951
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 199

insatser som sammantaget innebär förbättringar i dessa avseenden.

11.4.1

Sökkontrakt

Vårt uppdrag:

”En viktig fråga att överväga är i vilken utsträck-

ning de individuella handlingsplanerna skulle kunna användas för att - under beaktande av grundläggande krav på rättstrygghet - förtydliga den enskildes rättigheter och skyldigheter enligt arbetslöshetsförsäkringen.”

Sedan några år tillbaka har arbetsförmedlingen utarbetat individuella handlingsplaner för arbetssökande som varit inskrivna i mer än sex månader. Arbetsmarknadsverket uppger att merparten av alla arbetssökande nu har handlingsplaner.

Samtidigt har det från andra håll, inte minst från de arbetssökandes sida, framförts kritik mot handlingsplanernas kvalitet och från arbetslöshetskassorna, beträffande möjligheterna att ta del av de individuella handlingsplanerna.

Enligt vår bedömning kan de individuella handlingsplanerna vara ett verksamt instrument för att effektivisera sökarbetet. Kvaliteten på de handlingsplaner som finns idag bör, som AMS påpekat, stärkas väsentligt. Vi väljer därför att benämna dem

Våra förslag:

• Arbetssökande skall från första arbetslösa dagen stå till arbetsmarknadens förfogande, men ha rätt att under loppet av arbetslöshetens tre första månader tillsammans med arbetsförmedlingen upprätta ett individuellt sökkontrakt.
• Sökkontraktet skall enligt vår skiss vara långsiktigt och innehålla de aktiviteter som behövs för att den arbetslöse skall få ett reguljärt arbete, med innebörden att den arbetssökandes sökradie vidgas var 100:e ersättningsdag.
• AMS ges i uppdrag att utarbeta en föreskrift för hur det individuella sökkontraktet skall utarbetas.
• I sökkontraktet skall hänsyn tas till situationen på den lokala arbetsmarknaden och efterfrågan på arbetskraft men också faktorer som ålder, familjesituation, utbildning, arbetslöshetens längd, erfarenhet och önskemål skall vägas in.

• Sida 952
•  Original

200 Förslag Ds 1999:58

sökkontrakt för att markera skillnaden mot de handlingsplaner som finns idag.

Arbetsgruppens uppdrag har varit att undersöka om kvaliteten i handlingsplanerna kan förbättras så att de kan användas i en mer strikt bedömning om vad som är ett lämpligt arbete eller en lämplig åtgärd för den arbetssökande.

Vår skiss innebär att varje arbetssökande får en rätt att under de tre första månaderna av arbetslösheten upprätta ett individuellt sökkontrakt.

Därefter skall arbetsförmedlaren och den arbetssökande gemensamt formulera de rättigheter och skyldigheter som den arbetssökande har under den närmaste tiden. Utgångspunkten är därvidlag att den arbetssökande står till hela arbetsmarknadens förfogande från den första arbetslösa dagen. Det är emellertid ofta rationellt att den som blivit arbetslös inte omedelbart tvingas söka arbete inom ett annat yrkesområde eller på annan ort.

Det är inte eftersträvansvärt att den som nyligen mist ett arbete för vilket han eller hon hade en adekvat utbildning och god erfarenhet, genast skall ge upp ambitionen att återkomma till det tidigare yrket. Tvärtom talar rationella skäl för att man försöker få ett arbete som så nära som möjligt ansluter sig till de egna önskemålen och kvalifikationerna. Detsamma gäller den geografiska rörligheten. Det är inte eftersträvansvärt att den arbetssökande omedelbart skall tvingas flytta om det finns en realistisk möjlighet att bo kvar och få ett arbete på hemorten.

Den yrkesmässiga och geografiska rörligheten kan ibland vara utbytbara storheter. Om den enda vårdcentralen i Sveg tvingas stänga är det knappast meningsfullt för den arbetslösa sjuksköterskan att sikta in sig på ett arbete som sjuksköterska i Sveg. Det finns inte några sådana arbeten och det lär inte bli några heller under de kommande sex månaderna. I den situationen kan sjuksköterskan sägas ha två, inte uteslutande, strategier till buds: Antingen stanna kvar i yrket och söka arbete som sjuksköterska på annan ort eller söka jobb inom annat yrke i Sveg med omnejd. De handlingsalternativ som står till buds bör framgå av det individuella sökkontraktet.

Det är viktigt att sökkretsen, den arbetsmarknad inom vilken den arbetssökande skall söka arbete, inte blir för snävt avgränsad. Det skall från början stå klart för den arbetssökande hur sökkontraktet kommer att utvecklas under hela ersättningsperioden.

• Sida 953
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 201

Det måste från början vara tydligt att den arbetssökande påbörjar en omställning till ett nytt jobb och det måste finnas realistiska förutsättningar att få ett arbete på den arbetsmarknad, geografiskt och yrkesmässigt, som läggs fast i det individuella sökkontraktet. En lärare som mister sitt arbete på sommaren kan inte räkna med att begränsa sitt sökarbete de närmaste månaderna till läraryrket. En byggnadsarbetare på en ort som har alltför många tomma lägenheter och många arbetslösa inom yrket bör söka andra yrken på orten eller byggjobb på annan ort.

Avvägningen mellan den arbetssökandes egna önskemål och möjligheterna att uppfylla dessa måste göras i samverkan mellan den arbetssökande och arbetsförmedlaren.

Det bör emellertid noteras att den arbetssökande enligt lagar, förordningar och kommentarer står till hela arbetsmarknadens förfogande. Det är alltså endast ett giltigt sökkontrakt för individen som kan inskränka vad som är att betrakta som lämpligt arbete.

Sökkontraktet skall därutöver innehålla en formulering som gör det möjligt att anvisa arbeten även utanför sökkontraktets område om arbetsmarknadsläget på ett avgörande sätt förändras. En sådan anvisning bör kräva beslut i särskild ordning och grunda sig på att det uppstått brist på arbetskraft inom en region eller ett yrkesområde. Om en större arbetsplats etableras i regionen, men sökkontrakten för många arbetslösa inte omfattar de aktuella yrkesområdena eller orten, måste det vara möjligt att ändå anvisa arbetskraft till den aktuella arbetsgivaren. Den nyöppnade arbetsplatsen har på ett avgörande sätt förändrat förutsättningarna på arbetsmarknaden.

Utöver de sökområden som är aktuella skall kontraktet också innehålla anteckningar om de aktiviteter som den arbetssökande skall delta i, vilka kurser som är aktuella samt förutsättningarna för längre utbildningar. Vidare bör kontraktet precisera vilka krav på sökaktivitet som ställs på den arbetssökande och att uppfyllande av villkoren i kontraktet är en förutsättning för arbetslöshetsersättning. Dessutom skall det ange vilken service den sökande har rätt att få.

För att vara giltigt måste sökkontraktet vara undertecknat både av den sökande och av arbetsförmedlare. Det undertecknade sökkontraktet är ett levande dokument som hela tiden utvecklas.

• Sida 954
•  Original

202 Förslag Ds 1999:58

I och med att de individuella sökkontrakten kan innebära en inskränkning i vad som kan anses vara lämpligt arbete är det viktigt att det sker en löpande uppföljning av innehållet i sökkontrakten. Det är viktigt att de sökområden som definieras i kontrakten är realistiska. Kvalitetskontrollen av arbetsförmedlingarna måste fungera väl. Sökkontrakten skall följas upp liksom de anvisningar om lediga jobb som sker med anledning av sökkontrakten så att den geografiska och yrkesmässiga omställningen kan ske på ett effektivt sätt.

Den byggnadsarbetare i Stockholm, som blir arbetslös i april därför att det bygge han arbetat på är färdigställt, får anses ha goda möjligheter att få ett nytt arbete inom byggnadssektorn relativt snart. Det är därför rimligt att han söker byggnadsarbeten i Stockholm under det första intervallet. Han blir hänvisad till bygg- och transportförmedlingen i Stockholm och kan själv studera de lediga arbeten som kommer in till förmedlingen. Dessutom kan han bli anvisad arbete inom sitt yrkesområde. Det blir förmodligen ett rutinärende. Kravet på den sökande är att vara aktiv, söka de arbeten som blir lediga inom området och delta i de aktiviteter som arbetsförmedlingen kräver av honom.

Om han i början av nästa intervall fortfarande inte fått något nytt arbete får diskussionen avgöra huruvida det beror på att arbetsmarknaden varit tillfälligt besvärlig. En ny bedömning måste därmed göras hur den arbetssökande bör vidga sitt sökområde, antingen geografiskt eller yrkesmässigt. En ny diskussion om möjligheterna till kompletterande utbildning bör föras. Sökkontraktet går in i nästa fas, med eventuella kompletteringar. Proceduren upprepas för varje intervall i ersättningsperioden.

En revisor blir av med sitt arbete i Aneby då ortens enda revisionsfirma läggs ner. Det är inte troligt att någon ny revisionsfirma etableras där under den närmaste tiden. Det är därför knappast meningsfullt att den arbetssökandes sökområde begränsas till revisionsfirmor i Aneby. I stället måste sökområdet vidgas geografiskt eller yrkesmässigt redan från den första arbetslösa dagen. Sökkontraktet måste formuleras så att det är realistiskt att under loppet av det aktuella intervallet få den typ av jobb som anges i kontraktet.

En arbetssökande har blivit anvisad utbildning inom ramen för AMU och gått en yrkesinriktad utbildning för att ha större möjligheter att få arbete. Det är rimligt att den som genomgått

• Sida 955
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 203

sådan utbildning i sitt eget aktiva sökarbete inriktar sig på jobb som svarar mot utbildningen även om anvisningsrätten måste gälla ett vidare arbetsmarknadsområde.

Det måste även tas individuella hänsyn vid utformningen av ett sökkontrakt. Ålder, hushållssituation, bakgrund och hemort kan ha betydelse för hur kontraktet utformas.

Två personer blir arbetslösa i en region med hög arbetslöshet. Den ena är en 58-årig gift man med verkstadsutbildning, vars hustru har anställning som hemvårdare i kommunen och de har två barn i tonåren. Den andra är en 22-årig ensamstående kvinna med gymnasieutbildning. Möjligheterna att få ett nytt arbete på orten bedöms som små i båda fallen. I det individuella sökkontraktet måste emellertid hänsyn tas till den äldre mannens hushållssituation. Kraven på flyttning är en betydligt mer komplicerad fråga för honom än för den yngre kvinnan. För mannen kan det bli aktuellt att erbjuda insatser i form av stöd till pendling, kompletterande utbildningsinsatser och åtgärder som förbättrar möjligheterna att få ett arbete i närheten av hemorten. För kvinnan kan det från början bli en diskussion om var i landet hon har störst möjligheter att få ett arbete och vilka önskemål om vidareutbildning hon har. Det bör i första hand vara utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. En diskussion med arbetsförmedlaren bör utmynna i en realistisk plan för hur hon på bästa sätt skall kunna ta sig tillbaka till arbetslivet.

En 61-årig kvinnlig kontorist i Stockholm blir arbetslös och räknar med att aldrig kunna komma tillbaka till arbetslivet igen. Hon önskar bli förtidspensionerad men inser att hon måste stå till arbetsmarknadens förfogande för att uppbära arbetslöshetsersättning. Ett realistiskt sökkontrakt bör ta vara på de kunskaper och färdigheter hon har och ange till vilka områden av arbetslivet det är möjligt att komma tillbaka. För henne bör även deltagande i en övergångsarbetsmarknad kunna vara ett alternativ.

Det bör ankomma på AMS att utforma närmare föreskrift om vad ett sökkontrakt skall innehålla, hur lämpligt arbete eller lämpliga åtgärder skall vara utformade i kontraktet och vilka variabler som skall vara vägledande.

Det är emellertid i alla sammanhang en individ som berörs när sökkontraktet utformas. Det är alltså avvägningen mellan de generella reglerna och den individuella hänsynen som är arbetsförmedlarens svåra uppgift. Till grund för detta arbete finns de

• Sida 956
•  Original

204 Förslag Ds 1999:58

föreskrifter om lämpligt arbete och individuella sökkontrakt som AMS skall utfärda. Vi vill dock än en gång understryka att utgångspunkten för det individuella sökkontraktet är reglerna om lämpligt arbete. Det är alltså först sedan sökkontraktet är utformat som det tar över den generella och normalt sett vidare definitionen av lämpligt arbete.

11.4.2

Lämpligt arbete

Vårt uppdrag:

”Arbetsgruppen skall kartlägga i vad mån krite-

rierna för när den arbetslöse anses stå till arbetsmarknadens förfogande tillämpas olika utan att detta är motiverat av sakliga skäl i det enskilda fallet och, om så sker, analysera orsakerna härför. Om skälet är att reglerna är otydliga, skall arbetsgruppen föreslå lämpliga ändringar. Om bristande enhetlighet i tillämpningen beror på andra orsaker, skall gruppen föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma en likformig och rättvis behandling av de arbetslösa.”

De studier som arbetsgruppen tagit del av visar att arbetsförmedlarna i många fall inte tillämpar reglerna om lämpligt arbete som de är formulerade i AMS handledning om arbetslöshetsför-

Våra förslag:

• AMS bemyndigas att utfärda en föreskrift för vad som är lämpligt arbete enligt arbetslöshetsförsäkringen. Utgångspunkten är den kommentar om lämpligt arbete som idag finns i AMS regelbok med försäkringsbestämmelser.
• Lämpligt arbete enligt sökkontraktet skall ta hänsyn till såväl utbuds- som efterfrågefaktorer, där situationen på arbetsmarknaden är den överordnade.
• Regeln om att det skall finnas möjlighet till fyra veckors sammanhängande semester under sommarmånaderna för att ett arbete skall anses lämpligt tas bort.
• Arbetsmarknadspolitiska program och insatser inom ramen för övergångsarbetsmarknad skall anses lämpligt när de står i överensstämmelse med arbetsförmedlarens uppfattning i sökkontraktet.

• Sida 957
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 205

säkringen. Ett exempel är reglerna om daglig pendling. Enligt AMS handledning kan ställas krav på tolv timmars bortavaro från hemmet för den som inte har småbarn. I praktiken har det visat sig att arbetsförmedlarna i genomsnitt anvisar arbete som kan medföra 10,7 timmars bortavaro. Eftersom det är ett genomsnitt betyder det att många arbetsförmedlare har ännu snävare gränser för krav på att pendla.

Vad det konkret innebär är att kravet på reseavstånd, i genomsnitt, minskas med 1,3 timmar per dag, dvs. närmare 40 minuter enkel resa. För en sökande med tillgång till bil kan det innebära att den radie inom vilken det är möjligt att anvisa arbete minskar med cirka 3-5 mil för en enkel resa. Den som måste förlita sig på allmänna kommunikationsmedel kan få en väsentlig inskränkning i vilka möjliga arbeten som han eller hon kan anvisas till. För matchningsprocessen på arbetsmarknaden betyder detta att det kommer att uppstå flaskhalsar vid betydligt högre arbetslöshetsnivåer än om man på arbetsförmedlingarna tillämpade regeln om pendlingsavstånd.

Vi ser ingen anledning att ändra kravet på pendlingsavstånd. Vår attitydundersökning visar att det har ett tämligen starkt stöd hos svenska folket. Det är inte heller orimligt att tillämpa detta avstånd från den första dagen som den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande. Det skall således vara möjligt att anvisa arbeten till en sökande som medför daglig bortavaro på tolv timmar per dag från den första arbetslösa dagen. Däremot kan det vara rimligt att den arbetssökande aktivt söker arbete huvudsakligen på den lokala arbetsmarknaden under det första intervallet, under förutsättning att det finns rimliga möjligheter att få ett arbete där. Under det andra intervallet skall kraven skärpas så till vida att den sökande själv aktivt skall söka arbete inom ramen för att bortavaron skall vara högst tolv timmar per dag. För småbarnsföräldrar måste kraven vara individuellt utformade, t.ex. beroende på den andra förälderns arbetstider.

Enligt de regler för lämpligt arbete som gäller idag kan en arbetssökande neka att ta anvisat arbete med hänvisning till att han eller hon inte kan få ut fyra veckors sammanhängande semester under sommarmånaderna. Samtidigt kan den som är arbetslös inte ta semester med bibehållen ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. I stället bör semesterlagens regler, och i förekommande fall de tillämpningar som enligt kollektivavtal

• Sida 958
•  Original

206 Förslag Ds 1999:58

gäller på en arbetsplats, tillämpas för lämpligt arbete. Det innebär att det generella kravet på fyra veckors semester tas bort.

Vi anser att kraven på veckopendling, bostadsbyte, yrkesbyte och lönevillkor går att tillämpa enligt nuvarande utformning. De generella regler som gäller för lämpligt arbete är väl utformade. De är möjliga att tillämpa i praktiken och går att upprätthålla på en växande arbetsmarknad. De kan även utgöra en grund för att komma fram till ett realistiskt individuellt sökkontrakt mellan den arbetssökande och arbetsförmedlingen.

Den känsligaste delen av dessa villkor är kravet att flytta för att få ett lämpligt arbete. Flyttningskravet är också det som har minst stöd hos svenska folket enligt den attitydundersökning som vi låtit göra. Flyttning för att ta ett ledigt arbete kommer i första hand att vara frivillig, men det är väsentligt att det finns en möjlighet för arbetsförmedlingarna att också anvisa arbeten på en annan ort.

För att tillämpningen av dessa regler skall bli mer enhetlig bör AMS få i uppdrag att utfärda en föreskrift om lämpligt arbete.

Vi anser emellertid att de villkor som gäller i det individuella fallet bör preciseras i det individuella sökkontrakt som skall upprättas mellan arbetsförmedlingen och den sökande. Det betyder att de regler som kommer att finnas i en föreskrift från AMS utgör den övergripande ramen för vilka arbeten som kan anses lämpliga.

De generella reglerna om vad som skall anses vara lämpligt arbete skall enligt vårt förslag formuleras i en föreskrift från AMS. Det betyder att en arbetssökande i princip från den första dagen som arbetssökande är skyldig att söka och ta ett anvisat arbete i enlighet med de regler som är fastlagda i den föreskriften. Hur sedan lämpligt arbete skall utformas i det individuella sökkontraktet måste utgå både från den individuella situationen och efterfrågan på arbetskraft.

De individuella egenskaperna som behöver beaktas vid utformningen av ett individuellt sökkontrakt är följande:

• Ålder. Det är normalt lättare att flytta, byta yrke, utbilda sig och veckopendla för ungdomar än för äldre personer. Särskilt besvärligt är det för personer som har barn eller maka/make som har ett arbete på hemorten.
• Familjesituation. Att en arbetssökande har små barn kan innebära att pendlingsavstånd och flyttningsbenägenhet är annor-

• Sida 959
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 207

lunda än för en person som saknar barn. Det kan krävas hänsyn även till personer med barn i skolåldern. Makens eller makans situation på arbetsmarknaden kan också vara avgörande för vilka möjligheter det finns till rörlighet.

• Utbildning. Den som har en teoretisk utbildning eller en yrkesutbildning som innebär goda förutsättningar på arbetsmarknaden bör i första hand ges möjlighet att söka arbete inom ramen för dessa kunskaper.
• Arbetslöshetens längd. Ju längre en person varit arbetslös, desto bredare områden och mindre hänsyn tas till tidigare erfarenheter och utbildning.
• Erfarenheter. Den som har vana och färdigheter från ett yrkesområde bör i möjligaste mån ges tillfälle att fortsätta utnyttja dessa. Det är emellertid de realistiska förutsättningarna för att kunna göra detta som är avgörande för i vilken utsträckning detta skall påverka sökkontraktet. Däremot bör tid i arbetslivet, dvs. hur länge man har förvärvsarbetat, inte vara en självständig faktor i bedömningarna.

Det är emellertid efterfrågan på arbetskraft som skall ha en överordnad betydelse för sökkontraktets utformning:

• Lokal arbetsmarknad. Situationen på den lokala arbetsmarknaden är en betydelsefull faktor. En varierande och stark arbetsmarknad gör att möjligheterna på den lokala arbetsmarknaden är större än på en ensidig och svag arbetsmarknad. Sökkontraktets utformning måste ta hänsyn till detta.
• Bristsituationer. Det är efterfrågan på arbetskraft, på den lokala arbetsmarknaden och i övrigt, som måste vara avgörande för hur sökkontraktet utformas. Matchning mellan utbud och efterfrågan måste alltid ges en överordnad betydelse.

Mot denna bakgrund kommer avgränsningen av lämpligt arbete i de individuella sökkontrakten att ha stor betydelse för matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Sökkontrakten kommer att ha stor inverkan på arbetsförmedlingens sätt att arbeta. Det kommer att krävas både utbildning och erfarenhet hos arbetsförmedlarna att utforma sökkontrakten. Det förutsätter också en uppföljning av hur de utformas i olika delar av landet. Den kvalitetssäkring av arbetsförmedlingarna som vi föreslår kommer att bli oerhört viktig om sökkontrakten skall bli de styrande instrument i förmedlingsarbetet som vi har tänkt oss.

• Sida 960
•  Original

208 Förslag Ds 1999:58

Vi menar att sökkontraktets utformning spelar en stor roll vid uppföljningen av de ansträngningar en arbetssökande har gjort för att få ett arbete under den senaste perioden. Utgångspunkten för samtalet med förmedlaren är vad man var överens om vid utformningen av kontraktet. Den arbetssökande skall kunna dokumentera sin aktivitet vad avser att söka de lämpliga arbeten som var utgångspunkten i sökkontraktet.

Den arbetssökande skall kunna peka på sina rättigheter till service mot vad som faktiskt har utförts från arbetsförmedlingens sida. Om förmedlingen inte svarat upp mot den service som en arbetssökande har rätt att kräva kan denne till exempel få möjlighet att byta förmedlare. Det är inte en ensidig skyldighet som den arbetssökande har, det är ett gemensamt åtagande som förmedlare och sökande har gjort i sökkontraktet.

