SOU 2006:83
Radio och TV i allmänhetens tjänst - Överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande
Till statsrådet och chefen för Utbildnings- och kulturdepartementet
Genom regeringsbeslut den 21 juni 2006 bemyndigade regeringen chefen för Utbildnings- och kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. analysera och klargöra vilka möjligheter främst Sveriges Television AB, men även Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB, bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande samt lägga fram de förslag till författningsändringar som analysen kan ge anledning till.
Med stöd av bemyndigandet förordnades förste vice ordföranden och avtalssekreteraren Erland Olauson som särskild utredare fr.o.m. den 26 juni 2006.
Som sekreterare i utredningen förordnades den 1 juli 2006 hovrättsassessorn Therese Larsson.
Som experter i utredningen förordnades den 4 juli 2006 departementssekreteraren Kirsten Glansberg, kanslirådet Carin Khakee och rättssakkunnige Alexander Ramsay. Ämnesrådet Lars Marén förordnades från och med den 22 augusti som expert i utredningen.
Utredaren överlämnar härmed betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – Överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande (SOU 2006:83).
Utredaren har härmed slutfört sitt uppdrag.
Stockholm i oktober 2006
Erland Olauson
/Therese Larsson
Sammanfattning
Uppdraget
Utredaren har fått i uppdrag att analysera och klargöra vilka möjligheter Sveriges Television AB (SVT), men även Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) (programföretagen), bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande med hänsyn till den grundläggande principen att sändningarna skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. I sammanhanget skall utredaren vidare belysa gränsdragningen mellan programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan samt de rättigheter för programföretagen som följer av bestämmelserna i upphovsrättslagen (1960:729). Utredaren skall vidare värdera och väga de komplikationer i rättighetshänseende som kan bli följden om SVT inte kan begära ersättning för offentligt framförande av TV-sändningar mot den principiella utgångspunkten för finansieringen av programföretagen.
Bakgrund
Programföretagen SVT, SR och UR har ett uppdrag att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst. Som ersättning för att utföra detta uppdrag erhåller programföretagen TV-avgiftsmedel. De verksamhetsområden som skall finansieras med TV-avgiftsmedel benämns kärnverksamhet och kompletterande verksamhet. Programföretagen har därutöver möjlighet, att i begränsad utsträckning, bedriva viss sidoverksamhet. Sidoverksamheten skall täcka sina egna kostnader och bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster.
Utifrån bestämmelserna i radio-_och_TV-lagen (1996:844) har programföretagen fått sändningstillstånd för sin verksamhet. Häri
anges de villkor som gäller för uppdraget och som har godtagits av programföretagen. Genom de s.k. anslagsvillkoren får programföretagen tilldelat sig medel från staten mot att de, utöver villkoren i sändningstillstånden, följer de ytterligare villkor som preciseras häri. Finansieringen genom TV-avgiftsmedel ger programföretagen den förmånen att de är garanterade en medelstilldelning med visst belopp under viss tid.
Den för utredningen aktuella problematiken har sin grund i de rättigheter som programföretagen kan ha enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL). Det kan konstateras att en del av programföretagens program innehåller upphovsrättsligt skyddat material enligt 1 § URL. Programmen kan vara inköpta eller egenproducerade. Enligt 2 § URL har programföretagen, som upphovsmän eller rättighetshavare, ensamrätt till ett antal upphovsrättsliga förfoganden. Ett av dessa förfoganden är offentligt framförande. Offentligt framförande innebär att ett verk görs tillgängligt för allmänheten på samma plats där allmänheten kan ta del av verket. Detta kan ske genom ett levande framförande eller föregås av en överföring (sändning) och ske med ett tekniskt hjälpmedel. Som exempel kan anges att SVT sänder ut ett program, vilket är ett upphovsrättsligt förfogande, som tas emot av enskilda personer genom en TV-mottagare. Om exempelvis en restaurang, som tar emot sändningen, väljer att göra sändningen tillgänglig för allmänheten är det fråga om ett nytt upphovsrättsligt förfogande, ett offentligt framförande. Det offentliga framförandet kan ske samtidigt med eller efter själva utsändningen. Ensamrätten innebär att programföretagen har möjlighet att ge tillstånd till annan, exempelvis en restaurang, att offentligt framföra programföretagets sändningar. Härigenom kan programföretagen förhandla om eventuell ersättning. I 2 kap. URL finns uppräknat de inskränkningar som förfoganderätten enligt 2 § samma lag är underkastad. Vidare finns i 3 kap. URL bestämmelser om upphovsrättens övergång. Dessa innebär bl.a. att kontraherande parter har full avtalsfrihet när det gäller deras upphovsrätt, med undantag för den ideella rätten. Programföretagen har dessutom en till upphovsrätten närstående rättighet, den s.k. signalrätten, enligt 48 § URL, vilken avser all radio- och TV-utsändning. Denna innebär bl.a. en ensamrätt att förfoga över en sändning genom att tillåta återutsändning eller återgivning för allmänheten på platser där allmänheten har tillträde mot inträdesavgift. Här kan nämnas att upphovsrätten har en stark internationell prägel och att det både när det gäller upphovsrätten och de närstående rättigheterna, i vilka
signalrätten ingår, finns ett system av internationella konventioner, som Sverige anslutit sig till och som således är införlivade i svensk rätt. Det internationella regelverket innehåller bl.a. bestämmelser som begränsar möjligheterna att införa inskränkningar i nationell upphovsrätt.
Frågan hur man skall se på programföretagens, såsom utövare av radio och TV i allmänhetens tjänst, möjlighet att ta betalt av annan som vill utföra ett upphovsrättsligt förfogande, ett offentligt framförande, har inte tidigare beaktats från lagstiftarens sida i samband med radio- och TV-lagstiftningen. En uppgift för denna utredning är därför att ta ställning till hur finansieringen bör ske av den verksamhet som avser rättigheter till offentligt framförande, d.v.s. om programföretagen skall finansiera sådana kostnader med TV-avgiftsmedel och därmed inte ta betalt vid överlåtelse till annan eller om verksamheten skall bära sina egna kostnader.
Överväganden och förslag
Utredaren föreslår att när innehållet i programföretagens sändningar görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande som sker samtidigt med utsändningen skall programföretagen inte begära ersättning av anordnaren om allmänheten har tillträde till framförandet utan att betala inträdesavgift. Eventuella tillkommande kostnader på grund av sådana framföranden får bekostas med TV-avgifter.
Utredaren anser att i de fall då det offentliga framförandet sker samtidigt med utsändningen så är det fråga om sådan verksamhet som direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst. Detta är emellertid inte fallet när det är fråga om offentliga framföranden som görs efter själva utsändningen. Vid bedömningen av vilka offentliga framföranden som skall finansieras med TV-avgifter kan även beaktas om den som utför det offentliga framförandet har ett kommersiellt intresse eller inte. Jag föreslår emellertid, för att skapa en klar och tydlig gräns, att programföretagen enbart skall kunna ta betalt av arrangören när denne tar ut en inträdesavgift. Programföretagen skall även eftersträva att de rättigheter som programföretagen förvärvar också omfattar rätten till offentligt framförande utan krav på betalning. Även om möjligheten att ta betalt av vissa anordnare tas bort så består programföretagens rätt att kontrollera när och var programföretagens sändningar offentligt framförs.
Mitt förslag innebär att jag valt att precisera när verksamhet avseende överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Detta har jag gjort i stället för att inordna hela verksamheten i något av begreppen kärnverksamhet, kompletterande verksamhet eller sidoverksamhet, eftersom den aktuella verksamheten inte naturligen går att inordna under något av dessa begrepp.
Genom dagens system – med sändningstillstånd inkluderande villkor som godkänts av programföretagen samt anslagsvillkor som ytterligare specificerar villkoren för medelstilldelning – har staten och programföretagen ett avtalsliknande förhållande där programföretagen tilldelas medel mot att de utför ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Mitt förslag innebär att programföretagens uppdrag att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst ytterligare preciseras. Programföretagen får härigenom, inom ramen för det förhållande som råder med staten, avstå från att i ett visst hänseende använda sin upphovsrätt för att ta betalt av annan. Utifrån den avtalsfrihet som råder på det upphovsrättsliga området anser jag att den princip som framgår av förslaget bör anges i anslagsvillkoren och därmed ingå som en del i beskrivningen av förhållandet mellan staten och programföretagen. Bl.a. av systematiska skäl bör även principen att programföretagens sändningar riktade till Sverige skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift placeras i anslagsvillkoren. Genom att principerna för programföretagens uppdrag ingår i anslagsvillkoren, som gäller för ett år i taget, skapas en viss flexibilitet. Detta är viktigt på grund av den marknadsmässiga och tekniska utveckling som råder på medieområdet. Jag anser att, om det i framtiden visar sig att den föreslagna gränssättningen lägger onödiga hinder för programföretagen i deras verksamhet så bör denna på ett enkelt sätt ånyo kunna övervägas. Detta är ytterligare en anledning till att principerna bör upptas i anslagsvillkoren. Jag föreslår därför att 1 § andra stycket lagen (1989:41) om TV-avgift i dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag bör upphöra att gälla.
Konsekvenser
Jag kan inte se att det blir några större konsekvenser vare sig för SVT, SR och UR eller för exempelvis hotell- och restaurangbranschen. Detta beror på att den lösning som jag föreslagit i praktiken inte innebär några förändringar mot hur programföretagen hittills har agerat.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i lag om ändring i lagen ( 1989:41 ) om TV-avgift
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1989:41) om TV-avgift i stället för dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2006:798 Föreslagen lydelse
1 §
Radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den skall finansieras med en TV-avgift enligt denna lag under förutsättning dels att sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-_och_TV-lagen (1996:844) har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten, dels att tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam.
Sändningar av radio och TV som avses i första stycket och som är riktade till Sverige skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om annan betalning än TV-avgiften.
1. Inledning
1.1. Bakgrund
I december 2004 överlämnade kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – riktlinjer för en ny tillståndsperiod (SOU 2005:1) till regeringen. Regeringen har i propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) lagt fram förslag till villkor och riktlinjer som skall gälla under kommande tillståndsperiod för den radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst som bedrivs av Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) (programföretagen) som skall gälla från den 1 januari 2007. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323).
