SOU 1983:29

Invandringspolitiken : delbetänkande

Till statsrådet Anita Gradin

Genom beslut den 5 juni 1980 bemyndigade regeringen föredragande statsrådet att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen samt av den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter i Sverige i anslutning till 1975 års riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Kommittén, som tillkal- lades av dåvarande statsrådet för invandrarfrågor Karin Andersson, antog namnet invandrarpolitiska kommittén. En särskild referensgrupp åt kom- mittén tillkallades av statsrådet Andersson i oktober 1980. De personer som hittills medverkat i kommitténs arbete ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat samt ledamöter och ersättare i referensgruppen framgår av bilaga 1 till det delbetänkande som vi härmed överlämnar.

Kommittén överlämnade den 20 oktober 1982 sitt första delbetänkande (SOU 1982:49) Invandringspolitiken Bakgrund, som huvudsakligen består av en sammanställning av invandringspolitikens uppbyggnad och innehåll. Betänkandet hade utarbetats under ordförandeskap av landshövding Elvy Olsson. Genom det delbetänkande som kommittén nu lägger fram, Invandringspolitiken Förslag, har kommittén slutfört den första delen av sitt uppdrag.

Reservation respektive reservation och särskilt yttrande har avgetts av undertecknade ledamöter Chrisopoulos och Svensson samt särskilt yttrande av sakkunnige Stellan Artin.

Stockholm i maj 1983

Lahja Exner

Conny Andersson Hans Göran Franck Rune Backlund Sten Svensson Alexander Chrisopoulos Lennart Widing /Ingemar Källberg

Bengt Ranland

Leena Sparring

. __ mu madam "m

Iinnehåll

FFörkortningar

TI'abeller och figurer

Såammanfattning

[Kommitténs uppdrag och arbete

11. Invandringen och dess huvudorsaker 11.1 Inledning . . . . 1...2 Huvudorsaker till migrationen

l.. 3

1.2.1 Internationella förhållanden . . . . .

1.2.2 Några grundläggande faktorer som påverkat invandring- en till Sverige

1.2.3 Följdinvandring . . . .

1.2.4 Invandringspolitiken som reglerande faktor

In- och utvandringens utveckling och sammansättning m m 1.3.1 In- och utvandringen av utländska medborgare totalt 1.3.2 In- och utvandringen av nordbor 1.3.3 In- och utvandringen av icke nordbor 1.3.4 Byte till svenskt medborgarskap

1. .4 Vad avgör invandringen i framtiden

21. Invandringspolitikens huvudprinciper, regleringens ejfektivitet 2.21 Gällande huvudprinciper för invandringspolitiken . 2.12 Invandringspolitikens samordning med landets politik i övrigt

sas-> ha»

2.2.1 Invandringens befolkningspolitiska roll . 2.2.2 Samordningen med den ekonomiska politiken och syssel- sättningspolitiken m m . .

2.2.3 Samordningen med bostadspolitiken . . .

2.2.4 Samordningen med politiken i övrigt och anpassningen till samhällets resurser . . . . .

2.2.5 Sammanfattande synpunkter på sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitiken

Effekterna av migration för utvandringsländema . .

Sammanfattande synpunkter angående effektiviteten av regle- nngen

13 15 17 33 37 37 38 38

39

ättåå

46 52 52

55 55 56 56

57 59

61

65

3 Grundläggande principer för den framtida invandringspolitiken 3.1 Direktiven . . . . . 3.2 Några övergripande synpunkter . . . 3.3 Huvudprinciper för den framtida invandringspolitiken 3.3.1 Grundprinciper för invandringen 3.3.2 Rättssäkerhet

4 Invandringen av nordbor 4.1 Utgångspunkter . . . . . 4. 1. 1 Direktiv, regler, uppgifter om invandringen m m 4.1.2 Principer i den nya övei'enskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad . . . . . . 4.2 Samordning av nordboinvandringen med politiken på övriga områden, m m . . . . . . 4.2.1 Innebörden av den grundläggande principen 4.2.2 Medel att påverka migrationen 4.3 Den nordiska migrationens verkningar 4. 3. 1 Inledning . 4. 3. 2 Situationen för utflyttningslandet 4.3.3 Situationen för invandringslandet 4.3.4 Situationen för den flyttande individen 4.4 Några slutsatser

5 Arbetskraftsinvandring och tidsbegränsat arbete icke nordbor 5.1 Gällande principer och riktlinjer rn m 5.2 Utfallet i praktiken . . . . . . . 5.2.1 Arbetskraftsinvandringens sammansättning * 5.2.2 Utfallet jämfört med gällande principer 5.3 Förslag till principer och riktlinjer 5.3.1 ”Vanlig arbetskraftsinvandring” 5.3.2 AT inom ramen för internationellt utbyte 5.3.3 Prövning av bostad och lön m m 5.4 Tidsbegränsat arbete . . 5.4.1 Utfallet 1 praktiken . . . 5.4.2 Förslag till principer och riktlinjer 5. 4. 2.1 Prövning av ansökan efter mresan . . 5. 4. 2. 2 Gränsdragning mellan korttids-AT och AT för invandrare

6 Flyktingpolitiken — principer 6.1 Gällande principer m m 6.1.1 Allmänt . . 6.1.2 1968 års riktlinjer . . . 6.1.3 1979 års flyktingspolitiska beslut 6.1.4 Krigsvägrare . 6.1.5 Utlänningslagens 6 5 . . . . . . . 6.1.6 Övriga utlänningar som tillåts stanna av politisk- h-umani- tära skäl . . . 6.1.7 Åtgärder för flyktingar

67 67 67 68 68 71

73 73 73

74

75 75 76 76 76 77 78 78 79

81 81 82 82 83 85 85 87 89 89 89 90 90

91

93 93 93 94 94 55 95

96 56

6.22

6.3

Flyktingspolitikens utfall . . .

