JK 1726-13-40

Skadeståndsanspråk mot staten med åberopande av att en samebys medlemmars egendomsskydd och rätt till en rättvis rättegång har kränkts

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslerns avslår Vapstens samebys anspråk.

Bakgrund

Vapstens sameby

Vapstens sameby är en mycket långsmal by, vars åretruntmarker huvudsakligen är belägna i Storumans kommun. Den hör till de byar i det nordiska renskötselområdet som har de längsta avstånden mellan högsommarbete och vinterbete (ca 35 mil mellan ytterändarna). Delar av samebyns område är klassat som riksintresse för bedrivande av rennäring. Inom samebyns område finns det också områden som är klassade som riksintresse för mineraliska ämnen. På senare år har det inom samebyns område beviljats ett antal bearbetningskoncessioner för mineralutvinning.

Koncessionen för Svartlidengruvan K nr 1

Efter ansökan från Svartliden Guld Aktiebolag beviljade Bergmästaren den 10 april 2002 bearbetningskoncession för Svartlidengruvan K nr 1 i Storumans och Lycksele kommuner (dnr 22-1172-00). Koncessionen innebar rätt att utvinna och tillgodogöra sig guld och silver enligt minerallagens bestämmelser. Området där bearbetningskoncessionen beviljades är klassat som riksintresse för mineralutvinning och i direkt närhet av området finns två flyttleder som är klassade som riksintresse för bedrivande av rennäring. Bergmästaren bedömde att den sökta koncessionen inte skulle innebära åtgärder som påtagligt kunde försvåra eller skada riksintressen.

Vapstens sameby överklagade beslutet till regeringen och yrkade att beslutet skulle upphävas. Regeringen avslog överklagandet genom beslut den 6 mars 2003 (dnr N2002/6502/ESB). Regeringen erinrade i beslutet om att enligt 7 kap. 2 § minerallagen, skada eller intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet ska ersättas av koncessionsinnehavaren.

Koncessionen för Stortjärnhobben K nr 1

Efter ansökan från Lappland Guldprospektering Aktiebolag den 14 juni 2006 beviljade Bergmästaren den 12 februari 2007 bearbetningskoncessionen för Stortjärnhobben K nr 1 i Storumans kommun (dnr 22-790-06). Koncessionen innebar rätt att utvinna och tillgodogöra sig guld och silver enligt minerallagens bestämmelser. Området där bearbetningskoncessionen beviljades är klassat som riksintresse för bedrivande av rennäring. Bergmästaren anförde bl.a. följande.

Koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse också för rennäringen, som rastbete och i direkt anslutning till en flyttled. En gruva i området kommer att medföra negativa konsekvenser för renskötseln. Med relevanta skyddsåtgärder, alternativa flyttvägar och kompensationsåtgärder kan dock intrånget inte anses vara av sådan betydelse att det utgör hinder mot att meddela bearbetningskoncession.

Vapstens sameby överklagade beslutet till regeringen och yrkade att beslutet skulle upphävas. Regeringen avslog överklagandet genom beslut den 6 december 2007 (dnr N2007/3228/FIN). Regeringen anförde avseende rennäringen följande.

Bearbetningskoncessionen ligger inom ett område i Vapstens sameby som är av riksintresse för rennäringen. Det aktuella området är ett viktigt rastbete och naturligt samlingsställe. Området nyttjas även som vinterbetesområde. Nära koncessionsområdet finns en flyttled som också är av riksintresse. En gruva kan medföra negativa effekter för renskötseln. Med relevanta skydds- och kompensationsåtgärder som kan beslutas när hela gruvverksamhetens påverkan klarlagts bedöms koncessionen inte påtagligt försvåra rennäringens bedrivande.

