JK 6111-08-28

Möte med företrädare för länsstyrelsen 

Inspektionen inleddes med ett möte där följande personer från länsstyrelsen deltog: 

Landshövdingen MN, länsrådet IE, enhetschefen IS (rättsenheten), enhetschefen UL (kulturmiljöenheten), enhetschefen SS (miljövårdsenheten), enhetschefen HA (ekonomi- och personalenheten) och juristen SÅ. 

Justitiekanslern redogjorde kort för bakgrunden till inspektionen och för inspektionens syfte och inriktning. 

Justitiekanslern hade före inspektionen bett om svar på vissa frågor. Under mötet besvarade länsstyrelsen dessa frågor samt redogjorde för verksamheten. Länsstyrelsen angav bl.a. följande. I verksamhetsplanen anges tio prioriterade områden. Några av områdena är en effektiv och systematisk tillsyn, kundfokus, rättssäkerhet och effektiv ärendehantering samt god inre administration och effektiva processer. Ledningsmöten hålls två gånger per månad. Enhetscheferna har ansvar för ärendehandläggningen på respektive enhet. Det finns en genomtänkt strategi för uppföljning av handläggningstider. 

När det gäller prioriteringar av ärenden försöker länsstyrelsen i första hand behandla sådana som rör enskildas rätt. Men i övrigt bedöms varje ärendegrupp för sig. 

Anledningen till att lantbruksenhetens balanser har ökat är att förprövningsärendena inte avslutas förrän anläggningarna är besiktigade. Det är lantbrukaren som tar initiativ till besiktningen. I ärendena har det dock redan fattats beslut från länsstyrelsens sida. 

När det gäller flodkräftreservaten saknas pengar för att genomföra dessa projekt. Illegala utplanteringar av signalkräftor har också gjort att antalet flodkräftor har minskat kraftigt. 

Alla nyanställda får gå igenom en introduktionsutbildning. Det hålls fortlöpande ”uppdateringsmöten” med personalen. Under utbildningarna behandlas offentlighetsprincipen. Länsstyrelsens personal är väl medveten om skyndsamhetskravet när det gäller utlämnande av allmänna handlingar. Det finns rutiner för e-posthanteringen under t.ex. semestrar. 

Ett problem i verksamheten är bristande resurser. Länsstyrelsen kan tvingas till nedskärningar på grund av detta. 

Granskningen av akter m.m.

Justitiekanslern hade i förväg begärt att ett stort antal akter skulle tas fram. Akterna granskades under inspektionen. Justitiekanslern hämtade också in upplysningar från enskilda handläggare på länsstyrelsen. Under inspektionen hade Justitiekanslern tillgång till länsstyrelsens diarium. Två diariesystem används, Diabas och Platina. 

Inledningsvis nämndes att Justitiekanslerns bedömning är att ärendehandläggningen allmänt sett håller en god kvalitet. I den mån särskilda iakttagelser gjordes under inspektionen redovisas dessa under särskilda rubriker. De ärenden och ärendegrupper som har granskats och där det inte finns någon anledning till uttalanden eller liknande kommenteras inte närmare. Under rubrikerna Diarieföringsfrågor m.m. kommenteras vissa frågor som rör flera ärendegrupper. Frågor som mer specifikt rör en viss ärendegrupp kommenteras dock särskilt. 

Diarieföringsfrågor m.m.

Justitiekanslern kunde konstatera att det i flera ärenden förekommer att inkommande svarsskrivelser på exempelvis förelägganden o.d. inte har diarieförts som en egen post i diariet. I stället hade svarsskrivelsen – det datum som den kom in – registrerats på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen. Länsstyrelsen angav att detta har uppmärksammats och att man har framhållit för personalen att diarieföringen ska ske på skilda åtgärdsrader. 

