JO dnr 7250-18

I en anmälan som kom in till JO den 29 oktober 2018 framförde generalmajor AA klagomål mot Försvarsmakten samt överbefälhavaren general BB och generallöjtnant CC där. AA anförde bl.a. följande:

Han har tjänstgjort som yrkesofficer i Försvarsmakten sedan 1979. Den 1 januari 2018 utsågs han till chef för Ledningsstabens totalförsvarsavdelning i Högkvarteret. Sedan tidigare hade han varit projektledare för övningen Viking18 från den 1 juni 2016 t.o.m. den 30 juni 2018.

Den 25 januari 2018 fick han ett sms från överbefälhavarens assistent om att han dagen därpå skulle infinna sig på överbefälhavarens tjänsterum. Han frågade om han behövde förbereda något inför mötet men fick ett nekande svar.

– I en artikel i Dagens Nyheter den 13 januari 2018 under rubriken ”Sveriges armé chanslös vid ett angrepp” hade han på frågan ”Man är chanslös?” svarat ”Ja, det är en slutsats du skulle kunna dra”.

– Han var medförfattare till en debattartikel i Svenska Dagbladet som publicerades den 22 januari 2018 med rubriken ”Farligt bygga försvaret på gissningar om sannolikhet”.

Överbefälhavaren nämnde också att AA i januari 2016 hade uttryckt att ”vi kan vara i krig om några år”. Överbefälhavaren var mycket tydlig med att anledningen till hans beslut var AA:s uttalanden i och kontakter med medier.

Sedan den 16 januari 2018 har Försvarsmakten vidtagit följande åtgärder riktade mot AA och som har samband med överbefälhavarens beslut:

1. Överbefälhavaren skilde honom från befattningen som chef för Ledningsstabens totalförsvarsavdelning och försökte påverka honom att gå i pension.

2. Dagarna efter överbefälhavarens beslut gjorde AA en anmälan till Försvarsmakten om kränkande särbehandling. Försvarsmakten anlitade då en advokatbyrå som genom sin utredning fastställde att ingen kränkande särbehandling av honom hade skett. Han uppfattar dock utredningen som en partsinlaga eftersom advokatbyrån arbetade på uppdrag och arvoderades av Försvarsmakten. Myndigheten gavs även tillfälle att tillägga punkter till rapporten innan den fastställdes. Han gavs dock inte samma möjlighet.

3. Den 21 februari registrerade och offentliggjorde Försvarsmakten en sedan tre år nedlagd utredning som rörde anklagelser mot AA om påstådda sexuella trakasserier. Utredningens slutsats var att han inte hade utsatt någon för sexuella trakasserier. Dokumentets sekretesstämplar hade strukits över innan den hade skickats till massmedierna. Han fick ingen förvarning om att detta skulle ske. Utredningen fick massmedial uppmärksamhet och utsatte honom och hans familj för psykisk påfrestning.

4. I april informerades han via e-post om att han inte längre fick vara Försvarsmaktens ledamot i Kungafondens styrelse. Den befattningen hade han haft i flera år, med goda vitsord.

5. Vid ett telefonmöte i maj uppgav CC för honom att han inte skulle delta i den chefsfältövning som skulle genomföras. CC förklarade att han hade tagit del av ett förhandlingsprotokoll rörande tvisten i frågan om att AA inte längre skulle arbeta som chef för totalförsvarsavdelningen. Av protokollet framgick att

6. Försvarsmakten har påstått att AA ska ha agerat olämpligt i olika avseenden och att han har en ”alltför kraftfull självbild”. Han har begärt ett förtydligande från Försvarsmakten i den frågan men utan framgång. Enligt hans mening rör det sig i stället om insinuationer och påståenden som inte är tillräckligt konkreta för att kunna försvara sig mot.

7. Försvarsmakten fattade i maj ett säkerhetsskyddsbeslut i fråga om honom, vilket uppgavs vara en bedömning av hans lojalitet, pålitlighet och sårbarhet. Beslutet innebar omfattande begränsningar av hans rättigheter och möjligheter som officer. Han fick bl.a. inte längre representera Försvarsmakten, hantera hemlig information eller delta i stabsorienteringar. Han har frågat vad som var grunden till beslutet men informerades om att han inte skulle få tillgång till beslutsunderlaget. Eftersom han inte har haft möjlighet att ta del av de påståenden som utgjort underlag för beslutet har han inte heller kunnat bemöta dessa. Han har inte heller getts möjlighet att begära omprövning eller överklaga beslutet.

8. Försvarsmakten meddelade honom i juni att han fr.o.m. juli skulle tjänstgöra som ”till förfogande” vid Högkvarteret. Myndigheten beslutade även att han skulle vara underställd en överste, alltså två nivåer under hans egen militära grad. Ett sådant lydnadsförhållande saknar motsvarighet inom Försvarsmakten. Hans konkreta arbetsuppgifter skulle vara klarlagda när han återkom från sin semester, men så var inte fallet.

Han har som en följd av det inträffade sagt upp sig från sin anställning i Försvarsmakten. Han anser att överbefälhavarens agerande har inskränkt hans rätt till yttrandefrihet och stått i strid med repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen .

AA bifogade de två aktuella tidningsartiklarna till sin anmälan.

