SOU 1977:28

Kortare väntetider i utlänningsärenden : Utlänningslagkommitténs betänkande, 1

Till statsrådet Ola Ullsten

Genom beslut den 23 oktober 1975 bemyndigade regeringen föredragande statsrådet att tillkalla högst fem ledamöter med uppdrag att företa en översyn av utlänningslagstiftningen.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 20 maj 1976 såsom ordförande kammarrättspresidenten Carl Axel Petri samt den 21 juni 1976 såsom ledamöter förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. riksdagsledamoten Olle Göransson, sekreterarna Urs Hauser och Monica Werenfels-Röttorp.

Såsom sakkunniga tillkallades sistnämnda dag byråchefen Esbjörn Es- björnson, departementsrådet Stina Wahlström, hovrättsassessorn Gerhard Wikrén och generaldirektören Kjell Öberg.

Till sekreterare förordnades den 20 maj 1976 byråchefen Karin Isacsson och till biträdande sekreterare förordnades den 31 augusti 1976 t. f. kam- marrättsassessorn Nane Cronstedt.

Ledamöterna antog namnet utlänningslagkommittén. Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet, Kortare väntetider i utlänningsärenden.

Reservationer har avgetts av ledamöterna Petri, Werenfels-Röt'torp och Hauser. I Hausers reservation har sakkunnige Öberg instämt.

Stockholm den 29 april 1977

Carl Axel Petri Kerstin Gustafsson Urs Hanser Olle Göransson Monica Werenfe/s-Röttorp

/Karin Isacsson Nane Cronstedt

. ' ..u' ' ' "" |||.| .." """|"".'-' Hul3"""|||||'|'| ." ' """ " '; l:- ' | - - .|| | . | " . .:. W:". _.|». |'|-'|||". '.'.”l' |.|.|.-| '

""'.

ll'||l'|| ||u| |' 'i |H':|" _||'|| W'Fb; ||l|l '.. '_F""|1' ||| _ T'|'_|'_|"|| .'l. "Hit ... "|"|"|"|. "..|||t' | .|| |'|'."."E' """"l ' .' " ..|J— '.'|. ||"'|'F"' "'|'"F||._||'|'||"'|'W | I&I;|.|.||.|+u"||l_|_|||l|l.t'" |.|||||t||-||l||.||||.. '|| | ... |'| .| . , 'l-"0 .3' -.l||,..t.-..||.-.,.... .. .|| - .

'|..| .|

ni!-'...': "':' .. i '.'| .'|. ni,-||- . | ' ' | . | ....| . . ||| .

.'l|.'.'i|'f||'|..|.'|||;.'.| |.g|| || ||. -|.||_".'||||':||' | ||||| . ||' ||lJ"' . .

| | -._ | ||||_ _ | | | - || | |

i. |.'. |-|l-'||.| ||' .|.. '|. ||'.|_=_..'.. - "

' |. - .. . ' "U. .. . ;! '|||"||"|"l|li| '1'||'q','-||"'|' '+" ?Äp'l ' |||||| ||| ' | |

"""'1' "'"i"|£'|111"|"|'||'"r' "'|"""T| """ '..|" "'.'-"Jr". ""' _ ' ' "' |'.. "' ,_ ' ' ".'| "i"" '|| ||.' |T|'|.'.'.'I ||| |.|.|. 9':||' l' ||"

.|||'|||r_9| || -..| .||||.| |i'||| |||||| || | ' |':'.'.'-'-'1:,,.:. '.'|-"11"; ..;.".i|'-.'.-".' :' ""'". "-"'."' "'"-"" ' ' .|||-|.||.|..” ..-'-:-':.-"'-| ...,...:| .|.-|.| .."-'- '-|'- ' '

. . 'L'H'H' | .|.' "_.| _.'|'|'|'_'."..|.,.|| |.|||"'. |'... |......-... |.

ru . .' '". ... |1'.l|'|!'| H&M"??- .'ååln|'.|||"'|nl|l. . '.'|.l|-—'||"'|' ||"|'. |' . '|' .

, || | |.'. |||' "'"L ' |"|"|;IL..'."'||.||.. . .|'.. ... #: .l"'..|l"'_ 'T"1r"'n|.|_||-|""1|"""|"'" |_|.,.| _".'__ '||_"_"|;." " _"|"|u._'

' |'|-|__|” ||".'-|||". |'.""."||' .H.-w ' .|.'. || _-. |'._. _". . .

' .|.... . ||| ..

lla, "i""-|'-|| 'lr'"'|| '|-||||||"l| "'l";.""'|:" l||'||..|.| |||' _ | ||

. || | | - "")-'%- Hil|..|| |_|..|-l|..||| _ |__|n|||'= 'W..| _.|- | _|.|_|||| ||" % || .' ' "_. || |-|||. '|' | _. _

l .. - |

_ .. |||" |.||.| .. ' F- ._- .. "|'| '# ||. '|' |- . '.. .|." || ai ."'.' '.|'| "..' |||': " ' '||'|.' 'g'" .. '||'-'|| ".'n _”.1 .|. ' |%.|4| !f"l..||||å|||.|r|| ' |..._"||'"".. |'""'|" || |'| || |" .: |W' " |||..._ .| '|.. '|' ||. ' ."||||"

.|.:'.'|||"!'.| .| "' |"||-'|||' gäll. |...|'|| "1'| "|||i|||'|||.|. |.'|.” |.||. ||. . .

"l,... |'|'||'..."'.||| '.|||.ll_.| '."|" ..'|"|l ||' .. '||.|'.|..'

| '||| "| |'|l' |

'..|.|'|'| '. '|".'|'..|" |'|'-.. då:-'||. . |.' _| |.| | | 'Ö'?” [||

.1 . I" | |."|' MI" "" 'i |'.'|| | ': I" | ., .. åt: ' '.'.äff' |||-:.="""'.'-','.. .' .

.. J| |' |.'." _|, |... |1 |

.. . .. ',. " "'.' ' ' .".llu ' '|||" ,”|'|| l.. |-|._|||_|. |.|||..

"Lfs |'|" '%';-" Mr||||'f'l""'|||_ _.'_ ||.||||..|| |'- |' |.

||'. | - | ||

".. |'-'|..—|r||"'| .--|' |'||"| || - .' - _| ||... -'| ||.||.|_||| _ |. || f : .. .|. .T.:..|..'.', . ., |||. . . '|||? :J'k. ..': " "'

""'||'.||':|||- .|.'" "|| ' """|i"' .. .' '

| | t"|' | u||' |. _| ||r| |':l'|"F" ,||"|||-.| " H | || '|||:|'|'|. | ' _.| '|||. . |_ __| |' Må Lu. | || || ....||

': "':|.'".'|'-'|- .||."||"'|... |, "| ",vi". "S' :...?i'. :;PF." Hui”?! _|||||_||_"||_'||||| =||-'||||| ||| _ .

|..... |- _.|... "-||.".| . :.i' ". " | "|. ' .

WW: ||. '||| '-]'|'- |'|| .1'|t_ä':| '|| || "|| | __|. ||-|.. |.|. '| ' ... ".|.' "'|l|||'||.|'| |'| | |

||] | |'||| |.|'|"'||:||.l.||,q| . .|||| |.|||Ll|| '|.| .. | .||. | .. |||||| | |.|-. '||, || |||||||l_-| ||||_||| ' ' '|""l"'|"|"'"

Sammanfattning

Väntetiderna i utlänningsärenden är i dag alltför långa och det får allvarliga följder både för den som väntar och för samhället.

När en utlänning söker uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) efter an- komsten till Sverige skall ansökan i regel avslås. Om så sker kan det bli fråga om förpassning. Händelseförloppet blir då ofta följande.

1 .

10.

Utlänningen söker UAT hos polisen, som frågar ut honom om de skäl han har för att stanna i landet. Ansökan och polisens utredning går till Statens invandrarverk (SIV). Om SIV bifaller ansökan är ärendet klan. Om SIV avslår ansökan uppdrar verket vanligen åt polisen att komplettera utredningen för att SIV skall kunna ta ställning till om utlänningen bör förpassas. Polisen delger utlänningen SlV:s beslut att vägra UAT och informerar denne om innebörden av beslutet. Om utlänningen då självmant lämnar Sverige avslutas ärendet. Om han säger att han inte reser frivilligt gör polisen den utredning SIV begärt och sänder den till SIV. SIV tar upp frågan om utlänningens förpassning ur landet och bedömer då först om han behöver rättshjälp. Om så är fallet anmäler SIV det till rättshjälpsnämnd som avgör om offentligt biträde skall förordnas. Om utlänningen inte fått biträde på detta sätt kan han själv ansöka om offentligt biträde hos rättshjälpsnämnden. Rättshjälpsnämnden ber då SlV yttra sig över ansökan och beslutar sedan. Om ansökan avslås kan utlänningen överklaga hos domstolsverket. För- passningsärendet vilar hos SIV i väntan på definitivt beslut om biträde. Om SIV därefter, t. ex. på grund av det eventuella biträdets argument, finner att utlänningen bör få stanna beviljar SIV honom UAT och fallet är avslutat. Om SIV däremot överväger förpassning skall ut- länningsnämnden yttra sig. Efter utlänningsnämndens yttrande beslutar SIV. Om beslutet blir för- passning kan utlänningen överklaga hos regeringen. Om nya skäl anförs i besvären anmodar regeringen SIV att yttra sig över besvären. Om regeringen fastställer SIV:s förpassningsbeslut går ärendet till länsstyrelsen som beslutar om sättet och vägen för verkställigheten. Länsstyrelsen uppdrar åt polisen att verkställa förpassningen.

Om ett ärende som detta avgörs först hos regeringen tar handläggningen ofta mer än ett år, ibland två.

punkter. Målet har varit att förkorta väntetiderna med bibehållen — helst ökad — rättssäkerhet. Om kommitténs förslag följs kommer det att gå till så här.

1. Utlänningen lämnar in ansökan om UAT hos polisen. I flertalet fall kommer ansökan att ges in till en av de utredningscentraler som riksdagen i år har beslutat skall inrättas i Stockholm. Göteborg och Malmö. Ett medborgarvittne kommer att vara närvarande under utredningens gång om utlänningen så önskar.

2. Om polisen finner att utlänningen sannolikt inte har tillräckligt starka skäl för att få stanna i landet, skall behov av offentligt biträde anmälas till SIV. SIV skall då förordna ett offentligt biträde.

3. Innan polisen sänder utredningen till SIV, skall biträdet ha tagit del av utredningen och ha haft möjlighet att begära att den kompletteras. I normalfallet bör då utredningen vara tillräcklig för SIV att meddela förpassningsbeslut om ansökan om UAT avslås.

4. Utlänningsnämnden föreslås avskaffad. Om SIV avslår ansökan om UAT, skall SIV samtidigt besluta om förpassning.

5. Besvär över SIV:s beslut kan liksom nu föras hos regeringen.

6. Om regeringen fastställer SIV:s förpassningsbeslut skall det verkställas av polisen.

Som framgår föreslår kommittén att antalet handläggande myndigheter och turer i ärendena minskas. Kommittén har strävat efter att förenkla systemet på punkt efter punkt och föreslår samtidigt ökade möjligheter till rättsligt biträde och större lekmannainsyn. Handläggningstiden från det ut- länningen första gången kommer i kontakt med polisen tills SIV beslutar i ärendet beräknas i normalfallet bli ca tre månader och annars inte mer än sex månader.

Kommittén har även haft i uppdrag att överväga om en särskild besvärs- instans bör inrättas för att ersätta regeringen samt pröva storleken och or- ganisationen av ett sådant organ. Vidare skulle kommittén undersöka möj- ligheterna av att fullfölja talan från besvärsinstansen till regeringen i ärenden om politiskt ilyktingskap och andra viktiga ärenden.

Kommittén har funnit att utlänningsärendena är så viktiga både för den enskilde och samhället att de bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Starka principiella skäl talar mot att delegera beslutanderätten i besvärsärenden från regeringen till en särskild nämnd. Kommittén förordar därför att fullföljd av talan fortfarande skall ske hos regeringen. I enlighet med sitt uppdrag har kommittén ändå behandlat frågan om ett besvärsorgans utformning. Kommittén har inte funnit hinder från rättsliga utgångspunkter föreligga mot att en fristående besvärsinstans inrättas. Om en sådan inrättas skulle enligt kommitténs mening regeringen endast pröva enskilda ärenden som SIV eller besvärsinstansen överlämnar till den Ärenden av större po- litisk eller rättslig betydelse skulle överlämnas liksom sådana där oenighet råder i nämnden.

Två ledamöter av kommittén reserverar sig och förordar att en besvärs- instans inrättas som ett led i de decentraliseringssträvanden som sedan länge pågår i regeringskansliet. Enligt reservanterna skulle det ansvariga statsrådet därigenom kunna koncentrera sig på de ärenden, som överlämnas till re- geringen, medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden.

Författningsförslag

Alternativ A (vid besvärsrätt till regeringen)

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954zl93)

utfärdad den

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954zl93) dels att 45% skall upphöra att gälla, dels att 3. 10, 11, 12. 21 a, 23, 39. 40, 42 a, 46, 47, 50, 58 och 69aåå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 &

Den kontroll över utlänningar, som erfordras för tillämpningen av denna lag skall. om ej annat följer av tredje stycket, utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet. Regeringen förordnar, vilken myndighet som skall vara central utlänningsmyndighet.

I ärende som avses i denna lag äger den centrala utlänningsmyndigheten inhämta yttrande/rån en nämnd (ut- länningsnämnden). Nämnden skall bestå av tre ledamöter som, jämte en eller A/lera suppleanter./ör var och en av dem. utses av regeringen för viss tid. En av ledamöterna och suppleant för denne skall vara eller hava varit innehavare av (lama/ämbete.

I fråga om utlänningar som avses i IS & första stycket 2 utövas kontroll enligt första stycket under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen.

10.5

Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det innefattar icke rätt till inresa. om ej detta särskilt

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun, samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning samt anmäl- ningsskyldighet som i övrigt bedömas behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört att gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de före- skrifter som voro förbundna med tillståndet.

Beslut om tidsbegränsat uppehålls- tillstånd/är inne/tällaföreskrift att ur- länningen senast då tiden./ör til/stän- det utgår skall utresa ur riket (utre- sebes/ut).

Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i riket utan tidsbegränsning. Den som innehar sådant tillstånd får uppehålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet får återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

11.5

Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyn- digheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av permanent uppehållstillstånd.

Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myn- dighet eller polismyndighet. Om återkallelse av Visering beslutar den myn- dighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndigheten äger jämväl återkalla Visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be- stämmer, meddelas av polismyndig- het; finner polismyndigheten att an- sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten. Utresebeslut mä meddelas endast av den centrala utlänningsmyndighe-

ten. 12

U tresebes/ut eller beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnas titan bifall på grund av omständighet som enligt 19 Qilörsta stycket 2—5 eller 29 58" första stycket kan föranleda av- visning eller utvisning, mä icke med- delas utan att yttrande inhämtats/rån utlänningsnämnden.

&

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be- stämmer, meddelas av polismyndig- het; finner polismyndigheten att an- sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten.

Nuvarande lydelse

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom- mun eller ett polisdistrikt, må ej. utan att utlänningsnämndens yttrande inhämtats, meddelas för längre tid än ett år eller förlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkning- en i utlänningens rätt att välja viste/- seort icke är behövlig, skal/_ frågan här- om underställas regeringen.

Föreslagen lydelse

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom- mun eller ett polisdistrikt, må för varje gång ej meddelas för längre tid än ett år.

Zlaä

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 _ki men påstår utlänning- en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf— fas för att han övergivit krigsskåde- plats eller eljest vägrat fullgöra krigs- tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten. Detsamma skall gälla när utlän- ning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de po- litiska förhållandena där och de om- ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- ende. Den centrala utlänningsmyn- digheten har att, efter utlännings- nämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den cen- trala utlänningsmyndigheten uppen- bart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, mä

beslut meddelas utan att yttrande in- hämtas _fi'än utlänningsnämnden.

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 1955 men påstår utlänning- en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf- fas för att han övergivit krigsskåde- plats eller eljest vägrat fullgöra krigs- tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe— ten. Detsamma skall gälla när ut- länning påstår sig icke vilja återvän- da till hemlandet på grund av de po- litiska förhållandena där och de om- ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- ende. Den centrala utlänningsmyn- digheten har att besluta i ärendet så snart det kan ske.

Vad i första stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 195 andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning före- kommer, bör avvisas.

[ fall som avses i 21 å andra stycket första meningen skall ärendet under de förutsättningar som anges i första stycket av förevarande paragraf hän-

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

skjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet.

23

Beslut i förpassningsärende med- delas, efter utlänningsnämndens hö- rande, av den centrala utlännings- myndigheten. Finner den centrala ut- länningsmyndigheten uppenbart att förpassning ej bör ske eller _Rireligget' beslutsam avses i 12 ,xl'fo'rsta stycket, mä beslut meddelas utan att yttrande inhämtas av utlänningsnämnden.

39

Lydelse enligt prop. 1976/77:132 Då enligt föreskrift i denna lag för- hör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos regeringen, den centrala utlänningsmyndigheten, ut- länningsnämnden eller länsstyrelse eljest förekommer anledning att hål- la förhör, skall vad i 40—42 a åå sägs äga tillämpning.

&

Beslut i förpassningsärende med- delas av den centrala utlännings- myndigheten. Lämnas ansökan om uppehållstillstånd utan bifall, skall den centrala utlänningsmvndigheten sam- tidigt meddela beslut om förpassning, om ej synnerliga skäl föreligger där- emot.

%

Då enligt föreskrift i denna lag för- hör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos regeringen, den centrala utlänningsmyndigheten el- ler länsstyrelse eljest förekommer anledning att hålla förhör, skall vad i 40—42aää sägs äga tillämpning.

40.5

Lyde/se enligt prop. 1976/77:132 Förhör skall hållas av den myn- dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndighe- ten handlägger, överlämna åt ut- länningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende, som hand- lägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt den- na lag, eller tjänsteman som stats- rådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet.

Utlänningsnämnden äger uppdraga ät ledamot eller suppleant att hälla

förhör.

Förhör skall hållas av den myn- dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndighe— ten handlägger, överlämna åt länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende, som handlägges av regering- en, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjän- steman som statsrådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörs- myndighet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42aå

Hålles förhör med utlänningen får denne tillerkännas ersättning av all- männa medel för kostnad för resa och uppehälle, i den mån det med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han vistats i riket samt om- ständigheterna i övrigt finnes skäligt. Förskott på ersättningen får beviljas.

Har annan än utlänningen på förhörsmyndighetens kallelse inställt sig för att höras, har han rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. På ersättning för kostnad för resa och uppehälle får förskott

beviljas.

Allmänt ombud eller tolk äger av allmänna medel erhålla arvode samt gottgörelse för kostnad och tidsspillan, om ej uppdraget fullgjorts i tjänsten.

Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. På utlänningsnämndens vägnar/är beslut om förskott fattas av ordföranden. Närmare bestämmelser om ersätt- ning och förskott meddelas av re- geringen.

Innan den centrala utlännings- myndigheten meddelar beslut i avvis- ningsärende, som efter besvär kommit under myndighetens prövning, ska/l utlänningsnämnden höras. Finner den centrala utlänningsmyndigheten up- penbart att avvisning ej bör ske, mä beslut meddelas utan att yttrande in- hämtas från utlänningsnämnden.

Över den centrala utlänningsmyn- dighetens beslut om avvisning eller förpassning sä ock dess beslut i till- ständsärende, i vilket utlännings- nämndens yttrande inhämtats på grund av 12 _l" första stycket, må kla- gan föras av utlänningen. Klagan fö- res hos regeringen genom besvär. Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning ifall dau ut- länningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. När- mare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

45%

&"

46.

Över den centrala utlänningsmyn- dighetens beslut om avvisning eller förpassning eller dess beslut ifråga som avses i 12 59 må klagan föras av utlänningen. Klagan föres hos rege- ringen genom besvär.

475

Den centrala utlänningsmyndig- heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande.

Den centrala utlänningsmyndig- heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande.

Nuvarande lydelse

Sådant överlämnande skall ske, då ut— länningsnämnden hemställt därom.

Föreslagen lydelse

Överlämnas ärende till regeringens avgörande, skall den centrala ut- länningsmyndigheten bifoga eget utlåtande.

50%;

Har utlänning i ärende om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats ho- nom, äger den centrala utlännings- myndigheten, efter utlänningsnämn- dens hörande, förordna att tillståndet skall upphöra att gälla.

Har utlänning i ärende om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats hon- om, äger den centrala utlännings- myndigheten förordna att tillståndet skall upphöra att gälla.

585

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet avförpassning, förvis- ning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20ä eller 29 & första stycket 5 äger rege- ringen förordna annorlunda.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 205S och 29 & första stycket 5, ärendet un- derställas den centrala utlännings- myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter- vända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan av-

Avvisning och./örpassning skall så snart det kan ske verkställas av po- lismyndighet. Verkställighet av för- visning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20% eller 29 ä' första stycket 5 äger rege- ringen förordna annorlunda.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20% och 29 & första stycket 5, ärendet un- derställas den centrala utlännings- myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter- vända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan av-

Nuvarande lydelse

seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- länningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande. besluta i ärendet så snan det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskan- de, mä beslut meddelas utan att ytt- rande inhämtas/rån utlänningsnämn- den.

Föreslagen lydelse

seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- länningsmyndigheten har att besluta i ärendet så snart det kan ske.

Framställer utlänningen i fall som avses i 20% eller 299” första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpass- ningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör. I ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas.

Finner den centrala utlänningsmyndigheten anledning till verkställighet enligt 54å, skall frågan härom underställas regeringen.

69aä

Bestämmelserna i 15 & förvaltningslagen (1971 :290) äga tillämpning i ären- de om Visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och åter- kallelse av permanent uppehållstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket.

Bestämmelserna i 17% förvalt- Bestämmelserna i 179 förvalt- ningslagen (l97lz290) äga icke till- lämpning beträffande beslut angåen- de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- nat fall än som avses i 12 55" första stycket.

ningslagen (19711290) äga icke till- lämpning beträffande beslut angåen- de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- nat fall än som avses i 12 59.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978. Har före ikraftträdandet beslut om förpassning överlämnats till länsstyrelse för verkställighet, gäller beträffande verkställigheten äldre bestämmelser.

Alternativ B (om besvärsnämnd inrättas)

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954zl93)

utfärdad den

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954zl93) dels att 455 skall upphöra att gälla, dels att 3, 10, 11, 12, 21 a, 23, 39, 40, 42 a, 46. 47, 48 a, 49, 50. 51, 58. 59 och 69aåå skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 51 b ;, av nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3.5

Den kontroll över utlänningar, som erfordras för tillämpningen av denna lag skall, om ej annat följer av tredje stycket, utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet. Regeringen förordnar, vilken myndighet som skall vara central utlänningsmyndighet.

I ärende som avses i denna lag äger den centrala utlänningsmyndigheten inhämta yttrande/”rån en nämnd (ut- länningsnämnden). Nämnden skall bestå av tre ledamöter som, jämte en ellerflera suppleanter för var och en av dem, utses av regeringen för viss tid. En av ledamöterna och suppleant för denne skall vara eller hava varit innehavare av domarämbete.

För prövning av besvär över den cen- trala utlänningsmyndighetens beslut enligt denna lag skall finnas en be- svärsnämnd (besvärsnämnden för ut- länningsärenden). Nämnden skall be- stå av ordförande och fem andra le- damöter. För ledamot skal/finnas er- sättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för viss tid.

I fråga om utlänningar som avses i 1555 första stycket 2 utövas kontroll enligt första stycket under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen.

105g

Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det innefattar icke rätt till inresa, om ej detta särskilt angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun. samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning samt anmäl- ningsskyldighet som i övrigt bedömas behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört att gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de före- skrifter som voro förbundna med tillståndet.

Beslut om tidsbegränsat uppehålls— tillståndfår innehållaföreskrifi att ut- länningen senast då tiden för til/stän- det utgår skall utresa ur riket (utre- sebes/ut).

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i riket utan tidsbegränsning. Den som innehar sådant tillstånd får uppehålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet får återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

llå

Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyn- digheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av permanent uppehållstillstånd.

Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myn— dighet eller polismyndighet. Om återkallelse av Visering beslutar den myn- dighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndigheten äger jämväl återkalla Visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be- stämmer, meddelas av polismyndig- het; finner polismyndigheten att an- sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten. Utresebeslut må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndighe- ten.

12

Utresebes/ut eller beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 .xl'första stycket 2—5 eller 29 _tY första stycket kan föranleda av- visning eller utvisning, må icke med- delas utan att yttrande inhämtats/rån utlänningsnämnden.

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom— mun eller ett polisdistrikt, må ej, utan att utlänningsnämndens yttrande inhämtats, meddelas för längre tid än ett år eller förlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkning- en i utlänningens rätt att välja vistel— seort icke är behövlig, skall frågan här- om underställas regeringen.

&

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be— stämmer, meddelas av polismyndig- het; finner polismyndigheten att an- sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten.

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom- mun eller ett polisdistrikt, må för varje gång ei meddelas för längre tid än ett år.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21a%

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19% men påstår utlänning- en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf- fas för att han övergivit krigsskåde- plats eller eljest vägrat fullgöra krigs- tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten. Detsamma skall gälla när ut- länning påstår sig icke vilja återvän— da till hemlandet på grund av de po- litiska förhållandena där och de om- ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- ende. Den centrala utlänningsmyn- digheten har att, efter utlännings- nämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den cen- trala utlänningsmyndigheten uppen- bart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande in- hämtas från utlänningsnämnden.

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 % men påstår utlänning- en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf- fas för att han övergivit krigsskåde- plats eller eljest vägrat fullgöra krigs— tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- ten. Detsamma skall gälla när ut- länning påstår sig icke vilja återvän- da till hemlandet på grund av de po- litiska förhållandena där och de om- ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- ende. Den centrala utlänningsmyn- digheten har att besluta i ärendet så snart det kan ske.

Vad i första stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 19% andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning förkom- mer, bör avvisas.

I fall som avses i 21 % andra stycket första meningen skall ärendet under de förutsättningar som anges i första stycket av förevarande paragraf hän- skjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet.

23.5

Beslut i förpassningsärende med- delas, efter utlänningsnämndens hö- rande, av den centrala utlännings- myndigheten. Finner den centrala ut- länningsmyndigheten uppenbart att

Beslut i förpassningsärende med- delas av den centrala utlännings- myndigheten. Lämnas ansökan om uppehållstillstånd utan bifall, skall den centrala utlänningsmyndigheten sam-

Nuvarande lydelse

förpassning ej bör ske eller föreligger beslut som avses i 12 %'första stycket, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas av utlänningsnämnden.

Föreslagen lydelse

tidigt meddela beslut om förpassning, om ej synnerliga skäl föreligger där- emot.

39%

Lydelse enligt prop. 1976/77.132

Då enligt föreskrift i denna lag för- hör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos regeringen, den centrala utlänningsmyndigheten, ut- länningsnämnden eller länsstyrelse eljest förekommer anledning att hål- la förhör, skall vad i 40—42 a %% sägs äga tillämpning.

Då enligt föreskrift i denna lag för- hör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos regeringen, be- svärsnämnden för utlänningsärenden, den centrala utlänningsmyndighe- ten eller länsstyrelse eljest förekom- mer anledning att hålla förhör, skall vad i 40—42a%% sägs äga tillämp- ning.

40%

Lydelse enligt prop. 1976/77:132

Förhör skall hållas av den myn- dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndig- heten handlägger, överlämna åt ut- länningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende, som hand- lägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt den- na lag, eller tjänsteman som stats- rådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet.

Utlänningsnämnden äger uppdraga åt ledamot eller suppleant att hålla förhör.

42a

Förhör skall hållas av den myn- dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndighe- ten handlägger, överlämna åt länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhör. Be- svärsnämnden för utlänningsärenden äger i ärende som nämnden handläg— ger överlämna åt länsrätt eller läns- styrelse att hålla/örhör. I ärende, som handlägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndig- het.

%

Hålles förhör med utlänningen får denne tillerkännas ersättning av all- männa medel för kostnad för resa och uppehälle, i den mån det med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han vistats i riket samt om- ständigheterna i övrigt finnes skäligt. Förskott på ersättningen får beviljas.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Har annan än utlänningen på förhörsmyndighetens kallelse inställt sig för att höras, har han rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. På ersättning för kostnad för resa och uppehälle får förskott

beviljas.

Allmänt ombud eller tolk äger av allmänna medel erhålla arvode samt gottgörelse för kostnad och tidsspillan, om ej uppdraget fullgjorts i tjänsten.

Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. På utlänningsnämndens vägnarfår beslut om förskott fattas av ordföranden. Närmare bestämmelser om ersätt— ning och förskott meddelas av re- geringen.

45

Innan den centrala utlännings- myndigheten medde/ar beslut i avvis- ningsärende, som efter besvär kommit under myndighetens prövning, skall utlänningsnämnden höras. Finner den centrala utläningsmyndigheten uppen- bart att avvisning ej bör ske, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas

från utlänningsnämnden.

46

Över den centrala utlännings- myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket ut- länningsnämndens yttrande inhämtats på gund av 12 åförsta stycket, må kla- gan föras av utlänningen. Klagan fö- res hos regeringen genom besvär.

Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning ifall då ut- länningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Den centrala utlänningsmyndig- heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande. Sådant överlämnande skall ske, då ut- länningsnämnden hemställt därom.

%

Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. När- mare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

%

Över den centrala utlännings- myndighetens beslut om avvisning eller förpassning eller dess beslut i fråga som avses i 12 59 må klagan föras av utlänningen. Klagan föres hos be- svärsnämnden för utlänningsärenden.

47%

Den centrala utlänningsmyndig- heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande.

Har vid beslut i besvärsärende hos besvärsnämnden för utlänningsären-

Nuvarande lydelse

Överlämnas ärende till regering- ens avgörande, skall den centrala ut- länningsmyndigheten bifoga eget ut- låtande.

48a,'

Beslut enligt 35 % andra eller fjärde stycket om tagande eller kvarhållan- de i förvar får överklagas av ut- länningen. Vad nu sagts gäller ej be- slut som meddelats av regeringen. Har beslutet meddelats av polismyn- dighet, föres klagan hos länsrätt. Har beslutet meddelats av den centrala utlänningsmyndigheten eller av länsstyrelse, föres klagan hos kam- marrätt. Över förvaltningsdomstols beslut föres klagan enligt bestäm- melserna i förvaltningsprocesslagen (1971 :291).

Föreslagen lydelse

den mer än en ledamot anfört avvi- kande mening, ska/l ärendet överläm- nas till regeringen. Överlämnandefår i övrigt ske när särskilda skä/förelig- ger.

Överlämnas ärende till regering- ens avgörande, skall myndighet som över/ämnar ärendet bifoga eget utlå- tande.

5

Beslut enligt 35 % andra eller fjärde stycket om tagande eller kvarhållan- de i förvar får överklagas av ut- länningen. Vad nu sagts gäller ej be- slut som meddelats av regeringen. Har beslutet meddelats av polismyn- dighet, föres klagan hos länsrätt. Har beslutet meddelats av den centrala utlänningsmyndigheten, av besvärs- nämnden för utlänningsärenden eller av länsstyrelse, föres klagan hos kammarrätt. Över förvaltnings- domstols beslut föres klagan enligt bestämmelserna i förvaltningspro- cesslagen (197lz29l).

Klagan enligt första stycket får föras särskilt och är ej inskränkt till viss tid.

49

Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som anges i 44, 46, 46 a, 48 a och 59 %%.

%

Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som anges i 44, 46, 46 a, 48 a och 59 %%.

Utan hinder av vad i första stycket sägs må klagan föras över beslut om avvisande av ombud eller biträde samt beslut ijävsfråga. Sådan klagan må föras särskilt.

Över beslut av besvärsnämnden för utlänningsärenden i ärende enligt den- na lag får klagan endast föras i fall som anges i 48 a 35.

50.5

Har utlänning i ärende om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst

Har utlänning i ärende om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst

Nuvarande lydelse

förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats ho- nom, äger den centrala utlännings- myndigheten, efter utlänningsnämn- dens hörande, förordna att tillståndet skall upphöra att gälla.

51

Kan beslut om förvisning icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslutet verkställts eller icke, skäl att beslutet icke längre skall lända till efterrättelse, äger regeringen upp- häva beslutet i dess helhet eller i viss del eller ock medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i riket.

Första stycket äger, med det undan- tag som anges i tredje stycket, mot- svarande tillämpning ifråga om beslut om avvisning, förpassning eller utvis- ning, som på grund av omständighet som icke tidigare prövats finnes icke längre böra lända till efterrättelse.

%

Föreslagen lydelse

förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats ho- nom, äger den centrala utlännings- myndigheten förordna att tillståndet skall upphöra att gälla.

Kan beslut om förvisning eller om utvisning enligt 34 %" icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslu- tet verkställts eller icke, skäl att be- slutet icke längre skall lända till efterrättelse, äger regeringen upphä- va beslutet i dess helhet eller i viss del eller ock medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i riket.

Meddelar regeringen beslut om avvisning enligt 20 % eller utvisning enligt 29% första stycket 5 men möter på grund av vad i 53—54 a %% sägs hinder mot verkställighet av beslutet eller föreligger annars särskild anledning att verkställighet ej bör äga rum, skall förordnas att verkställighet tills vidare ej får ske. Beslut om avvisning eller utvisning som nu avses eller förordnande att verkställighet av sådant beslut ej får ske skall omprövas när anledning förekommer därtill.

Upphäves beslut enligt första eller andra stycket eller medges ut- länningen rätt att utan hinder av be- slutet vistas häri riket, får regeringen i samband därmed meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i ri- ket som anges i 34 %.

Skall verkställighet icke ske i fall som avses i tredje stycket eller har i annat fall meddelats beslut om av- visning, förpassning, förvisning eller utvisning som ej kan verkställas och föreligger beträffande utlänningen sådana omständigheter som avses i

Upphäves beslut enligt första stycket eller medges utlänningen rätt att utan hinder av beslutet vistas här i riket, får regeringen i samband därmed meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som an- ges i 34 %.

Skall verkställighet icke ske i fall som avses i andra stycket eller har i annat fall meddelats beslut om av- visning, förpassning, förvisning eller utvisning som ej kan verkställas och föreligger beträffande utlänningen sådana omständigheter som avses i

Nuvarande lydelse

20% första och andra styckena, får regeringen meddela föreskrifter som avses ifjärde stycket. 1 ärende som nu nämnts skall förhör hållas.

Föreslagen lydelse

20% första och andra styckena, får regeringen meddela föreskrifter som avses i tredje stycket. 1 ärende som nu nämnts skall förhör hållas.

51b%

58

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet avförpassning, förvis- ning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20% eller 29 % första stycket 5 äger rege- ringen förordna annorlunda,

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är

Vad i 51 %'första stycket sägs äger, med det undantag som anges i andra stycket av samma paragraf; motsva- rande tillämpning ifråga om beslut om avvisning, förpassning eller utvisning i annat,/all än som anges i 34 %, som på grund av omständighet som icke ti- digare prövatsfinnes icke längre böra lända till efte/rättelse. Vad där sägs om regeringen skall därvid i stället gäl- la besvärsnämnden för utlännings- ärenden.

Upphäves beslut enligtförsta stycket eller medges utlänningen rätt att utan hinder av beslutet vistas här i riket, får besvärsnämnden i samband där- med meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för ut- länningens vistelse i riket som anges i 34 5.

% Avvisning ochförpassning skall så snart det kan ske verkställas av po- lismyndighet. Verkställighet av för- visning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20% eller 29 % första stycket 5 äger rege- ringen förordna annorlunda. Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är

Nuvarande lydelse

påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20% och 29 % första stycket 5, ärendet un- derställas den centrala utlännings- myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter- vända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till. stöd härför icke kan lämnas utan av- seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- länningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskan- de, må beslut meddelas utan att ytt- rande inhämtasf'rån utlänningsnämn- den.

Föreslagen lydelse

påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20% och 29 % första stycket 5, ärendet un- derställas den centrala utlännings- myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter— vända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan av- seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- länningsmyndigheten har att besluta i ärendet så snart det kan ske.

Framställer utlänningen i fall som avses i 20% eller 29% första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpass- ningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör. I ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas.

Finner den centrala utlänningsmyndigheten anledning till verkställighet enligt 54%, skall frågan härom underställas regeringen.

59%

Har fråga om verkställighet enligt 58% andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myn- dighetens beslut.

Klagan föres hos regeringen genom besvär.

Klagan föres hos besvärsnämnden för utlänningsärenden.

Nuvarande lydelse

69a

Föreslagen lydelse

%

Bestämmelserna i 15 % förvaltningslagen (1971 1290) äga tillämpning i ären- de om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och åter- kallelse av permanent uppehållstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket.

Bestämmelserna i 17% förvalt- ningslagen (19711290) äga icke till- lämpning beträffande beslut angåen- de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- nat fall än som avses i 12 59 första stycket.

Bestämmelserna i 17% förvalt- ningslagen (1971:290) äga icke till- lämpning beträffande beslut angåen- de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- nat fall än som avses i 12 _58'.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978. Har före ikraftträdandet beslut om förpassning överlämnats till länsstyrelse för verkställighet, gäller beträffande verkställigheten äldre bestämmelser.

ut'-lm,: u FHI-Im: nh ..-' -.. :'r-ffl-FHII. [' UM' . IQIIIIH'

.- - . - Mwila- i'jl'iill

- . .'_.| 'i ..,,"IJEhl rikt ..,-u'rli'tiglh

,i. , l l' ' ,,. .1 ."......11_ ,._-. i 1 ', , I. 1-, fl,.- 11.11 | #1 |.'ll,1 1 l ' » l_ _ .1_' _ I . '1 .. .'u_ _ . . , . , _ _ ll ll l _ . 1 L . ,_ ,. , . .. _ . .. ..., . 1 " . .. ; _ ,' "1 i .I, . . - ,. ' .— . " 1..', J 1 L, 1 . _, _l l 1 k l , 1 1 F ll _ ,_l- , ,l l_ , ,l, , ,, 1 ' 1 l' . .l _ l , ll'll | _ _ _ 1 "l l Il _ — .— 1 'r .- . ... l l " 1. .. " f . _ l.. . . .. .1_ .,t , "JL, 1— . — _ -. 1 r. *1 1. " Ä': "11 . 1 _ t 11 '. .'5' . 1 _ ,.r _,lJl , 1, _ . _ l . . 5 ,r .. ".,,- .- ,; ,., ' _ l _ — l ". _ _ _.lL _ l 1 1 1— " — , . ll —_ : :: '. 1' — — —1 .— . ,. . . :r— - .-.. l l _ '_, _ l'l J ll, 1 1 l l_ _ l _1 , 1 l _ ll , , . 1. | 1 _ . ,. , . . . , '. 11 1, 1 111,I _ 11 Il 1_l__ 1 _1 1 1 l l l | '_J — ['i _l , _lll 1 _ _ _ _ . , . L, ',1, . .. _ , J _, _ ll1_ l 1- F 41 l 1 11 l . _ 11 —— .. 1 l. , , 1 _l 1 _r 1_ 1,1 I. , . '._r 1 ,1 .__ . - ,, , ,, , 1 I ' JJ _ Ill 1 l l l ,1' ." . . , . ,. 1, , I 1 . , . —, F,," .. ,,,, .. 4 . . . . .,.,, .. . . . lll”.'j, ._.., , . "| 1 1 "* . 1—1 . . ,t. l-h ,,"—l.-1.-.,

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Direktiven för utlänningslagkommittén framgår av protokoll vid regerings- sammanträdet den 23 oktober 1975.

Under rubriken "Översyn av utlänningslagstiftningen” anförde statsrådet Leijon:

"Gällande utlänningslag (1954zl93 — UtlL) trädde i kraft den 1 juli 1954. Lagen utgår från den internationellt erkända grundsatsen att endast det egna landets medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Vid lagens tillkomst betonades emellertid också att den hade till syfte bl. a. att ge utlänningar rättsliga garantier mot godtycklig behandling och att ge dem en så tryggad ställning som möjligt.

I UtlL anges förutsättningarna för att utlänning skall få resa in, vistas och arbeta i vårt land. Vidare finns bestämmelser om i vilka fall utlänning får avvisas, förpassas, förvisas eller utvisas. I övrigt innehåller UtlL bl. a. bestämmelser om tvångsmedel, verkställighet, beslutande myndighet och besvärsrätt. Närmare föreskrifter angående UtlL:s tillämpning finns intagna i utlänningskungörelsen (19692136 — Uth).

Sedan UtlL kom till har vår syn på utlänningarnas ställning och rättigheter förskjutits i riktning mot att jämställa dem med svenska medborgare. Reformer i sådant syfte har fortlöpande genomförts. Jag vill i detta sammanhang peka på 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken (prop. 1968zl42, SU 19681196, rskr 19681405) och riksdagens nyligen fattade beslut om riktlinjer för den framtida invandrar- och minoritetspolitiken (prop. 1975126, InU 197526, rskr 1975:60).

Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som tillkommer svenska medborgare. Jag vill erinra om att 1973 års fri- och rättighetsutredning (Ju 1973119) i sitt nyligen framlagda betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen (SOU 1975:75) har föreslagit att ett skydd i detta hänseende också för utlänningar skall skrivas in i regeringsformen.

På utlänningslagstiftningens område har utredningsarbete bedrivits både i vårt land och i nordiskt sammanhang. Senast har utlänningsutredningen i sina slutbetänkanden (SOU 1972:84) Flyktingskap och (Ds In 1972220) Frihetsberövande enligt utlänningsla- gen, som avlämnades i november 1972, lagt fram förslag i syfte att anpassa ut- länningslagstiftningen till den utveckling av synen på utlänningens ställning och rättigheter som sålunda har ägt rum. 1 betänkandet (Ds In 1972z20) har utredningen lämnat förslag till nya regler beträffande frihetsberövande i utlänningsärenden.

Det nordiska samarbetet har lett till att medborgare i annat nordiskt land i särskild grad jämställs med svenska medborgare. Sålunda har år 1954 genomförts en gemensam nordisk arbetsmarknad. För att underlätta samfärdseln mellan de nordiska länderna träffades år 1957 en överenskommelse om gemensamt nordiskt passkontrollområde. Arbetet inom Norden har fortsatt i syfte att nå ytterligare harmonisering av de nordiska

ländernas utlänningspolitik och utlänningslagstiftning. I betänkandet (Nordisk ut- redningsserie 16/70) Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden har nord- iska kommittén lagt fram förslag i detta syfte.

De nämnda betänkandena har jämte vissa andra förslag lagts till grund för en till riksdagen nu avlämnad proposition med förslag till ändring i UtlL (prop. 1975/76:18). I anslutning till asylbestämmelserna föreslås där att det införs ett lag- stadgat skydd för vissa skyddsbehövande utlänningar. Vidare föreslås bl. a. vidgad besvärsrätt i främst avvisnings— och förpassningsärenden samt preskription av av- lägsnandebeslut. Bestämmelserna om tvångsmedel i UtlL anpassas i förslaget närmare till vad som gäller om de straffprocessuella tvångsmedlen. Bosättningstillstånd avses bli ersatt av ett permanent uppehållstillstånd efter ett års bosättning här. Den nu- varande terroristlagstiftningen föreslås efter vissa ändringar bli integrerad i UtlL. Dess- utom förordas vissa mera begränsade ändringari gällande utlänningslagstiftning. Änd- ringarna avses träda i kraft den 1 januari 1976.

I samband med remiss till lagrådet av de frågor som tas upp i propositionen framhöll jag att omfattningen av reformförslagen i och för sig kunde ha motiverat en helt ny lag i ämnet. Mot bakgrund av att vissa frågor krävde ytterligare utredning fann jag emellertid lämpligast att avstå från att lägga fram förslag till en ny utlänningslag. Jag anmälde samtidigt att jag hade för avsikt att i annat sammanhang snarast möjligt ta upp frågan. Detta bör ske nu.

