JO dnr 4650-2016

1 kap. 9 § regeringsformen

Beslutet i korthet: En person begärde att få låna boken Världsmästarna: när Sverige blev mångkulturellt vid Falköpings bibliotek. Biblioteket beslutade att varken köpa in eller fjärrlåna boken med hänvisning till att den är främlingsfientlig och brister i vederhäftighet. Personen vände sig till Kultur- och fritidsnämnden i Falköpings kommun. Nämnden hänvisade till bibliotekets medieplan och förklarade att personalen på biblioteket har nämndens förtroende att besluta om inköp och fjärrlån. I medieplanen anges bl.a. att värderingar är den viktigaste faktorn vid kvalitetsbedömningen av en bok. I yttrandet till JO anförde nämnden att anledningen till att värderingar tillmäts sådan vikt i riktlinjerna är att man vill säkerställa att en låntagare inte får sina mänskliga rättigheter kränkta genom att läsa lånad litteratur.

JO konstaterar att ett folkbibliotek varken kan eller ska tillhandahålla alla böcker och att ett urval måste göras. Urvalet ska ske med utgångspunkt i det demokratiuppdrag som folkbiblioteken har och som innebär att de genom ett allsidigt och kvalitativt utbud ska bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning utan inskränkningar utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter.

JO uttalar att biblioteken i sitt urval självklart inte behöver förhålla sig neutrala till brister i den vetenskapliga kvaliteten eller rena sakfel i en bok. Så länge ett yttrande inte är brottsligt finns det däremot inte något utrymme för ett folkbibliotek att ta hänsyn till de värderingar och åsikter som förs fram. Ett urval som sker på sådan grund står i direkt strid med bibliotekslagens krav på allsidighet och fri åsiktsbildning och är inte heller förenligt med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen . JO uttalar vidare att yttrandefriheten innebär att det får föras fram åsikter och påståenden som inte är i enlighet med principen om alla människors lika värde eller andra grundläggande principer för en demokrati, så länge uttalandena inte är brottsliga. Att ett bibliotek tillhandahåller en bok med sådant innehåll kan inte i rättslig mening anses kränka låntagarnas eller andras mänskliga rättigheter. Grundtanken i en demokrati är att uttalandena kan bemötas av dem som har en annan uppfattning.

JO konstaterar att beslutet att avslå lånebegäran med hänvisning till bl.a. värderingar samt det som sägs i riktlinjerna om att värderingar ska beaktas vid kvalitetsbedömningen inte är förenligt med bibliotekslagens och regeringsformens krav på objektivitet. Nämnden kritiseras för detta.

www.jo.se

E-post: justitieombudsmannen@jo.se Telefon: 08-786 40 00 Texttelefon: 020-600 600 Fax: 08-21 65 58 Riksdagens ombudsmän Box 16327 103 26 Stockholm

Besök: Västra Trädgårdsgatan 4 A Dnr

4650-2016

Datum

2017-06-28

Justitieombudsmannen Cecilia Renfors

BESLUT

Dnr 4650-2016 Sid 2 (10)

I en anmälan till JO förde L.T. fram klagomål mot Kultur- och fritidsnämnden i Falköpings kommun (nämnden). Han var kritisk till handläggningen av hans begäran hos Falköpings bibliotek om att få låna boken Världsmästarna: när Sverige blev mångkulturellt (nedan kallad Världsmästarna ), utgiven under pseudonymen Julia Caesar. Han ansåg att biblioteket och nämnden brutit mot regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet när de inte tillhandahöll boken, som fanns på många andra bibliotek i Sverige.

Falköpings bibliotek har sedan 2004 en medieplan, som har godkänts av nämnden. I medieplanen (som senast uppdaterades 2009) anges bl.a. följande.

4.2 Kvalitet

Biblioteket ska tillhandahålla ett urval av både den populära, mycket efterfrågade litteraturen, och den smalare, mindre efterfrågade litteraturen. I inköpsarbetet kan kvalitet bedömas ur olika aspekter.

Litterär kvalitet handlar om personskildring, miljö, språk m.m. Värderingar kan handla om könsroller, främlingsfientlighet, rasism och liknande. Vederhäftighet handlar t.ex. om tillförlitlighet och aktualitet.

Bland dessa faktorer anser vi värderingar vara viktigast.

Folkbiblioteket kan inte tillhandahålla medier som glorifierar eller propagerar för våld, rasism, sexism eller annat som strider mot FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna.

Vi kan avslå inköpsförslag om de inte motsvarar våra kvalitetskrav.