JO hämtade inledningsvis in handlingar från Arbetsdomstolen, som rörde tvisten mellan AA och Försvarsmakten. Av handlingarna framgick bl.a. att AA och Försvarsmakten hade ingått en förlikning varefter målet vid Arbetsdomstolen hade skrivits av. JO hämtade även in vissa handlingar från Försvarsmakten. Anmälan med bilagor remitterades därefter till Försvarsmakten för yttrande. I sitt remissvar anförde Försvarsmakten, Högkvarteret, genom chefen för ledningsstaben, bl.a. följande:

Försvarsmakten har av Justitieombudsmannen (JO) anmodats att yttra sig över vad AA har anfört i en anmälan till JO daterad den 25 oktober 2018. AA:s anmälan till JO avser sammanfattningsvis att AA anser att företrädare för Försvarsmakten har kränkt hans yttrandefrihet och brutit mot repressalieförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen i samband med att AA inte erhöll tjänsteplacering som chef för ledningsstabens totalförsvarsavdelning (C LEDS TF). AA har i sin anmälan till JO uppgett att han upplever att hans yttrandefrihet har kränkts och att han har utsatts för repressalier genom följande påstådda åtgärder från Försvarsmaktens sida;

- beslutet att inte placera AA på befattningen C LEDS TF (p. 1 i anmälan till JO),

- åtgärden att låta en advokatbyrå utreda AA:s anmälan om kränkande särbehandling (p. 2 i anmälan till JO),

- offentliggörandet av en utredning där AA anklagats för att ha begått sexuella trakasserier gentemot en kollega (p. 3 i anmälan till JO),

- beslutet att inte föreslå AA för omval som ledamot av Kungafonden (p. 4 i anmälan till JO),

- beslutet att AA inte skulle delta i en chefsfältsövning (p. 5 i anmälan till JO),

- åtgärden att inte i tillräcklig mån ha redovisat sina skäl till att AA inte erhöll placeringen som C LEDS TF (p. 6 i anmälan till JO),

- det av militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), fattade säkerhetsskyddsbeslutet och omständigheterna kring beslutet, (p. 7 i anmälan till JO), samt

- beslutet om placering av AA efter genomfört uppdrag som projektledare för Viking18 (p. 8 i anmälan till JO).

Yttrande

Bakgrund AA har varit anställd som yrkesofficer hos Försvarsmakten under många år. Under sin anställningstid var AA bland annat placerad som ställföreträdande insatschef och arméchef. Vid tillfället då AA sade upp sin anställning i Försvarsmakten hade han en tillfällig placering vid Högkvarteret. AA:s anställning i Försvarsmakten avslutades den 30 september 2018.

Överbefälhavarens (ÖB) beslut att inte placera AA på befattningen C LEDS TF är ett ärende mellan arbetsgivare och arbetstagare och har hanterats därefter. Omständigheterna kring beslutet har varit föremål för arbetsrättsliga förhandlingar mellan parterna, det vill säga Försvarsmakten och AA:s fackliga organisation Officersförbundet. Förhandlingen mellan Försvarsmakten och Officersförbundet avslutades den 4 maj 2018. Därefter valde Officersförbundet att stämma Försvarsmakten till Arbetsdomstolen. I domstolsprocessen var Arbetsgivarverket, enligt 9 § kollektivavtalsförordningen (1976:1021) , ombud för Försvarsmakten. Domstolsprocessen i Arbetsdomstolen avslutades dock genom att parterna ingick en förlikning och Arbetsdomstolen avskrev målet den 13 september 2018. Förlikningen innebar bland annat att AA sade upp sin anställning i Försvarsmakten. I samband med förlikningen återkallade Officersförbundet en lokal pågående tvisteförhandling de påkallat på grund av påstådda föreningsrättskränkningar enligt lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet. Placering av yrkesofficerare Yrkesofficerare är tillsvidareanställda militära tjänstemän vid Försvarsmakten och är anställda med stöd av officersförordningen (2007:1268) . När en yrkesofficer befordras eller placeras på olika befattningar sker det inom ramen för en

Försvarsmaktens chefsutvecklingssektion hanterar placeringsärenden för, bland annat, yrkesofficerare som har erhållit tjänstegraden generalmajor så som AA. Beslut om placering fattas dock av ÖB i enlighet med 6 kap. 1 § p. 14 Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 2018:2) med arbetsordning för Försvarsmakten. Av arbetsordningen framgår att ÖB fattar beslut om tillsättning och placering av befattningshavare på nivå OF/CF 6 och 7, det vill säga alla generals- amirals- och avdelningschefsbefattningar, förutom de befattningar som kräver regeringsbeslut. Totalförsvarsavdelningen Totalförsvarsavdelningen inrättades i Försvarsmaktens organisation i början av januari 2018. Totalförsvarsavdelningen består av en totalförsvarssektion och en hållbarhetssektion.

Av Försvarsmaktens arbetsordning (FIB 2018:2) framgår bland annat att C LEDS TF ska utveckla, leda och samordna Försvarsmaktens samverkan med det civila försvaret. Vidare ska C LEDS TF utveckla, leda och samordna myndighetens hållbarhetsarbete. I uppgiften ingår att leda och samordna Försvarsmaktens miljöarbete nationellt och internationellt. Därtill ska C LEDS TF utarbeta underlag till inriktning av Försvarsmaktens totalförsvarsarbete och myndighetens Försvarsmaktens Strategiska Inriktning och Försvarsmaktens verksamhetsplan. Genom Försvarsmaktens arbetsordning bemyndigas även C LEDS TF att företräda Försvarsmakten vid kontakt med andra myndigheter, landsting, kommuner och organisationer avseende Försvarsmaktens samordning med det civila försvaret och i hållbarhetsfrågor (8 kap. 45–50 §§ FIB 2018:2).