En skyndsam handläggning av ärenden som rör utlännings rätt att få stanna kvar i vårt land är av stor betydelse, inte minst för utlänningens egen del. Statens in- vandrarverk har i skrivelse till regeringen pekat på att det i betydande utsträckning förekommer att utlänningar som fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd stannar kvar i landet under lång tid. I brist på arbetstillstånd är utlänningarna i dessa fall ofta hänvisade till försörjning genom socialhjälp eller illegal arbetsanställning. Verket har därför föreslagit en ordning som innebär att förpassningsbeslut i regel meddelas i omedelbart samband med beslutet att vägra uppehållstillstånd. En sådan ordning stöter mellenid på praktiska svårigheter genom att utlänningsnämnden, som enligt gällande bestämmelser skall höras i förpassningsärenden, inte är dimensionerad för det stora antal förpassningsärenden som skulle bli följden av förslaget. Verket menar emellertid att utlänningsnämnden bör kunna avskaffas sedan en allmän besvärsrätt har införts i avvisnings- och förpassningsärenden.

För egen del framhöll jag i samband med lagrådsremissen att jag delade invandrar- verkets uppfattning, att den nuvarande ordningen medför betydande olägenheter, vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som verket har föreslagit. För ut- länningen måste det i allmänhet vara en fördel att så tidigt som möjligt och i ett sammanhang få besked om möjligheterna att få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer att samhällets kostnader, i form av socialhjälp m. m., för de utlänningar som vistas här i avvaktan på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en grund för illegala arbetsanställningar. De arbets- och löneförhållanden som därvid erbjuds utlänningen är inte sällan undermåliga. Jag ansåg emellertid att ytterligare överväganden behövde göras innan invandrarverkets förslag kunde tas upp till behandling. Den föreslagna ordningen skulle i praktiken bl. a. medföra en avsevärd ökning av antalet ärenden i regeringskansliet. En sådan utveckling synes stå i strid med strävandena att flytta beslutanderätten i olika ärenden från regeringen och ned på myndighetsnivå.

Även andra åtgärder för att förkorta handläggningstiden i de fall som jag nu har berört liksom i utlänningsärenden i allmänhet är emellertid enligt min mening nöd- vändiga och bör därför nu göras till föremål för närmare utredning. Olika tänkbara framkomstvägar bör övervägas. En av de möjligheter som därvid bör granskas är att, som invandrarverket har föreslagit, avskaffa utlänningsnämnden. Huruvida en sådan lösning bör väljas beror självfallet på vilken betydelse nämnden alltjämt kan anses ha för utformningen av praxis, inte minst i frågor om politiskt flyktingskap.

Jag vill emellertid i detta sammanhang peka på att besvärsrätten i bl. a. avvisnings- och förpassningsärenden enligt den till riksdagen lämnade propositionen inte längre blir beroende av nämndens ställningstagande.

Ett annat närliggande alternativ är att begränsa utlänningsnämndens uppgifter, exempelvis på sådant sätt att nämnden i förpassningsärenden hörs endast när in- vändning har gjorts om politiskt flyktingskap och påståendet enligt invandrarverkets mening inte kan lämnas obeaktat. Om utlänningsnämnden anses böra finnas kvar, bör undersökas vilka personalförstärkningar som nämnden kan behöva för att hand- läggningstiderna skall kunna begränsas, också om det bedöms lämpligt att genomföra invandrarverkets förslag om förpassningsbeslut i direkt anslutning till beslut om vägrat uppehållstillstånd.

Som jag framhöll i samband med den förut nämnda lagrådsremissen bör man vidare överväga möjligheten att inrätta ett särskilt organ med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Inrättas ett sådant organ bör enligt min mening utlänningsnämnden inte behållas. Storleken och organisationen av ett sådant organ bör prövas. Vidare bör undersökas vilka möjligheter som bör finnas att till regeringen fullfölja talan i ärenden där invändning gjorts om politiskt flyktingskap samt i ärenden av prejudicerande natur.

De frågor som jag nu har berört angående snabbare handläggning i främst för- passningsärenden, ändring av utlänningsnämndens nuvarande ställning och funktion samt lämplig besvärsinstans bör utredas skyndsamt. Förslag i dessa delar bör föreligga senast under oktober månad 1976.

Ett annat frågekomplex som bör bli föremål för en förutsättningslös utredning är förvisningsinstitutets framtida utformning. Förvisning beslutas av allmän domstol. Enligt 26 % UtlL skall domstolen, vid bedömande om utlänning bör förvisas, ta hänsyn till hans levnads- och familjeförhållanden samt till längden av hans vistelse i Sverige. Har utlänningen bosättningstillstånd eller har han varit bosatt här i minst fem år, krävs synnerliga skäl för förvisning. Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet.

Möjlighet att avlägsna utlänning som här i landet har dömts för allvarligare brott bör även fortsättningsvis finnas. Det kan emellertid finnas skäl att överväga om den nuvarande förvisningsmöjligheten är alltför vidsträckt. Av intresse är också att klarlägga hur nuvarande bestämmelser faktiskt har tillämpats av domstolarna och därvid inte minst huruvida praxis har varit enhetlig.

En begränsning av möjligheten att förvisa utlänning kan sägas ligga i linje med den ändrade syn på utlännings ställning som har vuxit fram i vårt land under senare år. F. n. krävs synnerliga skäl för förvisning endast i de fall då utlänningen har bo- sättningstillstånd eller har varit bosatt här i minst fem år. Förutom att regleringen framstår som alltför snäv ger den sannolikt upphov till viss stelhet i tillämpningen. Begränsning av möjligheterna att döma till förvisning bör enligt min mening införas även i andra fall. Jag tänker då främst på politiska flyktingar och andra grupper som har behov av särskilt skydd. Utlänningens levnads- och familjeförhållanden bör i högre grad än nu beaktas vid bedömningen av om utlänningen skall kunna förvisas. Ett förhållande som bör uppmärksammas i detta sammanhang är att de nuvarande begränsningarna av förvisningsmöjligheten inte gäller nordiska medborgare i samma utsträckning som övriga utlänningar, eftersom dessa inte får bosättningstillstånd. I fråga om denna grupp bör övervägas särskilt långtgående inskränkningar av förvis- ningsmöjligheten. Frågan bör prövas mot bakgrund av de bestämmelser som gäller eller kan komma att gälla för svenska medborgare som vistas i annat nordiskt land.

De begränsningar som nu gäller i fråga om förvisningsinstitutet finns även be- träffande utvisning. De synpunkter jag nu har fört fram har därför motsvarande tillämpning i fråga om utvisningsinstitutet. Jag vill emellertid nämna att utvisning under senare tid praktiskt taget inte kommit till användning gentemot andra ut- länningar än medborgare i annat nordiskt land. Skall som en konsekvens av vad

jag nyss har anfört i fråga om förvisningsinstitutets användning på medborgare i annat nordiskt land sådan medborgare endast i sällsynta fall kunna utvisas, får därför utvisningsinstitutet en mycket begränsad betydelse. Den möjlighet att avlägsna ut- länning på grund av asocialitet o.d. som utvisningsinstitutet nu ger bör emellertid finnas kvar. En ordning som bör närmare undersökas är om i stället förvisnings- och utvisningsbestämmelserna bör, i sitt ändrade skick, sammanföras till ett institut, som då eventuellt kan kallas utvisning. Vidare bör övervägas om inte också de nu- varande förpassningsbestämmelserna kan inordnas i detta. så att utlännings- lagstiftningen i framtiden kommer att innehålla ett avvisnings- och ett utvisnings- institut.

I fråga om förvisningsinstitutet vill jag vidare anföra följande. Förvisningsinstitutet bör ses över även från andra utgångspunkter än dem som jag hittills har berört. Före år 1954 prövade länsstyrelse om utlänning borde avlägsnas ur landet på grund av brott. Prövningen skedde efter det brottmålsdomen hade vunnit laga kraft och avlägsnandeformen kallades då utvisning. I samband med UtlL:s tillkomst överfördes förvisningsprövningen till den domstol som dömde i brottmålet. Denna ordning syf- tade enligt föredragande departementschefen bl. a. till en förbättring från rättssäker- hetssynpunkt. En prövning av förvisningsfrågan samtidigt med ansvarsfrågan be- dömdes också innebära väsentliga fördelar bl.a. när det gällde att bestämma och samordna samhällets reaktioner mot brott.

Frågan om samordningen av de olika påföljderna har nyligen berörts i annat sam- manhang. Åtalsrättskommittén (Ju 1971163) har i en den 16 juni 1971 dagtecknad stencilerad promemoria (Ju l971:14) lämnat förslag till ändrade regler om beivrande av vissa brott, begångna av utlänningar. Vid sidan av regler om underlåtande av åtal i vissa fall föreslås i promemorian, att domstolarna skall få vidgade möjligheter att ge utlänning villkorlig dom när det står klart att utlänningen skall avlägsnas ur landet. Visar det sig senare att avlägsnandebeslutet inte kan verkställas, skall enligt förslaget domstol på talan av åklagaren kunna ompröva påföljdsfrågan. Förslaget, som har remissbehandlats, har hittills inte lett till lagändring.

Vidare har ijustitieutskottets betänkande (JuU 1973128) med anledning av en motion behandlats frågan om häktning vid förvisning av utlänning. I gällande rätt föreligger osäkerhet beträffande möjligheten att hålla utlänning häktad till dess förvisning har verkställts. Riksdagen har i skrivelse till regeringen (rskr 19731277) med hänvisning till utskottsutlåtandet hemställt om en översyn av de nu berörda reglerna.

Slutligen har brottsförebyggande rådet aktualiserat vissa problem som uppkommer i samband med förvisningsbeslut och deras verkställighet. Man pekar på den orättvisa i förhållande till andra dömda som blir följden av att ett förvisningsbeslut, som sedan inte kan verkställas, medfört sänkning av annan samtidigt ådömd påföljd. Ovisshet om verkställigheten skapar dessutom ofta otrygghet hos den förvisade. Ett definitivt ställningstagande till verkställighetsfrågan bör därför enligt rådet ske så tidigt som möjligt och helst redan i domslutet. Man pekar också bl. a. på vissa svårigheter vid behandlingsplaneringen.

För egen del vill jag beträffande de nu berörda frågorna anföra följande. Nuvarande ordning, som alltså innebär att domstol dömer till förvisning i samband med ådömandet av övriga påföljder, är förenad med vissa nackdelar. Svårigheterna bottnar främst i att domstolen har begränsade möjligheter att bedöma frågan om politiskt flyktingskap och därmed sammanhängande verkställighetshinder. Genom att förvisningsbeslutet skall beaktas vid bestämmandet av påföljden i övrigt, kommer utlänning, som döms till förvisning vilken sedermera inte kan verkställas, i förmån- ligare ställning än den som döms för samma brott utan att dömas till förvisning. Särskilt stötande blir resultatet om förvisning ådömts tillsammans med villkorlig dom eller om förvisning kombinerats med påföljdseftergift. Allmänt sett kan utfallet av påföljdens bestämmande med nuvarande ordning inte sällan bli slumpartat och stö- tande från rättvisesynpunkt.

Åtalsrättskommitténs förslag hade bl. a. till syfte att åstadkomma förbättringar på denna punkt. Enligt förslaget skulle omprövning av den ådömda påföljden kunna ske när förvisningsbeslutet inte kan verkställas. Även en sådan ordning medför dock problem. Det torde bli nödvändigt att knyta konstaterandet av verkställighetshinder till en viss sista tidpunkt, då förfarande för ändring av påföljden kan inledas. Därvid måste beaktas att denna tidpunkt måste läggas så sent att talan i verkställighetsärendet hinner fullföljas och ärendet slutligt avgöras. Till detta kommer att en sådan ordning får till följd att den dömde själv disponerar över möjligheten att mot vart annat väga förvisningsmenet och den väntade skärpningen av påföljden i övrigt, något som enligt min mening får anses mindre lämpligt.

En annan lösning skulle kunna vara att ta hänsyn till förvisningen först på verk- ställighetsstadiet. En sådan ordning får i praktiken betydelse främst om utlänningen döms till frihetsberövande påföljd. Domstolen skulle då inte låta förvisningen påverka valet och omfattningen av övriga påföljder. Kriminalvårdsorganen skulle i stället ha möjlighet och skyldighet att frige den dömde före strafftidens utgång i samband med verkställighet av förvisningen. Också en sådan ordning leder lätt till olikartad behandling av likartade fall, eftersom verkställighetsproceduren kan ta längre eller kortare tid i anspråk. Vid kortare frihetsstraff kan det sålunda inträffa att straffet hinner verkställas innan frågan om verkställighet av förvisningspåföljden hunnit slut- ligt avgöras.

Ytterligare en möjlighet är en återgång till ett system, där förvisningen beslutas av annan myndighet än domstol, exempelvis av invandrarverket. Förvisningspraxis skulle då kunna samordnas med utlänningspolitiken i övrigt. En enhetlig praxis skulle lättare uppnås. Domstolen skulle med en sådan ordning bortse från vilka åtgärder enligt UtlL som den av domstolen ådömda påföljden kan ge upphov till. En sådan ordning skulle då ses som en konsekvens av att utlänning till skillnad från svensk medborgare inte har en ovillkorlig rätt att stanna här. En förutsättning för en lösning efter dessa riktlinjer måste emellertid vara, att möjligheterna till förvisning kraftigt inskränks. Den nu nämnda lösningen kan eventuellt kombineras med den möjlighet att avbryta straffverkställigheten som jag nyss har berört.

Som har framgått av vad jag nu har anfört är åtskilliga frågor och problem för- knippade med förvisningsinstitutet. Jag har i detta sammanhang endast kunnat peka på några av dem. Det är emellertid enligt min mening angeläget att frågan om för- visning i hela dess vidd görs till föremål för en förutsättningslös granskning. Över- vägandena bör avse såväl förutsättningarna för förvisning som formerna för beslut om verkställighet. Frågan huruvida förvisningsbeslut skall kunna preskriberas kan böra övervägas i detta sammanhang. Vidare bör beaktas frågan om tvångsmedel i samband med verkställighet av förvisningsbeslut, vilken har aktualiserats i den förut nämnda riksdagsskrivelsen, liksom de synpunkter som framförts av brottsförebyg- gande rådet. Beträffande frågan om tvångsmedel i samband med förvisning bör samråd ske med utredningen (Ju 1974217) angående översyn av häktningsbestämmelserna.

En annan fråga som jag vill ta upp i detta sammanhang rör verkställighet av beslut om avlägsnande. Beslut om verkställighet av förpassnings-, förvisnings- och utvis- ningsbeslut fattas av länsstyrelse, medan själva verkställigheten handhas av polis- myndighet. Innan länsstyrelse meddelar verkställighetsbeslut infordras yttrande från polismyndigheten angående lämpligt sätt för verkställigheten. Verkställighet av av- visningsbeslut handläggs av polismyndigheten ensam. Riksdagens revisorer har i skri- velse till regeringen ifrågasatt om det inte skulle vara en mera rationell ordning att låta polismyndighet fatta det formella verkställighetsbeslutet också i fråga om för- passnings-, förvisnings- och utvisningsbeslut'. Vidare har revisorerna pekat på kon- sekvenserna för länsstyrelsernas handläggning av verkställighetsärendet av att ut- länningen på verkställighetsstadiet hos regeringen begär återbrytning av avlägsnan- debeslutet.

I de nu berörda frågorna krävs en närmare undersökning innan ställning kan tas.

I fråga om verkställighet har därför i den nu avlämnade propositionen endast intagits en särbestämmelse beträffande verkställighet av utvisningsbeslut som rör terrorist. I sådant fall föreslås regeringen få förordna att verkställighet skall kunna beslutas av annan myndighet än länsstyrelse. Det är emellertid enligt min mening angeläget att alla de frågor som rör formerna för verkställighet enligt UtlL ses över närmare. Åtskilligt talar för att, som riksdagens revisorer föreslår, polismyndighet ensam hand- har verkställigheten och sålunda även fattar det formella beslutet. Därigenom undviks att ytterligare en myndighet, som vanligen inte tidigare haft befattning med ärendet, behöver kopplas in. Å andra sidan måste tillses att en sådan ordning inte för ut- länningen medför försämring från rättssäkerhetssynpunkt. Frågan hur verkställig- hetsmyndigheterna skall handla när återbrytning begärs i verkställighetsskedet bör också undersökas närmare. Även i övrigt bör frågor som rör verkställigheten göras till föremål för en genomgripande översyn mot bakgrund av en kartläggning av gäl- lande praxis. Ett av syftena, vid sidan av rättssäkerhetskravet, bör därvid vara att såvitt möjligt åstadkomma garantier för en enhetlig praxis hos de verkställande myn- digheterna. Eftersom verkställigheten i många fall medför mycket kännbara påfrest- ningar för utlänningen, bör undersökas på vilket sätt delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut kan ske med så stort hänsynstagande som möjligt till dennes intressen.

Som jag anförde inledningsvis intar medborgare i de nordiska länderna en sär- ställning bland de utlänningar som vistas i vårt land. Iden nu avlämnade propositionen föreslås att de får möjlighet att bedriva näring i vårt land utan näringstillstånd, vilket medför att de i ännu ett hänseende jämställs med svenska medborgare.

Det finns enligt min mening skäl att ta ytterligare steg på den inslagna vägen. Jag har redan nämnt att särskilt långtgående begränsningar av nuvarande möjlighet att förvisa eller utvisa nordiska medborgare bör övervägas. Vid sidan av detta bör de eventuella skillnader med anknytning till utlänningslagstiftningen som i övrigt föreligger i fråga om behandlingen av svenska medborgare och medborgare i annat nordiskt land närmare analyseras i syfte att undersöka i vad mån ökad likställighet kan införas.

Som framgått av min redogörelse återstår åtskilliga frågor att lösa på ut- länningslagstiftningens område. Jag har likväl i det föregående endast tagit upp vissa frågor av större vikt. Under utredningsarbetet bör därför i samråd med berörda myn- digheter och organisationer göras en kartläggning av problem och frågor som har aktualiserats vid den praktiska tillämpningen av nuvarande utlänningslagstiftning. Mot bakgrund av vad därvid framkommer får övervägas vilka ändringar i ut- länningslagstiftningen som är påkallade i olika hänseenden utöver dem jag särskilt har behandlat. Gällande utlänningslag har nu varit i kraft i mer än 20 år. Omfattande ändringar har fortlöpande skett inom ramen för den ursprungliga lagen. De ändringar som nu föreslås i propositionen är också av stor omfattning. Detta har bl. a. fått till följd att lagstiftningen blivit svåröverskådlig med de konsekvenser detta får för den praktiska tillämpningen.

Det nu förordade utredningsarbetet bör därför enligt min mening leda fram till förslag till en helt ny utlänningslag, som på ett så överskådligt sätt som möjligt tar upp de bestämmelser beträffande utlänningar som förutsätter lagreglering. 1 an- slutning till denna bör utarbetas förslag till tillämpningsförordning.”

1.2. Delbetänkande

Som föredragande statsrådet anförde i direktiven bör frågor som rör en snab- bare handläggning i främst förpassningsärenden, ändring av ut- länningsnämndens nuvarande ställning och funktion samt lämplig besvärs-

instans utredas skyndsamt. Kommittén har därför funnit sig böra med förtur ta upp dessa frågor och behandla dem i ett särskilt betänkande.

För att beaktas i utredningsarbetet har arbetsmarknadsdepartementet överlämnat följande skrivelser

den 10 augusti 1976, från Stockholms sociala centralnämnd angående handläggningstiden vid invandrarverket i ärenden rörande uppehålls- och arbetstillstånd m.m.,

den 10 augusti 1976, från personalklubben vid Stockholms polisdistrikts utlänningsrotel angående handläggningen av utlänningsärenden.

Vidare har chefen för arbetsmarknadsdepartementet den 31 augusti 1976 beslutat överlämna internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 143 om missbruk i samband med migration och om främjande av mi- grerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och be- handling samt rekommendation nr 151 om migrerande arbetstagare. Kom- mittén fick i uppdrag att överväga gällande bestämmelser i utlänningslagen i förhållande till konventionen. Enligt beslutet överlämnades även yttranden som avgetts över konventionen och rekommendationen.

Kommittén har under arbetets gång haft kontakt med polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Trelleborg samt med länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län, SIV, ut- länningsnämnden, rättshjälpsutrednlngen (Ju l975:07), Svenska flyktingrå- det och invandrarbyrån i Göteborg.

Kommittén har den 3 december 1976 på arbetsmarknadsdepartementets hemställan avgett yttrande över ett förslag från SIV om ändring av 21 och 57 åå utlänningslagen.

A'M'"." ...'."|"'- |" ' |» ".'| . ... . -||.. -|_' .. | .|_| ..' ”" H .- - llhf|' l' I'h'll || "'_ |'- . || ||| :"j'u' 'F'i'r'ä': ':'—HE |.|-"|| ..|' i, ..|:_"'|." """||. . |. ..

..| | |Il|'|| '

| . ."- ._ |||.||-"r|||.|||w|.... ....|'||11|.||.l'|'|$||l'|.lrf..-'|.|'._'||'|c'1 |'||||||.'.. .'..| |. ..'”; |.|.| . . ||. .|.' ._.-.. wlåndk||||j*'|'.'..'|'|' ' |.||.|-,...... .|||.|-.|.'. ..|

|.' .

MW.." '-| .. .' "' . .- '|"'ritt'1... .'| ||.'u...l_".||.|..|-.. '_'|i|'| ' '.': '...'—fru” ---| - " . ' "'ng !" |||-li. .. "... | ."."'|"n' " ||.'|||-| '|| —|"-'. . ' ||||.|:|i| |" .'.|.|||_ '|||. ||-|||J |.|| |||| . _.'

'" &nu-|| ' "||'"l"l-U.'l':|'å'"':| |.'|'||'-"'||'|r| "1"_"| al'wlntklå'l'nwurrl '...'f ." .|"." .||. .

..|.

|

|| ||||__|_

|| "|| | .|| |'.'. ' |||"'||F_5||||||_|.|||||", ..'."|. '.'|-| |:;|l|'| |.-|-|-| .|. ..' .'.| m |'|; ||. | |_ .) |. '., .-'.. .|. ., .

.|.' .. |||'||||| ||

. " " '||Fl'q' | .. ”"-||.."nl' 41 . _'|' ".-|'. |'|"._. J.' l"'|'|"_:" '. .' [|IÄ'I'_.'||.1.||.." ...|.||I.?||'_.l-.'.' .'”.T ' ' "'.T L ' _'

||" |'|' '|r lvl||

"" '|"' . "' |,."'"."I|'|l.| ||"l|'”|.'|'|.'_|l'|'T ||.' '|_'|'.'. .|||"|'. "|'|:ul.||'4". 'MN|.|'lr....|| lt. |..—|". .J' ? '.'|5||'.E'Hi'|L'.|'-|||331|Jl"|". .'.|-1.'.|"|!'||||.|.|.|.' '..||I.:'II|L;.||.||'.flz"..l|'l' ' .'|| . '. ..'. ' . ||.'.

|

' J

| . l '

|_.| .|||" .|||-äär | "'.|' ”|.'|-|| |||'|-..1"|.'||l_1'. .l' .. |..P'"'l'|l|l| mmm ...- | .||."'.'. .|r' |.'.-_| IM || '! || '. .

!

"" ' #FÄ':.| ."" "'.|?" .fr *" Jihu'h%#'WE"'i"'Lt' .f'. .'|=""| "- "' .' '. " '.| |||'-.".

|"|' ..' 'if-EFI |"|'|| .. 31.4 '__1"'||. .||| ':ll ||.;.bf!l=.||JL'q|'l'.r'||T1f.-Hg. ".'.'.|.'|'| | .|| .||. .| .| . -. .| ... !ln'h' |"|"'l ."'-|: -'l'|'|| "- .-'" å'wl. |.|.|.'-|||'."l.|"'l|1|.'='ä.v'.."'.|'|l't WMI-”'.'"- " "l.' .— ' """" "”' ' .'-: '.'. |L "|"' ”.'| .||| . .. '|"||'i-' 1'|;_|-r1|3|wwswi "'|||- |g||.'1_|'|_» ."|||||'.- .'| |..-' ' ' "'|| |t.'..|'

.. ..|," |. | ..|._ .. '||-|_J:r| ||'|"" " . "a.'l*|"| ..'.J'lh. 3.9.7qu || ' |' "'|' |.” '- ' ".' _ ".t' " ' ' ||' ' "|. ""l'-'||'u |||'-3415; |...|n|'.||....||'_ ':.ä|m,|._l'=||t'|.h . ._'.' '.|-||| . ||.E||."|||'r;:| .' &? '.'r'|'||. ' ”|'|. .|.rl'. '-|||||.|-'|.|"q.||' ||| |||- || |||'Wli| ||| |.'.| '... .._]'.. |'_' ”al|.||. || _'.|..|:. . '.

| .. | _| "I". |"||"|||||'..'_ '|||r .. ' . |-=|_ |.|-|.|.|' .|||' ' -r|_'_" Jlj_. .. |||__| . . .. | ... -- - ' .|...|||.||.|t| |.|..-nda» 'Stwml .;_ |' .:m't'l. l_.|' '-.. -'._.- .||- mm...-.|.. .. |" |.'" | . ..' " .|||-||| ||'|. -.| | || 1 rl|v1|_.|—._|._ .m. 1. ... '

||'.'. |. .- '_ ||. -| || |..| | .— | ""-::.] ' "'"|""|'-1"r"'"|""r""."3;l|'_'.w.'l"'_l||U|||||,-|||||g||[|l|i.|||||||||_|_|||| r [| iT | .|'| F_. ' Hrm.

| .|||.| ..|| ' |'._'_'i.| |. F'|"| (”.'| M.!" '|"' 1"_'L7|.|".'|:"|||'.'l"1' IT, .'|. |||'||.,_.'" ' ." i|..; . .. .|..||| ||' .. . ..

|||. | | |: || ' ”' Hl "H || | "' '.| — . ' .llT' .. | "|.||.. |." |' ' |"' .. -""' 'L ' .. . . ' . _Irl'| ”||| -|.|'"|.|'." |' .i|'|' ' '_"L .|.! ." ' "..=' ". .- '. " ..' . IL' Illl l" lllll lill "||' II I ' ät '|_'|' ';';-|||. "||||' =E """l*l- i||| _|"|||||i|l:|| || | | '#: || | ..| :|; |.||..-_.._|.||.. .||—|||? ||. | |'.. :”E- f.n.-'|"'. .'." ..'L-l.'-|'|| ""' _.|. "| . .— . | | "|. . ' .|

.||. '.'| ”||' ||. .'.| .| "'||. |". |" |_|||||| ||.

'||"""" 1.'. . 4 . "|'..'='| |"..'.! '|"'-" ' ". |'-'|p. |:||||'.' .H' . |. |.'|”.|.|.. | _

.. _| __ . . :| | | | _ || . .'||;|;|l| II 'I.' '.| |'|;- l' |. '.!|;| |.' " || ' ' " "T" - _ - . . 'i' _ 1| | '|||?I ||."'* :'-_|' '. ' | f P | """-| . "". _"'.' ' |. || |'| | | || | |, | ||_| | | . | . |

.. I.F '

. ._. ; '|_'||_ ". ' " ' ' ' ' || .- -- "" " "|".'.'-'.'|" '||'.|C"""F||?"-' **.""""".' "." '-l ' "å'" '#'..aif.||.""'.'-|'=.m-..'.." |.."TT..'. " " ' ' "" ' _. | || Il Ha".- "1555 ||"" .'"I' '" nål-"|'" ' '

aim L|.”| |. -

'|i|'||H. .|.

2. Bakgrunden till nuvarande regelsystem

2.1. Bakgrund till 1954 års utlänningslag

De bestämmelser som f.n. reglerar utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i landet återfinns i utlänningslagen (1954zl93; nytryck 197511358, ändrad senast 1976:662) och i utlänningskungörelsen (19691136; nytryck 197511359, ändrad senast 1977:36).'

Här nedan skall i korthet redogöras for bakgrunden till 1954 års ut- länningslag. I övrigt hänvisas till utlänningsutredningens betänkande In— vandringen (SOU 1967118) kap. 3 och nedan angivna förarbeten.

Den första motsvarigheten till vår nuvarande utlänningslag var lagen den 14 september 1914 angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas'. Lagen byggde på principen om ett fritt folkutbyte. Den innehöll bestämmelser om avvisning och utvisning av ej önskvärda utlänningar men saknade kontrollbestämmelser. Sådana förutsatte nämligen passtvång, som hade avskaffats mer än ett halvt sekel tidigare och som man ännu inte var beredd att införa på nytt. Kungl. Maj:t fick emellertid befogenhet att under särskilda förhållanden meddela nödvändiga kontrollföreskrifter. För- hållandena under och efter första världskriget medförde att denna befogenhet utnyttjades i allt högre grad. Sålunda innehöll Kungl. Maj:ts kungörelse den 4 september 1926 om övervakande av utlänningar i riket bl. a. bestäm- melser om pass och Visering samt om uppehållsbok och arbetstillstånd.

Genom 1927 års lag om utlännings rätt att här i riket vistas3 lagfästes dessa bestämmelser. Lagen hade liksom senare 1937 och 1945 års ut- länningslagar begränsad giltighetstid. Man hoppades på en återgång till de friare förhållanden, som hade rått före år 1914. 1 1927 års lag sammanfördes med vissa ändringar bestämmelserna i 1914 års lag med de regler för ut- lännings rätt att resa in, vistas och arbeta i landet, som hade tillkommit i administrativ ordning. De viktigaste nyheterna var införandet av instituten uppehållstillstånd och förpassning. Handläggningen av tillståndsärendena uppdrogs åt socialstyrelsen medan länsstyrelse hade att besluta om utvisning och förpassning. Polismyndighet beslutade i ärenden om avvisning.

1937 års utlänningslag4 byggdei huvudsak på 1927 års lag. Politisk flykting fick emellertid en tryggare ställning. Utlänningsnämnden inrättades som ett rådgivande organ åt socialstyrelsen i samband med att bl. a. beslutan- derätten i förpassnings- och vissa avvisningsärenden överflyttades till so- cialstyrelsen. Rätt att föra besvär över socialstyrelsens avlägsnandebeslut gjordes beroende av nämndens ställningstagande. Talan fick endast föras

' Lagen och kungörelsen kommer hädanefter att kallas UtlL resp. Uth.

2 Prop. 1914:55. LU 1914:17 och memorial nr 23, rskr 1914:223.

3 Prop. 19272198, 2 LU 1927132, rskr 19272282.

”' Prop. 19371269. 1 LU 1937z59, rskr 19372355.

] Prop. 1945z259, ] LU 1945140, rskr 19451393.

2 Prop. 1954:41, ] LU 1954:14_ rskr 19541155.

om nämnden eller någon av dess ledamöter hade avvikande mening eller nämnden inte yttrat sig. År 1944 inrättades statens utlänningskommission till vilken överfördes bl. a. socialstyrelsens uppgifter i utlänningsärenden. 1945 års utlänningslagl innebar inte någon mer betydande ändring i för- hållande till tidigare lagar.

I propositionen till 1954 års lag2 anförde departementschefen att endast svensk medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i landet. Det borde emellertid enligt departementschefen finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig i landet, varigenom utlänningen skulle skyddas mot godtycklig behandling och hans ställning i största möjliga utsträckning tryggas.

Departementschefen anförde vidare bl. a. Utlänningslagen måste kunna tillgodose två syften. Den skulle å ena sidan fylla behovet av ett varaktigt system för att avlägsna personer. som på grund av sina individuella egen- skaper ej var önskvärda, den s. k. individuella utlänningskontrollen. 1 det avseendet var i lagen noga angivet när avlägsnande genom avvisning eller utvisning fick ske av kriminella eller asociala utlänningar. Men lagen skulle också ge möjlighet att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet från mera allmänna synpunkter, den s. k. generella utlännings- kontrollen. För att upprätthålla den generella utlänningskontrollen användes förpassningsinstitutet. Förpassning kunde ske om utlänningen saknade till- stånd att vistas här. De materiella förutsättningarna för att få tillstånd var emellertid inte reglerade i lagen utan beroende av regeringens utlännings- politik. Departementschefen fann det vara omöjligt att i lagen reglera den materiella innebörden av den aktuella utlänningspolitiken. Följaktligen kun- de han inte heller i lagen ange de materiella förutsättningarna för förpassning.

Enligt departementschefen var det angeläget att stärka rättsskyddet för utlänningar, som kunde anses vara i särskilt behov av skydd. Sålunda skulle politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket när han var i behov därav. För att ge utlänningar som på allvar slagit sig ner i landet en starkare ställning infördes ett uppehållstillstånd utan tidsbegränsning. nämligen bosättningstillstånd.

2.2. Förändringar efter år 1954

Här kommer endast att beröras förändringar av betydelse för kommitténs fortsatta arbete i detta betänkande.

År 1964 genomfördes den ändringen att avvisning enligt 19 & UtlL kunde tillgripas inte endast vid gränsen eller omedelbart därefter utan även inom tre månader efter ankomsten (prop. 1963:185, 2 LU 1963:77, rskr 1963z386). Ändringen genomfördes för att uppnå överensstämmelse med den övriga nordiska utlänningslagstiftningen i fråga om möjligheten att avlägsna ut- länningar under uppehållstillståndsfri tid.

För att åstadkomma en reglerad invandring av utländsk arbetskraft be- stämdes — med verkan från den 1 januari 1966 — att arbetstillstånd (AT) i princip skulle sökas före inresa i landet. På så sätt skulle utlänningar för- hindras att söka sig till Sverige utan arbetserbjudande och utan ekonomiska

möjligheter att klara sig här.

Som redan nämnts framgår inte av UtlL under vilka förutsättningar till- stånd kan ges. Utformningen av dessa regler åvilar de tillämpande myn- digheterna. År 1968 gav emellertid statsmakterna vissa riktlinjer för den centrala utlänningsmyndigheten att följa vid tillståndsgivningen (prop. 1968zl42, SU 1968: 196, rskr 1968z405). För innebörden av gällande rätt kom- mer att närmare redogöras i kap. 3.

År 1976 trädde viktiga ändringar i UtlL i kraft (prop. 1975/76:18, InU 1975/76:24, rskr 1975/761121). Full besvärsrätt infördes i avvisnings- och förpassningsärenden samt i de verkställighetsärenden, som har underställts SIV på grund av att utlänningen anfört politiska skäl mot att ett avlägs- nandebeslut verkställs. Vidare lagfästes tidigare praxis som innebar att krigs- vägrare och utlänning som — utan att vara politisk flykting — åberopar po- litiska skäl mot att återvända till hemlandet i princip skall få fristad här i landet. Även detta berörs närmare i kap, 3. Bosättningstillstånd. som gavs efter två års bosättning, ersattes av permanent uppehållstillstånd (PUT), som i regel kan erhållas efter ett års legal vistelse i landet. Regler om pre- skription av avlägsnandebeslut infördes. lcke verkställda beslut om avvis- ning, förpassning och utvisning preskriberas efter två år. Förutsättningarna för att ta utlänning i förvar skärptes. Bestämmelserna i den s. k. terrorist- lagen, lagen (1973: 162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa vålds- dåd med internationell bakgrund, inarbetades i delvis ändrat skick i UtlL. Med hänsyn till betänkandets avgränsning kommer i fortsättningen inte att beröras de regler som gäller för terrorister.

.Jl . . t.f., Hfllfl'i! ".'" |._'||r| . '.|; :' ||||||_ |'|." '1,,-|' -.l'Äl- dl,, || ..'.w.) ||.qu " .'.. .-':n'" -'.".'—|"-'.'.- Aitgmlfiret |.||.|'. _p't | ':'-flm .

|t1|fq 11'T.'_|.14|"'U'.l'| -|'=.i...'|.l_|||||:..||r|||q.||jie..f|..|.._.|.-| r...... ' "

|..-w...... ,. |.'_. "' "' . Mmm injiiutuy- år?""; '# |,, . _ up.. .|'” '|_» rl|l'-,f-_' ..||"'4 ' i 1|." .'|" [f*l'géll— '|”'»!- =.". Ö”. .,,'| "T' "W' ”F:-"RIF .., "' l|'|'|,' umfu'. "1513" Janna? TL'." |”||' fr ""|' "I '||.l'.."'lP':F,l.|"=_l MAIF-(mm. .&u-L'il uf'hlåul' '|'|l.|l. ||,., |'WQ'

""-'Fl"""" |.' '|.".u' .: 'Hll'l Hiv-ITF,? ','15'." ”|.||.| . ' '.|'"|.|'. ..-','ur'| USF." | '||”?! '.. ..' ",| |.'|, if .||» 55% flamma Häri—I'm " .|||.| f'..|"|r,. " [STIGLJIJ'J 11. '| '|||||.|.|E" '. när? ||||""h3.l.|.'F' ”ml" -|-r|':|-',"1'|.." "'i-tåg:, |'|||'r||'l' ia ..'..LI ||'1 J |... "|'||'||_|. | ' ".|' | |l| , '|.; |'."lB'.;||1_"|" |||'.- '.|- ||"| '||'-|'||'|l|'"' 'l|"|_'_ ||.|.,'|r'. |,'.'.1| ' ..| .; .'.-'|.. ||. '| '.| |.'|. ..||,|.'||._|,", '|_|_' . |»|.i| |_1h ||.'”??? ,' '.'r ..|| '|"|'|||'l,,'|'|__'. |, .' .HHIMUEH "|. "'|. |.| u_||_ — |'|'.' ,'tfi',.'ee '.'elp'|."'.v' ,,,ålu |. 1r|||u ||'”, '....|'"|_:".' nm.... . .'.-' . ...a-|'.|'. " .|' —"."..—l'||' "'|| ..

[] ':'.1 '.'”' r' ' ”.' " '|lqtlmfffl H;! _|! .:.I "....'|_ .|.';me |',,.|',-|l.||||, '|'|.|._, |-||_' ,'|||| '.

|"'|-'|""m."'_"7" 'i'"- - "||' ut' '|,|Ä||'"m| "';'4.1' "-'- r.fllilll'r. ','" | |F| |.'|",' ,1 ""|'

li-i'II"

l.: ".' : ,'.|*.*.J_1_|| "- .:” .'|. .'|, || '|'|"1, ,IFlr—J,|T|'_ .1' ,'|Z_'.|',.' |_q " F'l'||."l—|'.'l|.:|,, ||. _',.|_ "|,l|'." ||_,||,,

.'

l i

| . .

d'.-|:. T|| ,' ' ;-.. ..| ,l,.. 'Em? .'1'l'. ..r' .Fj'l, .- " .|.,'||,

i| '.|||'|_ ".| "' " '.'.q"'...l" |_ ,"_:_.| |.|l Ti:?" ""'"" "'5"'. ""- |'""'4l"" "'i'-mål? '

|

» . . '|..-.". -'- ,"l link-"n .'1- ' .'.|... '|'-.'. ....l, '.-'..,.'.l.' . '. .,)4|||.' ' '._ ||||1L|. |"|'f'r||l,".| |||' _,L||... |',,'|"." |"'T". l'q';."li...-*' .'."

4 l " " . -. |.|..-. ,|",|j' )" | '.,TM'r. ' ,|. .'|nl"'|l'|".|j|'.',"1'l. '%s'-lll'khl ":F'J'" ,f"|!”'-':','r 1'1'

'||| . | |' ' ..'—.|. , .|| | ||_'||.'. | "'.' _.J:"|"'_."" '.'f|'|u., ,'||,|||-'|', ,"'|"|'||||| '|i't,'.||_'.'"|F'.:'||..

...l-1-'|,| .-'(.'||_| '_.'.|_||_, ||_|11|'_.'|"__'._ |."".|' || u'|l'."|'.| ,|I|J.r|",'.|"lF ,.||,",r|' humlqu . . |||

3. Gällande ordning

3.1. Gällande bestämmelser för uppehålls- och arbetstillstånd (UAT)

Den ökande invandringen av arbetskraft från Sydeuropa under 1960-talets första hälft medförde stora sociala problem. Kungl. Maj:t beslöt därför med verkan från den 1 januari 1966 att stoppa den spontana inflyttningen och ersätta den med reglerad invandring av arbetskraft.

Statsmakterna antog år 1968 riktlinjer för utlänningspolitiken m. m. (prop. 19681142, SU 19681196, rskr l968:405). Därvid uttalades att invandringen till Sverige fortfarande måste kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik inom andra områden. Dessa riktlinjer gäller fortfarande och har är 1975 (prop. 197526, an 197526, rskr 1975:160) kompletterats med riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m. m. Även vid detta senare tillfälle fastslogs att invandringen i fortsättningen skall vara reglerad.

Enligt 32 & Uth får utlänning inte uppehålla sig här mer än tre månader utan uppehållstillstånd (UT). Från skyldighet att ha UT har undantagits bl.a. medborgare i de övriga nordiska länderna.

l-UtlL eller Uth anges däremot inte — annat än beträffande utländsk studerande — under vilka förutsättningar UT får meddelas. I den av riksdagen godkända prop. 1968zl42 ges dock vissa riktlinjer för den centrala utlän- ningsmyndighetens tillståndsprövning. För att få UT för stadigvarande vis- telse krävs i regel att sökandens försörjning är tryggad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Eftersom försörjningen i allmänhet endast kan tryggas genom eget arbete får AT en avgörande betydelse om UT skall beviljas. Kan vederbörande lä AT. anses försörjningskravet uppfyllt och UT kan beviljas.

UT kan under vissa förutsättningar beviljas trots att försörjningskravet inte är uppfyllt. Sålunda kan make och oförsörjda barn till utlänning. som har tillstånd att vistas och arbeta här. få UT utan prövning av försörjnings- förmågan. Motsvarande gäller utlänningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting. men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande för sin försörjning och denne har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen.

Som exempel på att UT kan beviljas den som inte kan försörja sig genom eget arbete och inte är "väsentligt beroende" kan nämnas att ensamstående föräldrar med barn såväl i hemlandet som i Sverige tillåts bosätta sig hos barnet i Sverige. om barnet kan försörja föräldern.

Även om sökanden på grund av vad ovan sagts har möjlighet att få UT, kan UT vägras. I ärende angående UT skall nämligen också prövas om det finns skäl att vägra tillstånd på grund av sökandens personliga för- hållanden. Endast sådana omständigheter får därvid beaktas som kan med- föra avvisning enligt 19%" första stycket 2—5 UtlL eller utvisning enligt 29 & första stycket UtlL.

] fortsättningen kommer i detta kapitel först att behandlas förutsättning- arna för att få UT för stadigvarande vistelse i riket, varvid AT i många fall är det primära villkoret för UT. Därefter kommer att ges några exempel på fall där UT kan beviljas utan att avsikten med vistelsen är bosättning.

3.1.1. Reglerad invandring

Den grundläggande bestämmelsen för den reglerade invandringen återfinns i 465 Uth. Bestämmelsen innebär att annan utlänning än nordbo, som kommer hit för att arbeta, i regel skall ha ordnat arbete och AT före inresan. AT meddelas i princip av SIV sedan yttrande inhämtats från arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS). Avgörande för frågan om AT skall beviljas grundas på en arbetsmarknadsbedömning. Den görs av arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadens parter. Bostadsfrågan måste också vara löst. AMS följer praktiskt taget alltid arbetstagarorganisationens uppfattning. SIV följer i sin tur så gott som undantagslöst AMS rekommendation.

I allmänhet beviljas AT första gången för ett år och är begränsat till visst yrke. Däremot är det inte knutet till viss arbetsgivare, inte ens till den arbetsgivare som lämnat anställningserbjudandet. UT beviljas samtidigt för motsvarande tid. Efter ett års bosättning i Sverige får invandraren AT utan yrkesbegränsning. Han kan också få PUT som ersätter både tidsbegränsat UT och AT.

Huvudregeln att den som vill invandra till Sverige måste ha sin till- ståndsfråga löst före inresan är försedd med vissa undantag (46% Uth). Den som är gift med svensk medborgare är undantagen från skyldighet att ha AT. Däremot måste han ha UT, vilket i sådana fall kan beviljas även efter inresan. Vidare kan AT beviljas efter inresan då sökanden har rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här eller det föreligger "annat särskilt skäl". Särskilt skäl att ge AT föreligger när utlänningen är politisk flykting. Även andra politiska skäl kan vara så starka att vederbörande tillåts stanna här. I dessa fall ges också AT. Andra exempel är humanitära skäl samt anknytning, som inte hänförs till vad nyss sagts om familjesammanföring. AT ges i samtliga dessa fall utan föregående arbetsmarknadsprövning och utan yrkesbegränsning.