Samebyn ansökte om rättsprövning hos dåvarande Regeringsrätten och yrkade att domstolen skulle upphäva bearbetningskoncessionen (mål nr 1680-08). Samebyn anförde bl.a. att 3 kap. 5 § miljöbalken, med hänsyn till att det aktuella området var utpekat som riksintresse för rennäringen, utgjorde hinder mot att bevilja den aktuella bearbetningskoncessionen. Samebyn gjorde vidare gällande att regeringens beslut stod i strid med egendomsskyddet enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eftersom den aktuella gruvverksamheten inte utgjorde ett sådant allmänt intresse som motiverade att samebyn berövades renbetesområden.

Regeringen, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anförde bl.a. att, i den mån beviljandet av bearbetningskoncessionen kan anses ha berövat samebyn dess egendom eller utgjort ett intrång i dess nyttjanderätt till egendom, har detta uppenbart skett i det allmännas intresse.

I Regeringsrätten hölls muntlig förhandling, varvid professor ÖD hördes på samebyns begäran. Regeringsrätten avslog, genom dom den 1 april 2010, samebyns ansökan och förklarade att regeringens beslut ska stå fast. Regeringsrätten anförde bl.a. följande skäl.

Skyddet för rennäringen innebär inte att ett område som är av riksintresse för rennäringen ska skyddas mot varje slag av åtgärd, utan endast åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Av utredningen framgår att det aktuella koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen. Det sistnämnda området har en areal om ca 5 500 ha. Den gruvverksamhet som kan bli aktuell har beräknats omfatta en areal om högst 50 ha. Regeringsrätten ifrågasätter inte att den beviljade bearbetningskoncessionen kan medföra vissa negativa effekter för samebyn, bl.a. genom att en flyttled kan komma att påverkas, men anser inte att regeringens bedömning är sådan att beslutet skulle strida mot miljöbalken. […] […] Bergmästaren, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Naturvårdsverket, Sametinget, Sveriges geologiska undersökning och Storumans kommun har yttrat sig i ärendet hos regeringen. Regeringen avgjorde ärendet utan att ge samebyn tillfälle att yttra sig över de inkomna handlingarna. Även om en kommunikation med samebyn enligt Regeringsrättens mening tett sig naturlig saknas grund för att anta att en sådan skulle ha lett till att ärendet hos regeringen fått en annan utgång. Att regeringen inte berett samebyn tillfälle att yttra sig utgör därmed inte skäl för att upphäva regeringens beslut. Inte heller i övrigt har det kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränsen för det handlingsutrymme som finns i ärenden av nu aktuellt slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. […]

Av utredningen framgår att det aktuella koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen. Det sistnämnda området har en areal om ca 5 500 ha. Den gruvverksamhet som kan bli aktuell har beräknats omfatta en areal om högst 50 ha. Regeringsrätten ifrågasätter inte att den beviljade bearbetningskoncessionen kan medföra vissa negativa effekter för samebyn, bl.a. genom att en flyttled kan komma att påverkas, men anser inte att regeringens bedömning är sådan att beslutet skulle strida mot miljöbalken. […]

[…]

Bergmästaren, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Naturvårdsverket, Sametinget, Sveriges geologiska undersökning och Storumans kommun har yttrat sig i ärendet hos regeringen. Regeringen avgjorde ärendet utan att ge samebyn tillfälle att yttra sig över de inkomna handlingarna. Även om en kommunikation med samebyn enligt Regeringsrättens mening tett sig naturlig saknas grund för att anta att en sådan skulle ha lett till att ärendet hos regeringen fått en annan utgång. Att regeringen inte berett samebyn tillfälle att yttra sig utgör därmed inte skäl för att upphäva regeringens beslut.

Inte heller i övrigt har det kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränsen för det handlingsutrymme som finns i ärenden av nu aktuellt slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. […]

Koncessionerna för Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2

Efter ansökan från IGE Nordic AB beviljade Bergmästaren den 23 juni 2010 bearbetningskoncession i områdena Rönnbäcken K nr 1 (dnr BS 22-177-2010) och i Rönnbäcken K nr 2 (dnr BS 22-178-2010). Koncessionen innebar rätt till utvinning och tillgodogörande av nickel, kobolt, guld, silver, platina och palladium enligt minerallagens bestämmelser. Områdena där bearbetningskoncessionen beviljades är klassade som riksintresse för dels min-eralutvinning, dels bedrivande av rennäring.

