SOU 2020:65

55 år och karensval

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Regeringen beslutade den 25 juni 2020 att tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag på hur företagares trygghetssystem kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbart (dir. 2020:71). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. den 22 juli 2020 riksdagsledamoten Mathias Tegnér.

Som en del av uppdraget skulle den särskilde utredaren utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för möjligheten att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen. Uppdraget skulle redovisas senast den 2 november 2020.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett förbättrat trygghetssystem för företagare. Delbetänkandet är formulerat i viform. Utredaren är dock ensamt ansvarig för de förslag och bedömningar som redovisas.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande 55 år och karens-

val (SOU 2020:65).

Deluppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i november 2020

Mathias Tegnér

/Elisabeth Kristensson

Förteckning över vilka som deltagit i utredningens arbete

Experter från den 16 september 2020

Socialförsäkringsexpert Erik Gustaf Ageberg Styrelseledamot och näringspolitisk samordnare Mattias Andersson Välfärdsekonom Thomas Andrén Förhandlare och försäkringsexpert Catharina Bäck Utredare Mikael Dubois Rättslig expert Hans Eriksson Utredare Linda Larsson Verksamhetsutvecklare Eva Nilsson Skattechef Urban Rydin

Sakkunniga samtliga från den 16 september 2020

Departementssekreterare August Arvidsson Kansliråd Esbjörn Åkesson

Sekreterare från den 17 augusti 2020

Elisabeth Kristensson

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Vårt uppdrag har varit att utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för att en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter ska kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen. I uppdraget ligger att lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens förslag

Vi föreslår att åldersgränsen 55 år som bortre gräns för möjligheten att kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen ska tas bort för en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter. Några övergångsbestämmelser föreslås inte. Vi gör också den bedömningen att det inte ska införas någon annan åldersgräns för att fritt kunna välja karenstid i sjukförsäkringen.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att den nya bestämmelsen ska träda i kraft den 1 januari 2022.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs att 27 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (2010:110) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 kap.

31 §1

Den som betalar egenavgift och som gjort anmälan om karenstid enligt 29 § får efter uppsägningstid övergå till sjukpenning med kortare eller ingen karenstid, om han eller hon inte har

fyllt 55 år vid anmälan till Försäkringskassan om ändrad karenstid.

Uppsägningstiden är det antal dagar med vilka karenstiden förkortas.

Den som betalar egenavgift och som gjort anmälan om karenstid enligt 29 § får efter uppsägningstid övergå till sjukpenning med kortare eller ingen karenstid. Uppsägningstiden är det antal dagar med vilka karenstiden förkortas.

Uppsägningstid enligt första stycket gäller även för en försäkrad som omfattas av bestämmelserna i 27 a § och som gör anmälan om karenstid på 1 dag enligt 29 §.

Ändringen börjar gälla efter det att uppsägningstiden löpt ut. Ändringen får dock inte tillämpas vid sjukdom som inträffar innan ändringen har börjat gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2018:647.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Vårt uppdrag är att lämna förslag på hur företagares trygghetssystem kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbart. I utredningen ska jämställdhetsaspekter genomgående belysas och analyseras. Våra förslag ska så långt det är möjligt vara neutrala i fråga om val av företagsform och underlätta för människor att gå in och ur rollen som företagare och att kombinera anställning med företagande.

Förslagen ska så långt det är möjligt inte innebära några ökade kostnader för staten.

Förslag på författningsändringar som lämnas ska så långt det är möjligt ansluta till systematiken i socialförsäkringslagstiftningen.

Direktiven återges i fullständig form i bilaga 1. Nedan följer en sammanfattning av den del av uppdraget som redovisas i detta delbetänkande. – Utredningen ska utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig

som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen, och – lämna nödvändiga författningsförslag.

2.2. Avgränsningar

Enligt direktiven ska de författningsförslag vi lämnar så långt det är möjligt ansluta till systematiken i socialförsäkringslagstiftningen. Vidare ska det arbetsrättsliga regelverket och arbetstagarbegreppet inte påverkas av vårt förslag. Inte heller det skatterättsliga regel-

verket ska påverkas av de förslag vi lämnar om det inte är fråga om följdändringar till förslag inom annan lagstiftning.

2.3. Tidigare utredningar

Företagares trygghetssystem har varit föremål för ett antal utredningar. Senast det skedde var 2019 genom betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41). Utredningen lämnade inga lagförslag men angav ett antal områden där utredningen bedömde att vidare utredning behövdes. Ett av dessa områden var åldersgränsen vid val av karenstid. Som motivering angav utredningen att åldersgränsen 55 år inte hade omprövats sedan den ursprungligen lades fast, trots ökad livslängd och demografiska förändringar. Även i utredningen Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89) bedömde utredningen att det borde övervägas om inte åldersgränsen 55 år som bortre gräns för att kunna anmäla kortare karens skulle höjas. Som ett skäl angav utredningen att det kunde ifrågasättas om inte en 55-årsgräns skulle kunna anses vara åldersdiskriminerande. Utredningen konstaterade dock att det inte ingick i utredningens uppdrag att föreslå en höjning av 55-årsgränsen.

2.4. Uppdragets genomförande

Vi har under arbetet med delbetänkandet haft ett sammanträde med samtliga experter och sakkunniga inbjudna. Slutjustering har skett genom ett skriftligt utskick.

Utredaren och kansliet har haft bilaterala möten med Entreprenörskapsforum, Företagarna, Konstnärliga och litterära verksamhetsutövares samarbetsnämnd, Lantbrukarnas riksförbund, Landsorganisationen, Ludvig & Co, Näringslivets regelnämnd, Småföretagarnas riksförbund, Svenskt Näringsliv, Swedbank, Tjänstemännens centralorganisation, Unionen och ett antal företagare med syftet att bland annat få en bild av organisationernas och företagares syn på om ett eventuellt avskaffande av 55 år som bortre gräns för att kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen skulle vara ändamålsenligt och konsekvenserna av att fritt kunna välja karenstid oavsett ålder.

2.5. Utredningens förslag

Vi föreslår att åldersgränsen 55 år som bortre gräns för att kunna välja en kortare karenstid avskaffas. Vi föreslår inte att 55-årsgränsen ska ersättas med en annan åldersgräns. Enligt vår mening skulle detta inte överensstämma med vårt huvuduppdrag att göra reglerna om företagares sjukförsäkring tydligare, enklare och mer förutsägbara. Av denna anledning föreslår vi inte heller några övergångsregler utan den av oss föreslagna ändringen ska omfatta samtliga egenföretagare som är 55 år och äldre.

3. Åldersgränsen vid val av karens

3.1. Inledning

Vi har enligt våra direktiv att utreda om åldersgränsen 55 år för försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete är ändamålsenlig som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen och lämna nödvändiga författningsförslag. Vi kommer fortsättningsvis att i tillämpliga delar hänvisa till vad Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation (N 2018:03) fört fram i betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41).

3.2. Nuvarande regler

I dag har en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter, nedan benämnda egenföretagare, en grundläggande karenstid på sju karensdagar. Det gäller exempelvis den som bedriver enskild näringsverksamhet. Möjlighet finns att välja en karenstid på 1, 7, 14, 30, 60 eller 90 dagar,27 kap.27 a–33 a §§socialförsäkringsbalken (2010:110). Om inget val görs får egenföretagaren den grundläggande karensen 7 karensdagar. Det krävs en anmälan till Försäkringskassan för att ändra karenstid och det finns ingen begränsning i hur många gånger en anmälan om ändrad karenstid kan göras. Rätten att fritt välja längden på karenstiden är begränsad. En försäkrad som fyllt 55 år kan inte längre ändra till en kortare karenstid. Generellt gäller också att en ändring inte tillämpas vid sjukdom som inträffat innan ändringen har börjat gälla. En ändring till kortare karenstid har en uppsägningstid. Denna är konstruerad så att den motsvarar det antal dagar med vilken karenstiden förkortas. Valet av karenstid påverkar den sjukförsäkringsavgift som egenföretagaren

betalar inom ramen för egenavgifterna som fastställs av Försäkringskassan, se avsnitt 3.4.