Enligt regeringsbeslut, senast fattat den 10 februari 2005, fick SVT tillstånd att sända television, SR tillstånd att sända ljudradio och UR tillstånd att sända ljudradio och television. Sändningstillstånden är förenade med vissa villkor vilka godtagits av programföretagen. Villkoren för programföretagens verksamhet preciseras vidare i de s.k. anslagsvillkoren. Av dessa framgår bl.a. att programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Enligt punkten 8 i nu gällande anslagsvillkor för SVT ska företagets sändningar riktade till Sverige vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Motsvarande bestämmelser finns i SR:s och UR:s anslagsvillkor. Regeringen har i prop. 2005/06:112 föreslagit att denna grundläggande princip i fortsättningen skall fastslås i lag och att en ny 1 § i nuvarande lagen (1989:41) om TV-avgift ska ha ett innehåll av bl.a. denna innebörd.
I samband med att kulturutskottet behandlade regeringens förslag i propositionen behandlade utskottet även en skrivelse från SVT som var ställd till utskottet. I denna pekade SVT på oklarheter av tolkningen av punkten 8 i de nu gällande anslagsvillkoren samt efterlyste
klargörande om vilka riktlinjer som skall anses gälla för den del av SVT:s verksamhet som består i att sälja rättigheter till offentligt framförande. Frågan aktualiserades efter en diskussion om SVT får ta betalt av exempelvis restauranger vid överlåtelse av rätten till offentligt framförande av sändningarna, i detta fall, från fotbolls-VM. Utskottet fann det motiverat att regeringen närmare skulle analysera SVT:s verksamhet med överlåtelse av rättigheter till offentliga framföranden och hur denna verksamhet förhåller sig till den grundläggande principen att SVT:s sändningar skall vara tillgängliga för allmänheten utan krav på särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Utskottet framhöll vidare vikten av att regelverket inte lägger onödiga hinder i vägen för SVT när det gäller företagets ställningstagande i upphovsrättsliga frågor. Utskottet ansåg också att frågan om gränsdragningen mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan bör belysas.
Riksdagen har som sin mening gett till känna för regeringen vad kulturutskottet anfört om en skyndsam översyn av vilka villkor som skall gälla för SVT m.fl. (bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323).
1.2. Utredningsuppdraget och dess bedrivande
Utredarens direktiv fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 2006 (dir. 2006:73). Enligt direktiven skall utredaren bl.a. analysera och klargöra vilka möjligheter främst SVT bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande med hänsyn till den grundläggande principen att sändningarna skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. SR och UR skall omfattas av analysen i den mån det är befogat. Vidare skall de komplikationer i rättighetshänseende som kan bli följden om SVT exempelvis inte kan begära ersättning för offentligt framförande av TV-sändningar i restauranger, kaféer o.dyl., värderas och vägas mot den principiella utgångspunkten för finansieringen av programföretagen. Gränsdragningen mellan främst SVT:s, men även SR:s och UR:s, kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan skall belysas i sammanhanget, liksom de rättigheter för programföretagen som följer av bestämmelserna i upphovsrättslagen (1960:729). Enligt direktiven skall utredaren, om gällande bestämmelser behöver förtydligas eller ändras, lägga fram de förslag till författningsändringar
som analysen kan ge anledning till. Regeringens direktiv återges i dess helhet i bifogad bilaga.
Utredaren och sekreteraren har besökt SVT vid tre tillfällen samt SR och UR vid två tillfällen. Syftet med dessa besök har bl.a. varit att få insikt i och kunskap om hur programföretagens verksamhet fungerar samt hur företagen skulle påverkas av att i vissa fall inte kunna ta betalt vid överlåtelse till annan av rättigheter till offentligt framförande. Utredaren har besökt Sveriges Hotell & Restaurang företagare (SHR). SHR har till utredaren gett in synpunkter på programföretagens möjlighet att ta betalt vid överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande.
Utredaren, sekreteraren och experterna har sammanträtt vid tre tillfällen. Utredaren har inhämtat ett rättsutlåtande avseende vissa upphovsrättsliga frågor från professor Jan Rosén.
2. Radio och TV i allmänhetens tjänst
2.1. Allmänna principer och riktlinjer för verksamheten
1
Programföretagen SR, SVT och UR har en särställning genom uppdraget att sända radio och TV till hela landet och göra programmen tillgängliga för hela Sveriges befolkning, samtidigt som företagen finansieras genom den s.k. TV-avgiften. Programföretagens uppgift är alltså inte att skapa vinst åt sin ägare, Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB, utan att uppfylla ett uppdrag i allmänhetens tjänst innebärande bl.a. att tillgodose publikens skiftande behov. En grundsten i uppdraget är att programverksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer. Ingen utomstående skall kunna påverka innehållet i enskilda program. En förutsättning för detta är att de riktlinjer som beslutas för programverksamheten är tydliga utan att inskränka programföretagens integritet.
Riksdag och regering har ett ansvar för att ange vissa grundläggande riktlinjer för verksamheten samt att tillse att verksamheten har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att uppdraget kan utföras på bästa sätt och att det sker med en god hushållning med TV-avgiftsmedlen. Radio-_och_TV-lagen, sändningstillstånd och anslagsvillkor ger riksdag och regering möjlighet att ange vilka villkor och riktlinjer som skall gälla för verksamheten. Regeringens möjligheter att precisera verksamheten genom anslagsvillkoren är mer omfattande än genom sändningstillstånden, för vilka det i radio-_och_TV-lagen regleras vilka villkor som får ställas.
Programföretagen har en förmån att få bedriva radio- och TVverksamhet finansierad genom tv-avgiftsmedel. Finansieringen ger nämligen programföretagen en garanterad medelstilldelning med visst belopp under viss tid. Genom att i princip vara garanterade en
1 För en närmare redogörelse se SOU 2005:1.
viss på förhand känd tillförsel av medel har företagen en fördel framför kommersiell radio och TV genom att inte vara beroende av att maximera antalet tittare och lyssnare för att generera intäkter. För att programföretagen skall få sig tilldelat dessa medel krävs dock exempelvis att de inte använder reklam samt att de tillser att några tekniska eller geografiska hinder inte står i vägen för att hela programutbudet skall komma alla till del. Genom anslagsvillkoren får de tilldelat sig medel från staten mot att de, utöver villkoren i sändningstillstånden, följer de villkor som vidare preciseras häri.
De riktlinjer som hittills har gällt för programföretagen innebär bl.a. att programverksamheten skall präglas av oberoende och stark integritet, bedrivas självständigt samt att programföretagen skall erbjuda ett varierat utbud av hög kvalitet som speglar hela landet. Vidare skall programutbudet vara tillgängligt för hela publiken så att också de som inte kan eller vill betala för betalkanalernas programinnehåll på framtidens digitala plattformer kan få tillgång till ett varierat utbud av hög kvalitet, utan andra kostnader vid sidan av TV-avgiften.
Den sistnämnda grundläggande principen har hittills årligen angetts i programföretagens anslagsvillkor. Enligt riksdagens beslut skall denna princip efter den 1 januari 2007 anges i lag (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323).
2.2. Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet
2
I SVT:s anslagsvillkor anges beträffande ekonomiska förutsättningar följande under punkten 2.
Medlen skall användas för företagets kärnverksamhet, dvs. TV-verksamhet i allmänhetens tjänst. Medlen skall också användas till verksamhet som syftar till att komplettera och stärka kärnverksamheten, exempelvis verksamhet på Internet.
och under punkten 3 följande.
Sidoverksamheter till SVT:s sändningsverksamhet skall bära sina kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Sidoverksamheter skall redovisas som egna resultatområden. Det skall finnas en
2 Kapitlet grundar sig på material i kapitel 16 i SOU 2000:55, kapitel 13 i prop. 2000/01:94, kapitel 7 i SOU 2005:1 och kapitel 7.2 i prop. 2005/06:112.
resultaträkning och, om god redovisningssed så kräver, en balansräkning för dessa verksamheter. Redovisningen skall ingå som en del av årsredovisningen som granskats av bolagets revisorer.
Villkoren är utformade med samma innebörd för SR och UR.
Det är svårt att dra några absoluta gränser mellan vad som skall anses som programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan eller, uttryckt på annat sätt, vilken verksamhet som skall finansieras med TVavgiftsmedel respektive på annat sätt. Av tidigare förarbeten framgår beträffande denna gränsdragning bl.a. följande.
Programföretagens kärnverksamhet är att producera och sända radio- och TV-program till hela den svenska publiken på lika villkor. Det är till denna verksamhet som de medel programföretagen får via TV-avgiften skall användas. I detta inkluderas i huvudsak produktion och inköp av radio- och TV-program, administrationskostnader m.m., samt kostnader för distribution.
Den kompletterande verksamheten skall också finansieras med TV-avgiftsmedel. Avsikten är att ge programföretagen möjlighet att stärka kärnverksamheten genom verksamhet som direkt kompletterar denna. I takt med att informationstekniken utvecklas förbättras möjligheterna att göra radio- och TV-programmen tillgängliga på flera skilda sätt och att ge programmen ett mervärde för publiken. Till kompletterande verksamhet bör företagens fördjupande verksamhet i andra medier än radio- och TV-sändningar räknas, t.ex. webbtjänster på Internet.
