JK 2688-14-40

Bakgrund

Efter ansökan från IGE Nordic AB beviljade Bergmästaren den 23 juni 2010 bearbetningskoncession i områdena Rönnbäcken K nr 1 (dnr BS 22-177-2010) och i Rönnbäcken K nr 2 (dnr BS 22-178-2010). Koncessionen inne­bar rätt till utvinning och tillgodogörande av nickel, kobolt, guld, silver, pla­ti­na och palladium enligt minerallagens bestämmelser. Områdena där be­ar­bet­nings­koncessionen beviljades är klassade som riks­intresse för dels min­er­al­utvinning, dels bedrivande av rennäring.

Vapstens sameby (samebyn) – som bedriver rennäring i området – öv­er­klagade besluten till regeringen och yrk­ade att båda besluten skulle upp­hävas. Regeringen avslog överklagandet gen­om beslut den 21 oktober 2010 (dnr N2010/5329/FIN).

Samebyn ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domstolen skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa är­en­det till regeringen för förnyad prövning (mål nr 443-11). Samebyn an­för­de främst att varken Bergmästaren eller regeringen hade gjort en sådan pröv­­­­ning av de båda intressena som föreskrivs i 3 kap. 10 § miljöbalken och att samebyns intressen av att bedriva rennäring vid en sådan prövning skulle ha givits företräde.

Regeringen, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anförde att det med de villkor som framgick av Berg­mäst­ar­ens beslut inte framkommit några sådana omständigheter som talade för att den sökta koncessionen påtagligt skulle försvåra bedrivande av ren­näring i området. Regeringen hade därmed gjort den bedömningen att ren­när­ingen kan bedrivas inom det område som är av riksintresse för ren­när­ingen paral­lellt med mineralutvinningen inom områdena för de beviljade kon­cess­ion­erna. En prövning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riks­intresse som ska ha företräde behöver ske endast om ett område är av riks­in­tresse för två oförenliga intressen. Eftersom det var uppenbart för regeringen att en såd­an situation inte var för handen, saknade regeringen skäl att göra en av­väg­ning mellan rennäringen och mineralutvinningen.

Högsta förvaltningsdomstolen biföll samebyns ansökan och upphävde re­ger­ingens beslut genom dom den 25 maj 2012. I Högsta förvaltningsdomstolen hölls muntlig förhandling varvid professor CC, som hade avgivit skriftligt yttrande, hördes angående förhållandena i Vapstens sameby och de närmare effekterna för samebyns möjligheter att bedriva renskötsel vid en etablering av gruvverksamheten. Högsta förvaltningsdomstolen anförde bl.a. följande.