– – –

5.4 Fjärrlån

Fjärrlån är till för att komplettera det egna beståndet med material som efterfrågas en enstaka gång eller som inte längre går att köpa. Varje fjärrlån ska betraktas som ett inköpsförslag i synnerhet om  det är en ny bok  boken fjärrlånats en gång tidigare (talböcker kan lånas in oftare)  om det är en svensk skönlitterär bok (vi lånar endast in äldre och/eller smal skönlitteratur)  om boken kan anses vara av allmänt intresse.

Vi fjärrlånar inte böcker som vi har valt bort av kvalitetsskäl (undantag talböcker). [– – –]

Falköpings bibliotek beslutade 2011 att inte köpa in eller fjärrlåna Världsmästarna, med hänvisning till att boken inte uppfyllde de kvalitetskrav som framgår av medieplanen.

I januari 2016 bad L.T. Falköpings bibliotek att köpa in eller fjärrlåna Världsmästarna . Biblioteket, genom dess bibliotekschef, gjorde en omprövning av beslutet från 2011 och avslog L.T:s begäran med motiveringen att boken inte

L.T. begärde att nämnden skulle ändra beslutet. I februari 2016 förklarade nämnden att avdelningschefen och personalen på Falköpings bibliotek har nämndens förtroende att besluta om inköp och fjärrlån och avslog L.T:s begäran. Som skäl för avslagsbeslutet hänvisade nämnden till sitt tidigare beslut från 2011 och bibliotekets medieplan, särskilt avsnittet om kvalitet.

JO anmodade Kultur- och fritidsnämnden i Falköpings kommun att yttra sig. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för handläggningen och en bedömning av denna, särskilt i förhållande till bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen samt 2 och 6 §§ bibliotekslagen . Nämnden skulle även redovisa sin bedömning av hur medieplanen förhåller sig till dessa bestämmelser.

Nämnden har förtydligat att skälen för bibliotekets avslagsbeslut var att boken varken ansågs uppfylla kriteriet i medieplanen om värderingar, eftersom den bedömdes vara främlingsfientlig, eller kravet på vederhäftighet, då den saknade källhänvisningar till olika påståenden som inte presenterats som författarens antaganden utan som vedertagna sanningar.

Nämnden redovisade följande bedömning.

Kultur- och fritidsnämndens inköp av litteratur och annan media sker utifrån bibliotekslagen , en politiskt beslutad biblioteksplan och medieplan. Medieplanen gäller sedan 2004 som stöd och hjälp när det gäller inköp, gallring, magasinering, kvalitet, exponering m.m. vid mediehantering. Medieplanen är godkänd av kultur- och fritidsnämnden den 11 november 2003 (diarienummer 2003/81 880). Biblioteken ska enligt 2 § bibliotekslagen ”verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteken ska vidare främja litteraturens ställning och intresset för bildning, upplysning, utbildning och forskning samt kulturell verksamhet i övrigt. Biblioteksverksamhet ska finnas tillgänglig för alla.” Kultur- och fritidsnämnden har vid bedrivandet av sin verksamhet att förhålla sig till den budget som kommunfullmäktige fastställt för dess verksamhet. Av 6 § bibliotekslagen framgår att biblioteket ska vara tillgängligt för alla och anpassade till användarnas behov. Bibliotekets utbud av medier och tjänster ska präglas av allsidighet och kvalitet.

Enligt förarbeten till lagen framgår att begreppet kvalitet innebär bland annat att folkbiblioteken ska göra ett aktivt urval baserat på kvalitetskriterier när de planerar bland annat inköp. Detta görs av kultur- och fritidsnämnden och kvalitetskriterierna har nämnden fastställt i sin medieplan. Genom att följa dessa kvalitetskriterier säkerställer nämnden förutom att bibliotekslagen följs även att regeringsformens krav på att iaktta allas likhet inför lagen samt den saklighet och opartiskhet som framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen . Nämnden kan inte tillhandahålla all den litteratur som finns tillgänglig på marknaden, det ryms inte inom nämndens budget. Nämnden prioriterar dessutom vissa målgrupper, exempelvis barn och ungdomar, men nämndens bedömning är att detta inte står i strid med ovan nämnda lagar.