Programföretagen kan även i begränsad utsträckning bedriva sidoverksamhet. Generellt kan sägas att de verksamheter som inte utgör en del av kärnverksamheten eller den kompletterande verksamheten och därmed inte skall finansieras med TV-avgiftsmedel bör betraktas som sidoverksamheter. Sådana verksamheter skall således täcka sina egna kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Programföretagen bör inte bedriva sidoverksamhet som är av sådan omfattning eller av sådan karaktär att den kan skada kärnverksamheten eller som kan uppfattas strida mot de principer som verksamheten för radio och TV i allmänhetens tjänst skall vägledas av. Det har påpekats att det är viktigt att programföretagen slår vakt om det publicistiska oberoendet och att de är medvetna om risken att även ett relativt begränsat inslag av kommersiell finansiering kan medföra att programföretagens självständighet och därmed
allmänhetens förtroende för verksamheten tar skada. Det är också angeläget att sidoverksamheterna inte får en sådan omfattning att behovet av intäkter till sidoverksamheter medför att kärnverksamheten kommer i andra hand. Sidoverksamheten skall bära sina egna kostnader och särredovisas som ett eget resultatområde. Som exempel på sidoverksamhet har angetts försäljning av program, programidéer och rättigheter, uthyrning av lokaler och teknisk utrustning samt programverksamhet utanför landets gränser. Vid bedömning av om programföretagen skall engagera sig i en viss verksamhet skall, om valet står mellan större resurser och bibehållet oberoende, programföretagen välja oberoendets väg. När resurserna inte räcker till allt måste företagsledningarna göra hårdare och tydligare prioriteringar.
Exempel på SVT:s sidoverksamhet är uthyrning av teknisk personal, lokaler och utrustning samt försäljning av visningsrätter. Vidare sker en viss försäljning av produkter med anknytning till företagets verksamhet, exempelvis böcker, kläder och spel. Beträffande UR består sidoverksamheten bl.a. av försäljning av olika tekniska tjänster, exempelvis uthyrning av TV-studior och teknisk personal. För SR består sidoverksamheten exempelvis av uthyrning av lokal och teknik, försäljning av enstaka programkopior, försäljning av ljudböcker samt av produkter med anknytning till SR:s verksamhet, exempelvis t-shirts och leksaker.
3. Gällande rätt
3.1. Lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk
Bakgrund
Upphovsrätten, som är grundlagsskyddad i Sverige, avser rättsreglerna om författares, kompositörers, konstnärers och andra skapande upphovsmäns rättigheter att bestämma över användningen av deras litterära och konstnärliga verk. Till detta rättsområde hör också skyddet för vissa s.k. till upphovsrätten närstående rättigheter, vilket bl.a. omfattar radio- och televisionsföretags utsändningar. De rättspolitiska skälen för ett lagstadgat skydd för upphovsmän till litterära och konstnärliga verk och för innehavare av närstående rättigheter är främst följande. De exklusiva rättigheter som systemet skapar stimulerar det andliga skapandet i samhället och därigenom den kulturella, sociala och ekonomiska utvecklingen. Rättighetshavarna uppmuntras att publicera sina alster genom möjligheten att kontrollera och ta betalt för olika vidareanvändningar. Det har generellt uttalats att upphovsmannen borde förbehållas rätt att ekonomiskt tillgodogöra sig alla sådana utnyttjanden av verket som har praktisk betydelse. Ett annat skäl är att skydd bör ges åt upphovsmännens personligt färgade ideella intressen av att deras skapelser eller prestationer inte förvanskas eller på annat sätt utnyttjas på ett oacceptabelt sätt. De rent ekonomiska aspekterna har numera en allt större betydelse. Det upphovsrättsliga systemet har en kostnadsspridande effekt genom att rättighetshavarna inte behöver ta ut hela sin ersättning från den förste användaren utan kan göra detta från alla användare. Vidare bildar upphovsrätten och de närstående rättigheterna ett skydd för de stundtals mycket betydande investeringar som numera oftast måste göras i produktionen av upphovsrättsligt skyddade alster (se Henry Olsson, Upphovsrättslagstiftningen, En
kommentar, 1996, s. 19 ff, och Henry Olsson, Copyright, Svensk och internationell upphovsrätt, sjunde uppl., s. 38 ff.).
Upphovsrätt
Av 1 § upphovsrättslagen (1960:729) (URL) framgår att den som skapat ett litterärt eller konstnärligt verk har upphovsrätt till verket. I paragrafen anges vidare en exemplifierande uppräkning av vad som kan anses som verk.
2 § URL reglerar den ekonomiska delen av upphovsrätten. Denna består dels av rätten till framställning av exemplar, dels av rätten att göra verket tillgängligt för allmänheten. Att göra verket tillgängligt för allmänheten kan enligt bestämmelsen ske genom överföring (punkten 1), offentligt framförande (punkten 2), offentlig visning (punkten 3) och spridning (punkten 4). Med överföring till allmänheten och offentligt framförande jämställs överföringar och framföranden som i förvärvsverksamhet anordnas till eller inför en större sluten krets.
Genom genomförandet den 1 juli 2005 av direktivet 2001/29/EG om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället, det s.k. Infosocdirektivet (se prop. 2004/05:110) infördes överföring till allmänheten som en ny underkategori till begreppet tillgängliggörande för allmänheten. Med detta begrepp avses alla fall då ett verk görs tillgängligt för allmänheten från en annan plats än den där allmänheten kan ta del av verket. I denna kategori hamnar alltså alla distansöverföringar av verk, vilket exempelvis innefattar utsändning av verk genom en radio- eller TV-utsändning eller när ett verk görs tillgängligt på Internet genom att laddas upp på en webbsida.
Begreppet offentligt framförande, punkten 2, har efter den 1 juli 2005 ändrats såtillvida att det endast omfattar sådana fall då verket, med eller utan tekniska hjälpmedel, görs tillgängligt för allmänheten på samma plats som den där allmänheten kan ta del av verket. Detta innefattar alla slags levande framföranden till en närvarande publik, men även situationer när en CD-skiva med musik spelas upp i en affär, när musik framförs via en radio i en restaurang eller när musik eller film framförs via en TV-apparat i en restaurang. Ett framförande är att betrakta som offentligt om var och en kan få tillträde till den plats där framförandet sker. Det upphovsrättsliga offentlig-
hetsbegreppet sträcker sig så långt att alla framföranden som inte endast sker inför en helt sluten krets är att anse som offentliga.
Av prop. 2004/05:110 s. 71 framgår att överföringsrätten inte skall träffa förfoganden som består i att ett verk görs tillgängligt för allmänheten som kan ta del av verket på den plats där det aktuella förfogandet sker. Utanför förfogandet överföring skall alltså falla t.ex. uppförandet av en pjäs eller uppspelning av musik, levande eller inspelad, i en offentlig lokal. Detsamma skall gälla för situationer då det som görs tillgängligt för en närvarande allmänhet är något som föregåtts av en överföring t.ex. när verk tillgängliggörs för allmänheten via en radio, TV-apparat eller dator uppkopplad mot Internet i exempelvis en restaurang eller annan offentlig lokal. I dessa situationer sker en överföring i ett led, men restaurangägaren som tillgängliggör t.ex. musik i restaurangen via radion, TV-apparaten eller datorn gör inte en överföring till allmänheten, utan ett offentligt framförande. På motsvarande sätt kan det ske två förfoganden samtidigt t.ex. när ett musikverk spelas upp för en närvarande publik i en TV-studio samtidigt som televisionsutsändning sker. I förhållande till den närvarande publiken blir det då ett offentligt framförande medan televisionsutsändningen blir en överföring till allmänheten.
Punkten 3 avser sådana fall när ett utseende hos ett verk görs tillgängligt för allmänheten utan användning av ett tekniskt hjälpmedel på samma plats som den där allmänheten kan ta del av verket, t.ex. då en tavla eller en skulptur ställs ut på en utställning som är öppen för allmänheten.
Punkten 4 avser att exemplar av ett verk utbjuds till försäljning, uthyrning eller utlåning eller annars tillhandahålls allmänheten i form av en fysisk vara.
3 § URL reglerar den s.k. ideella rätten. Denna innebär att upphovsmannen har en rätt att i den omfattning och på det sätt som god sed kräver bli angiven när exemplar av hans verk framställs eller verket görs tillgängligt för allmänheten. Vidare har upphovsmannen en rätt att motsätta sig att verket ändras så att hans litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks eller att verket görs tillgängligt för allmänheten i en sådan form eller i ett sådant sammanhang som är kränkande för honom.
Av 27 § URL framgår att upphovsrätt må, med den begränsning som följer av vad i 3 § sägs, helt eller delvis överlåtas. Utgångspunkten är således att kontraherande parter har full avtalsfrihet förutom när det gäller den ideella rätten.
Inskränkningar i förfoganderätten
Såsom beskrivits ovan innebär upphovsrätten bl.a. att en upphovsman har en omfattande rätt att bestämma över det ekonomiska utnyttjandet av sitt verk. Eftersom grunden i systemet är ensamrättigheter som utgör förmögenhetstillgångar för varje enskild rättighetshavare skall restriktivitet råda vid införande och tolkning av inskränkningar i ensamrättigheterna. Ensamrätten måste dock balanseras på ett rimligt sätt mot viktiga allmänna intressen. Det är för att tillgodose sådana intressen som ett antal inskränkningar i upphovsrätten har gjorts.
I 2 kap. URL finns uppräknat de begränsningar som förfoganderätten enligt 2 § samma lag är underkastad. Högsta domstolen (se exempelvis NJA 1986 s. 702 och 1993 s. 263) har avvisat möjligheten att intolka nya eller vidgade begränsningar annat än i helt atypiska situationer och anfört att det bör överlämnas till lagstiftaren att ta ställning till i vilka hänseenden som upphovsmannens förfoganderätt skall begränsas.
Här kan nämnas 21 § URL som innebär att offentliggjorda verk, med undantag för filmverk och sceniska verk, i vissa fall får framföras offentligt utan tillstånd av upphovsmannen och utan att ersättning utgår för utnyttjandet. Enligt första punkten i bestämmelsen får framförande ske fritt där framförandet inte är det huvudsakliga, tillträdet är avgiftsfritt och anordnandet sker utan förvärvssyfte. Beträffande den första förutsättningen, att framförandet inte får vara det huvudsakliga, framhölls i motiven till bestämmelsen att med detta avsågs fall där framförandet endast utgjorde ett ”beledsagande inslag” vid t.ex. kyrkliga ceremonier och militärparader. Med uttrycket avgiftsfritt åsyftas situationer när allmänheten har fritt tillträde, dvs. någon inträdesavgift behöver inte betalas. Den omständigheten att allmänheten frivilligt ger bidrag för något ändamål behöver inte i sig innebära att tillträdet anses avgiftsbelagt. Som exempel på framföranden i förvärvssyfte har i motiven nämnts bl.a. musikutföranden i restauranger och affärslokaler (se NJA II 1961 s. 162 ff. och prop. 2004/05:110 s. 200 f). Andra punkten i bestämmelsen avser framföranden vid undervisning eller gudstjänst. Av bestämmelsen framgår vidare att riksdagen samt statliga och kommunala myndigheter, i fall under punkten 1, även får framföra offentliggjorda filmverk och sceniska verk under vissa förutsättningar. Bestämmelsen i 21 § URL har genomgått vissa ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2005 (se prop. 2004/05:110 s. 200 ff.). En anledning till detta var att tillse att
upphovsrätten inte hindrar framförande av verk genom att datorer med Internetuppkoppling tillhandahålls till allmänheten av vissa aktörer, exempelvis statliga och kommunala bibliotek.