Förarbeten till miljöbalkens bestämmelser […] Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötsel­om­råd­et varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Så­dana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betes­om­råd­en och till­gång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flytt­ningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för rensköts­eln bör särskilt be­akt­as. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor be­tyd­else från nationell synpunkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln (prop. 1985/86:3 s. 161). […]   Högsta förvaltningsdomstolens bedömning Av utredningen framgår att det nu aktuella området anses vara av riksintresse för både mineralutvinningen och rennäringen. Vad gäller områdets betydelse för mineralutvinningen kan noteras att endast natur­resur­s­er av stor betydelse för landet ska förklaras utgöra riksintressen. Det har i målet fram­kommit att den planerade mineralutvinningen kan få avsevärd betydelse för den eko­nom­iska utvecklingen och sysselsättningen i Storumans kommun. Samebyn har anfört att koncessionsområdena, som ligger inom byns året-runt-mark, har en mycket stor betydelse för rennäringen inom samebyn och att reella alternativ till det aktuella bortfallet av mark i stort sett saknas. Av utredningen framgår att Rönnbäcks­näset och området norr och söder om detta används dels som betesmark under flera års­tider, dels som förbindelselänk mellan den västra och den östra delen av året-runt-marken. CC har i yttrande till domstolen bl.a. uppgett att det aktuella området har cen­tral betydelse för renskötseln under ungefär åtta månader om året och utan detta område är året-runt-marken, i synnerhet dess västra del, mycket svåranvänd. Det är uppenbart att i vart fall de markområden där den direkta gruvdriften kommer att bedrivas skulle tas i anspråk på ett sätt som omöjliggör att renar vistas där. Av främst de uppgifter som CC lämnat avseende både forskningsläget i allmänhet rörande renskötsel och omständigheterna kring det nu aktuella fallet framgår att även ett visst område i an­slut­ning till den direkta gruvdriften skulle påverkas på ett sådant sätt att renarna kan kom­ma att undvika det. Det är svårt att mera exakt ange det område inom vilket undvik­else­effekten skapar en störningszon som tydligt påverkar renskötseln. En gruvetablering enligt koncessionsbesluten innebär dock med nödvändighet att rennäring inte kan be­driv­as på åtminstone delar av det område som idag utgör område av riksintresse för samebyns rennäring. Klart är således att det i fråga om nu aktuellt område finns en konflikt mellan de båda riksintressena – intresset av att utvinna mineral och intresset av att bedriva rennäring. Intressena måste anses vara oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljö­balk­en. För att avgöra vilket intresse som då ska ges företräde ska en avvägning göras för att bedöma vilket intresse som bäst främjar det mål för hushållning med mark som ställs upp i miljöbalken. Mot bakgrund av att bestämmelsen reglerar motsättningar mellan särskilt prioriterade intressen måste en sådan avvägning tydligt redovisas. Regeringens beslut innehåller inte en sådan intresseavvägning och strider således mot bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Beslutet ska därför upphävas.

Förarbeten till miljöbalkens bestämmelser

[…] Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötsel­om­råd­et varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Så­dana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betes­om­råd­en och till­gång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flytt­ningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för rensköts­eln bör särskilt be­akt­as. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor be­tyd­else från nationell synpunkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln (prop. 1985/86:3 s. 161). […]

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Av utredningen framgår att det nu aktuella området anses vara av riksintresse för både mineralutvinningen och rennäringen.

Vad gäller områdets betydelse för mineralutvinningen kan noteras att endast natur­resur­s­er av stor betydelse för landet ska förklaras utgöra riksintressen. Det har i målet fram­kommit att den planerade mineralutvinningen kan få avsevärd betydelse för den eko­nom­iska utvecklingen och sysselsättningen i Storumans kommun.

Samebyn har anfört att koncessionsområdena, som ligger inom byns året-runt-mark, har en mycket stor betydelse för rennäringen inom samebyn och att reella alternativ till det aktuella bortfallet av mark i stort sett saknas. Av utredningen framgår att Rönnbäcks­näset och området norr och söder om detta används dels som betesmark under flera års­tider, dels som förbindelselänk mellan den västra och den östra delen av året-runt-marken. CC har i yttrande till domstolen bl.a. uppgett att det aktuella området har cen­tral betydelse för renskötseln under ungefär åtta månader om året och utan detta område är året-runt-marken, i synnerhet dess västra del, mycket svåranvänd.

Det är uppenbart att i vart fall de markområden där den direkta gruvdriften kommer att bedrivas skulle tas i anspråk på ett sätt som omöjliggör att renar vistas där. Av främst de uppgifter som CC lämnat avseende både forskningsläget i allmänhet rörande renskötsel och omständigheterna kring det nu aktuella fallet framgår att även ett visst område i an­slut­ning till den direkta gruvdriften skulle påverkas på ett sådant sätt att renarna kan kom­ma att undvika det. Det är svårt att mera exakt ange det område inom vilket undvik­else­effekten skapar en störningszon som tydligt påverkar renskötseln. En gruvetablering enligt koncessionsbesluten innebär dock med nödvändighet att rennäring inte kan be­driv­as på åtminstone delar av det område som idag utgör område av riksintresse för samebyns rennäring.