11.4.3

Tidiga insatser

Vårt uppdrag:

”Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift är

att underlätta och främja tillväxten genom att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Fokus inom arbetsmarknadspolitiken måste ligga på att lediga platser tillsätts snabbt och effektivt.”

För att möjliggöra tidiga insatser i samband med varsel och uppsägningar bör vissa rättigheter regleras i lag. Varsel om sådan driftsinskränkning som kan medföra uppsägning skall lämnas minst två månader före driftsinskränkning om högst 25 anställda, fyra månader om 25-100 anställda berörs och sex månader om mer än 100 anställda berörs av uppsägningen.

Vårt förslag:

• De formella rättigheterna att söka arbete och utbildning under uppsägningstiden preciseras. Tidiga insatser under uppsägningstiden samt i ett inledningsskede av arbetslösheten för vägledning och gemensamma aktiviteter för att söka arbete, uppmuntras.

• Sida 961
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 209

Enligt 14 § Lagen om anställningsskydd (LAS) har den som blivit uppsagd rätt till skälig ledighet med bibehållna anställningsförmåner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete. Däremot saknas rättigheter att påbörja en utbildning i samband med uppsägning.

Uppsägningstiden skall fylla flera funktioner. Arbetstagaren får skäligt rådrum att inrätta sig efter den omställning, som anställningens upphörande innebär, samt för att söka en annan anställning. Uppsägningstiden ger också utrymme för förhandlingar om uppsägningens giltighet eller för överläggningar med arbetsgivaren om annat arbete. Den som blivit uppsagd har dessutom i skälig omfattning rätt att besöka arbetsförmedlingen för att söka arbete på betald tid. Detta gäller även varslad arbetstagare. Däremot ligger allmän rätt att under arbetstid besöka arbetsförmedlingen utanför LAS.

Det skall även vara möjligt för den som sagts upp att söka och eventuellt påbörja utbildning som ett led i omställningsarbetet.

De åtgärder som vi på detta sätt föreslår innebär att arbetsgivarna får vara med och betala en större del av omställningskostnaden. Det innebär vidare en utjämning av en del av de skillnader som finns på arbetsmarknaden vad gäller tillgång till kvalificerad hjälp under uppsägningstiden och resurser för att hitta en ny arbetsplats eller en utbildning.

Det är betydligt lättare att åstadkomma positiva förändringar för en uppsagd under den period som vederbörande är kvar i arbete.

Det är i princip en heltidsaktivitet att söka jobb. Den som blir utan arbete måste själv förmås att vara aktiv. Det är samtidigt naturligt att sökaktiviteten varierar med förekomsten av lediga arbeten. När utsikterna att få ett arbete är små minskar sökaktiviteten och när tillgången på arbetstillfällen är stor ökar aktiviteten. Det är emellertid viktigt att försöka hålla aktiviteten uppe även när tillgången är liten. Det sker trots allt ständigt förändringar på arbetsmarknaden. Anställda går i pension och behöver ersättas av nyanställd personal. Även när många företag läggs ner eller minskar antalet anställda, finns det alltid nystartade företag och arbetsplatser som expanderar.

Vi har under vårt arbete kunnat studera många projekt för de arbetslösa som har anknytning till de fackliga organisationerna. Vi har slagits av de stora resurser som de fackliga organisatio-

• Sida 962
•  Original

210 Förslag Ds 1999:58

nerna avsätter för sådan verksamhet, vars syfte är att förbättra medlemmarnas förutsättningar att få ett arbete och på så kort tid som möjligt klara omställningen till ett nytt arbete. Det är viktigt att framhålla detta som ett komplement till den statliga arbetsmarknadspolitiken och den service som arbetsförmedlingarna ger de arbetssökande. Det finns skäl att stimulera denna verksamhet. Samtidigt bör arbetsförmedlingarna ta till sig de erfarenheter som dessa projekt ger.

11.5. Den ekonomiska kompensationen

För arbetslöshetsförsäkringens legitimitet är ersättningsnivåerna av avgörande betydelse. Det gäller både vilken välfärd som försäkringen erbjuder, dvs. till vilken grad den ersätter inkomstbortfall, i vad mån villkoren i försäkringen bidrar till en effektiv matchning på arbetsmarknaden samt möjligheten att upprätthålla avtalsenliga löner och rimliga villkor i arbetslivet.

I det här avsnittet redogör vi för våra förslag om att variera högsta dagpenningen efter ersättningsperiodens längd. Vidare lämnar vi förslag till hur försäkringens samordningsregler skall utformas och tolkningen av dem. En redogörelse för åtgärder som minskar marginaleffekterna vid övergång till arbete och förbättrar det ekonomiska utbytet av förvärvsarbete finns också. Därutöver finns förslag beträffande ekonomiska sanktioner för den som i olika avseenden inte uppfyller de villkor och regler som finns i försäkringen.

• Sida 963
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 211

11.5.1

Ersättningsnivåer

Vårt uppdrag:

”Likaså bör gruppen pröva om det vore lämpligt

att låta ersättningsnivån variera över ersättningsperioden.”

Kompensationsgraden för inkomstrelaterad ersättning uppgår till 80 procent av tidigare dagsförtjänst. Ersättningsnivån har ändrats vid ett flertal tillfällen under den senaste tioårsperioden. Den senaste ändringen gjordes den 1 januari 1998 då den höjdes från 75 till 80 procent. Det betyder att kompensationsgraden nu är lika hög i sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Vad som skiljer är beräkningen av förmånsgrundande inkomst och den högsta nivå för vilken kompensation kan utgå.

Arbetsgruppen har prövat, men inte funnit skäl, att ändra eller variera kompensationsgraden under en ersättningsperiod. Det främsta skälet för detta är att kompensationsgraden på 80 procent av förlorad inkomst gäller i såväl sjukförsäkringen som föräldraförsäkringen. En sänkning av kompensationsgraden skulle även leda till stora försörjningsproblem för lågavlönade.

Den högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen är enligt förordning 580 kronor. Det kan för det första konstateras att den högsta dagpenningen inte överensstämmer med den som gäller i övriga socialförsäkringar. För att motsvara ersättningen i sjukförsäkringen skulle den högsta dagpenningen behöva vara 827 kronor per dag. För det andra har nivån på den högsta dagpenningen inte stigit sedan år 1997. Andelen som har en in-

Våra förslag:

• Kompensationsgraden i lagen om arbetslöshetsförsäkringen bör som nu vara 80 procent av tidigare inkomst, däremot bör den högsta dagpenningen vara högre under inledningen av ersättningsperioden.
• Den högsta dagpenningen skall under de första 100 ersättningsdagarna i en ersättningsperiod vara 640 kronor och för resterande ersättningsdagar 580 kronor.

• Sida 964
•  Original

212 Förslag Ds 1999:58

komst över 16 000 kronor i månaden och därmed vid arbetslöshet får en ersättning som ligger under 80 procent av tidigare inkomst ökar för varje år och utgör för närvarande mer än 60 procent av de heltidsanställda. Närmare 40 procent av alla utbetalade dagpenningar ligger också på nivån 580 kronor.

Det finns goda skäl att variera den högsta möjliga dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen under arbetslöshetsperioden. Det är rimligt att den som arbetat in ett arbetsvillkor med en förhållandevis hög lön ges ett bra inkomstskydd under en inledande period. Men det bör även i ersättningssystemet finnas en markering att sökradien måste utvidgas när arbetslösheten varat en viss tid. Därför anser vi att det är motiverat med ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen, men att taket reduceras med arbetslöshetens längd.

Vi förslår att högsta dagpenningen sätts till 640 kronor under de första 100 dagarna i en ersättningsperiod. Därefter skall högsta dagpenningen liksom idag vara 580 kronor. Även i de fall en ny ersättningsperiod beviljas utan att arbetsvillkoret uppfylls bör 580 kronor vara den högsta dagpenningen. Förändringen innebär att en del av skillnaden mellan sjukförsäkringens och arbetslöshetsförsäkringens maximibelopp utjämnas under det första intervallet av ersättningsperioden.

En särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet har haft till uppgift att se över frågan om en indexering av högsta och lägsta dagpenning inom arbetslöshetsförsäkringen. I rapporten ”Indexering av högsta och lägsta dagpenningnivå i arbetslöshetsförsäkringen” (Ds 1999:10), konstateras att det är motiverat med en lönebaserad indexering av högsta och lägsta dagpenning om försäkringen skall kunna bibehålla sin karaktär av inkomstbortfallsförsäkring. Vi delar denna bedömning. Om arbetslöshetsförsäkringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring så måste möjligheterna till ersättning följa löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen förlorar annars snabbt sin funktion att ersätta inkomstbortfall och blir en grundförsäkring. Det leder också till att starka grupper på arbetsmarknaden kan teckna privata, kollektiva eller avtalsenliga kompletteringsförsäkringar för att uppnå inkomsttryggheten. Solidariteten och rättvisan i försäkringen urholkas.

Arbetsgruppen om indexering av arbetslöshetsförsäkringen föreslog emellertid inte en indexering utan ansåg att regeringen varje år bör göra en bedömning av det möjliga utrymmet för en

• Sida 965
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 213

höjning av dagpenningnivåerna. En indexering skulle innebära en ökning av statsutgifterna som skulle kunna tränga ut andra statliga åtaganden med det nuvarande budgetsystemet. Särskilt allvarligt skulle det vara om en snabb löneökningstakt ledde till stigande arbetslöshet och därmed, med automatik, ökade statsutgifter.

Det visar hur nära förknippad frågan om en indexering av dagpenningnivån är med finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. Så länge staten står för hela kostnaden för dagpenningen är det svårt av budgetskäl att indexera dagpenningnivåerna. Om de försäkrade svarade för en del av ersättningen via medlemsavgiften vore det enkelt att indexera dagpenningen.

Vi ansluter oss alltså till den tidigare arbetsgruppens slutsats, att det i och för sig är önskvärt med en indexering , men att det med nuvarande finansiering inte är möjligt.

11.5.2

Samordningsregler

Vårt uppdrag:

”Arbetsgruppen skall kartlägga i vilken omfatt-

ning fortlöpande ersättningar enligt kollektivavtal utbetalas och om samordning sker. Gruppen skall ta ställning till om reglerna om samordning är lämpligt utformade mot bakgrund av bl.a. att det kan hävdas att dessa avgångsersättningar har sin grund i att arbetstagarna tidigare har avstått från visst löneutrymme i utby-

Våra förslag:

• Samordning skall, i enlighet med gällande regler, ske med andra ersättningar så att dessa tillsammans med arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring inte kan ge en samlad ersättningsnivå som överstiger 80 procent av dagsförtjänsten.
• Efter 100 ersättningsdagar sker en samordning så att den samlade ersättningen inte överstiger 72 ½ procent av dagsförtjänsten i de fall den senare uppgår till 800 kronor eller mer.
• Samordningen skall omfatta såväl kollektivavtalsenliga förmåner som privata försäkringar och oavsett nivån på tidigare lön.

• Sida 966
•  Original

214 Förslag Ds 1999:58

te mot trygghetsavtalen. Om arbetsgruppen bedömer att reglerna för samordning bör förändras, bör även möjligheten att minska det offentliga åtagandet och låta trygghetsavtalen överta en större del av försörjningsansvaret för de arbetslösa prövas. Även förekomsten av privata försäkringar som utfaller vid arbetslöshet bör belysas från motsvarande utgångspunkter.”

Enligt 31 § lagen om arbetslöshetsförsäkring skall fortlöpande ersättning som utgår från annan än arbetslöshetskassan samordnas med arbetslöshetsersättningen. Dagpenning skall i det fallet lämnas med högst skillnaden mellan det högsta belopp som får lämnas enligt 26-29 §§ och den ersättning som erhålls från någon annan. Arbetslöshetsersättningen fyller i sådant fall endast ut en eventuell skillnad mellan dagpenningen och ersättningen från någon annan.

Genom en lagändring år 1989 ersattes de tidigare så kallade överförsäkringsreglerna med principen att dagpenningen inom ramen för högsta och lägsta dagpenning utgår med en viss procentsats av den försäkrades dagsförtjänst.

Avgångsersättning i form av engångsbelopp som baserar sig på kollektivavtal eller andra anställningsavtal skall inte samordnas. Däremot skall enligt lagen fortlöpande ersättningar samordnas. Sådana ersättningar som utges med anledning av arbetslöshet skall således samordnas med arbetslöshetsförsäkringen även om rätten till ersättning grundar sig på kollektivavtal.

Den grundläggande förutsättningen för samordning är dels att det är en fortlöpande ersättning, dels att den utgår till följd av arbetslöshet.

En viss oklarhet synes råda vad gäller innebörden i begreppet fortlöpande. Det avgörande härvidlag är inte hur ofta utbetalning görs. Vägledande är snarare syftet med samordningen. Huvudskälet för en samordning är att den samlade ersättningsnivån inte får bli alltför hög, eftersom en hög kompensationsnivå kan motverka arbetslinjen.

En mer komplicerad fråga vid samordning är från vilken nivå en avräkning skall göras. Arbetsgruppen har förstått det så att lagstiftarens intentioner varit att samordna ersättningar som överstiger en viss nivå av tidigare inkomst. Det finns goda skäl att stadfästa den ståndpunkten. Det betyder att avräkning skall ske på ersättningar som leder till att den samlade nivån överstiger 80 procent av den tidigare dagsförtjänsten.

• Sida 967
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 215

Vi föreslår ovan att nivån på den högsta dagpenningen skall vara högre under de första 100 ersättningsdagarna. Det sker således efter 100 ersättningsdagar en nedtrappning av dagpenningen för dem vars fastställda dagsförtjänst överstiger den nivå som ger högsta dagpenningen. Enligt vår mening bör en sådan nedtrappning av högsta ersättningen träffa alla på arbetsmarknaden och således inte kunna kompenseras genom ersättning från annan försäkring. Med den av oss föreslagna nivån på högsta dagpenningen under de första 100 ersättningsdagarna, 640 kronor, uppgår kompensationsgraden till 80 procent upp till en dagsförtjänst på 800 kronor. För den som har en dagsförtjänst på 800 kronor reduceras kompensationsgraden efter 100 ersättningsdagar till 72 ½ procent genom att dagpenningen minskar till 580 kronor. Samordningen bör därför utformas på ett sådant sätt att den som har en dagsförtjänst på 800 kronor eller mer skall samordningen efter 100 ersättningsdagar göras så att den samlade ersättningen inte överstiger 72 ½ procent av dagsförtjänsten. Genom denna samordning kommer även de som har kompletterande försäkringar att få en nedtrappning av sin högsta dagpenning.

Samordningen över 80 procent skall ske oavsett om taket för högsta dagpenningen uppnåtts. Regeln skulle således gälla såväl kollektivavtalsenliga förmåner som privata försäkringar.

Enligt våra direktiv skall vi undersöka om det är möjligt att minska statens åtaganden vid en samordning. I princip bör emellertid detta vara kommunicerande kärl. Om reglerna för samordning skärps kommer avtalen att omförhandlas så att de inte ger en ersättning som leder till samordning med arbetslöshetsförsäkringen.

11.5.3

Minskade marginaleffekter

Vår bedömning:

• Ett system med bibehållande av en del av arbetslöshetsersättningen vid antagande av arbete som ger lägre lön än den aktuella dagpenningen bör inte införas.

• Sida 968
•  Original

216 Förslag Ds 1999:58

Vårt uppdrag:

”Arbetsgruppen skall utreda om det bör öppnas

en möjlighet att en arbetslös, som till exempel tar ett arbete i en annan bransch med väsentligt lägre inkomst än tidigare eller ett arbete med höga kostnader för pendling, får behålla en del av sin arbetslöshetsersättning under en viss övergångstid i den nya anställningen.”

Den som uppbär arbetslöshetsersättning skall i princip acceptera erbjudanden om arbeten som ger en lön som ligger tio procent under aktuell dagpenning. För den som har en ersättning som motsvarar 80 procent av den tidigare inkomsten innebär det att lönen inte skall understiga 72 procent av den tidigare lönen. Men för dem som har högsta dagpenning, 580 kronor om dagen, och kanske har en ersättning som motsvarar 60 procent av den tidigare lönen så är kravet att ta ett arbete som bara ger lite drygt halva lönen. Om det nya arbetet dessutom medför ökade kostnader för resor betyder det att välfärden på ett dramatiskt sätt kan försämras för den arbetslöse som anvisas ett nytt arbete.

Det kan med andra ord ställas krav på betydande löneflexibilitet. Samtidigt pekar undersökningar på att reservationslönen ligger på cirka 90-95 procent av tidigare lön. Det utgör motivet för en löneutfyllnad under en övergångstid för att locka arbetssökande att ta mindre välbetalda jobb.

Vårt uppdrag har varit att pröva om det bör utgå ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som utfyllnad för den som tagit arbete med en lön som är lägre än ersättningen.

Arbetsgruppen anser att det principiellt vore fel om den som fått ett arbete uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsersättningen är en inkomstbortfallsförsäkring under en omställningsperiod. Det ställs tydliga krav på att den som uppbär ersättning skall vara arbetslös. Det vore därför principellt fel att använda ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som en löneutfyllnad till den som har arbete.

Det finns emellertid anledning att uppehålla sig vid frågan om det finns insatser som kan göra det mer attraktivt för arbetssökande att ta ett arbete.

Till att börja med vänder vi oss mot de argument som ofta framförs att det i liten utsträckning lönar sig att gå från arbetslöshet till arbete. Den statiska analysen kan visserligen ge vid handen att det ekonomiska utbytet kan vara litet. En dynamisk analys visar däremot att den som under en längre tid varit ar-

• Sida 969
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 217

betslös förlorar i löneutveckling och möjligheter att förbättra sin standard i jämförelse med den som tar ett arbete. Den bild vi i första hand vill förmedla är således att det i realiteten lönar sig mycket väl att ta ett arbete för en arbetslös. Den som vill vara mån om sin löneutveckling skall väga in de framtida effekterna på inkomsten av att ta ett arbete.

Det är framför allt bland småbarnsfamiljer som höga marginaleffekter är ett problem i samband med övergången från arbetslöshet till arbete.

Det har för det första med förskolan att göra. Den som är arbetslös är inte garanterad plats inom förskolan i alla kommuner. Det är rimligt att barn till arbetslösa verkligen ges möjligheter att bibehålla en plats inom barnomsorgen under arbetslösheten. Det är viktigt både för barnen och de arbetssökande. Vidare är det avgiftsstrukturen inom barnomsorgen som utgör ett problem. Genom att införa en låg och enhetlig avgift inom förskolan och garantera plats för barn till arbetslösa kan en stor del av de negativa marginaleffekterna vid övergång till arbete elimineras. För en arbetslös som får ett arbete med en lön som motsvarar den tidigare inkomsten på 15 000 kronor i månaden och för vilken en plats inom förskolan kostar 1 500 kronor i månaden försvinner hela nettoökningen i avgift till förskolan. Även för den som fått bibehålla sin förskoleplats och drabbas av en avgiftsökning på 500 kronor i månaden på grund av en högre inkomst vid arbete får nästan hela sin inkomstökning uppäten av avgiftsökningen inom förskolan.

För det andra handlar det om det inkomstberoende bostadsbidraget som också kan göra att en stor del av nettovinsten med att gå från arbetslöshet till arbete går förlorad.

Vidare bör man överväga ytterligare insatser inom den traditionella arbetsmarknadspolitiken för att minska de marginaleffekter som uppstår genom kostnader för arbetsresor, t.ex. vid långpendling, och flyttning. Vi tror, särskilt med beaktande av de regionala obalanser som nu växer fram, att det bör göras insatser för att förbättra möjligheterna att pendla.

Inom skattesystemet finns också möjligheter att förändra strukturen på skatterna så att övergången till arbete underlättas. Dit hör konstruktionen av grundavdraget och likaså möjligheterna till avdrag för resekostnader till och från arbetet.

Arbetsgruppen anser att det behövs en bred översyn av de möjligheter som finns att minska marginaleffekterna vid över-

• Sida 970
•  Original

218 Förslag Ds 1999:58

gång från arbetslöshet till arbete samtidigt som de dynamiska effekterna bör studeras.

11.5.4

Sanktioner och svikligt förfarande

Vårt uppdrag:

”Arbetsgruppen skall kartlägga hur de skärpta

reglerna (efter den 1 januari 1996) har tillämpats och analysera vilka effekter reglerna har fått. Om gruppen finner att sanktionsreglerna inte tillämpas bör gruppen analysera orsakerna till detta och föreslå åtgärder. I detta sammanhang bör även prövas om en konsekventare tillämpning av sanktionsreglerna kan åstadkommas genom att reglerna mildras.”

Idag gäller olika sanktioner för olika anledningar till avstängning. De fyra typfall som finns är att anställningen upphört på egen begäran eller att den försäkrade skilts från arbetet på

Våra förslag:

• Vid en sanktion enligt de grunder som för närvarande finns i arbetslöshetsförsäkringen minskas dagpenningen med 25 procent i upp till 40 ersättningsdagar.
• Vid en andra sanktion som inträffar innan nytt arbetsvillkor upparbetats minskas dagpenningen med 50 procent under 40 dagar. Vid ett tredje tillfälle upphör den arbetssökandes rätt till ersättning och ett nytt arbetsvillkor måste uppfyllas för att på nytt vara berättigad till ersättning.
• Vid svikligt förfarande dras 80 ersättningsdagar in. Under denna tid skall vederbörande stå till arbetsmarknadens förfogande. Om det finns särskilda skäl kan antalet dagar som dras in sättas ned till 40 ersättningsdagar. För att få ny ersättning skall det inte krävas ett nytt arbetsvillkor, men i grova fall skall den försäkrade uteslutas från arbetslöshetskassan.
• AMS skall utarbeta mer precisa tillämpningsföreskrifter för sanktionerna. De skall beskriva under vilka omständigheter det är möjligt att göra avsteg från huvudreglerna i den ekonomiska sanktionen. Dessutom skall föreskrifterna precisera i vilka situationer som den arbetssökande skall uteslutas ur arbetslöshetskassan och polisanmälan göras.

