JO dnr 4150-2007

AA klagade på Kustbevakningen, Region Väst, och kustbevakningstjänstemannen BB. Han anförde bl.a. följande. Kustbevakningen ingrep den 1 juli 2007 mot honom och hans fru för att de hade framfört sin båt med för hög hastighet. Han godkände föreläggandet av ordningsbot. Ombord på Kustbevakningens båt fanns tre personer. En av dessa hade en filmkamera. När han frågade om kameran fick han till svar att de höll på att spela in en dokumentärfilm om Kustbevakningens arbete och att dokumentären skulle visas i Kanal 5. Vidare fick han veta att han skulle bli kontaktad om han kunde tänka sig att medverka. Han upplyste dem om att han inte på något sätt ville medverka. Kustbevakningen och den person som filmade har inte följt den överenskommelse angående aktuell dokumentärserie som Region Väst och filmproduktionsbolaget har träffat. AA och hans fru befann sig i en utsatt situation, och deras personliga integritet har kränkts mycket grovt. AA klagade även på att Kustbevakningens båt var dold vid hastighetskontrollen.

Anmälan remitterades till Kustbevakningen för yttrande. I remissvaret anförde Kustbevakningen, Centrala ledningen, genom vikarierande generaldirektören CC, i huvudsak följande. (De till yttrandet bifogade bilagorna har, med undantag för det nedan refererade beslutet om förbehåll för sekretess, här uteslutits.)

– – –

Bakgrund

Bolagets begäran Filmproduktionsbolaget Stockholm-Köpenhamn AB (bolaget) har vänt sig till Kustbevakningen med önskemål om att i dokumentärserie få beskriva en liten grupp av de tjänstemän inom Kustbevakningen som arbetar med ordningshållning, säkerhet och räddningsinsatser till sjöss på västkusten under sommarhalvåret 2007. Syftet har angivits vara att dokumentera hur dedikerade yrkesmänniskors vardag ser ut, att beskriva de personer som tjänstemännen är och hur de utför sitt arbete. Bolaget har vid sin förfrågan till Kustbevakningen såväl skriftligt som muntligt särskilt påtalat att man är väl medvetna om det stora ansvar och strikta bestämmelser

Öppenhet och insyn Det är inte ovanligt att myndigheter får framställningar från tv-team och produktionsbolag med önskemål att genom ljud- eller bildupptagning fortlöpande intervjua myndigheternas tjänstemän och att på olika sätt dokumentera myndigheternas verksamhet.

Det allmännas verksamhet omfattas som huvudregel av den grundlagsskyddade offentlighetsprincipen. Denna princip är utgångspunkt i det allmänna och också gällande för en stor del av det arbete som utförs i den dagliga kustbevakningsverksamheten.

En dokumentär filmproduktion kan för myndigheter utgöra ett led i en strävan mot öppen offentlig förvaltning och en möjlighet att ge medborgarna insyn i och information om myndighetens verksamhet (jfr även förvaltningslagen samt 6 § tredje stycket myndighetsförordningen [2007:515]). Ett sådant förfarande ligger enligt Kustbevakningens bedömning också i linje med en allmän strävan mot öppenhet och insyn i statliga myndigheters verksamhet. Kustbevakningen har härvid även tagit del av, övervägt och beaktat de uttalanden som tidigare gjorts av bl.a. JK (JK:s beslut den 21 mars 2001 dnr 1719-99-22 , jfr även RPS:s skrivelse om ändring i sekretesslagen Ju2002/1958 RÄS-187-1455/02) samt senare tillkomna uttalanden (JK:s beslut den 31 augusti 2007 dnr 2788-06-31 ( rätteligen dnr 6788-06-31 ; JO:s anm. ), jfr även Kommittédirektiv Insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m., Dir 2007:120).

Kustbevakningens godkännande Något avtal föreligger inte mellan Kustbevakningen och produktionsbolaget. Kustbevakningen och de berörda tjänstemännen har däremot, som ett led i strävan mot öppenhet och insyn i offentlig förvaltning, godkänt att bolaget fortlöpande intervjuar tjänstemännen och dokumenterar deras vardag i kustbevakningsverksamheten.

Sekretess och integritetsskydd för enskilda Naturligtvis måste enskildas integritetsskydd och efterlevnaden av bestämmelser om sekretess med hänsyn till enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden säkerställas (jfr 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen samt sekretesslagen [1980:100], t.ex. 9 kap. 17 § och 1 kap. 1 § andra stycket).

