Mer trygghet och bättre försäkring ( SOU 2015:21 )

I dag presenteras den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande. I betänkandet föreslås en rad förbättringar i sjukförsäkringen inklusive stödet för återgång i arbete, i arbetsskadeförsäkringen och i arbetslöshetsförsäkringen. Syftet är att värna förtroendet för socialförsäkringarna och göra försäkringarna långsiktigt hållbara.

Högsta prioritet i översynen av socialförsäkringarna är att utveckla och förbättra åtgärderna för sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det är en stor mänsklig och samhällelig förlust när sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. Tilliten till försäkringarna undergrävs om allt fler människor permanent slutar att arbeta och därmed slutar att bidra till finansieringen.

Förslag läggs om att hälso- och sjukvården ska ha ett ansvar för återgång i arbete och ges förstärkta och permanenta resurser för detta arbete. Det behövs ökat stöd till arbetsgivarnas insatser för återgång i arbete. Uppföljning och utvärdering måste förbättras.

Rättvisare socialförsäkringar

Det är mycket viktigt att stärka standardtryggheten i socialförsäkringarna. Tilliten till socialförsäkringarna kan bevaras endast om medborgarna får en tillräcklig ersättning. Inkomstbortfallsprincipen måste därför värnas. Försäkringen ska utformas så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa erhåller en inkomstrelaterad ersättning vid sjukdom och arbetslöshet.

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen S 2010:04

Pressmeddelande

2015-03-01

I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter föreslås nu att arbetsgivare varje månad ska rapportera e-inkomst för anställda enligt kontantprincipen, företrädesvis genom digital överföring från lönesystem. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska efter hand i normala fall baseras på de genomsnittliga inkomsterna under tolv månader före försäkringsfallet, dock med en ventil vid sämre utfall. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla.

En hållbar sjukförsäkring

Inom sjukförsäkringen läggs ett antal förslag för att stärka försäkringens förmåga att ge ekonomisk trygghet och stödja en återgång i arbete. Försäkringsskyddet förbättras för studerande och företagare. Nuvarande karensregel ersätts med ett karensavdrag. För att underlätta en återgång i arbete ska det i vissa fall bli möjligt att ta ut sjukpenning mer flexibelt jämfört med nuvarande förmånsnivåer. Ett förstärkt samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen med tidigare arbetslivsinriktad rehabilitering, tätare kontroller och utredningar av den sjukskrivnes arbetsförmåga ska ersätta den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen.

För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå. Det föreslås en bred uppgörelse där nuvarande mål att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå preciseras. Förslaget innebär att sjukfrånvaron i Sverige, dvs. antalet sjukpenningdagar och antalet dagar med sjuk- och aktivitetsersättning per försäkrad, under en lämplig period inte väsentligt ska överstiga sjukfrånvaron i jämförbara länder i Europa. Det ska vara tydligt vilka myndigheter och andra huvudmän som ansvarar för att målen nås. Regering och riksdag har det yttersta ansvaret för lagstiftningen. Utredningen resonerar också om möjligheten att ha på förhand överenskomna åtgärder som ska genomföras om sjuktalet åter ökar oförklarligt.

trygghet och förbättrar också arbetsmarknadens funktionssätt. Tilliten till arbetslöshetsförsäkringen kan behållas endast om täckningsgraden ökar, standardtryggheten stärks och de allra flesta som förvärvsarbetar bidrar till försäkringens finansiering genom både arbetsgivaravgifter och medlemskap i arbetslöshetskassor. Förslag läggs för att stärka likformighet och rättvisa i arbetslöshetsförsäkringen.

Förutsättningarna är bättre än på lång tid för att pröva möjligheterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbetslöshetsförsäkringen. Nuvarande struktur med en obligatorisk grundförsäkring, en frivillig arbetslöshetsförsäkring och kompletterande avtalade försäkringar bör kunna vara utgångspunkten.

Om den parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Utredningen tillsattes 2010. Slutbetänkandet är resultatet av jämkningar och kompromisser för att uppnå en bred politisk samsyn om hur socialförsäkringarna kan förbättras och hur inriktningen av det fortsatta reformarbetet ska utformas. Kommitténs förslag stöds av en majoritet i kommittén. Kommitténs bedömning anger den fortsatta inriktningen av reformarbetet som kommitténs majoritet ställer sig bakom, utan att ta slutlig ställning till alla detaljer.

Under arbetet med betänkandet har samråd skett med parterna på arbetsmarknaden och diskussioner genomförts med ansvariga myndigheter och institutioner, experter och forskare.

För mer information, kontakta:

Tomas Eneroth, Patrik Björck, Lars-Anders Häggström (S), genom pressekreterare Åsa Söderén: 072-586 58 50 Gunnar Axén, Lotta Finstorp, Finn Bengtsson, Jan Ericson (M) genom pressekreterare Anna Lööf: 073-6828131 Rickard Persson (MP) genom pressekreterare Hanne Simonsen 072-5605445 Wiwi-Anne Johansson (V) genom pressekreterare Åsa Mattsson 070-3382539 Emma Carlsson Löfdahl (FP) genom pressekreterare Jonathan Ohlin 072-2252784 Lars Gustaffson (KD) 070-3760411 Solveig Zander (C) genom pressekreterare Susanne von Tiedemann 070-2451792

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

MER TRYGGHET OCH BÄTTRE

FÖRSÄKRING ( SOU 2015:21 )

Slutbetänkande av Parlamentariska

socialförsäkringsutredningen

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

SLUTBETÄNKANDETS INNEHÅLL

Allmänna överväganden

författningskommentarer

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

SOCIALFÖRSÄKRINGENS

HUVUDPROBLEM

De stora strukturella problemen i socialförsäkringarna har minskat. Fortfarande betydande kvarstående problem :

effektiva

en stor del av riskkostnaderna vid sjukdom och arbetslöshet

variationer

ekonomiskt skydd vid arbetslöshet

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

INGA VIDLYFTIGA STRUKTURELLA VISIONER –

PRAGMATISKA SUCCESSIVA REFORMER

dyrbara, oförutsedda risker

genom utveckling av dagens försäkringsmodeller

och anpassade till svenska förhållanden

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

PRIORITERADE REFORMER

återgång i arbete vid ohälsa

inkomstunderlag

arbetslöshetsstödet

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 1: ETT RÄTTVISANDE

INKOMSTUNDERLAG

Problem i inkomstunderlaget:

mellan inkomstborfall och ersättning

förutse om de har ett försäkringsskydd och hur stor ersättningen skulle bli

länge på ersättning

anställda, kombinatörer m.fl.

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

OMARBETADE, FÖRENKLADE,

DETALJERADE FÖRSLAG

försäkringsskydd behålls

normala fall baseras på tidigare faktiska inkomster

särregler som finns för beräkning av inkomstunderlaget behålls

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG OM RÄTTVISANDE

INKOMSTUNDERLAG

Nytt inkomstunderlag. Ersättningarna i socialförsäkringarna inkl. arbetslöshetsförsäkringen ska normalt baseras på tidigare faktiska inkomster

E-inkomst: Arbetsgivare ska varje månad rapportera e-inkomst

Gemensamt inkomstbegrepp: Ersättning baseras på samma inkomster som ligger till grund för arbetsgivares inbetalning av skatt och socialavgifter

Ramtid: Registrerade e-inkomster under 12 månader

Införande: Övergång i två etapper med kontrollstation, en införandekommission leder genomförandet

Förval: Förval visar ersättningsgrundande inkomst beräknad på einkomst

Alternativ beräkning: Om det finns anledning att tro att inkomsten är högre ansöker man om att ersättningen baseras på nuvarande regler

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 2: EN LÅNGSIKTIGT HÅLLBAR

SJUKFÖRSÄKRING

Problem i sjukförsäkringen:

sent och är inte tillräckligt effektiva

grupper, bl.a. studerande, egenföretagare

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR I

SJUKFÖRSÄKRINGEN

Standardtryggheten värnas. Omkring 80 procent av de försäkrade ska få 80 procent av sin ersättningsgrundande inkomst från den allmänna försäkringen. Taket i socialförsäkringen ska utformas så att denna andel hålls konstant över tid

Förstärkt ansvar för sjukfrånvaron hos hälso- och sjukvården Staten ska även fortsättningsvis stödja landstingen ekonomiskt genom en kraftigt förstärkt sjukskrivningsmiljard

Likformig tillämpning. Uppdrag och resurser till Socialstyrelsen för att uppdatera, utveckla och utvärdera försäkringsmedicinska beslutsstödet

Tidigare upptäckt av stödbehov. Bedömningsstöd för hälso- och sjukvården för tidigt upptäckt av behov av åtgärder för återgång i arbete

Rättvisare karens. Nuvarande karensregel ersätts med ett karensavdrag

Stegvis återgång i arbete. Flexibel sjukpenning med fler förmånsnivåer

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG OM UTVECKLADE MÅL OCH FASTA

SPELREGLER FÖR SJUKFÖRSÄKRINGEN

fortsättningsvis vara att den är långsiktigt stabil och låg och i nivå med jämförbara länder

fast hur målet ska utvecklas och preciseras

parter som har ansvar för att målet nås

regelsystem som genomförs om sjuktalet åter ökar oförklarligt

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 3: BÄTTRE STÖD FÖR ÅTERGÅNG I

ARBETE VID OHÄLSA

Problem i återgång i arbete:

långa sjukfall ökar

tillräckliga utredningar och insatser har genomförts

sjukskriva med stödbehov och att påbörja insatser

åtgärder sätts in och om effekterna

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DET FINNS KUNSKAPER OM VAD SOM

FUNGERAR

Bred enighet om två centrala framgångsfaktorer:

arbetsgivare, som också samarbetar med hälso- och sjukvården

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR I

STÖDET FÖR ÅTERGÅNG I ARBETE

samverkan, förutsägbara villkor och förstärkta resurser, uppföljning och resultatredovisning

expertstöd för rehabilitering, en nationell web-portal, trepartssamtal för rehabiliteringsöverenskommelser

uppföljningsansvar

uppföljningen för arbetslösa med behov av stöd på grund av ohälsa. Möjlighet till direktkontakt och samverkan med hälso- och sjukvården

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉN BEDÖMNING AV BORTRE

TIDSGRÄNSEN I SJUKFÖRSÄKRINGEN

tidsgränsen. Personer med svår sjukdom oroar sig för om de ska få ersättning som räcker till försörjningen

och förstärkas så att den bortre tidsgränsen kan ersättas

Arbetsförmedlingen senast efter 15 månaders sjukskrivning initiera insatser

tidsgränsen i sjukförsäkringen ersättas av en regelbunden kontroll med högst ett halvårs mellanrum

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 4: EN MER RÄTTSSÄKER ARBETSSKADEFÖRSÄKRING

Problem i arbetsskadeförsäkringen:

i försäkringen

mäns beviljandegrad

samlade kostnader

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR I

ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGEN

Uppdrag att ta fram bedömningsstöd. Rättvisare bedömningar av arbetssjukdomar

Inrättande av ett arbetsmedicinskt råd. Utveckla bedömningsstödet, yttranden till Försäkringskassan, identifiera kunskapsluckor

Bättre kunskapsförsörjning. Satsningar på kunskapssammanställningar, permanent funktion för utvärdering och forskning inrättas

Sammanhållen arbetsmiljö- och arbetsskadestatistik. En myndighet ges ansvar, årlig rapport.

Osakliga skillnader i beviljandegraden mellan kvinnor och män ska förebyggas.

Förstärkta drivkrafter för arbetsgivare. Uppföljning av arbetsskador och dålig arbetsmiljö på bransch- och företagsnivå.

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 5: EN TRYGG OCH EFFEKTIV

ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRING

Problem i arbetslöshetsförsäkringen :

- Sjunkande andel arbetslösa har en standardtrygghet, dvs. 80 % av tidigare inkomst - Ökande andel underförsäkrade, dvs. de som uppfyller villkoren för ersättning, men endast får grundersättning pga. att de inte är medlemmar i en akassa - Stor och växande andel oförsäkrade arbetslösa, dvs. de som inte uppfyller villkoren för ersättning

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

genomgripande förändringar föreslås

fungerar väl, rättssäkerhet och likabehandling bör stärkas

arbetslöshetsförsäkring kan uppnås även i en frivillig försäkring

täckningsgraden och standardtryggheten successivt förbättras så att försäkringen kan jämställas med en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV

STANDARDTRYGGHETEN I

ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

arbetslösa en standardtrygghet

indexeras, principen för en framtida indexering bör vara densamma som i socialförsäkringen

inkomsten innan arbetslösheten

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV

UNDERFÖRSÄKRINGEN I

ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

försäkrar sig i den frivilliga försäkringen

ersättning i både grundförsäkringen och den frivilliga försäkringen klargör vinsterna med medlemskap i en a-kassa

är en utvecklingsmöjlighet som också kan göra medlemskap mer attraktivt

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV STÖDET

TILL OFÖRSÄKRADE ARBETSLÖSA

ett problem

arbetslöshetsförsäkringen för fler

försäkringen måste vägas mot risken för att villkoren i försäkringen blir alltför generösa

på tidigare arbete

särskilda grupper skulle kunna övervägas

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV

FINANSIERINGEN AV

ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

kassornas medlemmar bör inte förändras väsentligt i förhållande till i dag

beroende av arbetslösheten bland medlemmarna

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR I ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

Stärkt likformighet och rättssäkerhet. Förvaltningslagen , regler för informationssäkerhet samt för intern styrning och kontroll görs tillämpliga på arbetslöshetskassorna

Allmänna råd eller tolkningsbesked. En myndighet beslutar om allmänna råd eller lämnar besked i konkreta tolkningsfrågor

Begränsning av ersättningsperioden. Begränsningen till 300 (450) ersättningsdagar kompletteras med en begränsning i kalendertid på fem år

Deltidsbegränsningen omformuleras. Deltidsbegränsning i antal dagar ersätts med en begränsning i antal veckor – 60 veckor

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

DEL 6: BÄTTRE FÖRSÄKRINGSSKYDD

FÖR VISSA GRUPPER

Vissa problem för studerande :

och samtidigt bedriva studier

rehabiliteringsansvaret för studerande

arbetslöshetsersättning

bristfällig

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR FÖR

STUDERANDE

Deltidsstudier med bibehållen ersättning inom studiemedelssystemet, i särskilda fall

rehabiliteringsansvar förtydligas. Hälso- och sjukvården är nyckelaktör och har ansvar för medicinsk rehabilitering

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KOMMITTÉNS BEDÖMNING AV FÖRBÄTTRINGAR FÖR STUDERANDE

förändringar inom utbildningssystemet sedan längre karenstid infördes

beräkna kostnaderna för bristande matchning

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

VISSA PROBLEM FÖR FÖRETAGARE OCH

UPPDRAGSTAGARE

beroende på i vilken företagsform verksamheten bedrivs

utrymme för olika tolkningsmöjligheter, särskilt för uppdragstagare

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR FÖR

FÖRETAGARE OCH UPPDRAGSTAGARE

bättre försäkringsskydd

Ska också omfattas av regler som skyddar SGI:n under uppbyggnadsskedet

startar företag förlängs från 24 till 36 månader i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen

om allmänna råd eller tolkningsbesked för arbetslöshetsförsäkringen kan minska oklarheter för företagare

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

KONSEKVENSER AV FÖRSLAGEN

miljarder kronor. Lägre kostnader på sikt

personer med lägre ekonomisk standard

arbetet m.m. kan efterhand öka arbetsutbudet och antalet arbetade timmar

arbetsgivare, effektivare förvaltning av socialförsäkringen

Mer trygghet och bättre försäkring

Del 1

Slutbetänkande av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Stockholm 2015

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Fotograf: Pierre Mens / Øresundsbron Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

Till chefen för Socialdepartementet

Vid sammanträde den 29 april 2010 beslutade regeringen om direktiv som gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.1 Kommittén har antagit namnet Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommittén skulle senast den 15 september 2011 redovisa ett förslag till nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på faktiska (historiska) inkomster. Kommitténs arbete skulle slutredovisas senast den 15 maj 2013. Den 5 maj 2011 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden för delredovisningen till 31 mars 2012.2 Vid sammanträde den 29 mars 2012 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden för delredovisningen ytterligare till 30 juni 2012.3 Vid sammanträde den 13 september 2012 beslutade regeringen att utvidga kommitténs uppdrag och förlänga utredningstiden.4 Det utvidgade uppdraget avsåg arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som lämnas till stöd för försörjning vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vid sammanträde den 29 januari 2015 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden och att uppdraget ska slutredovisas senast den 2 mars 2015.5

Kommittén har lämnat tre delbetänkanden. SOU 2011:74

I gränslandet behandlar social trygghet vid gränsarbete i Norden,

SOU 2012:47Harmoniserat inkomstbegrepp behandlar möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna och SOU 2013:64 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetförsäkringen.

1 Dir. 2010:48. 2 Dir. 2011:40. 3 Dir. 2012:26. 4 Dir. 2012:90. 5 Dir. 2015:7.

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson förordnade den 29 juni 2010 socialborgarrådet Ulf Kristersson (M) som ordförande och riksdagsledamöterna Gunnar Axén (M), Anna König Jerlmyr (M), Erik Ullenhag (FP), Fredrick Federley (C), Emma Henriksson (KD), Sonia Karlsson (S), Matilda Ernkrans (S), Gunvor G Ericson (MP), LiseLotte Olsson (V) samt förbundsordföranden Stefan Löfven (S) som ledamöter i kommittén. Den 6 oktober 2010 entledigades Ulf Kristersson (M) och Erik Ullenhag (FP) från sina uppdrag som ordförande respektive ledamot. Den 26 oktober 2010 entledigades Matilda Ernkrans (S) och ersattes samma dag av Tomas Eneroth (S) som ledamot i kommittén. Den 11 november 2010 entledigades Anna König Jerlmyr (M) från sitt uppdrag som ledamot, samma dag förordnades Gunnar Axén (M) som ordförande samt riksdagsledamöterna Johan Pehrson (FP) och Tomas Tobé (M) som ledamöter i kommittén. Den 29 november 2010 förordnades riksdagsledamöterna Lotta Finstorp (M) och Erik Almqvist (SD) som ledamöter i kommittén. Den 11 januari 2011 förordnades riksdagsledamoten Kajsa Lunderquist (M) som ledamot i kommittén. Den 18 augusti 2011 entledigades Stefan Löfven (S) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av förbundsordföranden Lars-Anders Häggström (S) som ledamot i kommittén. Den 27 september 2011 entledigades Sonia Karlsson (S) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Patrik Björck (S) som ledamot i kommittén. Den 30 november 2011 entledigades Erik Almqvist (SD) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Sven-Olof Sällström (SD) som ledamot i kommittén. Den 20 april 2012 entledigades Emma Henriksson (KD) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Lars Gustafsson (KD) som ledamot i kommittén. Den 14 maj 2012 entledigades Kajsa Lunderquist (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Finn Bengtsson (M) som ledamot i kommittén. Den 1 juni 2012 entledigades Fredrick Federley (C) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Solveig Zander (C) som ledamot i kommittén. Den 6 augusti 2012 entledigades Tomas Tobé (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Elisabeth Svantesson (M) som ledamot i kommittén. Den 17 augusti 2012

entledigades Sven-Olof Sällström (SD) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten David Lång (SD) som ledamot i kommittén. Den 12 september 2012 entledigades LiseLotte Olsson (V) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Wiwi-Anne Johansson (V) som ledamot i kommittén. Den 10 oktober 2012 entledigades Elisabeth Svantesson (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Jan Ericson (M) som ledamot i kommittén. Den 19 december 2013 entledigades Johan Pehrson (FP) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 20 december 2013 av riksdagsledamoten Christer Nylander (FP) som ledamot i kommittén. Den 20 oktober 2014 entledigades Christer Nylander (FP) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 21 oktober 2014 av riksdagsledamoten Emma Carlsson Löfdahl (FP) som ledamot i kommittén. Den 20 oktober 2014 entledigades Gunvor G Ericson från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 11 november av riksdagsledamoten Rickard Persson (MP) som ledamot i kommittén.

Som huvudsekreterare i kommittén har fil. dr Irene Wennemo tjänstgjort (fr.o.m. den 1 augusti 2010 t.o.m. den 9 juni 2013). Departementsrådet Annelie Westman har tjänstgjort som tillförordnad huvudsekreterare (fr.o.m. den 10 juni 2013 t.o.m. den 23 augusti 2013). Departementsrådet Ingemar Eriksson har tjänstgjort som huvudsekreterare (fr.o.m. den 26 augusti 2013). Som sekreterare i kommittén har sedan den 13 september 2010 tjänstgjort utredaren Jakob Larsson (t.o.m. den 17 mars 2014), utredaren Linda Grape (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 7 maj 2012), jur. kand. Sara Kullgren (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 28 juni 2012), departementsrådet Annelie Westman (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 9 mars 2014), kanslirådet Jasmina Hopstadius (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 31 december 2011), kanslirådet Mårten Hultin (fr.o.m. den 1 november 2010), kammarrättsassessorn Maria Kållberg (fr.o.m. den 1 maj 2011 t.o.m. den 1 augusti 2012), utredaren Anna Fransson (fr.o.m. den 29 augusti 2011 t.o.m. den 11 augusti 2013), jur. kand. Johanna Evjen (fr.o.m. den 1 februari 2012 t.o.m. den 31 mars 2012), departementssekreteraren Esbjörn Åkesson (fr.o.m. den 1 mars 2012), stabsdirektören Per Åkesson (fr.o.m. den 19 november 2012 t.o.m.

den 29 augusti 2013), departementssekreteraren Marie Nordmarc (fr.o.m. den 7 januari 2013), chefsjuristen Lars Seger (fr.o.m. den 4 februari 2013), rådmannen Göran Wickström (fr.o.m. den 1 maj 2013), fil.lic. Viktoria Bergström (fr.o.m. den 17 mars 2014), föredraganden Lars Davidsson (fr.o.m. den 2 juni t.o.m. den 31 augusti 2014), verksamhetsområdeschefen Ulrika Persson (fr.o.m. den 11 september 2014), kanslirådet Lena Ljungberg (fr.o.m. den 15 september 2014) och advokaten Hans Altsjö (fr.o.m. den 17 november 2014).

Som sakkunniga i kommittén har sedan den 4 oktober 2010 tjänstgjort departementsrådet Anders Ekholm, departementssekreteraren Henrik Moberg, kanslirådet Karin Stillerud, kanslirådet Peter Wollberg (Socialdepartementet), departementssekreteraren Charlotta Hoegy, kanslirådet Mårten Rinman Henning, ämnesrådet Anna Westerberg, departementssekreteraren Annika Åsbrink (Finansdepartementet), kanslirådet Mats Holmqvist (Justitiedepartementet), ämnesrådet Kent Ivarsson (Näringsdepartementet), kanslirådet Lena Ljungberg, departementssekreteraren Marie Nordmarc, kanslirådet Marie Åkhagen (Arbetsmarknadsdepartementet) och kanslirådet Marie Mäkk (Utbildningsdepartementet). Den 26 oktober 2010 entledigades ämnesrådet Anna Westerberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Martin Söderström (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 9 februari 2011 entledigades kanslirådet Mårten Rinman Henning från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Johan Stjernfält (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 20 oktober 2011 entledigades departementssekreteraren Martin Söderström från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Sofia Sandgren Massih (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 5 december 2011 entledigades kanslirådet Marie Åkhagen och samma dag förordnades departementssekreteraren Karin Lindgren (Arbetsmarknadsdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 30 december 2011 entledigades kanslirådet Lena Ljungberg från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 1 januari 2012 entledigades departementssekreteraren Henrik Moberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Sara S Johansson som sakkunnig i kommittén (Social-

departementet). Den 18 september 2012 entledigades departementssekreteraren Johan Stjernfält från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades kanslirådet Patrik Rapp som sakkunnig i kommittén (Finansdepartementet). Den 12 oktober 2012 entledigades departementssekreteraren Karin Lindgren från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreterare Karin Sandkull som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 11 december 2012 entledigades departementssekreteraren Sofia Sandgren Massih från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Johanna Åström som sakkunnig i kommittén (Finansdepartementet). Den 28 december 2012 entledigades departementssekreteraren Marie Nordmarc från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 16 januari 2013 förordnades kanslirådet Hugo Lindgren som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 28 februari 2013 entledigades ämnesrådet Kent Ivarsson som sakkunnig i kommittén. Den 8 mars 2013 förordnades departementssekreteraren Henrik Levin som sakkunnig i kommittén (Näringsdepartementet). Den 8 augusti 2013 entledigades Henrik Levin från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Båth Bertram som sakkunnig i kommittén (Näringsdepartementet). Den 16 augusti 2013 entledigades Jenny Oretun Wilnier från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén, och samma dag förordnades departementssekreterare Henrik Åhm som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 17 november 2013 entledigades Anders Ekholm från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 1 januari 2014 entledigades Annika Åsbrink från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén och samma dag förordnades ämnesrådet Peter Ljungqvist som sakkunnig i kommittén (Finansdepartementet). Den 12 oktober 2014 entledigades Karin Sandkull från sitt uppdrag som sakkunnig och den 17 november 2014 förordnades departementssekreteraren Hannes Kantelius som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet).

Kanslisekreteraren Lisbeth Lindin har ansvarat för färdigställandet av slutbetänkandet.

Kommittén har haft stor hjälp av myndigheter, forskare och andra experter.

Det är angeläget att stärka förtroendet för socialförsäkringarna genom breda och långsiktiga politiska uppgörelser som ger en ökad stabilitet och förutsägbarhet i försäkringarna. Kommitténs förslag stöds av en majoritet i kommittén. Kommitténs bedömning anger den fortsatta inriktningen av reformarbetet som kommitténs majoritet ställer sig bakom utan att ta ställning till alla detaljer. Samsyn, samarbete och överenskommelser bör ligga till grund för de fortsamma reformerna inom detta område. I den fortsatta beredningen av slutbetänkandets förslag och bedömningar är det önskvärt att regeringen finner lämpliga former för att brett förankra reformer och förändringar, exempelvis i en parlamentarisk referensgrupp.

Till betänkandet fogas en reservation och fyra särskilda yttranden. Kommittén överlämnar slutbetänkandet Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i februari 2015.

Gunnar Axén

Finn Bengtsson Lars Gustafsson Patrik Björck Emma Carlsson Löfdahl

Lars-Anders Häggström Wiwi-Anne Johansson

Thomas Eneroth David Lång Jan Ericson Rickard Persson Lotta Finstorp Solveig Zander

/Ingemar Eriksson Hans Altsjö Viktoria Bergström Mårten Hultin Lena Ljungberg Marie Nordmarc Ulrika Persson Lars Seger Göran Wickström Esbjörn Åkesson

Förkortningar

AF Arbetsförmedlingen AKU Arbetskraftsundersökningar ALF Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ALF Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ALFFo Förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AV Arbetsmiljöverket Bet. Betänkande BNP Bruttonationalprodukt CSN Centrala studiestödsnämnden EGI Ersättningsgrundande inkomst FK Försäkringskassan FL Förvaltningslagen (1986:223)

HSL Hälso- och sjukvårdlagen

(1982:763)

IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen IAFFS Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter IFAU Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering ILO International Labour Organization

ISF Inspektionen för social-

försäkringen

JO Justitieombudsmannen LAK Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor LAK Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor LAKFo Förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor LO Landsorganisationen MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap NFF Nationellt försäkringsmedicinskt forum Pbb Prisbasbelopp Rskr. Riksdagsskrivelse Saco Sveriges akademikers centralorganisation SASSAM Strukturerad arbetsmetodik för sjukfallsutredningar och samordnad rehabilitering. SBU Statens beredning för medicinsk utvärdering SCB Statistiska centralbyrån

SFB Socialförsäkringsbalken (2010:110) SFL Skatteförfarandelagen (2011:1244) SGI Sjukpenninggrundande inkomst

SjLL Lagen (1991:1047) om sjuklön SKL Sveriges Kommuner och

Landsting

SN Svenskt näringsliv

SO Arbetslöshetskassornas Samorganisation TCO Tjänstemännens centralorganisation ÄFL Förvaltningslagen (1971:30)

Sammanfattning

Mer trygghet och bättre försäkring

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande en rad förbättringar i sjukförsäkringen inklusive stödet för återgång i arbete, i arbetsskadeförsäkringen och i arbetslöshetsförsäkringen. Syftet är att värna förtroendet för socialförsäkringarna och göra försäkringarna långsiktigt hållbara.1 Betänkandet innehåller ett 50-tal förslag till angelägna förbättringar i nuvarande försäkringar samt förslag till inriktning av det fortsatta reformarbetet.

Slutbetänkandet är resultatet av jämkningar och kompromisser för att uppnå en bred politisk samsyn om hur socialförsäkringarna kan förbättras och hur inriktningen av det fortsatta reformarbetet ska utformas, dvs. en minsta gemensamma nämnare. Kommitténs förslag stöds av en majoritet i kommittén. Kommitténs bedömning anger den fortsatta inriktningen av reformarbetet som kommitténs majoritet ställer sig bakom, utan att ta ställning till alla detaljer. Samsyn, samarbete och överenskommelser bör ligga till grund för de fortsatta reformerna inom detta område.

Betänkandet bygger på samråd med parterna på arbetsmarknaden och diskussioner med ansvariga myndigheter och institutioner, experter och forskare.

Högsta prioritet är att utveckla och förbättra åtgärderna för sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det är en stor mänsklig och samhällelig förlust när sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. Tilliten till försäkringarna undergrävs om allt fler människor permanent slutar att arbeta och där-

1 Av praktiska skäl använder kommittén benämningen socialförsäkringar för sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna, även om arbetslöshetsförsäkringen inte är obligatorisk och även är en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

med slutar att bidra till finansieringen. Förslag läggs om att hälso- och sjukvården ska ha ett ansvar för återgång i arbete och ges förstärkta och permanenta resurser för detta arbete. Det behövs ökat stöd till arbetsgivarnas insatser för återgång i arbete. Uppföljning och utvärdering måste förbättras.

Det är också mycket viktigt att stärka standardtryggheten i socialförsäkringarna. Tilliten till socialförsäkringarna kan bevaras endast om medborgarna får en tillräcklig ersättning. Inkomstbortfallsprincipen måste därför värnas. Försäkringen ska utformas så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa erhåller en inkomstrelaterad ersättning vid sjukdom och arbetslöshet.

Socialförsäkringarna bör bli rättvisare och träffsäkrare. Sambandet behöver bli tydligare mellan arbete, inkomst, avgift och ersättning. Slutbetänkandet innehåller i grunden omarbetade, förenklade och detaljerade förslag om en övergång till att ersättningen fortsättningsvis ska beräknas på elektroniska inkomstuppgifter, insamlade av Skatteverket. Övergången föreslås ske i två etapper med en mellanliggande kontrollstation.

I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter föreslås nu att arbetsgivare varje månad ska rapportera e-inkomst för anställda enligt kontantprincipen, företrädesvis genom digital överföring från lönesystem. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska efter hand i normala fall baseras på de genomsnittliga inkomsterna under tolv månader före försäkringsfallet. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla.

Inom sjukförsäkringen läggs ett antal förslag för att stärka försäkringens förmåga att ge ekonomisk trygghet och stödja en återgång i arbete. Försäkringsskyddet förbättras för studerande och företagare. Nuvarande karensregel ersätts med ett karensavdrag. För att underlätta en återgång i arbete ska det i vissa fall bli möjligt att ta ut sjukpenning mer flexibelt jämfört med nuvarande förmånsnivåer.

För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå. Det föreslås en bred uppgörelse där nuvarande mål att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå preciseras. Förslaget innebär att sjukfrånvaron i Sverige, dvs. antalet sjukpenningdagar och antalet dagar

med sjuk- och aktivitetsersättning per försäkrad, under en lämplig period inte väsentligt ska överstiga sjukfrånvaron i jämförbara länder i Europa. Det ska vara tydligt vilka myndigheter och andra huvudmän som ansvarar för att målen nås. Regering och riksdag har det yttersta ansvaret för lagstiftningen. Det ska också på förhand ha överenskommits vilka åtgärder som ska genomföras om sjuktalet åter ökar oförklarligt.

Inom arbetsskadeförsäkringen läggs ett antal förslag till angelägna förbättringar för att förbättra likformighet, transparens och rättvisa i försäkringarna. Förslagen omfattar bl.a. ett nytt bedömningsstöd för prövning av arbetsskadeärenden, inrättande av ett arbetsmedicinskt råd och satsningar på statistik och forskning.

En väl utformad arbetslöshetsförsäkring bidrar både till ekonomisk trygghet och förbättrar också arbetsmarknadens funktionssätt. Tilliten till arbetslöshetsförsäkringen kan behållas endast om täckningsgraden ökar, standardtryggheten stärks och de allra flesta som förvärvsarbetar bidrar till försäkringens finansiering genom både arbetsgivaravgifter och medlemskap i arbetslöshetskassor. Förslag läggs för att stärka likformighet och rättvisa i arbetslöshetsförsäkringen.

Förutsättningarna är bättre än på lång tid för att pröva möjligheterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbetslöshetsförsäkringen. Nuvarande struktur med en obligatorisk grundförsäkring, en frivillig arbetslöshetsförsäkring och kompletterande avtalade försäkringar bör kunna vara utgångspunkten.

Slutbetänkandet ger en grund till inriktningen av det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna som baseras på en bred politisk samsyn. Det fortsatta arbetet bör organiseras i en samarbetsmodell, där även arbetsmarknadens parter deltar.

Betydande kvarstående problem

Socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmodellen. Försäkringarna har under lång tid framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom och medverkat till en rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. Därmed har de bidragit till både social sammanhållning och en god ekonomisk tillväxt.

Arbetslinjen är den centrala förklaringen bakom framgången för socialförsäkringarna. Arbete är grunden för både den enskildes och samhällets välfärd. Det är arbete som ger försäkringsskydd och mer arbete ger bättre försäkringsskydd. Alla som kan, ska arbeta och bidra till välfärdens finansiering.

Socialförsäkringar ska ge en standardtrygghet och därigenom stärka medborgarnas frihet. Försäkringarna ger frihet från oro för den egna ekonomin när människor inte kan försörja sig genom arbete. De ger också trygghet som gör det möjligt att ställa om till nya arbeten eller arbetsplatser.

Det överskuggande problemet i socialförsäkringarna har länge varit att arbetslinjen har försvagats. Olika regeringar har genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen.

De stora strukturella problemen i socialförsäkringarna har minskat. Det finns emellertid fortfarande betydande kvarstående problem i socialförsäkringarna. Insatserna för återgång i arbete är inte tillräckligt effektiva. Den enskilde får bära en stor del av riskkostnaderna vid sjukdom och arbetslöshet. Alltför många arbetslösa har ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Betydande förändringar i befolkningens sammansättning, arbetsmarknaden och i arbetslivet motiverar fortsatta reformer för att socialförsäkringarna ska fortsätta att fungera uthålligt.

Det är angeläget att socialförsäkringarna återfår en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet. Det förutsätter att samsyn, samarbete och överenskommelser i högre grad än i dag läggs till grund för politiken inom detta område.

Successiva reformer

De demografiska förändringarna tillsammans med uppskjutna inträden i, respektive tidigarelagda utträden från, arbetslivet innebär att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. För överblickbar tid kommer det endast att finnas begränsade offentliga resurser till förfogande för förbättringar av socialförsäkringarna. Stora och kostsamma förbättringar eller omfattande omorganisationer bör därför inte bli aktuella. De begränsade resurser som efter hand kan finnas bör riktas till prioriterade områden.

Välfärdens utmaningar innebär också att samhället behöver bli effektivare i att ge stöd för återgång i arbete efter sjukdom och arbetslöshet. Det innebär bättre socialförsäkringar, framför allt väl fungerande stöd till återgång i arbete, effektiv försäkringstillämpning och kontroll.

Ännu viktigare är det dock att andra områden inom välfärdspolitiken fungerar effektivare än i dag. Det är bättre resultat av arbetet inom hälso- och sjukvården och Arbetsförmedlingen som kan minska trycket på socialförsäkringarna och stärka arbetslinjen. Arbetsförmedlingen föreslås få i uppdrag att utveckla insatserna för återgång i arbete och säkerställa att uppföljning sker av personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

Inriktningen av det fortsatta arbetet bör vara en successiv och kunskapsbaserad reformering av socialförsäkringarna. Problemen i socialförsäkringarna motiverar inte vidlyftiga strukturella reformer som att slå samman och harmonisera de olika försäkringarna, att samordna administrationen, att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna på arbetsmarknaden eller att privatisera försäkringarna. De mål för sjukförsäkringen som anses kunna nås genom en från statsbudgeten fristående försäkring är goda och väl motiverade. Kommitténs bedömning är dock att målen kan nås i en försäkring inom ramen för statsbudgeten.

Stora reformer och omorganisationer är komplicerade, långsamma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. Socialförsäkringarnas grunder är väl utformade och anpassade till svenska förhållanden. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer kan nås genom en utveckling av nuvarande försäkringsmodeller.

Utgångspunkten är att säkerställa att socialförsäkringarna är långsiktigt hållbara. Människors tillit till försäkringarna måste stärkas. För att den enskilde ska vilja betala till socialförsäkringarna måste det finnas ett förtroende för att man själv får en tillräcklig ersättning och nödvändigt stöd den dag man behöver det.

Arbetslinjen måste också värnas genom en effektiv omställning. Tilliten undergrävs om försäkringarna bidrar till att allt fler personer slås ut från arbetslivet. Hållbarheten förutsätter ett brett stöd hos medborgarna, de politiska partierna och arbetsmarknadens parter.

Kostnaderna för socialförsäkringarna sammantaget måste också hållas på en nivå som är uthållig ur statsfinansiell synvinkel. Reglerna i socialförsäkringarna behöver vara rimligt stabila över tid.

Väl fungerande socialförsäkringar skapar en god ekonomisk trygghet till låga samhällsekonomiska kostnader. Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet är avgörande för socialförsäkringarnas förtroende och legitimitet.

Del 1: Ett rättvisande inkomstunderlag

Del 1 i slutbetänkandet innehåller i grunden omarbetade och detaljerade förslag om hur standardtryggheten i socialförsäkringarna kan förbättras genom att ersättningarna baseras på tidigare faktiska inkomster. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska i normala fall baseras på de genomsnittliga inkomsterna tolv månader före försäkringsfallet. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla. Den ersättningsgrundande inkomsten (EGI) ska för anställda beräknas på den försäkrades avgiftspliktiga ersättningar som ligger till grund för beräkning av arbetsgivaravgifter. Dessa ska månatligen inrapporteras till Skatteverket av arbetsgivaren på elektronisk väg (e-inkomst).

Bristande träffsäkerhet och förutsägbarhet

Förtroendet för standardtryggheten i socialförsäkringarna är beroende av att ersättningen vid sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet rimligt väl överensstämmer med den inkomst som förloras. Om träffsäkerheten är bristfällig kommer alltför många att överkompenseras, medan andra får en för låg ersättning.

Förtroendet försvagas också när de försäkrade inte i förväg kan förutse om de har ett försäkringsskydd och hur stor ersättningen skulle bli vid sjukdom eller arbetslöshet.

Dessutom blir standardtryggheten mindre välfungerande om de försäkrade får vänta länge på sin ersättning. Detsamma gäller om olika bedömningar leder till skilda ersättningar i likartade situationer.

Standardtryggheten i nuvarande system är av flera skäl bristfällig. Analyser visar bl.a. att träffsäkerheten i den sjukpenninggrun-

dande inkomsten (SGI), dvs. förmågan att mäta inkomstförlusten, kan ifrågasättas. Även om det i genomsnitt finns ett visst samband mellan beräknad bakomliggande inkomst och SGI, är spridningen mellan olika personer betydande. Trots Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas omfattande och dyrbara utredningar av inkomster och anställningar är träffsäkerheten på grund av komplexa regler inte sällan bristfällig.

En viktig orsak till den bristande träffsäkerheten är att stora och växande grupper på arbetsmarknaden med nuvarande regler får en bristande standardtrygghet, trots att de under lång tid har betalat avgifter till försäkringen. Det gäller bl.a. arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och personer som kombinerar tidsbegränsade anställningar och företagande.

Den ersättningsgrundande inkomsten i arbetslöshetsförsäkringen bygger på ett historiskt inkomstunderlag, men vilka inkomster som ingår i inkomstbegreppet baseras till viss del på bedömningar. Detta leder till bristande förutsebarhet för den enskilde och kan även leda till att liknande fall bedöms olika.

Andra problem är att personer som startar eget företag och studerande har svårigheter att förutse sitt försäkringsskydd.

Förbättrad standardtrygghet och förutsägbarhet med ersättning som baseras på tidigare faktiska inkomster

Tidigare förslag om månadsuppgifter och inkomstvillkor i socialförsäkringarna har mött välgrundad kritik. En rad fördelar kan emellertid vinnas om ersättningen vid en inkomstförlust baseras på tidigare inkomster som inhämtas från en gemensam källa.

Det viktigaste är att standardtryggheten förbättras genom att träffsäkerheten ökar vid ersättning av inkomstbortfall. Riskerna för över- eller underförsäkring minskar.

Rättssäkerheten ökar genom att utrymmet för skönsmässiga bedömningar och fel i handläggningen minskas. Användningen av tidigare faktiska inkomster i handläggningen bidrar till ökad likvärdighet vid bedömning av likartade fall.

En avgörande fördel är också att övergången till att använda tidigare faktiska inrapporterade inkomster för beräkning av ersättning ökar tryggheten genom att den försäkrade kan förutse sitt försäkringsskydd. Den enskilde ska genom en e-tjänst kunna få

reda på vilken inkomst som ligger till grund för beräkning av den ersättning han eller hon har rätt till i händelse av ett försäkringsfall.

En väl utformad gemensam insamling av inkomstunderlag kan användas i skatteförfarandet, i socialförsäkringarna och en rad andra verksamheter. Därmed minskar uppgiftslämnarbördan väsentligt för både försäkrade och arbetsgivare.

Omläggningen ger också förutsättningar för en effektivare administration. Arbetslöshetskassorna kommer exempelvis att normalt kunna betala ut ersättningen utan långa väntetider.

Ett nytt förslag till enklare insamling av inkomstuppgifter har tagits fram. Detaljerade förslag redovisas för hur inkomstuppgifterna ska användas i socialförsäkringarna.

Reformen är utformad så att syftet med och utfallet av nuvarande försäkringsskydd behålls. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar ska fortsätta att gälla. Det ska dessutom finnas särskilda skyddsregler som ger den enskilde en möjlighet att få ersättningen beräknad enligt nuvarande regler. Därmed kommer de flesta försäkrade att få oförändrad eller förbättrad standardtrygghet i socialförsäkringarna.

För de flesta försäkrade blir det enklare och snabbare att få rätt ersättning med de nya reglerna. Ingen kommer att drabbas av mer komplicerade regler eller längre väntetider jämfört med i dag.

Förenklad beräkning med hjälp av e-inkomst

I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter med periodisering föreslås nu en ny inrapportering av inkomstuppgifter som lämnas enligt kontantprincipen och ersätter nuvarande månadsvisa arbetsgivardeklaration och årsvisa kontrolluppgift.

Arbetsgivare ska varje månad rapportera e-inkomst för anställda. Inrapportering ska ske vid samma tid som nuvarande arbetsgivardeklaration, dvs. normalt i mitten av månaden efter den månad då lön har betalats ut.

E-inkomst för de anställda bör i första hand inrapporteras elektroniskt direkt från lönesystemen till Skatteverket. E-inkomsten kommer i framtiden att kunna användas av flera myndigheter och för flera olika ändamål. Digitaliseringen förbättrar konkurrensförmågan för svenskt näringsliv.

Det kommer också att vara möjligt för arbetsgivare att inrapportera e-inkomst för anställda genom Skatteverkets nuvarande etjänst, eller att använda blanketter som skickas till Skatteverket.

Gemensamt inkomstbegrepp

De skillnader som i dag finns i inkomstbegreppen mellan de olika socialförsäkringarna, dvs. vilka inkomster som ska ersättas, har historiska förklaringar. Försäkringarnas olika syften motiverar att försäkringarna skiljer sig åt i avseenden som tak eller ersättningsnivå. Att inkomst definieras på olika sätt är däremot omotiverat.

Det är principiellt rimligt och begripligt för de försäkrade att ersättningar beräknas på samma inkomster som arbetsgivarna betalar socialavgifter på. Förslag läggs om ett gemensamt inkomstbegrepp för socialförsäkringarna där inkomstuppgifterna hämtas från samma källa. Ersättningsgrundande inkomster ska vara de inkomstslag som ligger till grund för inbetalning av arbetsgivaravgift och egenavgift.

Denna förändring förbättrar standardtryggheten eftersom ett inkomstbortfall ersätts på liknande sätt oavsett orsaken till bortfallet. Utrymmet för bedömningar, som kan ge olika resultat i liknande fall, tas bort. Dessutom ökar förutsägbarheten och transparensen i socialförsäkringarna.

Det föreslagna gemensamma inkomstbegreppet kommer att ange vilka inkomster som beaktas vid beräkning inom arbetslöshetsförsäkringen och vid det förenklade beräkningssätt som föreslås för socialförsäkringen.

Ramtid tolv månader

Det viktigaste syftet med att införa e-inkomst och gemensamt inkomstbegrepp i socialförsäkringarna är att öka träffsäkerheten, dvs. att försäkringarna så bra som möjligt ersätter det faktiska inkomstbortfallet. Det är ramtidens utformning, dvs. det antal månader med e-inkomst som läggs till grund för ersättningen, som bestämmer träffsäkerheten.

Ramtiden bör vara utformad på samma sätt i socialförsäkringarna. Det ökar överblickbarheten och gör det lättare för den för-

säkrade att förutse sitt försäkringsskydd. Det finns inga bärande argument för särlösningar för vissa försäkringar.

En rimlig avvägning är att ramtiden ska vara tolv månader inom socialförsäkringarna, vilket överensstämmer med nuvarande ramtid i arbetslöshetsförsäkringen. Därigenom kommer ersättningen att på bästa sätt spegla de genomsnittliga inkomster den försäkrade hade före sjukdomen eller arbetslösheten. Det utjämnar variationer över tid och ökar förutsägbarheten för den försäkrade.

På så sätt förbättras också försäkringsskyddet för personer med säsongsarbete och tillfälliga anställningar. Risken minskar för att förändringar av inkomsten leder till under- eller överkompensation.

Övervägande skäl talar emot att hoppa över vissa månader under ramtiden. Visserligen skulle en sådan modell kunna vara något mer förlåtande för personer som har tillfälligt låga eller höga inkomster. Men denna beräkningsmodell skulle göra inkomstunderlaget svåröverskådligt och minska fördelarna med förutsägbarhet i försäkringarna. Det behov som finns av att vid beräkningen av inkomstunderlaget ta hänsyn till vissa situationer eller grupper får i stället lösas med särskilda undantags- eller skyddsregler.

Inga skärpta kvalifikationsvillkor

Tidigare förslag om att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna skulle medföra skärpta kvalifikationsvillkor för rätt till försäkringsskydd. Detta i grunden omarbetade förslag om en övergång till att använda tidigare faktiska inkomster som underlag i socialförsäkringarna ändrar inte försäkringarnas syfte och funktion. Nya kvalifikationsvillkor som försämrar försäkringsskyddet ska inte införas. Nuvarande grundprinciper för att fastställa när man omfattas av försäkringsskyddet ska gälla även i framtiden.

De regler som i dag finns för beräkning av inkomst för nytillträdande eller återinträdande på arbetsmarknaden ska behållas, liksom de olika skyddsregler som finns för särskilda situationer och grupper.

Det innebär också att skyddet för ny- och återtillträdande i arbetslivet i arbetsskadeförsäkringen behålls enligt nuvarande regler.

Inom arbetslöshetsförsäkringen föreslås att rätten till ersättning vid arbetslöshet enligt huvudregeln ska bygga på ett inkomstvillkor. Arbetsvillkoret ska finnas kvar som alternativ. Det innebär att det inte heller i arbetslöshetsförsäkringen föreslås någon skärpning av kvalifikationsvillkoret.

Förenklad beräkning och alternativ beräkning

Slutbetänkandet innehåller detaljerade förslag angående omläggningen till att använda tidigare faktiska inkomster för att beräkna ersättningar i socialförsäkringarna. De nya reglerna är utformade så att utfallet blir bättre eller lika bra jämfört med i dag för de flesta försäkringsfall.

Ersättningen ska i första hand beräknas på e-inkomstuppgifter från de tolv senaste månaderna.

Den försäkrade får vid ansökan om ersättning ett förval som visar det inkomstunderlag som beräknats med e-inkomst. Om beräkning enligt nuvarande regler ger ett mer förmånligt utfall ska dessa regler användas i stället.

Införande i två steg

Införandet bör göras i två etapper. En särskild införandekommission ska tillsättas för att leda genomförandet.

Etapp 1

I den första etappen förtydligas inkomstbegreppet i socialförsäkringen. Insamling av e-inkomst påbörjas. Reglerna om förenklad och alternativ beräkning införs. Försäkringskassan respektive arbetslöshetskassorna ges tillgång till e-inkomsterna som beslutsstöd och för effektivare kontroll. Insamlingen av e-inkomsten gör det möjligt att jämföra inkomstunderlaget enligt nuvarande regelverk med underlaget från den förenklade beräkningen.

När inkomstunderlaget omfattar tolv månader används e-inkomst och tidigare faktiska inkomster enligt föreslagna regeländringar för

att förbättra standardtryggheten för de grupper för vilka nuvarande regler fungerar mindre väl.

Den beräknade ersättningsgrundande inkomsten ska göras tillgänglig för den försäkrade. Med hjälp av dessa uppgifter kan den försäkrade ta reda på vilken ersättning från de allmänna socialförsäkringarna som skulle utbetalas vid ett försäkringsfall. Det är givetvis också önskvärt att den försäkrade på sikt ska kunna få reda på vilka ersättningar som kan utbetalas från kompletterande försäkringar.

Etapp 2

När e-inkomsten använts i ca 18 månader ska införandekommissionen lämna sin bedömning till regeringen om när etapp två ska påbörjas (kontrollstation).

I etapp två omfattas alla försäkrade med anställning av reglerna om förenklad beräkning av EGI.

Införandekommissionens uppgifter

Införandekommissionen ska leda införandet av systemet med einkomst och övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Kommissionen bör bestå av representanter för berörda myndigheter, arbetslöshetskassor och parterna på arbetsmarknaden. Ett särskilt sekretariat ska inrättas i kommissionen.

Kommissionen ska bistå Skatteverket i arbetet med information och rådgivning till arbetsgivare och allmänheten vid införandet av e-inkomst. Den ska tillsammans med berörda följa upp och utvärdera hur arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda påverkas vid omställningen och efter hand i normal verksamhet. Kommissionen ska ta initiativ till förbättringar som kan underlätta insamlingen av einkomster.

Införandekommissionen ska vidare bevaka att registerhållning och användning av e-inkomster omgärdas av nödvändiga säkerhetsregler och rutiner. Den ska särskilt följa upp integritetsskyddet i verksamheten.

Kommissionen ska bistå Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna med information till de försäkrade vid övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Den ska uppdra till lämpliga utförare att följa upp och utvärdera effekterna av övergången.

Införandekommissionen ska regelbundet rapportera till regeringen om hur arbetet fortskrider. Vidare ska kommissionen lämna sin bedömning till regeringen av när etapp två ska påbörjas.

Ersättningsgrundande inkomst i sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och föräldraförsäkringen

I etapp ett införs en förenklad beräkning av SGI som komplement till nuvarande regelverk. Den förenklade beräkningen ska kunna ske automatiskt och anges som förval vid ansökan. Om personens aktuella inkomst är högre anger personen den i stället vilket betyder att ersättningen prövas enligt nuvarande regler. Ersättning ska således alltid utgå enligt den beräkningsmetod som är mest förmånlig för den enskilde. När ersättningen baseras på aktuell inkomst enligt nuvarande regelverk ska personen vara beredd att styrka sin aktuella inkomstuppgift på samma sätt som i dag.

Det innebär avsevärda förbättringar av standardtryggheten för de stora och växande grupper på arbetsmarknaden som, trots att de betalar avgifter till sjukförsäkringen, inte får ett rimligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det gäller visstidsanställda och s.k. kombinatörer. Kommittén lämnar även förslag som ger ökad trygghet för den som startar eget aktiebolag och den som avslutar studier med studiemedel.

Faktorn 0,97 som reducerar SGI:n när sjukpenningen fastställs infördes i avvaktan på en övergång till historiska inkomstuppgifter. När ersättningen beräknas utifrån huvudregeln, dvs. baseras på einkomstunderlaget, som består av tidigare faktiska inkomstuppgifter, är reduktionen inte nödvändig och ska därför tas bort. När skyddsregeln tillämpas och SGI:n beräknas med nuvarande regler ska faktorn 0,97 fortsätta att användas. Inkomsten baseras i dessa fall på en prognos för de framtida inkomsterna och därmed bör de justeras på samma sätt som i dag.

I etapp två ska ersättningarna i sjuk-, arbetsskade- och föräldraförsäkringen med få undantag baseras på en förenklad beräkning

av ersättningsgrundande inkomst, där den förenklade beräkningen av SGI har anpassats för att hantera alla de situationer som i dag täcks av bestämmelser om SGI-skydd. Om ersättningen med användning av den förenklade beräkningen blir för låg i förhållande till inkomstbortfallet, kan ersättningen beräknas enligt nuvarande regler.

Den kvalifikationstid som finns i föräldraförsäkringen anpassas till ersättningsgrundande inkomst baserad på faktiska tidigare inkomster.

Ersättningsgrundande inkomst i arbetslöshetsförsäkringen

Det nya och i grunden omarbetade förslaget till övergång till tidigare faktiska inkomster innebär att arbetslöshetsförsäkringens grundläggande funktion behålls. Försäkringen täcker samma grupper, kvalifikationsvillkoren behålls och ersättningarna ändras inte.

I etapp ett används e-inkomst som beslutsstöd och för kontroll inom arbetslöshetskassorna. Ersättningsgrundande inkomst baserad på e-inkomst används för en förenklad beräkning av ersättningen för arbetslösa som haft ett anställningskontrakt med överenskommen arbetstid under den tid ersättningen beräknas på. För arbetslösa med mer komplicerade inkomst- och arbetstidsförhållanden före arbetslösheten, framför allt för timanställda, behålls nuvarande beräkningsregler.

Transparensen ökar genom att den arbetslöse själv kan jämföra den ersättningsgrundande inkomsten enligt e-inkomsten med arbetslöshetskassans beräkning.

I denna etapp kan det undersökas i vilket omfattning träffsäkerheten förbättras när det gäller ersättningsgrundande inkomst som beräknas på grundval av registrerade e-inkomster jämfört med beräkningen enligt nuvarande regler.

I etapp två ersätts nuvarande regler för att fastställa normalarbetstid. Ett kvalifikationsvillkor som enligt huvudregeln baseras på tidigare faktiska inkomster införs. E-inkomsten används för att beräkna ersättningsgrundande inkomst.

Uppgifterna om arbetstid är ofta svåra att beräkna för arbetsgivarna och medför en stor uppgiftslämnarbörda. Trots att uppgifterna ofta måste kompletteras är riskerna stora att ersättningen

baseras på felaktiga uppgifter. Arbetstidsuppgifterna är svåra att kontrollera. Det leder till brister i träffsäkerheten.

En övergång till att använda tidigare faktiska inkomster i kvalifikationsvillkoret ökar träffsäkerheten och förutsägbarheten för de flesta arbetslösa. Det nya kvalifikationsvillkoret innebär att rätt till ersättning har en arbetslös som under ramtiden haft inkomster i minst sex månader på en viss nivå. Kommittén har inte tagit ställning till vilken nivå som kan gälla men gör bedömningen att 20 procent av prisbasbeloppet varje månad (för 2015 8 900 kronor) skulle innebära att huvuddelen av dem som i dag uppfyller ett arbetsvillkor även skulle uppfylla inkomstvillkoret. Om inkomstvillkoret inte uppfylls, kan arbetsgivarintyg lämnas för att styrka arbetsvillkoret.

Del 2: En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

Del 2 i slutbetänkandet innehåller förslag till angelägna förbättringar i sjukförsäkringen samt till mål för en hållbar försäkring. Förbättringsförslagen syftar till att bidra till att sjukförsäkringen fungerar effektivare i fråga om standardtrygghet, återgång i arbete, försäkringstillämpning och kontroll. Nuvarande mål om en låg och stabil sjukfrånvaro bör preciseras genom en bred politiskt uppgörelse.

Förslagen om bättre åtgärder för återgång i arbete eller studier redovisas i del 3 respektive del 6.

Förbättringar kan behöva göras även i sjuk- och aktivitetsersättningen. Kommittén har emellertid av tidsskäl prioriterat sjukpenningen.

Åtskilliga problem kvarstår

Sjukförsäkringen har länge präglats av höga sjuktal jämfört med andra länder, oförklarligt stora variationer i sjukfrånvaro och osakliga skillnader mellan olika regioner i sjukfallslängd för samma diagnoser. Problemen medförde en stadigt stigande permanent utslagning i över 30 år, som inte kunnat förklaras av förändringar i hälsa eller arbetsliv.

Sedan slutet av 1990-talet har olika regeringar genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen. Reformerna har inneburit att de stora strukturella problemen i sjukförsäkringarna i väsentliga avseenden har minskat.

Åtskilliga problem kvarstår dock och andra har uppkommit till följd av genomförda reformer. Standardtryggheten har urholkats, bl.a. genom att taken i sjukförsäkringen inte följer löneutvecklingen. Ett centralt kvarstående problem är att insatserna för återgång i arbete sätts in för sent och inte är tillräckligt effektiva. Det är alltför många långtidssjukskrivna som efter 914 sjukdagar överförs till Arbetsförmedlingen.

Försäkringsskyddet brister för vissa grupper, bl.a. studerande, egenföretagare och dem som kombinerar förvärvsarbete och företagande.

Strukturella reformer är inte nödvändiga

Olika strukturella reformer har länge diskuterats och utretts för att komma till rätta med problemen i sjukförsäkringen. Det har handlat om att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna, att ge hälso- och sjukvården, arbetsgivarna m.fl. ökade ekonomiska drivkrafter för att hantera sjukskrivningarna osv. Det ingår i kommitténs uppdrag att bedöma om sådana grundläggande reformer är nödvändiga eller eftersträvansvärda.

Det finns en rad problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Problemen rör särskilt förmågan att säkra en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet och att stödja återgången i arbete. Problemen motiverar emellertid inte en stor omgörning. Stora reformer och omorganisationer är komplicerade, långsamma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer bör också kunna uppnås genom en utveckling av nuvarande sjukförsäkring. Det är mer angeläget att på kortare sikt förbättra sjukförsäkringens funktion i nuvarande struktur än att välja en tidsödande och osäker reformväg, vars vinster i bästa fall kan hämtas hem efter många år.

Angelägna förbättringar av sjukförsäkringen

Det finns ett antal problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. De förslag som läggs fram syftar till att förbättra standardtryggheten och rättvisan i försäkringen.

  • Standardtryggheten i sjukförsäkringen måste värnas. Taket i sjukförsäkringen utformas så att standardtryggheten inte urholkas. Omkring 80 procent av de försäkrade ska få 80 procent av sin ersättningsgrundande inkomst från den allmänna försäkringen.
  • Effektiv och likformig försäkringstillämpning. Socialstyrelsen får ett utökat uppdrag och ges resurser för att uppdatera, utveckla och utvärdera det försäkringsmedicinska beslutstödet. Socialstyrelsen ska tillsammans med Försäkringskassan och medicinska experter årligen redovisa hur sjukskrivningarna för olika diagnoser utvecklas hos de olika landstingen.
  • Bättre kvalitet i handläggningen. Försäkringskassan får i uppdrag att utveckla sjukförsäkringshandläggarnas kompetens inom utredningsmetodik och försäkringsmedicin.
  • Tidigare upptäckt av behov av åtgärder för återgång i arbete. Ett bedömningsstöd för hälso- och sjukvården ska införas som gör det lättare att tidigt identifiera sjukskrivna som har behov av specifika insatser och bedöma när samverkan med arbetsgivare ska ske.
  • En rättvisare karens. Nuvarande karensregel ska ersättas med ett karensavdrag i lagen (1991:1047) om sjuklön och i socialförsäkringsbalken.
  • Flexibel sjukpenning vid stegvis återgång i arbete. För att underlätta en stegvis återgång i arbete ska sjukpenning till anställda i vissa fall kunna ges med fler förmånsnivåer än 25, 50, 75 och 100 procent. Författningsförslag och konsekvensanalyser ska tas fram i den fortsatta beredningen av förslaget.
  • Uppföljning av åtgärder för återgång i arbete. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att i samråd med Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och medicinska experter utveckla ett gemensamt statistiksystem som gör det möjligt att analysera när i tiden olika åtgärder sätts in för sjukskrivna och effekterna av åtgärderna.

Fasta spelregler för sjukförsäkringen

De stora och oförklarliga variationerna i sjukfrånvaron har varit ett viktigt motiv för tidigare förslag om en självständig sjukförsäkring. En autonom sjukförsäkring skulle skapa drivkrafter att arbeta för att minska sjukfrånvaron genom väl fungerande försäkringstillämpning, effektiva insatser för återgång i arbete, kontroll och uppföljning.

Olika regeringar har under senare år lagt fast att målet för sjukförsäkringen är att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Målet är ännu inte uppfyllt. Sedan 2010 ökar sjuktalet påtagligt. Det finns också en tendens till att sjukskrivningstiderna blir längre.

Tilliten till sjukförsäkringen undergrävs om reglerna ständigt ändras. För att den enskilde ska vilja betala till välfärdssystemet måste det finnas ett förtroende för att man själv får hjälp och stöd av tillräcklig kvalitet den dag man behöver det. För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå.

Genom att sjuktalet, trots att trenden är ökande, fortfarande ligger på en relativt låg nivå och i nivå med jämförbara länder bör det finnas goda möjligheter att reformera sjukförsäkringen för att långsiktigt säkerställa en uthållig försäkring. Det behövs en bred politisk uppgörelse, som också inkluderar arbetsmarknadens parter, om fasta spelregler för sjukförsäkringen.

I en överenskommelse bör det läggas fast den nivå för sjukfrånvaron som är långsiktigt hållbar. Målet för sjukförsäkringen – att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå – behöver preciseras. Målet ska avse både sjukpenningdagar och antal dagar med sjuk- och aktivitetsersättning i förhållande till antalet försäkrade.

Den genomsnittliga sjukfrånvaron i Sverige ska inte över en lämplig period ligga väsentligt högre än i jämförbara länder. Som referens kan exempelvis användas sjukfrånvaron i jämförbara länder enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU). Kalkyler pekar på att referensvärdet för sjukpenningtalet 2013 skulle vara cirka åtta sjukdagar. Osakliga regionala skillnader ska inte förekomma. Sjukfrånvarons mål ska avse den samlade frånvaron på grund av nedsättning av arbetsförmågan som följd av sjukdom för befolkningen i åldern 19-64 år, dvs. både sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning. På grund av svårigheter att jämföra olika förmåner i Sverige med förmåner i andra länder bör referensnivån och jämförelsemetoderna utvecklas gemensamt av SCB och Försäkringskassan.

I överenskommelsen bör det göras tydligt vilka myndigheter och andra huvudmän – som exempelvis Försäkringskassan, Socialstyrelsen och landstingen – som ska ansvara för att målen nås. Regering och riksdag har det yttersta ansvaret för lagstiftningen.

Överenskommelsen bör också fastställa vilka förändringar i regelsystem och andra åtgärder som ska vidtas om sjuktalet oförklarligt ökar.

Del 3: Bättre stöd för återgång i arbete vid ohälsa

Del 3 innehåller förslag till förbättringar av stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det övergripande syftet är att förtydliga vem som har ansvar för att tidigt upptäcka behov av stöd, erbjuda åtgärder och ta initiativ till samverkan mellan olika myndigheter och andra aktörer. Förslag läggs både till angelägna åtgärder och till inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Stödet till studerande vid ohälsa behandlas i del 6.

Den viktigaste utmaningen för socialförsäkringarna

Det är oroande att sjuktalet har stigit påtagligt sedan 2010 och att ökningen fortsätter. De återkommande perioderna med kraftigt ökande sjuktal beror till stor del på att antalet långa sjukfall ökar och att fallen blir allt längre. Den viktigaste utmaningen för soci-

alförsäkringarna är att bryta denna utveckling så att inte fler människor slås ut från arbetslivet.

Det är en stor mänsklig förlust om sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. En sådan utveckling försämrar livskvaliteten för många medborgare. Ett meningsfullt arbete är viktigt för människans självbestämmande, möjligheten att förbättra livsvillkoren och vår upplevelse av delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin försörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap.

Det är också en samhällelig förlust om långtidssjukskrivningarna fortsätter att öka. Då minskar arbetsutbudet och antalet arbetade timmar i ekonomin, vilket leder till både minskade offentliga inkomster och ökande utgifter.

Det undergräver dessutom tilliten till socialförsäkringen om allt fler medborgare lever på sociala ersättningar och inte längre bidrar till välfärdens finansiering.

Det saknas fortfarande en samlad kunskap om när i sjukfall som åtgärder sätts in från olika aktörer som hälso- och sjukvården, arbetsgivare m.fl., och vilka resultat åtgärderna har. En gemensam bedömning från myndigheter, experter, forskare och åtskilliga företrädare för anställda är dock att alltför många sjukfall blir långvariga utan att tillräckliga utredningar och insatser har genomförts för att hjälpa den enskilde att återgå i arbete. Det betyder att onödigt många sjukfall når tidsgränserna i sjukförsäkringen, utan att personerna har fått det stöd de behöver. Drygt 90 000 personer har hittills nått den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen.

Det är därför som reformer för att förbättra insatserna för återgång i arbete bör prioriteras framför andra reformer i socialförsäkringarna. Detta är avgörande för att sjukförsäkringen uthålligt ska kunna behålla medborgarnas förtroende.

Kommittén bedömer att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör tidigareläggas för de försäkrade som är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Försäkringskassan ska, tillsammans med Arbetsförmedlingen, senast efter 15 månaders sjukskrivning initiera insatser om det inte finns särskilda skäl däremot, exempelvis om det skulle medföra risk för allvarlig försämring av den försäkrades sjukdom.