Signalrätt
48 § URL reglerar en av de till upphovsrätten närstående rättigheterna, den s.k. signalrätten. Denna innebär att radio- och TV-företag ges ett skydd för samtliga sina utsändningar oavsett om där förekommer något litterärt eller konstnärligt verk i upphovsrättslagens mening. Signalrätten omfattar alltså endast de programbärande signaler som sänds ut och inte innehållet i dessa. Sedan den 1 juli 2005 ingår även rätt att kontrollera distansöverföringar med interaktivitet. Signalrätten innebär, med de inskränkningar som föreskrivs i paragrafens tredje stycke, ensamrätt att förfoga över en ljudradio- eller televisionsutsändning genom att
1. ta upp utsändningen på en anordning genom vilken den kan
återges,
2. framställa exemplar av en upptagning av utsändningen,
3. sprida exemplar av en upptagning av utsändningen till allmän-
heten,
4. tillåta återutsändning eller en återgivning för allmänheten på
platser där allmänheten har tillträde mot inträdesavgift, eller
5. tillåta att en upptagning av utsändningen på trådbunden eller
trådlös väg överförs till allmänheten på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till upptagningen från en plats och vid en tidpunkt som de själva väljer.
Den exklusiva rätten att tillåta återgivning för allmänheten är tillkommen för att underlätta för sändarföretag att få sändningsrättigheter, typiskt sett för större sportevenemang, till sådant som annars skulle kunna göras tillgängligt exempelvis i form av biografvisning eller på storbildsskärm för en betalande publik utan vidare överenskommelse med sändarföretaget. Rätten är dock här, till skillnad mot vad som gäller inom upphovsrätten, begränsad till återgivningar på platser där allmänheten har tillträde mot erläggande av inträdesavgift. I sammanhang där inträde för återgivningen inte krävs av allmänheten, såsom normalt inte sker på restauranger, pubar och hotell, ger 48 § URL inget skydd mot annans återgivning av utsändningar.
Avtalslicens och tvångslicens
Systemet med avtalslicenser är främst tänkt att tillgodose fall av massutnyttjanden där det inte är rimligt att skaffa individuella tillstånd. Avtalslicensen förutsätter att ett avtal ingås mellan den som önskar utnyttja ett verk och en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området. Ett sådant kollektivt avtal kan, förutsatt lagstöd, få effekt även för upphovsmän som inte är medlemmar av organisationen. För att undvika att en alltför besvärande tvångsverkan inträder i förhållande till sådana upphovsrättshavare finns det som regel inbyggda garantier till förmån för dessa. Den generella regeln om avtalslicens finns i 42 a § URL. Sådan avtalslicens erbjuds för primär radio- och TV-utsändning, se 42 e § URL. Vidare har i Sverige frågan om en samtidig och oförändrad vidaresändning till abonnenterna i ett kabelnät lösts genom en avtalslicensordning, se 42 f § URL. I samband med implementeringen av det s.k. Infosocdirektivet flyttades bestämmelserna om avtalslicenser från 2 kapitlet till ett nytt kapitel 3 a i URL. Detta skedde bl.a. för att markera att enligt svensk uppfattning utgör avtalslicenser inte en inskränkning av upphovsrätten utan ett sätt att förvalta denna.
Vissa inskränkningar i 2 kap. URL ger upphovsmannen en rätt till ersättning, oavsett att han inte kan motsätta sig utnyttjandet i fråga. Ett sådant laggivet medgivande brukar omtalas som tvångslicens, se exempelvis 47 § URL.
Det internationella skyddet
Upphovsrätten har en stark internationell prägel. Både när det gäller upphovsrätten och de närstående rättigheterna så finns ett system av internationella konventioner. Eftersom litterära och konstnärliga verk används oberoende av nationella gränser uppstod det redan tidigt ett behov av internationella överenskommelser på området. 1886 skapades den s.k. Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk (BK)1, vilken reviderades senast 1971. De fördragsslutande staterna, för närvarande cirka 150 stater, däribland Sverige, åtar sig härigenom bl.a. att ge ett skydd för verk från andra fördragsslutande stater på samma sätt som man skyddar verk åt sina egna upphovsmän i enlighet med principen om nationell behandling. De svenska reglerna härom finns i den internationella upphovs-
1 BK:s text återges bl.a. i prop 1973:15 s. 178ff.
rättsförordningen (1994:193). Principen om nationell behandling omfattar även framtida rättigheter. BK vilar på vissa ytterligare grundläggande principer. Skyddet för de utländska rättighetshavarna får aldrig understiga de rättigheter som är särskilt föreskrivna i konventionen. Detta utgör den s.k. principen om minimirättigheter. Till dessa minimirättigheter hör att upphovsmän till litterära och konstnärliga verk skall ha uteslutande rätt att kontrollera radio- och televisionsutsändningar i vissa specifika hänseenden. Detta framgår av artikel 11 bis 1) BK som har följande lydelse.
Upphovsmän till litterära och konstnärliga verk äger uteslutande rätt: 1) att låta utsända sina verk i radio eller att offentligt framföra verken genom varje annan anordning för trådlös utsändning av tecken, ljud eller bilder; 2) att låta med eller utan tråd offentligt återge radioutsändning av verket, när återgivandet anordnas av annat företag än det ursprungliga; 3) att låta genom högtalare eller annan liknande anordning för överföring av tecken, ljud eller bilder offentligt återge radioutsändning av verket.
Artikel 11 bis 2) BK ger en möjlighet för ett medlemsland att begränsa ensamrätten genom en tvångslicens i vissa hänseenden. Denna del av artikeln har följande lydelse.
Det är förbehållet unionsländernas lagstiftning att fastställa villkoren för tillämpningen av de under 1. avsedda rättigheterna. Verkan av sådana villkor skall dock vara strängt begränsad till det land som uppställt dem. Dessa villkor får icke i något fall göra intrång i upphovsmannens ideella rätt och ej heller i hans rätt att erhålla skälig ersättning, vilken i avsaknad av överenskommelse bestämmes av behörig myndighet.
Skyddet för ett verk skall uppstå automatiskt och utan några formaliteter och skyddet är oberoende av om skydd finns i verkets ursprungsland eller inte.
BK utgör även grunden för det upphovsrättsliga skyddssystemet inom World Trade Organization (WTO). Inom ramen för WTO har antagits en omfattande överenskommelse om handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter, det s.k. TRIPS-avtalet, Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights2. Avtalet ger på en rad punkter ett ännu starkare rättsskydd än BK. Avtalet innehåller bestämmelser om tvistlösning mellan länderna och ett särskilt organ, TRIPS-rådet, övervakar efterlevnaden av förpliktelserna enligt avtalet.
2 TRIPS-avtalets text finns bl.a. i prop. 1994/95:35 bil. 7 s. 103ff.
BK har även förtydligats och utvecklats genom de s.k. WIPOfördragen, World Intellectual Property Organization (FN:s fackorgan för immaterialrätt), nämligen WIPO-fördraget om upphovsrätt (WCT) och WIPO-fördraget om framförande och fonogram (WPPT). Dessa fördrag har i sin tur lagt grunden för de materiella reglerna i det s.k. Infosocdirektivet3, som primärt sökt lösa problem vad gäller tillämpningen av upphovsrättssystemet i den digitala miljön.
Sverige är bundet av Bernkonventionen och TRIPS-avtalet samt uppfyller normerna i WCT och WPPT. Sverige har genomfört Infosocdirektivet, liksom andra EG-direktiv inom det upphovsrättsliga området.
Även när det gäller de närstående rättigheterna är Sverige bundet av en rad internationella konventioner och överenskommelser. Den internationella konventionen om skydd för utövande konstnärer, framställare av fonogram samt radioföretag, den s.k. Romkonventionen4, ger ett skydd som har inarbetats i URL. Svensk rätt har dock ett i flera hänseenden mer långtgående skydd som följer bl.a. av medlemskapet i WTO.
Det internationella regelverket tillhandahåller ett s.k. trestegstest som begränsar medlemsstaternas möjligheter att införa inskränkningar i nationell upphovsrätt, se t.ex. BK, Infosocdirektivet och TRIPS-avtalet. De undantag och inskränkningar som en medlemsstat kan föreskriva får endast tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket och inte oskäligt inkräktar på rättighetshavarens legitima intressen.
Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i svensk rätt som motsvarar trestegsregeln. Bestämmelsen skall i stället beaktas vid utformningen av de olika inskränkningarna i upphovsrätten och till upphovsrätten närstående rättigheterna.
3.2. Radio- och TV-lagen
Radio-_och_TV-lagen (1996:844) är den grundläggande lagen för radio- och TV-verksamhet. Lagen omfattar sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Lagen gäller såväl för marksändningar som för trådsändningar och satellitsändningar. Bestämmelserna i
3 Infosocdirektivet samt WIPO-fördragen finns intagna i prop. 2004/05:110 bil. 1–3. 4 Romkonventionens text finns bl.a. i prop. 1962:151 s. 19ff.
lagen reglerar bl.a. tillstånd och registrering, regler om innehållet i sändningarna i allmänhet, reklam och annan annonsering samt tillsyn, straff och avgifter. Av 2 kap. 2 § första stycket radio- och TVlagen framgår att tillstånd att sända TV-program och ljudradioprogram till hela landet eller utlandet meddelas av regeringen. Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Sändningstillståndet får därutöver innehålla olika villkor som programföretagen måste följa. Den typ av villkor som får ställas återges i en villkorslista upptagen i 3 kap. 2 § radio- och TV-lagen samt anges i 3 och 4 §§ samma lag. Villkoren kan exempelvis avse skyldighet att sända till hela landet eller en viss del av landet, tillgänglighet för funktionshindrade, programinnehåll och att regionalt sända och producera program. Villkor kan även avse förbud mot sändning av reklam, annonser och sponsrade program samt om förändring av ägarförhållandena i ett programföretag. Av 3 kap. 8 § radio- och TV-lagen framgår att beslut om sändningstillstånd endast får innehålla villkor som den sökande godtagit.