I flera av körkortsärendena kunde det konstateras vissa brister vad gällde diarieföring. Exempel på sådana ärenden är följande. I ärendena med dnr 253-249-07, 253-323-07 och 253-325-07, som gällde körkortsingripanden, fanns belastningsregisterutdrag i samtliga akter. Utdragen var dock inte diarieförda. I nämnda ärenden samt bl.a. i ärendena 253-59-07 och 253-134-07 fanns i resp. ärende en inhämtad handling benämnd ”lista körkortsinformation”. Denna handling synes generellt sett inte diarieföras. 

I flera ärenden angående social tillsyn och tillståndsgivning fanns diarieföringsbrister. I ärendena med dnr 701-13773-06, 702-10580-07 och 701-2793-08 hade vissa e-post-meddelanden som lagts till akten inte diarieförts. I flera ärenden hade inte heller den inledande handlingen diarieförts (bl.a. 701-899-08, 701-5680-08, 702-10511-07 och 704-8950-07). En upplysning inhämtades om att länsstyrelsen tidigare hade som rutin att inte diarieföra den inledande handlingen men att man nu gått ut med information om att alla handlingar ska diarieföras, även den inledande. 

I ärendet 282-9977-08 angående djurskydd framgick det av en handskriven anteckning på beslutet samt av diariet att ansökan hade inkommit per telefon ett visst datum. Vad den muntliga ansökan innehöll hade dock inte dokumenterats närmare. 

Överväganden 

Överväganden

I 15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen (1980:100) finns grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar samt om vad ett register ska innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen ska fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns. 

Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen ska en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar således bara handlingar för vilka sekretess gäller. Denna bestämmelse ger en myndighet en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system måste detta emellertid tillämpas konsekvent av alla inom myndigheten. 

Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Det ligger emellertid i sakens natur att registrering ska ske så snart det är praktiskt möjligt. Genom registreringen ges allmänheten möjlighet att kontrollera vilka ärenden och handlingar som förekommer hos en myndighet. Frånvaron av registrering eller ett alltför långt dröjsmål med att registrera allmänna handlingar inskränker allmänhetens möjligheter till insyn i myndighetens verksamhet. 

Enligt Justitiekanslerns mening bör inte minst för överskådlighetens skull alla handlingar i ärendena diarieföras, således även den inledande handlingen. Det noteras därför med tillfredsställelse att länsstyrelsen sedan en tid tillbaka tillämpar detta förfarande. Med hänsyn till att det finns ärenden från år 2008 där detta sätt inte har tillämpats kan det dock ifrågasättas om förfaringssättet tillämpas konsekvent. Justitiekanslern utgår från att så kommer att ske framöver. 

Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Muntliga uppgifter kan dokumenteras i en tjänsteanteckning. Sådana anteckningar ska vara daterade och signerade och bör skrivas i syfte att bevaras. 

Justitiekanslern har vid flera inspektioner tidigare påpekat att diarieföring av ingående och utgående handlingar inte bör ske på samma åtgärdsrad. Länsstyrelsen har förklarat sig införstådd med detta. För att komma till rätta med saken har länsstyrelsen återkommande underrättat de som diarieför om hur detta rätteligen bör ske. Länsstyrelsen har underhand meddelat att personalen ånyo har påmints om saken. Något ytterligare uttalande i denna fråga är inte erforderligt. 

För de brister beträffande diarieföringen m.m. som nu har redovisats kan länsstyrelsen inte undgå viss kritik. Justitiekanslern vill betona att dessa brister påträffades i flera olika ärendetyper och att de inte var hänförliga till någon eller några enskilda handläggare. 

Justitiekanslern vill tillägga att länsstyrelsen i jämförelse med många andra tycks ha väl fungerande rutiner för att se till att avslutade ärenden också förs av i diariet. 

Överförmyndarärenden

Protokoll från inspektioner av överförmyndare och överförmyndarnämnder från den 1 januari 2006 och framåt granskades. Tillsynsärenden som inletts under den nämnda perioden granskades också, varvid kunde konstateras att förhållandevis många enskilda hör av sig till länsstyrelsen. I länet ingår 15 kommuner. Länsstyrelsen har inte gjort några inspektioner sedan våren 2006 och flera överförmyndare har inte inspekterats sedan år 2004. 