Vapstens sameby överklagade besluten till regeringen som genom beslut den 21 oktober 2010 (dnr N2010/5329/FIN) avslog överklagandet.

Samebyn ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domstolen skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för förnyad prövning (mål nr 443-11). Samebyn anförde främst att varken Bergmästaren eller regeringen hade gjort en sådan prövning av de båda intressena som föreskrivs i 3 kap. 10 § miljöbalken och att samebyns intressen av att bedriva rennäring vid en sådan prövning skulle ha givits företräde.

Regeringen förklarade i Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. att det inte fanns skäl att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken eftersom fråga inte var om två oförenliga riksintressen.

I dom den 25 maj 2012 biföll Högsta förvaltningsdomstolen samebyns ansökan och upphävde regeringens beslut. Efter att ytterligare utredning tillhandahållits i Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade domstolen att koncessionsområdena låg inom samebyns året runt-mark och att det var uppenbart att i vart fall de markområden där den direkta gruvdriften skulle komma att bedrivas skulle tas i anspråk på ett sätt som skulle omöjliggöra att renar vistas där. Det var därför klart att det i det aktuella området fanns en konflikt mellan de olika riksintressena som innebär att de olika intressena är oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljöbalken, med följd att en intresseavvägning ska göras och tydligt redovisas.

Samebyn framställde i november 2012 hos Justitiekanslern anspråk på skadestånd med anledning av Bergmästarens och regeringens beslut avseende Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2. Justitiekanslern avböjde i beslut den 15 maj 2013 (dnr 8118-12-40) att för närvarande reglera det anspråket, eftersom det inte var möjligt att bedöma om och i så fall vilka kostnader ett i och för sig skadeståndsgrundande fel kunde ha medfört; regeringen hade då inte fattat något nytt beslut avseende koncessionerna för Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2. Regeringen avslog därefter, den 22 augusti 2013, samebyns överklaganden angående bearbetningskoncessionerna för bl.a. områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 (dnr N2012/1637/FIN och N2012/2776/FIN). Samebyn ansökte om rättsprövning av regeringens beslut i Högsta Förvaltningsdomstolen med yrkandet att domstolen ska upphäva regeringens beslut (mål nr 7425–7427-13). Högsta förvaltningsdomstolen förklarade genom dom den 29 oktober 2014 att regeringens beslut ska bestå.

Samebyn har den 27 mars 2014 återkommit hit och på nytt framställt skadeståndsanspråk mot staten med anledning av Bergmästarens och regeringens beslut avseende Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 (dnr 2688-14-40).

Anspråket

Samebyn har i förevarande ärende, som den slutligen har bestämt sitt anspråk, begärt skadestånd av staten med 294 805 kr för processkostnader (22 500 kr hänförligt till Svartlidengruvan K nr 1 och 272 305 kr till Stortjärnhobben K nr 1) och med 1 000 000 kr per koncessionsärende för ”ideell skada”. Samebyn har således sammanlagt yrkat ersättning med 2 294 808 kr. Samebyn har därutöver begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 52 000 kr.

Till stöd för sitt anspråk har samebyn anfört i huvudsak följande.

Svartlidengruvan K nr 1

Området vid och intill koncessionen Svartlidengruvan K nr 1 är klassade som riksintresse för dels värdefulla ämnen eller mineral, dels bedrivande av rennäring. Riksintresset för rennäring utgörs av en flyttled, som går rakt över koncessionen, och ytterligare tre närliggande flyttleder.

