JK 1095-04-28

Ordningen i diarium och akter m.m.

I flera undersökta ärendegrupper kunde konstateras vissa brister vad gällde diarieföring och dokumentation. 

- I ett antal ärenden återfanns allmänna handlingar som inte hade diarieförts. Det var såväl utgående förelägganden o.d. som inkommande svarsskrivelser m.m. Speciellt inom ärendegruppen fjällförvaltning fanns ett stort antal ärenden som hade diarieförts långt - ibland upp till ett år - efter det att ansökan hade kommit in till länsstyrelsen. 

- I några ärenden hade besluten diarieförts och expedierats flera veckor efter det att besluten hade fattats. 

- I ett antal ärenden förekom att bilagor till skrivelser till länsstyrelsen inte hade inkomststämplats. 

- I ett antal ärenden förekom tjänsteanteckningar som var bristfälliga i olika avseenden. Flera tjänsteanteckningar var varken daterade eller signerade. Andra var otydliga i sak. Flera tjänsteanteckningar var inte diarieförda. Det förekom också att flera olika tjänsteanteckningar i ett och samma ärende hade diarieförts som en enda tjänsteanteckning i samband med att ärendet avslutades. 

- I ett stort antal ärenden hade inkommande svarsskrivelser på förelägganden o.d. inte diarieförts som en egen post i diariet. I stället hade det datum som svaret kom in antecknats på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen. 

Överväganden 

Överväganden

I 15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen (1980:100) finns grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar samt om vad ett register skall innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen i praktiken skall fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns. 

Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar således bara handlingar för vilka sekretess gäller. Denna bestämmelse ger en myndighet en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system måste detta emellertid tillämpas konsekvent av alla inom myndigheten. 

Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Det ligger emellertid i sakens natur att registrering skall ske så snart det praktiskt är möjligt. Genom registreringen ges allmänheten möjlighet att kontrollera vilka ärenden och handlingar som förekommer hos en myndighet. Frånvaron av registrering eller ett alltför långt dröjsmål med att registrera allmänna handlingar inskränker allmänhetens möjligheter till insyn i myndighetens verksamhet. Beträffande handlingar som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. Handlingar som ges in till myndigheten på något annat sätt bör diarieföras i nära anslutning till ingivandet. I vart fall bör registrering ske senast påföljande arbetsdag. Det är självklart inte acceptabelt att ärenden diarieförs nästan ett år efter det att en ansökan inkom till myndigheten, att vissa handlingar inte diarieförs alls eller att beslut diarieförs flera veckor efter det att de har fattats. 

Dokument som är bilagor till andra handlingar i akten bör som huvudregel inkomststämplas. Det kan annars vara svårt att veta när de kom in till myndigheten och till vilken handling de utgör bilagor. 

Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Muntliga uppgifter kan dokumenteras i en tjänsteanteckning. Sådana anteckningar skall vara daterade och signerade och bör skrivas i syfte att bevaras. 

Vad gäller länsstyrelsens förfaringssätt att diarieföra inkommande svar på förelägganden o.d. på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen skall följande sägas. Den 24 - 26 april 2002 genomförde Justitiekanslern en inspektion vid Länsstyrelsen i Örebro län. Justitiekanslern fann därvid att länsstyrelsen regelmässigt diarieförde inkommande svar på förelägganden o.d. på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen. I inspektionsbeslutet den 19 juni 2002 konstaterade Justitiekanslern att detta sätt att diarieföra inkommande handlingar knappast torde uppfylla kraven i 15 kap. 2 § sekretesslagen på vad som skall framgå av ett register, nämligen datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, uppgift om vem som har ingett handlingen eller till vem den har expedierats samt en kortfattad uppgift om vad handlingen rör. Justitiekanslern uttalade att det i vart fall måste anses som olämpligt att diarieföra handlingar på detta sätt, då diariet därigenom blir svårläst och otydligt. 