Klart är således att det i fråga om nu aktuellt område finns en konflikt mellan de båda riksintressena – intresset av att utvinna mineral och intresset av att bedriva rennäring. Intressena måste anses vara oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljö­balk­en. För att avgöra vilket intresse som då ska ges företräde ska en avvägning göras för att bedöma vilket intresse som bäst främjar det mål för hushållning med mark som ställs upp i miljöbalken. Mot bakgrund av att bestämmelsen reglerar motsättningar mellan särskilt prioriterade intressen måste en sådan avvägning tydligt redovisas.

Regeringens beslut innehåller inte en sådan intresseavvägning och strider således mot bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Beslutet ska därför upphävas.

Under ärendets fortsatta handläggning av regeringen framställde samebyn här ett skadeståndsanspråk mot staten med anledning av Bergmästarens och regeringens beslut om bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2. I beslut den 15 maj 2013 avböjde Justitiekanslern att reglera skadeståndsanspråket med hänvisning till att frågan var för tidigt väckt (dnr 1726-13-40).

I december 2011 ansökte Nickel Mountain AB, som tagit över mineralrättigheterna, hos Bergmästaren om en tredje bearbetningskoncession, Rönnbäcken K nr 3. Bergmästaren beslutade den 1 oktober 2012 att bevilja den sökta koncessionen. Samebyn överklagade beslutet till regeringen.

Den 22 augusti 2013 avslog regeringen samebyns överklaganden avseende samtliga tre bearbetningskoncessioner, dvs. Rönnbäcken K nr 1, 2 och 3 (dnr N2012/1637/FIN, N2012/2776/FIN och N2012/5726/FIN).

Samebyn ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domstolen skulle upphäva regeringens beslut (mål nr 7425–7427-13). Samebyn anförde dels att regeringen inte hade gjort en fullgod intresse-avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken, dels att regeringen hade gjort en felaktig bedömning av vilket riksintresse som skulle ges företräde.

Regeringen, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anförde att den hade gjort bedömningen att rennäringen och gruvverksamheten inte kan samexistera inom koncessionsområdena under den tid som gruvdriften kommer att pågå. Vid prövningen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken bedömde regeringen att riksintresset för fyndigheten av mineral skulle ges företräde inom det aktuella området. Enligt regeringen kunde rennäringen komma att bli påverkad även inom de övriga delarna av det område som bedömts vara av riksintresse för rennäringen. Regeringen bedömde dock, i likhet med Länsstyrelsen i Västerbottens län, att samebyn kunde fortsätta med sin verksamhet i området om kraftfulla skadebegränsande åtgärder vidtas.

Högsta förvaltningsdomstolen avslog samebyns ansökan och förklarade, genom dom den 29 oktober 2014, att regeringens beslut skulle stå fast.

Samebyn, via samerådet, har i september 2013 framfört klagomål till Förenta Nationernas Kommitté för avskaffande av rasdiskriminering med anledning av regeringens beslut i fråga om bearbetningskoncessionerna för Rönnbäcken.  

I mars 2014 har samebyn på nytt vänt sig till Justitiekanslern med ett skadeståndsanspråk mot staten med anledning av Bergmästarens och regeringens beslut, som det får uppfattas, den 21 oktober 2010, om bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2.

Anspråket

Samebyn har, såsom anspråket slutligen bestämts, be­gärt skadestånd av sta­t­en med 1 236 314 kr jämte ränta, varav 511 314 kr av­ser ren förmö­gen­­hets­skada och 725 000 kr ideell skada. Anspråket på er­sätt­ning för för­mög­en­hets­skada för­delar sig på

-          322 950 kr för om­budskostnader i samband med rättsprövning i Högsta förvaltningsdom­stolen,

-          78 064 kr för sakkunnigutlåtande i samband med rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen

-          44 300 kr för ombudskostnader under regeringens handläggning och

-          66 000 kr för ombudskostnader under Bergmästarens handläggning.

Samebyn har därutöver begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 114 500 kr.

Till stöd för sitt anspråk har samebyn anfört i huvudsak följande.