• Sida 971
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 219

grund av otillbörligt uppförande, att den arbetssökande nekat att ta anvisat arbete eller delta i arbetsmarknadspolitiskt program eller uppträtt på ett sådant sätt att han eller hon inte fått det anvisade arbetet. Sanktionen innebär avstängning under ett varierande antal dagar.

Arbetsgruppens förslag innebär att en enhetlig ekonomisk sanktion skall tillämpas. Det är generellt sett svårt att avgöra vilket regelbrott som bör leda till den hårdaste sanktionen. I dag är det t.ex. en betydligt hårdare sanktion för den som avvisar ett lämpligt arbete än för den som slutar sitt arbete på egen begäran. Det kan anföras skäl för att det skall vara så, men också för att motsatsen skall gälla.

Den som slutat på egen begäran har ju åsamkat sin arbetslöshet själv på ett direkt sätt. Det kan emellertid finnas förmildrande omständigheter även vid en egen uppsägning. Den försäkrade kan ha sådana förhållanden på sin arbetsplats att det enda rimliga är att säga upp sig från sin anställning.

Den som inte sökt eller accepterat ett anvisat lämpligt arbete har visserligen inte orsakat grunden till arbetslösheten, eftersom den uppstod innan anvisningen skedde. Det kan därför anföras att den arbetssökande är berättigad till arbetslöshetsersättning och att det kan vara rationellt för den sökande att invänta ett arbete som passar bättre. Det kan dock hävdas att den som avvisat ett lämpligt arbete inte ens har försökt utföra arbetet. Det kan anföras att det ur försäkringssynvinkel är ett allvarligare brott.

Till detta skall läggas att det vid en domstolsprövning många gånger är svårt att fastställa om sanktionen är att hänföra till den ena eller andra orsaken. Det finns alltså svårigheter att tilllämpa olika ekonomiska sanktioner för olika typer av förseelser.

Den rimliga lösningen är enligt vår bedömning att ha samma sanktionsregler för samtliga dessa former av regelbrott.

De ekonomiska sanktionerna har överlag skärpts relativt kraftigt under senare år. Det kan sättas ifråga om skärpningen har varit effektiv eller om den har medfört att arbetsförmedlare drar sig för att rapportera förekomsten av vägran att ta anvisat arbete.

Den undersökning som genomförts vid IFAU visar inte att sanktionsbestämmelsernas utformning spelar någon avgörande roll för arbetsförmedlarnas rapportfrekvens. Däremot visar studien att de holländska erfarenheterna är mycket goda av att ha

• Sida 972
•  Original

220 Förslag Ds 1999:58

verksamma sanktioner i samband med regelbrott inom arbetslöshetsförsäkringen.

Vi kan dessutom konstatera att sanktionernas omfattning knappast svarar mot vad som för gemene man kan uppfattas som rimliga sanktioner för de förseelser det är fråga om. Det torde strida mot det allmänna rättsmedvetandet att enskilda drabbas så hårt ekonomiskt av dessa sanktioner. Därutöver kan det anföras att om reglerna i fortsättningen skall tillämpas mer strikt och att det därmed blir ett större antal fall av ifrågasatt rätt till ersättning kan det i sig motivera en mildare form av sanktion.

Vi föreslår därför att den som bryter mot någon av dessa fyra uppräknade typfall skall få sin dagpenning nedsatt med 25 procent under 40 dagar vid ett första tillfälle. Den som upprepar samma eller någon annan form av förseelse inom samma ersättningsperiod får sin dagpenning nedsatt med 50 procent och vid ett tredje tillfälle avstängs den sökande helt från ersättning och måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor för att åter vara kvalificerad för ersättning.

Motivet för att, åtminstone vid enstaka tillfällen, sätta ned dagpenningen i stället för att helt avstänga personen i fråga är att det gör det möjligt för den sökande att åtminstone klara försörjningen nödtorftigt under den period som sanktionen varar.

Den som med arbetslöshetsförsäkringens vokabulär gjort sig skyldig till svikligt förfarande drabbas idag av ett frånkännande på 130 ersättningsdagar. Vidare krävs det att den sökande utför arbete under 80 dagar för att åter vara kvalificerad för ersättning på nytt.

Det kan i många fall vara en mycket kännbar påföljd. Men den kan drabba förhållandevis orättvist.

Den sanktion som innebär att den sökande måste arbeta i 80 dagar på den reguljära arbetsmarknaden för att åter vara kvalificerad för ersättning på nytt slår mycket olika för olika grupper av sökande. Den som fått ett frånkännande på grund av att vederbörande haft ”svart-arbete” och samtidigt uppburit ersättning från arbetslöshetskassan kanske har mycket lätt att under 80 dagar uppfylla villkoren för att på nytt uppbära arbetslöshetsersättning. Den som å andra sidan har gjort sig skyldig till en betydligt beskedligare form av förseelse kanske inte har en möjlighet att på nytt bli berättigad till ersättning.

• Sida 973
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 221

Därför föreslår vi att antalet frånkända dagar blir 80 med möjlighet att i vissa fall sätta ned frånkännandet till 40 ersättningsdagar. Vi föreslår dessutom att termen frånkännande ändras till indragning.

Vid förseelser som kan anses som grova skall den försäkrade uteslutas och polisanmälan göras. AMS bör utfärda föreskirfter om detta.

Det är betydligt bättre att den som gjort sig skyldig till ett kriminellt förfarande polisanmäls och att det blir en påföljd som bestäms av domstol och som följer den praxis som finns inom rättsväsendet.

11.6. Integrerad arbetsmarknadspolitik

Arbetsgruppens synsätt, som går som en röd tråd genom hela detta betänkande, är att de som uppbär arbetslöshetsersättning skall vara aktiva när det gäller att söka arbete eller utbildning. En mer integrerad arbetsmarknadspolitik ligger därför i linje med hela den inriktning arbetsgruppen har för en reformerad arbetslöshetsförsäkring.

Vårt uppdrag:

”Brister i arbetslöshetsförsäkringens samverkan

med arbetsmarknadspolitiken skall således undanröjas.”

11.6.1

Administrativ samordning

Våra förslag:

• Aktivitetsersättningar blir det gemensamma begreppet för arbetslöshetsersättning, utbildningsbidrag och andra ersättningar som grundar sig på dagpenningberäkning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.
• Administrationen av ersättningarna bör samordnas så att arbetslöshetskassorna handhar utbetalningen av samtliga aktivitetsersättningar.

• Sida 974
•  Original

222 Förslag Ds 1999:58

För att markera samhörigheten mellan olika delar av arbetsmarknadspolitiken anser vi att individstödet bör benämnas aktivitetsersättning. Därmed markerar vi både att de är integrerade delar och att det är aktivitet som förenar verksamheterna.

Genom att samla administrationen av utbetalningen av olika aktivitetsstöd till arbetslöshetskassorna åstadkoms en närmare integration mellan arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det skulle betyda att arbetslöshetskassorna administrerar individersättningen både för arbetssökande och vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. I den arbetsgrupp inom regeringskansliet som haft till uppgift att se över tänkbara regelförenklingar har frågan varit aktuell och slutsatsen är att en sådan samordning är eftersträvansvärd.

Försäkringskassorna administrerar idag utbetalningen av utbildningsbidrag. Det har dock upplevts som krångligt av personer med arbetslöshetsersättning. Irritationen förstärks av att det är samma belopp som skall betalas ut och att det kan bli en fördröjning av ersättningen på grund av olika utbetalningsrutiner. För den som har små marginaler i sin budget kan det ha stor betydelse för möjligheten att upprätthålla sina förpliktelser. Det förekommer därför att de fackliga organisationerna lånar ut pengar till sina medlemmar när de på grund av detta får behov av kontanter.

Med de förslag vi lämnar anser vi inte att det är adekvat med benämningarna passiv kontantutbetalning och aktiva arbetsmarknadspolitiska program. Vi menar att hela arbetsmarknadspolitiken skall bestå av aktiva insatser för att främja övergången från arbetslöshet till arbete.

Det är inte meningsfullt att skilja på de åtgärder som är passiva och de som är aktiva. Vad det handlar om är att förkorta vägen från arbetslöshet till produktivt arbete. Det är också den uppgiften som arbetsmarknadspolitiken skall lyckas med i än högre utsträckning.

Det är mot den här bakgrunden viktigt att framhålla den integrerade arbetsmarknadspolitikens gemensamma syfte. Det är två sidor av samma mynt. Båda behövs och de är olika till sin konkreta innebörd men det är viktigt att mer se det som förenar än det som skiljer dem åt.

• Sida 975
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 223

11.6.2

Arbetsmarknadspolitiska program för individuell utveckling

Under 90-talskrisen har arbetsmarknadspolitiken i stor utsträckning hållit tillbaka den öppna arbetslösheten. Det har gjort att arbetssökande kunnat kvalificera sig för en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen.

Det är uppenbart att arbetsmarknadspolitiken inte varit avsedd att ge försörjning åt en så stor andel av arbetskraften. Arbetsmarknadspolitiken är ett viktigt instrument för att långsiktigt hålla nere arbetslösheten genom att möjligheterna att få ett nytt arbete förbättras, att flyttningar och pendling underlättas samt att individernas chans till en anställning ökar. När volymen på de arbetsmarknadspolitiska programmen växer ökar emellertid risken både för undanträngning av ordinarie arbeten och brister i kvaliteten på åtgärderna.

Detta har gett arbetsmarknadspolitiken ett oförtjänt dåligt rykte. Skulden för denna situation är den höga och bestående arbetslösheten som gjort att behovet av åtgärder varit och alltjämt är stort.

Dessutom kommer den aktiva arbetsmarknadspolitikens styrka att visas i samband med att sysselsättningen nu ökar. Arbetsgruppen föreslår att deltagande i arbetsmarknadspolitiska program skall räknas in i ersättningsdagarna för den arbetssökande.

Arbetsgruppens förslag innebär att deltagande i arbetsmarknadspolitiska program inte kommer att behövas för att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod. Programmen kan i ökad utsträckning anpassas till individens behov. Det kan betyda att programmen kan vara av varierande längd beroende på behov och möjligheter.

Det är dessutom en stor poäng att utbetalningen av utbildningsbidrag och arbetslöshetsersättning ges en gemensam be-

Vårt förslag:

• Deltagande i de arbetsmarknadspolitiska programmen skall ingå i de 600 ersättningsdagarna och i ökad utsträckning anpassas efter individens behov, så att möjligheterna att få en anställning ökar.

• Sida 976
•  Original

224 Förslag Ds 1999:58

teckning och administration. Deltagande i program ingår dessutom i antalet ersättningsdagar.

11.6.3

Branschvis samverkan

Det är väsentligt att arbetslöshetsförsäkringen används enligt sina syften. Det är inte rimligt att arbetslöshetsförsäkringen används som ett medel att göra pensionering av äldre arbetskraft billigare.

De avtal som träffas inom företag och som innebär att man använder sig av arbetslöshetsförsäkringen under minst en period för att sedan pensionera arbetskraft innehåller många tvivelaktiga inslag. Det är inte rimligt att arbetslöshetsförsäkringen blir en allmän finansiering av förtidspensionering.

I en del fall finns det anledning att ifrågasätta giltigheten i de avtal som sluts. Det finns exempel på att personer sagts upp från arbetsplatsen, i akt och mening att uppbära arbetslöshetsersättning under 450 ersättningsdagar. Därefter blir den då 62årige personen anställd i samma företag i sex månader utan arbetsplikt. Sedan upphör anställningen och 63-åringen uppbär arbetslöshetsersättning i ytterligare 450 dagar. Det kan ifrågasättas om ett sådant avtal är giltigt.

Det är viktigt att upplysa alla som berörs av sådana avtal om att de är skyldiga att stå till arbetsmarknadens förfogande. Det innebär att de kan bli anvisade arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program. Det kan aldrig bli fråga om en garanti för tidig pensionering. Det är viktigt att ta vara på alla människors arbetsutbud. Under 90-talet har den höga arbetslösheten gjort att

Våra förslag

• Avtal som träffas med innebörden att äldre arbetskraft pensioneras med hjälp av arbetslöshetsförsäkringen skall inte accepteras eftersom grundvillkoren skall gälla alla som uppbär arbetslöshetsersättning. Det betyder att de berörda skall anvisas arbete.
• Branschvis samverkan mellan arbetsmarknadens parter i de arbetsmarknadspolitiska programmen bör stimuleras.

• Sida 977
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 225

många äldre arbetslösa misströstat. Många hävdar att den som är 58 eller 60 år inte efterfrågas av någon arbetsgivare. Visst är det ett problem för många äldre att få ett arbete efter en längre tids arbetslöshet. Men till stor del handlar det om att efterfrågan på arbetskraft generellt sett har varit låg. Vi ser framför oss en längre period med en stark återhämtning på arbetsmarknaden. Då är det viktigt att hela arbetskraften deltar i arbetslivet. En minskning av arbetsutbudet för med sig mycket negativa effekter för de som finns kvar på arbetsmarknaden.

I stället bör branschsamverkan inom arbetsmarknadspolitikens ram uppmuntras för att verkligen ge individuell utveckling åt dem som har behov av det inom branschen. Ett par exempel kan hämtas från byggsektorn. Projektet Galaxen tar på ett framgångsrikt sätt hand om den äldre arbetskraft som inte riktigt hänger med i det högt uppdrivna tempot på en byggarbetsplats. Likaså innebär projektet Stjärnhimlen att man utnyttjar de möjligheter som finns inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för att utveckla de byggnadsarbetare som under en lång lågkonjunktur har svårt att ta sig in på ordinarie arbetsplatser.

• Sida 978
•  Original

226 Förslag Ds 1999:58

11.7. Övergångsarbetsmarknad

Vårt uppdrag:

”Det är viktigt att arbetslöshetsförsäkringen inte

uppfattas som en permanent försörjning.”

Större delen av 90-talet har präglats av en svag efterfrågan på arbetskraft, hög öppen arbetslöshet och mycket omfattande arbetsmarknadspolitiska program för att hindra arbetslösheten att öka ytterligare och för att aktivera de arbetssökande. En stor del av 90-talets omfattande arbetsmarknadspolitiska program fick med nödvändighet den mer begränsade uppgiften att skapa system för aktivering och försörjning av de arbetslösa. Utvecklingen har lett till att en stor grupp arbetslösa inte haft jobb på den reguljära arbetsmarknaden under mycket lång tid.

Våra förslag:

• Den som uppburit aktivitetsersättning i upp till 600 dagar, utan att ha upparbetat ett nytt arbetsvillkor på den öppna arbetsmarknaden, erbjuds en heltidsaktivitet i form av arbete, utbildning och praktik m.m. på en så kallad övergångsarbetsmarknad.
• Ersättningen utgår i form av avtalsenlig lön eller utbildningsbidrag beroende på verksamhetens art.
• Plats på övergångsarbetsmarknad skall inte vara tidsbestämd, utan kan pågå till dess den arbetssökande fått arbete eller utbildning.
• Den som har arbete på övergångsarbetsmarknaden skall stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. aktivt söka arbete, kunna bli anvisad annat arbete och ha ett sökkontrakt som utvärderas löpande.
• Här anges riktlinjer för övergångsarbetsmarknaden, vars detaljer vad avser organisation, finansiering och verksamhet bör utredas närmare.

• Sida 979
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 227

90-talets arbetsliv har också inneburit att prestations- och kompetenskraven ökat kraftigt. Det har inneburit att stora grupper arbetssökande fått en allt svårare situation; marginaliseringsproblemen har ökat. Det handlar om arbetslösa med otillräcklig utbildning och/eller bristande erfarenheter inom de delar av arbetsmarknaden som efterfrågar arbetskraft, funktionshinder av olika slag, dyslexi, sociala svårigheter etc.

Samtidigt finns också arbetslösa som på grund av svårigheter att byta bostadsort eller av andra skäl tvingats till långa arbetslöshetsperioder. De kan ha mer eller mindre svårt att komma tillbaka till den ordinarie arbetsmarknaden.

Sysselsättningen ökar nu kraftigt och brist på kompetent arbetskraft gör sig gällande inom många yrkesområden. Den demografiska utvecklingen och ökad efterfrågan på arbetskraft innebär att även de som varit långvarigt arbetslösa har goda möjligheter att komma tillbaka till den ordinarie arbetsmarknaden. Trots detta kommer det att behövas särskilda insatser för de långvarigt arbetslösa som även under den kraftiga förbättringen på arbetsmarknaden fastnar i arbetslöshet.

Vid sidan om en effektiv arbetsförmedling och arbetsmarknadspolitiska program för att motverka arbetskraftsbrist, framför allt yrkesutbildning, behövs särskilda insatser för att skapa vägar tillbaka till arbete för den stora grupp arbetslösa som under mycket lång tid fått gå mellan arbetslöshet och kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska program. Vår lösning är att arbetslösa inom 600 ersättningsdagar skall erbjudas plats inom en övergångsarbetsmarknad vars syfte är att det skall leda till jobb på den reguljära arbetsmarknaden.

I det följande föreslås att övergångsarbetsmarknader inrättas, som skall vara mer långsiktig insats på heltid än övriga program. Den skall vara individuellt utformad för de många arbetslösa som drabbats värst av 90-talets sysselsättningskris. Det handlar om att öka anställbarheten för denna grupp genom anpassade, mer långsiktiga, utbildnings- och utvecklingsprogram, verksamhet inom uthyrningsföretag etc. med en mycket klar inriktning på att åter komma ut i jobb.

Målgruppen för övergångsarbetsmarknaden bör i första hand vara de arbetslösa som inte haft jobb på den reguljära arbetsmarknaden under de senaste åren, dvs. de s.k. långtidsinskrivna.

• Sida 980
•  Original

228 Förslag Ds 1999:58

Hur stor del av gruppen långtidsinskrivna och andra som med fördel bör beredas plats på övergångsarbetsmarknad kan inte preciseras i förväg, men det rör sig troligtvis om ca 45 000 personer.

Förhoppningsvis innebär det förbättrade arbetsmarknadsläget under år 2000 att tillströmningen till gruppen långtidsinskrivna minskar. Det betyder att de som kan komma att beröras av aktiviteten minskar under perioden.

Målsättningen med övergångsarbetsmarknaden är att berörda arbetssökande, inom ramen för en intensiv handledning, genom egna insatser, utbildning och praktik samt verksamhet i uthyrningsföretag och på arbetsplatser, t.ex. inom den offentliga sektorn och ideella organisationer, skall öka sina möjligheter att få ett arbete. De skall således öka sin konkurrenskraft så att de som slutmål skall få jobb på den reguljära arbetsmarknaden eller utveckla egen verksamhet så att de kan försörja sig själva.

En del av den aktuella målgruppen, t.ex. många äldre arbetslösa, kommer troligtvis inte ens efter omfattande insatser att kunna få jobb på den reguljära arbetsmarknaden. Därför handlar det också om att på marginalen öka möjligheterna till arbete på de lokala arbetsmarknaderna med beaktande av de undanträngningseffekter som då kan förekomma. Det är verksamheter som för individen och den offentliga sektorn är bättre än en försörjning enbart genom arbetslöshetsersättning.

I samråd med berörda arbetsgivare och i enlighet med individernas sökkontrakt läggs en plan fast för arbetet som syftar till målet ett arbete eller en reguljär utbildning. Placeringen av enskilda sökande på övergångsarbetsmarknad begränsas dock inte tidsmässigt. Lösningen för den enskilde måste kunna få olika utformning med hänsyn till de förutsättningar och alternativ som står till buds.

Samtidigt som programmet genomförs skall de möjligheter utnyttjas som finns att aktivt söka arbete. De krav som gäller för anvisning till arbetsmarknadspolitiska program skall också gälla övergångsarbetsmarknad. Det innebär att meddelande om ifrågasatt rätt till arbetslöshetsersättning skall sändas till berörd arbetslöshetskassa för avstängningsbeslut om en anvisad vägrar delta. Motsvarande skall gälla om anvisad inte deltar på det sätt som förutsätts.

Former och inriktning för en övergångsarbetsmarknad måste anpassas till de lokala förutsättningarna. Det viktiga är att man

• Sida 981
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 229

genomför en målinriktad och strukturerarad verksamhet som realistiskt skall kunna leda till jobb. Det bör finnas vissa enkla, bestämda ramar för verksamheten enligt ovan, som mer tar fasta på mål och administrativ ordning samt att inlåsningseffekter och undanträngning av andra jobb undviks.

Arbetsförmedlingen bör vara huvudman för övergångsarbetsmarknad, men den kan även bedrivas av kommuner, ideella organisationer eller grupper av arbetsgivare.

Verksamheten skall bestå av jobb-sökeri, träning av olika färdigheter som behövs för att medlemmarna skall kunna få och behålla ett jobb, utbildning och praktik i samverkan med ortens arbetsgivare och helst med inriktning på jobb i kontaktföretagen samt anställning för kortare eller längre perioder med anställningsstöd om så behövs. Men det kan även röra sig om arbete i ett uthyrningsföretag, som säljer tjänster av olika slag.

Inriktningen för olika grupper inom övergångsarbetsmarknaden kommer således att variera. På någon ort kan verksamheten vara ett samarbetsprojekt med en grupp av företag på orten, som syftar till anställning i de berörda företagen efter en utvecklingsperiod. En annan grupp kan bestå av äldre arbetssökande där programmet leder till ett kommunalt sysselsättningsprojekt. En grupp kanske har som mål att starta egen verksamhet.

Ersättningen till deltagarna bör vara aktivitetsersättning eller lön vid arbete. Aktivitetsersättningen är densamma som vid arbetslöshet och lön skall utgå vid arbete enligt avtal.

Den närmare utformningen av finansiering, verksamhet och organisation bör utredas vidare.