6. 2. 1 Flyktinginvandringen sedan år 1968 .

6.2.2 Sambandet mellan flyktinginvandringen och politiken på övriga områden . . . 6.2.3 Nuvarande mottagningsförhållanden

6.2.4 Återvändandefrågor . .

6.2.5 Flyktinghjälp 1 tredje land m m

Överväganden och förslag

6. 3. 1 Inledning . . .

6. 3. 2 Grundläggande principer

7 Flyktinginvandringen regler och riktlinjer 7.21

7.2 7.3 7.4 7.5

Invandring på grund av flyktingliknande skäl, m m 7.1.1 Innebörd och tillämpning av 65 UtlL, m m .

7. 1. 2 Principiella synpunkter på invandring av andra asylsökan- de än konventionsflyktingar

7. 1 3 Formerna för författningsregleringen

Principen om första asylland .

Avslag på grund av brottslighet eller asocialitet

Flyktingförklan'ng m 111 . .

Allmänna synpunkter på flyktingbedömningen

8. Invandring av anhöriga 8.1

8.2

Utveckling av principer och praxis 8.1.1 Bakgrund 8.1.2 Omfattningen av invandringen av anhöriga 8.1.3 Make/maka (samboende) samt minderåriga barn 8.1.4 ”Snabba anknytningar” och uppskjuten invandringspröv- ning . . . . . . . . . 8.1.5 Äktenskap/samboende där ena parten är minderårig 8.1.6 Andra anhöriga än make/maka (samboende) och barn under20år ' . . . . . . . 8.1.7 Bostadsfrågan och försörjningen för anhöriga Förslag till principer och riktlinjer

8.2.1 Make/maka och minderåriga barn . . . .

8.2.2 ”Snabba anknytningar” och uppskjuten invandringspröv- ning . . . . . . . . . . 8.2.3 Äktenskap/samboende där ena parten är minderårig

8.2.4 Andra anhöriga . . . . .

8.2.5 Bostadsfrågan och försörjningen för anhöriga

8.2.6 Kravet på UT före mresan

9. Övrig invandring av icke nordbor 9.1 Utveckling av principer och praxis

9.1.1 Bakgrund . . . . . . .

9.1.2 Anknytning genom tidigare vistelse 1 Sverige

9.1.3 Anknytning genom svenskt påbrå . . .

9.1.4 Anknytning genom anställning ombord på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands

98 98

102 102 104 105 106 106 107

113 113 113

115 120 123 126 127 129

131 131 131 132 132

133 135

136 139 140 140

140 142 143 147 148

151 151 151 151 152

153

9.1.5 Anknytning genom anställning hos utländsk ambassad/ konsulat 1 Sverige . . . . . . . . 9.1.6 Personer med försörjningen tryggad genom pension eller eljest med egna medel 9.1.7 Egna företagare 9.1.8 Fria yrkesutövare

9.1.9 Humanitära skäl .

9.2. Förslag till principer och riktlinjer

9.2.1 Allmänt . . . . . . .

9.2.2. Personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga 9.2.3 Personer med försörjningen tryggad på annat sätt än genom verksamhet som kräver AT 9.2.4 Humanitära skäl

10 Tillfällig vistelse i Sverige och gränsdragningen mellan besökare och invandrare . . 10. 1 Vistelse för besök' 1 sverige 10.1.1 Bakgrund 10.1. 2 Visum för besök' 1 Sverige 10. 1. 3 UT för besök 1 Sverige 10.2 UT för gäststuderande . . . . 10.3 Gränsdragningen mellan besökare och invandrare

11 Tillstånds- och kontrollfrågor 11.1 Inledning . 11.2 Invandringsprövningen in rn 11.2.1 Nuvarande ordning . . 11.2.2 En ny ordning för invandringsprövning 11.3 Återkallelse av permanent uppehållstillstånd 11.3.1 Nuvarande ordning 11.3.2 Förslag till ny ordning 11.4 Några inre kontrollfrågor 11. 4. 1 Utgångspunkter . 11. 4. 2 Bostads- och arbetsgivaranmälningarna . 11. 4. 3 Möjligheterna att bli kyrkobokförd och att få ut debetse- del för preliminär skatt

12 Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet 12.1 Utgångspunkter 12.2 Handläggningstidema 12.2.1 Sambandet mellan handläggningstider, rättssäkerhet och god resursanvändning . . 12. 2. 2 Ärende- och balansutvecklingen hos de handläggande instanserna samt vidtagna åtgärder 12. 2. 3 Överväganden och förslag . . . . . 12.3 Handläggning av avvisningsärenden när politiska skäl inte åberopas . . 12.3.1 Nuvarande ordning