Områdena där bearbetningskoncession beviljades är klassade som riks­in­tres­se, dels för mineralutvinning, dels för bedrivande av rennäring. När sådan mark tas i anspråk ska bestämmelserna i 3 ka­pit­let mil­­jö­balken tillämpas. Av 3 kap. 5 § miljöbalken framgår att områ­den som är av riksintresse för rennäringen ska skyddas mot åtgärder som på­tag­ligt kan försvåra näringens bedrivande. Av 3 kap. 10 § miljöbalken fram­går vidare att, om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ända­mål, ska företräde ges åt det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en lång­siktig hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt.

I förevarande fall skulle mineralutvinning påtagligt skada bedrivande av ren­näring. Det är omöjligt att parallellt utvinna mineral och bedriva ren­näring inom det aktuella området. En intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § mil­­­jöbalken skulle därför ha gjorts redan vid Bergmästarens och regeringens första prövning. Gruvetableringen medför även en stör­ning för renarna som får påverkan även utanför det direkta gruvområdet. Denna störning medför i sin tur en undvikelseeffekt.

Av Bergmästarens beslut framgår inte tydligt att en sådan intresseavvägning mellan de två riksintressena har gjorts och regeringen har i sitt beslut angett att det är uppenbart att en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken inte ska ske. Genom besluten har samebyn fått utstå godtyckligt intrång i rätt­en att bedriva rennäring.

Mot den bakgrunden ansökte samebyn om rättsprövning i Högsta förvalt­ningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen fastställde, genom domen den 25 februari 2012, att det står klart att en konflikt mellan riksintressena min­er­al­­utvinning och bedrivande av rennäring föreligger. Vidare fastställde dom­­sto­len att dessa intressen måste anses vara oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljö­balken. Genom Högsta förvaltningsdomstolens dom står det klart att en annan bedömning avseende gruvområdet inte kan göras. Det är uppenbart att en konflikt mellan de båda riksintresse­na före­ligger. Så­väl regeringens som Bergmästarens bedömning att 3 kap. 10 § miljö­balk­en inte skulle tilläm­pas var således helt felaktig.

Regeringen har, genom att underlåta att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken, ager­­at felaktigt och försumligt i sin myndighetsutövning och därmed ådragit staten skadeståndsskyldighet i förhållande till samebyn.

Även Bergmästaren har underlåtit att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken. I vart fall har någon redovisning av riksintressenas oförenliga ändamål inte gjorts, varför bestämmelsens krav inte har uppnåtts. Därmed har även Bergmästa­ren vid handläggningen av ärendet förfarit så bristfälligt att skadeståndsskyl­dig­het uppkommit i förhållande till samebyn.

Den utredning som samebyn presenterade hos Bergmästaren, i regeringen och i Högsta förvaltningsdomstolen syftade framför allt till att argumentera för varför 3 kap. 10 § miljöbalken skulle tillämpas. Det var utredning som samebyn gjorde på egen hand. Den utredning som samebyn sedermera lade fram vid den förnyade prövningen vid regeringen utgick – till skillnad från tidigare – från vilket riksintresse som skulle ges företräde enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Det är alltså inte så att samebyn under alla omständigheter skulle ha behövt presentera utredningen om Bergmästaren eller regeringen gjort en intresseavvägning enligt bestämmelsen. Om Bergmästaren och regeringen hade gjort en utredning om huruvida rennäringen skulle komma att påtagligt försvåras och om det var fråga om två oförenliga ändamål, hade de rimligen kommit fram till att 3 kap. 10 § miljöbalken skulle ha tillämpats.

Sammanfattningsvis har merparten av utredningen hos Bergmästaren och regeringen samt i Högsta förvaltningsdomstolen tagits fram helt i onödan.

Även motiveringarna – eller avsaknaden av motiveringar – i Bergmästarens och regeringens beslut är bristfälliga. De skäl som Bergmästaren och regeringen har angett når inte upp till de krav som – med hänsyn till att beslutet leder till avsevärda ingrepp i grundlagsskyddade rättigheter – rimligen bör ställas och avviker alltså från vad som kan begäras.