Bolagets utfästelser om att verkligen respektera enskildas integritetsintressen har för Kustbevakningen, och för BB, initialt varit av helt avgörande betydelse när Kustbevakningen och de berörda kustbevakningstjänstemännen gav sitt tillstånd till bolaget att återkommande intervjua tjänstemännen och att i viss utsträckning också följa deras vardagliga arbete och åtgärder på öppna allmänna platser.

Myndighetens godkännande till bolagets närvaro och dokumentation har däremot inte avsett, och har inte heller kunnat avse, enskildas medverkan i dokumentationen. Utöver den dokumentation av kustbevakningstjänstemännen som Kustbevakningen och tjänstemännen kunnat samtycka till, har bolagets filmupptagning främst skett av platser som varit öppna för bolaget och annan media att dokumentera från allmän plats på land eller från eget fartyg. Myndigheten har inte aktivt medverkat till att enskilda samtyckt till intervjuer eller andra närmare kontakter med bolaget och dess filmupptagning. Kustbevakningsverksamheten har under perioden också allmänt anpassats till och planerats efter om bolaget varit närvarande ombord för att dokumentera tjänstemännens arbete.

För att säkerställa enskildas personliga integritet inom ramen för sekretesslagens bestämmelser har Kustbevakningen vid bolagets närvaro i kustbevakningsverksamheten också meddelat beslut enligt vilket filmteamets deltagare har att iakttaga samma bestämmelser om sekretess till skydd för enskild som gäller för de anställda inom Kustbevakningen. Det har t.ex. varit fråga om

Angående BB:s åtgärder

BB:s ingripande mot hastighetsöverträdelsen har skett till följd av Kustbevakningens och en kustbevakningstjänstemans uppgifter, skyldigheter och befogenheter att genom polisiär övervakning hindra, ingripa mot och beivra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller trafikregler för sjötrafiken (jfr förordningen [2005:742] med instruktion för Kustbevakningen samt lagen [1982:395] resp. förordningen [1983:124] om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning; jfr även uppdrag i Regleringsbrev för Kustbevakningen 2007 att genom övervakning och kontroll till sjöss förebygga brottslighet och öka människors trygghet och att bidra till att antalet allvarliga olyckor till sjöss minskar).

BB har vid den aktuella filmupptagningen inför ingripandet och ordningsbotsutfärdandet beslutat om förbehåll för sekretess med hänsyn till AA:s personliga och ekonomiska förhållanden. Beslutet har fattats efter särskild prövning av BB i förväg inför att han skulle genomföra sitt ingripande mot hastighetsöverträdelsen när bolaget närvarade. Beslutet har fattats av BB omedelbart inför ingripandet och delgivits bolaget och dess fotograf först muntligt och sedan även bekräftats och delgivits skriftligt.

BB har vid tillfället haft delegation att fatta sådant förbehållsbeslut för myndighetens räkning.

En grundläggande förutsättning för bolagets närvaro ombord har, som nämnts ovan, dessutom varit att bolaget även i övrigt åtagit sig att respektera enskildas integritet.

BBs arbetsuppgifter under inspelning har från Kustbevakningens sida däremot uttryckligen inneburit att inte medverka till eller påverka enskilda till att samtycka till medverkan i bolagets produktion. Det har således ankommit på BB att agera på ett sådant sätt att han över huvud taget inte påverkat AA, eller annan enskild, till att samtycka till medverkan i produktionen eller ens medverka genom att ställa frågor om detta å bolagets vägnar.

Om tryck- och yttrandefrihet m.m.

För innehållet i ett tv-program så som t.ex. en dokumentärserie svarar den ansvarige utgivaren.

Kustbevakningen har, till följd av tryck- och yttrandefriheten och förbud mot censur (jfr 1 kap. 3 och 4 §§ yttrandefrihetsgrundlagen ), inte möjlighet att förbehålla sig rätt att förhandsgranska material. Kustbevakningen har inte heller i övrigt möjlighet att vare sig tillåta eller förbjuda bolaget att göra eller återge filmupptagningar utöver vad som indirekt följer av ovan beskrivna beslut om förbehåll för sekretess.