Vid ett samtal under hand med en av de nuvarande handläggarna av överförmyndarärenden, UN, framkom bl.a. följande. Varje år skickas en frågelista ut till överförmyndarna. Ett stort antal frågor om verksamheten ska därvid besvaras. För närvarande finns det två personer som har som en av sina arbetsuppgifter att handlägga överförmyndarärenden. Ytterligare en person håller på att läras upp. Länsstyrelsen håller träffar med överförmyndarna två gånger per år. Det har saknats resurser för att göra inspektioner. Länsstyrelsen har nu en plan för inspektioner under oktober och november 2008. Under denna period ska enligt planen samtliga överförmyndare inspekteras. 

Överväganden 

Överväganden

Justitiekanslerns intryck är att enskildas anmälningar som rör överförmyndarfrågor handläggs på ett bra sätt. I ett flertal ärenden hade klagomålen lett till olika grader av kritik. 

När det gäller inspektioner av överförmyndare konstaterade Riksrevisionen i en rapport (Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare; RIR 2006:5) brister hos flera länsstyrelser. En av de åtgärder som Riksrevisionen föreslog var att regeringen skulle återinföra ett tydligt krav på årliga inspektioner i förmynderskapsförordningen (1995:379). En sådan ändring har nu skett. Sedan den 1 januari 2008 gäller att en länsstyrelse, enligt 20 § förordningen, årligen ska inspektera överförmyndarna. Länsstyrelsen får avstå från en inspektion om det är uppenbart att den är obehövlig. Om länsstyrelsen har avstått från en inspektion ett visst år, ska dock inspektionen genomföras följande år. 

I Dalarnas län ingår relativt många kommuner. Justitiekanslern har förståelse för att inspektionsverksamheten är resurskrävande. Men detta gör inte att inspektionsverksamheten helt får ligga nere. Vissa överförmyndare har nu inte inspekterats sedan år 2004. Överförmyndartillsynen är en ur rättssäkerhets- och trygghetssynpunkt mycket angelägen arbetsuppgift. Den bör därför prioriteras. Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för bristen i detta hänseende. Justitiekanslern utgår från att inspektionsverksamheten fortsättningsvis prioriteras på det sätt länsstyrelsen har angett. 

Statens fordringar i lönegarantiärenden

Länsstyrelsen har i årets ärendeförteckning lämnat vissa uppgifter om hanteringen av statens fordringar i lönegarantiärenden. Justitiekanslern inhämtade ytterligare information om länsstyrelsens handläggning av dessa ärenden genom att granska några äldre ärenden och genom samtal med HA och PB. 

Länsstyrelsen har nyligen avslutat ett stort antal äldre lönegarantiärenden, vilket gör att länsstyrelsens ärendestock för närvarande endast omfattar ärenden där en bevakning av statens fordran verkligen kan ske. Någon mer långsiktig och aktiv bevakning av statens fordringar efter en konkurs sker dock inte och länsstyrelsen saknar rutiner för hur en sådan bevakning ska genomföras. 

Överväganden 

Överväganden

Av rättviseskäl och från statsfinansiell synpunkt är det viktigt att statens fordringar bevakas. Det är lämpligt att länsstyrelsen nu utarbetar rutiner för en sådan bevakning. 

Byggnadsavgifter

Vad gäller handläggningen av byggnadsavgifter/tilläggsavgifter synes länsstyrelsen ha väl fungerande rutiner. Granskningen föranleder därför inte några andra kommentarer. 

Ärenden enligt socialtjänstlagen

Justitiekanslern granskade länsstyrelsens tillsyn av enskild verksamhet och tillståndsgivning enligt 7 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Justitiekanslern kunde konstatera att besluten i ärendena generellt sett var välmotiverade och lättförståeliga. Det kunde även konstateras att handläggningen av de flesta ärendena hade avslutats inom rimlig tid. 