Ekonomisk skada

Bergmästarens och regeringens åsidosättande av 3 kap. 10 § miljöbalken har för samebyn medfört onödiga kostnader i samband med rättsprövningen i Högsta förvaltningsdomstolen.

Regeringens uppenbara fel­bedömning har för samebyn orsakat en onödig rättsprocess, eftersom resul­tatet blivit att ärendet återigen har handlagts av regeringen för att genomföra en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Om rege­ringen vid denna intresseavvägning hade funnit att rennäringen skulle ha företräde framför mineralutvinning hade rättsprövningen i Högsta förvaltningsdomstolen varit helt onödig. Detsamma gäller när regeringen – som i detta fall – har funnit att mineralutvinning ska ha företräde framför bedrivande av rennäring. Samebyn har tvingats att återigen ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltnings­dom­stolen för att pröva regeringens intresseavvägning. Även i detta fall har alltså den första rättsprövningen varit helt i onödan. Om regeringen inte hade underlåtit att tilläm­pa rätt rättsregel hade prövningen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken redan gjorts av Högsta förvaltningsdomstolen.

Ideell skada

Rätten att bedriva rennäring omfattas av egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggs­­protokollet till Europakonventionen. Enligt konventionen tillförsäk­ras samer­na rätt till respekt för sin egendom. De får inte berövas sin egen­dom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Renskötselrätten omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regerings­formen [numera 2 kap. 15 § re­ger­­­ings­formen] och är därmed en civil rättighet.

För att tillförsäkra och upprätthålla samernas egendomsskydd enligt Europakonventionen och regeringsformen, uppställer miljöbalken krav på intresse­avvägningar. De krav som anges, bl.a. i 3 kap. 10 § miljöbalken, syftar till att förhindra godtyckliga intrång i samernas egendomsskydd. I förevarande fall har regeringen och Bergmästaren underlåtit att tillämpa 3 kap. 10 § mil­jö­balken och därmed brutit mot Europakonventionen. Samebyn har under handläggningen av bearbetningskoncessionerna upprepade gånger fått utstå oriktigt intrång i sitt egendomsskydd från såväl regeringen som Bergmästaren.

Enligt artikel 6 i Europakonventionen är samebyn, vid prövningen av sina civila rättigheter och skyldigheter, berättigad till en rättvis förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol. Varken Bergmästaren eller regeringen har vid sin prövning av ärendet tillsett att samebyns civila rättigheter upp­rätt­­hålls. Detta har resulterat i ett flertal mer eller mindre påtvingade över­kla­­ganden för att bevaka samebyns och dess medlemmars rätt.

Det finns grundläggande oklarheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen (se SOU 2009:45 Områden av riksintressen och miljökonsekvensbeskrivning). Frågan är om bristerna hos Bergmästaren och regeringen kan förklaras med att det aldrig funnits en reell chans att tillämpa bestämmelserna korrekt. Kunskapsbrister om tillämpningen medför att same­­­­­­byn har förnekats rätten till en rättvis handläggning enligt artikel 6 i Euro­­pa­­konventionen.  

Sammanfattningsvis har samebyns medlemmars egendomsskydd och rätten till en rättvis rättegång kränkts. Kränkningarna är perdurerande och skade­stån­det bör därmed beräknas på årsbasis. Den 23 mars 2010 underrättades samebyn av Bergmästaren om att ansökan om bearbetningskoncession av­seende Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 hade inkommit till myn­dig­heten. Ett ideellt skadestånd om 10 000 kr per renägande medlem och år är skäligt eftersom det rör sig om kränkningar av ingripande karaktär. Sam­man­­lagt uppgår skade­ståndet i denna del således till 725 000 kr (29 med­­lem­mar, varav 26 renägande x 10 000 kr x 2,5 år).