Försvarsmaktens inställning

Beslutet att inte placera AA på befattningen chef för totalförsvarsavdelningen AA uttalade sig i media vid två tillfällen under januari 2018. Dels ett uttalande i Dagens Nyheter (DN) den 13 januari 2018 dels en debattartikel publicerad i Svenska Dagbladet (SvD) den 22 januari 2018. I artikeln i DN uttalade sig AA om Försvarsmaktens förmåga och angav bland annat att krigsdugligheten i Försvarsmakten inte är tillräckligt hög samt svarade jakande på frågan om ”man är chanslös?” (”Sveriges armé chanslös vid ett angrepp”, DN, 2018-01-13). I debattartikeln i SvD kritiserade författarna den analys av det säkerhetspolitiska läget som gjorts av Regeringen i samband med ett tal av statsministern i Sälen. I båda artiklarna framhåller AA att han uttalar sig i egenskap av ledamot av kungliga Krigsvetenskapsakademien. Dock undertecknar AA debattartikeln, och anger i DN, att han är generalmajor, en tjänstegrad inom Försvarsmakten. AA:s uttalanden i media tydliggjorde att AA inte delar Försvarsmaktens lednings uppfattning om Försvarsmaktens försvars- och stridsförmåga och om omvärldsläget, samt att AA gjort det offentligt känt att han är av avvikande åsikt.

AA anför i sin anmälan till JO att han blev skild från befattningen som C LEDS TF. Försvarsmakten delar inte AA:s uppfattning. AA blev aldrig placerad på befattningen som C LEDS TF. Placeringsbeslut av detta slag fattas av ÖB i enlighet med Försvarsmaktens arbetsordning, och något beslut att placera AA på befattningen fattades aldrig. AA var dock kandidat till den aktuella befattningen.

Efter genomförd referenstagning beslutade dock ÖB att han inte hade det förtroende för AA som krävdes för placering som C LEDS TF. ÖB:s beslut grundade sig på en helhetsbedömning av vad som skett, uppgifter som framkommit under referenstagningen och ÖB:s tidigare kännedom om AA. Det framkom bland annat att AA iakttagits berusad i tjänst på allmän plats iförd uniform och att AA anmälts och utretts för olämpligt beteende i tjänsten

ÖB måste även vara försäkrad om att den person som ska representera Försvarsmakten i egenskap av C LEDS TF på ett objektivt sätt företräder den uppfattning som Försvarsmaktens ledning har. I befattningen C LEDS TF ingår omfattande kontakter med andra myndigheter inom det civila försvaret och det är därför av särskild vikt att den person som innehar befattningen har det förtroende från ÖB som krävs och förmedlar den uppfattning som Försvarsmaktens högsta ledning har.

Enligt Försvarsmaktens mening har det för allmänheten uppstått svårigheter att avgöra om AA uttalade sig i media i egenskap av privatperson eller i egenskap av företrädare för Försvarsmakten. Detta särskilt på grund av att AA i både artikeln i DN och i debattartikeln i SvD har använt sig av sin tjänstegrad, generalmajor. AA erhöll tjänstegraden generalmajor i egenskap av anställd hos Försvarsmakten, inte i egenskap av ledamot av kungliga Krigsvetenskapsakademien. Därtill var AA välkänd för allmänheten, i synnerhet genom placeringen som arméchef. Det har därför enligt Försvarsmaktens mening förelegat en identifikationsfara (jmf AD 2015 nr 61 ). AA:s uttalanden tilldrog sig även uppmärksamhet från allmänheten.

I och med den identifikationsfara som förelåg sammantaget med att AA gjort det offentligt att hans personliga uppfattning avviker från Försvarsmaktens lednings uppfattning fanns en allvarlig risk för att placeringen av AA på befattningen C LEDS TF skulle påverka allmänhetens förtroende för myndigheten Försvarsmakten negativt. (jämför JO:s beslut den 22 juni 2000 dnr 4433-4435-1999, JO:s beslut av den 25 september 2009 dnr 149-2009 och 567-2009, AD 1991 nr 106 och AD 2011 nr 15 ). Försvarsmaktens särpräglade uppdrag, att bedriva väpnad strid, innebär enligt Försvarsmaktens mening att det är av största vikt att myndighetens anseende och allmänhetens förtroende för myndigheten är, och förblir, högt.

Som nämnts ovan var ÖB:s beslut att inte placera AA på befattningen C LEDS TF resultatet av en helhetsbedömning. AA:s uttalanden i media i januari 2018 var en del av bedömningen, men var inte på något sätt avgörande. Oaktat AA:s uttalanden i media hade han inte placerats som C LEDS TF. Vid mötet mellan AA och ÖB den 26 januari 2018 förklarade även ÖB för AA att ”han hade hela bakgrunden” – det vill säga det var underförstått för både ÖB och AA att det var andra skäl till varför AA inte fick placeringen C LEDS TF än hans uttalanden i media.

Det ska även framhållas att AA, vid ett flertal tillfällen under många år, har uttalat sig kritiskt mot Försvarsmakten i media utan att detta på något sätt har påverkat AA:s arbete eller karriär negativt. Bland annat gick AA år 2005 ut offentligt och anklagade Försvarsmakten och MUST för att trakassera anställda med utländsk bakgrund. Den 26 januari 2016 medverkade AA i artikeln ”Sverige kan vara i krig om några år” som publicerades i Expressen. Därtill medverkande AA i ett reportage i Officerstidningen kring hans avgång som arméchef (Officerstidningen nr 3 för 2016).