Beträffande radio och TV i allmänhetens tjänst kan nämnas att dessa företag före 1997 träffade avtal med staten om villkoren för verksamheten. Flera av dessa villkor finns numera i stället i sändningstillstånden samt i anslagsvillkoren.
När det gäller finansieringen av programföretagens verksamhet finns i sändningstillstånden villkor om att företagen inte får sända reklam samt att företagen skall utforma sändningarna på sådant sätt att de inte endast kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändningsområdet, d.v.s. att sändningarna inte får vara krypterade. Villkoren grundar sig på 3 kap. 2 § 1 p. och 3 kap. 3 § radio- och TVlagen. Bakgrunden till dessa av programföretagen godkända villkor är att programföretagen som verkar i allmänhetens tjänst enbart skall finansieras genom TV-avgiftsmedel. Finansieringen med TV-avgifter ger programföretagen en garanterad medelstilldelning med visst belopp under viss tid. Dessa medel ställs till programföretagens förfogande genom beslut av regeringen i de s.k. anslagsvillkoren där villkoren för verksamheten ytterligare preciseras.
3.3. Lagen om TV-avgift
Enligt 1 § lagen (1989:41) om TV-avgift skall den som innehar en TV-mottagare betala TV-avgift. Den 1 januari 2007 kommer lagen genomgå vissa ändringar, bl.a. införs en ny bestämmelse i 1 § med följande lydelse.
Radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den skall finansieras med en TV-avgift enligt denna lag under förutsättning dels att sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-_och_TV-lagen (1996:844) har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten, dels att tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam.
Sändningar av radio och TV som avses i första stycket och som är riktade till Sverige skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om annan betalning än TV-avgiften.
Av författningskommentaren till bestämmelsen framgår att uttrycket ”radio och TV i allmänhetens tjänst” inte definieras i lagtexten, men att innebörden av uttrycket i stället definieras i riksdagens och regeringens beslut och kommer till uttryck i sändningstillstånd och anslagsvillkor. De programföretag som i praktiken tillhandahåller radio och TV i allmänhetens tjänst är SR, SVT och UR. Vidare framgår att den verksamhet som TV-avgiften skall finansiera är det uppdrag som programföretagen har i enlighet med företagens sändningstillstånd som meddelas av regeringen samt verksamhet som direkt anknyter till detta uppdrag. Den s.k. sidoverksamheten (försäljning av programrättigheter, tekniska tjänster, publikationer m.m.) i programföretagen skall inte finansieras genom TV-avgiften utan bära sina egna kostnader. Denna verksamhet anses inte som en sådan verksamhet som direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst. Beträffande andra stycket framgår att någon ytterligare betalning än TV-avgiften inte får tas ut av programföretagen när sändningarna är riktade till Sverige (prop. 2005/06:112 s. 101).
3.4. Radio och TV i allmänhetens tjänst inom EU
5
Det finns i princip ingen gemensam mediepolitik på EU-nivå. På två områden är dock gemenskapens regler tillämpliga i medlemsländerna. Det s.k. TV-direktivet6 lägger fast vissa grundläggande minimiregler för europeiska TV-sändningar när det gäller produktion av europeiskt ursprung, reklam, sponsring och skydd av minderåriga.
Även EG:s regler om statsstöd och konkurrens har betydelse för medieområdet. Det har sedan början av 1990-talet förekommit en debatt där kommersiella TV-företag i flera länder lämnat klagomål till kommissionen beträffande finansiering och dominerande ställning av företag inom radio och TV i allmänhetens tjänst. Huvudproblematiken gäller de länder där företagen finansieras med både offentliga medel och reklam.
I ett tilläggsprotokoll till Amsterdamfördraget enades 1997 EU:s dåvarande medlemsländer i huvudsak på så sätt att varje medlemsstat har rätt att definiera, organisera och finansiera radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansieringen får dock inte påverka handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas.
Det finns även en särskild resolution, som antogs av medlemsstaternas kulturministrar den 17 november 1998 vari grundteserna i tilläggsprotokollet till Amsterdamfördraget bekräftas. Det anges vidare häri att företagen har ett uppdrag att förse hela befolkningen med ett brett utbud av program och att det därmed är legitimt att söka en bred publik och att det är viktigt att företagen tillåts att dra nytta av den tekniska utvecklingen och av nya audiovisuella tjänster.
När det gäller EG:s regler om statsstöd och konkurrens är det viktigt att notera att det är kommissionen och slutligen EG-domstolen som avgör hur regelverket skall tillämpas.
Kommissionen presenterade 2001 ett tolkningsmeddelande med råd till medlemsstaterna om hur fördragets statsstödsregler bör tillämpas för radio och TV i allmänhetens tjänst. Kommissionens syn i detta hänseende är sammanfattningsvis följande. Varje medlemsland bestämmer definitionen och omfattningen av uppdraget i allmänhetens tjänst, liksom finansiering av verksamheten. Detta för-
5 För en mer ingående beskrivning av regleringen inom EU och den praxis som finns på området se SOU 2000:55 kap. 10.5 och SOU 2005:01 kap. 4.4. 6 Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG.
utsatt att det finns ett klart definierat uppdrag i allmänhetens tjänst som anförtros en eller flera organisationer, att kriterierna för finansiering har fastställts i förväg på ett öppet och objektivt sätt samt att finansieringen inte överstiger kostnaderna, dvs. att ingen överkompensation sker. Dessutom skall det finnas en oberoende instans som kontrollerar att företagen uppfyllt sitt uppdrag. Kommissionen har inga synpunkter på om radio- och TV- programföretagen finansieras med kommersiella intäkter eller i övrigt bedriver kommersiell verksamhet. Det viktiga är att verksamhet som finansieras med kommersiella intäkter bedrivs på kommersiella villkor och att offentligt stöd inte används för att subventionera dessa verksamheter. Det är vidare av vikt att företagen särredovisar kommersiell verksamhet från den verksamhet som finansieras med offentliga medel. Beträffande intäktssidan bör företagen lämna en detaljerad redovisning över källorna och alla intäkter som härrör från utförandet av verksamheter som inte ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. På kostnadssidan bör kostnader som är specifika för den verksamhet som inte ingår i uppdraget tydligt anges. Kostnader som helt hänför sig till verksamheter i allmänhetens tjänst, men som även kommer kommersiella verksamheter till godo, behöver inte fördelas mellan de två verksamheterna och kan alltså helt tilldelas den verksamhet som ingår i uppdraget. Detta skulle kunna vara fallet t.ex. för produktionskostnaderna för ett program som visas som en del av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst men också säljs till andra programföretag.
Kommissionen har avgjort ett antal klagomål som rör finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst. I samtliga fall har det handlat om företag som både finansieras med TV-avgifter och reklam.
4. Utgångspunkter beträffande programföretagens förfogande över överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande
Programföretagens möjlighet att välja att till annan ge tillstånd till offentligt framförande samt förhandla om ersättning härför har, såsom ovan beskrivits, sin grund i upphovsrättslagen. Programföretagen kan åberopa denna rätt för program som anses som verk enligt upphovsrättslagen och som de innehar den aktuella rättigheten till. Denna kan de fått antingen genom avtalsförvärv eller genom egna upphovsrättigheter, d.v.s. skapelser av upphovsmän inom företagen. Vidare kan de åberopa denna rätt beträffande all sändning, när inträdesavgift tas ut, genom signalrätten enligt 48 § URL.
När det gäller frågan vilket sändningsinnehåll som kan bedömas som ”verk” enligt upphovsrättslagen är det för utredarens del tillräckligt att konstatera att innehållet i många sändningar från programföretagen åtnjuter upphovsrättsligt skydd. Jan Rosén har i sitt rättsutlåtande sammanfattande uttalat att radio- och televisionssändningar normalt återger ”material” som utgörs av upphovsrättsligt skyddade verk, antingen som separata litterära eller konstnärliga verk som exemplifieras i 1 § URL eller såsom självständiga eller beroende bearbetningar av andras verk enligt 4 § URL eller som sammanställningar av verk enligt 5 § URL eller som av två eller flera upphovsmän gemensamt skapade verk enligt 6 § URL. Det måste alltså för varje sändning för sig bedömas om innehållet kan sägas vara resultatet av en individuell andligt skapande verksamhet som nått sådan ”verkshöjd” att det åtnjuter skydd enligt upphovsrättslagen. Sådana bedömningar får slutligen göras av domstol. Här kan nämnas att Stockholms tingsrätt, i mål T 13089-06, den 14 juni 2006 i ett interimistiskt beslut fann att övervägande skäl talar för att TVsändningar av VM-matcher i fotboll innehåller alster som såväl i bild- som ljudsammanställandet som i studioinramningen m.m. är resultat av sådana skapande insatser att de utgör verk i upphovsrättslagens mening och att de av TV-bolagen sammanställts i form av TV-sänd-
ningar, vilka därmed också är verk. Tingsrätten kommer inte att ha avgjort målet slutligt när utredningen avslutas.
Vid sidan av upphovsrättsligt skyddade litterära och konstnärliga verk och det förhållandet att radio- och TV-företag har ett rättsskydd för sina utsändningar som sådana, d.v.s. signalrätten, så förekommer i utsändningar även annat material som åtnjuter skydd enligt upphovsrättslagen, nämligen i form av en rad närstående rättigheter som omtalas i 5 kap. URL.