] prop. 1968:142 berörde departementschefen frågan om tillgången på ar- betskraft inom landet vid bedömningen av invandringen av utländsk ar- betskraft. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt de 5. k. marginalgrup- perna, till vilka hänfördes handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften, måste enligt hans mening ha prövats innan arbetstillfällena ställdes till förfogande för utländsk arbetskraft. Dessutom måste hänsyn tas till konkurrensen från medborgare i andra nordiska länder som utan särskilt tillstånd kan komma hit och arbeta genom överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad.

Efter högkonjukturen åren 1969—1970, då det sammanlagda invandrings- överskottet uppgick till nära 99 000, satsade man i första hand på att bereda sysselsättning åt arbetssökande som redan fanns i landet. Under den låg- konjunktur som följde i början av 1970-talet uttalade landsorganisationen (LO) i skrivelse till samtliga sina förbund att de borde vara mera restriktiva med att tillstyrka AT före inresa. Även när konjunkturen svängde uppåt igen fanns det enligt LO anledning att iaktta restriktivitet vid behandlingen av AT-ansökningar. Liknande uttalanden gjordes av regeringen under denna tid.

Under högkonjunkturåret 1974 blev därför förhållandena annorlunda. Från slutet av år 1973 till slutet av år 1974 ökade antalet sysselsatta i Sverige med nära 100000. Invandringsöverskottet år 1974 uppgick emellertid till endast ca 9000 personer.

Det är f.n. mycket svårt att få UAT enligt huvudregeln. Detta beror framför allt på arbetsmarknadspolitikens inriktning på att bereda syssel- sättning åt arbetssökande som redan finns i landet, både infödda och in- vandrare. De som erhåller UAT före inresan är i dag i första hand ledande administrativ och teknisk personal vid utlandsägda företag samt personer som skall arbeta kortare eller längre tid i Sverige som specialarbetare eller tekniker, anställda av utländska entreprenörer. De har inte för avsikt att permanent bosätta sig här utan återvänder till hemlandet när deras arbete avslutats.

Svårigheterna för den vanlige arbetssökande att få AT före inresan har medfört att allt flera kommer hit utan AT. Självfallet har också politiska händelser i skilda delar av världen bidragit till att människor söker sig till vårt land.

På grund av denna utveckling har antalet svåra tillstånds- och avlägs- nandeärenden ökat, vilket har medfört en kraftigt ökad arbetsbelastning för SIV. Bedömningen i dessa ärenden vilar nämligen på SIV till skillnad från vad som är fallet med invandring enligt huvudregeln, där sakprövningen åvilar AMS.

3.1.2. Politiska flyktingar och andra utlänningar som åberopar politiska skäl

För att lösa de flyktingproblem som uppstod under 1900-talet blev det nöd- vändigt med ett omfattande internationellt samarbete. Ett viktigt resultat av detta samarbete är 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställ- ning (flyktingkonventionen), som är juridiskt bindande för avtalsslutande stat. Till konventionen hör också 1967 års FN-protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Genom konventionen och protokollet definieras vem som är att anse som flykting samt vilka rättigheter och förmåner flykting åtnjuter i ansluten stat. Sverige ratificerade konventionen den 16 augusti 1954 och protokollet den 25 augusti 1967. I prop. 1975/76:18 redogörs närmare för konventionens flyktingbegrepp, varför kommittén i denna del hänvisar dit, s. 29—32 och 101 ff.

De bestämmelser i UtlL och Uth som reglerar utlännings rätt att resa in och bosätta sig i Sverige gäller i princip också för flykting. Sålunda är flykting liksom utlänning i allmänhet i princip skyldig att ha AT om han

vill arbeta här. Flykting har emellertid i vissa avseenden en förmånligare ställning än annan utlänning.

I anslutning till flyktingkonventionens bestämmelser sägs i 2,5 första stycket UtlL, att politisk flykting inte utan synnerliga skäl får vägras fristad häri landet då han är i behov därav. Denna principdeklaration om asylrätten gör det omöjligt att av exempelvis arbetsmarknadspolitiska eller samhälls- ekonomiska skäl vägra en politisk flykting rätt att bosätta sig här. Han har också en förmånsställning när det gäller verkställighet av avlägsnan- debeslut. Enligt 53 å UtlL gäller att utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning och utvisning inte får befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. I 54% UtlL anges i vilka fall det är möjligt att göra undantag från bestämmelsen i 53;; UtlL om politiskt verkställighetshinder.

I 2 & tredje stycket UtlL återfinns bestämmelsen att den som inte är politisk flykting men ändå är i behov av särskilt skydd kan få rätt att stanna här. 1 bestämmelsen heter det att den som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta inte utan särskilda skäl skall vägras tillstånd att vistas här. (Denna kategori kallas ibland för B-flyktingar). Detsamma skall gälla den som har övergett krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare).

Vid bedömningen av dessa grupper får till skillnad från vad som är fallet beträffande politiska flyktingar hänsyn tas till våra möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen.

Vid verkställighet av avlägsnandebeslut har krigsvägrare erhållit ett be- tydande skydd mot att befordras till land där de löper risk för att sändas till krigsskådeplats. Skyddet är emellertid inte så långtgående som det som gäller för politiska flyktingar. Enligt 54 a & första stycket UtlL får krigsvägrare vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning och utvisning inte befordras till land där han löper risk att sändas till krigsskådeplats och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Bara om det föreligger särskilda skäl för verkställighet och inget annat land står till buds får verkställighet ske till sådant land.

Något särskilt skydd mot att vid verkställighet av avlägsnandebeslut be- fordras till hemlandet beträffande övriga i 2 & tredje stycket UtlL omnämnda utlänningar gäller i allmänhet inte, eftersom de vanligen inte hotas av sådan allvarlig förföljelse som avses i 53 & UtlL. Undantagsvis kan emellertid för- hållandena vara sådana, att det skulle framstå som stötande för rättskänslan att vid verkställighet av avlägsnandebeslut sända dessa utlänningar till hem- landet, även om hinder inte möter enligt 53% UtlL. Som exempel härpå nämns i prop. 1975/76:18 (s. 109) det fall att utlänningen löper risk att ådömas oproportionerligt hårt straff för militärt brott i fredstid. Verkstäl- lighetshinder enligt 54 a & andra stycket UtlL föreligger därför om utlänning- en kan anföra synnerliga skäl mot att sändas till sitt hemland. Bestämmelsen bör enligt föredragande statsrådets uttalande i nämnda proposition tillämpas restriktivt. 1 vissa fall bör emellertid bestämmelsen ges en mera generös tolkning, enligt föredraganden. Det gäller verkställighet av beslut om av- visning på grund av avsaknad av pengar, pass eller tillstånd eller beslut

om förpassning, och utlänningen inte tidigare har åberopat sådana tungt vägande skäl att han skulle ha fått stanna här.

3.1 .3 F lyktingöver/öring

Sedan början av 1950-talet har mer än 25 000 flyktingar förts över till Sverige kollektivt, främst i samarbete med FN:s flyktingkommisSariat. Ramar för överföringen har varje år fastställts av regeringen. Uttagningen och över- föringen har skett genom AMS försorg i samarbete med andra myndigheter, bl.a. den centrala utlänningsmyndigheten och socialstyrelsen.

Överföringen av flyktingar skedde fram till och med år 1974 huvudsakligen från flyktingläger i Europa. På grund av händelseutvecklingen i Latin- amerika, främst kuppen i Chile 1973, har flyktingkvoterna under senare år nästan uteslutande kommit att avse flyktingar från latinamerikanska län- der.

3.1.4. H umanitära skäl

1 prop. 1968rl42 beskrevs den kollektiva överföringen av flyktingar som en "humanitärt motiverad invandring”. En särskild form av denna invand- ring utvecklades i anslutning till reglerna om politisk asyl. Det gällde ut- länningar som inte var politiska flyktingar men hade lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där samt medborgare i krigförande land, som visserligen inte riskerade att utsättas för politisk förföljelse i sitt hemland men där riskerade straffför brott för vilka utlämning från Sverige inte fick ske, framför allt militära brott. i anslutning till asyl- bestämmelserna i UtlL infördes som nyss nämnts den 1 januari 1976 sådana bestämmelser som Iagfäste den praxis som fanns sedan åtskilliga år tillbaka.

Övrig enskild invandring där humanitära skäl åberopas borde enligt prop. 19681142 tillåtas endast i undantagsfall och då endast "när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige". I dessa fall borde tillstånd till inresa och vistelse här kunna medges. även om utlänningen inte hade sin försörjning tryggad.

Som exempel på fall då sådana humanitära skäl föreligger, att tillstånd till stadigvarande bosättning har beviljats, kan nämnas följande. Icke-nor- diska barn i skolpliktig ålder som kommer till Sverige utan sina föräldrar för att bosätta sig hos släktingar här kan få UT bara när det föreligger "syn- nerliga skäl". Det innebär att sådana barn kan få UT endast i undantagsfall, t. ex. om anknytningen hit är särskilt stark. Det kan gälla ett barn som har vuxit upp hos en anhörig men inte kunnat följa med denne när han flyttade till Sverige. Eller det kan föreligga mycket starka humanitära skäl på grund av förhållandena i föräldrahemmet. Omständigheter som föreligger allmänt i många utvandrarländer, t. ex. fattigdom och bristande möjligheter att få skolutbildning i önskad utsträckning har inte ensamma ansetts utgöra tillräckligt starka skäl.

Om UT beviljas av humanitära skäl föreligger också särskilt skäl att ge AT.

3.1.5. Anknytningsfall

Den som kommer hit för att förena sig med familjemedlem som är sta- digvarande bosatt här kan beviljas AT efter inresan (46 å andra stycket Uth). Med familjemedlem har i praxis ansetts dels make, dels annan person som sökanden sammanbott med under äktenskapsliknande former, dels "hem- mavarande" barn som vid föräldrarnas flyttning till Sverige inte följde med, dels annan nära släkting under förutsättning att släktingen i hemlandet till- hört samma familjegemenskap som den härvarande familjemedlemmen. Gifta barn har i allmänhet inte bedömts tillhöra samma familjegemenskap som föräldrarna.

När det gäller ”sista länken” i en familj, dvs. en eller undantagsvis flera personer vars samtliga nära släktingar är bosatta här, har "särskilt skäl” att ge AT bedömts föreligga trots att familjegemenskap ej rätt.

Särskilt skäl att ge AT efter inresan har i praxis även ansetts föreligga för den som ingått äktenskap och/eller sammanbor med här bosatt person i fall där anknytningen uppkommit efter utlänningens inresa i riket. Det har blivit allt vanligare att sådan anknytning åberopas som grund för att få stanna här. Om omständigheterna ger anledning misstänka att förhållandet är en konstruktion för att kunna få tillstånd att stanna här beviljas tillstånd endast för kortare tid — regelmässigt tre månader. Vid förlängningsansökan utreds bl. a. frågan om parterna fortfarande är gifta och/eller sammanbor. (se vidare föreskrifter om polisens utredningar, bil. 1). [ tveksamma fall kan tillståndet förlängas i flera tremånadersperioder. Det innebäri praktiken att den definitiva invandringsprövningen kan komma att ske först sedan sökanden vistats här ett år. Har sammanboendet upphört efter kon tid anses sökanden inte ha förvärvat så stark anknytning till Sverige, att det finns skäl att ge fortsatt tillstånd.

I vissa fall kan omständigheterna vara sådana att mycket talar för att det rör sig om ett skenförhållande. Föreligger sådana omständigheter och kan någon rimlig förklaring inte lämnas, vägras tillstånd även om äktenskap ingåtts.

3.1.6. UT för gäststuderande

Som nämnts finns bestämmelser om UT för utländsk studerande. I 37?" Uth heter det nämligen att utlänning som är inskriven vid svensk läroanstalt och har sin försörjning tryggad under studietiden genom egna medel, sti- pendium, studielån eller på annat liknande sätt inte utan särskilda skäl får vägras UT under studietiden. Enligt avgörande av regeringen har sådant särskilt skäl att vägra UT ansetts föreligga, när sökanden haft för avsikt att stanna kvar i landet efter studietidens slut.

Som gäststuderande har i praxis ansetts utländska studerande som kommit till Sverige för att studera och som inte har för avsikt att bosätta sig här.

Det har visat sig att det i praktiken inte är möjligt att upprätthålla det formella kravet på inskrivning vid läroanstalt innan UT beviljas. I regel krävs nämligen att UT skall ha erhållits innan intagning kan ske. Som underlag för beviljande av UT har därför godtagits ett besked från veder- börande läroanstalt att sökanden är behörig att skriva in sig.

Under senare år har uppmärksammats att många studenter som kommer hit i syfte att studera och därefter återvända hem ofta är dåligt förberedda för studier här. Det är mycket vanligt att den som kommer hit för att studera är så illa förberedd för studierna att han måste — förutom det normala att inhämta kunskaper i svenska språket — komplettera sina kunskaper i ett eller flera ämnen.

De flesta som nu kommer till Sverige för att studera här har — till skillnad mot vad som var fallet på 1960-talet — ytterst sällan stipendier eller statligt studielån från hemlandet. I stället uppger dessa att försörjningen skall tryggas genom någon privatperson i eller utanför hemlandet. Stora svårigheter fö- religger därför att avgöra om det är fråga om en verklig gäststuderande.

På grund av de stora problem som föreligger vid bedömningen av dessa ärenden — framför allt att bedöma vederbörandes försörjningsmöjligheter — beviljas UT för gäststuderande endast i undantagsfall för så lång tid som ett år vid det första ansökningstillfället. Mycket ofta ges i stället UT första gången för sex månader.

För att komma till rätta med en del av problemen har SIV i skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 4 maj 1976 föreslagit att bestämmel- serna rörande UT för gäststuderande ändras bl. a. på så sätt att UT för studier måste sökas och beviljas före inresan i Sverige.

I skrivelsen anför SIV bl.a. följande beträffande den stora ökningen av antalet studerande på senare år: "En av orsakerna härtill torde vara att inskrivningsreglerna vid läroanstalterna inte fungerat som reglering av in- vandringens omfattning på förväntat sätt. Verkets erfarenhet är också att man i stigande utsträckning söker utnyttja de generösa bestämmelserna för att få en fast anknytning i Sverige och därigenom kringgå bestämmelserna om reglerad invandring av arbetskraft. Denna invandring kan numera långt ifrån anses vara utan ekonomisk betydelse. Antalet nyinskrivna icke-nor— diska utländska studerande har för läsåret 1973/74 beräknats till 2 365 och för 1974/75 till preliminärt 2693 jämfört med 255 för läsåret 1960/61."

SIV:s förslag har remissbehandlats och är f. n. under behandling i re— geringskansliet.

3.1.7. UT för besök

En utlänning som vill utsträcka ett besök i Sverige utöver den tillståndsfria tiden eller utöver den tid en Visering gäller måste ansöka om UT. UT för besök ges i allmänhet inte för längre tid än tre månader. UT kan dock beviljas för längre tid än tre månader för exempelvis föräldrar som besöker sina barn. Om ansökan avser längre tid än ett år torde besöksavsikten kunna ifrågasättas. Fråga blir då snarast om de skäl som åberopas räcker för att föräldrarna skall få bosätta sig i Sverige.

1 Om föreslagen ändring av 21 & UtlL, se avsnitt 6.1.

3.2. Avlägsnandeformer

3.2.1. Allmänt

Utlänningskontrollen är uppbyggd enligt två principer, dels som en indi- viduell kontroll, dels som en generell kontroll. Den individuella kontrollen avser att förhindra att en icke önskvärd utlänning vistas i landet. Han kan antingen avvisas, utvisas eller förvisas enligt bestämmelser i UtlL.

Den generella Utlänningskontrollen avser att reglera tillströmningen av invandrare. Detta åstadkommes genom att regeringen enligt bemyndigande i UtlL har rätt att förordna att utlänning inte utan tillstånd får resa in, uppehålla sig eller arbeta i landet. Utlänning kan avvisas om han inte har erforderligt pass och tillstånd att resa in i landet. Han kan förpassas om han vistas här utan tillstånd. Förpassningsinstitutet kan ses som den negativa sidan av tillståndssystemet.

3.2.2. Avvisning

Utlänning kan avvisas enligt 18ä UtlL, ]) om han inte då så fordras har pass och tillstånd att resa in i landet och, om han ämnar besöka annat nordiskt land, även tillstånd att resa in dit, 2) om han försöker undvika att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndighet och lämna begärda upplysningar, 3) om han vid inresan mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift som kan inverka på hans rätt att resa in eller om han svikligen förtiger sådant förhållande.

Utlänning kan vidare avvisas enligt 19,5 första stycket UtlL, ]) om han kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i landet eller, om han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där samt för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att årligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet eller i annat nordiskt land eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats om avvisning med anledning av resolution, som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd. — Utlänning kan på begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i annat nordiskt land avvisas också i annat fall, om det kan antas att han annars beger sig till det land som framställt sådan begäran.

Avvisning enligt 19 & UtlL kan inte ske av utlänning, som har Visering eller UT (19å tredje stycket UtlL).

Avvisning skall ske vid ankomsten hit eller omedelbart därefter. Av- visning enligt 19 ?” UtlL kan emellertid ske intill tre månader efter ankomsten (21 Q' första stycket UtlL)?

Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet (21 & första stycket

UtlL). I vissa fall får polismyndighet inte själv meddela avvisningsbeslut. Avvisningsfrågan skall underställas SIV, om utlänning påstår att han är po- litisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte bedöms vara uppenbart oriktigt. Likaså skall underställning ske om utlänning i övrigt åberopar po- litiska skäl mot att vilja återvända till hemlandet och omständigheterna, som åberopas till stöd därför, inte kan lämnas utan avseende (21 a & första stycket UtlL). Detsamma gäller om polismyndighet finner det tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning förekommer, bör avvisas eller om avvisning skall ske på begäran av central utlänningsmyndighet i annat nordiskt land (21 aå andra stycket UtlL).

Polismyndighets beslut om avvisning kan överklagas hos SIV (44 ; första och andra styckena UtlL). Talan mot SIV:s beslut förs hos regeringen (46 & första stycket UtlL). Avvisningsbeslut, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter, skall verkställas utan hinder av besvär (57;i första stycket UtlL).l Om utlänningen anför besvär kan han samtidigt hos besvärsmyndigheten begära att den avbryter verkställigheten till dess beslut meddelats i avvisningsärendet (inhibition).

3.2.3. Förpassning

Utlänning kan förpassas ur landet om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass och tillstånd att vistas här (225 UtlL). Till förpassnings- beslutet kan knytas ett förbud för utlänningen att under viss tid återvända till landet utan tillstånd (245 UtlL).

SIV meddelar förpassningsbeslut (23 & UtlL). SIV:s beslut kan överklagas hos regeringen. I två fall kan förpassningsbeslut inte överklagas, nämligen om UT tidigare vägrats av vandelsskäl eller UT visserligen meddelats men med föreskrift att utlänningen, senast då tiden för tillståndet går ut, skall lämna landet (utresebeslut). I dessa fall kan nämligen beslutet i tillstånds- ärendet överklagas (46é UtlL).

3.2.4. Utvisning

Utlänning kan med stöd av 299" UtlL utvisas ur landet, 1) om han yr- kesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka årligen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotika- missbruk och därför farlig för annans personliga säkerhet eller om han för ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eller uppenbar vårds- löshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, för vilket utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Vid bedömande om utlänning bör utvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid som han har vistats i riket. Utlänning, som sedan minst ett år har PUT eller sedan minst fem år tillbaka är bosatt i landet, får utvisas endast om det föreligger syn-

1 Om föreslagen ändring av 57 & UtlL, se avsnitt 6.1.

nerliga skäl.

Utlänning kan vidare enligt 34 & UtlL utvisas genom beslut av regeringen om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, s.k. politisk utvisning.

Beslut om utvisning meddelas på några få undantag när av länsrätt (30 & första stycket UtlL). Länsrätts beslut överklagas enligt förvaltningsprocess- lagens (FPL) regler hos kammarrätt, vars beslut kan överklagas hos rege- ringsrätten (44ä tredje stycket UtlL).

Om utlänning åberopar politiska skäl mot att återvända till hemlandet eller påstår att han är krigsvägrare, skall påståendet prövas först i samband med verkställigheten av utvisningsbeslutet (3055 första stycket UtlL).

3.2.5. F ö/visning

Utlänning kan enligt 26%" UtlL förvisas om han har begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som har ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kom- mer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet annars föranleder att han inte bör få stanna kvar. Utlänning kan vidare enligt 27 & UtlL förvisas om han har begått brott, på vilket enligt UtlL eller enligt författning som utfärdats med stöd av UtlL kan följa fängelse samt om- ständigheterna vid gärningens begående är försvårande, eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren har funnits skyldig till brott av samma slag.

Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tas till utlänning- ens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som hade PUT sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som vid nämnda tidpunkt var bosatt i riket sedan minst fem år, får förvisas endast om det föreligger synnerliga skäl.

Allmän domstol beslutar om förvisning. Besvär över förvisning anförs enligt rättegångsbalkens (RB) regler hos hovrätt och högsta domstolen (44 å fjärde stycket UtlL).

3.3. Verkställighet

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verk- ställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse (58å första stycket UtlL).

Utlänning som avvisas bör sändas till land varifrån han har kommit hit. Utlänning som förpassas, förvisas eller utvisas bör sändas till sitt hemland eller, om detta inte kan bestämmas, till land från vilket han har kommit hit. Möter hinder mot verkställighet till land som nu har nämnts eller fö- religger annars särskilda skäl mot verkställighet dit kan utlänningen be- fordras till det land som är lämpligast. Utlänning, som har kommit från något av de övriga nordiska länderna, kan sändas dit (55;i UtlL). Frågan om hinder mot verkställighet m. m. enligt 53, 54 och 54 a %& UtlL har be- handlats i avsnitt 3.1.2 om politiska flyktingar och andra utlänningar som åberopar politiska skäl.

Såväl polismyndighet som länsstyrelse får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet, om utlänningen begär det för att ordna enskilda an- gelägenheter eller av annan godtagbar orsak eller myndigheten av annat skäl finner att anstånd bör meddelas (66% tredje stycket och 67% fjärde stycket Uth).

På samma sätt som i fråga om beslut om avvisning skall underställning av verkställighetsärende ske i vissa fall. Sålunda skall underställning ske till SIV om utlänningen påstår sig vara politisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte är uppenbart oriktigt. Om utlänningen i övrigt åberopar politiska skäl mot att bli sänd till sitt hemland och omständigheterna som åberopas till stöd härför inte kan lämnas utan avseende, skall underställning likaledes ske till SIV. En förutsättning för underställning är att skälen inte tidigare har prövats (58% andra stycket UtlL). Vidare skall underställning ske om svårighet möter vid verkställighet eller det är tveksamt hur verk- ställighet skall ske (60% första stycket UtlL). Länsstyrelse kan även över- lämna ett verkställighetsärende till SIV för avgörande, om utlänningen måste resa genom annat land för att komma till destinationslandet (73% andra stycket Uth).

SIV:s beslut om verkställighet som underställts på grund av åberopade po- litiska skäl kan överklagas hos regeringen (59% UtlL).

I det följande behandlas i korthet förfarandet vid verkställighet. Redo- görelsen har begränsats till att avse verkställighet av förpassningsbeslut. Ett avlägsnandebeslut anses verkställt när utlänningen lämnar landet sedan han fått del av beslutet (60a% första stycket UtlL). Handläggningen av verkställighetsbeslut ankommer på länsstyrelse medan den faktiska verk— ställigheten åvilar polismyndighet. När SIV fattat beslut om förpassning och det har vunnit laga kraft eller regeringen meddelat ett förpassningsbeslut, skall beslutet så snart det kan ske sändas till vederbörande länsstyrelse för verkställighet (67% tredje stycket Uth). Länsstyrelsen har att verkställa beslutet så snart som möjligt. Detta kan ske genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet om det är sannolikt att han rättar sig därefter utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. I sådant fall skall länsstyrelsen utfärda resebesked med bl. a. föreskrift om den tid inom vilken utlänningen skall ha lämnat landet och den gränsort över vilken utresan skall företas (68 % Uth). Kopia av resebeskedet sänds till polismyndigheten i utreseorten (69 % första stycket UtIK). Utlänningen skall vid utresan lämna resebeskedet till polismyndigheten i utreseorten, som vidarebefordrar det till länsstyrelsen (70% första och andra styckena Uth). Om utlänningen inte har rest ut inom föreskriven tid underrättar polismyndigheten i ut- reseorten omedelbart länsstyrelsen om detta (71% UtIK).

Om länsstyrelse inte anser det sannolikt att utlänningen reser ut självmant skall han föras ur landet. Länsstyrelsen bestämmer sättet och vägen för resan (73% första stycket Uth).

För att kartlägga handläggningsrutinerna har kommittén varit i kontakt med länsstyrelserna i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Vid länsstyrelsen i Stockholm sänder länsstyrelsen omedelbart över ären- det till polismyndigheten för förslag om hur verkställigheten bör ske. Polisen hör därvid regelmässigt utlänningen. Vid förhöret undersöker polisen ut- länningens inställning i verkställighetsfrågan m. m. Om utlänningen uppger

1I prop. 1976/77:132, som behandlas i avsnitt 6.1, föreslås ändring i denna bestämmelse. En— ligt förslaget får det stats- råd, som ansvarar för utlänningsärenden, eller tjänsteman, som statsrå- det bestämmer. besluta om förhör och utse för— hörsmyndighet.

att han önskar lämna landet frivilligt och för egna medel, har i Stockholms län utbildats en annan ordning än vad som nyss beskrivits i fråga om re- sebesked. Om utlänningen visar upp färdbiljett och hans uppgifter bedöms trovärdiga, utfärdar polisen ett s. k. utresekon. Före utfärdandet inhämtar polisen regelmässigt länsstyrelsens muntliga godkännande. Utlänningen skall överlämna utresekortet till passpolisen när han lämnar landet. Pass- polisen stämplar kortet och sänder tillbaka det till den utfärdande polis- myndigheten som vidarebefordrar det till länsstyrelsen. Om utlänningen inte avser att lämna landet frivilligt och med egna medel, avlåter polis- myndigheten ett verkställighetsyttrande till länsstyrelsen med förslag om hur han skall föras ur landet samt en redogörelse för förhöret. Om inte sådana uppgifter framkommit som medför att länsstyrelsen underställer SIV ärendet, meddelar länsstyrelsen ett verkställighetsbeslut med föreskrifter om vägen och sättet för resan (73% första stycket Uth). Verkställighets- beslutet brukar praktiskt taget alltid överensstämma med polisens verk- ställighetsyttrande. Länsstyrelsen anmodar polismyndigheten att tillse att beslutet skyndsamt verkställs. När så skett underrättar polismyndigheten omedelbart SIV och länsstyrelsen därom. Länsstyrelsen i Göteborg fattar beslut om verkställighet utan att först ha begärt in yttrande från polismyndigheten och anmodar polisen att verk- ställa beslutet. Vid länsstyrelsen i Malmö handläggs ärendena i princip på samma sätt som i Göteborg.

3.4. Förhör

UtlL reglerar närmare formerna för muntlig handläggning i utlänningsären- den, s.k. förhör. Förhör skall hållas i bl.a. följande fall,

]. s.k. politisk utvisning (34% andra stycket UtlL),

2. förlängning av förvarstagande utöver två veckor eller, när beslut fattats om avlägsnande, två månader (35% fjärde stycket UtlL),

3. underställning till SIV på grund av att politiska skäl åberopats i ärende om verkställighet av förpassning, om utlänningen begär förhör och sådant inte hållits tidigare i ärendet (58% fjärde stycket UtlL).

Förutom i de fall skyldighet föreligger att hålla förhör kan regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse besluta om förhör, när anledning finns därtill.

Hos förvaltningsdomstol hålls muntlig förhandling i stället för förhör. Sålunda skall, om utlänning begär det, hållas muntlig förhandling hos länsrätt i ärende om utvisning (31 % första stycket UtlL). När förvaltnings- domstol handlägger ärende om förlängning av förvar (se ovan under 2) skall likaså hållas muntlig förhandling.

Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. SIV kan emellertid överlämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla för- hör. I ärende hos regeringen utser regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer förhörsmyndighet (40% första stycket UtlL).l Möjlighet finns för förhörsmyndighet att utse allmänt ombud (41 % UtlL). Betydelsefulla omständigheter skall noga utredas vid förhöret. Förhandlingarna skall vara

offentliga om utlänningen begär det och förhörsmyndigheten inte finner omständigheterna föranleda till annat (42 % andra och tredje styckena UtlL). Vidare finns regler om kallelse till förhör och om ersättningsfrågor (42% första stycket och 42a% UtlL).

Regeringen kan förordna att förhör skall hållas vid allmän underrätt om så erfordras. SIV skall i sådant fall utse allmänt ombud (43% första och andra styckena UtlL).

3.5. Olika myndigheters befattning med utlänningsärenden, antal ärenden och väntetider

Beskrivningen av de olika myndigheternas befattning med utlänningsären- den har begränsats till att avse sådana ärenden, där utlänningen sökt UAT efter inresa i landet.

3.5.1. Polismyndighet

Polismyndighet är både utredande och beslutande myndighet i ut- länningsärenden. I vissa fall har den underrättelseskyldighet. Vidare har myndigheten hand om delgivnings- och verkställighetsfrågor. I det följande kommer huvudsakligen att behandlas polismyndighets uppgifter i tillstånds- ärenden samt i ärenden om avvisning och förpassning.

3.5.1.1 Utredande myndighet

Polismyndighet är utredningsmyndighet i tillståndsärenden samt i avvis- nings— och förpassningsärenden. I ärenden om UT är polismyndighets ut- redningsskyldighet reglerad i Uth. I 36 % första stycket Uth sägs sålunda att polismyndighet skall göra utredning om utlänningens försörjningsför- måga och personliga förhållanden.

SIV har i samråd med RPS ochi vissa delar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärenden om uppehålls- och arbets- tillstånd m.m. för utlänningar, se bil. 1.

Ansökan om UAT skall ges in till polismyndigheten i den ort där ut- länningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Enligt föreskrifterna skall polismyndigheten, då ansökan om UAT ges in, göra en utredning om sö- kandens person och verksamhet. Utredningen kan vara av tre slag:

grundutredning, som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligen då han första gången i Sverige ansöker om tillstånd,

standar-dutredning, som huvudsakligen används vid ansökan om förlängt tillstånd, samt

_förpassningsutredning, som skall göras då fråga uppkommit om utlännings förpassning ur landet.

I föreskrifterna slås vidare fast att utlänning som önskar ge in ansökan om UAT alltid skall beredas tillfälle därtill oavsett hur polismyndigheten bedömer utsikterna till bifall.

Av tillägg den 6 februari 1973 (bil. 1.3)till ovannämnda föreskrifter framgår att grundutredningen fortsättningsvis regelmässigt skall kunna fungera även

som förpassningsutredning. Bl. a. framhålls:

"I samband med att grundutredning görs när utlänning i Sverige första gången söker uppehållstillstånd, skall han tillfrågas om samtliga skäl han vill åberopa för att få stanna i landet. Sökanden skall innan förhöret avslutas uttryckligen tillfrågas om han angivit alla skäl — politiska och andra — som han vill åberopa. Förhörsledaren skall alltid göra en anteckning om att så skett. Sökanden skall vidare tillfrågas om hur han ställer sig till att lämna landet/ör den händelse han skulle vägras uppehälls/illstånd. "

I föreskrifterna har SIV framhållit att polisen redan från början bör förklara för utlänningen att det inte finns någon risk för att vad som kommer fram under utredningen skall komma till obehörigs kännedom.

SIV kan hemställa om polisens medverkan också vid utredning av annat slag och anger då i varje särskilt fall vad utredningen skall omfatta.

35.12. Beslutande myndighet

Polismyndighet får meddela UAT i den omfattning som bestämts av SIV efter samråd med RPS och AMS. Till polismyndighet har endast delegerats rätt att besluta om förlängning av tillstånd, i de fall SIV inte särskilt för- behållit sig rätten därtill. Polismyndighet får emellertid inte avslå en ansökan. Om polismyndigheten inte har bemyndigande att meddela tillstånd eller inte anser sig kunna bifalla ansökan om förlängning sänder myndigheten handlingarna i ärendet med eget yttrande till SIV, som avgör ärendet (36 % andra stycket och 48% första stycket Uth).

Polismyndighet kan meddela avvisningsbeslut enligt 18 och 19 %% UtlL. I vissa fall föreligger skyldighet för polismyndigheten att underställa SIV ärendet (se avsnitt 3.2.2). I övrigt får polismyndighet inte fatta avlägsnan— debeslut.

Polismyndighet får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet av avvisningsbeslut. Det gäller inte beslut, som skall verkställas utan hinder av anförda besvär. Anstånd kan ges, om utlänningen begär det, för att ordna enskilda angelägenheter eller av annan godtagbar orsak. Polisen kan också ge anstånd av annat skäl.

Polismyndighet kan under vissa förutsättningar ta utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt (35% UtlL).

3.5.1.3 Underrättelseskyldighet

Polismyndighet skall underrätta SIV om anledning föreligger att ta upp fråga om utlännings förpassning ur landet. Detta kan ske även om SIV inte tagit ställning till hans ansökan om UAT. Vidare skall polismyndighet underrätta länsrätt om anledning föreligger att ta upp fråga om utlännings utvisning ur landet (64% andra stycket Uth). Polismyndighet skall ome- delbart underrätta SIV när den har beslutat om avvisning eller verkställt avlägsnandebeslut (66% första stycket och 77% första stycket Uth). När polisen har verkställt förpassnings-, utvisnings- eller förvisningsbeslut un- derrättas också länsstyrelsen om detta.

3.5.1.4 Delgivning av beslut

Polismyndighet har hand om delgivningen av SIV:s beslut. Om delgivningen avser ett avslagsbeslut på ansökan om UAT skall polisen vid delgivningen fråga utlänningen om han kommer att lämna landet inom tio dagar eller — om han har uppehållstillståndsfri tid kvar — efter denna tids utgång. Ut- länningens svar redovisas till SIV. Uppger utlänningen vid delgivningen av avslagsbeslutet att han kommer att resa ut inom tio dagar resp. före den uppehållstillståndsfria tidens utgång, skall polismyndigheten efter den uppgivna tidens utgång undersöka om han verkligen rest ut. Har utlänningen rest ut skall meddelande lämnas till SIV.

Polismyndighet har också hand om delgivningen av regeringens avlägs- nandebeslut i de fall det ankommer på polisen att verkställa dem.

3.5.1.5 Verkställighet

Avvisningsbeslut skall verkställas av polismyndighet, även i de fall beslutet har meddelats av SIV eller regeringen (58% första stycket UtlL och 66% andra stycket Uth). Beslut om verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer i och för sig på länsstyrelse men polisen ombesörjer på anmodan av länsstyrelsen den faktiska verkställigheten (se avsnitt 3.3 om verkställighet).

3.5.1.6 Antal ärenden och handläggningstider

I bil. 2 redovisas uppgifter från 20 polismyndigheter om antal utlänningsären- den och genomsnittliga handläggningstider. Av dessa uppgifter framgår att genomsnittlig handläggningstid hos polismyndighet för en förstagångsan- sökan om UAT är 28 dagar, för en ansökan om förlängd giltighetstid 16 dagar i de fall ärendet överlämnas till SIV för beslut och i annat fall 12 dagar. Som framgår av bilagan kan tidsåtgången i hög grad variera från distrikt till distrikt. En förstagångsansökan tar 150 dagar i ett polisdistrikt men endast två dagar i ett annat. Den långa handläggningstiden, som re- dovisats i vissa distrikt, kan enligt uppgift t. ex. bero på brist på personal.

3.5.2. Statens invandrarverk (Sl V)

SIV inrättades år 1969 som ett centralt ämbetsverk. Verket leds av en styrelse. Ledamöter av styrelsen är verkets generaldirektör, som är styrelsens ord- förande, samt sex andra ledamöter, som utses av regeringen. Styrelsen är parlamentariskt sammansatt. Vidare deltar två personalföreträdare på sätt som är angivet i kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statlig styrelse m. m. Verkets uppgifter framgår av dess instruktion (1969zl37, änd- rad senast 1975z594). Enligt denna åligger det verket att bl. a. fullgöra de uppgifter som enligt utlänningslagstiftningen ankommer på den centrala utlänningsmyndigheten. I det följande berörs endast de uppgifter som har nära anknytning till vad kommittén behandlar i detta betänkande, dvs. handläggningen av ärenden om UAT samt om avlägsnande.

3.5.21. Tillståndsgivning

Beslut i ärenden om UAT meddelas i princip av SIV (se även avsnittet 3.512). Som framgår av avsnitt 3511 om polisens utredningsarbete sker utredningen i ärende om UAT hos polisen, som därefter överlämnar ärendet till SIV med eget yttrande. SIV meddelar beslut i ärendet (ll % första stycket och 16% andra stycket UtlL).

SIV kan ge utlänning tillstånd att utan hinder av förvisning eller utvisning göra kort besök i landet för angelägenhet av synnerlig vikt (52% UtlL).

Verket beslutar om återkallelse av PUT och AT samt om återbrytning av UAT (50% UtlL).

3.5.22. Avlägsnandebeslut

SIV meddelar beslut i ärenden om avvisning, som underställts verket. Ett underställt avvisningsärende kan övergå till att bli ett förpassningsärende, om SIV inte fattar beslut inom tre månader från utlänningens ankomst till riket. Vidare kan besvär föras hos SIV över polismyndighets beslut om avvisning.

SIV beslutar även om förpassning. Fråga om förpassning kan anhängig- göras enligt följande. Polisen kan anmäla till SIV att förpassningsanledning föreligger i fråga om viss utlänning. SIV kan också på eget initiativ ta upp frågan om förpassning. Så sker t. ex. i de fall SIV meddelat avslag på ansökan om UAT men utlänningen vid delgivningen av beslutet uppgett att han inte avser att resa ut.

I ett förpassningsärende tar SIV först ställning till om utredningen är tillräcklig för beslut i avlägsnandefrågan. Om så inte är fallet begär SIV in kompletterande utredning från polisen. SIV skall också ta ställning till utlänningens behov av rättshjälp, vilket närmare redogörs för i kap. 4. Innan SIV fattar beslut i förpassningsärendet skall utlänningsnämnden höras om det inte är uppenbart att utlänningen skall få stanna i landet. SIV skall i princip göra samma bedömning om utredningens kvalitet, behovet av rättshjälp och inhämtande av utlänningsnämndens yttrande i de ärenden som i övrigt nämns i detta avsnitt.

Om polisen anmäler att förpassningsanledning föreligger redan i samband med att en förstagångsansökan om UAT överlämnas till SIV för avgörande, meddelas vid avslag på ansökan om UAT samtidigt ett förpassningsbeslut.

SIV har under senare tid enligt uppgift från verket i ökad utsträckning använt möjligheten att i samband med att UAT vägras omedelbart gå till utlänningsnämnden med begäran om yttrande angående förpassning. Detta sker alltså samtidigt som utlänningen delges SIV:s avslagsbeslut. Om SIV finner behov av biträde föreligga, måste självfallet ett biträde förordnas och ges tillfälle att yttra sig innan ärendet sänds till utlänningsnämnden.

I—Iar SIV meddelat beslut om avvisning eller förpassning, kan verket lämna närmare anvisningar för verkställighet (60% UtlL).

Fråga om hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut föreligger eller inte, kan komma under SIV:s bedömning. Både länsstyrelse och polismyn- dighet har skyldighet att underställa SIV sådant ärende under vissa för- utsättningar (se avsnitt 3.3 om verkställighet). SIV skall då meddela beslut

1 verkställighetsfrågan. Om hinder konstateras föreligga kan emellertid SIV — sedan den 1 januari 1976 — inte längre återbryta själva avlägsnandebeslutet. Verket överlämnar därför ett sådant verkställighetsärende till regeringen i samband med att verket hos regeringen anmäler frågan om eventuell åter- brytning av avlägsnandebeslutet.

3.523. Underställning

SIV kan överlämna ärenden till regeringen för avgörande om särskilda skäl föreligger. Överlämnande skall ske när utlänningsnämnden har begärt det. (47 % UtlL). SIV skall underställa regeringen ärende där verkställighet enligt 54% UtlL övervägs trots att utlänningen är politisk flykting (58% femte stycket UtlL).

3.5.2.4 Förvar

När SIV handlägger ärende om avlägsnande eller verkställighet av avlägs- nandebeslut får verket under vissa förutsättningar förordna att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt (35% UtlL).

3525. Antal ärenden och handläggningstider

Här nedan lämnas vissa statistiska uppgifter angående antalet registrerade avlägsnandeärenden och antalet avgjorda sådana ärenden hos SIV under åren 1974—1976. Vidare lämnas en redogörelse för handläggningstiderna för avlägsnandeärenden under delar av perioden.

Ärendeslag Antal ärenden

1974 1975 1976

I Inkomna och av S] V upptagna

avlägsnandeärenden

Avvisning 2 177 2 806 4 220 Besvär över avvisning (varav 673 (varav 935 (varav 1 068 Förpassning upptagna upptagna upptagna Verkställighet av SIV) av SIV) av SIV)

Il Avg/orda avlägsnandeärenden Avvisning 659 574 1 183 Besvär över avvisning 58 77 209 Förpassning 953 1 163 1 687 Verkställighet 215 209 186

Summa avgjorda ärenden 1 885 2 023 3 265

Handläggningstider för avlägsnandeärenden hos SIV avgjorda de tre sista kvartalen år 1974, 1975 och 1976.

Ärendeslag Handlägg- Procentuell fördelning

ningstid

1974 1975 1976

Avvisning — 8 v. 54 45 34

8— " 46 55 66 Besvär över — Sv. 59 39 11 avvisning 8— " 41 61 89 Förpassning —8 v. 49 39 22

8— " 51 61 78 Verkställighet — 8 v. 50 51 44

8— " 50 49 56

För de tre sista kvartalen år 1975 och 1976 är det möjligt att något närmare ange tidsåtgången samt genomsnittlig handläggningstid, se följande sam- manställning.

Ärendeslag Handlägg- Procentuell fördelning ningstid 1975 1976 Avvisning — 4 v. 25 17 4— 8 " 19 17 8—12 " 16 13 12—16 ” 9 14 16— " 31 39 Genomsnittlig handlägg- ningstid 87,3 dgr 103,7 dgr Besvär över — 4 v. 9 2 avvisning 4— 8 " 30 9 8—12 " 14 8 12—16 " 7 10 16— " 40 71 Genomsnittlig handlägg- ningstid 106,7 dgr 149,7 dgr Förpassning — 4 v. 16 9 4— 8 " 23 13 8—12 " 18 20 12—16 " 13 14 16— " 30 44 Genomsnittlig handlägg- ningstid 91.6 dgr 1200 dgr Verkställighet — 4 v. 37 28 4— 8 " 14 15 8—12 " 15 15 12—16 " 8 8 16— " 26 34 Genomsnittlig handlägg- ningstid 98,2 dgr 122,0 dgr

Till den redovisade statistiken vill kommittén göra följande kommentar. Verkställighetsärendena avser dels de ärenden där underställning skett enligt 58 och 60 %% UtlL, dels de ärenden där SIV beviljat fortsatt anstånd med verkställigheten på grund av att det politiska eller praktiska verkställig- hetshindret kvarstår. Den senare ärendetypen gäller nästan uteslutande fort- satt anstånd med verkställighet av förvisningsbeslut. Den utgör också hu- vuddelen eller ca 80 % av verkställighetsärendena.