När ett inköpsförslag kommer in läggs det i bibliotekssystemet för ställningstagande till om litteraturen ska köpas in eller fjärrlånas. Som bibliotekslagen

Av medieplanen framgår i punkten 5.4 att biblioteket inte fjärrlånar böcker som har valts bort av kvalitetsskäl. Enligt nämndens uppfattning framgår det inte av bibliotekslagen att låntagare ska ha en absolut rättighet att fjärrlåna all litteratur. Det ska ses som en tjänst som biblioteket tillhandahåller. Av 6 § bibliotekslagen framgår att utbudet ska präglas av kvalitet och detta menar nämnden är oavsett om litteraturen finns fysiskt på plats i biblioteket eller tillhandahålls genom tjänsten fjärrlån. Bibliotekslagens krav på kvalitet ska vara uppfyllt. Nämnden anser därmed att den har fog för att neka fjärrlån som inte uppfyller kvalitetsskälen.

Kultur- och fritidsnämnden vill slutligen påpeka att den håller på med ett arbete att se över medieplanen.

Det svenska statsskicket vilar på principen att den offentliga makten utgår från folket, vilken i sin tur bygger på fri åsiktsbildning samt allmän och lika rösträtt (se 1 kap. 1 § regeringsformen , RF).

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i bl.a. skrift meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten

Det är förbjudet för en myndighet att på grund av en skrifts innehåll, genom åtgärder som inte är tillåtna enligt tryckfrihetsförordningen (TF), hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (se 1 kap. 2 § andra stycket TF ). Ett motsvarande förbud som gäller tekniska upptagningar finns i 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen . Censurförbudet innebär dock inte att en institution som drivs och bekostas av det allmänna är tvungen att tillhandahålla redan spritt material. Förbudet träffar därför i princip inte bibliotekens verksamhet (se Justitiekanslerns, JK, beslut den 28 november 2002, dnr 2729-02-21 , och den 20 mars 2003, dnr 1140-03-31 ).

Objektivitetsprincipen

Förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (se 1 kap. 9 § RF ). Bestämmelsen ger uttryck för en allmängiltig offentligrättslig objektivitetsprincip som innebär att myndigheter inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som myndigheten ska tillgodose, eller ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Det är inte tillräckligt att myndigheter rent faktiskt iakttar saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. De bör även agera på ett sätt som inte ger intryck av att de är osakliga eller partiska (se JO 2016/17 s. 671, dnr 5221-2014 , samt Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, tredje upplagan, s. 54).

Av JK:s och JO:s praxis framgår att det som utgångspunkt inte är förenligt med 1 kap. 9 § RF att en myndighet grundar ett beslut på de åsikter som den eller det som är föremål för myndighetens bedömning ger – eller förväntas ge – uttryck för. JK har t.ex. ansett det strida mot regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet samt mot grunderna för yttrandefriheten att utestänga en konstnär från att delta i en utställning med hänvisning till innehållet i det konstverk som han ville ställa ut (se JK:s beslut den 5 maj 2008, dnr 2958-08-21 ). Regler om vilka budskap som får spridas i lokaler där det allmänna svarar för verksamheten får inte diskriminera mellan olika enskilda framställningar på grund av budskapets innehåll (se JO 2010/11 s. 619 I, dnr 1248-2008). Ett bibliotek får inte låta det förväntade innehållet i en föreläsning ligga till grund för ett beslut att inte upplåta bibliotekets lokaler för ändamålet (se JO 2016/17 s. 671). JO har vidare uttalat att en bedömning av om ett politiskt parti ska ges

När det gäller utlåning vid bibliotek har JO tidigare, med hänvisning till 1 kap. 9 § RF , uttalat att principerna om objektivitet och likabehandling är tillämpliga då ett folkbibliotek eller ett annat allmänt bibliotek tar ställning till en begäran från en enskild om att få ta del av en skrift som ingår i bibliotekets bokbestånd eller begär att få ett fjärrlån förmedlat. Det är inte acceptabelt att i en sådan situation göra åtskillnad på vuxna låntagare genom att viss i och för sig tillgänglig litteratur endast tillhandahålls eller fjärrlånas åt personer som kan visa att de har ”rätt” åsikter eller tillräckliga kunskaper i ett visst ämne (se JO 1998/99 s. 534, dnr 3622-1996 , se också JO:s beslut den 9 januari 1998, dnr 4338-1996 ).

Folkbibliotekens uppgift m.m.

År 2014 trädde en ny bibliotekslag i kraft. Enligt 2 § bibliotekslagen ska biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning.

I förarbetena till bestämmelsen anges att grunden för det allmännas stöd till biblioteksväsendet finns i övertygelsen att demokratin fördjupas genom att välinformerade individer får bättre möjligheter till insyn, inflytande och deltagande i den demokratiska processen. Demokratin befästs och fördjupas genom att individer får ökad kunskap och goda förutsättningar för ett fritt åsiktsutbyte och diskussioner om gemensamma angelägenheter. I propositionen framhålls att uppgiften att bidra till fri åsiktsbildning understryker betydelsen av att biblioteken intar en neutral hållning i förhållande till den information som tillhandahålls. Vidare anges att bestämmelsen innebär att verksamheten ska präglas av öppenhet för olika perspektiv och stå fri från censur och andra hindrande åtgärder samt att yttrandefriheten är den grund som den fria åsiktsbildningen vilar på. (Se prop. 2012/13:147 s. 13 .)