När de förstärkta insatser som kommittén föreslår är införda kan den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen ersättas av en regelbunden kontroll där Försäkringskassan med högst ett halvårs mellanrum utreder den sjukskrivnes arbetsförmåga, behov av arbetslivsinriktad rehabilitering eller om det är motiverat att bevilja en sjukersättning. Dessa kontroller bör senast inledas efter 18 månaders sjukskrivning. Den tekniska utformningen av detta får göras i den vidare beredningen.

Det finns kunskaper om vad som fungerar

Internationella kunskapsöversikter och senare års forskning ger vägledning till hur man bör utforma bra insatser för återgång i arbete. Forskningen visar exempelvis att en återgång i arbete ofta kan påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit, även om arbetsförmågan inte är helt återställd. Begreppet ”återgång i arbete” används ofta för att tydliggöra skillnaden mellan rehabiliterande åtgärder som syftar till besvärslindring och åtgärder som syftar till att främja att den sjukskrivne återupptar sitt arbete.

Under många årtionden har olika reformer genomförts och betydande resurser satsats inom främst sjukförsäkringen och Försäkringskassan för att förbättra sjukskrivnas möjligheter att återgå i arbete. Kunskaperna från aktuell forskning och utvecklingsarbetet i andra länder pekar dock entydigt på att framgångsrika insatser för återgång i arbete främst är beroende av andras handlande. Det finns numera en ganska bred enighet om två centrala framgångsfaktorer som bestämmer resultaten. Återgång i arbete vid ohälsa är främst beroende av:

  • en arbetsfokuserad hälso- och sjukvård, och
  • en ansvarstagande och engagerad arbetsgivare, som också samarbetar med hälso- och sjukvården.

Långtidssjukskrivna hjälps bäst genom en tidig återgång i reguljärt arbete, alternativt till subventionerade anställningar, även före det att full arbetsförmåga har återställts.

Andra viktiga faktorer gäller den försäkrades motivation och deltagande i processen, uppföljning och utvärdering. Den försäkrade har ett ansvar att arbeta efter sin förmåga och måste aktivt ta

del i planering och genomförande av olika insatser. Det behövs vetenskapligt baserade beslutsstöd som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att tidigt upptäcka vilka sjukskrivna som behöver stöd för återgång i arbete. Det måste finnas en samlad statistik över när olika åtgärder sätts in och systematiska utvärderingar av effekterna.

Förstärkning av hälso- och sjukvårdens insatser

Hälso- och sjukvården har redan i dag i uppdrag att ge stöd till sjukskrivna som behöver hjälp att återgå i arbete eller studier. Långa sjukskrivningar är passiviserande och kan försämra hälsan. En återgång i arbete kan, även om arbetsförmågan inte är helt återställd, ofta påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit.

Under senare år har betydande satsningar gjorts inom hälso- och sjukvården för att förbättra stödet till återgång i arbete för sjukskrivna. Staten har tillskjutit särskilda medel för landstingens utvecklingsarbete. Flera landsting bedriver ett framgångsrikt arbete för att minska riskerna för långtidssjukskrivning och att stödja återgång i arbete.

Hälso- och sjukvårdens insatser är avgörande för sjukskrivnas möjligheter att gå tillbaka till arbete. Det är hälso- och sjukvården som skriver intyg om sjukfrånvaro längre än sju dagar och använder sjukskrivning som en del i vård och behandling. Det är således i hög grad hälso- och sjukvårdens bedömningar och praxis vid sjukskrivning som bestämmer sjukfrånvaron.

För att minska risken för långa sjukskrivningar som leder till en permanent utslagning från arbetslivet måste hälso- och sjukvårdens ansvar, arbete och resurser förstärkas. Kommittén bedömer att det behövs betydande resursförstärkningar för att stärka landstingens arbete med sjukskrivningar.

Hälso- och sjukvårdens hantering av sjukskrivningar måste fokusera mer på att hjälpa sjukskrivna tillbaka i arbete. Uppdraget är vidare än att ge medicinsk rehabilitering. För att minska riskerna för långtidssjukskrivning behöver hälso- och sjukvården oftare och tidigare ta kontakt med sjukskrivnas arbetsgivare och ge råd om hur arbetsgivaren kan medverka till återgång i arbete. För sjuk-

skrivna utan arbete behövs motsvarande kontakter med Arbetsförmedlingen.

Hälso- och sjukvårdspolitiken, kliniska riktlinjer, beslutsstödsystem, forskning och tillsyn bör rutinmässigt inkludera återgång i arbete. Återgång i arbete måste i högre utsträckning bli ett mått på hälso- och sjukvårdens resultat.

För att förstärka hälso- och sjukvårdens insatser föreslås följande:

  • Krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) – HSL. När det är nödvändigt för att patienten ska kunna återgå i förvärvsarbete ska landstinget, om patienten medger det, samverka med patientens arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.
  • Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering införs i HSL. När en patient är i behov av samordnade behandlings- och rehabiliteringsinsatser inom hälso- och sjukvården, för att så snart som möjligt kunna återgå i arbete, ska landstinget göra en rehabiliteringsplanering för återgång i förvärvsarbete.
  • Förstärkta resurser till landstingens satsningar för återgång i arbete. Sjukvårdsmiljarden är viktig för att stödja landstingens arbete med att prioritera sjukskrivningsfrågorna. Landstingen bör ges förutsägbara villkor för denna verksamhet. Villkoren för att få statsbidraget bör utvecklas.
  • Statliga ekonomiska bidrag för utveckling av bedömnings-stöd inom hälso- och sjukvården. Landstingen ska i samråd med Försäkringskassan, medicinska experter och andra berörda utveckla ett bedömningsstöd som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att tidigt upptäcka sjukskrivna som har en hög risk för lång sjukskrivning och som behöver stöd för återgång i arbete. Staten ska lämna ekonomiska bidrag till utvecklingsarbetet.
  • Bättre uppföljning och resultatredovisning. Landstingen ska i samverkan med Försäkringskassan löpande följa och redovisa sjukskrivningarnas utveckling, förekomsten av långtidssjukskrivning, vilka åtgärder som sätts in och när. Uppföljningen bör göras totalt för hela verksamheten, för olika delar av verksamheten och uppdelad på olika diagnoser.
  • Öppna jämförelser av sjukskrivningar. Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att i samverkan med Försäkringskassan och landstingen årligen jämföra och rapportera sjukskrivningar och resultatet av åtgärder för återgång i arbete för olika landsting.
  • Expertråd för återgång i arbete. Kunskapen om återgång i arbete inom hälso- och sjukvården ska stödjas kontinuerligt genom ett expertråd för återgång i arbete som ska samla och sprida kunskap så att den blir lättillgänglig. Rådet ska knytas till Socialstyrelsen.

Ökat stöd och resurser till arbetsgivare

För att nå en stabil och låg sjukfrånvaro är det avgörande med en bra och säker arbetsmiljö, och att risker i arbetslivet förebyggs. Arbetsgivaren har ett generellt ansvar för god arbetsmiljö och att förebygga och utreda arbetsskador.

Oavsett om arbetet orsakar sjukfrånvaron är arbetsgivaren central för att stödja sjukskrivna att återgå i arbete. Återgång i arbete är beroende av ett väl fungerande samarbete mellan den försäkrade, arbetsgivaren och hälso- och sjukvården. Arbetsgivaren är skyldig att se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Reglerna är allmänt hållna och säger bl.a. inget om hur stora ansträngningar en arbetsgivare ska göra för att hjälpa sjukskrivna tillbaka till arbetet.

En stor del av alla arbetsgivare har företagshälsovård, hälso- eller rehabiliteringsförsäkringar etc. eller egna resurser som hjälper sjukskrivna att komma tillbaka till arbetet. Många arbetsgivare gör viktiga insatser för den försäkrades återgång i arbete.

För att minska risken för att sjukfall blir långvariga och kan leda till att anställda permanent lämnar arbetslivet är det angeläget att arbetsgivare tar ansvar och medverkar med tidiga och effektiva åtgärder för återgång i arbete. Det handlar bl.a. om att anpassa arbetsplatsen, arbetsuppgifterna, arbetstider m.m. till den sjukskrivnes förutsättningar och behov.

Tre olika vägar har diskuterats för att förstärka arbetsgivarnas insatser för att förebygga sjukskrivning och stödja återgång i arbete: tvingande regler, klara ekonomiska drivkrafter och stimu-

lanser eller ersättningar till arbetsgivare som erbjuder sina anställda kvalificerat expertstöd för återgång i arbete.

Både i Sverige och i andra länder har man prövat att ålägga arbetsgivare utvidgade skyldigheter att vidta åtgärder för rehabilitering, ofta knutna till vissa tidsgränser. Dessa regler har oftast haft begränsad framgång. Bestämmelserna i Sverige om arbetsgivarens ansvar för att göra rehabiliteringsutredningar avskaffades 2007. Det ansvar arbetsgivaren har enligt nuvarande regler för att stödja sjukskrivnas återgång i arbete bör inte skärpas men göras tydligare.

I några länder, som exempelvis Nederländerna och Finland, har arbetsgivarna ett betydande ansvar för sjukskrivningskostnaderna. Även för Sverige har det diskuterats att öka de ekonomiska drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga sjukskrivning och stödja återgång i arbete, exempelvis genom en förlängd sjuklöneperiod.

Tvingande regler och ökade sjukkostnader för arbetsgivare har en rad nackdelar och risker, exempelvis att personer med hälsobesvär får svårare att få och behålla ett arbete. Det finns andra effektivare vägar att stärka arbetsgivarnas möjligheter och förmåga att ge stöd till sjukskrivnas återgång i arbete. Statens stöd till arbetsgivares insatser behöver utvecklas, främst avseende kunskaper och rådgivning, samt ekonomisk stöd till arbetsgivare som tillhandahåller expertresurser för rehabilitering m.m.

Arbetsgivare, särskilt små arbetsgivare, behöver råd och vägledning om sitt ansvar. Många arbetsgivare upplever sitt ansvar som otydligt, liksom deras egen roll i förhållande till Försäkringskassan.

Företagshälsovården är en värdefull utredande och rådgivande expertresurs på arbetsplatserna som framför allt arbetar förebyggande. Ungefär 65 procent av alla anställda har tillgång till företagshälsovård. Allt fler arbetsgivare väljer i dag att tillhandahålla rehabiliteringsresurser m.m. genom hälso- eller rehabiliteringsförsäkringar för sina anställda, eller genom att utveckla egna resurser eller i samarbete med andra arbetsgivare.

Staten bör fortsätta att ge ersättning till arbetsgivare som erbjuder företagshälsovård eller annat expertstöd till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Staten bör inte begränsa ersättningen till vissa leverantörer, utan låta arbetsgivarna bedöma vilken form av stöd som är mest lämpligt för den egna verksamheten. Staten bör bejaka den mångfald som utvecklas inom detta område.

För att ge ökat stöd och resurser till arbetsgivare föreslås följande:

  • Utvecklade statliga ersättningar till arbetsgivare som tillhan-dahåller expertstöd till rehabilitering m.m. Regeringen bör i dialog med arbetsmarknadens parter utveckla nuvarande ersättningssystem så att de allra flesta arbetsgivare tillhandahåller företagshälsovård eller annat expertstöd för sjukskrivnas återgång i arbete. Särskilt viktigt är det att också mindre arbetsgivare får bättre möjligheter att ge stöd till sina anställda.
  • En nationell web-portal för återgång i arbete. För att underlätta för arbetsgivare att stödja sjukskrivnas återgång i arbete bör information, utbildning och rådgivning erbjudas arbetsgivare genom en nationell web-portal.
  • Trepartssamtal för rehabiliteringsöverenskommelser på arbetsmarknaden. Staten bör bjuda in parterna på arbetsmarknaden till samtal om hur den framgångsrika omställningsverksamheten vid uppsägningar kan vidareutvecklas också för personer som har svårt att återgå i arbete på grund av sjukdom. Staten bör mera direkt än den gör i dag stödja utvecklingen av denna verksamhet, både ekonomiskt och kunskapsmässigt.

Försäkringskassans uppföljning och samverkan

Försäkringskassan är försäkringsgivare och ansvarar bl.a. för försäkringstillämpningen i sjukförsäkringen. Sedan 1992 har Försäkringskassan också ett samordnings- och initiativansvar. Det innebär att Försäkringskassan ska utreda sjukskrivnas rehabiliteringsbehov och verka för att nödvändiga åtgärder vidtas av hälso- och sjukvården, arbetsgivaren, företagshälsovården Arbetsförmedlingen eller andra ansvariga.

Försäkringskassan har under senare år utvecklat verksamheten för att förbättra stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Samarbetet och samverkan med andra huvudmän som Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården, företagshälsovården osv. har förstärkts.

Försäkringskassans nuvarande samordningsansvar är emellertid otydligt och ineffektivt. Försäkringskassan tillhandahåller inte själv

några rehabiliteringsinsatser. Flera utredningar och analyser har påtalat risken att andra som har ansvar – som arbetsgivare, företagshälsovården, Arbetsförmedling m.fl. – väntar på Försäkringskassans initiativ i stället för att själv tidigt erbjuda den försäkrade insatser.

Försäkringskassan har inga systematiska metoder för att tidigt identifiera försäkrade som har en hög risk för att bli långtidssjukskrivna. Det innebär att det ofta dröjer alltför lång tid innan Försäkringskassan uppmärksammar försäkrade som har svårt att återgå i arbete.

Ju längre sjukskrivningen pågår, desto svårare är det att hjälpa den försäkrade tillbaka till arbete. Samordningsansvaret kan dessvärre bidra till att effektiva insatser sätts in för sent.

För att förbättra insatserna för återgång i arbete föreslås följande:

  • Försäkringskassans samordningsansvar ersätts med uppfölj-ningsansvar. Försäkringskassan ska löpande följa upp de åtgärder för återgång i arbete som vidtas i stället för att samordna och utöva tillsyn. I Försäkringskassans försäkringstillämpning ingår att verka för att de aktörer som berörs, så snart det är möjligt av medicinska och andra skäl, vidtar de åtgärder som behövs.

Arbetsförmedlingens ansvar för stöd vid ohälsa

Personer utan anställning med begränsad arbetsförmåga på grund av ohälsa saknar arbetsgivare. För denna grupp är det hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst som ansvarar för insatser för återgång i arbete. Vidare ingår personer som enligt sjukförsäkringen har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom och personer som enligt en arbetsmarknadspolitisk bedömning har ett arbetsutbud av viss omfattning men en nedsatt produktivitet på grund av ohälsa.

Arbetsförmedlingens ansvar omfattar i dag i första hand inskrivna arbetslösa med funktionsnedsättning, arbetslösa och programdeltagare som är sjukskrivna samt långtidssjukskrivna som överförts från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingens aktiva insatser. Ansvaret omfattar också andra inskrivna som är i behov av

särskilda insatser på grund av ohälsa. Ansvaret avser insatser som syftar till att personer ska återgå i arbete på någon arbetsplats, dvs. insatserna kan ske på hela arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen kan ge olika former av stöd och hjälp som arbetslivsinriktad rehabilitering, hjälpmedel, ekonomisk stöd till anpassat arbete, skyddat arbete osv.

Arbetsförmedlingens senaste arbetsmarknadsrapport 2014 visar att antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis utsatt situation på arbetsmarknaden har ökat kraftigt sedan 2008. De grupper som ökat snabbast är utomeuropiskt födda och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Personer som tillhör dessa grupper utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Inskrivna med funktionsnedsättning har ökat till 28 procent av samtliga inskrivna arbetslösa.

Arbetsförmedlingen har under senare år väsentligt förstärkt och utvecklat verksamheten för personer med funktionsnedsättning. Regeringen har angivit tydliga mål att andelen personer med en funktionsnedsättning som får en anställning eller reguljär utbildning ska öka årligen under perioden. Resultaten följs upp löpande och redovisas till regeringen.

Sedan 2010 har sjukskrivningarna ökat påtagligt, och ökningen är kraftigast bland arbetslösa. Det är angeläget att fortsätta att utveckla Arbetsförmedlingens insatser för återgång i arbete. Följande förslag till uppdrag läggs fram:

  • Utveckling av insatser för arbetslösa med behov av stöd på grund av ohälsa. Regeringen ska ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram förslag på utvecklade insatser till personer med begränsad arbetsförmåga på grund av ohälsa.
  • Effektivare uppföljning av insatser för arbetslösa med behov av stöd på grund av ohälsa. Arbetsförmedlingen ska ges i uppdrag att säkerställa att uppföljning sker av personer som är inskrivna och inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att säkerställa att uppföljning av arbetsmarknadspolitikens resultat även inkluderar dessa.
  • Förbättring av Arbetsförmedlingens kontakter med hälso- och sjukvården. Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att, om personen i fråga medger det, ha direktkontakt och samverka med hälso- och sjukvården och andra rehabiliteringsansvariga för att kunna stödja återgång i arbete.

Del 4: En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Del 4 i betänkandet innehåller förslag till angelägna förbättringar i arbetsskadeförsäkringen för att förbättra likformighet, transparens och rättvisa i försäkringen. Olika alternativ diskuteras för att utveckla arbetsskadeförsäkringen i syfte att förstärka de ekonomiska drivkrafterna att förebygga arbetsskador.

Arbetsskadeförsäkringen har brister

Sedan flera år har olika problem i arbetsskadeförsäkringen diskuterats. Förtroendet för och legitimiteten i försäkringen har ofta ifrågasatts. Olika förslag har lagts fram för att förbättra försäkringen.

Arbetsskadeförsäkringen har brister i rättssäkerhet. Det är otydligt vilka sjukdomar och exponeringar som berättigar till ersättning. Det är därför svårt för den enskilde att förutse vilka sjukdomar som omfattas av försäkringen. Det gäller särskilt olika typer av belastnings- och förslitningsskador samt besvär relaterade till stress och liknande. Detta kan leda till underförsäkring, dvs. att personer går miste om ersättning vid arbetsskada.

Otydligheten ökar risken för att likartade fall bedöms olika av Försäkringskassan.

Arbetslivet har förändrats kraftigt de senaste årtiondena men arbetsskadeförsäkringen har inte följt med tillräckligt. Arbetstagare byter arbetsuppgifter eller arbetsgivare flera gånger under sitt arbetsliv, vilket gör det svårare att utreda orsakssamband. Riskerna för olyckor har minskat. Arbetssjukdomar är mer komplicerade att hantera, eftersom det sällan är entydigt att en sjukdom uppstått i samband med arbetet.

Utvärderingar har pekat på att det ofta saknas kunskaper om samband mellan exponering och sjukdom i dagens arbetsliv. Försäkringskassan har genomfört en rad förbättringar av expone-

ringsutredningarna. Kunskapsframsteg har emellertid inte en naturlig väg in i försäkringen.

Forskningen om samband mellan exponering i arbetet och sjukdom är eftersatt, särskilt risker i kvinnodominerade yrken.

Män beviljas betydligt oftare ersättning från arbetsskadeförsäkringen än kvinnor. Skillnaden beror främst på att kvinnor och män ofta har olika yrken. Den vetenskapliga evidensen är större inom yrken som är mansdominerade. Skador inom dessa yrken godkänns därför oftare. Analyser har dock visat att det också finns osakliga skillnader mellan beviljandegraden för kvinnor och mäns.

Arbetsskadeförsäkringen ger inte arbetsgivare tydliga ekonomiska drivkrafter att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada.

Det finns ännu inte en heltäckande statistik som visar de totala kostnaderna för arbetsskador som uppkommer genom produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetsrehabilitering, domstolskostnader osv.

Angelägna förbättringar av arbetsskadeförsäkringen

Det är angeläget att arbetsskadeförsäkringen förbättras för att säkra rättssäkerhet, rättvisa och transparens. Följande förslag presenteras:

  • Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd. En utredning ska tillsättas med uppdrag att ta fram den första versionen av en förteckning över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Förteckningen ska användas som bedömningsstöd vid handläggningen av arbetsskadeärenden och information till arbetsgivare, anställda och andra berörda.
  • Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd. Ett arbetsmedicinskt råd ska bildas. Rådet ska utveckla och följa upp förteckningen över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Försäkringskassan ska kunna inhämta yttrande från det arbetsmedicinska rådet över ärenden med sjukdomar som inte finns angivna i förteckningen. Rådet ska också identifiera kunskapsluckor som finns i forskning och verka för mer forskning på dessa områden samt se till att den

kunskap som tas fram inom det arbetsmedicinska området används i försäkringen.

  • Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen. Medicinsk kunskap ska tas tillvara bättre i försäkringstillämpningen. Det arbetsmedicinska rådet ska i samråd med Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) besluta inom vilka områden som kunskapssammanställningar behöver göras. SBU ska ansvara för att dessa kunskapssammanställningar genomförs.
  • Satsning på långsiktig forskning. Det råder inte bara brist på kunskapssammanställningar utan också på forskning om arbetsmiljörisker i dagens arbetsliv. Framgångsrik forskning förutsätter att det finns långsiktigt förutsägbara villkor för forskarkarriärer. En permanent funktion för utvärdering och forskning om arbetsmiljön och arbetsskador ska inrättas. Uppgiften ska vara att undersöka och samla evidens om orsakssamband mellan förhållanden i arbetslivet och anställdas hälsa. Tyngdpunkten i funktionens arbete ska vara att förbättra kunskapsläget om kvinnors arbetsmiljö och arbetsskador.
  • En mer sammanhållen arbetsmiljö- och arbetsskadestatistik. En myndighet ska ges ansvar för att tillsammans med andra myndigheter och institutioner utveckla, producera och redovisa en sammanhållen statistik över arbetsmiljön och arbetsskador. En årlig rapport ska redovisas över utvecklingen av arbetsmiljön, arbetsskadorna och ohälsan i arbetslivet.
  • En myndighet ges i uppdrag att utveckla ett statistiksystem i syfte att belysa samhällets samlade kostnader för arbetsska-dor och dålig arbetsmiljö. Statistiksystemet ska omfatta alla samhällsekonomiska kostnader som produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetslivsinriktad rehabilitering, domstolskostnader, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar.
  • Osakliga skillnader i beviljadegranden mellan kvinnor och män ska förebyggas. Det arbetsmedicinska rådet ska ha i särskild uppgift att analysera och förebygga osakliga skillnader i beviljandegrad. Rådet ska också prioritera kunskapssammanställningar av forskning om sambanden mellan arbetsförhållanden, arbetsskador och ohälsa i kvinnodominerade sektorer på arbetsmarknaden.

Förstärkta drivkrafter för arbetsgivare

Förslag har förts fram från flera håll, bl.a. i en underlagsrapport till kommittén, om att flytta huvudmannaskapet för arbetsskadeförsäkringen till antingen parterna på arbetsmarknaden eller till privata försäkringsgivare. Ett avgörande motiv har varit att man då skulle kunna förstärka de ekonomiska drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada.

Kommittén har övervägt förutsättningarna för en sådan förändring samt för- och nackdelar, men konstaterar att staten även fortsättningsvis bör vara huvudman för arbetsskadeförsäkringen.

En huvudstrategi för att stärka arbetsgivarnas drivkrafter att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete bör vara att i statistiksystemet som beskriver samhällets samlade kostnader för arbetsskador och dålig arbetsmiljö efter hand redovisa statistiken med indelning på olika branscher och arbetsgivare. De arbetsgivare som i offentliga redovisningar visar omotiverat höga samhällskostnader för arbetsskador kommer rimligen att ha ett betydande intresse av att vidta åtgärder för att minska kostnaderna.

Del 5: En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

I del 5 analyserar och överväger kommittén försäkringsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen, försäkringens funktion på arbetsmarknaden, försäkringens utformning samt likformighet och rättvisa i tillämpningen. En huvuduppgift för kommittén är också att överväga en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Därtill presenteras förslag till ett antal angelägna förbättringar i försäkringen. Förslagen om att rätten till ersättning och ersättningsnivån ska baseras på e-inkomstuppgifter redovisas i del 1 i betänkandet.

Brister i arbetslöshetsförsäkringen

Kommittén ser två övergripande svårigheter i arbetslöshetsförsäkringen. Den första är att regelverket är komplext och svårt att överblicka. Det är ett resultat av försäkringens dubbla roll som ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och omställningsförsäkring.

Den andra övergripande svårigheten i arbetslöshetsförsäkringen är försäkringens täckningsgrad. Bristande täckningsgrad kan delas in i tre olika problem. Det första är att en sjunkande andel av de arbetslösa tillförsäkras en standardtrygghet, dvs. att ersättningen ger ett tillräckligt skydd i förhållande till inkomstförlusten. Orsaken är främst att taket i arbetslöshetsförsäkring inte har följt inkomstutvecklingen. Omkring 70 procent av arbetslösa med inkomstrelaterad ersättning har en dagsförtjänst som överskrider 850 kronor, vilket är den lägsta dagsförtjänst som krävs för att få maximal dagpenning på 680 kronor. Därmed får dessa inte standardtryggheten vid arbetslöshet tillgodosedd då ersättningen för inkomstbortfallet blir lägre än 80 procent.

Det andra problemet är underförsäkring. Härmed avses att arbetslösa endast får grundersättning därför att de valt att inte vara medlemmar i en arbetslöshetskassa. Problemet är dock jämförelsevis litet. Det är bara ca 7 000 heltidsarbetslösa som har grundersättning därför att de inte är medlemmar. Därtill har ca 16 000 personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program enbart grundersättning. Personer med grundersättning är alltså en minoritet av de ca 400 000 personer som är arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd.

Det tredje och viktigaste problemet är att andelen oförsäkrade ökar. Med oförsäkrade avses arbetslösa som inte möter villkoren för statlig ersättning. Detta är den främsta förklaringen till att täckningsgraden i den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen har sjunkit från 76 procent av de arbetslösa till 45 procent.

Huvudorsaken till att andelen oförsäkrade arbetslösa ökar är strukturella förändringar på arbetsmarknaden. En snabbt växande grupp av de arbetslösa står långt från arbetsmarknaden och har svårigheter att uppfylla kvalifikationsvillkoret. Alltför många arbetslösa blir därmed beroende av ekonomiskt bistånd. Det medför höga marginaleffekter som motverkar drivkrafterna att söka arbete. Det finns också indikationer på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd i lägre utsträckning än andra arbetslösa får del av Arbetsförmedlingens åtgärder.

Försäkringens funktion på arbetsmarknaden kan försämras om försäkringsskyddet försvagas. Matchningen blir sämre om arbetslösa på grund av låga ersättningar söker och accepterar arbeten som inte passar deras erfarenhet och kvalifikationer. Mindre väl utfor-

made regler kan förlänga arbetslösheten vid deltidsarbete osv. Arbetslöshetstiderna kan förlängas om arbetslösa utan ersättning inte får del av Arbetsförmedlingens insatser och stöd.

En arbetslöshetsförsäkring för alla

En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har diskuterats i hundra år och olika intressenter har då och då bytt åsikt. En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan avse både administrationen av försäkringen, dvs. ett förstatligande, och en obligatorisk anslutning, dvs. en högre täckningsgrad. Ett obligatorium påverkar inte vilka som har rätt till ersättning – det bestäms av kvalifikationsvillkoren för försäkringen. Alla som uppfyller kvalifikationsvillkoren omfattas redan av grundförsäkringen. Obligatoriefrågan handlar om att den del som är frivillig ska bli obligatorisk.

Det finns ett antal goda argument för ett obligatorium. Det är en rimlig princip att, eftersom alla arbetstagare är med och finansierar den största delen av försäkringen genom arbetsmarknadsavgiften, bör alla följaktligen omfattas av ett standardskydd vid arbetslöshet. Även personer med bristande förutseende bör tillförsäkras en inkomstrelaterad ersättning. Både arbetstagare med hög respektive låg risk för arbetslöshet bör bidra till den finansiering som arbetslöshetskassornas medlemmar står för. Ett förstatligande kan även medverka till en mer likformig och effektiv tillämpning av försäkringsreglerna.

Argumenten mot ett obligatorium är främst att en frivillig försäkring kan antas främja en hög facklig organisationsgrad. En hög facklig organisationsgrad bidrar till en väl fungerade arbetsmarknadsmodell, vilket bl.a. medverkar till en väl fungerande lönebildning.

Kommittén anser att den nuvarande modellen för arbetslöshetsförsäkringen i stora drag är ändamålsenlig och välfungerande. Det finns dock, som framhållits, även en rad fördelar med en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Dessa fördelar kan i väsentliga avseenden nås genom att utveckla nuvarande arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen bör ge ett standardskydd till alla som arbetat tillräckligt länge för att kvalificera sig till försäkringen. Kommittén anser därför att det är angeläget att arbetslöshetsförsäkringen utvecklas så att täckningsgraden och standard-

tryggheten successivt förbättras så att försäkringen kan jämställas med en allmän obligatorisk försäkring ifråga om förmågan att ge ekonomisk trygghet. Det är också angeläget att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och transparens.

Det förslag om ett rättvisande inkomstunderlag som läggs fram innebär att det skapas ett inkomstunderlag som är gemensamt för den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen och de statliga socialförsäkringarna. Dessutom föreslås att det införs ett inkomstvillkor i arbetslöshetsförsäkringen, som även det är gemensamt för både grundförsäkringen och den frivilliga försäkringen. Kommittén föreslår att även grundförsäkringen blir inkomstrelaterad, men med ett lägre tak och en lägre ersättningsnivå än den frivilliga delen.

Kommittén redovisar också en modell för inriktningen av det fortsatta utvecklingsarbetet inom arbetslöshetsförsäkringen där arbetslöshetskassorna enbart har ansvar för den frivilliga delen i arbetslöshetsförsäkringen. Staten övertar ansvaret för grundförsäkringen, som administreras av en myndighet. Arbetslöshetskassorna kan i den modellen sluta avtal om att administrera även grundförsäkringen.

Den viktigaste åtgärden på kort sikt för att stärka försäkringsskyddet inom arbetslöshetsförsäkringen är enligt kommittén att utforma villkor som förbättrar stödet för oförsäkrade arbetslösa, återställer standardtryggheten och minskar underförsäkringen. Kommitténs ställningstagande kan lägga grunden för det fortsatta arbetet att förstärka försäkringsskyddet vid arbetslöshet.

Standardtryggheten i arbetslöshetsförsäkringen

En grundläggande princip är att arbetslöshetsförsäkringen ska baseras på inkomstbortfallsprincipen. Ersättningen ska ge de flesta arbetslösa en standardtrygghet, dvs. ett tillräckligt skydd för sin ekonomiska standard före försäkringsfallet.

Standardtryggheten bestäms av försäkringens ersättningsgrad och taket i försäkringen. Ersättningens nivå och takets utformning är en avvägningsfråga. Värdet av en bra försäkring för arbetstagarna måste vägas mot risken för att drivkrafterna till arbete försvagas. Taket i arbetslöshetsförsäkringen har inte höjts sedan 2002. För att undvika en framtida urholkning av standardtryggheten bör principen fastslås att taket i arbetslöshetsförsäkringen ska indexeras. Indexering

bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna.

Åtgärder för att minska andelen underförsäkrade

Omkring en halv miljon medlemmar lämnade den frivilliga försäkringen efter det att högre och differentierade avgifter infördes. Medlemsantalet minskade i alla grupper. Analyser pekade på att personer som hade en lägre sannolikhet för att bli arbetslösa eller som skulle klara sig utan inkomster under en tid lämnade kassorna i större utsträckning än andra grupper. Samtidigt var utflödet bland personer som varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen eller som haft en mycket låg årsinkomst också stort2. Efter det att avgiften sänkts har antalet medlemmar i den frivilliga försäkringen ökat, men det är fortfarande lägre än före 2007.

Det är angeläget att fler arbetstagare försäkrar sig i den frivilliga försäkringen. Det minskar det bristande försäkringsskyddet på grund av underförsäkring och den otillräckliga standardtrygghet som underförsäkringen leder till. Det medför också att fler arbetstagare får kompletterande ersättningar. Därmed kommer de flesta arbetstagare som uppfyller kvalifikationsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen att få en god standardtrygghet vid arbetslöshet.

Det är rimligt att anta att det, förutom avgiftens storlek, främst är nivån på ersättningen och taket i försäkringen som påverkar arbetstagarnas benägenhet att söka medlemskap i en arbetslöshetskassa. En höjning av taket skulle väntas bidra till att fler arbetstagare ser fördelarna med att vara medlemmar i den frivilliga försäkringen. En indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen skulle också kunna spela en roll i detta.

En annan orsak till att arbetstagare inte väljer att söka medlemskap kan vara att man inte kan bedöma sin arbetslöshetsrisk och inte heller känner till fördelarna med den frivilliga försäkringen, inklusive de försäkringar som vanligen kan tecknas som ett komplement. Reglerna är komplicerade och det är ofta omöjligt för arbetstagaren att förutse sitt försäkringsskydd.

2Prop. 2010/11:1 utg.omr. 14.

Övergången till att bedöma rätten till ersättning och beräkna ersättningsnivån med hjälp e-inkomster som föreslås i del 1 ökar både försäkringens förutsägbarhet och transparens. Det kan bidra till att fler ansluter sig till den frivilliga försäkringen.

Stödet till oförsäkrade arbetslösa

Olika lösningar har diskuterats för att förbättra skyddet för oförsäkrade arbetslösa genom att öppna arbetslöshetsförsäkringen för nya grupper.

En väg skulle vara att införa ett allmänt sökvillkor. Även den som inte förvärvsarbetat skulle kunna få rätt till grundersättning genom att aktivt söka arbete under exempelvis sex månader. Risken är emellertid stor att villkoren i försäkringen blir alltför generösa med en sådan lösning. Det är svårt att utforma ett kontrollsystem som förebygger felutnyttjande.

Ett annat sätt att minska andelen oförsäkrade är att komplettera kvalifikationsvillkoren till grundförsäkringen med särskilda villkor för specifika grupper som studerande, personer som har deltagit i etableringsinsatser för nyanlända invandrare m.fl. Fördelen är att systemet blir träffsäkert. Nackdelarna är bl.a. att reglerna blir svåröverskådliga och leder till gränsdragningsproblem.

Ett tredje sätt att öppna försäkringen för fler är att göra kvalifikationsvillkoren mindre strikta. Nackdelen med en sådan lösning är att den också riskerar att bli alltför generös. Kvalifikationsvillkoren skulle behöva sättas lågt för att säkerställa en påtagligt ökad täckningsgrad.

Ett fjärde sätt skulle kunna vara att möjliggöra en gradvis kvalificering för ersättning. Det kan ses som en mjukare variant av ovanstående alternativ. Den gradvisa kvalifikationen skulle kunna kopplas till arbete eller till medlemstid i en arbetslöshetskassa, eller till en kombination av dessa båda varianter.

En femte möjlighet för att minska antalet oförsäkrade arbetslösa skulle kunna vara att göra det möjligt att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta var möjligt tidigare. Möjligheten avskaffades för att bryta den s.k. rundgången mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska program. En liknande lösning men med annan utformning behöver dock inte leda till samma resultat som

tidigare. Det är dock viktigt att hålla fast vid principen att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska programmen förutsätter att deltagandet bedöms förbättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att programmen tappar sin funktion som arbetsmarknadspolitiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjningsinstrument.

En sjätte möjlighet är att stärka socialtjänstens förutsättningar att ställa krav på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd är arbetssökande och deltar i Arbetsförmedlingens insatser. På så sätt skulle andelen som får aktivitetsstöd eller subventionerad anställning i stället för ekonomiskt bistånd kunna öka. För att sådana krav ska fungera måste de kombineras med krav på att Arbetsförmedlingen erbjuder denna grupp insatser samt att resurser för detta säkerställs. Det kan även övervägas att avsätta resurser för oförsäkrade generellt utan att ställa kravet på att det ska vara personer som fått ekonomiskt bistånd. Ökade möjligheter för oförsäkrade att få statlig ersättning när de deltar i program eller är arbetssökande skulle öka drivkrafterna för personer med ekonomiskt bistånd att hålla kontakt med Arbetsförmedlingen även utan att socialtjänsten ställer högre krav.

Rätten till arbetslöshetsförsäkring bör baseras på tidigare arbete och inkomster. Vinsten av att öppna arbetslöshetsförsäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshetsersättning måste vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa.

Ersättningen

När e-inkomstuppgifterna börjar användas bör taket för både grundersättningen och den inkomstrelaterade ersättningen avse den ersättningsgrundande inkomsten. Taket bör avse alla månader i ramtiden, inte enskilda månader.

Ersättningen i inkomstbortfallsförsäkringen är inkomstrelaterad. Ersättningen i grundförsäkringen baseras på arbetad tid.

När e-inkomstuppgifterna börjar användas i etapp två ska även grundersättningen vara inkomstrelaterad med en ersättningsnivå på 40 procent. Det motsvarar hälften av den högsta ersättningsnivån i den frivilliga försäkringen med nuvarande regler. Taket i grundför-

säkringen ska konstrueras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas med nuvarande regler.

Ersättningsperiod och omställning

En grundläggande princip är att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställningsförsäkring. Omställning är en central del av arbetslinjen.

För en heltidsarbetslös som ansöker om arbetslöshetsersättning fem dagar per vecka räcker ersättningen i ca 14 månader. Det finns ingen gräns för under vilken tidsrymd dagarna kan användas, utan omställningstiden beror på hur den sökande tar ut sina ersättningsdagar.

När dagarna är slut går den arbetslöse normalt över till jobb- och utvecklingsgarantin. I aktivitetsstödet finns ingen begränsning i tid eller i antal dagar, så länge den sökande deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får aktivitetsstöd i stället för arbetslöshetsersättning. En anvisning till program baseras på individuella bedömningar och Arbetsförmedlingens resurser. Dock blir i princip alla som tidigare har haft arbetslöshetsersättning anvisade en plats i jobb- och utvecklingsgarantin (tidigare i det motsvarande programmet aktivitetsgarantin) då ersättningsperioden tar slut. Om resurserna för program inte motsvarat efterfrågan har program till oförsäkrade respektive möjligheterna att anvisa till program vid sidan av garantierna dragits ned.

Enigheten inom forskningen är större i dag än för bara några årtionden sedan om att långa ersättningstider kan leda till längre arbetslöshetstider. Det går dock inte att exakt uttala sig om hur stora effekterna är. Både kunskapsläget och principiella skäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen ska syfta till omställning och inte vara en permanent försörjningsgaranti. Följande förbättringar föreslås:

  • Begränsningen av ersättningsperioden till 300 (450) ersättningsdagar ska kompletteras med en begränsning i kalen-dertid. Nuvarande ersättningstider är väl avvägda och bör kunna ligga till grund för en uthållig arbetslöshetsförsäkring. Det är dock viktigt att undvika långa tider borta från arbetsmarknaden och att säkerställa att sökande som befinner sig långt från arbetsmarknaden får det stöd de har rätt till. Den nuvarande ersättningsperioden bör därför kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsdagarna ska förbrukas. Ramtiden bör vara fem år, dvs. samma tidsperiod som för överhoppningsbar tid. Precis som med nuvarande regler kan sökande som uppfyller ett nytt arbetsvillkor under den tiden beviljas en ny ersättningsperiod. Sökande som inte uppfyller ett arbetsvillkor kan anvisas plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program.
  • 100-dagarsregeln återinförs i arbetslöshetsförsäkringen. Under åren 2001-2007 kunde en arbetslös under de första 100 ersättningsdagarna i en ersättningsperiod begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i sitt geografiska närområde. Ett återinförande av 100-dagarsregeln tydliggör kraven på sökområdet i ett inledningsskede. Det underlättar för Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna att likformigt tillämpa bestämmelserna om lämpligt arbete.
  • Deltidsbegränsningen omformuleras. Utformningen av begränsningen har lett till för kort omställningstid för dem som arbetar i liten omfattning. Nuvarande regler ska ersättas med en deltidsbegränsning som innebär att begränsningen sätts i antal veckor – 60 veckor – i stället för i antal ersättningsdagar. Då blir omställningstiden lika lång för samtliga deltidsarbetslösa oavsett omfattning på deltidsarbetet. Omställningstiden med deltidsarbete blir dessutom lika lång som omställningstiden för en person som är arbetslös på heltid.

Åtgärder för att stärka likformighet och rättssäkerhet

En långsiktig modell som baseras på nuvarande frivilliga försäkring, som administreras av arbetslöshetskassor, förutsätter att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och rättssäkerhet. Följande förslag läggs fram:

  • Bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) FL görs tillämpliga på arbetslöshetskassornas verksamhet som avser myndighetsutövning. Arbetslöshetskassorna och arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) har genom olika insatser under årtionden förbättrat handläggningsförfarandet i ärenden om arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna fattar årligen ett stort antal beslut av stor ekonomisk betydelse för enskilda och för staten. Dessa beslut innebär myndighetsutövning. Det är rimligt och självklart att FL ska vara tillämplig på den del av arbetslöshetskassornas ärendehandläggning som avser myndighetsutövning mot enskild.
  • Det införs en skyldighet enligt lag för arbetslöshetskassans styrelse att se till att arbetslöshetskassan med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet har tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Intern styrning och kontroll syftar till att säkerställa att en organisation uppfyller sina mål för effektivitet, regelefterlevnad och ekonomiska förpliktelser. Arbetslöshetskassorna omfattas inte av vare sig myndighetsförordningen (2007:515) eller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas.
  • Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas i lag att föreskriva om informationssäkerhet för arbetslöshetskassor. Informationssäkerhet behövs så att information inte läcker ut, förvanskas eller förstörs och att informationen är tillgänglig när den behövs. Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter och omfattas därför inte av de föreskrifter som utfärdas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Arbetslöshetskassornas myndighetsutövning är en samhällsviktig verksamhet. Arbetslöshetskassorna bör ha

liknande krav på informationssäkerhet i sin myndighetsutövning som myndigheterna.

  • Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen. En likformig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen bör stärkas genom att en myndighet beslutar allmänna råd eller lämnar besked i konkreta tolkningsfrågor på ansökan av arbetslöshetskassor (tolkningsbesked). Regeringen bör ta ställning till valet av lösning, organisatorisk hemvist för en myndighetsfunktion och följdkonsekvenser i olika avseenden.

Del 6: Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

Genom att försäkringsskyddet i socialförsäkringarna är beroende av arbetsinkomster finns det vissa grupper som, på grund av att de saknar inkomster eller har svårt att påvisa framtida inkomst, har en svag ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet. Det gäller framför allt vissa studerande, egenföretagare som startar ett företag och personer som kombinerar förvärvsarbete med företagande.

Studerande

Det finns ett stort samhällsintresse i att studerande ges goda villkor under studietiden. En viktig del av detta är en fungerande ekonomisk trygghet vid sjukdom som sätter ned studieförmågan.

Kommittén anser att nuvarande modell för att ge ekonomisk trygghet till studerande i stora drag är väl utformad med hänsyn dels till att sjukförsäkringen ska bygga på arbete, dels kontrollproblemen. Det är en rimlig avvägning att den ekonomiska tryggheten enligt nuvarande regler i första hand ges genom rätten att behålla studiemedel vid sjukdom och möjlighet att få studielån avskrivna. Därtill kan studerande som har inkomster under studietiden få sjukpenning vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Den övergång till att basera sjukpenning på faktiska inkomster som kommittén förordar kommer därtill att minska de problem som i dag finns för tryggheten för studerande.

Det finns emellertid enligt kommittén vissa brister som behöver åtgärdas. Exempelvis bör det, efter prövning i särskilda fall, vara

möjligt att med bibehållen ersättning inom studiemedelssystemet vara sjukskriven på deltid samtidigt med studier. Utbildningsanordnarens rehabiliteringsansvar för studerande ska förtydligas. Landstingen är den nyckelaktör som har ansvaret för den medicinska rehabiliteringen av studerande. Försäkringskassans och Centrala studiestödsnämndens samordningsansvar för rehabiliteringen av studerande tas bort. Information och rådgivning bör förbättras så att studerande kommer i åtnjutande av det ekonomiska stöd vid sjukdom som de har rätt till. Färre karensdagar kan övervägas.

Arbetslöshetsförsäkringen försäkrar inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för arbetslöshetsersättning. Frågan om försörjningen mellan studier och arbete är dock viktig. Kommittén förordar att ett s.k. matchningslån utreds vidare.

Företagare och uppdragstagare

Kommittén anser att nuvarande regler för företagare som startar näringsverksamhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, ger ett otillräckligt försäkringsskydd. Problemen bör dock inte lösas genom att införa ännu fler komplicerade undantagsregler i sjukförsäkringen, som bygger på antagna inkomster etc. Enligt kommittén bör i stället ersättning till företagare som driver företag i aktiebolagsform, under ett uppbyggnadsskede, baseras på tidigare faktiska inkomster. Kommitténs förslag om att övergå till att basera sjukpenning på tidigare faktiska inkomster innebär att det går att införa en sådan bestämmelse. Ett förslag till regler för uppbyggnadsskede som ska gälla till dess att det finns inkomstuppgifter bakåt i tiden föreslås också.

Även för s.k. kombinatörer ger sjukförsäkringen i vissa fall ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det är enligt kommittén inte heller i detta fall lämpligt att lösa problemen med komplicerade undantagsregler. Problemen bör i stället lösas genom en övergång till att basera sjukpenning på tidigare faktiska inkomster.

I arbetslöshetsförsäkringen finns stort bedömningsutrymme i vissa av reglerna som avser företagare och uppdragstagare. Kommittén bedömer dock att intresset av ökad tydlighet i författningsbestämmelser bör vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som förekommer i situationer som

bestämmelserna avses reglera. Regler med ett minimum av bedömningsutrymme kan leda till oberättigade skillnader mellan olika sökande och till oönskade drivkrafter. Oklarheter beträffande företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen bör därför hanteras inom ramen för förslagen om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen.

För att förbättra skyddet för företagare, och för att harmonisera reglerna i arbetslöshetsförsäkringen med SGI-bestämmelserna, föreslås dock att möjligheten att få arbetslöshetsersättningen baserad på tidigare anställningsinkomster förlängs till 36 månader.

Förslagens konsekvenser i sammandrag

Konsekvensanalysen redovisar effekterna av kommitténs förslag men inte effekterna av de utvecklingsmöjligheter m.m. som kommittén redovisar.

Förslagen är ofta svåra att kostnadsberäkna eftersom det saknas statistiska underlag. Beräkningarna och bedömningarna ska därför ses som ungefärliga.

De administrativa effekterna har så långt möjligt stämts av med berörda myndigheter och organisationer.

Förslagens viktigaste konsekvenser är i sammandrag:

  • Direkta effekter på de offentliga finanserna: Förslagen ökar statens kostnader statiskt i fullfunktion med omkring två miljarder kronor. Bättre rättvisa och träffsäkerhet genom att använda tidigare faktiska inkomster för att beräkna ersättning ökar nettokostnaderna med cirka en miljard kronor i sjuk- och föräldraförsäkringarna. I arbetsskadeförsäkringen beräknas kostnaderna på sikt öka med knappt 150 miljoner kronor till följd av ett mer jämställt utfall av arbetsskadelivränta mellan kvinnor och män. Övriga förslag medför kostnadsökningar med sammanlagt ca 600 miljoner kronor. Reformerna bedöms påverka de kommunala budgeterna i relativt begränsad omfattning.
  • Långsiktiga effekter på de offentliga finanserna: De statiska kostnadsökningarna kommer på sikt att bli betydligt lägre när de positiva effekterna på sysselsättningen slår igenom. Därtill kommer kostnadsbesparingar genom effektivare administration av försäkringarna. Sammantaget bedöms dessa effekter på sikt medföra att reformerna totalt sett minskar de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna.
  • Fördelningseffekter: Huvuddelen av kommitténs förslag riktas till grupper med en svagare förankring på arbetsmarknaden respektive lägre förvärvsinkomster. Förslagen bedöms därför sammantaget bidra till en jämnare inkomstfördelning och minskade risker för ekonomisk utsatthet.
  • Sysselsättningseffekter: På sikt bedöms reformerna leda till ett ökat arbetsutbud och fler arbetade timmar i ekonomin. Det är framför allt tidigare och effektivare insatser för återgång i arbete som förväntas påverka sysselsättningen gynnsamt. På kort sikt förväntas inga sysselsättningseffekter.
  • Jämställdhetseffekter: Förslagen bedöms bidra till en utjämning av de ekonomiska villkoren mellan kvinnor och män. Till detta bidrar bl.a. satsningarna på forskning kring arbetsskador i kvinnodominerade yrken, bättre stöd för återgång i arbete samt förbättrade ersättningsmöjligheter i sjuk- och föräldraförsäkringarna för visstidsanställda och s.k. kombinatörer.
  • Konsekvenser för små och stora företag och administrativa effekter: Förslagen kommer efter införandet att minska uppgiftslämnarbördan för arbetsgivarna och de försäkrade. Administrationen av socialförsäkringarna kan förenklas och effektiviseras. Satsningarna på förbättrad statistikinsamling och uppbyggnad av nya databaser m.m. bedöms på kort sikt öka de administrativa utgifterna och behovet av IT-investeringar med ca 70 miljoner kronor. Den största delen av denna ökning berör Försäkringskassan. De långsiktiga vinsterna i form av minskade utgifter i socialförsäkringarna kommer vara betydligt större än de inledande kostnadsökningarna.
  • Övriga effekter: Förslagen bedöms bidra till ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet i socialförsäkringarna, vilket bör stärka tilliten till och legitimiteten i försäkringarna. Övriga effekter bedöms vara obetydliga.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att det i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska införas två nya paragrafer, 3 j och 3 k §§, av följande lydelse.

3 j §

När det är nödvändigt för att en patient så snart som möjligt ska kunna återgå i arbete ska landstinget, om patienten medger det, samverka med patientens arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

Skyldigheten enligt första stycket gäller även i de fall en sjukskrivning kan undvikas genom samverkan.

3 k §

När en patient är i behov av samordnade vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser inom hälso- och sjukvården för att så snart som möjligt kunna återgå i arbete, ska landstinget göra en rehabiliteringsplanering för återgång i arbete.

Rehabiliteringsplaneringen ska omfatta planerade insatser och, om möjligt, en tidsplan för dessa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1407) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 2, 68 och 15 §§ lagen (1991:1407) om sjuklön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 § 1

Ett avtal som innebär att arbetstagarens rättigheter enligt denna lag upphävs eller inskränks är ogiltigt i den delen.

Utan hinder av första stycket får avvikelser göras från 8 § andra stycket, 9 § och 10 a § första och andra styckena genom kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en sådan central arbetstagarorganisation som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Den närmare beräkningen av sjuklönens storlek enligt 6 § får också bestämmas på det sättet. En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte tillhör den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, under förutsättning att de sysselsätts i arbete som avses med avtalet och inte omfattas av något annat tillämpligt kollektivavtal.

Utan hinder av första stycket får avvikelser göras från 8 § andra stycket, 9 § och 10 a § första och andra styckena genom kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en sådan central arbetstagarorganisation som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Den närmare beräkningen av sjuklönens storlek enligt 6 § första stycket och avdrag enligt andra stycket samma paragraf får också bestämmas på det sättet. En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte tillhör den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, under förutsättning att de sysselsätts i arbete som avses med avtalet och inte omfattas av något annat tillämpligt kollektivavtal.

1 Senaste lydelse 2007:1004.

6 § 2

För dagar i en sjuklöneperiod enligt 7 § som arbetstagaren gått miste om lön och andra anställningsförmåner till följd av nedsättningen i arbetsförmågan gäller

1. att sjuklön inte utges för den första dagen för vilken sjuklön kan utges enligt 8 § första stycket, och

2. att sjuklönen för de därpå följande dagarna utgör 80 procent av anställningsförmånerna.

Om arbetstagaren under de senaste tolv månaderna till följd av bestämmelserna i första stycket 1 gått miste om sjuklön från arbetsgivaren för sammanlagt tio dagar, utgör sjuklönen för dag som avses i denna punkt 80 procent av den lön och andra anställningsförmåner som arbetstagaren gått miste om till följd av nedsättningen i arbetsförmågan.

Om avvikelse från vad som följer av första stycket 1 föreskrivs i 15 §.

För dagar i en sjuklöneperiod enligt 7 § som arbetstagaren gått miste om lön och andra anställningsförmåner till följd av nedsättningen i arbetsförmågan utgör sjuklönen 80 procent av anställningsförmånerna.

Från sjuklönen ska ett avdrag göras. Avdraget ska motsvara 20 procent av den sjuklön som belöper på summan av de anställningsförmåner som arbetstagaren genomsnittligen beräknas få under en vecka.

Om arbetstagaren under de senaste tolv månaderna till följd av bestämmelserna i andra stycket fått avdrag från sjuklönen vid tio tillfällen, ska avdrag för ytterligare sjuklöneperioder inte göras.

Om avvikelse från vad som följer av andra stycket föreskrivs i 15 §.

2 Senaste lydelse 1997:569.

7 § 3

Sjuklöneperioden omfattar den första dag arbetstagarens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom och de därpå följande tretton kalenderdagarna i sjukperioden. En sjuklöneperiod börjar inte om arbetstagaren inte avhåller sig från arbete åt arbetsgivaren. En sjuklöneperiod börjar dock senast dag för vilken arbetstagaren erhåller sådan reseersättning som avses i andra stycket. En sjuklöneperiod som börjat löpa bryts om anställningen upphör.

Som sjukperiod anses sådan tid under vilken arbetstagaren i oavbruten följd lider av sjukdom som avses i 4 §. Sjukperioden omfattar också tid då arbetstagaren för att underlätta återgång i arbetet i stället för sjuklön erhåller ersättning för resor till och från arbetet. Detta gäller även dag med reseersättning då sjuklön inte skulle ha utgivits enligt 6 § första stycket 1.

Som sjukperiod anses sådan tid under vilken arbetstagaren i oavbruten följd lider av sjukdom som avses i 4 §. Sjukperioden omfattar också tid då arbetstagaren för att underlätta återgång i arbetet i stället för sjuklön erhåller ersättning för resor till och från arbetet.

Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod avslutats skall sjuklöneperioden omfatta endast så många dagar att den tillsammans med en sjuklöneperiod hos samma arbetsgivare under den tidigare sjukperioden utgör fjorton kalenderdagar. Vid tillämpning av 6 § skall beaktas dagar i den tidigare sjuklöneperioden.

8 § 4

Sjuklön skall inte avse mistade förmåner under tid innan arbetsgivaren fått anmälan om sjukdomsfallet. Sjuklönen skall dock avse sådana förmåner från och med den dag då sjukdomsfallet inträffade, om arbetstagaren varit förhindrad att göra anmälan och sådan gjorts omedelbart efter det att hindret upphört.

Arbetsgivaren är skyldig att utge sjuklön för mistade förmåner under tid från och med

Arbetsgivaren är skyldig att utge sjuklön för mistade förmåner under tid från och med

3 Senaste lydelse 2004:1240. 4 Senaste lydelse 1992:1701.

den sjunde kalenderdagen efter dagen för sjukanmälan endast om arbetstagaren styrker nedsättningen av arbetsförmågan under denna tid genom intyg av läkare eller tandläkare. Intyget behöver inte innehålla närmare uppgift om vilken sjukdom arbetstagaren lider av. Om sjuklön utges för mistade förmåner under tid före anmälan skall den första ersättningsdagen eller den tidigare dag för vilken sjuklön inte utges enligt 6 § första stycket 1 anses som sjukanmälningsdag.

den sjunde kalenderdagen efter dagen för sjukanmälan endast om arbetstagaren styrker nedsättningen av arbetsförmågan under denna tid genom intyg av läkare eller tandläkare. Intyget behöver inte innehålla närmare uppgift om vilken sjukdom arbetstagaren lider av. Om sjuklön utges för mistade förmåner under tid före anmälan skall den första ersättningsdagen anses som sjukanmälningsdag.

Finns det ett beslut enligt 10 § är arbetsgivaren inte skyldig att utge sjuklön om arbetstagaren inte iakttar vad som har ålagts honom i beslutet.

15 § 5

Om ett beslut enligt 13 § första stycket 1 eller andra stycket första meningen gäller för arbetsgivaren betalas sjuklön ut till arbetstagaren även för dag som avses i 6 § första stycket 1.

Till en sjöman på fartyg som inte uteslutande går i inre fart betalas sjuklön ut även för dag som avses i 6 § första stycket 1.

Om ett beslut enligt 13 § första stycket 1 eller andra stycket första meningen gäller för arbetsgivaren betalas sjuklön ut till arbetstagaren utan sådant avdrag som avses i 6 § andra stycket.

Till en sjöman på fartyg som inte uteslutande går i inre fart betalas sjuklön ut utan sådant avdrag som avses i 6 § andra stycket.

Med inre fart avses detsamma som i 64 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017 och tillämpas på sjuklöneperioder som inleds efter ikraftträdandet.

5 Senaste lydelse 2010:345.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 22, 37 a och 43 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 § 6

Ersättning lämnas under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Till en sökande som dag 300 i ersättningsperioden är förälder till barn under 18 år lämnas dock ersättning under längst 450 dagar.

Ersättning lämnas under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Till en sökande som dag 300 i ersättningsperioden är förälder till barn under 18 år lämnas dock ersättning under längst 450 dagar. Ersättning lämnas endast för dagar som förbrukas inom fem år, räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades.

När det bestäms hur många dagar av ersättningsperioden som har förbrukats ska dag då den sökande fått aktivitetsstöd för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program jämställas med ersättningsdag enligt denna lag. Dagar före den 1 oktober 2007 beaktas inte.

Om den sökande omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har fått ersättning från en annan arbetslöshetskassa, räknas ersättningsdagar i den andra kassan in i ersättningsperioden.

Rätten till dagpenning upphör vid månadsskiftet före den månad då den arbetslöse fyller 65 år.

37 a § 7

För en företagare som upphör att bedriva näringsverksamhet inom 24 månader från

För en företagare som upphör att bedriva näringsverksamhet inom 36 månader från

6 Senaste lydelse 2012:413. 7 Senaste lydelse 2010:445.

det att verksamheten startade får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning ska prövning av om arbetsvillkoret uppfyllts avse tid i anställningen. Ramtiden ska då avse de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande startade sin verksamhet.

det att verksamheten startade får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning ska prövning av om arbetsvillkoret uppfyllts avse tid i anställningen. Ramtiden ska då avse de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande startade sin verksamhet.

43 § 8

En sökande ska varnas om han eller hon

1. utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,

2. utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3. utan2 godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

4.utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

5. inte aktivt sökt lämpliga arbeten. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.

Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.

Under de första 100 ersättningsdagarna i en ersättningsperiod får en sökande begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet. Detsamma gäller vid ny arbetslöshet,

8 Senaste lydelse 2013:152.

om tolv månader förflutit sedan den sökande senast fick ersättning och ersättningsperioden inte har löpt ut. Möjligheten att begränsa sökandet under de första 100 dagarna gäller dock inte om en sökande påbörjar en ny ersättningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017. Bestämmelserna i 22 § i den nya lydelsen ska dock inte tillämpas i fråga om ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 24 a och 94 h §§, av följande lydelse.

6 a §

Förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas när en arbetslöshetskassa handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

24 a §

Styrelsen ska se till att arbetslöshetskassan har en tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanteringssystem med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas.

94 h §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om informationssäkerhet för arbetslöshetskassor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017 i fråga om 6 a § och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.

1.5. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110)

dels att 30 kap. 2, 4, 8, 9 och 11 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 29 kap., till 30 kap. och närmast före 30 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att 25 kap. 9 §, 29 kap. 1 § och 30 kap. 1, 6, 10 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 25 kap. 7 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25 kap.

7 a §

För en försäkrad som har inkomst av anställning och som är företagare i den mening som avses i 34 § lagen ( 1997:238 ) om arbetslöshetsförsäkring ska, under en tid om 36 månader från och med det att verksamheten startade, den sjukpenninggrundande inkomsten beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före det att verksamheten startade.

Sjukpenninggrundande inkomst ska bestämmas enligt första stycket endast om den därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena efter det att verksamheten startade.

9 § 9

För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet ska, under en tid om 24 månader räknat från den månad då den försäkrade har gjort eller borde ha gjort anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244), den sjukpenninggrundande inkomsten från näringsverksamheten beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. I det fall den försäkrade inte har skyldighet att anmäla sig för registrering, ska tiden om 24 månader räknas som om en sådan skyldighet hade gällt för honom eller henne.

För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet ska, under en tid om 36 månader räknat från den månad då den försäkrade har gjort eller borde ha gjort anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244), den sjukpenninggrundande inkomsten från näringsverksamheten beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. I det fall den försäkrade inte har skyldighet att anmäla sig för registrering, ska tiden om 36 månader räknas som om en sådan skyldighet hade gällt för honom eller henne.

III Rehabilitering och rehabiliteringsersättning

III Samverkan, rehabilitering och rehabiliteringsersättning

29 kap.

1 § 10

I denna underavdelning finns bestämmelser om

rehabilitering i 30 kap., – rehabiliteringsersättning i 31 kap., och

– rehabiliteringspenning i

I denna underavdelning finns bestämmelser om

samverkan, m.m. i 30 kap., – rehabiliteringsersättning i 31 kap., och

– rehabiliteringspenning i

9 Senaste lydelse 2011:1434. 10 Senaste lydelse 2011:1513.

särskilda fall i 31 a kap. särskilda fall i 31 a kap.

30 kap. Rehabilitering 30 kap. Samverkan m.m.

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om rehabilitering i 2–11 §§.

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om samverkan och vissa skyldigheter, m.m. när det gäller försäkrade som har rätt till ersättning vid sjukdom i 3–11 §§.

Vidare finns bestämmelser om rehabiliteringsplan i 12–14 §§.

Rehabiliteringsåtgärder Planering av rehabiliteringsåtgärder

6 §

Den försäkrades arbetsgivare ska efter samråd med den försäkrade lämna de upplysningar till Försäkringskassan som behövs för att den försäkrades behov av rehabilitering snarast ska kunna klarläggas och även i övrigt medverka till det.

Arbetsgivaren ska också svara för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering.

Den försäkrades arbetsgivare ska efter samråd med den försäkrade svara för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering.

Bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter avseende arbetsanpassning och rehabilitering finns även i arbetsmiljölagen (1977:1160).

10 §

Försäkringskassan ska, om den försäkrade medger det, i arbetet med rehabiliteringen samverka med

– den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation,

Försäkringskassan ska, om den försäkrade medger det, samverka med

– den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation,

– hälso- och sjukvården, – socialtjänsten, – Arbetsförmedlingen, och – andra myndigheter som berörs av rehabiliteringen av den försäkrade.

Försäkringskassan ska verka för att de organisationer och myndigheter som anges i första stycket, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.

– hälso- och sjukvården, – socialtjänsten, – Arbetsförmedlingen, och – andra myndigheter som berörs av rehabiliteringen av den försäkrade.

Försäkringskassan ska löpande följa upp de åtgärder för återgång i arbete som vidtas och verka för att de organisationer och myndigheter som anges i första stycket, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.

14 §

Försäkringskassan ska fortlöpande se till att en rehabiliteringsplan följs och att det vid behov görs ändringar i den.

Försäkringskassan ska fortlöpande verka för att en rehabiliteringsplan följs och att det vid behov görs ändringar i den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.

7 § 11

För veckor som en person utför eller deklarerar deltidsarbete lämnas arbetslöshetsersättning under sammanlagt längst 75 ersättningsdagar inom en ersättningsperiod. Resterande ersättningsdagar i perioden får endast användas för veckor då personen inte utför eller deklarerar något arbete.

Till en person som utför eller deklarerar deltidsarbete lämnas arbetslöshetsersättning under sammanlagt längst 60 veckor för varje ersättningsperiod.

Resterande

ersättningsdagar i perioden får endast användas för veckor då personen inte utför eller deklarerar något arbete.

Med deltidsarbete avses arbete som understiger personens arbetsutbud per vecka.

Första stycket gäller inte i de fall en företagare som omfattas av 6 § ansöker om ersättning för tillfälligt avbrott i fiskeverksamheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017. Bestämmelserna i den nya lydelsen ska dock inte tillämpas i fråga om ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.

11 Senaste lydelse 2010:2023.

2. Uppdraget och dess genomförande

I kommitténs direktiv framgår att kommittén har i uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.1Kommittén har övervägt förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De föreslagna förändringarna antas även bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har belysts, liksom samspelet mellan dessa försäkringar och ekonomiskt bistånd och aktivitetsstöd. Dessutom har samspelet mellan de allmänna, de kollektivavtalade och de privata försäkringarna belysts. Kommittén har även analyserat möjligheterna att utveckla samhällets stöd för återgång i arbete eller studier.

Som utgångspunkt för kommitténs arbete har gällt att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. Båda försäkringarna ska även i fortsättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, samtidigt som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst. Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Försäkringarna ska vara transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen ska kunna ge ett gott stöd för återgång i arbete. Kommittén har i sitt arbete tagit sin utgångspunkt i de reformer som genomförts inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen.

Kommittén har fått fyra tilläggsdirektiv under arbetets gång. Tilläggsdirektivet som lämnades i maj 2011 innebar att utredningstiden för uppdraget om att redovisa ett förslag till nya regler för

1 Dir. 2010:48.

beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska (faktiska) inkomster förlängdes. I stället för att redovisas i maj 2011 skulle uppdraget redovisas senast den 31 mars 2012.2 Utredningstiden förlängdes igen i och med tilläggsdirektivet som lämnades i mars 2012. Därmed skulle uppdraget avseende förslag till nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska (faktiska) inkomst redovisas senast den 30 juni 2012.3

Tilläggsdirektivet som lämnades i september 2012 innebar att kommittén fick ett utvidgat uppdrag avseende arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som lämnas till stöd för försörjning vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program (aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning). I och med detta förlängdes utredningstiden för kommitténs arbete. Slutbetänkandet skulle därmed lämnas senast den 31 januari 2015 i stället för, som tidigare angetts, senast den 15 maj 2013.4 Utredningen förlängdes igen i och med tilläggsdirektivet som lämnades i januari 2015. Uppdraget ska därmed redovisas senast den 2 mars 2015.5

2.1. Möten m.m.

Kommittén har sammanträtt vid 48 heldagsmöten. Tre av dessa kommittémöten har varit internat som löpt över två dagar.