153

154 154 155 155 156 156

156

158 159

161 161 161 162 165 166 167

169 169 169 169 172 173 173 173 175 175 176

178 181 181 182 182

183 186

188 138

12.4

12.5

12.6

12.7

12. 3. 2 Tidigare behandling av frågan 12. 3. 3 Överväganden och förslag . . . Handläggning av avvisningsärenden när politiska skäl åberopas 12.4.1 Nuvarande regelsystem 12.4.2 Tillämpningen av nuvarande regler 12.4.3 Överväganden och förslag . . . 12.4.3.1 Förutsättningarna för direktavvisning 12.432 Några rättssäkerhetsfrågor Verkställighetsärenden 12.5.1 Nuvarande ordning . . . . . 12. 5. 2 Omprövning av avlägsnandebeslut på verkställighetssta- diet . . . 12. 5. 3 Några andra verkställighetsfrågor Rätten att anföra besvär mot avlägsnandebeslut 12.6.1 Nuvarande ordning 12.6.2 Fråga om begränsningar i besvärsrätten Instansordningen m 111 12.7.1 Utgångspunkter . . . . . . . 12.7. 2 Vidtagna och föreslagna åtgärder samt förväntade resul- tat . . . . 12.7.3 Överväganden och förslag 12.7.3.1 Instansordningen . 12.7.3.2 Organisationen av SIV

13. Några ytterligare.rättssäkerhetsfrågor

13.1 13.2

13.3

13.4 13.5

13.6 13.7

Inledning . .

Handläggningen hos SIV 111 m 13. 2. 1 Motivering av beslut 13.2.2 Bevakning av ärenden

Förvar i utlänningsärenden

13.3.1 Förutsättningarna för förvar . . . 13.3.2 Rätten till offentligt biträde i förvarsärenden 13.3.3 Besvär över beslut om förvar

13. 3. 4 Behandlingen av förvarstagna Medborgarvittnen . . . . .

Den yttre och 1nre utlänningskontrollens genomförande 13.5. 1 Yttre utlänningskontroll

13.5.2 Inre utlänningskontroll Straff för inresa med falskt pass Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden

13. 7. 1 Bakgrund .

13. 7. 2 Överväganden och förslag

14 Väntamas situation 14.1 14.2 14.3

Bakgrund . Hittillsvarande utveckling Överväganden och förslag . 14.3.1 Principiella utgångspunkter

190 191 195 195 197 198 198 201 202 202

205 207 208 208 209 21 1 21 1

211 214 214 214

217 217 217 217 218 220 220 221 223 224 225 226 226 227 229 230 230 232

235 235 236 237 237

14.3.2 Mottagning av asylsökande och andra som söker tillstånd för bosättning efter inresan 14.3.2.1 Allmänt . . . . . . . . . . 14.3.2.2 Statligt ansvar för att väntare erbjuds bostäder . . . . . . 14.3.2.3 Behovet av beredskap vid onormalt stor till- strömning 14.3.3 Åtgärder för väntare 14. 3. 3. 1 Inledning . . 14. 3. 3. 2 Tillträde till utbildning 14.3.3.3 Sociala välfärdsanordningar 14.3.3.4 Hälso- och sjukvård 14.3.4 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 14. 3. 4. 1 Allmänt . . . 14. 3. 4. 2 SIV: s uppgifter som huvudman 14.3. 4. 3 Statlig ersättning till kommunerna 14.3.5 Stats- och kommunalfinansiella effekter av förslagen

15. Genomförande och uppföljning av invandringspolitiken 15.1 Genomförandefrågor 15.2 Uppföljningsfrågor

16 Lagförslag med specialmotiveringar 16.1 Inledning . . 16.2 Rätt till asyl rn m 16. 2. 1 Lagtext . 16. 2.2 Specialmotivering 16.3 Tillstånd till' inresa och uppehåll 1 Sverige 16.3.1 Lagtext . 16.3.2 Specialmotivering 16.4 Avvisning . . 16.4.1 Lagtext 16.4.2 Specialmotivering 16.5 Utvisning . . 16.5.1 Lagtext 16.5.2 Specialmotivering 16.6 Särskilda tvångsåtgärder 16.6.1 Lagtext . 16.6.2 Specialmotivering 16.7 Klagan över beslut 111 m 16.7.1 Lagtext . 16.7.2 Specialmotivering 16.8 Upphävande av beslut m m 16.8.1 Lagtext . 16.8.2 Specialmotivering 16.9 Övergångsbestämmelser

17 Ekonomiska konsekvenser av förslagen m m 17.1 Inledning

238 238

239

241 241 241 242 243 245 245 245 246 246 247

249 249 25 1

253 253 253 253 254 254 254 255 256 256 257 258 258 260 262 262 262 263 263 263 263 263 265 265

267 267

17.2 Ekonomiska och administrativa konsekvenser av förslagcn 17.2.1 Arbetskraftsinvandring icke nordbor (kap 5) 17.2.2 Flyktingpolitiken (kap 6—7) 17.2.3 Invandring av anhöriga samt övrig invandring av icke nordbor (kap 8—9) . . . . . 17.2.4 Tillfällig vistelse i Sverige och gränsdragningen mellan besökare och invandrare (kap 10) . 17.2.5 Tillstånds- och kontrollfrågor (kap 11) . 17.2.6 Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet (kap 12—13) . . . . 17.2.7 Väntarnas situation '(kap 14) 17.2.8 Genomförande och uppföljning (kap 15) 17.3 Sammanfattning av kostnadseffekterna

Reservationer och särskilda yttranden

Bilaga 1 Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter, sekretariat och referensgrupp . .