3.5.3 Utlänningsnämnden

Utlänningsnämnden är ett rådgivande organ knutet till SIV. Nämnden består av tre ledamöter som jämte en eller flera suppleanter för var och en av dem utses av regeringen för viss tid. En av ledamöterna och suppleant för denne skall vara eller ha varit domare (3 % andra stycket UtlL). Enligt instruktionen för SIV tillhandahåller verket sekreterare och annan personal åt utlänningsnämnden.

Nämnden fyller i första hand funktionen som rådgivande organ. Den inrättades bl. a. för att vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall. Nämndens ställnings- tagande kan också direkt avgöra frågan om ett ärende skall underställas regeringen eller ej. Innan allmän besvärsrätt infördes i avlägsnandeärenden var besvärsrätten beroende av nämndens ställningstagande. Slutligen har nämnden uppgift som förhörsmyndighet.

3.5.3.1 Nämnden som rådgivande organ

Enligt gällande regler skall utlänningsnämnden höras innan SIV avgör föl- jande ärenden.

1. Utresebeslut eller beslut, varigenom ansökan om UT avslås av vandels- skäl (12% första stycket UtlL).

2. Ortsbegränsat UT, när inskränkningen skall gälla för längre tid än ett år eller förlängas utöver ett år (12% andra stycket UtlL).

3. Avvisning i ärenden, som underställts SIV (21 a % första och andra styck- ena UtlL).

4. Förpassning (23% UtlL).

5. Besvär över polisens avvisningsbeslut (45% UtlL).

6. Förordnande om att UAT skall upphöra att gälla, i de fall utlänning förfarit svikligt för att få tillstånden (50% UtlL).

7. Verkställighetsärende, som underställts SIV med anledning av att ut- länningen åberopat politisk förföljelse, särskilda politiska förhållanden eller att han är krigsvägrare (58% andra stycket UtlL).

I ärenden under 3—5 och 7 kan SIV meddela beslut utan att höra ut- länningsnämnden om detär uppenbart att avvisning, förpassning resp. verk- ställighet inte bör ske. 1 ärenden under 3 och 7 kan yttrande från nämnden också underlåtas om ärendet är synnerligen brådskande. I ärende under 4 kan beslut meddelas utan nämndens hörande om UT tidigare vägrats av vandelsskäl eller till meddelat tillstånd fogats ett utresebeslut. SIV har förutom i ovan angivna fall möjlighet att inhämta nämndens yttrande i alla ärenden som omfattas av UtlL (3% andra stycket UtlL).

3532. Antal ärenden och handläggningstider

Utlänningsnämndens kansli har lämnat följande uppgifter om antal hand- lagda ärenden.

1972 1973 1974 1975 1976 Ingående balans 193 154 48 46 99 Inkomna ärenden 2 102 1 450 1 391 1 897 2 156 Avgivna yttranden 2088 1 526 1 350 1 583 1 889 Återkallade ärenden 53 30 43 261 192 Utgående balans 154 48 46 99 1"4 Antal sammanträden 76 74 78 68 82

Den nedgång i antal ärenden som redovisas 1973 i förhållande till 1972 beror på att 1973 infördes bestämmelsen att utlänningsnämndens yttrande inte behöver inhämtas när det är uppenbart att utlänningen bör få stanna i landet.

Genomsnittlig handläggningstid har uppgetts vara i dagar.

1975 1976 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 15,7 12,2 21,3 21,4 28,5 22,8 16,3 23,0

Vidare har utlänningsnämndens kansli lämnat uppgift om ärenden där SIV fattat ett beslut som avviker från nämndens yttrande.

UN:s yttrande liberalare mot utlänningen än

År SIV:s beslut liberalare mot utlänningen än utlänningsnämn- dens (UN) yttrande

SIV:s beslut SIV:s beslut Nytt Reservation grundar sig på material hos UN, samma material liberal som UN:s yttrande riktning 1973 81 177 6 4 1974 45 152 9 1 1975 55 183 11 4

3.533. Nämndens betydelse för möjligheterna att få ett ärende prövat av regeringen

Rätten att anföra besvär över SIV:s beslut var före den 1 januari 1976 be- roende av utlänningsnämndens ställningstagande. Besvär fick endast föras om utlänningsnämnden eller någon ledamot i nämnden hade avvikande mening eller nämnden överhuvudtaget inte yttrat sig. Fr. o. m. den 1 januari

1976 har som tidigare nämnts allmän besvärsrätt införts. Nämndens ställ- ningstagande är alltså ej längre av betydelse för rätten att anföra besvär. Utlänningsnämnden kom även till för att säkerställa att ärenden över- lämnades till Kungl. Maj:ts avgörande, när så ansågs påkallat. Om nämnden i sitt yttrande hemställt därom skall ärendet överlämnas. Under senare år har begäran om underställning framförts endast i något enstaka fall.

3.534. Nämnden som förhörsorgan

Förhör skall enligt UtlL hållas i vissa angivna situationer (se avsnitt 3.4) eller om regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i annat fall Enner anledning därtill. I princip skall den myndighet som handlägger ären- det hålla förhör. Både SIV och regeringen kan emellertid uppdra åt ut- länningsnämnden att hålla förhör.

Enligt uppgift från utlänningsnämndens kansli har nämnden hållit fyra förhör 1973, 14 förhör 1974, 16 förhör 1975 och 19 förhör 1976.

3.5.4. Regeringen

Regeringen beslutar i ett fåtal ärenden som första och enda instans t. ex. i fråga om politisk utvisning. I övrigt kan ett utlänningsärende komma under regeringens prövning genom besvär, underställning eller ansökan om återbrytning av lagakraftvunnet beslut. Beslut om förvisning kan dessutom bli föremål för nåd om nådeansökan avser både den ådömda brottspåföljden och förvisningen. I besvärs- och underställningsärendena skall regeringen liksom SIV bedöma behovet av offentligt biträde, se vidare kap. 4.

3.541. Besvär

Sedan den 1 januari 1976 föreligger allmän besvärsrätt över SIV:s avvisnings- och förpassningsbeslut. Besvär kan också föras över SIV:s beslut i ärende om verkställighet av avlägsnandebeslut, som underställts SIV på grund av åberopade politiska skäl. Slutligen kan i två fall besvär föras över SIV:s beslut i tillståndsärenden, nämligen om tillstånd vägrats av vandelsskäl eller om utresebeslut meddelats i samband med tillståndsbeslutet. Inte i något av dessa fall kan emellertid ett därpå följande förpassningsbeslut överklagas.

3.5.4.2 Underställning

SIV får överlämna ärende till regeringens avgörande om verket finner sär- skilda skäl till detta. Sådant överlämnande skall ske då utlänningsnämnden hemställt därom. SIV skall också underställa regeringen ärende då verk- ställighet till hemlandet övervägs enligt 54% UtlL trots att politiskt verk- ställighetshinder föreligger enligt 53% UtlL.

3.5.4.3 Återbrytning

Regeringen kan helt eller i viss del upphäva beslut om förvisning om beslutet inte kan verkställas eller skäl i övrigt föreligger att beslutet inte längre skall

lända till efterrättelse, vare sig det verkställts eller ej (51 % första stycket UtlL).

Detsamma gäller beslut om avvisning, förpassning och utvisning om be- slutet ej längre bör lända till efterrättelse på grund av omständighet som inte tidigare prövats (51 % andra stycket UtlL).

Regeringen kan i stället för att upphäva avlägsnandebeslutet medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i landet. Detta förekommer praktiskt taget endast i fråga om förvisningsbeslut.

Regeringen kan i ett återbrytningsärende besluta om inhibition. Om frågan är brådskande får det statsråd, som ansvarar för utlänningsärenden, besluta om inhibition. Sådant beslut får även meddelas av SIV (51% a UtlL).

3.5.4.4 Förvar

När regeringen handlägger ärenden om avlägsnande eller verkställighet av avlägsnandebeslut får regeringen under vissa förutsättningar förordna att utlänningen tas i förvar eller ställs under uppsikt (35% UtlL).

3545. Antal ärenden

Antal tillstånds—, avlägsnande— och verkställighetsärenden hos regeringen under tiden 1974-1976

Ärendeslag Antal ärenden

1974 1975 1976 Avvisning Återbrytning 16 18 29 Besvär 1 23 Förpassning Återbrytning 155 254 92” Besvär 5 355 Utresebeslut Besvär 1 2 Verkställighet, förvisning Underställning, 54% UtlL 1 l 3 Underställning, 58 % UtlL 2 Underställning, 58 och 60 %% UtlL ] 3b Besvär 8 Verkställighet, avvisning Besvär 1 Verkställighet, förpassning Besvär 1 Underställning, 47 % UtlL 13 14 109

Summa ärenden 188 294 626

”Ansökan om återbrytning kan avse beslut i avlägsnandeärende, som meddelats innan allmän besvärsrätt införts.

[72 ärenden avser endast underställning enligt 60% UtlL.

3.5.5 F örvaltningsdomstol

Länsrätt handlägger ärenden om utvisning.

1 ärende hos länsrätt om utvisning skall muntlig förhandling hållas om utlänningen begär det. Det åligger länsrätten att underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla sådan förhandling (31 % första stycket UtlL).

Polismyndighets beslut om förvar får överklagas av utlänningen hos länsrätt (48 a% UtlL).

Besvär över länsrätts beslut förs hos kammarrätt liksom besvär över SIV:s eller länsstyrelses beslut om förvar. I—Ios kammarrätt förs även talan mot förhörsmyndighets beslut om ersättning till medverkande vid förhör. Kam- marrätts beslut kan överklagas hos regeringsrätten (46a% UtlL).

3.5.6 Allmän domstol

Allmän domstol beslutar om förvisning. Besvärsrätten regleras i RB.

Regeringen kan förordna att förhör hålls vid allmän underrätt om ut- redning vid domstol fordras rörande omständighet av betydelse för ett ären- des avgörande.

3.5.7 Länsstyrelse

Länsstyrelse handhar verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning (se avsnittet 3.3). I samband därmed äger länsstyrelsen ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt (35% UtlL).

Regeringens beslut delges utlänningen genom länsstyrelsens försorg i de fall länsstyrelsen skall verkställa beslutet.

SIV kan överlämna åt länsstyrelse att hålla förhör.

4. Rättshjälp

4.1. Gällande ordning

Från och med den 1 juli 1973 har utlänning möjlighet att få offentligt biträde bl. a. i förpassningsärenden och i avvisningsärenden i vilka SIV beslutar. Sådan möjlighet föreligger även när ärendet handläggs av polismyndighet om utlänningen enligt 35% UtlL har hållits i förvar längre än en vecka.

Som förutsättning för att offentligt biträde skall kunna förordnas i sådana ärenden gäller dock det i 42 % rättshjälpslagen (1972z429; nytryck 19761626) föreskrivna allmänna villkoret att biträdet behövs för att tillvarata utlänning- ens rätt. Offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd efter ansökan av utlänningen eller anmälan av den myndighet som handlägger ärendet (43 % rättshjälpslagen). Över ansökan om förordnande av offentligt biträde i ärende som handläggs av SIV skall rättshjälpsnämnden inhämta yttrande av SIV (25 % rättshjälpskungörelsen). Mot rättshjälpsnämndens beslut angående of- fentligt biträde kan talan föras hos domstolsverket. Över domstolsverkets beslut kan talan ej föras (49% rättshjälpslagen).

l prop. 19721132 med förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen m. m. framhöll departementschefen beträffande förutsättningarna för förordnande av offentligt biträde, att det var angeläget att en viss restriktivitet iakttogs vid bedömningen av biträdesbehovet. Departementschefen anförde vidare (5. 185): "Frågan om förordnande av offentligt biträde måste därför inom det angivna tillämpningsområdet grundas på en objektiv bedömning av be- hovet i varje särskilt fall. Den enskildes egen bedömning av behovet av biträdeshjälp måste givetvis alltid beaktas men bör i allmänhet inte tillmätas någon avgörande betydelse. En ordning som innebär att offentligt biträde i princip skall förordnas så snart det begärs kan enligt min mening inte komma i fråga”.

Om sakförhållandena var oklara eller sakuppgifter motstridiga fanns det enligt departementschefen oftare skäl att förordna offentligt biträde än an- nars. Omständigheter som borde tillmätas betydelse vid prövning av behovet av offentligt biträde var vidare enligt departementschefen exempelvis den enskildes aktuella fysiska och psykiska tillstånd. Även ålder och familje- situation borde beaktas. Språksvårigheter var också en omständighet som borde särskilt uppmärksammas inte bara i utlänningsärenden.

Justitieutskottet uttalade emellertid senare (JuU 1974118 5. 14) med an- ledning av en motion angående bl. a. viss ändring i rättshjälpslagen, att stor vikt borde fästas vid den enskildes egen inställning.

4.2. SIV:s rutiner vid handläggningen av rättshjälpsärenden

Enligt de rutiner som tillämpas vid handläggningen av rättshjälpsärenden hos SIV skall verket alltid som första åtgärd — i samband med en preliminär bedömning av sakfrågan — ta upp till prövning om behov av offentligt biträde föreligger. Biträde behövs givetvis inte om verket bedömer att vederbörande skall få stanna i landet. Finner verket däremot att de skäl som utlänningen har åberopat för att få stanna här inte är tillräckliga och att behov av biträde föreligger, skall anmälan göras till rättshjälpsnämnd. Ärendet vilari avvaktan på att offentligt biträde utses. Härefter skall biträdet få del av handlingarna i ärendet och få tillfälle att inkomma med synpunkter. Finner verket däremot att behov av biträde inte föreligger skall ärendet remitteras till ut- länningsnämnden för yttrande i sakfrågan.

Utlänning kan också själv ansöka om offentligt biträde hos rättshjälps- nämnd. Verket skall då höras om behovet av rättshjälp. Det förekommer då ganska ofta att sakärendet redan remitterats till utlänningsnämnden för yttrande. Om så är fallet måste sakärendet tas tillbaka från utlänningsnämn- den för att SIV skall kunna besvara remissen. Verket gör härvid en ny bedömning av behovet av rättshjälp. Om verket avstyrker ansökningen be— reder rättshjälpsnämnden utlänningen tillfälle att yttra sig över SIV:s av- styrkande. Härefter fattar rättshjälpsnämnden beslut. Avslås ansökan har utlänningen möjlighet att överklaga beslutet hos domstolsverket. Sakärendet vilar i avvaktan på att lagakraftägande beslut föreligger i biträdesfrågan.

] nedanstående tabell lämnas vissa statistiska uppgifter angående av SIV handlagda ärenden om offentligt biträde under tiden 1974—1976.

Som framgår av statistiken var antalet avstyrkta ansökningar relativt stort under år 1974. Det året skedde emellertid en omprövning av verkets tidigare praxis i biträdesfrågan. Som allmän riktpunkt skulle (inom ramen för den relativa restriktiviteten) fortsättningsvis gälla att en generös bedömning skul- le göras vid tveksamhet om behovet av offentligt biträde. Verket har också på senare tid beaktat justitieutskottets ovannämnda uttalande att stor vikt

Rättshjälpsnämndsärenden hos SIV

1974 1975 1976 Före beslut [ sakärendet 1. Ex officio anmält behov 116 203 423 2. Efter remiss tillstyrkt 146 725 1 293 3. Efter remiss avstyrkt 150 80 70 Efter beslut i sakärendet ]. Efter remiss tillstyrkt 19 48 88 2. Efter remiss avstyrkt 950; 1517 42a;28b 550;4ib

”Där sakärendet gått i positiv riktning för sökanden eller sökanden utrest.

b Där sakärendet gått i negativ riktning för sökanden (även ärenden som inte avstyrkts utan besvarats med att något ärende beträffande sökanden inte finns hos verket).

borde fästas vid den enskildes eget önskemål om offentligt biträde.

Rättshjälpsnämnd följer regelmässigt ett positivt yttrande från SIV. 1 ären- den där SIV avstyrkt rättshjälp händer det mycket sällan att rättshjälps- nämnd bifaller ansökningen mot SIV:s avstyrkan.

5. Kritik mot nuvarande ordning

5.1. De långa väntetiderna

Som framgår av statistiken på s. 59 har antalet avlägsnandeärenden hos SIV ökat kraftigt under treårsperioden 1974—1976. Från 1974 t.o.m. 1976 har ökningen varit nästan hundraprocentig. Anledningen till denna ökning är som framhållits på s. 45 att människor i större utsträckning än tidigare söker sig till vårt land utan att tillståndsfrågan lösts i förväg. Detta förhållande framgår också av siffror som visar utvecklingen av antalet AT-ansökningar efter inresan i landet. År 1973 var antalet sådana ansökningar 6 206, medan antalet har stigit till 11 727 år 1976, vilket innebär en ökning med närmare 90 %.

Statistiken visar också att det tar allt längre tid att handlägga avlägs- nandeärenden. De långa handläggningstiderna år 1976 kan till en del för- klaras av de problem som SIV:s utflyttning till Norrköping förorsakade. Visserligen avgjorde verket under 1976 betydligt fler avlägsnandeärenden än under 1975. Det berodde till viss del på att många ärenden kunde hand— läggas summariskt efter regeringens principbeslut i februari och november 1976, som innebar att de inresta turkassyrierna skulle få stanna här.

Flera åtgärder har emellertid under senare år vidtagits för att nedbringa handläggningstiderna. Sålunda har SIV under flera år disponerat medel för tillfälliga tjänster vid verkets tillståndsbyrå för avarbetande av balanser. I november 1976 tillfördes denna byrå efter beslut av regeringen medel för ytterligare fyra handläggartjänster och fyra kvalificerade biträdestjänster från och med budgetåret 1976/ 77. I årets budgetproposition (prop. 1976/77:100, bilaga 15) föreslås att denna förstärkning kvarstår under budgetåret 1977/ 78. Dessutom föreslås medel för ytterligare tillfällig förstärkning med en hand- läggare. Riksdagen har godkänt propositionens förslag i denna del.

SIV har lagt fram flera förslag av vilka en del redan genomförts för att nedbringa handläggningstiderna. Som exempel kan nämnas att UtlL änd- rades 1973 så att utlänningsnämndens yttrande inte behöver inhämtas i de avlägsnandeärenden där verket bedömer att utlänningen skall få stanna i landet. Verket har dessutom rationaliserat sina rutiner på olika sätt för att kunna nedbringa handläggningstiderna.

I skrivelse till regeringen den 21 februari 1974 framhöll dock SIV att det inte längre var möjligt att inom ramen för gällande bestämmelser företa ytterligare förändringar och rationaliseringar, som skulle kunna åstadkomma

några väsentliga nedskärningar av handläggningstiderna.

Väntetiderna i utlänningsärenden är, trots att åtgärder vidtagits för att påskynda handläggningen, fortfarande alltför långa. Utvecklingen, såsom den framgår av statistiken, synes dessvärre peka mot allt längre väntetider. Detta förhållande har menliga följder för såväl det allmänna som den en- skilde.

Ett avlägsnandeärende kan som tidigare nämnts i avsnitt 3.5.2.2 komma under SIV:s prövning antingen genom att utlänningen anför besvär över ett av polisen meddelat avvisningsbeslut eller att polisen underställer verket ärende angående eventuell avvisning av en utlänning eller också att polisen anmäler att det beträffande en utlänning föreligger förpassningsanledning. SIV kan också självt ta upp frågan om förpassning av utlänning, då verket avslagit en ansökan om UT. Avslag på ansökan om UT leder nämligen sällan till att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tvärtom förekommer det i betydande utsträckning att personer som har fått avslag på ansökan stannar kvar i landet. Avslaget tas helt enkelt inte på allvar. Sökanden anser sig inte ha fått något besked i sitt ärende förrän lagakraftvunnet beslut om förpassning föreligger. Från den första kontakten med polismyndigheten då ansökan om UT lämnats in till dess att ett lagakraftvunnet förpass- ningsbeslut föreligger kan månader, ibland till och med år förflyta.

De väsentligaste orsakerna till de långa handläggningstiderna i avlägs- nandeärendena är följande.

1. Polisens utredningar i utlänningsärenden har inte alltid den kvalitet att de utan komplettering kan ligga till grund för SIV:s beslut. När det gäller exempelvis utredningar angående politiskt flyktingskap krävs bl.a. god kännedom hos förhörsledaren om förhållandena i utlänningens hem— land. Om sådana kunskaper saknas kan förhörsledaren inte bedöma och i förekommande fall bemöta vad utlänningen gör gällande i olika avseenden. Utredningen blir bristfällig och kan inte tjäna som beslutsunderlag. SIV måste i sådana fall begära kompletterande utredning antingen genom att begära sådan hos polisen, vilket är vanligast, eller genom att ta kontakt med utlänningen, som får lämna kompletterande upplysningar direkt till SIV. Komplettering av ett ärende leder till förlängning av handläggnings- tiden. Det 'är inte ovanligt att ärendet härigenom fördröjs mer än en månad.

2. När en ansökan om UAT — i vissa fall efter komplettering — har hand- lagts hos SIV och beslut har fattats i ärendet borde ärendet normalt sett vara slutbehandlat. Så torde numera vara fallet endast om beslutet går i positiv riktning för sökanden. Den som vägrats tillstånd bör visserligen lämna landet eftersom han vistas här illegalt men någon möjlighet att tvinga honom att lämna landet finns inte förrän det föreligger ett avlägsnandebeslut. I avsnitt 3.5.l.4 har närmare redogjorts för förfarandet vid delgivning av SIV:s avslagsbeslut. Det kan hända att nya omständigheter, t. ex. i form av en anknytning, kommer fram i samband med delgivningen. Enligt nu- varande ordning kan då följande inträffa: Utlänningen önskar lämna in en ny ansökan och får även göra detta. Polisen gör ytterligare en utredning om de nya skäl som åberopas. Ansökan jämte den nya utredningen skickas till SIV för avgörande, antingen med eller utan anmälan om att förpass- ningsanledning föreligger. Om SIV emellertid finner att de nya omstän-

digheter som åberopas inte är tillräckliga för att sökanden skall få tillstånd, avslås ansökan och verket tar i förekommande fall upp frågan om utlänning- ens förpassning ur riket.

3. Om SIV vid prövningen av avlägsnandeärendet finner att utlänningen skall avlägsnas ur landet måste utlänningsnämnden enligt den ordning som gäller höras i ärendet. Ärendet remitteras till utlänningsnämnden för ytt- rande. Samtidigt underrättas utlänningen i vanligt brev om att ärendet har remitterats till nämnden. Även om ärendet behandlas relativt snabbt hos nämnden — en genomsnittlig handläggningstid är ca tre veckor — medför skyldigheten att inhämta nämndens yttrande en fördröjning av handlägg- ningstiden med minst en månad bl.a. på grund av förvaltningslagens (FL) bestämmelser. Om nämndens yttrande går i negativ riktning för utlänningen och verket avser att fatta ett avlägsnandebeslut, måste nämligen utlänningen underrättas om innehållet i nämndens yttrande innan ärendet avgörs.

4. Som framgår i avsnitt 4.1 är det rättshjälpsnämnd som förordnar of- fentligt biträde. I avsnittet anges vilka förutsättningar som gäller för att offentligt biträde skall kunna förordnas. Dessutom redogörs i avsnitt 4.2 för SIV:s rutiner vid handläggningen av rättshjälpsärenden. En prövning av behovet av offentligt biträde måste ske i varje ärende där det inte vid en preliminär granskning framstår som klart att vederbörande skall få stanna i landet. Det fördröjer sakärendet. I de fall där SIV efter remiss från rätts- hjälpsnämnd avstyrker ansökan fördröjs ärendet ytterligare genom att SIV måste avvakta rättshjälpsnämndens beslut i biträdesfrågan. Dessa ärenden är emellertid numera ganska få. Även om ansökningen tillstyrks kan av- sevärd tidsutdräkt uppstå. Det gäller de ärenden där SIV ex officio funnit att behov av rättshjälp inte förelegat och har fortsatt handläggningen av sakärendet. Det förekommer t. o. m. ganska ofta att ärendet redan har sänts till utlänningsnämnden för yttrande, när en remiss från rättshjälpsnämnd ' kommer in till SIV. Sakärendet måste då tas tillbaka från utlänningsnämnden för att verket skall kunna besvara remissen från rättshjälpsnämnden. Sak- ärendet vilar i avvaktan på att offentligt biträde utses. — Förutom den förlängning av handläggningstiden som således nästan alltid inträffar till- kommer dessutom att arbetet med att avfatta yttranden över ansökningarna tar tid. Härigenom förlängs handläggningstiden i sakärendet ytterligare.

5. Beslut om verkställighet av förpassning fattas, som tidigare nämnts i avsnitt 3.3, av länsstyrelse, medan beslut om verkställighet av avvisning fattas av polismyndighet. Polismyndigheten ombesörjer emellertid verkstäl- ligheten på uppdrag av länsstyrelsen. Denna ordning medför dels en onödig komplicering av handläggningsrutinen, dels en ytterligare tidsutdräkt.

För att belysa hur en vanlig ansökan om UAT kan utvecklas till ett utdraget avlägsnandeärende med de möjligheter nuvarande bestämmelser ger kan följande fall skisseras.

A reser in i landet den I juni 1975 för att besöka en bror som bor här. Eftersom A är viseringsfri har han rätt att vistas här utan särskilda tillstånd under tre månader.

När den tiden har löpt ut går han till polisen för att ansöka om UAT. Polisen gör en utredning. A åberopar anknytningen till brodern som skäl

för att få stanna här.

Ansökan jämte utredning översänds till SIV för avgörande. SIV beslutar den 20 oktober att avslå A:s ansökan. Polisen delger A beslutet den 3 no- vember. A får tio dagar på sig att frivilligt resa ut. Den 10 november åter- kommer han till polisen och uppger att han inte frivilligt vill lämna landet, eftersom han träffat en flicka, som han avser att gifta sig med. Han vill därför lämna in en ny ansökan under åberopande av anknytningen till flic- kan. Polisen gör en utredning om de nya omständigheterna som åberopas. A bor fortfarande hos brodern. Polisen skickar in den förnyade ansökan om UAT jämte utredning till SIV den 25 november.

SIV lämnar den 15 december A:s förnyade ansökan om UAT utan bifall och tar upp frågan om hans förpassning ur riket. A bedöms inte ha behov av rättshjälp genom offentligt biträde. Ärendet remitteras till ut- länningsnämnden. A underrättas härom och om att han själv har möjlighet att ansöka om rättshjälp. Ärendet inkommer till utlänningsnämnden den 22 december.

A ansöker om offentligt biträde. Vederbörande rättshjälpsnämnd remit- terar ansökan till SIV för yttrande, dit den inkommer den 2 januari 1976. Den 7 januari återkallas förpassningsärendet från utlänningsnämnden för att SIV skall kunna avge yttrande till rättshjälpsnämnden. SIV avstyrker den 15 januari bifall till ansökan. Förpassningsärendet vilar i avvaktan på beslut i rättshjälpsärendet. Rättshjälpsnämnden underrättar A om SIV:s ne- gativa yttrande. A får tio dagar på sig att inkomma med påminnelser. Den 5 februari beslutar rättshjälpsnämnden att avslå A:s ansökan. A delges nämn— dens beslut den 16 februari. Han har härefter tre veckor på sig att anföra besvär över beslutet. Den 10 mars får SIV besked om att A anfört besvär. Den 9 april beslutar domstolsverket att inte göra ändring i rättshjälpsnämn- dens beslut. SIV får den 12 april besked om utslaget och beslutar att ånyo remittera ärendet till utlänningsnämnden för yttrande.

Den 28 april avger nämnden yttrande och finner hinder inte möta mot att A förpassas ur Sverige. SIV sänder den 2 maj meddelande om detta till A och talar samtidigt om att SIV kommer att fatta beslut i förpass- ningsärendet omkring den 15 maj.

Den 10 maj inkommer till SIV ett brev från en kvinna som uppger att hon och A sedan i början av februari 1976 är sammanboende och att de skall gifta sig med varandra.

Den 14 maj begär SIV kompletterande utredning hos polisen. Först den 1 juli inkommer den kompletterande utredningen från polisen. Kvinnan uppger nu att hon inte längre 'är sammanboende med A och att det inte längre finns några planer på giftermål.

SIV beslutar den 15 juli 1976 att A skall förpassas ur riket. A delges förpassningsbeslutet den 2 augusti. Härefter har han tre veckor på sig att anföra besvär över beslutet. Den 18 augusti anför A besvär över beslutet hos regeringen (arbetsmarknadsdepartementet). Departementet re- mitterar ärendet den 20 augusti till SIV för yttrande senast den 13 september.

Till departementet inkommer från rättshjälpsnämnden den 30 augusti en remiss där nämnden begär yttrande från departementet över en ansökan från A om rättshjälp i besvärsärendet. Departementet återkallar sin remiss till SIV och infordrar även SIV:s handlingar för att kunna besvara rätts-

hjälpsremissen. Den 15 september tillstyrks ansökan om rättshjälp. Ärendet vilar i avvaktan på beslut från rättshjälpsnämnden. Den 24 september in- kommer besked från nämnden att den förordnat advokaten B till offentligt biträde i besvärsärendet. Kontakt tas med biträdet den 27 september, varvid denne underrättas om att ärendet vilar under 10 dagar i avvaktan på att inlaga inkommer. Inlaga inkommer från biträdet den 7 oktober. Ärendet remitteras på nytt till SIV med begäran om yttrande senast den 28 oktober.

I besvärsskriften och inlagan åberopar A en ny anknytning. SIV beslutar inhämta kompletterande utredning i ärendet. Den kompletterande utred- ningen inkommer till SIV den 1 november. SIV bedömer att den åberopade anknytningen inte är tillräcklig och avstyrker i yttrande den 15 november till regeringen bifall till besvären.

Departementet delger biträdet SIV:s yttrande för påminnelser. Han får 10 dagar på sig att inkomma med inlaga.

Den 16 december 1976 beslutar regeringen att lämna A:s besvär utan bifall.

Departementet skickar den 27 december kopia av beslutet till länsstyrelsen i Stockholms län eftersom A är bosatt inom länet. Länsstyrelsen skall besluta om verkställighet av förpassningsbeslutet. Den 28 december skriver länsstyrelsen till vederbörande polismyndighet och anhåller att A delges regeringsbeslutet. Samtidigt skall polisen lämna förslag på hur verkställighet skall ske.

A delges regeringens beslut den leanuari 1977. Den 11 januari inkommer till departementet en ansökan om återbrytning av förpassningsbeslutet och om inhibition. Nya omständigheter anförs, bl. a. att A numera ingått äk- tenskap den 31 december 1976 med den i besvärsskriften åberopade kvinnan. Departementet tar kontakt med länsstyrelsen, som uppger att verkställighet skall ske den 17 januari. Beslut om inhibition meddelas den 13 januari. Beslutet översänds med telex till länsstyrelsen, som omedelbart underrättar polismyndigheten. Länsstyrelsen återkallar till polisen tidigare lämnat upp- drag. Departementet beslutar att genom polismyndigheten på den ort där makarna bor utreda sammanboendet. Polisens utredning visar att makarna inte är sammanboende och att allt talar för att äktenskapet är en konstruktion för att A skall få stanna här.

Den 24 februari 1977 beslutar regeringen att lämna ansökan om åter- brytning utan bifall.

Departementet skickar den 1 mars kopia av beslutet till länsstyrelsen som i skrivelse den 2 mars anhåller att polismyndigheten delger A beslutet. Samtidigt skall polisen föreslå lämpligt sätt för verkställigheten. Den 23 mars delges A regeringens beslut. 1 skrivelse den 25 mars underrättar po- lismyndigheten länsstyrelsen om att delgivning har skett och föreslår lämp- ligt sätt för verkställigheten. Den 28 mars beslutar länsstyrelsen att verk- ställighet skall ske på sätt polismyndigheten föreslagit och skickar beslut härom till polismyndigheten som skall ombesörja att beslutet verkställs.

A lämnar landet den 15 april 1977.

5.1.1. Schematisk uppställning av A:s förpassningsärende

År Månad

1975 1 1

15 30 20

3 10 25

15 22

1976 2 7 15

16 10

12 28

10 14

1 15

18 20 30

15 24 27

15 16 27

28 1977 10 11 13

juni sept. sept. sept. okt. nov. nov. nov. dec. dec. jan. jan. jan. febr. febr. mars april april april maj maj maj juli juli aug. aug. aug. aug.

sept. sept. sept. okt. okt. nov. nov. dec. dec.

dec. jan. jan. jan.

Tidsschema

Inresa A söker UAT

Polisen utreder

Ansökan och utredning till SIV för beslut SIV avslår ansökan

A delges SIV:s beslut A söker ånyo UAT Ansökan och utredning till SIV för beslut SIV avslår ansökan och tar upp förpassningsfrågan Ärendet till utlänningsnämnden (UN) A:s ansökan om offentligt biträde till SlV för yttrande Förpassningsärendet återkallas från UN SIV avstyrker ansökan om offentligt biträde Rättshjälpsnämnden (RN) avslår A:s ansökan om biträde A delges Rst beslut SIV får besked att A anfört besvär över RN:s beslut Domstolsverkets beslut: ej ändring av RN:s beslut Ny remiss till UN UN:s yttrande: ej hinder mot förpassning UN:s yttrande till A för kännedom Nya uppgifter inkommer till SIV SIV begär kompletterande utredning Begärd utredning till SIV SIV:s beslut: förpassning A delges SIV:s beslut A överklagar beslutet hos regeringen Ärendet till SIV för yttrande A:s ansökan om offentligt biträde till departementet (dep.) för yttrande Ansökan tillstyrks RN meddelar dep. att offentligt biträde förordnats Dep. tar kontakt med biträdet Skrivelse från biträdet Ärendet från dep. till SIV för nytt yttrande Kompletterande utredning, som SIV begärt, inkommer SIV avstyrker bifall till besvären Regeringen lämnar A:s besvär utan bifall Beslutet till länsstyrelsen för delgivning och verkstäl- lighet Länsstyrelsen begär delgivning m.m. via polisen A delges regeringens beslut Ansökan om återbrytning och inhibition Regeringen beslutar om inhibition

År

Månad

24

23 25 28 15

febr. mars

mars mars mars mars april

Tidsschema

Regeringen lämnar A:s ansökan om återbrytning utan bifall Beslutet till länsstyrelsen för delgivning och verkstäl- lighet Länsstyrelsen begär delgivning m.m. via polisen A delges regeringens beslut

Polisens förslag till verkställighet till länsstyrelsen Länsstyrelsen beslutar hur verkställighet skall ske

A lämnar landet

5.2. Synpunkter från socialdelegerade, Stockholms sociala centralnämnd

Socialdelegerade har i skrivelse den 20 maj 1976 till statsrådet Anna-Greta Leijon påtalat olägenheterna med de långa handläggningstiderna hos SIV. Skrivelsen har den 10 augusti 1976 överlämnats till kommittén föratt beaktas i utredningsarbetet.

I skrivelsen nämns särskilt de avsevärda psykiska och andra påfrestningar för enskilda och familjer, som väntar på besked från SIV. Ovissheten och svårigheterna gör att de inte förmår engagera sig i den information och utbildning som ges. Barnfamiljernas problem är värst och barnen tar i många fall stor skada. Den långa väntetiden ger dessutom upphov till illegal ar- betsmarknad, brottslighet och andra negativa yttringar. Socialdelegerade efterlyste en striktare ansvarsfördelning och en bättre samordning mellan berörda beslutande organ. — De ifrågasatte om inte antalet beslutande myn- digheter kunde reduceras utan att rättssäkerheten för den enskilde åsidosätts.

Förutom svårigheterna för den enskilde tas i skrivelsen också upp sam- hällets kostnader under den tid handläggningen av ett utlänningsärende pågår. Under år 1975 utbetalades i Stockholm totalt nära fem miljoner kronor i socialhjälp till utlänningar som saknade UAT. Enligt uppgift som inhämtats i år från socialförvaltningen i Stockholm uppgick socialhjälpskostnaderna under år 1976 för nämnda kategori till mer än 12 miljoner kronor. För att få socialhjälp måste man ha ansökt om UAT och sakna medel till sin försörjning under väntetiden.

5.3. Synpunkter från vissa polismyndigheter

[ skrivelse från personalklubben vid Stockholms polisdistrikts utlänningsro- tel, vilken skrivelse inkom till arbetsmarknadsdepartementet den 18 maj 1976 tas bl. a. upp de långa väntetiderna i utlänningsärenden och de problem som orsakas av dessa. Skrivelsen har den 10 augusti 1976 överlämnats till kommittén för att beaktas i utredningsarbetet.

l skrivelsen sägs bl. a. att den långa väntetiden då utlänningen är beroende av socialhjälp för sin försörjning bryter ner individen och försvårar en even- tuell framtida anpassning i samhället. Ett av de konkreta förslag som läggs fram i skrivelsen för att förkorta väntetiderna gäller utlänningsnämndens avskaffande. Nämnden anses inte längre ha samma funktion att fylla sedan allmän besvärsrätt införts.

Vid kommitténs besök hos polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Trelleborg påtalades också olägenheterna med de långa hand- läggningstiderna.

6. Initiativ som tagits från annat håll efter direktivens utfärdande

6.1. Förslag om ändring av 21 och 57 åå UtlL

l skrivelse den 14 oktober 1976 till arbetsmarknadsdepartementet föreslog SIV vissa ändringar i 21 och 57 5.5 UtlL. SIV:s förslag innebar att den tids- period inom vilken avvisning enligt 18 &” UtlL skall kunna ske, räknas från den dag då vederbörande utlänning uppsöker eller anträffas av polisen. På motsvarande sätt borde verkställighet utan hinder av anförda besvär enligt 57ä UtlL kunna ske, om avvisningsbeslutet meddelas vid ankomsten till riket eller omedelbart efter det att utlänningen uppsökt eller anträffats av polisen. Av 21 & UtlL borde enligt SIV vidare framgå att beslut om avvisning enligt 185 eller 199; UtlL inte får meddelas senare än inom tre månader från ankomsten.

Kommittén ansåg i sitt remissvar att SIV:s förslag låg väl i linje med kommitténs uppdrag att undersöka möjligheterna till kortare väntetider i utlänningsärenden. Kommittén pekade på att de som t. ex. anför politiska skäl för sin önskan att få stanna kvar här inte kan avvisas av polisen. Polisen har nämligen skyldighet att underställa SIV ärenden där avvisningsanledning visserligen föreligger men utlänningen åberOpar politiska skäl för att få stanna i landet. Även i andra fall skall underställning ske. Kommittén fann att det i lagen var inbyggt garantier för att skäl som kan medföra rätt för ut- länningen att stanna prövas efter noggrann utredning och på ett betryggande sätt. Kommittén påpekade dessutom att utlänningen alltid har möjlighet att i samband med besvär över polisens avvisningsbeslut begära inhibition.

Regeringen föreslår i prop. 1976/77:132 ändring i 21 och 57 åå UtlL på följande sätt. Avvisning enligt 18 & UtlL skall enligt den föreslagna lydelsen i 21 & UtlL kunna ske vid utlännings ankomst till landet eller inom en vecka därefter. Har utlännings rätt att resa in i landet inte prövats vid an- komsten, får avvisning enligt 18 & UtlL ske när utlänningen första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Avvisning får dock inte i något fall ske senare än tre månader efter an— komsten. [ 57å UtlL föreslås att beslut om avvisning, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till landet eller inom en vecka därefter, skall gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Detsamma skall enligt förslaget gälla beslut som meddelats när utlänning, vars rätt att resa in i landet inte prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt

eller anträffats av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Propositionen var inte behandlad av riksdagen vid detta betänkandes slut- justering.

6.2. Förslag om utredningscentraler

Utlänningsnämnden och SIV har i skrivelser till RPS under 1971—72 påtalat att kvaliteten i polisens utredningar i utlänningsärenden var ojämn och delvis mycket otillfredsställande, särskilt i fråga om politiskt flyktingskap och avlägsnanden av utlänningar. Förslag framfördes att inrätta s.k. ut- redningscentraler i Stockholm, Göteborg och Malmö, dit ärendena kunde koncentreras och handhas av kvalificerad och för uppgiften skickad personal.

Förslaget utreddes av en arbetsgrupp tillsatt av RPS vars resultat redogörs för i RPS anslagsframställning för budgetåret 1977/78. RPS anförde att ar- betsgruppen funnit kritiken befogad, särskilt vad gällde de mindre polis— distrikten där man uppenbarligen ofta saknar lämplig personal för kvali- ficerade utlänningsutredningar. RPS fortsatte: ”Dessutom har omsättningen av personal som handlägger utlänningsärenden på många håll befunnits påfallande stor, något som medför att denna personal ibland saknar erfor- derlig erfarenhet och rutin. Detta faktum har också framhållits av 1973 års utredning angående åtgärder för att minska personalomsättningen inom polisväsendet. Nämnda förhållanden medför att utlänningsutredningarna många gånger blir ofullständiga eller på annat sätt bristfälliga som besluts- underlag. Då kompletterande utredningar måste införskaffas från polisen leder detta inte sällan till en ytterligare ökning av handläggningstiderna. När det gäller utlänningsutredningar — särskilt sådana där utlänningarna åberopar politiskt flyktingskap för att få vistas i landet — krävs bl. a. god kännedom om förhållandena i utlänningarnas hemländer. Saknas kunskaper därom hos förhörsledaren, kan denne inte bedöma och i förekommande fall bemöta vad utlänningen vill göra gällande i olika avseenden. För ut- länningsutredningar fordras sålunda i vissa fall speciella kunskaper och rutin som inte kan erhållas annat än genom långvarig praktisk verksamhet på området. I storstadsdistrikten, där särskilda utlänningsrotlar/motsvarande är organiserade. finns personal med mångårig erfarenhet av utlän- ningsutredningar och med god kännedom om de länder varifrån utlän- ningarna kommer. Arbetsgruppen fann att högre kvalitet i kvalificerade polisutredningar i utlänningsärenden, främst sådana rörande politiskt flyk- tingskap, generellt skulle kunna åstadkommas genom att i utlänningsrot- larna/motsvarande i de tre storstadsdistrikten inrymma särskilda utrednings- centraler som — där polischef i annat polisdistrikt bedömde det erforderligt — på begäran skulle biträda med utredningar av nu ifrågavarande slag. Det skulle sålunda ankomma på sådan polischef att i varje särskilt fall bedöma om i polisdistriktet tillgänglig personal kunde verkställa utredningen till- fredsställande eller om framställning skulle göras om biträde av specialist- personal i närmaste storstadsdistrikt. I fall då polischef begärt och erhållit dylikt biträde skulle han dock bibehållas vid sina förekommande besluts- funktioner av olika slag i ärendet.”

RPS föreslår i sin anslagsframställning för budgetåret 1977/78 att ut- redningscentraler inrättas i de tre storstadsdistrikten med syfte att efter be- gäran kunna betjäna övriga polisdistrikt.

[ årets budgetproposition (prop. 1976/77:100, bilaga 5 s. 32) föreslår de- partementschefen att utredningscentraler inrättas på sätt RPS föreslagit.

Riksdagen har godkänt propositionens förslag om utredningscentraler.

6.3. Utbildning av tjänstemän inom polisväsendet i gränsöver- vakning och utlänningslagstiftning m.m.

En arbetsgrupp inom RPS utarbetade under våren 1976 ett samrådsunderlag angående passkontrollverksamheten m.m. Arbetsgruppen framhöll därvid att det starka inslaget av utlänningar i vårt land gjorde att polismän i all— mänhet måste vara väl förtrogna med de bestämmelser som gäller för ut- länningars rätt att resa in, vistas och arbeta här. Vidare betonade arbets- gruppen vikten av att grundliga kunskaper i dessa frågor meddelades po- lismännen redan i polisskolan under grundutbildningen.

Under några år förekom inte någon undervisning alls i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. i kommissarie- och polischefskurserna. Se- dan detta förhållande påtalats av arbetsgruppen, som ansåg det ofrånkomligt att undervisningen återupptogs inom detta ämnesområde, har så skett fr.o.m. innevarande utbildningsår, 1976—77.

Sedan arbetsgruppen hade presenterat samrådsunderlaget framförde ti- digare elever i polischefskurserna vissa synpunkter på den avsedda utbild— ningen i dessa. Med anledning härav beslöt arbetsgruppen föreslå RPS att antalet lektionstimmar i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. skulle utökas. Förslaget har beaktats av RPS och undervisningen inom dessa ämnesområden i polischefskurserna omfattar sålunda f. n. sammanlagt 18 lektionstimmar.