2.1.1. Seminarier vid kommittémöten

Följande seminarier (i kronologisk ordning) har hållits vid kommittémötena:

  • Anna Hedborg och Petter Odmark om arbetet i Socialförsäkringsutredningen och i Arbetsförmågeutredningen
  • Bo Könberg om arbetet med pensionsreformen under 1990-talet
  • Anna Hedborg och Petter Odmark om arbetet med Socialförsäkringsutredningen

2 Dir. 2011:40. 3 Dir. 2012:26. 4 Dir. 2012:90. 5 Dir. 2015:7.

  • Per Molander, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), om myndighetens tillkomst och uppbyggnad
  • Gunnar Wetterberg, Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), om socialförsäkringarnas historia
  • Bertil Holmlund, Uppsala universitet, om arbetslöshetsförsäkringens effekter
  • Mats Svegfors och Sven-Erik Österberg om arbetet i den parlamentariska Ansvarskommittén
  • Jan Larsson, Försäkringskassan, om arbetet med myndighetens arbetsförmågebedömningar
  • Lotta Vahlne Westerhäll, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, om rättsliga och etiska aspekter på arbetsoförmåga på grund av sjukdom
  • Mats Sjöstrand och Tom Nilstierna om Månadsuppgiftsutredningen
  • Oskar Nordström Skans om Långtidsutredningen
  • Eva Uddén Sonnegård om underlagsrapporten Är arbetslöshetsförsäkringen optimalt utformad?
  • Charlotte Hasselgren, Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO), om underlagspromemorian Administrativt betungande problem i arbetslöshetsförsäkringen
  • Ann-Kristin Robertsson, Försäkringskassan, om EU:s samordningsbestämmelser
  • Pär Andersson, Svenskt Näringsliv, om omställningsavtal på arbetsmarknaden
  • Ann Lundberg Andersson, Privattjänstemannakartellen (PTK), om omställningsavtal mellan Svenskt Näringsliv och PTK
  • Pär Andersson, Svenskt Näringsliv, och Patrick Roselin, Landsorganisationen (LO), om omställningsförsäkring SAF-LO
  • Cajsa Linder, Arbetsgivarverket och Göran Larsson, LO, om Trygghetsavtalet mellan Arbetsgivarverket och Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR)
  • Catharina Bäck, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), och Mikael Andersson, Akademikeralliansen, om omställningsavtal KOM-KL
  • Claes Åberg, Trygghetsrådet (TRR), om TRR:s verksamhet och arbete med omställning
  • Tomas Petti, Trygghetsfonden TSL, om TSL:s verksamhet och arbete med omställning
  • Elisabeth Gehrke och Fredrik Bodin, Sveriges förenade studentkårer (SFS), om underlagsrapporten Studerande och socialförsäkringen
  • Siri Persson, Arbetsförmedlingen, och Daniel Melén, Försäkringskassan, om underlagsrapporten Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet
  • Per Johansson, ISF, om sjukskrivningsprocessen samt om underlagsrapporten Arbetslivsinriktad rehabilitering
  • Jon Dutrieux och Markus Larsson, ISF, om Försäkringskassans tillämpning av den nya sjukskrivningsprocessen
  • Stefan Svallfors, Umeå universitet, om underlagsrapporten Trygg, stöttande, tillitsfull?
  • Ingrid Burman, Mikael Klein och Ylva Arnhof, Handikappförbunden, om underlagsrapporten En socialförsäkring för alla
  • Jonas Olofsson, Umeå universitet, och John Östh, Uppsala universitet, om underlagsrapporten Förtidspensionering av unga
  • Joakim Palme, Uppsala universitet, om underlagsrapporten Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv
  • Peter Skogman Thoursie, Stockholms universitet och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), om underlagsrapporten Ekonomiska incitament inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna
  • Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, Stockholms universitet, om underlagsrapporten En alternativ arbetsskadeförsäkring
  • Renate Minas, Institutet för framtidsstudier, om underlagsrapporten One-stop-shops
  • Lars Calmfors, Stockholms universitet, om arbetslöshetsförsäkringens finansiering
  • Fredrik Jansson Dahlén, Arbetsförmedlingen, om underlagspromemorian Andel av öppet arbetslösa och deltagare i program som får ersättning
  • Carl le Grand, Ryszard Szulkin och Michael Tåhlin, Stockholms univsersitet, om underlagsrapporten Vid arbetslivets gränser
  • Susanne Ackum, Finansdepartementet, om syfte och utveckling av trepartssamtalen
  • Christer Ågren, Svenskt Näringsliv, och Niklas Hjert, PTK, om pågående förhandlingar om omställningsavtalet
  • Erik Pedersen, SFS, om förslag till jobbgaranti för studerande
  • Maria Ehlin Kolk, Saco Studentråd, om förslag till matchningslån för studerande
  • Gabriella Sjögren Lindqvist och Eskil Wadensjö, Stockholm universitet, om underlagsrapporten En alternativ arbetsskade-försäkring (repris)
  • Maj-Charlotte Wallin, Anders Jansson, Anita Johansson och Michel Nordmark, AFA Försäkring, om arbetsskadeförsäkringen i kollektivavtal inom den privata sektorn och kommuner, landsting och regioner
  • Kristian Persson Kern och Niklas Österlund, ISF, om underlagsrapporten Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen
  • Ingemar Eriksson, Viktoria Bergström och Eva Seppälä om Pensionsåldersutredningen
  • Jan Larsson, Försäkringskassan, om Försäkringskassans nya bedömningsinstrument
  • Anders Nordlund, Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU), om arbetets betydelse för uppkomst av besvär och sjukdomar
  • Kristina Alexandersson, Karolinska institutet, om forskningsläget rörande hälso- och sjukvårdens roll för återgång i arbete
  • Kristina Alexandersson, Staffan Marklund, Linnea Kjeldgård och Ulf Jonsson, Karolinska Institutet, om underlagsrapporterna Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid samt Sjukfrånvaro efter 65 års ålder
  • Jonas Olofsson, Malmö högskola, om underlagsrapporten Kommunala ungdomsanställningar
  • Henrietta Stein och Martin Vadelius, Arbetsförmedlingen, om Arbetsförmedlingens uppdrag och arbete med återgång i arbete
  • Susanne Bengtsson, Jeanette Jansson, Therese Karlberg, Jan Larsson och Ulrika Persson, Försäkringskassan, om Försäkringskassans uppdrag och arbete med återgång i arbete
  • Mikael Sjöberg och Ann Ponton Klevestedt, Arbetsmiljöverket, om arbetsmiljöfrågorna i relation till arbetsskadeförsäkringen, sjukförsäkringen och återgång i arbete
  • Cecilia Unge och Anna Östbom, SKL, om hälso- och sjukvårdens roll i återgång i arbete
  • Eva Mörk, Uppsala universitet, om oförsäkrade arbetslösa och kommunernas arbetsmarknadspolitik
  • Kerstin Ekberg, Rikscentrum för arbetslivsinriktad rehabilitering (Linköpings universitet), om sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen för återgång i arbete
  • Charlotte Hall, SBU, om arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom
  • Irene Wennemo om underlagspromemorian Omställningsavtalens ökade roll på den svenska arbetsmarknaden

2.1.2. Hearings

Kommittén har genomfört tre hearings. I december 2010 hölls en hearing om sjukförsäkringen och återgång i arbete. Samtliga inbjudna gavs tio minuters talartid vardera för att redogöra för de tre viktigaste konkreta åtgärder som de bedömer bör beaktas i

översynen av den allmänna sjukförsäkringen och samhällets stöd för återgång i arbete eller studier. Representanter för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Finanspolitiska rådet, LO, TCO, Saco, SKL, Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket, Föreningen för svensk företagshälsovård, Försäkringsförbundet, Almega, Rehabiliteringsrådet, Sveriges läkarförbund, Legitimerade sjukgymnasters riksförbund, ISF, IFAU, Handikappförbundens samarbetsorgan och SFS talade vid hearingen.

I februari 2011 hölls en liknande hearing om arbetslöshetsförsäkringen där de inbjudna talarna hade möjlighet att besvara frågan om vilka de tre viktigaste konkreta åtgärderna de bedömer bör beaktas när det gäller arbetslöshetsförsäkringens utformning och organisation. Representanter från IFAU, Långtidsutredningen, Finanspolitiska rådet, Arbetsförmedlingen, SO, IAF, SKL, Saco, LO, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), SFS, Företagarna, Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket och Almega talade vid hearingen.

I maj 2011 arrangerade kommittén ett probleminventerande seminarium om social trygghet inom EU och de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet vid rörlighet mellan de nordiska länderna. Vid seminariet deltog representanter för Försäkringskassan, IAF, Arbetsförmedlingen, Statistiska Centralbyrån (SCB), Nordiska ministerrådet, Öresundskommittén, Öresunddirekt, Grensetjensten, Crossborder Tornedalen, SO, TCO och LO.

2.1.3. Referensgrupper

Kommitténs ordförande och sekretariatet har hållit tolv möten med referensgrupper under arbetets gång. Referensgrupperna har haft olika sammansättning beroende på berörd fråga, men har i huvudsak bestått av representanter för arbetsmarknadens centralorganisationer. Utöver detta deltog representanter från referensgrupperna på kommittémötet den 17 december 2012.

2.1.4. Resor och studiebesök

Kommittén besökte Norge i juni 2011 och Finland i januari 2013 i samband med kommittémöten för att träffa myndigheter och departement.

Sekretariatet besökte myndigheter och en arbetslöshetskassa i Danmark i december 2010. Sekretariatet besökte även Arbejdsskadestyrelsen i Köpenhamn i april 2013 för att studera det danska arbetsskadeförsäkringssystemet. Sekretariatet har även gjort studiebesök i Storbritannien. Ett besök hösten 2010 för att lära mer om den brittiska arbetsmarknadspolitiken och ett besök hösten 2012 för att lära mer om de brittiska månatliga inkomstuppgifterna. Sekretariatet deltog i en konferens om gränshinder i Norge i april 2012, där delbetänkandet I gränslandet presenterades.6 Sekretariatet besökte även Norge igen i maj 2014 för att lära mer om införandet av Elektronisk Dialog med ArbeidsGiver, EDAG, dvs. de norska månatliga inkomstuppgifterna.

Sekretariatet har gjort ett studiebesök vid avdelningen Rehabilitering till arbete vid Arbetsförmedlingen i december 2012 för att lära mer om avdelningens verksamhet. Sekretariatet besökte Rehabiliteringsmedicinska Universitetskliniken Stockholm vid Danderyds sjukhus i januari 2013 för att studera klinikens verksamhet. Sekretariatet besökte i maj 2014 Region Skåne och Jönköpings läns landsting för att lära mer om bl.a. hälso- och sjukvårdens kontakter med arbetsgivare i dessa landsting.

Sekretariatet besökte Akademikernas erkända arbetslöshetskassa för att lära mer om dess verksamhet. Sekretariatet har gjort ett studiebesök vid Jobbtorg Stockholm i maj 2013 för att lära mer om dess verksamhet. Sekretariatet besökte Försäkringskassans kontor i Östersund i april 2013 och Försäkringskassans huvudkontor i maj samma år för att lära mer om aktivitetsstödet. Dessutom besökte sekretariatet Försäkringskassan i Göteborg våren 2013 för att lära mer om arbetsskadeförsäkringen.

Sekretariatet har gjort ett studiebesök hos Hogia i Göteborg i mars 2014 för att lära mer om lönesystem.

Ordförande och delar av sekretariatet har också närvarat i Almedalen under de år som kommitténs arbete har bedrivits.

6SOU 2011:74.

2.1.5. Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare

Sekretariatet har under arbetets gång vidtalat följande myndigheter och organisationer: AFA försäkring, Almega, Arbetsförmedlingen, Arbetslöshetskassan Vision, SO, Crossborder Tornedalen, Folkpartiets ledning, Företagarna, Försäkringskassan, Grensetjensten, Handelsanställdas arbetslöshetskassa, Handikappförbunden, IAF, IFAU, ISF, Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa, SBU, LO, Lärarnas arbetslöshetskassas styrelse, Nordiska ministerrådet, PTK, SCB, Saco, Svenskt Näringsliv, SFS, SKL, TCO, Unionens arbetslöshetskassa, Öresundskommittén och Öresunddirekt.

Följande forskare har särskilt bistått kommittén i arbetet: Per Molander, Anders Forslund, Eva Mörk, Kristina Alexandersson, Gabriella Sjögren Lindqvist och Kerstin Ekberg.

2.1.6. Andra utredningar

Under arbetets gång har kommittén utbytt information med följande utredningar

  • E-delegationen (Fi 2009:01)
  • FunkA-utredningen (A 2011:03)
  • FörMed-utredningen, Utredningen om ansvar för försäkringsmedicinska utredningar (S 2014:09)
  • Kommittén för cirkulär migration (Ju 2009:13)
  • Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)
  • ToR-utredningen, Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17)
  • Uppgiftlämnarutredningen (N 2012:01)
  • Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (Fö 2013:03)
  • Utredningen om en nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården (S 2013:14)
  • Utredningen om stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd (S 2014:08)
  • Utredningen om översyn av Arbetsförmedlingen (A 2014:02)

2.1.7. Inkomna inlagor

Regeringen har genom beslut den 3 februari 2011 till kommittén överlämnat ett antal ärenden som omfattas av kommitténs uppdrag.7 En förteckning över ärendena finns i kommitténs diarium.

Kommittén har också mottagit ett flertal skrivelser från myndigheter, organisationer och enskilda som innehåller förslag m.m. rörande frågor som omfattas av kommitténs uppdrag. En fullständig förteckning över dessa skrivelser finns i kommitténs diarium.

2.2. Publikationer

2.2.1. Delbetänkanden

Kommittén har publicerat tre delbetänkanden:

I gränslandet – Social trygghet vid gränsarbete i Norden ( SOU 2011:74 )

I delbetänkandet redovisar kommittén uppdraget om social trygghet vid gränsarbete i Norden. Kommittén har delat in de gränshinder som har identifierats utifrån hur de bedöms kunna åtgärdas enligt följande.

  • Gränshinder där arbete pågår med att lösa dem.
  • Gränshinder som bedöms kunna undanröjas eller reduceras på annat sätt än genom rättslig reglering.
  • Gränshinder som bedöms möjliga att lösa genom rättslig reglering.

7 Dnr: S 1994/6125/SF S 1997/4928/SF S 1999/4431/SF.

  • Gränshinder på grund av andra länders rättsliga reglering och tillämpning.

Harmoniserat inkomstbegrepp – Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna ( SOU 2012:47 )

I delbetänkandet presenteras en konkretisering av hur månadsuppgiften bör utformas och ett förslag till harmoniserat inkomstbegrepp. Vidare presenteras analyser av hur månadsuppgifterna skulle kunna användas i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Kommittén tar emellertid inte ställning till om detta ska göras, utan pekar bara på olika möjligheter och problem.

Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen ( SOU 2013:64 )

I delbetänkandet presenteras förslag på tydligare och mer enhetliga regler för pensionärers ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom föreslås en lagstadgad reglering av förtroendevaldas ersättningsrätt, något som i dag hanteras enligt praxis och utan uttryckligt lagstöd.

2.2.2. Underlagsrapporter

Kommittén har publicerat sexton underlagsrapporter:

1 Studerande och socialförsäkringen av SFS

Rapporten kartlägger de situationer då studerande saknar ett ekonomiskt skydd vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet med rapporten är att beskriva de problem som finns i dagens sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar utifrån ett studerandeperspektiv. Vid sidan av att redogöra för existerande problem presenteras också förslag på möjliga lösningar.

2 Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet av Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

I rapporten redovisas olika former av samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, men också med andra aktörer, för att stödja individers återgång i arbete eller studier. Rapporten fokuserar på hur det ser ut nu och hur samverkan har utvecklats under det senaste decenniet samt hur de olika samverkansformerna har visat sig fungera i praktiken. Avslutningsvis redovisas resultat av den handlingsplansamverkan som myndigheterna har bedrivit.

3 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? Några personliga reflektioner kring alliansens arbetslöshetsförsäkring av Eva Uddén Sonnegård

I rapporten beskrivs bakgrunden till 2007 års förändringar i alliansens arbetslöshetsförsäkring. Författaren går igenom den etablerade forskningen på området och möjliga utvecklingsmöjligheter i arbetslöshetsförsäkringen.

4 Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna av Stefan Svallfors

Rapporten behandlar svenskarnas syn på välfärdsstaten och socialförsäkringarna, baserad på en serie enkätundersökningar som gjorts sedan 1980-talets mitt. Rapporten analyserar olika gruppers syn på välfärdspolitiken samt hur attityderna och skillnaderna mellan olika grupper har ändrats över tid.

5 Förtidspensionering av unga – En fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? av Jonas Olofsson och John Östh

Rapporten bekräftar att unga med låg utbildning, tidigare arbetslöshetsperioder och försörjningsproblem är överrepresenterade bland dem som beviljas aktivitetsersättning. Författarnas slutsats är att den ökning av antalet unga och unga vuxna med aktivitetsersätt-

ning som har kunnat urskiljas med stor sannolikhet kan relateras till inträdeshinder på arbetsmarknaden och en benägenhet att medikalisera i grunden sociala problem.

6 En socialförsäkring för alla – Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring av Handikappförbunden

I rapporten presenterar Handikappförbunden sina erfarenheter av hur sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna fungerar för människor med medfödd eller förvärvad funktionsnedsättning, samt ger en rad konkreta förslag till förändringar.

7 Arbetslivsinriktad rehabilitering av ISF

Rapporten slår bl.a. fast att det inte går att belägga tydliga effekter av arbetslivsinriktad rehabilitering, samt att Försäkringskassan saknar medel för att uppnå sina mål. Författarna framhåller även att arbetsgivare i Sverige har litet ansvar för arbetstagarens återgång i arbete och jämförelsevis låga kostnader för sjukfrånvaro och förtidspensioner.

8 En alternativ arbetsskadeförsäkring av Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö

I rapporten tas ett helhetsgrepp om dagens arbetsskadeförsäkring. Författarna betonar för det första att det behövs en ny arbetsskadeförsäkring som täcker en större del av kostnaderna för arbetsskadorna och som ger arbetsgivarna incitament att arbeta förebyggande. För det andra betonas att det behövs en bättre statistik över arbetsskadorna och deras kostnader.

9 Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna av Peter Skogman Thoursie

Författaren visar att den empiriska forskningen bekräftar att ersättningsnivån har betydelse för hur länge personer är arbetslösa.

Inom sjukförsäkringen påverkar ersättningsnivå sannolikheten att sjukskriva sig medan effekterna på hur länge man är sjukskriven är mindre. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns i forskningen stöd för att sannolikheten att lämna arbetslösheten ökar när den arbetslöse närmar sig tidpunkten för utförsäkring. Samtidigt finns även en risk att matchningen försämras om den arbetslöse accepterar arbetserbjudanden för snabbt. Forskningen visar också att benägenheten att som arbetslös bli sjukskriven ökar betydligt om ersättningen är högre vid sjukskrivning än vid arbetslöshet.

10 Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv. En institutionell analys av sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna i 18 OECD-länder 1930 till 2010 av Tommy Ferrarini, Kenneth Nelson, Ola Sjöberg och Joakim Palme

I rapporten redovisas både långsiktiga trender och skillnader mellan länder i de tre socialförsäkringarnas ersättningsnivåer, ersättningstak, varaktighet, karensdagar och kvalificeringsvillkor. Författarna visar att de faktiska ersättningsnivåerna har sjunkit i Sverige i samtliga tre socialförsäkringar och att även arbetslöshetsförsäkringens ersättningsnivå i Sverige i dag ligger under genomsnittet för OECD-länderna. Mot denna bakgrund menar författarna att om ersättningarna i framtiden inte räknas upp med reallöneutvecklingen innebär det ett avsteg från den modell som genom lagstiftning tidigare gett inkomstbortfallsskydd för de allra flesta heltidsarbetande.

11 One-stop-shops i Europa. Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv av Renate Minas

I rapporten presenteras och analyseras olika nationella reformer som syftar till att samordna arbetsmarknadsåtgärder med socialt och annat (t.ex. hälsorelaterat) stöd riktat till människor långt från arbetsmarknaden.

12 Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974–2010 av Carl le Grand, Ryszard Szulkin, Andrey Tibajev och Michael Tåhlin

Rapporten visar att arbetslivets förändring sedan 1970-talet har varit omvälvande på ett negativt sätt för unga och lågutbildade. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan unga och medelålders har ökat dramatiskt, liksom skillnaden mellan personer med enbart grundskola (eller folkhögskola) och personer med gymnasial utbildning. Allt fler har för hög utbildning i relation till arbetets krav, samtidigt som den ekonomiska avkastningen av utbildning blivit alltmer beroende av en god matchning gentemot arbetets krav. Rapporten visar också att det finns stora skillnader avseende sysselsättning och matchning i Sverige mellan inrikes födda och utrikes födda där utrikes födda har lägre sysselsättningsgrad än infödda.

13 Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid av Ulf Jonsson, Ellenor Mittendorfer-Rutz, Linnea Kjeldgård och Kristina Alexanderson

Författarna konstaterar att unga vuxna med aktivitetsersättning löper stor risk för suicidalt beteende, vilket visar på ett stort behov av bättre preventiva insatser i form av regelbundna uppföljningar och individualiserade handlingsplaner.

14 Sjukfrånvaro efter 65 års ålder av Staffan Marklund, Linnea Kjeldgård och Kristina Alexanderson

Författarna visar att andelen sjukskrivna, antalet sjukfrånvarotillfällen samt antalet ersatta sjukfrånvarodagar är mycket lågt bland dem som fortsätter förvärvsarbeta efter 65 års ålder. Författarna utesluter inte att förklaringen till den låga sjukfrånvaron bland äldre förvärvsarbetande skulle kunna vara en positiv hälsoselektion, dvs. att de som faktiskt väljer att arbeta efter 65 år är de som är friska och pigga nog att klara av det.

15 Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen av Kristian Persson Kern och Niklas Österlund

Rapporten visar att rörligheten mellan sjukskrivning och arbetslöshet generellt sett är mycket låg. Övergångarna från sjukskrivning till arbetslöshet har ökat sedan införandet av de fasta tidsgränserna i sjukförsäkringen. Den låga rörligheten mellan försäkringarna kan vara ett tecken på att det i båda försäkringarna finns individer som egentligen befinner sig i fel försäkringssystem.

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna är i grunden utformade på olika sätt och försäkrar olika saker. Författarna menar att skillnaderna i konstruktionen av de enskilda försäkringarna medför att individerna har kostnader i form av osäkerhet när de avser, eller tvingas, att byta ersättningssystem.

16 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken av Jonas Olofsson

Rapporten visar att ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunernas långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Författaren pekar på att volymerna ännu inte är särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda anställningar för arbetslösa ungdomar. Trots den begränsade omfattningen konstateras att den kvalitativa förändringen i ungdomsanställningarna är betydande, jämfört med tidigare program.

2.2.3. Underlagspromemorior

Slutligen har kommittén även publicerat sex underlagspromemorior:

1 Administrativt betungande problem i arbetslöshetsförsäkringen av SO

Underlagspromemorian fokuserar på problem inom de områden i arbetslöshetsförsäkringen som SO anser är mest administrativt betungande. Dessa områden är normalarbetstidsberäkningen, dagsförtjänstberäkningen, hanteringen av aktivitetsstöd, avgiftshanteringen, övergångsbestämmelser och snabba ikraftträdanden av nya bestämmelser.

2 Andel av öppet arbetslösa och deltagare i program som får ersättning av Arbetsförmedlingen

Studien visar att de förändringar som har genomförts inom arbetsmarknadspolitiken under senare år, där en mycket stor del av de sökande får program med aktivitetsstöd i stället för att vara öppet arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, påverkar täckningsgraden för öppet arbetslösa. Måttet har blivit alltför begränsat och är ibland missvisande. För att belysa detta har statistik sammanställts fr.o.m. 2000 t.o.m. 2011. Utvecklingen har beskrivits och analyserats totalt, uppdelat på de olika ersättningsformerna och uppdelat på ålder, kön och utrikes födda.

3 Regler för myndighetsutövning, intern styrning och kontroll samt hantering och överföring av personuppgifter hos arbetslöshetskassorna av IAF

Förvaltningslagen (1986:223) (FL) gäller inte för arbetslöshetskassorna, men det finns vissa förfaranderegler avseende arbetslöshetskassornas myndighetsutövning mot enskilda personer i de regelverk som styr arbetslöshetsförsäkringen8. IAF konstaterar att det finns fler sådana regler i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) avseende medlemskapsärenden än det finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) avseende ersättningsärenden. Arbetslöshetskassorna saknar de utredningsbefogen-

8 Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring med tillhörande förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo) och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor med tillhörande förordning (1997:836) om arbetslöshetskassor (LAKFo).

heter m.m. som socialförsäkringsbalken (2010:110) – SFB – ger Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Vidare konstaterar IAF att det i LAK med underliggande författningar inte finns några direkta krav på att arbetslöshetskassorna ska arbeta systematiskt med intern styrning och kontroll.

Slutligen konstaterar IAF att det inte finns några särskilda registerförfattningar för arbetslöshetskassorna, men att bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) och personuppgiftsförordningen (1998:1191) är tillämpliga för arbetslöshetskassorna.

4 Arbetslöshetsförsäkringens finansiella flöde av IAF

Promemorian beskriver statsbidragsflödet i arbetslöshetsförsäkringen och kartlägger i vilken omfattning tillsynsmyndigheten IAF har beslutat om sanktioner mot arbetslöshetskassor. Dessutom beskrivs även övriga delar av det finansiella flödet inom försäkringen för att ge en helhetsbild av hur finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen är konstruerad.

5 Deltidsarbetslöshetsförsäkring av Susanne Ek Spector

Rapporten visar att arbetslöshetsersättning till deltidsarbetande kan ses ur olika perspektiv. Det finns en risk att försäkring till deltidsarbetslösa blir en subvention till frivilligt deltidsarbete eller en subvention till branscher som erbjuder mycket deltidsarbete. Samtidigt kan ersättning till deltidsarbetslösa förstärka drivkrafterna för arbetslösa att få in sin första fot på arbetsmarknaden och deltidsjobbet kan fungera som en språngbräda till heltidsjobb. I rapporten går författaren igenom forskning på området, både teoretiska utgångspunkter och empiriska studier. Författarens rekommendation är att det är önskvärt med en striktare begränsning av antalet deltidsdagar jämfört med antalet heltidsdagar i arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle möjliggöra deltid som en språngbräda till heltidsjobb och samtidigt minimera risken för inlåsningseffekter, som i praktiken leder till att arbetslöshetsersättningen blir en deltidssubvention.

6 Omställningsförsäkringar av Irene Wennemo

I promemorian går författaren igenom de fyra största omställningsförsäkringarna på arbetsmarknaden och ger en beskrivning av deras framväxt, en bild av hur de fungerar i dag och en genomgång av aktuella försök att förhandla fram nya omställningsförsäkringar. Författaren konstaterar att omställningsavtalen har en bred acceptans hos arbetsmarknadens parter och att den kritik som riktas mot avtalen rör mindre detaljer. Avtalen får dock flera konsekvenser, inte minst för Arbetsförmedlingens arbete.

3. Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

3.1. Inledning

Kommitténs huvuduppdrag är att forma hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet. Målet har varit att med en så bred parlamentarisk förankring som möjligt skapa stabilitet och tilltro till systemen. Direktiven anger att sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds samt ha karaktären av omställningsförsäkringar.

Sedan 1990-talets början har sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna förändrats återkommande. Skälen till dessa har varit många; att minska de statliga utgifterna, öka drivkrafterna till arbete, öka tryggheten eller spegla förändringar på arbetsmarknaden, som t.ex. att fler numera kombinerar studier, företagande och förvärvsarbete.

Sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna har således kontinuerligt anpassats till viktiga omvärldsförändringar. Under vissa perioder har ändringarna i försäkringarna varit så många och omfattande att de i sig har riskerat att skapa osäkerhet och otrygghet. En större samsyn kring vilka omvärldsfaktorer som bör påverka utformningen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna är därför viktig om stabiliteten i försäkringssystemen ska öka och rätt förändringar prioriteras.

I detta kapitel görs en genomgång av aktuella omvärldsförändringar som innebär utmaningar för sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarnas hållbarhet i framtiden; globaliseringen, den samhällsekonomiska utvecklingen, den demografiska utvecklingen, befolkningens hälsoutveckling, sjukfrånvarons variationer, utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetslöshetens utveckling.

3.2. Globaliseringens påverkan

Globalisering med ökat ekonomiskt, politiskt och kulturellt utbyte mellan länder går i vågor. Perioder av ökad globalisering följs av perioder av större inslag av protektionism.

Andra hälften av 1800-talet, som ibland kallas ”den andra industriella revolutionen”, var en period av kraftigt ökad globalisering med ökad mekanisering och stordrift som skapade allt billigare industriprodukter. Internationell handel ökade, liksom kapitalflöden och gränsöverskridande investeringar såväl som utbyte av information och teknologi mellan länder. Transportsätten blev också både nya och billigare, på vatten och järnvägsräls.1 I Sverige inleddes runt 1870, efter en rad institutionella förändringar (t.ex. folkskola, avskaffat skråväsende, aktiebolagslag, fri in- och utvandring och fri rörlighet inom landet, fullständig näringsfrihet och en frihandelsreform), en hundraårig tillväxtperiod som utgjorde grunden för det moderna välfärdssamhället.

Efter andra världskrigets slut ökade återigen globaliseringen, och den avregleringspolitik som inleddes i Storbritannien och USA under 1970- och 1980-talen innebar en ökning av utvecklingstakten. IT-revolutionen får i dag lika stora följder som transportrevolutionen på 1800-talet.2

Den finanskris som inleddes i USA 2007 påverkar fortfarande ekonomin. Produktion, utlandsinvesteringar och världshandel föll märkbart under krisen och återhämtar sig bara långsamt. Samtidigt torde det vara så att globaliseringens grundinnebörd – ökat samarbete över gränser – kommer att fortsätta.

En effekt av globaliseringen under 2000-talet, som påvisades i en rapport till Globaliseringsrådet, är att de nationella fördelningsproblemen kan skärpas.3 Globaliseringen innebär inte att det totala antalet arbeten i ett land minskar, men dock ett tryck mot ökad lönespridning. En sådan utveckling kan få till följd att legitimiteten minskar hos medborgarna för de åtgärder som krävs för att landet ska stå starkt i den globala utvecklingen.

1 Magnusson, Lars (2014). 2 Magnusson Lars (2014). 3Ds 2009:21.

3.3. Den samhällsekonomiska utvecklingen

Den samhällsekonomiska utvecklingen påverkar socialförsäkringarna på flera sätt. Samhällsekonomin ger ramar och förutsättningar för socialförsäkringarnas utformning och täckning. Socialförsäkringarnas utformning och finansiering påverkar direkt och indirekt arbetsutbud, sysselsättning, sparande, ekonomisk tillväxt, fördelningsutfall m.m.

3.3.1. Utveckling av BNP och BNP per sysselsatt

De senaste årtionden har Sveriges ekonomi kännetecknats av flera djupa ekonomiska kriser med mellanliggande perioder av återhämtning. Under 1990-talets början föll bruttonationalprodukten(BNP) tre år i rad. Efter nittiotalskrisen steg BNP under närmare 15 år, fram till 2007. En viss avmattning av tillväxten inträffade i början av 2000-talet när den svenska ekonomin, liksom stora delar av den utvecklade världen, drabbades av en global nedgång i samband med att it-bubblan sprack.

Senaste avbrottet i tillväxten kom 2008 i samband med finanskrisen som blev startskottet för en ny global lågkonjunktur. Sveriges BNP krympte under 2009 med mer än 5 procent, vilket är den största minskningen i modern tid av BNP i Sverige under ett enda år. Finanskrisen följdes av en återhämtning, med höga tillväxtsiffror bland annat under 2010. I takt med att den internationella skuldkrisen förvärrats har dock ekonomin bromsat in igen.

När BNP ökar innebär det att ekonomin växer. En snabb befolkningsökning med en stor ökning av antalet sysselsatta innebär dock att det är fler som ska dela på den ökade produktionen. För att ta hänsyn till sådana förändringar i sysselsättningen divideras BNP med antalet sysselsatta.

Fram till början av 2000-talet var utvecklingen av BNP och BNP per sysselsatt i princip likvärdig. Under 2000-talet har sysselsättningen ökat, om än i liten omfattning, och fler bidrar till produktionen. Därefter har BNP per sysselsatt utvecklats i något långsammare takt än BNP. Totalt har den svenska ekonomin vuxit med drygt 60 procent, i fasta priser, under perioden 1993–2013. Under samma tid har BNP per sysselsatt vuxit med knappt 50 procent.

Diagram 3.1 Utveckling av BNP (fasta priser) och BNP per sysselsatt,

1993 2013, index1990=100

Källa: SCB, egna beräkningar.

3.3.2. Socialförsäkringarnas finansiering och utgifter

Från början betalade löntagarna en stor del av socialförsäkringarna med egenavgifter och allmänna skatter. Utbyggnaden av socialförsäkringarna med bland annat inkomstrelaterade försäkringar har inneburit att arbetsgivarna fått betala en allt större andel genom socialavgifter. I stora drag har denna finansieringsmodell varit oförändrad sedan årtionden.

Sjukförsäkringen finansieras av sjukförsäkringsavgiften och statliga medel. År 2013 var inkomsterna från sjukförsäkringsavgiften knappt 60 miljarder kronor. Därtill var den del som finansieras av statliga medel (skatter) ca 22 miljarder kronor. Som andel av den totala finansieringen svarade således sjukförsäkringsavgiften för drygt 70 procent och skatter för ca 30 procent av inkomsterna. Som andel av BNP svarade intäkterna från sjukförsäkringens och arbetsskadeförsäkringens finansiering för drygt två procent 2013, vilket var knappt hälften av andelen i början av 2000-talet.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras genom arbetsmarknadsavgiften och egenavgifter från medlemmar i arbetslöshetskassor. Aktivitetsstödet finansieras genom arbetsmarknadsavgiften. De

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Index 1993=100

BNP BNP/sysselsatt

samlade intäkterna för arbetslöshetsförsäkring och aktivitetsstöd uppgick 2013 till drygt 40 miljarder kronor. Som andel av BNP motsvarade det drygt en procent. Det innebär att intäkterna som andel av BNP minskat från omkring två procent sedan början av 2000-talet.

Diagram 3.2 Socialförsäkringarnas inkomster som andel av BNP 2000 2013,

miljoner kronor

Anm. I arbetslöshetsförsäkringen ingår utgifter för aktivitetsstöd.

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2014.

Utgifterna för socialförsäkringen har varierat kraftigt över tid. Som andel av BNP har utgifterna för socialförsäkringarna under perioder ökat, både till följd av generösare ersättningsregler och av ett ökat utnyttjande. För arbetslöshetsförsäkringen (inklusive aktivitetsstödet) beror svängningarna främst på att arbetslöshetsnivån och BNP varierar med konjunkturen och på ett flertal djupa ekonomiska kriser som drabbat Sverige. De över tid stora variationerna av utgifterna har inte kunnat förklaras med förändringar i befolkningens hälsa eller ändringar i arbetskraftens sammansättning.

Sedan början av 2000-talet har utgifterna för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna minskat från omkring 4 procent av BNP till drygt två procent (diagram 3.3). År 2013 var utgifterna för sjuk-

0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0%

0 20 40 60 80 100 120 140 160

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Andel av B NP

M iljoner kronor

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (mkr) Arbetslöshetsförsäkring (mkr)

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (%) Arbetslöshetsförsäkring (%)

och arbetsskadeförsäkringarna drygt 80 miljarder kronor. Sedan 1980 har de samlade utgifterna för de av Försäkringskassan administrerade socialförsäkringsförmånerna ökat med 42 procent (i fasta priser). Under åren 1992 till 1998 minskade utgifterna, främst på grund av utgiftsdämpande regeländringar som sänkta ersättningsnivåer, införandet av en sjuklöneperiod och en karensdag i sjukförsäkringen.

Utgiftsökningen från 1999 förklaras bland annat av de snabbt stigande utgifterna inom sjukförsäkringen. År 1999 infördes också en statlig ålderspensionsavgift, där staten betalar in pensionsrätt för personer med till exempel sjukpenning och föräldrapenning. Utgiftsminskningen från 2006 beror främst på minskade kostnader för sjukpenning och sjukersättning. Under perioden 2011–2013 ökade dock utgifterna för sjukpenning återigen medan kostnaderna för sjukersättning fortsatte minska.

Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet har under hela 2000-talet varit mellan en och två procent av BNP. Utgifterna var som störst i mitten av 2000-talet och har därefter minskat. Finanskrisen 2008/2009 innebar ökade utgifter under ett par år. Utgifterna har därefter minskat något, men har under de senaste åren varit förhållandevis stabila.

Diagram 3.3 Socialförsäkringarnas utgifter som andel av BNP 2000 2013,

miljoner kronor

Anm. I arbetslöshetsförsäkringen ingår utgifter för aktivitetsstöd.

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2014.

3.3.3. Hushållens disponibla inkomster

Trots de ekonomiska kriserna har hushållens reala köpkraft ökat avsevärt sedan början av 1990-talet. Disponibel inkomst avser hushållets nettoinkomst efter avdragen skatt, erhållna bidrag och ersättningar från socialförsäkringen. Genom att beakta hushållets sammansättning och storlek fångas utvecklingen av köpkraften över tid.

Mellan 1991 och 2012 förbättrades den ekonomiska standarden för samtliga åldersgrupper och familjetyper. Den reala medianinkomsten i befolkningen ökade med 42 procent. Trots finanskrisen 2008 och den efterföljande lågkonjunkturen har realinkomsterna förbättrats för de flesta. Den reala inkomstutvecklingen har varit påtagligt bättre under åren 2006–2012 än 1991–2006.

I den tiondelen av befolkningen med högst inkomster har medianinkomsten, under åren 1991–2012, ökat med 2,8 procent per år. I mitten av inkomstfördelningen var motsvarande ökningstakt 1,7 procent per år.

0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0% 4,5% 5,0%

0 20 40 60 80 100 120 140

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Andel av B NP

M iljoner kronor

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (mkr) Arbetslöshetsförsäkring (mkr)

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (%) Arbetslöshetsförsäkring (%)

Det ökade avståndet mellan toppen och mitten av inkomstfördelningen kan helt förklaras av utvecklingen under åren 1991–2006. År 1991 var den genomsnittliga inkomsten i den högsta inkomstgruppen 2,2 gånger större än medianinkomsten i befolkningen. År 2006 hade kvoten vuxit till 2,9 och 2012 var den 2,7. Den huvudsakliga förklaringen till den långsammare tillväxten i fördelningens nedre del är att andelen personer som får sin huvudsakliga försörjning från transfereringar är högre i de lägre inkomstskikten. Transfereringarnas utveckling är vanligen kopplade till prisutvecklingen och växer därmed långsammare än den genomsnittliga löneinkomsten.

Diagram 3.4 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för samtliga

20 64 år, 1991 2012 (tusen kronor, 2012 års priser)

Anm. Disponibel inkomst per konsumtionsenhet innebär att hänsyn tagits till hushållets försörjningsbörda.

Källa SCB, HEK.

Hushållens ekonomiska standardutveckling kan också beskrivas med hjälp av typfall. I en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) analyseras förändringarna av de reala disponibla

0 50 100 150 200 250

1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dis ponibel inkoms t per kons umt ions enhe t ( 1000 -t als kronor)

inkomsterna mellan 1992 och 2012 för ett antal olika typer av familjer med barn.4

Typfallsberäkningar visar att hushåll där de vuxna har arbetsinkomster har haft en positiv utveckling av de reala disponibla inkomsterna 1992–2012. Detta beror i huvudsak på högre reallöner.

För hushåll som saknar arbetsinkomster har ersättningar från socialförsäkringen stor betydelse. Frysta ersättningsnivåer under en lång tid påverkar därför dessa hushålls reala disponibla inkomster mer än arbetande hushålls inkomster.

För de flesta analyserade typhushåll som saknar arbetsinkomster har utvecklingen av de reala disponibla inkomsterna 1992–2012 varit svagt positiv (en ökning mellan 0,2 och 8,7 procent). Bland de analyserade typhushållen finns dock även sådana som har haft en svagt negativ utveckling av de reala disponibla inkomsterna mellan 1992 och 2012. Exempelvis har de reala disponibla inkomsterna minskat mellan 1992 och 2012 för typhushåll där den ensamstående föräldern får sjukersättning på garantinivå eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program utan inkomstrelaterad ersättning.

När tak- och grundbeloppen i socialförsäkringen är nominellt oförändrade under en lång tidsperiod kan det enligt ISF leda till ökade inkomstskillnader och att fler personer med en svag förankring på arbetsmarknaden får en låg ekonomisk standard. Det kan även ha konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen eftersom försiktighetssparandet och konsumtionen över konjunkturcykeln kan påverkas om socialförsäkringssystemet inte kan trygga försörjningen.

3.3.4. Utvecklingen av förtroendet för socialförsäkringarna

Medborgarnas förtroende för socialförsäkringarna är viktigt för legitimiteten. Den sammantagna bilden är att de flesta medborgare inte har någon klar uppfattning om socialförsäkringarna, trots intensiv debatt de senaste åren. Den senaste ekonomiska krisen och förändringarna i socialförsäkringarna verkar inte ha medfört att fler känner sig riskutsatta. Förtroendet för Försäkringskassan har dock

4 ISF (2014b).

tidigare fallit kraftigt under lång tid, men de senaste åren visar attitydmätningarna en svag förbättring.

Attityderna till socialförsäkringarna och Försäkringskassan respektive arbetslöshetsförsäkringen mäts löpande av forskare i Umeå, SOM-institutet i Göteborg, Sifo och Försäkringskassan. Alla är attitydundersökningar, där de tillfrågade får besvara olika frågor som antas mäta förtroende. Metoder, frågor och inriktning är dock olika.

I Välfärdsstatsundersökningarna har svenskarna sedan 1980-talets mitt tillfrågats om sin syn på välfärdspolitiken. I en underlagsrapport till utredningen redovisas hur attityderna till välfärdspolitiken förändrats över tid.5 Enligt rapporten minskade andelen tillfrågade som såg risker för försörjningsproblem vid sjukskrivning från 1997 till 2002 och har därefter varit stabil till 2010. Även andelen tillfrågade som upplevde risker för arbetslöshet har minskat på liknande sätt.

De flesta tillfrågade har ett relativt gott förtroende för socialförsäkringarna. Andelen tillfrågade som inte tror att man kan upprätthålla en hygglig levnadsstandard för sjukskrivna och arbetslösa har dock ökat mellan 2002 och 2010.

Det mest slående i resultaten från den senaste undersökningen från SOM-institutet avseende socialförsäkringarna är att de allra flesta tillfrågade inte har någon klar uppfattning om dem.6 De svarar ”Ingen uppfattning” eller ”Varken nöjd eller missnöjd”. Forskarna tror att man är osäker på hur försäkringarna egentligen är utformade och fungerar. Andelen som var ganska eller mycket missnöjd med sjukförsäkringen ökade några procentenheter 2008– 2012, från 24 till 27 procent. Andelen missnöjda sjönk igen 2013 till 25 procent. Andelen som var ganska eller mycket missnöjd med arbetslöshetsförsäkringen ökade kraftigt 2004–2008, från 19 till 30 procent. Men denna andel har sedan minskat betydligt till 23 procent.

Förtroendet för Försäkringskassan mäts av SOM-institutet, Sifo och Försäkringskassan. SOM-institutets mätningar visar att andelen som var negativa till Försäkringskassan ökade kraftigt 1999–2010,

5 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c). 6 Oskarsson, Maria (2014).

men andelen har minskat sedan dess. Det är en låg andel som har en positiv inställning, men den har ökat något sedan 2010.7

Sifo mäter anseendet hos svenska myndigheter med hjälp av den så kallade Trimskalan. Sifos mätningar visar att Försäkringskassan hör till myndigheterna med lägst anseendeindex, bara Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har ett lägre förtroende. Försäkringskassans anseendeindex har förbättras något mellan 2013 och 2014.8

Försäkringskassan mäter sedan början av 2000-talet det så kallade nöjd kund-index (NKI). NKI består av tre frågor som handlar om allmän nöjdhet, om hur väl myndigheten uppfyller den tillfrågades förväntningar och om hur Försäkringskassan fungerar jämfört med en perfekt myndighet. Resultaten visar att allmänhetens förtroende för Försäkringskassan sjönk under 2000-talet, men det har ökat något under senare år.9

3.4. Befolkningen blir allt äldre och friskare

De stora förändringarna i befolkningens sammansättning får stora konsekvenser för arbetslivet, välfärdens utgifter och socialförsäkringens funktion.

Den viktigaste demografiska förändringen är att vi lever allt längre. Medellivslängden i Sverige har ökat nästan oavbrutet sedan 1860-talet och utvecklingen fortsätter. Den återstående förväntade medellivslängden vid födelsen har sedan 1900-talets början ökat med närmare trettio år, från ungefär 50 år till drygt 80 år. Ökningen har varit något lägre för män än för kvinnor. Bakom utvecklingen ligger bl.a. en kraftigt minskad barnadödlighet, bättre hälso- och sjukvård, bättre bostäder och mat, bättre och säkrare arbeten. Ökningen beräknas enligt prognoserna att fortsätta. Denna utveckling, att de flesta lever sin fulla livslängd, är en av välfärdsstatens största framgångar.10

Välfärdstjänsterna har i hög grad bidragit till detta. Därför kan det uppfattas paradoxalt att utvecklingen också kan betraktas som

7 Oskarsson, Maria (2013). 8 Sifo (2014). 9 Försäkringskassan (2013c). 10SOU 2012:28.

ett hot mot den framtida finansieringen av välfärdstjänsterna. Välfärdstjänsterna blir också över tid relativt dyrare att producera än andra tjänster eftersom möjligheten att öka produktiviteten i dessa tjänster är begränsad. Människor blir också mer vårdkrävande när de blir äldre. Vård för de äldsta är dessutom dyrare vilket gör att kostnaderna ökar. Efterfrågan på välfärdstjänster ökar när standarden i samhället ökar, att tillhandahålla tjänster på en nivå som tillfredsställer ”de flestas” behov innebär att denna nivå hela tiden höjs.

3.4.1. Livslängdens utveckling

Två faktorer som samvarierar med människors livslängd är utbildningsnivå och kön. Skillnaderna i livslängd mellan personer med kort och lång utbildning är omkring fem år. Vid 30 års ålder har kvinnor i genomsnitt 54,2 år kvar att leva och män 50,6 år, dvs. könsskillnaden är 3,6 år och alltså mindre än skillnaderna mellan olika utbildningsnivåer. Det bör poängteras att de respektive utbildningsgruppernas storlek och sammansättning har förändrats kraftigt och att allt större del av befolkningen återfinns i grupper med högre utbildning än grundskola. Det är troligt att de omkring 20 procent som i dag har endast förgymnasial utbildning utgör en socialt mer utsatt grupp än de omkring 40 procent med endast förgymnasial utbildning år 1991.

Diagram 3.5 Utvecklingen av livslängd mellan grupper med olika utbildning.

Förväntad återstående medellivslängd vid 30 års ålder fördelat efter högsta fullföljda utbildning. Kvinnor och män, perioden 1990 2011

Källa: SCB.

3.4.2. Utvecklingen av självskattad hälsa

Befolkningens hälsoläge har förbättrats påtagligt. Det visar alla indikatorer, som dödlighet, statistik över sjuklighet och självrapporterad hälsa. Det finns dock klara indikationer på en växande hälsoklyfta. Hälsan förbättras snabbare för grupper med en hög utbildningsnivå och personer med en hög ekonomisk standard än för lågutbildade och socialt svaga grupper.

Befolkningens självskattade hälsa har följts sedan 1980 i SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF-undersökningarna). Nivåerna på självskattat gott hälsotillstånd skiljer sig åt mellan olika utbildningsgrupper. Den självskattade hälsan minskar bland kvinnor med endast grundskola mellan 1980 och 2011 (se diagram 3.6).

Diagram 3.6 Andelen (procent) som uppger gott hälsotillstånd i olika

utbildningsgrupper. Kvinnor och män 30 74 år, perioden 1980 2011

Källa: SCB.

3.4.3. Dödlighet och dödsorsaker förändras

Dödlighet och dödsorsakerna speglar i allmänhet ett samhälles välstånd och kan förändras kraftigt över tid. I Sverige har de allra flesta som dör uppnått en hög ålder och de vanligaste dödsorsakerna är hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. Dödligheten minskar både bland kvinnor och bland män, men minskningen går snabbare bland män. Den enskilt största orsaken till den minskade dödligheten är att dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar minskat.

Diagram 3.7 Dödlighet i olika dödsorsaker, kvinnor och män 1991 2011

Antal döda per 100 000 efter dödsorsak och år. Kvinnor och män, alla åldrar, perioden 1991 2011. Ålderstandardiserade tal*

* Dödlighet och förekomst av sjukdomar beror i hög grad på åldern. När man vill jämföra sjuklighet eller dödlighet mellan grupper behöver man därför ta hänsyn till eventuella skillnader i ålder mellan grupperna.

Källa: SCB.

3.4.4. Bättre arbetsmiljö

Utvecklingen över tid visar att Sverige generellt sett har en god arbetsmiljö i en internationell jämförelse. Arbetsmiljöverket analyserar regelbundet arbetsmiljön genom undersökningar om arbetsmiljöfaktorer och arbetsorsakade besvär. Statistiken ger inte någon entydig bild av utvecklingstendensen i Sverige. Somliga indikatorer pekar på vissa försämringar i arbetsmiljön, andra på förbättringar.

Den senaste undersökningen pekar på en viss ökning av arbetsorsakade besvär de senaste åren. Ökningen är större för kvinnor än för män och den vanligaste orsaken till besvären är stress eller andra psykiska påfrestningar(se diagram 3.8).11

11 Arbetsmiljöverket (2014a).

Diagram 3.8 Andel sysselsatta kvinnor och män med arbetsorsakade besvär

till följd av fysisk belastning respektive stress eller andra psykiska orsaker, procent

*) Inga undersökningar gjordes dessa år.

Källa: Arbetsmiljöverket.

Likaså har andelen kvinnor och män som varit sjukfrånvarande mellan en dag och fyra veckor, enligt egen bedömning på grund av arbetsorsakade besvär, ökat sedan 2012 då denna frånvaro var som lägst. Längre frånvaro ökar också.12 Kvinnor som arbetar inom pro-

12 Arbetsmiljöverket (2014a).

cess- och maskinoperatörsarbete, transportarbete m.m. hade högst sjukfrånvaro som följd av arbetsorsakade besvär, följt av lärararbete som kräver kortare högskoleutbildning. Bland män hade smeder, verktygsmakare m.fl., följt av grundskollärare och anläggningsarbetare högst sjukfrånvaro på grund av arbetsorsakade besvär.

I den senaste Arbetsmiljöundersökningen redovisar Arbetsmiljöverket utvecklingen över en längre tidsperiod för vissa arbetsmiljöfaktorer. Statistiken visar att andelen sysselsatta som uppger att de har alldeles för mycket att göra ökade kraftigt under 1990talet, för att därefter åter minska. Arbetsbelastningen är oförändrad från 2007 för kvinnor men minskade för män mellan 2007 och 2009. Andelen sysselsatta som dagligen lyfter 15 kilo åt gången flera gånger varje dag har minskat sedan 1995.

Diagram 3.9 Andel sysselsatta män och kvinnor som upplever att de har

alldeles för mycket att göra. 1989 2013, procent

Källa: Arbetsmiljöverket.

Diagram 3.10 Andel sysselsatta kvinnor och män som lyfter minst 15 kilo åt

gången flera gånger per dag 1995 2013, procent

Källa: Arbetsmiljöverket.

Mellan 1993 och 2005 ökade andelen som har svårt att sova på grund av tankar på arbetet kraftigt, för både män och kvinnor.

Ökningen var starkast åren 1995 till 1999. Från 1993 är det vanligare bland kvinnor än bland män att ha problem med sömnen på grund av tankar på arbetet. Mäns sömnproblem minskade mellan 2005 och 2007. För kvinnor har andelen med dessa problem ökat kraftigt mellan 2011 och 2013 och har nu nått den högsta andelen sedan undersökningarna inleddes.

Diagram 3.11 Andel sysselsatta kvinnor och män som varje vecka har svårt att

sova på grund av tankar på jobbet. År 1989 2013, procent

Källa: Arbetsmiljöverket.

3.4.5. Ökad försörjningsbörda

Det gängse sättet att beskriva den demografiska utmaningen är att beräkna den s.k. försörjningskvoten. En vanlig demografisk försörjningskvot är summan av antal personer 0–19 år och antal personer 65 + (dvs. de som normalt inte förvärvsarbetar) dividerat med antal personer 20–64 år (dvs. de som antas förvärvsarbeta) och därefter multiplicerat med hundra.13

13 SCB (2014b).

Diagram 3.12 Försörjningskvot 1960 2013 och prognos 2014 2060

Källa: SCB.

Försörjningskvoten är för närvarande 71 personer per 100 i de förvärvsaktiva åldrarna 20–64 år (se diagram 3.12). Enligt SCB:s prognoser väntas antalet öka till över 90 personer per 100 i yrkesaktiv ålder år 2060. Detta kan förenklat uttryckas som att 100 personer skulle behöva försörja 92 unga och gamla. Annorlunda uttryckt, år 2060 beräknas en person behöva försörja både sig själv och nästan ytterligare en person (0,92).

Försämringen av försörjningskvoten kan tyckas liten men den har en stor betydelse för finansieringen av välfärden. Om man exempelvis får en lönesänkning med 30 procent (0,71/0,92) är det en stor inkomstminskning. Det är emellertid inte helt rättvisande att bedöma den ökade försörjningskvoten på detta sätt. I takt med att produktiviteten ökar får den arbetande delen av befolkningen också högre disponibel inkomst jämfört med tidigare generationer.

3.4.6. Den ekonomiska försörjningskvoten

Demografiska försörjningskvoter är relativt stelbenta och underskattar de utmaningar samhället står inför. I en försörjningskvot bortses från att inte alla i förvärvsaktiv ålder arbetar och att en del som är över 65 år fortsätter att arbeta. Dessa förhållanden för-

ändras över tiden och demografiska försörjningskvoter kan således ge upphov till vilseledande slutsatser.

Det är mer relevant att beräkna en ”ekonomisk försörjningskvot” som visar över tiden hur många icke sysselsatta respektive 65 år och äldre som framöver ska försörjas av dem som är sysselsatta. 2010 fanns det 75 icke-sysselsatta 15 år och äldre (dvs. inklusive pensionärer) per 100 sysselsatta. Bara hälften av dessa utgörs av gruppen 65 år och äldre. De övriga är studerande, personer med sjuk- eller aktivitetsersättning, personer med pension före 65 års ålder (allmän pension, tjänstepension, avgångsvederlag, hemarbetande m.fl.). Sjukskrivna som har kvar sin anställning räknas som sysselsatta.

Om antalet sysselsatta fortsätter att växa i takt med befolkningen i åldern 15–64 år kommer det redan 2035, när ”40-talistpuckeln” börjat ebba ut, att finnas 89 icke-sysselsatta 15 år och äldre per 100 sysselsatta (diagram 3.13).

Diagram 3.13 Antal ej sysselsatta personer och personer 65 år eller äldre

per 100 sysselsatta

Alt. 1 Antalet sysselsatta antas förändras i samma takt som befolkningen 15–64 år. Alt. 2. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen 15–64 år antas minska i samma takt som under perioden 1980–2010, dvs. med 0,3 procent per år.

Källor: SCB, arbetskraftsundersökningar (AKU), befolkningsstatistik och befolkningsprognos 2011.

För att eliminera ökningen i försörjningsbördan till år 2070 behöver sysselsättningen öka med 500 000 personer, dvs. ca 10 procent. Befolkningen måste förlänga sitt arbetsliv med i genomsnitt fyra år, givet oförändrad ålder vid debuten på arbetsmarknaden.14

Risken att utvecklingen går åt motsatt håll är dock inte obetydlig, dvs. att sysselsättningsgraden fortsätter att minska (sysselsatta i relation till åldersgruppen 15–64 år). Om sysselsättningsgraden framöver minskar i samma takt som under perioden 1980–2010 kommer det om ca 20 år att finnas 100 icke-sysselsatta i åldern 15 år och däröver inklusive pensionärer per 100 sysselsatta. Det ska då

14SOU 2012:28.

noteras att under 1980-talet ökade sysselsättningsgraden som följd av att kvinnornas inträde på arbetsmarknaden fullbordades. Sedan 1990 har kvinnors och mäns sysselsättningsgrader utvecklats i stort sett parallellt. Tar man 1990 som utgångspunkt för kalkylen blir ökningen av icke-sysselsatta per sysselsatt ännu kraftigare.

Sveriges Kommuner och Landsting har beräknat att 420 000 helårsarbetare behöver anställas inom sektorn mellan 2010 och 2019 för att möta beräknade pensionsavgångar och efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster.15

Försörjningskvoten varierar geografiskt

Den demografiska försörjningskvoten beräknas öka i hela landet, men från helt olika nivåer i olika delar av landet. Om kommunerna delas in i olika grupper beräknas försörjningskvoten öka i alla kommungrupper fram till 2050. Skillnaderna mellan storstäder och glesbygd har ökat successivt de senaste 40 åren och de beräknas dessutom bli ännu något större i framtiden. Beräknat med ekonomisk försörjningskvot blir skillnaden mellan glesbygdskommuner och storstäder betydligt större, jämfört med en åldersbaserad kvot.16

15 SKL (2011). 16Ds 2013:8

3.4.7. En uthållig finansiering av välfärden

De demografiska förändringarna och uppskjutna inträden i respektive tidigarelagda utträden från arbetslivet leder till att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. Inom en tioårsperiod kommer de offentliga finanserna att bli allt mer ansträngda. De stora kullarna födda på 1940-talet närmar sig då den vårdkrävande åldern samtidigt som stora kullar födda på 1960-talet börjar gå i pension. Befolkningen i arbetsför ålder ökar däremot knappast alls. Det innebär att ett finansieringsgap uppstår.

Finansieringen har under tidigare decennier tillgodosetts genom skattehöjningar och ökat arbetskraftsutbud. Skattefinansieringen av välfärdsinsatserna är uppbyggd på att de som förvärvsarbetar inte är för få i förhållande till den övriga befolkningen. En generös välfärdsstat kräver ett högt arbetskraftsdeltagande. Förbättrad levnadsstandard leder också till ökad efterfrågan på fritid (semester, förkortad arbetstid, tidigare pensionering), som i sin tur leder till att skatteunderlaget och skatteintäkterna minskar. I en globaliserad värld är det dessutom mer kostsamt att höja skatterna.

Sammantaget leder utvecklingen till ett ökat tryck på de offentliga utgifterna. Om utgifterna inte tillåts öka kommer det att uppstå en växande klyfta mellan å ena sidan nivån och innehållet i tillgängliga välfärdstjänster och å andra sidan efterfrågan. En effekt av denna utveckling är att det blivit allt vanligare med kompletterande försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet i takt med att ersättningstaken i de offentliga försäkringarna inte höjts i takt med inkomsterna. Det befintliga försäkringsskyddet speglar den efterfrågan som finns hos medborgarna, tillgodosedd genom dels statligt förvaltade, dels kollektivavtalade och dels privata/medlemsförsäkringar.

Hållbarheten i välfärdens finansiering undersöks återkommande av bl.a. Långtidsutredningar, Finansdepartementet, olika intresseorganisationer, forskare m.fl. Metoder och antaganden varierar något men resultaten är snarlika. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beräknade 2010 att finansieringsgapet motsvarande att skatten höjdes med 13 kronor fram till 2035.17 Med hänsyn till de demografiska förändringarna tillsammans med en ökad ambitions-

17 SKL (2010).

nivå skulle hälso- och sjukvårdens andel av BNP öka från nuvarande nivå på ca 13 procent till ca 16 procent år 2050, vilket motsvarar ytterligare ca 110 miljarder kronor i 2010 års penningvärde.18Statistiska Centralbyrån beräknade 2012 att samma försörjningsbörda som 2014 år 2030 skulle kräva 600 000 fler sysselsatta. Räkneexempel har visat att om konsumtionen av välfärdstjänster fram till 2030 ska öka i åtminstone samma takt som BNP behövs 150 miljarder kronor tillföras välfärdstjänsterna, vilket är mer än utgifterna för hela försvaret, den högre utbildningen och forskningen samt biståndet.19

3.5. Stora förändringar på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden förändras ständigt. Gamla arbeten försvinner och nya skapas, krav och efterfrågan ändras, arbetskraftens utbud och sammansättning förnyas, ekonomiska kriser och konjunkturnedgångar kommer och går, anställningsförhållanden och rörlighet ändras osv. Utvecklingen bestäms av en rad faktorer, nationella och internationella, som handel, finanspolitik, konkurrens och strukturomvandling, arbetsmarknadens institutioner och deras funktion, lönebildning, lönespridning, anställningsskydd, utformningen av skatter socialförsäkringar, bidrag, pensioner m.m. Sysselsättningsgraden, antalet sysselsatta i relation till befolkningen i arbetsför ålder, har stor betydelse för den långsiktiga produktionspotentialen i ekonomin, för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet och för inkomstfördelningen i ekonomin. Utvecklingen för olika grupper på arbetsmarknaden är avgörande för hur den ekonomiska tryggheten och drivkrafterna i sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen fungerar i praktiken och vilka utmaningar som finns.

Sett i det långa perspektivet har sysselsättningen fördelat över olika sektorer i ekonomin förändrats kraftigt (diagram 3.14). Mycket få är numera sysselsatta i jordbruket. Antalet sysselsatta inom tillverkning och byggande har minskat betydligt sedan 1960-

18 Socialdepartementet (2010). 19 ESO 2009:1.

talet. Sysselsättningen inom tjänstesektorn (såväl privata som offentliga) har ökat kraftigt.

Diagram 3.14 Antal sysselsatta i olika sektorer 1850 2000

Källa: Krantz, O & Schön, L. (2007

).

Förändringarna på arbetsmarknaden är sammanlänkad med en tidvis omfattande urbanisering. Fram till 1970-talet flyttade ofta människor dit fabriker anlades och där bruksorter etablerades. Strukturrationaliseringar inom industrin har senare lett till att människor har flyttat från dessa orter, som dominerades av ensidigt näringsliv och dåliga förbindelser till större städer. Utvecklingen innebär också att försörjningskvoten varierar regionalt.

3.5.1. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning

Arbetskraften består av de som arbetar och de som strävar efter att arbeta. De som arbetar är sysselsatta och de som söker arbete eller väntar på ett arbete som snart ska påbörjas är arbetslösa. I gruppen arbetslösa ingår även heltidsstuderande som aktivt söker arbete och kan påbörja arbetet så snart de skulle få ett.

Arbetskraftsdeltagandet, dvs. andelen av befolkningen som är sysselsatta eller arbetslösa, är jämförelsevis högt i Sverige. I genom-

snitt under 2013 uppgick arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 15–74 år till 71,5 procent. Den genomsnittliga nivån i EU är 64 procent.

Arbetskraftsdeltagandet sjönk under finanskrisen, vilket är vanligt när konjunkturen försämras och sannolikheten att få ett arbete minskar. Arbetskraftsdeltagandet stiger normalt igen när konjunkturen förbättras. Om arbetskraftsdeltagandet ligger kvar på en lägre nivå under en längre tid ökar dock risken för att människor permanent slås ut från arbetsmarknaden.

Arbetskraftsdeltagandet började stiga igen 2009 och var 2013 något högre än 2006. Det är framför allt i de högre åldrarna som arbetskraftsdeltagandet har ökat.20

Under 1990-talskrisen sjönk arbetskraftsdeltagandet betydligt mer och efter fem år fanns fortfarande inga tecken på en återhämtning i arbetskraftsdeltagandet. Delvis förklaras det av att det reguljära utbildningssystemet expanderade i samband med den krisen.

20 Finanspolitiska rådet (2014).

Diagram 3.15 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, procent

Anm: Avser åldersgruppen 15–74 år. Säsongsrensade kvartalsvärden.

Källa: SCB (2014a).

De flesta som deltar i arbetskraften är eller blir sysselsatta. Därför bestäms sysselsättningsgraden på lång sikt framför allt av arbetskraftens storlek. Det innebär att ett högt arbetskraftsdeltagande är en viktig del för att uppnå långsiktigt hög sysselsättning.

Sysselsättningen föll kraftigt i samband med finanskrisen (diagram 3.15), den föll mer än arbetskraftsdeltagandet vilket är detsamma som att arbetslösheten ökade. I slutet av 2009 började sysselsättningsgraden åter öka och jämfört med 2006 var den 2013 i det närmaste oförändrad. Sysselsättningsgraden har utvecklats sämre för de yngre åldrarna än för de äldre.21

Eftersom äldre, framför allt de över 65 år, deltar i arbetskraften i betydligt mindre utsträckning än andra åldersgrupper leder en relativ ökning av befolkningen i den här åldersgruppen, allt annat lika, till att arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden sjunker. För att se hur sysselsättningsgraden hade utvecklats utan inverkan av förändringar i åldersstrukturen har Finanspolitiska rådet i sin rapport för 2014 beräknat utvecklingen av arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad kontrollerad för demografins inverkan från

21 Finanspolitiska rådet (2014).

2006 och framåt. Förenklat innebär det att den demografiska fördelningen låses som den såg ut 2006 och arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad beräknas utifrån hur de påverkats av förändringar inom de olika åldersgrupperna (se diagram 3.16).

Diagram 3.16 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad justerad för

demografisk utveckling, procent

Anm: Avser årsmedeltal för åldersgruppen 15–74 år. Sysselsättningsgrad och arbetskraftsdeltagande justeras här för den demografiska utvecklingen genom att faktisk sysselsättningsgrad respektive arbetskraftsdeltagande beräknas för åldersgrupperna 15–19, 20–24, 25–34, 35–44, 45–54, 55–64 och 65–74 år under åren 2006–2013. Befolkningssammansättningen hålls konstant på 2006 års nivå och sysselsättningen respektive arbetskraften skrivs fram i varje åldersgrupp. Den justerade sysselsättningsgraden och det justerade arbetskraftsdeltagandet visar därför utvecklingen rensat för demografiska förändringar i befolkningen.

Källa: Finanspolitiska rådet.

Efter korrigeringen visar arbetskraftsdeltagandet en större ökning sedan 2006, med drygt två procentenheter, medan sysselsättningsgraden visar en ökning med drygt en procentenhet jämfört med den faktiska som i stort sett varit oförändrad mellan 2006 och 2013.

Sysselsättningsgradens utveckling

Sysselsättningsgraden visar hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt. År 2005 bytte arbetskraftsundersökningarna (AKU) definition för att harmonisera statistiken med övrig EU-statistik. Sedan dess mäts sysselsättningsgraden i åldersgruppen 15–74 år. Sysselsättningsgraden blir då betydligt lägre, men uppvisar ungefär samma variationsmönster som för åldersgruppen 16–64 år.