Bilaga 2 Förslag till Lag om ändring' 1 utlänningslagen (1989. 376)

Summary

Sakregister

267 267 268 269

269 270

270 273 273 273 275 283 287 295

313

Förkortningar

AGFA AMS AT Ds A EG EIFO ILO JK J O LO OAU prop. PUT RPS SCB sfi SFS SIDA SIV SOU UD UNHCR

UNRWA UT UtlF UtlL

arbetsgruppen för flyktingansvaret arbetsmarknadsstyrelsen arbetstillstånd departementsserien, arbetsmarknadsdepartementet de europeiska gemenskaperna expertgruppen för invandringsforskning internationella arbetsorganisationen justitiekanslern riksdagens ombudsmän Landsorganisationen i Sverige Organization of African Unity proposition permanent uppehållstillstånd rikspolisstyrelsen statistiska centralbyrån

svenska för invandrare

svensk författningssamling styrelsen för internationell utveckling

statens invandrarverk statens offentliga utredningar

utrikesdepartementet

United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta Nationernas flyktingkommissarie) United Nations Relief and Works Agency (FN:s hjälporgan för Palestinaflyktingar)

uppehållstillstånd utlänningsförordningen (1980z377)

utlänningslagen (1980z376 före 1980-07-01 avses dock utlänningslagen 1954: 193)

Tabeller och figurer

Tabeller

Tabell 1.1

Tabell 1.2

Tabell 1.3

Tabell 4.1

Tabell 8.1

Tabell 12.1

Figurer

Figur 1

Figur 2

Den utomnordiska invandringen efter invandrings- grund åren 1968—1981

In- och utvandringen av icke nordbor åren 1968—1981 med fördelning på världsdelar och mest förekom- mande medborgarskap

Fördelning av personer som blivit svenska medbor- gare åren 1968—1982 efter förutvarande medborgar- skap

Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordiska medborgare exkl svenskar åren 1969—1982

Ärenden inkomna till SIV i oktober 1978 där tillstånd beviljats minderåriga på grund av anknytning genom äktenskap eller samboende fördelning på medbor- garskap, ålder och kön

Utvecklingen av handläggningstider hos SIV för olika ärendegrupper, antal dagar

In- och utvandring av utländska medborgare åren 1968—1982

Jämförelse mellan in- och utvandring åren 1968—1982 avseende icke nordbor och nordbor

48

49

51

73

136

184

46

Sammanfattning

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har bl a till uppgift att föreslå principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. Handläggningstiderna skall särskilt uppmärksammas.

Som bakgrund till kommitténs överväganden och förslag har kommittén tidigare lagt fram delbetänkandet (SOU 1982:49) Invandringspolitiken Bakgrund, som innehåller en beskrivning av den nuvarande invandringspo- litiken. Iföreliggande delbetänkande (SOU 1983:29) Invandringspolitiken Förslag behandlas de principer, regler och riktlinjer, som reglerar vilka utlänningar som skall få bosätta sig i Sverige, handläggnings- och instansord- ning för ärenden som rör invandring och besök av icke nordbor, yttre och inre utlänningskontroll samt situationen för asylsökande m fl som här i landet väntar på besked om de skall få tillstånd eller inte. Åtgärder för invandrare som redan bor här i landet tillhör invandrar- och minoritetspolitiken, som behandlas i ett kommande betänkande.

Den utomnordiska invandringen dominerar av naturliga skäl detta betänkande. Ett avsnitt behandlar den nordiska invandringen medan sex tar upp de olika huvudkategorierna av icke nordiska invandrare och besökare. De icke nordiska invandrarna fördelar sig i stort på arbetskraftsinvandrare, flyktingar och personer med flyktingliknande skäl samt de som har någon form av anknytning till Sverige. En stor del av betänkandet behandlar handläggnings- och instansfrågor samt rättssäkerhetsfrågor.

Antalet invandrare, eller rättare sagt inflyttningar till Sverige (en del har

Den utomnordiska invandringen under åren 1968—1982 _a— Kategori Kollektiv Enskild Totalt överföring invandring (ca)

(08) (ca) & Arbetskraftsinvandring 2 700 24 400 27 100 Flyktingar eller personer med

flyktingliknande skäl 24 000 42 000 66 000 Anknytningsfall m 11 1 400 149 500 150 900 Summa 28 100 215 900 244 000

_k—

flyttat flera gånger), var under åren 1968—1982 enligt folkbokföringen ca 555 000, varav ca 311 000 nordbor (236 000 finländare) och antalet utvand- rare — utflyttningar — ca 314 000 varav 214 000 nordbor (150 000 finländska medborgare). Uppgifterna innefattar inte svenska medborgare. På föregå- ende sida framgår de invandrade icke nordbornas fördelning på kategori- er.