Som framgått ovan använder sig Länsstyrelsen i Norrbottens län av samma diarieföringssätt som Länsstyrelsen i Örebro län i detta hänseende. Vid samtal som Justitiekanslern hade med företrädare för länsstyrelsen vid inspektionen framgick att länsstyrelsen hade tagit del av Justitiekanslerns beslut från inspektionen i Örebro och att frågan hade diskuterats ingående men att man hade valt att fortsätta diarieföra på detta sätt eftersom det underlättar för den administrativa personalen i samband med bevakning av svar på förelägganden o.d. 

Justitiekanslern har i denna fråga samma uppfattning som tidigare. Länsstyrelsens sätt att registrera dessa inkommande handlingar gör diariet otydligt och svårläst. En sådan diarieföring försvårar för enskilda som vill ta del av allmänna handlingar. I det diarieföringssystem som länsstyrelsen använder sig av - Diabas - finns goda möjligheter att lägga in bevakningsrutiner utan att använda sig av detta förfaringssätt vid diarieföringen. Det finns enligt Justitiekanslerns uppfattning inga fullt godtagbara skäl att fortsätta diarieföra på detta sätt. 

För de brister beträffande diarieföringen som nu har redovisats kan länsstyrelsen inte undgå viss kritik. Jag vill betona att dessa brister påträffades i flera olika ärendetyper och att de inte var hänförliga till någon eller några enskilda handläggare. 

---------- 

Länsstyrelsen har, efter att under hand ha tagit del av ett utkast till detta beslut, meddelat att man strävar efter att komma till rätta med de brister beträffande diarieföring och dokumentation som konstaterats genom i första hand utbildning och information till länsstyrelsens anställda. 

---------- 

Slutligen finns det anledning att kommentera länsstyrelsens rutin att anteckna i diariets åtgärdsfält vilka uppgifter i ett ärende som årligen lämnas till Justitiekanslern i samband med redovisningen av myndighetens ärendeförteckning. Anteckningarna rör exempelvis ärendets nuvarande status och planerade åtgärder. Eftersom det inte rör sig om någon åtgärd som har skett från myndighetens sida ter det sig som mindre lämpligt att föra in anteckningen i åtgärdsfältet. 

Tillsyn över bevakningsföretag

Två akter i avslutade ärenden gicks igenom (18209-01 och 25961-02). I båda akterna fanns handlingar som inte var diarieförda. Det fanns också handlingar som borde ha gallrats vid arkiveringen. 

Inom länet finns elva bevakningsföretag. Företagen skall enligt 9 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag varje år lämna en redogörelse till länsstyrelsen. De företag som inte kommer in med redogörelsen påminns av länsstyrelsen. Av diariet gick inte att utläsa vilka företag som hade fått påminnelse. 

---------- 

Länsstyrelsen har under hand angett att man fortsättningsvis kommer att sända en separat diarieförd skrivelse till varje bevakningsföretag som inte har lämnat någon redogörelse. 

---------- 

Utöver de ovan nämnda konstaterandena vad gäller diarieföring m.m. gav granskningen inte anledning till någon anmärkning. 

Överförmyndarärenden

Ärenden avseende inspektioner av överförmyndare och överförmyndarnämnder granskades. Länsstyrelsen har upprättat ett frågeformulär som upptar det som skall gås igenom under inspektionerna. Formulären ligger kvar i akten för inspektionsbesöken och gör det enkelt att se vilka iakttagelser som har gjorts. 

Sedan november 2001 hade fyra kommuners överförmyndarverksamhet inspekterats. Generellt kunde konstateras att inspektionerna hade gjorts grundligt och inriktats på väsentliga frågor. 