Det stämmer att ÖB vid mötet den 26 januari 2018, som en personlig rekommendation, bad AA överväga pensionsavgång efter att AA avslutat projektet övning Viking18. AA skulle då ha uppnått pensionsålder. ÖB var självfallet medveten om att AA hade rätt att kvarstå i anställning till 67 års ålder i enlighet med lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd. AA gick inte heller i pension.

Att AA inte skulle delta i Ledningsstabens ledningsgrupp har ett naturligt samband med att han inte placerades på befattningen C LEDS TF. Den person

Sammanfattningsvis grundade ÖB beslutet att inte placera AA på befattningen C LEDS TF på en helhetsbedömning av AA:s agerande, uppgifter som framkommit under referenstagningen och ÖB:s tidigare kännedom om AA. ÖB:s förtroende för AA var, på grund av samtliga skäl, skadat och därför erhöll AA inte placeringen som C LEDS TF.

Utredningen om kränkande särbehandling AA anmälde att han ansåg sig utsatt för kränkande särbehandling den 1 februari 2018. Med anledning av det beslutade Försvarsmakten i egenskap av arbetsgivare, och i enlighet med Arbetsmiljöverkets föreskrift (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbetsmiljö, att en utredning skulle genomföras. För att garantera Försvarsmaktens opartiskhet i frågan beslutades att utredningen skulle genomföras av en extern aktör, samt att det skulle vara två utredare. Advokatbyrån Setterwalls genomförde utredningen mellan den 2 februari till den 16 februari 2018 och lämnade sin rapport den 16 februari 2018.

Av utredningen framgår att utredarna, på uppdrag av Försvarsmakten, har gjort en oberoende (extern) utredning. Under utredningstiden hade utredarna möten med alla inblandade, däribland AA. AA fick även läsa de anteckningar utredarna fört vid mötet med honom och lämna synpunkter.

Det stämmer att Försvarsmakten fick ta del av utredningen innan den färdigställdes för faktagranskning – vilket också framgår av rapporten. I samband med faktagranskningen gjordes vissa mindre justeringar av sådan karaktär att de inte påverkade slutsatserna i rapporten. Försvarsmakten hade ingen möjlighet att påverka utredarnas bedömning.

Beslutet att anlita en advokatbyrå för att utreda AA:s anmälan om kränkande särbehandling har inte haft något samband med hans uttalanden i media. AA har därför inte utsatts för någon repressalie. Därtill är Försvarsmaktens inställning att ett beslut att anlita en extern resurs för att utreda en anmälan om kränkande särbehandling inte kan anses vara en repressalie i lagens mening.

Utredningen om sexuella trakasserier I februari 2015 fick Försvarsmakten kännedom om att en kvinnlig soldat uppgett att AA hade tagit henne på rumpan under en högtidsmiddag vid Totalförsvarets skyddscentrum den 25 oktober 2014. En utredning påbörjades omedelbart hos aktuellt förband, Totalförsvarets skyddscentrum, och färdigställdes den 11 mars 2015. Att handlingen inledningsvis hade stämplats med en markering om sekretess enligt 39 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen är olyckligt. Försvarsmakten har inte avsett att utredningen skulle omfattas av sekretess enligt ovan nämnda lagrum, i dess tidigare lydelse fram till den 1 januari 2018. En sekretessbedömning måste göras vid varje tillfälle en handling begärs ut.

Totalförsvarets skyddscentrum skickade sedan sin utredning till Högkvarteret och chefsjuristen gjorde en slutlig utredning. Utredningen lades således inte ner utan slutfördes. Hela utredningen förvarades därefter hos chefsjuristen. Handlingarna som sådana registrerades inte i myndighetens ärendehanteringssystem vid denna tidpunkt, då de inte ansågs omfattas av sekretess utan de hölls i stället ordnade i enlighet med 5 kap. 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .

Den 7 februari 2018 erhöll Försvarsmakten en begäran om utlämnande av, bland annat, ovanstående utredning. Försvarsmakten är skyldig att lämna ut allmänna handlingar skyndsamt. Utredningen lämnades ut i sin helhet den 21 februari 2018. Det finns inget krav på att underrätta personer som nämns i handlingen om att denna lämnats ut, trots detta informerade Försvarsmakten AA om att utredningen hade begärts ut. Av praktiska skäl registrerades utredningen i

Beslutet att lämna ut utredningen har inte haft något samband med AA:s uttalanden i media. AA har därför inte utsatts för någon repressalie. Försvarsmaktens inställning är att ett beslut att lämna ut en allmän handling aldrig kan anses vara en repressalie i lagens mening då det är en lagstadgad skyldighet.

Kungafonden Kungafonden är en stiftelse som ger ekonomiskt stöd till personer som drabbats av sjukdom eller skada vid tjänstgöring inom eller i samband med totalförsvaret, räddningstjänsten eller verksamhet inom Polisen, Kustbevakningen och Tullverket. Stiftelsen är inte en del av myndigheten Försvarsmakten. Stiftelsens styrelse lyder under 22 huvudmän där statsministern är huvudmännens ordförande och Kung Carl XVI Gustaf är stiftelsens beskyddare. Vilka ledamöter som ska väljas till styrelseledamöter beslutas av huvudmännen i styrelsen.