• Sida 982
•  Original

230 Förslag Ds 1999:58

11.8. Organisation

Våra förslag:

• Arbetsprövning av arbetssökande, kvalitetsgranskning av arbetsförmedlingar och tillsyn av arbetslöshetskassorna skall utgöra ett sammanhållet system. Vi redovisar fem olika modeller för ett system för kvalitetsgranskning, arbetsprövning och tillsyn, med utgångspunkten att systemet skall hållas samman och uppföljningen bli effektiv.
• Utbildningen av arbetsförmedlare och personal på arbetslöshetskassorna skall förbättras och syfta till att öka kunskaperna om det system som försäkringen verkar inom.
• Kontakterna mellan arbetsförmedlingar och arbetslöshetskassor på lokal och regional nivå bör förbättras.
• Arbetsprövning och granskning av enskilda arbetssökandes aktivitet skall göras av arbetsförmedlaren utifrån ett upprättat sökkontrakt.
• AMS skall utarbeta riktlinjer för hur arbetsprövningen skall gå till, när och hur meddelande om ifrågasatt ersättning skall utfärdas samt när och hur anvisningar av erbjudna arbeten skall följas upp.
• Tillsynen av arbetslöshetskassorna kompletteras med utbildning av kassornas personal och utövas i större utsträckning förebyggande med föreskrifter, råd och kommentarer.
• Tillsynen omfattar granskning av arbetslöshetskassornas handläggning av enskilda ärenden och verksamhetskontroll etc och skall ske i minst samma omfattning som hittills, vilket är betydelsefullt för legitimiteten i försäkringen.
• Den ledamot som AMS utser i arbetslöshetskassornas styrelser skall vara fristående från organisationer som är kopplade till arbetslöshetskassan och tillföra styrelserna juridisk kompetens.

• Sida 983
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 231

Vårt uppdrag:

”En effektiv tillsyn av arbetslöshetsförsäkringen

bidrar till att reglerna tydliggörs och att tillämpningen av dessa blir konsekvent och i enlighet med reglernas syfte. Arbetsgruppen skall se över organisationen av tillsynen och lämna de förslag till förbättringar som kan vara motiverade. Gruppen bör särskilt undersöka förutsättningarna för en fristående tillsynsorganisation och lämna förslag om hur en sådan skulle kunna inrättas.” ”Arbetsgruppen skall vidare analysera hur arbetsförmedlingarnas kontrollfunktion i arbetslöshetsförsäkringen fungerar och föreslå de förbättringar som kan behövas.” ”En grundläggande förutsättning för rätt till arbetslöshetsersättning är att personen står till arbetsmarknadens förfogande. I begreppet ingår att personen skall vara beredd att anta ett erbjudet lämpligt arbete.”

• Erfarenheterna hos statens representanter i styrelserna bör tas tillvara genom årliga konferenser och kan användas för att utarbeta riktlinjer för AMS policy i aktuella ärenden.
• Statens ledamöter skall kunna sitta i en och samma arbetslöshetskassas styrelse i högst sex år.
• Kvalitetsgranskningen av arbetsförmedlingarna skall byggas upp för att följa upp lokala rutiner, handläggning och beslut vad gäller förmedlingarnas kontrollfunktion.
• Arbetsförmedlingens arbete kan kontrolleras med ett slumpmässigt urval och samtliga som varit arbetssökande över ett visst antal dagar.
• Arbetsförmedlarens dubbla roll finns kvar, men kvalitetsgranskningen skall ses som ett organisatoriskt stöd för att arbetsförmedlaren utövar sitt arbete i arbetslöshetsförsäkringens intresse och utgör ett stöd för förmedlaren att tillämpa de regler som finns inom försäkringen vad gäller till exempel rapport om ifrågasatt ersättning.
• Kvalitetsgranskningen skall följa upp utformningen av individuella sökkontrakt så att den blir enhetlig över landet och varje arbetsförmedling skall granskas årligen.
• Kvalitetsgranskningen skall följa upp hur regler om hur lämpligt arbete tillämpas, vilka riktlinjer förmedlingen har vad gäller anvisningar, uppföljning av anvisningar samt rapportering.

• Sida 984
•  Original

232 Förslag Ds 1999:58

Den tredelade kontrollen

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är generös och ersättningen kan uppbäras under lång tid. Den bygger på en frivillig försäkring som handhas av privaträttsliga objekt, med en ersättning grundad på statsbidrag och tämligen detaljerad reglering i lagar, förordningar och andra föreskrifter. Utformningen förutsätter en betydande administrativ prövning för att försäkringens legitimitet skall kunna upprätthållas.

Vi har valt att anlägga en systemsyn på hur denna administrativa prövning skall kunna organiseras på bästa möjliga sätt.

Vi har således skissat på hur prövningen skall kunna ske i tre olika avseenden:

• den individuella arbetsprövningen
• kvalitetssäkringen av arbetsförmedlingarna
• tillsynen av arbetslöshetskassorna

Vi ser fördelar med att hålla samman prövningen, så att samma regelverk och samma bedömningar görs i de olika delarna:

En arbetsprövning skall inte bero på vilka regler som tilllämpas lokalt av en viss arbetsförmedling vad gäller lämpligt arbete eller i vilken utsträckning arbetsförmedlaren skickar meddelande om ifrågasatt rätt till ersättning till arbetslöshetskassan och slutligen skall rätten till ersättning inte vara beroende på att arbetslöshetskassorna gör olika bedömningar.

Vår principiella syn på hur kvaliteten i besluten upprätthålls är denna:

• Arbetsförmedlarna har en kontrollfunktion inom försäkringen. Det är alltså arbetsförmedlarna som har nyckelrollen i sammanhanget. Det är de som avgör när en arbetssökande skall anvisas eller erbjudas ett arbete och om han eller hon skall skicka en rapport om ifrågasatt ersättningsrätt.
• Det är arbetslöshetskassan som har att avgöra om fortsatt ersättning skall utgå eller om den arbetssökande skall avstängas från ersättning. Utrymmet för bedömningar i dessa avseenden är mycket begränsat.

• Sida 985
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 233

• Det är AMS som är tillsynsmyndighet över arbetslöshetskassorna och genomför olika former av granskningar av kassornas verksamhet.

Samtidigt är det AMS som är modermyndighet över länsarbetsnämnderna och som utfärdar föreskrifter, allmänna råd och kommentarer till de olika reglerna. Inom AMS är det försäkringsenheten som utövar tillsynen över arbetslöshetskassorna medan det är förmedlingsservice som har kontakten med länsarbetsnämnderna vad gäller förmedlingsverksamheten. Vi kommer i det följande att redovisa olika modeller som kan vara möjliga för att ha en effektiv kvalitetssäkring av försäkringen.

Modell I: Inga organisatoriska förändringar

Det finns naturligtvis möjligheter att förbättra förutsättningarna att driva kvalitetssäkringen vidare inom nuvarande organisatoriska ramar. Det innebär att AMS skärper tillämpningen av det regelverk som finns. Man ger tydligare direktiv till arbetsförmedlingarna att upprätthålla sin kontrollfunktion. I länsgenomgångarna fäster AMS ökat avseende vid uppföljning av hur kontrollfunktionen tillämpas och hur styrelsens råd och anvisningar har bearbetats.

AMS försäkringsenhet fortsätter med tillsynen av arbetslöshetskassorna. Denna verksamhet kan fortsätta i princip som nu. Granskning av enskilda ärenden kan ha nuvarande omfattning och verksamhetskontrollen kan fortsätta som hittills. Den utökade användningen av styrelseledamöternas verksamhet som vi föreslår är möjlig att genomföra.

Den stora fördelen med denna modell är att det inte behövs några organisatoriska förändringar. Det behövs inga utredningar om hur en ny verksamhet skall byggas upp, inga nya administrativa rutiner behöver utarbetas.

Nackdelen är att det alltjämt blir tämligen långa avstånd mellan den tillsyn av arbetslöshetskassorna som försäkringsenheten utför och de genomgångar som förmedlingsservice genomför. Förmedlingarnas kontrollfunktion skall även i fortsättningen konkurrera med den betydligt mer gynnsamma servicefunktionen, vad gäller AMS uppföljning och länsgenomgångar.

• Sida 986
•  Original

234 Förslag Ds 1999:58

A-kassa

Kvalitets-

granskning

Utbetalning

Arbets-

prövning

Figur 1. Nuvarande organisation

Tillsyn

AMS

Lan

Af

Arbetssökande

Rapport

Modell II: En ny tillsynsmyndighet bildas

Ett organisatoriskt förslag innebär att bryta ut AMS försäkringsenhet och bilda en ny myndighet av denna verksamhet. Det betyder att försäkringsenheten skulle kunna renodla sin verksamhet att följa upp arbetslöshetskassornas verksamhet. Den nya myndigheten skulle kunna utföra ett stort antal granskningar av arbetslöshetskassornas verksamhet, få en mycket likartad bedömning i de olika kassorna vad gäller tillämpningen av regelverket, den administrativa utformningen och den ekonomiska redovisningen.

Fördelen med denna modell är att arbetslöshetskassorna får en verkligt fristående myndighet att vända sig till. Den kan utarbeta föreskrifter och vara rådgivande på ett annat sätt än vad en enhet inom en myndighet kan vara. Det skulle rent arbetsmässigt vara effektivt att kunna bygga upp de rutiner som be-

• Sida 987
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 235

hövs. Beslutsvägarna inom myndigheten skulle kunna vara korta och handläggningstiderna likaså.

Några problem med den här modellen är att det tar tid att få en ny myndighet att fungera, den administrativa apparaten behöver byggas upp och rutiner utarbetas. Den stora nackdelen är emellertid att det blir ett betydande avstånd mellan den nya tillsynsmyndigheten och den kontrollfunktion som arbetsförmedlingarna skall utöva och som fortfarande kommer att ha en nyckelroll i försäkringssystemet.

A-kassa

Kvalitets-

granskning

Utbetalning

Arbets-

prövning

Figur 2. Ny tillsynsmyndighet

Tillsyn

Arbets-

sökande

LAN

Af

Tillsyns-

myndighet

AMS

Rapport

Modell III: En ny myndighet för kvalitetskontroll

Det mest radikala förslaget är att bryta ut både tillsynen av arbetslöshetskassorna och kvalitetsgranskningen av arbetsförmedlingarna från Arbetsmarknadsverket. Det skulle bli en helt ny myndighet som skulle kunna upprätthålla alla rutiner som rör arbetsprövning av den enskilde och kvalitetsgranskningen av arbetsförmedlingen.

• Sida 988
•  Original

236 Förslag Ds 1999:58

Fördelarna är uppenbara. Man håller samman de verksamheter som ytterst har till syfte att upprätthålla legitimiteten i systemet. Det går också i den särskilda myndigheten att vara betydligt mer konsekvent i sin uppföljning. Någon hänsyn behöver egentligen inte tas till andra delar av systemet.

Däri ligger också dess nackdelar. Det kan lått uppstå delade meningar mellan Arbetsmarknadsverket och den nya myndigheten. Det kan ställa till mycket trassel i bedömningarna på arbetsförmedlingarna. Man får två myndigheter som skall utöva huvudmannaskap över verksamheten. Trots allt är det servicefunktionen som kommer att dominera på förmedlingarna och den nya kvalitetsmyndigheten kommer att få svårt att få genomslag för sin inspektionsverksamhet. Det kan därför lätt bli konflikter med Arbetsmarknadsverket. Risken är uppenbar att det kan förlama verksamheten.

Service

Utbetalning

Arbets-

prövning

Figur 3. Myndighet för kvalitetsgranskning

Kvalitets-

myndighet

Tillsyn

A-kassa

AMS

LAN

Af

Arbets-

sökande

Kvalitets-

granskning

Rapport

• Sida 989
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 237

Modell IV: AMS skapar en kvalitetsfunktion

Den modell som mest stämmer överens med vår grundläggande systemsyn är att bilda en ny enhet inom AMS. Det betyder att den nuvarande försäkringsenheten och den del av nuvarande enheten för arbetsmarknadsservice som har att granska kvaliteten på kontrollfunktionen sammanförs till en enhet. Den nya enheten, som vi kan kalla för kvalitetsenheten, får till uppgift att utföra de tillsynsuppgifter som försäkringsenheten idag utför och följa upp hur arbetsprövningen fungerar på arbetsförmedlingarna.

Den stora fördelen är att det under en gemensam enhet samlas både tillsyn av arbetslöshetskassorna och kvalitetsgranskning av arbetsförmedlingarna. Det kan utfärdas allmänna råd, föreskrifter och anvisningar om hur reglerna i arbetslöshetsförsäkringen skall tillämpas. Det kan finnas regionala organ som har till uppgift att utöva den lokala verksamheten. Samtidigt som tillsynsverksamheten kan följa hur arbetslöshetskassorna handlägger enskilda ärenden som rapporterats från arbetsförmedlingarna, kan kvalitetsgranskningen följa upp hur förmedlingen arbetar med just denna rapportering. Vidare kan den nya enheten genomföra granskning av hur de individuella sökkontrakten byggs upp.

Nackdelen är att verksamheten fortfarande kommer att finnas inom den gamla myndighetens ram. Modellen innebär att vi diskuterar AMS interna organisation. Den förutsätter att det sker en viss omorganisation och omdisponering av AMS resurser.

• Sida 990
•  Original

238 Förslag Ds 1999:58

AMS

A-kassa

Kvalitets-

granskning

Utbetalning

Arbets-

prövning

Figur 4. Sammanhållen tillsyn och kvalitets-

granskning inom AMS

Tillsyn och

Kvalitet

Arbetssökande

LAN

Af

Tillsyn

Rapport

Modell V: En fristående inspektion inom AMS

Det finns även möjligheter att tillskapa en ny inspektion inom AMS, men med en mer fristående ställning än enheterna inom verket. Inspektionen skulle utöva tillsyn över arbetslöshetskassorna och kvalitetsgranska arbetsförmedlingarna.

Den fristående ställningen innebär att chefen för inspektionen utses direkt av regeringen och att riksdagen fastställer budgeten för dess verksamhet. Det innebär att enheten får en mer oberoende ställning inom Arbetsmarknadsverket än vad övriga enheter har.

Fördelen med detta system är att det organisatoriskt och administrativt går att uppnå fördelarna med integrationen inom AMS, samtidigt som det ger ett visst oberoende.

• Sida 991
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 239

Nackdelen är att det kan uppstå oklarheter och svårigheter med styrningen av inspektionen, det kan bli revirgränser mellan AMS och inspektionen. Dess oberoende ställning kan leda till interna problem. Det strider mot principen om en sammanhållen myndighet under en generaldirektör.

.

Figur 5: Fristående myndighet inom AMS

A-kassa

LAN

Af

Arbets-

sökande

AMS

Inspek-

tion

Tillsyn

Kvalitets-

granskning

Service

Utbetalning

Arbets-

prövning

Rapport

Slutsats

Arbetsgruppens perspektiv på arbetslöshetsförsäkringen bygger på att olika kvalitetsmoment måste vara integrerade. Som vi beskrivit är det arbetsförmedlaren som gör den individuella arbetsprövningen, det är länsarbetsnämnderna och ytterst AMS som utövar verksamhetskontroll av arbetsförmedlingarna och det är AMS, via sin försäkringsenhet, som har tillsynsansvaret över arbetslöshetskassorna.

• Sida 992
•  Original

240 Förslag Ds 1999:58

Statens legitima intressen för att utöva tillsyn över denna verksamhet kan sägas ha följande grunder:

• Staten måste kunna kontrollera att statens medel betalas ut till sådana som är berättigade till ersättning, dvs. statsbidrag skall inte kunna betalas ut till personer som inte uppfyller försäkringsvillkoren.
• Staten skall tillse att medlemmar i olika arbetslöshetskassor behandlas lika, dvs. likartade ärenden skall bedömas på samma sätt oavsett var i landet den försäkrade bor och oavsett i vilken arbetslöshetskassa vederbörande är medlem.

Staten skall tillse att alla medlemmar i samma arbetslöshetskassa behandlas lika, dvs. ingen skall behandlas på ett sämre eller bättre sätt än någon annan medlem oavsett vilken koppling medlemmen har till andra organisationer eller liknande.

Vi anser att denna tillsyn är nödvändig för att upprätthålla försäkringens legitimitet. Genom att arbetslöshetskassorna är självständiga privaträttsliga subjekt som hanterar beslut som berör mycket stora belopp av statliga medel har staten ett mycket legitimt intresse att utöva tillsyn. Att ha ordning och reda på beslutsrutiner, ordentlig bokföring och en ekonomisk redovisning som följer väl utarbetade riktlinjer är ett minimum som kan krävas av arbetslöshetskassorna och det är därför rimligt att AMS också granskar denna del av arbetslöshetskassornas verksamhet.

AMS genomför också regelbundna genomgångar med länsarbetsnämnderna varvid man får förutsätta att arbetsförmedlingarnas kontrollfunktion behandlas. Likafullt får det anses styrkt att rutinerna varierar högst avsevärt mellan olika arbetsförmedlingar och att variationen inte är systematisk, exempelvis i förhållande till ortens arbetslöshet.

Vårt förslag i andra delar av detta betänkande innebär att arbetsförmedlingen kommer att få en mycket aktiv roll när det gäller att utforma planer för de arbetssökande, individuella sökkontrakt. Sökkontrakten skall ange inom vilka geografiska och yrkesmässiga områden som den sökande i första hand skall verka. Det är därmed av största vikt att sökkontrakten inte blir för snävt eller orealistiskt formulerade. Samtidigt blir kontrakten viktiga utvärderingsinstrument. De kan bilda underlag för en diskussion om hur arbetsförmedlingen arbetar med de arbetssökande. I vad mån lediga arbeten anvisas i tillräcklig utsträckning, att regler om pendling, yrkesbyte och bostadsbyte följs

• Sida 993
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 241

och att det blir en enhetlig bedömning av de generella reglerna över hela landet, att varje arbetssökande får en individuell behandling utifrån sina förutsättningar samt att matchningen mellan arbetssökande och lediga platser sker så effektivt som möjligt.

Det behövs därför en tydligare instruktion till landets arbetsförmedlingar. Det skall framgå hur ett individuellt sökkontrakt utformas. Det skall även vara tydligt vad som är att betrakta som lämpligt arbete generellt sett och vad som gäller om inte sökkontrakt upprättas.

Den individuella arbetsprövningen skall i framtiden vila på två grunder. Den första är som hittills om den arbetssökande inte tar erbjudet arbete, inte deltar i anvisat program eller inte söker anvisat arbete. Vi bedömer att denna traditionella väg att utföra arbetsprövningen måste finnas som en yttersta åtgärd. Samtidigt som vi vill betona vikten av att göra denna formella arbetsprövning, kommer den sannolikt att minska i framtiden. Allt fler arbetstillfällen söks via platsautomat, Internet eller genom annons i tidning. Det gör att anvisningar på allt fler yrkesområden kommer att förlora sin vikt.

Den andra grunden för arbetsprövning måste ta sikte på de utvärderingar som arbetsförmedlaren och den arbetssökande regelbundet skall göra utifrån de sökkontrakt som upprättas. Utvärderingen måste ha både en kvalitativ och en kvantitativ utgångspunkt. Den kvalitativa handlar om hur den arbetssökande har närmat sig arbetsmarknaden under den gångna perioden, vilka sökmetoder han eller hon har använt och i vilken utsträckning som ansträngningarna har lett till intervjuer, antagning till kurser eller utbildningar. Den kvantitativa utvärderingen handlar om hur stor del av de jobb som varit lediga inom sökområdet som den arbetssökande faktiskt har sökt.

Den arbetssökande måste kunna styrka att han eller hon har varit tillräckligt aktiv, att ansträngningar har gjorts för att få ett arbete eller utbildning.

Vår inriktning förutsätter en förbättrad utbildning av arbetsförmedlarna. De förutsätts i större utsträckning känna till vad som avses med lämpligt arbete, de måste veta vilken instruktion de har vad gäller att anvisa lediga arbeten samt i vilken situation meddelande om ifrågasatt ersättning skall skickas till berörd arbetslöshetskassa.

• Sida 994
•  Original

242 Förslag Ds 1999:58

Det skall bli betydligt högre status på arbetet som arbetsförmedlare. Det är ett betydelsefullt arbete i samhällslivet som har stor betydelse för möjligheten att få ner arbetslösheten och förbättra matchningen mellan arbetssökande och lediga arbeten.

Den individuella arbetsprövningen skall alltså ske utifrån upprättade sökkontrakt. I sökkontrakten skall den enskildes rättigheter och skyldigheter anges. Vad som inträffar om den arbetssökande inte uppfyller sina skyldigheter är uppenbart. Det blir rapport om ifrågasatt ersättning.

Vad som inträffar om den sökandes rättigheter inte uppfylls är inte lika självklart. En möjlighet är att den arbetssökande kan

byta arbetsförmedlare, en annan möjlighet är att den arbetssö-

kande inte flyttas över till ett nytt intervall förrän arbetsförmedlingen utfört sina åligganden.

Den ökade aktiviteten från arbetsförmedlingarnas sida kan resultera i ett ökat antal rapporter om ifrågasatt rätt till ersättning. Det kommer delvis också att bli nya bedömningsgrunder för ett sådant ifrågasättande. Det är viktigt att det växer fram en gemensam praxis, att arbetslöshetskassorna får en enhetlig tilllämpning av dessa ifrågasättanden.

Därmed blir det också viktigt att tillsynen över arbetslöshetskassorna får en tillräckligt stor omfattning även i framtiden. Vi har haft att bedöma om tillsynsverksamheten över arbetslöshetskassorna skall föras över från AMS till en egen myndighet.

Vi har funnit att det viktigaste är att få enhetliga regler och tillämpningar både på arbetsförmedlingarna och arbetslöshetskassorna. Det viktiga, enligt vår mening, är att det finns en kvalitets- och tillsynsfunktion som har en överblick både över arbetslöshetskassornas verksamhet och arbetsförmedlingarnas kontrollfunktion. Vi anser att det är en brist att det inte finns någon gemensam organisation för detta.