Under perioden mellan 2001 och 2013 har sysselsättningsgraden minskat något. Det stora fallet inträffade dock under 1990talskrisen. Utvecklingen förklaras av att befolkningstillväxten under denna period varit större än sysselsättningstillväxten.

Diagram 3.17 Sysselsättningsgradens utveckling 1970 2013,

16 64 år och 15 74 år, procent

Källa: SCB, AKU.

Kvinnor har generellt sett en lägre sysselsättningsgrad än män. Såväl den inhemska krisen under 1990-talet som den globala lågkonjunktur under slutet av 2000-talets första årtionde innebar en större minskning av sysselsättningsgraden bland män än kvinnor. En förklaring till detta är att det framför allt var exportindustrin som stod för den minskade sysselsättningen vid båda nedgångarna och att männen är överrepresenterade bland de anställda i denna

60 65 70 75 80 85

1970

1980

1990

2000

2010

Procent

16-64 år 15-74 år

sektor. Under 1990-talskrisen var sysselsättningsminskningen till en början större hos män än kvinnor, men mot slutet av krisen drabbade sysselsättningen framför allt kvinnor då neddragningar även gjordes i den offentliga sektorn.

Sammantaget innebar det att sysselsättningsgraden minskade ungefär lika mycket bland kvinnor som män under 1990-talskrisen. Under finanskrisen och den efterföljande skuldkrisen minskade sysselsättningsgraden i procentuella termer mer för män än kvinnor. Liksom vid andra ekonomiska kriser var det framför allt unga människor som drabbades hårdast.

Diagram 3.18 Sysselsättningsgradens utveckling för kvinnor och män

2001 2013, 15 74 år, procent

Källa: SCB, AKU.

Sysselsättningsgraden i internationell jämförelse

Även om sysselsättningsgraden i Sverige sjunkit sedan 1990-talet är den med internationella mått fortfarande relativt hög. Såväl Sverige som övriga nordiska länder har en högre sysselsättningsgrad än EU-genomsnittet.

Den svenska utvecklingen av sysselsättningsgraden har emellertid gått i motsatt riktining mot EU-genomsnittet. Medan sysselsättningsgraden minskat i Sverige under 2000-talets första årtionde

56 58 60 62 64 66 68 70 72

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Procent

Totalt

Kvinnor

Män

har den genomsnittliga sysselsättningsgraden i EU ökat. Detta förklaras av att sysselsättningstillväxten i Sverige och övriga nordiska länder varit lägre än befolkningstillväxten, medan utvecklingen i EU som helhet varit den omvända. I Sverige ökade sysselsättningsgraden mellan 2001–2012 med 7,1 procent i åldergruppen 15–74 år. För övriga nordiska länder och EU27 ökade sysselsättningen med ca 5,7 procent. Under samma period var befolkningstillväxten i Sverige 9,8 procent, medan den i Norden var 8,7 procent och i EU27 3,3 procent.

Sysselsättningsgradens utveckling efter finanskrisen 2008 har sett olika ut i EU och Norden. I Sverige och de övriga nordiska länderna var nedgången i sysselsättningsgrad inledningsvis betydligt kraftigare än i övriga Europa. Sysselsättningsutvecklingen vände dock relativt snabbt i Norden medan sysselsättningsgraden i EU som helhet fortfarande inte ökat sedan krisen inleddes.

Diagram 3.19 Sysselsättningsgraden i Sverige, Norden och EU27,

2001 2013, procent

Anm. Åren 2001–2002 avser EU-27.

Källa: SCB, AKU.

40 45 50 55 60 65 70

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Procent

EU 27 Norden Exkl. Sverige

Sverige

Sysselsättningsgraden för olika delgrupper

Åldersgrupper

Under 1990-talskrisen sjönk sysselsättningsgraden för samtliga åldersgrupper (diagram 3.20). Störst var dock nedgången för de yngre ålderskategorierna. För personer 16–19 år mer än halverades sysselsättningsgraden mellan 1990 och 1997.

För personer i åldrarna 20–24 år sjönk sysselsättningsgraden från över 80 procent till ca 55 procent under samma tid. En liknande nedgång återfinns även för personer mellan 25–35 år, medan nedgången för de äldsta ålderskategorierna var betydligt lägre.

Efter 1990-talskrisen har sysselsättningsgraden ökat i samtliga åldersgrupper. Det är endast i åldersgruppen 55–64 år som sysselsättningsgraden 2013 var högre än före 1990-talskrisen. Sedan bottennoteringen 1997 har sysselsättningsgraden i åldersgruppen 55–64 år ökat med knappt 20 procent. Näst mest har sysselsättningsgraden ökat i åldersgruppen 20–24 år, med ca 10 procent. I åldersgruppen 45–55 år har sysselsättningsgraden under samma period ökat med cirka två procent, medan den minskat med cirka två procent för åldersgruppen 16–19 år.

Diagram 3.20 Sysselsättningsgrad för olika åldersgrupper, 1987 2013,

procent

Källa: SCB, AKU.

Utbildningsnivå

Sysselsättningsgradens nivå samvarierar med utbildningens längd. Av diagram 3.21 framgår hur sysselsättningsgradens utvecklats för olika utbildningsgrupper. Bland personer med eftergymnasial utbildning var sysselsättningsgraden ca 78 procent 2013. Motsvarande siffra för grundskoleutbildade och gymnasieutbildade var 34 respektive 70 procent. Under 2000-talets första årtionde har gapet mellan hög- och lågutbildades sysselsättningsgrad ökat. Det beror framför allt på att sysselsättningsgraden bland personer med förgymnasial utbildning har sjunkit. Personer med endast gymnasieutbildning drabbades hårdare av finanskrisen än personer med eftergymnasial utbildning. Sysselsättningsgraden sjönk kraftigt under 2008 och 2009, vilket medfört att skillnaden mellan sysselsättningsgraden hos personer med gymnasieutbildning och eftergymnasial utbildning har ökat. Även skillnaden i sysselsättningsgrad mellan personer med eftergymnasial och gymnasial utbildning har ökat.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

16-19 år

20-24 år

25-34 år

35-44 år

45-54 år

55-64

Diagram 3.21 Sysselsättningsgrad för olika utbildningsgrupper, 2005 2013,

procent

Källa: SCB, AKU.

Utrikes födda

Sysselsättningsgraden är lägre för utrikes födda än för personer födda i Sverige. Sedan mitten av 1990-talet har emellertid skillnaden mellan inrikes och utrikes födda minskat. Minskningen är som störst hos utrikes födda män vars sysselsättningsgrad höjdes kraftigt i slutet av 1990-talet och tog ytterligare ett steg 2005 fram till finanskrisen 2008. Utrikes födda personer drabbades inte hårdare än andra grupper under finanskrisen och återhämtningen efter krisen har snarare gått något snabbare för de som är utrikes födda än för inrikes födda. Av diagram 3.22 framgår att sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda minskat efter finanskrisen.

Historiskt har sysselsättningsgraden inte alltid varit lägre hos utrikes födda. Fram till 1970-talet hade utrikes födda en högre sysselsättningsgrad än personer födda i Sverige. Det förklaras framför allt av att invandringen dominerades av arbetskraftsinvandring, dvs. många hade arbeten som väntade när de kom till Sverige. För utrikes födda män började sysselsättningsgraden falla under mitten av 1970-talet. För utrikes födda kvinnor ökade

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Förgymnasial utbildning Gymnasial utbildning Eftergymnasial utbildning

däremot sysselsättningsgraden fram till mitten av 1980-talet. Ökningen var dock klart lägre än den ökning som inrikes födda kvinnor hade under samma period. Skillnaden mellan inrikes och utrikes födda kvinnors sysselsättningsgrad ökade således under denna period.

Utrikes födda drabbades mycket hårt av 1990-talskrisen och skillnaden i sysselsättninggrad mellan inrikes och utrikes födda steg då kraftigt.

Diagram 3.22 Sysselsättningsgrad för inrikes och utrikes födda, 1987 2009,

procent

Källa: LU 2011.

Funktionsnedsatta 22

Av befolkningen i åldern 16–64 år uppger nio procent att de har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga Sysselsättningsgraden bland funktionsnedsatta är betydligt lägre än för befolkningen som helhet. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan dessa grupper har ökat. År 2008 var sysselsättningsgraden 50 procent bland personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt

22 Definitionen av funktionsnedsättning baserar sig på FN:s standardregler. Människor kan ha funktionsnedsättning på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller -sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar.

arbetsförmåga. I befolkningen utan funktionsnedsättning var sysselsättningsgraden 77 procent. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan grupperna ökade något 1998–2008. Skillnaden i sysselsättningsgrad är större i de äldre åldersgrupperna än bland yngre. Många äldre personer med funktionsnedsättning beviljas sjukersättning vilket gör att sysselsättningsgraden faller med åldern.23

Sysselsättningsgraden är högre ju högre utbildningsnivå den funktionsnedsatte har. Utrikes födda med funktionsnedsättning har lägre sysselsättningsgrad än svenskfödda med funktionsnedsättning.24

Diagram 3.23 Andel sysselsatta (med och utan funktionsnedsättning) i procent

av befolkningen, 16 64 år, procent

Källa: SCB, AKU.

23SOU 2012:31. 24SOU 2012:31.

Sysselsättningsprognos

Sedan 1970-talet har den ekonomiska utvecklingen och finansieringen av välfärden, inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, gynnats av en växande arbetskraft. Enligt nuvarande prognoser ökar medellivslängden i Sverige och därmed även andelen äldre i befolkningen och arbetskraften. En annan central aspekt på hur befolkningen i yrkesaktiv ålder kommer att utvecklas i framtiden är invandringen.

SCB:s prognosinstitut gör analyser och prognoser på lång sikt över utvecklingen på arbetsmarknaden. I 2013 års rapport beräknas utvecklingen till 2035 enligt två scenarier, ett huvudscenario och ett nollscenario. Enligt huvudscenariot i sysselsättningsprognosen beräknas antalet förvärvsarbetande öka med 490 000 personer till drygt 4,9 miljoner 2035.

Den största delen av ökningen utgörs av utrikes födda. Antalet utrikes födda som förvärvsarbetar beräknas öka med ca 390 000 personer till 2035 och antalet inrikes födda med 100 000. Att sysselsättningsökningen blir störst bland utrikes födda beror dels på att antalet utrikes födda i befolkningen väntas öka framöver, dels på ett antagande om en högre andel förvärvsarbetande bland de utrikes födda. I huvudscenariot antas även att äldre arbetar två år längre än i dag och att andelen inrikes födda kvinnor som förvärvsarbetar ökar något till 2035.

I nollscenariot antas i stället att andelen som förvärvsarbetar blir oförändrad på 2011 års nivå. Den framtida sysselsättningen påverkas i detta scenario endast av den demografiska utvecklingen.

Sysselsättningsökningen i antal blir då naturligtvis betydligt lägre. År 2035 beräknas 4,64 miljoner personer förvärvsarbeta vilket motsvarar en ökning på 190 000 personer jämfört med 2011. Även i nollscenariot ökar antalet utrikes födda som förvärvsarbetar. Sysselsättningen minskar däremot bland inrikes födda som en följd av att antalet inrikes födda i de mest yrkesaktiva åldrarna väntas minska under prognosperioden.

Arbetets omfattning är ojämnt fördelad

Det skiljer endast några procentenheter mellan kvinnors och mäns sysselsättningsgrad. Det räcker med att en person arbetar en timme under mätveckan för att den personen ska betraktas som sysselsatt. Kvinnor och män har i genomsnitt olika arbetstider. År 2013 arbetade 89 procent av de sysselsatta männen heltid mot 69 procent av kvinnorna (diagram 3.24).

Diagram 3.24 Andel av befolkningen efter arbetad tid 1970 2013,

20 64 år fördelat på kön, procent

Källa: SCB AKU och egen bearbetning.

Sedan slutet av 1980-talet har skillnaderna i andelen deltidsarbetande män och kvinnor minskat. Detsamma gäller andelen heltidsarbetande män och kvinnor sedan 1990-talets början, vilket delvis kan vara en effekt av 1990-talskrisen. Skillnaderna i genomsnittlig arbetstid är dock fortfarande betydande.

Andelen deltidssysselsatta varierar mellan olika näringsgrenar. Andelen är högst inom vård och omsorg och lägst i industrin, dvs. i typiska kvinno- respektive mansyrken.

Sverige har en hög andel deltidssysselsatta, såväl bland män som för kvinnor, vid jämförelse inom EU-27. Andelen deltidssysselsatta män är högre endast i Nederländerna.

Det kan finnas ett samband mellan Sveriges höga sysselsättningsgrad och den höga andelen deltidssysselsatta. En hög sysselsättningsgrad kan ju enklare uppnås genom en hög andel deltidssysselsatta, eftersom måttet sysselsättningsgrad inte tar hänsyn till hur mycket personer arbetar utan endast hur många som arbetar.

En hög andel deltidssysselsatta kan också bero på att fler män och kvinnor i Sverige försöker förena förvärvsarbete och föräldraskap, vilket är svårare i många länder utanför Norden.

Ungdomar i åldern 16–24 år arbetar oftare deltid än andra åldersgrupper. Det förklaras till stor del av tillfälliga anställningar vid sidan av studier.

Deltidsarbete för såväl män som kvinnor är minst vanligt i åldersgruppen 45–54 år. Detta torde förklaras av att småbarnsåren då ofta är över och mer tid kan läggas på förvärvsarbete.

Det finns personer som har ett andra arbete. Det är rimligt att anta att det för de allra flesta handlar om två deltidsarbeten. År 2011 hade åtta procent av de anställda två arbeten. Ett andra arbete är vanligare i Sverige än i EU-27.

3.5.2. Utvecklingen av arbetskraftens sammansättning

Arbetskraften blir äldre

Den viktigaste förändringen av arbetskraftens sammansättning är att andelen äldre ökar. Det beror främst på låga födelsetal och en ökad livslängd. Det innebär att andelen av befolkningen som är i vad som brukar betecknas som yrkesaktiv ålder minskar.

Sett i ett längre perspektiv har andelen av de äldre som är sysselsatta minskat. Åldern vid utträde från arbetsmarknaden har sjunkit under flera decennier under efterkrigstiden. Vid mitten av 1990-talet bröts dock denna trend i många länder, däribland Sverige.25 Sysselsättningsgraden bland äldre har tenderat att öka

25 Burtles, G (2008).

sedan dess även om den ännu inte nått upp till nivåerna innan nedgången började.26

Utvecklingen av andelen av de äldre som är sysselsatta är särskilt angelägen på grund av att de äldres andel av befolkningen kontinuerligt ökar. Enligt SCB är den starkast växande åldersgruppen i framtiden personer över 65 år. År 2012 fanns det 1,8 miljoner som var 65 år eller äldre. Denna åldersgrupp väntas, enligt SCB:s prognoser, öka med drygt 700 000 personer till 2035. Befolkningen i de mest yrkesaktiva åldrarna, 20–64 år, uppgick 2012 till drygt 5,5 miljoner och väntas öka med knappt 300 000 till 2035. Antalet ungdomar under 20 år var 2012 närmare 2,2 miljoner och väntas öka med drygt 300 000 till 2035.27

Sammantaget gör SCB bedömningen att andelen personer i de mest yrkesaktiva åldrarna, 16–64 år, väntas minska från 58 procent år 2012 till 54 procent 2035. Detta samtidigt som de äldres andel av den totala befolkningen under samma period antas öka från 19 till 23 procent.

Utrikes födda

Ålderssammansättningen skiljer sig åt mellan inrikes och utrikes födda. En större andel av de utrikes födda befinner sig i de mest yrkesaktiva åldrarna, 20–64 år. Detta är en fördelaktig sammansättning ur försörjningssynpunkt.

In- och utvandringen till och från Sverige har varierat kraftigt under de senaste decennierna. Från andra världskrigets slut fram till 1970-talet var arbetskraftsinvandringen från Finland och Sydeuropa omfattande medan antalet flyktingar var lågt.

Sedan 1970-talet har dock flykting- och anhöriginvandringen dominerat. För närvarande kommer de flesta utrikes födda till Sverige som asyl- eller anhöriginvandrare. Dessa har ofta svårare att komma in på arbetsmarknaden. Arbetskraftsinvandrare har redan ett arbete när de kommer till Sverige.

Förvärvsfrekvenserna skiljer sig därför betydligt jämfört med tidigare generationer invandrare och mellan olika grupper av

26 SCB (2011). 27 SCB (2013a).

invandrare. Förvärvsfrekvensen bland utrikes födda har varit betydligt lägre än bland inrikes födda under de senaste 20 åren.

Skillnaden i förvärvsfrekvens har ökat påtagligt de senaste årtiondena. År 1990 uppgick skillnaden i förvärvsfrekvens mellan inrikes och utrikes födda till cirka åtta procentenheter i åldrarna 16–74 år. Sju år senare hade skillnaden ökat till 21 procentenheter. Konjunkturnedgången i sysselsättningen under 1990-talet drabbade utrikes födda i större utsträckning än inrikes födda.28

År 2012 var drygt 15 procent eller ca 1,5 miljoner av Sveriges befolkning född i ett annat land. År 2035 räknar SCB med att de utrikes födda, som andel av befolkningen, vara närmare 19 procent. I de mest yrkesaktiva åldrarna 20–64 år väntas 25 procent vara födda i ett annat land år 2035 jämfört med nuvarande närmare 20 procent.29

Arbetskraftens utbildningsnivå

Arbetskraftens utbildningsnivå och kunskaper påverkar både den ekonomiska utvecklingen och sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas funktion. Arbetskraftens utbildningsnivå har stigit kraftigt de senaste åren, vilket beror på förändringar i och utbyggnad av utbildningssystemet under 1990-talet samt den demografiska utvecklingen. Arbetskraftens utbildningsstruktur utmärks dock av skillnader mellan olika grupper. Sammantaget pekar utvecklingen mot att andelen av den nytillträdande arbetskraften som har en låg kunskapsnivå ökar.

Mer än var tredje svensk i åldern 25–64 år, 39 procent, har någon form av eftergymnasial utbildning och 24 procent har minst treårig eftergymnasial utbildning. I början av 1990-talet hade en tiondel av befolkningen minst en treårig eftergymnasial utbildning.

Knappt hälften av Sveriges 4,9 miljoner invånare i åldern 25–64 år har gymnasial utbildning som högsta utbildning. Denna grupp ökade under hela 1990-talet. Under de senaste åren har dock andelen gymnasialt utbildade planat ut på 45 procent.

28 SCB (2009) 29 SCB (2009).

Andelen kvinnor med eftergymnasial utbildning är högre än andelen män, både bland inrikes och utrikes födda.30 Utbildningsnivån är i genomsnitt något lägre bland utrikes än bland inrikes födda. Omkring 24 procent av både inrikes och utrikes födda hade 2011 eftergymnasial utbildning på minst tre år. Den största skillnaden mellan grupperna fanns bland dem med gymnasial utbildning. Andelen låg på 48 procent bland inrikes och 35 procent bland utrikes födda.31

Andel ungdomar som går ut grundskolan utan behörighet att söka något av de nationella programmen på gymnasiet har ökat kontinuerligt sedan 1990. 32 Av landets 20-åringar hade 72 procent ett slutbetyg från gymnasieskolan 2010, vilket är på samma nivå som de fyra föregående åren, men lägre än slutet av 1990-talet.

33

Enligt PISA-studien 2012 har svenska 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap försämrats kraftigt under den senaste femtonårsperioden.

3.5.3. Arbetsmarknaden fortfarande könsuppdelad

Svensk arbetsmarknad karaktäriseras av kvinnors relativt höga arbetskraftsdeltagande men också av att vara relativt könsuppdelad.

Svensk arbetsmarknad är horisontellt könsuppdelad. Kvinnor och män har olika yrken, arbetsgivare, arbetar i olika branscher och organisationer och finns vid olika arbetsplatser.

Arbetsmarknaden är också vertikalt könsuppdelad. Kvinnor och män når på ett systematiskt sätt inte lika långt i sina respektive karriärer. Jämförelser mellan olika europeiska länder visar dock att Sverige inte längre kan räknas till de länder som har mycket hög grad av yrkessegregering efter kön. Orsaken är att vissa före detta öststater har blivit mer könsuppdelade och att det blivit betydligt större spridning bland de nordiska länderna sedan 1990-talet. Den finländska arbetsmarknaden är fortfarande i hög grad könsuppdelad medan Sverige och Norge befinner sig i mitten av fördelningen och Danmark är bland de mindre segregerade länderna.34

30 SCB (2013b). 31 SCB (2014a). 32 Skolverket: Efterfrågade mått, grundskolan. 33 Skolverket: Efterfrågade mått, grundskolan. 34SOU 2014:81.

Endast tre av de 30 största yrkena har en jämn könsfördelning, dvs. 40–60 procent av vartdera könet (kockar och kokerskor, läkare samt universitets- och högskolelärare). I de 30 största yrkena finns 58 procent av alla anställda kvinnor och 37 procent av alla anställda män i åldern 20–64 år. Det mest kvinnodominerade yrket är undersköterska, sjukvårdsbiträde m.fl. (93 procent kvinnor), det mest mansdominerade yrket är motorfordonsmekaniker och -reparatör (98 procent män).35

Delegationen för ökad jämställdhet i arbetslivet har studerat könsuppdelningen i yrken mellan 2000 och 2010. Analysen visar att könsuppdelningen efter yrke har minskat något under den undersökta perioden. Kvinnor ökar sitt inträde i traditionellt manliga yrken i viss mån, men motsvarande trend kan inte skönjas avseende mäns inträde i traditionella kvinnoyrken. 36

Kommun- och landstingssektorn är kraftigt kvinnodominerad, knappt 80 procent av dem som arbetar där är kvinnor, och drygt 20 procent är män. Inom staten är fördelningen helt lika. I den privata sektorn är knappt 40 procent kvinnor och drygt 60 procent män (se tabell 3.1). Den privata sektorn är således i avsevärt mindre utsträckning könsuppdelad.

35 SCB. 36SOU 2014:81.

Tabell 3.1 Antal anställda 20 64 år efter sektor 2011 och procentuell fördelning av kvinnor och män mellan olika sektorer, antal i 1 000-tal

Sektor

Kvinnor

Män Könsfördelning

Antal Procent Antal Procent Kvinnor Män

Kommuner

615 31 178 9

78 22

Landsting

198 10 52 3

79 21

Stat

122

6 120 6

50 50

Privat

1 020 52 1 620 80

39 61

Uppgift saknas

18

1 33 2

35 65

Totalt

1 974 100 2 003 100

50 50

Källa: SCB.

3.5.4. Utvecklingen av olika anställningsformer

De flesta på arbetsmarknaden har en tillsvidareanställning och arbetar heltid. Många avviker dock från detta på olika sätt. Kopplingen till arbetsmarknaden kan också variera under arbetslivet. Många kombinerar under perioder anställning, företagande och studier. De senaste två decennierna har arbetsmarknaden förändrats i flera avseenden. De kanske viktigaste förändringarna rör inträdet på arbetsmarknaden för ungdomar och invandrade.

Olika anställningsformer

De som arbetar kan delas in två anställningsformer. Den ena gruppen är tillsvidareanställningar där den avtalade tjänstgöringstiden uppgår till minst 35 timmar per vecka. Den andra gruppen består av två typer av anställningsformer; deltidsanställningar och visstidsanställningar. Med deltidsanställning avses i detta sammanhang alla anställningar där den överenskomna arbetstiden understiger 35 timmar.

Till anställningsformen visstidsanställningar hör flera undergrupper. Gemensamt för samtliga är att avtalen endast gäller under en specifik tidsperiod. Tillsammans utgör visstids- och deltidsanställningarna s.k. atypiska anställningar.

Sverige har internationellt sett strikta regler för tillsvidareanställning men jämförelsevis flexibla regler för olika former för deltids- och visstidsanställningar.37

Tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar

Den vanligaste anställningsformen på den svenska arbetsmarknaden är tillsvidareanställning. Sedan 1987 har andelen tillsvidareanställningar varierat mellan 66 och 70 procent av samtliga anställningar (diagram 3.25). Andelen tillsvidareanställningar varierar normalt med konjunkturläget. I högkonjunkturer blir en allt större andel av de sysselsatta tillsvidareanställda på heltid. I lågkonjunkturer minskar de fasta heltidsarbetena snabbt. Orsaken är bl.a. att arbetsgivarna blir mindre benägna att fastanställa personal under osäkra tider.

Sett i ett längre perspektiv har andelen tidsbegränsade anställningar ökat. Ökningen inträffade framför allt under första hälften av 1990-talet. Under 1990-talskrisen ökade andelen personer med tidsbegränsade anställningar från 10 till 16 procent, mätt som andel av det totala antalet anställda.

Under 2000-talets första årtionde var andelen med tidsbegränsade anställningar relativt stabil och varierade mellan 15 och 17 procent.

I samband med lågkonjunkturen under finanskrisen 2008/2009 föll sysselsättningen kraftigt och då sjönk andelen tidsbegränsat anställda. Arbetsgivarna minskade sysselsättningen främst genom att inte förlänga tidsbegränsade anställningar.

37 2010 anmärkte EU-kommissionen på att Sverige saknar bortre tidsgräns för varvade perioder av visstidsanställning, vikariat och säsongsanställning hos en och samma arbetsgivare. Kommissionen menar att detta strider mot EU-direktivet om visstidsarbete (1999/70/EG).

Diagram 3.25 Fast anställda, tidsbegränsat anställda och företagare

som andel av antalet sysselsatta 1987 2013, procent

Källa: SCB, AKU.

Tidsbegränsade anställningar är vanligast bland ungdomar (diagram 3.26). I den yngsta åldersgruppen, 15–19 år, är nära 80 procent av anställningarna tidsbegränsade. I åldersgruppen 20–24 år är andelen omkring 50 procent. För arbetstagare i åldersgruppen 35–64 år ligger andelen under tio procent. En viktig förklaring till att andelen sedan åter stiger i åldersgruppen 65–74 år är att anställningar efter 67 år alltid är tidsbegränsade.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fast anställda Tidsbegränsat anställda Företagare + medhj hushållsmedlem

Diagram 3.26 Andel tidsbegränsat anställda fördelat på ålder 1987 2013,

procent

Källa: SCB, AKU.

Det finns också skillnader mellan branscher. I t.ex. detaljhandeln har andelen tidsbegränsat anställda ökat från knappt 14 procent 1988 till knappt 24 procent 2012.38 Tidsbegränsade anställningar är också vanligare bland arbetare (drygt 28 procent) än bland tjänstemän (drygt sex procent) i detaljhandeln.

Bemanningsanställningar

Uthyrning av arbetskraft (bemanningsarbete) var i princip förbjudet i Sverige mellan 1935 och 1991.39 Arbetsmarknadens förändrade struktur och politiska diskussioner ledde till att förbudet successivt har luckrats upp, både för bemanningsarbete och för den därtill kopplade frågan om privata arbetsförmedlingar.

Den 1 januari 1992 togs det första steget mot avreglering genom införande av lag (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Lagen gjorde det tillåtet att hyra ut arbetskraft

38 Handelsanställdas förbund (2012). 39SOU 2014:55.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

16-19

Män

20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 16-19

Kvinnor

20-24 25-34 35-44 45-54 55-64

1987 1991 1995 2000 2005 2013

med vissa begränsningar. En beställare fick anlita uthyrd arbetskraft endast om det föranleddes av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft. Vidare angavs att en enskild arbetstagare fick, inom ramen för uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader.

Dessa begränsningar togs bort den 1 juli 1993 när lagen ersattes av lag (1993:440) om privat arbetsförmedling. Den enda kvarstående begränsningen var därefter att förmedlingar inte fick ta betalt av sökande för att förmedla arbeten. I andra länder finns begränsningar som exempelvis undantar vissa yrkesgrupper och tidsbegränsningar av uthyrning av personal. I Sverige kan fackföreningar och arbetsgivare i stället sluta centrala och lokala avtal med olika regleringar, exempelvis hur hög procentandel av de anställda som får hyras in. Inhyrda omfattas ofta av regler som lagen om anställningsskydd med mera.

År 1994 omfattade bemanningsbranschen ca 5 000 anställda. År 2014 var 172 000 personer anställda i bemanningsbranschen. Mätt i årsarbetskrafter är antalet anställda i branschen 78 000 personer, vilket motsvarar 1,5 procent av arbetskraften.

Auktorisation av bemanningsföretag instiftades 2007 av medlemsorganisationen Bemanningsföretagen som är en arbetsgivar- och branschorganisation. För att bli auktoriserad krävs bl.a. kollektivavtal, jämställdhetsplan och etiska regler och den medför en årlig granskning av en partssammansatt nämnd. De som inte uppfyller kraven kan heller inte vara med. År 2014 fanns ca 440 auktoriserade bemanningsföretag.

Den 1 januari 2013 infördes lagen (2012:854) om uthyrning av arbetskraft. Lagen innebär att uthyrd arbetskraft tillförsäkras minst de grundläggande arbets- och anställningsvillkor som skulle ha gällt om personen hade anställts direkt av kundföretaget.

3.5.5. Förändrad efterfrågan på arbetskraft

En trend de senaste decennierna är att efterfrågan på högre utbildad arbetskraft har ökat. Arbetsförmedlingen konstaterar i sin prognos över vilka yrken som kommer lida brist på arbetskraft i framtiden att dessa generellt ställer högre krav på utbildning, och då nästan

alltid eftergymnasial nivå.40 Arbetskraften blir i genomsnitt allt äldre och bättre utbildad. Under de senaste årtiondena har sysselsättningsgraden legat relativt stabilt men sjunkit för vissa grupper, det gäller särskilt för ungdomar. Ungdomar träder in i arbetslivet allt senare samtidigt som fler äldre fortsätter att arbeta efter 65 års ålder. Den genomsnittliga arbetslöshetsnivån har ökat och riskerna för arbetslöshet drabbar i allt högre grad ungdomar, lägre utbildade och utrikes födda.41 Arbetslivet har även förändrats genom en ökad andel tillsvidareanställda, färre deltidsarbetande, ökad rörlighet och fler som kombinerar olika verksamheter.

En central fråga som diskuteras i många länder är i vilken grad omfattande strukturella förändringar i ekonomin som beror på den teknologiska utvecklingen och globaliseringen leder till en förändring av efterfrågan på arbetskraft.

Forskningen de senaste tjugo åren i USA pekar på en förskjutning i efterfrågan på arbetskraft på grund av bl.a. teknologisk utveckling och utflyttning av produktion till låglöneländer. Förenklat brukar det beskrivas som att innovationer och teknisk utveckling leder till att maskiner och IT blir billigare och effektivare jämfört med arbetskraften. Det innebär att mer kapital används per arbetare. Efterfrågan ökar på välutbildad arbetskraft och sjunker på lägre utbildad arbetskraft. Globaliseringen innebär dessutom att många arbeten flyttar till länder med lägre relativa arbetskraftskostnader.

De empiriska analyserna av förändringar i lönestrukturen m.m. pekar på en ”hollow out”, dvs. andelen arbeten med genomsnittliga krav och löneläge, exempelvis rutinarbeten på kontor, sjunker över tiden medan det blir relativt fler arbeten med högre respektive lägre utbildningskrav och löner.42 Det kallas också polarisering av arbetsmarknaden. En liknande utveckling har visats i bl.a. Storbritannien, Frankrike och inom flera andra EU-länder.43

För Sveriges del har Erik Melander undersökt varför efterfrågan har fallit på lågutbildad arbetskraft i tillverkningsindustrin.44 Mellan

40 Arbetsförmedlingen (2014c). 41 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2013). 42 David H. Autor, Lawrence F. Katz, Melissa S. Kearney (2006). 43 Fernández-Macías, E. and Hurley, J. (2008). Goos, M., Manning, A. and Salomons, A. (2009). Europeiska kommissionen (2013). 44 Mellander, E (1999).

1985 och 1995 minskade sysselsättningen bland arbetare med högst grundskoleutbildning i den svenska tillverkningsindustrin från ca 435 000 till 240 000 personer, dvs. med 45 procent. Studien visar att den tekniska utvecklingen missgynnat lågutbildade, främst personer med enbart folkskoleutbildning. I en annan studie undersöker Adrian Adermon och Magnus Gustavsson hur väl teorin om polarisering går att applicera på utvecklingen av den svenska arbetsmarknaden mellan 1975 och 2005. Forskarna finner stöd för teorin under 1990-talet och 2000-talets första årtionde men svagt eller inget stöd för andra hälften av 1970-talet och 1980-talet.45

Vissa internationella studier av den svenska arbetsmarknaden har pekat på en polarisering, andra enbart på en ökad efterfrågan på välutbildad arbetskraft. Rune Åberg har i en studie använt detaljerade registerdata från lönestrukturstatistiken för perioden 2000–2011 för att undersöka förändringar i olika näringsgrenar och yrkesgrupper.46 Analysen pekar på att även den svenska arbetsmarknaden har polariserats. Under perioden har arbetstillfällen ökat både i låglönegruppen och i höglönegrupperna.

3.5.6. Företagen och företagandet

Sverige har färre företagare än många jämförbara länder. En relativt stor andel av företagarna närmar sig dessutom pensionsålder utan att det finns personer som kan ta över.

Några olika förklaringar brukar föras fram till den låga andelen företagare i landet. En förklaring är att Sverige har relativt många storföretag och en annan är att jordbrukssektorn, som traditionellt består av företagare, är relativt liten.

Trots detta betraktas det låga antalet företagare ofta som ett strukturellt problem inför framtiden.47 Dels handlar detta om att fler företag skulle kunna växa och därmed positivt påverka sysselsättningen. Dels handlar det om att en sådan näringslivsstruktur är mer motståndskraftig vid nedgångar i ekonomin. Forskning tyder på att tillgång på riskkapital, särskilt i de tidigare stadierna av ett nyföretagande, är ett strukturellt problem i Sverige.

45 Adermon, A, Gustavsson, M (2011). 46 Åberg, Rune (2013). 47Ds 2009:21.

Diagram 3.27 Andel nya och nedlagda företag av den totala företagsstocken,

exklusive primära näringsgrenar och offentlig administration 1997 2005, procent

Källa: Eurostat (2008).

Låg omsättning av företag i Sverige

Sverige har lägst nyföretagande och lägst andel försvunna företag jämfört med de EU 15-länder som det finns tillgängliga data för. Omsättningen av företag är hälften så stor som exempelvis i Storbritannien. Samtidigt har Sverige den högsta överlevnadsfrekvensen bland företagen i de undersökta länderna. En förklaring till Sveriges lägre nyföretagande är att företagsstocken är större än i andra länder.48 Andra förklaringar som förts fram till den relativt låga företagsdynamiken i Sverige är hinder mot entreprenörskap.49

48 ITPS (2006). 49 Henrekson, M & Stenkula, M (2007).

3.5.7. Arbetskraftens rörlighet

Geografisk rörlighet

Geografisk rörlighet på arbetsmarknaden är en viktig del av samhällsekonomins anpassning till förändrade förutsättningar för produktion och handel. Teknisk utveckling och förändringar på de internationella marknaderna leder till en ständigt pågående strukturomvandling som kräver rörlighet och flexibilitet på arbetsmarknaden för att sysselsättning och välfärd ska kunna utvecklas på ett gynnsamt sätt. Strukturomvandlingen innebär förändringar i efterfrågan på arbetskraft och dessa förändringar ser olika ut i olika delar av landet. Tillsammans med yrkesmässig och branschmässig rörlighet är geografisk rörlighet centrala mekanismer för en effektiv matchning mellan lediga arbeten och arbetssökande.

Den geografiska rörligheten, både flyttning och pendling, har ökat väsentligt under de senaste årtiondena. Män och kvinnor flyttar i ungefär lika stor omfattning medan pendling är betydligt vanligare bland män än hos kvinnor. Den geografiska rörligheten bland utrikes födda ligger på samma nivå som inrikes födda.50

Den geografiska rörligheten varierar med ålder. Det finns ett negativt samband mellan ålder och rörlighet och ett positivt samband mellan utbildningsnivå och rörlighet. Rörligheten varierar med konjunkturcykeln, den sjunker i låg- och ökar i högkonjunkturer.51

Rörlighet mellan anställning och företagande respektive anställning/företagande och studier

De flesta studier visar att byte av arbetsgivare, dvs. rörligheten på arbetsmarknaden, varierar med konjunkturcykeln, men att det inte går att utskilja någon klar ökning över tid.52 Arbetsgivarbyten är vanligare bland unga, men inte heller bland unga går det att se att arbetsgivarbytena har blivit vanligare. En del av rörligheten mellan olika arbeten kan dock inte följas i statistiken, eftersom den

50 Långtidsutredningen (2008c). 51 Andersson, M och Thulin, P (2008). 52 Långtidsutredningen (2008b) Gartell, M Jans, A-C och Persson, H (2007)

numera sker inom ramen för en och samma anställning hos bemanningsföretag.

Fler äldre som studerar

En indikation på rörlighet mellan anställningar och studier är att äldre numera studerar i högre utsträckning. Högskoleverket har tagit fram statistik på åldersfördelningen för studerande under perioden 1978–2009.53 I stora drag har åldersfördelningen varit tämligen konstant de senaste 30 åren. Av rapporten framgår att utvecklingen av antalet studerande, som var 30 år eller äldre, är betydligt mer påtaglig eftersom högskolan byggdes ut kraftigt och antalet studerande fördubblades mellan 1978 och 2009. Antalet studenter som var 30 år eller äldre har ökat från 51 000 i slutet av 1970-talet till 96 000 under 2009.

Fler kombinerar anställning, företagande respektive studier

Enligt SCB uppgick antalet sysselsatta 15–74 år som också studerar på hel- eller deltid till 295 000 personer.54 Som andel av de sysselsatta motsvarade detta 6,5 procent. Jämfört med 2005, då det finns jämförbar statistik, har antalet sysselsatta som studerar ökat med 43 000 personer. Som andel av de sysselsatta utgjorde de som kombinerade sysselsättning och studier 5,8 procent 2005. Det innebär att andelen som kombinerar arbete och studier har minskat under de senaste åren.

Det finns några undersökningar som studerat de som kombinerat anställning och företagande. Tillväxtverket har utifrån registerdata studerat hur många som deklarerar för näringsverksamhet och som samtidigt är anställda och som därför benämns som ”kombinatörer”.55 Under den studerade perioden 2004–2008 ökade antalet kombinatörer från ca 319 000 till ca 346 000, dvs. en ökning med 27 000 personer.

53 Högskoleverket (2010). 54 SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU), årsmedeltal 2010. Med sysselsatta avses enligt AKU anställda, företagare och medhjälpande hushållsmedlem. 55 Tillväxtverket (2010).

I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) studeras också personer som kombinerar anställning och företagande under perioden 1990–2001 i de kunskapsintensiva sektorerna i Sverige.56 Även i denna rapport används registerdata för att identifiera kombinatörer. Av rapporten framgår att det har blivit vanligare med personer som kombinerar anställning och företagande. Andelen kombinatörer har stigit från 4,9 till 5,7 procent av de sysselsatta under den studerade perioden. I studien visas också att kombinatörskap ofta är ett steg från lönearbete till heltidsföretagande.

Inträde på arbetsmarknaden

För den enskilde är det första arbetet ett viktigt steg in i samhället, det är arbete som meriterar till såväl sjukförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen. Inträde- och etableringsfasen på den svenska arbetsmarknaden har försämrats drastiskt för vissa grupper. Detta gäller både ålder och erfarenhet: det är numera fler ungdomar och andra nytillträdande grupper, t.ex. utrikes födda, som har svårt att klara arbetslivets inträdeskrav. Svårigheterna består oftast i begränsad utbildning, språkkunskaper eller andra färdigheter jämfört med konkurrerande arbetssökande. Det kan också handla om personers svaga resurser i andra avseenden, men också att arbetsgivarna systematiskt väljer bort vissa grupper av personer.

Ungdomar och utrikes föddas inträde

Två grupper som ofta anses ha problem på den svenska arbetsmarknaden är unga och utrikes födda. Gemensamt för dessa grupper är att många saknar tidigare arbetslivserfarenhet (från Sverige).

Långtidsutredningen har pekat ut övergången från studier till arbete som ett centralt problemområde på den svenska arbetsmarknaden. Efter avslutade gymnasiestudier följer en lång period av inaktivitet för en stor del av ungdomarna.

Ungdomar som inte klarat av sina gymnasiestudier har betydande etableringsproblem. Inträdet på arbetsmarknaden efter

56 Delmar, F, Folta, T och Wennberg, K (2008).

avslutad högre utbildning tar lång tid i Sverige jämfört med andra EU-länder.57

I en omfattande översiktsstudie har IFAU följt ungdomars och utrikes föddas inträde på arbetsmarknaden under perioden 1985– 2003.58 Rapporten visar att ungdomar som föddes i slutet av 1960talet hade 70 procent trätt in på arbetsmarknaden före 21 års ålder.59 För dem som föddes i början av 1980-talet var denna siffra runt 45 procent. Till största del förklaras fördröjningen av att fler utbildar sig under längre tid. Men övergången till arbete efter avslutad utbildning (matchningen) tar också längre tid.

Ett mått som brukar användas på inträdet är etableringsålder på arbetsmarknaden. Det är den ålder då 75 procent av en åldersklass är i förvärvsarbete. Etableringsåldern steg mellan 1980 och 2010 från ca 24 till 29 år. Särskilt problematiskt var situationen för dem som inte slutför gymnasiet.

Konjunkturläget vid invandringstillfället påverkade till stor del arbetsmarknadsinträdet för utrikes födda. Sammansättningen av de utrikes födda påverkar också, exempelvis med avseende på varifrån de kommer, utbildningsnivå och om de är arbetskraftsinvandrare, flyktingar eller anhöriginvandrare.

Av personer som kom till Sverige 1985 hade ca 25 procent trätt in på arbetsmarknaden året efter. Andelen som kom in på arbetsmarknaden ökade sedan i takt med att konjunkturen steg kraftigt under 1980-talet. Bland 1989 års invandrare hade 38 procent trätt in på arbetsmarknaden efter ett år, och 46 procent efter två år i Sverige. Därefter minskade andelen kraftigt i samband med 1990-talets lågkonjunktur. Bland dem som kom 1991 hade bara 24 procent trätt in på arbetsmarknaden efter mer än tre år i landet, och 1993 var motsvarande siffra 18 procent.

En orsak till det långsamma inträdet i arbetslivet kan också vara att andelen okvalificerade arbeten, som ofta uppfattas som en inträdesport till arbetslivet för nyligen anlända personer, är relativt låg på den svenska arbetsmarknaden.

En annan avgörande skillnad mellan Sverige och andra europeiska länder är att Sverige tar emot många flyktingar och deras

57SOU 2011:11. 58 Eriksson, R et al. (2007). 59 En person anses ha inträtt på arbetsmarknaden det år han eller hon för första gången uppnår 50 procent av en medianinkomst för 45-åringar.

familjer. Enligt Eurostat har 25 procent av utrikes födda (i åldern 15–64 år) kommit till Sverige som flyktingar. Motsvarande siffror för Holland, Tyskland och Norge, som också för en relativt öppen migrationspolitik, är 13, 14 respektive 18 procent. För de flesta andra europeiska länder är andelen flyktingar bland invandrare omkring eller under tio procent.60

3.5.8. Grupper utanför arbetsmarknaden

Det finns inget invändningsfritt sätt att definiera – och därmed beräkna – vilka som försörjer sig på annat sätt än genom arbete. SCB redovisar emellertid varje år statistik över s.k. helårsekvivalenter. Helårsekvivalenter är en statistisk konstruktion för att ge ett jämförbart mått över tiden på hur stor del av befolkningen som försörjs med sociala ersättningar. En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs med full ersättning ett helt år, det vill säga två personer som varit arbetslösa ett halvår var blir en helårsekvivalent tillsammans. Måttet visar alltså på hur många helårspersoner som har sin försörjning från något av välfärdssystemen under ett år.

Antalet helårspersoner som försörjs med sociala ersättningar och bidrag steg kraftigt under den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, med nästan 60 procent mellan åren 1990 och 1994. Därefter har antalet stadigt minskat med undantag för åren 2001–2004 och år 2009. År 2011 minskade antalet med cirka sju procent. Det var framför allt antalet arbetslösa helårspersoner som minskade, med ca 25 procent. Helårspersoner med sjuk- och aktivitetsersättning minskade med cirka elva procent. Samtidigt steg antalet med sjukpenning med knappt 14 procent, efter att ha sjunkit varje år sedan 2002.

Helårspersonernas andel av befolkningen mellan 20 och 64 år var ca 15 procent år 1990. År 1994 var andelen som högst med ca 23 procent. År 2011 var andelen åter 15 procent. Den kraftiga minskningen är framför allt ett resultat av att personer med sjukersättning minskat kraftigt.

60 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2013).

Diagram 3.28 Utvecklingen av antal helårspersoner i åldrarna 20 64 som

försörjs med sociala ersättningar och bidrag, 1990 2012

Källa: SCB, AKU.

Ett annat sätt att beskriva utvecklingen är att beräkna hur många personer i arbetsför ålder som står utanför arbetskraften. Här undantas heltidsstuderande som inte söker arbete, men personer i olika typer av arbetsmarknadsåtgärder inräknas.

Antalet personer som står utanför arbetsmarknaden, bortsett från studenter som inte söker arbete, har varit relativt oförändrat 2005–2012 (diagram 3.29). Antalet är betydligt högre än antalet helårspersoner som försörjs med sociala ersättningar och bidrag. Exempel på grupper som inkluderas är öppet arbetslösa, arbetslösa studenter, latent arbetslösa, personer med sjuk- eller aktivitetsersättning, sjukskrivna och hemarbetande.

Diagram 3.29 Antal personer utanför den reguljära arbetskraften, 16 64 år,

2005 2012

Källa: SCB och Arbetsförmedlingen.

Även om antalet är relativt oförändrat har sammansättningen förändrats avsevärt. Många grupper som tidigare ökat har i stället de senaste åren minskat, till exempel sjukskrivna och personer med aktivitets- och sjukersättning. I stället är det fler som nu är arbetslösa eller i olika typer av arbetsmarknadsåtgärder.

Ungdomar som varken är i utbildning eller arbete

61

De allra flesta ungdomar arbetar eller studerar. Detta gäller ca 90 procent av unga i åldern 20–24 år. De övriga är unga som ofta benämns ”NEET”, dvs. personer som är arbetslösa (exklusive personer i utbildning) samt unga som inte är i arbetskraften (exklusive personer i utbildning). Antalet NEET visas i de två översta kategorierna i diagram 3.30. Andelen NEET har varit i stort oförändrad under perioden 2006–2013. Hälften av de unga som tillhör NEET kategoriseras som arbetslösa och hälften är inte i arbetskraften, enligt AKU.

61SOU 2013:74.

Diagram 3.30 Andel unga i åldern 20 24 år som är sysselsatta, arbetslösa

och ej i arbetskraften, 2006 2013, procent

Not: Sysselsatta personer som också är studerande särredovisas inte här.

Källa: SCB (2013), AKU.

En stor grupp unga i åldern 20–24 år är studerande. De finns dels i studerade i kategorin ej i arbetskraften, dels bland personer som är arbetslösa men som också studerar. Om det är arbetslösa ungdomar som studerar i brist på ett arbete eller är studerande som söker ett kompletterande deltidsarbeten till studierna är emellertid inte känt.

3.6. Den långsiktiga utvecklingen av sjukfrånvaron

3.6.1. Internationell utblick

Sjukfrånvaron i Sverige ligger vid en internationell jämförelse kring genomsnittsvärdet i Europa enligt senaste jämförelse av arbetskraftsundersökningar. Sedan 2010 har Sverige haft en snabbare ökningstakt i sjukfrånvaron bland de anställda jämfört med genomsnittet. Sverige har tillsammans med Norge och Nederländerna haft stora variationer i sjukfrånvarons utveckling medan sjukfrånvaron i länder som Finland, Frankrike, Storbritannien och Tyskland inte alls varierat lika mycket.

Diagram 3.31 Sjukfrånvaron bland arbetande i åtta europeiska länder

1987 2013 (procent av de arbetande), procent

Källa: Eurostat.

De länder som har en högre sjukfrånvaro än genomsnittet är Norge, Tyskland, Frankrike och Finland. Den största förändringen under senare år uppvisar Tyskland. Där har andelen sjukfrånvarande under de aktuella mätveckorna ökat från ca 1,5 procent 2006 till tre procent 2013. Sedan 2006 kan också noteras en ökning för Frankrike från ca 2,5 till närmare tre procent. Bland de länder som ligger under genomsnittet utmärker sig Nederländerna. Sjukfrånvaron har sjunkit från ca 4,5 procent runt år 2000 till cirka två procent av de anställda 2013.

3.6.2. Ohälsotalet sjunker

Sjukfrånvaron brukar beskrivas med det s.k. ohälsotalet. Ohälsotalet är dock inte ett mått på ohälsan i landet. Det är ett statistiskt mått på antalet dagar med sjuk- eller rehabiliteringspenning, arbetsskadesjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning som ersätts från socialförsäkringen i förhållande till antalet försäkrade i åldern 16 till 64 år.

Sedan 2003 har ohälsotalet sjunkit från ca 43 dagar per försäkrad till ca 26 dagar per försäkrad. Ohälsotalet minskade som mest mellan 2003 och 2010. Mellan 2010 och 2014 har ohälsotalet fortsatt minska om än i en betydligt långsammare takt.

En uppdelning av ohälsotalets olika komponenter visar att det under perioden 2003 till 2010 framför allt var det minskade antalet sjukpenningdagar som drev utvecklingen nedåt. Mest minskade antalet sjukdagar för kvinnor. Utvecklingen förstärktes från 2006 och framåt av att antalet ersatta sjuk- och aktivitetsersättningsdagar minskade. Minskningen av antalet sjukersättningsdagar har varit störst för kvinnor där antalet ersatta dagar minskat med drygt 60 procent sedan 2005.

Sedan 2010 har antalet ersatta sjukpenningdagar återigen börjat öka. Ökningen är större för kvinnor än för män. Fortfarande minskar antalet ersatta sjuk- och aktivitetsersättningsdagar mer än ökningen av sjukpenningdagarna, vilket gör att ohälsotalet fortsätter att minska. Minskningstakten har emellertid avtagit sedan 2010.

Diagram 3.32 Ohälsotalets utveckling 2000 2014

Anm. Januarivärden för respektive år.

Källa: Försäkringskassan.

- 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ohäls ot alet

Kvinnor SA Kvinnor Sjukpenning+rehabp. Män SA Män Sjukpenning+rehabp. Män och kvinnor totalt

Den viktigaste orsaken till att det s.k. ohälsotalet fortsätter att minska är att det fortfarande är stora grupper som tidigare beviljats sjukersättning som uppnår den allmänna pensionsåldern. Så länge denna grupp är större än antalet nybeviljade fall av sjukersättning och av sjukpenning kommer ohälsotalet fortsätta att minska.

Det ska dock framhållas att antalet nybeviljade sjukersättningar ökar sedan några år tillbaka. Totalt beviljades knappt 20 000 nya sjukersättningar under 2013, vilket är en ökning med ca 6 000 sedan 2010 och 2011.

Den generella utvecklingen av sjukpenningtalet återspeglas i alla åldersgrupper. Såväl upp- som nedgångar berör alla åldersgrupperna. Sjukpenningtalet varierar dock mellan åldersgrupperna. Störst är sjukpenningtalet bland de äldsta 60–64 år och lägst bland de yngsta 20–29 år. Den relativt största ökningen av sjukpenningtalet under de senaste åren har inträffat i åldersgruppen 40–49 år.

Uppgången under de fyra senaste åren är generell och omfattar alla yrkesgrupper och sektorer. Bland personer i service-, omsorgs- och försäljningsyrken samt i arbeten utan krav på yrkesutbildning (städning, renhållningsarbeten m.m.) är den relativa ökningen något större.

Ökning är också större för kvinnor än för män. Ökningen är påtaglig för de flesta diagnoser men är relativt något högre för kvinnor med psykiska diagnoser.

Diagram 3.33 Antal sjuklönefall per anställd i olika sektorer, per kvartal

Källa: SCB.

Den generella ökningen av sjukpenningtalet återspeglas även i en ökning av antalet sjuklönefall (diagram 3.33). Sjukfrånvaron under sjuklöneperioden har ökat från 2006 och framåt. Uppgången är framträdande inom samtliga sektorer på arbetsmarknaden. Ökningstakten har höjts från 2010 och framåt.

3.6.3. Ökat inflöde i sjukförsäkringen

Inflödet av nya sjukpenningfall har ökat sedan början av 2010. Ökningen är relativt högre bland anställda med sjuklön och återspeglar således den ökning av antalet sjuklönefall som redovisades ovan. För anställda utan sjuklön och för arbetslösa har inflödet varit relativt konstant (diagram 3.34).

Ökningen bland de anställda har varit större för kvinnor än för män. För kvinnor är uppgången relativt likartad för alla åldersgrupper över 30 år, medan uppgången för män är något högre i de äldre åldersgrupperna 40–49 år och 50–59 år. Bland de yngre än 30 år är uppgången relativt likartad mellan kvinnor och män.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50

2006 K4 2007 K1 2007 K2 2007 K3

2007 K4 2008 K1 2008 K2 2008 K3

2008 K4 2009 K1 2009 K2 2009 K3

2009 K4 2010 K1 2010 K2 2010 K3

2010 K4 2011 K1 2011 K2

2011 K3 2011 K4 2012 K1 2012 K2

2012 K3 2012 K4 2013 K1 2013 K2

2013 K3 2013 K4

Ant al sjukf all per ans tälld

samtliga sektorer privat sektor

staten

kommuner

landsting

Diagram 3.34 Inflöde av sjukfall 2005 2013, antal nya fall per månad

Källa: Försäkringskassan.

Uppgången av sjukfrånvaron skiljer sig delvis mellan kvinnor och män med avseende på diagnoser För kvinnor har sjukfrånvaron i psykiska diagnoser ökat medan sjukskrivningar orsakade av sjukdomar i rörelseorganen inte har ökat nämnvärt. Även för män har de psykiska diagnoserna ökat mest men en relativt kraftig ökning av rörelseorganens sjukdomar kan också ses under 2010–2011 för att sedan stabilisera sig på en högre nivå.

Inflödet ökar i samtliga län. Skillnaden mellan länen har minskat sedan mitten av 2000-talet och ligger numera på en historiskt låg nivå.

Inflödet av s.k. återvändare till sjukförsäkringen har minskat sedan 2010 då de första som uppnått maxtid i sjukförsäkringen återvände till försäkringen. Under 2013 var det omkring 8 000 personer som återvände till sjukförsäkringen efter att ha uppnått den bortre gränsen i sjukförsäkringen en eller flera gånger.62

62 Försäkringskassan (2014b).

De flesta återvändare är arbetslösa och de spelar därför en marginell roll för att förklara det ökade inflödet av anställda till sjukförsäkringen. Inte heller för de arbetslösa har återvändarna bidragit till att förklara utvecklingen i någon större utsträckning. Undantaget är ökningen av arbetslösa under 2010 och 2011. Den förklaras huvudsakligen av att den stora stocken av sjukförsäkrade som uppnådde den bortre tidsgränsen för första gången återvände till sjukförsäkringen under denna period. Även om dessa återvändare inte tas med i beräkningen har sjukfallen hos de arbetslösa ökat under de senaste åren.

3.6.4. Sjukfallen varar allt längre

Sjukfallslängderna har också ökat under de senaste åren (diagram 3.35). Antalet pågående sjukfall är, trots de senaste årens uppgång, fortfarande på en historiskt låg nivå. Antalet sjukfall ligger fortfarande på ungefär samma nivå som den lägsta registrerade nivån under 1990-talet.

Det minskande antalet sjukfall i början av 2000-talet inleddes med att de korta sjukfallen minskade. Sedan minskade efter hand också längre sjukfall. Även de längsta sjukfallen började minska 2003.

På samma sätt startade uppgången i sjukfrånvaron med en ökning av de korta sjukfallen under 2010 som sedan slog igenom i de längre sjukfallen under 2011.

Analysen av de olika fallängdernas utveckling försvåras emellertid av gruppen återvändare. Den har vid vissa tidpunkter haft stor betydelse för de olika fallängdernas utveckling. Den stora grupp som uppnådde den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen under 2010 medförde en kraftig minskning av de längsta fallängderna under några månader 2010. På motsvarande sätt ökade antalet korta sjukfall när vissa av dem återvände till sjukförsäkringen.

Diagram 3.35 Antal pågående sjukfall fördelat efter olika fallängder

Källa: Försäkringskassan.

Det är viktigt att också analysera de olika sjukfallängdernas andel av det totala antalet sjukfall (diagram 3.36). De långa sjukfallen ökade kraftigt under perioden 1985–2003. Från att 1985 svarat för ca 13 procent mer än tredubblades de och svarade 2003 för nästan hälften av alla pågående sjukfall.

Den nedgång av sjukfrånvaron som sedan pågick under 2003 till 2010 innebar framför allt i en minskad andel långa sjukfall. Efter 2010 har utvecklingen återigen vänt och de långa sjukfallen ökar återigen. Sjukfall längre än ett år svarade för ungefär 30 procent av samtliga sjukfall under 2012.

Utvecklingen av sjukfallängderna skiljer sig åt mellan anställda och arbetslösa. Mediantiden i sjukskrivning har ökat svagt för anställda medan ökning av sjukskrivningstiderna varit starkare för arbetslösa. Under det senaste året förefaller ökningen för de arbetslösa ha planat ut medan ökningen av fallängder för anställda tilltagit.

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

30-59 dagar 60-89 dagar 90-179 dagar 180-365 dagar >365 dagar Samtliga

Diagram 3.36 Olika fallängders andel av det totala antalet pågående sjukfall,

procent

Källa: Egna beräkningar, Försäkringskassan.

3.6.5. Fler sjukskrivna återgår i arbete

De allra flesta sjukfall avslutas genom att den försäkrade blir frisk och återfår arbetsförmågan. Andelen som återgår i arbete, studier eller annan försörjning utanför välfärdssystemen ligger kring 85 procent av de avslutade sjukfallen. Sedan 2006 har denna andel ökat med cirka åtta procentenheter.

Omkring 15 procent av dem som avslutar sin sjukskrivning övergår till försörjning från andra välfärdssystem. Omkring fem procent av de avslutade sjukfallen övergår till föräldrapenning eller graviditetspenning och omkring sju procent övergår till arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd. Andelen som övergår till sjuk- eller aktivitetsersättning har minskat kraftigt. Åren 2006–2008 var det omkring tio procent av de avslutade sjukfallen som övergick till sjuk- eller aktivitetsersättning. Andelen har sedan succesivt minskat och uppgick 2012 till ca 2,5 procent.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

30-59 dagar 60-89 dagar 30-89 dagaar 90-179 dagar 180-365 dagar >365 dagar

Diagram 3.37 Utflöde från sjukförsäkringen

Källa: Egna beräkningar, Socialdepartementets flödesdatabas.

Återgång i arbete är mindre vanligt bland dem som varit sjukskrivna mer än ett år. Försäkringskassan har studerat hur utflödet för dem som varit sjukskrivna längre än ett år under åren 2003, 2005, 2007 och 2009 (tabell 3.2). Av dem som varit sjukskrivna längre än ett år 2003 var det 14 procent som tre år senare fortfarande befann sig i sjukförsäkringssystemet, 43 procent hade fått sjukersättning, 26 procent hade återgått i arbete eller försörjning från annan källa än välfärdssystemen. Omkring nio procent hade blivit ålderspensionärer och lika stor andel var inskrivna som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen.

Personer som varit sjukskrivna mer än ett år 2009 skiljer sig på två punkter. Andelen som tre år senare hade sjukpenning eller sjukersättning var lägre. Det förklaras framför allt av att andelen som hade beviljats sjukersättning minskat kraftigt medan andelen som fortfarande hade sjukpenning tre år senare ökat något. Den andra skillnaden är att andelen som återfanns hos Arbetsförmedlingen var betydligt större i gruppen långtidssjukskrivna från 2009. Andelen hade nästan fördubblats från nio procent i gruppen långtidssjukskrivna från 2003 till 16 procent hos motsvarande grupp för 2009. Utvecklingen är inte bara en direkt effekt av införandet av en bortre

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%

2006 kv 1

2006 kv 2

2006 kv 3

2006 kv 4

2007 kv 1

2007 kv 2

2007 kv 3

2007 kv 4

2008 kv 1

2008 kv 2

2008 kv 3

2008 kv 4

2009 kv 1

2009 kv 2

2009 kv 3

2009 kv 4

2010 kv 1

2010 kv 2

2010 kv 3

2010 kv 4

2011 kv 1

2011 kv 2

2011 kv 3

Andel som åt ergår till akt iv itet ut anf ör välf ärds sy st emen

Andel med ers ät tning från välf ärds sy st em en

Akassa (Vänster axel) Sjuk- eller aktivitetsstöd (vänster axel)

Aktivitetsersättning (Vänster axel) Föräldrapenning (Vänster axel)

Utanför välfärdssystemen (Höger axel)

gräns i sjukförsäkringen utan flödet till Arbetsförmedlingen har även ökat bland dem som inte uppnått denna gräns i sjukförsäkringen. Den tredje viktiga skillnaden mellan de olika kohorterna är att andelen som lämnar sjukförsäkringen genom det allmänna ålderspensionssystemet har ökat, vilket indikerar att ålderssammansättningen hos de långtidssjukskrivna har förändrats. En större andel av de långtidssjukskrivna återfinns i de högre åldersgrupperna.

Tabell 3.2 Sjukfall som passerat ett års sjukskrivning 2003, 2005, 2007 och

2009 och var de sjukskrivna befann sig tre år senare (procent)

2003 2005 2007 2009

Sjukskrivning

14

13

8

19

Sjukersättning

43

35

26

18

Inskrivna hos Af

9

7

16

16

Blivit 65 år

9

11

13

16

Åter i arbete

25

34

37

31

Totalt Sjukskrivning eller sjukersättning

57

48

34

37

Arbete, ålderspension eller Af

43

52

66

63

Källa: Försäkringskassan.

3.6.6. Tidsgränser i sjukförsäkringen

Sannolikheten att avsluta ett sjukfall ökar i betydande omfattning i samband med de tidsgränser för bedömning av arbetsförmåga som finns i rehabiliteringskedjan. I förhållande till situationen före rehabiliteringskedjan införande har avslutningssannolikheterna generellt sett ökat under dag 1–365. Efter ett års sjukfrånvaro är emellertid avslutningssannolikheterna i princip desamma som innan rehabiliteringskedjan infördes 2008. Försäkringskassan gör tolkningen att de högre avslutssannolikheterna under perioderna mellan tidsgränserna har påverkats av rehabiliteringskedjans införande. Syftet med rehabiliteringskedjan var att lägga ett större ansvar på individen att ta till vara sin arbetsförmåga och ta initiativ till och efterfråga insatser på arbetsplatsen som kan medföra återgång i arbete. Den syftade också till att få Försäkringskassan, hälso- och sjukvården och arbetsgivarna att agera mer aktivt. De fasta bedömnings-

tidpunkterna infördes som medel för att uppnå en aktivare sjukskrivningsprocess

.

63

Diagram 3.38 Betingade sannolikheter för anställdas sjukfall att avslutas

vid olika tidpunkter (antal sjukdagar) för sjukfall startade 2006 och 2011 (exklusive avslut genom övergång till SA)

Källa: Försäkringskassan.

3.6.7. Utveckling av avslag och indragningar

Antalet avslag och indragningar av sjukpenning har under ett flertal år minskat.64 Minskningen har inneburit att avslagen efter en uppgång i samband med rehabiliteringskedjans införande åter är tillbaka på tidigare nivåer. Det innebär att avslagen på årsbasis under våren 2014 var knappt 10 000, vilket motsvarar omkring 1,5 procent av samtliga ansökningar om sjukpenning.

Indragningarna av sjukpenning har också minskat. Andelen indragningar ligger på en något högre nivå än vid rehabiliteringskedjans införande. Sjukpenningen dras in vid prövning av arbetsförmågan i ungefär en procent av samtliga avslutade sjukpenningärenden, vilket på årsbasis motsvarar ca 6 000 ärenden.

63 Försäkringskassan (2014c). 64 Försäkringskassan (2014b).

Omkring 18 procent av alla indragningar sker under perioden 1– 90 dagar och ungefär lika många under dag 91–180. Flest indragningar (40 procent) sker under perioden 181–365. Omkring 20 procent av indragningarna sker efter dag 365 i sjukfallet. I relation till antalet sjukfall i respektive sjukfallslängd är andelen indragningar emellertid störst bland sjukfallen som är längre än ett år. Omkring fyra procent av alla sjukfall som varade längre än ett blev indragna.

3.6.8. Svårt förklara sjukfrånvarons variationer

Sjukfrånvaron har varierat kraftigt under lång tid. Försäkringskassan gjorde 2014 en analys av olika möjliga förklaringar till variationerna sedan 1970-talet.65

Det går enligt Försäkringskassan inte att peka ut en enskild faktor som ensam förklarar hela sjukfrånvarons variation under de senaste decennierna. Den faktor som myndigheten dock bedömer ha påverkat sjukfrånvarons variation vid flest tidpunkter är förtidspensionering (numera benämnd sjuk- och aktivitetsersättning), främst på grund av att den påverkat sjukfallens varaktighet. Historiskt i Sverige har långa sjukfall i stor utsträckning övergått till förtidspension. Mellan 1963 och 2005 ökade andelen av befolkningen i arbetsför ålder som lämnade arbetskraften genom förtidspension stadigt. I övrigt menar Försäkringskassan att det inte går att peka på plötsliga förändringar i arbetsvillkor eller den upplevda hälsan som drivande faktorer bakom variationerna.

Variationerna har sannolikt uppkommit på grund av ett antal samverkande faktorer, bl.a. regelförändringar, administrationens förutsättningar att möta och hantera förändringar, attityder och handlande hos de försäkrade och de olika inblandade parterna (Försäkringskassan, arbetsgivare, hälso- och sjukvården och Arbetsförmedlingen). Politikens olika uppdrag och uppsatta mål har sannolikt också varit betydelsefulla för att förklara variationerna i sjukfrånvaron.