Försvarsmakten lämnar förslag på vilka personer som enligt Försvarsmakten bör bli valda till ledamot i styrelsen respektive som huvudmän. Försvarsmaktens inställning sedan länge är att den person som har uppdraget att vara ledamot i styrelsen bör vara kopplad till Försvarsmaktens insatsstab eller insatsledning. Detta på grund av att den verksamhet som Kungafonden bedriver framförallt är kopplad till Försvarsmaktens insatsverksamhet. När AA valdes som ledamot av styrelsen hade han befattningen ställföreträdande insatschef.

AA:s förordnande som ledamot av Kungafondens styrelse löpte ut den 3 maj 2018 efter sex år. Försvarsmakten valde då att, i stället för att föreslå AA för omval, föreslå den person som nu är ställföreträdande insatschef. Skälen till att inte föreslå AA till omval var att Försvarsmakten önskade återgå till ordningen att ledamoten ska ha en naturlig koppling till insatsverksamheten inom Försvarsmakten.

Beslutet att inte föreslå AA för omval till uppdraget som ledamot i Kungafondens styrelse har inte haft något samband med hans uttalanden i media. AA har därför inte utsatts för någon repressalie.

Chefsfältsövningen Chefsfältsövningen genomfördes mellan den 15 maj och den 17 maj 2018. Beslut om vilka av Försvarsmaktens anställda som ska delta i övningen fattas utifrån verksamhetsskäl och är ett arbetsgivarbeslut. Frågor inom ramen för denna övning är av känslig karaktär och kretsen av deltagare är därför begränsad. Övningsverksamheten är inte kopplad till vilka individer som vid tidpunkten innehar olika befattningar – utan enbart vilka befattningar som ska övas.

Beslutet att AA inte skulle delta i chefsfältsövningen hade ett naturligt samband med beslutet att inte placera AA på befattningen C LEDS TF. Det var inledningsvis Försvarsmaktens avsikt att AA skulle delta i övningen, men efter beslutet att inte placera honom på befattningen C LEDS TF fanns inte längre något verksamhetsintresse av AA:s deltagande.

Den som meddelade AA att han inte skulle delta i övningen var f.d. chef för ledningsstaben generallöjtnant CC. Det stämmer att tvisteförhandlingsprotokollet från den 4 maj 2018 diskuterades. Då protokollet indikerar ett bristande förtroende från AA:s sida mot Försvarsmaktens ledning var det, även av detta skäl, inte lämpligt att AA skulle delta i chefsfältsövningen.

Beslutet att AA inte skulle delta i chefsfältsövningen har inte haft något samband med hans uttalanden i media. AA har därför inte utsatts för någon repressalie.

Påståendet att Försvarsmakten inte i tillräcklig mån har redovisat sina skäl till att AA inte erhöll placeringen som C LEDS TF Försvarsmakten har vid ett flertal tillfällen förklarat för AA varför ÖB beslutade att han inte skulle placeras som C LEDS TF. Det var en arbetsrättslig bedömning

Försvarsmaktens inställning är att skälen har redovisats i tillräcklig utsträckning samt att AA:s påstående om att Försvarsmakten inte tillräckligt redovisat sina skäl inte kan anses vara en repressalie i lagens mening.

Säkerhetsskyddsbeslutet Regler kring säkerhetsprövning och säkerhetskyddsbeslut finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) . Därtill finns närmare bestämmelser för säkerhetsprövning i Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2015:2) om säkerhetsskydd samt i Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 2015:2) om säkerhetsskydd och skydd av viss materiel. Enligt 4 kap. 2 § FFS 2015:2 ska varje myndighet som omfattas av föreskriften fortlöpande pröva pålitligheten hos de anställda från säkerhetssynpunkt genom säkerhetsprövning, särskilt i fråga om de personer som har anställning eller deltar i verksamhet som

^{är placerad i säkerhetsklass.}

Om det vid en säkerhetsprövning konstateras förhållanden som är av sådan art att en person inte kan placeras i säkerhetsklass, eller att någon annan restriktion ska gälla, fattas vid MUST ett säkerhetsskyddsbeslut i personärende i enlighet med reglerna i 4 kap. 9 § FIB 2015:2. Ett säkerhetsskyddsbeslut i personärende är ett riskhanteringsbeslut. Information som leder till ett sådant beslut kan ha sitt ursprung i säkerhetsprövningsintervju, registerkontroll, säkerhetsrapport, det militära säkerhetsregistret eller övriga uppgifter som kommit till MUST kännedom. Av 4 kap. 9 § FIB 2015:2 följer att när ett sådant beslut har fattats av MUST ska det följas av ansvarig chef. Ett säkerhetsskyddsbeslut är inte överklagbart enligt 50 § säkerhetsskyddsförordningen .

MUST fattade ett säkerhetsskyddsbeslut avseende AA i maj 2018. Beslutet delgavs AA den 21 maj 2018.

AA har i anmälan till JO angett att han inte har fått reda på skälen till säkerhetsskyddsbeslutet eller det underlag säkerhetskyddsbeslutet fattades på. AA och hans fackliga företrädare från Officersförbundet fick läsa beslutet på plats vid delgivningen den 21 maj 2018. Därtill begärde AA den 4 juni 2018 att få ta del av säkerhetsskyddsbeslutet i personalärendet samt samtliga handlingar i ärendet.

Försvarsmakten fattade ett beslut om utlämnade av allmän handling den 26 juni 2018, (FM2018-11683:5) efter AA:s begäran. Försvarsmakten fann att delar av uppgifterna kunde lämnas ut med ett förbehåll enligt 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen eftersom AA själv lämnat vissa av uppgifterna, medan delar av uppgifterna omfattades av sekretess enligt 15 kap. 2 § och 35 kap. 1 § första stycket 3 offentlighets- och sekretesslagen och därmed inte lämnades ut.