Den utbildning i gränsövervakning och utlänningslagstiftning rn. m. som ges tjänstemän inom polisväsendet framgår av bilaga 3.

RPS överväger att centralt anordna en veckokurs för i första hand personal vid de särskilda utredningscentraler som riksdagen beslutat inrätta i Stock- holms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt. Vid kursen skulle som föreläsare anlitas företrädare för utrikesdepartementet (UD), RPS, AMS och SIV. Vida- re övervägs att med lämpliga intervaller anordna tvådagarsseminarier i in- ternatsform för personalen vid utredningscentralerna.

Utlänningsgruppen hos RPS arbetar f. n. på en handbok i gränsövervak- ning och utlänningskontroll. Boken kommer i huvudsak att disponeras enligt följande.

1. Författningar, konventioner, överenskommelser. 2. Passhandlingar, Visering. 3 Yttre utlänningskontroll (pass- och besättningskontroll). 4. Flyktingärenden. 5. Tillståndsärenden.

6. Medborgarskapsärenden. 7. Inte utlänningskontroll.

8. Tvångsåtgärder.

9. Avlägsnandeärenden. 10. Passkontrollorter, gränsövergångsställen, överfartsställen. 11. Skyddsområden, kontrollområden och tillsyn därav. 12. Expeditionsavgifter, blanketter, stämplar.

13. Övrigt.

Handboken är även avsedd att tjäna som läromedel vid undervisningen i polisskolorna.

7. Allmänna överväganden

Kommitténs uppdrag rör inte utlänningspolitikens mål och inriktning. Dessa har fastlagts genom olika beslut av statsmakterna — senast år 1975. Kom- mittén har i stället att utreda hur de mål statsmakterna angett bäst skall kunna tillgodoses genom ett så ändamålsenligt förfarande som möjligt i utlänningsärenden.

Bakgrunden till att kommittén har fått i uppdrag att med förtur ta upp frågan om förkortade handläggningstider i utlänningsärenden är naturligtvis främst de otillfredsställande förhållanden som f. n. råder. Av den tidigare lämnade redogörelsen framgår att utlänning ofta får vänta mellan ett och två år här i landet innan han får ett slutligt besked om sin rätt att stanna här. Denna väntetid är självfallet pressande. Redan osäkerheten om fram- tiden kan vara svår. Därtill kommer att han inte får arbeta utan är hänvisad till en relativ sysslolöshet med allt vad detta innebär av otrivsel och på- frestningar. Känslan av att ligga det allmänna ekonomiskt till last känns ofta prövande.

Kommittén har sig bekant flera fall där de psykiska påfrestningarna har blivit utlänningen övermäktiga. Det har hänt att han måst omhändertas för psykiatrisk vård. Missbruksproblem har också förekommit bland dem som väntar på besked.

Det händer också att utlänning arbetar utan tillstånd och då kommer i ett helt otillfredsställande beroendeförhållande till arbetsgivaren. Arbets- givaren anmäler inte anställningen till myndigheterna och lämnar inte heller uppgifter om löner m. m. Utlänningen går därigenom miste om de sociala förmåner som eljest är tillförsäkrade dem som arbetar i landet. Under vän- tetiden får utlänningen ofta en ökad anknytning till landet. Detta gör frågan om hans rätt att vistas och arbeta här än mer komplicerad. Allmänt kan sägas attju längre utlänningen vistats här desto svårare bedömningar uppstår i avlägsnandefrågan. Väntetiden skapar i sig nya problem.

F. n. finns en stor balans av oavgjorda ärenden hos SIV — i mars månad 1977 uppgick denna till 13 500 ärenden. Denna balans har självfallet flera olika orsaker. SIV har inte haft tillräckliga resurser att möta det stora antalet ansökningar om UAT. Antalet befattningshavare på SIV:s tillståndsbyrå har inte varit tillräckligt stort och SIV har förlorat åtskilliga erfarna tjän- stemän i samband med utflyttningen till Norrköping. SIV:s arbetssituation har också försämrats genom att tillståndsärendena under senare tid ändrat karaktär. Förut sökte — såsom avses med den reglerade invandringen — utlänningar i allmänhet AT innan de kom hit. Frågan om AT skulle beviljas

avgjordes då från arbetsmarknadspolitiska utgångspunkter. Sakprövnhgen företogs därför av arbetsmarknadsorganen. SIV följde regelmässigt AMS yttranden. Handläggningen belastade därför inte nämnvärt SIV. Nunera reser utlänningar hit i ökad omfattning och söker AT först efter inresan. Ärendet skall då prövas enligt undantagsbestämmelserna i 46 &" Uth. Denna prövning åvilar helt SIV. Verket får härigenom en ökad arbetsbörda. En viss ökning av SIV:s resurser har skett och ytterligare förstärkning föreslås. Det är naturligtvis viktigt att resursfrågan ständigt hålls aktuell. Det är emellertid i första hand SIV:s uppgift att göra detta och att vid behov fcreslå förstärkningar. Kommittén har ansett resursfrågan ligga utanför dess uppdrag och förbigår den därför i fortsättningen.

En betydande anledning till de långa väntetiderna är det nuvarande för- farandet i samband med prövningen av utlänningars ansökningar att få x istas och arbeta i landet. Allmänt kan sägas att man i en god önskan om rätts- säkerhet för utlänningen har konstruerat ett invecklat maskineri med många myndigheter inblandade — ett maskineri som nästan nödvändigtvis måste leda till långa väntetider framförallt om antalet tillståndssökande är stort. Kommittén har sett som sin väsentligaste uppgift att med bibehållen — och helst ökad — grad av rättssäkerhet åstadkomma ett enklare och mer kon- centrerat prövningsförfarande.

Kravet på rättssäkerhet anser kommittén bör uppfyllas liksom nu med att en grundlig och allsidig utredning sker, att kompetenta organ prövar utlänningens sak, att han skall ha tillgång till ett besvärsförfarande samt att han normalt skall ha möjlighet till biträde av en i svensk rätt insatt person.

När det gäller snabbhetskravet måste målet vara att utredningen kan på- börjas så snart utlänningen kommer i kontakt med polisen, att den kan slutföras utan oskäligt dröjsmål, att beslut kan fattas så snart utredningen slutförts samt att besvärsförfarandet skall kunna igångsättas och slutföras utan annat dröjsmål än som föranleds av den ytterligare utredning som kan vara erforderlig för att besvärsorganets beslut skall bli riktigt.

En konsekvens av det uppställda snabbhetskravet är att man måste försöka minska behovet av remisser och delgivningsåtgärder så mycket som möjligt. Naturligtvis måste FL:s krav i detta avseende uppfyllas men man måste sträva efter en så planmässig och koncentrerad handläggning som möjligt. Önskvärt är naturligtvis att alla i ärendet inblandade så tidigt som möjligt får komma in i bilden och bidra till utredningen samt att utlänningen eller hans ombud därefter slutligen yttrar sig varefter beslut kan fattas. Vid be- svärsförfarande bör remiss till underinstans ske bara om besvären innehåller något nytt eller om tvekan om riktigheten i underinstansens beslut föreligger. Rutinremisser där man från början vet svaret måste undvikas.

Mot bakgrund av de allmänna principer som kommitten ovan anfört har den gått igenom de olika leden i det nuvarande förfarandet vid prövning av utlänningars rätt att vistas och arbeta i landet. Kommittén redovisar i det följande de överväganden och förslag denna genomgång har föranlett och sammanfattar slutligen den effekt som förslagen enligt kommitténs mening kan ge.

8. Kommitténs överväganden om förfarandet hos polismyndighet

Polisens uppgift i utlänningsärenden är central. Hos polisen får utlänningen den första kontakten med svenska myndigheter och det är polisen som normalt tillhandahåller allt centralt utredningsmaterial. Det är självfallet viktigt att polisen har erforderliga resurser och lämpliga arbetsrutiner om målet för kommitténs arbete — kortare handläggningstider med bibehållen rättssäkerhet — skall kunna uppnås. Kommittén har därför övervägt om några förbättringar kan åstadkommas i fråga om polisens befattning med utlänningsärenden.

Kommittén har vid sin genomgång i denna del konstaterat att resursfrågan naturligtvis är mycket viktig. Det är emellertid inte möjligt eller lämpligt att kommittén föreslår de totala resursförstärkningar som kan vara erfor- derliga för utlänningsärendenas handläggning. Här måste i första hand RPS göra en bedömning och inom de ramar som är uppställda för dess verksamhet göra en prioritering. Kommittén vill emellertid understryka det angelägna i att utredningen i utlänningsärenden kan ske utan dröjsmål och av därtill väl skickad personal.

På initiativ av SIV och utlänningsnämnden har inom RPS utretts möj- ligheten att förbättra polisens utredningar genom inrättande av s.k. ut- redningscentraler. För detta har redogjorts i avsnitt 6.2. Kommittén finner att förslaget är väl ägnat att fylla sitt ändamål att åstadkomma bättre ut- redningar. Kommittén utgår därvid från att utredningscentralernas inrät- tande kommer att leda till att flertalet utredningar kommer att handhas av kunnig och erfaren personal. I linje med detta ligger även den satsning på ökad utbildning som RPS nu genomför och som redogjorts för i avsnitt 6.3.

Enligt de föreskrifter som SIV i samråd med bl. a. RPS utfärdat för polisens utredningsverksamhet skall polisen normalt göra endast en utredning i ett utlänningsärende (se vidare avsnitt 3.5.1.l). Fortfarande sker emellertid ut- redningen ofta i två steg — först i tillståndsärendet och sedan i förpass- ningsärendet. Detta är otvivelaktigt ägnat att fördröja ärendena. Kommittén vill understryka vikten av att polisen alltid skall göra en så fullständig ut- redning att den kan ligga till grund för ett samtidigt ställningstagande i tillstånds- och avlägsnandefrågan. I de fall då det inte är klart att ansökningen om tillstånd kan komma att bifallas bör polisen meddela utlänningen att ett avlägsnandebeslut kan komma att fattas. 1 avsnitt 9.2 föreslås att ut- länningen i samband med att polismyndigheten gör den bedömningen bör

] Ekelöf, Rättegång, del V 5. 93, fjärde upplagan.

få rätt till offentligt biträde. Det torde ofta vara lämpligt att polisen — innan handlingarna sänds till SIV — delger biträdet allt material och frågar denne om han påkallar ytterligare utredning. Sedan ytterligare utredning gjorts kan handlingarna översändas till SIV som då bör ha förutsättning att ta ställning i tillstånds- och förpassningsfrågan.

Från olika håll uppges att utlänningar, på grund av förhållandena i deras hemländer, kan känna en stark misstro mot myndigheter, i synnerhet po- lismyndighet. De kanske därför inte vågar föra fram alla skäl för sin önskan att stanna i Sverige redan hos polisen. Kommitténs förslag att offentligt biträde skall förordnas redan när ärendet befinner sig hos polisen bör ses också mot denna bakgrund.

Kommittén har också funnit det angeläget att tillfälle ges till lekman- nainsyn i dessa ärenden. En sådan insyn bör vara av störst värde i in- ledningsskedet av ett ärende, dvs. vid ärendets handläggning hos polisen. Vad kommittén närmast haft i åtanke är det system med förhörsvittnen som finns i Göteborg, s.k. medborgarvittnen.

Enligt RB:s regler skall såvitt möjligt ett av undersökningsledaren an- modat trovärdigt vittne närvara vid förundersökning i brottmål. Vittnet har dels till uppgift att kontrollera att allt går rätt till, dels att vid behov kunna styrka vad som hänt under förhöret. Ett sådant vittne kan naturligtvis också närvara vid den utredning som företas i enlighet med UtlL:s be- stämmelser. Då det inte finns något statsanslag för anställande av förhörs- vittnen, brukar ett sådant vittne inte närvara eller också är en befattnings— havare hos polisen närvarande'. I Göteborg finns dock en vidareutveckling av systemet med förhörsvittnen. År 1956 beslöt stadsfullmäktige i Göteborg att utse 60 personer för tjänstgöring som förhörsvittnen ( medborgarvittnen) på stadens bekostnad. Systemet fungerar fortfarande. Medborgarvittnena väljs nu av kommunfullmäktige enligt samma principer som gäller för nämn- demän. De anlitas framför allt inom kriminal- och ordningsavdelningarna men även vid handläggningen av vissa utlänningsärenden.

Frågan om medborgarvittnen behandlas av 1975 års polisutredning (Ju 1975208). Direktiven i denna del lyder:

"De sakkunniga bör med utgångspunkt i erfarenheterna av medborgarvittnen i Göteborg, överväga behovet av medborgarvittnen och undersöka möjligheterna att införa ett liknande system i övriga polisdistrikt. Jag är medveten om att man inte utan vidare kan överföra erfarenheterna av dessa vittnens verksamhet från ett stort polisdistrikt till ett mindre, men det bör ändå vara möjligt att finna en form som gör det möjligt för polisen att få tillgång till ett medborgarvittne när detta framstår som angeläget. — — — De sakkunniga bör samråda med andra utredningar som behandlar frågor som har anknytning till deras uppdrag."

Kommittén har vid sina överväganden funnit att behovet av lekman- nainsyn är särskilt påtagligt i utlänningsärenden. Därigenom borde ut- länningens kontakt med och förtroende för polismyndigheten underlättas. Detta skulle bidra till att utredningen från början omfattar alla skäl ut- länningen önskar åberopa för att stanna i landet, vilket i sin tur skulle medföra att utlänningen snabbare skulle kunna få besked i sitt ärende utan den besvärande tidsutdräkt som förnyade utredningar innebär. En förut- sättning i det enskilda fallet skulle naturligtvis vara att utlänningen inte motsatte sig närvaron av ett medborgarvittne.

Det kan göras gällande att det inte finns något behov av medborgarvittnen i just utlänningsärenden eftersom en tredje person, nämligen tolk, oftast är närvarande vid utredningen. En tolk skall emellertid endast fullgöra sitt översättningsuppdrag och inte ha någon kontroll- eller insynsfunktion. Det faktum att tolk är närvarande påverkar därför inte behovet av medbor- garvittnen. Mot denna bakgrund bör 1975 års polisutredning enligt kommitténs me- ning ingående överväga om medborgarvittnen skall kunna närvara under utredningen i utlänningsärenden.

9. Kommitténs överväganden om förfarandet hos SIV och utlänningsnämnden

9.1. Samtidig prövning av uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) och av förpassning

I sitt remissyttrande över bl. a. utlänningsutredningens båda sista be- tänkanden och i en särskild skrivelse den 21 februari 1974 till regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) föreslog SlV vissa ändringar i ut- länningslagstiftningen. Förslaget avsåg förenklingar av bestämmelserna om förfarandet i tillstånds- och avlägsnandeärenden i syfte att förkorta handläggningstiderna. [ skrivelse den 6 december 1974 sammanställde SIV förslagen och gjorde i samband därmed även vissa modifieringar och kompletteringar.

Förslaget i skrivelsen den 21 februari 1974 gick ut på att beslut om vägrat UT skulle innebära att förpassning skulle ske — utan något nytt särskilt beslut — om sökanden inte frivilligt hade lämnat landet efter en vecka från det beslutet vunnit laga kraft.

Som nämnts i avsnitt 5.1 var bakgrunden till förslaget bl. a. att personer som har fått avslag på ansökan om UT ofta stannar kvar i landet. Av- slagsbeslutet tas oftast inte på allvar och det är ganska vanligt att sö- kanden inte anser sig ha fått något besked i ärendet förrän beslut om förpassning har fattats.

Många som har fått avslag på sin ansökan om UT blir kvar i landet under avsevärd tid. Eftersom de saknar AT har de inte möjlighet att försörja sig genom eget arbete. De flesta är därför under denna tid hän- visade till antingen socialhjälp eller illegalt arbete. Dessutom lever de oftast under svår psykisk press. Om ett avslag på ansökan om UT också skulle innebära förpassning på sätt SIV föreslagit slipper man väntetiden mellan vägrat UT och förpassning. För den enskilde utlänningen måste det vara angeläget att få ett snabbt besked. Vidare skulle det allmännas kostnader för uppehälle åt utlänningen under mellantiden upphöra.

1 den ovannämnda skrivelsen den 6 december 1974 framhöll SIV att den i februariskrivelsen föreslagna ordningen skulle kräva omfattande ändringar i UtlL. I avvaktan på en allmän översyn av UtlL föreslog SlV i stället, att i normalfallet särskilt beslut om förpassning meddelas sam- tidigt som ansökan om UT avslås. SlV angav att detta väsentligen var en lagteknisk modifiering av förslaget i februariskrivelsen.

Enligt förslaget i decemberskrivelsen borde SIV få underlåta att med- dela förpassningsbeslut när det föreligger betydande sannolikhet för att

' Remissinstanser: Kammarrätten i Stock- holm, RPS, socialstyrel- sen, AMS, ut— länningsnämnden, länsstyrelserna i Stock- holms samt Göteborgs och Bohus län, LO, Tjänstemännens Central- organisation (TCO), Svenska Arbetsgivareför- eningen (SAF), Sveriges advokatsamfund, Sven— ska röda korset, Svenska llyktingrådet samt För- enade invandrarorganisa— tioner i Sverige (FIOS).

sökanden kommer att resa ut sedan avslagsbeslut meddelats, exempelvis när sökanden själv har förklarat att han frivilligt kommer att lämna lan- det.

SIV pekade på att det redan nu finns formell möjlighet att meddela förpassningsbeslut i samband med avslag på ansökan om UT. Man ansåg det emellertid inte praktiskt möjligt att tillämpa en sådan ordning, efter- som utlänningsnämnden inte är dimensionerad för den mängd ärenden som det då skulle bli fråga om. Det problemet kunde enligt SIV lösas antingen genom en förstärkning av utlänningsnämnden eller införande av en ordning där nämndens yttrande inte behöver inhämtas. SlV erinrade vidare om att verket tidigare, bl. a. i februariskrivelsen, hade tagit ställ- ning för en allmän besvärsrätt över avlägsnandebeslut. Om en allmän besvärsrätt infördes ansåg SIV att det inte fanns tillräckliga skäl att behålla utlänningsnämnden. SlV hänvisade bl. a. till att ett av motiven för ut- länningsnämndens inrättande år 1937 var, att nämnden skulle innebära en garanti för att tveksamma ärenden skulle komma under Kungl. Maj:ts prövning genom klagorätt.

l decemberskrivelsen beräknade SIV att införandet av en allmän be- svärsrätt i avlägsnandeärenden skulle medföra besvärsrätt i omkring 500 ärenden per år. Om SIV:s förslag om meddelande av förpassningsbeslut i samband med vägrat UT samtidigt genomfördes, uppskattade verket antalet ärenden med besvärsrätt till 2 500 per år. SIV ansåg det inte möjligt att närmare uppskatta hur ofta besvärsrätten skulle komma att utnyttjas. Verket ansåg det emellertid vara rimligt att anta, att åtskilliga av de personer som i dag lämnar landet efter ett avslag på ansökan om UAT inte skulle komma att besvära sig över ett förpassningsbeslut med det föreslagna systemet. SlV föreslog att i förpassningsbeslut som meddelas i samband med vägrat UT normalt bör föreskrivas, att förpassningen i första hand skall verkställas genom att sökanden föreläggs att inom viss tid lämna landet.

SIV framhöll slutligen att förslaget såsom det hade utformats i de- cemberskrivelsen inte förutsatte ändring i UtlL. Däremot var det lämpligt att föredraganden i propositionen uttalade att den normala handlägg- ningen i ärende om UT borde vara att förpassningsbeslut meddelades i samband med att UT vägrades.

SIV:s ovannämnda förslag remissbehandlades.| Förslaget att i normalfallet meddela _/örpassningbeslut i samband med vägrat UT tillstyrktes eller lämnades utan erinran av praktiskt taget alla remissinstanserna, som också pekade på angelägenheten att korta ner handläggningstiderna. Svenska flyktingrådet avstyrkte emellertid försla- get på föreliggande utredning. Ett genomförande av förslaget förutsatte enligt flyktingrådets uppfattning en rad andra reformer. Utlänningsnämn— den ansåg att förslaget förutsatte hög kvalitet på utredningarna genom förstärkning av utredningsresurserna och tillgång till kompetenta tolkar.

Förslaget att underlåtaförpassningsbeslut i vissa fall tillstyrktes av LO och TCO. RPS samt länsstyrelserna i Stockholms och Göteborgs och Bohus län avstyrkte förslaget och ansåg att förpassningsbeslut alltid borde meddelas när UT vägrades. Övriga remissorgan lämnade förslaget utan erinran eller närmare kommentar.

Förslaget att avskaffa utlänningsnämnden tillstyrktes i princip av Sveriges

advokatsamfund, Svenska röda korset och Svenska llyktingrådet. Social- styrelsen och AMS hade inte något att erinra mot att utlänningsnämnden slopades. SAF avstyrkte förslaget och menade att nämndens resurser borde förstärkas så att den kunde fullgöra sina uppgifter tillfredsställande. Utlänningsnämnden samt länsstyrelserna i Stockholms och Göteborgs och Bohus län uttalade sitt stöd för ett lekmannainflytande i någon form. Det var särskilt angeläget i ärenden där politiskt flyktingskap åberopades. Kammarrätten i Stockholm framhöll i detta sammanhang att principen om allmän besvärsrätt i utlänningsärenden, till vilken kammarrätten an- slöt sig, inte borde leda till att alltför stora grupper av ärenden besvärs- vägen fördes upp till regeringen. Det borde därför undersökas om inte utlänningsnämnden kunde göras till slutlig instans i alla utlänningsären- den.

Föredragande statsrådet uttalade i den av riksdagen godkända pro- positionen 1975/76118 med anledning av SIV:s förslag följande (5. 119—120):

”För egen del vill jag instämma i att den nuvarande ordningen medför betydande olägenheter, vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som SlV föreslår. För den utlänning som berörs måste det i allmänhet vara en fördel att så tidigt som möjligt och i ett sammanhang få klarhet i fråga om möjligheterna att få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer att samhällets kostnader. i form av socialhjälp m. m., för de utlänningar som vistas här i avvaktan på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en grund för illegala ar— betsanställningar. De arbets- och löneförhållanden som därvid erbjuds utlänningen är inte sällan undermåliga. En sådan reform som SlV föreslår är alltså i hög grad önskvärd. De konsekvenser som den föreslagna ändringen skulle få om ut- länningsärenden skulle kunna överklagas till regeringen utan nu gällande be- gränsningar kräver emellertid ytterligare överväganden. Bl. a. innebär SIV:s för- slag, om det genomförs. att ett ytterligare mycket stort antal ärenden skulle komma att handläggas i regeringskansliet. En sådan utveckling synes stå i strid med strä- vandena att decentralisera ärenden från regeringen. SIV:s förslag kan bl. a. mot denna bakgrund inte utan ytterligare utredning läggas till grund för en reform. Jag kan därför inte redan nu föreslå en genomgripande ändring av de otillfreds- ställande förhållanden som nu råder, hur önskvärt det än vore. ——— ] avvaktan på resultatet av en sådan utredning bör besvär i de ärenden i vilka besvärsrätten föreslås utvidgad, liksom hittills överklagas hos regeringen. Det bör inte heller vara något hinder för SIV att under denna tid försöksvis i den utsträckning, som bedöms möjlig och lämplig. meddela förpassningsbeslut i anslutning till att uppehållstillstånd vägras. Härigenom kan praktiska erfarenheter erhållas av bl. a. i vilken utsträckning en sådan ordning skulle medföra ett ökat antal besvärsärenden. Sådana erfarenheter bör vara av värde för utredningsarbetet."

Kommittén vill anföra följande. Som framhållits i den allmänna motiveringen är en koncentrerad hand- läggning av utlänningsärenden i hög grad önskvärd. Nuvarande ordning, där det ofta förekommer två prövningar av SIV — först i tillståndsfrågan och sedan i avlägsnandefrågan — ter sig otillfredsställande, både humanitärt och förvaltningsorganisatoriskt. Den ger också alldeles för långa väntetider. Kommittén anser att utlänningen på en och samma gång bör få besked om han har rätt att vistas och arbeta här eller om han skall avlägsnas.

SIV föreslog i februariskrivelsen att vägrat UT samtidigt skulle innebära

' Se Björling—Linden- crona: Utlänningslagen jämte dithörande för— fattningar s. 64.

att förpassning kunde ske. En sådan ordning förutsätter ändring i UtlL. Avlägsnande på grund av brott, vandelsskäl samt avsaknad av pass och tillstånd liksom medel till sin försörjning sker genom särskilda beslut (se avsnitt 3.2). Enligt kommitténs mening bör i klarhetens intresse ett vägrat tillstånd att vistas i riket också åtföljas av ett särskilt beslut om avlägsnande. Det finns därför enligt kommittén inte skäl att frångå nu- varande ordning i detta hänseende.

Det föreligger inte hinder att redan nu pröva förpassningsfrågan sam- tidigt som avslag ges på ansökan om UT]. Så sker i dag nästan enbart i de ärenden där polisen samtidigt som ansökan om UAT överlämnas till SIV för avgörande anmäler att förpassningsanledning föreligger.

Förslaget att förpassningsbeslut i regel skall meddelas i omedelbart samband med beslutet att vägra UT stöter på vissa svårigheter. Ut- länningsnämnden, som skall höras i förpassningsärenden, är inte dimen- sionerad för det ökade antal ärenden som torde bli följden av förslaget. Problemet kan emellertid lösas antingen genom en utbyggnad av ut- länningsnämnden eller genom att nämnden avskaffas. Frågan om ut- länningsnämnden skall finnas kvar eller avskaffas behandlas i kap. 10. Av skäl som där anges anser kommittén att nämnden inte bör finnas kvar. Även om någon lagändring inte är erforderlig för att en samtidig pröv- ning av tillstånds- och avlägsnandefrågan normalt skall kunna ske, be- dömer kommittén det så viktigt att detta inskärps för den beslutande myn- digheten att en bestämmelse därom bör införas i 23% UtlL.

Frågan blir då om SIV skulle kunna underlåta att meddela förpass- ningsbeslut i de fall där det är mycket sannolikt att sökanden kommer att resa ut efter ett avslagsbeslut. Att bedöma det på förhand torde emel- lertid vara mycket svårt. Kommittén anser därför att ett avslagsbeslut i princip bör kombineras med ett förpassningsbeslut. En sådan ordning kan knappast medföra några nackdelar. Den som har för avsikt att resa ut kan givetvis fortfarande frivilligt lämna landet. Ett förpassningsbeslut anses enligt 60aå UtlL verkställt, när utlänningen efter delgivningen av beslutet lämnat landet. Enligt 68?" Uth kan vidare beslut om för- passning verkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet. Ett sådant förfarande kan användas om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåtgärder behöver vidtas mot honom.

Undantag från den samtidiga prövningen bör kunna ske endast i uppenbara fall (se härom specialmotiveringen).

9.2. Rättshjälp genom offentligt biträde

] skrivelse den 18januari 1974 till regeringen (justitiedepartementet) föreslog SIV att offentligt biträde skulle kunna förordnas i avlägsnandeärenden hos verket så snart utlänningen önskade det. Verket framhöll därvid bl. a. att utformningen av de nuvarande reglerna om offentligt biträde hade lett till att handläggningstiderna i avlägsnandeärenden ytterligare hade förlängts och att ärendena inte gick att handlägga på ett rationellt sätt.

1 den i avsnitt 9.1 omnämnda skrivelsen den 21 februari 1974 tog SlV på nytt upp den negativa inverkan som bestämmelserna om offentligt biträde hade på handläggningstiderna i avlägsnandeärenden.

I den likaledes i avsnitt 9.1 omnämnda skrivelsen den 6 december 1974 föreslog SIV att rättshjälpslagen ändrades så att offentligt biträde kunde förordnas på utlänningens begäran först i besvärsärendet.

Domstolsväsendets organisationsnämnd (DON) ansåg emellertid att det inte fanns skäl att göra ändring i gällande regler. len promemoria i december 1974 redogjorde DON bl. a. för SIV:s praxis vid handläggningen av ärenden, i vilka offentligt biträde begärts. DON uttalade därvid att gällande bestäm- melser torde ge större utrymme att förordna offentligt biträde i avlägsnan- deärenden än SIV syntes utgå ifrån. DON ansåg att den av SlV väckta frågan borde beaktas vid en allmän översyn av bestämmelserna om offentligt biträde.

Chefen för justitiedepartementet har tillsatt en utredning för att göra en allmän översyn av rättshjälpssystemet (Ju 1975:O7).

SIV:s ståndpunkt i decemberskrivelsen, att offentligt biträde i avlägs- nandeärende hos SIV skall kunna förordnas först när ärendet har överklagats till regeringen, avstyrktes enhälligt under remissbehandlingen.l

Kommittén vill anföra följande.

De siffror som har redovisats ovan i avsnitt 4.2 visar att SIV numera i stor utsträckning antingen anmäler behov av offentligt biträde eller till- styrker ansökningar härom. Antalet avstyrkta ärenden är förhållandevis litet. Det är inte tillfredsställande att bestämmelserna om offentligt biträde har en sådan utformning att handläggningstiden i sådana avlägsnandeärenden där SIV avstyrker ansökan om offentligt biträde kan förlängas med ca 2—3 månader. Även i sådana avlägsnandeärenden där ansökan om rättshjälp sedermera tillstyrks förlängs handläggningstiden avsevärt t. ex. genom att ärendena skickas fram och tillbaka flera gånger mellan SIV och ut- länningsnämnden.

Kommitténs förslag till ändringar i UtlL syftar till ett mer koncentrerat och därmed snabbare förfarande. Ett sådant förfarande innebär i sig ingen minskning av rättssäkerheten men det finns anledning att undersöka om inte rättssäkerheten ytterligare kan ökas.

Den allmänna rättshjälpen ger enligt kommitténs mening goda möj- ligheter att förbättra rättssäkerheten. För utlänningen — som i allmänhet är helt okunnig om förhållandena i landet och som saknar kunskaper i svenska — är det av yttersta vikt att på ett så tidigt stadium som möjligt få hjälp av en person som är insatt i reglerna för utlännings rätt att vistas och arbeta i landet. Få saker torde vara bättre ägnade att öka utlänningens rättssäkerhet än att ge honom ett gott biträde på ett tidigt stadium. Kommittén, som i frågan har samrått med rättshjälpsutredningen, fin-

ner mot bakgrund av det anförda det önskvärt att rätten till offentligt biträde görs generösare än nu. Huvudprincipen bör vara att ingen — utom såvitt det gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövande beslutas av polisen — skall kunna avlägsnas ur riket utan att han erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Detta erbjudande bör i princip ges honom så snart man börjar överväga att han skall avlägsnas, oavsett om detta sker lRemissinstanser, se 5. när utredningen påbörjas hos polisen eller senare hos SIV. Sker detta på 90.

ett tidigt stadium förbättras möjligheterna till en god och allsidig utredning och till en koncentrerad handläggning.

Utlänningar, som söker UAT och som vill ha offentligt biträde, bör således i allmänhet få sådant. Undantag bör givetvis göras i de fall det står klart att ansökningen skall bifallas. Det kan diskuteras om undantag också bör göras för det fall utlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda till bifall av hans ansökning. Han åberopar t.ex. endast en allmän opreciserad önskan att få arbeta i landet. Kommittén finner emellertid att även en sådan utlänning bör ha rätt till offentligt biträde. Han har ett behov av att bli upplyst om innehållet i svenska bestämmelser av någon som han litar på.

Om de materiella bestämmelserna om offentligt biträde ändras som kom- mittén föreslår bör också handläggningen av rättshjälpsärendena gå snab- bare därigenom att antalet avslag minskar. Men även i övrigt tar — som framgått av det föregående — rättshjälpsfrågans handläggning f. n. för lång tid. Nuvarande ordning med ansökan hos rättshjälpsnämnd, remiss till SlV och därefter beslut av nämnden är onödigt byråkratisk och tids- krävande. Långt bättre vore om den myndighet som handlägger ärendet — SIV eller regeringen — själv fick besluta i frågan. Betänkligheterna mot en sådan ordning blir knappast några om reglerna — som föreslagits ovan — utformas som en automatisk rätt för utlänningen till biträde. Kom- mittén anser sålunda att SIV resp. regeringen, beroende på var avlägsnan- defrågan behandlas, skall få besluta i frågan om offentligt biträde.

Det normala förfarandet i ett förpassningsärende bör enligt kommitténs mening vara följande. När en utredning har kommit så långt att man be- dömer en förpassning som sannolik, skall utlänningen underrättas om sin rätt till offentligt biträde. I allmänhet lär en sådan bedömning kunna göras redan av polisen. Önskar utlänningen offentligt biträde eller finner polisen eljest biträde erforderligt, anmäler polisen förhållandet till SIV som prövar frågan utan att begära någon mer omfattande utredning från polisen. Sedan SlV förordnat biträde fortsätter utredningen under medverkan av biträdet. Därefter överlämnas handlingarna till SIV som prövar förpassningsfrågan. Har offentligt biträde inte tidigare förordnats skall SIV — om verket vid sin prövning av förpassningsärendet finner att utlänningen sannolikt kom- mer att avlägsnas ur landet — underrätta denne om hans rätt till offentligt biträde. Om utlänningen önskar sådant eller SIV eljest finner erforderligt att biträde förordnas skall sådant utses.

Gäller frågan besvär över-polismyndighets avvisningsbeslut eller har po- lismyndighet underställt sådan fråga SIV:s prövning, får SIV tillse att ut- länningen underrättas om sin rätt till offentligt biträde. 1 ärende som hand- läggs av regeringen prövar denna givetvis behovet av biträde.

1 ett fall bör offentligt biträde liksom hittills kunna förordnas i avvis- ningsärende som handläggs av polismyndighet. Det gäller när utlänningen enligt 35 & UtlL hållits i förvar längre än en vecka. Det bör då ankomma på SIV att efter anmälan av polismyndighet förordna offentligt biträde.

En ändring som den föreslagna kommer att medföra viss ökning av rättshjälpskostnaderna. Kommittén har försökt bilda sig en uppfattning om storleksordningen och har därvid funnit följande. Under år 1976 av-

gjordes ca 3 200 avlägsnandeärenden hos SIV. Under samma år förord- nades offentligt biträde i ca 1 800 ärenden. lca 85 % av avlägsnandeärendena fick sökanden stanna kvar i landet. Bland "kvarbesluten" fanns både sådana där sökanden fått offentligt biträde och sådana där sökanden inte haft biträde. Kommittén har vidare gjort en genomgång av kostnads- räkningar i rättshjälpsärenden hos SIV under vissa perioder under tiden den 1 januari 1974—30 juni 1976. Genomgången redovisas i nedanstående sammanställning.

Kostnadsräkningar i rättshjälpsärenden

Uppgiven 1.1—30.6.1974 1.1—28.2.1975 1.5—30.6.l976 tidsåtgång antal ärenden antal ärenden antal ärenden i timmar _— Till- Jämkning Till- Jämkning Till— Jämkning styrkta föreslagen styrkta föreslagen styrkta föreslagen

0— 0,9 1 25 1— 1,9 5 7 19 10 2— 2,9 13 7 26 3— 3,9 14 15 1 23 4— 4,9 14 4 9 34 5— 5,9 6 l 3 24 1 6— 6,9 2 1 3 l 9 l 7— 7,9 4 l 2 11 l 8— 8,9 l l 1 3 9— 9,9 2 2 3 10—10,9 l 3 ll—ll,9 2 ] 12—12.9 l l ] l3—13,9 | mer än 14 l l l 2

Summa 64 9 52 4 182 7

”Något ärende där offentligt biträde har kunnat förordnas har inte funnits.

Sammanställningen utvisar att de allra flesta ärenden tar förhållandevis kort tid. En utvidgning av rätten till offentligt biträde skulle med stor sannolikhet hänföra sig till den grupp av ärenden som är mindre kost- samma eftersom de är så enkla att rättshjälp enligt nuvarande system inte kommer i fråga.

De uppgifter, som kommittén sålunda inhämtat, ger enligt kommitténs mening vid handen att kostnadsökningen för rättshjälpen vid en utvidgad rätt till offentligt biträde skulle bli måttlig.

Mot de förhållandevis blygsamma kostnadsökningar som sålunda kan antas drabba rättshjälpssystemet måste — utöver de fördelar ur rättssä- kerhetssynpunkt som ovan motiverat förslaget — ställas de vinster som en snabbare handläggning innebär. Kommittén har på annat ställe fram- hållit de sociala vådorna av väntetiderna och den osäkerhet som detta medför för den enskilde. Även från rent ekonomiska synpunkter torde vinster stå att hämta. Eftersom utlänningen får sin försörjning genom det allmänna under väntetiden — kostnaden härför beräknas till

1 OOO-2 000 kr. per månad — medför redan en ringa förkortning av vän- tetiden rent ekonomiska vinster. Kostnadsbesparingar torde även uppnås genom den förenklade besluts— ordning som kommittén föreslagit. Storleken av dessa besparingar har kommittén inte ansett sig kunna beräkna. En annan viktig fråga rörande utlännings rättshjälp måste också be- aktas. F. n. är det relativt fåjurister som sysslar med hithörande frågor. Orsaken härtill är bl. a. att många bedömer lagstiftningen svårtolkad och känner osäkerhet vid sin rådgivning. Ett stort utbildningsbehov på om- rådet är omvittnat. Kommittén finner att utbildning bör anordnas så fort som möjligt men har inte ansett sig böra föreslå de närmare former i vilka en sådan bör ske. Intresse för en sådan finns hos SIV och, såvitt det gäller de allmänna advokatbyråerna, inom domstolsverket. Det är na- turligt att SIV så långt möjligt ställer expertis till förfogande för utbildningen.

10. Behovet av utlänningsnämnden

1 avsnitt 3.5.3 har redogjorts för nämndens sammansättning och uppgifter.

Nämnden inrättades år 1937 som ett rådgivande organ åt socialstyrelsen i samband med att socialstyrelsen övertog handläggningen av ett flertal typer av utlänningsärenden. Nämnden skulle bl.a. vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall. Den kom emellertid alltmer att bevaka flyktingars intresse av rättsskyddl och har på detta område spelat en betydelsefull roll. Behovet av att tillgodose utlänningarnas rättstrygghet genom nämndens hörande har emellertid ra- dikalt förändrats sedan allmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden infördes den 1 januari 1976. Den allmänna besvärsrätten innebär en ökad rättssäkerhet genom att utlänningen kan få sitt ärende fullständigt prövat i två instanser. Av det material som utlänningsnämnden ställt till förfogande, se avsnitt 3532, framgår att SIV genomgående har varit liberalare i sin uppfattning än utlänningsnämnden. Endast i enstaka fall har motsatsen varit förhål- landet. Det kan emellertid konstateras att antalet ärenden där skilda upp- fattningar redovisats är litet i förhållande till det totala antal ärenden nämn— den handlagt. 1 vilken utsträckning SlV påverkats av utlänningsnämndens ställningstagande i de ärenden SIV och nämnden kommit till samma resultat kan inte utrönas. Det är naturligtvis alltid värdefullt från rättssäkerhets- synpunkt att ett organ som i sig innehåller kunskap och erfarenhet uttalar sig om föreliggande frågor.

Även om nämnden närmast kommit att framstå som ett skydd för rättssäkerheten representerar den också genom en av sina ledamöter ett lekmannainflytande som är viktigt i dessa frågor. I varje sammanträde deltar en lekman.

Inom SIV finns emellertid redan ett lekmannainflytande. Dess styrelse innefattar — förutom verkschefen — sex lekmannaledamöter och två per- sonalrepresentanter. Styrelsen har möjlighet att genom riktlinjer och prin- cipbeslut vägleda övriga beslutsfattare på verket. Så har också skett alltsedan verkets tillkomst. I styrelsen föredras också enskilda ärenden.

Som framgår av kap. 8 anser kommittén skäl tala för att en utlänning i utredningsskedet hos polismyndighet skall ha tillgång till medborgarvitt— ne. En lekmannainsyn på det stadiet skulle av skäl som redovisas i kap. 8 kunna öka möjligheterna att åstadkomma en fullständig och riktig ut- redning från början.

Kommittén har vidare behandlat frågan om införandet av en besvärs- nämnd. Om en besvärsnämnd inrättas på sätt kommittén diskuterat kom-

1 SOU 1951z42 Betänkan- de med förslag till ut- länningslag m. m., 5. 50.

mer lekmän att delta i nämndens beslut. 1 motsatt fall, dvs. om rätten att besvära sig hos regeringen behålls, får ärendena en politisk prövning, som kan sägas motsvara lekmannainflytandet.

Utlänningsnämnden har förlorat sin betydelse för rätten att anföra besvär. Den har endast i något enstaka fall på senare tid använt sig av sin möjlighet att begära underställning till regeringen. I vart fall saknar en sådan åtgärd reell betydelse för den enskilde sedan allmän besvärsrätt införts och den enskilde fått rätt till offentligt biträde.

Möjligheten att utnyttja nämnden som förhörsorgan har relativt sällan använts. Som framgår av kap. 13 förordar kommittén att SIV i högre grad än nu sker självt borde hålla förhör. Den beslutande myndigheten bör nämligen ha den bästa överblicken av vad som kan vara relevant i ett ärende. Vidare är det värdefullt att den beslutande myndigheten får det direktintryck som ett förhör ger. När behov föreligger av en regional för- hörsmyndighet föreslår kommittén att länsrätterna anlitas.

Av vad ovan anförts får anses framgå att utlänningsnämnden fortfarande kan ha betydelse genom det inslag av lekmannainflytande och den kunskap som nämnden representerar. Som tidigare nämnts är lekmannainflytandet emellertid delvis tillgodosett genom sammansättningen av SIV:s styrelse och den prövning ärendet får hos regeringen. Även kommitténs förslag om medborgarvittnen är avsett att medföra ökad lekmannainsyn. Bortfallet av den kunskap som nämnden representerar torde fullt ut uppvägas av de åtgärder för att stärka rättssäkerheten som kommittén föreslår på annat ställe i betänkandet.

På annat håll har beskrivits följderna för den enskilde och samhället av de nuvarande handläggningstiderna i utlänningsärenden. Handläggnings- tiden hos nämnden är visserligen relativt kort, omkring tre veckor. Den totala tidsutdräkten från SIV:s beslut att inhämta yttrande från nämnden till dess beslut fattas i sakfrågan kan emellertid bli lång. Utlänningsnäm ndens yttrande skall nämligen delges utlänningen, som har möjlighet att inkomma med påminnelser. Handläggningstiderna kan otvivelaktigt förkortas betyd- ligt om nämnden avskaffas. Ett avskaffande av nämnden kommer naturligtvis att medföra problem för dem som tjänstgör hos nämnden. Nämndens personal, tre handläggare och ett biträde, är formellt anställda hos SIV. Om nämnden skulle avskaffas får förhandlingar i vanlig ordning upptas rörande deras tjänstgöringsför- hållanden.

Kommittén finner övervägande skäl tala för att inte längre behålla ut- länningsnämnden och föreslår att den avskaffas.

11. Fråga om inrättande av en särskild besvärsnämnd i utlänningsärenden

11.1. Inledning

Kommittén har i föregående kapitel föreslagit ändringar i ut- länningslagstiftningen som syftar till bl. a. att förkorta handläggningstiderna i utlänningsärenden. Särskilt betydelsefullt är förslaget att förpassningsbeslut regelmässigt skall meddelas i samband med att ansökan om UT lämnas utan bifall samt förslaget att utlänningsnämnden skall upphöra. 1 utred- ningsuppdraget ingår också att överväga möjligheten att inrätta ett särskilt besvärsorgan med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Denna fråga har nära samband med de nyss nämnda ändringsförslagen.