Invandrings- och flyktingpolitikens grundprinciper

Det övergripande målet för invandringspolitiken bör liksom hittills vara att den utomnordiska invandringen skall regleras så att den samordnas med samhällets politik på andra områden. Sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitik är principiellt viktigt. De uppställda målen får inte äventyras genom en oreglerad invandring. Därför innebär kommittténs förslag till principer inga genomgripande förändringar i förhållande till dagens läge. Den utomnordiska invandringen — med undantag för flyktingar enligt Geneve—konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen — måste i stort anpassas till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service (inklusive särskilda åtgärder för invandrare såsom svensk- och hemspråksundervisning). Det innebär bl a att arbetskraftsinvandring bör medges bara i undantagsfall.

Grundprinciperna för den svenska flyktingpolitiken bör behållas. Den bör präglas av generositet. Flyktingpolitiken består i första hand av bistånd till flyktingar som fått slå sig ned i andra länder och vidare av att Sverige tar emot flyktingar och andra sökande med starka politiska skäl som har behov av en fristad. En generös flyktinginvandringspolitik innebär inte bara möjlighet till invandring utan också åtgärder för att underlätta flyktingens integrering i samhället och den service som följer av gällande invandrarpolitik.

Grunden för det flyktingpolitiska arbetet måste som hittills vara insatser internationellt till skydd för de mänskliga rättigheterna och för att söka motverka situationer som tvingar människor att lämna sina hemländer.

Kommitténs förslag innebär en fortsatt reglering av invandringen utom beträffande flyktingar enligt Geneve—konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen. Förslagen innebär en ökad beredskap för att anpassa övrig utomnordisk invandring till landets resurer. Inom regleringens ram måste tillämpningen vara generös och ske med sunt förnuft och sådan inlevelse att beslut som kan framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen förhindras.

De viktigaste förslagen

Inom ramen för dessa i stort sett oförändrade invandrings- och flyktingpo- litiska principer för vi fram flera förslag till förändringar, av vilka flertalet innebär en uppmjukning och några en skärpning av politiken jämfört med nu. Bakom förslagen finns hela tiden insikten om att korta handläggnings- tider hos polis, invandrarverk och regering är en grundförutsättning för att den invandringspolitik vi vill se förverkligad skall kunna genomföras. Målet är en genomsnittlig handläggningstid som innebär att invandrarverket

normalt skall ha beslutat inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen och att regeringen — om ärendet överklagas — skall ha beslutat inom ytterligare tre månader. Maximalt tio månader till ett är bör ett ärende få ta från den första kontakten med polisen till regeringens beslut.

El

De viktigaste förslagen är:

Redan det första uppehållstillståndet blir permanent (PUT) för de flesta invandrargrupper. Därigenom bortfaller det första ettåriga uppehållstill- ståndet och den förnyade prövning som krävs för att få PUT. Undantag görs för s k snabba anknytningar (personer som gift sig eller flyttat ihop efter kort bekantskap) för vilka uppskjuten invandringsprövning bi- behålls. Förslaget innebär förbättringar för invandrarna, som slipper en omgång tillståndsprövning, samtidigt som samhällsresurser fn'görs för mer angelägna ändamål. Utöver att flyktingar enligt Geneve—konventionen tas emot oberoende av resurssituationen bör med nuvarande förutsättningar kollektiv flykting- överföring ske som nu. Spontaninvandrare som åberopar flyktingliknan- de skäl utan att vara konventionsflyktingar bör också tas emot i stort setti samma omfattning som nu. Det sistnämnda medför att 6 & utlänningsla- gen bör behållas. Invandringen av andra än konventionsflyktingar måste emellertid vid väsentligt ändrade mottagningsförhållanden och/eller vid osedvanligt stort akut invandringstryck kunna regleras ytterligare, dvs anpassas till sysselsättningsläget samt till statens och kommunernas mottagningsresurser. Invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl måste tex kunna få stå tillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av konventionsflyktingar och/eller en väsentligt ökad överföring av kvotflyktingar. Regeringen bör återkommande pröva utfallet av den förda politiken samt överväga behovet och omfattningen av regleringen och av beredskapen att ta emot flyktingar. De principer som nu redovisats är möjliga att genomföra inom ramen för 6 & utlänningslagen. Kommittén efterlyser en sammanhållen redovisning till riksdagen av hela flyktingpolitiken. Utan en sådan kan inte avvägningen göras mellan att ge bistånd i tredje land och att föra över flyktingar och ta emot asylsökande med flyktingliknande skäl. Invandring av anhöriga bör medges i Helsingforsöverenskommelsens anda av generositet. Utöver medlemmar av kärnfamiljen bör nära anhöriga tas emot i något ökad utsträckning. Det gäller främst föräldrar till här bosatta personer. Besök av anhöriga från utlandet bör också tillåtas enligt mera generösa principer än i dag. Detta förutsätter bl a en mindre restriktiv viseringspolitik. Arbetskraftsinvandring bör även under högkonjunktur medges bara i undantagsfall t ex för nyckelfunktioner i näringslivet och i samhället i övrigt. Statsmaktema bör besluta om sådana restriktiva riktlinjer. Tillämpningen av riktlinjerna bör även i framtiden ankomma på AMS och arbetsmarknadens parter. Beträffande den nordiska invandringen är inga åtgärder aktuella. Personer som får arbetstillstånd som ett led i ett internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag, artister, cirkelledare i språk, forskare m fl) bör i fortsättningen få sådant arbetstillstånd som