AA överklagade Försvarsmaktens beslut till Kammarrätten och begärde att han skulle få ta del av säkerhetsskyddsbeslutet i personalärendet gällande honom själv samt samtliga handlingar i ärendet. I andra hand begärde AA att han skulle få ta del av handlingarna i större utsträckning än vad Försvarsmakten beslutat om. I tredje hand begärde AA att förbehållet skulle ändras på så sätt att han och ordföranden och förbundsdirektören vid Officersförbundet i första hand skulle få ta del av samtliga handlingar, i andra hand få ta del av handlingarna i större utsträckning än Försvarsmakten beslutat om.

Kammarrätten meddelade dom den 30 oktober 2018 och avvisade då AA:s yrkande om ändring av förbehållet samt avslog överklagandet i övrigt, mål nr 6196-18. Kammarrättens bedömning är att de aktuella handlingarna innehåller uppgifter om den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens förmåga och metoder att genomföra en säkerhetsprövning, utredning och säkerhetsbedömningar. Uppgifterna i säkerhetsskyddsbeslutet och underlaget omfattas enligt Kammarrätten därför av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen . Sekretessbestämmelsen i 39 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen påverkar enligt Kammarrätten inte den bedömningen. Därtill anger

De delar som AA enligt Försvarsmaktens beslut och Kammarrättens dom skulle få ta del av, delgavs honom den 15 augusti 2018.

AA har således haft möjlighet att överklaga Försvarsmaktens beslut om utlämnande av allmän handling. Säkerhetsskyddsbeslutet i sig är, som ovan nämnts, inte överklagbart.

MUST säkerhetsskyddsbeslut avseende AA saknar helt samband med hans uttalanden i media. AA har därför inte utsatts för någon repressalie.

Försvarsmaktens inställning är att ett säkerhetsskyddsbeslut och omständigheterna därikring inte kan anses vara en repressalie i lagens mening eftersom Försvarsmakten enligt 11 § säkerhetsskyddslagen och 4 kap. 2 § FFS 2015:2 har en skyldighet att kontinuerligt genomföra säkerhetsprövningar avseende arbetstagare.

Placeringen av AA efter Viking18 Med anledning av MUST:s fattade säkerhetsskyddsbeslut var Försvarsmakten nödgad att genomföra en omplaceringsutredning av AA enligt det arbetsrättsliga regelverket. Under omplaceringsutredningen sökte Försvarsmakten efter vakanta lämpliga tjänster i en säkerhetsklassnivå som AA kunde vara placerad i, (i enlighet med det ovan nämnda säkerhetsskyddsbeslutet,) och som han hade tillräckliga kvalifikationer för. AA hade befattningen projektledare för övningen Viking18 fram till och med den 30 juni 2018. Vid den tidpunkten fanns det inga lämpliga vakanta tjänster att erbjuda AA. Försvarsmakten beslutade då att fortsätta omplaceringsutredningen men att tillfälligtvis placera AA ”till förfogande vid Högkvarteret” under sommaren 2018. Beslutet och hanteringen av AA:s placering efter utfallet i säkerhetsprövningen motsvarar hur andra anställda skulle hanteras i en liknande situation. Huruvida AA skulle vara underställd en överste eller inte saknar arbetsrättslig betydelse. Syftet var att hitta en placering för AA för att han skulle kunna behålla sin anställning hos Försvarsmakten.

Beslutet att genomföra en omplaceringsutredning och att besluta att tillfälligt placera AA ”till förfogande vid Högkvarteret” var en ren konsekvens av säkerhetsskyddsbeslutet och en skyldighet för Försvarsmakten i egenskap av arbetsgivare. AA har därför inte utsatts för någon repressalie.

Sammanfattning och avslutande synpunkter

De åtgärder som har vidtagits avseende AA har varit av ren arbetsrättslig karaktär. Försvarsmakten, eller företrädare för Försvarsmakten, har inte haft något bestraffande syfte med åtgärderna.

Försvarsmakten delar inte AA:s uppfattning att de åtta punkterna i hans anmälan till JO ska anses vara repressalier i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det har inte varit fråga om ingripanden från Försvarsmaktens sida som framstår som bestraffningar eller reprimander. Flertalet av de åtgärder som AA hänvisar till har Försvarsmakten haft en skyldighet att vidta. Här avses att utreda AA:s anmälan om kränkande särbehandling, att utreda påståendet om sexuella trakasserier, att lämna ut en allmän handling, att vidta en säkerhetsskyddsprövning samt att vidta en omplaceringsutredning i syfte att finna en befattning för AA.

Beslutet att AA inte erhöll placeringen C LEDS TF var resultatet av en helhetsbedömning av AA:s agerande, uppgifter som framkommit under referenstagningen och ÖB:s tidigare kännedom om AA. ÖB:s förtroende för AA var, på grund av samtliga skäl, skadat. I den utsträckning som uttalandena i media påverkade beslutet, ska detta ses i ljuset av den höga tjänsteställning och

De övriga sju åtgärderna AA lägger till grund för sin uppfattning att hans yttrandefrihet har kränkts har från Försvarsmaktens sida inte haft något samband med hans uttalanden i media. De har antingen varit en naturlig följd av beslutet att inte placera AA på befattningen C LEDS TF, varit baserade på andra skäl än AA:s uttalanden i media eller varit en skyldighet för Försvarsmakten.