I Bergmästarens beslut redogörs bl.a. för innehållet i ett muntligt samråd med samebyn. Av redogörelsen framgår att Bergmästaren var av uppfattningen att en riksintresseklassad flyttled helt skulle bli oanvändbar medan ytterligare två skulle kunna komma att påverkas, beroende på hur avvattningen från gruvan skulle utformas. Vidare framgår av beslutet att det var Bergmästarens uppfattning att den sökta koncessionen inte innebar åtgärder som kunde påtagligt försvåra för eller skada riksintressen. Hur bedömningarna – att minst en flyttled skulle bli obrukbar och att riksintressena ansågs vara förenliga – förhöll sig till varandra framgår inte av beslutet. Klart är dock att Bergmästaren inte gjorde någon avvägning mellan de två riksintressena. Bergmästaren tycks inte ha noterat det oförenliga i argumentationen. Inte heller regeringen, som avslog överklagandet utan ytterligare motivering än en hänvisning till Bergmästarens beslut, har noterat det oförenliga i argumentationen.

Det är uppenbart att riksintresset för värdefulla ämnen eller mineral och riksintresset för rennäring inte är förenliga inom i vart fall området där själva gruvverksamheten planeras. Det gäller särskilt när det är fråga om ett dagbrott som i Svartliden. Det är direkt felaktigt och helt orimligt att ett sådant område kan användas för renskötsel.

Det fanns alltså avseende i vart fall en av flyttlederna vid Svartliden en uppenbar oförenlighet mellan riksintresset för värdefullt ämne eller mineral och riksintresset för rennäring. Bergmästaren och regeringen borde därför ha gjort en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken avseende de berörda riksintressena. Bergmästarens och regeringens bedömning att inte tillämpa den bestämmelsen är således felaktig.

Om Bergmästaren respektive regeringen, i enlighet med officialprincipen, hade utrett huruvida rennäringen skulle komma att påtagligt försvåras och om det var fråga om två oförenliga ändamål, även i mindre omfattning än den som samebyn presenterade, hade de rimligen kommit fram till att det var ett påtagligt försvårande enligt 3 kap. 5 § och att 3 kap. 10 § miljöbalken därmed skulle ha tillämpats.

Stortjärnhobben K nr 1

Koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen, såsom rastbete och i direkt anslutning till en flyttled. Området var vid tillfället för Bergmästarens och regeringens beslut inte riksintresse för värdefulla ämnen eller mineral.

Bergmästaren behandlar inte i sitt beslut frågan hur samebyn ska kunna använda den riksintresseklassade mark som gruvområdet kommer att ta i anspråk, utan tycks i stället inrikta sig på möjligheten för samebyn att fortsätta bedriva verksamhet i stort.

Regeringen tycks, i likhet med Bergmästaren, ha gjort en bedömning avseende samebyns hela renskötsel. Regeringen har dock inte behandlat frågan hur samebyn ska kunna använda det riksintresseklassade rastbetet som gruvområdet kommer att ta i anspråk.

Den 12 februari 2008 utpekade Sveriges geologiska undersökning (SGU) koncessionsområdet som riksintresse för värdefulla ämnen eller mineral.

Regeringsrätten synes i domen den 1 april 2010, i likhet med Bergmästaren och regeringen, utgå från en bedömning av hur samebyns rennäring påverkas i stort. Inte heller Regeringsrätten behandlar dock frågan hur samebyn ska kunna använda det riksintresseklassade rastbetet som gruvområdet kommer att ta i anspråk.

Det var uppenbart att gruvområdet inte skulle kunna användas till renskötsel efter etableringen av en gruva. Det var alltså fråga om ett påtagligt försvårande av rennäringen, i vart fall inom det planerade gruvområdet, vilket i sin helhet var utpekat som riksintresse för värdefulla ämnen och mineral, vilket borde ha medfört att koncessionen inte skulle ha tillåtits enligt 3 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Regeringsrätten borde därmed ha gjort en bedömning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riksintresse som skulle ha företräde inom gruvområdet.