El

innebär att de inte kan byta arbete utan arbetsmarknadsprövnin g. I dag får de i regel byta yrke och anställning efter ett år. Principen om krav på uppehållstillstånd före inresan skall bestå. Detta krav gäller inte om sökanden åberopar politiska skäl eller stark anknytning hit. Dessutom gäller vissa andra undantag. Om en sökande som rest in utan att ha tillståndet klart inte åberopar några politiska skäl och heller inte stark anknytning eller andra skäl som ger rätt till prövning efter inresan, bör polisen få besluta om och, utan hinder av förda besvär, verkställa avvisning. Detsamma bör gälla utvisning om mer än tre månader förflutit efter inresan. I dag gäller vissa tidsfrister för att avvisningsbeslut skall kunna verkställas omgående.Utvisning måste nu beslutas av invandrarverket med följd att sökanden kan avvakta besvärsprövningen här, oberoende av om det är uppenbart att inga skäl finns att pröva tillståndsfrågan efter inresan. Polisens rätt att avvisa sökande som åberopar politiska skäl preciseras närmare. Man bör vara försiktigare än nu vid bedömningen av om ett påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt, vilket är en förutsättning för att polisen skall få awisa. Skyddet för sökande som har sådana politiska skäl som avses i 6 & utlänningslagen föreslås — på samma sätt som nu för konventionsflyktingar — gälla bara i förhållande till länder som inte tillämpar Geneve—konventionen. Å andra sidan föreslås att de som åberopar politiska skäl i vissa fall skall ha möjlighet att få asylfrågan prövad även om de haft möjlighet att tidigare begära asyl i annat land. Sverige skall verka för att andra konventionsländer inför motsvarande bestämmelser som finns i 6 & i den svenska utlänningslagen. Staten föreslås få ett närmare preciserat övergripande administrativt och ekonomiskt ansvar för dem, som häri landet väntar på besked om de skall få stanna eller inte, 5 k väntare. Regeringen behålls som besvärsinstans i utlänningsärenden. Förutsättningarna för administrativt frihetsberövande i form av förvar och möjligheterna att få offentligt biträde är viktiga rättssäkerhetsfrågor som kommittén tar upp. I ärenden som inte rör direktavvisning bör nuvarande bestämmelser tolkas så att förvar i princip bara tillgrips när någon hållit sig undan eller inte fullgjort sin anmälningsskyldighet hos polisen. Den som hållits i förvar mer än ett dygn skall få rätt till offentligt biträde (i dag får man den rätten först efter sju dygn). Barn skall inte få tas i förvar annat än då synnerliga skäl föreligger och får då inte placeras i häkte. Deras rättssäkerhet i övrigt bör också särskilt uppmärksammas. Vikten av genomförande och uppföljning av samt information om invandringspolitiken tas upp. Det är särskilt viktigt att sprida information om principer och praxis och om bakgrunden till bestämmelserna. Invandrarverket bör åläggas att ge ut en egen författningssamling i vilken också allmänna råd och information kan ingå. Vidare måste utbildnings- insatserna för handläggare hos berörda myndigheter och för advokater m fl intensifieras.

Vi har i sammanfattningen särskilt önskat framhäva ovanstående förslag, som vi tror kommer att ha stor betydelse för både samhället och invandrarna.

Möjligheterna att genomföra dern bör vara goda, inte minst från samhälls- ekonomisk synpunkt. Personalresurser hos polisen, invandrarverket och regeringskansliet motsvarande 15—20 årsarbetskrafter bör t ex kunna frigöras för andra uppgifter — framför allt som en följd av förslaget om att ge PUT redan från början. Vi har då räknat in en förstärkning av invandrarverket för invandringsärenden och andra kvalificerade uppgifter samt hos polisen för utredning. Även 1 övrigt bör förslagen kunna genomföras' mom ramen för anvisade resurser. Om målet för väntetider kan nås innebär det avsevärda besparingar både för stat och kommun.

I det följande sammanfattas vissa ytterligare förslag, överväganden och synpunkter kapitelvis:

Invandringens huvudorsaker och utfallet av invandringspolitiken, m m (kap 1 och 2)

Invandringen har påverkat och förändrat det svenska samhället på många sätt. Invandrare har genom sina arbetsinsatser bidragit till välståndsutveck- lingen, tillfört Sverige nya kulturdrag och vidgat landets internationella kontakter. Migrationen till och från Sverige är en del av den internationella migrationen som främst är en följd av ekonomiska förhållanden och politiska skeenden i världen. I bakgrundsbetänkandet (SOU 1982:49) har de senare årens europeiska arbetskraftsmigration beskrivits. Flyktingsituationen i världen behandlas också. Antalet flyktingar i världen har av olika källor uppskattats till 10—20 miljoner.

En av kommitténs slutsatser är att det finns ett stort latent invandrings- tryck och att invandringspolitikens roll bl a blivit att förhindra att det utlöses. Så fungerar invandringspolitiken både i Sverige och i andra länder i Nordvästeuropa. Om den nuvarande politiken i stort behålls, kan man anta att invandringens volym och sammansättning i framtiden inte blir mycket annorlunda än nu.

En genomgång av invandringen åren 1968—1982 jämfört med gällande principer visar att den utomnordiska invandringen under större delen av perioden i stort varit samordnad med politiken inom övriga samhällsområ- den och med tillgängliga resurser på statlig nivå. Däremot har samordningen brustit i förhållande till ett antal kommuner som fått ta oproportionellt stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd.