65 Socialförsäkringsrapport (2014a).

3.6.9. Oklara samband mellan hälsoutveckling och sjukfrånvaro

Enligt direktiven ska kommittén analysera om det är möjligt att skapa stabila regler som gör att ohälsotalet endast samvarierar med förekomst av sjukdomar och skador bland de försäkrade eller med långsiktiga förändringar i arbetslivet.

Sjukfrånvarons nivå har under lång tid varierat kraftigt i Sverige. Det normala i de flesta andra jämförbara länder är att sjukfrånvaronivån är tämligen konstant över tid.

Sedan några år ligger sjukfrånvaron i Sverige på en likartad nivå som jämförbara länder inom EU och OECD. Mätt enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU) ligger den svenska sjukfrånvaron numera i nivå med EU-genomsnittet efter att under lång tid varierat kraftigt på höga nivåer.

Diagram 3.39 Frånvaro från arbetet på grund av sjukdom i minst en vecka

som andel av anställda i åldrarna 20 64, 1990 2012, procent

Källa: EULFS och AKU.

Flera studier har sökt förklaringar till sjukfrånvarons kraftiga variationer i Sverige.

I en ESO-rapport från 2002 konstaterades att en mycket liten del av den kraftiga sjukfrånvaroökningen mellan 1996 och 2001 kunde härledas till demografiska förändringar. Däremot fanns ett framträdande mönster för sjukfrånvaro och arbetslöshet; när arbetslösheten är hög är sjukfrånvaron låg och vice versa.

Befolkningens hälsotillstånd ligger på en stabil och hög nivå mätt som självskattad god hälsa i SCB:s ULF-undersökningar. Det finns skillnader i nivå mellan olika utbildningsgrupper. Andelen med god hälsa försämrades bland kvinnor med grundskoleutbildning från mitten av 1990-talet men andelen verkar ha stabiliserats under senare tid, om än på en lägre nivå. Det finns dock inte några stora svängningar i den självskattade hälsan över tid.

Jönsson, Palme och Svensson undersöker i en studie hur användningen av sjukersättning påverkats av förändringar i folkhälsan.66 Tre olika mått på hälsa i olika åldersgrupper används. Slutsatsen av studien är att användningen av sjukersättningen i flera grupper under den studerade perioden (1960–2010) förefaller tämligen opåverkad av folkhälsans utveckling. I några grupper kan hälsans utveckling möjligen delvis förklara förändringen i användningen av sjukersättningen.

Försäkringskassan har undersökt om folkhälsans utveckling sammanfaller med sjukfrånvarons utveckling.67 I undersökningen används självrapporterade indikatorer på hälsa och hälsorelaterade beteenden enligt undersökningen om levnadsförhållanden (ULF), det nationella patientregistret samt dödsorsaksregistret. Självrapporterad god eller mycket god hälsa uppvisar låg samvariation med sjukfrånvaron under den undersökta perioden, som sträcker sig från 1980 till 2012. Självrapporterad dålig eller mycket dålig hälsa samvarierar i högre utsträckning med sjukfrånvarons utveckling. Särskilt gäller detta under en tioårsperiod från slutet av 1990-talet (se diagram 3.40).

66 Jönsson, L., M. Palme and I. Svensson (2012). 67 Försäkringskassan (2014a).

Diagram 3.40 Dålig eller mycket dålig hälsa för kvinnor och män i befolkningen

16 64 år (vänster vertikal axel) och sjukfrånvarande hela mätveckan enligt (höger vertikal axel), procent

Källa: ULF/AKU, SCB och Försäkringskassan.

Från 2004/2005 minskar den självrapporterade dåliga eller mycket dåliga hälsan. Försäkringskassan bedömer att detta delvis är på grund av demografiska förändringar där de höga födelsetalen på 1940-talet innebär att många under denna period närmar sig pensionsåldern och lämnar arbetskraften. Kvinnor anger oftare dålig eller mycket dålig hälsa och skillnaderna mellan män och kvinnor förefaller öka över tid i likhet med skillnaderna i sjukfrånvaro. Självrapporterade sömnbesvär samvarierar med sjukfrånvaron på liknande sätt som självrapporterad dålig eller mycket dålig hälsa. Sjukdomar i sluten vård samvarierar inte på något tydligt sätt med sjukfrånvaro.

Andelen psykiska diagnoser i nyinflödet har ökat, både för män och för kvinnor. Psykiska diagnoser är vanligare hos kvinnor, 33 procent av sjukfallen som startade under de fyra första månaderna 2014 med en psykisk diagnos var kvinnor, jämfört med 23 procent för männen. Sjukfall med psykiska diagnoser har i genomsnitt längre varaktighet än övriga diagnoser, vilket delvis kan förklara de senaste årens generella varaktighetsökning. Framför allt har kvarståendesannolikheterna ökat i fallängder upp till ett år. Därutöver har även varaktigheten för sjukfall med psykiska diagnoser blivit längre, en ökning som är mer markerad för kvinnor än för män.

3.7. Arbetsskadornas utveckling

3.7.1. Arbetsolyckor

Antalet anmälda arbetsolyckor har minskat kraftigt sedan början av 1980-talet. Under 1990–1992 mer än halverades antalet anmälda arbetsolyckor. Minskningen började dock redan under högkonjunkturåren i slutet av 1980-talet men accelererade i samband med nittiotalskrisen, då många verksamheter med riskfyllda arbetsmiljöer slogs ut.68 Efter 1990-talets krisår ökade arbetsolyckorna i slutet av 1990-talet, för att sedan återigen minska under 2000-talet, om än i betydligt mindre omfattning än under 1980-talet. År 2013 anmäldes knappt 30 000 arbetsolyckor med sjukfrånvaro. Omkring 60 procent av arbetsolyckorna drabbade män medan 40 procent drabbade kvinnor. För män anmäldes sju arbetsolyckor per 1 000 förvärvsaktiva som medförde minst en dags frånvaro medan motsvarande antal bland kvinnor var sex arbetsolyckor per 1 000 förvärvsaktiva. Jämfört med 2012 har antalet anmälda fall ökat med 1,4 procent för män och 5,4 procent för kvinnor.

Unga män hade den högsta olycksfallsfrekvensen 2012. De vanligaste kroppsdelarna som skadades var händer och fingrar. De mest olycksdrabbade branscherna var vatten och avloppshantering samt transport och magasinering.69 Yrkesmässigt var processoperatörer inom pappers- och massaindustrin, mekaniker och maskinoperatörer de mest olycksdrabbade yrkena.

För kvinnor var situationen annorlunda. Olycksfallsfrekvensen var som störst i åldersgruppen 55–59 år och lägst i åldersgruppen 25–34 år. De vanligaste skadorna rör främst höft, ben och fötter. De mest olycksdrabbade branscherna var transport och magasinering, vatten och avloppshantering samt vård och sociala tjänster.

Arbetsolyckor med dödlig utgång

Under 2013 inträffade 33 dödsolyckor bland förvärvsarbetande, vilket motsvarar ca 0,7 dödsfall per 100 000 förvärvsarbetande. Det innebär att antalet dödsolyckor minskat under både 2012 och 2013.

68 Arbetsmiljöverket(2012). 69 Mätt efter den relativa frekvensen av anmälda arbetsolyckor med sjukfrånvaro.

Åren dessförinnan (2010 och 2011) ökade dock antalet dödsolyckor efter att ha minskat från 75 till 45 dödsfall mellan 2007 och 2009. Dödsolyckorna per 100 000 förvärvsarbetande är färre bland anställda än bland egenföretagare, vilket i huvudsak förklaras av att många egenföretagare återfinns inom olycksdrabbade branscher som jord- och skogsbruk. Under perioden 2007–2013 var antalet dödsolyckor bland anställda 1,1 fall på 100 000 förvärvsarbetande och 3,2 fall per 100 000 förvärvsarbetande bland egenföretagare. Den vanligaste orsaken till dödsolyckor är förlorad kontroll av fordon. Arbetsolyckor med dödlig utgång har i ett långsiktigt perspektiv minskat kraftigt, särskilt under 1960- och 1970-talen.

Diagram 3.41 Antal anmälda dödsolyckor i arbetet 1955 2013

Källa: Arbetsmiljöverket.

3.7.2. Anmälda arbetssjukdomar

Arbetssjukdomarna uppvisar delvis en annan utveckling än arbetsolyckorna. Medan arbetsolyckorna minskade kraftigt under 1980talet steg antalet anmälda arbetssjukdomar fram till 1988. Framför allt var det belastnings- och förslitningsskador som ökade. Antalet anmälda arbetssjukdomar avtog sedan i slutet av 1980-talet, mycket tack vara en ändrad praxis vid godkännande av arbetsskador. Under 1993 genomfördes en rad anmälningskampanjer som en följd av de övergångsbestämmelser som infördes i samband med att arbets-

0 50 100 150 200 250 300 350 400

1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012

An tal död sol yc kor

Män

Kvinnor

skadebegreppet skärptes. Effekten av detta blev en kraftig ökning av antalet anmälningar under 1993. De efterföljande åren 1994–1996 föll arbetssjukdomarna tillbaka för att återigen stiga under slutet av 1990-talet, men låg fortfarande på en betydligt lägre nivå än under 1980-talet. Utvecklingen vände dock återigen ned strax efter sekelskiftet, trots att ett generösare arbetsskadebegrepp började tillämpas 2003. Under de senaste åren har utvecklingen stabiliserats med en svag ökning av antalet anmälda arbetssjukdomar under de fyra senaste åren.

Diagram 3.42 Antalet anmälda arbetsolyckor och arbetssjukdomar per tusen

förvärvsarbetande, 1980 2013

Källa: Arbetsmiljöverket.

År 2013 anmäldes drygt 11 000 fall av arbetssjukdomar. Andelen kvinnor uppgick till omkring 60 procent av alla anmälningar. Över 40 procent av samtliga anmälda arbetssjukdomar 2013 orsakades av belastningsskador. Andelen var något högre bland män än kvinnor. Ungefär var sjätte anmälan hos män och var tredje hos kvinnor rörde organisatoriska eller sociala faktorer. Kemiska och biologiska faktorer svarade för drygt tio procent medan fysiska faktorer som exempelvis buller var orsaken i omkring 20 procent av anmälningarna.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Ant al per 1000 förv ärv sarbetande

Arbetsolyckor Män Arbetsolyckor Kvinnor Arbetssjukdomar Kvinnor Arbetssjukdomar Män

Antalet anmälda arbetssjukdomar ökar med stigande ålder. Bland männen är detta samband mer tydligare än hos kvinnor. För män gjordes flest anmälningar i åldersgruppen 60–64 år medan 55– 59-åringar svarade för flest anmälningar hos kvinnor. Tillverkningsindustrin, offentlig förvaltning, transport och magasinering samt vård och omsorg var de branscher där flest kvinnor anmälde arbetssjukdomar. Bland männen var det offentlig förvaltning, utvinning av mineraler och vatten och avloppshantering som svarade för flest anmälningar. Yrkesmässigt kom flest kvinnliga anmälningar från montörer, säkerhetspersonal, vårdpersonal samt process- och maskinoperatörer medan det framför allt var yrken som fordonsmontörer och processoperatörer vid stål- och metallindustrin som svarade för flest anmälningar bland männen.

3.7.3. Arbetsskador i ett internationellt perspektiv

Internationella jämförelser är alltid svåra att göra. Institutionella faktorer skiljer sig åt och ersättningssystemen omfattar inte alltid samma grupper. Dessutom är inte alltid definitionen på arbetsskador enhetlig mellan länder. Eurostat samordnar emellertid statistik om arbets- och dödsolyckor. Det finns ingen statistik över arbetssjukdomar men ett harmoniseringsarbete kring detta pågår.

Eurostat redovisar arbetsolyckor med fler än tre dagars sjukfrånvaro. Eftersom näringslivsstrukturen kan skilja sig mellan olika länder redovisas standardiserade arbetsolyckstal där hänsyn tas till att näringslivsstrukturen skiljer sig mellan länderna och att vissa branscher är mer utsatta för arbetsolyckor än andra. De senaste uppgifterna är från 2010. Sverige visar en betydligt lägre olycksfrekvens än Europagenomsnittet. Sverige har även en lägre andel arbetsolyckor än övriga nordiska länder för såväl kvinnor som män. Antalet anmälda dödsolyckor är också lägre i Sverige än EU-genomsnittet. Skillnaden mot EU-15 är emellertid inte så stor som hos arbetsolyckorna. I förhållande till de nordiska länderna var antalet dödsolyckor lågt, dock inte lägst. Finland hade färre dödsolyckor än Sverige medan Norge och Danmark hade betydligt fler.

Diagram 3.43 Anmälda arbetsolyckor med fler än tre dagars sjukfrånvaro

Källa: Eurostat.

3.7.4. Ersatta arbetsolyckor och färdolycksfall från kollektivavtalad försäkring

Under den första delen av 2000-talet godkände AFA Försäkring omkring 27 000–28 000 arbetsolyckor per år. Under 2008 och 2009 sjönk antalet arbetsolyckor till historiskt låga för att sedan stiga under 2010–2012. Under 2012 uppgick antalet godkända arbetsolyckor till knappt 40 000 fall, vilket var drygt 10 000 fler än i början av 2000-talet. Det innebär att antalet godkända arbetsskador nästan fördubblats sedan 2009. Ökningen gäller för såväl kvinnor som män.

Totalt sett var det fler män än kvinnor som råkade ut för arbetsolyckor. Allvarliga olyckor var också vanligare bland män. Med allvarliga arbetsolycksfall avses arbetsolyckor som leder till sjukfrånvaro mer än 30 dagar eller medicinsk invaliditet. Mellan 2010 och 2012 ökade de allvarliga arbetsskadorna med drygt 11 procent. Ökningen har varit störst i åldersgruppen 15–25 år där de allvarliga olycksfallen ökat med närmare 25 procent.

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ant al anmälda arbet soly cko r

Danmark

Norge

Finland

Diagram 3.44 Antal godkända arbetsolyckor från den kollektivavtalade

försäkringen

Källa: AFA Försäkring.

Män drabbas i nästan dubbelt så stor utsträckning som kvinnor av allvarliga arbetsolycksfall, vilket till stor del kan förklaras av att män arbetar i mer riskutsatta branscher. De mest utsatta yrkena är för män; byggnadsarbetare, brandpersonal och golvläggare. För kvinnor är byggnadsarbetare, byggnadsmålare och pappers- och massaarbetare de mest olycksdrabbade branscherna. Yrkesgrupper med stor skaderisk har oftast högst skaderisk i början och i slutet av yrkeslivet medan risken är lägre i medelåldern.

Av diagram 3.44 framgår även hur antalet färdolycksfall utvecklats under perioden 2002–2012. Under större delen av perioden har färdolycksfallen legat på en relativt stabil nivå. De tre senaste åren 2010–2012 ses dock en ökning av för såväl kvinnor som män. Antalet färdolycksfall har under hela perioden varit fler bland kvinnor än män.

0 5000 10000 15000 20000 25000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ant al godkänd a arbet soöy ckor

Arbetsolyckor totalt Kvinnor Arbetsolyckor totalt Män Allvarliga arbetsolyckor Kvinnor Allvarliga arbetsolyckor Män Färdolycksfall Kvinnor

3.7.5. Godkända arbetssjukdomar

Antalet godkända arbetssjukdomar har minskat kraftigt under perioden 2002–2012. År 2002 godkändes omkring 2 000 arbetssjukdomar, vilket kan jämföras med 2012 då omkring 270 arbetssjukdomar godkändes. Antalet arbetssjukdomar har minskat både bland kvinnor och bland män. Antalet godkända arbetssjukdomar har under samtliga år varit större bland män än kvinnor. Den vanligaste orsaken till arbetssjukdomar bland män har varit hörselnedsättningar, vilka svarade för omkring 40 procent av de godkända fallen. Bland kvinnorna har det varit vanligast med hudsjukdomar, vilka utgjorde ca 20 procent av fallen. För såväl kvinnor som män är metallindustrin den bransch där flest arbetssjukdomar uppkommer.

Diagram 3.45 Antal godkända arbetssjukdomar 2002 2011

Källa: AFA Försäkring.

3.7.6. Arbetsskadelivränta

Arbetsskadelivränta betalas i dag ut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL). Skador som uppkommit före 1977 regleras således enligt YFL medan skador uppkomna fr.o.m. 1977 regleras

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ant al godkänd a arbet ss jukdomar

Kvinnor Män

enligt LAF. Fortfarande betalas livränta ut enligt YFL, vilken kan fås livet ut. Merparten av de som i dag har ersättning från YFL är över 65 år. Totalt sett uppgick utbetalningarna enligt YFL till ca 500 miljoner kronor och omfattade drygt 32 000 personer 2012. Den absoluta majoriteten av YFL-mottagarna är män, vilket kan förklaras av att en övervägande majoritet av arbetsmarknaden bestod av män under den period som lagstiftningen tillämpades. YFL:s omfattning avtar i takt med personer avlider och försvinner ut ur systemet. Det är således inget som kan påverkas med nuvarande lagstiftning, varför någon fördjupad analys av utfall och omfattning inte görs här. I stället fokuseras denna framställning på ersättningstagare enligt LAF.

Arbetsskadelivränta är den klart största delen av de ersättningar som utges vid arbetsskada. År 2012 betalades livräntor motsvarande 2,8 miljarder kronor ur från arbetsskadeförsäkringen. Det är en minskning av det utbetalda beloppet med omkring en miljard kronor sedan slutet av 1990-talet. Minskningen har pågått successivt sedan år 2005 då det utbetalda beloppet årligen minskat med ett par hundra miljoner kronor. Utöver livränta kan ersättning från Försäkringskassan också betalas ut för tandvårdskostnader, kostnader för sjukvård utomlands, sjukpenning i särskilda fall och kostnader för särskilda hjälpmedel. Dessa övriga kostnadsersättningar svarar för en mycket liten del av arbetsskadeförsäkringens kostnader, år 2012 utbetalades knappt 16 miljoner kronor i sådana ersättningar.

Diagram 3.46 Antal ersättningsärenden från arbetsskadeförsäkringen

2005 2013

Källa: Försäkringskassan, egna beräkningar.

3.7.7. Bifallsfrekvens och avslag för livräntor

Den vanligaste primärinkomstkällan för dem som beviljats arbetsskadelivränta är sjukersättning. Omkring 55 procent av samtliga livräntetagare hade sjukersättning som huvudsaklig inkomstkälla 2011. Knappt 40 procent hade lön, dvs. befann sig fortfarande på arbetsmarknaden, medan ytterst få hade sjukpenning eller arbetslöshetsersättning.70 Den starka kopplingen mellan sjukersättning och arbetsskadelivränta beror till stor del på att prövningen av rätten till arbetsskadelivränta ofta görs i samband med prövning av sjukersättning. Det framåtblickande varaktighetskravet på nedsättningen av inkomstförmågan, gör att det oftast är först vid en prövning av sjukersättning som arbetsskadelivränta blir aktuellt. En viktig förklaring till den kraftiga minskningen av antalet prövade livräntor är därför att inflödet till sjukersättning minskat. Antalet nybeviljade sjukersättningar har minskat kraftigt mellan 2005– 2013, vilket då också påverkat antalet prövade arbetsskadeärenden.

70 SCB (HEK, FASIT), Egna beräkningar.

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ant al ers ät tningsärende n

Olyckor

Sjukdomar

Färdolycksfall

Totalt livräntor

Övriga beslut

Diagram 3.47 Beviljandegrad och avslagsfrekvens av livräntor 2005 2012,

antal och procent

Källa: Försäkringskassan, egna beräkningar.

I takt med att antalet prövade arbetsskadeärenden minskat har även antalet nybeviljade arbetsskadelivräntor minskat. Nedgången beror emellertid i relativt liten utsträckning på en förändrad beviljandegrad. Andelen beviljade arbetsskadelivräntor har under de senaste åren legat mellan 25–30 procent av ansökningarna. Det minskade antalet arbetsskadelivräntor beror därför till största delen på en minskad ansökningsbenägenhet.

Även om beviljandegraden inte förändras så mycket under de senaste åren har karaktären på ärenden som avslås förändras. I diagram 3.47 görs en uppdelning av avslagen på dem som fått avslag efter prövning om skadan till övervägande del kan anses ha uppkommit av arbetet eller om avslaget gjorts på grund av att övriga bivillkor inte uppfyllts.71 Av diagrammet framgår att andelen som fått avslag på grund av att bivillkoren inte är uppfyllda har ökat samtidigt som avslagen på grund av att skadan inte ansetts vara en

71 Det kan t.ex. handla om att inkomstförmågan inte är nedsatt med minst 1/15-del eller är mindre än 0,24 Pbb. Även varaktighetskravet kan vara orsak till avslag.

0 5000 10000 15000 20000 25000

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Ant al

Bifall Avslag:Ej arbetsskada

Avslag: Övrigt

Antal egenlivräntor

arbetsskada har minskat. En rimlig förklaring till denna utveckling kan vara den minskning av antalet nybeviljade sjukersättningar som beskrevs tidigare. I takt med att färre sjukersättningsärenden prövas påverkar detta även antalet prövade livräntor. Det innebär också att karaktären på de arbetsskadeärenden som prövas har förändras. Det är således mindre vanligt med arbetsskadeärenden där arbetsskadan haft en stor inverkan på inkomstförmågan. Därmed blir det också vanligare att ansökan om arbetsskadelivränta avslås redan vid prövning av bivillkoren.

Om ansökan avslås redan vid prövning av bivillkoren, på grund av att inkomstförmågan påverkats för i för liten utsträckning, görs aldrig någon reell prövning av om arbetet är den huvudsakliga orsaken till skadan. Eftersom den partsgemensamma försäkringslösningen, för arbetssjukdomar, bygger på den statliga skaderegleringen får dessa personer inte heller någon ersättning från AFA Försäkring.

Diagram 3.48 Andel beviljade livräntor för kvinnor respektive män,

2005 och 2013, procent

Källa: Försäkringskassan, egna beräkningar.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kvinnor Olyckor

Män Kvinnor Sjukdomar

Män Kvinnor Färdolycksfall

Män Kvinnor

Totalt livräntor

Män

2005 2013

Utvecklingen av avslag och beviljanden ser ut på ungefär samma sätt för kvinnor som för män. Jämförs åren 2005 och 2013 har bifallsfrekvensen minskat. Beviljandegraden är dock större för män än för kvinnor. Totalt sett beviljades män livränta i 30 procent och kvinnor i 19 procent av ansökningarna 2013. Av diagram 3.48 framgår att beviljandegraden är större för män än för kvinnor vid såväl arbetsolyckor, arbetssjukdomar som färdolycksfall. Skillnaden i bifallsfrekvens kan dock till viss del förklaras av att kvinnor och män generellt sätt arbetar i olika branscher. För kvinnor och män som arbetar i samma bransch är beviljandegraden mer homogen.

3.7.8. Diagnoser

De flesta ansökningar om arbetsskadelivränta avser sjukdomar i muskuloskeletala systemet. Andelen av ansökningar som grundas i denna typ av sjukdomar har förvisso minskat mellan 2005 och 2013 men utgjorde 2013 fortfarande knappt hälften av alla ansökningar. Samtidigt som sjukdomar i det muskuloskeletala systemet minskat har skador och förgiftningar ökat sin andel av de inkomna ansökningarna. År 2005 utgjorde dessa ansökningar omkring 15 procent, en andel som 2013 ökat till omkring 25 procent. Psykiska sjukdomar har i stort sett utgjort samma andel av livränteansökningarna under hela perioden 2005–2013.

Diagram 3.49 Andel ansökningar efter diagnosgrupper, 2005 2013, procent

Källa: Försäkringskassan.

Bifallsfrekvensen för psykiska sjukdomar har ökat. Det har således blivit vanligare att försäkrade med psykiska sjukdomar beviljas livränta. Förändringen är märkbar och det är dubbelt så vanligt att psykiska sjukdomar godkänns som arbetsskada i dag än i mitten av 2000-talet. Av diagram 3.50 framgår också att psykiska sjukdomar är de enda av de redovisade diagnostyperna där beviljandegraden ökat under den studerade perioden. För såväl skador och förgiftningar som för sjukdomar i muskuloskeletala systemet syns en tydlig minskning av beviljandegraden. För skador och förgiftningar handlar det nästan om en halvering av bifallsfrekvensen från strax under 60 procent 2005, till knappt 30 procent 2013. Bifallsfrekvensen är oftast högre hos män än för kvinnor, undantaget är skador och förgiftningar där kvinnor har en högre bifallsfrekvens än män.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Psykiska sjukdomar Sjukdomar muskuloskeletala systemet Skador förgiftning mm Övrigt

Diagram 3.50 Beviljandegrader för kvinnor och män efter diagnostyp,

2005 och 2013, procent

Källa: Försäkringskassan.

3.8. Arbetslöshetens utveckling

Arbetslöshetens sammansättning och struktur påverkar direkt och indirekt förutsättningarna för bl.a. socialförsäkringarnas funktionssätt.

Som påpekats av långtidsutredningar, Arbetsförmedlingen samt åtskilliga experter och forskare har arbetslöshetens sammansättning och struktur förändrats avsevärt under de senaste årtiondena. Sedan 1990-talskrisen har den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Sverige höjts påtagligt och försämrats relativt exempelvis de övriga nordiska länderna. Arbetslöshetsriskerna har blivit mer ojämnt fördelade och arbetslösheten bland ungdomar har ökat, också jämfört med övriga Norden. Andelen långtidsarbetslösa (mer än sex månader) har ökat trendmässigt. Den s.k. jämviktsarbetslösheten steg kraftigt under 1990-talskrisen och har inte återgått till den tidigare nivån.72

Arbetsförmedlingens analyser visar att arbetslöshetens sammansättning har förändrats kraftigt de senaste åren. Antalet inskrivna

72SOU 2008:105, SOU 2011:11. Finanspolitiska rådet (2012).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

2005 Kvinnor

2013 Kvinnor

2005 Män

2013 Män

Psyksiska sjukdomar Sjukdomar muskuloskeletala systemet Skador förgiftning mm Övrigt

arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden – personer med kortare utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning – har ökat kraftigt. Bara sedan 2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper nästintill fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.73

I detta avsnitt redogörs kortfattat för hur arbetslösheten utvecklats över tid för olika grupper. Avsnittet bygger bl.a. på den rapport som Socialdemokraternas forskningskommission publicerade i mars 2014.74

3.8.1. Arbetslöshetens utveckling över tid

Från 1970-talet fram till början av 1990-talet pendlade arbetslösheten bland kvinnor och män mellan två och fyra procent (diagram 3.51). Under denna period var arbetslösheten något högre bland kvinnor än bland män, vilket förmodligen hänger samman med att kvinnornas arbetskraftsutbud ökade kraftigt under 1970- och 1980talen. I samband med 1990-talskrisen ökade männens arbetslöshet betydligt mer än kvinnornas men sedan millennieskiftet har könsskillnaderna planat ut.

I samband med finanskrisen 2008 och 2009 ökade arbetslösheten med cirka tre procentenheter samtidigt som sysselsättningsgraden föll med drygt tre procentenheter. Arbetskraftsdeltagandet påverkades endast marginellt.

Från slutet av 2009 inleddes en period med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättning. I slutet av 2013 var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före finanskrisen och sysselsättningsgraden hade nått ungefär samma nivå som före krisen. Arbetslösheten däremot har minskat i långsam takt och var i slutet av 2013 cirka två procentenheter högre än nivån före finanskrisen.

73 Arbetsförmedlingen (2014b). 74 Holmlund, B, Mörk, E, Palme, M och Östling, R (2014).

Diagram 3.51 Arbetslöshet 16 64 år efter kön 1970 2013, procent

Källa:

SCB, AKU.

3.8.2. Långtidsarbetslöshet och arbetslöshetsperiodernas längd

Sverige har i internationell jämförelse låg andel långtidsarbetslöshet. En vanlig definition av långtidsarbetslöshet är andelen arbetslösa med minst ett halvårs arbetslöshet (27 + veckor). Långtidsarbetslösheten har minskat trendmässigt sedan slutet av 1990-talet, men trenden bröts i samband med finanskrisen 2008/2009 (diagram 3.52). Långtidsarbetslösheten är mer utbredd bland män än bland kvinnor.

Andelen arbetslösa med minst tolv månaders arbetslöshet var 2012 lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder.

Samma mönster gäller genomsnittliga arbetslöshetstider (tid i pågående arbetslöshetsperioder) som sedan millennieskiftet ökat med cirka tio veckor för både kvinnor och män, men är cirka fyra veckor längre för män.

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Procent

Män

Kvinnor

Diagram 3.52 Långtidsarbetslöshet (andel arbetslösa 27+veckor)

16-64 år efter kön 1987 2013, procent

Källa: SCB, AKU.

Diagram 3.53 Genomsnittliga arbetslöshetstider 16 64 år efter kön

1987 2013, veckor

Källa: SCB, AKU.

3.8.3. Arbetslösheten inom olika delgrupper

Utvecklingen för kvinnor och män

Deltidsarbetslöshet är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män. Deltidsarbetslösheten tycks inte heller vara konjunkturberoende på samma sätt som heltidsarbetslösheten. Bland kvinnor har andelen deltidsarbetslösa legat på drygt sex procent av arbetskraften, medan män legat på drygt två procent.75 Deltidsarbetets totala omfattning är naturligtvis betydligt större än deltidsarbetslösheten. I genomsnitt cirka en miljon personer deltidsarbetade under perioden 2005–2009 medan den genomsnittliga deltidsarbetslösheten var drygt 200 000 personer.

Trots att de undersysselsatta uppger att de både kan och vill arbeta mer, är det en minoritet av dem som aktivt söker arbete. Bland kvinnor söker cirka en tredjedel av de undersysselsatta efter arbete, att jämföra med ungefär hälften av männen. En stor majoritet bland de undersysselsatta vill arbeta fler timmar hos nuvarande arbetsgivare.

Studerande

En stor grupp av dem som är arbetslösa är personer som studerar på heltid och samtidigt söker arbete. År 2012 var ca 30 procent av de arbetslösa (16–64 år) heltidsstuderande. Bland arbetslösa ungdomar är nästan hälften studerande. I denna grupp ingår emellertid ungdomar i gymnasieskolan. Övriga grupper är högskolestuderande samt personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom Arbetsförmedlingen.

Mellan 2004 och 2012 ökade antalet heltidsstuderande arbetslösa i gruppen 16–64 år från ca 45 000 till 130 000. Ökningen motsvarar en procent respektive 2,5 procent av arbetskraften. Ökningen kan i viss mån förklaras av att långtidsarbetslösheten ökat, vilket i sin tur har inneburit att allt fler deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och därmed klassificeras som heltidsstuderande i AKU.76

75 Långtidsutredningen (2011b). 76 LO (2014).

Diagram 3.54 Arbetslöshet, arbetslöshet exklusive studerande samt arbetslösa

som studerar, procent av arbetskraften 1987 2013, procent

Källa: SCB, AKU.

Ålderssammansättning

Arbetslösheten skiljer sig markant mellan unga och äldre. Arbetslösheten är lägst för 45–54-åringar och högst för 16–24-åringar.

Sedan mitten på 1990-talet har de relativa skillnaderna mellan åldersgruppernas arbetslöshet inte ändrats särskilt mycket. För den äldsta åldersgruppen, 55–64 år, har arbetslösheten minskat sedan millennieskiftet.

Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden för pågående arbetslöshetsperioder mellan åren 2007–2013 var 37 veckor för 25–54-åringar och 57 veckor för 55–64-åringar. Att unga har kortare arbetslöshetsperioder beror dock förmodligen i hög grad på att ungdomar i stor utsträckning avslutar sina arbetslöshetsperioder genom att lämna arbetskraften.

Jämfört med andra OECD-länder har Sverige en hög ungdomsarbetslöshet. År 2012 var arbetslösheten bland 15–24-åringar 24 procent i Sverige och OECD-genomsnittet 16 procent.77

Diagram 3.55 Arbetslöshet bland ungdomar och äldre 1987 2013, procent

Källa: SCB, AKU.

Utrikes födda

Arbetslösheten är betydligt högre bland utrikes födda än inrikes födda. Under de senaste åren har arbetslösheten i åldern 16–64 år legat kring 16 procent bland utrikes födda mot cirka åtta procent bland inrikes födda. Det finns emellertid stora skillnader i andel arbetslöshet mellan olika grupper av utrikes födda beroende på varifrån man kommer och beroende på skälet för invandring.

Arbetslösheten bland utrikes födda ungdomar har stigit trendmässigt och under senare år överstigit 35 procent. För inrikes födda ungdomar har arbetslösheten legat omkring fem procentenheter lägre. Även långtidsarbetslösheten är högre bland utrikes födda jämfört med inrikes födda.78

77 OECD (2013). 78 Aldén, L och Hammarstedt, M (2014).

Diagram 3.56 Arbetslöshet bland inrikes och utrikes födda 2005 2013

16 64 år, procent

Källa: SCB, AKU

.

Utbildning

Att högre utbildning innebär i genomsnitt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet är allmänt känt. Arbetslösheten bland personer med lägre utbildning har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet. Bland personer inskrivna på Arbetsförmedlingen har antalet personer med förgymnasial utbildning ökat kontinuerligt sedan 2008 och utgör i dag ca 30 procent av samtliga inskrivna arbetslösa.79

79 Arbetsförmedlingen (2013b).

Diagram 3.57 Arbetslöshet efter utbildningsnivå 1987 2011

25 54 år, procent

Källa: SCB, AKU.

3.8.4. Arbetslöshetsersättningens täckningsgrad

Täckningsgraden anger hur stor andel av de inskrivna vid Arbetsförmedlingen som får ersättning från antingen arbetslöshetsförsäkringen eller aktivitetsstödet. Täckningsgraden för arbetslöshetsersättningen har sjunkit från ca 70 procent 2002 till ca 50 procent 2014.

Förändringarna inom arbetsmarknadspolitiken, bland annat med införandet av garantierna, har medfört att en stor del av de arbetslösa numera finns i program med aktivitetsstöd. Delvis kompenseras den minskade täckningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen med att fler i stället får program med aktivitetsstöd.

Täckningsgraden i aktivitetsstödet har legat mellan 80–90 procent under hela perioden 2002–2014. En nedgång från 90 till 80 procent inträffade kring 2006/2007. En förklaring till detta är att Arbetsförmedlingen då började arbeta med personer som var sjukskrivna och hade rehabiliteringspenning. Täckningsgraden har sjunkit från ca 90 procent 2002 till ca 82 procent 2014. Totalt sett har täckningsgraden vid arbetslöshet sjunkit från omkring 80 pro-

cent åren 2002–2004 till 67 procent 2014. Täckningsgraden har framför allt minskat under åren 2005–2011. Under de senaste två åren har täckningsgraden återigen börjat öka.80

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Arbetsförmedlingen konstaterade 2009 i en gemensam rapport att andelen som har arbetslöshetsersättning har minskat i alla observerade delgrupper av arbetssökande/arbetslösa. Minskningen är emellertid störst och andelen som har ersättning lägst bland unga arbetssökande och bland arbetssökande med födelseland utanför Norden.81

Arbetsförmedlingen har i en fördjupad analys visat att täckningsgraden för öppet arbetslösa minskar generellt. Detta kompenseras emellertid till viss del av en övergång till program med aktivitetsstöd. Hur mycket som kompenseras varierar mellan olika grupper.

För personer i åldersgruppen 20–24 år har täckningsgraden bland öppet arbetslösa minskat påtagligt, vilket sammanfaller med att studerandevillkoret togs bort. För denna grupp har nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa dock kompenserats nära nog fullt ut av en ökning av deltagande i program med aktivitetsstöd. Detta gäller för både män och kvinnor, samt oberoende om man är född i Sverige eller utomlands.

För personer som är 25 år eller äldre och är födda i Sverige har inte täckningsgraden för öppet arbetslösa sjunkit i samma utsträckning som för hela gruppen arbetssökande. Minskningen kompenseras till viss del av deltagande i program men inte i samma utsträckning som för den yngre åldersgruppen.

Utrikes födda som är 25 år eller äldre avviker markant från det generella mönstret. För dem har täckningsgraden bland öppet arbetslösa och täckningsgraden bland dem i öppen arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd minskat avsevärt. Täckningsgraden för dem i program med aktivitetsstöd är emellertid i nivå med övriga grupper.82

Det finns flera förklaringar till att arbetslöshetsersättningens täckningsgrad sjunker. En förklaring är regeländringarna i arbetslöshetsförsäkringen. År 2007 upphörde studerandevillkoret, som innebar att en sökande som avslutat en heltidsutbildning kunde

80 Arbetsförmedlingen (2014b). 81 IAF (2009b). 82 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012a).

vara berättigad till grundersättning i arbetslöshetsförsäkringen efter en ramtid om 90 dagar. Samma år skärptes arbetsvillkoret, från 70 timmars arbete i sex månader till 80 timmar. Dessutom upphörde möjligheten att förlänga en ersättningsperiod och att få arbetslöshetsersättning mellan studieterminer samma år.

En annan förklaring är förändringarna i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Införandet av jobbgarantin för unga och jobb- och utvecklingsgarantin 2007 medförde en förändrad anvisningspolicy till arbetsmarknadspolitiska program, eftersom anvisningar i huvudsak skulle göras inom ramen för dessa garantier. Möjligheten att erbjuda arbetsmarknadsprogram för dem som saknar arbetslöshetsersättning utan att tillhöra dessa målgrupper har därmed minskat. För sådana sökande innebär detta en längre väntetid än tidigare för att kunna anvisas ett program. Den arbetsmarknadspolitiska programverksamheten har i stället i ökande omfattning kommit att utgöra en förlängning av den inkomsttrygghet som arbetslöshetsförsäkringen utgör.

En tredje förklaring ligger i sammansättningen av de arbetssökande. Det finns flera tecken på att arbetskraftens och de arbetslösas sammansättning har förändrats sedan 2006, vilket bidragit till en sämre matchningseffektivitet. En del av detta beror sannolikt på att en större andel än normalt bland de nytillkomna i arbetskraften under senare år inte har de kvalifikationer som företagen efterfrågar. Dessutom har den utdragna lågkonjunkturen bidragit till en ökad långtidsarbetslöshet och företagens intresse av att anställa personer som inte har haft ett arbete på länge är relativt lågt.83

Nytillträdande på arbetsmarknaden har också kommit att utgöra en ökande andel av de arbetssökande. Av de nytillträdande utgör ungdomar och utrikesfödda en stor del. Dessa grupper har inte samma möjlighet som andra arbetssökande att etablera sig på arbetsmarknaden, varför de i mindre utsträckning uppfyller villkoren för ersättning.84 Medan ungdomar till stor del fångas upp i jobbgarantin för unga pekar analyserna på att utrikes födda kan ha påverkats i högre grad av att inträdet i program med aktivitetsstöd har fördröjts. En del av de utrikes födda torde dock delta i etableringsinsatser. Gruppens andel av dem som är inskrivna vid

83 Konjunkturinstitutet(2013). 84 IAF (2009b).

Arbetsförmedlingen som öppet arbetslösa eller som deltagare i program med aktivitetsstöd har ökat kontinuerligt sedan 2004.85

Däremot har minskningen av antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna under 2007 och 2008 ingen direkt betydelse för andelen arbetssökande som har arbetslöshetsersättning. Minskning har endast betydelse för vilken typ av ersättning dessa sökande får, dvs. grundersättning eller inkomstrelaterad ersättning.86

Den generella minskningen av täckningsgraden gör att en ökad andel av de personer som i dag tar emot ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) behöver stöd på grund av att de är arbetslösa men inte uppfyller villkoren för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enligt kommunernas egna uppgifter utgjorde denna grupp 45 procent av biståndstagarna under första halvåret av 2012.87

Diagram 3.58 Andel av inskrivna med ersättning från arbetslöshetsförsäkring

eller aktivitetsstöd, procent

Källa: Arbetsförmedlingen.

85 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012a). 86 IAF (2009a). 87 Mörk, Eva (2011).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Procent

Kvinnor Arbetslöshetsförsäkringen Kvinnor Aktivitetsstödet Kvinnor Totalt Män Arbetslöshetsförsäkringen Män Aktivitetsstödet

3.8.5. Tid med ersättning

De flesta inskrivna arbetssökande har en kort ersättningsperiod (tabell 3.3). Hälften av de arbetslösa har lämnat arbetslöshetsförsäkringen efter 30–60 ersättningsdagar. I aktivitetsstödet är ersättningstiderna avsevärt längre. Yngre har kortare ersättningstider än äldre, och kvinnor kortare än män. Efter finanskrisen har ersättningstiderna ökat.

I arbetslöshetsförsäkringen har hälften av de kvinnliga ersättningstagarna mellan 16–24 år lämnat försäkringen efter 35–40 dagar. Motsvarande antal dagar bland männen är 40–55 dagar. Arbetslöshetstiden ökar sedan med stigande ålder. I åldersgruppen 25–54 har hälften av kvinnorna lämnat försäkringen efter 50–60 dagar medan hälften av männen lämnat försäkringen efter ca 65 dagar. I åldersgruppen 55–64 år är motsvarande antalet dagar för kvinnor 100–130 medan det för männen är omkring 100 dagar.

I aktivitetsstödet har nästan 85 procent av samtliga inskrivna blivit avregistrerade hos Arbetsförmedlingen innan några ersättningsdagar hunnit betalas ut. Därför saknas uppgifter för femtionde percentilen i tabellen.

För kvinnor mellan 16–24 hade dock 90 procent av de inskrivna 2008, lämnat aktivitetsstödet efter knappt 60 dagar med aktivitetsstöd. För män var motsvarande antal dagar ca 90. År 2010 och 2012 var antalet ersättningsdagar då 90 procent av de inskrivna lämnat aktivitetsstödet fler. För samtliga åldersgrupper och för både män och kvinnor ökar antalet ersättningsdagar. För kvinnor, 16–24 år, hade antalet dagar stigit till 145–160 dagar och för män i motsvarande åldersgrupp hade antalet dagar stigit till 150–180.

I arbetslöshetsförsäkringen har 90 procent av kvinnorna mellan 16–24 år lämnat försäkringen efter 150–180 dagar, motsvarande antal dagar för män i samma åldersgrupp är mellan 170–240 dagar. Antalet dagar där 90 procent lämnat försäkringen är fler i de äldre åldersgrupperna. Bland kvinnor i åldersgruppen 25–54 år hade 90 procent lämnat försäkringen efter 270–300 dagar och för män i samma åldersgrupp var motsvarande antalet dagar 270–360. För kvinnor och män äldre än 55 år tog det 400–500 dagar innan 90 procent lämnat försäkringen.

Tabell 3.3 Antal ersättningsdagar där 50 respektive 90 procent av ersättningstagarna lämnat försäkringarna

Arbetslöshetsersättning Aktivitetsstöd

2008 2010 2012 2008 2010 2012

50:e percentil

Kvinnor 16 24 35 39 39

24 54 49 63 61 55 64 103 125 132

Män 16 24 55 46 43

24 54 65 66 66 55 64 95 105 107

Arbetslöshetsersättning Aktivitetsstöd

2008 2010 2012 2008 2010 2012

90:e percentil

Kvinnor 16 24 163 177 152 57 145 166

24 54 273 263 305 0 124 131 55 64 432 453 548 100 208 291

Män 16 24 243 161 174 91 151 182

24 54 352 270 362 21 115 114 55 64 412 396 526 47 134 130

Anm. Eftersom mer än hälften av de inskrivna blivit avregistrerade från Arbetsförmedlingens register innan aktivitetsstöd utges saknas uppgifter för medianen i tabellen avseende aktivitetsstödet. Källa: Arbetsförmedlingen, egna bearbetningar.

3.8.6. Ersättningsnivåer och ersättningsgrad för arbetslösa

Ersättningsnivå och ersättningsgrader är två begrepp som ofta blandas samman med varandra. Med ersättningsnivån avses här den procentuella ersättning i förhållande till dagsförtjänsten som anges i lagtexten. Under arbetslöshetsperiodens 200 första dagar är ersättningsnivån, för den som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, 80 procent av den tidigare inkomsten. Ersättningsnivån sjunker därefter till 70 procent under resterande tid i arbetslöshetsförsäkringen. För den som har ersättning från aktivitetsstödet är ersättningsnivån högst 65 procent av tidigare inkomst. Den maximala dagpenningen under hela arbetslöshetsperioden är 680 kronor per dag, oavsett tidigare inkomst.

För den som ligger på en ersättningsnivå om 80 procent innebär det att den maximala dagpenningen uppnås vid en inkomst på 18 700 kronor per månad, för den som har 70 procent i ersättningsnivå nås maximal ersättning vid 20 900 kronor per månad och för den som har en ersättningsnivå om 65 procent uppnås denna nivå vid 23 100 kronor per månad (diagram 3.59). För personer som har inkomster över dessa nivåer ger den offentliga försäkringen således inte de ersättningsnivåer som anges i lagen.

Diagram 3.59 Ersättning vid arbetslöshet vid olika inkomstnivåer, kronor per

dag och månadslön

Källa: Egna beräkningar.

Ersättningsgraden avser här den faktiska ersättning som en arbetslös får vid arbetslöshet i förhållande till sin eller hushållets tidigare disponibla inkomst.88 Det innebär att för den som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen med 80 procent av sin inkomst blir ersättningsgraden 80 procent för inkomster under 18 700 kronor per månad och för högre inkomster blir ersättningsgraden lägre.

88 I andra studier avses med ersättningsgraden vid arbetslöshet kvoten mellan den disponibla inkomsten vid arbetslöshet och den disponibla inkomsten vid arbete, ofta uttryckt i procent, se bl.a. bilaga 14 till LU 2003/04.

Ersättningsgraden för den som har en inkomst på 25 000 kronor per månad blir ca 60 procent av den tidigare inkomsten och för den som har en inkomst på 40 000 kronor per månad blir ersättningsgraden ca 35 procent (diagram 3.60).

Diagram 3.60 Ersättningsgrad vid arbetslöshet för olika inkomstnivåer, procent

Källa: Egna beräkningar.

Ersättningsgradens utveckling

Under perioden 1997–2005 låg ersättningsgraden vid arbetslöshet mellan 78–80 procent av den disponibla inkomsten (diagram 3.61). Sedan 2006 har ersättningsgraden vid arbetslöshet sjunkit med närmare tio procentenheter.

Diagram 3.61 Ersättningsgrad vid arbetslöshet, 1997 2012, procent

Källa: Regeringen, VÅP 2014, bilaga 2.

Den genomsnittliga ersättningsgraden för dem som tillhör arbetskraften var 2012 knappt 69 procent av den tidigare inkomsten. För män var den lägre (64 procent) medan den för kvinnor var högre (74 procent), vilket förklaras av att män i genomsnitt har högre inkomst än kvinnor. Sambandet med inkomst framgår även när ersättningsgraden för olika åldersgrupper studeras. Ersättningsgraden är då högre för äldre än för yngre, vilket speglar de inkomstskillnader som finns mellan äldre och yngre arbetskraft.

Ersättningsgraden är också högre för sysselsatta än för arbetslösa. Det förklaras i huvudsak av att gruppen sysselsatta även inkluderar deltidsarbetande, för vilka inkomstnivåerna är betydligt lägre än för heltidsarbetande. För heltidsarbetande är emellertid ersättningsgraden lägre än för arbetslösa, vilket betyder att heltidsarbetande generellt sett har högre inkomster än de som är arbetslösa.

60 65 70 75 80 85

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Procent

4. Allmänna överväganden

Socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmodellen. Försäkringarna har under lång tid framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom och medverkat till en rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. Därmed har de bidragit till både social sammanhållning och en god ekonomisk tillväxt.

I de allmänna övervägandena redovisar kommittén sina utgångspunkter för det fortsatta reformarbetet avseende socialförsäkringarna.1 Vidare redovisar kommittén vilka bedömningar och prioriteringar den gör i detta arbete.

4.1. Kommitténs utgångspunkter

Kommitténs bedömning: Väl fungerande socialförsäkringar

förutsätter att de flesta försäkrade ges ett tillräckligt skydd för sin ekonomiska standard före försäkringsfallet (standardtrygghet), och att det samtidigt finns tydliga drivkrafter för arbete och återgång i arbete. Det är angeläget att stärka förtroendet för socialförsäkringarna genom att återskapa stabilitet och förutsägbarhet i försäkringarna genom breda och långsiktiga politiska uppgörelser.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslinjen är den centrala

förklaringen bakom framgången för socialförsäkringarna. Arbete är grunden för både individens och samhällets välfärd. Det är arbete

1 Av praktiska skäl använder kommittén benämningen socialförsäkringar för sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna, även om arbetslöshetsförsäkringen inte är obligatorisk och även är en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det finns också försäkringar och andra förmåner som normalt faller inom begreppet socialförsäkring, men som inte ingår kommitténs uppdrag.

som ger försäkringsskydd och mer arbete ger bättre försäkringsskydd. Alla som kan, ska arbeta och bidra till välfärdens finansiering. Det skapar förutsättningar för en väl fungerande hantering av ersättningsanspråk och effektiva insatser för återgång i arbete. En uthållig försäkring förutsätter ett högt arbetsutbud och fler arbetade timmar.

Socialförsäkringarna ska ge de flesta försäkrade ett tillräckligt skydd för den ekonomiska standarden före försäkringsfallet (standardtrygghet) för den som inte längre kan arbeta, och utgöra stöd för omställning. Standardtrygghet, som också kallas inkomsttrygghet, innebär att inkomstrelaterad ersättning ska ge de flesta försäkrade möjlighet att i huvudsak behålla sin levnadsstandard vid sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet.

Väl fungerande socialförsäkringar ger en standardtrygghet och bidrar på detta sätt till att stärka medborgarnas frihet. Försäkringarna befriar människor från oro för den egna ekonomin när människor inte kan försörja sig genom arbete. De ger också trygghet som gör det möjligt att ställa om till nya arbeten eller arbetsplatser.

Den generella välfärden har numera ett brett stöd hos medborgarna, de politiska partierna och parterna på arbetsmarknaden. Den svenska och nordiska modellen med generell välfärd i kombination med en tydlig arbetslinje har under senare år väckt allt mer intresse i vår omvärld för sin förmåga att både tillhandahålla social trygghet för alla medborgare och samtidigt bidra till en effektiv och framgångsrik samhällsekonomi. Särskilt uppmärksammas Sveriges omvandling av välfärdsmodellen för att den ska fungera bättre i dagens ekonomi och globala konkurrens, exempelvis genom grundläggande reformer av skattesystem och allmänna pensioner. Den generella välfärden är populär i de flesta läger, inte därför att den fortfarande är jämförelsevis generös utan därför att den fungerar.

För att socialförsäkringarna ska kunna behålla sin starka ställning och ett ha högt förtroende bland medborgarna kommer enligt kommitténs bedömning att krävas att försäkringarna fungerar bättre än i dag. Det innebär att riskfördelningen mellan försäkringen och medborgarna bör vara väl avvägd. Medborgarna måste uppfatta att försäkringens täckningsgrad och ersättningsvillkor är tillräckliga. Inkomstbortfallsprincipen måste värnas.

För det andra måste det säkerställas att försäkringarna inte används till andra försörjningsbehov än de som orsakas av sjuk-

dom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet. Det är helt avgörande att försäkringarna inte bidrar till en hög permanent utslagning från arbetslivet. Socialförsäkringarna ska ge fungerande drivkrafter för arbete.

Socialförsäkringarna behöver också smidigt och löpande anpassas till förändringar i samhället och arbetslivet. Försäkringarnas förmåga att ge skydd styrs i hög grad av villkoren på arbetsmarknaden och i arbetslivet. Allt fler personer behöver ställa om flera gånger under sitt arbetsliv som följd av ohälsa, av att jobben försvinner eller av att arbetsvillkoren förändras.

Dessutom är det centralt att medborgarna uppfattar att försäkringens regler tillämpas på ett enhetligt och rättvist sätt. Kriterierna för att beviljas ersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, arbetslöshet och aktivt arbetssökande är komplexa. Det är därför en stor utmaning att pröva rätten till ersättning. En fungerande försäkringstillämpning och effektiv kontroll och uppföljning behövs dock för att undvika överutnyttjande och fusk.

Enligt kommittén är det slutligen angeläget att socialförsäkringarna återfår en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet. Under årtionden har försäkringarnas regler ständigt förändrats, både som följd av statsfinansiella kriser, brister i försäkringarnas funktion och skiftande politiska värderingar. För att säkra ett långsiktigt förtroende för socialförsäkringarna är det viktigt att huvudreglerna för rätt till ersättning åter blir rimligt stabila och förutsägbara för medborgarna. Viljan att betala till socialförsäkringarna bygger på att medborgarna vet vilket försäkringsskydd som finns den dag då de behöver det. Det förutsätter, enligt kommittén, att samsyn, samarbete och överenskommelser läggs till grund för politiken inom detta område.

4.2. Växande problem och nya förutsättningar

De senaste årtiondena har socialförsäkringarna präglats av växande problem. Försäkringarna har varit föremål för omfattande utredningar och diskussioner rörande val av reformalternativ, ständigt återkommande ändringar av regler och administrativa lösningar och ett under perioder fallande förtroende bland medborgarna och parterna på arbetsmarknaden.

4.2.1. De övergripande problemen

Kommitténs bedömning: Trots mycket omfattande reformer

finns fortfarande kvarstående problem i socialförsäkringarna. Den enskilde får bära en stor del av riskkostnaderna vid sjukdom och arbetslöshet. Insatserna för återgång i arbete är inte tillräckligt effektiva.

Skälen för kommitténs bedömning: Det överskuggande proble-

met i socialförsäkringarna har länge varit att arbetslinjen har försvagats, vilket bl.a. gjordes tydligt i den förra Socialförsäkringsutredningens slutbetänkande2.

Problemen är delvis olika i försäkringarna och har ändrats över tiden. Sjukförsäkringen präglades länge av ett sjuktal i världstopp som följde arbetsmarknadsläget snarare än sjukligheten. Arbetslöshetsförsäkringen har brottats med ökad långtidsarbetslöshet, rundgång mellan arbetslöshet och aktivitet, överströmning mellan system och bristande stöd till personer som träder in i arbetsmarknaden eller står långt från arbetslivet. Inom arbetsskadeförsäkringen ifrågasätts om försäkringen bidrar till att förebygga arbetsskador och om försäkringsskyddet är tillräckligt.

Problemen innebar i över trettio år en stadigt stigande permanent utslagning, som inte kunde antas bero på förändringar i hälsa eller arbetsliv. Alltför många medborgare blev beroende av sociala ersättningar för sin försörjning och insatserna för återgång i arbete kom ofta för sent och misslyckades. Det bidrog till ett lägre arbetsutbud och därmed färre antal arbetade timmar. Konsekvensen blev

2SOU 2006:86.

också att ökade utgifter för socialförsäkringarna trängde undan andra mer angelägna välfärdsutgifter. Överutnyttjande av och fusk i försäkringarna har blivit uppmärksammade.

Utvecklingen försämrade livskvaliteten för många människor. Ett meningsfullt arbete är viktigt för den enskildes självbestämmande, möjligheten att förbättra livsvillkoren och upplevelsen av delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin försörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap.

Sedan slutet av 1990-talet har olika regeringar genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen i socialförsäkringarna. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har blivit föremål för ständiga regeländringar, och en alltmer detaljerad styrning, även i lagstiftningen. Ersättningsnivåerna har sänkts och det har införts tidsgränser för rätt till ersättning.

Reformerna har inneburit att en del problem minskat, medan andra kvarstår och nya har tillkommit.

Att sjuktalet stiger igen är enligt kommittén oroande. Sjukfrånvaron är fortfarande i nivå med jämförbara länder, men om ökningen fortsätter kan det bero på att problemen med sjukförsäkringen inte har lösts fullt ut. Ett centralt kvarstående problem är fortfarande att insatserna för återgång i arbete sätts in för sent och inte är tillräckligt effektiva. Även om långa sjukfall är betydligt mindre vanliga i dag jämfört med för tio år sedan, är det fortfarande alltför många långtidssjukskrivna som efter 914 sjukdagar överförs till Arbetsförmedlingen. Det är värdefullt att långtidssjuka inte som tidigare alltför lättvindigt lämnar arbetslivet. Men övergången från sjukförsäkringen och Försäkringskassan till arbetslivsintroduktionen och Arbetsförmedlingen medför i många fall otrygghet och osäkerhet för den enskilde, trots det förbättrade samarbetet mellan myndigheterna. Det är särskilt bekymmersamt att allt fler återgår från Arbetsförmedlingens program till sjukförsäkringen.

Det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet ställs inför växande utmaningar. Antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden – personer med kortare utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning – har ökat kraftigt. Bara sedan 2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper mer än fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid

Arbetsförmedlingen. Riskerna för arbetslöshet har blivit mer ojämnt fördelade i arbetskraften. Följden av dessa strukturella förändringar på arbetsmarknaden, som har pågått under årtionden, är också en ökad långtidsarbetslöshet. Detta har medfört att en ökande andel av alla arbetslösa inte uppfyller villkoren för ersättning och därmed har ett svagt försäkringsskydd vid arbetslöshet, eller helt saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Allt fler arbetslösa behöver därför ekonomiskt bistånd.

Reformerna för att bromsa utslagningen från arbetsmarknaden genom förändringar i socialförsäkringarna har inneburit att en allt mindre del av riskkostnaderna vid arbetslöshet och sjukdom kommit att bäras av socialförsäkringarna. För sjukskrivna har detta, i relativt stor utsträckning, kompenserats genom de kollektivavtalade sjukförsäkringarna. Vid arbetslöshet är de kompletterande kollektivavtalade eller privata försäkringarna väsentligt mindre utbyggda, framför allt för de grupper på arbetsmarknaden som löper jämförelsevis hög risk att drabbas av arbetslöshet. Både de strukturella förändringarna på arbetsmarknaden och reformerna i arbetslöshetsförsäkringen har medfört att löntagarna har ett svagare försäkringsskydd vid arbetslöshet.

Det har, enligt kommittén, varit nödvändigt med grundläggande förändringar för att bromsa den ökande permanenta sociala utslagningen. Stora förändringar medför ofta oavsiktliga eller oförutsedda effekter, som har behövt justeringar och kompletteringar. Införandet av de senaste årtiondenas alla förändringar har ökat belastningen på myndigheterna.

Kommittén bedömer att de stora strukturella problemen i socialförsäkringarna i väsentliga avseenden har minskat. Fortfarande återstår dock ett betydande reformarbete, inte minst för att effektivare stödja personer så att de kan återgå i arbete. För att säkerställa ett uthålligt och robust förtroende för socialförsäkringarna måste försäkringsskyddet ge en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet vid sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet.

4.2.2. Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

Kommitténs bedömning: Betydande förändringar i befolkning-

ens sammansättning, arbetsmarknaden och i arbetslivet motive-

rar fortsatta reformer för att socialförsäkringarna ska fortsätta att fungera uthålligt.

Skälen för kommitténs bedömning: De första socialförsäkring-

arna började införas för mer än 100 år sedan. Stora förändringar har inträffat därefter, inte minst under de senaste årtiondena. Förutsättningarna för försäkringarna är i dag i viktiga avseenden annorlunda, vilket framgår av kapitel 3.

Den viktigaste förändringen är att vi lever längre. Det betyder fler äldre, men samtidigt inte fler som förvärvsarbetar. Eftersom välfärden huvudsakligen finansieras med skatter på arbete blir det färre förvärvsarbetande som ska försörja allt fler äldre. Konsekvensen för socialförsäkringarna är att arbetslinjen måste fortsätta att värnas, så att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar.

En annan central förändring är att den genomsnittliga välståndsnivån ökar. Med ökat välstånd efterfrågar många medborgare mer fritid, men också högre kvalitet i den sociala välfärden. Det leder till senare inträde i arbetslivet, tidigare pensionering, längre ledigheter osv. Medborgarna arbetar färre timmar av livet men trots detta vill de flesta ha bättre sjukvård, skolor och förbättrade socialförsäkringar. Frågan blir då hur förbättringar i socialförsäkringarna framöver ska vägas mot angelägna behov inom andra välfärdsområden och offentligt finansierade verksamheter.

Den tredje stora förändringen är globaliseringen, med EU-utvidgning, snabbt växande ekonomier i Asien, Afrika och Latinamerika och en växande handel. Internationaliseringen av marknader och EU-utvidgningen skapar nya möjligheter och krav. Konkurrensen skärps i fråga om investeringar och produktion. Därmed skärps också kraven på företagens och arbetsmarknadens förmåga att ställa om till nya förutsättningar. Framför allt innebär en öppnare värld att länder måste investera allt mer i kunskaper, infrastruktur och konkurrensförmåga för att klara utmaningarna. Det kan bli svårare att upprätthålla ett högt skattetryck, eftersom kapital och arbetskraft blir rörligare. Även denna utveckling innebär därför olika restriktioner för finansieringen och utformningen av våra socialförsäkringar.

Befolkningens hälsoläge har förbättrats påtagligt. Det visar alla indikatorer, som dödlighet, statistik över sjuklighet och självrapporterad hälsa. Allt fler äldre når en mycket hög ålder och blir

beroende av de yngre generationerna. De flesta indikatorer pekar på att arbetsmiljön har förbättrats, men att det fortfarande finns arbetsplatser och yrken med hög främst psykosocial, men också fysisk belastning.

I arbetslivet har höga krav på fysisk förmåga och uthållighet alltmer ersatts med krav på kunskaper, samt kognitiv och social förmåga. Den genomsnittliga utbildningsnivån har höjts successivt sedan lång tid. Samtidigt finns tecken på att klyftan i kunskapsnivå ökar bland de grupper som träder in i arbetslivet.

Mycket pekar på en ”polarisering” i arbetsmarknaden, genom att efterfrågan ökar på välutbildad arbetskraft och sjunker på arbetskraft med relativt sett lägre utbildning. Risken att bli arbetslös har i genomsnitt ökat, framför allt för personer med lägre kunskapsnivå, låg utbildningsnivå och begränsade yrkeserfarenheter.

Andelen personer med tillfälliga och osäkra anställningar ökade i samband med 1990-talskrisen och har inte minskat sedan dess. Både den geografiska och yrkesmässiga rörligheten har ökat. Fler personer kombinerar olika arbeten, både som anställda, uppdragstagare och företagare.

Äldre var förr en ekonomiskt svag grupp. I dag är det även personer med lägre utbildningsnivå och svag förankring på arbetsmarknaden som är särskilt utsatta. Allt pekar på att deras svårigheter i arbetslivet och med självförsörjning kommer att öka i framtiden.

De stora förändringarna i demografi, arbetsliv, hälsa och samhällsekonomi innebär enligt kommittén inte att socialförsäkringarna har spelat ut sin roll i välfärden. Det betyder emellertid att försäkringarna måste anpassas till nya förutsättningar. Kommittén anser att det främst är de stora förändringarna i befolkningens sammansättning, arbetsmarknaden och arbetslivet som kräver anpassningar.

4.2.3. Riskerna alltmer ojämnt fördelade

Kommitténs bedömning: De risker som socialförsäkringarna

ska ge skydd för är olika, och fördelningen av risken mellan olika grupper i samhället ändras över tiden. Under de senaste årtiondena pekar mycket på att riskerna blivit alltmer ojämnt

fördelade. För att försäkringsskyddet ska fungera väl måste dessa risker följas kontinuerligt och reglerna vid behov anpassas till förändringarna.

Skälen för kommitténs bedömning:

Sjukförsäkringen

De flesta personer inser att risken är ganska stor att man någon gång i livet drabbas av sjukdom och förlorar sin arbetsförmåga. Sett över en längre tid drabbas majoriteten av befolkningen av en sjukdom som sätter ned arbetsförmågan.

Den förra Socialförsäkringsutredningens analyser visade att över hälften av befolkningen i åldrarna 20-64 år hade erhållit ersättning från sjukförsäkringen eller sjuk- och aktivitetsersättningen under perioden 1994-2005.3 Andelen skulle vara betydligt högre om man hade kunnat räkna in sjukfall upp till 14 dagar. Så mycket som en fjärdedel av befolkningen hade drabbats av längre sjukfall, dvs. varit sjukskrivna sex månader eller längre. Givetvis skulle dessa andelar vara ännu högre om man kunde mäta över hela livsförloppet.

Nedgången i sjuktalet och i tillströmningen till sjuk- och aktivitetsersättning sedan början av 2000-talet har medfört att andelen som under en längre tidsperiod erhållit ersättning har minskat.

Risken att drabbas av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom – mätt som andelen i befolkningen med ersättning – är ojämnt fördelad. Risken är högre bl.a. för kvinnor, yngre med barn, personer med lägre utbildning, äldre, arbetslösa m.fl.4 Det finns ett klart samband mellan risken för nedsatt arbetsförmåga och inkomstnivå, där riskerna är högre för personer med lägre inkomster.

De relativa riskerna för sjukskrivning för olika grupper har inte förändrats nämnvärt under perioden 2006-2012. De har dock ökat något i kvinnodominerade vård- och omsorgsyrken. Riskerna har däremot minskat för höginkomsttagare. Skillnaderna i risker mellan olika regioner har minskat något.

Det finns således indikationer på att det negativa sambandet mellan inkomstnivå och ohälsa har förstärkts. De relativa skillna-

3 Socialförsäkringsutredningen (2007). 4 Försäkringskassan (2013e).

derna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat sedan 1970-talet. Hälsan i befolkningen förbättras snabbare för grupper med hög utbildningsnivå medan utvecklingen går långsamt för lågutbildade. Folkhälsorapporten 2013 framhåller att kvinnor i förvärvsarbetande åldrar med endast grundskoleutbildning är en grupp som i flera avseenden har haft sämre hälsoutveckling än andra grupper.5

Arbetsskadeförsäkringen

För arbetsskadeförsäkringen finns inte statistik motsvarande den inom sjukförsäkringen, som visar hur många personer som skadas någon gång sett över flera år. I en ny studie har visats att arbetsskadeförsäkringen systematiskt omfördelar riskkostnader.6 För män är det byggbranschen, landtransportbranschen och metalltillverkning som är de stora nettomottagarna, dvs. branscher vars arbetsskador subventioneras av andra branscher med låga risker. Branscher som exempelvis företagstjänster och offentlig förvaltning är nettobetalare. För kvinnor är det branschen hälso- och sjukvård samt sociala tjänster som framför allt subventioneras. Den svarar för hela 36 procent av kostnaderna medan andelen betalade avgifter endast är 28 procent. De höga kostnaderna i denna bransch subventioneras främst av utbildningsbranschen, företagstjänster och offentlig förvaltning.