I Norrbottens län ingår 14 kommuner. BL - som svarar för tillsynen av överförmyndare - uppgav att länsstyrelsen av resursskäl inte har kunnat göra inspektioner i den omfattning som vore önskvärt. Ambitionen är att inspektera fyra kommuners överförmyndare per år. Under år 2002 genomfördes inga inspektioner eftersom de befattningshavare som har denna uppgift var upptagna med arbete inför de kommande allmänna valen. Länsstyrelsen deltar vid länets överförmyndarförenings möten och vid av Kommunförbundet anordnade överförmyndarträffar. Senast hölls en sådan träff den 3 - 4 februari 2004. Genom dessa möten håller sig länsstyrelsen informerad om överförmyndarnas verksamhet. Vid mötena finns också möjlighet för överförmyndarna att diskutera olika frågeställningar. Under början av maj i år kommer inspektioner att göras i Gällivare och Kiruna kommuner. Under hösten avser länsstyrelsen att inspektera ytterligare två - tre överförmyndare. 

Justitiekanslern granskade också akter i samtliga tillsynsärenden som hade inletts efter den 1 januari 2002. Samtliga ärenden hade initierats genom klagomål från enskilda. Det kunde konstateras att länsstyrelsen hade agerat snabbt med anledning av klagomålen. Yttranden hade omgående fordrats in från berörda. I flera fall hade klagomålen lett till allvarlig kritik. Besluten var genomgående välmotiverade och lätta att förstå. 

Överväganden 

Överväganden

Min allmänna bedömning är att tillsynen över överförmyndarna sköts på ett ambitiöst och seriöst sätt. 

När det gäller länsstyrelsens inspektioner vill jag framhålla följande. Av 20 § förmynderskapsförordningen (1995:379) följer att länsstyrelsen med lämpliga tidsmellanrum skall inspektera överförmyndaren och granska dels det av överförmyndaren förda registret, dels stickprovsvis utvalda akter. 

Länsstyrelsen har under de senaste åren av resursskäl endast granskat ett fåtal överförmyndare. Ambitionen är dock att inspektera fyra kommuners överförmyndare per år. Jag utgår från att länsstyrelsen framdeles försöker att leva upp till sin ambition. 

Byggnadsminnesärenden

Av ärendeförteckningen framgick att det fanns tre ärenden som hade inletts under åren 1991 - 1995 och som ännu inte var avslutade (dnr 2585-91, 9941-94 och 2844-95). Akterna i dessa ärenden granskades. En handläggare på enheten lämnade kompletterande upplysningar om handläggningen. 

Det kunde konstateras att det fanns godtagbara skäl till att handläggningen av de aktuella ärendena hade dragit ut på tiden. I alla ärenden pågick nu arbete. Det äldsta ärendet verkade kunna avslutas under året. Mot bakgrund av detta finns det inte anledning till någon anmärkning. 

Tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik

17 ärenden rörande tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik (taxitrafik, beställningstrafik med buss, godstrafik och biluthyrning) granskades. Ärendena hade avgjorts under år 2004. Handläggningen präglades av en god ordning och av mycket korta handläggningstider. Granskningen gav inte anledning till några anmärkningar. 

Allmän kameraövervakning

13 ärenden som rörde allmän kameraövervakning, avgjorda under år 2004, granskades. Ärendena avsåg tillstånd, anmälan och tillsyn enligt lagen (1998:714) om allmän kameraövervakning (LAK). 

HL, beslutsfattare i kameraärenden, upplyste att den tid som åtgår för att handlägga ärenden enligt LAK kan uppskattas till 25 procent av en heltid. Tillsyn bedrivs dels genom att länsstyrelsen skickar ut en blankett med olika kontrollfrågor till tillståndshavaren eller anmälaren, dels genom att länsstyrelsen gör platsbesök. Tillsynsarbetet är för närvarande föremål för viss revidering. Ansökningsblanketten skall arbetas om och tillsynen få en ökad inriktning på platser där övervakningen bedrivs enligt anmälningsförfarandet i 11 och 12 §§ LAK. 

Justitiekanslern fick allmänt sett ett gott intryck av länsstyrelsens handläggning av ärendena i fråga. 

