Beslut vid regeringssammanträde 1989-09-07

Statsrådet Maj-Lis Lööw anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda instansordningen i utlänningsärenden m.m.

På invandrings- och flyktingpolitikens område har under senare år pågått ett omfattande reformarbete. Nyligen har beslutats om dels en ny utlänningslag (1989:529, prop. 1988/89:86, SfU 19 och 22, rskr. 325) dels en ny organisation för statens invandrarverk (SIV), (prop. 1988/89:105, SfU 17, rskr. 225). Numera är SIV första instans i samtliga asylärenden. Regeringen är andra och sista instans. Motsvarande gäller för medborgarskapsärenden.

Ett huvudsyfte med reformarbetet har varit att handläggningen av asylärenden skall bli snabbare och säkrare. För att nå detta mål har SIV regionaliserats. Vid fyra utredningsslussar i landet skall utredningar göras och flertalet av SIV:s beslut i asylärenden fattas. Beslut i klara ärenden avses kunna fattas inom cirka två veckor. I ärenden som inte är så klara att det är möjligt att omedelbart ge tillstånd eller avvisa skall beslut kunna fattas inom sex veckor från det att utredningen slutförts.

I överklagade ärenden skall frågan om s.k. omprövning enligt utlänningslagen handläggas av SIV centralt även när det överklagade beslutet meddelats vid en utredningssluss. Den sammanlagda tiden från en ansökan om asyl till ett slutligt beslut hos regeringen skall vanligtvis inte överstiga sex månader.

Hos regeringen prövas således överklagade asyl- och medborgarskapsärenden. Härutöver handläggs ett antal ytterligare ärenden enligt den berörda lagstiftningen. Av intresse i detta sammanhang är -- utöver ärenden angående flyktingförklaring och resedokument -- sådana ärenden som överlämnas av SIV direkt till regeringens avgörande. Även ärenden om verkställighet eller upphävande av utvisningbeslut som har meddelats av domstol på grund av brott, i vilka sistnämnda ärenden regeringen är första och enda instans, hör till dessa.

Flertalet av de ärenden som handläggs hos regeringen är avlägsnandeärenden vilka huvudsakligen avser fall där SIV funnit att skäl för asyl inte förelegat och beslutat om utvisning eller avvisning. Så gott som samtliga beslut av detta slag överklagas. Vidare prövar regeringen som nämnts överklaganden i fråga om flyktingförklaring och resedokument -- även utan samband med ett avlägsnandeärende. I dessa fall har utlänningen fått upphållstillstånd på annan grund än att han eller hon bedömts som flykting. Överklagandet gäller då sakligt sett enbart statusfrågan.

Under år 1988 avgjorde regeringen 2 632 ärenden av det slag det här gäller varav 1 586 avlägsnandeärenden, 167 angående utvisning på grund av brott, 424 angående enbart flyktingförklaring och/eller resedokument samt 455 medborgarskapsärenden. Motsvarande siffror för första halvåret 1989 är 2 063, 1 221, 78, 540 och 224. Av besluten i de ärenden som nu har berörts har endast ett mindre antal varit avsedda att vägleda SIV vid dess avgörande av liknande fall. Övriga beslut har endast haft intresse för det enskilda fallet. Utöver de ärendetyper som nu berörts avgör regeringen ytterligare cirka 500 ärenden årligen med anknytning till den berörda lagstiftningen.

Antalet beslut i regeringen (ett ärende kan föranleda flera beslut) uppgick under år 1988 till 3 011 och under första halvåret 1989 till 2 235.

Även antalet nya ärenden ökar starkt. År 1987 kom det in 2 446 ärenden, år 1988 3 397 ärenden och redan under första halvåret 1989 närmare 2 000 ärenden.

Frågan om vilken instans som i sista hand bör pröva och avgöra utlänningsärenden har diskuterats tidigare i olika sammanhang.

Den allmänna rätten att överklaga invandrarverkets beslut om avlägsnande och verkställighet infördes år 1976. Dessförinnan var besvärsrätten beroende av en nämnds prövning -- utlänningsnämnden.

Utlänningslagkommittén behandlade i betänkandet (SOU 1977:28) Kortare väntetider i utlänningsärenden frågan om att inrätta en särskild besvärsnämnd där flertalet av de ärenden som nu går till regeringen skulle avgöras slutligt. Kommittén ansåg att några rättsliga hinder inte förelåg mot att ett besvärsorgan inrättades. Majoriteten menade emellertid att lämplighetsskäl talade för att dittillsvarande ordning borde bibehållas, även om antalet besvärsärenden skulle bli dubbelt eller tre gånger så stort som då (626 ärenden, se betänkandet s. 64). Ordföranden och en ledamot reserverade sig och förordade inrättande av en nämnd. I propositionen (prop. 1977/78:90) framhölls att det inte var uteslutet att välja den lösning som reservanterna hade föreslagit. Mot bakgrund av att den generella möjligheten att överklaga till regeringen hade införts så sent som år 1976 och då man först borde avvakta erfarenheterna av de nya bestämmelserna om att avlägsnande skulle beslutas i direkt samband med att uppehållstillstånd vägrades, beslöt regeringen och riksdagen (AU 1977/78:30, rskr. 1977/78:202) emellertid att denna möjlighet skulle kvarstå.