Rapporten visar också att stora grupper med företrädesvis män med relativt välbetalda yrken arbetar i branscher som får betydande subventioner (exempelvis i bygg- och metallbranschen), medan andra grupper med företrädesvis kvinnor med lägre löner arbetar i branscher som är stora nettobetalare till försäkringarna (exempelvis detaljhandeln). Andra stora grupper som är nettobetalare är tjänstemän i olika sektorer.

5 Socialstyrelsen (2013). 6 Sjögren Lindquist(2013).

Arbetslöshetsförsäkringen

Sett över längre tid är det också en stor andel av befolkningen som drabbas av arbetslöshet. Under perioden 1994-2005 hade nära 55 procent mottagit ersättning för arbetslöshet någon gång, och 44 procent hade haft ersättning för sex månader eller längre. Givetvis var det fler som berörts av arbetslöshet, eftersom alla inte får ersättning. Den höga andelen beror rimligen delvis på att Sverige hade en extremt hög arbetslöshetsnivå efter 1990-talskrisen.

Arbetslösheten är genomgående lägst för 45–54-åringar och högst för 16–24-åringar. De relativa skillnaderna mellan åldersgruppernas arbetslöshet har inte ändrats påtagligt under det senaste årtiondet.

Däremot finns det skillnader inom åldersgrupperna. Den trendmässiga ökningen av arbetslösheten är betydligt starkare bland 16– 19-åringar än bland 20–24-åringar.

Arbetslösheten är väsentligt högre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Arbetslösheten har under senare år varit ca 16 procent bland utrikes födda och cirka sex procent bland inrikes födda.

Arbetsförmedlingens analyser visar att alltfler arbetslösa har en svag ställning på arbetsmarknaden. SCB:s Arbetskraftsundersökningar visar att skillnaden i arbetslöshetsrisk mellan olika utbildningsnivåer har ökat markant de senaste åren (se kapitel 3). Andelen arbetslösa har framför allt ökat bland personer med förgymnasial utbildning.

Riskerna alltmer ojämnt fördelade

Kommittén bedömer att de risker som socialförsäkringarna ska ge ekonomiskt skydd mot har blivit alltmer ojämnt fördelade i arbetskraften. Sambanden förefaller ha blivit starkare mellan inkomstnivå respektive utbildningsnivå och risken för sjukskrivning, arbetslöshet osv. Det innebär att socialförsäkringarnas omfördelande egenskaper kan antas ha ökat. Kommittén anser att utvecklingen av riskernas fördelning behöver följas systematiskt av de ansvariga myndigheterna.

4.3. Socialförsäkringarnas huvuduppgifter

4.3.1. Vad vill medborgarna försäkra

Kommitténs bedömning: Medborgarnas preferenser, som klar-

görs i demokratiska val, attitydundersökningar och forskning, ger ett tydligt stöd för att människor i genomsnitt efterfrågar ett heltäckande och tillräckligt försäkringsskydd mot inkomstförluster på grund av sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet, även när medborgarnas ekonomiska standard och tillgångar ökar över tiden.

Skälen för kommitténs bedömning: Det ekonomiska välståndet

har ökat kraftigt sedan socialförsäkringarna byggdes upp. Hushållens inkomstnivå och förmögenhet har därmed stigit mycket kraftigt. De flesta hushåll har i dag goda ekonomiska marginaler för det fall inkomsten eller behoven förändras. Frågan är om medborgarna efterfrågar samma försäkringsskydd i dag som för årtionden sedan. Har efterfrågan minskat bland vissa grupper, exempelvis de som har små risker, eller stora resurser, för att klara en omställning?

Det finns inget enkelt sätt att besvara denna fråga. Någon direkt kunskap finns inte om vilken försäkringstjänst medborgarna vill betala för i dag (se dock det följande). I allmänna offentliga socialförsäkringar finns det inte heller, som i marknadslösningar, metoder för att någorlunda entydigt fastställa vilket försäkringsskydd medborgaren är beredd att betala för. De olika val och prioriteringar som måste göras över tid kanaliseras i stället genom den representativa demokratin. Det är våra i demokratisk ordning valda representanter som ska tolka medborgarnas eventuellt förändrade önskemål och balansera dem, bl.a. mot andra prioriterade områden och de ekonomiska resurser som finns.

Socialförsäkringarna har numera ett starkt stöd både i de politiska partierna och bland parterna på arbetsmarknaden. Det finns inte längre stora klyftor, varken i synen på politikens uppdrag och inriktning eller i finansieringen av socialförsäkringarna. Det råder stor enighet om att försäkringarna är effektiva för att ge ekonomisk standardtrygghet, minska risken för fattigdom, stödja personer som drabbas av långvariga svårigheter att försörja sig själva och som verktyg för att bidra till en effektiv arbetsmarknad.

Medborgarnas attityder till socialförsäkringarna

Det finns en viss indirekt kunskap om vilket försäkringsskydd medborgarna efterfrågar genom de attitydundersökningar som görs återkommande sedan 1980-talet. Som framgår av en underlagsrapport till kommittén pekar de flesta indikatorer mot att den offentligt finansierade välfärdspolitiken fått ett allt starkare stöd sedan mitten av 1980-talet.7 En klar och ökande majoritet av den svenska befolkningen anser att skatterna som går till sjuk- och hälsovård, stöd till äldre och skolan bör öka. Det finns inte något stöd för att förändra finansieringen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. En klar majoritet anser att försäkringarna även fortsättningsvis ska betalas genom skatter och arbetsgivaravgifter. Det finns inga tecken på någon sviktande betalningsvilja på det välfärdsstatliga området. Tvärtom har den individuella skattebetalningsviljan ökat under senare år, liksom stödet för kollektiv finansiering av socialförsäkringarna.

Vad säger den beteendeekonomiska forskningen?

Annan vägledning om vad som styr efterfrågan och olika val kan numera också hämtas från den moderna beteendeekonomiska forskningen. Enligt den traditionella ekonomiska teorin är människan förenklat uttryckt rationell, självisk och har oförändrade preferenser. Den nya beteendeekonomiska och psykologiska forskningen visar i stället att människor uppvisar en rad orationella egenskaper som kan snedvrida efterfrågan och olika beslut. Människors information är ofta begränsad. Preferenser kan påverkas och förändras över tiden. Vi är samtidigt både egoistiska och altruistiska.8

Den beteendeekonomiska forskningen, liksom den traditionella ekonomiska forskningen, studerar bl.a. hur människor gör sina val beroende på hur man värderar fördelar respektive risker. Den beteendeekonomiska forskningen har exempelvis visat att människor ofta är orationella och fattar beslut som de ångrar längre fram. De

7 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c). 8 Se bl.a. Ariely, D. (2010), Congdon, W., Kling, J.R., Mullainathan, S., (2011), Kahneman, D. (2013), Leicester, A., Levell, P., Rasul, I. (2013).

flesta har preferenser mot risker. Det innebär att små men säkra vinster föredras framför stora vinster som har en lägre sannolikhet att inträffa. Man väljer det säkra alternativet även om det ger ett mindre värde, dvs. man betalar en premie för att minska osäkerheten. Människor har en påtaglig tendens till förlustaversion, dvs. att vi värderar det vi har mer än det vi kan få eller skaffa oss. Vi påverkas dessutom av omständigheterna när besluten fattas. Människor undviker val där effekterna beskrivs som förluster men väljer samma alternativ om resultaten beskrivs som en vinst.

Den beteendeekonomiska forskningen har också klart visat att vi bedömer val, vinster och förluster efter olika referenspunkter. En förlust eller vinst är olika värd, beroende på vilken inkomst och förmögenhet man har i utgångsläget. Känsligheten för vinster och förluster avtar efter hand som vinsterna eller förlusterna ökar.

Allmänna obligatoriska socialförsäkringar får genom denna forskning ett starkt vetenskapligt stöd. Med begränsad information gör medborgarna ofta orationella val. Om valet av försäkringsskydd är fritt, är risken därmed betydande att många ångrar sina beslut att stå oförsäkrade eller ha ett lågt försäkringsskydd.9

Socialförsäkringarna, i likhet med andra försäkringar, syftar till att medverka till ekonomisk trygghet, vilket svarar mot människors förlustaversion. Forskningsresultaten pekar klart på att människor i allmänhet vill undvika stora variationer i inkomster, och är beredda att betala en ganska hög premie för detta.

Samtidigt visar den beteendeekonomiska forskningen att vi ofta överskattar små risker men undervärderar måttligt höga sannolikheter. Både kunskapsbrist och överskattning kan leda till att vissa grupper efterfrågar ett irrationellt omfattande försäkringsskydd. Exempelvis kan välutbildade personer med mycket låga risker för arbetslöshet föredra en generös försäkring. Det kan också innebära att andra efterfrågar en mindre omfattande försäkring, t.ex. genom att underskatta risken för arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Vid utformningen av socialförsäkringar måste således det stora intresset av att begränsa förluster vägas mot strävan att undvika

9 Richard Thaler och Cass Sunstain förordar i sin uppmärksammade och inflytelserika bok Nudge från 2008 att det är statens uppgift att minska risken att personer fattar beslut som minskar deras framtida välbefinnande (libertarian paternalism).

över- eller underförsäkring på grund av människors benägenhet att kraftigt felbedöma risker för olika händelser.

Denna forskningsinriktning pekar dessutom på att efterfrågan på försäkringsskydd kan antas variera med inkomstnivå. Personer med låga inkomster kan efterfråga ett bra skydd i högre grad än personer med höga inkomster, stor förmögenhet och goda ekonomiska marginaler. Sedan socialförsäkringarna infördes har disponibla inkomster och förmögenheter ökat kraftigt. Det kan därför inte uteslutas att efterfrågan på försäkring mot inkomstbortfall kan komma att minska i takt med ökat välstånd, medan efterfrågan på välfärdstjänster av god kvalitet ökar.

Slutligen visar denna forskning att medborgarnas önskningar, förväntningar och val i hög grad kan påverkas av s.k. inramningseffekter, dvs. hur problem formuleras. Forskningsresultaten visar att det är möjligt att åstadkomma enorma skillnader i beteende genom att variera ”valarkitekturen”. Många väljer exempelvis i olika experiment angivna förval i stället för de alternativ som ligger närmast preferenserna.

Generösa socialförsäkringar kan efterfrågas starkt, om det inte samtidigt klargörs vilka skatter och avgifter de kräver. Medborgarna kan därmed anse att ett omfattande försäkringsskydd är mycket önskvärt, så länge de inte tvingas prioritera detta i förhållande till andra angelägna utgifter.

4.3.2. Därför har vi socialförsäkringar

Kommitténs bedömning: Allmänna socialförsäkringar, som till

stor del är obligatoriska, är ett fördelaktigt och effektivt sätt att ge medborgarna standardtrygghet när de inte kan försörja sig genom arbete. Försäkringarna måste dock ständigt förbättras och utvecklas avseende insatserna för återgång i arbete, försäkringstillämpning och kontroll.

Skälen för kommitténs bedömning: Sedan lång tid har det i

Sverige ingått i statens uppgift att stå för försäkringar mot risken för försörjningsproblem på grund av sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning eller arbetslöshet. Det beror på att denna modell visat sig överlägsen andra lösningar.

Den viktigaste fördelen med sådana inkomstrelaterade socialförsäkringar är att de stärker arbetslinjen eftersom försäkringsskyddet grundas på varje enskild persons arbetsinkomst. Mer arbete och högre inkomst ger också ett bättre försäkringsskydd.

För att socialförsäkringarna över huvud taget ska betraktas som försäkringar måste de ta över en tillräcklig del av riskkostnaderna från den enskilde. Om en alltför liten del av skadekostnaden täcks bör systemet i stället jämställas med bidrag. Den enskilde måste då själv eller genom avtal på arbetsmarknaden komplettera detta med tilläggsförsäkringar. I en socialförsäkring kan riskerna fördelas på ett stort antal enskilda individer. Utan en tillräcklig grad av obligatorium skulle många personer med högre risker för inkomstbortfall att få svårigheter att få tillgång till en bra försäkring. Socialförsäkringar har således omfördelande egenskaper. Därför är socialförsäkringar som bygger på obligatorium en effektiv väg att minska andelen fattiga.

Obligatoriska försäkringar är också funktionella om de försäkrade har bättre kunskaper om sina egna risker än försäkringsgivarna. I en gemensam försäkring kan risken för att välbeställda personer med låga risker för inkomstbortfall avstår från att försäkra sig i hopp om att staten ändå skulle ge dem stöd om behovet uppkommer, undvikas. Om sådana lågriskgrupper avstår från att försäkra sig måste premierna höjas, varpå ännu fler skulle avstå från eller inte har råd att försäkra sig.

Socialförsäkringar med enhetliga inkomstrelaterade premier kan dessutom delvis medverka till en jämnare inkomstfördelning, eftersom personer med låga risker i genomsnitt har högre inkomster. De bidrar således mer till finansiering än personer med höga risker.

En annan viktig fördel är möjligheten att dra nytta av stordrift. Genom enhetliga regler för alla försäkrade och en gemensam förvaltning kan vi med begränsade ekonomiska insatser skydda oss också mot stora risker.

Om socialförsäkringarna erbjuder en standardtrygghet bidrar det till att medborgarna vågar pröva nytt, byta jobb, flytta, satsa på utbildning, starta företag osv. Väl fungerande försäkringar medverkar således till att människor kan förverkliga sina mål. Samtidigt bidrar de till en effektiv samhällsekonomi där produktiva resurser allokeras effektivt.

Det finns naturligtvis också vissa nackdelar med obligatoriska socialförsäkringar. Politiskt bestämda enhetliga regler med en hög grad av obligatorium kan innebära att försäkringsskyddet för somliga blir alltför omfattande, medan det blir otillräckligt för andra.

Den politiska styrningen kan också föra med sig att försäkringsreglerna ändras ofta, exempelvis för att omfördela resurser till andra områden i budgeten.

En annan påtaglig risk är att försäkringstillämpningen blir svag. Genom att det ofta är svårt att bedöma t.ex. arbetsförmåga eller om en arbetslös är tillräckligt aktiv med att söka jobb, kan ersättning beviljas för personer som inte uppfyller kraven. I en obligatorisk socialförsäkring kan förvaltningen vara en aning mer tillmötesgående mot den som ansöker om ersättning, eftersom staten alltid kan höja avgifterna eller tillskjuta budgetmedel om försäkringskostnaderna skulle skjuta i höjden. Socialförsäkringarna riskerar då att användas till att möta andra försörjningsbehov än vad som orsakas av arbetsoförmåga eller arbetslöshet. I privata eller avtalsbaserade försäkringar är dessa risker mindre, eftersom konkurrensen och vinstintresset respektive den direkta kopplingen mellan löneutrymme och avgift ger påtagliga drivkrafter till en stram skadereglering.

Obligatoriska försäkringar med enhetliga premier kan också öka risken för att vissa försäkrade genom olämpliga beteenden höjer sina risker, exempelvis genom att försätta sig i arbetslöshet. Det driver upp kostnaderna. Det saknas ju möjlighet i socialförsäkringarna att höja premierna för att förebygga sådana beteenden. De enhetliga avgifterna i socialförsäkringarna kan inte på ett enkelt sätt användas för att förebygga skadefall.

Statliga monopol löper alltid risken att bli ineffektiva och otillräckligt kundorienterade. Det kan föra med sig att förvaltningen inte i tillräcklig grad använder resurser till att exempelvis stödja sjukskrivnas återgång i arbete.

Kommittén anser att fördelarna med allmänna socialförsäkringar, framför andra lösningar som bygger på avtal på arbetsmarknaden eller privata försäkringslösningar, är väsentligt större än de risker som kan finns med dessa försäkringar. De nackdelar som kan finnas med allmänna socialförsäkringar måste förebyggas genom ständiga förbättringar i och utveckling av insatserna för återgång i arbete, skadereglering och kontroll.

Arbetslöshetsförsäkringen intar dock en särställning. Försäkringen är delvis obligatorisk. Alla arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret är berättigade till grundbeloppet. Samtidigt är den delvis frivillig. Ersättning utöver grundbeloppet kräver medlemskap i en arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassorna har ofta en lång erfarenhet av arbetet och god branschkännedom genom sin anknytning till organisationer på arbetsmarknaden. Frivilliga arbetslöshetsförsäkringar anses kunna bidra till hög facklig organisationsgrad, vilket i sin tur stärker legitimiteten hos kollektivavtal och lagar om anställningsskydd och medbestämmande. Arbetslöshetsförsäkringen bidrar därmed till att befästa grundläggande inslag i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Kommittén anser att detta är eftersträvansvärda egenskaper som bör värnas.

4.3.3. Ekonomisk trygghet, omställning och försörjningsskydd

Kommitténs bedömning: Socialförsäkringarnas huvuduppgifter

är alltjämt att ge en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet när försörjningsförmågan tillfälligt försvagas, att effektivt stödja omställning för dem som har svårt att klara av arbetslivet och att ge ett bra försörjningsskydd för dem som inte längre kan försörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom eller funktionsnedsättning. Socialförsäkringarna ska samtidigt bidra till medborgarnas delaktighet och självförsörjning. Det förutsätter att socialförsäkringarna ger tydliga drivkrafter till omställning och arbete.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetsskade-, sjuk- och

arbetslöshetsförsäkringarnas ursprungliga och primära roll är att bidra till ekonomisk standardtrygghet om den förvärvsarbetandes försörjningsförmåga försvagas eller upphör. Under senare år har fokus riktats på att försäkringarna ska motverka utslagning från arbetslivet och medverka till delaktighet och självförsörjning. Försäkringarna anses också kunna bidra till en positiv samhällsekonomisk utveckling. Försäkringarna bidrar till att vårda humankapitalet och till tydliga drivkrafter till studier, arbete och företagande. De medverkar till rörligheten på arbetsmarknaden och människors och företags förmåga att anpassa sig till nya förhållanden. Slutligen, och

kanske viktigast, bidrar försäkringarna till att svenskar har relativt sett en hög tillit till staten och till en hög grad av sammanhållning mellan olika människor och grupper i samhället.

Enligt kommittén är försäkringarnas huvuduppgifter fortfarande att ge ekonomisk trygghet, bidra till omställning och ge en stabil och varaktig ersättning till dem som inte klarar av att försörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom, eller funktionsnedsättning.

Få personer klarar av att leva på eget arbete i alla skeden i livet. Alla människor riskerar att drabbas av sjukdom, arbetslöshet eller funktionsnedsättning under sin livstid. De flesta har tur och är friska och har arbete under en stor del av sin aktiva ålder, men råkar några gånger ut för ohälsa eller arbetslöshet. För de allra flesta personer fungerar socialförsäkringarna utan särskilda krav på omställning eller permanent ekonomiskt stöd.

Andra människor har mindre tur och berörs återkommande av perioder där försörjningsförmågan sviktar eller helt saknas. Somliga har redan från arbetslivets början en svag ställning på arbetsmarknaden till följd av hälsobesvär, låg utbildningsnivå, språkhinder eller andra faktorer. I takt med att kraven i arbetslivet förändras, och i många fall höjs, blir det fler personer som får svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Kommittén bedömer att socialförsäkringarnas uppdrag delvis är på väg att förändras genom att en allt större del av försäkringsfallen utgörs av personer med svårigheter att finna en lämplig plats i arbetslivet.

För dem är socialförsäkringarnas uppgift att stödja en omställning. Det kan vara andra arbetsuppgifter, omställning till ett arbete hos en ny arbetsgivare eller kanske till och med ett byte av yrkeskarriär. Det innebär ett ansvar för den enskilde. Men det behövs också en omställning i socialförsäkringarna och samhället som helhet. Det måste bli mera självklart att också den som har vissa problem med hälsa, kompetens eller tillgänglighet kan finna sin plats på arbetsmarknaden. Alla bör få en chans som motsvarar deras förmåga, även de som inte kan prestera på topp hela tiden.

Socialförsäkringarna ska erbjuda en viss ersatt tid för omställning. Villkoren ska vara tydliga och stabila. Information och kommunikation måste säkerställa att medborgarna har rimliga förväntningar på försäkringarnas villkor och krav.

Somliga människor förlorar helt eller till stor del möjligheten att försörja sig genom arbete. Den enskilde har svårt att på förhand veta hur stor risken är att drabbas och när det kan hända. Det är en särskilt viktig uppgift för socialförsäkringarna att garantera en god ekonomisk standardtrygghet för dem som mer varaktigt saknar förmåga att försörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom eller funktionsnedsättning.

Samtidigt är det angeläget att socialförsäkringarna ger tydliga drivkrafter för arbete, till förebyggande insatser och omställning. På det sättet går det att förhindra att en stor del av arbetskraften lämnar arbetslivet och permanent försörjs av socialförsäkringarna. Då kan försäkringarna bidra till medborgarnas delaktighet i samhället och självförsörjning.

4.4. Reformarbetets fortsatta inriktning

Det behövs fortsatta reformer för att stärka arbetslinjen i socialförsäkringarna och samtidigt säkerställa att försäkringarna ger ett tillräckligt försäkringsskydd när människor inte kan arbeta på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetslöshet.

4.4.1. Vad bör prioriteras?

Kommitténs bedömning: Den offentliga välfärden har ett fort-

satt brett stöd i Sverige. Välfärdens finansiering står inför stora utmaningar till följd av förändringar i befolkningens sammansättning och på arbetsmarknaden. För överblickbar tid kommer det endast att finnas begränsade offentliga resurser till förfogande för förbättringar av socialförsäkringarna. Genom effektivare försäkringar, förbättringar på andra samhällsområden och en stärkt arbetslinje kan resurser frigöras till ett stärkt försäkringsskydd och effektivare omställning.

Skälen för kommitténs bedömning: Det svenska välfärdssam-

hället förenar trygghet, välstånd, utvecklingsmöjligheter för den enskilde och en god samhällsekonomisk utveckling. Offentligt finansierade välfärdstjänster av hög kvalitet, som är tillgängliga för

alla oavsett inkomst och sociala förhållanden, är i dag en grundpelare i politiken för att skapa förutsättningar för en effektiv ekonomi och en rättvis fördelning.

De demografiska förändringarna tillsammans med uppskjutna inträden i respektive tidigarelagda utträden från arbetslivet innebär att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. De flesta analyser pekar på att inom en tioårsperiod kommer de offentliga finanserna att bli allt mer ansträngda. De stora kullarna födda på 1940-talet närmar sig då den vårdkrävande åldern samtidigt som ganska stora kullar födda på 1960-talet börjar gå i pension. Befolkningen i arbetsför ålder ökar däremot nästan inte alls.

Kommittén bedömer att det finns en rad angelägna förbättringsområden i dagens socialförsäkringar. För överblickbar tid kommer emellertid reformutrymmet att vara begränsat. Stora och kostsamma förbättringar eller omfattande omorganisationer kommer därför inte bli aktuella inom socialförsäkringarna.

Huvudinriktningen för reformarbetet bör vara att förbättra socialförsäkringarnas funktion. Med effektivare försäkringar frigörs resurser som kan satsas exempelvis för att hjälpa sjukskrivna att återgå i arbete. Det är viktigt att upprätthålla arbetslinjen inom socialförsäkringarna för att skapa utrymme till förbättringar.

Försäkringarnas utgifter bör begränsas också genom reformer inom andra samhällsområden. Det bör ske genom att exempelvis fortsätta att utveckla Arbetsförmedlingens insatser för personer med nedsatt funktionsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens arbete med att hjälpa sjuka tillbaka i arbete behöver förstärkas ytterligare.

Utgifterna kan begränsas också genom att staten stödjer den omställningsverksamhet för långtidssjuka som arbetsmarknadens parter utvecklar. Det behövs vidare effektiva satsningar för att förebygga sjukdomar och skador som beror på arbetsförhållanden.

Det reformutrymme som kommer att finnas framöver bör i första hand användas för att förbättra stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete och till att stärka standardtryggheten i socialförsäkringarna.

4.4.2. Hållbara socialförsäkringar

Kommitténs bedömning: Hållbara socialförsäkringar förutsät-

ter att försäkringarna utvecklas och anpassas till nuvarande arbetsliv och samhällsekonomi så att förtroendet för dem säkras och att försäkringarnas inkomster och utgifter är i balans över tid.

Skälen för kommitténs bedömning: Våra socialförsäkringar har

under många årtionden framgångsrikt anpassats till de stora förändringarna i samhället, arbetsmarknaden och ekonomin. En av kommitténs huvuduppgifter är att fortsätta denna anpassning genom att forma hållbara socialförsäkringar vid sjukdom, arbetsskada och arbetslöshet.

Hållbara försäkringar har flera betydelser. Enligt kommittén är socialförsäkringarna hållbara endast om de kan långsiktigt behålla ett brett stöd hos medborgarna, politiska partier och arbetsmarknadens parter. Kostnaderna för socialförsäkringarna sammantaget måste också hållas på en nivå som är uthållig från statsfinansiell synvinkel. Slutligen måste socialförsäkringarna vara rimligt stabila över tid om de ska kunna vara hållbara.

Grunden är tillit och effektivitet

Kommitténs bedömning: Medborgarnas förtroende för och betal-

ningsvilja till socialförsäkringarna förutsätter ett rimligt stabilt och välfungerande försäkringsskydd. Socialförsäkringarna måste vara effektiva både när det gäller att tillhandahålla standardtrygghet och en tydlig arbetslinje.

Skälen för kommitténs bedömning: Grunden för den generella

välfärdsmodellen är tillit. För att den enskilde ska vilja betala till välfärdssystemet måste det finnas ett förtroende för att man själv får hjälp och stöd med tillräcklig kvalitet den dag man behöver det, och för att andra med liknande behov får hjälp. Medborgarna i Sverige betalar gärna en högre skatt än de flesta andra länders folk, eftersom det ger tillgång till vård, skola och socialförsäkringar av en god kvalitet.

Tilliten förutsätter samtidigt att välfärden fungerar effektivt. Tillit och effektivitet är inte motstridande värden, de förutsätter varandra. Förtroendet kan bestå endast om den enskilde uppfattar att alla som kan arbetar och bidrar till finansieringen, och att inte systemen utnyttjas på ett felaktigt sätt. Trygghet och tillit kan uthålligt bevaras endast om drivkrafterna att arbeta och insatserna för återgång i arbete efter arbetslöshet och sjukdom fungerar väl.

Tilliten har flera andra viktiga dimensioner. Medborgarna måste i förväg kunna förutse vilket stöd och hjälp som man kan få när behoven uppkommer. Välfärden är på så sätt ett slags kontrakt mellan medborgare och staten, och över tiden.

Tillit innebär också att de försäkrade måste känna förtroende för att välfärden fördelas på ett rättvist och rättssäkert sätt.

Trots problemen och reformerna har de allra flesta medborgare förtroende för socialförsäkringarna och är nöjda med dem, eller saknar en tydlig uppfattning om försäkringarna (se kapitel 3).

Den s.k. SOM-undersökningen visar att andelen försäkrade som var ganska eller mycket missnöjda med sjukförsäkringen ökade några procentenheter under perioden 2008-2012 men denna andel har minskat igen under senare år. Andelen missnöjda med arbetslöshetsförsäkringen ökade kraftigt under perioden 2004-2008 men denna andel har sedan minskat betydligt. Enligt Välfärdsstatsundersökningarna minskade andelen tillfrågade som såg risker för försörjningsproblem vid sjukskrivning från 1997 till 2002 och den har därefter varit stabil till 2010. Även andelen tillfrågade som upplevde risker för arbetslöshet har minskat på liknande sätt. Den senaste krisen och förändringarna i socialförsäkringarna verkar inte ha medfört att fler känner sig riskutsatta, enligt en underlagsrapport till utredningen.10

Förtroende för de myndigheter som förvaltar socialförsäkringarna har dock fallit under en lång tid, och ligger i dag på en mycket låg nivå trots vissa förbättringar under senare år.

Kommittén anser att en uthållig tillit till socialförsäkringarna förutsätter ett fortsatt reformarbete med inriktning på en tillräcklig standardtrygghet och en välfungerande arbetslinje.

Förtroendet kan behållas endast om försäkringarna ger en standardtrygghet för flertalet förvärvsarbetande. Tilliten till socialför-

10 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c).

säkringarna skadas om standardtryggheten, utan särskilda politiska beslut, successivt urholkas genom att försäkringsskyddet inte anpassas till löneutvecklingen och förändringarna i arbetslivet.

Arbetslinjen måste också värnas genom en effektiv omställning. Tilliten undergrävs om försäkringarna bidrar till att alltfler personer slås ut från arbetslivet. En uthållig standardtrygghet bygger på en effektiv omställning.

Finansiellt hållbara socialförsäkringar

Hur socialförsäkringarna finansieras påverkar sparande, arbetsutbud, ekonomisk tillväxt, fördelningsutfall m.m. – men också legitimiteten i försäkringarna. Från början betalade löntagarna en stor del av socialförsäkringarna med egenavgifter och allmänna skatter. Utbyggnaden av socialförsäkringarna med bl.a. inkomstrelaterade försäkringar innebar att arbetsgivarna har fått betala en allt större andel genom socialavgifter. I stora drag har denna finansieringsmodell varit ganska oförändrad sedan årtionden.

Hållbara socialförsäkringar måste klara av att ge en bra ekonomisk trygghet både i goda och dåliga tider. Samtidigt får inte försäkringsutgifterna bidra till stora budgetunderskott. På kort sikt måste socialförsäkringarna kunna hantera snabba och oförutsedda förändringar i olika utgifts- och inkomststyrande faktorer, och det är nödvändigt att tillåta tillfälliga obalanser mellan inkomster och utgifter. Detta förutsätter emellertid att underskott på ett område normalt kan kompenseras med överskott på ett annat. En hög arbetslöshetsnivå tillsammans med ökande sjuktal blir, mot bakgrund av demografi och konkurrenstryck, på sikt statsfinansiellt ohållbart.

Det offentligfinansiella regelverket i Sverige med överskottsmål, utgiftstak och en stram budgetprocess innebär i princip att utgifterna för socialförsäkringarna måste vara rimligt stabila över tid. Försäkringarnas inkomster och utgifter behöver vara i balans sett över några år. Det ska vara möjligt att göra prognoser på kostnadsutvecklingen. Stora variationer i kostnaderna, utan rimliga förklaringar, måste undvikas. Att försäkringarnas inkomster och utgifter kan balanseras är av vikt för tilltron till systemet och för att undvika övervältring av kostnader på framtida generationer. Med en

sådan balans framtvingas inte heller ständiga regeländringar för att behålla kostnadskontroll.

Kommittén anser att socialförsäkringarna därför måste bygga på ett någorlunda stabilt regelverk som säkerställer att systemen är i långsiktig balans och att tillfälliga över- och underskott är förenliga med målen för de offentliga finanserna.

4.4.3. Successiva reformer

Kommitténs bedömning: Socialförsäkringarnas grunder är väl

utformade och anpassade till svenska förhållanden. Kommittén förordar en fortsatt successiv och kunskapsbaserad reformering av socialförsäkringarna, snarare än genomgripande strukturella reformer.

Skälen för kommitténs bedömning: Under många årtionden har

olika mer eller mindre vidlyftiga strukturella reformer diskuterats och utretts för att komma till rätta med socialförsäkringarnas problem. Det har handlat om att slå samman och harmonisera de olika försäkringarna, att samordna administrationen, att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna på arbetsmarknaden, eller att privatisera försäkringarna. För sjukförsäkringen har många förslag gällt att helt eller delvis flytta ansvaret från staten till parterna eller till en mer självständig försäkring. För arbetslöshetsförsäkringen har diskussionen ofta gått i motsatt riktning, att flytta ansvaret för försäkringen från arbetstagarnas organisationer till staten. Inom arbetsskadeförsäkringar finns olika förslag att flytta ansvaret från staten och parterna till en marknadslösning som bygger på arbetsgivares skyldighet att försäkra sin anställda.

Det kan inte uteslutas att sådana grundläggande reformer och omorganisationer kan bidra till mer uthålliga socialförsäkringar. Om det politiska systemet inte förmår att nå fram till långsiktiga överenskommelser om försäkringarnas villkor och finansiering kan dessa reformvägar visa sig vara den enda kvarvarande vägen att forma hållbara försäkringar som har medborgarnas förtroende och är finansiellt rimligt stabila.

Stora reformer och omorganisationer är emellertid komplicerade, långsamma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. Statens socialförsäkringar är dessutom nära sammanlänkade med kompletterande avtalade försäkringar och privata tilläggsförsäkringar. Socialförsäkringarna är en integrerad del i den allmänna välfärden, och för sin funktion beroende av bl.a. samverkan med hälso- och sjukvården och arbetsmarknadspolitiken.

Kommittén anser att det finns en rad problem i socialförsäkringarna som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Problemen gäller försäkringarnas förmåga att både säkra en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet och stödja en bättre återgången till arbete.

Problemen i dagens socialförsäkringar motiverar enligt kommittén emellertid inte en stor omgörning. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer borde kunna nås också genom en utveckling av nuvarande försäkringsmodeller. Det är mer angeläget att på kortare sikt förbättra försäkringarnas funktion i nuvarande struktur, än att välja en tidsödande och osäker reformväg vars vinster i bästa fall kan hämtas hem efter många år.

Reformeringen av socialförsäkringarna är ett långsiktigt arbete. Det är inte möjligt att i en enda stor reform lösa merparten av problemen inom alla delar av socialförsäkringarna. Kommittén anser i stället att målet bör vara en successiv reformering som grundas på breda politiska uppgörelser i något fora. I diskussionerna bör, förutom politiska partier, också arbetsmarknadens parter delta, för att säkerställa att helhetsansvaret för reformarbetet är väl förankrat.

Det är viktigt att reformer på andra samhällsområden, som beträffande arbetsmarknadspolitiken, utbildningen, hälso- och sjukvården osv., utformas så att utgifterna för socialförsäkringarna är finansiellt uthålliga. Det bidrar också till ökad välfärd för medborgarna.

Parterna på arbetsmarknaden har en viktig roll för utvecklingen av socialförsäkringarna. Det handlar exempelvis om utformningen av kompletterande försäkringar och verksamheten med omställning för långtidssjuka. Det är angeläget att fortsätta att utveckla samverkan mellan staten och parterna på arbetsmarknaden i socialförsäkringsfrågor.

4.4.4. Avtalade försäkringar ska komplettera

Kommitténs bedömning: Den ekonomiska tryggheten bör

även framöver bygga på till stora delar obligatoriska socialförsäkringar som kompletteras genom kollektivavtalade försäkringar. Socialförsäkringarna ska ge ett tillräckligt standardskydd som kan förbättras genom avtalade och privata försäkringar. För att inte riskera försvagade drivkrafter att arbeta, eller att grupper med goda inkomster gynnas, bör statens subvention och reglering av kompletterande försäkringar regelbundet kartläggas, analyseras och rapporteras.

Skälen för kommitténs bedömning: Vår ekonomiska trygghet vid

ålderdom, sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet bygger sedan lång tid på offentligt finansierade försäkringar som kompletteras genom kollektivavtalade försäkringar på arbetsmarknaden och andra privata tilläggsförsäkringar.

I dag är avtalade tjänstepensioner för de flesta personer en självklar del av den ekonomiska tryggheten på äldre dagar. För många äldre svarar tjänstepensioner för en nästan lika stor eller större del av inkomster än allmänna pensioner. Staten både reglerar och skattesubventionerar de avtalade tjänstepensionerna. Skattesubventionerna till sparandet i tjänstepensioner är omfattande. Enbart subventionen genom den relativt sett låga avkastningsskatten beräknas till cirka sju miljarder kronor för 2013.

Det flesta försäkrade har i dag en ganska hög sammanlagd ersättning vid sjukdom räknat efter skatt. I flertalet sjukfall kompenseras den bortfallna inkomsten räknat efter skatt med över 90 procent i 365 dagar. Det beror på att den allmänna sjukpenningen kompletteras med avtalade sjukförsäkringar för uppskattningsvis 90 procent av alla löntagare.

Avtalen garanterar ca 88 procents ersättning före skatt under 365 dagar. Det finns inga undersökningar eller beräkningar som visar hur mycket staten subventionerar de avtalade sjukförsäkringarna med och vilka grupper som gynnas. Staten reglerar indirekt dessa sjukförsäkringar, bl.a. genom att i lag ange en högsta sammanlagd ersättningsnivå för allmänna och avtalade sjukförsäkringar. Det finns flera studier som visar att höga ersättningsnivåer kan leda till längre sjukskrivningstider. Det finns också studier som

pekar på att kompletterande ersättningar vid sjukdom bidrar till längre sjukskrivningsperioder.11

Det finns dock inga analyser av hur mycket kostnaderna för sjukförsäkringen ökar genom att avtalen ger en högre ersättning.

De kollektivavtalade försäkringarna är inte lika väl utbyggda för arbetslöshet som för sjukfrånvaro. Det är visserligen en hög andel av alla anställda som omfattas av avtal som ger rätt till kompletterande ersättning vid arbetslöshet, men det krävs normalt en ganska lång anställning med avtal innan en kompletterande ersättning kan utges.

Vid sidan av de kollektivavtalade försäkringarna finns inkomstförsäkringar vid arbetslöshet som normalt tillhandahålls av fackförbunden som en del i medlemsförmånerna. Olika uppgifter pekar på att antalet arbetstagare som har sådana inkomstförsäkringar vid arbetslöshet har ökat påtagligt det senaste decenniet.

Kommittén har trots ansträngningar inte lyckats kartlägga hur stor andel av de arbetslösa som uppbär kompletterande ersättningar vid arbetslöshet.

Det har också blivit vanligare att arbetsgivare tecknar rehabiliteringsförsäkringar och liknande för sina anställda som kan ge stöd till arbetsgivaren och den anställde vid sjukskriving. Kommittén anser att dessa försäkringar, vid sidan av företagshälsovården, kan vara ett komplement.

Det kompletterande stöd till långtidssjuka som parterna utvecklar inom ramen för omställningsavtalen är värdefullt. Parterna har ofta bättre förutsättningar än myndigheterna att anpassa stödet till den försäkrades individuella förhållanden. Omställningsförsäkringar och ökade resurser för denna verksamhet är en positiv utveckling av de avtalade kompletterande försäkringarna.

Det är kommitténs uppfattning att kompletterande försäkringar ska vara just kompletterande. Dessa försäkringar utgör sedan länge en värdefull del av vår modell för ekonomisk trygghet.

Det är en grundläggande princip att våra allmänna försäkringar ska ge en tillräcklig standardtrygghet för de flesta försäkrade så att det inte är nödvändigt med ett kompletterande försäkringsskydd. Kommittén anser inte att det är önskvärt att långsamt urholkade

11 Incitamentseffekter och Försäkringskassans kostnader av kollektivavtalade sjukförsäkringar. IFAU Rapport 2007:16.

socialförsäkringar successivt ska fyllas ut av kompletterande försäkringar.

Huvudskälet är att detta leder till orättvisor. Det blir svårare och dyrare för grupper med en hög risk att ordna sådana försäkringar, men lätt och billigt för grupper med en låg risk. Statens subventioner till kompletterande försäkringar gynnar då grupper med låg risk på bekostnad av grupper med hög risk. Förutom att öka orättvisorna skulle en sådan utveckling troligen efter hand minska förtroendet och betalningsviljan till de allmänna försäkringarna.

Kommittén anser därutöver att staten i högre grad än i dag noga ska följa och analysera subventionerna till kompletterande försäkringar och utformningen av dessa försäkringar. Det är nödvändigt för att säkerställa att ersättningsvillkoren inte riskerar att medföra försvagade drivkrafter att arbeta. Det bör inte heller gynna grupper med goda inkomster och låga risker. ISF eller annan myndighet bör ges i uppdrag att regelbundet rapportera om kompletterande försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet.

4.4.5. Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet

Väl fungerande socialförsäkringar skapar en god ekonomisk trygghet till låga samhällsekonomiska kostnader. Kommittén anser att förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet är avgörande för socialförsäkringarnas förtroende och legitimitet.

Ökad förutsägbarhet

Kommitténs bedömning: Den försäkrade ska enkelt kunna ta

reda på och förstå sitt försäkringsskydd, både hur stor ersättning han eller hon har rätt till och vilka villkor som gäller.

Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna ersätter

inkomstbortfall. Fastställandet av den försäkrades inkomst blir därmed viktigt. För dem med regelbundna inkomster är detta inte speciellt problematiskt. Det är lätt att visa vilken inkomsten sannolikt skulle ha varit om inte försäkringsfallet hade inträffat respek-

tive vad inkomsten uppgick till före försäkringsfallet. För försäkrade med varierade arbetsinkomster eller för dem som kombinerar arbete med annan sysselsättning är det svårare att avgöra vilken inkomst som ska anses vara försäkrad. I dag är det ofta inte möjligt att veta om en person uppfyller villkoren i försäkringen och därmed har rätt till ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet. Det är också svårt att förutsäga vilken ersättning han eller hon i så fall skulle få.

Enligt kommittén är ett av socialförsäkringarnas viktigaste värden att den försäkrade vet att han eller hon är försäkrad och litar på att försäkringen kommer att täcka inkomstförluster eller kostnader som försäkringsfallet gett upphov till. Det är viktigt för människor att kunna veta om de har kvalificerat sig för rätt till ersättning, villkoren för att få ersättning och hur stor ersättning de kan vara berättigade till. Det är också viktigt att de försäkrade känner ett förtroende för försäkringens ekonomiska hållbarhet.

Kommittén anser att socialförsäkringarnas legitimitet kan stärkas avsevärt om villkoren för och förvaltningen av försäkringarna moderniseras så att det blir självklart och enkelt att få reda på sitt individuella skydd i socialförsäkringarna.

Bättre rättssäkerhet

Kommitténs bedömning: Rättssäkerheten i socialförsäkring-

arna bör stärkas genom bättre förutsättningar för en likformig tillämpning. Vidare bör det ges tydligare vägledande uttalanden och tolkningar som kan tjäna till ledning vid tillämpningen av komplicerade villkor.

Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna bygger

på regelverk som avgör om den försäkrade har rätt till ersättning och vilket ersättningsbelopp som ska betalas ut. Även om lagstiftaren söker uppnå tydlighet i villkoren innehåller prövningen alltid mer eller mindre komplicerade bedömningar. Förtroendet för socialförsäkringarna förutsätter att dessa bedömningar är rimligt rättssäkra och görs till så låga samlade kostnader som möjligt.

För att behålla förtroendet för försäkringarna behöver det finnas en möjlighet för den enskilde att följa beslutsärendet, att kunna

lägga fram sin sak och att vid missnöje kunna överklaga. Den försäkrade behöver kunna lita på att försäkringarna fungerar som det är tänkt.

Brister i rättssäkerheten kan leda till olika bedömningar i likartade fall. Bedömningarna kan då variera avsevärt mellan olika handläggare eller regioner. Sådana skillnader kan bidra till att försvaga förtroendet för socialförsäkringarna.

Brister i rättssäkerheten kan dessutom innebära att försäkringen överutnyttjas, men kan också leda till att personer med rätt till ersättning inte lyckas bevisa sin rätt. Om försäkrade anser att andra missbrukar försäkringen, kan det framstå som rationellt att försöka göra det själv också. Om missbruket eller överutnyttjandet av försäkringen blir för stort urholkas förtroendet.

Alltför rigorös kontroll kan å andra sidan leda till att den försäkrade behöver lägga ned orimligt mycket arbete på att bevisa att han eller hon har rätt till ersättning. Strikta regler riskerar att leda till att försäkrade som borde ha haft rätt till ersättning inte får denna för att han eller hon inte lyckas bevisa sin sak. Slutligen kan det också innebära omfattande kontrollkostnader som får bäras av försäkringskollektivet.

Utformningen och omfattningen av kontrollinsatser måste vägas mot intresset av skydd för den försäkrades integritet. Försäkringskollektivet gynnas om överutnyttjande minimeras, men samtidigt bör den enskilde inte utan tungt vägande skäl behöva delge försäkringsgivaren uppgifter som kan anses vara känsliga.

Kommittén anser att det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna i första hand bör inriktas på att förbättra förutsättningarna för en likformig tillämpning. I vissa fall kan villkor utformas som minskar utrymmet för olika bedömningar, exempelvis av inkomstunderlaget. I andra fall behövs utvecklade beslutsstöd som medverkar till ökad likformighet, utan att försvaga den individuella bedömning som är nödvändig i åtskilliga frågor, exempelvis bedömningen av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom.

I andra hand bör riksdag och regering ta ett ökat ansvar för att säkerställa att det finns verktyg för att ta fram vägledning för tolkningen av komplicerade villkor i lagstiftningen. Det kan ske genom att myndigheter och experter ges i uppdrag att dra upp riktlinjer för olika bedömningar. Det kan också åstadkommas genom att det inrättas särskilda funktioner för tolkning och normering.

Kostnadseffektivare administration

Kommitténs bedömning: Reformarbetet bör inriktas på att

bättre ta tillvara de senaste decenniernas tekniska landvinningar inom IT-området.

Skälen för kommitténs bedömning: Det är viktigt att social-

försäkringarna administreras kostnadseffektivt. Förutsättningarna för detta har förändrats drastiskt de senaste årtiondena. Kostnaderna för manuell hantering har successivt stigit i relation till kostnaderna för datahantering. På samma sätt har beräknings- och lagringskapacitet av stora datamängder blivit mycket billigare.

I viss utsträckning har det varit möjligt att anpassa administrationen av försäkringarna till denna nya verklighet. Det har dock funnits betydande hinder för anpassningen. Socialförsäkringarna bygger delvis på ålderdomliga regelverk som inte lämpar sig för modern IT-baserad förvaltning. Exempelvis lägger åtskilliga regeländringar och undantag som har införts för att säkra en rättvis behandling av vissa mindre grupper hinder i vägen. Det har bidragit till att det har varit svårt för förvaltningarna att helt ta tillvara den tekniska potentialen för administrativ effektivisering.

De administrativa kostnaderna i socialförsäkringarna är dock fortfarande låga jämfört med den privata försäkringsmarknaden. Socialförsäkringarna har exempelvis inte samma kostnader för marknadsföring, försäljning och hantering av differentierade premier.

Enligt kommittén bör det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna inriktas på att bättre ta tillvara de senaste decenniernas tekniska landvinningar inom IT-området, särskilt den djupgående omvandlingen av arbetsgivarnas personaladministrativa och ekonomiska system. Syftet ska vara att minska bördan för arbetsgivarna, underlätta för de försäkrade och uppnå ökad kostnadseffektivitet.

4.5. Prioriterade reformer

Kommittén anser att i det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna bör prioriteras att förstärka standardtryggheten, förbättra insatserna för återgång i arbete, säkerställa en sjukfrånvaro

på en stabil och rimlig nivå och uppnå ökad enighet om en långsiktig modell för det ekonomiska stödet till arbetslösa.

4.5.1. Förstärkt standardtrygghet

Kommitténs bedömning: Den ekonomiska standardtryggheten

i socialförsäkringarna bör stärkas genom ett tydligare samband mellan arbete, inkomst, avgift och ersättning. Ersättningarna i socialförsäkringarna bör utformas så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa får en inkomstrelaterad ersättning. Ersättningarna bör efter hand baseras på tidigare faktiska inkomster.

Skälen för kommitténs bedömning: Begreppet försäkringsmäss-

ighet används ofta för att beskriva olika befintliga eller önskvärda egenskaper hos försäkringar, inklusive socialförsäkringar, vilket klargjordes i den förra Socialförsäkringsutredningen.12 Diskussionen handlar vanligen om avvägningen mellan två aktuariska principer. Den ena principen handlar om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan premie och ersättningsnivå, den andra om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan risk och premie.

I socialförsäkringar finns det normalt sett ett klart samband mellan premie och ersättningsnivå. Försäkringarna finansieras med avgifter som till stor del är proportionella mot inkomsten och ersättningarna är i princip inkomstrelaterade.

I socialförsäkringarna är det normalt, jämfört med avtalade eller marknadsbaserade försäkringar, ett måttligt eller inget samband mellan risk och premie. Detta är centrala egenskaper i det som kan kallas socialförsäkringsmässighet, dvs. det som skiljer allmänna socialförsäkringar från försäkringsmässiga marknadsbaserade försäkringar.

Socialförsäkringsmässighet innebär framför allt att rätten till ekonomisk trygghet är lika för alla medborgare, oavsett inkomst, ålder, yrke, anställning m.m.

En annan viktig del av socialförsäkringsmässigheten följer av dessa egenskaper. Försäkringarna bidrar till en jämnare inkomstfördelning i samhället. Det beror som nämnts tidigare på att det

12 Mera försäkring och mera arbete, SOU 2006:86.

finns tydliga negativa samband mellan inkomstnivå och risk, dvs. personer med lägre inkomster har i genomsnitt högre risker än de med högre inkomster.

Kommittén anser att socialförsäkringsmässigheten måste värnas, men också förstärkas genom ett tydligare samband mellan arbete, inkomst, avgift och ersättning.

Det är enligt kommittén därför angeläget att ersättningarna i socialförsäkringarna justeras så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa får en inkomstrelaterad ersättning. Det är vidare önskvärt att reglerna utformas så att standardtryggheten inte urholkas i takt med att lönerna stiger på arbetsmarknaden.

Socialförsäkringsmässigheten bör förstärkas också genom att den försäkrade ges möjlighet att veta sitt försäkringsskydd och ta reda på vilken ersättning som skulle utges vid ett försäkringsfall.

För att förstärka standardtryggheten bör villkoren i socialförsäkringarna därför utformas så att ersättningen är tydligare kopplad till tidigare faktiska inkomster och betald avgift. Införandet av en sådan förändring bör ske stegvis med en kontrollstation.

Därmed likställs olika grupper på arbetsmarknaden och utrymmet för skönsmässiga bedömningar minskas. Socialförsäkringarna kan bättre anpassas till det nya arbetslivet där allt fler personer kombinerar olika förvärvsverksamheter, och till studier. Socialförsäkringarna blir därmed mer förutsägbara. Den försäkrade kan då i förväg ta reda på vilken ersättning han eller hon får vid sjukdom eller arbetslöshet.

4.5.2. Bättre stöd för återgång i arbete

Kommitténs bedömning: Trots omfattande ekonomiska sats-

ningar och reformer är det fortfarande alltför många sjukskrivna som inte får tillräckligt stöd för återgång i arbete eller får stödet för sent. Det leder både till välfärdsförluster och höga kostnader. Kommitténs ledord för det fortsatta reformarbetet av återgång i arbete är tydligt ansvar, effektivare samverkan och bättre uppföljning och utvärdering.

Skälen för kommitténs bedömning: Förtroendet för sjukförsäk-

ringen kan uthålligt upprätthållas endast om ersättningen ger en

tillräcklig standardtrygghet. En rimligt generös ersättning förutsätter emellertid att omställningen fungerar väl för de sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Utan en välfungerande omställning skulle annars generösa ersättningar kunna bidra till att många sjuka slås ut från arbetslivet.

Arbetslinjen innebär att den enskilde är skyldig att efter sin förmåga bidra till arbetslivet. Var och en har ett ansvar att arbeta efter sin förmåga, även om förmågan är tillfälligt eller mer långvarigt delvis nedsatt.

Samhället har ansvar för att människor som behöver hjälp får ett tidigt och väl fungerande stöd. Insatserna måste anpassas till varje persons individuella behov. Tryggheten är beroende av att samhällets olika aktörer har effektiva system för att tidigt upptäcka de personer som behöver stöd och snabbt erbjuda hjälp. Långa perioder av passivitet och väntan på stöd försvårar kraftigt den enskildes chanser att komma tillbaka i arbete.

Det har under flera år spridit sig en något desillusionerad syn på om omställning och arbetslivsinriktad rehabilitering verkligen kan fungera. Kommittén vill för sin del framhålla att både internationella kunskapsöversikter och senare års forskning ger god vägledning till hur bra insatser för återgång i arbete bör utformas. Forskningen visar exempelvis att en återgång i arbete ofta kan påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit även om arbetsförmågan inte är helt återställd. Långtidssjukskrivna hjälps bäst genom en tidig återgång i reguljärt arbete, även till subventionerade anställningar. Kunskapsöversikter både i Sverige och utomlands ger numera en tämligen enig bild att återgång i arbete främst är beroende av en arbetsfokuserad hälso- och sjukvård och ansvarstagande arbetsgivare.

Kommittén anser att högsta prioritet inom socialförsäkringarna ska ges reformer som kan utveckla och förbättra insatserna för sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det är en stor mänsklig och samhällelig förlust när sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta.

Kommitténs ledord för det fortsatta reformarbetet är tydligt ansvar, effektiv samverkan och bättre uppföljning och utvärdering.

Hälso- och sjukvården är nyckelaktören för sjukskrivnas återgång i arbete. Enligt kommittén bör hälso- och sjukvården ges det samlade ansvaret för sjukskrivnas återgång i arbete, och tillförsäk-

ras de permanenta resurser m.m. som behövs. Hälso- och sjukvårdspolitiken, kliniska riktlinjer, beslutsstödsystem, forskning och tillsyn bör rutinmässigt inkludera perspektivet återgång i arbete. Återgång i arbete bör vara en av de viktigaste indikatorerna på hälso- och sjukvårdens prestationer. Det bör vara hälso- och sjukvårdens ansvar att ta initiativ till samverkan med olika huvudmän för att stödja en återgång i arbete.

Forskning och erfarenheter visar att arbetsgivarna också har en central roll för att underlätta en återgång i arbete. Arbetsgivarna har redan i dag ett tydligt ansvar enligt lagen att förebygga ohälsa och stödja sjukskrivna. Åtskilliga arbetsgivare gör stora insatser, ofta med hjälp av företagshälsovården och experter från försäkringsbolagen. Det bör övervägas att införa tydligare ekonomiska drivkrafter för alla arbetsgivare att genom avtal med företagshälsovård, försäkringsbolag m.fl. säkerställa kompetens och resurser för tidiga och aktiva insatser vid sjukskrivning som riskerar att bli långvarig. Enligt kommittén behöver samverkan mellan hälso- och sjukvården och arbetsgivarna också förstärkas för att arbetsgivarna tidigare och effektivare ska kunna bidra till den enskildes återgång i arbete.

Det framgångsrika samarbete som utvecklats mellan arbetsmarknadens parter för att hjälpa arbetstagare med en omställning borde enligt kommittén kunna vidareutvecklas för personer som har svårt att återgå i arbete på grund av sjukdom. Enligt kommittén bör staten mera direkt än i dag stödja utvecklingen av denna verksamhet, både ekonomiskt och kunskapsmässigt.

I likhet med tidigare utredningar och översyner har kommittén kunnat konstatera att uppföljningen och utvärderingen av insatser för återgång i arbete är bristfällig. Det är till och med svårt att få en överblick över hur stor andel av de sjukskrivna som får olika typer av stöd och när i tiden de får det. Det saknas alltjämt i stort sett kunskaper om för vilka sjukskrivna som olika insatser fungerar väl. Kommittén anser att satsningar bör prioriteras för att utveckla uppföljning och utvärdering av insatser för återgång i arbete, också för interventionsstudier och experiment. Staten bör i samverkan med andra ansvariga bygga upp en kvalificerad kunskapsorganisation för bättre uppföljning och utvärdering och säkerställa en långsiktig finansiering.

4.5.3. En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

Kommitténs bedömning: Principen att arbetsförmågan över tid

ska prövas mot allt fler arbetsuppgifter och arbeten är nödvändig för en rättvis och väl fungerande skadereglering. Insatserna för återgång i arbete bör skyndsamt utvecklas och förstärkas så att den bortre tidsgränsen i princip inte behövs. En hållbar sjukförsäkring förutsätter en bred uppgörelse om en stabil sjukfrånvaro på en hållbar nivå.

Skälen för kommitténs bedömning: Den ekonomiska tryggheten

vid sjukdom genom den allmänna sjukförsäkringen är en omistlig del av en rättvis och effektiv välfärd. Sjukförsäkringen är en obligatorisk och allmän inkomstförsäkring. Den bygger på arbetslinjen och försäkringen omfattar alla som arbetar och har en inkomst. Har man ingen arbetsinkomst finns det inget att försäkra. Tryggheten handlar dock inte bara om ersättning för inkomstbortfall, utan omfattar också stöd och hjälp till återgång i arbete vid längre sjuktider.

Sverige har länge haft ett av världens dyraste sjukförsäkringssystem. Sjukförsäkringen kännetecknades av oförklarliga kraftiga svängningar i utnyttjandet, stora regionala variationer och rättsosäkerhet genom att samma diagnos ledde till stora skillnader i sjukfallstider i olika delar av landet. Bristerna i sjukförsäkringen medförde otrygghet, rättsosäkerhet, höga frånvaronivåer, långa sjukfallstider och en stor utslagning från arbetsmarknaden.

Den bristande funktionen i försäkringen tvingade från mitten av 1990-talet fram en rad frekventa åtgärder och regeländringar, även av grundläggande regler som villkoren för rätt till ersättning och ersättningstider. Hög förändringstakt kan i sig leda till att förtroendet för sjukförsäkringen undergrävs. De försäkrade blir osäkra på om de kan lita på försäkringen.

Kommittén bedömer att läget i sjukförsäkringen i dag på det hela taget är bättre än under krisåren kring millennieskiftet. Sjukfrånvaron är, trots en uppgång under senare år, fortfarande på en lägre nivå jämfört med tidigare och ligger numera närmare andra jämförbara europeiska länder. De stora variationerna mellan regioner har minskat, likaså skillnaderna i sjuktider vid samma diagnos.

Det finns många orsaker till den positiva utvecklingen. En rad reformer har samverkat med förändrade attityder och normer hos allmänheten och hos berörda parter som t.ex. behandlande läkare, arbetsgivare och Försäkringskassan.

Utvecklingen började flera år före det att rehabiliteringskedjan m.fl. reformer trädde i kraft. Rehabiliteringskedjan och övriga reformer har följts och utvärderats av myndigheter och forskare. Den samlade bilden är, som Finanspolitiska rådet framhåller, att reformerna med stor sannolikhet har varit en viktig orsak till att den trend mot minskad sjukfrånvaro som inleddes 2003 fortsatte.13

Det är dock enligt kommittén uppenbart att åtskilliga problem kvarstår i sjukförsäkringen, och andra har följt som effekter av de genomförda reformerna. Som framhållits tidigare bedöms dock problemen inte vara av den omfattningen att det behövs en genomgripande reform, som exempelvis en självständig sjukförsäkring. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer borde kunna nås också genom en utveckling av nuvarande sjukförsäkring.

Ett kvarvarande huvudproblem är enligt kommittén att många sjukfall blir långvariga utan att tillräckliga utredningar och insatser genomförs för att hjälpa den enskilde att återgå i arbete. Det betyder att alltför många sjukfall når de olika tidsgränserna, utan att personerna har fått det stöd de behöver. Därför bör reformer för att förbättra insatserna för återgång i arbete prioriteras framför andra reformer i socialförsäkringarna. Detta är avgörande för att sjukförsäkringen uthålligt ska kunna behålla medborgarnas förtroende.

Som framhållits är det också viktigt att den ekonomiska standardtryggheten i sjukförsäkringarna stärks.

Nuvarande grundläggande princip för hur arbetsförmågan ska prövas över tiden mot fler arbetsuppgifter och arbeten är enligt kommittén nödvändig för en rättvis och väl fungerande skadereglering. De fasta tidsgränserna kan emellertid skapa problem i vissa individuella fall, trots de undantag m.m. som finns exempelvis för den som lider av en allvarlig sjukdom. Personer med en svår sjukdom oroar sig inte bara över sin egen hälsa utan också för om de ska få ersättning och om den räcker till försörjningen. Drygt 90 000

13 Finanspolitiska rådet (2014).

personer har nått den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen. Det är kommitténs uppfattning att insatserna för återgång i arbete skyndsamt bör utvecklas och förstärkas så att den bortre tidsgränsen i princip inte behövs.

Kommittén bedömer att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör tidigareläggas för de försäkrade som är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Försäkringskassan ska, tillsammans med Arbetsförmedlingen, senast efter 15 månaders sjukskrivning initiera insatser om det inte finns särskilda skäl däremot, exempelvis om det skulle medföra risk för allvarlig försämring av den försäkrades sjukdom.

När de förstärkta insatser som kommittén föreslår är införda kan den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen ersättas av en regelbunden kontroll där Försäkringskassan med högst ett halvårs mellanrum utreder den sjukskrivnes arbetsförmåga, behov av arbetslivsinriktad rehabilitering eller om det är motiverat att bevilja en sjukersättning. Dessa kontroller bör senast inledas efter 18 månaders sjukskrivning. Den tekniska utformningen av detta får göras i den vidare beredningen.

Det finns ett antal andra problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Det försäkringsmedicinska beslutsstödet behöver utvecklas för att uppnå en effektivare och likformig skadereglering. Hälso- och sjukvården behöver bättre verktyg för att tidigt kunna identifiera sjukskrivna som har behov av insatser och samverkan med arbetsgivare. Nuvarande karensregel behöver göras rättvisare.

Kommittén anser att uppgången av sjuktalet sedan 2010 är oroande. En viss del av uppgången kan möjligen förklaras av regeländringar inom sjuk- och aktivitetsersättningen och förändringar i arbetslivet. Det finns emellertid inga tecken på att det är försämringar i folkhälsan som förklarar uppgången. Om uppgången fortsätter kan det indikera att hittills genomförda åtgärder för att stabilisera sjukfrånvaron på en rimlig nivå inte har varit tillräckliga.

Tilliten till sjukförsäkringen undergrävs om reglerna ständigt förändras. För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron därför hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå. Annars blir det även fortsättningsvis nödvändigt med nya regeländringar m.m. för att bromsa

oförklarliga ökningar i sjuktalet och de kostnadsökningar som följer.

Genom att den samlade frånvaron på grund av sjukdom fortfarande ligger på en relativt låg nivå bör det finnas goda möjligheter att reformera sjukförsäkringen för att säkerställa en uthållig försäkring. Det är enligt kommittén nödvändigt med en bred politisk uppgörelse om grunderna för en uthållig sjukförsäkring. Uppgörelsen bör inkludera arbetsmarknadens parter, och i den bör det läggas fast vad som är långsiktigt hållbart för sjukfrånvarons nivå.

Målet för sjukfrånvaron behöver preciseras för att bestämma vilken den långsiktigt stabila och låga nivån bör vara. I en uthållig sjukförsäkring bör ansvaret på myndighetsnivå vara tydligt och det bör på förhand ha klargjorts vilka åtgärder som genomförs om sjuktalet åter ökar. En oberoende myndighet bör ha i uppdrag att varje år göra en prognos av sjukfrånvarons utveckling.

4.5.4. En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Kommitténs bedömning: Det är angeläget att stärka förtroen-

det för och legitimiteten i arbetsskadeförsäkringen. Åtgärder ska genomföras för att öka rättstryggheten, rättvisan och transparensen i försäkringen. Satsningar behövs för att öka kunskaperna om arbetsmiljön och arbetsskadorna. Statistiken ska utvecklas så att den kan bidra till att förstärka drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetsskadeförsäkringen har

flera viktiga uppgifter. Den ska vid en arbetsskada ge ekonomisk trygghet för den anställde och samtidigt ta bort risken för kostsamma rättsprocesser för arbetsgivaren. Arbetsskadeförsäkringen ska ge ett bättre ekonomiskt skydd vid arbetsskada än vid andra orsaker till arbetsoförmåga utifrån det särskilda förhållandet mellan en arbetstagare och arbetsgivare. Det har också länge diskuterats om arbetsskadeförsäkringen kan utformas så att den bidrar till ett effektivare förebyggande arbetsmiljöarbete.

Förtroendet för och legitimiteten i arbetsskadeförsäkringen har satts i fråga. Det beror på att det finns ett antal problem i försäkringen.

Arbetsskadeförsäkringen brister vad gäller rättssäkerheten. Det är otydligt vilka sjukdomar som berättigar till ersättning. Det är svårt för den enskilde att förutse vilka skador som omfattas av försäkringen. Det kan leda till att anställda går miste om ersättning vid arbetsskada. Otydligheten ökar risken att likartade fall bedöms olika av Försäkringskassan.

Män beviljas betydligt oftare ersättning från arbetsskadeförsäkringen än kvinnor. Analyser visar att det finns osakliga skillnader mellan kvinnors och mäns beviljandegrad.

Det saknas inom många områden kunskaper om samband mellan exponering och sjukdom i dagens arbetsliv. Kunskapsframsteg har inte en naturlig väg in i försäkringen.

Det saknas en heltäckande statistik som visar de totala kostnaderna för arbetsskador.

Kommittén anser att är angeläget att arbetsskadeförsäkringen förbättras för att säkra rättstrygghet, rättvisa och transparens.

Det behövs ett bedömningsstöd i handläggningen av arbetsskadeärenden som också kan användas för information till arbetsgivare, anställda och andra berörda. En funktion bör inrättas som utvecklar bedömningsstödet och i samråd med andra myndigheter kan leda arbetet med kunskapsutveckling. Skillnader mellan kvinnor och män i beviljandegrad måste minska. Överlag behövs satsningar för att stärka kunskapsförsörjningen och statistiken om arbetsmiljörisker och arbetsskador i dagens arbetsliv.

Det är angeläget att det fortsatta reformarbetet inriktas på att förstärka drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada. En total omgörning av arbetsskadeförsäkringen, som exempelvis att införa differentierade avgifter eller privatisera försäkringen, är komplicerad, långsam och dyrbar, och den innebär oförutsedda risker. Inriktningen bör enligt kommittén i stället vara att stärka arbetsgivarnas drivkrafter genom att utveckla statistiken så att det blir möjligt att redovisa arbetsskadornas totala kostnader med indelning på olika branscher och arbetsgivare.

4.5.5. En långsiktig modell för arbetslöshetsersättningen

Kommitténs bedömning: Det ekonomiska stödet vid arbets-

löshet kan bli uthålligt och stabilt endast om villkoren och förvaltningen utvecklas så att de flesta arbetslösa har en standardtrygghet och att de allra flesta arbetstagare bidrar till försäkringens finansiering. Försäkringsskyddet inom ramen för nuvarande arbetslöshetsförsäkring behöver förstärkas. Stödet för oförsäkrade arbetslösa bör förbättras och försäkringens täckningsgrad ökas. Förutsättningarna är bättre än på lång tid att pröva möjligheterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbetslöshetsersättningen. Nuvarande struktur med en obligatorisk grundtrygghet och en frivillig arbetslöshetsförsäkring bör kunna vara utgångspunkten för ett fortsatt reformarbete.