I ett av ärendena angående tillståndsgivning (702-543-08) kunde det av akten och diariet inte utläsas att något beslut om avskrivning hade fattats trots att sökanden hade återkallat sin ansökan. Ärendet hade avslutats i diariet med angivande av ”återkallelse” som beslutstyp. 

I ett annat ärende angående tillståndsgivning (702-899-08) hade felaktigt diarienummer angetts i beslutet (702-899-02). I beslutet hade även två rättelser gjorts. Dessa var daterade ”06-06-25”, vilket torde vara felaktigt eftersom det beslut som hade rättats fattades år 2008. 

Länsstyrelsen genomförde i oktober 2006 ett tillsynsbesök hos socialförvaltningen i Mora (dnr 701-12572-06). Först i februari 2008 kommunicerades ett förslag till beslut med socialnämnden i kommunen. I sitt svar angav kommunen bl.a. att det hade uppskattats om återkopplingen från länsstyrelsen hade kommit snabbare samt att i vissa delar var det som hade framkommit inaktuellt och ett mindre användbart verktyg i nämndens kvalitetsarbete. Något beslut i ärendet har ännu inte fattats. Av ett utkast till beslut framgår dock att länsstyrelsen tycks ha tagit till sig önskemålet om snabbare handläggning. 

Överväganden 

Överväganden

Det finns i och för sig inget krav i förvaltningslagen på att beslut ska avfattas skriftligen. Inte heller finns det någon uttrycklig föreskrift om att myndigheter på något annat sätt ska dokumentera sina beslut. En dokumentationsskyldighet följer dock av både allmänna grundsatser och direkta föreskrifter i andra författningar (se Hellners m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagan, 2007, s. 225). Mot denna bakgrund är det inte godtagbart att det i ett ärende inte framgick av akten och diariet att ett beslut om avskrivning hade fattats, vilket får antas ha skett. 

Med undantag för ovanstående anmärkning och vissa diarieföringsfrågor som har tagits upp under rubriken Diarieföringsfrågor m.m. gav genomgången av ärendena inte anledning till någon anmärkning. 

Ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen

I anslutning till 2008 års ärendeförteckningar redovisade länsstyrelserna sina rutiner för handläggningen av kommunernas rapporter om ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen. Av dessa redovisningar framgår att länsstyrelsernas aktivitet är varierande. En länsstyrelse hade inte fört något ärende till länsrätten för utdömande av särskild avgift. En länsstyrelse hade varit mycket aktiv och det synes som att länsstyrelsens åtgärder har medfört att antalet rapporterade fall minskat. Skillnaderna mellan länsstyrelsernas aktivitet kan delvis förklaras av att ärendegruppen är förhållandevis ny. 

För att inhämta länsstyrelsens syn på handläggningen av dessa ärenden sammanträffade UH med AS. Länsstyrelsen har senare lämnat vissa kompletterande uppgifter per brev. 

Överväganden 

Överväganden

Länsstyrelsen synes ha väl fungerande rutiner och följer upp rapporterna på ett aktivt sätt. Ärendehanteringen är dock fortfarande under utveckling. Ett av skälen till detta är att några vägledande domar från kammarrätten ännu inte har kommit. Viss osäkerhet om godtagbara skäl till att kommunen inte har verkställt ett gynnande beslut föreligger därför. Osäkerhet råder också om domstolarnas syn på storleken på de särskilda avgifterna. Länsstyrelsen har inte heller ännu kunnat analysera de nya lagreglernas effekter på kommunernas agerande, exempelvis om kommunerna nu genomför sina beslut snabbare eller om man snarare avvaktar med beslut tills de faktiskt kan genomföras. Antalet rapporterade fall är dock lägre i år än under år 2007. 

Enligt Justitiekanslerns uppfattning är det viktigt att länsstyrelsen är aktiv i dessa ärenden och att myndigheten, då det är rimligt, för ärendena vidare till domstol, särskilt som ärendena rör rättssäkerheten för en ofta svag grupp. 

