JO dnr 2540-2001

I en promemoria som den 6 juli 2001 upprättats hos ombudsmannaexpeditionen anfördes följande.

Statens ansvarsnämnd beslutade den 6 juni 2001 (protokoll 2001:6) att AA med omedelbar verkan skulle vara avstängd från arbetet som kammaråklagare. Beslutet skulle gälla till dess att nämnden prövat frågan om avskedande eller beslutat något annat. Av skälen för beslutet framgår att AA är misstänkt för allvarlig brottslighet.

I 1 § förordningen ( 1988:1102 ) med instruktion för Statens ansvarsnämnd föreskrivs att nämnden har de uppgifter som framgår av 34 § lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning, LOA, och 15 § lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställning.

Enligt 34 § första stycket LOA beslutar Statens ansvarsnämnd i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande, när det gäller arbetstagare som anställs av regeringen. Regeringen får enligt andra stycket föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare.

Enligt 15 § första stycket lagen om fullmaktsanställning beslutar Statens ansvarsnämnd i frågor om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det gäller ordinarie domare samt andra arbetstagare som regeringen bestämmer. Enligt andra stycket nämnda lag gäller första stycket inte justitiekanslern, justitieråd och regeringsråd.

Av 28 § åklagarförordningen (1996:205) framgår att frågor som avses i 34 § LOA prövas av Statens ansvarsnämnd beträffande åklagare samt att anmälan till nämnden görs av Riksåklagaren.

I 15 § första stycket anställningsförordningen (1994:373) föreskrivs följande. Om det uppkommer en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av Statens ansvarsnämnd, skall detta genast anmälas till nämnden. Detsamma gäller i fråga om avstängning och läkarundersökning enligt lagen om fullmaktsanställning.

Enligt 18 § första stycket lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd, LAS, får avskedande ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Genom avskedandet kan arbetsgivaren enligt 4 § fjärde stycket avbryta anställningen med omedelbar verkan. Arbetsgivaren är i sådant fall oförhindrad att stänga av arbetstagaren från arbetet under den tid som fordras för att överläggning skall ske (se Lunning, Anställningsskydd, 1984 s. 326).

Bestämmelser rörande tvister om giltigheten av uppsägningar eller avskedanden m.m. finns i 34–37 §§ LAS. Enligt 34 § andra stycket, andra meningen får en arbetstagare inte avstängas från arbete på grund av de omständigheter som har

1994 års LOA ersatte den 1 juli 1994 den tidigare lagen från år 1976 (SFS 1994:260, prop. 1993/94:65 , bet. 1993/94:AU16 ).

I 13 kap. 1976 års LOA fanns bestämmelser om bl.a. avstängning vid uppsägning och avskedande. Reglerna om avstängning i LOA skiljde sig från reglerna i LAS på det sättet att medan det i LOA angavs när avstängning fick ske det i LAS sades när avstängning inte får ske. Se LOA-utredningens betänkande ( SOU 1992:60 ) Enklare regler för statsanställda s. 229 f.

Enligt 1976 års LOA (13 kap. 1 §) fick en arbetstagare avstängas från arbetet i två fall. Det ena fallet var om det inleddes ett förfarande som syftade till att avskeda arbetstagaren. Det andra fallet var om arbetstagaren hade begått brott. – Om det i det sistnämnda fallet vidtogs en åtgärd för att anställa åtal mot arbetstagaren fick han avstängas från arbetet, om gärningen i fråga kunde antas medföra uppsägning eller avskedande.

Reglerna i 1976 års LOA om avstängning vid uppsägning eller upphörande av anställning fördes inte över till den nya lagen. Motivet härför angavs vara intresset av att samma regler i fråga om avstängning skulle gälla över hela arbetsmarknaden.

I förarbetena till den nya lagen (prop. s. 99) uttalade departementschefen bl.a. följande.

I likhet med vad som gäller i andra anställningsförhållanden behövs det inom det statliga området en möjlighet att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Är det fråga om en akut nödsituation, anses det enligt praxis att arbetsgivaren kan försätta arbetstagaren ur tjänstgöring (jfr avsnitt 9.9). Denna rätt grundar sig på arbetsgivarens arbetsledningsrätt samt allmänna rättsgrundsatser om nöd. Är det i stället ett led i en uppsägnings- eller avskedandesituation, kan arbetsgivaren på grund av det system som jag i övrigt förordar använda sig av reglerna om avstängning i LAS.

Lika litet som LOA-utredningen kan jag finna att institutet försättande ur tjänstgöring behöver ändras eller författningsregleras (huvudbetänkandet s. 175, 180 och 181).