De långa handläggningstiderna har inneburit stora problem. Många personer har därigenom fått vänta här i landet under lång tid på ett slutligt beslut om de skall få stanna eller inte. Detta har inneburit en påfrestning främst för de enskilda människor det gällt men också för samhället.

Den framtida invandringspolitiken — grundläggande principer (kap 3) Huvudprinciperna om en fortsatt reglerad invandring har redovisats i de inledande avsnitten. Grundläggande för politiken måste vara att migration som beror på tvång eller nödläge skall motverkas. Det sker genom insatser i

internationella sammanhang, i huvudsak inom ramen för FN:s och Europa- rådets verksamhet.

Kommittén utgår från en grundsyn som bl a innebär att invandrar- och minoritetspolitiken genomförs gemensamt av stat och kommun, medan regleringen av invandringen är en statlig uppgift. Det är därför bl a motiverat med ett större statligt ansvar för väntare.

Tillståndsärenden måste behandlas snabbt och rättssäkert på ett sätt som innebär att samhällets resurser utnyttjas så effektivt som möjligt. Rättssä- kerhetoch handläggningstider har ett intimt samband. Lång handläggning motverkar god rättssäkerhet och effektiv användning av samhällets resurser. Angelägna rättssäkerhetsfrågor är också att den personliga integriteten skyddas så långt som möjligt även i situationer när tillstånd vägras och avlägsnande från Sverige är aktuellt.

Invandringen av nordbor (kap 4)

Enligt direktiven skall kommittén beakta de resultat som översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan komma att leda till och följa det svensk-finska samarbetet i syfte att kanalisera arbetskraftsflyttningarna via den offentliga arbetsförmedlingen.

Den nya överenskommelsen från år 1982 ger bättre möjligheter än den tidigare till ett samarbete för att motverka migration som leder till ekonomiskt och socialt otrygga förhållanden för den enskilde. Återutvand- ringen från Sverige till Finland har under de senaste tre åren varit större än invandringen från Finland, vilket även hänt under tidigare perioder. Sådana värden som miljö, trivsel på arbetsplatsen och möjligheter för barnen att få undervisning på det egna språket synes under senare år ha spelat en stor roll för flyttningsrörelserna.

Den grundläggande principen om fri rörlighet mellan de nordiska länderna ligger fast. Några åtgärder utanför ramen för den nya överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad är inte aktuella.

Arbetskraftsinvandringen (kap 5)

De grundläggande principerna för arbetskraftsinvandring från 1968 bör i huvudsak kunna gälla också i fortsättningen. Det innebär bl a att invandrar- na liksom hittills skall förutsättas få samma levnadsstandard som befolkning- en i övrigt, att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl a av de arbetsmarknadspolitiska , åtgärder som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas i ett långt perspektiv. Invandring av utomnordisk arbetskraft får inte användas som en regulator av tillgången på arbetskraft.

En nyhet är att statsmakterna föreslås ge mera konkreta riktlinjer om vilken arbetskraftsinvandring som bör bli konsekvensen av de angivna principerna. Kommitténs förslag till sådana riktlinjer är att arbetskraftsin- vandring bör medges endast i undantagsfall och då för nyckelfunktioner inom näringsliv och samhälle i övrigt. Detta restriktiva synsätt på arbetskraftsin-

vandringen bör gälla också vid högkonjunktur. Frågan om vilka undantag som kan medges bör AMS med hjälp av arbetsmarknadens parter bedöma. Dessa organ bör alltså behålla ett huvudansvar för arbetsmarknadsprövning- en och, när i undantagsfall arbetskraftsinvandring tillåts, kontrollera att bostadsfrågan är löst liksom att lönevillkor och anställningsförhållanden i övrigt är de sedvanliga på den svenska arbetsmarknaden.

Personer som i dag får arbetstillstånd som ett led i ett internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag, artister, forskare m fl ) bör i fortsättningen inte få tillstånd som invandrare utan enbart tidsbegränsat tillstånd. De bör i regel inte kunna byta arbete utan ny arbetsmarknadspröv- ning, eftersom förutsättningen för deras tillstånd är att de inte konkurrerar med arbetstagare här i landet.

För exempelvis artister och montörer, som regelmässigt arbetar här endast en kortare tid, föreslår kommittén en viss uppmjukning av kravet på att tillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Huvudregeln att arbetstill- stånd skall ha beviljats före inresan bör dock finnas kvar också för dessa fall.

Flyktingpolitiken (kap 6 och 7)

De grundläggande principerna för vår flyktingpolitik bör som tidigare nämnts behållas och en generös flyktingpolitik upprätthållas. Sverige bör även i fortsättningen ta sin del av ansvaret för flyktingsituationen i världen. Överföringen av kvotflyktingar bör som nu i första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.

Antalet kvotflyktingar och storleken på spontaninvandringen av icke flyktingar som åberopar politiska skäl bör dock som sagts i stort bli beroende av sysselsättningsläget samt statens och kommunernas tillgängliga resurser. Det är särskilt angeläget att ge fristad åt dem som har så starka flyktingliknande skäl att de ligger nära ett flyktingskap enligt Geneve—kon- ventionen. Den kategorin bör få i det närmaste lika starkt skydd som konventionsflyktingar.