I bibliotekslagen anges att varje kommun ska ha folkbibliotek och att dessa ska vara tillgängliga för alla och anpassade efter användarnas behov. Utbudet av medier och tjänster ska präglas av allsidighet och kvalitet. (Se 6 § bibliotekslagen .) I förarbetena konstateras att bestämmelsen i någon mån inskränker den kommunala självstyrelsen, vilket dock bedömdes som godtagbart ( a. prop. s. 51 f.).

Begreppet kvalitet innebär enligt förarbetena bl.a. att folkbiblioteken ska göra ett aktivt urval baserat på kvalitetskriterier, t.ex. när de planerar inköp. Innebörden av kravet på allsidighet är bl.a. att utbudet ska vara allsidigt sammansatt och inte inskränkas utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter. Det framhålls att frågan om utbud är betydelsefull av flera skäl, inte minst eftersom den rör förutsättningarna för det offentliga samtalet och

Ett folkbibliotek kan inte – och ska inte – tillhandahålla alla böcker. Det är förutsatt i bibliotekslagen att ett urval måste göras. Av förarbetena till lagen framgår att urvalet ska göras med utgångspunkt i det demokratiuppdrag folkbiblioteken har och som syftar till att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning genom ett allsidigt och kvalitativt utbud. Det framhålls särskilt att de allmänna biblioteken ska förhålla sig neutrala till den information de tillhandahåller och att folkbiblioteken som utgångspunkt inte får inskränka sitt medieutbud utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter.

De principer för urvalet av böcker och andra medier som slås fast i bibliotekslagen får ses som ett utflöde av de krav på det allmännas agerande som följer av objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och principerna om yttrande- och informationsfrihet i regeringsformen .

Det är inte en uppgift för JO att bedöma kvaliteten på böcker. Min utredning har alltså inte avsett frågan om Världsmästarna borde ha köpts in eller fjärrlånats, utan granskningen har avsett dels frågan om Falköpings bibliotek hanterade L.T:s lånebegäran med iakttagande av de krav på objektivitet som gäller i verksamheten, dels bibliotekets riktlinjer för inköp. Jag vill också framhålla att jag inte ser det som min uppgift att ha synpunkter på det utbud ett enskilt bibliotek väljer att tillhandahålla, om inte alldeles särskilda omständigheter skulle ge anledning till det.

Som framgått ovan grundas det allmänna biblioteksväsendet på övertygelsen att demokratin fördjupas genom att människor får ökad kunskap och därmed goda förutsättningar för ett fritt åsiktsutbyte. Den närmare innebörden av folkbibliotekens uppdrag att förmedla kunskap ser säkerligen olika ut beroende på vilken slags litteratur det är fråga om. Det framstår som naturligt att olika krav måste ställas på skönlitteratur och annan litteratur. När det gäller annan litteratur än skönlitteratur är den granskning av en boks vederhäftighet som görs vid biblioteken viktig för att fullgöra uppdraget att bidra till kunskapsförmedling. Det är enligt min mening självklart att bibliotekens uppgift att bidra till fri åsiktsbildning inte betyder att de ska förhålla sig neutrala till brister i den vetenskapliga kvaliteten hos en faktabok eller till rena sakfel. I bibliotekslagen och förarbetena till den framhålls tvärtom särskilt att utbudet ska präglas av kvalitet.

När det gäller debattböcker och liknande böcker kan det i många fall vara svårt att avgöra vad som är en uppgift om ett sakförhållande – som kan vara korrekt eller felaktig – respektive en åsiktsyttring. Bedömningen försvåras ytterligare om författaren i en framställning har vävt ihop sakuppgifter med sina egna åsikter. I sådana fall, när innehållet i en text framstår som en redogörelse för ett sakförhållande, måste det enligt min mening vara möjligt för ett bibliotek att bedöma textens kvalitet med utgångspunkten att det är en faktatext, även om det i själva verket är författarens åsikter som förs fram i texten.