Tillsyn enligt socialtjänstlagen

De tjugo senast avgjorda ärendena angående tillsyn enligt socialtjänstlagen granskades. Genomgången av dessa ärenden gav inte anledning till någon anmärkning utöver vad som framgår under avsnittet om diarieföring. Justitiekanslern fick allmänt sett ett gott intryck av länsstyrelsens handläggning av dessa ärenden. I flera fall hade klagomålen lett till kritik. Besluten var genomgående tydliga och välmotiverade. 

Ärenden angående tillstånd att starta enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen 

De tio senast inledda ärendena om tillstånd att starta enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen granskades. Genomgången av dessa ärenden gav inte anledning till någon anmärkning utöver vad som framgår under avsnittet om diarieföring.

 Fjällförvaltning 

Fjällförvaltning

Nästan alla granskade ärenden under ärendegruppen fjällförvaltning hade avslutats med tjänsteanteckningar. Det framgick inte om sökandena hade fått kännedom om att ärendena hade avslutats. 

I ett ärende (4060-02) hade drygt 100 ansökningar om fisketillstånd diarieförts tillsammans. Ärendet avslutades sedan med en tjänsteanteckning "Ärendet avslutat i och med att alla ansökningar behandlats.". Ett annat ärende (10956-99) inleddes den 1 oktober 1999. Ärendet avslutades den 5 mars 2004 med en tjänsteanteckning av vilken det framgick att ansökningen numera var inaktuell. Tre ärenden (1771-01, 17729-01 och 17730-01) hade diarieförts drygt 11 månader efter det att de kom in till myndigheten. Andra ärenden (t.ex. 6064-00 och 11861-00) hade legat öppna i flera år innan de avslutades. 

Överväganden 

Överväganden

Varje ärende där någon enskild är part skall enligt 7 § förvaltningslagen handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Ärenden bör avslutas på ett tidigt stadium, speciellt om några handläggningsåtgärder inte behöver vidtas dessförinnan. Det är därför av stor vikt att en myndighet driver sina ärenden fram mot ett avgörande. 

Ett anhängiggjort ärende skall alltid avslutas genom ett formligt beslut. Av 21 § förvaltningslagen framgår att en sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild och en underrättelse inte är uppenbart obehövlig. Det är myndigheten som bestämmer formen för underrättelsen men det bör tydligt framgå av diariet hur en sådan underrättelse har skett, om beslutet har skickats till den enskilde eller om innehållet i beslutet har vidarebefordras muntligen vid t.ex. ett telefonsamtal. 

Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för sin handläggning i dessa delar. 

---------- 

Länsstyrelsen har under hand angett att det stora antal ärenden inom ärendegruppen fjällförvaltning som diarieförts långt efter det att ansökan kommit in rörde tillstånd till husbehovsfiske med nät ovan odlingsgränsen. I dessa ärenden - som under år 2001 uppgick till ca 1300 - har handläggningen varit sådan att den medförde de av Justitiekanslern konstaterade bristerna i diariet. År 2003 ändrade länsstyrelsen därför hanteringen så att varje ansökan numera diarieförs för sig. Ärendet avslutas i diariet i samband med att beslutet expedieras. 

Körkortsärenden

Justitiekanslern granskade 60 ärenden avseende körkortsingripanden (gruppnummer 253) som hade inletts under januari - mars 2003. Ärendena var i god ordning. Handläggningstiden var genomgående kort. 

I ett ärende hade den enskilde delgetts ett beslut om körkortsåterkallelse genom förenklad delgivning trots att länsstyrelsen inte dessförinnan hade skickat ut en underrättelse om att sådan delgivning kunde komma att användas i ärendet. Den ansvarige på avdelningen uppgav på förfrågan från Justitiekanslern att sådana underrättelser normalt skickas ut och att det här var fråga om ett förbiseende i det enskilda fallet. 