Skälen för kommitténs bedömning: Det råder i dag en bred enig-

het om att ett väl utformat ekonomiskt stöd vid arbetslöshet inte bara bidrar till trygghet utan också förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Ett rätt utformat ekonomiskt stöd medverkar till att människor vågar pröva nya arbeten och att arbetslösa mer aktivt söker arbete. En bra ersättningsnivå kan medverka till ett högre arbetskraftsdeltagande, eftersom försäkringen kan öka andelen som aktivt söker arbete. Det innebär både att matchningen på arbetsmarknaden förbättras och att arbetslösheten begränsas.

Enigheten är också större i dag än för bara några årtionden sedan om att ett dåligt utformat ekonomiskt stöd försämrar arbetsmarknadens funktion. Svensk och internationell forskning ger stöd för att alltför generösa ersättningsregler kan leda till längre arbetslöshetstider, även om man inte kan ange exakt hur stora effekterna är. Det finns också vissa studier som inte visar sådana samband.14Alltför generösa regler kan bidra till en växande permanent utslagning från arbetslivet.

Stora strukturella förändringar i arbetslivet och på arbetsmarknaden ändrar förutsättningarna för och behoven av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. De demografiska förändringarna innebär att arbetskraftens andel av befolkningen knappast ökar längre. För att

14 TCO (2014).

värna den generella välfärden behöver därför arbetsutbudet och antalet arbetade timmar i ekonomin öka i framtiden.

Rörligheten på arbetsmarknaden har ökat, men också kraven på arbetstagarna. Allt fler personer kombinerar olika förvärvsarbeten, men även arbete och andra verksamheter som studier. En serie allvarliga ekonomiska kriser har svept över världen och drivit upp arbetslösheten på mycket höga nivåer, och dessutom inneburit en ökning av långtidsarbetslösheten. Riskerna för arbetslöshet har blivit alltmer ojämnt fördelade i arbetskraften. En snabbt ökande andel av de arbetssökande står långt från arbetslivet.

De stora förändringarna och kriserna har drivit fram reformer av arbetslöshetsersättningen i många OECD-länder. Även i Sverige har ett stort antal reformer genomförts av olika regeringar sedan mitten av 1990-talet för att komma till rätta med olika problem och bättre anpassa stödet till ändrade förhållanden i arbetslivet. De strukturella förändringarna, tillsammans med ändrade villkor, har medfört att en ökad andel arbetslösa saknar eller har en låg ersättning vid arbetslöshet.

Fortfarande finns det enligt kommittén en rad problem i det ekonomiska stödet vid arbetslöshet som behöver åtgärdas. Det är som nämnts framför allt angeläget att stärka standardtryggheten i arbetslöshetsförsäkringen, utan att försvaga drivkrafterna att arbeta och att som arbetslös aktivt söka arbete.

Kommittén kan konstatera att frågan om hur standardtryggheten vid arbetslöshet bäst ska utformas och administreras har varit föremål för intensiva politiska diskussioner och ett stort antal utredningar i hundra år, utan att det varit möjligt att nå fram till en bred enighet. Olika intressenter har då och då bytt åsikt. Det har inneburit ständiga reformer av det ekonomiska stödet, som ömsom gjorts mer generöst och utvidgats till i det närmaste ett generellt system, ömsom stramats upp och gjorts mer selektivt.

På liknande sätt har uppfattningarna om hur arbetslöshetsersättningen påverkar arbetsmarknaden och arbetslöshetens nivå länge gått isär, inte minst för att kunskaperna från forskningen varit begränsade eller kommit från länder med helt andra system och villkor på arbetsmarknaden.

Det är i och för sig rimligt att arbetslöshetsersättningens täckningsgrad och villkor efter hand justeras i takt med att arbetslivet förändras och våra kunskaper om arbetsmarknadens funktionssätt

växer. Kommittén anser dock att de ständiga förändringarna undergräver medborgarnas långsiktiga förtroende för stödet vid arbetslöshet. Även det tidvis höga tonläget i debatten kan ha effekten att förtroendet minskar.

Alla som uppfyller kvalifikationsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen omfattas redan av grundförsäkringen. Obligatoriefrågan handlar därför i dag om att den del av försäkringen som är frivillig, inkomstbortfallsförsäkringen, ska bli obligatorisk.

Det finns ett antal goda argument för ett obligatorium. Det är en rimlig princip att, eftersom alla arbetstagare är med och finansierar den största delen av försäkringen genom arbetsmarknadsavgiften, bör alla följaktligen omfattas av ett standardskydd vid arbetslöshet. Även personer med bristande förutseende bör tillförsäkras en inkomstrelaterad ersättning. Både arbetstagare med hög respektive låg risk för arbetslöshet bör bidra till den finansiering som arbetslöshetskassornas medlemmar står för. Ett förstatligande kan även medverka till en mer likformig och effektiv tillämpning av försäkringsreglerna.

Det är emellertid i dag inte lika självklart som förr att statliga åtaganden ska förvaltas av statliga myndigheter. På det flesta andra av välfärdspolitikens områden har reformerna under årtionden inneburit att andra utförare än staten och kommunerna kan bidra till produktionen av välfärdstjänster, och även till kompletterande ersättningar och pensioner m.m.

Den faktiska frågan är vilka brister det finns i nuvarande försäkringsskydd vid arbetslöshet, och i vad mån de skulle lösas med statlig obligatorisk försäkring. En första övergripande svårighet i arbetslöshetsförsäkringen är att regelverket är komplext, vilket gör det svårt att överblicka. En andra övergripande svårighet är försäkringens täckningsgrad.

Försäkringsskyddet vid arbetslöshet har tre huvudsakliga brister i täckningsgraden. Den första är att en sjunkande andel av de arbetslösa tillförsäkras en standardtrygghet Med standardtrygghet avses då att ersättningen ger ett tillräckligt skydd i förhållande till inkomstförlusten.

Det andra problemet är underförsäkring, dvs. att ca 7 000 heltidsarbetslösa och ca 16 000 personer med aktivitetsstöd endast får grundersättning för att de har valt att inte bli medlemmar i en arbetslöshetskassa.

Den tredje och viktigaste bristen med täckningsgraden är att en ökad andel arbetslösa är oförsäkrade. De får ingen statlig ersättning vid arbetslöshet utan är hänvisade till kommunernas socialtjänst.

En ökad grad av obligatorium i arbetslöshetsförsäkringen skulle inte på något väsentligt sätt bidra till att minska nuvarande problem med försäkringsskyddet.

Standardtryggheten är avhängig av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen, och ersättningsnivån är en avvägningsfråga. Kommittén tar inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. För att undvika en framtida urholkning av standardtryggheten bör principen fastslås att taket i arbetslöshetsförsäkringen ska indexeras. Indexering bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna.

Det behövs också åtgärder för en högre täckningsgrad för underförsäkrade. Omkring en halv miljon arbetstagare lämnade den frivilliga försäkringen efter det att högre och differentierade avgifter infördes. Antalet medlemmar i den frivilliga försäkringen har ökat efter det att avgiften sänkts. En höjning av taket kan bidra till att fler arbetstagare ser fördelarna med att vara medlemmar i den frivilliga försäkringen.

Det kommer troligtvis inte att vara möjligt att nå samma höga täckningsgrad som tidigare genom att andelen arbetslösa som står långt från arbetslivet har ökat så kraftigt. En viss ökning av täckningsgraden kan dock uppnås genom förändringar i kvalifikationsvillkoren, men möjligheterna är begränsade. För att nå högre täckningsgrader behövs sannolikt tydligare drivkrafter för ett medlemskap.

Kommittén anser att det är angeläget att förbättra stödet till oförsäkrade arbetslösa. Det är inte acceptabelt i vårt välfärdssamhälle att en ökad andel av alla arbetslösa inte har någon arbetslöshetsersättning. Alltför många arbetslösa blir, för sin försörjning, beroende av ekonomiskt bistånd. Även om vissa insatser gjorts för att sänka marginaleffekterna för personer som under längre tid försörjts av ekonomiskt bistånd är marginaleffekterna generellt sett höga för denna grupp. Höga marginaleffekter kan motverka drivkrafterna att söka arbete. Arbetslösa med ekonomiskt bistånd får i lägre utsträckning än arbetslösa med arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd del av Arbetsförmedlingens åtgärder.

Kommitténs bedömning är att förändringar som minskar antalet oförsäkrade arbetslösa bör sökas inom flera olika områden. Tänkbara områden är kvalifikationsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsförmedlingens möjlighet att erbjuda insatser till oförsäkrade och relationen mellan Arbetsförmedlingens insatser och de krav som kommunernas socialtjänst ställer.

Förändringar som minskar antalet oförsäkrade arbetslösa bör dock inte göra att den grundläggande principen att arbetslöshetsförsäkringen ska baseras på inkomstbortfallsprincipen överges. Ersättningen ska ge de flesta arbetslösa en standardtrygghet, dvs. ett tillräckligt skydd för sin ekonomiska standard före försäkringsfallet.

Kommittén anser därför att angelägna förbättringar av försäkringsskyddet bör genomföras inom ramen för nuvarande administrationsmodell. De viktigaste åtgärderna för att stärka försäkringsskyddet är att utforma villkor som återställer standardtryggheten, minskar underförsäkringen samt förbättrar stödet för oförsäkrade arbetslösa.

Förutsättningarna är bättre i dag än på länge att sträva efter en bred uppgörelse om det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, som också inkluderar parterna på arbetsmarknaden. Nuvarande modell för arbetslöshetsförsäkringen är i stora drag ändamålsenlig och välfungerande. Därför föreslås ingen genomgripande förändring av modellen. Den tudelade försäkringen består därmed i form av en obligatorisk grundförsäkring och en frivillig försäkring. Kommittén anser dock att det är angeläget att arbetslöshetsförsäkringen utvecklas så att täckningsgraden och standardtryggheten successivt förbättras så att försäkringen kan jämställas med en allmän obligatorisk försäkring ifråga om förmågan att ge ekonomisk trygghet. Det förslag om ett rättvisande inkomstunderlag som läggs fram i betänkandet, liksom förslaget om ett inkomstvillkor i arbetslöshetsförsäkringen, är steg på vägen. Det är även förslaget om att göra även grundförsäkringen inkomstrelaterad, men med ett lägre tak och en lägre ersättningsnivå än den frivilliga delen.

En långsiktig modell som baseras på nuvarande frivilliga försäkring och administreras av arbetslöshetskassor, förutsätter att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och transparens. Kommittén redovisar också en utvecklingsmodell för arbetslöshetsförsäkringen, där arbetslöshetskassorna enbart har

ansvar för den frivilliga delen i arbetslöshetsförsäkringen. Staten övertar ansvaret för grundförsäkringen, som administreras av en myndighet. Arbetslöshetskassorna kan i den modellen sluta avtal om att administrera även grundförsäkringen.

Kommitténs ställningstagande kan lägga grunden för det fortsatta arbetet att förstärka försäkringsskyddet vid arbetslöshet.

4.5.6. Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

Kommitténs bedömning: Förbättringar behövs av det ekono-

miska skyddet för studerande, egenföretagare och kombinatörer. Studerande bör i särskilda fall få möjligheter att vara sjukskrivna på deltid, rehabiliteringsansvaret ska förtydligas och färre karensdagar kan övervägas. Alla företagare bör, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs, få ett ekonomiskt skydd under uppbyggnadstiden som är baserat på tidigare faktiska inkomster.

Skälen för kommitténs bedömning: Det är arbete som grundar

rätten till ersättningar i socialförsäkringarna. Försäkringarna syftar till att ersätta faktiska inkomstförluster. Socialförsäkringarna betalas, av dem som omfattas, genom avgifter. Dessa principer behöver värnas för att försäkringarna ska vara hållbara, förutsägbara och bidra till arbetslinjen.

Genom att försäkringsskyddet i socialförsäkringarna är beroende av arbetsinkomster, finns det vissa grupper som saknar eller har en svag ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet, framför allt vissa studerande, egenföretagare som startar ett företag och personer som kombinerar förvärvsarbete med exempelvis företagande.

Studerande

Det finns ett stort samhällsintresse i att studerande ges goda villkor under studietiden. En viktig del av detta är en fungerande ekonomisk trygghet vid sjukdom som sätter ned studieförmågan. Studerandes ekonomiska skydd vid sjukdom, som ges inom studie-

medelssystemet och sjukförsäkringen, har enligt kommittén vissa brister. Reglerna är komplicerade och svåra att överblicka. Det skydd som finns genom att studielånet kan skrivas av vid sjukdom begränsas av en rad regler. Det är inte möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning.

Kommittén kan konstatera att de studerandes ekonomiska skydd vid sjukdom har diskuterats och utretts under årtionden, men det har visat sig svårt att lösa vissa problem. Genom att studier i allmänhet bedrivs över en längre tid, ofta utan bunden undervisning, är det inte självklart hur studieoförmåga ska bedömas. I många fall kan studerande trots sjukdom studera framgångsrikt. Det är svårt att konstruera ett fungerande kontrollsystem.

Kommittén anser att nuvarande modell för att ge ekonomisk trygghet till studerande i stora drag är väl utformad med hänsyn dels till att sjukförsäkringen ska bygga på arbete, dels kontrollproblemen. Det är endast studerande som drabbas av ekonomiska förluster på grund av sjukdom, dvs. lägre inkomster av arbete under studietiden eller ökade studieskulder genom försenade studier, som ska omfattas av den ekonomiska tryggheten. Studerande som inte har inkomster eller studiemedel drabbas inte av ekonomiska förluster vid sjukdom och behöver således inte någon kompensation.

Det är en rimlig avvägning att den ekonomiska tryggheten, som enligt nuvarande regler, i första hand ges genom rätten att behålla studiemedel vid sjukdom och möjligheten att få studielån avskrivna vid längre tids studieoförmåga. Därtill kan studerande som har inkomster under studietiden få sjukpenning vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Den övergång till att basera sjukpenning på faktiska inkomster som kommittén förordar kommer därtill att minska de problem som i dag finns i trygghetssystemen för studerande.

Det finns emellertid enligt kommittén vissa brister som behöver åtgärdas. Exempelvis bör det, efter prövning i särskilda fall, vara möjligt att vara sjukskriven på deltid samtidigt med studier. Rehabiliteringsansvaret för studerande ska förtydligas och färre karensdagar kan övervägas. Information och rådgivning bör förbättras så att studerande kommer i åtnjutande av det ekonomiska stöd vid sjukdom som de kan har rätt till.

Arbetslöshetsförsäkringen försäkrar inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för

arbetslöshetsersättning. Frågan om försörjningen mellan studier och arbete är dock viktig. Kommittén förordar att ett s.k. matchningslån utreds vidare.

Företagare

Det är ofta en stor utmaning att starta ett eget företag. Det är en extra börda om försäkringsskyddet vid sjukdom blir otillräckligt. Kommittén anser att nuvarande regler för företagare som startar näringsverksamhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, ger ett otillräckligt försäkringsskydd.

Problemen bör dock inte lösas genom att införa fler komplicerade undantagsregler i sjukförsäkringen, som bygger på antagna inkomster etc. Enligt kommittén bör reglerna i stället ändras så att ersättning till företagare som driver aktiebolag, under ett uppbyggnadsskede, baseras på tidigare faktiska inkomster. Kommitténs förslag om att övergå till att basera sjukpenning på tidigare faktiska inkomster innebär att detta blir möjligt.

Även för s.k. kombinatörer ger sjukförsäkringen i vissa fall ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det är enligt kommittén inte heller i detta fall lämpligt att lösa problemen med komplicerade undantagsregler, utan i stället genom en övergång till att basera sjukpenning på tidigare faktiska inkomster.

I arbetslöshetsförsäkringen finns stort bedömningsutrymme i vissa av reglerna som avser företagare och uppdragstagare. Kommittén bedömer dock att intresset av ökad tydlighet i författningsbestämmelser bör vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som förekommer i de situationer som bestämmelserna ska reglera. Regler med ett litet bedömningsutrymme kan leda till oberättigade skillnader mellan olika sökande och till oönskade drivkrafter. Oklarheter beträffande företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen bör därför hanteras inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen.

För att förbättra skyddet för företagare och för att harmonisera reglerna i arbetslöshetsförsäkringen med SGI-bestämmelserna föreslås dock att möjligheten att få arbetslöshetsersättningen baserad på tidigare anställningsinkomster förlängs till 36 månader.

DEL 1

Ett rättvisande inkomstunderlag

5. Bakgrund till ett rättvisande inkomstunderlag

5.1. Uppdraget enligt direktiven

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen tillsattes med uppdraget att överväga förändringar som ger mer hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet.1 Förändringarna ska bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed också långsiktigt hållbara statsfinanser.

I kommitténs uppdrag ingår att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används vid beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäkringarna.

Utgångspunkten för kommitténs förslag ska vara att inkomstunderlaget ska baseras på faktiska inkomster. Förslagen ska avse både arbetstagare och egenföretagare samt de som har en inkomst både som arbetstagare och egenföretagare (s.k. kombinatörer). Kommittén ska vid utformningen av reglerna särskilt beakta de skyddade situationer som kan finnas, t.ex. för studerande, föräldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa.

De förmåner som berörs är de arbetsbaserade förmånerna; familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, förmåner vid ålderdom och förmåner till efterlevande, se 6 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB). De arbetsbaserade förmånernas ersättning utgår ifrån inkomstbortfallsprincipen. Fastställande av inkomsten i en inkomstrelaterad försäkring är därför en avgörande del av försäkringen.

1 Direktiv 2010:48.

Kommittén ska också se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp för de olika trygghetssystemen. Detta ska syfta till att underlätta kontrollen men även öka rättssäkerheten och förbättra andelen korrekta utbetalningar. Samma inkomstgrund bör så långt som möjligt användas för olika system. En konsekvensanalys av ett sådant enhetligt inkomstbegrepp ska redovisas.

5.2. Nuvarande regler

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är centralt inom bl.a. sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI är sammanfattningsvis den årsinkomst en försäkrad kan antas komma att få tills vidare. Om en försäkrad inte längre har någon inkomst av arbete ska han eller hon som regel inte längre omfattas av försäkringen. Reglerna om s.k. SGI-skyddad tid är ett undantag från denna huvudregel och innebär att en försäkrad i vissa skyddade situationer får behålla sin SGI även om förvärvsarbetet upphört.

5.2.1. Sjukpenningsgrundande inkomst för anställda, SGI-A

SGI regleras i SFB, Försäkringskassans föreskrifter samt genom rådets förordning 883/20042. Över tiden har även en betydande praxis rörande tillämpningen av regelverket utvecklats.3

SGI är enligt 25 kap. 2 § SFB den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). I följande avsnitt redogörs för regelverket kring SGI för försäkrade med inkomst av anställning, SGI-A.

En grundläggande princip är att sjukpenningförsäkringen ska ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från förvärvsarbete. SGI utgör beräkningsunderlag för ersättningar som enligt den arbetsbaserade försäkringen betalas ut per dag.

Hit hör följande förmåner:

2 Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr. 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. 3 Se exempelvis Försäkringskassan (2004a).

  • Sjukpenning
  • Rehabiliteringspenning
  • Föräldrapenning
  • Tillfällig föräldrapenning
  • Havandeskapspenning
  • Närståendepenning
  • Smittbärarpenning
  • Dagpenning inom totalförsvaret

Av 41 kap. 6 § lagen SFB framgår att SGI dessutom har betydelse när livränta ska bestämmas.

För att kunna fastställa SGI måste följande villkor vara uppfyllda:

Personen måste omfattas av svensk lagstiftning, antingen genom 1.

den arbetsbaserade försäkringen (6 kap. SFB), rådets förordning 883/2004 eller någon socialförsäkringskonvention.4Den försäkrades inkomst måste komma från eget arbete i 2.

Sverige.5Inkomsten måste uppgå till minst 24 procent av ett prisbas-3.

belopp. Inkomsten måste komma från arbete som kan antas vara under 4.

minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande, och utgöra inkomst i pengar.

4 En socialkonvention är ett bilateralt avtal mellan två länder om vilket lands socialförsäkring som en person ska omfattas av när han eller hon rör sig över gränserna mellan konventionsländerna. Konventionen styr också i vilket land socialavgifter ska betalas. Sverige har ingått bilaterala konventioner om social trygghet med ett 20-tal länder. 5 Alternativt i enlighet med bestämmelserna i förordning (883/2004) eller socialförsäkringskonvention.

Fastställande av SGI-A

Att inkomsten beräknas som årlig inkomst i pengar medför att tillfälliga inkomstförändringar och variationer normalt inte påverkar SGI. Kan det antas att den försäkrade tills vidare får inkomst av eget förvärvsarbete under minst sex månader i följd eller att han eller hon har en sådan anknytning till arbetsmarknaden att inkomsten är årligen återkommande (t.ex. genom säsongsarbete) kan den försäkrade få en SGI fastställd.

Vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som överstiger det så kallade inkomsttaket, vilket för närvarande är 7,5 prisbasbelopp.6

Årsarbetstid och tim-/dagberäkning

I de flesta fall får en försäkrad som uppbär sjukpenning samma belopp varje dag utan hänsyn till hur mycket den skulle ha arbetat en enskild dag. Det kallas kalenderdagsberäknad ersättning och innebär att SGI divideras med 365.

I vissa fall ska ersättningen beräknas med hänsyn till hur mycket den försäkrade skulle ha arbetat en enskild dag. Det kallas tim- eller dagberäkning. Årsarbetstid är det antal timmar eller dagar per år som en försäkrad kan antas komma att tills vidare ha i sitt förvärvsarbete som ordinarie arbetstid, eller motsvarande normal arbetstid. Uppgifter om årsarbetstid är endast av betydelse i de fall ersättningen måste tim- eller dagberäknas. När årsarbetstid behövs, till exempel i ärenden om tillfällig föräldrapenning eller närståendepenning samt vid ersättningsperioder som inträffar när den försäkrade genomgår utbildning eller plikttjänstgöring, beräknas årsarbetstiden samtidigt som SGI.7 Reglerna om årsarbetstid tillämpas endast för den som helt eller delvis har inkomst av anställning.

Sedan lagen (1991:1047) om sjuklön (SjLL) infördes 1992 berörs arbetstagare i princip inte av bestämmelserna om årsarbetstid när det gäller sjukpenning. Anledningen till det är att en arbetstagare enligt de förutsättningar som anges i SjLL har rätt att vid sjukdom behålla lön och andra anställningsförmåner (1 § SjLL).

6 För föräldrapenning är taket tio prisbasbelopp. 7Prop. 1993/94:59.

Sjuklön betalas ut av arbetsgivaren under de första fjorton dagarna av en sjukperiod (7 § SjLL), varvid den första dagen av en sådan sjuklöneperiod är karensdag (6 § SjLL).

För anställda, som inte uppfyller villkoren för rätt till sjuklön från sin arbetsgivare, lämnas arbetstidsberäknad sjukpenning under sjukperiodens första två veckor för de dagar som den anställde behövt avstå från arbete. Därefter lämnas kalenderdagsberäknad ersättning som regel fr.o.m. dag femton i en ersättningsperiod. Vad avser tillfällig föräldrapenning, närståendepenning och sjukpenning beräknas på studietids-SGI, lämnas arbetstidsberäknad ersättning för hela ersättningsperioden.

Omprövning av SGI

SGI ska bl.a. omprövas (se kapitel 113 SFB) när Försäkringskassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har ändrats så att det har betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek. Som regel omprövar Försäkringskassan en persons SGI när han eller hon begär en arbetsbaserad förmån.

SGI ska även omprövas när:

  • sjuk- eller aktivitetsersättning har beviljats eller ändrats,
  • särskild efterlevandepension har minskats eller dragits in,
  • tjänstepension har beviljats,
  • ett beslut om vilandeförklaring av sjuk- eller aktivitetsersättning har upphört, eller
  • livränta har beviljats eller ändrats.

Omprövning av SGI i ovan nämnda situationer ska göras senast när den försäkrade gör anspråk på ersättning som betalas ut per dag.

5.2.2. Sjukpenningsgrundande inkomst för företagare, SGI-B

Enligt 25 kap. 8 § första stycket SFB ska inkomst av näringsverksamhet räknas som inkomst av annat förvärvsarbete. SGI beräknas då på annat sätt än vid inkomst av anställning. I stället fastställs SGI-B.

Inkomst av eget arbete för egenföretagare (dvs. enskild näringsidkare och fysisk handelsbolagsdelägare) betraktas inom sjukförsäkringen som inkomst av annat förvärvsarbete. De företagare som bedriver näringsverksamhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, anses som anställda.8 Deras inkomster räknas därmed inom sjukförsäkringen som inkomst av anställning.

Som inkomst av annat förvärvsarbete räknas, förutom inkomst av näringsverksamhet, bland annat ersättning från utländsk arbetsgivare i vissa fall (se 25 kap. 15 § SFB).

Socialförsäkringsrättsligt finns det i vissa avseenden stora skillnader mellan företagare som bedriver verksamhet i aktiebolagsform och egenföretagare. Egenföretagare kan t.ex. välja mellan olika karenstider och endast arbetstagare omfattas av reglerna om sjuklön under de första 14 dagarna i en sjukperiod.

5.2.3. SGI vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad tid)

9

SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks, trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Regeln utgör ett undantag från den inkomstbortfallsprincip som gäller för socialförsäkringarna. En förutsättning för att skyddsbestämmelserna ska gälla är att det före förvärvsuppehållet ska ha fastställts eller funnits förutsättningar att fastställa en SGI, jfr 26 kap. 9 § SFB. SGI-skydd gäller både för personer med inkomst av anställning (SGI-A) och för personer med inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B).

Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst identifierade i sitt slutbetänkande fyra vägledande principer som kan anses motivera SGI-skyddet:

8 Se t.ex. SOU 2008:89. 9SOU 2012:47.

  • Principen om anknytning till förvärvslivet
  • Principen om att gynna ökat barnafödande
  • Principen om det livslånga lärandet
  • Principen om samhällsnyttig verksamhet10

Om en försäkrad gör ett avbrott i sitt arbete på grund av studier, föräldraledighet eller deltagande i etableringsinsatser m.m. ska SGI:n beräknas utifrån de förhållanden som gällde innan avbrottet, se 26 kap. 9, 11-18 §§ SFB. Detta gäller om SGI:n därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under avbrottet. Reglerna innebär att skyddsbestämmelserna blir aktuella endast om en SGI kan fastställas på en förvärvsinkomst som den försäkrade hade före förvärvsavbrottet.

Det finns tre konstruktioner för SGI-skydd: den försäkrades SGI är aktiv, den försäkrades SGI är vilande och den försäkrade återfår SGI:n efter ett förvärvsavbrott.

SGI:n är aktiv

Att SGI:n är aktiv innebär att den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd under den tid som han eller hon helt eller delvis gör ett avbrott i sitt förvärvsarbete. Om en person blir sjuk under skyddad tid beräknas sjukpenningen på den SGI som gällde före förvärvsavbrottet, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Motsvarande gäller även för övriga förmåner som beräknas med SGI som grund, t.ex. föräldrapenning.

Situationer när den försäkrades SGI är aktiv är, förutom tillfälligt avbrott i förvärvsarbete under tre månader, följande:

  • När den försäkrade är arbetslös och arbetssökande.
  • När den försäkrade vid graviditet avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före beräknad tidpunkt för barns födelse.

10SOU 2003:50.

  • När den försäkrade helt eller delvis avstår från förvärvsarbete under föräldraledighet för vård av barn.
  • När den försäkrade är sjuk eller genomgår rehabilitering (26 kap. 17 § SFB).

SGI:n är vilande

Att SGI:n är vilande innebär att den försäkrades SGI kvarstår men inte är aktiv under den tid som förvärvsavbrottet pågår. Den försäkrades SGI aktiveras sedan när förvärvsavbrottet har upphört. Situationer när den försäkrades SGI är vilande är bl.a. följande:

  • När den försäkrade bedriver studier med studiestöd eller andra särskilt definierade studier.
  • När den försäkrade deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.

Den försäkrade får tillbaka skyddet efter förvärvsavbrottet

Den tredje konstruktionen av SGI-skyddet innebär att den försäkrade blir av med sin SGI under förvärvsavbrottet, men under vissa förutsättningar får tillbaka skyddet efter förvärvsavbrottet. Detta gäller t.ex. under vissa förutsättningar när en period, för vilken en försäkrad har fått vårdnadsbidrag enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag, har upphört.

5.2.4. Hur samlas uppgifterna för beräkning av SGI in?

I 26 kap. 2 § SFB anges att SGI bestäms för en försäkrad i samband med att han eller hon begär att få en förmån som beräknas på grundval av SGI eller att det behövs för handläggningen av ett ärende. I 26 kap. 3 § SFB anges även att Försäkringskassan på begäran av en försäkrad ska bestämma den försäkrades SGI även om något ersättningsärende inte är aktuellt.

När en person begär ersättning får denne en blankett från Försäkringskassan. Om SGI fastställts tidigare är inkomstuppgiften förtryckt på blanketten. Om SGI inte fastställts tidigare, eller

om förtryckta inkomstuppgifter har förändrats, fyller den enskilde själv i uppgifterna på blanketten.

Om den enskilde lämnar en ny inkomstuppgift som skiljer sig från tidigare fastställd SGI utreder Försäkringskassan i vissa fall skillnaderna. I första hand bedöms om en höjning av tidigare fastställd SGI är rimlig. I andra hand kontrolleras uppgifterna med den försäkrade och dennes arbetsgivare. I enstaka fall kan Försäkringskassan begära in kontrolluppgift från Skatteverket (25 kap 6 § SFB).

En del av Försäkringskassans ärenden är s.k. utredningskrävande ärenden. Här ingår bl.a. fastställande av SGI för egenföretagare, för dem som både är anställda och egenföretagare, för dem som är anställda i eget aktiebolag, för dem som arbetar oregelbundet och har oregelbunden inkomst och för dem som har inkomst från utlandet. När det gäller dessa ärendegrupper används uppgifter om pensionsgrundande inkomst. Ibland inhämtas kontrolluppgifter från Skatteverket. Försäkringskassan hämtar kontrolluppgifter från Skatteverket även i så kallade kontrollutredningar, dvs. i de fall när det finns tecken på att SGI fastställts på felaktiga grunder.11

5.2.5. Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) och i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo). Arbetslöshetsförsäkringen ska ge ett ekonomiskt skydd vid arbetslöshet, precis som sjukpenningförsäkringen ska ge ett skydd vid sjukdom. Arbetslöshetskassornas verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor (LAKFo).

Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare och den består av två delar. Den ena delen är en frivillig, inkomstrelaterad försäkring. Ersättning från den försäkringen betalas ut till personer som är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Den andra delen, grundförsäkringen, betalas ut till personer som inte är medlemmar i arbetslöshetskassan eller som inte har varit

11SOU 2011:40.

medlemmar tillräckligt länge för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning.

För att ersättning ska kunna lämnas ska den sökande bl.a. uppfylla ett arbetsvillkor, se 12 § ALF. Arbetsvillkoret enligt huvudvillkoret innebär att den sökande har arbetat minst 80 timmar i månaden under minst sex månader inom en ramtid av tolv månader.12 Arbetsvillkoret enligt alternativregeln innebär att den sökande har arbetat minst 450 timmar under en sammanhängande sexmånadersperiod under ramtiden. Den sökande får inte ha arbetat mindre än 50 timmar i var och en av de sex månaderna.

Den s.k. normalarbetstiden är en viktig faktor i beräkningen av arbetslöshetsersättningen. Huvudregeln för normalarbetstidens beräkning framgår av 23 b § ALF. Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstid den sökande arbetat per vecka inom ramtiden innan arbetslösheten. Till grund för beräkningen av normalarbetstid ligger antalet arbetade timmar, men också tid som ersatts med vissa socialförsäkringsförmåner, exempelvis sjuklön, graviditetspenning, föräldrapenningförmån och sjukpenning. Det är emellertid endast för månader som i övrigt innehåller förvärvsarbete i sådan omfattning att den skulle kunna tillgodoräknas i ett arbetsvillkor som dessa ersättningar ska inräknas vid beräkningen av normalarbetstiden.13 I föreskrifter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (4 kap. 1 § IAFFS 2014:5) föreskrivs att normalarbetstiden per vecka beräknas genom att det totala antalet arbetade timmar under de kalendermånader som ingår i ramtiden läggs samman.14 Den totala summan divideras med antalet veckor under månaderna.

Ersättning enligt grundförsäkringen, dvs. dagpenning i form av grundbelopp, bestäms enligt 24 § ALF utifrån den sökandes normalarbetstid och det belopp som regeringen fastställer. Av 3 §

12 Med ramtid avses enligt huvudregeln i 15 a § ALF de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande anmält sig som arbetslös hos den offentliga arbetsförmedlingen. Av 16–17 a §§ följer att viss tid är överhoppningsbar vid fastställande av ramtiden, exempelvis tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av sjukdom, vård av barn och utbildning i vissa fall. 13 Särskilda regler för beräkning av normalarbetstid finns i 23 c−f §§ ALF bl.a. för personer som står i begrepp att lämna jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar och tidigare inte fått ersättning eller fått ersättning enligt grundförsäkringen. 14 Utöver arbetad tid i månader som innehåller förvärvsarbete i sådan omfattning att de är tillgodoräkningsbara i ett arbetsvillkor, läggs även tid som ersatts med sjuklön och tid med socialförsäkringsförmåner enligt 23 b § ALF.

ALFFo framgår att huvudregeln är att den som har heltidsarbetat under hela ramtiden får 320 kronor per dag. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden utgår grundbeloppet i proportion till den genomsnittliga arbetstiden.

Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen, dvs. dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning, lämnas enligt 25 § ALF med ett belopp per dag som är baserat på tidigare förvärvsinkomster. Den inkomstrelaterade ersättningen bestäms utifrån sökandens dagsförtjänst, normalarbetstid och det lägsta respektive högsta belopp som regeringen fastställer. Av 4 § ALFFo framgår att huvudregeln är att ersättning lämnas med högst 680 kronor per dag. Till den som har arbetat heltid under hela ramtiden lämnas inkomstrelaterad ersättning med lägst 320 kronor per dag. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden ska det lägsta beloppet minskas proportionellt med arbetstiden.

Med dagsförtjänst avses enligt 25 a § ALF en femtedel av den veckoinkomst eller 1/22 av den månadsinkomst, som den sökande haft under ramtiden. För dem som vid beräkning av normalarbetstid tillgodoräknats tid med vissa socialförsäkringsförmåner enligt 23 b § ALF ska dagsförtjänsten beräknas på sökandens förvärvsinkomst och det ersättningsbelopp som lämnats. I 5 kap. 2 § IAFFS 2014:5 föreskrivs att arbetslöshetskassan ska grunda den sökandes dagsförtjänst på den förvärvsinkomst av arbete och det ersättningsbelopp som får tillgodoräknas enligt 23 b § ALF under de månader som normalarbetstiden beräknas på.

Omprövning

En sökande kan överklaga sitt ärende till allmän förvaltningsdomstol (49-60 §§ ALF). Arbetslöshetskassan måste dock först ompröva sitt ärende enligt 61 § ALF. Arbetslöshetskassan kan också rätta ett ärende om beslutet innehåller skrivfel eller liknande, eller om beslutet blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller på att det fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag (61-65 §§ ALF).

5.2.6. Hur samlas uppgifterna för beräkning av arbetslöshetsersättning in?

Ansökan om ersättning görs enligt 47 § ALF hos arbetslöshetskassan. Till ansökan ska fogas intyg av arbetsgivaren om den sökandes arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den sökandes ersättningsrätt. En ansökan om ersättning ska göras hos arbetslöshetskassan inom nio månader från den sista dagen i den tidsperiod som ansökan avser.

En arbetsgivare är skyldig att på begäran av en sökande utfärda ett sådant intyg på en särskild blankett som fastställs av IAF, se 47 § ALF och 30 § ALFFo. Blanketten, som benämns arbetsgivarintyg, är utarbetad i samråd med Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). Det är arbetsgivaren som fyller i och skriver under arbetsgivarintyget. Den som ansöker om arbetslöshetsersättning ska efter att arbetsgivaren fyllt i intyget lämna det till arbetslöshetskassan. Enligt en av IAF beslutad föreskrift (IAFFS 2014:3) får arbetsgivare under vissa förutsättningar på elektronisk väg lämna arbetsgivarintyget direkt till arbetslöshetskassan utan att intyget går via den sökande. I dagsläget erbjuder dock ingen av arbetslöshetskassorna denna möjlighet till arbetsgivarna.15

På arbetsgivarintyget ska arbetsgivaren månadsvis specificera arbetad tid exklusive tid med lön i samband med sjukdom, barns födelse och tjänstgöring i totalförsvaret. Arbetsgivaren ska också redovisa övertid, mertid, jourtid, beredskapstid och tid med sjuklön utbetald enligt lagen om sjuklön. För dem som har en fast avtalad arbetstid ska frånvaro redovisas. Som tid med förvärvsarbete betraktas även tid då den sökande har haft semester, varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller barns födelse, eller den sökande på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön.

Reglerna i ALF gör att arbetstiden och lönen måste specificeras månad för månad och delas upp i olika lönearter. Schablonberäkning används för att en person som arbetat heltid med en lägre

15 IAF (2014d).

arbetstid per vecka än 40 timmar ska kunna få en normalarbetstid på 40 timmar per vecka.

Arbetsgivaren ska redovisa den grundlön som den anställde hade innan anställningen upphörde, om lönen avser månadslön, veckolön, daglön eller timlön samt vilket år lönen avser. Lönen ska anges exklusive semesterersättning.

I det fall timlönen för mer- och övertidsarbete inte har varierat ska denna anges på huvudblanketten. Om den har varierat ska lön för mer- och övertidsarbete specificeras för varje månad på blanketten Komplettering till arbetsgivarintyg. I de fall skattepliktiga ersättningar utöver grundlön har betalats ut ska även dessa redovisas separat månad för månad på blanketten Komplettering till arbetsgivarintyg. Anledningen till att arbetslöshetskassan begär att de olika ersättningarna ska specificeras separat månad för månad är att den ska kunna bedöma om ersättningen varit vanligt förekommande och därmed ska ligga till grund för beräkningen av dagsförtjänsten.16

Uppgifter ska lämnas för en period om tolv månader, vilket motsvarar ramtiden i arbetslöshetsförsäkringen. Om det är aktuellt med överhoppningsbar tid, som i normalfallet kan uppgå till högst fem år, kan flera arbetsgivarintyg krävas.

Samtliga uppgifter i arbetsgivarintyget kan påverka den sökandes ersättningsrätt och ersättningens storlek. Uppgifterna kan även ligga till grund för beräkningen av aktivitetsstöd.

Vanligast är att intyg begärs in i samband med en ny eller förändrad anställning, när en sökande inom en ersättningsperiod har haft ett uppehåll i ersättningen och åter ansöker om arbetslöshetsersättning inom 365 dagar, i samband med att en ersättningsperiod börjar ta slut, vid prövning i samband med att medlemsvillkoret infaller, i samband med prövning av kommande arbetsvillkor för sökande inskrivna i Jobb- och utvecklingsgarantin och i samband med att underlag om dagpenning ska lämnas till Försäkringskassan.17

16 Se t.ex. IAF (2010a). 17 IAF (2009a).

5.2.7. Kontrolluppgifter och skattedeklaration

18

Kontrolluppgift

Syftet med kontrolluppgifter framgår av 14 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Kontrolluppgifter ska lämnas för andra än uppgiftslämnaren själv till ledning för bl.a. bestämmande av underlag för att ta ut skatt eller avgift enligt inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Kontrolluppgift ska vidare lämnas för bestämmande av underlag för att ta ut egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980), för registrering av skatteavdrag, för bestämmande av skattereduktion, för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt 59 kap. SFB, för beskattning enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.

Enligt huvudregeln ska löner, arvoden, pensioner, förmåner, sjukpenning, föräldrapenning och andra inkomster som erhålls på grund av tjänst tas upp som intäkt.19 För fysiska personer ska, med vissa begränsade undantag, kontrolluppgift lämnas av den som har gett ut ersättningen eller förmånen. Det innebär att arbetsgivare med verksamhet i Sverige, Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna, försäkringsföretag och andra som betalar ut ersättningar som utgör inkomst av tjänst, måste lämna kontrolluppgift om utbetald ersättning (15 kap. 2–3 §§ SFL). Med ersättning avses i detta sammanhang alla ersättningar som i skattehänseende utgör inkomst av tjänst, dvs. begreppet innefattar både inkomst av arbete och ersättningar som betalats ut från socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen.

Kontrolluppgiften ligger till grund för arbetstagarnas beskattningsbeslut.

18SOU 2011:40. 19 Kontrolluppgift ska enligt 15 kap. 2 § SFL, lämnas om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst. Vad som utgör inkomst av tjänst framgår av 10 kap. IL och vad som ska tas upp i inkomstslaget tjänst framgår av 11 kap. samma lag. Till inkomst av tjänst räknas bl.a. inkomster på grund av anställning och uppdrag. Enligt huvudregeln ska löner, arvoden, pensioner, förmåner, sjukpenning, föräldrapenning och alla andra inkomster som erhålls på grund av tjänst tas upp som intäkt.

Skattedeklarationen

Av 26 kap. 2 § SFL, framgår att en skattedeklaration ska lämnas av den som varit skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter. Skattedeklaration ska lämnas för varje redovisningsperiod, vilken i normalfallet omfattar en kalendermånad.

Den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter ska enligt 7 kap. 1 § SFL vara registrerad hos Skatteverket. Enligt 61 kap. 1 § SFL ska Skatteverket på ett skattekonto registrera skatter och avgifter som ska betalas eller tillgodoräknas och in- och utbetalningar. Varje månad som det förekommit någon transaktion på kontot stäms det av. Minst en gång per år görs en avstämning av samtliga skattekonton.

Det finns flera typer av skattedeklarationer i SFL. Av främsta intresse här är arbetsgivardeklarationen.

Arbetsgivardeklaration

Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioder. I arbetsgivardeklarationen redovisas nödvändiga identifikationsuppgifter, uppgift om den redovisningsperiod som redovisning lämnas för samt de ytterligare uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna beräkna och kontrollera den avdragna skatten och avgifterna. Här redovisas även den sammanlagda ersättningen från vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag och sammanlagt avdraget belopp (26 kap. 18–19 §§ SFL). Någon redovisning av hur stor ersättning som betalats ut till varje enskild anställd eller hur stort skatteavdrag som gjorts för varje anställd under den aktuella månaden görs inte.

Omprövning och rättelse

Kontrolluppgift

En arbetsgivare kan rätta lämnade kontrolluppgifter. Rättelse kan ske genom datamedium, filöverföring eller med manuellt upprättade kontrolluppgiftsblanketter. Rättelse som görs senast den 1 mars taxeringsåret beaktas vid förtryckning av arbetstagarens inkomstdeklaration.

Skattedeklaration

En arbetsgivare kan begära omprövning av beskattningsbeslut före utgången av det sjätte året efter beskattningsåret. Begäran om omprövning lämnas antingen i en skrivelse eller genom rättade uppgifter i ett deklarationsformulär. Efter att ha tagit ställning till begäran om omprövning fattar Skatteverket ett formellt omprövningsbeslut avseende redovisningsperioden. Före beslut om omprövning som innebär en avvikelse från begäran ska förslaget kommuniceras med arbetsgivaren.

Skatteverket kan även på eget initiativ ompröva sina beslut. Omprövningsbeslut som är till fördel för arbetsgivaren får meddelas senast under det sjätte året efter beskattningsåret. Omprövningsbeslut som är till nackdel för arbetsgivaren får inte meddelas senare än under andra året efter beskattningsåret. Om beslut till nackdel för arbetsgivaren fattas på grund av att det finns skäl för efterbeskattning får beslutet dock meddelas till och med sjätte året efter utgången av beskattningsåret. Beslut till nackdel för arbetsgivaren initieras vanligen av Skatteverkets kontrollverksamhet.

5.2.8. Hur samlas kontrolluppgifter och skattedeklaration in?

20

Kontrolluppgift

Kontrolluppgift per person, där bl.a. kontant bruttolön och avdragen skatt ska framgå, lämnas av arbetsgivaren och ska vara Skatteverket till handa senast den 31 januari året efter beskattningsåret. Kontrolluppgift ska även skickas till den inkomsttagaren. Flertalet kontrolluppgifter lämnas elektroniskt, men de kan även lämnas på blankett.

Uppgifterna som ligger till grund för kontrolluppgiften lämnas till Skatteverket på blankett KU 10. På blanketten ska arbetsgivaren ange namn, adress och person- eller organisationsnummer samt inkomsttagarens namn, adress och personnummer. Avdragen skatt för inkomsttagaren ska anges.

I ruta 11, kontant bruttolön m.m., ska arbetsgivaren redovisa summan av sådan ersättning (brutto) som arbetsgivaren ska betala

20SOU 2011:40, SOU 2012:47.

arbetsgivaravgifter för. Avgångsvederlag och skadestånd som arbetsgivaren betalat på grund av att en anställning upphör räknas som lön och ska redovisas i ruta 11.21

I ruta 12 ska det sammanlagda värdet av skattepliktiga förmåner utom bilförmån och drivmedel vid bilförmån redovisas.22 En skattepliktig förmån innebär att arbetsgivaren ställer själva förmånen till den anställdes förfogande, t.ex. fri tidning eller fri semesterbostad. Förmånerna värderas i regel till marknadsvärdet med avdrag för vad den anställde själv betalt för förmånen. Med marknadsvärde avses det pris den anställde skulle ha fått betala om han eller hon själv skaffat motsvarande vara eller tjänst. I vissa fall används en schablon.

Skattepliktig bilförmån (exklusive drivmedel) redovisas i ruta 13, förmån av drivmedel vid bilförmån redovisas i ruta 18.

De inkomster som arbetsgivaren redovisar i kontrolluppgiften är de inkomster som arbetstagaren får för sitt utförda arbete. Det är dessa inkomster som arbetsgivaren ska betala arbetsgivaravgifter på. Övriga uppgifter i kontrolluppgiften ligger inte till grund för betalning av arbetsgivaravgifter. När det gäller t.ex. traktamenten och andra kostnadsersättningar redovisas att dessa inkomster lämnats, trots att de är ”skattefria”. Arbetsgivaren gör en kryssmarkering på den anställdes kontrolluppgift för att upplysa om att traktamente eller annan kostnadsersättning, som inte är högre än avdragsgillt schablonbelopp, betalats ut. Arbetsgivaren ska inte göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på skattefritt traktamente eller kostnadsersättning. Den anställde ska inte deklarera beloppen och inte heller göra avdrag. De traktamenten och kostnadsersättningar som är högre än avdragsgillt schablonbelopp redovisas som kontant bruttolön (ruta 11).

Av kontrolluppgiften framgår även andra inkomster t.ex. pension som arbetsgivaren betalat ut till före detta anställda eller till deras efterlevande. KU 10 lämnas även av andra än arbetsgivare när

21 I ruta 11 redovisas även sjuklön, traktamente och bilersättning utöver avdragsgilla schablonbelopp, ersättning för resor mellan bostaden och arbetsplatsen, ersättning för utgift för trängselskatt vid resa med egen bil, ersättning för hemresor, ersättning för restid, avgångsvederlag och skadestånd vid anställnings upphörande, semesterlön och semesterersättning, semestermedel från en semesterkassa, försäkringspremie där den anställde är förmånstagare, Marie Curie-stipendium och hyresersättning över marknadsmässig hyra. 22 Skattepliktig bilförmån utom drivmedel redovisas i ruta 13 och drivmedel vid bilförmån i ruta 18 på blankett KU10.

ersättning för arbete utgetts. Det kan t.ex. vara fråga om ersättningar till uppdragstagare av olika slag.

En person kan även få inkomster som inte lämnas för utfört arbete. Dessa utbetalas från t.ex. Försäkringskassan eller arbetslöshetskassorna och avser bl.a. ersättningar vid frånvaro från arbete. Kontrolluppgift från pensions- och försäkringsutbetalare lämnas på blankett KU18. Dessa inkomster är skattepliktiga som inkomst av tjänst men ligger normalt inte till grund för uttag av socialavgifter. På blankett KU18 ska Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna lämna uppgift om utbetald ersättning. På blanketten ska anges uppgiftslämnarens namn och adress, inkomsttagarens namn, adress och personnummer samt utbetalad ersättning och avdragen skatt.

När kontrolluppgifter har kommit in sker en avstämning på arbetsgivarnivå mellan summan av uppgifter som redovisats i kontrolluppgiften och summan av uppgifter som redovisats i skattedeklarationer som lämnats för redovisningsperioder under året. Denna avstämning är viktig för att säkerställa att skatteberäkningen och uppgifterna som förtryckts i den anställdes inkomstdeklaration är korrekta.

Skattedeklaration

En arbetsgivare som är näringsidkare måste lämna en anmälan om registrering som arbetsgivare till Skatteverket. Registreringen får till följd att en skattedeklaration skickas ut genom ett centralt utskick från Skatteverket. Deklarationsutskick görs ungefär en månad innan skattedeklarationen ska vara Skatteverket till handa.

Skattedeklaration, som kan lämnas elektroniskt eller på papper, ska lämnas till Skatteverket senast på redovisningsperiodens förfallodag, som är den 12:e i varje månad (i januari och augusti den 17:e). Enligt uppgift från Skatteverket lämnar ungefär tre fjärdedelar av arbetsgivarna skattedeklarationen elektroniskt. Betalning av skatter och avgifter ska vara bokförda på Skatteverkets plus- eller bankgirokonto senast på redovisningsperiodens förfallodag. På förfallodagen fattar Skatteverket beslut om skatt och avgift att betala. Om skattedeklaration inte har lämnats sker normalt skönsbeskattning enligt bestämmelserna i SFL.

På skattekontot samlas varje månad de uppgifter som redovisats i skattedeklarationen (moms, arbetsgivaravgifter och avdragen skatt), debiterad preliminär skatt, redovisning av övriga skatter som omfattas av skattekontosystemet och inbetalningar som gjorts under månaden. Inbetalda belopp är inte avsedda för någon bestämd skatt eller avgift utan ska täcka de skatter och avgifter som finns debiterade på kontot. Skattekontot stäms av första helgen i varje månad.

5.3. Tidigare utredningar och förslag

5.3.1. Inkomstbegreppet i socialförsäkringarna

SGI:n infördes 1974 och ersatte då det tidigare systemet där den förväntade årsinkomsten låg till grund för uppdelning av de sökande i 21 sjukpenningklasser. SGI:n innebar att det även framöver skulle vara den hos Försäkringskassan registrerade årsinkomsten som skulle ligga till grund för att avgöra förväntad framtida inkomst. Med det nya systemet försvann därför sjukpenningklasserna. Inkomsttaket för det nya inkomstunderlaget sattes till sju och ett halvt basbelopp.

Som redovisades i delbetänkandet SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp har inkomstunderlaget för dagersättningar i socialförsäkringarna redan utretts flera gånger.23 Utredningarna har ofta syftat till att basera inkomstunderlaget på faktiska inkomster i stället för på den förväntade inkomsten, dvs. en övergång till ett slags historisk SGI.

Inkomstbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen har inte varit lika omdebatterat genom åren. Ersättningen baserades redan vid införandet av försäkringen på faktiska inkomster, men det inkomstgrundande underlaget i arbetslöshetsförsäkringen är inte närmare definierat i lag. Vad som ska ingå i det inkomstgrundande underlaget, den s.k. normalinkomsten, är därför en fråga som i stor utsträckning lösts i praxis.24

23SOU 2012:47. 24SOU 2012:47.

5.3.2. Insamlingen av uppgifter

Som redovisades i Månadsuppgiftsutredningen har både statliga utredningar och myndigheter utrett frågan om hur skatte- och bidragssystemens information ska hanteras och hur felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska förhindras.25 Utredningarna visar att det finns stora vinster med ett mer centraliserat uppgiftslämnande. Det skulle kunna innebära förenklingar av insamlingen av uppgifter och prövningen av ärenden, förbättring av kvaliteten i uppgifterna och förhindrade av felaktiga utbetalningar. Självklart måste detta dock vägas mot vad det innebär för uppgiftslämnarna och för den enskildes personliga integritet.

Månadsuppgiftsutredningen

Månadsuppgiftsutredningen tillsattes 2009 med uppdraget att ta fram ett förslag om att arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad till lämplig myndighet. I sitt slutbetänkande 2011 lämnade utredningen förslag om införandet av månadsuppgifter.26 Månadsuppgiften skulle lämnas elektroniskt, med möjlighet till dispens för en begränsad tid om det fanns särskilda skäl.

Månadsuppgift skulle lämnas i en e-tjänst med hjälp av e-legitimation. Detta skulle kunna göras i samband med lönekörning för uppgiftslämnare med lönesystem. Uppgiftslämnare utan lönesystem skulle kunna registrera månadsuppgiften via ett elektroniskt formulär på Skatteverkets webbplats. De lämnade uppgifterna skulle sedan summeras av Skatteverket för en viss anställd och en viss kalendermånad.

Månadsuppgiften skulle innehålla samma uppgifter som den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget inkomst av tjänst, samt uppgift om sjuklön eller kompletterande ersättningar i samband med sjukdom eller föräldraledighet. Uppgiftslämnaren skulle även ange om ersättningen avsåg annan tid än den aktuella månaden och i så fall vilken period. Det skulle kunna vara om den ersättning som redovisas i månadsuppgiften påverkats av en engångs-

25SOU 2011:40. 26SOU 2011:40.

betalning, t.ex. en bonus, en retroaktiv lön, ett avgångsvederlag eller liknande som gör att redovisningen avviker från det normala.

De uppgifter som lämnades av en uppgiftslämnare under en månad skulle ligga till grund för skattedeklarationen. Skatteverket skulle sedan överföra underlaget till skattedeklarationen, som uppgiftslämnaren skulle skriva under. Detta för att underlätta för uppgiftslämnaren, även om förslaget endast gällde dem som valde att deklarera elektroniskt.

Risken för felaktigt deklarerade belopp till följd av summerings- och beräkningsfel bedömdes minska. En lämnad uppgift skulle kunna ändras eller rättas fram till den tidpunkt då skattedeklaration för månaden kom in till Skatteverket.

Arbetstagare och andra som har erhållit skattepliktig ersättning skulle med e-legitimation via en tjänst på Skatteverkets hemsida kunna kontrollera vilka uppgifter som arbetsgivare och andra uppgiftslämnare har lämnat. Redan månaden efter löneutbetalningen skulle det vara möjligt att kontrollera vilka uppgifter som har redovisats till Skatteverket, vilket skulle innebära en ökad trygghet för den enskilde.

Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Socialnämnderna, Migrationsverket, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen och Åklagarmyndigheten bedömdes alla ha nytta av månadsuppgiften, för att effektivisera handläggningen eller för att kvalitetssäkra uppgifter.

Utredningen avstod från att lägga förslag om att inkludera uppgift om arbetad tid och frånvaro i månadsuppgiften. Utredningens bedömning var att nyttan av dessa uppgifter inte vägde upp för de kostnader ett sådant uppgiftslämnande skulle innebära för arbetsgivarna.

Utredningen gjorde en noggrann avvägning mellan nyttan av att uppgifterna lämnas vidare och risken för intrång i den enskildes personliga integritet, och fann att ett informationsutbyte mellan Skatteverket och andra myndigheter borde genomföras. Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och Åklagarmyndigheten skulle få ta del av månadsuppgifterna genom direktåtkomst, dvs. informationen skulle vara tillgänglig så att handläggare vid respektive myndighet på egen hand skulle kunna söka i den och få svar på frågor. Handläggarna skulle dock inte kunna påverka innehållet.

Arbetslöshetskassorna, som inte är myndigheter utan föreningar, skulle ta del av månadsuppgifter genom överföring på medium för automatisk databehandling. På samma sätt skulle socialnämnderna kunna få ta del av uppgifterna om den som ansökte om ekonomiskt bistånd lämnade sitt medgivande till det.

Sekretessen hos de myndigheter som skulle få åtkomst till månadsuppgifter är i de flesta fall svagare än den sekretess som gäller för uppgifterna hos Skatteverket. Utredningen föreslog därför att sekretessen för uppgifterna skulle stärkas så att absolut sekretess skulle gälla för uppgifterna även när de tagits ut ur databasen.

Harmoniserat inkomstbegrepp

I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens delbetänkande

Harmoniserat inkomstbegrepp byggde kommittén vidare på

Månadsuppgiftsutredningens förslag. I delbetänkandet presenterades ett förslag till enhetligt inkomstbegrepp vid bestämmande av inkomstunderlag för dagersättningarna i socialförsäkringarna och för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen.27 Förslaget innebar en harmonisering av försäkringarna i detta avseende. I socialförsäkringarna skulle inkomstuppgiften kunna användas som underlag för beräkning av dagersättningar och i arbetslöshetsförsäkringen skulle den kunna användas som underlag för beräkning av dagpenning. Kommittén såg ingen anledning till att vidga inkomstbegreppet i försäkringarna till att omfatta samtliga inkomster av tjänst.

De inkomstuppgifter som framgick av den föreslagna månadsuppgiften utgjorde de inkomster som ligger till grund för uttag av arbetsgivaravgifter. Kommittén föreslog att inkomstbegreppet skulle definieras utifrån dessa inkomster. På så sätt skulle ett större samband mellan de avgifter som finansierar de arbetsbaserade förmånerna och beräkningsunderlaget för förmånerna uppnås.

Kommittén föreslog också att traktamenten och andra kostnadsersättningar skulle ingå i inkomstbegreppet i den mån de var avgiftspliktiga. Även skattepliktiga förmåner och sjuklön som lämnas under den lagstadgade perioden föreslogs ingå i inkomstbegreppet. Kommittén menade dock att inkomst av kompletterande

27SOU 2012:47.

ersättningar borde undantas från inkomstbegreppet, oavsett vem som betalade ut ersättningen.

Kommittén föreslog att det inkomstbegrepp som ska vara vägledande för att bedöma vilka inkomster en egenföretagare kan antas komma att få skulle vara överskottet i en aktivt bedriven näringsverksamhet.

Fyra hypotetiska exempel på hur historiska (faktiska) inkomster i olika grad skulle kunna användas i socialförsäkringarna presenterades i delbetänkandet. I det första exemplet användes de för att kontrollera rimligheten i de uppgifter som den försäkrade själv har uppgett. I det andra exemplet användes uppgifterna i handläggningen av försäkringen, om inte den enskilde själv visade andra uppgifter. I det tredje exemplet var historiska (faktiska) inkomster huvudregeln, men undantag kunde göras, och i det fjärde exemplet gällde dessa uppgifter undantagslöst.

Kommittén identifierade vissa nyckelfrågor som måste hanteras vid införande av historisk SGI. Ramtiden, hanteringen av skyddsvärda situationer, anpassning av inkomstunderlaget i vissa fall, taken i socialförsäkringarna, samt situationen för företagare och kombinatörer var de viktigaste av dessa.

Beträffande arbetslöshetsförsäkringen presenterades i delbetänkandet två alternativ för arbetslöshetsförsäkringen: dels en försäkring som byggde på att uppgift om arbetad tid inkluderades i månadsuppgiften, dels en försäkring baserad på inkomstuppgifter. Det första alternativet innebar förändringar av inkomstuppgiften, men inga större ändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Det andra alternativet innebar en rad förändringar i arbetslöshetsförsäkringen, och även här identifierades vissa nyckelfrågor. Det gällde t.ex. kvalifikationsvillkor, grundbelopp, ersättningen för deltidsarbetslösa, studier, överhoppningsbar tid m.m.

Kommittén tog emellertid inte ställning till de olika alternativen i vare sig socialförsäkringarna eller arbetslöshetsförsäkringen och lade inte fram några reformförslag. I konsekvensanalysen underströks det att underlag saknades för att göra säkra beräkningar av effekterna.

Yttranden över delbetänkandet

Ungefär 50 instanser yttrade sig över delbetänkandet, och de flesta av dem lämnade synpunkter på valda delar av betänkandet. Några instanser påpekade att det inte var logiskt att låta den tekniska utformningen av det föreslagna månadsuppgiftssystemet vara styrande för utformningen av inkomstunderlag och allmänna försäkringar. De menade att försäkringarna måste utredas, utvecklas och förbättras fristående från tekniska lösningar.

Flera instanser tillstyrkte förslaget om ett harmoniserat inkomstbegrepp. Några instanser ville dock inte, eller ansåg sig inte kunna, ta ställning till det föreslagna inkomstbegreppet utan att först tagit del av helheten av kommittén förslag i slutbetänkandet.

De flesta instanser hade inget att invända mot de förslag på konkretiseringar av Månadsuppgiftsutredningens förslag som lämnades i delbetänkandet. De remissinstanser som avstyrkte Månadsuppgiftsutredningens förslag var dock kritiska även till de föreslagna konkretiseringarna, inte minst till förslaget om detaljerad periodisering av månadsuppgifterna. Några instanser som var positiva till någon form av månadsuppgifter var negativa till just den detaljerade periodiseringen, bl.a. då den ansågs leda till administrativa kostnader för arbetsgivare.

Flera instanser förhöll sig tvekande till SGI baserad på faktiska inkomster. De menade också att det inte var möjligt att ta ställning till förslagen om månadsuppgifter utan att det samtidigt fanns ett förslag om utformning av historisk SGI att förhålla sig till. Några instanser poängterade vikten av en ramtid utformad så att inte nytillträdda, t.ex. yngre personer, på arbetsmarknaden exkluderas.

Flera instanser var positiva till ett inkomstvillkor i arbetslöshetsförsäkringen, medan några varnade för att det skulle kunna leda till att vissa grupper exkluderades ur försäkringen.28

28 Remissvar se dnr S 2012/4711/SF.

5.4. Beräkningen av ersättning i andra länder

5.4.1. SGI

Danmark, Norge och Finland

I Danmark beräknas anställdas sjukpenning efter arbetsgivarperioden som den genomsnittliga timlönen fyra veckor före sjukfallet. Om perioden är för kort för att bestämma den försäkrades normalinkomst utökas perioden för beräkningsunderlaget till 13 veckor före sjukfallet. Arbetsgivarna rapporterar underlag om den försäkrades inkomster elektroniskt månadsvis.29

I Norge baseras sjukpenningen för arbetstagare efter arbetsgivarperioden antingen på den genomsnittliga veckointäkten före sjukfallet, som regel från de närmast föregående fyra veckorna, eller på den pensionsgivande årsintäkten. Arbetsgivaren rapporterar in veckointäkten. Om veckointäkten omräknad till årsintäkt avviker mer än 25 procent från den pensionsgivande årsintäkten baseras sjukpenningen istället på den pensionsgivande årsintäkten.30Arbetsgivarna i Norge rapporterar från och med den 1 januari 2015 inkomster elektroniskt månadsvis.

I Finland baseras sjukpenningen som regel på arbetsinkomster som fastställts vid beskattningen. Om inkomsterna de sex månaderna omedelbart före arbetsoförmågan har stigit med minst 20 procent jämfört med beskattningen kan de senaste sex månadernas arbetsinkomster användas istället. Arbetsgivarna rapporterar in arbetsinkomsterna på blankett eller via en e-tjänst. Vid arbetslöshet, sjukdom, värnplikt eller föräldraledighet kan arbetsinkomsten baseras på sex månader under innevarande och föregående år, vilka inte behöver vara sammanhängande. I vissa fall kan sjukpenningen även beräknas på en enda månads arbetsinkomst som omvandlas till årsinkomst. Det förutsätter ett tillförlitligt underlag, som t.ex. ett anställningsavtal där det framgår att anställningen skulle ha fortsatt i minst sex månader.31

29SOU 2012:47. 30 Den pensionsgivande årsintäkten är som regel beräknad på genomsnittet av de fastställda pensionspoängen för de tre föregående åren (uppgift från NAV). 31 www.kela.fi

System med faktiska inkomster rymmer stor variation för att undvika underförsäkring

I Danmark, Norge och Finland baseras sjukpenningen på faktiska inkomster med viss variation avseende ramtid. I både Norge och Finland används alternativa beräkningssätt med tidigare fastställda årsuppgifter. I Finland kan arbetsinkomsten fastställas på grundval av tolv, sex och i vissa fall en månads inkomster. Dessa varianter syftar till att undvika underförsäkring.

I Tjeckien kombineras flera alternativ där huvudregeln är faktiska inkomster för att undvika underförsäkring. Kontantförmån vid sjukdom beräknas i regel i relation till den försäkrades tidigare inkomst under de tolv senaste månaderna. Om det senaste arbets-/försäkringsförhållandet var kortare än tolv månader, beaktas den perioden. I en situation där den försäkrade blir sjuk samma månad som anställningen startade beräknas ersättning på basis av överenskommen framtida lön med arbetsgivaren. I den situationen är den tjeckiska socialförsäkringen lika framåtblickande som den svenska.32

I Tyskland baseras den lagstadgade sjukpenningen på den avgiftspliktiga arbetsinkomsten före sjukfallet, t.ex. den senaste månadslönen. Enskilda utbetalningar som t.ex. semesterersättning under de senaste tolv månaderna beaktas. Det finns en ventilregel vid oregelbundna arbetsinkomster för att säkerställa att inkomstbortfallet ersätts (Sozialgesetzbuch 5 § 47).33 Sedan 2010 ska tyska arbetsgivare månatligen sända uppgifter om sina anställdas inkomstförhållanden till en databas. Uppgifterna lagras där i krypterad form. Medborgaren godkänner användandet av informationen och legitimerade tjänstemän kommer åt informationen genom elektronisk signatur.34

5.4.2. Arbetslöshetsförsäkringen 35

I Danmark är arbetslöshetsförsäkringen frivillig. För att ha rätt till ersättning måste en sökande bl.a. uppfylla ett arbetsvillkor. Det innebär att den sökande varit sysselsatt som arbetstagare i minst 52

32SOU 2012:47. 33 www.tk.de 34SOU 2012:47. 35SOU 2011:74.

veckor (1 924 timmar) inom en treårsperiod för heltidsförsäkrade och minst 34 veckors (1 258 timmars) arbete under samma tidsperiod för deltidsförsäkrade. Beräkningsunderlaget för dagpenning utgörs av inkomsten de senaste tre månaderna eller de tolv veckor då personen har arbetat minst 320 respektive 296 timmar. Dagpenningen är högst 90 procent av den tidigare inkomsten, med olika tak för hel- och deltidsförsäkrade. Nyutbildades dagpenning uppgår till 82 procent av den högsta dagpenningen.