Bergmästarens och regeringens beviljande av koncessionen, liksom Regeringsrättens underlåtenhet att göra en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken, är således felaktig.

Processkostnaderna

Samebyn var inte företrädd av något ombud under processerna i Bergstaten och i regeringen. Samebyn upprättade dock ett flertal yttranden i båda instanserna och träffade Bergmästaren vid muntliga samråd. Den sammanlagda nedlagda tiden för samebyns medlemmar beräknas uppgå till 75 timmar för Svartlidengruvan och till 75 timmar för Stortjärnhobben. För ansökan om rättsprövning avseende Stortjärnhobben anlitade samebyn ombud. Samtliga de kostnader som samebyn ådrog sig i de nämnda processerna är förfelade och onödiga.

Åsidosättande av egendomsskyddet samt rätten till en rättvis rättegång

Samernas rätt att bruka mark grundas på urminnes hävd. Rätten att bedriva rennäring uttrycks därutöver i rättsregler på olika nivåer.

Rätten att bedriva rennäring omfattas av egendomsskyddet på europeisk nivå enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt konventionen tillförsäkras samerna rätt till respekt för sin egendom. De får inte berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Renskötselrätten omfattas vidare av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (nu 2 kap. 15 § regeringsformen) och är därmed en civil rättighet.

För att tillförsäkra och upprätthålla samernas egendomsskydd enligt Europakonventionen och regeringsformen uppställer miljöbalken krav på intresseavvägningar. De krav som anges, bl.a. i 3 kap. 10 § miljöbalken, syftar till att förhindra godtyckliga intrång i samernas egendomsskydd. I förevarande fall har regeringen och Bergmästaren underlåtit att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken och därmed brutit mot Europakonventionen. Samebyn har under handläggningen av bearbetningskoncessionerna upprepat fått utstå oriktigt intrång i sitt egendomsskydd från Regeringsrätten, regeringen och Bergmästaren.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen är samebyn, vid prövningen av sina civila rättigheter och skyldigheter, berättigad till en rättvis förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol. Varken Bergmästaren eller regeringen har vid sin prövning av ärendet tillsett att samebyns civila rättigheter upprätthållits. Detta har resulterat i ett flertal mer eller mindre påtvingade överklaganden för att bevaka samebyn och dess medlemmars rätt. Det finns grundläggande oklarheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen (se SOU 2009:45 Områden av riksintressen och miljökonsekvensbeskrivning). Frågan är om bristerna hos Bergmästaren och regeringen kan förklaras med att det aldrig funnits en reell chans att tillämpa bestämmelserna korrekt. Kunskapsbrister om tillämpningen medför att samebyn har förnekats en rättvis handläggning enligt artikel 6.1 i konventionen.

Sammanfattningsvis har samebyns medlemmars egendomsskydd och rätt till en rättvis rättegång kränkts. Frågan om tillstånd för koncessionen Svartlidengruvan K nr 1 har aldrig blivit prövad enligt gällande lag och kommer heller aldrig att bli det. Koncessionen Stortjärnhobben K nr 1 har beviljats utan att en intresseavvägning mellan de på området oförenliga riksintressena har gjorts. Den kränkning som samebyn har lidit är permanent och oåterkallelig.

Bearbetningskoncessionerna i Svartliden och Stortjärnhobben är av mycket ingripande karaktär. De negativa effekterna av den pågående gruvverksamheten i Svartliden har vida överstigit vad verksamhetsutövaren angav i sin miljökonsekvensbeskrivning och den ersättning som samebyn erhöll i samband med markanvisningsförrättningen. Samebyns medlemmar uppfattar det därför som extra graverande att tillstånd till koncessionerna inte meddelades utifrån gällande rätt. Hanteringen av beviljandet har gjort att medlemmarna i samebyn har en väldigt negativ framtidstro. De ifrågasätter om de har någon plats i samhället på samma sätt som svenskar. Det finns inte någon myndighet som står upp för vare sig samebyns intressen eller det allmänna intresset för rennäring.