Det har från en del arbetslöshetskassor uttryckts missnöje med den granskning som de utsätts för. Bland annat har man riktat kritik mot att AMS lägger sig i föreningsrättsliga frågor. Det har framförts att AMS inte borde ha med kassornas bokföring och ekonomiska redovisning att göra. Från arbetsgruppens sida menar vi att den tillsynsfunktion som finns spelar en viktig roll. Genom att ha en omfattande tillsyn kan arbetslöshetskassorna upprätthålla sin legitimitet.

Arbetsgruppen föreslår också att tillsynen i större utsträckning bör vara förebyggande på det sättet att kvalitets- och till-

• Sida 995
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 243

synsfunktionen i större utsträckning utfärdar rekommendationer och ger ut föreskrifter i viktiga frågor.

På en punkt anser vi att tillsynsfunktionen behöver revideras och det gäller styrelseledamöternas arbetssätt. Vi anser att ledamöterna i arbetslöshetskassornas styrelser som AMS utser måste vara fristående från till exempel de fackliga organisationerna, de skall tillföra en annan kompetens än den som finns i arbetslöshetskassorna. Det betyder att de bör ha juridiskt kunnande. En sådan förändring bör komma till stånd snarast.

Vidare bör kvalitets- och tillsynsfunktionen på ett betydligt aktivare sätt än tidigare använda sig av styrelseledamöternas erfarenheter och kunskaper. De bör kallas till årliga konferenser, medverka till en enhetlig tillämpning av nya regler och se till att försäkringen vårdas i det hänseendet att man upprätthåller en strikt bedömning av alla försäkringsfall. Styrelseledamöternas uppdrag skall vara att ta till vara statens legitima intressen vad gäller försäkringens funktionssätt.

Det är också viktigt att öka kontakten på regional nivå mellan arbetslöshetskassorna och arbetsförmedlingarna. Det kan ske genom årliga konferenser i länsarbetsnämndernas regi.

11.9. Övriga frågor

11.9.1

Frågor som rör företagare

Våra förslag:

• Företag som bedrivs med stöd av startaegetbidrag bör inte särbehandlas vid dagpenningberäkning.
• Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att se till att tilllämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regler inte strider mot vad som föreskrivs i grundlag.
• En samlad översyn av behandlingen av reglerna för företagare och uppdragstagare inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen bör göras i särskild ordning.

• Sida 996
•  Original

244 Förslag Ds 1999:58

Vårt uppdrag:

”För företagare som blir arbetslösa gäller vid be-

stämmande av underlaget för beräkning av dagsförtjänsten att denna skall bygga på den genomsnittliga inkomsten under de tre senaste åren före avvecklingsåret. Om näringsverksamheten har lagts ner inom 12 månader från det att verksamheten startade, kan ersättningen baseras på inkomsten i en tidigare anställning. Arbetsgruppen skall överväga om det finns skäl att när det gäller personer som bedrivit sin näringsverksamhet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter låta ersättningen baseras på en tidigare inkomst även om verksamhet har bedrivits en längre tid än 12 månader.”

Arbetsgruppen skall ”överväga om det finns skäl att ändra eller förtydliga reglerna om när en företagare skall anses som arbetslös. Den fråga som besluten aktualiserat är hur lagens krav att företagare skall ha upphört med sin verksamhet annat än tillfälligt för att anses som arbetslös skall tillämpas när det gäller frilansjournalistik och om kravet kan komma i konflikt med den grundlagsskyddade yttrandefriheten.”

Principiellt

Arbetslöshetsförsäkringen är i grunden en löntagarförsäkring. Genom årens lopp har även företagare i växande utsträckning kommit att omfattas av försäkringsskyddet. Ursprungligen har det ansetts vara svårt att förena försäkringen med företagares behov av ersättning vid arbetslöshet.

Företagares rätt till ersättning har från början omgärdats av särskilda regler. En orsak har varit att företagarnas ställning till skillnad från löntagarnas har gjort det möjligt att förutsäga och planera för ett gynnsamt ekonomiskt utbyte av försäkringen. Rätten till löntagarnas ersättning bygger till stor del på intyg från arbetsgivare och på förhållanden som den enskilde löntagaren inte kan påverka.

Genom årens lopp har företagarnas försäkringsskydd byggts ut. Det är emellertid påtagligt att de villkor som gäller företagarna är mycket speciella i förhållande till de som gäller löntagare. Försäkringens grundläggande konstruktion är med andra ord inte särskilt väl anpassad till företagarnas förhållanden. Det bör därför övervägas om inte en särskild lag och reglering bör utformas enbart för företagares behov av ersättning vid arbets-

• Sida 997
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 245

löshet. Det är även ett växande problem att behandla gruppen uppdragstagare i försäkringen. Arbetsgruppen har vid överläggningar med arbetslöshetskassor och genom brev blivit uppmärksammad på de problem som dagens regler kan leda till, vad gäller möjligheterna för uppdragstagare att under arbetslösheten ta på sig uppdrag från fler än en uppdragsgivare. Även dessa frågor bör behandlas i särskild ordning.

Startaegetbidrag

Underlaget för beräkning av dagpenning skall göras mot bakgrund av den genomsnittliga inkomsten under de tre senaste åren före avvecklingsåret. Om företagaren lagt ned verksamheten inom tolv månader från det att företagaren startade sin verksamhet, kan ersättningen baseras på företagarens tidigare anställning.

Tidigare var det den bästa inkomsten under de tre senaste åren som utgjorde underlaget för beräkningen av dagpenningen. Skälet för detta var att inkomsten kunde variera kraftigt över tiden.

En av de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna är möjligheten för arbetslösa att få bidrag för att starta egen näringsverksamhet. Förutsättningarna för att få ett sådant stöd är att man har fyllt 20 år, söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och att aktiviteten skall ske på heltid. Det skall finnas goda förutsättningar att bedriva näringsverksamheten, att den kan bedömas få en tillfredsställande lönsamhet och ge en varaktig sysselsättning. Bidraget är avsett att utgöra ett tillskott till näringsidkarens försörjning under inledningsskedet av verksamheten. Bidrag, i form av ersättning i nivå med arbetslöshetsersättningen, kan beviljas för högst sex månader och, om det finns särskilda skäl, i ytterligare sex månader.

AMS har i en undersökning funnit att stödet till start av näringsverksamhet är en resultatmässigt god åtgärd. 70 procent av dem som fått sådan åtgärd arbetade alltjämt i det företag de startade ett år tidigare och ytterligare 8 procent hade anställning hos annan arbetsgivare. Under 1997 påbörjade 21 525 personer näringsverksamhet med startaegetbidrag. I genomsnitt deltog 12 280 personer i aktiviteten under 1997.

Enligt en uppföljning, som gjordes av SCB, AMS och Nutek med avseende på situationen 1997, av företag som startade år

• Sida 998
•  Original

246 Förslag Ds 1999:58

1994 visar också goda resultat vad gäller överlevnad för företag som etablerats med startaegetbidrag. Av de företag som fått bidrag var det 60 procent som fortfarande var verksamma, jämfört med 57 procent av de år 1994 nystartade företag som inte fått bidrag.

Arbetsgruppen har haft till uppdrag att undersöka om det finns anledning att förlänga tolvmånadersregeln, vad gäller rätten att beräkna ersättningen på tidigare inkomst, för starta eget företag. Vi har inte funnit att det finns stöd för att genomföra en sådan förändring, och under alla omständigheter inte enbart för startaegetföretag. Det finns inga tecken på att påfallande många företag skulle läggas ner enbart av skälet att en högre arbetslöshetsersättning går förlorad om man driver företaget vidare efter tolv månader.

Vilande journalistföretag

JO och JK har aktualiserat frågan om hur arbetslöshetsförsäkringens krav att företagare skall ha upphört med sin verksamhet annat än tillfälligt för att anses som arbetslös är förenligt med den grundlagsskyddade yttrandefriheten när den tillämpas på frilansjournalister.

En företagare skall i princip ha lagt ner sin verksamhet för att ha rätt till ersättning. Krav på att förbinda sig att definitivt upphöra med den tidigare verksamheten är emellertid inte någon förutsättning för att få ersättning längre.

Enligt den bedömning JK gjort finns det inte något motsatsförhållande mellan 35 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och de regler i tryckfrihetsförordningen som garanterar var och en rätt att publicera sig.

Eftersom lagregelns utformning och de uttalanden som gjorts i lagens förarbeten inte kan anses strida mot någon grundlagsfäst rättighet finns det inte anledning att särskilt ändra eller förtydliga ALF i detta hänseende. Det får anses ankomma på den ansvariga tillsynsmyndigheten att sörja för att myndighetsutövningen inte kränker de rättigheter som regleras i tryckfrihetsförordningen.

• Sida 999
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 247

11.9.2

Övriga frågor

Vårt uppdrag:

”JO har i beslut den 5 mars 1998 berört frågan

huruvida en arbetslöshetskassa är skyldig att meddela ett formligt beslut när en medlem anses ha utträtt ur kassan till följd av försummad avgiftsbetalning. Arbetsgruppen skall pröva om JO:s beslut bör leda till regeländringar.”

Arbetsgruppen bör ”överväga om arbetslöshetskassorna borde åläggas ett utökat ansvar när det gäller att inhämta adekvat information inför prövning av om en medlem uppfyller villkoren för ersättning. Eventuella legala och andra hinder för ett sådant informationsutbyte bör belysas.”Det är viktigt att den databas, AK-Stat, där ersättningen till individen följs upp, fungerar bra och uppdateras kontinuerligt. Arbetsgruppen bör se över hur tillgängligheten till information från AK-Stat till tillsynsorganen kan förbättras samt om ytterligare information bör inhämtas från arbetslöshetskassorna till AK-Stat.”

Beslut om utträde ur arbetslöshetskassa

Enligt 45 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor skall en medlem anses ha trätt ut ur arbetslöshetskassan, om medlemmen vid utgången av andra månaden efter den tid på vilken en medlemsavgift eller ett särskilt uttaxerat belopp belöper inte har

Våra förslag:

• Arbetslöshetskassorna bör åläggas ansvar att informera om beslut om utträde av medlem till följd av bristande betalning.
• Arbetslöshetskassornas ansvar att inhämta information stadfästs samtidigt som arbetsförmedlingarna åläggs att utarbeta mer fullständiga rapporter och arbetslöshetskassorna ges möjlighet att under sekretess ta del av arbetsförmedlingens daganteckningar.
• Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att utfärda föreskrifter om vilken typ av information som skall vara möjlig att inhämta genom Ak-stat.

• Sida 1000
•  Original

248 Förslag Ds 1999:58

betalat avgiften eller beloppet till kassan och inte heller har anmält ett förhållande på vilket befrielse från betalningsskyldighet kan grundas. Medlemmen skall anses ha trätt ut ur kassan vid den tidpunkten. I det andra stycket anges att för det fall kassan har en längre avgiftsperiod än en kalendermånad skall en medlem som inte inom tre månader från periodens början har betalt medlemsavgiften anses ha trätt ut ur kassan efter den tiden.

47 § sistnämnda lag anger att en arbetslöshetskassas styrelse får medge att en medlem får fortsätta att vara medlem, även om medlemmen låtit bli att inom den tid som framgår av 45 § anmäla ett förhållande som befrielse från betalningsskyldighet kan grundas på. Om det finns särskilda skäl, får styrelsen även i andra fall än som nämnts ovan besluta att en medlem får fortsätta vara medlem även om avgiften eller särskilt uttaxerat belopp inte betalts inom den tid som anges i 45 §.

Om medlem inte betalt avgiften eller anmält grund för avgiftsbefrielse inom en viss tid skall han anses ha trätt ut ur kassan. Även om medlemmen inte inom föreskriven tid anmält förhållande som kan grunda rätt till avgiftsbefrielse kan kassan efter utgången av sådan tid medge rätt till fortsatt medlemskap. Om det finns särskilda skäl får styrelsen besluta om fortsatt medlemskap oaktat betalning inte skett inom föreskriven tid.

Arbetsgruppen har haft att utreda frågan om kassan efter beslut skall informera medlemmen om det utträde som har skett. Justitieombudsmannen har ansett att sådan information bör ske.

Arbetsgruppen har ingen annan uppfattning än JO. Beslutet att en medlem utträtt ur arbetslöshetskassan kan ha avgörande betydelse för medlemmens ekonomi och försörjning. Det är därför rimligt att arbetslöshetskassan fattar formellt beslut om uteslutningen och att medlemmen informeras om detta.

Informationsansvar

Redan idag har arbetslöshetskassorna det fulla utredningsansvaret. De har skyldighet att inhämta relevant information i ersättningsärenden. Arbetsgruppen anser att så bör gälla även i framtiden.

Arbetslöshetskassornas utredningsansvar skulle underlättas om följande riktlinjer blir gällande. För det första bör arbetsförmedlingen utforma meddelanden om ifrågasatt ersättning något

• Sida 1001
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 249

fylligare. Det är inte rimligt att arbetslöshetskassan skall behöva göra en utredning från början vid ett sådant ifrågasättande. För det andra bör arbetslöshetskassan ges rätt att ta del av väsentlig information från arbetsförmedlingen. Dit hör till exempel daganteckningarna. Det är rimligt att arbetslöshetskassan ges möjlighet att regelmässigt få ta del av daganteckningarna vid ifrågasatta ersättning.

Ak-stat

Statistikförsörjningen från arbetslöshetsförsäkringen har på många sätt präglats av stora brister. Genom det nya datasystem som byggts upp på arbetslöshetskassorna har det skapats bättre förutsättningar för informationsförsörjning. Det skall genom Akstat bli lättare att följa statistiken på området.

Arbetsgruppen anser att det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att utfärda föreskrifter för vilken informationsförsörjning som behövs för att kunna bygga upp en ändamålsenlig statistik.

11.10. Budgeteffekter

Våra förslag om sökkontrakt, varierad ersättningsnivå, övergångsarbetsmarknad m.m. syftar till att minska arbetslösheten genom att de arbetssökande tidigare övergår till arbete. På sikt kommer statsfinanserna att förstärkas dels till följd av mindre utbetalningar av arbetslöshetsersättning, dels till följd av ökad sysselsättning och därmed större skattebaser. Våra förslag bör kunna bidra till och förstärka en pågående omställning i synen på arbetsmarknaden hos de arbetssökande och hos de företrädare för arbetsmarknadsmyndigheterna som de arbetssökande möter. Större tonvikt läggs vid aktivitet och omställning. Vi bedömer att effekterna på arbetslösheten av en sådan attitydförändring kan vara betydande.

De förslag vi lämnar är av sådan karaktär att det är utomordentligt svårt att uppskatta såväl direkta som indirekta konsekvenser för de offentliga utgifterna. Det saknas analyser som kan ligga till grund för sådana bedömningar och i många fall saknas även relevanta data som skulle möjliggöra en sådan analys. Till

• Sida 1002
•  Original

250 Förslag Ds 1999:58

bilden hör också att arbetsgruppen haft mycket kort tid till sitt förfogande.

I tabell 11.1 redovisas en grov uppskattning av budgeteffekterna av våra förslag. Tabellen kommenteras nedan.

• Sida 1003
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 251

Tabell 11.1 Budgeteffekter Förslag

Effekt på statens utgifter milj kronor

Reviderat arbetsvillkor

+ 150

Minst två månaders arbete i Sverige för att uppfylla arbets- och medlemsvillkor

- 10

Reviderat inträdesvillkor

+ 25

Ändrad åldersgräns för studerandevillkor

+ 25

Tid i arbetsmarkandspolitiskt program överhoppningsbar i studerandevillkor

+ 25

Ersättning baserad på studerandevillkoret måste aktualiseras före ramtidens utgång

- 10

Möjlighet för studerande som blivit uppsagd att få ersättning under ferieuppehåll

+ 50

Tid med närståendepenning överhoppningsbar

+ 5

Överhoppningsbar tid begränsas till 5 år

- 20

Semestervillkoret för lämpligt arbete tas bort

- 20

Alla dagar med aktivitetsersättning räknas in i ersättningsperioden

- 20

Åtgärder för att stävja avtalspensionering som förutsätter ersättning från a-kassa

- 30

Summa

+170

Ökade resurser till förmedlingsverksamhet, vägledning, kontroll och kvalitetsuppföljning, branschvis samverkan m.m.

+500

Strukturerad sökprocess med tydligare krav

- 1 000

Reviderat sanktionssystem

Samordnad utbetalning av all aktivitetsersättning

- 100

Inrättande av övergångsarbetsmarknad

+ 900

Höjning av högsta dagpenning

+ 600

Summa

+1 070

Anpassning av volymen på arbetsmarknadspolitiska program

- 1 070

Summa

• Sida 1004
•  Original

252 Förslag Ds 1999:58

Arbetsvillkoret

Möjligheten att ersätta två ”dåliga” månader med ”bättre” månader vid beräkning av normalarbetstiden medför att den genomsnittliga ersättningen blir högre än med dagens regler.

Arbete i Sverige

Detta förslag begränsar kretsen av ersättningsberättigade. I dagsläget är det ovanligt att arbetsvillkoret uppfylls med förvärvsarbete i annat land. På sikt kan dock denna regeländring få stor betydelse, i synnerhet om EES-området utvidgas.

Reviderat inträdesvillkor

Förslaget innebär en möjlighet att bli medlem i arbetslöshetskassa något tidigare än idag. Utgiftseffekten torde vara helt marginell.

Åldersgräns för studerandevillkor

Förslaget leder till att en grupp ungdomar som avslutat utbildning, men inte fyllt 20 år, blir ersättningsberättigade.

Tid i arbetsmarknadspolitiskt program överhoppningsbar i studerandevillkoret

Förslaget utökar kretsen av ersättningsberättigade.

Arbetslöshetsersättning under ferieuppehåll

Förslaget berör dem som blir uppsagda under studietiden eller efter en uppsägning direkt påbörjar studier. Däremot innebär det inga förändringar för arbetslösa som påbörjar studier eller för studerande i övrigt. Det torde därför vara en förhållandevis liten grupp som genom förslaget får rätt till ersättning under en begränsad period.

• Sida 1005
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 253

Intensifierad förmedlingsinsats

Förslagen innebär ökade krav på arbetsförmedlingarna. I synnerhet utarbetande av sökkontrakt kommer att kräva ökade resurser. Antalet arbetssökande minskar nu snabbt, vilket ger ett visst utrymme för en resursförstärkning räknat per arbetssökande. Vi gör dock bedömningen att det i förhållande till oförändrade regler krävs ett resurstillskott till Arbetsmarknadsverket. Vi förslår att detta skall uppgå till 500 miljoner kronor, vilket motsvarar ett resurstillskott på knappt 15 procent av det beräknade anslaget för år 2001.

En strukturerad sökprocess

Syftet med de förslag vi lämnar om sökkontrakt, indelning av ersättningsperioden i intervall m.m. är att de krav som försäkringen ställer på den arbetssökande skall bli tydligare och mer strukturerade än idag. Detta skall leda till att söktiderna förkortas och därmed även den totala omfattningen på antalet ersatta dagar. Hur väl detta syfte uppnås kommer i hög grad att vara beroende av den praktiska tillämpningen i mötet mellan arbetsförmedling och arbetssökande.

Hur stor effekten blir är avhängigt den fortsatta utvecklingen på arbetsmarknaden. Med en god efterfrågan på arbetskraft kommer arbetslöshettiderna att kunna förkortas påtagligt. Erfarenheterna från de länder som genomfört reformer i denna riktning ger ett visst stöd för detta. Vi har gjort ett antagande om att den genomsnittliga arbetslöshetstiden som en följd av våra förslag förkortas med i genomsnitt fyra ersättningsdagar eller med fem procent. Detta motsvarar en reduktion av utgifterna för arbetslöshetsersättning med ca 1 000 miljoner kronor.

Reviderat sanktionssystem

Vårt förslag vad gäller sanktionssystemet innebär både en mildring och en skärpning jämfört med dagens regler. Istället för att ersättningen helt dras in sätts den ned under en viss period. Vid en helt statisk kalkyl kan utgiftseffekten uppskattas till i storleksordningen 300 miljoner kronor. Det är främst de lägre sanktionerna vid avstängning på grund av uppsägning på egen begäran som medför ökade utgifter.

• Sida 1006
•  Original

254 Förslag Ds 1999:58

Tanken bakom de mildare sanktionerna är emellertid att de skall användas flitigare. Vi har kunnat konstatera att rapport från arbetsförmedling till arbetslöshetskassa om ifrågasatt rätt till ersättning idag är en ganska ovanlig företeelse. Vi förutsätter att en sådan rapport i princip kommer att skrivas vid varje tillfälle en arbetssökande nekar anvisat arbete. Vid upprepade fall avstängs den försäkrade helt från ersättning och ett nytt arbetsvillkor måste uppfyllas, vilket är en skärpning jämfört med dagens regler.

Med det föreslagna sanktionssystemet skall nedsatt ersättning vara betydligt vanligare än dagens avstängningar. Vidare kommer hotet om sanktion att uppfattas som mer påtagligt, vilket också bidrar till att förstärka sökaktiviteten och korta ned arbetslöshetstiderna.

Vi bedömer att en mer frekvent användning av sanktioner och en anpassning av sökbeteendet väger upp den lägre sanktionsnivån.

Övergångsarbetsmarknad

Inrättande av särskilda aktiviteter inom en övergångsarbetsmarknad innebär att arbetslösa efter ett visst antal ersättningsdagar får lön eller utbildningsbidrag istället för arbetslöshetsersättning. Det är rimligt att räkna med att ersättningsnivån i den typ av arbeten som etableras på en övergångsarbetsmarknad inte ligger högre än arbetslöshetsersättningen.

Modellen med en övergångsarbetsmarknad bygger på att ta tillvara den betalningsvilja som finns för en rad arbetsinsatser, men som inte når upp till den lägsta nivån på en marknadsmässig lön. De tjänster som tillhandahålls på övergångsarbetsmarknaden skall således säljas och ge inkomster. Vi bedömer att dessa inkomster bör kunna uppgå till mellan 10 och 20 procent av kostnaderna.