Arbetslöshetsförsäkringen i Norge är en del av det norska socialförsäkringssystemet (trygdesystemet), vilket innebär en automatisk försäkring vid arbetslöshet för alla löntagare. Rätten till dagpenning är även kopplad till tidigare inkomster, dvs. ett inkomstvillkor. Den arbetslöse ska ha haft en inkomst av anställning som motsvarar minst 1,5 grundbelopp under föregående kalenderår, alternativt en inkomst av anställning som motsvarar minst tre grundbelopp under de tre föregående kalenderåren. I beräkningsunderlaget ingår de inkomster av anställning och bidragsinkomster (exempelvis arbetslöshetsdagpenning, sjukpenning, föräldrapenning vid födelse, adoption eller vård av barn) som betalades ut föregående kalenderår eller ett genomsnitt av de senaste tre åren innan ansökan om dagpenning. Inkomster över sex grundbelopp tas inte med i dagpenningunderlaget. Dagpenningen motsvarar 0,24 procent av beräkningsunderlaget per dag. Taket för ersättning följer av att beräkningsunderlaget är maximerat till sex grundbelopp. Ersättningsnivån motsvarar i genomsnitt drygt 60 procent av tidigare inkomst.

Finland har två parallella system för arbetslöshetsförsäkring, ett frivilligt och ett obligatoriskt. Alla som arbetar omfattas av den obligatoriska försäkringen, medan de som är medlemmar i en arbetslöshetskassa därutöver omfattas av den frivilliga försäkringen. För att ha rätt till arbetslöshetsersättning i Finland krävs bl.a. att den sökande uppfyller ett arbetsvillkor. Arbetsvillkoret för löntagare innebär enligt huvudregeln att den sökande ska ha förvärvsarbetat minst 18 timmar i veckan i 34 veckor under de 28 senaste månaderna och fått lön enligt branschens kollektivavtal. Den inkomstrelaterade dagpenningen utgör högst 90 procent av dagslönen, men är minst lika stor som grunddagpenningen inklusive barntillägg. För löntagare beräknas den inkomstrelaterade dagpenningen utifrån regelbundna, skattepliktiga inkomster under arbets-

villkorsperioden. I säsongsbetonat eller oregelbundet arbete beaktas inkomster under de tolv månader som närmast föregår arbetslösheten.

5.5. Precisionen i den sjukpenninggrundande inkomsten

Ett sätt att försöka mäta hur väl den beslutade SGI:n beskriver den ekonomiska levnadsstandard som den enskilde haft före sjukfallet eller föräldraledigheten är att räkna om de arbetsinkomster den enskilde haft under den period av året som denne arbetat. Dessa inkomster räknas om till vad de skulle varit om den enskilde hade arbetat hela året i stället för att vara sjuk- eller föräldraledig.

Under förutsättning att den enskilde, under de månader som denne varit sjuk eller föräldraledig, skulle ha arbetat och haft samma löneinkomst som under den del av året då han eller hon faktiskt arbetat, kan den beslutade SGI:n jämföras med denna hypotetiska arbetsinkomst.

Det är viktigt att poängtera att detta nödvändigtvis inte är samma sak som den inkomst den enskilde skulle ha haft under sjukdomsperioden eller föräldraledigheten då inkomsten över året kan vara oregelbunden. Det går således inte att utifrån denna analys att uttala sig om huruvida den beslutade SGI:n är rätt eller fel, men det ger en uppskattning av hur väl den beslutade SGI:n stämmer med den ekonomiska standard den enskilde levt på under året.

För att göra analysen så jämförbar som möjligt, studeras enbart de som arbetat heltid mer än 75 procent av året, dvs. de har var sjuka, arbetslösa eller föräldralediga mindre än 25 procent av årsarbetstiden. Löneinkomsten utgör därmed en stor del av den samlade inkomsten under året. Uppräkning av löneinkomsten borde därmed ge en bra bild av den enskildes ekonomiska standard.

Bedömningen är att detta förfaringsätt fungerar relativt väl för anställda medan det för företagare och kombinatörer kan vara svårare att tolka resultaten av dessa beräkningar. Dels kan det vid kortare frånvaro, som det handlar om här, ifrågasättas hur stort inkomstbortfallet i praktiken blir för företagare och kombinatörer, dels blir urvalet av förtagare och kombinatörer relativt litet med de begränsningar av analyspopulationen som görs.

Av tabell 5.1 framgår sambandet mellan den beslutade SGI:n och den ekonomiska standard som den enskilde levt på innan sjukdomen eller föräldraledigheten. Korrelationen mellan den beslutade SGI:n och den uppskattade ekonomiska standarden är i de flesta fall hög. Statistiskt sett finns det för de flesta grupper ett signifikant samband mellan dessa båda storheter. Sambandet är starkast för anställda och svagare för kombinatörer och företagare. För kombinatörer som varit sjukskrivna är sambandet svagast men är inte heller signifikant, vilket beror på en kombination av relativt få observationer och stor variation.

Av tabell 5.1 framgår också kvoten mellan den skattade ekonomiska standarden och den beslutade SGI:n för anställda, kombinatörer och företagare. Ett värde större än ett anger att den skattade ekonomiska standarden är större än den beslutade SGI:n och en kvot lägre än ett innebär att den beslutade SGI:n är större än den skattade ekonomiska standarden. Ett värde lika med ett innebär således att den skattade ekonomiska standarden och den beslutade SGI:n är lika stor.

Av tabellen framgår att medelvärdet för samtliga grupper är större än ett.36 Det innebär att den beslutade SGI:n i genomsnitt är lägre än den uppskattade ekonomiska standarden. För alla grupper utom för kombinatörer och företagare med sjukpenning är medianen lägre än medelvärdet, vilket innebär att fördelningen är skev uppåt i fördelningen. Avvikelsen från medianvärdet är därmed större uppåt i fördelningen än neråt, dvs. fler har en positiv avvikelse från medianen än en negativ.37

För anställda med sjukpenning är den uppskattade ekonomiska standarden i genomsnitt fem procent högre än den beslutade SGI:n. För kombinatörer och företagare är den genomsnittliga avvikelsen lite lägre. Anställda och företagare med föräldrapenning har en genomsnittlig avvikelse mellan beslutad SGI och skattad ekonomisk standard på 5–7 procent. För kombinatörer är avvikelsen betydligt större, knappt 20 procent.

36 Kvoten är signifikant skild från 1 för samtliga grupper. 37 Med positiv avvikelse avses här att kvoten mellan skattad ekonomisk standard och beslutad SGI är större än medianvärdet. Med negativ avvikelse avses att kvoten är lägre än medianvärdet.

Tabell 5.1 Kvot mellan skattad ekonomisk standard och beslutad SGI

Antal Medel Median Stdav. Korrelation

(SGI,Ek. std.)

Anställda Sjukpenning

96 300 1.05 1.04 3.22

0,84

Föräldrapenning

387 800 1.07 1.05 2.80

0,89

Kombinatörer

*

Sjukpenning

4 900 1.02 1.04 4.99

0,11

*

Föräldrapenning

14 400 1.19 1.09 6.60

0,76

Företagare

**

Sjukpenning

6 900 1.00 1.02 8.41

0,58

Föräldrapenning

7 300 1.05 0,99 7.54

0,46

Anm. *Ej signifikant, med kombinatörer avses de som haft både inkomst från näringsverksamhet och inkomst av tjänst. **Med företagare avses de som enbart haft inkomst av näringsverksamhet.

Källa:SCB, FASIT, egna beräkningar.

Spridning

Även om den genomsnittliga skillnaden mellan den beslutade SGI:n och den skattade ekonomiska standarden i en del fall inte är så stor, finns det för anställda, kombinatörer och företagare en relativt stor spridning mellan olika försäkrades situation. Av diagram 5.1 framgår hur stor andel av anställda, kombinatörer och företagare med sjukpenning respektive föräldrapenning som har avvikelser av olika storlek. Med oförändrat avses här att skillnaden mellan de båda storheterna är mindre än fem procent åt ena eller andra hållet. Gruppen där den skattade ekonomiska standarden är ungefär lika stor som den beslutade SGI:n är störst bland de anställda. För anställda med sjukpenning utgör denna andel omkring 40 procent och ca 30 procent för dem med föräldrapenning. Omkring 40 procent av populationen har en avvikelse där den ekonomiska standarden är 5–25 procent större än den beslutade SGI:n vid såväl sjukdom som föräldraledighet.

För kombinatörer och företagare är andelen är den skattade ekonomiska standarden och den beslutade SGI:n ungefär lika stor. För anställda är andelen mindre än hos företagare och kombinatörer. För kombinatörer med sjukpenning är denna andel drygt 20 procent och för dem med föräldrapenning är den omkring 30 pro-

cent. För företagare utgör denna andel knappt tio procent för såväl dem med sjukpenning som dem med föräldrapenning.

Att en betydligt mindre andel av företagare och kombinatörer har en beslutad SGI som är likartad med den skattade ekonomiska standarden innebär att spridningen mellan dessa storheter är större i dessa grupper än hos de anställda. Det framgår också av standardavvikelsen som redovisas i tabell 5.1. Störst är spridningen bland företagare, vilket gäller för såväl dem som haft sjukpenning som föräldrapenning.

Diagram 5.1 Andel anställda, företagare och kombinatörer med avvikelser av

olika storlek mellan skattad ekonomisk standard och beslutad SIG, procent

Källa: SCB FASIT, egna beräkningar.

Ytterligare en bild av spridningen kan fås i diagram 5.2, där spridningen av kvoten mellan den skattade ekonomiska standarden och den beslutade SGI:n beskrivs av ett boxplot-diagram. Kanterna på boxen beskriver den 25:e och 75:e percentilen. Strecket i mitten på boxen anger medianvärdet och markeringen vid sidan av utgör medelvärdet. Boxens armar anger min och max värden i fördelningen.

För såväl sjukpenning som föräldrapenning är boxen smalast för de anställda, vilket indikerar ett relativt kompakt avstånd mellan den 25:e och 75:e percentilen och i den meningen en relativt liten

0% 20% 40% 60% 80% 100%

A nställ da

Komb in atörer

Föret aga re

A nställ da

Komb in atörer

Föret aga re

Sjukpenning Föräldrapenning

>50% Högre

25-50% Högre

5-25% Högre

Oförändrat

25-5% Lägre

25-50% Lägre

>50% Lägre

spridning. Intressant är dock storleken på boxens armar som anger max- och minvärden i fördelningen. Här framgår att även bland de anställda finns det försäkrade med stora avvikelser mellan den beslutade SGI:n och den uppskattade ekonomiska standarden. Skillnaden mellan max- och minvärdet är således störst i gruppen anställda för dem med sjukpenning och större än för företagare för dem med föräldrapenning.

Diagram 5.2 Spridning av kvoten mellan skattad ekonomisk standard och

beslutad SGI för anställda, företagare och kombinatörer med sjukpenning respektive föräldrapenning

Källa: SCB FASIT, egna beräkningar.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att skattningarna är gjorda på en delmängd av arbetsmarknadens aktörer för vilka förankringen på arbetsmarknaden kan anses vara relativt god, i och med att de arbetat en stor del av året. Resultaten tyder på att det även för grupper med en tydlig förankring på arbetsmarknaden finns stora skillnader mellan olika försäkrade i hur väl den beslutade SGI:n från Försäkringskassan speglar den enskildes ekonomiska standard. Dessa skillnader är störst för kombinatörer och företagare men också förhållandevis stora bland anställda med regelbundna inkomster.

6. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag

6.1. Problem i nuvarande system

6.1.1. Kopplingen mellan avgifter och försäkringsskydd är otydlig

Kopplingen mellan de avgifter som försäkrade avstår löneutrymme till och det försäkringsskydd de får är otydlig. Det finns både avgiftsinbetalningar som inte motsvaras av någon rättighet och rättigheter som inte motsvaras av någon avgift.1 Traktamenten och andra kostnadsersättningar ingår t.ex. inte i inkomstbegreppet som används när SGI fastställs, eftersom de inte anses vara ersättning för arbete. Till den del de överstiger ett schablonbelopp ingår de dock i avgiftsunderlaget för socialavgifter.

Den ersättningsgrundande inkomsten i arbetslöshetsförsäkringen bygger på ett faktiskt inkomstunderlag men vilka inkomster som ingår i inkomstbegreppet avgörs av vad som bedöms vara normala inkomster. Det innebär att t.ex. övertidsersättning och jourtillägg, som ingår i avgiftsunderlaget, inte alltid räknas med.

I både arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringarna klargörs försäkringsskyddet först vid ett försäkringsfall. Tillsammans med ett otydligt inkomstbegrepp leder det till bristande förutsebarhet som minskar värdet av försäkringarna.

1SOU 2006:86.

6.1.2. SGI

Precisionen i SGI kan ifrågasättas

SGI är med sitt framåtblickande perspektiv ambitiös ur ett försäkringsteoretiskt perspektiv. I kapitel 5 redovisas en analys av träffsäkerheten i SGI. Med träffsäkerhet avses i vilken utsträckning den ersättningsgrundande inkomsten överensstämmer med den inkomst av arbete som registrerats av Skatteverket. Det är en indikator på hur väl inkomstbortfallet ersätts. Analysen har genomförts för anställda med relativt stabila inkomster som arbetat heltid under minst trefjärdedelar av året. Personer med SGI-skyddad tid har uteslutits i analysen eftersom avvikelserna mellan ersättningsgrundande inkomst och registrerad inkomst följer av olika undantagsregler. Resultaten visar att träffsäkerheten med nuvarande regelverk kan ifrågasättas (se avsnitt 5.5).

Även om det finns ett tydligt samband mellan skattad ekonomisk standard och SGI är spridningen mellan olika personer betydande. Spridningen är större hos kombinatörer och företagare än hos anställda. Bland anställda med sjukpenning har omkring 40 procent en beslutad SGI som är ungefär lika hög (plus/minus 5 procent) som skattad ekonomisk standard. Bland anställda med föräldrapenning har ca 30 procent en beslutad SGI som är ungefär lika hög som skattad ekonomisk standard. Ungefär lika stor andel har en avvikelse där den ekonomiska standarden är 5-25 procent högre än den beslutade SGI:n. För kombinatörer och företagare är andelen där den skattade ekonomiska standarden och den beslutade SGI:n är ungefär lika hög mindre än hos de anställda. För kombinatörer med sjukpenning och föräldrapenning är denna andel drygt 20 procent (se diagram 5.1).

Trygghet och förutsebarhet brister för visstidsanställda och kombinatörer

Standardtryggheten och förutsebarheten brister för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och för personer som kombinerar tidsbegränsade anställningar och företagande.2 På dagens arbetsmarknad omfattar dessa anställningsförhållanden relativt många människor. Nästan hälften av alla företagare, egenföretagare och anställda i eget aktiebolag, hade 2009 också en anställning.3 Andelen visstidsanställda i privat sektor var totalt 13,8 procent första kvartalet 2014, motsvarande andel 2004 var 10,7 procent.4 Variationen per näringsgren är betydande. Andelen visstidsanställda är högst inom hotell och restaurang med 27,4 procent och lägst inom byggnadsindustri med 5,0 procent.5

Arbetstagare som har många tillfälliga anställningar kan med SGI:s framåtblickande perspektiv ha svårt att påvisa varaktigheten i sin anställning och har därmed svårt att förutse sitt försäkringsskydd. Detta trots att de under lång tid kan ha betalat avgifter till försäkringen. SGI baseras endast på inkomster som kan antas vara under minst sex månader i följd, eller vara årligen återkommande. För försäkrade som varvar korta anställningar med företagande kompliceras situationen av att de ofta byter mellan SGI-A och SGI-B.

Regelverket för SGI-skydd är komplicerat

SGI-skydd innebär att SGI:n behålls vid vissa förvärvsavbrott även fast personen inte har någon inkomst av arbete. Reglerna om SGIskydd är komplicerade och gör försäkringsskyddet svårt att förutse. En försäkrad som har arbetat under lång tid men agerar ”fel” kan mista hela sitt försäkringsskydd från en dag till en annan. Den som är arbetslös måste den första vardagen efter en sjukperiod anmäla sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Den som

2 I Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86) framgår att kopplingen mellan premier och förmåner är svag, utfallet för den enskilde kan variera kraftigt beroende på när hon eller han blir sjuk och utrymmet för förhandling om vilken ersättning som är den rätta blir stort. 3 ISF (2012b). 4 SCB. 5 SCB, avser fjärde kvartalet 2014.

inte gör det mister sitt försäkringsskydd och kan endast få en ny SGI genom att börja arbeta igen. Samtidigt kan den som agerar ”rätt” under obegränsad tid behålla ett försäkringsskydd som grundas på en mycket liten arbetsinsats.

Försäkrade som startar eget företag har svårigheter att förutse konsekvenserna av val av juridisk form

Det finns många skillnader mellan de regler som gäller för egenföretagare och de som gäller anställda i ett eget aktiebolag. Till exempel kan egenföretagare välja karenstid och därigenom påverka egenavgiften. En egenföretagare driver sitt företag som fysisk person och är personligen ekonomiskt ansvarig. Den som är anställd i eget aktiebolag är inte personligen ekonomiskt ansvarig, betalar ut lön till sig själv likaväl som till andra anställda och har två veckors sjuklön på samma sätt som eventuella anställda. Den som driver sitt företag som ett aktiebolag räknas i sjukförsäkringen som anställd (SGI-A) medan den som driver företaget i en enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag betecknas som egenföretagare, och faller under bestämmelserna för inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B). Skillnaderna får stora konsekvenser för företag i ett uppbyggnadsskede. Den som startar enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag får under 24 månader en sjukpenninggrundande inkomst som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft. Den som startar ett eget aktiebolag omfattas inte av något motsvarande skydd.

Studerande med studiemedel har i vissa situationer svårt att förutse sitt försäkringsskydd

Försäkringsskyddet vid studier innebär att den studerandes SGI är vilande under studietiden. En förutsättning för detta är att den studerande bedriver studier för vilka han eller hon under hela tiden uppbär studiestöd. Den vilande SGI:n kan endast aktiveras om studierna har slutförts eller avbrutits helt. Systemet med vilande SGI under studietiden gör att skyddstiderna kan komma att bli mycket långa och att kopplingen mellan arbetsinsats och ersättning blir svag och svår att förutse.

För studerande som arbetar parallellt med studierna kan en s.k. studietids-SGI fastställas. Vid sjukdom under studietiden beräknas sjukpenning utifrån denna studietids-SGI.

I normalfallet kan den vilande SGI:n inte aktiveras under studietiden. Vid ferier mellan vår- och hösttermin gäller dock särskilda regler. I vissa situationer kan sjukpenning beräknas på den vilande SGI:n. Det gäller t.ex. om personen är arbetslös. För att betraktas som arbetslös krävs dock att den studerande anmält sig som arbetslös på Arbetsförmedlingen under feriens första dag.

En försäkrad som avslutar eller avbryter sina studier efter att ha studerat mer än tre månader med studiestöd måste anmäla sig på Arbetsförmedlingen första dagen. Om en försäkrad avbryter en skyddad period när det gått mer än tre månader sedan arbetet avbröts ger inte bestämmelserna utrymme för någon utsträckt tid av SGI-skydd. Försäkringskassan refererar i sin vägledning om SGI till en kammarrättsdom där rätten bedömde att en gravid, arbetslös kvinna hade rätt att ha kvar sitt SGI-skydd trots att hon efter avslutade studier inte anmälde sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Kvinnan avslutade studierna i början av juni och förlossningen beräknades till slutet av juli. Försäkringskassan skriver vidare att huvudprincipen är att bestämmelserna inte medger några avbrott mellan olika skyddsperioder. Undantag från den här principen blir enligt vägledningen i regel en fråga för domstolarna att pröva utifrån omständigheterna i varje enskilt ärende.6

Regelverket för studerandes rätt till sjukpenning kan mot bakgrund av detta framstå som svåröverskådligt. Det är lätt att göra fel om den studerande inte har god kännedom om regelverkets utformning.

6.1.3. Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetsgivarintyget

De uppgifter som ligger till grund för att fastställa den ersättningsgrundande inkomsten i arbetslöshetsförsäkringen bygger på arbetsgivarintyget. Intyget fylls i av arbetsgivaren på den försäkra-

6 Försäkringskassan (2014).

des begäran. I en kartläggning som IAF genomfört uppskattades att det samlades in ca 623 000 arbetsgivarintyg under 2008. Av de insamlade arbetsgivarintygen behövde 67 procent kompletteras. Drygt hälften av arbetslöshetskassorna angav att det är mycket vanligt eller ganska vanligt att arbetsgivarintyget behöver kompletteras i fråga om löneuppgifter. IAF konstaterade i en kartläggning 2010 att arbetslöshetskassorna vanligtvis inväntar arbetsgivares kompletterande uppgifter innan de fattar beslut. Svårigheterna för arbetsgivare att fylla i arbetsgivarintyget korrekt leder därmed till längre handläggningstider hos arbetslöshetskassorna.7

IAF redovisar handläggningstider hos arbetslöshetskassor som genomströmningstid. Med detta begrepp avses det antal veckor som går från den första veckan då den arbetssökande har redovisat arbetslöshet på sitt kassakort, till den vecka som han eller hon har fått sin första utbetalning av arbetslöshetsersättning.8 Genomströmningstiderna för inkomstrelaterad ersättning skiljde sig kraftigt mellan de olika arbetslöshetskassorna under 2013. De arbetslöshetskassor som hade längst genomströmningstider hade mediantider på 8–11 veckor, jämfört med 5–6 veckor hos flertalet arbetslöshetskassor. För grundbeloppsärenden var mediantiden 7–12 veckor. Hos Arbetslöshetskassan Alfa, som står för närmare hälften av alla grundbeloppsärenden, var mediantiden åtta veckor. Genomströmningstiderna var relativt konstanta under perioden 2011– 2013.9

Utöver fördröjningar i handläggningen konstaterade IAF i sin kartläggning 2010 också att bristfälligt ifyllda arbetsgivarintyg kan försvåra arbetslöshetskassornas kontroller av utbetald ersättning.10I enkätsvar till en senare rapport har arbetslöshetskassor till IAF angivit att risker förknippade med falska uppgifter i arbetsgivarintyg skulle kunna minskas om det blir obligatoriskt för arbetsgivare att lämna in månadsuppgifter om de anställdas inkomster.11

7 IAF (2010a). 8 IAF (2014a). 9 IAF (2014a). 10 IAF (2010a). 11 IAF (2014d).

Svårt att förutse försäkringsskyddet

Arbetslöshetsersättningen baseras delvis på normalarbetstiden som i sin tur beräknas på uppgifter om faktiskt arbetad tid. Beräkningen av normalarbetstiden är inte helt självklar, vilket gör att det kan vara svårt för den enskilde att förstå vilket försäkringsskydd han eller hon har vid arbetslöshet. Ersättningens storlek beräknas på hela ramtiden, dvs. tolv månader innan arbetslösheten. Finns överhoppningsbar tid kan tidsperioden vara längre än så. För försäkrade vars inkomst varierat eller förändrats kan det därför vara svårt att förutse vilken dagpenning han eller hon kan förvänta sig under arbetslösheten.

6.2. Utgångspunkter för en reform

Tidigare utredningar och förslag om månadsuppgifter12 och inkomstvillkor i socialförsäkringarna, inklusive kommitténs förslag i delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp,13 har mött kritik. En viktig kritik för kommittén att ta hänsyn till har varit uppfattningen att förslagen skulle öka uppgiftslämnarbördan för arbetsgivarna. En annan betydelsefull invändning har varit att förslagen inte i tillräcklig utsträckning har klargjort hur nuvarande villkor i socialförsäkringarna skulle ersättas av nya regler, baserade på de insamlade inkomstuppgifterna. Det har också framförts att en omläggning till ersättningar baserade på insamlade inkomstuppgifter i viktiga avseenden skulle kunna ändra syftet med och utfallet av nuvarande försäkringsskydd. En så omfattande och grundläggande reform bör därför inte genomföras utan att konsekvenserna är noggrant beskrivna och analyserade.

Kommittén anser att nuvarande regler för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek är dåligt anpassade till dagens arbetsmarknad där många arbetstagare har olika tidsbegränsade anställningar eller kombinerar företagande med anställning. Reglerna ger i många fall ett oväntat eller orättvist utfall. Trots Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas omfattande och kostsamma utredningar av inkomster och anställningar är träffsä-

12SOU 2011:40. 13SOU 2012:47.

kerheten inte sällan bristfällig. Reglerna är dessutom svåra att tillämpa på ett enhetligt sätt. Det kan leda till olika ersättningsbeslut i likartade situationer. Det är också en brist att den försäkrade inte i förväg kan veta vilken ersättning som skulle utbetalas vid sjukdom eller arbetslöshet.

Kommittén bedömer att en rad fördelar kan uppnås om ersättningen vid en inkomstförlust baseras på tidigare inkomster från en gemensam källa. Men invändningarna mot föregående utredningar och förslag har på flera områden varit välgrundade. Därför har kommittén tagit hänsyn till kritiken och reviderat och konkretiserat förslagen. I stället för det komplicerade förslaget till månadsuppgifter med periodisering har kommittén utarbetat ett förslag som bygger på inkomstuppgifter som redovisas enligt kontantprincipen. Kommittén har valt att kalla detta underlag för e-inkomst.

Kommittén har också lagt ned stor möda på att konkretisera hur nuvarande regler stegvis kan ersättas med regler som bygger på dessa inkomstuppgifter. Utgångspunkten har varit att en omläggning inte i några väsentliga avseenden ska ändra syftet med och utfallet av nuvarande försäkringsskydd. Tidigare utredningar och den efterföljande diskussionen visar att införande av regler baserade på inrapporterade inkomstuppgifter är juridiskt och tekniskt komplicerat. Kommittén förordar nu att omläggningen till att använda inrapporterade inkomstuppgifter sker successivt i socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen. Det ska finnas särskilda skyddsregler som ger den enskilde en möjlighet att i vissa fall få ersättningen beräknad enligt nuvarande regler. En särskild ”införandekommission” med representanter från berörda myndigheter och parterna på arbetsmarknaden ska tillsättas för att leda införandearbetet.

6.3. Ett gemensamt inkomstbegrepp införs

Kommitténs bedömning: Samma inkomstbegrepp bör använ-

das i arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringarna. Den gemensamma inkomstdefinitionen bör skrivas in i socialförsäkringsbalken (2010:110) och lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. De inkomster som arbetsgivare betalar socialavgifter

på bör ligga till grund för ersättningarna. Under vissa förutsättningar ingår socialförsäkringsersättningar.

Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna och

arbetslöshetsförsäkringen är skilda försäkringar med olika syften och målgrupper. Att försäkringarna har olika syfte förklarar varför reglerna skiljer sig åt. Men det finns också skillnader i regler som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i skilda syften. Skillnaderna kan ha historiska förklaringar och kan i vissa fall bero på att försäkringarna har hanterats var för sig utan ambition att anpassa reglerna och därmed i möjligaste mån samordna dem.

Det finns skillnader mellan inkomstbegreppet som definierar vilka inkomster som är avgiftspliktiga vid betalning av arbetsgivaravgifter och inkomstbegreppet som anger vilka inkomster som ligger till grund för ersättningar. Kommittén anser att dessa skillnader är svåra att motivera. Likaså är det svårt att motivera att olika inkomstbegrepp används i socialförsäkringarna respektive arbetslöshetsförsäkringen.

Kommittén anser att socialförsäkringarna bör reformeras för att bli mer förutsebara, mer rättssäkra och administrativt effektiva. Ett gemensamt inkomstbegrepp är en grundläggande utgångspunkt för en sådan reform. En gemensam definition av de inkomster som ersättningarna baseras på, tillsammans med tydliga regler, kommer att öka transparensen i ersättningssystemen och göra det lättare för den enskilde att förstå vilken inkomst som är försäkrad. Det gör det möjligt för den försäkrade att på förhand kunna få veta vilken ersättning som han eller hon kan få vid t.ex. sjukdom eller arbetslöshet. De inkomster som ligger till grund för inbetalning av socialavgifter bör ligga till grund för det nya inkomstbegreppet. På så sätt skapas också en koppling mellan de inkomster som avgifter betalas på och de inkomster som ligger till grund för ersättningar.

Socialförsäkringsförmåner är tillgodoräkningsbara i arbetslöshetsförsäkringen och ingår därmed i inkomstbegreppet under vissa förutsättningar. Detta bör gälla även när det nya gemensamma inkomstbegreppet införs. De socialförsäkringsersättningar som är tillgodoräkningsbara i arbetslöshetsförsäkringen bör vara det även när det gemensamma inkomstbegreppet används i socialförsäkringarna.

6.4. Effektivare insamling av inkomstunderlag (e-inkomst)

Kommitténs bedömning: Arbetsgivare bör varje månad lämna

elektroniska inkomstuppgifter för anställda. För att minimera den administrativa bördan bör inkomstunderlaget bygga på kontantprincipen.

Skälen för kommitténs bedömning: För att kunna dra nytta av

alla fördelar med ett gemensamt inkomstbegrepp bör inkomstuppgifterna hämtas från samma källa. Kommittén anser att elektroniska inkomstuppgifter (e-inkomst) för varje anställd och månad, som kan ligga till grund för beräkning av ersättningar, bör lämnas till Skatteverket.

I socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen fattas årligen drygt sex miljoner beslut om ersättningar. Ett gemensamt inkomstbegrepp, där inkomstuppgifter hämtas från en och samma källa, ger förutsättningar för att effektivisera försäkringarnas administration. Genom att hämta inkomstuppgifter från det beskattningsunderlag som arbetsgivarna lämnar till Skatteverket anser kommittén att kvaliteten i inkomstuppgifterna och kontrollmöjligheten kan öka. Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas möjligheter att kontrollera alla inkomstuppgifter är begränsade. Genom att använda inkomstuppgifter från skattedeklarationen sker kontrollen av inkomstuppgifterna hos Skatteverket. Därmed tydliggörs Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas roll som försäkringsgivare och deras resurser kan fokuseras på försäkringstillämpningen.

Den nuvarande administrationen hos Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna är till viss del manuell. Förändringen skapar förutsättningar för en betydligt mer automatiserad administration och därmed lägre kostnader. Gemensamma inkomstuppgifter skapar även förutsättningar för att minska felaktiga utbetalningar. Detta gäller både oavsiktliga fel och avsiktliga bedrägerier.

För näringslivet är det en konkurrensfaktor att informationsutbytet med myndigheter sker till så låga kostnader som möjligt. Elektronisk hantering är ett effektivt sätt att uppnå detta.

I detta betänkande lämnas förslag på förändringar som innebär att månatligt inrapporterade inkomstuppgifter kan användas av Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. När e-inkomstuppgifter finns tillgängliga kan anpassningar som möjliggör användning av uppgifterna göras på fler områden.

6.4.1. Inkomstunderlag baserat på kontantprincipen

I Månadsuppgiftsutredningens betänkande, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt14, föreslogs bl.a. att samma uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften i stället skulle lämnas månadsvis. Uppgifterna skulle periodiseras i de fall de avvek från att avse inkomst för månaden före. I kommitténs delbetänkande, Harmoniserat inkomstbegrepp15 som i denna del bygger på Månadsuppgiftsutredningens förslag, framhölls också behovet av periodiserade månadsuppgifter. Det ansågs nödvändigt att kunna koppla inkomsterna till den tid som arbetet utförts för att kunna fastställa det inkomstunderlag som ersättningar ska beräknas på.

Förslaget mötte stort motstånd hos remissinstanserna. Kommittén bedömer därför att inkomstuppgifterna bör baseras på kontantprincipen, som innebär att det är den tidpunkt då en inkomst utbetalas eller utges som ligger till grund för redovisningen. Detta är den princip som gäller för de uppgifter som ligger till grund för beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter. Detta innebär att uppgiftslämnarbördan blir avsevärt mindre än vad som blivit följden av Månadsuppgiftsutredningens förslag.

För de flesta anställda kommer ett inkomstunderlag som bygger på kontantprincipen att ge en rättvisande uppskattning av inkomstförlusten. Det är ofta av mindre betydelse om det arbete som genererat inkomsterna utfördes månaden före eller samma månad som pengarna betalades ut. Det kommer dock att uppstå situationer då kontantprincipen innebär att inkomstunderlaget inte ger en rättvisande bild av den försäkrades inkomster. Timanställda får i normalfallet sin lön i slutet av månaden efter att arbetet utförts. Om en person haft en timanställning under kort tid kan det leda till att inkomstunderlaget innehåller inkomster från färre månader än

14SOU 2011:40. 15SOU 2012:47.

vad personen i praktiken har arbetat. Ett annat exempel är om en person varit frånvarande.

Kommittén anser därför att det behövs särskilda undantagsregler för att säkerställa att inkomstunderlaget blir rättvisande även i sådana situationer. Det bör vara möjligt för den försäkrade att begära en manuell beräkning av inkomstunderlaget. Exakt vilka alternativa sätt som bör finnas skiljer sig åt mellan de olika ersättningarna. De principer som kan användas är att antingen periodisera inkomsterna med hjälp av uppgifter från arbetsgivare på motsvarande sätt som i arbetslöshetsförsäkringen i dag. Ett annat alternativ är att frångå det bakåtblickande perspektivet och uppskatta framtida inkomster på samma sätt som när SGI fastställs. Det kan även övervägas att beräkna ersättningen på färre månader är i normalfallet.

6.4.2. E-inkomst ersätter kontrolluppgift och arbetsgivardeklaration

Genom att summera de månatligt inlämnade uppgifterna på individnivå kan Skatteverket skapa det årliga underlaget för deklarationen och det månatliga underlaget för arbetsgivaravgiften. Einkomstuppgifterna bör därmed ersätta både kontrolluppgiften som arbetsgivaren lämnar årligen på individnivå och arbetsgivardeklarationen som arbetsgivaren lämnar månadsvis på företagsnivå. Utöver att skapa ett underlag för att beräkna förmåner kommer förändringen att eliminera behovet av rättelser när det visar sig att summan av inkomstuppgifterna i kontrolluppgifterna och arbetsgivardeklarationerna inte stämmer överens med varandra.

I praktiken innebär förändringen att de uppgifter som lämnas summerat i arbetsgivardeklarationen i stället ska lämnas per anställd. Förändringen innebär också att de uppgifter som årligen lämnas i kontrolluppgiften ska lämnas månadsvis.

Arbetsgivarna har själva stort intresse av att de anställdas löner, skatteavdrag och arbetsgivaravgifter är korrekta. Därför har arbetsgivare i normalfallet en befintlig dokumentation av de uppgifter som de enligt kommitténs bedömning bör lämna månadsvis. Det gäller både stora och små arbetsgivare samt arbetsgivare såväl med som utan elektroniska lönesystem. För att minska uppgiftslämnar-

bördan bör det dock övervägas om det finns uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften i dag som kan förenklas eller tas bort.

6.4.3. Vem lämnar uppgift

Arbetsgivare som betalar arbetsgivaravgift kommer att omfattas av det nya systemet. Myndigheter inklusive arbetslöshetskassor som betalar ut skattepliktiga förmåner lämnar kontrolluppgift en gång om året. Även dessa uppgifter bör inkluderas i e-inkomstsystemet och bör därmed redovisas månadsvis enligt kontantprincipen. Däremot bör de som betalar ut avgiftspliktiga ersättningar, som är undantagna från att lämna arbetsgivardeklaration på grund av att ersättningarna understiger ett visst belopp, vara undantagna från månatlig rapportering även i det nya systemet.

6.4.4. Tidpunkt för inrapportering

Månadsuppgiftsutredningen16 föreslog att de individuella inkomstuppgifterna skulle lämnas vid samma tidpunkt som arbetsgivardeklarationen. Arbetsgivardeklarationen lämnas in i mitten av månaden efter den månad som avses, normalt den 12:e men tidpunkten för inrapportering varierar och kan infalla fram till den 19:e.

Kommittén framhöll i delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp17 att det är önskvärt att tidigarelägga inrapporteringen av inkomstuppgifterna så mycket som möjligt för att inte fördröja handläggningen hos t.ex. Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. En tidigareläggning är enligt kommittén fortfarande önskvärd ur arbetslöshets- och socialförsäkringarnas synpunkt, men måste vägas mot att arbetsgivarna då ska lämna in mer detaljerade uppgifter vid en tidigare tidpunkt. Kommittén anser därför att inrapporteringsdatumet för den nya e-inkomstuppgiften bör vara samma som för arbetsgivardeklarationen. Förmåner som beräknas på einkomstuppgifterna bör baseras på de inkomstuppgifter som finns tillgängliga när ärendet handläggs.

16SOU 2011:40. 17SOU 2012:47.

6.4.5. Elektronisk inrapportering av inkomstunderlag

För arbetsgivare som har elektroniska lönesystem kan inkomstuppgifterna för anställda, efter viss anpassning, genereras av lönesystemen. Inkomstuppgifterna för de anställda bör i första hand inrapporteras elektroniskt direkt från lönesystemen till Skatteverket. Den ökade administrativa bördan begränsas därmed för arbetsgivare som har elektroniska lönesystem.

Arbetsgivare med få anställda saknar ofta elektroniska lönesystem. Arbetsgivare som ännu inte har sådana lönesystem och inte heller vill skaffa det bör ha möjlighet att rapportera in uppgifterna via en e-tjänst på Skatteverkets hemsida på motsvarande sätt som arbetsgivardeklarationen lämnas i dag. Arbetsgivare bör även ha möjlighet att använda blanketter som skickas till Skatteverket. För de arbetsgivare som inte har lönesystem som hanterar rapporteringen kommer förändringen medföra en viss extra administrativ börda. Den införandekommission som kommittén förordar bör få i uppdrag att överväga särskilda stödinsatser till små företag som vill införa elektroniska lönesystem.

6.4.6. Den enskildes tillgång till uppgifterna

Ett viktigt motiv till reformen är att öka förutsebarheten för de försäkrade. Varje person bör därför själv ha tillgång till sina egna einkomstuppgifter. Dessa uppgifter kommer att visa det inkomstunderlag som ligger till grund för beräkning av offentliga socialförsäkringsersättningar och arbetslöshetsersättning. Genom att använda detta underlag kommer personen själv via Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas webb-platser att kunna ta reda på vilken ersättning han eller hon kan få.

I takt med att fler försäkringsgivare och utbetalare av olika typer av ersättningar som grundar sig på inkomstuppgifter anpassar sina inkomstbegrepp till e-inkomstuppgifterna, kan det skapas ökad förutsebarhet även i andra system. På sikt går det även att tänka sig att systemet kompletteras med uppgifter som, utöver inkomstuppgifterna, avgör vilken rätt till ersättning personen har. På så sätt skulle både inkomstunderlaget och uppgifter om den faktiska ersättningen från olika försäkrings- och ersättningssystem kunna bli åtkomliga på ett och samma ställe.

6.4.7. Användarnas tillgång till uppgifterna

För att e-inkomstuppgifter ska kunna användas i ersättningsärenden förutsätts att uppgifterna görs tillgängliga för Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. Detta kan ske genom utlämnande på medium för automatiserad behandling, genom direktåtkomst eller att personen själv via e-legitimation hämtar uppgiften från Skatteverket och bifogar den i ansökan.

Utlämnande på medium för automatiserad behandling kan bl.a. innebära utlämnande via e-post, CD-skiva, USB-minne m.m. Normalt används dock tekniken att data lämnas automatiserat nattetid genom att begärd information skickas från de interna registren till en brevlåda hos uppgiftslämnaren. Därefter skickas uppgifterna till den som begärt uppgifterna. Den fördröjning som är inbyggd i tekniken innebär en teoretisk möjlighet för utlämnaren att kontrollera vilken information som ska lämnas ut. En konkret sekretessprövning kan ske i samband med det specifika utlämnandet. I praktiken sker dock sekretessprövningen i förväg på motsvarande sätt som vid direktåtkomst.18

Ett system som bygger på direktåtkomst innebär att det är möjligt att söka efter uppgifter om alla personer som det finns tillgängliga uppgifter om. Frågan om direktåtkomst till information ska tillåtas bedöms genom en avvägning mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst, bl.a. behovet av ökad effektivitet i handläggningen, och de integritetsskäl som talar emot.19

Försäkringskassan har redan ett elektroniskt informationsutbyte med Skatteverket inom olika förmånsslag. Av 7 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet framgår att vissa uppgifter ska lämnas ut från beskattningsdatabasen till Försäkringskassan. Uppgifter ska lämnas ut i den utsträckning de behövs för beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, fördelning av ålderspensionsavgifter, fastställande av underhållsstöd och betalningsskyldighet för sådant stöd enligt socialförsäkringsbalken, beräkning och kontroll av bostadsbidrag enligt socialförsäkringsbalken, beräkning av betalningsskyldighet enligt 8 § andra stycket lagen (2004:1237) om sär-

18SOU 2011:40. 19SOU 2011:40.

skild sjukförsäkringsavgift och beräkning och kontroll av bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken. I andra stycket finns en precisering av vilka uppgifter som ska lämnas ut. Vanligen sker informationsöverföringar efter förfrågan. Uppgifter om enskildas inkomst enligt beslut avseende senaste beskattningsår levereras till Försäkringskassan utan särskild förfrågan.20

Det elektroniska informationsutbyte som förekommer mellan arbetslöshetskassorna och Skatteverket innebär att arbetslöshetskassorna begär uppgifter från Skatteverket för att kunna göra skatteavdrag på arbetslöshetsersättning. Informationsutbytet sker genom filöverföring.21

Enligt regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 §). Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär.22

Åtgärder som är av sådant slag som anges i grundlagsbestämmelsen får vidtas endast med stöd av lag och får då göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg, innebär en risk för att enskilda personer ska utsättas för oacceptabla intrång i den personliga sfären.23 De materiella bestämmelserna i

20SOU 2011:40. 21SOU 2011:40. 22Prop. 2009/10:80. 23Prop. 2000/01:129.

regelverken för skilda förmåner förutsätter dock i vissa fall att beslutande myndighet får uppgifter från en annan myndighet. Ett elektroniskt informationsutbyte som är en nödvändig följd av förmånssystemens utformning har inte ansetts medföra ett intrång i någons personliga integritet som är att anse som oacceptabelt.24

Om integritetskänsliga uppgifter får överföras till en myndighet, bör inte alla anställda hos den mottagande myndigheten kunna ta del av de överförda uppgifterna. Mottagande myndighet måste begränsa behörigheten att ta del av uppgifterna till de personer som handlägger de ärenden där uppgifterna behövs.25

De förslag om beräkning av förmåner baserad på e-inkomst som kommittén lägger fram i detta betänkande förutsätter att Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna får tillgång till uppgifterna. Förslagen innebär att handläggningen av förmåner effektiviseras och att kontrollen av lämnade uppgifter förbättras. Den försäkrade kan få ersättning snabbare. Detta talar för ett ökat elektroniskt informationsutbyte.

Omständigheter som talar mot ett utökat elektroniskt informationsutbyte är främst risken för intrång i den enskildes personliga integritet. Trots att skälen mot ett informationsutbyte på grund av risken för intrång i den personliga integriteten är tungt vägande anser kommittén, med hänsyn till att nyttan av inkomstuppgifter är stor, att det finns skäl att tillgodose Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas behov av uppgifter för handläggningen av förmåner. Informationsutbytet bör kunna genomföras under förutsättning att behörigheten att ta del av uppgifterna begränsas, att uppgifterna kan överföras på ett tekniskt säkert sätt och att uppgifterna får ett tillräckligt sekretesskydd.

De uppgifter som det utökade informationsutbytet gäller omfattas av sekretess hos Skatteverket enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det krävs därför bestämmelser om uppgiftsskyldighet för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. Sådana sekretessbrytande bestämmelser tillåter ett utlämnande av uppgifter i den utsträckning de behövs för vissa angivna åtgärder. Kommitténs bedömning är dock att dessa bestämmelser inte är lämpliga att ligga till grund för en direktåtkomst, eftersom en direkt-

24Prop. 2000/01:129, jfr bet. 2001/02:KU3. 25Prop. 2007/08:160.

åtkomst innebär att mottagaren får åtkomst även till uppgifter om personer som inte är föremål för någon av de angivna åtgärderna. Det innebär alltså att ett sekretessgenombrott som ska ligga till grund för en direktåtkomst måste täcka alla uppgifter av det slag som direktåtkomsten avser, oavsett om uppgifterna behövs för en specifik handläggningsåtgärd hos mottagaren eller inte.

Det inte är nödvändigt för Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna att erhålla uppgifter genom direktåtkomst. E-inkomstuppgifterna bör exempelvis kunna göras tillgängliga genom utlämnande på medium för automatiserad behandling på samma sätt som sker i dag inom ramen för det elektroniska informationsutbytet mellan Skatteverket och Försäkringskassan. För att uppgifterna ska kunna lämnas ut till Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna krävs då en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet för Skatteverket i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Enligt 1 kap. 5 § 3 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet får uppgifter behandlas i Skatteverkets beskattningsverksamhet för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än Skatteverket för att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd.

Det kan även övervägas att ge olika typ av åtkomst till arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Möjlighet till direktåtkomst för Försäkringskassan kan då övervägas. Försäkringskassan fattar i stor utsträckning helt automatiserade beslut, t.ex. i föräldraförsäkringen. Det är viktigt att inte förhindra sådana rutiner. Ett annat alternativ som skulle kunna övervägas är om det går att skapa en teknisk och juridisk lösning som innebär att personen själv, med e-legitimation, laddar ner sina inkomstuppgifter från Skatteverket till Försäkringskassan i ett elektroniskt ansökningsförfarande. En sådan lösning skulle kunna möjliggöra automatiserade beslut utan direktåtkomst.

Arbetslöshetskassorna fattar inte automatiserade beslut på motsvarande sätt. Vid ett beslut om arbetslöshetsersättning måste arbetslöshetskassan beakta att en person blivit arbetslös, vilket kräver en manuell hantering. Dessutom måste medlemskap i arbetsöshetskassan beaktas när ersättningens storlek bestäms. Det är viktigt att arbetslöshetskassorna får snabb tillgång till uppgifterna men det är inte lika viktigt att det sker helt utan fördröjning.

6.4.8. Behandling av personuppgifter och sekretess hos användarna

Av 114 kap. 7 § 4 socialförsäkringsbalken framgår att Försäkringskassan i sin verksamhet får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att handlägga ärenden. Kommittén anser att bestämmelsen medger den nu aktuella behandlingen av personuppgifter.

Enligt 114 kap. 14 § samma lag får i socialförsäkringsdatabasen endast sådana personuppgifter behandlas som avser personer som omfattas eller har omfattats av verksamhet enligt de ändamål som anges i 7 §, eller personer om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggningen av ett ärende. Denna bestämmelse medger enligt kommittén att de nu aktuella uppgifterna kan behandlas i socialförsäkringsdatabasen.

Arbetslöshetskassornas behandling av personuppgifter regleras inte i någon särskild registerförfattning, utan personuppgiftslagens bestämmelser är tillämpliga. Enligt 10 § får personuppgifter bl.a. behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till det eller att det ska gå att utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning, eller ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten.

Förutom reglerna i personuppgiftslagen gäller de ändamål som arbetslöshetskassorna uppställer för behandling av personuppgifter i sin verksamhet. Kommittén anser att de aktuella uppgifterna är nödvändiga för att arbetslöshetsersättning ska kunna beräknas på föreskrivet sätt och behandlingen av personuppgifterna är därmed tillåten.

Enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller hos Försäkringskassan sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, dvs. en presumtion för offentlighet. Hälsotillstånd och uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet personliga förhållanden. Sekretess enligt nämnda bestämmelse kan komma att gälla inte bara uppgifter om sjukperioder och liknande utan också

uppgifter om sjukpenninggrundande inkomst och om sjukpenningens storlek.

Enligt 28 kap. 13 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i ärende om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen är begränsad genom ett rakt skaderekvisit. Presumtionen vid en sekretessprövning är alltså för offentlighet.

Hos Skatteverket gäller enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess i verksamhet som avser bestämmande av beskattning eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Den svagare sekretessen som gäller för uppgifter hos Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna kommer att gälla för de uppgifter som de får åtkomst till. Frågan är då om det finns ett behov av ett starkare sekretesskydd för de aktuella uppgifterna när de används i Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas ärendehandläggning. Behovet av och styrkan i en sekretess kan inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.26

Vid bedömningen av om sekretesskyddet ska stärkas måste en avvägning göras mellan det förhållandet att e-inkomstuppgifterna enligt lag ska lämnas av arbetsgivare till Skatteverket, och bl.a. av det skälet är att anse som tämligen känsliga, och insynsintresset i Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas verksamhet. Vid denna avvägning finner kommittén att intresset av att skydda uppgifterna väger tyngre än insynsintresset och att e-inkomstuppgifterna bör omfattas av ett sekretesskydd som motsvarar skattesekretessen när de används i Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas ärendehandläggning. Kommitténs bedömning är att detta skulle kunna hanteras genom ett tillägg i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

26Prop. 2010/11:78.

På så sätt skulle, enligt femte stycket samma paragraf, den längsta sekretesstiden vara 20 år för uppgifterna. Vidare skulle, i likhet med vad som gäller beträffande 27 kap. 1 § i övrigt, den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ha företräde framför rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.27

6.4.9. Rättelser

Arbetsgivarna bör vara skyldiga att lämna uppgifterna och de sanktioner som gäller när arbetsgivare inte lämnar arbetsgivardeklarationen bör gälla även i det nya systemet. Även principen för rättelser av e-inkomstuppgifter bör följa principerna för rättelser av arbetsgivardeklarationen. Det innebär att en uppgift som senare visar sig vara felaktigt inrapporterad kan korrigeras. Ersättningarna kommer att beräknas på de uppgifter som finns tillgängliga när de fastställs. Det innebär att en månad som ingår kan ha rättats. I detta fall är det den rättade uppgiften som ersättningen beräknas på. Det kan också hända att uppgifter för en månad senare visar sig behöva rättas. I dessa fall bör det vara möjligt att räkna om ersättningarna på samma sätt som det i dag är möjligt att korrigera ersättningar om det visar sig att de bygger på felaktiga uppgifter.

En av fördelarna med kontantprincipen, utöver att det innebär en mindre administrativ börda för arbetsgivarna, är att behovet av att korrigera ersättningarna blir mindre än de hade blivit med periodiserade uppgifter. Periodiserade uppgifter leder i stor utsträckning till retroaktiva korrigeringar, t.ex. när uppgifter om semester eller föräldraledighet som ägt rum en månad dras av från lönen nästkommande månad. Vid varje sådan korrigering behöver inkomstuppgiften och därmed förmånen korrigeras om inkomstunderlaget är periodiserat. Med ett inkomstunderlag som baseras på kontantprincipen behöver ersättningar enbart rättas om inkomstuppgifter visat sig vara felaktigt inrapporterade.

2727 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen.

6.5. Ramtid för förmåner som beräknas på e-inkomstuppgifter

För att kunna beräkna socialförsäkringsersättningar på ett faktiskt inkomstunderlag behöver en ramtid definieras. Ramtiden är den tidsperiod inom vilken inkomster beaktas då inkomstunderlaget fastställs. En ramtid kan utformas på olika sätt. Ramtiden kan vara lång eller kort. Beräkningen kan baseras på samtliga månader i ramtiden eller en del månaderna. Månaderna kan vara specifikt angivna eller väljas för att de ger det mest förmånliga utfallet.

Utgångspunkten för kommitténs överväganden har varit att träffsäkerheten ska förbättras och bidra till att en inkomstförlust ersätts rättvist. Det innebär att ramtiden ska utformas så att inkomsttrygghet vid sjukdom eller föräldraledighet uppnås oavsett om den enskildes inkomst varierar mycket eller lite.

För det stora flertalet arbetstagare förändras inte inkomsten särskilt mycket från en månad till en annan. Den genomsnittliga inkomstutvecklingen följer oftast en relativt jämn ökningstakt med lönejusteringar en gång per år. Även om inkomsten vanligtvis inte förändras särskilt mycket kommer många personer vid något eller några tillfällen under ett arbetsliv få stora inkomstförändringar. Det kan vara i samband med ett arbetsgivarbyte, vid en befordran till annan tjänst hos befintlig arbetsgivare, vid en löneökning som ligger över den genomsnittliga eller vid ändrad arbetstid. Det är viktigt att socialförsäkringarna kan ge en rättvis inkomsttrygghet även vid sådana förändringar.

6.5.1. Kort respektive lång ramtid

Ett inkomstunderlag som bygger på faktiskt intjänade inkomster innebär att det tar ett antal månader innan inkomstunderlaget motsvarar den aktuella inkomsten och levnadsstandarden. Ramtidens längd avgör hur lång tid det tar. Beroende på hur inkomsterna varierar och när försäkringsfallet inträffar gynnas personer olika av olika längd på ramtiden.

Både kort och lång ramtid har sina för- och nackdelar. För personer med jämna inkomster har ramtidens utformning liten betydelse. För personer med ojämna inkomster eller för dem som är nytillträdda på arbetsmarknaden är däremot ramtidens utformning

mycket betydelsefull. En lång ramtid speglar den försäkrades stadigvarande inkomstförhållanden. Det inkomstbortfall som ersätts motsvarar den genomsnittliga levnadsstandard personen haft under en relativt lång period före försäkringsfallet. Fördelen med lång ramtid är att variationer jämnas ut över tid. Höga inkomster som ligger en bit bakåt i tiden fångas upp samtidigt som det tar relativt lång tid innan ändrade inkomstförhållanden påverkar inkomstunderlaget och ersättningen fullt ut. Det kan även vara en nackdel att relativt inaktuella inkomster finns med i inkomstunderlaget. För den som haft lägre inkomster tidigare ger en längre ramtid ett sämre skydd. Om arbetstiden och därmed personens inkomst minskar, kan den ersättning personen har rätt till från försäkringen i vissa fall överstiga den inkomst han eller hon har vid arbete.

Med lång ramtid uppstår en eftersläpning i inkomstunderlaget vid en inkomstökning. Det kan innebära att ersättningen blir låg i förhållande till en persons aktuella inkomstförhållanden. En lång ramtid gör också att det tar lång tid för nytillträdande att uppnå ett fullt underlag för ersättning. Denna potentiella nackdel kan dock hanteras med särskilda regler för nytillträdande.

En kort ramtid har fördelen att den knyter an till personens aktuella inkomstförhållanden på ett tydligare sätt. Därmed kommer variationer i inkomster att få ett mer omedelbart genomslag på inkomstunderlaget och den utbetalade ersättningen. Samtidigt innebär en kort ramtid att inkomster snabbt försvinner ur inkomstunderlaget. En kort ramtid kan både gynna och missgynna personer med varierande inkomster. Vid exempelvis säsongsarbete är det inte ovanligt att en stor del av årsinkomsten intjänas under en begränsad period. En kort ramtid ger å ena sidan ett bättre skydd vid sjukdom som inträffar under perioden med arbete men innebär å andra sidan att personen kan stå utan ersättning om försäkringsfallet inträffar under perioden då arbete inte utförs. En tydlig nackdel med korta ramtider är därmed att personens ersättning kan variera förhållandevis mycket beroende på när försäkringsfallet inträffar.

Tabell 6.1 För- och nackdelar med kort respektive lång ramtid

Kort ramtid Lång ramtid

Fördelar + Mer aktuella inkomster. + Utjämnar variation (både

faktisk variation i arbetsinsats och p.g.a. administrativa skäl) + Mäter stadigvarande

arbetsinsats

+ Snabbare inträde till full

ersättning.

+ Harmonisering med arbets-

löshetsförsäkringen

Nackdelar - Endast liten utjämning av

variation (både faktisk variation i arbetsinsats och p.g.a. administrativa skäl).

Inaktuella inkomster följer

med länge

Ingen harmonisering med arbetslöshetsförsäkringen.

Lång uppbyggnad

Vilken längd på ramtiden som kan anses vara mest rättvisande kan också bero på längden på den frånvaroperiod som ska ersättas. Med ett antagande om att frånvaron sträcker sig över en vecka eller två kan en kort ramtid vara lämplig, medan en lång ramtid kan vara bättre vid ett antagande om lång frånvaro. Problemet är dock att det inte på förhand går att veta hur lång frånvaron blir. I sjukförsäkringen ersätts den korta sjukfrånvaron med sjuklön från arbetsgivaren och i dessa fall är det alltid de aktuella inkomstförhållandena som avgör ersättningens storlek.

Arbetslöshetsförsäkringen som bygger på faktiska uppgifter beräknas på en ramtid som är tolv månader. Sammanfattningsvis handlar valet mellan kort och lång ramtid om hur tydlig koppling till aktuella inkomstförhållanden som föredras. Längre ramtider skapar ett skydd som varar under längre perioder. Ersättningen blir inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten. Personer med varierande inkomster får en ersättning som bättre motsvarar den ekonomiska standard de i genomsnitt haft före försäkringsfallet. Det är inte avgörande exakt när försäkringsfallet inträffar. I tabell 6.1 sammanfattas ovanstående resonemang och för- och nackdelar med kort respektive lång ramtid jämförs. Kommitténs bedömning är att fördelarna med en lång ramtid överväger nackdelarna.

6.6. Införande i två etapper i socialförsäkringarna

Kommittén förordar att omläggningen till att använda faktiska inkomster i socialförsäkringarna ska ske stegvis och att huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns ska behållas. Kommittén förordar införande av e-inkomst vid beräkningen av SGI i två etapper:

Ett gemensamt inkomstbegrepp och en förenklad SGI-beräk-1.

ning baserad på e-inkomstuppgifter införs som komplement till nuvarande regler. Standardtryggheten och förutsebarheten ökar då för visstidsanställda, för den som avslutar studier med studiemedel och för den som startar näringsverksamhet och har inkomst av anställning, t.ex. i ett aktiebolag. Övervägandena i denna del leder fram till förslag som presenteras i kapitel 7. På sikt införs ett reformerat inkomstunderlag, baserat på e-2.

inkomstuppgifter, där nuvarande regler om SGI-skydd vid förvärvsavbrott översatts till att bygga på e-inkomstuppgifter. Det möjliggör fler maskinella beslut avseende SGI, vilket skulle innebära administrativ effektivisering och ytterligare stärkt förutsebarhet. De överväganden som presenteras i denna del bör vara utgångspunkter för arbetet med att utarbeta förslag som innebär att SGI baseras på e-inkomst i alla situationer.

6.7. En förenklad SGI-beräkning som komplement till nuvarande regelverk – Etapp 1

I etapp ett görs regeländringar som innebär att ersättning beräknad på e-inkomstuppgifter kan presenteras som förval för alla. Nuvarande framåtblickande regelverk kommer att finnas kvar och kan användas när det är mer förmånligt. E-inkomstberäkningen innebär förbättringar främst för de grupper som har svårt att påvisa framtida inkomst. E-inkomstberäkningen kommer även att kunna användas för personer med varaktiga anställningar som inte haft stora inkomstförändringar eller arbetstidsförändringar.

6.7.1. Förenklad beräkning

Kommitténs bedömning: En förenklad SGI-beräkning baserad

på e-inkomstuppgifter bör införas. Den förenklade beräkningen bör användas som komplement till nuvarande regelverk för att stärka standardtryggheten och ge bättre förutsebarhet för olika grupper som har svårt att påvisa framtida inkomster, t.ex. visstidsanställda.

Skälen för kommitténs bedömning: En förenklad SGI-beräkning

baserad på e-inkomstuppgifter bör införas som komplement till nuvarande regelverk. Kravet på att inkomsten ska komma från arbete som kan antas vara under minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande bör inte ställas vid den förenklade beräkningen. Standardtryggheten och förutsebarheten ökar därmed för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och för personer som varvar visstidsanställningar och egenföretagande. Dessa grupper kan under nuvarande förhållanden ha svårt att påvisa framtida inkomster trots att de kan ha arbetat under lång tid. Den förenklade beräkningen bör göras automatiskt i alla ärenden som avser sjukpenninggrundande inkomst av anställning. Denna beräkning bör presenteras som förval. Nuvarande regler bör användas om den försäkrade lämnar information som leder till att ersättningen blir förmånligare för honom eller henne med dessa regler.

6.7.2. Regler för studerande

Kommitténs bedömning: Inkomstbortfallsprincipen bör

alltjämt gälla inom sjukförsäkringen för studerande. Regelverket kan göras mer flexibelt genom att använda e-inkomstuppgifter för att fastställa inkomstunderlag.

Skälen för kommitténs bedömning: För studerande som har

arbetat före studierna skyddas, under vissa förutsättningar, den SGI som personen hade före studierna. Detta förutsätter att den studerande haft studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) under studietiden. Kommittén kan konstatera att det finns flera problem förknippade med studerandes försäkringsskydd vid sjukdom. Fler-

talet av dessa problem löses inte med ett nytt inkomstunderlag, utan behandlas i kapitel 22.

Vad ett nytt inkomstunderlag däremot kan förbättra är de problem som finns kring studerandes möjligheter att kunna aktivera en vilande SGI. För att den studerande ska kunna aktivera en vilande SGI krävs att han eller hon anmäler sig på Arbetsförmedlingen första dagen efter avslutade studier. Om den studerande inte gör det förloras den vilande SGI:n som baseras på inkomsterna före studierna. Kommittén anser att en förenklad beräkning av SGI baserad på e-inkomst, där månader med studiemedel görs överhoppningsbara, bör införas för studerande. Systemet blir då mer förlåtande för de studerande som av olika anledningar inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen första dagen efter avslutade studier.

Kommitténs utgångspunkt har varit att huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns ska behållas även vid en övergång till ett inkomstunderlag baserat på e-inkomstuppgifter. De som anmäler sig på Arbetsförmedlingen första dagen behåller därmed sin vilande SGI, på samma sätt som i dag.

6.7.3. Regler för företagare i uppbyggnadsskede

Kommitténs bedömning: Företagare med inkomst av anställ-

ning bör få ett stärkt försäkringsskydd under de första 36 månaderna.

Skälen för kommitténs bedömning: Alla företagare bör få ett

likartat försäkringsskydd i sjukförsäkringen under ett uppbyggnadsskede, oavsett vilken juridisk form företaget drivs i. Egenföretagares inkomst av eget arbete betraktas inom sjukförsäkringen som inkomst av annat förvärvsarbete. Med egenföretagare avses enskild näringsidkare och fysisk handelsbolagsdelägare. Egenföretagare kan under ett uppbyggnadsskede på 24 månader få en SGI beräknad så att den minst motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. De företagare som bedriver näringsverksamhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, anses som anställda. Företagare med inkomst av anställning omfattas inte av bestämmelsen om uppbyggnadsskede. I arbetslöshetsförsäkringen kan däremot alla typer av företagare som upphör att bedriva närings-

verksamhet inom 24 månader från det att verksamheten startade, få ersättningen baserad på tidigare anställning.

Kommittén anser att reglerna för uppbyggnadsskede bör kompletteras med regler för beräkning av ersättning till företagare som driver företag i aktiebolagsform. Ersättningen bör baseras på tidigare inkomster. Samtliga regler som avser uppbyggnadsskede bör dessutom gälla i 36 månader.

6.8. Ett reformerat inkomstunderlag i socialförsäkringarna – Etapp 2

I etapp två ersätts det befintliga regelverket med skyddsregler som baseras på e-inkomst.

6.8.1. E-inkomst används som inkomstunderlag i alla situationer

Kommitténs bedömning: På sikt bör ett reformerat inkomst-

underlag baserat på e-inkomstuppgifter införas för alla försäkrade. Nuvarande regler om SGI-skydd vid förvärvsavbrott ska översättas till att bygga på uppgifter från e-inkomstunderlaget. Det nya regelverket bör i allt väsentligt ge ett likartat utfall som nuvarande försäkringssystem.

Skälen för kommitténs bedömning: På sikt bör ett reformerat

inkomstunderlag baserat på e-inkomstuppgifter införas för alla. Det är först då som e-inkomstuppgifterna fullt ut kan utnyttjas för att automatisera beslutsprocessen och minska de administrativa kostnaderna. Det är också först när den förenklade beräkningen, baserad på e-inkomst, gäller för alla som förutsebarheten för den enskilde blir riktigt bra. Som kommittén framhöll i delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp28 krävs det att e-inkomstuppgifterna finns tillgängliga för att det ska vara möjligt att bedöma de fullständiga effekterna av SGI-beräkning baserad på dessa uppgifter. Införandet av etapp ett, där e-inkomst införs som förval för alla

28SOU 2012:47.

samtidigt som det nuvarande regelverket finns kvar, möjliggör en sådan analys. Vid utformningen av en förenklad SGI-beräkning för alla krävs att utfallet av det nuvarande regelverket analyseras och jämförs med utfallet vid beräkning baseras på e-inkomst. Utifrån denna analys kan nuvarande regelverk sedan översättas till att baseras på e-inkomst utan att utfallet väsentligt förändras.

När denna översättning görs kan skyddsvärda situationer som finns i nuvarande socialförsäkring hanteras på olika sätt. Förmåner kan inkluderas i inkomstunderlaget, månader kan göras ”överhoppningsbara”, eller så kan dessa båda sätt kombineras. Utgångspunkten bör vara att handläggning av skyddstider ska kunna göras så enkelt och effektivt som möjligt samtidigt som det ska vara lätt för den enskilde att förstå vilken inkomst som är försäkrad. Regler som bygger på bedömningar bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt.

Kommittén anser ett inkomstunderlag som baseras på e-inkomstuppgifter minskar utrymmet för bedömningar och ökar förutsebarheten. Det finns dock situationer där en allt för direkt koppling till faktiska inkomster kan ge ett utfall som inte är önskvärt och där det är rimligt att en annan bedömning görs. Detta kan t.ex. beröra nytillträdda på arbetsmarknaden. Förutsebarheten får i sådana fall underordnas behovet av att försäkringen ger ett rimligt skydd vid inkomstbortfall. I delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp29behandlades vilka delar av nuvarande regelverk som behöver ses över för att inrapporterade inkomstuppgifter ska kunna användas som beräkningsgrund. Kommittén pekade bl.a. på möjliga lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden.

Nuvarande bestämmelser om SGI-skydd blir aktuella endast om en SGI kan fastställas på en förvärvsinkomst som den försäkrade hade före förvärvsavbrottet. Denna princip bör gälla även fortsättningsvis. Inkomstbortfallsprincipen innebär i dessa fall att den försäkrade måste ha haft inkomst av arbete tidigare.

När inkomstunderlaget baseras på faktiska inkomster uppstår ett uppbyggnadsskede. I likhet med i etapp ett bör ramtiden vara tolv månader även när nuvarande regler översätts till att baseras på e-inkomst. Det behov som finns av att ta hänsyn till andra upp-

29SOU 2012:47.