Samtidigt med 1994 års LOA antogs lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställning. Sådana arbetstagare som är anställda med fullmakt får enligt 10 § den lagen avstängas från arbetet bl.a. om ett förfarande inleds som syftar till att arbetstagaren skall avskedas samt om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande.

Anledningen till att det när det gäller ordinarie domare och andra fullmaktsanställda har införts en uttrycklig regel om möjlighet till avstängning är främst att det i 11 kap. 5 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning ( prop. 1993/94:65 s. 142 ).

I förarbetena till 1994 års LOA påpekas i författningskommentaren till 34 § (prop. s. 132) att det i nya LOA inte finns några särskilda regler om avstängning, vilket innebär att reglerna i LAS skall tillämpas. Den som har att besluta om avskedande med stöd av LAS har därför enligt kommentaren också att pröva frågan om avstängning. Om det är Statens ansvarsnämnd som har rätt att i sådana fall besluta om avskedande, är nämnden också behörig att besluta om avstängning.

Av förarbetsuttalandena till LOA framgår som nämnts att avsikten varit att samma regler i fråga om avstängning skall gälla över hela arbetsmarknaden. För den statliga delen av arbetsmarknaden har man inte ansett sig behöva några regler utöver reglerna i LAS och i fullmaktslagen.

Vad som sägs i 34 § LAS om avstängning gäller förhållandena vid regelrätt uppsägning och synes ej omedelbart tillämpligt i en sådan situation som Statens ansvarsnämnd hade att pröva i beslutet den 6 juni 2001.

Mot bakgrunden av det sagda bör yttrande inhämtas från Statens ansvarsnämnd rörande grunderna för nämndens beslut.

Statens ansvarsnämnd uttalade i sitt remissyttrande följande.

Tidigare lagstiftning om avstängning av en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande

Lagen ( 1976:600 ) om offentlig anställning (äldre LOA) upphävdes i samband med att lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning (nya LOA) och lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställning trädde i kraft den 1 juli 1994. Äldre LOA omfattade i allt väsentligt samma kategorier av anställda som nu omfattas av nya LOA och lagen om fullmaktsanställning.

Enligt 13 kap. 1 § äldre LOA, i paragrafens lydelse närmast före lagens upphävande (SFS 1986:50), gällde att – om det enligt denna lag inleddes ett förfarande, som syftade till att avskeda en arbetstagare, eller om det vidtogs en åtgärd för att anställa åtal mot honom och gärningen i fråga kunde antas medföra uppsägning eller avskedande – arbetstagaren fick avstängas från arbetet. Enligt paragrafen gällde sådan avstängning längst till dess att anställningen upphörde.

Den nämnda regleringen vilade på tanken att det skulle finnas möjlighet att, på grund av brott eller fel i tjänsten, i administrativ ordning avstänga en tjänsteman från arbetet redan innan den slutliga påföljden för brottet eller felet kunde bestämmas. Syftet med denna ordning var att skydda tjänsten från befattningshavare som, genom vad de låtit komma sig till last, var olämpliga för den tjänst som de innehade eller utövade. Avstängning i avskedandefallet ansågs emellertid vara en så ingripande åtgärd att den borde kunna användas endast i mycket allvarliga fall då vederbörande inte kunde behållas i tjänst i avvaktan på beslut om hans avskedande. En annan sak var att det måste stå en myndighet fritt att tillfälligt förhindra en tjänsteman att fullgöra sina åligganden, om detta krävdes för att undvika fara eller för att upprätthålla ordning i tjänsten. Ett sådant ingripande ansågs kunna och böra ske i annan ordning än genom beslut om avstängning från arbetet. (Se prop. 1965:60 s. 190 , 1975 :78 s. 199, 1975/76:105 bil. 2 s. 260, 1984/85:117 s. 24. Angående skillnaden mellan avstängning och s.k. försättande ur tjänstgöring, se särskilt Arbetsdomstolens resonemang i rättsfallet AD 75/1985.)

Den nämnda regleringen, som var gemensam för de kategorier av anställda som numera omfattas enbart av nya LOA eller även lagen om fullmaktsanställda, gällde således omedelbart före ikraftträdandet av dessa lagar. Vidare gällde enligt 14 kap. 6 § äldre LOA att, om en åtgärd hade vidtagits för att anställa åtal mot en arbetstagare, ett ärende om uppsägning eller avskedande på grund av gärningen i fråga inte fick avgöras förrän ansvarsfrågan hade prövats slutligt.