En företagare som driver sin verksamhet i aktiebolagsform ses som anställd i företaget och har som andra anställda ett karensavdrag, tidigare karensdag, och omfattas inte av reglerna om rätten att välja karenstid i sjukförsäkringen. De omfattas av reglerna för sjuklön, vilket innebär att sjukpenning från Försäkringskassan kan utgå först efter dag 14 i sjukperioden. En arbetsgivare har möjlighet att få ersättning från Försäkringskassan för sjuklönekostnader, kallad ersättning för höga sjuklönekostnader. Arbetsgivare med en total årlig lönekostnad på upp till 3 miljoner kronor fick 2017 ersättning motsvarande 55 procent av sina totalt rapporterade sjuklönekostnader. Motsvarande siffra för arbetsgivare med en lönekostnad mellan 3 till 6 miljoner kronor var 24 procent.1 Företagare som driver sin verksamhet i aktiebolagsform innefattas inte i den följande framställningen.

3.3. Historik

När den allmänna sjukförsäkringen infördes 1955 bestod försäkringen av en grundsjukpenning som omfattade anställda och företagare och en inkomstrelaterad tilläggssjukpenningförsäkring för anställda med inkomst av tjänst. Egenföretagare gavs möjlighet att frivilligt ansluta sig till den inkomstrelaterade tilläggssjukpenningen. Den bedömning som då gjordes för denna förändring var att denna grupp av personer hade olika behov av en sjukförsäkring och att deras arbetsförhållanden var annorlunda än för anställda. Därför skulle det vara frivilligt för dem att ansluta sig till den inkomstrelaterade tilläggsförsäkringen.

I den frivilliga försäkringen fanns möjlighet för denna grupp av företagare att välja karenstid, dvs. graden av försäkringsskydd. Den allmänna karenstiden uppgick till 3 dagar (samma som för anställda). Företagaren kunde dock till skillnad mot anställda välja en längre karenstid. De valbara alternativen var utöver grundkarensen 15, 30 eller 90 dagar. Anledningen till förslaget om längre karenstider än grundkarensen angavs vara att en företagare bedömdes kunna vara

1 Försäkringskassan, Rapport – Återrapportering Ersättning för höga sjuklönekostnader till arbets-

givare, Dnr 002686–2018.

arbetsoförmögen under en längre tid utan att detta skulle medföra någon mer kännbar ekonomisk påfrestning.2 För att få teckna den frivilliga försäkringen fanns två villkor, nämligen att den försäkrade hade god hälsa och inte hade fyllt 55 år. Samma villkor återfanns i den tidigare lagstiftningen SFL. 3 Senare kom dessa villkor att också gälla om den försäkrade ville anmäla en kortare karenstid, dvs. ett utökat försäkringsskydd. Motiveringen till åldersgränsen 55 år och hälsovillkoret var att det för en frivillig försäkring var nödvändigt att ”förhindra ett dåligt medlemsurval och för att undvika spekulation från medlemmarnas sida”.4 Att systemet behövde ”spärrar” för att begränsa risken för överutnyttjande var ytterligare ett argument som fördes fram. Valet av karenstid påverkade precis som i dag den avgift som egenföretagaren betalade för tilläggsförsäkringen.

De allmänna försäkringarna fördes 1962 samman till en lag om allmän försäkring (1962:381). Lagen kom att omfatta sjuk- och moderskapsförsäkringen, folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. Det beslutades också att egenföretagare skulle omfattas av tilläggsförsäkringen, som genom detta blev obligatorisk. Motiven till detta var två. Dels att denna grupp av individer skulle ges samma skydd vid sjukdom som anställda. Dels behovet av samordning och enhetliga regler för de allmänna försäkringarna.

Eftersom försäkringen nu blev obligatorisk för egenföretagare gjordes bedömningen att antalet karensdagar kunde reduceras till 30 och 90 dagar utöver grundkarensen 3 dagar. Samma ålders- och hälsovillkor som tidigare skulle gälla som villkor för ändring till en kortare karenstid.

Antalet karensdagar har därefter ändrats vid flera tillfällen. Den senaste större förändring genomfördes 2010. Bakgrunden var att en utredning5 hade föreslagit att möjligheten för egenföretagare att välja karensdag skulle utvidgas till 30, 90, 180 och 365 dagar, att jämföra med de dåvarande alternativ 3 eller 30 dagar. Grundkarensen föreslogs höjas från en till sju dagar. Syfte med förslagen var att ge företagarna större möjlighet att välja nivån på sitt försäkringsskydd,

2 Socialförsäkringsutredningen Sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring (SOU 1952:39), s. 187. 3 a.a. 4 Socialförsäkringsutredningen Sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring (SOU 1952:39), s. 189. 5 Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89).

eftersom det i utredningen konstaterats att egenföretagare hade ett lägre utnyttjande av sjukförsäkringen. Att kunna sänka sjukförsäkringsavgiften för företagarna var ytterligare en motivering. Utredningens förslag genomfördes med någon ändring. Beslutet att ta bort alternativet en karensdag reviderades dock i ett senare beslut 2013.6Av sammanställningen nedan framgår hur karenstiden förändrats mellan åren 1963–2013. Den 1 januari 2019 infördes karensavdraget och ersatte det som tidigare kallades karensdag för anställda.

Karenstidsalternativ för egenföretagare respektive anställda 7 , perioden 1963–2013

Period Karenstidsalternativ

Företagare

Anställda

Jan 1963–dec 1966 (3), 33 och 93 3 Jan 1967–dec 1985 (1), 3, 33 och 93 1 Jan 1986–nov 1987 (1), 3 och 30 1 Dec 1987–mar 1993 (0), 3 och 30 0 Apr 1993–jun 2010 (1), 3 och 30 1 Jul 2010–jan 2013 (7), 14, 30, 60 och 90 1 2013– 1 (7), 14, 30, 60 och 90 1

Anm. Grundkarensen för egenföretagare anges inom parentes. Källa: Utredningens sammanställning.

3.4. Karensval, sjukfall och avgifter

Utredningen om ett Tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation har hämtat in statistik över företagarnas val av karenstid.8 Vi återger nedan den statistik som återfinns i kapitel 5 i betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41). För det fall statistiken uppdaterats eller vi drar annan slutsats av statistiken anges detta särskilt. I förekommande fall har uppdatering av statistiken skett. Vi har i förekommande fall valt att räkna om uppgifter i vissa tabeller till procent. Avsnitten Analys och slutsats är i sin helhet våra egna analyser och slutsatser.

6Prop. 2012/13:1. 7 Här ingår de företagare som driver sin verksamhet i aktiebolag. 8 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 86 ff., se även bilaga 2 till detta betänkande.

I tabell 3.1 nedan redovisas fördelningen på de olika karensvalen 2017. En uppdelning har också gjorts på kön och ålder.

Tabell 3.1 Egenföretagare med aktiv näringsverksamhet

9

2017, fördelat på

kön, åldersklass och val av karensdagar, antal (procent)

–44 år

45–54 år

55 år–

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Summa

1

10,7 % 8,9 % 11,0 % 9,7 % 7,8 % 7,5 % 8,9 %

7

86,3 % 87,4 % 86,2 % 86,6 % 89,4 % 89,4 % 87,8 %

14

1,4 % 1,6 % 0,9 % 1,2 % 0,5 % 0,5 % 1,0 %

30

0,9 % 1,2 % 1,4 % 2,2 % 1,5 % 1,9 % 1,6 %

60

0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,1 % 0,0 % 0,1 % 0,1 %

90

0,6 % 0,9 % 0,4 % 0,6 % 0,5 % 0,6 % 0,6 %

Summa

100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Antal

42 317 61 912 27 826 42 355 41 560 83 874 299 844

Källa: Skatteverket.