Utan en övergångsarbetsmarknad skulle en stor del av de berörda grupperna vara föremål för arbetsmarknadspolitiska program, om inte annat för att återkvalificera sig till arbetslöshetsersättning. Behovet av dessa program bortfaller nu till stor del, vilket innebär möjligheter till besparingar.

Det finns skäl att räkna med att etableringen av en övergångsarbetsmarknad, som tar vid efter en längre tids arbetslöshetsersättning, får effekter på arbetsmarknaden.

• Sida 1007
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 255

För det första kommer det oundvikligen att finnas en inlåsningseffekt, dvs. att några av de som placeras i jobb på övergångsarbetsmarknaden i annat fall skulle gått till arbete på den reguljära arbetsmarknaden.

För det andra kan finnas grupper av arbetssökande som uppfattar övergångsjobb som ett attraktivt alternativt och därför väntar in placering i sådant arbete istället för att ta andra lediga arbeten.

Båda dessa effekter bidrar till att öka statens utgifter. För det tredje kommer det att finnas grupper som gör den motsatta bedömningen och är beredda att flytta eller acceptera jobb som de tidigare inte övervägt för att slippa anvisning till övergångsarbetsmarknaden. För denna grupp kortas arbetslöshetstiden ned och det skapas en besparing för staten.

För det fjärde finns en risk för en viss undanträngning av ordinarie jobb, dvs. att kommuner, organisationer m.fl. i övergångsarbetsmarknaden ser en möjlighet att flytta över kostnader för sin ordinarie verksamhet till staten.

Vi gör bedömningen att nettoeffekten av inrättandet av en övergångsarbetsmarknad bör rymmas inom en kostnadsram på 1 miljard kronor.

Volymen på de arbetsmarknadspolitiska programmen

Våra förslag innebär bl.a. att möjligheten till återkvalificering till ny ersättningsperiod genom deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program tas bort. Detta innebär att omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen kan prövas enbart utifrån programmens effekter för de arbetslösas möjligheter att återgå i arbete. Behovet av återkvalificering för att garanteras fortsatt försörjning försvinner.

Mycket talar för att omfattningen på de arbetsmarknadspolitiska programmen i dag är större än vad som är motiverat ur effektivitetssynvinkel. Det finns därför utrymme att minska volymen. Med dagens regler styrs längden på programmen av möjligheten att återkvalificeras, dvs. de behöver vara minst sex månader för att ge rätt till ny ersättningsperiod. Med vårt förslag kan längden istället anpassas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Det bör betyda att en del program kan kortas ned.

• Sida 1008
•  Original

256 Förslag Ds 1999:58

Vi förslår att omfattningen på de arbetsmarknadspolitiska programmen reduceras med drygt 1 miljard kronor jämfört med vad som nu är planerat.

11.11. Konsekvenser för jämställdheten

Situationen på arbetsmarknaden är till stor del avgörande för jämställdheten mellan män och kvinnor. Rätten till ersättning under arbetslösheten är fundamental för både mäns och kvinnors situation.

Under de senaste 30 åren har avgörande steg tagits på vägen mot jämställdhet mellan män och kvinnor. Kvinnors arbetskraftsdeltagande har ökat och är nu nästan lika högt som männens. Bristerna i jämställdheten är lika uppenbara: kvinnor har kortare arbetstid, lägre löner, smalare arbetsmarknad och sämre karriärmöjligheter. Under de båda senaste konjunkturnedgångarna har arbetslösheten slagit lika hårt mot män som mot kvinnor. I början på 1990-talet var det först männen som drabbades hårdas medan sysselsättningen i kvinnligt dominerade sektorer minskade först senare. På det hela taget har arbetslösheten under 1990-talet drabbat kvinnor i lika stor utsträckning som män.

Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen kan påverka män och kvinnor i olika stor utsträckning.

Rätten till ersättning

De förändringar vi föreslår vad gäller inträdesvillkoren till försäkringen betyder sannolikt mer för kvinnor än för män. Det kan antas att arbetstidsvolymen kan variera mer för kvinnor än för män. Kvinnor har i större utsträckning oregelbundna arbetstider och tillfälliga arbeten. Kompletteringen i arbetsvillkoret gynnar också de på arbetsmarknaden som har en ojämn arbetstidsvolym, framför allt kvinnor. Likaså är det sannolikt fler kvinnor än män som har behov av arbetslöshetsersättning under ferieuppehåll under studier. Övriga förslag är könsneutrala.

• Sida 1009
•  Original

Ds 1999:58

Förslag 257

Ersättningsperiodens längd

Innebörden i förändringen är att en ersättningsperiod kan förlängas utan deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Generellt är män i större utsträckning än kvinnor långtidsarbetslösa, varför förslaget sannolikt främst gynnar män. Dessutom är kvinnors förmåga att genomgå t.ex. utbildning större än mäns. En tidig kartläggning av utbildningsbehovet kommer sannolikt främst att gynna den grupp som är beredd att genomföra omställningen, vilket till stor del är kvinnor.

En effektiv sökprocess

Det förefaller vara så att kvinnor har lättare att strukturera sitt sökbeteende och har betydligt kortre arbetslöshetsperioder. Långtidsarbetslöshet är nästan dubbelt så hög bland män än bland kvinnor. Det torde medföra att en mer strukturerad sökprocess i enlighet med den vi föreslår främst kommer att gynna män, eftersom kvinnor uppenbarligen har lättare att redan idag strukturera sitt sökbeteende. Upprättandet av ett sökkontrakt och en efter hand utvidgad sökprocess förefaller vara i linje med kvinnors aktivitet. Likaså är tillämpningen av begreppet lämpligt arbete i stor utsträckning i linje med detta. Däremot visar vår egen attitydundersökning att kvinnor i större utsträckning än män har en negativ attityd till flyttningar. Vi föreslår också att insatserna bör sättas in tidigt och att detta främst kommer att förbättra situationen för kommunalt anställda och privatanställda arbetare. Det torde vara könsneutralt.

Den ekonomiska kompensationen

Kvinnor har lägre löner än män. Det betyder att en högre högsta dagpenning i första hand kommer att gynna män. På sikt är emellertid en höjning av högsta dagpenningen av stor betydelse för kvinnor. Det är främst barnfamiljer som drabbas av höga marginaleffekter vid övergång från arbetslöshet till arbete, vilket inte minst gäller övergång från deltidsarbetslöshet till heltidsarbete. Därför kan en översyn av marginaleffekterna få betydelse för kvinnors arbetskraftsdeltagande. Förändringen av sanktionerna är sannolikt könsneutral.

• Sida 1010
•  Original

258 Förslag Ds 1999:58

Integrerad arbetsmarknadspolitik

Att de arbetsmarknadspolitiska programmen i ökad utsträckning blir individuellt anpassade torde gynna kvinnor mer än män, med hänsyn till deras större förmåga till flexibilitet på arbetsmarknaden. De avtal som träffas på arbetsmarknaden om tidiga avgångar för äldre arbetskraft med utnyttjande av arbetslöshetsersättning torde främst användas av manligt dominerade branscher. Att stävja dessa tendenser berör därför främst män. I övrigt är förslagen könsneutrala.

Övergångsarbetsmarknad

Det är främst män som är långtidsarbetslösa varför övergångsarbetsmarknaden främst kommer att beröra män.

Organisation

Förslagen är könsneutrala.

Övriga frågor

Förslagen är könsneutrala

• Sida 1011
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 259

12. Författningsförslag

12.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs ifråga om lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring¹

dels att 3 a, 10, 19, 20, 29 och 33 §§ skall upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6, 9, 19, 20 och 32 §§ samt när-

mast efter 11 § skall utgå,

dels att 1– 3, 4 - 9, 11–15, 16, 17, 18, 21–28, 30–32, 34, 35, 37–46, 47,

48, 49, 66 och 68 §§, rubrikerna närmast före 1, 4, 7, 16, 24 och 47 §§, samt rubrikerna närmast efter 23 och 42 §§ skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas nya bestämmelser, 15 a, 17 a, 46 a, 46 b och 47 a §§, samt närmast före 30, 31, 43, 46 a och 46 b §§ nya rubriker av följande lydelse.

¹Senaste lydelse av 3 a § 1998:1783.

19 § 1998:1783.

• Sida 1012
•  Original

260 Författningsförslag Ds 1999:58

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Vilka som omfattas av lagen Inledande bestämmelser

1 §

Arbetslöshetsförsäkringen

om-

fattar både arbetstagare och företagare. Vissa särskilda bestämmelser som endast gäller för företagare finns i 34– 37 §§.

Arbetslöshetsförsäkringen

skall

främja de försäkrades trygghet vid arbetslöshet och omfattar endast de som aktivt söker arbete samt även i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning enligt denna lag.

Ersättningen från försäkringen, som utges i form av en aktivitetsersättning som benämns dagpenning, lämnas antingen som en inkomstrelaterad ersättning eller ett grundbelopp.

2 §

Vad som i denna lag sägs om medlemmar i en arbetslöshetskassa skall också tillämpas på dem som är anslutna till den kompletterande arbetslöshetskassan.

Ersättningsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen skall vara uppfyllda i Sverige, om inte annat följer av överenskommelse som regeringen har träffat med en annan stat eller med en mellanstatlig organisation.

3 §

Rätt till ersättning har endast personer som i Sverige uppfyller ersättningsvillkoren enligt denna lag, om inte något annat följer av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

Om regeringen har träffat överens-

Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor. Bestämmelser om kassorna finns i lagen ( 1997:239 ) om arbetslöshetskassor.

Vad som i denna lag sägs om medlem i en arbetslöshetskassa skall också tillämpas på den som är ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan.

• Sida 1013
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 261

kommelse med någon annan stat om andra villkor för rätt att få ersättning än som föreskrivs i denna lag, skall arbetslöshetskassan tillämpa dessa villkor.

• Sida 1014
•  Original

262 Författningsförslag Ds 1999:58

Grundförsäkring och inkomstbortfallsförsäkring

Grundläggande villkor för rätt till ersättning

4 §

Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring.

Rätt till ersättning vid arbetslöshet har endast försäkrad som inte kan få ett lämpligt förvärvsarbete och som står till arbetsmarknadens förfogande, det vill säga

1. är arbetsför och oförhindrad att åta sig förvärvsarbete för en arbetsgivares räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst sjutton timmar i veckan,

2. är beredd att anta erbjudet lämpligt förvärvsarbete under tid för vilken han eller hon inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan, samt

3. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen på det sätt som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och i övrigt gjort skäliga ansträngningar att finna ett förvärvsarbete.

5 §

Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor. Bestämmelser om arbetslöshetskassor finns i lagen ( 1997:239 ) om arbetslöshetskassor.

Länsarbetsnämnden skall senast inom tre månader från arbetslöshetens inträde med beaktande av den försäkrades förhållanden och läget på arbetsmarknaden träffa överenskommelse med den försäkrade, om han eller hon så önskar, angående de närmare villkor som skall gälla för den försäkrades ansträngningar att finna

• Sida 1015
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 263

ett nytt arbete. Överenskommelsen skall förnyas med jämna mellanrum och i övrigt när behov av det finns. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana överenskommelser.

6 § ²

Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas till den som

– inte är medlem i en arbetslöshetskassa, eller

– är medlem i en arbetslöshetskassa men inte uppfyller de villkor som gäller för rätt till en inkomstrelaterad ersättning.

Ersättningen lämnas tidigast den dag den arbetslöse fyller 20 år.

Erbjudet förvärvsarbete skall anses lämpligt, om

1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen har tagits skälig hänsyn till den försäkrades förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag,

3. arbetet inte avser en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal, samt

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Även deltagande i särskilt anordnat arbete anses som lämpligt förvärvsarbete, om arbetet uppfyller förutsättningarna enligt första stycket.

²Senaste lydelse 1998:1783

• Sida 1016
•  Original

264 Författningsförslag Ds 1999:58

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som skall anses som lämpligt förvärvsarbete.

Inkomstbortfallsförsäkringen

Allmänna villkor för rätt till ersättning

7 §

Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som

varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader, under förutsättning att medlemmen efter det senaste inträdet i kassan uppfyllt arbetsvillkoret enligt 12–14 §§ (medlemsvillkor).

Inkomstrelaterad ersättning lämnas endast till försäkrad som har varit

medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader, under förutsättning att han eller hon efter det senaste inträdet i kassan uppfyllt arbetsvillkoret enligt 12–14 §§ (medlemsvillkor).

Försäkrad som omedelbart före inträdet i arbetslöshetskassan har varit medlem i en annan sådan kassa får för att uppfylla medlemsvillkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

8 §

Personer som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlemmar i en annan sådan kassa får för uppfyllandet av medlemsvillkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

Grundbelopp lämnas till försäkrad som

– inte är medlem i en arbetslöshetskassa, eller

– är medlem i en sådan kassa men inte uppfyller de villkor som gäller för rätt till inkomstrelaterad ersättning enligt 7 §.

Grundbelopp lämnas tidigast den dag den försäkrade fyller 20 år.

• Sida 1017
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 265

9 §

Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som

1. är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,

3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, och

4. inte kan få lämpligt arbete.

Ersättning enligt denna lag lämnas inte till försäkrad som

1. deltar i utbildning, eller

2. är permitterad. Grundbelopp lämnas inte heller till försäkrad som enligt 37 § första stycket 2 lagen ( 1997:239 ) om arbetslöshetskassor uteslutits från medlemskap under en tid av ett år från uteslutningen.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från vad som sägs i första stycket.

11 §

Erbjudet arbete skall anses lämpigt, om

1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag,

3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga

Rätten till ersättning upphör vid månadsskiftet före den månad då den försäkrade fyller 65 år.

• Sida 1018
•  Original

266 Författningsförslag Ds 1999:58

enligt lag och kollektivavtal, och

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

12 §

Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde

1. haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbete under minst 70 timmar per kalendermånad, eller

2. haft förvärvsarbete i minst 450

timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbetet under minst 45 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkor).

Rätt till ersättning vid arbetslöshet har försäkrad som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde

1. haft förvärvsarbete i minst sex månader och utfört arbete under minst 70 timmar per kalendermånad, eller

2. haft förvärvsarbete i minst 450

timmar under en sammanhängande tid av sex kalendermånader och utfört arbetet under minst 45 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkor).

För att ha rätt till en inkomstrelaterad ersättning skall den sökande ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan. En sökande som omedelbart före

inträdet har varit medlem i en annan sådan kassa får för att uppfylla arbetsvillkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

Försäkrad som omedelbart före

inträdet i arbetslöshetskassan har varit medlem i en annan arbetslös-

hetskassa får för att uppfylla arbets-

villkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

13 §

Med förvärvsarbete avses även tid

då den sökande

Som arbetad tid enligt 12 § räknas

även tid då den försäkrade har

1. haft semester, 1. haft betald semester,

• Sida 1019
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 267

2. varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse, eller

3. får annan ersättning än pension på grund av anställningens upphörande (avgångsvederlag).

Tid med avgångsvederlag beräknas med utgångspunkt i avgångsvederlagets storlek i förhållande till den sökandes genom-

snittliga inkomst per månad i an-

ställningen

under en viss period.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om beräkningen.

Tid med avgångsvederlag beräknas med utgångspunkt i avgångsvederlagets storlek i förhållande till den försäkrades normala inkomst per månad i anställningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om beräkningen.

14 §³

Vid prövning av arbetsvillkoret bortses från utfört förvärvsarbete

1. som arbetsgivaren finansierat med stöd av

– förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller

– förordningen (1987:411) om be-

redskapsarbete, eller

2. som bedrivits med stöd av bestämmelserna om start av näringsverksamhet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.

Detta gäller dock inte om den sökande när det i första stycket nämn-

da arbetet påbörjades uppfyllde arbetsvillkoret med annat förvärvs-

Som arbetad tid enligt 12 § räknas inte förvärvsarbete som

1. arbetsgivaren finansierat med stöd av förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller

2. har bedrivits med stöd av bestämmelserna om start av näringsverksamhet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, eller

3. har utförts inom ramen för ett särskilt anordnat arbete

Arbetet räknas dock som arbetad tid, om den försäkrade när det i

första stycket nämnda arbetet påbörjades uppfyllde arbetsvill-

³Senaste lydelse 1998:1783.

• Sida 1020
•  Original

268 Författningsförslag Ds 1999:58

arbete enligt 12–13 §§. koret med annat förvärvsarbete enligt 12 eller 13 §.

15 §

Tid då förvärvsarbete har utförts får inte räknas mer än en gång för att uppfylla arbetsvillkoret. Förvärvsarbete som använts för att uppfylla villkoret för dagpenning i

form av grundbelopp får dock

senare räknas med för att uppfylla villkoret för den inkomstrelaterade

ersättningen, om arbetet utförts efter

det senaste inträdet i kassan.

Tid då förvärvsarbete har utförts får inte tillgodoräknas mer än en gång för att uppfylla arbetsvillkoret. Förvärvsarbete som har använts för att uppfylla villkoret för rätt till grundbelopp får dock senare räknas med för att uppfylla villkoret för inkomstrelaterad ersätt-

ning, om arbetet utförts efter det

senaste inträdet i arbetslöshetskassan.

15 a §

Sammanläggning av försäkringsoch anställningsperioder enligt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen får ske först när förvärvsarbete som utförts i Sverige pågått under minst två månader.

• Sida 1021
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 269

Ramtiden Överhoppningsbar tid

16 §

När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte den tid då den

sökande varit hindrad att arbeta på

grund av

1. styrkt sjukdom,

2. avslutad heltidsutbildning som den sökande har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst 5 månader,

När ramtiden fastställs enligt 12 § räknas inte den tid in då den försäk-

rade har varit förhindrad att förvärvsarbeta på grund av

2. avslutad heltidsutbildning som den försäkrade avslutat efter fyllda 25 år eller som föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader,

3. tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av misssbrukare i vissa fall,

4. frihetsberövande på kriminalvårdens område,

5. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i

2 år efter barnets ankomst i famil-

jen,

6. beslut enligt smittskyddslagen (1988:1472) eller livsmedelslagen (1971:511) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen, eller

7. utlandsvistelse till följd av att den sökande följt med sin make eller maka vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens eller makans arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen utbetalas från

Sverige, varvid med make eller maka jämställs person med vilken den sökande sammanbor under förhållanden som liknar makars.

5. vård av eget barn som inte fyllt

två år eller vård av adoptivbarn i två år efter barnets ankomst i

familjen,

6. beslut enligt smittskyddslagen (1988:1472) eller livsmedelslagen (1971:511) eller föreskrifter som meddelats med stöd av livsmedelslagen,

7. sådan vård då hel ersättning läm-

nats enligt lagen ( 1988:1465 ) om ersättning och ledighet för närståendevård, eller

8. utlandsvistelse till följd av att

den försäkrade följt med sin make, maka eller person med vilken den

försäkrade sammanbor under äktenskapsliknande former

vid dennes

arbete i utlandet under förutsättning att makens, makans eller

sambons arbetsgivare har sitt säte i

Sverige och att lönen betalas ut

härifrån.

• Sida 1022
•  Original

270 Författningsförslag Ds 1999:58

För försäkrad som har förlorat sin anställning utan egen förskyllan gäller inte kravet enligt första stycket 2 i fråga om att utbildningen skall vara avslutad för att tiden i utbildning skall få hoppas över vid prövningen av rätt till ersättning under ferier som överstiger 45 kalenderdagar.

17 §⁴

När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte heller tid då den

sökande fått föräldrapenningförmån

enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller varit hindrad att

arbeta på grund av

När ramtiden fastställs enligt 12 § räknas inte heller den tid in då den försäkrade har fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller varit förhindrad att förvärvs-

arbeta på grund av

1. tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

2. en arbetsmarknadspolitisk aktivitet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter med undantag av start av näringsverksamhet,

3. utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag, eller

4. deltagande i verksamhet där er-

sättning enligt 3 a § har lämnats, i den mån tiden inte jämställs enligt vad som följer av 19 §.

2. en arbetsmarknadspolitisk aktivitet enligt förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter med undantag av start av näringsverksamhet, eller

3. utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag.

⁴Senaste lydelse 1998:1783.

• Sida 1023
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 271

17 a §

Den tid som enligt 16 och 17 §§ inte räknas in i ramtiden får inte överstiga fem år.

18 §

Sökande är berättigade till ersättning enligt grundförsäkringen utan

att ha uppfyllt arbetsvillkoret, om

de stått till arbetsmarknadens för-

fogande som arbetssökande genom den

offentliga arbetsförmedlingen eller förvärvsarbetat i minst 90 kalen-

derdagar under en ramtid av 10 månader i anslutning till att de avslutat en utbildning på heltid som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd. När ramtiden bestäms räknas inte in den tid då sökandena har varit

hindrade

att stå till arbets-

marknadens förfogande på grund av sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, havandeskap, vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i 2 år efter barnets ankomst i familjen.

Försäkrad är berättigad till grundbelopp utan att ha uppfyllt arbets-

villkoret, om han eller hon har

förvärvsarbetat eller stått till arbets-

marknadens förfogande i minst 90 kalenderdagar under tio månader i anslutning till att han eller hon avslutat en utbildning på heltid som omfattat minst ett läsår och som berättigat till studiesocialt stöd. När

tiomånadersperioden fastställs

räknas inte den tid in då den försäk-

rade har varit förhindrad att stå till

arbetsmarknadens förfogande på grund av

1. sjukdom, 2.

tjänstgöring enligt lagen

(1994:1809) om totalförsvarsplikt,

3. havandeskap,

4. vård av eget barn som inte fyllt två år,

5. vård av adoptivbarn i två år

efter barnets ankomst i familjen,

6. deltagande i verksamhet enligt lagen ( 1995:706 ) om kommuners ansvar för ungdomar eller enligt lagen ( 1997:1268 ) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år.