Utredningen

Justitiekanslern har tagit del av samebyns ansökan om rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 7425–27-13 samt domstolens domar i de nämnda målen och mål nr 443-11. Justitiekanslern har även tagit del av de överklagade besluten meddelade av Bergmästaren och regeringen.

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.  Regeringens samt Bergmästarens handläggning av och beslut i ärenden om bearbetningskoncessioner är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­grundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfatt­ning. 

Utgångspunkten vid bedömningen av skadeståndsskyldigheten som sådan och om det föreligger ett direkt orsaks­samband i förhållande till en viss skada, är att respektive åtgärd eller under­låtenhet ska bedömas var för sig.

Övervägande

Ekonomisk skada

Samebyn har gjort gällande att såväl Bergmästaren som regeringen, genom att underlåta att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken, har ager­­at felaktigt eller försumligt vid myndighetsutövning.

En prövning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riksintresse som ska ha företräde ska göras om ett område är av riksintresse för två oförenliga intressen. Justitiekanslern uppfattar att regeringens ställningstagande i beslutet den 21 oktober 2010 byggde på bedömningen att någon sådan konfliktsituation mellan riksintressena för rennäring och mineralutvinning inte förelåg redan på grund av att mineralutvinningen inte kunde anses påtagligt försvåra rennäringen (se 3 kap. 5 § miljöbalken). Med den utgångspunkten fann regeringen att det var uppenbart att någon intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken inte skulle ske.

Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens dom den 25 maj 2012 finns det utrymme för att ifrågasätta regeringens bedömning. Det går emellertid inte att dra slutsatsen att regeringens beslut innefattar sådan bristfällig rättstillämpning som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Att Högsta förvaltningsdomstolen fann att en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken skulle göras hade nämligen, såvitt framgår av domskälen, sin grund i att det vid Högsta förvaltningsdomstolens prövning hade kommit fram nya omständigheter som inte fanns att tillgå vid regeringens prövning.

Att beslutsunderlaget – såsom i detta fall – har kompletterats vid överprövningen är typiskt sett en omständighet som kan innebära att det inte går att dra slutsatsen att det första beslutet har varit felaktigt på ett sådant sätt som krävs för att skadeståndsskyldighet ska uppkomma. Som framgått ovan hölls muntlig förhandling i Högsta förvaltningsdomstolen, varvid professor CC hördes angående förhållandena i Vapstens sameby och de närmare effekterna för samebyns möjligheter att bedriva renskötsel vid en etablering av gruvverksamheten. Detta var utredning som inte hade funnits tidigare. Av Högsta förvaltningsdomstolens dom framgår att domstolens bedömning – att mineralutvinningen skulle få direkt betydelse för möjligheten att bedriva ren­näring på i vart fall vissa delar av det aktuella området – grundades främst på de uppgifter som CC lämnade. Det var alltså utifrån ut­red­ning som lades fram först i rättsprövningsärendet som Högsta förvaltningsdomstolen drog slutsatsen att det var klart att det fanns en konflikt mellan de båda riksintressena – intresset av att utvinna mineral och intresset av att bedriva rennäring – och att en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § därför måste göras.

Regeringens beslut den 21 oktober 2010 kan – med hänsyn till den utredning som då förelåg – inte anses ha stått i strid med med gällande rätt. Att regeringen inte på eget initiativ kompletterade den då tillgängliga  utredningen eller på annat sätt vidtog ytterligare utredningsåtgärder kan inte heller anses utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Justitiekanslern delar i och för sig samebyns uppfattning att skälen för regeringens beslut inte är helt tydliga. De är dock inte så bristfälliga att detta i sig utlöser skadeståndsansvar för staten (jfr NJA 2013 s. 842).

Såvitt gäller Bergmästarens handläggning och beslut är det oklart på vilken grund ersättning för ombudskostnader över huvud taget skulle kunna utgå. Det är som huvudregel de merkostnader som uppkommer på grund av att ärendet måste tas om som ersätts, inte sådana kostnader som parten under alla omständigheter skulle ha haft. Det föreligger därför inte något orsakssamband mellan den i den delen påstått skadegörande handlingen och den uppgivna skadan i denna del.