Karensvalen 7, 14, 30, 60 och 90 dagar har funnits sedan 2010. Av tabellen ovan framgår att cirka 3 procent eller cirka 9 000 av företagarna har valt 14 eller fler karensdagar. 2013 infördes möjligheten att välja en dags karens vilket cirka 9 procent eller cirka 27 000 egenföretagare gjort. Runt 88 procent eller cirka 264 000 egenföretagare har grundkarens vilket innebär sju karensdagar. I denna grupp ingår även en ganska stor grupp av egenföretagare som inte tagit ställning till karensval (saknar ett registrerad karens). I en undersökning gjord av Företagarna uppger 51 procent av de svarande företagarna att de aktivt valde karenstid och 26 procent uppger att de inte vet hur lång karenstid de har.10Fördelningen av karensdagar skiljer sig inte nämnvärt åt mellan män och kvinnor. Sett till åldersgrupperna har gruppen över 55 år i något lägre utsträckning en dags karens. För karensalternativen över 14 dagar finns inte några nämnvärda skillnader mellan åldersgrupperna. Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation drog slutsatsen att eftersom de som är över 55 år inte längre kunde byta till ett lägre karensalternativ måste de som 2017 var över 55 år och hade en dags karens ha gjort det valet före 55 års ålder. Det kunde också enligt nämnda

9 Aktiv näringsverksamhet är en näringsverksamhet där den person som är skattskyldig för verksamheten har arbetat i inte oväsentlig omfattning. 10 Företagarna, Sjukförsäkringen för företagare, februari 2019.

utredning finnas personer som gjorde valet under övergångstiden efter 2013, då alternativet en karensdag infördes, då det var möjligt även för dem över 55 år att välja en karensdag.

Det ligger i företagandets natur att frånvaro från det egna företaget leder till intäkts- och kundförluster. För att minimera dessa använder egenföretagare socialförsäkringsskyddet i mindre omfattning än anställda.11 Det framgår i en rapport framtagen av Företagarna att närmare nio av tio (86 procent) av de svarande företagarna arbetar trots att de är sjuka.12

Hur påverkas sjukförsäkringsavgiften av karensvalet?

Beräkningen av egenavgifterna vid val av karenstid tar sin utgångspunkt i såväl riskdelning över hela kollektivet, som hur den valda karenstiden bedöms påverka försäkringens utgifter. Regeringen har uttalat följande: ”I övrigt vill regeringen, gällande utgångspunkterna för beräkningen av egenavgifter vid val av karenstid, hänvisa till propositionen Trygghetssystemen prop. 2009/10:20, s. 259 ff. för företagare.13 Där framhöll regeringen att avgifter inte sätts för grupper med olika risk, utan att risken fördelas över hela det kollektiv som omfattas av socialförsäkringen.14

Av detta framgår tydligt regeringens intentioner om hur avgiften ska beräknas. Det innebär att principen bakom hur den obligatoriska sjukförsäkringen utformats avseende en kollektivt delad risk ska gälla.

Försäkringskassan får med stöd av 4 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan fastställa den procentsats som sjukförsäkringsavgiften ska uppgå till, när sjukförsäkringen gäller med karenstid. Utgångspunkten är den i budgetpropositionen årliga aviseringen vad egenföretagares egenavgift till sjukförsäkring utan vald karenstid ska uppgå till det vill säga vid grundkarens på 7 dagar. Beslutet om avgiftens storlek fattas av riksdagen.

Försäkringskassan använder en beräkningsmodell där utgångspunkten är att sjukskrivningsrisken delas med kollektivet egenföretagare och att den valda karenstiden påverkar avgiften. Ju längre

11 Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89), s. 145. 12 Företagarna, Sjukförsäkringen för företagare, februari 2019. 13Prop. 2009/10:120, s. 69–70. 14Prop. 2012/13:1, UO 10, s. 36.

karenstid egenföretagaren väljer, desto färre dagar kan bli ersatta och hen får därmed en lägre avgiftssats. Sjukskrivningsrisken hanteras på samma sätt i sjukförsäkringen för anställda. Sjukförsäkringsavgiften, som ingår i egenavgiften, är avsedd att täcka kostnaden för de dagar kollektivet egenföretagare totalt får ersättning för vid sjukskrivning.

I beräkningen av egenavgifterna används de prognostiserade utgifterna för sjukförsäkringen i Försäkringskassans senast publicerade prognosrapport.15

Som framgått tidigare ska det karensval som egenföretagare gör påverka nivån på sjukförsäkringsavgiften i den egenavgift som egenföretagaren betalar. Egenavgiften betalas på företagarnas inkomster av aktiv näringsverksamhet. Med utgångspunkt i inkomstunderlaget för 2017 har ett genomsnittligt inkomstunderlag för varje ålderskategori och karensval räknats fram av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation, se tabell 3.2.

Tabell 3.2 Genomsnittligt avgiftsunderlag 2017 per person fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, kronor

–44 år

45–54 år

55 år–

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

167 780 222 843 201 881 247 749 184 706 207 490

7

108 077 144 123 129 718 174 147 99 215 130 435

14

149 302 224 298 155 489 223 454 143 545 179 239

30

152 651 200 905 155 103 216 796 129 231 146 486

60

88 404 174 862 152 240 207 272 64 426 114 047

90

91 630 134 794 103 233 181 737 71 341 131 594

Källa: Skatteverket.

Egenföretagarens egenavgifter betalas på överskottet i näringsverksamhet och vissa tjänsteinkomster efter det att kostnader dragits från intäkter. Den inkomst som ligger till grund för den egenavgift och den inkomstskatt som egenföretagaren betalar benämns avgiftsunderlag. Som framgår av sammanställningen i tabellen är inkomster och därmed avgiftsunderlaget för denna grupp av egenföretagare låga. Den genomsnittliga inkomsten i hela gruppen uppgick 2017 till

15 Försäkringskassans utgiftsprognos för budgetåren 2018–2020.

cirka 140 000 kronor, vilket är en mycket låg inkomst jämfört med medelinkomsten för löntagare i Sverige.16

Som Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation anger är inkomstspridningen i gruppen företagare med enskild firma och näringsinkomst stor. Vidare anges att i underlaget ingår dessutom alla som har aktiva näringsinkomster även om dessa utgör en mindre del av försörjningen, till exempel för dem som driver näringsverksamheten parallellt med en anställning. Värt att notera är att inkomstnivåerna skiljer sig något mellan kvinnor och män men också beroende på karensval. De som valt en dags karens har de högsta inkomsterna medan den stora gruppen med grundkarens i genomsnitt har lägst inkomster. För dem med 14 dagar eller längre karenstid faller inkomstnivåerna med karenstidens längd.

Tabell 3.3 nedan visar effekten på sjukförsäkringsavgiften beroende på karensval. Sjukförsäkringsavgiften anges för 2020.

Tabell 3.3 Sjukförsäkringsavgiften vid olika karensval 2020

Karensdagar Sjukförsäkringsavgift

1

3,92 %

7

3,64 %

14

3,54 %

30

3,34 %

60

3,10 %

90

2,92 %

Källa: Skatteverket.

Som framgår av tabellen ovan får den egenföretagare som har valt 90 dagars karens en reducering av sjukförsäkringsavgiften med en procentenhet jämfört med dem som valt en dags karens. Beräknat på ett avgiftsunderlag som i genomsnitt uppgår till 140 000 kronor blir skillnaden i avgift begränsad, cirka 1 400 kronor per år. Med en högre inkomst blir skillnaderna i kronor givetvis större. På avgiftsunderlag som överstiger 8 prisbasbelopp17 gäller samma avgiftsnivå som för grundkarensen, dvs. 3,64 procent. Högsta dagersättningen i sjukpenningen är 804 kr/dag för 2020.

16 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 87. 17 378 400 kronor 2020.