Bolaget har efter AA:s anmälan informerat Kustbevakningen om att bolaget inte avser att använda filmupptagningsmaterial från händelsen mot AA:s vilja. – – –

Av Kustbevakningens beslut den 1 juli 2007, meddelat av BB efter delegation från regionchefen DD, om förbehåll för sekretess framgår bl.a. följande. Beslutet riktar sig mot ”samtliga de personer som har Stockholm-Köpenhamn prod. AB:s (bolagets) uppdrag att följa kustbevakningsverksamheten under 2007 eller att i övrigt delta i produktionsarbetet (uppdragstagarna)”. Beslutet föreskriver att dessa ska iaktta i sekretesslagen föreskriven sekretess till skydd för enskild för uppgifter som kommer dem till del med anledning av att uppdragstagarna medföljer angivet kustbevakningsfartyg den 1 juli 2007 och då närvarar vid tjänsteåtgärder avseende

Beträffande hastighetsövervakning av fritidsmotorbåt …… (ange id för enskild/fartyg som berörs). ( Någon uppgift har inte ifyllts i denna del; JO:s anm. ) Beslutet medför att bolaget och dess företrädare (nedan bolaget) inte får nyttja eller röja uppgifter om enskild som man erfar vid ovan nämnd tjänsteåtgärd och som i strid med tillämplig sekretessbestämmelse kan medföra skada eller men för den enskildes ekonomiska eller personliga förhållanden.

Beslutet medför därmed att bolaget när skaderisk föreligger inte får nyttja eller röja, direkt eller indirekt, uppgifter om den enskildes identitet utan att den enskilde uttryckligen samtycker till detta.

Beslutet medför också att alla medium/databärare med uppgifter om enskild som omfattas av detta förbehållsbeslut skall förvaras betryggande så att ingen annan än de som omfattas av detta förbehållsbeslut (eller som på grund av sin anställning har att iaktta sekretess) kan ta del av informationen.

Beslutet innebär dessutom att den information som omfattas av förbehållsbeslutet – såvida inte berörd enskild samtycker till eller begär annat – skall förstöras genom att tas bort från samtliga kopior/informationsbärare senast den 1 juni 2008.

Om uppgifter nyttjas eller röjs i strid med beslutet kan ansvar för brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken komma ifråga för bolagets anställda och uppdragstagare som genom att de deltagit i produktionen omfattas av beslutet.

På det aktuella förbehållsbeslutet har fotografen EE intygat att beslutet delgivits medföljande uppdragstagare omedelbart inför tjänsteåtgärden och att beslutet expedierats i kopia till bolaget.

AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

Varje svensk medborgare har enligt 1 kap. 1 – 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen rätt att i fråga om vissa medier, t.ex. tv, i vilket ämne som helst uttrycka åsikter (yttrandefrihet) och lämna uppgifter för offentliggörande (meddelarfrihet). Denna rätt är i vissa undantagsfall begränsad genom att vissa tystnadsplikter bryter meddelarfriheten. Det gäller gärningar som t.ex. vissa grövre brott mot rikets säkerhet eller uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (se 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen ). En åtgärd kan därigenom utgöra ett yttrandefrihetsbrott. Någon sådan begränsning är dock inte aktuell för de uppgifter som detta ärende rör. Ett begränsat skydd finns även för utländska sändningar (se 10 kap. yttrandefrihetsgrundlagen ). Meddelarfriheten gäller inte myndigheten som sådan.

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt ( 1 kap. 1 § sekretesslagen ). Uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen får inte röjas för enskild i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar ( 1 kap. 2 § sekretesslagen ).

Om en myndighet finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild, kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, ska myndigheten enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom. Den som bryter mot detta förbehåll kan enligt 20 kap. 3 § brottsbalken straffas för brott mot tystnadsplikt. I fråga om sådan tystnadsplikt som följer av sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen råder ingen meddelarfrihet ( 16 kap. 1 § 4 sekretesslagen ).

I förarbetena till sekretesslagen ( prop. 1979/80:2 s. 351 ) uttalas att ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § ligger nära till hands bl.a. när uppgiftslämnandet sker på så sätt att den som mottar uppgifterna får närvara vid viss verksamhet eller bese föremål eller anläggningar. Förbehållet kan då dokumenteras genom en handling som anger att förbehållet avser de uppgifter som på detta sätt röjs.

Ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över uppgifterna. Genom ett förbehåll uppkommer en tystnadsplikt för den person förbehållet riktar sig till. Genom förbehåll av det nämnda slaget kan stelhet i sekretessregleringen motverkas och utomståendes informationsbehov tillgodoses i angelägna fall. Förbehållet, sammanvägt med andra omständigheter, ska vara tillräckligt för att undanröja den skaderisk som annars skulle utgöra ett hinder mot utlämnande. Det betyder att några andra omständigheter än skaderisken inte ska beaktas, alltså inte t.ex. vilket allmänintresse uppgiften har (se Regner m.fl., Sekretesslagen . En kommentar, 14 kap. 9 §).

JO har tidigare uttalat att ett förbehåll som det nu är fråga om ska meddelas i form av ett beslut av den utlämnande myndigheten, att det inte kan meddelas i förväg utan ska föregås av en prövning i varje särskilt fall och att förbehåll inte kan meddelas generellt utan angivande av vem inom t.ex. en organisation det riktar sig till. Av beslutet ska framgå vilken handling det är fråga om, vem handlingen lämnas ut till och som därmed är bunden av förbehållet beträffande just den handlingen och vad förbehållet har för innebörd. Detta är bl.a. en förutsättning för att det straffansvar som bär upp regeln om förbehåll ska kunna aktualiseras (se JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 197 och 1994/95 s. 574).

Justitiekanslern (JK) prövade i sitt beslut den 21 mars 2001, dnr 1719-99-22, frågan om en polismyndighets tillämpning av sekretessförbehåll för ett utomstående tv-team som följt polisens verksamhet. Varje person i tv-teamet hade i förväg undertecknat en handling om sekretess enligt ett förtryckt formulär. JK

JK prövade den här aktuella frågan även i sitt beslut den 31 augusti 2007, dnr 6788-06-31. En polisman hade gett ett tv-team tillstånd att filma när polisen kroppsvisiterade och kroppsbesiktigade en person i anslutning till ett gripande. Det hade inte gått att vinna kunskap om hur tv-teamet berett sig tillträde till platsen där kroppsbesiktningen utfördes och om detta hade medgetts av någon av polismännen. Den aktuella polismannen hade dock enligt JK brustit i flera avseenden i samband med utförandet av sina tjänsteuppgifter. Bland annat hade han inte tydliggjort vad tv-teamet fick filma eller följt filmteamets förehavanden tillräckligt noggrant. JK ansåg att polismannen gjort sig skyldig till tjänstefel och brott mot tystnadsplikt vilka dock – efter viss tvekan – skulle betraktas som ringa. Han beslutade därför att inte väcka åtal mot denne.

En polismyndighets samverkan med ett tv-team föranledde kritik från JK i dennes beslut den 7 december 2007, dnr 5785-05-21 . Denna samverkan hade reglerats endast genom en muntlig överenskommelse mellan myndigheten och produktionsbolaget. Det rörde sig här om ett omhändertagande enligt lagen ( 1976:511 ) om omhändertagande av berusade personer m.m. som polisen gjorde på en akutmottagning. Polismyndigheten hade informerat representanter för bolaget och den personal som medverkade vid inspelningen bl.a. om att filmteamet inte fick åka med i någon polisbil och att polismännen inte fick medverka till att filmteamet fick komma in på platser som t.ex. akutmottagningar. Enligt sjukhusets utredning hade polispatrullen inte tagit med filmteamet in på akutmottagningen, utan filmteamet hade följt efter poliserna in på sjukhuset och filmat ingripandet genom några glasdörrar. Filmteamet hade sedan följt efter polisbilen till en

Ett JO-beslut föranledde Polismyndigheten i Stockholms län att i en skrivelse den 10 mars 2000 be Rikspolisstyrelsen utarbeta riktlinjer för hur förbehåll ska utformas för de situationer när någon vill följa viss polisverksamhet. Rikspolisstyrelsen informerade därför i en skrivelse den 19 april 2001 bl.a. om innehållet i JK:s beslut den 21 mars 2001 och om beslutets konsekvenser för polisens verksamhet (RÄS-187-1415/00). Vidare underströk länspolismästaren i en skrivelse den 18 september 2001 (dnr AA-187-59628-1999) att det i praktiken inte är möjligt att låta journalister m.fl. följa polisens arbete i t.ex. radiobilarna utan att samtidigt göra sig skyldig till brott mot sekretesslagens regler. Den 4 mars 2002 upprättade sålunda Rikspolisstyrelsen en begäran till Justitiedepartementet om att lagändringar utreds som medför större möjligheter att låta medierna följa polisverksamheten (RÄS-187-1455/02; Ju2002/1958). Detta har resulterat i att utredningen Insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Ju 2007:13, dir. 2007:120) bl.a. fått i uppdrag att överväga om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt. Utredningens arbete pågår fortfarande.

JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Det är i princip bara myndigheter och deras anställda som står under JO:s tillsyn. Jag vill således redan nu klargöra att min granskning enbart avser Kustbevakningens, inte produktionsbolagets, agerande i den aktuella situationen.

Det är av värde för en myndighet att kunskap sprids om det sätt på vilket den arbetar. Detta kan vara fördelaktigt bl.a. i brottsförebyggande hänseende och vid rekrytering till myndigheten. Myndighetens medverkan i en tv-serie av förevarande slag får emellertid aldrig ta sig sådana former att allmänhetens tilltro till myndighetens verksamhet skadas. Givetvis ska denna medverkan inte medföra att sekretesskyddade uppgifter röjs till skada för den enskilde. Om den enskildes lagstadgade skydd i det specifika fallet inte eftersätts har jag i och för sig inget att invända mot att tjänstemän deltar i en tv-inspelning. Den rättsliga regleringen på området medför dock att myndigheten måste iaktta stor försiktighet innan den lämnar ut sekretessbelagda uppgifter om enskilda.

Kustbevakningen kommer i sin verksamhet ofrånkomligen i kontakt med uppgifter som skyddas av sekretess till förmån för den enskilde. För att inte bryta det skydd som den enskilde har enligt sekretesslagen har Kustbevakningen utfärdat det ovan refererade sekretessförbehållet. Myndigheten har i sitt beslut emellertid inte identifierat vilket ingripande det varit fråga om. Vidare preciseras inte vilka specifika personer – med undantag för fotografen EE – som beslutet riktar sig till. Vilka dessa är framgår inte heller av Kustbevakningens yttrande till JO eller av till yttrandet bifogade handlingar. Som framgått av redogörelsen ovan krävs bl.a. att myndigheten meddelar ett individuellt beslut för var och en som får ta del av sekretessbelagda uppgifter och att beslutet preciserar vilka uppgifter det är knutet till. Dessa brister i Kustbevakningens beslut medför, enligt min mening, att det uppställda förbehållet inte kan anses uppfylla ställda krav. Detta är särskilt tydligt när det gäller andra personer än EE. Av det sagda följer att det i förevarande fall inte torde ha funnits en rätt för Kustbevakningen att enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen lämna ut sekretessbelagda uppgifter.

Härtill kommer att AA, i en av Kustbevakningen obestridd uppgift, talat om att han blev informerad av Kustbevakningen om filmbolaget först på fråga. Enligt min mening är ett sådant handlande inte förenligt med informations- och serviceskyldigheten i 4 § förvaltningslagen . Ombordvarande tjänstemän hade genast självmant bort upplysa AA om den pågående filminspelningen.

Jag har genom flera andra anmälningar mot Kustbevakningen fått ytterligare klagomål mot myndighetens medverkan i tv-serien. Jag har valt att inte utreda de ärendena. Jag vill dock ta tillfället i akt att här lämna några allmänna synpunkter med anledning av dessa. Det har bl.a. gjorts gällande att Kustbevakningens ingripanden filmats och sänts i tv utan att den person som varit föremål för ingripandet lämnat sitt samtycke till att medverka. Därutöver är jag tveksam till om den anonymisering av inblandade personer som har gjorts i programmen har varit tillräcklig. Härvid är att märka att det kan vara otillräckligt att i en bildsekvens ”sudda” en persons ansikte när han i övrigt är lätt att identifiera, t.ex. för grannar eller arbetskamrater. Likaså kan t.ex. en båt, likaväl som en bil, vara lätt att identifiera. Omständigheter av dessa slag ger anledning till än större försiktighet innan myndigheten lämnar ut sekretessbelagda uppgifter – även om ett förbehåll som uppfyller kraven enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen uppställts – vid t.ex. en tvinspelning.

Det som AA har anfört i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd från min sida.

Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.