AA kommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande:

– Försvarsmakten har i skriftliga handlingar bekräftat att hans uttalanden i medier har varit anledningen till att åtgärder och ingripanden har riktats mot honom. Detta framgår bl.a. av protokollet från den centrala tvisteförhandlingen mellan Officersförbundet och Försvarsmakten.

– Av ett beslut fattat av CC den 8 januari 2018 framgår att han var avdelningens chef för Ledningsstabens totalförsvarsavdelning, vilket motsäger Försvarsmaktens uppgifter att han endast var kandidat för uppdraget.

– Den 19 februari 2018 kontaktades AA av en handläggare vid Högkvarteret som uppgav att en tidning hade begärt ut allmänna handlingar som rörde honom, men de handlingar som i samband med detta visades upp för honom rörde inte den nedlagda utredningen om påstådda sexuella trakasserier. Dagen därpå avslutades tvisteförhandlingarna mellan honom och Försvarsmakten i oenighet. Den 21 februari blev han kontaktad av en chef vid Högkvarteret som uppgav att Försvarsmakten hade lämnat ut den aktuella utredningen till tidningen.

– I fråga om hans uppdrag i Kungafonden kan detta inte ha varit beroende av att han inte tillhörde Försvarsmaktens insatsstab eller insatsledning. Han hade inte sedan 2013 haft någon sådan koppling men hade ändå efter Försvarsmaktens förslag blivit omvald som ledamot.

– I fråga om hans deltagande i chefsfältövningen blev han den 18 april 2018 kallad att delta i egenskap av projektledare för övningen Viking18. Försvarsmaktens påstående att det finns ett samband mellan besluten att han inte skulle delta i övningen och att inte placera honom som chef för Ledningsstabens totalförsvarsavdelning är därför inte sant.

– Försvarsmaktens uppgifter och beskyllningar om klandervärt beteende från hans sida är efterhandskonstruktioner i syfte att flytta fokus från att överbefälhavaren har vidtagit åtgärder mot honom på grund av hans uttalanden i medier.

– Han har genomgående under sin långa tjänstgöring, bl.a. som arméchef, lovordats för sina insatser av överordnade chefer. Vid hans senaste utvecklingssamtal i juni 2017 framförde CC uteslutande positiva omdömen om honom. Att han därefter i maj 2018 helt plötsligt bedömdes som opålitlig och blev föremål för ett säkerhetsskyddsbeslut kan inte förstås på annat sätt än att det hänger samman med överbefälhavarens beslut att skilja honom från befattningen som

– Den överste som han underställdes var ställföreträdande chef för Högkvarteret. Normalt underställs befattningshavare i Försvarsmakten chefer och inte deras ställföreträdare. Enligt hans mening är detta ytterligare ett sätt att förnedra och bestraffa honom.

– Han har under många år aktivt deltagit i försvarsdebatten såväl inom som utanför Försvarsmakten. Hans syfte har alltid varit konstruktivt och att bidra till att beslutsfattare på olika nivåer får bästa möjliga beslutsunderlag. Hans inlägg har mötts av uppskattning från politiker, försvarsmaktsanställda och allmänheten. Det som han har fört fram i debatten har inte varit hemligt. I flera fall har även såväl Försvarsmaktens ledning som ledande politiker kommit till samma uppfattning som han i de frågor som han har tagit upp.

AA bifogade vissa handlingar till sin skrivelse, bl.a. utdrag från Försvarsmaktens handbok i sociala medier och myndighetens officiella blogg.

Försvarsmakten fick tillfälle att yttra sig över AA:s kommentarer men anförde att myndigheten inte hade något ytterligare att tillägga.

Vissa kapitel i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) genomgick den 1 januari 2019 språkliga och redaktionella förändringar, varvid flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer. Nedan hänvisas till de lagbestämmelser som numera gäller.

Objektivitetsprincipen

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) ska förvaltningsmyndigheter beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Bestämmelsen ger uttryck för en allmängiltig offentligrättslig objektivitetsprincip som bl.a. innebär att myndigheter inte får ta hänsyn till ovidkommande omständigheter.

Yttrandefrihet

Enligt 2 kap. 1 § 1 RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas genom lag med hänsyn till vissa preciserade ändamål (2 kap. 20–23 och 25 §§ RF).

Sekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL, finns bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet. Dessa regler begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst (s.k. tystnadsplikt).

JO har tidigare uttalat att det när en myndighet tar upp sekretessfrågor med sina anställda är viktigt att den information som lämnas är korrekt och fullständig. Medarbetarna kan annars få uppfattningen att deras yttrandefrihet är mer inskränkt än vad den i själva verket är (se bl.a. JO 2017/18 s. 170).

Repressalieförbud m.m.

En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i ett grundlagsskyddat medium har brukat sin yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk (det s.k. repressalieförbudet, se 2 kap. 6 § YGL och 3 kap. 6 § TF ). Repressalieförbudet innebär att i princip varje form av myndighetsåtgärd som riktas mot att någon gjort bruk av sin yttrandefrihet är olaglig (se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna [15 aug. 2017, Zeteo], s. 165). Att bryta mot repressalieförbudet genom ett ingripande som består i avsked, uppsägning, disciplinpåföljd eller annan liknande åtgärd är straffsanktionerat (se 2 kap. 7 § första stycket 4 YGL respektive 3 kap. 7 § första stycket 5 TF ).

Förbudet mot repressalier gäller som en allmän yttrandefrihetsrättslig princip och tillämpas även utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde (se bl.a. JO 2010/11 s. 605 samt Justitiekanslerns [JK] beslut den 27 december 2016, dnr 7507-15-21 ).