En bok kan innehålla yttranden som är brottsliga (t.ex. hets mot folkgrupp, förtal eller uppvigling, se 5 kap. 1 § och 16 kap. 5 och 8 §§ brottsbalken och 7 kap. 4 § TF ). Ett sådant yttrande kan uttryckas som en åsikt. Att avstå från att köpa in en bok för att den innehåller brottsliga yttranden står inte i strid med objektivitetsprincipen, även om de uttrycks som åsikter (se t.ex. JO 2016/17 s. 661, dnr 4602-2014 och 4742-2014 , och JO 2010/11 s. 619 I).

Min bedömning ovan tar endast sikte på folkbibliotek och inte t.ex. skolbibliotek. Jag behandlar alltså inte den betydelse skolans demokratiska uppdrag och värdegrund (se särskilt 1 kap. 4 5 §§ skollagen ) kan ha för vilka hänsynstaganden som är förenliga med objektivitetsprincipen i skolbibliotekens verksamhet.

Handläggningen av L.T:s lånebegäran

Kultur- och fritidsnämnden i Falköpings kommun har förklarat att beslutet att inte köpa in eller fjärrlåna Världsmästarna grundade sig på att boken inte lever upp till de kvalitetskriterier som fastställts i bibliotekets medieplan. Enligt nämnden uppfyller boken inte kriteriet om värderingar eftersom den bedöms vara främlingsfientlig. Den anses inte heller uppfylla kravet på vederhäftighet då den saknar källhänvisningar till olika påståenden som inte presenteras som författarens antaganden utan som vedertagna sanningar.

Som framgått ovan har jag inga synpunkter på att ett folkbibliotek avstår från att köpa in en bok som gör anspråk på eller ger intryck av att förmedla fakta med hänvisning till att den brister i vederhäftighet. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att bristerna inte är svepskäl för att välja bort en bok på grund av de åsikter som kommer till uttryck i den (se JO 2016/17 s. 671). Jag kan dock

Riktlinjerna för inköp

För att urvalet vid inköp av böcker och andra medier inte ska komma i konflikt med bibliotekslagens objektivitetskrav är det en fördel om det finns fastställda riktlinjer för hur urvalet ska ske. Sådana riktlinjer innebär också att det blir tydligt för allmänheten och anställda på folkbiblioteken vad som gäller. Riktlinjerna måste vara generella till sin karaktär och får inte – med det undantag som jag har redogjort för ovan – vara ägnade att leda till att enskilda verk väljs bort på grund av de åsikter som kommer till uttryck i dem. (Se JO 2016/17 s. 671 och där gjorda hänvisningar.)

Av de riktlinjer som Falköpings bibliotek har i sin medieplan framgår att litterär kvalitet, värderingar och vederhäftighet ska beaktas i kvalitetsbedömningen samt att värderingar är den viktigaste faktorn vid bedömningen. Som exempel på sådana värderingar som ska beaktas anges könsroller, rasism och främlingsfientlighet. Vidare anges, som jag uppfattat det i syfte att utveckla värderingsaspekten, att biblioteket inte kan tillhandahålla medier som glorifierar eller propagerar för sådant som strider mot FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna.

Nämnden har anfört att anledningen till att värderingar tillmäts en sådan vikt i riktlinjerna är att man vill vara säker på att en låntagare kan känna sig trygg med att inte få sina mänskliga rättigheter kränkta genom att läsa lånad litteratur.

Jag kan i och för sig ha viss förståelse för att ett folkbibliotek som företrädare för det allmänna inte vill förmedla böcker med ett innehåll som uppfattas som kränkande. Ett sådant förhållningssätt är emellertid inte förenligt med uppdraget att bidra till en fri åsiktsbildning och att inte begränsa utbudet av böcker och andra medier utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter. Det innebär också att biblioteket sträcker ut sitt ansvar för vad människor bör läsa eller ta del av på annat sätt långt utanför vad som kan anses rimligt.

Den grundlagsfästa principen om yttrandefrihet innebär att det i böcker, tidningar och andra medier får föras fram åsikter och påståenden som inte är i enlighet med principen om alla människors lika värde eller med andra principer som är grundläggande för en demokrati, så länge uttalandena inte är brottsliga. Att ta del av sådana uttalanden kan självklart vara sårande för enskilda personer, men innebär inte i rättslig mening en kränkning av några mänskliga rättigheter. Att böcker och andra medier med ett sådant innehåll tillhandahålls på ett folkbibliotek kan inte heller anses kränka låntagarnas eller andras mänskliga

Det som anges i medieplanen om att värderingar ska beaktas vid kvalitetsbedömningen är alltså inte förenligt med bibliotekslagens och regeringsformens krav på objektivitet. Kultur- och fritidsnämnden i Falköpings kommun ska kritiseras även för riktlinjernas innehåll.