Ett offentligt framförande innebär att ett verk görs tillgängligt för allmänheten på samma plats där allmänheten kan ta del av verket. Detta kan ske genom ett levande framförande eller föregås av en överföring som sker med ett tekniskt hjälpmedel. Beträffande programföretagens sändningar innebär det att så snart dessa är tillgängliga på en plats där allmänheten har tillträde, exempelvis från en gata, i en vänthall, i en affär, i en hotellvestibul, på ett museum eller i en restaurang rör det sig om ett offentligt framförande. Detta sker typiskt sett genom att någon annan än programföretaget ställer fram exempelvis en TV-mottagare och därmed gör det möjligt för personer i allmänheten att få tillgång till sändningen. Det offentliga framförandet behöver inte ske samtidigt med själva sändningen, utan kan göras vid ett tillfälle efter själva utsändningen. Här kan också påpekas att den omständigheten att ett verk enligt upphovsrättslagen en gång sänts ut med upphovsmannens medgivande inte undanröjer kravet på att varje efterföljande upphovsrättsligt förfogande, exempelvis offentligt framförande, skall klareras med upphovsrättshavaren.
Det som i praktiken gjorde att den aktuella frågeställningen aktualiserades var att SVT hade för avsikt att sälja en rätt till offentligt framförande av fotbolls-VM till vissa restauranger. I detta fall är det fråga om att allmänheten som sitter på en restaurang via restaurangens tv-skärm i samtidig och oförändrad form tar del av SVT:s sändning. Man kan i detta fall säga att det offentliga framförandet är intimt förknippat med själva sändningen. Frågan hur man skall se på programföretagens möjlighet att ta betalt av annan som vill utföra ett sådant upphovsrättsligt förfogande, ett offentligt framförande, har inte tidigare beaktats från lagstiftarens sida i samband med radio- och TV-lagstiftningen. Detta beror sannolikt på att lagstiftaren inte tidigare sett något behov av en bedömning av sådan verksamhet. SVT har i och för sig sedan tidigare i vissa fall tagit betalt av arrangörer som tagit inträde av allmänheten. SVT har i dessa fall använt sin signalrätt. Det är dock först nu som det enligt framförallt SVT har uppkommit en praktisk möjlighet att från exempelvis restauranger
och pubar ta betalt för överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande. Enligt SVT finns det också ett intresse från vissa näringsidkare att använda framförallt utsända sport- och underhållningsprogram för offentligt framförande i ett mer kommersiellt syfte. Det har vidare enligt SVT uttryckts intresse för valprogram (valvaka) samt för SVT:s framtida HDTV-sändningar av dramaproduktion. Även SR och UR har förklarat sig se en ökad efterfrågan av offentliga framföranden.
En utgångspunkt för bedömningen av de åtaganden som programföretagen gjort för att erhålla TV-avgiftsmedel och som beskrivs i sändningstillstånd och anslagsvillkor är att dessa syftar till att fastställa vad som skall gälla för radio och TV i allmänhetens tjänst. Exempelvis har vid formuleringen av de aktuella punkterna i anslagsvillkoren avsikten varit att alla lyssnare och tittare genom TV-avgiften skall bidra till finansieringen av en radio och TV som skall vara tillgänglig för och betjäna alla. Villkoren har till synes inte formulerats eller utformats utifrån ett upphovsrättsligt perspektiv eller med tanke på vilka upphovsrättsliga förfoganden som skall omfattas. Vid en närmare granskning av exempelvis punkten i SVT:s anslagsvillkor om att företagets sändningar riktade till Sverige skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift framgår att ordalydelsen i denna inte nödvändigtvis behöver överensstämma med de begrepp som finns i upphovsrättslagen. Upphovsrättsligt är förfogandet överföring (sändning) ett sätt att göra ett verk tillgängligt för allmänheten och ett offentligt framförande ett annat sätt. I de för utredningen aktuella fallen är det programföretagen som gör själva överföringen men någon annan part som, efter att för egen del tagit emot sändningen, utför det offentliga framförandet. Med tanke på att anslagsvillkoren inte formulerats utifrån ett upphovsrättsligt perspektiv är det inte klart att ”tillgängliga för allmänheten” i anslagsvillkoren har samma betydelse som ”tillgängligt för allmänheten” i 2 § URL.
I denna utredning skall ställning tas till hur finansieringen bör ske av den verksamhet som avser rättigheter till offentligt framförande, d.v.s. om programföretagen skall finansiera sådana rättigheter med TV-avgiftsmedel och därmed inte ta betalt vid överlåtelse till annan eller om verksamheten skall bära sina egna kostnader. Även om det rent upphovsrättsligt är fråga om två skilda förfoganden, överföring och offentligt framförande, så innebär inte detta med automatik att samma gränsdragning bör ske när det gäller vad som skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Utredaren har vid sitt ställningstagande att
beakta synen på hur radio och TV i allmänhetens tjänst bör utformas i framtiden, eventuella upphovsrättsliga konsekvenser samt vilka eventuella problem alternativa lösningar kan innebära för programföretagen i praktiken.
Professor Jan Rosén har på uppdrag av utredaren svarat på vissa upphovsrättsliga frågor. Frågorna har gått ut på bl.a. om det utifrån ett upphovsrättsligt internationellt perspektiv är möjligt att från statens sida i vissa fall ta bort möjligheten för programföretagen att ta betalt av annan vid överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande. Jan Rosén har i sitt rättsutlåtande avseende denna del uttalat bl.a. följande under rubriken regleringsalternativ.
Inom ramen för fråga 2 ligger också en tredje ”möjlighet”, nämligen för staten att försöka ”inskränka” SVT:s, SR:s och UR:s anspråk på att erhålla ersättning för offentligt framförande genom att knyta anslagsvillkoren för dessa bolag till en sådan förutsättning. Den principiella utgångspunkten måste i och för sig vara att rundradiobolagen kan träffa avtal om att de skall utnyttja sina ensamrättigheter på så sätt att vissa tillståndshavare, såsom restauranger, pubar och andra lokaler där offentligt framförande av utsändningar kan ske, inte skall erlägga särskild ersättning för detta utnyttjande till bolaget i fråga. Om detta kan uppfattas som ett ”frivilligt” avtalsvillkor, något som avtalsparterna formulerat i konsensus, så strider det inte mot upphovsrättens konstruktion Frågan är dock om detta bör ses som en reell inskränkning i upphovsrättslig ensamrätt som kommer i konflikt med bl.a. Bernkonventionens bestämmelser.
Jan Rosén har under rubriken Internationell rätt och upphovsrätten, efter att ha konstaterat att en inskränkning i lag skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden, uttalat bl.a. följande.
Skulle det innebära någon skillnad ur detta internationella perspektiv såvida ett klart förbud framträder i anslagsvillkoren eller i TV-avgiftslagen för bolag som sänder radio och TV i allmänhetens tjänst att uppbära ersättningar på basen av sin ensamrätt till offentligt framförande? Härvidlag kan det knappast vara avgörande huruvida ett sådant förbud framträder direkt i URL eller i annan lagstiftning. Enligt min mening måste samma konflikter med internationellrättsliga förpliktelser inträffa som en följd av riksdagsbeslut som styr villkoren för den aktuella tillståndsperioden för SVT, SR och UR och där det regleras vilken verksamhet som bolagen får ta betalt för. Skulle effekten av sådana lagstiftande eller eljest av staten sanktionerade åtgärder bli att SVT, SR och UR inte skulle kunna disponera över sin upphovsrättsliga ensamrätt till sändningsinnehåll, såvitt gäller möjligheten att avtalsvis försöka utverka
ersättning av dem som åstadkommer offentliga framföranden av sändningsinnehållet, så kan det i vart fall inte uteslutas att detta står i strid med BK och TRIPS. Med nuvarande utformning av anslagsvillkoren torde de inte ha denna effekt, såsom noterades ovan under B.2.2. Men om de gjordes tvingande för public service-bolagen i angivet hänseende så uppstod konflikten med Sveriges Internationella förpliktelser. De anslag som SVT, SR och UR uppbär kan knappast omtalas som en skälig ersättning i linje med vad som sägs i artikel 11 bis 2) BK, så mycket mindre som de inte kan sägas komma berörda upphovsmän till del på det sätt som nyss nämnda artikel förutsätter.
Beträffande den s.k. trestegsregeln har Jan Rosén skrivit bl.a. följande.
Det är högst antagligt att en introduktion i svensk rätt av en inskränkning som dels löser upp ensamrätten som sådan i vissa hänseenden och som i vart fall omöjliggör att den läggs till grund för ersättning står i strid med punkterna 2 och 3 av trestegsregeln i TRIPS-avtalet.
I nästa kapitel beskrivs de synpunkter programföretagen haft på frågeställningarna. I kapitlet därefter kommer utredarens överväganden och förslag till reglering.
5. Synpunkter från SVT, SR och UR
5.1. Sveriges Television AB
Bakgrund
SVT har under de senaste åren sålt rätten till offentligt framförande av SVT:s sändningar från olika sportevenemang och den svenska delen av Melodifestivalen. Det har i flertalet fall varit fråga om offentliga framföranden där den som vidtagit det offentliga framförandet tagit ut entréavgift från besökarna. I samband med fotbolls-VM 2006 förvärvade SVT den exklusiva rätten att sända direkt och i efterhand till hushåll i Sverige den produktion som producerats i Tyskland samt rätten att komplettera med egna kommentatorer och studioinslag m.m. SVT förvärvade även den icke-exklusiva rätten att till annan upplåta rätten att återge SVT:s sändningar för allmänheten på platser där allmänheten har fritt tillträde eller tillträde mot inträdesavgift, dvs. rätten för annan att offentligt framföra SVT:s sändningar. Detta förvärv ingick som en del av det totala förvärvet av rättigheter. SVT hade alltså möjligheten att erbjuda sportbarer, restauranger och liknande samt evenemangsarrangörer och andra där inträde i en del fall tas, att från SVT förvärva rätten att offentligt framföra SVT:s sändningar.