Ideell skada

Samebyn har även begärt ersättning för ideell skada och till stöd för sitt anspråk i den delen angett att Bergmästarens och regeringens beslut har inneburit en kränkning av samebyns och dess medlemmars rätt till dels skydd för egendom enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, dels en rättvis rättegång enligt artikel 6.1. i Europakonventionen.

a) Rätten till domstolsprövning i en rättssäker process

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter ha rätt till en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. En sameby omfattas, i tvister angående inskränkningar i samebyns möjligheter att bedriva rennäring på samebyns område, av de rättigheter som följer av denna artikel.

Frågan om de processuella garantierna i artikel 6.1 i Europakonventionen har upprätthållits bedöms som utgångspunkt mot bakgrund av hur processen som helhet har gestaltat sig för den enskilde. Det betyder t.ex. att brister i handläggningen vid en instans kan ”läkas” i högre instans, med följd att den enskildes rätt, vid en samlad bedömning får anses ha upprätthållits. Ett sådant exempel är att den enskilde ges tillfälle att lägga fram sin sak muntligen vid ett överklagande eller får möjlighet att i högre instans kommentera uppgifter som inte har bemötts i lägre instans. När det gäller själva rätten till prövning i domstol kan konstateras att denna rätt inte kräver tillgång till prövning i mer än en instans. I ärenden av nu aktuellt slag tillförsäkras den enskilde domstolsprövning genom möjligheten att ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det är vid rättsprövningen i Högsta förvaltningsdomstolen som de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 6.1 i konventionen är tillämpliga och ska upprätthållas. Som för alla konventionsrättigheter krävs att rätten till domstolsprövning i en rättssäker process i praktiken är effektiv, inte endast teoretisk eller illusorisk.

Samebyn har fått sin sak domstolsprövad av Högsta förvaltningsdomstolen genom rättsprövning. I Högsta förvaltningsdomstolen har samebyn lagt fram sin sak såväl i skrift som muntligen och dess möjligheter att utveckla sina argument och åberopa bevisning har, såvitt framkommit, inte begränsats. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande innefattar en prövning av konsekvenserna av att bevilja koncessionen för samebyns möjligheter att bedriva rennäring. Att reger­ing­en, i det första beslutet, inte hade gjort en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken har för­an­­lett Högsta förvaltningsdomstolen att upphäva regeringens beslut. Därefter har reger­ing­en vid sin förnyade prövning utfört en sådan intresseavvägning. Genom ansökan om rätts­­­prövning har således samebyn haft möjlighet att komma till rät­ta med de brister i handläggningen som samebyn gör gällande har in­ne­fatt­at ett åsidosättande av artikel 6.1 i konventionen.

Ersättning för ideell skada utan särskilt stöd i lag på grund av en överträdelse av Europa­kon­ven­tionen kan endast utgå om det krävs för att upp­rätt­hålla Sveriges åtagande enligt artikel 13 i konventionen att till­handahålla effek­ti­va rättsmedel för att komma till rätta med en kon­ventions­över­träd­else. Av det sagda följer att ersättning inte kan utgå om den eventuella över­trädelsen har gottgjorts eller botats på annat sätt, t.ex. genom en förnyad pröv­ning som uppfyller kraven i artikel 6.

I detta fall ger utredningen inte stöd för bedömningen att regeringens förnyade prövning inte skulle ha uppfyllt kraven i artikel 6. Regeringens förnyade prövning har alltså under alla förhållanden inneburit att en eventuell överträdelse har botats. Det föreligger därför inte förutsättningar att utge ersättning till samebyn på grund av att de processuella garantierna i artikel 6.1. i Europakonventionen inte skulle ha upprätthållits.

b) Egendomsskyddet

Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas denna annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med allmännas intresse. I detta ligger att regleringen måste vara proportionerlig.