Tabell 3.4 Sjukförsäkringsavgift i egenavgiften vid olika karenstider samt hur många sjukdagar den motsvarar 2020

Antal karensdagar

Sjukförsäkringsavgift i procent

Årsbelopp i kr SIG = 8 ggr pbb

Skillnad i kr jfr grundkarens

Motsvarar antal

sjukdagar

1 dag

3,92 %

14 833

1 059

1,3

7 dagar

3,64 %

13 774

0

0

14 dagar

3,54 %

13 395

-379

0,5

30 dagar

3,34 %

12 639

-1 135

1,4

60 dagar

3,10 %

11 730

-2 044

2,5

90 dagar

2,92 %

11 049

-2 695

3,6

Prisbasbelopp (pbb) 2020, 47 300 kr. Antal sjukdagar är framräknad som skillnaden i kronor jmf grundkarens delat med högsta dagsersättningen.

Att skillnaden i avgiften mellan karensvalen är så liten beror på två faktorer. Den första faktorn är den metod som används för att beräkna den differentierade avgiften. Avgiften i dag beräknas på ett sätt som inte avspeglar den försäkringsmässiga risken för de olika karenstidsvalen. Den andra faktorn har att göra med sjukförsäkringsavgiftens nivå. Sjukförsäkringsavgiften i egenavgiften låg i början av 2000-talet på nivåer över 10 procent men har därefter sänkts.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att valet av karens ger förhållandevis liten effekt på egenavgifterna och speglar inte den risk egenföretagaren tar genom att välja en lång karenstid. Ju längre karenstid en egenföretagare väljer desto större blir inkomstbortfallet. En egenföretagare med inkomster som motsvarar taket i sjukförsäkringen 8 prisbasbelopp eller 378 400 kronor och som valt en karensdag betalar cirka 88 kronor mer i månaden än den som valt grundkarensen om 7 dagar. Den som valt 90 dagar sparar cirka 224 kronor i månaden.

Karensval och sjukdagar

En jämförelse har gjorts av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation mellan karensval och anmälda sjukfall. Tabell 3.5 visar antalet egenföretagare med minst ett anmält sjukfall fördelat på de olika karensvalen omräknat i procent.

Tabell 3.5 Egenföretagare som anmält minst ett sjukfall under år 2017, fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal (procent)

–44 år

45–54 år

55 år–

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

46,3 % 67,2 % 67,1 % 65,3 % 59,6 % 59,2 %

7

34,9 % 31,2 % 31,8 % 33,0 % 38,8 % 39,4 %

14

1,7 % 1,2 % 0,7 % 1,1 % 1,3 % 1,0 %

30 eller fler 0,4 % 0,4 % 0,3 % 0,6 % 0,3 % 0,5 % Summa 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Antal

2 498 2 557 1 736 2 537 1 631 3 682

Källa: Försäkringskassan.

Antalet anmälda sjukfall per person är högst i gruppen med en dags karens, 9 268 vilket inte är förvånande eftersom de flesta sjukfall är korta. Lägre antal anmälda sjukfall har gruppen med grundkarens, dvs. 7 dagars karenstid, 5 144. Förklaringen till det kan bland annat vara att denna grupp kan antas omfatta många personer vars huvudsakliga inkomst inte kommer från näringsverksamhet. De kan därför ha sjukfrånvaro från annan sysselsättning som inte fångas upp av denna statistik. Genom att de flesta anmälda sjukfallen generellt är korta hinner majoriteten av de försäkrade egenföretagarna bli friska under karenstiden, vilket troligen förklarar att det är så få anmälda sjukfall bland dem som har valt längre karenstid från 14 dagar, 170 och 30 dagar uppåt, 59. När det gäller jämförelser mellan kvinnor och män och mellan de olika åldersklasserna är skillnaderna relativt små.18

3.5. Medellivslängdens utveckling

Historiskt har medellivslängden i Sverige konstant ökat. Till exempel var medellivslängden på 1950-talet, räknat från födseln, omkring 74 år för kvinnor och 71 år för män att jämföra med att kvinnors medellivslängd 2019 var 84,7 år och mäns medellivslängd var 81,3. Sedan 1980 har männens medellivslängd ökat med nästan nio år, medan kvinnornas medellivslängd har ökat med nästan sex år. Medellivs-

18 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 89.

längden har stadigt fortsatt att öka med 2,3 år sedan 2006 och 0,6 år sedan 2018.

Skillnaden mellan kvinnor och män i livslängd minskade dock under perioden 2006–2019. Kvinnors medellivslängd ökade under denna period med 1,8 år medan mäns ökade med 2,6 år.19 Den långsiktiga trenden är att männens livslängd ökar mer än kvinnornas.

Även om de individuella variationerna är stora, lever vi allt längre och personer i åldersgruppen 55–74 år blir allt friskare. 20

3.6. Riktålder

Den 1 januari 2020 höjdes åldersgränsen för när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan tas ut från 61 till 62 år.

Samtidigt infördes ett nytt begrepp i socialförsäkringsbalken; riktålder för pension. Från och med 2026 ska flera olika åldersgränser i pensionssystemet och angränsande trygghetssystem knytas till riktåldern som i sin tur är knuten till medellivslängdens utveckling.

Riktåldern kommer att fastställas årligen och tillämpas sex år senare och den kan max ändras med ett år i taget. Den måste också ha legat still i tre år innan den kan ändras.

När riktåldern börjar tillämpas 2026 kommer den att vara 67 år. Den lägsta åldern för att ta ut inkomstgrundad pension kommer knytas till att vara tre år lägre än riktåldern, vilket 2026 är 64 år.21

3.7. Analys och slutsats

Vi noterar att antalet valbara karensdagar för egenföretagare har skiftat mellan åren. I vilken utsträckning detta har påverkat egenföretagares vilja att ändra sin karenstid går inte att utläsa av den statistik som finns att tillgå. Däremot framgår det av tillgänglig statistik att inkomsten spelar en viss roll i val av karensdag. Exempelvis är det de med de högsta inkomsterna som valt en (1) karensdag medan den stora gruppen med grundkarens i genomsnitt har lägst inkomster. Därefter faller inkomstnivåerna med karenstidens längd. En för-

19 Statistiska centralbyrån. 20SOU 2012:28, s. 117 f. Se även Inspektionen för socialförsäkring, Rapport 2012:8, Sjuk-

frånvaro och vård av barn bland företagare – En analys av utvecklingen under 2000-talet,

s. 73 f. 21Ds 2019:2 Höjda gränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem.

klaring kan vara att det bland dem som valt de längre karenstiderna finns företagare som inte är beroende av näringsinkomsten eller av sjukpenning som är grundad på denna inkomst. Ett resonemang avseende företagares val av karenstid i sjukförsäkringen finns i Inspektionen för socialförsäkringen Rapport 2012, Sjukfrånvaro och vård av barn bland företagare – En analys av utvecklingen under 2000-talet.

Enligt rapporten Entreprenörskap i Sverige – Nationell rapport 201722, är en tredjedel av dem som äger eller leder ett nystartat företag över 50 år. Snittåldern på alla etablerade företagare är 52,5 år. Den största andelen etablerade företagare finns bland dem som är över 54 år.

När förslaget om nuvarande karenstider lades fram var en av motiveringarna till förslaget att man ville öka valfriheten för egenföretagare. Regeringen konstaterade, utan närmare motivering att åldersgränsen om 55 år vid byte till kortare karenstid även fortsättningsvis borde gälla.23 Vi kan konstatera att åldersgränsen inte vid något tillfälle sedan den infördes självständigt har omprövats. Regeln om 55 år som bortre gräns för att kunna välja kortare karenstid kom till under en tid då försäkringssystemet för egenföretagare var uppbyggt i en obligatorisk försäkring och en frivillig tilläggsförsäkring. Tillläggsförsäkringens syfte var i första hand att kompensera inkomstförluster som inte täcktes av den obligatoriska försäkringen. Dagens system med en obligatorisk försäkring som beräknas på egenföretagares inkomst, den ringa differentieringen av egenavgifter beroende på val av antal karensdagar och längre karens innebär en större inkomstförlust gör, enligt vår mening, de bedömningar avseende ”dåligt medlemsurval” och ”spekulationer” som då gjordes avseende 55-årsgränsen får ses som obsoleta. Detta hindrar inte, som vi ser det, att egenföretagare genom att byta från lång till kort karenstid kan uppnå vissa fördelar genom att under lång tid betala egenavgifter för en lång karenstid och vid nyttjandet byta till en kortare karenstid. Utifrån hur egenföretagaren valt karenstid, liksom den begränsade differentieringen i egenavgifternas storlek för valda karenstider samt det förhållande att egenföretagare i betydlig utsträckning går till arbetet trots att de är sjuka bedömer vi att risken för ett nyttjande av systemet, utöver den möjlighet försäkringssystemet är tänkt att

22 Global Entrepreneurship Monitoringreport (GEM) 2017. 23Prop. 2009/10:120, s. 64–65.

ge, att kunna avstå från arbete vid sjukdom, som liten och i första hand teoretisk om 55-årsgränsen slopas.