Nuvarande lagstiftning om avstängning av en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande

Nya LOA och lagen om fullmaktsanställning Regleringen i 13 kap. 1 § äldre LOA har inte förts över till nya LOA. Däremot innehåller lagen om fullmaktsanställning, som omfattar sådana arbetstagare hos myndigheter under regeringen som är anställda med fullmakt, i 10 § en reglering om avstängning som är avsedd att i sak motsvara nämnda reglering i äldre LOA (se prop. 1993/94:65 s. 142 ). Enligt nyssnämnda paragraf får sålunda en arbetstagare av den aktuella kategorin avstängas från arbetet bl.a. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas (1 p.) eller om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande (2 p.). Någon bestämmelse motsvarande 14 kap. 6 § äldre LOA har inte tagits in i nya LOA eller lagen om fullmaktsanställning.

Regleringen i nya LOA och lagen om fullmaktsanställning bör ses i ljuset av bestämmelsen i 11 kap. 10 § regeringsformen (RF) om att grundläggande

Av motiven till nya LOA och lagen om fullmaktsanställning framgår att det har ansetts vara av vikt att samma regler i fråga om avstängning gäller för hela arbetsmarknaden och att det utöver reglerna i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd (LAS) därför ansetts inte behövas några särskilda regler om avstängning för den statliga delen av arbetsmarknaden. Anledningen till att reglerna i äldre LOA om avstängning på grund av att avskedande kan bli aktuellt förts över till lagen om fullmaktsanställning utan ändring i sak har i lagmotiven angetts vara främst att det i 11 kap. 5 § andra stycket RF föreskrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning. Det har därför ansetts behövas en uttrycklig reglering av möjligheterna till avstängning när det gäller ordinarie domare och andra fullmaktsanställda. (Se prop. 1993/94:65 s. 97 ff. 142.)

I det utredningsförslag som låg till grund för den nya lagstiftningen uttalades bl.a. följande i fråga om avstängning av fullmaktsanställda ( SOU 1992:60 s. 305 ). Att det i RF föreskrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning talade starkt för en uttrycklig reglering av möjligheten till avstängning när det gällde ordinarie domare och andra fullmaktsanställda. Ambitionen hade också varit att samla reglerna om fullmaktshavarnas anställningsskydd i förslaget till lag om fullmaktsanställning. Till detta kom att det för de ordinarie domarnas del, men även för andra fullmaktsanställdas, typiskt sett var svårt att genomföra omplaceringar inom anställningens ram.

I de nyssnämnda lagmotiven berörde föredragande statsrådet även frågan om försättande ur tjänstgöring och anförde i denna fråga bl.a. följande ( prop. 1993/94:65 s. 99 ). I likhet med vad som gällde i andra anställningsförhållanden behövdes det inom det statliga området en möjlighet att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Var det fråga om en akut nödsituation ansågs det enligt praxis att arbetsgivaren kunde försätta arbetstagaren ur tjänstgöring. Denna rätt grundade sig på arbetsgivarens arbetsledningsrätt samt allmänna rättsgrundsatser om nöd. Var det i stället ett led i en uppsägnings- eller avskedandesituation, kunde arbetsgivaren på grund av det nya systemet i övrigt använda sig av reglerna om avstängning i LAS.

I det utredningsförslag som låg till grund för den nu gällande lagstiftningen behandlades frågan om försättande ur tjänstgöring ( SOU 1992:60 s. 178 f.). Utredningen anförde bl.a. att enighet rådde om att utrymmet för försättande ur tjänstgöring var snävt begränsat, att det var svårt att tänka sig att ett försättande ur tjänstgöring kunde vara mer än några dagar och att man inte fick komma in på det område som uttömmande reglerades av avstängningsreglerna.

Det kan påpekas att den nämnda utredningens förslag att slopa de särskilda reglerna i äldre LOA om avstängning vid tilltänkt avskedande beträffande personer utan fullmaktsanställning kritiserades av en del remissinstanser. Bl.a. ifrågasatte Kammarrätten i Stockholm om det inte beträffande sådana anställda – om de har arbetsuppgifter med starka inslag av myndighetsutövning, t.ex. icke ordinarie domare – borde finnas mera vidsträckta möjligheter att hindra en brottsmisstänkt från att utföra de ordinarie arbetsuppgifterna än vad utredningsförslaget innebar, nämligen att möjligheten till försättande ur tjänstgöring eller till avstängning enligt LAS fick utnyttjas. Riksåklagaren, som anförde liknande synpunkter med avseende på åklagare, ansåg att den föreslagna regleringen i lagen om fullmaktsanställning om avstängning skulle tas in även i föreslagna nya LOA. Vidare pekade flera remissinstanser på att reglerna i äldre LOA om avstängning var klara och att det fanns svårigheter med tolkningen av regleringen i LAS om avstängning.