Justitiekanslern gjorde följande iakttagelser beträffande de preliminära beslut om körkortsåterkallelse som länsstyrelsen enligt 7 kap. 6 § körkortslagen (1998:488) får utfärda för godkännande inom viss tid. Länsstyrelsen i Norrbottens län har upprättat en mall för dessa beslut. Den enskilde underrättas i beslutet om bl.a. följande. Om den enskilde godtar körkortsingripandet skall han eller hon skriva under godkännandet och inom en månad från dagen för det preliminära beslutet skicka tillbaka det underskrivna exemplaret av beslutet till länsstyrelsen. Om den enskilde inte godkänner körkortsingripandet kan han eller hon skriva till länsstyrelsen och lämna synpunkter innan frågan avgörs. Länsstyrelsen måste då få svaret inom en månad från dagen för det preliminära beslutet. 

Överväganden 

Överväganden

Enligt 3 § delgivningslagen (1970:428) får förenklad delgivning användas bara om den sökte har delgetts en upplysning om att sådan delgivning kan komma att användas i målet eller ärendet. Det är naturligtvis viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna i delgivningslagen följs. Eftersom det rör sig om ett förbiseende i det enskilda fallet nöjer jag mig emellertid med detta konstaterande. 

Vad gäller de preliminära besluten om körkortsåterkallelse vill jag säga följande. Som besluten är formulerade gäller olika tidsfrister för den enskilde beroende på om han eller hon väljer att godkänna beslutet eller att bestrida detta. I det första fallet skall godkännandet skickas tillbaka inom en månad från dagen för det preliminära beslutet, i det andra fallet skall länsstyrelsen ha fått skriften med synpunkter inom en månad från dagen för det preliminära beslutet. Att godkännandet skall skickas tillbaka inom en viss tid innebär att länsstyrelsen - i de fall då det inte har kommit in ett godkännande inom en månad från dagen för det preliminära beslutet - inte kan veta exakt vilken dag ärendet är färdigt för avgörande och att man därför måste kalkylera med ytterligare viss tid för postbefordran e.d. 

Enligt min mening framstår det generellt sett som mindre lämpligt att använda sig av en sådan oklar tidsfrist i ett sådant här sammanhang. Den omständigheten att beslutet innehåller två olika tidsfrister kan också skapa osäkerhet hos den enskilde om vad som egentligen gäller. Det framstår som en relativt enkel åtgärd att ändra beslutsmallen på så sätt att det för båda situationerna gäller att handlingen måste ha kommit in till länsstyrelsen inom en viss tid för att den skall kunna beaktas. Detta torde vara till fördel för såväl den enskilde som länsstyrelsen. 

---------- 

Länsstyrelsen har under hand anfört att man redan nu har genomfört den ändring i de preliminära besluten som Justitiekanslern rekommenderar. 

Vissa ärenden där handläggningen har dragit ut på tiden m.m.

Av länsstyrelsens ärendeförteckning kunde konstateras att det inom ärendegruppen Tillsyn av vattenverksamhet (gruppnummer 535) fanns fyra dittills ej avslutade ärenden där inga åtgärder hade vidtagits under lång tid (cirka tre år). Justitiekanslern hade därför begärt fram dessa ärenden inför inspektionen. 

Ärendet 13456-00 initierades den 14 november 2000 genom en anmälan från Kalix kommun angående eventuellt olaglig vattenverksamhet vid en fastighet. Ärendet blev liggande utan åtgärd hos länsstyrelsen i tre år, innan en handläggare gjorde ett besök på platsen. Den 11 februari 2004 avskrev länsstyrelsen ärendet från vidare handläggning. I beslutet uttalade länsstyrelsen bl.a. att den anmälda verksamheten bedömdes tillståndspliktig enligt 11 kap.miljöbalken, att något sådant tillstånd inte hade meddelats och att den som har utfört en sådan verksamhet kan dömas för brottet otillåten miljöverksamhet. Eftersom detta brott har en preskriptionstid på fem år och vad som hade framkommit i ärendet talade för att mer än fem år hade förflutit från det att arbetena hade genomförts fann länsstyrelsen dock att det inte förelåg skäl för att göra en åtalsanmälan. 