Den år 1980 tillsatta invandrarpolitiska kommittén (IPOK) fick år 1981 tilläggsdirektiv med uppdrag att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. IPOK:s förslag redovisades i betänkandet (SOU 1983:29) Invandrarpolitiken och i en särskild skrivelse (Ds A 1982:4) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden.

IPOK ansåg att regeringen även i fortsättningen borde vara besvärsinstans i utlänningsärenden. Kommittén framhöll att frågan var av stor principiell vikt och att det därför inte var tillfyllest att enbart analysera praktiska konsekvenser. Ett ställningstagande borde innefatta överväganden rörande de problem som kan uppkomma beträffande sambandet mellan makt och ansvar. IPOK anförde vidare:

I denna fråga står det genom kommitténs ställningstagande i tidigare kapitel om praxisbildningens viktiga roll klart, att samspelet mellan SIV och regeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att ge invandringspolitiken ett konkret innehåll. Detta samspel bör visserligen till en stor del ske genom att SIV överlämnar ärenden som är prejudicerande eller eljest av stor vikt till regeringen för prövning. Att regeringen prövar besvär kan likväl antas komma att utgöra ett viktigt medel för praxisutvecklingen även i fortsättningen. Bara om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inte skulle vara praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla besvärsärenden, bör man överväga en annan instansordning. I en sådan ordning måste emellertid ingå möjligheter att få ärenden prövade av regeringen när behov av ledning föreligger.

IPOK:s förslag behandlades i propositionen (prop. 1983/84:144) Invandrings- och flyktingpolitiken. Där uttalar föredragande statsrådet att hon i likhet med kommittén inte ansåg tillströmningen av ärenden till regeringskansliet sådan att den gett anledning till att överväga en ändring samt vidare att frågan kunde komma att prövas i anslutning till övriga frågor av mer långsiktig karaktär som rör delegering av ärenden från regeringskansliet (prop. s. 109). Antalet beslut som fattades i utlänningsärenden år 1983 uppgick till 1 717.

I det utredningsarbete som föregick den nyligen antagna utlänningslagen behandlades inte frågan om instansordningen. Utredningen för översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) konstaterade att det inte varit möjligt att undersöka förutsättningarna för att införa ett helt nytt system för handläggning av utlänningsärenden (s. 114). Med hänsyn till detta uttalades i propositionen (prop. 1988/89:86) Ny utlänningslag m.m. (s. 106) att det inte fanns anledning att då ta upp frågan om alternativa lösningar.

I motioner i samband med riksdagens behandling av propositionen yrkades förändringar i instansordningen bl.a. genom införande av s.k. asylnämnder och vidare prövning i domstol. Utskottet uttalade att förslaget om asylnämnder kan vara en tänkbar lösning i ett längre perspektiv men att de nyheter som föreslogs i propositionen först måste prövas i praktiken.

Det har länge varit en strävan att befria regeringen från löpande ärenden så att statsråden och departementen får bättre tid för större och övergripande frågor.

Redan i propositionen (prop. 1965:65) om statsdepartementens organisation m.m. uttalade föredraganden att det var angeläget att befria departementen från en stor mängd ärenden av löpande natur. Departementens uppgift var att värdera och bedöma utredningsmaterial, samordna och planera regeringens politik och utforma de viktigaste riktlinjerna. Även riksdagen underströk vikten av delegering och decentralisering (SU 1965:105, rskr. 295).

Enligt riktlinjerna i propositionen (1983/84:120) om regeringens befattning med besvärsärenden, vilka fastställdes av riksdagen (KU 1983/84:23, rskr. 250), skall reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen ses över systematiskt. Regeringen skall i möjligaste mån befrias från ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. De frågor som man enligt riktlinjerna regelmässigt bör ställa sig och de synpunkter som i allmänhet bör vara vägledande har sammanfattats i propositionen (s. 29). Utgångspunkten är att regeringen i allmänhet inte bör vara prövningsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis.

Riktlinjerna anvisar flera olika metoder för att nå detta mål. I ärenden som regeringen i dag prövar som andra instans och som av hänsyn till rättssäkerheten behöver kunna överklagas också i fortsättningen bör man om möjligt införa en rätt till överprövning under regeringsnivån och samtidigt skära av möjligheten att överklaga ärendet vidare till regeringen. På vissa områden kan det vara ändamålsenligt att regeringen som politiskt organ styr andra myndigheters praxis genom att pröva enskilda ärenden. I sådana fall bör föreskrifter om överlämnande av vissa ärenden till regeringens prövning kunna ersätta rätten att överklaga till regeringen. En förutsättning bör då normalt vara att man i de ärenden som stannar under regeringsnivån har möjlighet att få sin sak prövad i två instanser.