Samebyn beräknar den ideella skadan till 1 000 000 kr per ärende.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat Regeringsrättens dom den 1 april 2010 i mål nr 1680-08, Högsta förvaltningsdomstolens domar den 25 maj 2012 i mål nr 443-11 och den 29 oktober 2014 i mål nr 7425–7427-13 samt Bergmästarens och regeringens beslut i de här aktuella ärendena.

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen. Det åtagande som härvid åsyftas är kravet på konventionsstaterna att, enligt artikel 13 i konventionen, i den nationella rättsordningen tillhandahålla effektiva rättsmedel för att förhindra och komma till rätta med konventionsöverträdelser.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen får talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § samma lag inte föras med anledning av beslut av bl.a. regeringen och Högsta förvaltningsdomstolen om inte beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av ett beslut av lägre myndighet vilket efter överklagande prövats av bl.a. regeringen eller Högsta förvaltningsdomstolen. Om en sådan talan ändå väcks vid allmän domstol ska den avvisas på grund av rättegångshinder.

Taleförbudet enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen är enligt sin ordalydelse endast tillämpligt på skadeståndstalan som förs med stöd av 3 kap. 2 § samma lag. Det gäller därmed inte för skadeståndstalan som förs på annan grund, t.ex. enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet. Om den skadeståndsgrundande handling (underlåtenhet) som åberopas till stöd för anspråket utgörs av en konventionsöverträdelse utgör taleförbudet inte hinder mot att pröva talan om yrkandet avser ersättning för ideell skada, dvs. ersättning som i så fall endast kan dömas ut utan särskilt stöd i lag. Om yrkandet avser ersättning för ren förmögenhetsskada är det dock fråga om en talan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen på vilken taleförbudet i princip är tillämpligt. Om taleförbudet kan upprätthållas också om den skadeståndsgrundande handlingen utgörs av en konventionsöverträdelse är inte prövat av domstol. Enligt förslaget i betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87) ska något taleförbud inte gälla för skadeståndstalan som grundas på en överträdelse av konventionen, oavsett vilken typ av skada som talan avser. Justitiekanslern hade i sitt remissyttrande över betänkandet inte någon erinran mot detta men förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Justitiekanslern är mot den bakgrunden inte beredd att inom ramen för statens frivilliga skadereglering förordna om skadestånd avseende de yrkanden som omfattas av taleförbudet, dvs. processkostnaderna i koncessionsärendena.

Justitiekanslern anser sig dock oförhindrad att – i vart fall i ett ärende av ifrågavarande slag som till viss del avser ersättning för ideell skada – lämna besked i frågan om en konventionsöverträdelse har förekommit. Justitiekanslern prövar således i detta ärende endast om det har förekommit någon överträdelse av Europakonventionens bestämmelser.

Minerallagens och miljöbalkens bestämmelser

Enligt 4 kap. 2 § minerallagen (1991:45) ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska då tillämpas. Om ett ärende om koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.

I 3 kap.miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk ska enligt 3 kap. 5 § första stycket miljöbalken så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt 3 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller mineral så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Enligt andra stycket ska områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska enligt 3 kap. 10 § första stycket företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Av förarbetena till miljöbalken framgår bl.a. följande. Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötselområdet varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Sådana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor betydelse från nationell synpunkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln. (Se prop. 1985/86:3 s. 161.)

Överväganden

Rätten till domstolsprövning i en rättssäker process

Vad först gäller frågan om samebyns rätt till domstolsprövning i en rättssäker process har åsidosatts konstaterar Justitiekanslern följande. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter ha rätt till en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. En sameby omfattas, i tvister angående inskränkningar i samebyns möjligheter att bedriva rennäring på samebyns område, av de rättigheter som följer av denna artikel.