Vi har som övergripande uppdrag att de förslag vi lägger fram ska göra sjukförsäkringssystemet tydligt, enkelt och förutsägbart för företagare. Vi har övervägt tre alternativa regleringar. Det första alternativet är att föreslå en åldersgräns för rätten att välja kortare karenstid som är knuten till en riktålder som innebär att en stegvis uppräkning av åldersgränsen görs. Det andra alternativet är att föreslå en ny fast åldersgräns.

Vår bedömning är att en åldersgräns knuten till riktålder inte lever upp till kravet om enkelhet, tydlighet och förutsägbarhet. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen i form av ökad medellivslängd så skulle en på förhand bestämd åldersgräns med största sannolikhet komma att behöva omprövas med jämna mellanrum. Detta talar, med samma motivering som görs avseende riktålder emot att föreslå en fast åldersgräns.

Det tredje alternativet är att åldersgränsen för att kunna välja en kortare karenstid i sjukförsäkringen helt ska tas bort. Vi har inte funnit några tungt vägande skäl för att inte föreslå att åldersgränsen 55 år vid val av kortare avskaffas. Vikten av valfrihet och att man startar och bedriver näringsverksamhet högre upp i åldrarna talar för detta. Vidare överensstämmer förslaget också med de direktiv vi har att följa, att de förslag vi lägger fram ska göra sjukförsäkringssystemet tydligt, enkelt och förutsägbart för egenföretagare.

4. Övervägande och förslag

4.1. Övervägande och förslag

Förslag: Vi föreslår att åldersgränsen 55 år som bortre gräns för

möjligheten att kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen ska tas bort. Några övergångsbestämmelser föreslås inte.

Bedömning: Vi gör bedömningen att det inte ska införas någon

annan åldersgräns för att fritt kunna välja karenstid i sjukförsäkringen.

Skälen för förslagen: I dag har en försäkrad med inkomst av annat

förvärvsarbete och som betalar egenavgifter, nedan benämnd egenföretagare, en grundläggande karenstid på sju dagar. Det gäller exempelvis den som bedriver enskild näringsverksamhet. Möjlighet finns att välja en karenstid på 1, 7, 14, 30, 60 eller 90 dagar (27 kap.27 a–33 a §§socialförsäkringsbalken). Om inget val görs får man den grundläggande karenstiden om sju karensdagar. Det krävs en anmälan till Försäkringskassan för att ändra karenstid och det finns ingen begränsning i hur många gånger en anmälan om ändrad karenstid kan göras eller vilken karenstid anmälan omfattar. Rätten att välja karenstid är begränsad. En försäkrad som fyllt 55 år kan inte längre ändra till en kortare karenstid. Generellt gäller också att en ändring inte tilllämpas vid sjukdom som inträffat innan ändringen har börjat gälla. En ändring till kortare karenstid har en uppsägningstid. Denna är konstruerad så att den motsvarar det antal dagar med vilken karenstiden förkortas. Valet av karenstid påverkar den sjukförsäkringsavgift som egenföretagaren betalar inom ramen för egenavgifterna som fastställs av Försäkringskassan, se avsnitt 3.4.

Bestämmelserna om en bortre gräns på 55 år för att kunna välja en kortare karenstid i sjukförsäkringen har inte omprövats sedan

1950-talet när den första allmänna försäkringen infördes. Gränsen 55 år har utan närmare överväganden eller motivering följt med in i nyare lagstiftning, senast 2010. Någon omprövning med hänsyn till de demografiska förändringarna med ökad livslängd har inte gjorts. Inte heller har det förhållande att en tredjedel av dem som äger eller leder ett nystartat företag är över 50 år föranlett någon omprövning. Vidare är den största andelen av företagare över 54 år.1 Detta framgår också av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation.2 Av nämnda utrednings statistikunderlag finns inget som ger oss anledning till att dra slutsatsen att fördelningen av karensdagar skiljer sig mycket åt mellan åldersgrupperna. Trots sannolikheten att drabbas av sjukdom eller nedsatt arbetsförmåga har det, enligt statistikunderlaget, inte framkommit något som tyder på att de som är över 55 år och som valt en karensdag skulle vara mer sjuka jämfört med personer under 55 år och som valt en karensdag. Detta trots att sjukfrånvaro är starkt korrelerat till ålder. Generellt är dock antalet anmälda sjukfall högre bland dem som valt en karensdag men detta gäller alla åldersgrupper.

När förslaget om karenstider lades fram var en av motiveringarna till förslaget att man ville öka valfriheten för egenföretagare. Enligt vår mening står det i motsatsförhållande att ha en lagstiftning som är tänkt att erbjuda en valfrihet för nu aktuell grupp, samtidigt som en stor del av målgruppen utesluts från den valfrihet reglerna är tänkta att erbjuda.

Vi har som övergripande uppdrag att de förslag vi lägger fram ska göra sjukförsäkringssystemet tydligt, enkelt och förutsägbart för företagare. Vi har övervägt tre alternativa regleringar. Det första alternativet är att föreslå en åldersgräns för rätten att välja kortare som är knuten till en riktålder som innebär att en stegvis uppräkning av åldersgränsen görs. Det andra alternativet är att föreslå en ny fast åldersgräns.

Vår bedömning är att en åldersgräns knuten till riktålder inte lever upp till kravet om enkelhet, tydlighet och förutsägbarhet. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen i form av ökad medellivslängd så skulle en på förhand bestämd åldersgräns med största sannolikhet kommer att behöva omprövas med jämna mellanrum. Detta

1 Global Entrepreneurship Monitoringreport (GEM) 2017. 2 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 117.

talar, emot att föreslå en fast åldersgräns, då denna från tid till annan skulle behöva omprövas.

Det tredje alternativet är att åldersgränsen för att kunna välja en kortare karenstid i sjukförsäkringen helt ska tas bort. Vi har inte funnit några tungt vägande skäl för att inte föreslå att åldersgränsen 55 år vid val av kortare karenstid avskaffas. Vikten av valfrihet och att man startar och bedriver näringsverksamhet högre upp i åldrarna talar för detta. Vidare överensstämmer det också med de direktiv vi har att följa att de förslag vi lägger fram ska göra sjukförsäkringssystemet tydligt, enkelt och förutsägbart för företagare.

Vi har valt att förslå att det inte ska införas några övergångsbestämmelser. Vår bedömning är att detta skulle innebära att delar av samma försäkringskollektiv inte skulle kunna nyttja försäkringen på ett likartat sätt. Vidare skulle den eftersträvade valfriheten inte uppnås för försäkringskollektivet som helhet utan endast för del av detta.

5. Konsekvensutredning

Vi ska enligt våra direktiv och lämnade förslag göra en konsekvensutredning i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av redovisningen ska framgå hur förslagen påverkar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Vidare ska vi föreslå hur förslagen ska finansieras om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna.

5.1. Utgångspunkter för konsekvensanalysen

I detta delbetänkande är den fråga som har utretts väl avgränsad och karaktären av det förslag som vi lägger fram är av enkel natur. Det är vidare könsneutralt. Detta återspeglas i den konsekvensutredning som tagits fram. Vi har övervägt, men valt att inte lägga fram några alternativa förslag då dessa inte bedöms uppnå den tydlighet, enkelhet och förutsägbarhet som är en del av vårt uppdrag att åstadkomma.