Som Justitiekanslern uppfattar samebyn, görs det gällande att koncessionsbesluten har kommit i konflikt med samebyns egendomsskydd eftersom inskränkningarna inte har meddelats i enlighet med vad som föreskrivs i lag. Samebyn har hänfört sig till Bergmästarens och regeringens första beslut och gjort gällande att någon intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken inte har skett eller i vart fall inte har redovisats i besluten.

Någon inskränkning av egendomsskyddet kan inte anses komma till stånd förrän det finns ett slutligt beslut att bevilja koncession. Det är därför den slutliga bedömning som kommer till uttryck i regeringens beslut den 22 augusti 2013, vilket har stått fast vid Högsta förvaltningsdomstolens prövning den 29 oktober 2014, som utgör grunden för Justitiekanslerns ställningstagande om samebyns egendomsskydd har inskränkts i strid med konventionen.

Regeringen har vid sin förnyade prövning gjort en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken och kommit fram till att bearbetningskoncessioner i områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 skulle tillåtas. Den förnyade och slutliga prövningen har alltså inte fallit ut till samebyns fördel. Fråga uppkommer då om samebyns rätt till egendomsskydd därmed har åsidosatts.

Samebyn har avseende inskränkningarnas lagenlighet huvudsakligen framhållit att det inte har gjorts någon sådan avvägning mellan olika riksintressen som föreskrivs i 3 kap. 10 miljöbalken. Som framgått tidigare har emellertid en sådan intresseavvägning numera skett. Samebyns rätt till egendomsskydd har således inte överträtts av det skälet.

Som det får uppfattas har samebyn inte nu gjort gällande att regeringen beslut den 22 augusti 2013 kommer i konflikt med samebyns rätt till egendomsskydd enligt första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Justitiekanslern finner ändå skäl att anföra följande.

Frågan om regeringsbeslutets lagenlighet har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen, som har kommit fram till att regeringens beslut att bevilja den sökta koncessionen inte kan anses strida mot någon rättsregel. Justitiekanslern kan inte överpröva domstolens bedömning. Utredningen här ger därför inte heller stöd för slutsatsen att regeringens bedömning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken, som innebar att gruvdriften skulle ges företräde framför rennäringen, kan anses felaktig. Villkoret att inskränkningar i egendomsskyddet ska ha tillkommit i enlighet med vad som föreskrivs i lag kan inte heller tolkas så att en bedömning enligt lagen i fråga, även om den i efterhand kan ifrågasättas, skulle innebära att inskränkningen tillkommit utan lagstöd (jfr Justitiekanslern beslut den 4 november 2014 i dnr 1726-13-40). De inskränkningar i samebyns egendomsskydd som följer av koncessionsbesluten kan därmed inte anses stå i strid med villkoret i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, att de ska ha tillkommit i enlighet med förutsättningarna i lag.

Den avvägning mellan olika riksintressen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken som regeringen gjort och vars lagenlighet prövats av Högsta förvaltningsdomstolen innefattar en proportionalitetsbedömning. Det går därför inte heller att av utredningen dra slutsatsen att inskränkningarna i samebyns rätt att bedriva rennäring genom koncessionsbesluten för Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 har blivit så betungande att de därigenom kan anses ha kommit i konflikt med egendomsskyddet (proportionalitetskravet enligt konventionen).

Sammanfattning

Det har inte förekommit något sådant fel eller försummelse vid regeringens handläggning eller beslut som grundar skadeståndsskyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Beviljandet av koncessionerna för Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 har inte kommit i konflikt med Vapstens samebys egendomsskydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Samebyns rätt till domstolsprövning i en rättssäker process enligt artikel 6.1 i konventionen har inte heller åsidosatts. Det har således inte förekommit någon konventionsöverträdelse som kan grunda rätt till skadestånd för samebyn.

Samebyns anspråk på ersättning ska därför avslås. Vid denna utgång medges inte heller någon ersättning för ombudskostnader i ärendet här.