Kulturmiljöärenden

Antalet inte avgjorda ärenden om byggnadsminnen hos länsstyrelsen är stort. Några ärenden är mycket gamla. Det äldsta påbörjades redan år 1978. Enligt länsstyrelsen finns en plan för ärendenas avgörande. Senast fastställdes planen år 2007. Denna plan har dock inte följts.

Med anledning av det stora antalet inte avgjorda ärenden granskade Justitiekanslern särskilt akterna i fem äldre ärenden. Därvid konstaterades bl.a. att diarieföringen och övriga registreringar av handlingar och åtgärder var bristfälliga. Det framgick inte heller varför ärendena inte hade avgjorts. Några kopplingar mellan olika slag av ärenden som berör samma objekt fanns inte. 

Vid samtal mellan länsantikvarien UL och UH framhöll UL att det är en medveten strategi att hålla ärendena öppna, ibland i avvaktan på andra eventuella bevarandeåtgärder. Under de senaste åren har länsstyrelsen prioriterat mer omfattande kulturbevarande åtgärder, stundom i förening med stöd via EU:s strukturfonder. Andra ärenden har då lagts åt sidan. Personalbrist har endast i mindre omfattning varit orsak till de långa handläggningstiderna. 

Överväganden 

Överväganden

Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan det i vissa fall vara acceptabelt att ett anhängiggjort ärende inte avgörs utan att länsstyrelsen avvaktar med beslut under en tid. Det kan röra sig om utdragna men pågående förhandlingar med ägare, försök att finna alternativa lösningar m.m. I sådana fall bör det dock klart framgå i akten varför länsstyrelsen avvaktar med slutligt beslut. I övriga fall bör länsstyrelsen sträva efter att utan onödigt dröjsmål avgöra ärendena. Den plan för byggnadsminnen som upprättas bör också vara realistisk och inte mer eller mindre automatiskt rullande. 

Beträffande den bristfälliga diarieföringen får Justitiekanslern hänvisa till vad som tidigare har nämnts under rubriken Diarieföringsfrågor m.m. Justitiekanslern vill tillägga att en ofullständig diarieföring i kombination med långa handläggningstider gör att det blir extra svårt att följa och förstå ett ärendes gång. En sådan situation innebär också bl.a. att personalbyten kan medföra kunskapsförluster som kan bli allvarliga, då ett ärendes ej registrerade historia kan förloras. 

Behovet att se över diarieföring och övrig registrering även inom andra delar av kulturmiljöenheten underströks vid Justitiekanslerns granskning av några övriga ärenden inom området. I dessa ärenden förekom långa handläggningstider och bristande eller oklar diarieföring. Många noteringar hade gjorts sent och de återspeglar inte heller allt som har skett under handläggningen. 

Tillsyn över bevakningsföretag

Justitiekanslern noterar att länsstyrelsen uppfyller sin skyldighet att göra inspektioner av bevakningsföretagen minst en gång vartannat år, jfr 10 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Det finns bara tre (snart fyra) bevakningsföretag i länet och rutinerna för att kontrollera att den årliga redovisningen lämnas in fungerar bra. 

Justitiekanslern noterade att under 2007 inkom 47 ärenden angående ”anmälan om anställning”. I 25 avslutade ärenden (24 med beslutstypen ”meddelande” och ett med beslutstypen ”godkänd”) fanns det inte några åtgärder registrerade i diariet. Fyra av dessa akter granskades. Av dessa akter framgick att det har kommit in en anmälan och att det har expedierats ett meddelande till sökanden. Handläggaren har under hand angett att man vid länsstyrelsen tidigare hade den rutinen att när anmälan kom in så lade man upp ett nytt ärende och när meddelandet gick ut så avslutade man ärendet, utan att registrera några åtgärder i diariet. Länsstyrelsen har nu frångått den rutinen. Numera diarieför man in- och utgående handlingar på åtgärdsraderna i diariet. 