I tiomånadersperioden räknas inte heller in den tid då den försäkrade har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk

• Sida 1024
•  Original

272 Författningsförslag Ds 1999:58

åtgärd, i den mån tiden inte beaktas vid prövningen av villkoret att ha stått till arbetsmarknadens förfogande i minst 90 kalenderdagar.

För rätt till ersättning enligt första stycket krävs att ansökan om ersättning görs inom tiomånadersperioden och att ersättning börjar uppbäras inom denna period. Om försäkrad som har fyllt 19 år uppfyller villkoren för rätt till ersättning innan han eller hon fyller 20 år, får dock ansökan göras inom en månad från och med 20årsdagen.

21 §

Dagpenningen får inte lämnas

förrän den sökande under en sammanhängande tid av 12 månader har varit arbetslös 5 dagar (karensvillkor). I karenstiden räknas in endast de dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats om karensti-

den löpt ut.

Dagpenning får inte lämnas förr-

än den försäkrade under en sammanhängande tid av 52 kalender-

veckor har varit arbetslös i fem dagar

(karensvillkor). I karenstiden räknas endast de dagar in för vilka dagpenning skulle ha lämnats om

karensvillkoret fullgjorts.

22 §⁵

Ersättning lämnas under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Om den sökande har fyllt 57 år före ersättningsperiodens slut är perioden i stället 450 dagar.

I ersättningsperioden räknas inte in dagar under vilka den sökande

Ersättning lämnas under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Om den försäkrade har fyllt 57 år före ersättningsperiodens slut, är perioden i stället 450 dagar. Som ersätt-

ningsdagar räknas dagar under vilka aktivitetsersättning lämnats.

I ersättningsperioden räknas inte in de dagar under vilka den försäk-

⁵Senaste lydelse 1998:1783.

• Sida 1025
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 273

har anvisats ett offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa, verksamhet enligt lagen om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år eller verksamhet

där ersättning enligt 3 a § lämnas i enlighet med föreskrifter som har meddelats av regeringen.

Om den sökande omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har

fått ersättning från en annan arbets-

löshetskassa, räknas ersättningsdagar i den andra kassan in i ersättningsperioden.

Rätten till dagpenning upphör vid månadsskiftet före den månad då den arbetslöse fyller 65 år.

rade har anvisats ett offentligt

tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

eller

verksamhet enligt lagen

(1997:1268) om kommuners ansvar

för ungdomar mellan 20 och 24 år.

Om den försäkrade vid inträdet i en arbetslöshetskassa har en pågå-

ende ersättningsperiod i en annan

arbetslöshetskassa, räknas ersättningsdagar i den kassan in i ersättningsperioden.

23 §

Om arbetslösheten upphör före ersättningsperiodens slut, har den

sökande rätt till ersättning under det

återstående antalet dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om

den sökande då inte uppfyller arbets-

och karensvillkoren. Vad som nu har sagts gäller dock inte om en sammanhängande tid av 12 månader har förflutit sedan den sökande senast fick ersättning. I sådan tid räknas inte in tid då den sökande varit hindrad att arbeta på grund av

någon av de orsaker som anges i 16

och 17 §§.

Om ersättningsperioden har löpt

ut men den sökande under perioden på nytt uppfyllt arbetsvillkoret läm-

nas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Då skall dock

Om arbetslösheten upphör före ersättningsperiodens utgång, har den försäkrade rätt till ersättning under det återstående antalet dagar av perioden vid ny arbetslöshet även om han eller hon då inte uppfyller arbets- och karensvillkoren. Vad som nu har sagts gäller dock inte om en sammanhängande tid av tolv månader har förflutit sedan den försäkrade senast fick ersättning. I sådan tid räknas inte in tid då den

försäkrade har varit förhindrad att

arbeta på grund av orsak som anges i 16 och 17 §§.

Om ersättningsperioden har gått

till ända men den försäkrade på nytt under perioden har uppfyllt arbets-

villkoret, lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Då

• Sida 1026
•  Original

274 Författningsförslag Ds 1999:58

karensvillkoret på nytt uppfyllas. Den nya ersättningsperioden räknas från inträdet av den arbetslöshet då den sökande uppfyllde det arbetsvillkor som ligger till grund för den nya perioden.

skall dock karensvillkoret uppfyllas

på nytt. Den nya ersättningsperio-

den räknas från inträdet av den arbetslöshet då den försäkrade uppfyllde det arbetsvillkor som ligger till grund för den nya perioden.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om rätt till fortsatt ersättning för försäkrad som inte på nytt uppfyller arbetsvillkoret.

Dagpenningens storlek Dagpenning

Grundbelopp Gemensamma bestämmelser

24 §

Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas med ett belopp per dag som inte är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av grundbelopp).

Dagpenning i form av grundbelopp lämnas med det belopp som regeringen fastställer, om inte annat följer av denna lag.

Dagpenning lämnas i form av ett per dag beräknat belopp. Under en kalendervecka får summan av antalet ersatta och arbetade dagar samt karensoch avstängningsdagar uppgå till högst fem. Dagpenning får inte lämnas för lördag eller söndag, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger annat. Dagpenning som understiger 10 kronor per dag betalas inte ut och brutet krontal jämnas ut till närmaste högre krontal.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att dagpenning skall lämnas med olika belopp för skilda delar av ersättningsperioden.

• Sida 1027
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 275

25 §

Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas med ett be-

lopp per dag som är baserat på tidigare förvärvsinkomster

(dag-

penning i form av inkomstrelaterad ersättning).

Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning lämnas

med

högst det belopp som regeringen fastställer och lägst det belopp som bestäms enligt 24 § andra stycket, om inte annat följer av denna lag.

Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning lämnas med ett

belopp per dag som grundar sig på tidigare förvärvsinkomster

och

utges med högst det belopp som

regeringen fastställer och lägst det belopp som bestäms enligt 30 §, om inte annat följer av denna lag.

26 §

Om inte annat följer av 25 § andra

stycket eller 27 §, lämnas dag-

penning med 80 procent av den

sökandes dagsförtjänst under nor-

malarbetstiden.

Om inte annat följer av 25 och 32

§§, lämnas dagpenning med 80

pro-cent av den försäkrades dagsförtjänst under normalarbetstiden.

27 §

Dagpenning till sökande som har tillerkänts ålderspension i form av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete, lämnas med 65 procent av den sökandes dagsförtjänst under normalarbetstiden med den begränsning som följer av 25 § andra stycket.

Med dagsförtjänst avses 1/5 av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med månadslön, 1/22 av den månadsinkomst som den försäkrade före arbetslösheten inträde vanligen fick under arbetstid som var normal för henne eller honom.

Bestämmelser om beräkningen av dagsförtjänsten för företagare finns i 37 §.

28 §

Om den försäkrade före arbetslösheten under minst sex månader sammanhängande har arbetat med en

• Sida 1028
•  Original

276 Författningsförslag Ds 1999:58

Som normalarbetstid skall gälla den genomsnittliga arbetstiden i det förvärvsarbete som innebär att arbetsvillkoret uppfylldes. Om arbetsvillkoret uppfyllts genom det arbetsvillkor som anges i 12 § första stycket 1 får, om detta är förmånligare för den sökande, som normalarbetstid gälla den genomsnittliga arbetstiden i allt det förvärvsarbete som utförts under hela ramtiden enligt samma paragraf. Vid denna beräkningsmetod får dock endast månad då den sökande utfört arbete under minst 70 timmar räknas med.

fast arbetstid och arbetsvillkoret har uppfyllts genom detta arbete, skall normalarbetstiden vara den tid som den försäkrade varit anställd för att arbeta per vecka.

För försäkrad som har haft en varierande arbetstid skall som normal-

arbetstid gälla den genomsnittliga arbetstiden i det förvärvsarbete med

vilket arbetsvillkoret uppfyllts. Därvid kan två kalendermånader ersättas med två andra under ramtiden tillgodoräkningsbara månader. Om arbets-

villkoret uppfyllts genom det arbetsvillkor som anges i 12 § första stycket 1 får dock, om detta är förmånligare för den försäkrade, som normalarbetstid gälla den genomsnittliga arbetstiden i allt det förvärvsarbete som utförts under hela ramtiden enligt samma paragraf. Vid denna beräkningsmetod får dock endast månad då den försäk-

rade utfört arbete under minst 70

timmar räknas med.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare bestämmelser om beräkningen av normalarbetstid.

Grundbelopp

30 §

Dagpenning till sökande som upp-

fyllt arbetsvillkoret huvudsakligen genom arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken de har fått statligt utbildningsbidrag får bestämmas till belopp som mot-

Dagpenning i form av grundbelopp

lämnas med det belopp som regeringen fastställer, om inte annat följer av denna lag.

• Sida 1029
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 277

svarar utbildningsbidraget. Detta gäller trots bestämmelserna i 26–29 §§.

Avdrag på dagpenningen

31 §

Får en sökande med anledning av

arbetslöshet fortlöpande ersättning från någon annan än arbetslöshetskassan, får dagpenning lämnas med

högst skillnaden mellan det högsta belopp som får lämnas enligt 26–29 §§ och ersättningen.

För försäkrad som med anledning

av arbetslöshet fortlöpande uppbär ersättning från någon annan än arbetslöshetskassan får dagpennin-

gen, beräknad enligt 25 – 30 §§, tillsammans med ersättningen inte överstiga 80 procent av den försäkrades dagsförtjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter för det fall att dagpenningen lämnas med olika belopp för skilda delar av ersättningsperioden.

32 §

Dagpenning i form av inkomst-

relaterad ersättning enligt 27 § skall

minskas med 1/260 av årspensionen. Motsvarande avdrag skall

göras på dagpenning i form av grundbelopp, om den sökande tillerkänts ålderspension eller annan pension på sätt som anges i 27 §.

Dagpenning till försäkrad som har

tillerkänts ålderspension i form av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete minskas med

1/260 av årspensionen.

Om den pension med vilken dagpenningen skall minskas innefattar folkpension eller allmän tilläggspension, skall minskningen av dagpenningen göras från en nivå som motsvarar 65 procent av den försäkrades dagsförtjänst under normalarbetstiden med den begränsning som följer av 25 §.

• Sida 1030
•  Original

278 Författningsförslag Ds 1999:58

34 §

Med företagare avses i denna lag

personer som äger eller är delägare –

direkt eller indirekt – i näringsverksamhet som de är personligen

verksamma i och som de har ett

väsentligt inflytande över.

Med företagare avses i denna lag

försäkrad som äger eller är delägare

– direkt eller indirekt – i näringsverksamhet som han eller hon är

personligen verksam i och som han eller hon har ett väsentligt inflytan-

de över.

35 §

En företagare skall, om inte något annat anges i andra stycket, anses vara arbetslös när företagarens personliga verksamhet i rörelsen vid en samlad bedömning kan anses ha upphört annat än tillfälligt.

En företagare som tillfälligt upphör att bedriva verksamhet i rörelsen skall anses vara arbetslös under förutsättning att uppehållet i rörelsen inte till någon del är av säsongkaraktär och att någon verksamhet inte bedrivs i rörelsen. En företagare som återupptagit verksamheten efter ett tillfälligt upp-

hörande med ersättning enligt detta

stycke har rätt till ersättning endast om förutsättningarna enligt första stycket är uppfyllda. Ersättning enligt detta stycke får bara utnyttjas en gång per rörelse.

En företagare skall, om inte något annat anges i andra stycket, anses vara arbetslös när hans eller

hennes

personliga verksamhet i

rörelsen vid en samlad bedömning kan anses ha upphört annat än tillfälligt.

En företagare som tillfälligt upphör att bedriva verksamhet i rörelsen skall anses vara arbetslös under förutsättning att uppehållet i rörelsen inte till någon del är av säsongkaraktär och att någon verksamhet inte bedrivs i rörelsen. En företagare som återupptagit verksamheten efter ett tillfälligt

uppehåll med ersättning enligt detta

stycke har rätt till ersättning endast om förutsättningarna enligt första stycket är uppfyllda. Ersättning enligt detta stycke får bara utnyttjas en gång per rörelse.

• Sida 1031
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 279

37 §

När underlaget bestäms för beräkningen av dagsförtjänsten skall för företagare dagsförtjänsten bygga på

den genomsnittliga inkomsten under de tre senaste åren före avvecklingsåret. Om företagaren har lagt ned sin verksamhet inom

12 månader från det att företagaren

startade den kan ersättningen

baseras

på

företagarens

tidigare

anställning.

En företagares dagsförtjänst utgörs av den genomsnittliga inkomsten

under de tre senaste åren före avvecklingsåret. Om företagaren har lagt ned sin verksamhet inom

tolv månader från det att han eller hon startade den, kan ersättningen grundas på lönen i hans eller hennes

tidigare anställning.

38 §

Ersättning till personer som söker deltidsarbete lämnas med det antal dagpenningbelopp per vecka som enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas.

Ersättning till försäkrad som söker deltidsarbete lämnas med det det antal dagpenningbelopp per vecka som enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter för beräkning av ersättning vid deltidsarbete för det fall att arbetstiden inte är bestämd till ett visst antal timmar per dag eller vecka.

39 §

Är någon arbetslös under del av

vecka i andra fall än som avses i 38 §, lämnas ersättning med det antal dagpenningbelopp per vecka som svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas enligt den av regeringen fastställda omräkningstabellen.

Vid sådan beräkning av arbetslöshet tas inte hänsyn till en sådan bisyssla som den sökande före

Om den försäkrade är arbetslös

under del av vecka i andra fall än som avses i 38 §, lämnas ersättning med det antal dagpenningbelopp per vecka som svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas enligt den av regeringen fastställda omräkningstabellen.

Vid sådan beräkning av arbetslöshet tas inte hänsyn till en bisyssla som den försäkrade före

• Sida 1032
•  Original

280 Författningsförslag Ds 1999:58

arbetslöshetens inträde under minst 6 månader utfört vid sidan av sitt heltidsarbete, om

– inkomsten från bisysslan i genomsnitt inte överstigit ett belopp som motsvarar 6 grundbelopp per vecka,

– bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten, och

– bisysslan inte hindrar personen från att anta ett lämpligt heltidsarbete.

Om inkomsten från bisysslan efter arbetslöshetens inträde överstiger ett belopp som motsvarar 6 grundbelopp per vecka skall hela det överskjutande beloppet dras av från dagpenningen.

arbetslöshetens inträde under minst sex månader har utfört vid sidan av sitt heltidsarbete, om

– inkomsten från bisysslan i genomsnitt inte överstigit ett belopp som motsvarar sex grundbelopp per vecka,

– arbetsinsatsen i bisysslan inte

utökas under arbetslösheten, och

– bisysslan inte hindrar den för-

säkrade från att anta ett lämpligt

heltidsarbete.

Om inkomsten från bisysslan efter arbetslöshetens inträde överstiger ett belopp som motsvarar sex grundbelopp per vecka skall hela det överskjutande beloppet dras av från dagpenningen.

40 §

Om det finns särskilda skäl, får re-

geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten och om karenstid utöver vad som följer av denna lag för personer som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då de i övrigt är arbetslösa.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får

meddela föreskrifter om begräns-

ningar i ersättningsrätten och om karenstid utöver vad som följer av denna lag för försäkrad som regelbundet arbetar

på deltid

under

veckor då han eller hon i övrigt är

arbetslös.

41 §

Överstiger de sökandes

arbets-

utbud per vecka den veckotid, under vilken de normalt utfört arbete närmast före arbetslösheten, räknas den överskjutande tiden inte med när ersättningen skall fastställas.

Om den försäkrades arbetsutbud

per vecka överstiger den veckotid under vilken han eller hon har utfört arbete närmast före arbetslösheten, räknas den överskjutande tiden inte med när ersättningen fastställs.

• Sida 1033
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 281

42 §

Om det finns särskilda skäl, får re-

geringen eller den myndighet som regeringens bestämmer

begränsa

rätten till ersättning för arbetstagare som huvudsakligen är sysselsatta i yrke där arbetslöshet årligen

regelbundet förekommer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får

meddela föreskrifter om begränsning av

rätten till ersättning för arbetstagare som huvudsakligen är syssel-

satt i yrke där arbetslöshet årligen

förekommer.

Avstängning från rätt till ersättning

Reduktionsregler m.m.

Nedsättning av ersättning och avstängning

43 §

Den sökande skall stängas av från

rätt till ersättning under tid som

anges i 44 §, om den sökande

1. lämnat sitt arbete utan giltig anledning,

Den försäkrades dagpenning sätts

ned under den tid och på det sätt som

anges i 44 §, om den försäkrade

1. lämnat sitt förvärvsarbete utan giltig anledning,

2. skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande,

3. avvisat ett erbjudet lämpligt

arbete utan godtagbart skäl, eller

3. avvisat ett erbjudet lämpligt

förvärvsarbete utan godtagbart

skäl, eller

4. utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd.

44 §

Är det sannolikt att ett arbete som

avses i 43 § skulle ha varat högst 5 dagar eller mer än 5 men högst 10 dagar eller mer än 10 dagar, utgör

avstängningstiden

Om det är sannolikt att ett förvärvsarbete som avses i 43 § skulle

ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utges dagpenning-

• Sida 1034
•  Original

282 Författningsförslag Ds 1999:58

– 10, 20 respektive 45 ersättningsdagar vid avstängning enligt 43 § 1,

och

– 20, 40 respektive 60 ersättnings-

dagar vid avstängning enligt 43 § 2–4.

I avstängningstiden räknas in bara dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den sökande har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får dock inte överstiga

– 28, 56 respektive 112 kalender-

dagar vid avstängning enligt 43 § 1, och

– 56, 112 respektive 168 kalenderdagar vid avstängning enligt 43 § 2–4.

en under 10, 20 respektive 40 ersätt-

ningsdagar med 75 procent av den

dagpenning som annars lämnas.

Om det under ersättningsperioden på nytt inträffar förhållande som avses i 43 §, beräknas ny tid med nedsatt dagpenning i enlighet med bestämmelserna i första stycket. Dagpenningen utges dock då med 50 procent av den dagpenning som annars lämnas.

Inträffar under ersättningsperioden åter förhållande som avses i 43 §, har den försäkrade inte rätt till ersättning förrän han eller hon därefter på nytt uppfyller arbetsvillkoret.

45 §

Inträffar under avstängningstiden förhållande som avses i 43 §, beräknas ny avstängningstid i enlighet med bestämmelserna i 44 §, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängningstiden.

Är det uppenbart att den sökande inte vill anta lämpligt arbete, såsom när den sökande vid upprepade tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete utan godtagbart skäl eller lämnat sitt arbete utan giltig anledning, skall den sökande vara avstängd till dess han eller hon utfört sådant förvärvsarbete som enligt 12 och 13 §§ får tillgodoräknas för uppfyllande av arbetsvillkoret under 80 dagar.

Tid med nedsatt ersättning och avstängningstid räknas från den dag då förhållande som anges i 43 § har inträffat. Uppkommer under en pågående period med nedsatt ersättning anledning till ny nedsättning, påbörjas emellertid den nya nedsättningsperioden först när den tidigare perioden har avslutats.

• Sida 1035
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 283

Avstängningstiden skall räknas från den dag då det förhållande som anges i 43 § inträffat.

46 §

Bestämmelserna i 43 § 1–3 om arbete skall tillämpas i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag och utbildningar för vilka utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag. Bestämmelserna i 44 och 45 §§ skall därvid

gälla i tillämpliga delar.

Bestämmelserna i 43 § 1–3 om arbete tillämpas även i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag och utbildningar för vilka utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag. Bestämmelserna i 44 och 45 §§ gäller därvid i tillämpliga delar.

Indragning av rätt till ersättning

46 a §

För försäkrad som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om förhållande av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt till ersättning skall rätten till ersättning dras in. Indragning skall dock ske först sedan kassan med stöd av 37 § andra stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor beslutat att inte utesluta den försäkrade ur kassan. Indragningen skall gälla under 80 ersättningsdagar. Om det finns särskilda skäl, får indragningen gälla under färre dagar, dock inte mindre än 40 ersättningsdagar.

Om det finns sannolika skäl att försäkrad gjort sig skyldig till ett förfa-

• Sida 1036
•  Original

284 Författningsförslag Ds 1999:58

rande som avses i första stycket, kan ersättning som den försäkrade har rätt till hållas inne i avvaktan på utredning i ärendet.

Beslut enligt första stycket skall av kassan genast anmälas till Arbetsmarknadsstyrelsen.

Återkrav av ersättning

46 b §

Har den försäkrade genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning lämnas obehörigen eller med för högt belopp eller har den försäkrade på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp fått ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket betalas tillbaka. Detta gäller om det inte i det särskilda fallet finns anledning att helt eller delvis befria från återbetalningsskyldighet.

Om återbetalningsskyldighet föreligger, får vid senare utbetalning skäligt belopp hållas inne i avräkning från det som betalats ut för mycket.

• Sida 1037
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 285

Ansökan om ersättning och utfärdande av intyg

Ansökan om ersättning och utfärdande av intyg m.m.

47 §

Ansökan om ersättning görs skriftligen hos arbetslöshetskassan. Till ansökan skall fogas intyg av arbetsgivaren om den

sökandes

arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den

sökandes

er-

sättningsrätt. Kan ett sådant intyg bara skaffas med stora svårigheter, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyget enligt formulär som

fastställts

av Arbetsmarknads-

styrelsen.

Ansökan om ersättning görs skriftligen hos arbetslöshetskassan. Till ansökan skall fogas intyg av arbetsgivaren om den försäkrades arbetsförhållanden samt de hand-

lingar och uppgifter i övrigt som

behövs för bedömande av den

försäkrades ersättningsrätt. Kan ett

sådant intyg bara skaffas med stora svårigheter, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyget enligt formulär som fastställs av Arbetsmarknadsstyrelsen.

Intyg och övriga uppgifter skall förvaras bland kassans handlingar.

47 a §

Arbetslöshetskassan skall se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Arbetsförmedlingen skall på begäran förse kassan med de uppgifter rörande den försäkrade som har betydelse för bedömningen av den försäkrades rätt till ersättning.