När det gäller andra programgenrer än sport framhåller SVT att det oftast inte ens har förvärvat några rättigheter till att tillåta annan att offentligt framföra SVT:s sändning av förvärvat program, t.ex. film. SVT kan även vara skyldigt enligt avtal att aktivt tillse att inte intrång sker i motpartens rättigheter, vilket i sin tur kan innebära att SVT måste säga nej till offentligt framförande även såvitt avser eventuell upphovsrätt som SVT kan inneha. I andra fall kan det vara uppenbart att exempelvis en restaurang inte kan lösa samtliga de ytterligare rättigheter som behövs utöver de rättigheter SVT kan förfoga över i ett program, varför det är nödvändigt att säga nej till
offentligt framförande. Exempel på det sistnämnda är den internationella finalen i Eurovision Song Contest.
Verksamheten
Enligt SVT är det av vikt att skilja på SVT:s primära utsändning i allmänhetens tjänst och att annan part upphovsrättsligt vidareutnyttjar SVT:s programinnehåll. SVT pekar på att ett offentligt framförande enligt upphovsrättslagen är fråga om ett nytt upphovsrättsligt förfogande och inte kan ses såsom en del av SVT:s sändning. SVT:s utgångspunkt är att upplåtelse av rättigheten till annan att offentligt framföra SVT:s sändningar till gäster/publik oavsett inträde eller inte utgör en sidoverksamhet skild från SVT:s sändningsverksamhet, på samma sätt som upplåtelser av t.ex. videorättigheter till program som SVT sänt. Vidare kan en upplåtelse av rätten till offentligt framförande inte utgöra en del av kärnverksamheten eftersom det inte är fråga om utsändning och inte krävs sändningstillstånd enligt radio-_och_TV-lagen. En sådan upplåtelse utgör inte heller en kompletterande verksamhet, då det inte är fråga om en SVT-verksamhet som kompletterar sändningsverksamheten. Enligt villkoren för SVT:s sidoverksamhet skall den bära sina kostnader utan att TV-avgiftsmedel riskeras. Det är sidoverksamheten som helhet som skall bära sina egna kostnader. Det innebär att SVT inte är tvunget att ta ut en ersättning vid upplåtelse av rättigheter inom sidoverksamheten, t.ex. rätten till offentligt framförande. Ett annat krav på sidoverksamheten är att den skall vara konkurrensneutral i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det betyder att SVT inte kan skänka bort sina rättigheter på en marknad där faktisk konkurrens föreligger. Exempelvis kan konkurrensrättsliga problem uppstå på marknaden mellan olika sportevenemang som erbjuds av olika TV-bolag såsom Canal+ och Eurosport å ena sidan och som kan komma att erbjudas av SVT å andra sidan. Det är av stor vikt för SVT att det tydliggörs att upplåtelse av rätten till offentligt framförande av SVT:s programinnehåll utgör sidoverksamhet. Det är därefter SVT:s uppgift att tillse att denna verksamhet, som all annan sidoverksamhet, följer de krav som ställs på bedrivandet av sidoverksamheten.
Konsekvenser av en eventuell reglering
Enligt SVT skulle ett förbud att ta betalt av en juridisk person som önskar vidareutnyttja SVT:s programinnehåll kunna leda bl.a. till att SVT i framtiden inte har möjlighet att förvärva sändningsrättigheterna till större sportevenemang. Det skulle uppstå svårigheter för SVT att förvärva visningsrättigheter om/när rättsinnehavaren förväntar sig att överlåtelse av rätten till offentligt framförande av programinnehåll skall ske mot betalning och i avtal tillförsäkrar sig del av sådana intäkter. Det skulle vidare inte vara möjligt att genom intäkter återvinna del av kostnader för rättighetsförvärv när i dessa ingår rätt till offentligt framförande. Enligt SVT:s uppfattning skulle SVT få minskade möjligheter att förvärva visningsrättigheter inom vissa genrer, i dag främst internationell sport. Problemets omfattning är beroende av hur rättighetshavarnas förväntningar om ekonomiskt utfall av offentligt framförande ser ut. Ett annat problem enligt SVT är att SVT kan komma att fungera som ”marknadsförare” av evenemang där överlåtelser av rätten till offentligt framförande av programinnehållet exploateras av annan än SVT trots att SVT sänder från evenemanget. Vidare kan förbud mot krav på ersättning uppfattas som fri dispositionsrätt till offentligt framförande av programinnehållet i SVT:s sändningar vilket leder till att SVT har svårare att ingripa mot sådana upphovsrättsliga förfoganden. Ekonomiska och andra krav kan riktas mot SVT till följd av att det offentliga framförandet av programinnehållet kan utgöra intrång i andra parters upphovsrätt och/eller närstående rättigheter. Även detta kan påverka SVT:s ställning på marknaden för förvärv av visningsrättigheter.
5.2. Sveriges Radio AB
SR har hittills inte, med något enstaka undantag, tagit betalt för offentligt framförande av sina program. Offentliga framföranden har inte heller varit vanligt förekommande. Det har dock skett att radioprogram, efter tillstånd från SR, ingått i utställningar på museer eller vid dokumentär- eller radioteaterfestivaler. Vid de senare har SR stått som medarrangör. Detta har enbart gällt när SR haft samtliga rättigheter eller när den som fått rätten till offentligt framförande löst övriga rättigheter. Vidare har SR avstått från att ta betalt för de offentliga framföranden av radiosändningar som sker på hotell, i restauranger och affärer.
För det fall rätten att ta betalt vid överlåtelse till offentligt framförande skulle inskränkas skulle det kunna bli svåra gränsdragningsproblem. Vid ett totalförbud anser SR att man kan fråga sig varför andra skall få möjlighet att profitera på något svenska folket redan betalt för genom TV-licensen. Om även rätten att kontrollera var och hur programmet framförs offentligt begränsas är risken att SR kan hamna i sammanhang där bolagets oberoende kan sättas i fråga.
Anledningen till att SR inte tar betalt för sina primära sändningar är att de redan är betalda genom avgiftsmedel. SR har uppgivit att bolaget dock inte fått betalt för de eventuella upphovsrättsliga vidareutnyttjanden som kan komma att ske av sändningarna. SR ser helst att någon restriktion av programföretagens möjligheter att ta betalt för offentligt framförande inte införs. Om utredaren ändå anser att det är nödvändigt att införa en sådan restriktion anser SR att företaget alltid bör ha rätt att ta betalt för de offentliga framföranden som sker i kommersiellt syfte. Programföretaget bör även ha rätt att ta betalt för eventuella omkostnader som företaget kan ha vid annans offentliga framförande av deras sändningar.
5.3. Sveriges Utbildningsradio AB
UR brukar regelmässigt inte förvärva rätten att överlåta rätten till offentligt framförande. Beträffande egenproducerade program har UR denna rätt i de fall UR förfogar över samtliga rättigheter. I praktiken är dessa program mycket få till antalet. Det finns dock inget som hindrar UR från att vid egenproducerade program överlåta de rättigheter UR förfogar över under förutsättning att förvärvaren klarerar de rättigheter UR inte förfogar över.
UR har i några enstaka fall överlåtit rätten till offentligt framförande av ett UR-program till museer och liknande. Det har då inte gällt rätten till offentligt framförande av själva utsändningen utan av en fysisk upptagning av programmet. Eftersom förvärvarna ingått i kretsen av UR:s användare har UR ansett överlåtelsen falla inom ramen för UR:s kompletterande verksamhet och har därför avstått från att ta betalt. Överlåtelsen har dock skett under förutsättning att förvärvaren själv löser de rättigheter UR inte förfogar över samt att förvärvaren inte tar ”extra” betalt med anledning av visningen.
Även om UR fram tills i dag har valt att inte ta betalt vid överlåtelse av offentligt framförande så är det inte uteslutet att så kan komma att ske i framtiden. UR anser att det måste vara möjligt för
UR att välja att ta betalt av förvärvare som i ett kommersiellt syfte vill visa ett UR-program, i synnerhet mot bakgrund av regelverket kring sidoverksamheter. Ett förbud för UR att ta betalt för offentligt framförande skulle också kunna leda till svåra gränsdragningsproblem rörande vilka kostnader som UR skulle kunna begära ersättning för. UR ser även en risk i att en skyldighet för UR att inte ta betalt vid offentligt framförande kan få en sådan utformning att den närmast kan uppfattas som en leveransplikt. Detta skulle vara mycket olyckligt eftersom det är mycket viktigt att UR självt kan avgöra var och i vilka sammanhang program skall visas. En annan ordning skulle innebära att UR riskerar att hamna i sammanhang där bolagets oberoende kan ifrågasättas.
6. Överväganden och förslag
Förslag: När innehållet i programföretagens sändningar görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande som sker samtidigt med utsändningen skall programföretagen inte begära ersättning av anordnaren om allmänheten har tillträde till framförandet utan att betala inträdesavgift. Eventuella tillkommande kostnader på grund av sådana framföranden får bekostas med TVavgifter. Detta skall framgå av de anslagsvillkor som gäller för programföretagen.
1 § andra stycket lagen (1989:41) om TV-avgift i dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag skall upphöra att gälla. Innehållet i detta stycke skall i stället framgå av anslagsvillkoren.
Inledningsvis kan konstateras att gränsdragningen mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan, inte är utformad eller definierad på ett sådant sätt att det helt naturligt går att hänföra verksamhet innebärande överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande till en viss verksamhetskategori. I vissa fall kan sådan verksamhet sägas vara intimt förknippad med radio och TV i allmänhetens tjänst eller i vart fall understödja denna. I andra fall kan det dock vara mer tveksamt om sådan verksamhet direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst. Istället för att inordna verksamheten överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande till en viss verksamhetskategori föreslår jag att det istället får bedömas vilka delar av verksamheten som bör finansieras med TV-avgiftsmedel och vilka delar som bör ligga utanför. En bedömning av var denna gräns skall gå är inte helt okomplicerad och flera olika intressen måste vägas mot varandra.