Det problem som avses att lösas är att en stor grupp av företagare genom den satta åldersgränsen, 55 år, utesluts från den valfrihet som reglerna, när de infördes, var tänkta att erbjuda. Vi bedömer att det förslag som lämnas löser detta problem. Alternativa lösningar skulle enligt vår bedömning inte lösa problemet utan uteslutningen från valfrihet för dem som fyllt 55 år att välja kortare karenstid skulle kvarstå.

5.2. Vilka berörs

De egenföretagare som berörs är de som har inkomst från enskild näringsverksamhet, handelsbolag (inklusive utländska motsvarigheter) eller från en europeisk ekonomisk intressegruppering (EEIG).

Förslaget träffar egenföretagare i alla dessa företagsformer oavsett företagens branschtillhörighet eller storlek. Under 2017 hade cirka 190 000 män och 110 000 kvinnor inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillhörde den grupp som kunde välja karenstid i sjukförsäkringen.1 Nedan anges statistik som bedöms som relevant för de antaganden som görs nedan.

Tabell 5.1 Egenföretagare som startar minst ett anmält sjukfall under 2017. Fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal

–44 år

45–54 år

–55 år

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

1 574 1 719 1 166 1 658 972 2 179

7

873 798 552 837 633 1 451

14

42 31 12 28 22 35

30 eller fler

9

9

6 14

4

17

Summa

2 498 2 557 1 736 2 537 1 631 3 682

Källa: Försäkringskassan.

Tabell 5.2 Egenföretagare som startar minst ett anmält sjukfall under 2017. Fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, procent

–44 år

45–54 år

–55 år

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

34,9 31,3 38,2 40,5 30,1 34,5

7

2,4 1,5 2,3 2,3 1,7 1,9

14

7,3 3,2 4,6 5,5 9,7 8,6

30 eller fler

1,3 0,7 1,1 1,2 0,5 0,8

Samtliga

5,9 4,1 6,2 6,0 3,9 4,4

Källa: Försäkringskassan och Skatteverket.

1 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 86, tabell 5.1.

Tabell 5.3 Startade och anmälda sjukfall för egenföretagare under 2017, fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal

–44 år

45–54 år

–55 år

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

2 612 2 857 1 983 2 956 1 561 3 429

7

968 875 604 946 690 1 630

14

50 31 13 31 24 37

30 eller fler

9 10

7 16

5

17

Summa

3 639 3 773 2 607 3 949 2 280 5 113

Källa: Försäkringskassan.

Tabell 5.4 Startade och anmälda sjukfall per egenföretagare med minst ett startat sjukfall under 2017, fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal

–44 år

45–54 år

–55 år

Karensdagar Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

1

1,7 1,7 1,7 1,8 1,6 1,6

7

1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1

14

1,2 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1

30 eller fler

1,0 1,1 1,2 1,1 1,3 1,0

Antal

5 4.9 5.1 5.1 5.1 4.8

Källa: Försäkringskassan.

5.3. Konsekvenser för små och medelstora företag

Vi gör bedömningen att förslaget är en förbättring och förenkling för den målgrupp förslaget avser att träffa, dvs. egenföretagare i åldern 55 år och uppåt. Förslaget bidrar även till den efterfrågade förutsägbarheten, genom att samma regler gäller oavsett ålder. Den administrativa kostnaden som en ändring av karenstid kan komma att generera egenföretagaren bedöms vara liten då en anmälan kan göras digitalt på Mina Sidor hos Försäkringskassan. Anmälan omfattar att lämna ett mycket begränsat antal uppgifter, totalt 7, och torde inte ta mer än 3–4 minuter i anspråk. Vid ett antagande om en timlön på 300 kronor skulle den administrativa kostnaden uppgå till 20 kronor. Därutöver är regeln inte tvingande utan ger en valfrihet om företagaren vill använda den eller inte.

Vi gör bedömningen att särskilda hänsyn avseende tidpunkten för ikraftträdande och regelns utformning inte behöver göras. Detta då inga övergångsregler föreslås och den regeländring som föreslås är enkel.

5.4. Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten

Reglerna om val av karenstid för egenföretagare är könsneutralt utformade och påverkar i sin nuvarande och föreslagna utformning inte den ekonomiska jämställdheten. Ersättningen från sjukförsäkringssystemet bygger på den inkomst egenföretagaren har och storleken på egenavgifterna bestäms könsneutralt. Av tabell 3.2 avsnitt 3.4 framgår att kvinnor genomgående har ett lägre avgiftsunderlag än män. Detta gäller oavsett valet av karenstid.

5.5. Informationsinsatser

Vi gör den bedömningen att det behövs informationsinsatser från Försäkringskassan, Skatteverket och Tillväxtverket (verksamt.se) för att sprida kännedom om den föreslagna regeländringen.

5.6. Konsekvenser för Försäkringskassan och Skatteverket

För Försäkringskassan kan det innebära en ökad administration då fler kortare sjukfall kan komma att behöva hanteras. Vidare kommer Försäkringskassan att behöva ta emot och övergångsvis hantera ett ökat antal begäran om ändring av karenstid. Det ankommer också på Försäkringskassan att underrätta Skatteverket om anmälan och dess innehåll. För Skatteverket kan administrationen övergångsvis öka något men torde kunna hanteras inom den ordinarie verksamheten.

Utifrån den statistik som tagits fram av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation (N2018:03)2 framgår att antalet företag med aktiv näringsverk-

2 Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 86, tabell 5.1.

samhet 2017 uppgick till 299 844. Av dessa hade 9 740 företagare valt en längre karenstid än 7 dagar varav 1 081 var kvinnor och 2 564 var män i gruppen 55 år och över. Företagare med grundkarens, 7 karensdagar, uppgick totalt till 263 408. Av dessa utgjorde 37 250 kvinnor och 74 996 män i gruppen 55 år och äldre. Den totala populationen som med vårt förslag skulle kunna komma att anmäla ändrad karenstid är 115 891 personer varav merparten 112 216 har grundläggande karens om 7 dagar.

Vi gör bedömningen att antalet anmälningar om kortare karenstid övergångsvis kan komma att öka. Hur stor denna ökning blir har inte varit möjligt att få fram. Försäkringskassan har dock utarbetade rutiner och en anmälan om ändrad karenstid kan göras digitalt via Mina sidor på Försäkringskassans webbplats. Den administration som vårt förslag kan generera för Försäkringskassan bedöms som relativt liten och övergående.

5.7. Statsfinansiella konsekvenser

Att helt ta bort åldersgränsen i bestämmelsen om karenstidsvalet kan inte utesluta en ökad statsfinansiell belastning. Detta även om egenföretagare generellt har ett relativt lågt utnyttjande av sjukförsäkringen. Äldre driver egenföretag i högre utsträckning än yngre. Bland de sysselsatta var andelen egenföretagare störst i gruppen 65–74 år eller 35,7 procent och näst störst i åldersgruppen 55–64 år eller 13,7 procent.3

Av tabell 3.1 kapitel 3.4 framgår att andelen som har en dags karens är lägre och andelen med grundkarens högre bland dem som är 55 år och äldre jämfört med övriga åldersklasser. I övriga karensval är det inte några stora skillnader mellan åldersklasserna. För att kunna beräkna den statsfinansiella effekten av att ta bort åldersgränsen 55 år krävs ett antal antaganden. Ett antagande är att majoriteten av de som fyllt 55 år inte kommer att efterfråga längre karens än den de har. Ytterligare ett antagande är att effekten av att möjliggöra val av kortare karenstid efter 55 års ålder kan komma att uppstå genom att antalet personer över 55 år som har grundkarens minskar sin karenstid till en dag. Vid ett antagande om att de som är över 55 år kommer att ha 10 procents högre andel med en dags karens jämfört med

3 Ekonomifakta.

övriga åldersgrupper och att grundkarensen minskar med motsvarande antal får vi en population om 3 900 personer varav 1 700 kvinnor och 2 200 män.