48 §

Till personer som uppfyller villkoren för rätt att med bibehållen

Till försäkrad som uppfyller villkoren för att med bibehållen ersätt-

• Sida 1038
•  Original

286 Författningsförslag Ds 1999:58

ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land utfärdar Arbetsmarknadsstyrelsen intyg som visar rätten till ersättning.

ning söka arbete i något annat EUeller EES-land utfärdar Arbetsmarknadsstyrelsen intyg som visar rätten till ersättning.

49 §

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt denna lag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt.

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällstöd vid arbetskonflikt.

Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.

66 §

Sökande som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för bedömningen av deras rätt till ersättning skall frånkännas rätt till ersättning. När sökanden är medlem i en arbetslöshetskassa skall ett sådant frånkännande ske först sedan arbetslöshetskassan med stöd av 37 § andra stycket lagen ( 1997:239 ) om arbetslöshetskassor beslutat att inte utesluta den sökande som medlem. Frånkännandet skall gälla under minst 130 ersättningsdagar. Om det finns särskilda skäl får frånkännandet gälla under färre dagar.

Till sökande som frånkänts ersättning enligt första stycket får ersättning betalas ut först sedan de har utfört sådant förvärvsarbete som avses i 12 och 13 §§ under 80 dagar från den

Den som tagit befattning med ett ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

• Sida 1039
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 287

tidpunkt då det förhållande som ledde till frånkännandet kom till arbetslöshetskassans kännedom.

Finns det sannolika skäl att en sökande gjort sig skyldig till ett förfarande som avses i första stycket, kan ersättning som tillkommer den sökande innehållas i avvaktan på utredning i ärendet.

Beslut enligt första stycket skall av kassan genast anmälas till Arbetsmarknadsstyrelsen.

68 §

Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra sin uppgiftseller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning lämnats obehörigen eller med för högt belopp eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp fått ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket betalas tillbaka. Detta gäller om det inte i det särskilda fallet finns anledning att helt eller delvis befria från återbetalningsskyldighet.

Vid återbetalningsskyldighet enligt första stycket får vid senare utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning från vad som betalats ut för mycket.

Ersättning enligt denna lag som inte har lyfts före utgången av andra kalenderåret efter det varunder beloppet förfallit till betalning är förverkad. Ersättningen anses förfalla till betalning den dag ersättningen avser.

____________

1. Denna lag träder i kraft den

2. Tremånadersfristen enligt 5 § i sin nya lydelse räknas från ikraftträdandet för försäkrad som då har påbörjat en ersättningsperiod.

• Sida 1040
•  Original

288 Författningsförslag Ds 1999:58

3. I fråga om förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med stöd av förordningen (1987:411) om beredskapsarbete gäller 14 § första stycket 1 i sin äldre lydelse.

4. Ifråga om den som har deltagit i verksamhet där ersättning enligt 3 a § har lämnats gäller 17 § och 22 §§ andra stycket i sin äldre lydelse.

5. Försäkrad som vid ikraftträdandet uppfyller villkoren enligt 19 § har rätt till en ny ersättningsperiod.

6. 22 § första stycket i sin nya lydelse tillämpas endast i fråga om aktivitetsersättning som avser tid efter ikraftträdandet.

7. I fråga om försäkrad som vid ikraftträdandet har en pågående ersättningsperiod tillämpas 31 § i sin äldre lydelse så länge perioden varar.

8. Om ett förhållande som avses i 43 § har inträffat före ikraftträdandet tillämpas 44 och 45 §§ i sin äldre lydelse så länge avstängningsperioden varar.

9. För försäkrad som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet skall vid tillämpningen av 43 - 46 §§ i sin nya lydelse en avstängningsperiod som har inträffat under den pågående ersättningsperioden jämställas med en period med nedsatt ersättning enligt dessa bestämmelser. 10. För försäkrad som före ikraftträdandet medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om förhållande av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt till ersättning tillämpas 66 § i sin äldre lydelse i stället för 46 a §.

• Sida 1041
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 289

12.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att 1, 17, 34, 37, 45 och 47 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring handhas av arbetslöshetskassor som har registrerats enligt 7–14 §§. Arbetslöshetskassor är föreningar för vilkas bildande och verksamhet det finns närmare bestämmelser i denna lag.

En arbetslöshetskassas verksamhet skall omfatta ett visst verksamhetsområde. Ett verksamhetsomåde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana.

Förutom handhavandet av arbetslöshetsförsäkringen svarar arbetslöshetskassorna för utbetalningen av andra aktivitetsersättningar som lämnas i samband med deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och som grundar sig på dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningar.

17 §

Styrelseledamöter skall vara bosatta i Sverige, om inte regeringen eller efter regeringens bemyndigande Arbetsmarknadsstyrelsen i ett särskilt fall tillåter annat.

Den som är underårig, i konkurs, har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller är underkastad näringsförbud får inte vara styrelseledamot.

• Sida 1042
•  Original

290 Författningsförslag Ds 1999:58

Som statens representant skall utses person som är fristående från de intressen som ligger bakom bildandet av arbetslöshetskassan och som besitter juridisk kompetens. En sådan representant får tjänstgöra i en och samma arbetslöshetskassas styrelse under högst sex år.

Till styrelseledamot får föreningsstämman välja endast den som är medlem i kassan.

34 §

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Medlemskap får dock beviljas endast den som under en samman-

hängande period av fem veckor under minst fyra veckor har förvärvsarbetat i

genomsnitt minst 17 timmar per vecka och fortfarande arbetar i minst

denna omfattning. Rätt att bli medlem

har inte den som

Rätt att bli medlem i en arbets-

löshetskassa har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Medlemskap får dock beviljas endast den som förvärvsarbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka under förutsättning att arbetet är

avsett att vara under minst fem veckor.

Rätt att bli medlem har inte den som

1. är medlem i en annan arbetslöshetskassa, eller

2. har fyllt 64 år.

• Sida 1043
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 291

Rätt att bli medlem har även den

som till följd av att han eller hon uppfyller studerandevillkoret enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring är berättigad till ersättning

enligt grundförsäkringen och som ut-

bildat sig för arbete i yrkeskategori eller bransch inom kassans verksamhetsområde.

Rätt att bli medlem har även den som till följd av att han eller hon uppfyller studerandevillkoret enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring är berättigad till grund-

belopp och som har utbildat sig för

arbete i yrkeskategori eller bransch inom kassans verksamhetsområde.

Inträdet i arbetslöshetskassan anses ha skett den första dagen i den kalendermånad då ansökan om inträde gjordes.

37 §

Arbetslöshetskassans styrelse skall, om inte särskilda skäl talar mot det, utesluta en medlem som

1. inte uppfyller och inte heller under de senaste sex månaderna har uppfyllt bestämmelsen i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde, eller

2. medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning.

Om det finns särskilda skäl skall styrelsen, istället för att utesluta medlemmen, frånkänna honom eller

henne

rätten till ersättning enligt

bestämmelser om detta i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Om det finns särskilda skäl, skall styrelsen, i stället för att utesluta medlemmen, dra in rätten till ersättning enligt bestämmelser om detta i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Första stycket 1 gäller inte sådana medlemmar som grundar sitt medlemskap endast på förhållanden som avses i 34 § andra stycket.

45 §

En medlem skall anses ha trätt ut ur arbetslöshetskassan, om medlemmen vid utgången av andra månaden efter den tid på vilken en medlemsavgift eller ett särskilt uttaxerat belopp belöper

• Sida 1044
•  Original

292 Författningsförslag Ds 1999:58

inte har betalat avgiften eller beloppet till kassan och inte heller har anmält ett förhållande på vilket befrielse från betalningsskyldighet kan grundas. Medlemmen skall anses ha trätt ut ur kassan vid den tidpunkten.

I en arbetslöshetskassa med en längre avgiftsperiod än en kalendermånad skall en medlem som inte inom tre månader från periodens början har betalat medlemsavgiften anses ha trätt ut ur kassan efter den tiden.

I en arbetslöshetskassa med en längre avgiftsperiod än en kalendermånad skall en medlem som inte inom tre månader från periodens början har betalat medlemsavgiften eller särskilt ut-

taxerat belopp eller anmält sådant förhållande som avses i första stycket

anses ha trätt ut ur kassan efter den tiden.

47 §

En arbetslöshetskassas styrelse får medge att en medlem får fortsätta att vara medlem, även om medlemmen låtit bli att inom den tid som framgår av 45 § anmäla ett förhållande som befrielse från betalningsskyldighet kan grundas på.

Om det finns särskilda skäl, får

styrelsen även i andra fall än som

sägs i första stycket besluta att en medlem får fortsätta att vara medlem även om medlemmen inte inom den tid som framgår av 45 § betalat medlemsavgiften eller ett särskilt uttaxerat belopp.

En arbetslöshetskassa får medge att en medlem får fortsätta att vara medlem även om medlemmen låtit bli att inom den tid som framgår av 45 § anmäla ett förhållande som befrielse från betalningsskyldighet kan grundas på.

Om det finns särskilda skäl, får

kassan även i andra fall än som

sägs i första stycket besluta att en medlem får fortsätta att vara medlem även om medlemmen inte inom den tid som framgår av 45 § betalat medlemsavgiften eller ett särskilt uttaxerat belopp.

________ Denna lag träder i kraft den

• Sida 1045
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 293

12.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

En uppsagd arbetstagare får inte förflyttas till annan ort under uppsägningstiden, om arbetstagarens möjligheter att söka nytt arbete därigenom skulle icke obetydligt försämras.

Under uppsägningstiden har en uppsagd arbetstagare också rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsförmåner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete.

Under uppsägningstiden har en uppsagd arbetstagare också rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsförmåner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete. Samma rätt till

ledighet har en uppsagd arbetstagare för att delta i en utbildning, som länsarbetsnämnden funnit vara ägnad att underlätta för arbetstagaren att få ett nytt arbete.

__________

Denna lag träder ikraft den

• Sida 1046
•  Original

294 Författningsförslag Ds 1999:58

12.4. Författningskommentar

Inledande synpunkter.

Arbetsgruppen har haft i uppdrag att se över den nuvarande lagen om arbetslöshetsförsäkring i syfte att så långt som det är möjligt rensa bort tekniska och andra redaktionella bristfälligheter i regelverket.

Mot denna bakgrund har arbetsgruppen företagit en genomgripande redaktionell omarbetning av lagen. Vid sidan av de ändringar som föranleds av arbetsgruppens förslag om ändringar i sak i olika avseenden föreslås en tämligen omfattande omstrukturering av lagtexten såväl systematiskt som språkligt. Även om arbetsgruppens ambition sålunda har varit att, så långt det är möjligt, uppnå en enkel och lättläst lagtext måste det påpekas att det finns gränser för hur långt det går att nå när det gäller att få ett lättbegripligt och överskådligt regelsystem. Ju fler särregleringar som man har och ju större krav på millimeterrättvisa i olika situationer som eftersträvas, desto mer svårtillgängligt blir ofrånkomligen regelsystemet. Det torde också vara ofrånkomligt att ju fler regler som lagen innhåller desto fler blir de möjliga tolkningsproblemen.

I arbetsgruppens uppdrag har ingått att överväga bl.a. hur olika tidsangivelser i lagen kan göras mer enhetliga och tydliga. Arbetsgruppen, som har gått igenom de olika tidsangivelserna, vill därför påpeka att utgångspunkten för olika tidsangivelser numera är att det valda uttryckssättet står för vad det rent språkligt innebär. Om avsikten exempelvis är att en viss bestämmelse skall ta sikte på kalendermånad så används också det ordet. Annars används endast ordet månad.

Arbetsgruppen har under arbetets gång uppmärksammat och genom påpekanden från olika håll blivit varse en rad frågor och problem i arbetslöshetsförsäkringen som skulle förtjäna att utredas närmare. Tidsramen för arbetsgruppens arbete och de resurser som gruppen förfogat över har emellertid gjort att många frågeställningar har fått lämnas därhän. Sålunda har exempelvis en önskvärd översyn av samspelet mellan lagen, förordningen och Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter till försäkringen inte varit möjlig att göra inom ramen för utredningsuppdraget. Mycket återstår således att göra när det gäller att uppnå

• Sida 1047
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 295

ett så enkelt och överskådligt regelsystem som möjligt i arbetslöshetsförsäkringen.

Förutom de lagförslag som nu läggs fram förutsätter arbetsgruppens överväganden och förslag en rad ändringar och nya regler i förordningsform. Det arbetet får ske under den fortsatta beredningen.

Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

1 §

I första stycket anges två viktiga förutsättningar för att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skall komma ifråga, nämligen att arbetslöshet föreligger och att den försäkrade aktivt söker arbete.

Andra stycket återspeglar att dagspenningen i arbetslöshetsförsäkringen blir en av flera aktivitetsersättningar, som har det gemensamt att de grundar sig på dagpenningberäkningen i arbetslöshetsförsäkringen.

2 §

Paragrafen svarar mot nuvarande 3 §. Den har omarbetats språkligt.

3 §

Första stycket överensstämmer med nuvarande 5 §. Andra stycket överensstämmer med nuvarande 2 §.

4 §

Paragrafen som innehåller de s.k. grundvillkoren motsvarar nuvarande 9 §. Grundvillkoren brukar sammanfattande sägas innebära att den försäkrade skall stå till arbetsmarknadens förfogande för att rätt till ersättning skall föreligga vid arbetslöshet. Detta begrepp har dock tidigare inte använts i lagtexten, vilket det nu förslås göra. Detsamma gäller det i tredje punkten tillagda uttrycket ”i övrigt gjort skäliga ansträngningar att finna ett förvärvsarbete”. Att detta har varit ett krav för ersättningsrätt från arbetslöshetsförsäkringen har varit underförstått, men kommer nu till klart uttryck i lagen.

• Sida 1048
•  Original

296 Författningsförslag Ds 1999:58

5 §

Bestämmelsen som är ny har berörts i avsnitt 11.4.1 Det bör särskilt framhållas att ingåendet av ett sökkontrakt är en möjlighet för den arbetssökande. I den mån som något giltigt sökkontrakt inte kommer till stånd gäller bestämmelserna i 4 § fullt ut i fråga om arbetssökandet.

6 §

Första stycket motsvarar med vissa redaktionella ändringar nuvarande 11 §.

Det i andra stycket omnämnda särskilt anordnade arbetet syftar på deltagande i den s.k. övergångsarbetsmarknaden.

7 §

Paragrafen motsvarar med vissa redaktionella ändringar 7 - 8 §§.

8 §

Paragrafen motsvarar med redaktionella ändringar nuvarande 6 §.

9 §

Paragrafen överensstämmer med nuvarande 10 §.

11 §

Paragrafen överensstämmer med nuvarande 22 § fjärde stycket.

12 §

Ändringarna jämfört med nuvarande lydelse är redaktionella. Att den försäkrade skall ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan framgår redan av 7 § och behöver därför inte upprepas här.

13 §

Ändringarna i paragrafens första stycke är i stor utsträckning av redaktionell art. Tillägget i första punkten att semestern skall vara betald skall ses som ett förtydligande av vad som sedan länge gäller.

Den ändrade formuleringen av andra stycket syftar till att tydliggöra att det är den försäkrades normalinkomst, framräk-

• Sida 1049
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 297

nad på sätt som följer av bestämmelserna om dagsförtjänst och normalarbetstid som avses.

14 §

Tredje punkten i första stycket är ny och avser deltagare i den s.k. övergångsarbetsmarknaden. Övriga ändringar är redaktionella.

15 §

Endast redaktionella ändringar har gjorts.

15 a §

Bestämmelsen är ny och preciserar den tid som förvärvsarbetet skall ha pågått för att sammanläggning skall komma ifråga.

Bestämmelsen skall tillämpas vid prövning av villkoren för rätt till ersättning som sker efter ikraftträdandet

16 §

Förutom redaktionella ändringar har i första stycket lagts till en punkt, se avsnitt 11.2.6.

Andra stycket är nytt och föranleds av förslagen i avsnitt 11.2.6.

17 §

Ändringarna i paragrafen är närmast redaktionella eller följer av ändringar i andra delar av lagen.

17 a §

Paragrafen som är ny föranleds av förslag i avsnitt 11.2.6. Bestämmelsen innebär att tid som ligger längre tillbaka än fem år inte får räknas som överhoppningsbar tid

Bestämmelsen skall tillämpas vid prövning av arbetsvillkoret som sker efter ikraftträdandet.

18 §

I paragrafen görs en rad redaktionella ändringar. Dessutom har tillförts bestämmelser om förlängning av tiomånadersperioden vid deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd och olika former av kommunal verksamhet såväl före som efter det att den unge fyllt 20 år. Vidare införs en bestämmelse om möjlighet för ungdomar som har fyllt 19 år och som i och för sig uppfyller ersättningsvillkoren innan de fyllt 20 år att bibehålla ersättningsrätten fram till dess de, med hänsyn till kravet i 8 § på att ha fyllt

• Sida 1050
•  Original

298 Författningsförslag Ds 1999:58

20 år, kan börja uppbära ersättning. Motivet för bestämmelserna är att någon inte oförskyllt skall gå miste om ersättningsrätten på grund av när de råkar avsluta sina studier och att den som deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd inte på grund härav skall komma i ett sämre läge ersättningsmässigt. Att ansökan om och uppbärande av ersättning skall påbörjas inom tiomånadersperioden är ett förtydligande av vad som redan tidigare har gällt.

Bestämmelsen skall tillämpas vid prövning av studerandevillkoret som sker efter ikraftträdandet.

21 - 23 §§

Bestämmelserna har kommenterats i avsnitt 11.3.1.

24 - 32 §§

Till stor del är ändringarna redaktionella. De sakliga ändringarna har berörts i avsnitt 11.3.2. och 11.5.2. Bestämmelsen i 32 § motsvarar nuvarande 27 och 32 §§ samt 5 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

Den nya bestämmelsen i 28 § första stycket, som f.n. återfinns som en föreskrift i 39 § AMSFS1997:13, torde vara tillämplig i det stora flertalet ersättningsfall när normalarbetstid skall fastställas. Regeln skall tillämpas även om den försäkrade har varit frånvarande från arbetet t.ex. på grund av sjukdom eller för vård av sjukt barn.

I 28 § andra stycket tillkommer en ny bestämmelse som gör det möjligt att välja bort två månader i den period varigenom arbetsvillkoret uppfylldes då normalarbetstiden skall fastställas. Vilka månader som istället kommer att ingå i underlaget för beräkningen av normalarbetstiden följer av reglen om kronologisk ordning. Syftet med bestämmelsen redovisaas i avsnitt 11.2.4.

29 § har utgått eftersom bestämmelsen inte behövs fortsättningsvis.

34 - 35 och 37 - 42 §§

Ändringarna som föreslås är endast redaktionella.

43 - 46 §§

De nya bestämmelserna om nedsättning av och avstängning från ersättning bygger så långt det varit möjligt och lämpligt på de tidigare avstängningsreglerna. Samtidigt har reglerna för-

• Sida 1051
•  Original

Ds 1999:58

Författningsförslag 299

enklats genom införandet av en enhetlig nedsättningstid för samtliga de i 43 § reglerade fallen.

Bestämmelsen i 44 § i tredje stycket som är ny innebär att arbetet skall utföras efter det att förverkande av rätten till ersättning inträffat.

Bestämmelserna har kommenterats i avsnitt 11.5.4.

46a §

Paragrafen motsvarar nuvarande 66 §. I stället för frånkännande av rätt till ersättning talas i förevarande bestämmelse om indragning av rätt till ersättning. Jämfört med den gamla bestämmelsen är den nya mildare. Samtidigt kan dock erinras om att arbetslöshetskassan enligt 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor som en yttersta åtgärd kan utesluta medlemmen respektive den anslutne i de fall som avses i ifrågavarande paragraf. Vidare har kassorna naturligtvis även fortsättningsvis möjlighet att tillgripa s.k. hinderavstängning när den försäkrade inte uppfyller grundvillkoren i 4 §. Bestämmelserna har kommenterats i avsnitt 11.5.4.

46 b §

Paragrafen som överensstämmer med nuvarande 68 § har endast ändrats redaktionellt.

47 - 49 §§

I huvudsak endast redaktionella ändringar. Bestämmelserna i 47 a § är dock nya och har till syfte att förbättra beslutsunderlaget för arbetslöshetskassorna, jfr avsnitt 11.10.4.

66 §

Uppgifter om den försäkrades personliga och ekonomiska förhållanden som arbetslöshetskassan erhåller med stöd av av bl.a. 47 a § skyddas av tystnadsplikt enligt förevarande bestämmelse. Vad som menas med personliga förhållanden bestäms på samma sätt som i sekretesslagen av vanligt språkbruk.

68 §

Bestämmelsen som är ny har utformats efter mönster av 20 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. För tydlighetens skull har dock gjorts ett tillägg som anger när ersättning förfaller till betalning. I enlighet med den praxis som gäller i den allmänna försäkringen kan ersättningen inte anses ha förfallit till betal-

• Sida 1052
•  Original

300 Författningsförslag Ds 1999:58

ning så länge rätten till ersättning är under prövning (jfr FÖD 1987:17).

Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

1 §

Ändringen innebär att arbetslöshetskassorna tar över utbetalningen av aktivitetsersättningar som grundar sig på dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. De bestämmelser som övergångsvis torde behövas för att införa den nya ordningen får utarbetas under den fortsatta beredningen.

17 §

Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 11.8.

34 §

Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 11.2.3. Det skall självfallet finnas ett giltigt avtal om att arbetet skall pågå under minst fem veckor.

37 §

Ändringen är endast redaktionell.

45 §

Andra stycket har kompletterats så att det motsvarar samma situationer som första stycket.

Att en medlem som blir utesluten på grund av bristande betalning av avgifter till arbetslöshetskassan skall underrättas om beslutet om uteslutning får anses så självklart att det inte behöver regleras särskilt i lagen.

47 §

Kravet på att beslut enligt paragrafen skall fattas av arbetslöshetskassans styrelse slopas.