Programföretagen har genom att godkänna de villkor som finns i sändningstillstånden åtagit sig uppdraget att få bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst. För detta åtagande, som innebär bl.a. att
de inte får ta betalt av lyssnare och tittare, erhåller programföretagen TV-avgiftsmedel. Programföretagens sändningar skall alltså utöver TV-avgiften, vara fritt tillgängliga. En TV-avgiftsbetalare skall kunna tillgodogöra sig en sändning från programföretagen utan att betala någon ytterligare ersättning. Det är viktigt att lyssnare och tittare kan se att det finns ett samband mellan det de betalar och det de får tillgång till. Utifrån detta är det rimligt att en lyssnare eller tittare istället för att höra eller se sändningen i sitt hem skall kunna välja att ta del av denna på en plats där allmänheten har tillträde, exempelvis i en vänthall, i en hotellvestibul eller på en restaurang. I sådana fall bör därför ett offentligt framförande som sker samtidigt med utsändningen som utgångspunkt betraktas som en verksamhet som direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst och som därmed skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Programföretagen bör därför, som utgångspunkt, inte kunna ta betalt av en sådan anordnare. Det förhåller sig annorlunda när det gäller offentliga framföranden som görs efter själva utsändningen eftersom sådan verksamhet inte på samma sätt direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst. För sådana fall bör därför programföretagen inte begränsas i sin möjlighet att kunna ta ut ersättning av en anordnare.
Beträffande sådana offentliga framföranden som sker samtidigt med utsändningen kan dock diskuteras om frågan skall behandlas olika beroende på om den som utför det offentliga framförandet har ett kommersiellt intresse eller inte. Inledningsvis kan konstateras att redan vissa fall av offentliga framföranden i enlighet med 21 § URL får ske utan tillstånd och utan ersättning till upphovsmannen. Fråga är således hur man skall se på de fall som sträcker sig utanför regleringen i denna bestämmelse. Det kommersiella intresset vid ett offentligt framförande kan vara mer eller mindre tydligt. Några exempel får illustrera olika situationer. Om ett hotell ställer upp TV-mottagare i vestibulen som en service för gästerna ökar det hotellets attraktionskraft men man kan kanske inte säga att kopplingen till vad som är den huvudsakliga verksamheten är särskilt tydlig. Om en TV-handlare visar TV-program i de apparater som ställs ut i butiken kan kopplingen till verksamheten uppfattas som starkare än i fråga om hotellet eftersom det inte torde vara möjligt att sälja TV-mottagare om inte köparna har möjlighet att jämföra kvaliteten hos olika apparater. För restauranger torde en TV-mottagare i allmänhet fylla samma funktion som i exemplet med hotellvestibulen ovan. I samband med exempelvis stora sportevenemang kan dock TV-sändningen få
större betydelse genom att många gäster inte skulle besöka restaurangen om de inte hade möjlighet att följa evenemanget. Slutligen finns det exempel på att arrangörer anordnar visningar i biografliknande former där åskådare betalar inträde och där visningen är den huvudsakliga eller enda anledningen att besöka evenemanget.
Ur ett tillgänglighetsperspektiv spelar det inte någon roll om en medlem av allmänheten får del t.ex. av en nyhetssändning i TV medan han väntar på en buss eller när han sitter på en restaurang. Det ekonomiska intresset hos den som anordnar det offentliga framförandet kan i dessa fall inte vara avgörande. Ett annat sätt att se på saken är att det är de som kommersiellt vinner på att använda programföretagens sändningar för offentligt framförande som slutligen bör stå för kostnaderna för framförandet. För att undvika tolknings- och gränsdragningsproblem anser utredaren dock att det är värdefullt med en klar och tydlig gräns för när programföretagen skall kunna ta betalt av den som anordnar det offentliga framförandet. Jag föreslår därför att denna bestäms till när arrangören tar inträdesavgift. Denna gränssättning överensstämmer med utformningen av signalrätten. Vidare är det i praktiken i dessa fall som SVT tidigare tagit betalt av arrangörer.
Både programföretagens sändningar och vissa fall när innehållet i sändningarna görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande som sker samtidigt med utsändningen bör alltså finansieras med TV-avgiftsmedel. Det finns dock en grundläggande skillnad mellan sändningar och offentliga framföranden eftersom det är programföretagen som utför själva sändningen – överföringen, vars innehåll de får förväntas inneha erforderliga rättigheter till – men någon annan än programföretagen som svarar för det offentliga framförandet. Det offentliga framförandet, som utförs av någon annan än programföretagen, utgör ett nytt upphovsrättsligt förfogande som måste klareras med aktuella rättighetshavare så att dessa medger att innehållet i sändningen framförs offentligt. Eftersom det normalt finns andra rättighetshavare än programföretagen kan programföretagen inte ha kontroll över om sådana medgivanden lämnas. När det gäller offentliga framföranden till allmänheten i Sverige bör programföretagen eftersträva att sändningarna blir tillgängliga utan krav på betalning utöver TV-avgiften. Såsom ovan angetts skall detta ske genom att programföretagen inte för egen del begär betalning av den som anordnar framförandet, men även genom att programföretagen eftersträvar att de rättigheter som programföretagen förvärvar också omfattar offentligt framförande utan krav på betalning för
den som vidtar den aktuella åtgärden. I praktiken kan det naturligtvis hända att så inte blir fallet och att anordnaren måste rättighetsklarera med andra rättighetshavare.
Jag vill här klargöra att även om möjligheten att erhålla ersättning tas bort i vissa fall så innebär mitt förslag inte någon inskränkning av rätten för programföretagen att kontrollera när och var programföretagens sändningar framförs offentligt. Programföretagen har således alltjämt rätt, naturligtvis förutsatt att de innehar de upphovsrättsliga rättigheterna härför, att bestämma vilka anordnare som skall få tillstånd till att göra ett offentligt framförande. Att programföretagen inte kan ta betalt av anordnaren innebär emellertid att programföretagen inte kan neka anordnare tillstånd enbart på den grunden att de inte kan ta betalt av denne.
Av de mellanhavanden som finns mellan staten och programföretagen framgår att företagens sändningar riktade till Sverige skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Enligt riksdagsbeslut skall denna princip efter den 1 januari 2007 tas in i lag. Genom dagens system – med sändningstillstånd inkluderande villkor som godkänts av programföretagen samt anslagsvillkor som ytterligare preciserar villkoren för medelstilldelning – har staten och programföretagen ett avtalsliknande förhållande där programföretagen tilldelas medel mot att de utför ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Programföretagen har sålunda mot erhållande av ersättning gått med på att göra sina sändningar tillgängliga för allmänheten. Detta har konkretiserats genom att programföretagen gått med på att inte kryptera sina sändningar. Genom mitt förslag preciseras programföretagens uppdrag att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst ytterligare genom att även viss verksamhet där innehållet i programföretagens sändningar görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande hänförs till finansiering genom TV-avgiftsmedel för det fall några kostnader uppstår för programföretagen. Programföretagen får härigenom inom ramen för det förhållande som råder med staten avstå från att i ett visst hänseende använda sin upphovsrätt för att ta betalt av annan. Utifrån den avtalsfrihet som råder på det upphovsrättsliga området anser jag att de beskrivna principerna bör preciseras i anslagsvillkoren och därmed ingå som en del i beskrivningen av förhållandet mellan staten och programföretagen.
Programföretagen har pekat på en del problem som eventuellt kan uppstå om de inte har möjlighet att begära betalning vid överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande. Hur problemen kan gestalta
sig i praktiken beror mycket på vilka lösningar programföretagen lyckas uppnå avtalsvägen. Detta beror naturligtvis på en mängd faktorer som kan vara svåra att överblicka. Det har även framkommit att utvecklingen går snabbt både när det gäller nya affärsidéer där arrangörer vill använda framförallt SVT:s program i ett mer kommersiellt syfte och när det gäller den tekniska utvecklingen med bl.a. HDTV. Det är därför svårt att nu bedöma hur förslaget kommer att påverka programföretagen i framtiden. Det är därför viktigt att noga följa utvecklingen. Om det i framtiden visar sig att den föreslagna gränssättningen lägger onödiga hinder för programföretagen i deras verksamhet så bör den nu angivna gränsen ånyo övervägas. Det krävs därför en viss flexibilitet i systemet. Även av denna anledning bör principen att någon ytterligare betalning än TV-avgiften inte får tas ut av programföretagen när sändningarna är riktade till Sverige samt principen att programföretagen inte skall begära ersättning av anordnaren när innehållet i programföretagens sändningar görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande som sker samtidigt med utsändningen om allmänheten har tillträde till framförandet utan att betala inträdesavgift, föras in i anslagsvillkoren. 1 § andra stycket lagen (1989:41) om TV-avgift i dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag, vilken anger den förstnämnda principen, bör därför upphöra att gälla.
7. Konsekvenser
Av direktiven framgår att utredaren ur ett brett perspektiv skall analysera och redovisa ekonomiska och andra konsekvenser av eventuella förslag, för såväl de tre programföretagen som andra aktörer.
Utredaren har vidare att beakta om förslaget innebär att någon eller några av de konsekvenser som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) uppstår och bör redovisas.
Det förslag som utredaren lägger fram innebär för SVT, SR och UR inte några större förändringar i jämförelse med förhållandena i dagsläget. Detta beror på att programföretagen inte tidigare tagit betalt vid överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande där anordnaren inte har tagit inträdesavgift från allmänheten. Däremot påverkas programföretagen på så sätt att de inte kommer att kunna utöka sin verksamhet till att ta betalt av anordnare av offentliga framföranden som inte tar inträdesavgift.
Programföretagen har pekat på att det för framförallt SVT kan uppstå svårigheter att exempelvis förvärva visningsrätter till större evenemang eller i vart fall att kostnaderna för förvärv av program kan öka relativt sett. Detta är dock en förhandlingsfråga som programföretagen får lösa avtalsvägen. Eventuella ökade kostnader skall finansieras av TV-avgiftsmedel.
Inte heller för hotell- och restaurangbranschen innebär förslaget någon större förändring mot vad som gäller i dag. En konsekvens skulle kunna bli att programföretagen inte, i samma mån, vid programinköp kommer att förvärva rättigheter till överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande till annan. Hotell, restauranger och andra anordnare kommer därvid att få söka tillstånd och förhandla om eventuell betalning med andra rättighetshavare.
I övrigt bedömer jag att det inte finns några konsekvenser att redovisa.