När det gäller skälen för att den tidigare nämnda föreskriften i 14 kap. 6 § äldre LOA – om uppskov med beslut när brott utgör grunden för uppsägning eller avskedande – slopats uttalade föredragande statsrådet i motiven till den nya lagstiftningen bl.a. följande ( prop. 1993/94:65 s. 99 f.). Enligt hennes mening var den kritik som hade framförts mot den tidsutdräkt som var inbyggd i systemet på den statliga sidan befogad. Ibland kunde det dröja flera år tills frågan var avgjord. Brottmålet kunde komma att behandlas i flera instanser innan arbetsgivaren kunde fatta sitt beslut, som också kunde prövas i flera instanser. Avsevärd tid kunde således förflyta till dess att frågan var slutligt prövad. Detta måste givetvis vara pressande för arbetstagaren, som dessutom kunde vara avstängd från sitt arbete under hela tiden. För arbetsgivaren måste det också upplevas som påfrestande att beslut inte kunde fattas ens i klara fall.

Lagen om anställningsskydd (LAS) Enligt LAS gäller förbud i vissa fall mot avstängning vid avskedande.

I 35 § LAS föreskrivs bl.a. följande. Har en arbetstagare blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, skall avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren. Om ett sådant yrkande framställs, kan en domstol besluta att anställningen trots avskedande skall bestå tills tvisten har slutligt prövats. Har en domstol meddelat ett sådant beslut, får arbetsgivaren inte avstänga arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet.

Enligt 37 § LAS får, om en domstol genom lagakraftvunnen dom har ogiltigförklarat ett avskedande, arbetsgivaren inte avstänga arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet.

Av 2 § LAS följer bl.a. följande. Om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från LAS, skall dessa föreskrifter gälla. Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarens rättigheter enligt LAS. Avsteg från LAS kan emellertid ske genom kollektivavtal i vissa fall. De frågor om avstängning som regleras i 35 och 37 §§ utgör inte sådana fall.

Regleringen i 2 § LAS innebär bl.a. att föreskrifterna i 10 § lagen om fullmaktsanställning om avstängning vid tilltänkt avskedande gäller i stället för vad som följer av LAS i denna fråga.

Frågan om avstängning i samband med avskedande har berörts i en lagkommentar (Lars Lunning, Anställningsskydd, 7:e omarbetade uppl., 1989, s. 338 f.). I kommentaren uttalas följande i anslutning till 18 § LAS :

Även om det i 4 § tredje stycket anges att anställningen genom avskedande avbryts med omedelbar verkan, är detta inte liktydigt med att anställningsförhållandet upphör i samma stund som arbetsgivaren bestämmer sig för att vidta avskedandet. Som framgår av 30 § skall nämligen även ett avskedande föregås av underrättelse och varsel. Och med hänsyn till arbetstagarpartens rätt att begära överläggning kan det gå minst en vecka innan avskedandet får verkställas. Arbetsgivaren är dock i ett sådant fall oförhindrad att avstänga arbetstagaren från arbetet t.ex. när det är påkallat av utrednings- eller säkerhetsskäl under den tid som fordras för att överläggning skall ske. Något förbud mot avstängning vid avskedande finns inte i anställningsskyddslagen utom i det fall som anges i 35 § tredje stycket.

I motiven till nya LOA och lagen om fullmaktsanställning uttalade föredragande statsrådet ( prop. 1993/94:65 s. 97 ) att skillnaden mellan reglerna i äldre LOA och i LAS om avstängning var att det i äldre LOA angavs när avstängning fick ske medan det i LAS anges när avstängning inte får ske.

Ansvarsnämnden har uppmärksammat att AD åtminstone i ett fall har prövat frågan om avstängning i en situation som den nu aktuella, nämligen i ett beslut den 23 oktober 1998 i mål nr B 121/98. AD:s beslut och underinstansens beslut bifogas, bil. A:1 och A:2. Vidare kan nämnas att frågan – med utgångspunkt från AD:s beslut – har behandlats i en promemoria av den 25 november 1998 av Arbetsgivarverkets chefsjurist, se bil. A:3.