Frågan om rätten till domstolsprövning i en rättssäker process har upprätthållits bedöms som utgångspunkt mot bakgrund av hur processen som helhet har gestaltat sig för den enskilde. I det sagda ligger t.ex. att brister i handläggningen vid en instans kan ”läkas” i högre instans, med följd att den enskildes rätt, vid en samlad bedömning får anses har upprätthållits. Ett sådant exempel är att den enskilde ges tillfälle att lägga fram sin sak muntligen vid ett överklagande eller får möjlighet att i högre instans kommentera uppgifter som inte har bemötts i lägre instans. När det gäller själva rätten till prövning i domstol kan konstateras att denna rätt inte kräver tillgång till prövning i mer än en instans. I ärenden av nu aktuellt slag tillförsäkras den enskilde domstolsprövning genom möjligheten att ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen, nu enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut och före den 1 juli 2006 enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Möjligheten till rättsprövning gäller just tvister som rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, där den enskilde alltså ska tillförsäkras domstolsprövning. Det är vid prövningen i rättsprövningsärendet i Högsta förvaltningsdomstolen som de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 6.1 i konventionen är tillämpliga och ska upprätthållas. Som för alla konventionsrättigheter krävs att rätten till domstolsprövning i en rättssäker process i praktiken är effektiv, inte endast teoretisk eller illusorisk.

När det gäller koncessionen för Stortjärnhobben K nr 1 har samebyn fått sin sak domstolsprövad av dåvarande Regeringsrätten genom rättsprövning. I Regeringsrätten har samebyn lagt fram sin sak såväl i skrift som muntligen och samebyns möjligheter att utveckla sina argument och åberopa bevisning har såvitt framkommit inte begränsats. Regeringsrättens avgörande innefattar en prövning i sak av konsekvenserna av att bevilja koncessionen för samebyns möjligheter att bedriva rennäring. De anmärkningar som samebyn har riktat mot att Bergmästarens och regeringens prövningar inte skulle ha varit tillräckligt grundliga kan, vid en samlad bedömning av hur processen som helhet har gestaltat sig för samebyn, inte föranleda slutsatsen att samebyns rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

I fråga om koncessionen för Svartlidengruvan K nr 1 har samebyn inte tagit i anspråk möjligheten att ansöka om rättsprövning avseende regeringens beslut. Vid en sådan ansökan kan annat inte antas än att samebyns rätt till domstolsprövning i en rättssäker process skulle ha upprätthållits på ett effektivt sätt. Under sådana förhållanden saknas det även avseende denna koncession grund för att anta att samebyns rättigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

Egendomsskyddet

Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas denna annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. I detta ligger att inskränkningen i nyttjandet av egendomen måste vara proportionerlig.

Som Justitiekanslern uppfattar samebyn, gör samebyn gällande att koncessionsbesluten har kommit i konflikt med samebyns egendomsskydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, dels eftersom inskränkningarna inte har meddelats i enlighet med vad som har föreskrivits i lag, dels då inskränkningarna enligt samebyn blivit alltför betungande och därmed inte kan anses uppfylla kravet på proportionalitet. Samebyn har härvid visserligen hänfört sig till samtliga instansers beslut. Någon inskränkning i egendomsskyddet kan emellertid inte anses komma till stånd förrän det föreligger ett slutligt beslut att bevilja koncession. Det är därför den slutliga bedömning som avseende Svartlidengruvan K nr 1 kommer till uttryck i regeringens beslut och avseende Stortjärnhobben K nr 1 i Regeringsrättens dom som utgör grunden för Justitiekanslerns ställningstagande om samebyns egendomsskydd har inskränkts i strid med konventionen.