Som jag tidigare framhållit fortsätter ökningen av antalet utlännings- och medborgarskapsärenden som regeringen har att pröva efter överklagande. Inget tyder heller på att någon minskning i ärendetillströmningen är att vänta. I dag sysselsätts sammanlagt cirka 50 personer på heltid i arbetsmarknadsdepartementet med enbart denna typ av ärenden. Regeringen fattar numera under normala arbetsförhållanden 100-150 beslut i sådana ärenden varje vecka. Endast en liten andel av dessa är av betydelse för utvecklingen av praxis på området.

Mot denna bakgrund måste man allvarligt ifrågasätta om inte en betydande del av de utlänningsärenden som regeringen nu avgör bör flyttas bort från regeringen. Härtill kommer det allmänna intresset av att minska antalet förvaltningsärenden hos regeringen, så att statsråden och departementen får bättre tid för större och övergripande frågor.

Sammantaget utgör dessa omständigheter starka skäl för att nu ånyo utreda instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Jag föreslår därför att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda instansanordningen i utlänningsärenden. Uppdraget bör omfatta också instansordningen i de medborgarskapsärenden som i idag prövas av regeringen efter överklagande.

Till grund för utredningens överväganden bör ligga riksdagens beslut med anledning av propositionen (1983/84:120) om regeringens befattning med besvärsärenden. En utgångspunkt bör därvid vara att om möjligt befria regeringen från flertalet sådana ärenden.

En annan utgångspunkt för utredningen bör vara att prövningen i utlänningsärenden som en huvudregel även i fortsättningen skall kunna ske i två instanser. Detta gäller i vart fall i s.k. avlägsnandeärenden. Olika sätt kan tänkas för att tillgodose kravet på tillgång till två instanser i ärenden som inte skall prövas av regeringen.

Ett alternativ som kommittén bör överväga är att överlåta prövningen i sista instans till en särskild nämnd. Med en sådan ordning skulle SIV på samma sätt som i dag fatta beslut i första instans medan överklagandena skulle prövas av nämnden i stället för som i dag av regeringen.

Ett annat tillvägagångssätt kan vara att prövningen i första instans sker på regional nivå medan SIV centralt prövar överklaganden som andra och sista instans. Självfallet måste i så fall säkerställas att det -- vid överprövningen lika väl som vid prövningen i första instans -- görs en självständig bedömning trots det organisatoriska sambandet mellan de båda instanserna.

Kommittén bör närmare analysera dessa och andra alternativ t.ex. prövning i domstol för vissa ärenden. Detta bör ske med beaktande av intresset av snabbhet, rättssäkerhet och effektivitet i handläggningen. Kommittén bör vara oförhindrad att överväga även andra alternativ som kan leda till att syftet med översynen tillgodoses. Det kan här vara av intresse att studera de lösningar som valts i Danmark och Norge.

Kommittén bör också överväga om ändringar behövs i beslutsordningen beträffande de ärenden som avser upphävande eller verkställighet av utvisningar som har beslutats av domstol på grund av brott.

En styrning av praxis från regeringens sida har ansetts önskvärd. Kommittén bör undersöka om en sådan kan åstadkommas på annat sätt än genom att regeringen prövar överklaganden, t.ex. genom att ärenden som är viktiga för utvecklingen överlämnas till regeringens prövning. En precisering av i vilka fall överlämnande får eller skall ske kan då behöva göras. Kommittén bör undersöka möjligheten att göra sådana preciseringar i lag- eller förordningstext samt ta ställning till frågan om vilken myndighet som skall besluta om överlämnandet -- den första instansen eller överprövningsmyndigheten. Det kan inte uteslutas att möjligheten till överlämnande bör finnas hos båda myndigheterna. I detta sammanhang torde finnas anledning att beakta intresset av att rättsenlighet och likformighet i bedömningen iakttas även i de beslut som i första instans leder till ett bifall.

Kommitténs förslag bör vara så utformat att det skall kunna genomföras utan ytterligare utredningsarbete. Det innebär bl.a. att frågor om organisation, personal, övergångsbestämmelser, beslutsordningar, etc. bör övervägas av kommittén.

Kommittén bör under utredningsarbetets gång samråda med berörda myndigheter inom utlänningsområdet. I frågor som gäller organisation etc. bör kommittén vid behov samråda med statskontoret. Den bör också både vid arbetets början och under dess gång informera berörda huvudorganisationer - och i förekommande fall andra centrala arbetstagarorganisationer som staten har avtal om löner eller andra anställningsvillkor med -- och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter.

För kommittén gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Arbetet i kommittén bör vara slutfört i sådan tid att förslag till riksdagen kan behandlas under våren 1991.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen

• att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst sju ledamöter med uppdrag att utreda instansordningen i utlänningsärenden,
• att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)