Ansvarsnämnden har – förutom i det av JO nu uppmärksammade fallet – i två fall tidigare efter nya LOA:s ikraftträdande beslutat om avstängning vid tilltänkt avskedande på grund av brott av en offentligt anställd som inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning. I även dessa fall har det varit fråga om avstängning av åklagare. Det ena fallet gällde en kammaråklagare som var häktad på sannolika skäl misstänkt för våldtäkt m.m. (ärende nr Ä 10/1998, beslut 1998-10-22; avstängningen hävdes 1999-05-25 sedan tingsrätten ogillat åtalet mot åklagaren). Det andra fallet gäller en kammaråklagare som har åtalats för sexuellt ofredande m.m. (ärende nr Ä 8/2000, beslut 2000-09-15; beslutet om avstängning gäller fortfarande).

Ansvarsnämnden har i övrigt inte överblick över hur den aktuella frågan tillämpas bland olika myndigheter.

Ansvarsnämndens synpunkter

Som har framgått av det tidigare anförda betonades i lagmotiven, då nya LOA och lagen om fullmaktsanställning infördes, vikten av att samma regler i fråga om avstängning gäller över hela arbetsmarknaden. Frågan är emellertid om denna utgångspunkt har fått genomslag i den nuvarande lagstiftningen. Det står nämligen enligt ansvarsnämndens mening klart att lagstiftarens avsikt i det aktuella lagstiftningsärendet var att det i fortsättningen skulle finnas samma möjligheter att avstänga en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande oavsett om denne omfattades enbart av nya LOA eller även av lagen om fullmaktsanställning. Genom att den tidigare regleringen i äldre LOA i frågan i sak oförändrat togs in i lagen om fullmaktsanställning måste lagstiftaren också ha tänkt sig att möjligheterna till avstängning i dessa fall skulle vara desamma som tidigare. Eftersom regleringen i LAS har blivit tillämplig i denna fråga i de fall då den offentligt anställde inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning, har emellertid – med hänsyn till tolkningen av möjligheterna till avstängning med stöd av LAS i de aktuella fallen – en oklar situation uppstått om lagstiftningens innebörd på området.

Till bilden hör att den offentlige arbetsgivaren numera, sedan regleringen 14 kap. 6 § i äldre LOA har slopats, inte – vid tilltänkt avskedande på grund av brott – regelmässigt kan avvakta lagakraftvunnen dom i brottmålet innan frågan om avskedande prövas utan, enligt vad som gäller enligt LAS (18 § andra stycket), måste ta ställning i denna så snart de närmare omständigheterna har blivit utredda. Det har möjligen föresvävat lagstiftaren att behovet av avstängning under någon längre tid därmed bortfallit. Ansvarsnämnden har emellertid erfarenheten, inte minst genom de tre tidigare nämnda fallen där beslut om avstängning har fattats, att det även i fortsättningen kommer att inträffa fall där frågan om avskedande på grund av brott kan prövas först när en lagakraftvunnen brottmålsdom föreligger, kanske flera år efter det att skälig brottsmisstanke först uppkom och behovet av avstängning av den anställde uppstod. Institutet försättande ur tjänstgöring kan inte användas i dessa fall.

Enligt ansvarsnämndens mening är det tydligt att det måste finnas möjlighet att avstänga en offentligt anställd, som inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning, vid ett tilltänkt avskedande i motsvarande situationer som avses i 10 § 1 och 2 nämnda lag . Den oklarhet som har hävdats i fråga om lagstöd för en sådan åtgärd är otillfredsställande både med hänsyn till den anställdes rättssäkerhet och den offentlige arbetsgivarens tungt vägande intressen. Det senare intresset framträder särskilt tydligt på åklagarområdet.

I ett beslut den 4 december 2001 uttalade JO Berggren följande.

Jag instämmer i Statens ansvarsnämnds bedömningar rörande lagstiftarens intentioner när det gäller möjligheten till avstängning av offentliga arbetstagare utan samband med andra åtgärder för uppsägning eller avskedande. Oavsett dessa intentioner står det enligt min mening klart att det saknas uttryckligt lagstöd för beslut om avstängning i dessa fall.

Lagstiftningens innebörd är emellertid oklar, och jag finner inte skäl till kritik mot nämnden i de hänseenden som föranlett remissen.

Jag delar den av ansvarsnämnden uttalade uppfattningen att det finns ett klart behov i vissa fall att kunna stänga av en offentligt anställd som inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning. En sådan möjlighet bör självfallet lagfästas i tydlig lag.

Jag bifogar ett exemplar av detta beslut till mitt remissyttrande över promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. (Ju 1999/205/PP). Ärendet avslutas.