Det genomsnittliga inkomstunderlaget 2017 för gruppen 55 år och över var för en dags karens 392 196 kronor. För samma grupp och tid var inkomstunderlagen för grundkarensen 229 650 kronor.4Om fler kommer att ha en dags karens ökar intäkterna från sjukförsäkringsavgiften. Denna ökning uppskattas till 3 miljoner kronor medan ökningen av kostnaden för sjukpenningen beräknas till 7 miljoner kronor. Ett val av kortare karenstid innebär att en högre avgift betalas in till sjukförsäkringen och att kostnaderna bärs av kollektivet som helhet. Därutöver räknas storleken på det belopp som ska erläggas i egenavgifter om varje år utifrån bland annat de prognoser Försäkringskassan gör. I detta kan sägas att försäkringen på sikt är kostnadsneutral och förslag till finansiering läggs därför inte.

Det kan inte uteslutas att egenföretagare med lång karenstid vid sjukdom önskar anmäla byte till en kortare karenstid och på så sätt dra nytta av en högre ersättning än vad egenföretagaren betalt in i egenavgifter. Vid en sådan anmälan löper en uppsägningstid som motsvarar det antal dagar med vilken karenstiden förkortas (27 kap. 31 § socialförsäkringsbalken). Av samma paragraf framgår att vid sjukdom som inträffat innan ändringen har börjat gälla görs ingen ändring utan den tidigare karenstiden gäller. Som vi tidigare konstaterat är risken för ett överutnyttjande eller att borttagandet av 55 års gränsen skulle ge ett snedvridet urval närmast ett teoretiskt resonemang. Dels saknas det belägg för att egenföretagare över 55 år som grupp skulle kunna betraktas som högriskindivider, dels gör vi den bedömningen att nuvarande system för fastställande av egenavgifter som träffar hela försäkringskollektivet är ett slags riskutjämningssystem. Dessutom ger valet av karens en förhållandevis liten effekt på egenavgifterna. Till detta ska läggas att företagare snarare har ett underutnyttjande av sjukförsäkringen än ett överutnyttjande.

4 Skatteverket.

5.8. Övriga konsekvenser

Utredningen har bedömt att förslaget inte har några konsekvenser för konkurrensen, företagens arbetsförutsättningar, domstolar eller miljön. Förslaget överensstämmer med och går inte utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

6. Författningskommentar

6.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

27 kap.

31 §

Förslaget behandlas i avsnitt 4.1.

I paragrafen regleras rätten att välja en kortare eller ingen karens i sjukförsäkringen för de personer som betalar egenavgifter. Bestämmelsen innebär att oavsett ålder kan en kortare karenstid eller ingen karens väljas.

Kommittédirektiv 2020:71

Tydligt, enkelt och förutsägbart – Företagares trygghetssystem

Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag på hur företagares trygghetssystem kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbart. I utredningen ska jämställdhetsaspekter genomgående belysas och analyseras.

Utredaren ska bland annat

  • utreda hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas för företagare med inkomst av näringsverksamhet från enskild firma, från ett handelsbolag eller från en europeisk ekonomisk intressegruppering,
  • utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för möjligheten att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen,
  • kartlägga bakgrunden till och analysera skälen för de nuvarande skillnader i de olika regelverken beroende på val av företagsform i fråga om karensregler och sjuklöneansvar,
  • göra en helhetsöversyn av regler och processer kring företagares trygghetssystem, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Deluppdraget att utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för möjligheten att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen, ska redovisas i ett delbetänkande senast den 2 november 2020. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 15 december 2021.

Behovet av en utredning

För att fler ska vilja starta företag är det angeläget att ytterligare förbättra för företagen och öka förutsägbarheten i företagens trygghetssystem. I betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41) identifierar utredningen ett antal områden som utredningen bedömer vara centrala för ett fortsatt arbete för att stärka den sociala tryggheten för företagare. Utredningens övergripande bedömning är att mer behöver göras för att förbättra förutsägbarheten i det försäkringsskydd som erbjuds företagare i de allmänna försäkringarna. En grundläggande förutsättning är, enligt utredningen, att regler är tydliga och klara. Den faktiska tillämpningen och bemötandet från myndigheters sida är också viktiga faktorer när det gäller hur företagare upplever sin trygghet. Förståelsen för företagares arbetsförhållanden, liksom för andra grupper som arbetar självständigt, måste öka. Utredningen bedömer dessutom att mer behöver göras för att nå ut till företagare med stöd och information om regler och villkor i de allmänna försäkringarna (SOU 2019:41 s. 111). Även i utredningen Konstnär – oavsett villkor (SOU 2018:23) väcks frågor om utformningen av företagares trygghetssystem då kulturskapare i hög utsträckning är egenföretagare och därför särskilt berörda av dessa frågor.

Utredningen identifierar i betänkandet (SOU 2019:41) följande områden där fortsatta åtgärder och analyser bedöms angelägna.

  • Tydligare och enklare regler för sjukpenninggrundande inkomst för företagare med enskild firma.
  • Översyn av reglerna för karenstid och sjuklön i syfte att uppnå en större enhetlighet mellan olika företagsformer.
  • Analys av regler och tillämpning gällande partiell sjukskrivning och rehabilitering av företagare.
  • Stärkt webbaserad information och stöd till företagare samt utvecklade e-tjänster.
  • Fortsatt analys av frågor kring företagandets utveckling och pågående förändringar och utmaningar i en globaliserad gig- och delningsekonomi.

Företagares trygghetssystem har varit föremål för utredning och förändringar ett antal gånger. En utförlig redovisning finns i betänkandet (SOU 2019:41 s. 35 ff.). Utredningen menar dock att det fortfarande kvarstår brister, bland annat när det gäller förutsägbarhet i systemet. Regelverket är komplext och i vissa fall svårgenomträngligt och präglas inte av den enkelhet och lättillgänglighet som är önskvärd. Detta innebär enligt utredningen att företagarna får lägga mycket tid på att sätta sig in i regler och att osäkerhet råder när det gäller reglernas tillämpning.

I betänkandet redovisas också ett antal rapporter och undersökningar som belyser företagarnas arbetsliv utifrån förändringar på arbetsmarknaden (SOU 2019:41 s. 105 ff.). Sammanfattningsvis visar kartläggningen på en utveckling mot mer flexibla former för utförande av arbete. Företagsstrukturen går mot egenföretagare utan anställda (soloföretag) och mindre företag. Nya anställnings- och uppdragsformer kan vara positivt för entreprenörskap och innovation. Riskerna med ett sådant arbetsliv är en ökad ekonomisk osäkerhet och brister i det sociala skyddet. En utmaning i detta hänseende är enligt utredningen att skapa tydliga gränser och ansvarsförhållanden mellan olika aktörer för att få fler att våga starta företag.

Uppdraget att göra trygghetssystemen för företagare enklare, tydligare och mer förutsägbara

Trygghetssystemen för företagare behöver utvecklas ytterligare och breddas från att i huvudsak vara uppbyggda kring tillsvidareanställningar till ett flexibelt arbetsliv i ständig förändring. Trygghetssystemen ska präglas av förutsägbarhet och fungera så att fler vill starta företag och att egenföretagare, småföretagare och människor som kliver in och ut ur företagarrollen känner samma trygghet som andra. Trygghetssystemen ska bidra till ökad jämställdhet genom enkla och förutsägbara regler så att fler kvinnor startar och driver företag.

Utredarens förslag ska så långt det är möjligt vara neutrala i fråga om val av företagsform och underlätta för människor att gå in och

ut ur rollen som företagare och att kombinera anställning med företagande, vilket är vanligare bland kvinnor. Förslagen ska även främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Förslagen ska så långt det är möjligt inte innebära några ökade kostnader för staten. Inriktningen är att företagare ska ha lika god förutsägbarhet som anställda när det gäller ersättning vid sjukdom och föräldraledighet.