Besvärsrätten i utlänningsärenden har nyligen blivit starkt utvidgad (jäm- för prop. 1975/76:18). Fr.o.m. den 1 januari 1976 finns — bortsett från besvärsrätten vid tagande i förvar — allmän besvärsrätt hos regeringen över SIV:s beslut om

1. avvisning (46 & UtlL),

2. förpassning, utom i fall då besvär kunde ha anförts mot beslut i till- ståndsärendet (46% UtlL),

3. tillstånd, dels när UT har försetts med utresebeslut. dels när tillstånd har vägrats av vandelsskäl (46% UtlL),

4. verkställighet av avlägsnandebeslut som har meddelats med anledning av underställning enligt 58ä UtlL (59åj UtlL),

5. resedokument (RD) enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Fram till år 1976 förelåg besvärsrätt i fallen 1—4 endast om utlän- ningsnämnden eller ledamot i nämnden hade anfört avvikande mening eller om nämnden inte hade yttrat sig. lprop. 1975/76:18 (s. 115 f.) framhölls som motiv för att avskaffa den nämnda begränsningen i besvärsrätten bl. a. följande. Besvärsrätten i utlänningsärenden hade en utformning som inte motsvarade de krav som borde ställas numera. Genom kravet på olika me- ning hos utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter samt SIV kom i realiteten den enskilde ledamoten i nämnden att få avgöra om utlänningen skulle få anföra besvär. Anledningen till att besvärsrätten tidigare hade be- gränsats på detta sätt var att en fullständig besvärsrätt hade bedömts bli alltför betungande för Kungl. Maj:t. En sådan ordning saknade emellertid motsvarighet inom övriga rättsområden. [ den mån begränsningar i kla- gorätten skulle finnas, borde de enligt föredraganden vara generella.

De nyligen genomförda ändringarna i besvärsrätten innebar emellertid inte någon ändring i fråga om själva instansordningen. Besvär över SIV:s beslut förs liksom tidigare hos regeringen. Utlänningsutredningen, vars be- tänkande (SOU 1972:84) Flyktingskap ligger till grund för ändringarna fr.o.m. år 1976 i UtlL, hade föreslagit en annan ordning. Besvär skulle i stället i ett stort antal fall föras vid allmän förvaltningsdomstol. Statsmak- terna fann emellertid att det politiska inslaget i utlänningsärendena var av sådan omfattning att ärendena liksom tidigare borde avgöras av SIV och, efter besvär, av regeringen. Samtidigt förutsattes att frågan om inrättande av en särskild besvärsinstans i regeringens ställe borde utredas.

Kommittén kommer nu i enlighet med direktiven att närmare behandla frågan om möjligheterna från rättsliga utgångspunkter att inrätta en fri- stående, slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden samt frågan om besvärs- organets utformning. Härefter kommer kommittén att diskutera lämplig- heten av att inrätta en sådan besvärsinstans.

11.2. Pågående decentraliseringssträvanden inom regeringskansliet

Frågan om att införa en ordning, enligt vilken beslut om förpassning med- delas i samband med att UT vägras, diskuterades redan i prop. 1975/76:18 om ändring i UtlL. Bl.a. anfördes ts. 120) att det skulle medföra att ett ytterligare mycket stort antal ärenden skulle komma att handläggas i re- geringskansliet och att detta syntes stå i strid med strävandena att decen- tralisera ärenden från regeringen. Utan ytterligare utredning kunde en sådan reform inte genomföras. Mot den bakgrunden finns det anledning att beröra de decentraliseringssträvanden som sedan länge pågår inom regeringskans- liet.

Decentraliseringen har tagit sikte i första hand på att delegera beslutan- derätten i olika ärenden från regeringen till förvaltningsmyndighet. l vissa fall, då förvaltningsmyndighet redan meddelade beslut i första instans men besvär kunde anföras hos regeringen, har i stället bespärsmöjligheten tagits bort.

För att handha decentraliseringsfrågor inom regeringskansliet tillsattes år 1963 den s. k. departementsutredningen (direktiv Ju 1964:58). Huvudupp- giften var att utreda den interna departementsorganisationen men också frågan om decentralisering (delegering) av ärenden som avgjordes av Kungl. Maj:t. 1 direktiven framhölls att departementen huvudsakligen borde syssla med frågor som rörde de större och viktigare riktlinjerna för verksamheten och med samordningen av denna. Åtgärder borde föreslås för att från re- geringens och departementens handläggning rensa ut ärenden av rent ru- tinbetonad karaktär eller av ringa betydelse. Frågor om begränsning av be- svärsrätten till Kungl. Maj:t skulle däremot inte prövas av utredningen.

Utredningen lade fram ett stort antal (133) promemorior samt i januari 1972 en sammanfattande rapport. Uppdraget var därmed slutfört. Av slut- rapportens sammanfattning framgår att utredningsförslagen om delegering hade motsvarat omkring 9600 regeringsärenden årligen, att som en följd av utredningens förslag beslutanderätten i 7 000 ärenden årligen hade kom-

mit att flyttas ned under regeringsnivå fram till januari 1972 samt att årligen ytterligare 1 500—2 000 ärenden kunde beräknas ha kommit att föras bort från regeringsplanet. Det samlade resultatet av departementsutredningens verksamhet under tiden 1964—1970 och andra kommittéers arbete med de- centralisering av ärenden anges ha inneburit en delegering av omkring 10 000 ärenden per år. Det fortsatta decentraliseringsarbetet är sedan år 1971 inord- nat i statsrådsberedningen.

Vad som nu har sagts avser decentralisering av beslutanderätten i första instans. Annorlunda förhåller det sig med besvärsrätten. Denna har till syfte att trygga rättssäkerheten i förvaltningen. Genom besvär möjliggörs att få rättelse av ett beslut som har blivit oriktigt. Besvärsrätten framgåri allmänhet av särskilda bestämmelser i lagar och andra författningar som reglerar för- valtningen. Även om uttryckliga besvärsbestämmelser saknas, anses det emellertid finnas en allmän rätt att genom besvär få ett beslut omprövat av en överordnad myndighet och i sista hand regeringen. Detta gäller dock inte om det finns bestämmelser som avskär besvärsrätten. Sådana bestäm— melser avser i allmänhet frågor som är mindre betydelsefulla från rätts- säkerhetssynpunkt. De flesta överklagbara förvaltningsbeslut kunde fram till omkring år 1970 via en eller två instanser besvärsvägen föras under Kungl. Maj:ts prövning, antingen i statsrådet eller i regeringsrätten (RR). Som framgår av det följande har denna möjlighet numera i olika hänseenden begränsats.

Samtidigt som antalet regeringsärenden i allmänhet har sjunkit, har an- delen besvärsärenden kraftigt ökat. Vissa uppgifter lämnas i konstitutions- utskottets (KU) betänkande 1975/76250. Där framhålls (s. 6) att antalet besvär hos regeringen mellan åren 1966 och 1975 beräknas ha ökat från ca 2 000 till drygt 7 000. Vart fjärde år 1975 avgjort regeringsärende var ett besvärs- ärende. Ökningen avser samtliga departement och återspeglas i stigande balanser. Orsaken antas vara ökad medvetenhet hos medborgarna om rätten att besvära sig, FL:s krav på besvärshänvisning samt decentraliseringen av stora ärendegrupper. Utskottet räknar dock med att överklagande i decen- traliseringsfallen endast motsvarar några få procent av antalet decentrali- serade ärenden. Utskottet framhåller — i likhet med vad som skett tidigare år — att ökningen av antalet besvärsärenden medför ökad belastning på de- partementen, med risk för längre handläggningstider och mindre ingående behandling. Utskottet säger sig emellertid ha erfarit, att man inom rege- ringskansliet överväger att decentralisera beslutanderätten i vissa speciella grupper av besvärsärenden. Mot den bakgrunden säger sig utskottet ha an- ledning att räkna med att erforderliga åtgärder vidtas. Vidare sägs att man med fortsatt uppmärksamhet kommer att följa den framtida utvecklingen på detta område.

Under senare år har i åtskilliga författningar införts uttryckliga bestäm- melser om begränsning av fullföljdsrätten. Begränsning har i allmänhet skett i författningar av kungörelsekaraktär och har avsett frågor av mindre vikt för den enskilde. Av särskilt intresse i detta sammanhang är emellertid den reformering av besvärsrätten på värnpliktsområdet som genomfördes redan år 1966. Frågor om anstånd med värnpliktstjänstgöring och befrielse från,f'redstjänstgöring har sålunda delegerats i enlighet med förslag av de- panementsutredningen. Frågorna avgörs i första instans av vederbörande

truppregistreringsmyndighet, i andra instans av centrala värnpliktsbyrån och i tredje instans av en för ändamålet nyinrättad, av regeringen tillsatt be- svärsnämnd, nämligen värnpliktsnämnden. Beslut av värnpliktsnämnden skall inte kunna överklagas (prop. l966:106, SFS l966:432 och 434). Kommittén återkommer längre fram till den nu nämnda propositionen.

11.3. Begränsning av fullföljdsrätten till högsta domstolen (HD) och regeringsrätten (RR)

Den gamla rätten att gå till kungs förde med sig en ökad belastning även i HD och RR, vilka tidigare utövade konungens domsrätt resp. prövning av administrativa besvär. För att motverka den ökande belastningen har vid olika tillfällen genomförts begränsningar i fullföljdsrätten. Senast har betydande inskränkningar i denna genomförts med verkan fr.o.m. den 1 juli 1971, då HD och RR förvandlades till i princip enbart prejudikat- instanser. De regler som nu gäller i dessa hänseenden har direkt betydelse i fråga om fullföljd mot _föivisnirtgs- och utvisningsbeslut, vilka meddelas av allmän domstol resp. förvaltningsdomstol. De överväganden som gjordes i samband med reformeringen av fullföljdsrätten till HD och RR har även bortsett härifrån intresse för den nu behandlade frågan.

11.3.1. F ull/öljdsbegränsning i HD

Efter förslag i prop. 1971 :45 om fullföljd av talan till HD beslutade riksdagen om betydande inskränkningar i möjligheterna att fullfölja talan till HD. För att 5. k. prövningstillstånd skall lämnas fordras, antingen att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av HD eller att det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Det senaste fallet exemplifieras med att resningsgrund föreligger, att domvilla har förekommit eller att ut- gången beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (RB 54 kap. 10 å). Den främsta nyheten låg i att rätten till ändringsdispens, dvs. rätten att generellt få målet sakprövat även i HD, deänitivt upphörde. [ betänkandet (SOU 1969:41) Fullföljd av talan m. m., som låg till grund för propositionen, erinrade domstolskommittén om att den gamla rätten att gå till kungs hade genombrutits redan genom lagstiftning år 1915 och numera måste anses föråldrad. En prövning i två instanser måste i princip vara tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt.

Rätten till fullföljd till HD i prejudikatfallen hänger samman med fö- rekomsten av flera slutinstanser (hovrätterna). Den begränsade fullföljds- rätten i övrigt motiveras främst med att det skulle vara en omgång att låta parten begära resning eller undanröjande av domvilla efter fullföljds- tidens utgång, eftersom det ändå ankommer på HD att pröva också res- ningsmålet. Det fallet att grovt förbiseende eller misstag har förekommit med avseende på sakmaterialet har ansetts så närbesläktat med domvil- lofallet att det därför har tagits med. Som redan har framgått skall av be- stämmelsens utformning dras den slutsatsen, att den enskilde i princip inte har någon rätt att för egen del fordra sakprövning i en tredje instans, nämligen HD. Detta gäller i princip oavsett svårigheten av den ådömda påföljden,

omfattningen av ådömt skadestånd etc. Det måste, bortsett från resnings- fallen m. m., finnas behov av en omprövning från allmänna utgångspunkter, om prövningstillstånd skall ges.

11.3.2. Full/öljdsbegränsning i RR

För besvär till RR över kammarrätts avgörande (prop. 1971130 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m. m.) gäller i stort sett samma fullföljdsbegränsningar som i HD. Enligt 36; FPL får prövningstillstånd meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av RR eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan pröv- ning. Som exempel på det senare nämns resningsanledning samt det fallet att utgången uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. ] propositionen (s. 79) framhöll föredraganden bl. a. att det i det föreslagna instanssystemet i princip inte borde förekomma några dispensgrunder utöver prejudikatdispens. Några få begränsade undantag borde dock tillåtas från denna princip. Detta gällde då det överklagade avgörandet var behäftat med så grovt fel att RR enligt 19% regeringsformen (RF) skulle kunna bevilja resning i målet eller eljest upphäva avgörandet sedan detta hade vunnit laga kraft. Det skulle nämligen vara opraktiskt om RR här skulle kunna ändra avgörandet först efter en ansökan om resning. Ett närbesläktat fall förelåg när det överklagade avgörandet tillkommit på grund av grovt för- biseende eller grovt misstag. Det kunde inte helt uteslutas att det kunde förekomma andra undantagssituationer där skälen för att tillåta sakprövning i RR kunde anses lika starka som i de nämnda. En lagregel borde därför utformas så, att några av undantagssituationerna räknades upp som exempel på fall, då prövningstillstånd fick beviljas vid sidan av prejudikatfallen, och att undantagskaraktären markerades ytterligare genom en föreskrift att det i dessa fall skulle krävas synnerliga skäl för prövningstillstånd. Föredragande departementschefen tillade:

"Däremot anser jag det uteslutet att öppna möjlighet till någon form av ändrings- dispens. Med en sådan ordning skulle de bärande principerna i instanssystemet inte kunna förverkligas. Måltillströmningen till regeringsrätten skulle bli av en helt annan omfattning än den man behöver räkna med om möjligheterna till prövningstillstånd är praktiskt taget begränsade till prejudikatfallen. Därmed skulle de slutgiltiga av- görandena i målen fördröjas, samtidigt som svårigheterna skulle öka för regeringsrätten att fullgöra sin prejudikatbildande uppgift. [ ett system med ändringsdispens skulle vidare regeringsrättens arbetsbörda ökas genom att dispensprövningen måste bli be- tydligt mer omfattande jämfört med en ordning där prövningen i huvudsak gäller endast förekomsten av prejudikatfrågor."

Med bl. a. samma motivering avfärdades förvaltningdomstolskommitténs förslag att prövningstillstånd skulle kunna ges när målets svårbedömlighet, dess allmänna vikt eller omständigheter i övrigt utgjorde synnerliga skäl för det.

Också i fråga om 3658 FPL kan sägas, att behovet av prejudikatdispens hänger samman med förekomsten av flera slutinstanser (kammarrätterna).

11.4. Utvecklingen av fullföljdsrätten i utlänningsärenden

För att ytterligare belysa frågan om besvärsrätten enligt UtlL finns det enligt kommittén anledning att peka på utvecklingen av fullföljdsrätten enligt UtlL under senare tid. Före tillkomsten av 1937 års utlännings/ag fick länsstyrelsens beslut i ärende om avvisning inte överklagas, men länsstyrel- sens beslut om förpassning fick överklagas hos Kungl. Maj:t, som prövade om de formella förutsättningarna för förpassning förelåg. De genom 1937 års lag införda besvärsbestämmelserna bibehölls i huvudsak fram till år 1976. då den nuvarande allmänna besvärsrätten tillkom. I det betänkande. som låg till grund för 1937 års utlänningslag (SOU 1936:53), framhölls olägen- heterna med att ärenden, där utlänning hade beviljats UAT, inte kunde omprövas av Kungl. Maj:t från immigrationspolitiska utgångspunkter. Den olägenheten borde emellertid inte undanröjas genom att möjligheterna att överklaga beslut vidgades utan genom att den centrala utlänningsmyndighe- ten (då socialstyrelsen) fick rätt att till Kungl. Maj:t överlämna utlänningsä- rende som myndigheten ansåg vara av särskild vikt. Om, såsom de sak- kunniga samtidigt föreslog, beslutanderätten i förpassningsärende överflyt- tades från länsstyrelsen till socialstyrelsen och därmed kom att omfattas av underställningsrätten, fanns enligt kommittén ingen anledning att bi- behålla klagorätten. Socialstyrelsens beslut i ärende om förpassning skulle — liksom dess beslut i UAT-ärenden —_Avara slutgiltiga.

1 prop. 1937:269 angående ny utlänningslag tog emellertid föredraganden avstånd från tanken att helt avskaffa besvärsrätten. Någon allmän besvärsrätt borde visserligen inte förekomma med hänsyn till arbetsbelastningen hos Kungl. Maj:t, men starka skäl talade för en besvärsmöjlighet hos regeringen i tveksamma fall. Besvärsmöjlighet infördes därför i de fall då skilda me- ningar förekom mellan å ena sidan socialstyrelsen och utlänningsnämnden eller ledamot i denna. Detsamma gällde när nämnden inte hade yttrat sig.

I de utredningar som senare följde föreslogs ingen ändring i besvärs- systemet. 1943 års utlänningssakkunniga (SOU 1945:1) ansåg att det inte då kunde komma i fråga att ta bort begränsningarna (s. 39). Enligt 1949 års utiänningskommitté var det uppenbart, att en obegränsad fullföljdsrätt skulle leda till alltför stor arbetsbelastning för Kungl. Maj:t och försening av verk- ställigheten i ärendena. Detta skulle skada utlänningspolitikens effektivitet (SOU 1951:42 s. 131). Kommittén framhöll vidare att den prövning av ären- dena som ägde rum hos den centrala utlänningsmyndigheten var av så kvalificerad natur att, om myndigheten och samtliga ledamöter av nämnden var ense om en utlännings avlägsnande ur landet, det regelmässigt inte var av objektiva skäl påkallat med en ny prövning av ärendet hos högre myndighet. Från rättssäkerhetssynpunkt kunde någon berättigad invändning inte resas mot det sätt på vilket fullföljdsreglerna i fråga om den centrala myndighetens beslut utformats, särskilt om hänsyn togs till den möjlighet Kungl. Maj:t ägde att återbryta beslut.

1 prop. 1975/76:18 om ändring i utlänninglagen — liksom 1 SOU 1972:84 — kritiserades däremot som förut har nämnts fullföljdsbegränsningarna. De angavs sakna motsvarighet på andra områden och inte motsvara nutidens krav. Full besvärsrätt infördes också fr.o.m. januari 1976 i avlägsnande- ärenden m. m.

11.5. Kommitténs överväganden angående möjligheterna att begränsa eller avskaffa besvärsrätten till regeringen

I det föregående har kommittén redogjort för de begränsningar i fullföljds— rätten till regeringen resp. till HD och RR som hittills har genomförts. Det gäller härefter att undersöka i vad mån de bedömningar som har gjorts vid dessa tillfällen kan tillämpas i fråga om rätten till fullföljd mot SIV:s beslut om avvisning, förpassning och verkställighet i vissa fall m. m. Kom- mittén har vidare visat på de inskränkningar av besvärsmöjligheterna i ut- länningsärenden som tidigare har förekommit eller övervägts.

Beslut om avvisning eller förpassning, liksom beslut angående verkstäl- lighet av avlägsnandebeslut, är inte sällan avgöranden som griper djupt in i den enskildes liv. Självfallet har man här att göra med ett vitt spektrum, från beslut av nära nog livsavgörande betydelse till beslut som utlänningen utan vidare har haft att räkna med och där inga ömmande omständigheter föreligger. I detta hänseende skiljer sig ärendena i princip från de ärenden i vilka besvärsrätten hittills decentraliserats från regeringen, eftersom dessa genomgående har avsett frågor av förhållandevis mindre vikt. De nyss nämn- da besluten av SIV bör enligt kommittén i fråga om verkningarna för ut- länningen snararejämföras med avgöranden i brottmål eller beslut av allmän förvaltningsdomstol som rör exempelvis frihetsberövanden. Som framgått har i de senare fallen rättssäkerheten ansetts tillgodosedd utan att parten får sin sak prövad i högsta instans. Den bedömningen grundas på att en kvalificerad prövning sker i hovrätt resp. kammarrätt. Detta kan sägas ge ett visst stöd för den uppfattningen, att fullföljdsrätten till regeringen i princip kan begränsas även i 'avvisnings- och förpassningsfallen m. m., förutsatt att betryggande besvärsprövning ordnas på annat sätt.

Vad som har sagts nu har endast gällt klagorätten sedd från den enskildes utgångspunkt. En annan sak är att möjlighet till prövning i regeringen av avvisnings- och förpassningsbeslut m.m. kan vara önskvärd från politisk eller annan synpunkt. En prövning hos regeringen kan emellertid åstad- kommas genom att ärendena i fråga överlämnas dit av SIV eller besvärs- nämnden.

Den förut lämnade redogörelsen för utvecklingen av besvärsrätten enligt UtlL visar, att möjligheterna för den enskilde att fordra regeringsprövning av avlägsnandebeslut tidigare har varit starkt begränsade. Fram till år 1937 fanns besvärsrätt endast i vissa fall. Sedan dess och fram till år 1976 förutsatte besvärsrätten skilda meningar mellan myndigheten och utlänningsnämnden eller nämndledamot. 1 ett utredningsbetänkande (SOU 1936:53) föreslogs fullständigt avskaffande av den enskildes besvärsrätt i avvisnings- och för- passningsärenden. Ändringen i prop. 1975/76:18 innebar visserligen en all- män besvärsrätt till regeringen, men därmed togs inte slutlig ståndpunkt till frågan om regeringen borde vara slutinstans. ] stället aviserades utredning angående en särskild, i princip slutlig besvärsinstans. Den avgörande änd- ringen fr. o. m. år 1976 kan i stället sägas innebära att det över huvud skall finnas en allmän besvärsrätt över SIV:s beslut i avlägsnandeärenden.

Mot bakgrund av vad som nu har anförts anser kommittén, att något avgörande hinder från förvaltningsrättsliga utgångspunkter eller från rätts- säkerhetssynpunkt inte föreligger mot att besvär i utlänningsärenden slutligt avgörs av ett särskilt besvärsorgan under regeringen. En förutsättning för att en sådan ordning skall kunna komma i fråga är dock att organet har den kvalitet och den organisation som fordras för att ansvaret skall kunna läggas på den. I det sammanhanget uppkommer åtskilliga frågor. Till en början måste tas ställning till besvärsorganets utformning. Vidare uppkom- mer frågan om det i den enskildes intresse skall finnas någon möjlighet till fullföljd från besvärsorganet till regeringen, liksom frågan hur regeringens behov av överblick och kontroll skall ordnas för de fall då exempelvis sam- hällsekonomin eller internationella relationer påverkas. En särskild fråga är om återbrytningsinstitutet skall finnas kvar och hur det i så fall skall utformas.

Kommittén tari det följande upp dessa och vissa andra frågor till belysning.

11.6. Besvärsorganet — domstol eller nämnd?

Sedan kommittén har konstaterat att något rättsligt hinder inte föreligger mot att delegera besvärsprövningen från regeringen till ett särskilt besvärs- organ, blir uppgiften närmast att undersöka vilken karaktär ett sådant organ bör ha. Frågan gäller om besvärsorganet skall utgöras av en domstol eller av en nämnd med politiska inslag. Detta i sin tur beror på arten av den prövning som skall ske hos besvärsorganet. Kommittén anser det därför lämpligt att i detta sammanhang erinra om de överväganden angående be- svärsprövningens art som föregick ändringarna i UtlL år 1976.

Som tidigare har nämnts kan besvär anföras hos regeringen över följande beslut av SIV, nämligen beslut om avvisning, beslut om jörpassning, utom i vissa fall, beslut om vägrat UT, när tillstånd har vägrats av vandelsskäl, UT som försetts med utresebeslut, beslut om verkställighet, när ärendet un- derställts verket på grund av flyktingskapsinvändning eller motsvarande samt beslut om vägrat RD.

Utlänningsutredningen gick i betänkandet (SOU l972:84) Flyktingskap igenom de olika ärendetyperna för att se i vilka ärenden besvärsinstansen hade att göra en rättslig prövning och i vilka prövningen snarast var av diskretionär natur. Bakgrunden var att utvisningsärendena fr. o. m. är 1972 hade flyttats över från länsstyrelserna till de nyinrättade länsrätterna och på så sätt inordnats i FPL:s fullföljdssys-tem. Detta hade skett för att nå bättre överensstämmelse med principerna för de administrativa besvärs- målens fördelning mellan Kungl. Maj:t och RR.

Vid sin genomgång kom utlänningsutredningen fram till den slutsatsen att även prövning av avvisningsärenden utgjorde ren rättstillämpning, efter- som förutsättningarna för avvisning angavs i lag. Besvären borde därför prövas av en administrativ domstol. Något annorlunda förhöll det sig med beslut att vägra UT av vandelsskäl. I detta fall komplicerades frågan av att bestämmelserna om UT utgör medel både för generell och individuell kontroll. Vid tillståndsprövningen skall beaktas inte bara allmänna intressen utan också utlänningens personliga förhållanden ”inom ramen för avvis-

nings- och utvisningsgmnderna" (prop. 19681158 s. 77 med förslag till lag om ändring i UtlL). Här förelåg både en lämplighetsfråga och en rättstill- lämpningsfråga. Enligt utredningen borde beslut att vägra UT av vandelsskäl överprövas av en domstol. Fann domstolen att tillstånd inte borde vägras av sådana skäl fick SIV i sin tur pröva tillståndsfrågan från generella ut- gångspunkter. Prövning av underställda verkställighetsärenden ansågs ha ka- raktär av rättstillämpning, eftersom de omständigheter som konstituerar flyktingskap anges i 2 & UtlL. Motsvarande bedömning gjordes beträffande besvär angående RD. 1 de nu nämnda fallen föreslog utredningen, att fullföljd från SIV skulle ske till kammarrätt. Beträffandeföipassningsbesluten föreslogs däremot ingen ändring. SIV:s beslut borde liksom tidigare överklagas hos regeringen. Det framhölls att det ytterst var en lämplighetsfråga, som borde avgöras av SIV eller regeringen, om förpassning skulle underlåtas beträffande en utlänning som saknade föreskrivna tillstånd för vistelse här. Utlänningsutredningens förslag angående skilda besvärsinstanser mötte kraftig kritik under remissbehandlingen och frångicks sedermera i propo- sitionen (prop. 1975/76:18 s. 117 f.). Bland de skäl som anförs i propositionen för en enhetlig instansordning bör nämnas följande. I avvisnings- och för- passningsärenden görs i praktiken i stort sett samma bedömningar. I båda fallen undersöker verket, så snart utlänningen framställt önskan om att få stanna kvar, om möjlighet finns att meddela UT. Endast om så inte är fallet, meddelas beslut om avlägsnande. Mot denna bakgrund framstår det som egendomligt att i fråga om instansordningen skilja mellan för- passningsärenden och övriga ärenden. Detta gäller så mycket mer som det ofta är en ren tillfällighet om ett ärende om avlägsnande hos SIV har an- hängiggjorts som ett avvisningsärende eller ett förpassningsärende. Över- vägandena i propositionen i den delen ledde till att besvärsordningen borde vara enhetlig. Beträffande frågan om lämplig besvärsinstans anfördes vidare (prop. 1975/76:18 s. 118):

"l åtskilliga av de ärenden som det här gäller finns mer eller mindre starka inslag av politiskt flyktingskap. Omständigheter som under senare år har legat till grund för s. k. humanitärt beviljad invandring, främst i fråga om krigsvägrare och desertörer, förekommer också. Avgörandet av dessa och liknande frågor är ofta känsligt och kan i vissa fall få utrikespolitiska konsekvenser. Bedömningen förutsätter en god kännedom om de ibland snabba förändringar som sker i andra länder och som kan ha avgörande betydelse för ärendets utgång. De politiska och humanitära aspekter som sålunda i större eller mindre utsträckning kan förekomma i olika ärenden innebär att ömtåliga avvägningar måste göras i olika avseenden. Av dessa skäl har man hittills ansett att avgöranden av sådana ärenden bör koncentreras till en enda myndighet, den centrala utlänningsmyndigheten. I den mån ärendena har kunnat överklagas har prövningen ankommit på regeringen. De skäl som jag nu har anfört till förmån för att låta frågor som angår politiskt flyktingskap och närliggande omständigheter avgöras av SlV med regeringen som besvärsinstans har enligt_min mening alltjämt starkt fog för sig. Ett bibehållande av i stort sett gällande ordning i detta hänseende får också starkt stöd av flera remissinstanser, vilka betonar vikten av att dessa ärenden handläggs av en enda myndighet."

Kommittén kan för sin del ansluta sig till uppfattningen i propositionen, att besvärsordningen vid fullföljd mot SIV:s beslut bör vara enhet/ig. Härvid bortses från klagan över beslut om förvarstagande. Frågan om karaktären

av besvärsprövningen i det stora flertalet besvärsärenden blir mot denna bakgrund av avgörande betydelse för besvärsorganets utformning.

Det kan enligt kommitténs mening knappast bestridas, att den formella bedömning av frågan om exempelvis avvisningsskä/ föreligger eller UT kan vägras av vandelsskäl är en rättstillämpningsfråga. Detta gäller emellertid endast sålänge prövningen avserjust frågan huruvida rekvisiten i de aktuella paragraferna är uppfyllda. Eftersom tyngdpunkten vid prövningen även i dessa fall i stället oftast ligger på frågan huruvida UT bör beviljas, framstår den diskretionära bedömningen som viktigast. För denna är en domstol inte det bäst lämpade organet.

Beträffandeförpassningsbeslut i allmänhet anser kommittén att dessa syn- punkter gör sig gällande i särskild grad. I dessa ärenden avser prövningen normalt frågan om skäl finns för UT. Den prövningen kan innefatta ställ- ningstagande till påstått politiskt flyktingskap eller annat politiskt skäl. And- ra humanitära omständigheter kommer in i bilden, liksom betydelsen av olika anknytningsfakta. Saknas tillräckliga skäl för UT. beslutas om för- passning. Om man bortser från flyktingskapsbedömningar. varmed lkom— mittén här avser tillämpning av Zä UtlL i dess helhet, gäller i stor ut- sträckning att principerna för tillståndsprövningen inte finns angivna i någon författning. Vissa riktlinjer har dragits upp av statsmakterna. främst i prop. 19681142 s. 108 ff. Den huvudsakliga rättskällan är emellertid SIV:s och regeringens praxis i tillståndsärenden. I anslutning till principiellt viktiga beslut avger regeringen i vissa fall en offentlig deklaration angående: den praxis som man avser att tillämpa i framtiden. Så skedde i deklaratitonen den 21 februari 1969 angående desertörer m. fl. och pressmeddelande den l2 november 1976 angående tillämpningen av undantagsbestämmelsen i 2 & tredje stycket UtlL om "särskilda skäl” på turkiska assyrier. Mot bak- grund av vad nu har anförts anser kommittén att de överväganden som företas i samband med förpassningsbeslut inte kan sägas vara av judliciell natur. I stället är det de diskretionära och politiska inslagen som dömimerar. Beträffande underställda verkstäl/ighetsärenden och ärenden angående RL') kan sägas. att den rättsliga bedömningen ges ett större utrymme.

Den nu gjorda genomgången av besvärsärendena leder enligt kommiitténs mening fram till, att besvärsorganets uppgifter får anses mera ha karraktär av lämplighetsbedömning — inom givna ramar — än av rättstillämpming i egentlig mening. På utlänningsområdet är det sålunda inte — i vart falll inte generellt — fråga om att med ledning av lagstiftning och praxis ftmna ut om en person är berättigad till en viss förmån. Detta gäller möjligein be- träffande en sådan fråga som den om utlänningen är asylberättigadl eller om det föreligger vandelsskäl att vägra UT. I det stora flertalet äreznden ligger emellertid tyngdpunkten på tillståndsprövningen som utgörs av en lämplighetsbedömning. Verksamheten i besvärsinstansen blir därför till övervägande del av diskretionär natur. Det kan även erinras om dezn all- männa utgångspunkten i dessa sammanhang, att en utlänning inte har mågon ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Av särskild betydelse när be- svärsorganets utformning övervägs är vidare. att ett eventuellt inrätttande av ett sådant organ i första hand skulle föranledas av att det ärjust aantalet förpassningsärenden som väntas komma att öka.

Redan vad som nu har sagts talar enligt kommitténs mening för att be-

svärsinstansen inte konstrueras som en domstol. För att ytterligare belysa frågan om besvärsorganets karaktär har utredningen emellertid undersökt de överväganden som föregick inrättandet av _försäkringsdomstolen resp. värnpliktsnämnden. vilka utgör slutliga besvärsinstanser inom sina resp. om- råden.

Färsäkringsdomsto/en inrättades år 1961 (prop. l961:45. SFS 19611262). I propositionen (s. 204) betonades den rättsliga karaktären av de bedömningar som domstolen hade att göra. Föredragande departementschefen sade sig fästa stort avseende vid det förhållandet att gränsdragningsfrågorna — t. ex. vem som är att anse som arbetstagare och vad som menas med sjukdom eller med invaliditet — liksom även frågorna rörande samordning mellan de olika försäkringsförmånerna hade fått en starkt ökad betydelse. Det var därför nödvändigt att skapa garantier för en enhetlig rättstillämpning. Skälen för att låta besvärsprövningen i slutinstansen ske vid domstol hade enligt föredraganden vunnit avsevärt i styrka med socialförsäkringens fortsatta utbyggnad. I samma mån som utrymmet för en till viss grad subjektivt färgad behovsprövning av förmånerna hade minskat. hade ärendenas rättsliga karaktär framträtt tydligare. Den enskildes anspråk på att ha tillgång till en sakkunnig prövning i domstolsform av tvistefrågor hade fått större tyngd. när både förmåner och avgifter kommit att spela större roll för hans ekonomi. Ett ytterligare skäl för att göra besvärsinstansen till domstol var att socialförsäkringslagstiftningen nått en sådan omfattning. att krav hade uppkommit på rättsskapande praxis.

Den verksamhet som försäkringsdomstolen bedriver har som framgått genomgående karaktär av rättstillämpning. I det hänseendet skiljer sig verk— samheten från den som förekom mer vid prövning av besvär i utlänningsären- den. Det är enligt kommittén tydligt att de skäl, som anfördes till förmån för att inrätta en domstol som besvärsinstans i försäkringsärenden. inte har tillämpning på besvärsinstansen i utlänningsärenden.

Annorlunda förhåller det sig med värnpliktsnämnden. Den inrättades år 1966 efter förslag av departementsutredningen (promemoriorna 53 och 54. prop. l966:106, SFS 1966:432, 434). Nämnden prövar i sista instans besvär över beslut om anstånd med resp. befrielse från värnpliktstjänstgöring. Ti- digare kunde besvär anföras hos regeringen. Nämnden består av tre le- damöter. Angående sammansättningen föreslog departementsutredningen att nämnden borde tillgodose såväl arbetsmarknadsaspekterna och de sociala synpunkterna som det militära intresset. I propositionen anges det vara angeläget att nämnden kan göra lämpliga avvägningar mellan olika intressen och motsvara de krav på allsidig prövning av ärendena som sökande rimligen kan uppställa. ] utredningsförslaget tas även upp till diskussion synpunkten. att anstånds- och befrielsefrågorna hade sådan vikt för den enskilde. att rätt borde finnas till prövning hos regeringen. Särskilt gällde detta frågan om befrielse från militärtjänst, exempelvis för den som fullgjort militärtjänst utomlands. Något avgörande hinder mot en delegering av besvärsprövningen ansågs emellertid inte föreligga. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att ett eventuellt besvärsorgan utformas som något slags besvärsnämnd. Värnpliktsnämnden utgör det f.n. mest närliggande exemplet på en sådan. De frågor som en besvärsnämnd i utlänningsärenden får att pröva måste dock. allmänt sett.

anses som avsevärt viktigare än ärenden i värnpliktsnämnden. En slutlig besvärsnämnd i utlänningsärenden får enligt kommitténs mening med hän- syn till frågornas vikt betraktas som en nyordning på besvärsrättens område.

Inrättandet av en slutlig besvärsnämnd i utlänningsfrågor ger upphov till frågor angående samspelet mellan nämnden och SIV. Kommittén åter- kommer till denna fråga. Dessförinnan skall besvärsprövningen hos nämn- den samt frågor som rör återbrytning och underställning granskas närmare.

11.7. Besvärs-, underställnings- och återbrytningsrätten efter inrättande av en slutlig besvärsnämnd

l direktiven anförs att kommittén bör överväga vilka möjligheter som bör finnas att till regeringen fullfölja talan i ärenden där invändning har gjorts om politiskt flyktingskap samt i ärenden av prejudicerande natur. Kom- mittén vill dock redan nu understryka, att möjligheterna för regeringen att överpröva nämndens beslut om avlägsnande m. m. måste utformas på sådant sätt. att en verklig avlastning åstadkoms för regeringens del. I annat fall kommer nackdelarna med en särskild besvärsinstans att starkt överväga. Följden blir då endast att ett extra led skjuts in i instansordningen. Under alla förhållanden bör regeringen ha möjlighet att ta ställning i frågor av betydande samhällsekonomisk och utrikespolitisk betydelse. En ändrad be- svärsordning måste vidare tillgodose kravet på rättssäkerhet i behandlingen av de enskilda fallen. Från dessa utgångspunkter undersöker kommitten i det följande om och i vilken omfattning besvär skall få anföras hos re- geringen samt hur underställnings- och återbrytningsinstituten skall utfor- mas.

1 1.7.1 Besvär

För en bedömning av frågan om fullföljd skall kunna ske från besvärs- nämnden till regeringen har kommittén funnit lämpligt att var för sig be- handla följande anledningar till besvär, nämligen

önskan om ny prövning i allmänhet,

prejudikatfrågor. åberopat flyktinskap.

formella fel och resningsfall.

frågor av större betydelse — samhällsekonomisk. politisk etc. — utöver det särskilda ärendet.

sn.».ww—

Ny prövning i allmänhet. Införs en särskild besvärsinstans över SIV. fö- religger möjlighet till prövning i minst två instanser. I prop. 1971145 (5. 93) slogs fast i fråga om de allmänna domstolarna. att en prövning i två instanser i princip måste vara tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Mot- svarande principiella bedömning har gjorts för de allmänna förvaltnings- domstolarnas vidkommande. Hovrätt resp. kammarrätt är i princip slutin- stanser. Förutsatt att besvärsnämnden får en tillräckligt kvalificerad sam- mansättning, bör enligt kommitténs mening samma synpunkter anläggas

i detta sammanhang.

Pre/udikatfrågor. Den bärande grunden för prejudikatdispens i HD och RR torde vara den. att det finns flera slutinstanser (hovrätter, kam marrätter). Behov föreligger därmed av en rättsledande instans. När det gäller avvis- nings- och förpassningsärendena är läget ett annat. Något avgörande hinder mot att överlåta prejudikatbildningen till ett kvalificerat besvärsorgan. om ett sådant anses böra inrättas, finns inte enligt kommitténs mening. Av avgörande betydelse är att organet får sådan sammansättning, att det lämpar sig för de bedömningar av inte minst politisk natur som måste göras. Ett ytterligare skäl för att inte medge fullföljd till regeringen i dessa fall är, att det i hög grad skulle försvåra möjligheterna att begränsa besvärsflödet. om prejudikatfrågor fick föras vidare. Kommittén anser alltså att besvärsrätt till regeringen inte bör vara möjlig enbart av prejudikatskäl. En annan sak är att underställning kan tänkas ske i ett visst prejudikatfall av särskilt stor vikt. Till denna fråga återkommer kommittén.

Åberopatjlvktingskap. Vad som har sagts om prejudikatfrågor gäller enligt kommittén även påståenden om flyktingskap. vare sig en fast praxis har etablerats eller inte. Inrättas en för ändamålet anpassad slutlig besvärsinstans, måste det vara rimligt att överlåta det slutliga ställningstagandet vid flyk- tingskapsinvändning på besvärsorganet. Svårigheterna att effektivt hämma besvärsflödet till regeringen skulle f. ö. komma att visa sig särskilt stora, om besvär tillåts i dessa fall. Också här kan underställningsinstitutet i vissa fall komma till användning.

Formella/el och resningsfall. ] fråga om HD och RR är, som tidigare har framgått, fullföljd möjlig när synnerliga skäl av visst slag föreligger. Det skall vara fråga om resningsskäl eller domvilla e. d. Praktiska överväganden ligger bakom denna ordning. I dessa fall skulle nämligen HD resp. RR under alla förhållanden få pröva klagomålen efter ansökan om resning m. m. Samma skäl kan inte anföras för fullföljd till regeringen från den särskilda besvärsinstansen. Resning i avgjort ärende vid förvaltningsmyndighet be- viljas nämligen av RR (11 kap. ll & RF). Resningsskäl kan även beaktas vid prövning i samband med ansökan om återbrytning enligt 51 & UtlL. Ny omständighet utgör sålunda både återbrytningsanledning och resnings- grund. Som framgår i det följande bör emellertid återbrytningsbesluten fattas av besvärsnämnden (se avsnitt 11.7.2), om en sådan inrättas. Någon särskild besvärsgrund för dessa fall bör därför inte införas.

Frågor av större betydelse utöver det särskilda ärendet. Av vad som sagts nu följer att besvärsrätt till regeringen mot nämndens beslut inte bör införas i den enskildes intresse. Denne får i fall då ärende avgörs av SIV i första instans, anses vara tillgodosedd genom en rätt till prövning av ärendet i två instanser, förutsatt att besvärsorganet blir tillräckligt kvalificerat. Återstår så frågan om besvärsrätt bör finnas i fall då saken har större betydelse utöver det enskilda ärendet. En sådan ordning skulle efter vad utredningen kan finna förutsätta ett dispensprövningsförfarande genom vilket det fastställs om frågan har sådan betydelse att prövning bör ske. Regeringen måste då ta ställning också i dispensfrågan. I praktiken skulle detta innebära. att alla ärenden i vilka klaganden påstår ett större. allmänt intresse måste föredras och avgöras i vanlig ordning. Mot en sådan besvärsgrund talar dock framför allt principiella skäl. Om önskemålet är att regeringen skall få tillfälle att

ta ställning ijust ärenden som är av större betydelse för samhällsekonomin. relationerna till andra länder etc., är det föga ändamålsenligt att använda besvärsinstitutet. Det torde nämligen i stor utsträckning vara sådana ärenden i vilka tillstånd beviljas som är av intresse för regeringen. I stället får man använda ett underställningsförfarande för att ge regeringen möjlighet att ingripa där detta är lämpligt. Underställning bör dessutom i vissa fall ske vid oenighet i nämnden om beslutet (se avsnitt 11.73).

Den ståndpunkt som kommittén har kommit fram till innebär samman- fattningsvis. att besvärsrätt till regeringen mot nämndens beslut i avlägs- nandeärenden inte bör finnas.

I 1 .7.2 Återbrytning

I det föregående har hänvisats till återbrytningsmöjligheten. Återbrytning av lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan ske enligt 51 & UtlL. Enligt den bestämmelsen kan beslutet i vissa fall upphävas i sin helhet eller till viss del. Vidare kan utlänning medges rätt att vistas i riket utan hinder av av- lägsnandebeslutet. Återbrytningsrätten tillkommer numera endast regering- en. Före år 1976 kunde även SIV upphäva lagakraftvunnet beslut. om detta inte hade meddelats av regeringen. I fråga om avvisning. förpassning och utvisning förutsätts för upphävande m. m. att detta föranleds av någon om- ständighet som inte har prövats tidigare. dvs. i avlägsnandeärendet. I prop. 1975/76:18 anfördes bl. a. följande (5. 125):

"Även om behovet av återbrytning på grund av preskriptionsreglerna kan komma att påtagligt minska. leder således ett slopande av återbrytningsmöjligheterna till att de ärenden i vilka tidigare inte prövade omständigheter kommer fram efter laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut i allmänhet inte längre kan tas upp till förnyad be- handling. Sådana omständigheter kan avse politiskt flyktingskap eller utgöras av andra väsentliga humanitära skäl som. om de hade åberopats, skulle ha lett till att beslut om avlägsnande inte hade fattats. Genom den vidgade besvärsrätten och den därmed sammanhängande förbättringen av utredningsförfarandet bör det i allmänhet vara möjligt att tillgodose intresset av att alla omständigheter av vikt kommer med i be- dömningen. För de fall däremot då nya relevanta omständigheter framkommer efter det beslutet vunnit laga kraft. bör emellertid möjlighet finnas till återbrytning. Liksom hittills bör det vara möjligt att återbryta beslut som redan verkställts. Återbrytnings- möjligheten bör dock i nu berörda fall användas restriktivt."

I återbrytningsärende har det ansvariga statsrådet liksom SIV rätt att med- dela inhibitionsbeslut (51 aå UtlL).