Eftersom länsstyrelsen numera ändrat sina rutiner angående diarieföring finns det inte anledning till något uttalande. Granskningen gav inte anledning till någon anmärkning. Länsstyrelsen synes sköta denna verksamhet på ett bra sätt. 

Ärenden rörande djurskydd

Akterna i alla ärenden som har avgjorts hittills i år granskades. Handläggningen kännetecknades av god ordning. Besluten var välmotiverade och skrivna på ett lättförståeligt sätt. Utöver vad som anges nedan gav granskningen inte anledning till några anmärkningar. 

Ärendet dnr 282-8826-08, som rörde omedelbart omhändertagande av hundar, initierades den 23 juni 2008 genom en s.k. underställning enligt 32 § djurskyddslagen (1988:534) från Polismyndigheten Dalarna. Den 18 juli 2008 beredde länsstyrelsen hundarnas ägare tillfälle att yttra sig över polismyndighetens beslut att omhänderta hundarna. Den 1 augusti 2008 kom ett yttrande in från hundägaren. I ett beslut den 22 september 2008 upphävde länsstyrelsen det omedelbara omhändertagandet av hundarna. 

Överväganden 

Överväganden

Av 32 § djurskyddslagen framgår att ett djur som är utsatt för lidande i vissa fall får omhändertas omedelbart. Av andra stycket samma paragraf framgår att beslutet ska underställas länsstyrelsen om det har fattats av någon annan myndighet och att länsstyrelsen snarast ska avgöra om beslutet ska fortsätta att gälla. 

Med hänsyn till det nyss nämnda skyndsamhetskravet är det inte godtagbart att länsstyrelsen dröjde nästan fyra veckor med att begära in ett yttrande från hundägaren i det nämnda fallet. Det är inte heller godtagbart att länsstyrelsen, när hundägarens yttrande hade kommit in, dröjde ytterligare sju veckor med att fatta ett beslut i ärendet. Länsstyrelsens handläggning i dessa hänseenden förtjänar kritik. 

Ärenden rörande tillstånd till yrkesmässig trafik

Akterna i alla ärenden som har avgjorts hittills i år granskades. Handläggningstiderna var föredömligt korta och handläggningen kännetecknades i allmänhet av god ordning. I några ärenden förekom dock tjänsteanteckningar som var odaterade, osignerade och i vissa fall även otydliga i sak. Vidare noterades att det i ett ärende om tillstånd enligt lagen (1998:492) om biluthyrning (dnr 241-509-08) hade använts ett beslutsformulär för tillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490). 

Ärenden rörande allmän kameraövervakning

Akterna i alla ärenden som har avgjorts hittills i år granskades. Handläggningstiderna var korta och handläggningen kännetecknades av god ordning. I ett ärende (dnr 211-3881-07) hade länsstyrelsen (rättsenheten) meddelat sig själv (miljövårdsenheten) tillstånd att bedriva allmän kameraövervakning för övervakning av det direkta närområdet vid järvlyor inom Älvdalens kommun. Beslutsfattare och föredragande var anställda vid länsstyrelsen. 

Överväganden 

Överväganden

Bestämmelser om jäv finns i 11 och 12 §§förvaltningslagen. Bestämmelserna kan inte anses utgöra något direkt hinder mot att tjänstemän vid länsstyrelsen, på det sätt som har skett här, deltar i handläggningen av ett ärende som rör den egna myndigheten. I vissa fall kan det dock vara direkt olämpligt. Justitiekanslern vill framhålla att det i en situation som den aktuella kan vara lämpligt att förordna t.ex. tjänstemän vid en annan länsstyrelse att vara föredragande och beslutsfattare i ärendet. På så sätts undviks bättre riskerna för intressekonflikter.

Körkortsingripanden

De 30 äldsta ärendena beträffande körkortsingripanden – som hade kommit in under januari – mars 2007 – granskades. Besluten var genomgående tydliga och välmotiverade. Vidare präglades handläggningen av relativt korta handläggningstider.