Varje myndighetsåtgärd som har samband med vad en enskild person yttrat behöver dock inte vara otillåten. Det ska vara fråga om ett ingripande som framstår som en bestraffning eller reprimand mot den som gjort bruk av sin yttrandefrihet (se JO 2010/11 s. 605).

Lojalitetsplikt m.m.

Offentligt anställda har en lojalitetsplikt gentemot sin arbetsgivare. Denna gäller skyldigheten att utföra arbetsuppgifterna på ett korrekt sätt samt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv om hur verksamheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning den anställde har om dessa. Att uttala kritik mot sin arbetsgivare eller det sätt som verksamheten bedrivs på strider för den offentligt anställde inte mot lojalitetsplikten. Rätten att göra det är tvärtom grundlagsskyddad (se bl.a. JK:s beslut den 8 maj 2015, dnr 8322-14-30).

JO och JK har upprepade gånger uttalat att en myndighet inte får försöka motarbeta att anställda utnyttjar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare får inte genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall försöka påverka de anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten och dess verksamhet (se bl.a. JK:s beslut den 27 juni 2013, dnr 8564-12-22 , och JO 2014/15 s. 663).

JO har dock i flera beslut uttalat att principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak inte kan upprätthållas fullständigt undantagslöst. En beslutsfattare vars personliga åsikter har tilldragit sig uppmärksamhet kan i allmänhetens ögon t.ex. framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden, vilket kan ge myndigheten rätt att vidta åtgärder. Det kan bl.a. handla om att förebygga förtroendeskador av samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållanden (se bl.a. JO 2010/11 s. 605).

Säkerhetsskydd

Vid tiden för AA:s anmälan till JO gällde säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) . Försvarsmakten har i sitt remissvar redogjort för relevanta delar av dessa författningar. Jag vill för egen del tillägga att nämnda författningar den 1 april 2019 ersattes av säkerhetsskyddslagen (2018:585) och säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) .

Jag vill inledningsvis framhålla att JO som regel inte utreder klagomål som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det beror på att det finns en särskild ordning för hur sådana tvister ska lösas, nämligen genom fackliga förhandlingar eller genom en rättegång enligt bestämmelserna i lagen ( 1974:371 ) om rättegången i arbetstvister. Det har kommit fram att AA även har använt sig av den möjligheten. JO brukar härutöver inte uttala sig om myndigheternas bedömningar och beslut i sakfrågor, såsom beslut enligt säkerhetsskyddslagen . Det är inte heller JO:s uppgift att överpröva sådana beslut. Min bedömning avser därför endast frågan om huruvida de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit avseende AA har inneburit otillåtna repressalier mot honom.

Lagregleringen om yttrandefrihet ger offentligt anställda samma skydd som andra medborgare. En offentligt anställd kan alltså ge uttryck för sin uppfattning om exempelvis den egna arbetsgivarens verksamhet. Utrymmet för en myndighet att vidta någon form av åtgärd mot en anställd med anledning av t.ex. hans eller hennes uttalanden är därmed begränsat. Enligt min mening måste sådana eventuella åtgärder föregås av mycket noggranna överväganden från myndighetens sida.

AA var vid tiden för de aktuella händelserna generalmajor i Försvarsmakten och hade bl.a. tjänstgjort som arméchef. Han hade alltså en av de högsta befattningarna inom myndigheten. Jag har tagit del av de tidningsartiklar som nämns i AA:s anmälan. I artiklarna uppges visserligen att AA uttalade sig i egenskap av ledamot i Kungliga Krigsvetenskapsakademien. Det angavs dock även att AA hade titeln generalmajor, alltså en tjänsteställning i Försvarsmakten. Enligt Försvarsmakten har vissa av uttalandena stått i motsats till myndighetsledningens uppfattning om Försvarsmaktens försvars- och stridsförmåga och om omvärldsläget. Jag noterar att AA har gett in ett utdrag från Försvarsmaktens officiella blogg, där det under rubriken ”Majorer i debatten” anges bl.a. följande:

I den allmänna diskussionen får en medarbetare underteckna med sin tjänstetitel, till exempel ”major” eller ”sakkunnig”. Detta även om det enbart är en privat uppfattning som framförs eller om uppfattningen är en del av en annan organisations meningsutbyte.

En liknande formulering finns i Försvarsmaktens handbok i sociala medier.

När inte regler om sekretess utgör något hinder har, som framgått av redogörelsen ovan, en anställd inom Försvarsmakten, liksom andra offentligt anställda, frihet att framföra sina synpunkter i olika frågor även om synpunkterna avviker från arbetsgivarens uppfattning. Som JO tidigare har uttalat kan ett sådant agerande emellertid i praktiken leda till att det blir omöjligt för den anställde att utföra sitt arbete på ett sätt som arbetsgivaren kan acceptera (se JO 1996/97 s. 191 och 2000/01 s. 575). Detta bör inte minst anses gälla högt uppsatta befattningshavare i chefsställning med uppgift att ansvara för samt genomföra en myndighets ställningstaganden i olika frågor. Försvarsmaktens yttrande i ärendet ger uttryck för att bl.a. detta förhållande har varit aktuellt i AA:s fall. Vad som kommit fram ger inte stöd för kritik eller någon annan åtgärd från min sida.

Jag vill upplysningsvis nämna att jag denna dag har fattat beslut i ytterligare ett ärende som rör frågan om Försvarsmaktens vidtagna åtgärder i förhållande till tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens repressalieförbud, dnr 245-2018.