Ärendet 7509-00 initierades den 21 juni 2000 genom en skrivelse från Arjeplogs kommun angående viss verksamhet vid strand och i vatten. Ärendet blev liggande utan åtgärd hos länsstyrelsen i tre år och fyra månader. Den 21 oktober 2003 skickade länsstyrelsen en förfrågan till de berörda fastigheternas lagfarna ägare angående den anmälda verksamheten. Den 14 mars 2004 gjorde länsstyrelsen en anmälan till Miljöåklagaren angående misstänkt brott enligt vissa bestämmelser i miljöbalken. 

Ärendet 15343-00 initierades den 22 december 2000 genom ett brev från en advokat för Vattenfall AB:s räkning. Enligt en tjänsteanteckning kom länsstyrelsen och Vattenfalls advokat den 2 juli 2001 överens om att länsstyrelsen skulle skriva ett brevsvar och där ge uttryck för sin uppfattning i en viss fråga. I akten finns därefter ett ej underskrivet och ej diariefört brevsvar som är daterat "2001-03-". Ärendet är ännu inte avslutat. 

Ärendet 13356-00 initierades den 16 november 2000 genom en skrivelse från Arvidsjaurs kommun angående vandringshinder för fisk. I ärendet har ännu inte vidtagits någon åtgärd från länsstyrelsens sida. 

Inom verksamhetsområdena förvaltning (gruppnummer 208) och regional utveckling (gruppnummer 300, 301 och 303) granskades fem ärenden som hade inletts under det första halvåret 2000. 

Beträffande två av ärendena framgick att länsstyrelsen hade muntliga kontakter med ingivarna under början av år 2004. I ett annat ärende hade en företrädare för länsstyrelsen lämnat viss muntlig information till ingivaren i anslutning till att ärendet hade initierats. Det fanns inga anteckningar i akterna eller i diariet om att några andra åtgärder hade vidtagits i de tre ärendena än dessa muntliga kontakter. Det framgick inte heller varför ärendena hade blivit liggande så länge. Ärendena avslutades i februari 2004 utan att någon ytterligare åtgärd hade vidtagits. 

I två andra ärenden hade länsstyrelsens akter förkommit. Enligt diariet hade akterna innehållit en departementspromemoria respektive ett av länsstyrelsen upprättat och till regeringen ingivet s.k. regionalt tillväxtavtal. Det kunde inte utläsas att länsstyrelsen hade vidtagit några åtgärder för att återskapa innehållet i akterna. Ärendena avslutades i februari 2004 utan att någon ytterligare åtgärd hade vidtagits. 

Överväganden 

Överväganden 

Att utan vägande skäl låta ett ärende bli liggande helt utan åtgärd under flera år är naturligtvis oacceptabelt alldeles oavsett vilken typ av ärende det är fråga om. Det är extra anmärkningsvärt att två av de redovisade ärendena har gällt anmälningar om otillåten miljöverksamhet enligt miljöbalken, eftersom det i dessa ärenden löper en straffrättslig preskriptionstid. I ett av ärendena blev också resultatet det att länsstyrelsen avskrev detsamma med hänvisning till att preskription kunde antas ha inträtt. 

Det åligger länsstyrelsen att organisera verksamheten på ett sådant sätt att sådana tidsutdräkter som nu har beskrivits inte uppkommer. Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för sin bristande handläggning i nu berörda avseenden. 

Det är inte heller godtagbart att det hos en myndighet finns registrerade ärenden vars akter inte kan återfinnas och att ett ärende ligger öppet under lång tid utan att något försök görs för att rekonstruera akten.