Kommittén anser att återbrytningsmöjligheten bör finnas kvar om en särskild besvärsinstans inrättas. Den kan inte avvaras med hänsyn till bl. a. att förhållandena i utlänningens hemland snabbt kan ändras. Den ger också möjlighet att avhjälpa misstag o.d. i besvärsorganets beslut. Därmed är emellertid inte sagt att återbrytningsrätten bör förbehållas eller ens ligga kvar hos regeringen. Enligt kommitténs uppfattning föreligger i sådant fall en överhängande risk för att möjligheten att hos regeringen begära upp- hävande av lagakraftvunnet beslut kommer att träda i stället för den upp- hävda besvärsrätten hos regeringen. Före år 1976 fungerade återbrytnings- rätten på sådant sätt. Återbrytning kan dessutom begäras vid upprepade tillfällen i samma fråga.

Enligt kommitténs bedömning kan någon effektiv begränsning av ut- länningsärendena i regeringskansliet inte ske på annat sätt än genom att besvärsnämnden övertar även återbrytningsbesluten. Bland de fördelar som vinns — förutom begränsningen av ärendeströmmen till regeringskansliet — kan pekas på att samma myndighet prövar både besvär och ansökan om återbrytning. Detta underlättar bedömningen av återbrytningsansökningen genom att myndigheten känner till tidigare åberopade omständigheter.

Vad som nu har sagts bör dock inte gälla återbrytning av förvisningsbeslut. Enligt gällande praxis kan förvisningsbeslut bli föremål för nåd, om nå- deansökningen avser såväl ådömd brottspåföljd som förvisning. Då upp- hävande begärs av enbart förvisningsbeslut, tillämpas i stället återbrytnings- bestämmelserna. Skulle återbrytningsbeslut i förvisningsfallet meddelas av besvärsnämnden. finns risk för att samma fråga prövas nådevägen. kanske med annan utgång. Detta motiverar enligt kommittén att frågan om upp- hävande m.m. av förvisning alltid avgörs av regeringen, vare sig detta sker nådevägen eller genom återbrytningsförfarandet.

1 1.7.3 Underställning

Även underställningsinstitutet har nämnts i det föregående. Enligt 47 .fi UtlL kan SIV överlämna ärende till regeringens avgörande, om verket anser sär- skilda skäl föreligga till det. Om utlänningsnämnden har begärt det. skall överlämnande ske. Utlänningsutredningen föreslog att underställningsin— stitutet skulle avskaffas. I prop. 1975/76:18 framhölls emellertid (s. 127), att möjligheten att utan avvaktan på eventuella besvär föra upp ett principiellt viktigt ärende till regeringen var så värdefull att den inte utan bärande skäl borde avskaffas. Det erinrades också om att underställning hade skett endast i ett fåtal fall per år och att institutet följaktligen inte hade fått några betungande konsekvenser för regeringen.

Den nuvarande möjligheten för SIV att när särskilda skäl föreligger över- lämna ärende till regeringens bedömande bör enligt kommittén behållas. Betydelsen av ett underställningsförfarande ökar, om besvärsrätten till re- geringen avskaffas. Lika litet som hittills bör det dock finnas möjlighet för regeringen att i enskilt fall föreskriva skyldighet för SIV att överlämna ärende. En sådan ordning skulle strida mot gällande principer om förvalt- ningsmyndigheternas självständighet. Det får alltså liksom hittills ankomma på SIV självt att avgöra när underställning skall ske.

Underställning bör kunna beslutas av SIV och av besvärsnämnden. Följande allmänna principer bör därvid gälla. Underställning bör i första hand ske beträffande avgöranden som kan antas få stor samhällsekonomisk betydelse. Undantagsvis kan det finnas skäl att även annars låta regeringen ge ett vägledande avgörande i frågor som rör flyktingskapsbedömning eller andra prejudikatfrågor. När avgörandet har större utrikespolitisk betydelse kan underställning i vissa fall vara lämplig. Kommittén vill dessutom föreslå, att underställning från besvärsnämnden görs obligatorisk i fall då mer än en ledamot i nämnden har annan mening om utgången än majoriteten. Därigenom kommer särskilt tveksamma ärenden att i viss omfattning få prövas av regeringen. även när frågan inte har exempelvis större samhälls- ekonomisk eller utrikespolitisk betydelse. Ett av skälen till detta är att det

för invandringspolitiken ansvariga statsrådet därigenom får en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar i praktiken. Samtidigt tillgodoser förslaget kravet, att den stora mängden av mera ru- tinbetonade ärenden slutligt avgörs av nämnden.

Det förefaller naturligt att anta att underställning från SIV främst kan komma att avse ärenden som påverkar samhällsekonomin eller möjlig- heterna att fullfölja den reglerade invandringen resp. flyktingpolitiken. me- dan besvärsorganet — vid sidan av den obligatoriska underställningen vid olika mening i vissa fall — kan tänkas i vissa lägen underställa prejudikatfrågor av särskild vikt.

11.8. Besvärsnämndens sammansättning

Kommittén har i avsnitt 11.6 utförligt redovisat skälen för att ett slutligt besvärsorgan bör utformas som en besvärsnämnd och inte som en domstol. Därvid har anförts att den prövning som besvärsnämnden har att göra i första hand inrymmer politiska bedömningar och skälighetsavgöranden. Självfallet innefattar verksamheten även ett visst mått av rättsliga bedöm- ningar, ibland av kvalificerat slag.

Mot denna bakgrund är det viktigt att det i besvärsinstansen finns re- presenterade personer med sakkunskap i utlänningspolitiska och flykting- politiska frågor liksom allmänt kunniga och omdömesgilla lekmän. Den nära anknytningen till arbetsmarknadsfrågorna talar för att även erfarenhet från det området finns representerad i organet. Lekmännen bör enligt kom- mitténs mening vara i majoritet. Med hänsyn till att nämnden utgör en slutlig besvärsinstans måste samtidigt tillses, att det i nämnden finnsjurister av erkänd skicklighet.

Kommittén föreslår att besvärsnämnden består av sex ledamöter, näm- ligen ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter. Till ordförande torde i första hand böra komma i fråga jurist och därvid företrädesvis person som har eller har innehaft domarämbete eller annan högre statlig tjänst. Motsvarande föreslås gälla beträffande vice ordföranden. Bland övriga le- damöter bör i möjlig utsträckning finnas företrädda kunskaper och erfa- renheter inom det utlänningspolitiska och utrikespolitiska området samt kännedom om arbetsmarknaden.

Samtliga ledamöter bör utses av regeringen, lekmännen efter förslag av de politiska partierna.

Två ersättare bör finnas för vice ordföranden samt suppleanter för lek- männen. Detta möjliggör handläggning på två avdelningar, om detta är nödvändigt, varvid vice ordföranden är ordförande på den ena avdelningen. I vissa fall kan mindre sammansättning tänkas.

Ordföranden och vice ordföranden torde få vara heltidsanställda, medan övriga tjänstgör efter särskild kallelse.

Till besvärsorganet knyts ett kansli med fast anställda föredragande och övrig kanslipersonal. Det närmare behovet av personal får utredas först om beslut skulle fattas om inrättande av en besvärsnämnd.

11.9. Samspelet mellan SIV, besvärsnämnden och regeringen

Kommittén vill även anlägga några synpunkter på relationernavmellan SIV, besvärsnämnden och regeringen när det gäller handhavandet av ut- länningsfrågorna.

De uppgifter som kommer att vila på SIV, nämnden och regeringen i fråga om utlänningspolitiken m. ni. kan i grova drag anges på följande sätt. SIV är central förvaltningsmyndighet för utlännings-, invandrar-, minoritets- och medborgarskapsärenden samt för frågor som rör invandrares och mi- noriteters anpassning i Sverige. Verket svarar också för bl.a. allmän in- formation till samhället och invandrarna. Riktlinjer och bestämmelser för hur verksamheten skall bedrivas finns — förutom i UtlL och Uth samt lagen om svenskt medborgarskap och medborgarskapskungörelsen — framför allt i prop. 19681142 och l975z26. Liksom andra verk har SIV att självständigt fullfölja de planer och ambitioner som statsmakterna har lagt fast.

En viktig del av denna omfattande verksamhet utgörs av ärenden om tillstånd för utlänning att stanna här, främst UT. Avvisnings- och förpass- ningsfrågor har samband med dessa ärenden. Kommer förpassningsbeslut i framtiden alltid att meddelas i samband med vägrat UT, kommer för- passningsärendena i ännu högre grad än nu att framstå som den motsatta sidan av tillståndsärendena. Verksamheten på tillståndsbyrån syftar till att upprätthålla den av statsmakterna beslutade reglerade invandringen. Det är väsentligen endast i fråga om avlägsnandeärenden som besvärsnämnden kommer in i bilden. Denna kan inte ta någon befattning med SIV:s övriga verksam hetsområden. Anpassnings- och medborgarskapsfrågor ligger sålun- da utanför nämndens område. Som har framgått innefattar emellertid pröv- ningen av avvisnings- och förpassningsärenden i praktiken samtidigt en tillståndsprövning. Besvärsnämnden kommer alltså, i viss män, att vid sidan av SlV utforma tillståndspraxis och därmed dela ansvaret för tillämpningen av statsmakternas beslut angående den reglerade invandringen.

Det är emellertid att märka att besvärsnämnden kan utöva sitt inflytande endast i en riktning. [ de fall då SIV har meddelat UT och därför upphävt eller underlåtit att meddela avlägsnandebeslut, kommer bedömningen inte under nämndens prövning. I motsatt fall får besvärsnämnden — liksom i dag regeringen — göra en slutlig bedömning i frågan. Det kan självfallet innebära att utlänningen får stanna. Nämnden kan exempelvis bedöma fö- rekommande flyktingskaps- eller anknytningsfrågor på annat sätt än SIV. Nämndens avgörande kan inte påverkas av regeringen, även om det skulle strida mot praxis. Detta är emellertid ingen nyhet. Samma sak gäller i dag om SlV:s positiva beslut.

Inrättandet av en slutlig besvärsinstans måste under alla förhållanden bygga på förutsättningen, att statsmakterna anser sig kunna överlåta ansvaret på denna. Nämnden måste ges en sådan ställning, att regeringen med för- troende kan låta den utforma praxis i avlägsnande- och tillståndsärenden, i den mån frågorna kommer under nämndens prövning. Det är givetvis också viktigt att förhållandet mellan SlV och nämnden bygger på förtroende och att SIV följer den praxis som nämnden utformar. Nämnden har i sin tur att följa den praxis som regeringen har etablerat och som regeringen kan komma att utforma i underställningsfall. På samma sätt som SIV Har

nämnden att verka i enlighet med de generella riktlinjer som statsmakterna har dragit upp. Möjligheterna för regeringen att på egen hand ingripa för att få till stånd en ändrad praxis är med den föreslagna ordningen lika små som f. n. Ändring kan däremot åstadkommas genom generella bestämmel—

SCF.

11.10. Lämpligheten av att inrätta en särskild besvärsinstans

Den företagna genomgången har lett till att kommittén från rättsliga ut- gångspunkter inte funnit hinder föreligga mot att ett särskilt besvärsorgan inrättas. I fråga om det lämpliga har argument anförts både för och emot. Det har gjorts gällande att avlägsnandeärendenas vikt både för den enskilde och samhället talar för att fullföljd sker till regeringen. Invandrarna har genom sina organisationer ofta och i olika sammanhang vittnat om den ängslan och känsla av otrygghet som präglar deras liv. En åtgärd som den att avskaffa rätten att besvära sig hos regeringen kan av dem lätt komma att tolkas som ett ingrepp i tryggheten, även om åtgärden inte gäller dem som har tillstånd att vistas i riket. Som skäl för besvärsrätt hos regeringen har också anförts, att det för invandrar- och minoritetspolitiken ansvariga statsrådet därigenom erhåller en inblick i konsekvenserna av den av stats- makterna fastlagda invandringspolitiken som endast ett antal skiftande av- lägsnandeärenden kan ge. Mot det sagda har anförts att ett ökat antal be- svärsärenden enligt UtlL i regeringskansliet framtvingar en kraftig utbygg- nad av de delar av regeringens kansli som bereder dessa ärenden och en ökad arbetsbörda för det ansvariga statsrådet. En sådan ordning står i motsats till de strävanden som sedan länge pågår att från regeringskansliet decen- tralisera enskilda ärenden. Det har emellertid även anförts att arbetet i re- geringskansliet kan organiseras så, att det är möjligt att handlägga ett ökande antal ärenden.

Kommittén vill anföra följande. Invandrings-, invandrar- och minoritets- politiken innefattar viktiga frågor på alla samhällsområden. Redan nu är ca 700000 av landets invånare utländska medborgare eller naturaliserade svenskar. Ytterligare ett stort antal kan räkna ett nära utländskt ursprung, t. ex. barn till naturaliserade svenska medborgare. Samordning på regerings- nivå av alla de åtgärder som denna utveckling föranleder ter sig allt viktigare. För sin samordningsuppgift behöver det ansvariga statsrådet också den in- blick i invandringspolitikens effekter som endast kan erhållas genom ställ- ningstagande till ett antal skiftande avlägsnandeärenden. Därtill kommer att sådana ärenden ofta har livsavgörande betydelse för den enskilde.

Beslut i avlägsnandeärenden har således så stor betydelse både för den enskilde och samhället, att de slutligt bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Starka principiella skäl talar därför mot att delegera beslutanderätten i besvärsärenden från regeringen till en särskild nämnd.

Kommittén har som nämnts föreslagit en rad åtgärder som kommer att förkorta handläggningstiderna i avlägsnandeärenden. Enligt kommitténs mening torde en oundviklig effekt av förslagen också bli, att antalet av- lägsnandebeslut kommer att öka. Det är inte möjligt att nu förutse i vilken utsträckning besvärsrätten kommer att utnyttjas. Liksom f.n. många ut-

länningar lämnar landet efter ett avslag på ansökan om UT, kommer givetvis många att nöja sig med SIV:s förpassningsbeslut. Man kan emellertid inte bortse från att redan det förhållandet att det finns en rätt att besvära sig kommer att medföra en inte oväsentlig ökning av antalet besvärsärenden. Kommittén fäster avgörande betydelse vid att regeringen så långt det är möjligt behåller besvärsprövningen. Även om antalet besvärsärenden skulle bli mellan två och tre gånger så stort som i nuläget, dvs. upp till 1 200 ärenden, innebär detta inte att tidsåtgången ökar i motsvarande grad. Därför anser kommittén att det är möjligt att ha kvar fullföljden hos regeringen. Verksamheten i arbetsmarknadsdepartementet bör kunna organiseras så att befattningen med besvärsärenden inte blir orimligt betungande för det an- svariga statsrådet.

Kommittén har ansett att det inte ligger inom ramen för dess uppdrag att föreslå antalet tjänster i regeringskansliet. Självfallet måste emellertid en utbyggnad ske av de delar av regeringskansliet som bereder dessa ärenden. Kommittén har dock den bestämda uppfattningen att den ökning av personal som det här kan bli fråga om inte får tillmätas någon större vikt vid ställ- ningstagande till frågan om en besvärsnämnd.

Mot bakgrund av vad sålunda anförts förordar kommittén att fullföljd av talan i avlägsnandeärenden fortfarande skall ske hos regeringen.

12. Verkställighet

Som beskrivits i avsnitt 3.3 beslutar länsstyrelse i frågor om verkställighet av förpassning, utvisning och förvisning. Polismyndighet beslutar i frågor om verkställighet av avvisning.

Om utlänningen åberopar politiska skäl (58 & UtlL) eller om tveksamhet föreligger hur verkställighet skall ske (60 & UtlL) skall verkställighetsfrågan underställas SIV. Länsstyrelse kan även överlämna ett ärende till SIV, om utlänningen måste resa genom annat land för att komma till det land dit han skall föras (73% andra stycket Uth).

Riksdagens revisorer har i skrivelse till regeringen den 20 september 1973 tagit upp frågan om överflyttning av beslutanderätten från länsstyrelse till polismyndighet i ärenden om verkställighet av förpassning och utvisning.

Till grund för revisorernas överväganden låg en granskningspromemoria som upprättats inom deras kansli (granskningspromemoria nr 1/ 1973). I promemorian beskrivs handläggningen av ett verkställighetsärende på föl- jande sätt. Länsstyrelsen delger genom polisens försorg utlänningen avlägs- nandebeslutet och begär från polisen förslag på hur beslutet skall verkställas. Därefter meddelar länsstyrelsen ett verkställighetsbeslut och anmodar po- lisen att ombesörja detsamma.

[ granskningspromemorian ifrågasattes om inte länsstyrelsens medverkan medförde en onödig komplicering av handläggningsrutinerna med därav följande tidsutdräkt. Man fann knappast anledning anta att länsstyrelsen skulle kunna tillföra ett ärende något nytt omedelbart efter det att SIV såsom fackmyndighet fattat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Däremot kunde enligt granskningspromemorian verkställighet av förvisningsbeslut innebära svårare avgöranden, beroende på att nya beaktansvärda omstän- digheter kunde ha tillkommit innan straffet avtjänats och verkställighet av förvisningen kunde ske.

Granskningspromemorian sändes ut på remiss till SIV, RPS och länsstyrel- serna i Stockholms, Malmöhus och Västmanlands län.

SIV var i sitt remissvar ännu inte berett att ta slutlig ställning i frågan. Verket fann att länsstyrelserna skötte sina åligganden väl och förmodade att man fick ett bättre resursutnyttjande och större effektivitet om frågor av detta slag låg på så få händer som möjligt. Härigenom främjades även likformigheten i tillämpningen. Verket pekade också på att många polis- distrikt har svårigheter att få rutinerad personal.

RPS tillstyrkte förslaget och förordade en överflyttning till polismyndighet även av verkställighet av förvisning. RPS framhöll att komplikationer av

samma slag och svårighet som förekommer vid verkställighet av förpassning, utvisning och förvisning kan uppstå vid verkställighet av avvisning, som handläggs av polisen, samt att underställning till SIV skall ske om svårighet möter vid verkställighet eller det är tveksamt hur verkställighet skall ske. Vidare anförde RPS att länsstyrelserna regelmässigt torde infordra förslag om sättet för verkställighet av förpassning från polismyndighet och i prak- tiskt taget alla fall beslutar i enlighet med förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrkte förslaget. Myndigheten redogjorde i korthet för förfarandet vid verkställighet av de skilda avlägsnandebesluten. I fråga om förpassning uppgavs att SIV:s beslut överlämnas till polismyn- dighet för delgivning och förslag till verkställighet samma dag eller dagen efter det anlänt från SIV. Efter det att länsstyrelsen erhållit förslag till verk- ställighet från polismyndigheten meddelar länsstyrelsen omedelbart ett verk- ställighetsbeslut, ofta i form av ett statstelegram med företräde. Enligt länsstyrelsen ställs ofta verkställighetsmyndigheten inför svåra avgöranden på grund av att utlänning åberopar nya omständigheter i form av t. ex. politiskt flyktingskap, svag hälsa eller giftermålsplaner. Ett stort antal fall skulle givetvis på grund av sin okomplicerade natur kunna handhas av polismyndighet, även om detta enligt länsstyrelsen inte skulle medföra nå- gon större tidsvinst. En uppdelning av verkställighetsärenden på olika myn- digheter skulle emellertid inte vara rationell, eftersom omständigheter, som kan medföra inhibition, kan åberopas så sent som någon timme före avresan. De kontakter med departement, SIV, ambassader m. ni. som krävs i verk- ställighetsärenden liksom kravet på rutin talade också mot en sådan upp- delning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län ansåg att frågorna ytterligare borde utredas. Länsstyrelsen framhöll att åtskilliga polisdistrikt har ytterligt få ut- länningsärenden och därför ingen vana vid handläggningen. Liksom RPS hänvisade emellertid länsstyrelsen till att polismyndighet redan nu hand- lägger verkställighet av avvisningsbeslut. Om erforderliga föreskrifter med- delas borde det enligt länsstyrelsens mening inte finnas något hinder mot att polismyndighet även har hand om verkställighet av förpassning och utvisning, särskilt om utredningscentraler upprättas vid polismyndigheterna i de större städerna.

Länsstyrelsen i Västmanlands län tillstyrkte förslaget efter att i korthet ha redogjort för sina handläggningsrutiner, som i stort överensstämde med promemorians beskrivning.

Revisorerna föreslog i den tidigare nämnda skrivelsen till regeringen att en överflyttning till polismyndighet av i vart fall verkställighet av förpassning och utvisning borde tas upp till övervägande. Därvid åberopades bl. a. att det i remissbehandlingen framhållits att länsstyrelserna praktiskt taget alltid följer polismyndigheternas förslag om verkställighet.

Kommittén har tagit frågan under övervägande. Då kommittén i ett senare betänkande kommer att grundligt utreda utvisnings- och förvisningsinsti- tuten kommer här endast frågan om överflyttning av verkställighet av för- passning att behandlas.

Enligt den nuvarande lagstiftningen fordras för att förpassa en utlänning såväl ett beslut om förpassning som ett särskilt beslut om verkställighet. Sedan ett förpassningsbeslut har meddelats och vunnit laga kraft skall

länsstyrelsen avgöra om det är sannolikt att utlänningen reser ut utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. I annat fall skall han föras ut. Länsstyrel- sen bestämmer sättet och vägen för resan i ett s.k. verkställighetsbeslut. Kommittén anser det vara mest rationellt att behålla ordningen med två skilda beslut. Endast på så sätt kan sättet och vägen för resan bestämmas i så nära anslutning till resan som möjligt. Detta hindrar emellertid enligt kommitténs mening inte SIV att i ökad utsträckning använda rätten att meddela anvisningar i verkställighetsfrågor i samband med att verket med- delar ett avlägsnandebeslut. Det bör ske i alla de fall där SIV vid sin prövning av sakfrågan kan förutse att tveksamhet kan uppkomma om hur verkstäl- lighet lämpligen bör ske. SIV är som beslutande myndighet i avlägsnan- defrågan ofta mer insatt i ärendet än verkställighetsmyndigheten och kan förutse de eventuella svårigheter som kan uppstå på verkställighetsplanet.

Kommittén övergår till att behandla frågan om vilken myndighet som skall verkställa förpassningsbeslut. Förutsättningen är att SIV eller rege- ringen meddelat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Enligt vad som i övrigt förordas av kommittén skall beslutet ha föregåtts av en koncentrerad utredning, utförd av kunnig och erfaren personal. Utlänningen skall ha varit biträdd av ett offentligt biträde. Redan enligt nuvarande ordning föreligger full besvärsrätt till regeringen över SIV:s förpassningsbeslut. Enligt kom- mitténs mening borde på verkställighetsstadiet i normalfallet endast återstå att bestämma vägen och sättet för utresan. Mot bakgrund härav borde inte finnas något behov av att på verkställighetsstadiet föra in ytterligare en myndighet, som skall bedöma ärendet ur rättslig synpunkt. ] stället bör man söka undvika onödig byråkrati. Enligt kommitténs mening bör därför polismyndighet ensam ha hand om verkställigheten. Som nämnts har po- lismyndighet redan erfarenhet av verkställighet av avvisningsbeslut, även i de fall då SIV eller regeringen meddelat beslutet. Kommittén kan inte finna någon skillnad mellan ett sådant ärende och ett ärende som gäller verkställighet av förpassningsbeslut. Om nya omständigheter skulle åberopas på verkställighetsstadiet, finns i UtlL:s regler om underställning en garanti för att dessa prövas på ett rätts- säkert sätt. Underställning till SIV skall ske när utlänningen åberopar politisk förföljelse eller påstår sig löpa risk att bli sänd till krigsskådeplats eller straffas för att han är krigsvägrare, så snart påståendet inte är uppenbart oriktigt. Detsamma gäller när utlänningen påstår sig inte vilja återvända till hem- landet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar inte kan lämnas utan avseende. En förutsättning för under- ställning är att påståendet inte tidigare prövats. Möter svårighet vid verk- ställighet eller är det tveksamt hur verkställighet skall ske, skall ärendet likaså underställas. Inte heller här finns någon skillnad mellan avvisnings- och förpassningsbeslut, eftersom samma underställningsskyldighet förelig- ger vid verkställighet av förpassning som vid verkställighet av avvisning. Förutom verkställighetsmyndighetens skyldighet att i vissa fall underställa SIV ett verkställighetsärende har utlänningen möjlighet att hos regeringen ansöka om återbrytning — om sådana nya skäl framkommer som kan medföra rätt för utlänningen att få stanna i landet — och i samband därmed begära inhibition. På så sätt har utlänningen alltid möjlighet att om skäl därtill finns få ärendet på nytt prövat i sak. Såväl i verkställighetsärendet som

i återbrytningsärendet kan utlänningen få allmän rättshjälp. Mot denna bak- grund finner kommittén inga invändningar från rättssäkerhetssynpunkt mot att överflytta rätten att besluta om verkställighet av förpassning från länsstyrelse till polismyndighet. Kommittén utgår därvid från att RPS kom- mer att tillse att ärendena — även i de mindre polisdistrikten — handläggs av därtill väl skickad personal. Närmare föreskrifter för handläggningen bör

med stöd av 92å Uth kunna meddelas av RPS i samråd med SIV. Kommittén vill än en gång erinra om SIV:s möjligheter att meddela an—

visningar för verkställighet i samband med avlägsnandebeslutet, en möj- lighet som kommittén förutsätter kommer att utnyttjas i ökad omfattning. Hittills har länsstyrelsen även handhaft vissa praktiska frågor inför verk- ställigheten, som att se till att pass anskaffas om utlänningen ej haft giltigt pass. Om verkställigheten läggs över på polismyndighet bör enligt kom- mitténs mening frågor. som kräver kontakt med utländska ambassader m. m., i allmänhet handhas centralt av SIV. SIV bör sålunda vid meddelande av förpassningsbeslut undersöka om utlänningen har giltigt pass och om särskilda tillstånd krävs för genomresa av andra länder på väg till desti- nationslandet.

Sammanfattningsvis anser kommittén sålunda att starka skäl talar för att polismyndighet skall besluta om verkställighet av förpassningsbeslut.

13. Förhör

Som framgår av kap. 10 föreslår kommittén att utlänningsnämnden, som bl. a. fungerar som förhörsmyndighet, avskaffas. Med anledning därav har kommittén övervägt vilka myndigheter som skall hålla förhör. F. n. kan SIV. utlänningsnämnden och länsstyrelse hålla förhör. SIV kan över- lämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. [ ärenden som handläggs av regeringen utser regeringen eller myndighet. som re- geringen bestämmer. förhörsmyndighet. Regeringen kan förordna att för- hör hålls vid allmän domstol, om så erfordras. dvs. behov föreligger av att hålla förhör under vittnesansvar.

Enligt UtlL skall förhör hållas i vissa fall, för vilka närmare redogjorts i avsnitt 3.4. Skyldighet att hålla förhör är bl. a. föreskriven i de sällsynt förekommande fall då regeringen har att tillämpa bestämmelsen om s. k. politisk utvisning (34; UtlL). Av större praktisk betydelse är de förhör som skall hållas vid förlängning av förvarstagande. Förhör skall även hållas i vissa fall vid underställning av verkställighet av förpassning på grund av att politiska skäl åberopats av utlänningen.

Förutom de fall då skyldighet att hålla förhör föreligger kan det i ärende hos regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i annat fall finnas anledning att hålla förhör. Enligt uppgift från SIV har förhör framför allt hållits när motstridiga uppgifter har lämnats. Långt oftare än förhör har emellertid informella muntliga kontakter förekommit. SIV har telefonledes tagit kontakt med utlänningen för att få vissa kompletteringar eller ut- länningen har besökt eller ringt upp verket för att lämna ytterligare upp- lysningar. Tjänsteanteckning har gjorts beträffande innehållet i de muntliga kontakterna.

Utlänningskommittén har i betänkandet med förslag till utlänningslag m.m. (SOU l951:42) behandlat frågan om förhör och uttalat följande, 5. 137:

"Enligt kommitténs uppfattning ha -——— förhör i utlänningsärenden en ut rätts- säkerhetssynpunkt mycket viktig uppgift att fylla. För den myndighet. som har att besluta i ett utlänningsärende, kan det vara av betydelse att få komplettera utredningen och att genom en personlig kontakt med utlänningen skapa en mera tillförlitlig grund för beslutet än vad ett enbart skriftligt material kan giva. Även ur utlänningarnas synpunkt är det naturligtvis av största vikt att de bästa förutsättningar skapas för att giva myndigheterna en tillförlitlig grund för deras bedömande. Genom ett förhör beredes utlänningen möjlighet att få själv framföra sina synpunkter inför vederbörande myndighet och av särskilt värde är detta, om han får taga del av och tillfälle att bemöta vad som åberopas emot honom."

Kommittén anser att SIV i långt högre grad än hittills skett borde arvända sig av sin rätt att hålla formliga förhör. Vid ett förhör skall betydelsefulla omständigheter noga utredas och utlänningen beredas tillfälle att arge sin ståndpunkt. SIV borde alltid i första hand överväga att självt hålla förhör. Mycket står att vinna genom den omedelbara kontakten med utlänningen i fråga. Den beslutande myndigheten har självfallet även de bästa förut- sättningarna att bedöma vad som kan vara relevanta omständigheter. Verket får också därigenom en möjlighet att till utlänningen förmedla en större förståelse för de svenska reglerna om invandring. SIV:s möjlighet att hålla förhör är en resursfråga. Kommittén vill understryka vikten av att verket tilldelas därför avsedda resurser.

Vad kommittén anfört i fråga om SIV gäller även besvärsnämnden om den inrättas.

l ärende som regeringen handlägger måste förhör alltid hållas av annan myndighet. SIV är i sådant fall mindre lämpligt som förhörsmyndighet efter- som det i regel gäller ärenden som SIV tidigare handlagt och som anhäng- iggjorts hos regeringen antingen genom underställning eller genom besvär. Av samma skäl är inte heller en eventuell besvärsnämnd lämplig som för— hörsmyndighet i ärenden som handläggs av regeringen. ] vissa fall kan omständigheterna medföra behov även för SlV att anlita en regional myn— dighet för att hålla förhör.

Om utlänningsnämnden avskaffas försvinner en förhörsmyndighet som bl.a. består av jurister med lång domstolsvana. Som regional förhörsmyn- dighet återstår länsstyrelserna. Handläggningen av ärenden hos länsstyrelsen regleras av FL som trädde i kraft ijanuari 1972. Handläggningen äri princip skriftlig. Enligt 16; FL skall, om sökande, klagande eller annan part vill lämna muntliga uppgifter i ett ärende, tillfälle beredas honom att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt samma pa- ragraf skall sådan uppgift antecknas genom myndighetens försorg i den utsträckning som det behövs. I övrigt finns inga generella regler om munt- lighet vid länsstyrelserna. Före förvaltningsreformen 1971/72 innehöll länsstyrelseinstruktionen bestämmelse om befogenhet för länsstyrelsen att för utredning i visst ärende hålla muntligt förhör (38 ä'). Vidare hade länsstyrelsen vissa typer av ärenden där länsstyrelsen enligt bestämmelse i specialförfattningen i fråga hade möjlighet och i vissa situationer skyldighet att anordna förhör. l prop. l971:14 med förslag till lag om skatterätt och länsrätt anges (s. 19) att i barnavårdslagen (1960197), nykterhetsvårdslagen (l954z579) och UtlL finns sådana särskilda processuella regler. Av uppräk- ningen har länsstyrelsen kvar endast förhören enligt UtlL. De övriga ären- dena har överförts till länsrätt.

Som nämnts har förhör enligt UtlL i de flesta fall hållits på grund av att motstridiga uppgifter lämnats. Därför krävs stor erfarenhet och insikt av förhörsledaren. Speciella kunskaper om utlänningarnas hemländef är nöd- vändiga för att kunna bedöma och i förekommande fall bemöta vad ut- länningen vill göra gällande i olika avseenden. Vidare kan förhör i ut- länningsärenden vara särskilt känsliga med hänsyn till att utlänningen kan ha sådana erfarenheter från sitt hemland att han finner det svårt att samarbeta med myndigheterna.

Mot bakgrund härav och med hänsyn till att handläggningen hos

länsstyrelse i princip är skriftlig har kommittén funnit skäl överväga om inte annan myndighet vore bättre lämpad som förhörsmyndighet. Vad kom- mittén närmast övervägt är möjligheten att använda även länsrätt som för- hörsmyndighet. Länsrätt är en regional förvaltningsdomstol, som inrättades 1971 (prop. l971:14, CU 197119, rskr l97l:52). Departementschefen anförde i propositionen, s. 59, att enligt det beslut som statsmakterna tagit om om- organisation av länsförvaltningen (prop. l970:lO3,SU 1970:l32, KU l970:34, rskr 19701248 och 308) torde länsrätternas kompetensområde begränsas gan- ska snävt till en början. Endast sådana mål som typiskt sett var av en sådan karaktär att en domstolsmässig handläggning var särskilt viktig borde hänföras dit.

Länsstyrelsens allmänna enhet utgör i regel kansli för länsrätten. Ord- förande i länsrätten skall vara jurist. Han är tjänsteman hos länsstyrelsen och i regel chef för förvaltningsavdelningen. rättsenheten eller allmänna enheten. Handläggningen hos länsrätt regleras av FPL. Även hos länsrätt är förfarandet skriftligt men i handläggningen får muntlig förhandling ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen. Muntlig förhandling skall hållas om enskild part begär det och förhandlingen inte bedöms vara obehövlig eller särskilda skäl talar mot det. På samma sätt som i fråga om förhör i UtlL finns i FPL närmare bestämmelser om muntlig förhandling. Det gäller offentlighet, kallelse till muntlig förhandling och ersättningsfrågor. Vid muntlig förhandling kan också hållas förhör med vittne eller sakkunnig. Förhöret kan hållas under ed eller försäkran.

Frågan om länsdomstolarnas ställning är under utredning, utredningen om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. (Kn 1977201). Enligt utredningens direktiv skall frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna tas upp till en allsidig prövning och utredningen därvid utgå från att de nuvarande tre länsdomstolarna skall läggas samman till en domstol. Utredningen bör också enligt direktiven överväga vilka målgrupper som lämpligen kan föras över till Iänsdomstol. Utredningsarbetet bör i första hand inriktas på sådana områden, som inte övervägs i särskild ordning.

Kommittén vill för sin del anföra följande. För närvarande handläggs enligt normalarbetsordningen för länsstyrelserna de utlänningsärenden, som ankommer på länsstyrelse, på allmänna enheten. I dag kan det vara samma person som handlägger utlänningsärenden på länsstyrelsen och sitter ord- förande i länsrätten. Detta förhållande kan emellertid komma att förändras genom den ovan nämnda utredningens arbete. Kommittén anser ur prin- cipiell synpunkt att förhör bör hållas av länsrätt. Muntlighet i form av förhör får anses ingå som ett naturligt inslag i en domstolsmässig handläggning. Om förhöri utlänningsärenden hålls av länsrätt kan den erfarenhet av munt- liga förhandlingar som genom åren byggts upp hos länsrätterna komma förhören tillgodo. Den myndighet som begär förhöret har möjlighet att ange vilka frågor som önskas besvarade, en möjlighet som torde böra användas särskilt i ett inledningsskede.

Kommittén föreslår alltså att länsrätt anlitas som förhörsmyndighet i ut- länningsärenden. I vissa ärenden kan finnas skäl att fortfarande använda länsstyrelse som förhörsmyndighet, se vidare specialmotiveringen.

14. Den samlade effekten av kommitténs förslag

Kommittén har i det föregående på en rad olika punkter föreslagit ändringar i prövningsförfarandet när det gäller utlänningars rätt att få vistas och arbeta i landet. Avslutningsvis kan det finnas anledning att bedöma den samlade effekten av de olika delförslagen.

Kravet på förbättrad rättssäkerhet tillgodoses främst genom att reglerna om rätt till offentligt biträde görs mer generösa. att utredningarna blir bättre och att medborgarvittnen föreslås kunna få insyn under utredningen.

Snabbheten ijör'f'arandet kommer att öka genom att rättshjälpsförfarandet görs enklare, att besluten om vägrat UAT och om avlägsnande alltid fattas på en gång, att utlänningsnämnden avskaffas och att länsstyrelsens befatt- ning med verkställighet av förpassningsärenden upphör. Förslagen innebär att handläggningstiden från det utlänningen första gången kommer i kontakt med polisen tills beslut om avlägsnande fattas blir ca tre månader. Endast i komplicerade fall eller när besvär anförs kan handläggningstiden komma att uppgå till sex månader. Anmärkas bör att dessa tider förutsätter att polisen och SIV har tillräckliga resurser för att kunna handlägga ut- länningsärenden.

En förkortning av handläggningstiderna på sätt kommittén föreslagit med- för otvivelaktigt en minskning av det personliga lidande utlänningen får utstå genom ovissheten. Blir beslutet positivt för honom kan han börja söka arbete och planera för framtiden. Skulle utgången bli att han inte får stanna i landet är det ofta mera smärtsamt att resa härifrån sedan han under en längre tid fått tillfälle att rota sig här.

Det är slutligen uppenbart att den samlade effekten av kommitténs förslag — kortare väntetider i utlänningsärenden — blir minskade kostnader/ör det allmänna. Under väntetiden är nämligen utlänningen i allmänhet hänvisad till försörjning av det allmänna. Kommittén har emellertid inte försökt upp- skatta storleken av besparingen eftersom den inte har varit avgörande för kommitténs ställningstaganden. De ekonomiska aspekterna bör emellertid omnämnas vid en samlad redovisning av kommitténs förslag.

15. Specialmotivering

1 det föregående har kommittén lagt fram olika förslag som syftar till att förkorta handläggningstiden i utlänningsärenden, samtidigt som kravet på rättssäkerhet i förfarandet tillgodoses. Förslagen går ut på bl. a. att förpass- ningsbeslut i princip skall meddelas samtidigt med att ansökan om UT avslås, att utlänningsnämnden skall upphöra samt att verkställighet av för- passning skall flyttas över från länsstyrelse till polismyndighet. Länsrätt föreslås bli anlitad som förhörsmyndighet.

Vidare har kommittén utrett möjligheterna att inrätta en särskild, slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Kommittén — som från rättsliga utgångs- punkter inte har funnit några hinder mot en sådan ordning — har emellertid ansett att fullföljd även i fortsättningen bör ske till regeringen (se avsnitt 11.10).

I anslutning till de nu nämnda förslagen har kommittén utarbetat två alternativa lagförslag, det ena (A) avseende sådana ändringar som inte hänger samman med inrättande av en besvärsinstans, och det andra (B) med ut- gångspunkt i att en besvärsnämnd inrättas. ] det följande kommenteras de olika bestämmelserna av praktiska skäl i anslutning till alternativ B. Om de föreslagna ändringarna genomförs, får i det sammanhanget övervägas behovet av följdändringar i Uth.

3;

[ paragrafen anges att en central utlänningsmyndighet skall ha ansvaret för den kontroll över utlänningar som behövs för lagens tillämpning. Enligt andra stycket kan myndigheten inhämta yttrande från utlänningsnämnden. Vidare anges hur nämnden skall vara sammansatt. Eftersom ut- länningsnämnden föreslås avskaffad (kap. 10) utgår detta stycke.

Skulle en särskild besvärsnämnd inrättas. vilket kommittén har avstyrkt, bör grundläggande bestämmelser om denna tas in som ett andra stycke i paragrafen. Övervägandena angående nämndens verksamhet och utform- ning har redovisats i kap. 11. I 3ä andra stycket bör anges endast att det för prövning av besvär över SlV:s beslut enligt denna lag skall finnas en besvärsnämnd (besvärsnämnden för utlänningsärenden) samt att den skall bestå av ordförande och fem andra ledamöter,jämte suppleanter, vilka utses av regeringen för viss tid. Föreskrifter angående ledamöternas kvalifikationer har ansetts böra meddelas i annan ordning.

105

I denna paragraf anges innebörden av UT resp. PUT. Enligt andra stycket får tidsbegränsat UT innehålla föreskrift om att utlänningen senast då tiden för tillståndet går ut skall resa ut ur landet, ett utresebeslut. Ett utresebeslut kan sägas innebära ett förhandsbesked om att utlänningen inte får sitt UT förlängt. Beslutet medför inte att utlänningen vid tillståndstidens utgång kan avlägsnas ur riket utan särskilt förpassningsbeslut. Förpassningsförfa- randet är emellertid enklare och snabbare. när utresebeslut föreligger. ! det fallet kan nämligen beslut om förpassning meddelas utan att SIV har in- hämtat yttrande från utlänningsnämnden (23.5 UtlL) och förpassningsbe- slutet kan inte överklagas (46 äjämförd med 49 &" UtlL), varför verkställighet kan ske omedelbart. Utlänningens rättsskyddsintresse tillgodoses i stället genom att utlänningsnämnden skall höras innan utresebeslut meddelas (12 & första stycket UtlL) och genom möjligheten att överklaga utresebeslut (46 &

UtlL). Om utlänningsnämnden avskaffas bortfaller ett av skälen för meddelande

av utresebeslut. Den omständigheten att avlägsnandebeslutet inte kan över- klagas sätter den utlänning som har haft UT med utresebeslut i en sämre ställning än den som har vistats i landet illegalt. För utlänningen måste det vara en fördel att kunna överklaga själva förpassningsbeslutet. Det är mycket troligt att det under tillståndstiden inträffar nya omständigheter, som han önskar åberopa och få prövade i förpassningsärendet. Behovet av besvärsrätt förstärks självfallet när hotet om avlägsnande är aktuellt.

Det förekommer relativt sällan att utresebeslut meddelas. Följande ex- empel kan nämnas på fall då utresebeslut har bedömts vara lämpligt. En studerande, som inte uppfyller kraven för att anses som gäststuderande men som har påbörjat vissa studier som beräknas vara avslutade efter viss kortare tid, har i vissa fall beviljats UT t. o. m. en bestämd dag efter stu- diernas avslutande, med föreskrift att därefter lämna landet vid äventyr av förpassning. Det kan emellertid här nämnas att gäststuderande i samband med tillståndsbeslutet regelmässigt får särskild information om, att tillstån- det endast gäller under studierna och att AT inte kan påräknas varken under studietiden eller efter avslutade studier. så länge sökanden är kvar i landet. Likaså förekommer det att sökande som vill ha UT för besök i samband med beslutet får information om att han inte kan påräkna ytter- ligare förlängning av tillståndet.

Utresebeslut har vidare meddelats för barn som inte har haft sina legala vårdnadshavare i Sverige men som varit bosatta hos släktingar här och har påbörjat sin skolgång. Då det inte har funnits skäl att ge dessa barn tillstånd till bosättning här enligt de regler som gäller har — för att undvika att barnet måste byta skola mitt under en termin — UT meddelats t. o. m. terminens utgång med föreskrift att barnet senast visst datum skall utresa ur landet.

Som framgått medför utresebeslutet inte att avlägsnande automatiskt kan ske, om utlänningen underlåter att lämna landet. Förpassningsbeslut måste först meddelas. Med hänsyn härtill och då det måste vara fördelaktigare för utlänningen att, liksom i andra fall, kunna överklaga förpassningsbe- slutet, anser kommittén att det inte längre finns behov av att kunna meddela utresebeslut. Information om att förlängt tillstånd inte kan påräknas kan

lämnas på annat sätt. Bestämmelserna i UtlL om utresebeslut bör därför utgå. Andra stycket skall sålunda upphöra att gälla.

llå

Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke angående meddelande av utre- sebeslut bör utgå (jämför 105).

lZå

I första stycket anges att utresebeslut samt beslut att vägra UT av vandelsskäl inte får meddelas utan att utlänningsnämnden hörs.

I fråga om utresebesluten hänvisas till 10 R". Som närmare har utvecklats i kap. 10 föreslås att utlänningsnämnden avskaffas. Första stycket bör därför utgå. Detta innebär inte i sig någon ändring i fråga om möjligheterna att även fortsättningsvis vägra UT av vandelsskäl. Möjligheten härtill har ut- bildats i praxis. Frågan om införande av ett förbud mot att vägra utlänning UT på grund av hans vandel diskuterades i prop. 19681158 (s. 61 f.). En sådan förbudsbestämmelse hade föreslagits av utlänningsutredningen. Fö- redraganden kunde emellertid för sin del inte ansluta sig till förslaget. 1 den nämnda propositionen framhålls vidare (5. 77) att en utlännings per- sonliga förhållanden inte bör prövas i ärende om UT annat än inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna. Hittillsvarande möjligheter att inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna vägra ut- länning UT på grund av hans vandel bör enligt kommittén behållas.