Förslag på författningsändringar som lämnas ska så långt som möjligt ansluta till systematiken i socialförsäkringslagstiftningen. I sitt arbete ska utredaren särskilt sträva efter att skapa enkla och tydliga regler. Det arbetsrättsliga regelverket och arbetstagarbegreppet ska inte påverkas av utredarens förslag. Inte heller det skatterättsliga regelverket ska påverkas av utredarens förslag om det inte är fråga om följdändringar till förslag inom annan lagstiftning.

Hur ska sjukpenninggrundande inkomst från näringsverksamhet fastställas?

Den parlamentariska socialförsäkringskommittén lämnade i betänkandet Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21) förslag till ett gemensamt inkomstbegrepp i arbetslöshets- och sjukförsäkringen benämnt ersättningsgrundande inkomst (EGI). Förslaget innebar också att arbetsgivaren skulle redovisa arbetstagarens inkomster elektroniskt. En motsvarande ordning föreslogs inte för företagare.

I betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen konstaterar utredningen att det i socialförsäkringsbalken saknas närmare bestämmelser om vilka inkomster av näringsverksamhet som ska ligga till grund för beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst (SGI), vilket leder till dålig förutsägbarhet i fråga om vilka inkomster som ska ingå i inkomstunderlaget. För fastställande av inkomstunderlaget för andra förmåner för företagare, som till exempel pensionsgrundande inkomst, finns det en lagreglering. Utredningen gör bedömningen att bestämmelser om vilka inkomster av näringsverksamhet som ska ligga till grund för fastställande av en företagares SGI bör införas. Bedömningen gäller företagare som har inkomst från enskild näringsverksamhet, från ett handelsbolag (inklusive utländska motsvarigheter) eller från en europeisk ekonomisk intressegruppering (EEIG) (SOU 2019:41 s. 113).

Utredaren ska därför

  • föreslå hur reglerna om sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas för företagare med inkomst av näringsverksamhet från enskild firma, från ett handelsbolag eller från en europeisk ekonomisk intressegruppering,
  • utreda om inkomstuppgifter kan hämtas från andra befintliga underlag i syfte att förenkla hanteringen och skapa förutsättningar för en e-tjänst, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Är åldersgränsen 55 år ändamålsenlig som bortre gräns för val av karenstid?

Försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete har i dag möjlighet att välja en karenstid på en dag eller 14, 30, 60 eller 90 dagar. Om den försäkrade inte gör något val gäller den grundläggande karenstiden om sju dagar. Den försäkrade ändrar sin karenstid genom att anmäla det till Försäkringskassan. En sådan ändringsanmälan är dock inte möjlig att göra efter det att den försäkrade fyllt 55 år. I betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen lyfter utredningen fram att åldersgränsen 55 år för att kunna välja karensdag inte ändrats sedan den infördes trots demografiska förändringar med ökad livslängd. Inte heller det förhållande att medelåldern i den aktuella företagsgruppen är relativt hög har lett till någon ändring av regeln (SOU 2019:41 s. 116 ff.). Mot denna bakgrund bör regeln om valfrihet vid val av karenstid ses över.

Utredaren ska därför

  • utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Finns det omotiverade skillnader mellan olika företagsformer i fråga om karensregler och sjuklöneansvar?

Den 1 juli 2010 trädde bestämmelser i kraft som innebar att den grundläggande karenstiden för egenföretagare uppgick till sju dagar i stället för, som tidigare, till en dag. Före den 1 juli 2010 kunde företagen välja mellan tre eller 30 dagars karenstid. Denna karenstid ersattes med de valbara alternativen 14, 30, 60 eller 90 dagar. Sjukförsäkringsavgiften i egenavgifterna sänktes samtidigt med 0,74 procentenheter till 6,04 procent av avgiftsunderlaget. I propositionen Trygghetssystemen för företagare anfördes som motiv för avgiftsändringen bland annat det minskade försäkringsinnehållet (prop. 2009/10:120 s. 69). Genom en förlängning av den grundläggande karenstiden för egenföretagare skulle sjukförsäkringsavgiften sänkas. Från och med den 1 januari 2013 återinfördes möjligheten för företagare med enskild firma eller handelsbolag att bara ha en karensdag i sjukförsäkringen (prop. 2012/13:1).

I betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen bedöms att det är motiverat att se över grunderna och skälen för att ha olika regler för karens beroende på vilken företagsform som en företagare valt. En arbetsgivare ansvarar, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, för den anställdes sjuklön under de första fjorton dagarna i en sjukperiod (bortsett från karensavdraget). Som konstateras i betänkandet finns det en stor skillnad mellan olika företagsformer i reglerna för bland annat sjuklön. Utredningen pekar på behovet av neutralitet i regelverken mellan olika företagsformer och att omotiverade skillnader bör tas bort (SOU 2019:41 s. 111).

Utredaren ska därför

  • kartlägga bakgrunden till och analysera skälen för de nuvarande skillnader i de olika regelverken beroende på val av företagsform i fråga om karensregler och sjuklöneansvar i syfte att identifiera omotiverade skillnader, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Hur ser företagens utveckling och pågående förändringar ut och vilka utmaningar finns i företagens trygghetssystem?

Enligt kommittédirektiven som låg till grund för betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen skulle utredningen ta fram ett kunskapsunderlag om de socialförsäkringsrättsliga trygghetssystemens inverkan på kvinnors respektive mäns vilja och förutsättningar att starta och driva företag, liksom inverkan på företagens tillväxtvilja (dir. 2018:54). Den kartläggning utredningen gjort visar på att det finns behov av att fördjupa underlag och analys inom flera områden. Utredningen pekar också på vikten av kontinuitet när det gäller att följa dessa frågor (SOU 2019:41 s. 122). En fortsatt analys och sammanställning av ett kunskapsunderlag om framtidens företagande behövs så att underlag finns för att identifiera behövliga anpassningar i de sociala trygghetssystemen för företagare utifrån en förändrad arbetsmarknad. Den svenska ekonomin och företagande står inför stora utmaningar till följd av spridningen av covid-19. Det kommer ta lång tid innan konsekvenserna helt går att överblicka. I arbetet med att ta fram ett kunskapsunderlag om de socialförsäkringsrättsliga trygghetssystemen ska följder och utmaningar med anledning av covid-19 sammanställas och analyseras.

Utredaren ska därför

  • analysera och sammanställa ett kunskapsunderlag kring dels företagandets utveckling och pågående förändringar, dels utmaningar i företagens trygghetssystem.

Hur kan reglerna och processen i företagens trygghetssystem förenklas?

Sveriges företagare ska ha ett förutsägbart trygghetssystem som vid varje given tidpunkt gör att de som kliver in i och ut ur företagarrollen känner samma trygghet som anställda. Det ställer krav på att regler och processer är enkla, lättillgängliga och lättförståeliga. De administrativa kostnaderna för att följa reglerna ska vara så låga som möjligt. Behovet av minskat regelkrångel och ökad digitalisering liksom ökad samverkan mellan myndigheter i syfte att dela information ska beaktas.

Utredaren ska därför

  • göra en helhetsöversyn av regler och processer kring företagens trygghetssystem utifrån ett förenklingsperspektiv,
  • göra en helhetsöversyn med syftet att identifiera och ta bort omotiverade skillnader mellan företagsformer, och
  • lämna förslag på nödvändiga författningsändringar och åtgärder som gör det enklare och mer förutsägbart för företagare att utnyttja trygghetssystemen vid exempelvis sjukdom och föräldraledighet.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska utifrån sina förslag göra en konsekvensutredning i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av redovisningen ska även framgå hur förslagen påverkar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur de ska finansieras.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och EU. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren, i den utsträckning som bedöms lämplig, ha en dialog med och inhämta upplysningar från Försäkringskassan, Skatteverket, Inspektionen för socialförsäkringar samt andra myndigheter och organisationer som berörs av aktuella frågor.

Den delen av uppdraget som avser att utreda om åldersgränsen 55 år är ändamålsenlig som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen ska redovisas senast den 2 november 2020. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 15 december 2021.

(Näringsdepartementet)