Samebyn har avseende inskränkningarnas lagenlighet huvudsakligen framhållit att det inte har kommit till stånd någon sådan avvägning mellan olika riksintressen som föreskrivs i 3 kap. 10 § miljöbalken. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande avseende koncessionerna för Rönnbäcken K nr 1 och 2 förutsätts emellertid för att den bestämmelsen ska vara tillämplig att det med avseende på den specifika koncessionen står klart att det föreligger oförenliga riksintressen. Det är alltså inte tillräckligt att det kan konstateras att gruvdriften kommer att påverka samebyns rennäring negativt. Det måste t.ex. vara fråga om att gruvdriften omöjliggör att renar vistas på området där den direkta gruvdriften förekommer och att rennäring då inte kan bedrivas på åtminstone delar av det område som utgör riksintresse för samebyns rennäring. Detta konstaterades också, efter att ytterligare utredning hade tillhandahållits, i Högsta förvaltningsdomstolen i ärendet rörande bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och 2. Vid bedömningen har det betydelse vilket område som koncessionen avser och vilka förhållanden som gäller där. Utredningen här ger inte stöd för att vare sig regeringen eller, såvitt avser koncessionen för Stortjärnhobben K nr 1, dåvarande Regeringsrätten, har gjort en bedömning som kan grunda rätt till ersättning från staten för överträdelse av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen när de funnit att koncessionerna kunde tillåtas. Det går således inte att dra slutsatsen att koncessionerna har beviljats i strid med föreskriften i 3 kap. 10 § miljöbalken.

Utredningen ger inte heller stöd för slutsatsen att bedömningen enligt 3 kap. 5 § miljöbalken, dvs. att koncessionerna inte skulle medföra påtaglig påverkan på riksintresset för rennäringen, varit felaktig. Villkoret att inskränkningar i egendomsskyddet ska ha tillkommit i enlighet med vad som föreskrivs i lag kan inte tolkas så att en bedömning enligt lagen i fråga, även om den i efterhand kan ifrågasättas, skulle innebära att inskränkningen tillkommit utan lagstöd. De inskränkningar i samebyns egendomsskydd som följer av koncessionsbesluten kan därmed inte anses stå i strid med villkoret i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, att de ska ha tillkommit i enlighet med förutsättningarna i lag.

Justitiekanslern anser inte heller att utredningen ger stöd för bedömningen att inskränkningarna i samebyns rätt att bedriva rennäring genom koncessionsbesluten för Svartlidengruvan K nr 1 och Stortjärnhobben K nr 1 har blivit så betungande att de därigenom kan anses ha kommit i konflikt med egendomsskyddet. I den delen kan det konstateras att Europadomstolen har anlagt ett för den enskilde förhållandevis strängt synsätt och att konventionsstaterna i dessa hänsseende åtnjuter ett förhållandevis stort bedömningsutrymme (se t.ex. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan s. 562). Samebyns uppfattning att det samlade resultatet blir alltför betungande, om ytterligare koncessioner beviljas såsom för Rönnbäcken K nr 1 och 2, kan inte beaktas i detta ärende. Den samlade effekten av tidigare beviljade koncessioner kan påverka möjligheten att bevilja ytterligare koncessioner men senare beviljade koncessioner kan inte leda till slutsatsen att resultatet av tidigare beviljade koncessioner kommit i konflikt med egendomsskyddet.

Sammanfattning

Justitiekanslern bedömer att beviljandet av koncessionerna för Svartlidengruvan K nr 1 och Stortjärnhobben K nr 1 inte har kommit i konflikt med Vapsten samebys egendomsskydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och att samebyns rätt till domstolsprövning i en rättssäker process enligt artikel 6.1 i konventionen inte har åsidosatts vid beviljandet av koncessionerna. Det har således inte förekommit någon konventionsöverträdelse som kan grunda rätt till skadestånd för samebyn. Samebyns anspråk ska därför avslås. Vid denna utgång ska inte heller någon ersättning för ombudskostnader i ärendet här utgå.

Metadata

Myndighet: Justitiekanslern
Beslutdatum: 2014-11-04
Diarienummer: 1726-13-40
Källa: JK 1726-13-40

Praxis som hänvisar till detta1

JK 2688-14-40:Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till att en samebys medlemmars egendomsskydd och rätt till en rättvis rättegång har åsidosatts