Som framgår av 46ä UtlL föreligger nu besvärsrätt över SIV:s beslut att av vandelsskäl vägra UT. Som en följd av kommitténs förslag att för- passningsbeslut skall meddelas samtidigt som UT vägras har fullföljdsrätten ansetts böra avskaffas (46% UtlL).

Förevarande paragrafs andra stycke innehåller bestämmelser om ut- länningsnämndens hörande när 5. k. ortsbegränsat UT meddelas för längre tid än ett år eller förlängs utöver den tiden. Om nämnden anser att orts- begränsningen är obehövlig, skall frågan underställas regeringen. Bestäm- melserna bör utgå med anledning av att nämnden avskaffas. [ stället bör enligt kommitténs mening generellt föreskrivas, att UT som innebär rätt att vistas endast inom en kommun eller ett polisdistrikt för varje gång inte får meddelas för längre tid än ett år. Det kan nämnas att onsbegränsade UT i praktiken knappast någonsin används. Som framgår av ändringen av 46.5 UtlL har kommittén ansett, att utlänning som har fått ortsbegränsat UT bör få anföra besvär mot tillståndsbeslutet.

Zlaå

Ändringen beror på utlänningsnämndens avskaffande.

23å'

Bestämmelserna om utlänningsnämndens hörande bör utgå. I stället bör i denna paragraf tas in bestämmelser om skyldighet för SlV

att i de fall då ansökan om UT avslås i samband därmed meddela beslut om förpassning (se avsnitt 9.1). Enligt den föreslagna bestämmelsen skall förpassningsbeslut meddelas i dessa fall. om inte synnerliga skäl föreligger mot detta. Som framgått av den allmänna motiveringen har en sådan ordning bedömts möjlig mot bakgrund av att grundutredningens kvalitet fö'bättras och att utlänningen i dessa fall normalt kan beräknas ha haft offentligt biträde redan under utredningen hos polisen. Skulle SIV i visst fal finna att utredningen visserligen räcker för att klarlägga att UT inte kan meddelas men att ytterligare uppgifter behövs för att förpassningsbeslut skall kunna meddelas, skall verket avvakta med båda besluten tills kompletterng har skett.

Som exempel på synnerliga skäl kan nämnas fall då det är uppenbart att utlänningen kommer att lämna landet, om ansökningen om UT avslås. Samtidigt måste dock understrykas, att redan ett påstående om detta inte får ge anledning att underlåta att meddela förpassningsbeslut. Detta får ske endast där förhållandena är sådana, att det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlänningen lämnar landet efter vägrat tillstånd.

Över förpassningsbeslut får talan föras (46.5 UtlL). Verkställighet kan ske först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Att verkställighet anses ha skett när utlänningen har lämnat riket efter att ha fått del av beslutet framgår av 60 aå UtlL.

39%

Paragrafen har anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden. För det fall besvärsnämnden skulle inrättas bör i stället denna nämnas i paragrafen.

405

Enligt paragrafen hålls förhör i utlänningsärende av den myndighet som handlägger ärendet. Denna kan i vissa fall överlåta åt annan myndighet att hålla förhör.

Paragrafen har i prop. 1976/77:132 föreslagits ändrad så, att det för ut- länningsärenden ansvariga statsrådet får besluta om förhör och utse för- hörsmyndighet i ärende hos regeringen. Statsrådet kan delegera beslutan- derätten till tjänsteman.

I paragrafen skall utlänningsnämnden inte vidare nämnas eftersom den avskaffas. Det föranleder bl.a. att andra stycket utgår.

Kommittén har i kap. 13 föreslagit att förhör i utlänningsärende skall kunna hållas hos länsrätt. I fråga om de närmare övervägandena får kom- mittén hänvisa till vad den tidigare har anfört. De förhör som ut- länningsnämnden hittills på begäran har hållit för handläggande myndighet böri fortsättningen normalt hållas av länsrätt. Enligt kommittén bör länsrätt i allmänhet överta även länsstyrelsens funktion i detta hänseende. Det häng- er bl. a. samman med förslagen att verkställighet av förpassning skall hand- has av polismyndighet och inte av länsstyrelse (585å UtlL). I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att låta länsstyrelse hålla förhöret även i fort- sättningen. Det kan exempelvis gälla ärenden angående verkställighet av förvisning eller utvisning, vilket har underställts SIV enligt 58 ;" andra stycket

UtlL. 1 det fallet kan det ofta vara lämpligt att låta den länsstyrelse som har handlagt verkställighetsfrågan före underställningen hålla förhör som SIV inte självt kan hålla.

Förslaget föranleder ändring i 6?" första stycket lagen (1971152) om skat- terätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Av bestämmelsen bör framgå att länsrätt är domför med ordföranden ensam vid förhör som begärs enligt 40.5 UtlL.

För det fall en besvärsnämnd för utlänningsärenden inrättas bör i fö- revarande paragraftas in bestämmelser om rätt för nämnden att överlämna åt länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhör.

42a%

Paragrafen ändras till följd av utlänningsnämndens avskaffande.

45%

Paragrafen utgår till följd av utlänningsnämndens avskaffande.

46å

Paragrafen innehåller bestämmelser om besvärsrätt över SIV:s beslut i av- visnings- och förpassningsärenden samt över beslut om UT i sådana fall då utlänningsnämnden har hörts enligt 12 &" första stycket UtlL. De åsyftade fallen är när UT har försetts med utresebeslut eller när tillstånd har vägrats av vandelsskäl.

Av 10%" framgår att utresebeslut inte längre skall kunna meddelas. 1 23 å" i förslaget föreskrivs att förpassningsbeslut skall meddelas samtidigt med beslut som innebär att ansökan om UT lämnas utan bifall, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot förpassningsbeslut får talan föras enligt förevarande paragraf. Enligt kommitténs mening saknas anledning att under dessa för- hållanden behålla den särskilda besvärsrätten över beslut att vägra UT av vandelsskäl. Bestämmelserna i första och andra styckena har ändrats i en- lighet med vad som sagts nu.

Kommittén anser att besvärsrätt av principiella skäl bör finnas mot beslut om ortsbegränsat UT med hänsyn till de betydande inskränkningar i rö- relsefriheten som ett sådant beslut innefattar. Tidigare saknades visserligen besvärsrätt, men i gengäld förelåg i vissa fall skyldighet att underställa re- geringen frågan.

Inrättas en särskild besvärsnämnd bör i denna paragraf föreskrivas att talan fullföljs hos denna.

47ä

Paragrafen har i redaktionellt hänseende anpassats till avskaffandet av ut- länningsnämnden.

Om en besvärsnämnd inrättas, bör här anges att även denna har rätt att underställa regeringen ärenden. Till detta kommer att obligatorisk un- derställning från nämnden föreslås för det fall mer än en ledamot anför

avvikande mening. Dessa frågor har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 11.7.3).

48aå

Paragrafen reglerar besvärsrätten vid förvarsbeslut.

Enligt gällande bestämmelser anförs besvär över polismyndighets för- varsbeslut hos länsrätt medan talan mot förvarstagande av SIV eller länsstyrelse förs hos kammarrätt. Inrättas en slutlig besvärsinstans, bör även dess beslut att ta utlänning i förvar efter fullföljd prövas av kammarrätt.

49 &

Bestämmelsen har ändrats med anledning av införandet av besvärsrätt mot beslut om ortsbegränsat UT. Som närmare har utvecklats under avsnitt 11.7.1 bör beslut som meddelas av en eventuell besvärsnämnd vara slutgiltiga. Någon besvärsrätt från nämn- den till regeringen bör inte finnas. Detta förutsätter en uttrycklig bestäm— melse som avskär fullföljdsrätten. Inrättas en sådan nämnd. bör därför i paragrafens tredje stycke uttryckligen anges, att talan inte får föras mot besvärsnämndens beslut i ärende enligt UtlL. Bestämmelser om begränsning av besvärsrätten torde få införas också i kungörelsen (1956:29) om rese- dokument för vissa flyktingar och kungörelsen (1962222) om resedokument för vissa flyktingar som äro sjömän.

505

Paragrafen har ändrats redaktionellt med anledning av utlänningsnämndens avskaffande.

51 och 51 b åå

I 51 & finns bestämmelser om återbrytning av beslut m.m. Återbrytnings- rätten tillkommer nu endast regeringen.

Första stycket avser förvisning och andra stycket avvisning, förpassning och utvisning. Under angivna förutsättningar får regeringen upphäva be- slutet, helt eller delvis, eller medge att utlänningen vistas här utan hinder av beslutet. I tredje stycket ges regeringen rätt att i fråga om terrorist förordna att verkställighet tills vidare inte får ske. 1 _[iärde resp. femte styckena finns bestämmelser om meddelande av föreskrifter i samband med beslut enligt första eller andra stycket resp. enligt tredje stycket.

Som närmare har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 11.7.2) bör — om en särskild, slutlig besvärsinstans inrättas — återbrytnings- besluten meddelas av denna i stället för av regeringen. Detta skall dock av tidigare angivna skäl inte gälla återbrytning av förvisningsbeslut. Inte heller bör annan myndighet än regeringen pröva frågor om uppskov med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut avseende terrorist. Vidare bör frågan om återbrytning av utvisningsbeslut enligt 34å UtlL (politisk

utvisning) vara förbehållen regeringen.

Mot denna bakgrund har de delar av nuvarande 51 & UtlL som enligt förslaget hänför sig till besvärsnämndens återbrytningsrätt utbrutits till en särskild paragraf, 51 bä. Ändringarna är i övrigt av redaktionell art. Av praktiska skäl har dock återbrytningsrätten för regeringen beträffande ut- visningsbeslut enligt 34% UtlL inte begränsats i annat hänseende än som gäller för förvisning (jämför i fråga om annan utvisning 51 bä första stycket UtlL).

58%

Ändringen i första stycket innebär att verkställighet av förpassningsbeslut skall handläggas av polismyndighet i stället för länsstyrelse. I övrigt hänvisas till kap. 12.

Andra stycket har anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden.

59%

Bestämmelsen har anpassats till inrättandet av en besvärsnämnd.

69ag5

Paragrafen angertillämpningen av 15 och 17 åå FL i utlänningsärende. Andra stycket bör ändras med anledning av att 12 ;" föreslås få nytt innehåll. Av 69aä andra stycket bör sålunda framgå att beslut om ortsbegränsat UT skall vara motiverat.

Ove/gångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1978 (se lagtext- förslag A). Särreglering behövs endast beträffande 58% UtlL. Har ärende om verkställighet av förpassningsbeslut överlämnats till länsstyrelse före den 1 januari 1978 bör äldre bestämmelser gälla i verkställighetsärendet.

Skulle beslut fattas att inrätta en slutlig besvärsnämnd, kan ändringarna av bl. a. budgetmässiga skäl inte träda i kraft tidigare än den 1 juli 1978. Det kan knappast komma i fråga att i det fallet låta delar av reformen träda i kraft tidigare.

Reservationer

1 Av ledamöterna Petri och Werenfels-Röttorp

Under senare år har man successivt försökt att föra över förvaltningsärenden från regeringen till andra organ. Bakgrunden härtill har varit att man velat koncentrera regeringens arbete på planerings- och ledningsfunktioner medan man så långt möjligt försökt att delegera löpande ärenden till lämpliga organ som haft att på eget ansvar handlägga dem i enlighet med de riktlinjer statsmakterna angett.

Utlänningsärendena handläggs i allt väsentligt enligt allmänna riktlinjer, som dels fastställts i lag och i lagförarbeten. dels uppdragits av regeringen i vägledande beslut. Det är naturligt att regeringen måste fatta beslut i ut- länningsärenden t. ex. när det kan få konsekvenser rörande användningen av stora samhällsresurser och i vissa utrikespolitiskt känsliga frågor. Det stora flertalet frågor skulle dock i enlighet med de allmänna riktlinjerna kunna handläggas av en besvärsnämnd om denna — som anges i det alternativ som framläggs av kommittén — blir sammansatt dels av kvalificerad expertis, dels av personer med kontakt med stora medborgargrupper.

Kommittén har uppskattat ökningen av antalet besvärsärenden till två eller tre gånger det nuvarande antalet (åtminstone till 1 000—1 200 ärenden om året). En betydande utökning av regeringskansliet blir också en följd av kommitténs förslag. Det ligger i öppen dag att det ansvariga statsrådet i ett sådant läge icke kan ägna varje ärende mycken tid. Statsrådets tid bör självfallet ägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Om en besvärsnämnd inrättas skulle statsrådet kunna koncentrera sig på dessa ärenden, som enligt förslaget skulle komma att underställas honom. medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden. Inför nämnden skulle också vik- tigare förhör kunna hållas.

Mot bakgrund av det anförda finner vi det vara att föredra såväl från rättssäkerhetssynpunkter som från förvaltningsorganisatoriska synpunkter att en besvärsnämnd inrättas och finner sålunda att kommittén bort förorda en sådan.

2 Av ledamoten Hause/' med instämmande av sakkunnige Öberg

Kommitténs majoritet önskar att besvärsrätten i avlägsnandeärenden till regeringen bibehålls. dess minoritet att en särskild besvärsnämnd inrättas som slutlig instans. Majoritet och minoritet är ense om att politiska be-

döm ningar och skälighetsavgöranden överväger vid besvärsprövningen. Den väntade ökningen av besvärsärenden har emellertid föranlett minoriteten att föreslå en särskild besvärsnämnd.

Det ter sig då logiskt att eftersträva en så likartad behandling av be- svärsärenden som möjligt även om en nämnd blir sista instans. Vid besvär till regeringen förbereds ett ärende i regeringskansliet genom föredragning av högt kvalificerade jurister inför det ansvariga statsrådet, som i sin tur föredrar det i regeringen. Något krav om formell juridisk kompetens ställs inte på någon annan än handläggaren i departementet.

På motsvarande sätt bör högt kvalificerade jurister ingå i den eventuella besvärsnämndens kansli, medan ingen formell juridisk kompetens bör krä- vas av någon ledamot i nämnden. Det bör stå regeringen fritt att till ord- förande och vice ordförande utse de personer den finner bäst lämpade. An- nars skulle t. ex. en person som tidigare i egenskap av statsråd haft det reella avgörandet i sin hand anses mindre lämplig än en högt kvalificerad jurist att vara ordförande eller vice ordförande i nämnden.

Bilaga 1 Utdrag ur RPS cirkulär

Föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m m för utlänningar

lngivande och mottagande av ansökan

Ansökan skall göras på fastställd blankett och ges in till pmynd] i den ort där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Ansökan från artist (konstnärlig yrkesutövare eller professionell idrottsutövare; 44å p 2 UK?) får tas emot även i den ort där vederbörande tillfälligt uppehåller sig. Enligt UK får ansökan om AT även ges in till länsarbetsnämnd. Om så sker vida- rebefordrar länsarbetsnämnden ansökningen direkt till pmynd utan egen utredning.

Ansökan kan även sändas med bud eller post. Utlänning är skyldig att på kallelse inställa sig personligen hos pmynd (5 ä 2 st UL3). Sökande skall alltid i samband med ansökan förete sin legitimationshandling.

Personer med gemensam legitimationshandling bör i regel anmodas ge in skilda ansökningar.

Utlänning som önskar ge in ansökan skall alltid beredas tillfälle till det oavsett hurpmynd bedömerutsikterna förbifall.Sålunda skallt ex ansökan från en nyanländ utlänning tas emot även om utlänningen inte har vare sig familjeanknytning här eller annat särskilt skäl att åberopa för att enligt 46 ä 2 st UK kunna få AT — — —. Fullständig utredning behöver dock inte alltid företas beträffande ansökan som bedöms uppenbarligen komma att avslås. ———

Den omständigheten att utlänning ger in ansökan utgör inte något hinder för pmynd att i förekommande fall pröva eller fullfölja fråga om avvisning eller att verkställa avvisningsbeslut som vunnit laga kraft eller eljest får verkställas. Beslutar pmynd om avvisning redovisas ansökan tillsammans med underrättelse till SIV om avvisningsbeslutet. Underställs avlägsnan- deärende SIV sänds eventuell ansökan in till SIV tillsammans med un- derställningen. Detsamma gäller då pmynd underrättar SIV om att för- passningsanledning föreligger.

Det är önskvärt att eventuella ansökningar om UT eller UAT efter inresan ges in i så god tid att de kan slutbehandlas av SIV innan den viseringsfria tiden eller den tid för vilken Visering meddelats går ut.

Pmynd som mottar ansökan skall omedelbart förse den med sin an- komststämpel.

' Polismyndighet.

? Utlänningskungörelsen (1969: 136).

3 Utlänningslagen (19542193).

140

' Bosättningstillstånd, ej tidsbegränsat uppehålls- tillstånd; kunde i regel erhållas efter två års bo- sättning i landet; numera ersatt av PUT.

? Förteckning över ut- länningar med förbud att återvända hit utan till- stånd.

3 SIV:s förteckning över utlänningar för vilka SIV skall besluta om för- längning av tillstånden.

4 Nya anvisningar har meddelats av SlV i sam- råd med RPS. Se RPS cirkulärmeddelande 5/75, bifogat i avsnitt 1.2.

Polisens utredning

Ansökan kan ——— överlämnas till SIV utan utredning om den bedöms uppenbarligen komma att avslås (exempelvis ansökan om BT') från den som vistats här avsevärt kortare tid än två år.

Utredningen kan vara av tre slag: grundutredning, som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligen då han första gången i Sverige ansöker om tillstånd.

standardim'edning, som huvudsakligen används vid ansökan om förlängt tillstånd. samt

,förpassningsutredning. som skall göras då fråga uppkommit om utlännings förpassning ur landet.

SlV kan också hemställa om polisens medverkan till utredning av annat slag och anger då i varje särskilt fall vad utredningen skall omfatta.

Grundutredning omfattar:

1. Förhör med sökanden på fastställd blankett———. Sökanden skall bl a tillfrågas om tidigare och nuvarande levnadsomständigheter med uppgifter om utbild- ning, språkkunskaper och tidigare yrkesverksamhet, tid och plats för inresa i Sverige, möjlighet till försörjning genom arbetsanställning (för den som söker AT) eller på annat sätt (för den som inte ämnar ta anställning eller då AT kan komma att vägras), anknytning till Sverige, exempelvis nära anhörig. — Om utlänningen åbe- ropar släktanknytning skäll uppgift om släktförhållanden och härvarande släkting/släktingars fullständiga namn och adress lämnas liksom uppgift om var övriga nära anhöriga i utlandet vistas. — anledningen till hitresan och framtidsplaner. Den som anför politiska skäl för sin ansökan skall noggrant höras om alla de skäl och omständigheter han åberopar. Sådan utredning skall göras på fastställd blankett——— som biläggs grundutredningen.

2. Undersökning i U-bokenz, centrala polisregistret och SärF3.

3a. Vid grundutredning i förstagångsärende:

Kontroll av att sökanden bor på uppgiven adress ävensom kontroll be- träffande hans uppgifter om anställning och anknytning till Sverige. Om sökanden t ex för att få tillstånd åberopar som anknytning fästmö/fästman här i landet skall denna höras.4

3b. Vid grundutredning i förlängningsärende:

(Om utlänning beviljats förstagångstillstånd före inresan i Sverige skall enligt huvudregeln grundutredning göras när utlänningen första gången i Sverige ansöker om tillstånd, dvs om förlängning av förstagångstillståndet).

Om särskilda omständigheter ger anledning härtill — tex om det finns skäl anta att sökanden inte kommer att kunna försörja sig — bör förfrågan göras hos arbetsgivaren (arbetsförman) och ev även hos bostadsupplåtare

avseende tiden efter det föregående tillstånd beviljades.

Föreligger anledning till tveksamhet rörande utlännings identitet eller medborgarskap skall han uppmanas visa upp alla de identitetshandlingar han innehar, såsom körkort, personbevis edyl, samt anmodas uppge ev personer i Sverige eller annat nordiskt land vilka känner honom från hem- landet. Dessa personer bör då om möjligt höras. Möjligheterna till iden- titetsfastställelse genom Interpol bör beaktas. Innehåller pass och annan legitimationshandling olika uppgifter bör uppgifterna i passet äga vitsord framför uppgifterna i den andra handlingen.

Standar-dutredning omfattar:

]. Undersökning i U-boken, centrala polisregistret och SärF.

2. Om särskilda omständigheter ger anledning härtill — t ex om det finns skäl anta att sökanden inte kommer att kunna försörja sig — förfrågan hos arbetsgivare(arbetsförman)och ev även hos bostadsupplåtare avseende tiden efter det föregående tillstånd beviljades.

Förpassningsutredning omfattar:

Kompletterande förhör med utlänningen mot bakgrund av hans vid ev tidigare företagen grundutredning lämnade uppgifter. Om grundutredning inte finns till hands skall ny blankett för grundutredning ifyllas och bifogas.

Då pmynd enligt 64 ä 2 st UK underrättar SIV om att anledning föreligger att uppta fråga om utlännings förpassning skall underrättelsen delges ut- länningen och anteckning härom göras.

Utlänningen skall särskilt tillfrågas hur han ställer sig till en ev förpassning ur landet och anmodas redogöra för alla de skäl han önskar åberopa för att få stanna här. Liksom vid grundutredning skall fastställd blankett ——— användas beträffande den som åberopar politiska skäl för att få stanna här i landet såvida sådan utredning inte gjorts tidigare och finns till hands.

Allmänt om polisens utredning m m

Av rapport eller motsvarande över förhör med utlänning skall framgå att utsagan upplästs på för honom begripligt språk eller att tillfälle på annat sätt lämnats honom att ta del av uppteckningen samt att han tillfrågats om han har något att erinra rnot innehållet eller har något att tillägga. Ut- länningen skall även beredas tillfälle yttra sig över den utredning som i övrigt tillförts ärendet, såvitt hinder inte bedöms föreligga av sekretesskäl. Om någon del av utredningen undandras utlänningens kännedom. skall detta anges. Erinran som inte föranleder ändring skall antecknas. Föreligger Språksvårigheter skall kvalificerad och för uppgiften lämplig tolk anlitas. Tolkens namn skall antecknas i rapporten (motsvarande hand-

ling).

1.2 Utdrag ur RPS cirkulärmeddelande 5/75

Uppehållstillstånd på grund av anknytning i form av äktenskap eller sammanboende

Båda parter bör kallas samtidigt men höras var för sig. Utredning bör omfatta följande frågeställningar.

1. Omständigheterna vid inresan i landet (tidpunkt och plats, avsikten med besöket, tid för vistelsen här, försörjningsmöjligheter vid ankomsten och därefter, var har sökanden vistats efter inresan).

2. När, var och hur träffades parterna första gången.

3. Om parterna inte sammanbor, hur ofta träffas man, finns planer på sam- manboende, varför har dessa inte realiserats.

4. Om parterna sammanbor, vilka framtidsplaner har man (fortsatt sam- manboende eller äktenskap, kan någon tidpunkt för planerat äktenskap anges).

5. Nuvarande försörjningsmöjligheter.

Äktenskap bör styrkas med vigselbevis e. dyl. och åberopad graviditet med graviditetsintyg.

Om utredaren bedömer att ett seriöst förhållande föreligger kan fråge- ställningarna ovan begränsas efter utredarens egen bedömning. Att så skett bör framgå genom anteckning i utredningen. Omständigheterna i det en- skilda fallet kan givetvis även ge anledning till mer ingående utredning än vad som ovan angetts.

Observera vidare att endast sökanden själv är skyldig att personligen inställa sig hos polismyndighet och lämna upplysningar. Den som inte själv är sö- kande måste uppmärksammas på att skyldighet att lämna upplysningar inte föreligger. Men vägrar den andra parten att lämna upplysningar får det själv- fallet till följd att anknytningen blir svår att bedöma, vilket i sin tur kan leda till att tillräcklig grund för ett positivt beslut inte kan anses föreligga.

Hembesök i utredningssyfte bör inte ingå i utredningsrutinen.

Det är i ärenden av ovan angivet slag av särskild vikt att som tolk inte används släkting till någon av parterna.

1.3 Utdrag ur bilaga till RPS cirkulärmeddelande 6/ 73

Ändring av invandrarverkets föreskrifter angående polismyndighe- ternas handläggning av ärenden om uppehålls— och arbetstillstånd

m m för utlänningar

I rubricerade föreskrifter utsägs under avsnittet "Polisens utredning” ——— att grundutredning skall göras när utlänning första gången i Sverige ansöker om tillstånd. Avslås ansökan om uppehållstillstånd skall polismyndigheten cirka tio dagar efter delgivningen av beslutet undersöka om utlänningen rest ut ur landet och om så inte är fallet underrätta honom om att frågan om hans förpassning kommer att tas upp — — —. I samband härmed måste i regel särskild förpassningsutredning göras (se under avsnittet "Polisens utredningar" ———.

Nuvarande ordning innebär således att två utredningar regelmässigt måste göras innan beslut om förpassning kan meddelas. Detta medför många gång- er betydande tidsomgång.

För att uppnå en snabbare handläggning i denna typ av ärenden skall i fortsättningen i stället följande ordning tillämpas.

I samband med att grundutredning görs när utlänning i Sverige första gången söker uppehållstillstånd, skall han tillfrågas om samtliga skäl han vill åberopa för att få stanna i landet. Sökanden skall innan förhöret avslutas uttryckligen tillfrågas om han angivit alla skäl — politiska och andra — som han vill åberopa. Förhörsledaren skall alltid göra en anteckning om att så skett. Sökanden skall vidare tillfrågas om hur han ställer sig till att lämna landet för den händelse han skulle vägras uppehållstills/dnd. ———

lnvandrarverket vill i detta sammanhang även framföra följande beträf- fande polisens utredningar. Eftersom många sökande kommer från länder där polisen arbetar med andra metoder än i Sverige, bör polisen redan från början förklara att det inte finns någon risk för att vad som kommer fram under utredningen skall komma till obehörigs kännedom. Sökanden måste vidare få klart för sig att i normalfallet ingen ytterligare utredning kommer att ske och att det därför är av största vikt att han noggrant redogör för alla de skäl han åberopar för att få stanna här. Av utredningen skall tydligt framgå att detta klargjorts för utlänningen.

Åberopar sökanden politiska skäl skall han utförligt utfrågas om tider och platser för eventuell politisk aktivitet. Påstår någon exempelvis att han deltagit i utdelande av flygblad med mot regimen fientlig text, skall han anmodas redogöra för när och var detta skett, vad flygbladen innehållit etc.

På förekommen anledning vill SlV erinra om att på blanketterna Utredning Al ——— och Utredning 82 ——— skall under rubriken ”Underskrift m m" på blanketterna markeras om utlänningen lämnat utredningen utan erinran eller ej. Verket vill även erinra om vikten av att pålitliga tolkar används. Svårigheten att få tag i kompetenta tolkar får inte föranleda att utredningen ersätts av en av sökanden själv nedskriven berättelse som bifogas ansök- ningen. En sådan berättelse bör endast förekomma som komplement till polisens utredning om utlänningen själv begär det. Polisens utredning skall dock alltid vara fullständig, även om levnadsberättelse bifogas.

* Utredningsblankett vid grundutredning i tillståndsärende.

? Utredningsblankett vid åberopat politiskt flyktingskap.

Bilaga 2 Antal ärenden och handläggningstider hos polismyndighet

Uppgifterna i tabell l—V har lämnats av 20 polisdistrikt enligt följande.

Tabell I Förstagångsansökan om UT, AT och UAT exklusive underställning enligt 21 aä UtlL (tabell IV) och anmälan om förpassningsanledning (tabell V)

Polisdistrikt

1974

Handen 148 Huddinge 492 Stockholm 2 979 Södertälje b) Uppsala 524 Norrköping 279 Växjö 547 Västervik 41 Helsingborg 350 Lund 707 Malmö 1 4339 Trelleborg 54 Halmstad 43/ Göteborg g)

Borås 168 Skövde 120 Västerås 238 Gävle 57 Sundsvall 33 Umeå 94

Antal ärenden

1975

241 367 3 352

b) 734 258 790 76 413 909

1 833? 47 216

g)

213 115 278 94 99 105

1976

293 1 242 3 801 27017! 823 274 689 41 284 936 1 6229 42 396

g)

186 116 383 144 101 218

Antal ärenden i balans 1977- Därav från 01-01 1976 1 kv.

322 4 340 — 186 _ 28 _ 44 _— 32 _

35 —

245 — 271 —

49 1 I N

63 4

1976 2 kv.

16

1976 3 kv. 1976 okt. 1976 nov. 1976 dec.

Genomsnittlig handläggningstid per ärende

antal dagar”

54 10

1 88 60

INV

Medelvärdet av angivna handläggningstider är ca 28 dagar.

82

150 185

26 32 21 53 172

150

28 okt—mars 15—20 april-sept 20—35 6 5 20 16 6 ca 14

146

Tabell ll Ansökan om förlängd giltighetstid m. m. i ärende. som skall beslutas av SIV

Polisdistrikt

Antal ärenden

1974 1975

Handen Huddinge Stockholm Södertälje Uppsala Norrköping Växjö Västervik Helsingborg Lund Malmö Trelleborg Halmstad Göteborg

Borås Skövde Västerås Gävle Sundsvall

Umeå

354 289 6 533 17) 871 762 406 14 226 512 2 635? 62 22

g)

137 138 356 145

33 108

393 430 7 277 b) 619 655 350 35 374 596

2 3959 58 197

g)

205 1 17 302 162

40 168

1976

Antal ärenden i balans 1977- 01-01 Därav från

1976 1976

1 kv. 2

kv.

308 865 4 580

336b'h 1 146 496 391 45 403

663 2 490?

51 196 g)

214 233 298 190

73 292

53 307

11 18 15 59 85

Medelvärdet av angivna handläggningstider är ca 16 dagar.

1976 3 kv. 1976 okt. 1976 nov.

5 13 100 N N 1 (”0380

1976 dec.

4 38 150

Genomsnittlig handläggningstid per ärende

antal dagar”

75 21 21 4h zod 5 3 4 15 ca 15 20 2 26 okt—mars 20—30 apr—sept 30—50 2 6 18 8 8 ca 14

Tabell 11] Ansökan om' förlängd giltighetstid m. m. i ärende, som kan beslutas av polismyndighet

Polisdistrikt Antal ärenden Antal ärenden i balans Genomsnittlig

handlänningstid 1974 1975 1976 1977- Därav från per ärende

01 —01 antal dagar” 1976 1976 1976 1976 1976 1976 1 kv. 2 kv. 3 kv. okt. nov. dec.

Handen 441 386 581 52 — l 2 11 15 23 71 Huddinge 1 482 1 947 1 638 110 — — — 3 11 96 10 Stockholm 4 757 4 297 5 473 . —' — — — — — 5 Södertälje 12) b) 3361” 2' _ _ _ _ _ 41" Uppsala 1 540 ] 223 1 537 24 — — 2 8 7 10d Norrköping 475 440 574 4 — — 1 5 Växjö 371 304 362 1 — — — - — 3 Västervik 108 86 119 2 — — — — 1 7,5 Helsingborg 874 935 885 11 — 1 — — — 1 10 Lund 768 895 732 121 6 8 17 31 24 3 PUT: ca 120 övr: ca 15 Malmö 1 2989 1 567? 24569 47 — — — — 8 39 20 Trelleborg 370 310 186 - — — — — — — 7 Halmstad 79 524 497 14 — — — — 1 13 23 Göteborg g) g) g) g) — — — — — — jan—mars 5—10 apr—juni 10—15 juli—sept 20—30 okt—dec 10—20

ermv—a—om

Borås 283 214 295 5 — — — _ _ 5 Skövde 94 80 1 12 — — _ _ _ _ _ Västerås 487 430 454 23 l 2 4 5 4 7 Gävle 168 184 215 1 — — _ _ _ ] Sundsvall 77 65 38 5 — — _ _ _ _ Umeå 55 59 79 — _ _ _ _ _ _ ca

MNWVOON

Medelvärdet av angivna handläggningstider är ca 12 dagar. Vid uträkningen har bortsetts från den handläggningstid Lunds polisdistrikt angett för PUT.

Tabell lV Underställning av avvisningsärende enligt 21 aä UtlL

Polisdistrikt Antal ärenden Antal ärenden i balans (huvudsakligen från dec 1976) 1974 1975 1976 1977- 01-01 Handen 10 14 12 1 Huddinge 9 5 19 2 Stockholm 237 270 428 50 Södertälje b) 12) b) _ Uppsala 86 76 105 9 Norrköping 1 2 5 — Växjö 21 22 29 — Västervik — — — — Helsingborg — 1 12 - Lund 31 42 48 12 Malmö 89? 56? 59? - Trelleborg 1 2 — - Halmstad — — 1 — Göteborg .i) .l) .i) — Borås 6 3 15 1 Skövde — — 9 — Västerås 14 20 15 — Gävle 10 15 5 — Sundsvall — — 1 — Umeå 1 1 1 —

Tabell V Anmälan om förpassningsanledning enligt Mä Uth

Polisdistrikt Antal ärenden Antal ärenden i balans (från nov och dec 1976) 1974 1975 1976 1977- 01-01 Handen 34 37 54 — Huddinge 29 56 134 8 Stockholm 259 385 230 — Södertälje b) b) 17) — Uppsala 66 86 455 41 Norrköping 3 6 1 1 Växjö 4 5 6 — Västervik — — 2 — Helsingborg - 7 2 — Lund 23 27 — Malmö 115” 109 39 — Trelleborg 2 2 1 — Halmstad — — 1 — Göteborg ]) .i) j) — Borås 2 4 14 2 Skövde — — — — Västerås 11 12 74 15 Gävle 9 30 27 — Sundsvall — 11 6 1 Umeå 12 11 19 3

a Fr. o m. dag då ärende kommer in t. o. m. dag då det redovisas till SIV eller eljest slutbehandlas i polisdistriktet.

bSödenälje polisdistrikt kan endast redovisa det totala antalet ärenden handlagda på utlänningsenheten enligt följande

1974 1975 1976

2 178 2 619 4 210

(' Uppgiften avser endast tiden sept—dec 1976.

dUppgiften uppskattad av resp. handläggare och kontrollerad Stickprovsvis.

eNärmevärden framtagna med hjälp av tillgänglig statistik och diariet för ut- länningsärenden.

flngår inte uppgifter från centralvaktområdet i Halmstad.

8 Från Göteborgs polisdistrikt uppges att antalet förstagångsansökningar ökat kraftigt under de senaste åren och troligen minst fördubblats sedan 1974. 1976 ligger siffran troligen på omkring 125—150 ansökningar i månaden med en kraftig ökning under juli—aug. Endast det totala antalet ansökningar om UAT samt PUT, återresetillstånd. främlingspass och resedokument kan redovisas enligt följande

1974 1975 1976 i balans 1977-01-01 9 574 10612 11193 889

" Uppgiften omfattar sept—dec 1976 och avser även ärenden om förlängningar, som beslutas av polismyndighet, dvs. tabell 111.

" Uppgiften omfattar sept—dec 1976 och avser även ärenden om förlängningar, som skall beslutas av SIV, dvs. tabell 11.

] Enligt uppgift från Göteborgs polisdistrikt uppskattas antalet presumtiva avlägs- nandeärenden enligt följande

1974 1975 1976 (jan—aug) 812 1 346 1 000

uppskattning av antalet underställda ärenden enligt 21 a &" UtlL (tabell 1V) för perioden sept—dec 1976: ej under 150, ej över 300 uppskattning av antalet ärenden där anmälan om förpassning förekommit (tabell V) för perioden sept—dec 1976: 15—25.

Bilaga 3 Utbildning inom polisen

Enligt RPS kursplaner erhåller tjänstemän inom polisväsendet följande ut- bildning i gränsövervakning och utlänningslagstiftning.

Reguljär polisutbildning

0001 Grundkurs: totalt 16 tim., varav 4 tim. polisens utlänningskontroll, 2 tim. utlänningslagstiftning, 6 tim. invandrarproblematik och 4 tim. integrerade tillämpningsövningar.

0002 Assistentkurs: totalt 8 tim., varav 4 tim. utlänningslagen med bl. a. anknyt- ning till lagen om tillfälligt omhändertagande (LTO), 2 tim. svensk invand- ringspolitik, orsakerna bakom invandringen, invandrarnas sociala situation, invandrarnas seder, kultur, uppfostran, brottslighet, fakta, fördomar och ät- tityder samt 2 tim. besök av representanter för statens invandrarverk (SIV).

0004 Inspektörskurs I: totalt 18 tim., varav 4 tim. gränsövervakning och ut- länningskontroll samt 14 tim. integrerade tillämpningsövningar sommartid.

0005 lnspektörskurs II: 3 tim. utlänningslagstiftning (antalet lektionstimmar avses komma att utökas till 4 instundande utbildningsår/budgetår).

0006 Kommissariekurs: 6 tim. gränsövervakning och utlänningskontroll, vartill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats. (Viss ökning av antalet lek- tionstimmar övervägs.)

0071

Polische/Skurs I: 2 tim. orientering om begrepp och institut i ut- länningslagstiftningen vartill kommer ett studiebesök på Arlanda t1ygp1ats. Kursen anordnas endast vartannat år.

15 2

0072 Polischef'skurs II: 14 tim. utlänningslagstiftningens bakgrund och allmänna uppbyggnad samt den svenska utlänningspopulationens omfattning och ut- bredning i stort. Principer och huvudsyften för utlänningslagen. Begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. Innebörd och tillämpning av den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Organisation och verksamhet i stort beträffande SIV och utlänningsnämnden. Polisens behörighet beträf- fande gränsövervakning och utlänningskontroll samt delegation och sam- arbete mellan olika arbetsenheter i polisdistrikten. Den praktiska tillämp- ningen beträffande yttre och inre utlänningskontroll samt principerna för tillståndsgivning. Tillämpning av instituten avvisning och förvar samt andra tvångsåtgärder. Polisens uppgifter och samverkan med andra organ enligt gränsövervakningskungörelsen och förordningen om skyddsområden och kontrollområden. Tekniska hjälpmedel för gränsövervakningen och ut- länningskontrollen. Härtill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats.

0073 PolischefSkurs Ill: 2 tim. aktuella utlänningsfrågor och nyheter i ut- länningslagstiftningen vartill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats.

Annan central utbildning

1101 Kvarterspoliskurs: 2 tim. författningskännedom, begreppsförklaringar och inre utlänningskontroll.

1401 Siöpolistjänst, utredningsverksamhet: 2 tim. gränsövervakning (tillsyn av skyddsområden och kontrollområden) samt utlänningslagstiftning. Kursen har hittills anordnats vartannat år.

1444 Grundkurs isjöpo/istjänst: 4 tim. gränsövervakning (tillsyn av skyddsområden och kontrollområden) samt utlänningslagstiftning. Kursen har hittills an- ordnats vartannat år.

3201 Spaning och soda/polisiär verksamhet: 3 tim. författningskännedom, begrepps- förklaringar och inre utlänningskontroll.

3221 Lednings-, samordnings— och brottsförebyggandefrågor: 2 tim. utlänningsfrå- gor. Kursen anordnas vid behov.

3295 Ledning av tjänster vid spaningsrote/ (motsv.): 4 tim. utlänningsfrågor. Kursen anordnas vid behov.

3388 Utredningstjänstl/ör kontorspersonal: 7 tim. utlänningslagstiftning samt be- redning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m.m. för ut- länningar.

6282 Gränsövervakning. utlänningskontroll och tillståndsärenden rörande utlänningar: 8 tim. begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. Yttre ut- länningskontroll (pass- och besättningskontroll). Tillståndsprövning, natu- ralisationsärenden och delegation av polismyndighetsärenden som anges i utlänningslagstiftningen. Avlägsnandeärenden och särskilda tvångsåtgärder enligt utlänningslagstiftningen. lnre utlänningskontroll. Kursen anordnas vid behov.

6289 Beredning av polismyndighetsärenden m. m. (kontorspersonal): totalt 10 tim., varav 8 tim. utlänningslagstiftning samt beredning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m.m. för utlänningar samt 2 tim. medbor- garskapsärenden.

9106 Receptionstjänst: 2 tim. författningskännedom och begreppsförklaringar.

Regional/lokal utbildning

R 204

Beredning av polismyndighetsärenden: 3 tim. beredning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m.m. för utlänningar.

R 225 Gränsövervakning. utlänningskontroll och tillståndsärenden rörande utlänningar: 16 tim. begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. legitimationshand- lingar som gäller som pass. yttre utlänningskontroll (pass-och besättnings- kontroll). tillståndsprövning, naturalisationsärenden och delegation av po- Iismyndighetsuppgifter som anges i utlänningslagstiftningen, polisens be- fattning med avlägsnandeärenden och särskilda tvångsåtgärder enligt ut- länningslagstiftningen: avvisning, förpassning, utvisning, förvisning och sär- skilda tvångsåtgärder; fullföljd av talan m. m. och rättshjälp i utlänningsären- den. inre utlänningskontroll, grupparbeten. Kursen genomförs för närva- rande länsvis och kommer framdeles att anordnas vid behov.

Statens offentliga utredningar 1977

Kronologisk förteckning

SDPNSPEPPPNf

Totalförsvaret 1977—82. Fö. Bilarbetstid. K Utbyggd regional näringspolitik A. Sjukvårdsavfall. Jo. Kvinnlig tronföljd. Ju. Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B. Rätten till vapenfri tjänst. Fö. Folkhögskolan 2; U. Betygen i skolan: U. . Utrikeshandelsstatistiken. E. . Forskning om massmedier. U. . Kommunal och enskild väghållning. K . Sveriges samarbete med u—länderna: Ud. . Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor; Ud. . Handelsstålsindustrin inför 1980—talet. 1. . Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. 1. . Översyn av jordbrukspolitiken. Jo. . Inflationsskyddad skatteskala. B. . Radio och tv 1978—1985: U.

Kommunernas ekonomi 1975—1985. 8. . Svensk undervisning i utlandet. U.

. Arbete med näringshjälp. A. . Psykiskt avvikande lagöverträdare. Ju. . Näringsidkarens avbetalningsköp m.m. Ju. . Båtliv 2. Registerfrågan. Jo. Kvinnan och försvarets yrken. Fö. . Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattentag. Ju. . Kortare väntetider i utlänningsärenden. A.

Statens offentliga utredningar 1977

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Kvinnlig tronföljd. [51 Psykiskt avvikande lagöverträdare. 1231 Näringsidkarens avbetalningsköp m.m. 1241 Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. [271

Utrikesdepartementet

Biståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u-län— derna. [131 2. Sveriges samarbete med u—länderna. Bilagor. 1141

'Försvarsdepartementet

Totalförsvaret 1977—82. [11 Rätten till vapenfri tjänst. [71 Kvinnan och försvarets yrken. 1261

Kommunikationsdepartementet

Bilarbetstid. [21 Kommunal och enskild väghållning. [121

Budgetdepartementet

Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. [61 Inflationsskyddad skatteskala. 1181 Kommunernas ekonomi 1975—1985. [201

Utbildningsdepartementet

Folkhögskolan 2. [81 Betygen i skolan. 191 Forskning om massmedier. 1111 Radio och tv 1978—1985. 1191 Svensk undervisning i utlandet. 1211

Jordbruksdepartementet

Sjukvårdsavfall. 141 Översyn av jordbrukspolitiken. 1171 Båtliv 2. Registerfrågan. 1251

Arbetsmarknadsdepartementet

Utbyggd regional näringspolitik. [31 Arbete med näringshjälp. 1221 Kortare väntetider i utlänningsärenden. 1281

Industridepartementet

Handelsstålsutredningen. 1. Handelsstälsindustrin inför 1980—ta- let. 1151 2. Handelsstälsindustrin inför 1980—talet. Bilagor. 116]

Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. 1101

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

i. ' LiberFörlag . - is3N91—38-03426 Allmänna Förlaget ISSN 0375-250X