Alla som får stanna av politiska eller politisk—humanitära skäl föreslås få del av samma flyktingförmåner. Dessa tillfaller i dag t ex inte den som utan att vara flykting enligt Geneve—konventionen tvingas lämna sitt hemland på grund av krig eller annan aggression.

Regeringen bör till skillnad från nu återkommande bedöma om den praxis som utvecklats innebär en reglering som är rätt avvägd med hänsyn till gällande förutsättningar. Inom ramen för gällande reglering måste tveksam- ma fall behandlas generöst. Om mottagningsförhållandena skulle ändras väsentligt, om det akuta invandringstrycket blir osedvanligt stort eller om ett väsentligt ökat antal konventionsflyktingar eller kvotflyktingar behöver tas emot, kan det bli nödvändigt att ytterligare reglera invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl enligt 6 & utlänningslagen. Det kan ske genom att regeringen sätter paragrafens undantagsklausul i kraft, som gör det möjligt att vägra tillstånd om det föreligger ”särskilda skäl”. En kombination av de angivna omständigheterna kan också göra det nödvändigt att sätta undantagsklausulen i kraft. De som har starka skäl enligt 6 5

utlänningslagen tillförsäkras dock skydd också när undantagsregeln tilläm- pas.

Den kategori som bör få skydd enligt 6 & utlänningslagen är främst personer med flyktingliknande skäl som inte räcker för flyktingskap enligt konventionen. Därutöver nämner vi några kategorier, som i enstaka fall fått stanna av allmänt humanitära skäl enligt tidigare praxis. Det gäller bl a personer som riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar/ förhållanden , som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning, t ex personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet.

Generell förhandsbedömning, som i besluten om assyrierna och syrianer- na, att en viss grupp omfattas av skyddet i 6 & utlänningslagen bör undvikas i framtiden.

Personer som drabbats av krigshandlingar och därför tvingats lämna sitt land hänför vi inte till 6 & utlänningslagen. Även om skyddsbehovet för dem kan vara väl så stort som för personer som omfattas av denna paragraf, kan det bli fråga om ett alltför stort antal personer som söker sig hit. De som flytt undan krig bör ändå liksom vissa andra sökande med humanitära skäl som har en politisk bakgrund — så långt som möjligt tas emot. Detta bör skrivas in i utlänningsförordningen.

Det skydd som nämnda 6 5 erbjuder bör inte gälla om det är fråga om att återsända en person till tredje land där Geneve—konventionens principer upprätthålls eller det är väl känt att den kategori det gäller ändå har skydd. Principen om första asylland kommer därmed att omfatta alla som åberopar någon form av politiska skäl och inte bara konventionsflyktingar. Principen skall emellertid enligt förslaget tillämpas så att det är möjligt att få en ansökan prövad här i landet även i vissa fall då sökanden rest direkt till Sverige via andra länder, t ex med tåg och sökanden därmed passerat andra länder på vägen. I sådana fall prövas asylfrågan i dag bara om sökanden har en stark anknytning till Sverige, som dock inte är tillräcklig för att ensam kunna utgöra grund för tillstånd.

Slutligen bör nämnas att det har blivit allt svårare för dem som tas emot som flyktingar eller av flyktingliknande skäl att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Ett av problemen är att det är brist på arbete i orter där det är gott om bostäder.

Invandring av anhöriga (kap 8)

De som tillhör kärnfamiljen, dvs make/maka,samboende samt ogifta barn under 20 år, bör liksom hittills beviljas tillstånd om maken/makan eller föräldrarna här i landet är svenska medborgare eller invandrare. Även andra personer som i hemlandet tillhört samma hushållsgemenskap bör få förena sig med familjen här, främst ogifta hemmavarande barn över 20 år samt enstaka andra släktingar som tillhört samma hushåll. Det rör sig i regel om ogifta kvinnor som enligt traditionen i många länder är hänvisade till att bo hos någon manlig släkting.

De som får stanna här på grund av ”snabb anknytning”, dvs som ingått äktenskap eller flyttat samman efter endast en kort tids bekantskap, bör

liksom i dag beviljas tillstånd med s k uppskjuten invandringsprövning. Det innebär att de får tillstånd för permanent vistelse här först efter flera kortare tillstånd och under förutsättning att äktenskapet respektive samboendet då fortfarande består. Upphör förhållandet bör dock ingen tvingas återvända till svåra förhållanden i hemlandet. Det kant ex gälla kvinnor från länder, där de som frånskilda möter stora svårigheter. En strikt tillämpning, där enbart tiden avgör, bör undvikas även i andra situationer. Det gäller som nu i regel när makarna/samboendena har barn. Men den bör heller inte utvisas som vistats här sådan tid att han/hon hunnit anpassa sig till arbetslivet och förhållandena i övrigt i Sverige. I sådana fall framstår ett utvisningsbeslut i regel som stötande.

Den svenska åldersgränsen för att ingå äktenskap, 18 är, bör gälla för att den som gift sig med någon här bosatt skall få invandra, även om lagstiftningen i vederbörandes hemland innehåller andra regler. Hänsyn till kulturmönster från andra länder måste i sådana fall stå tillbaka för omsorg om unga människors möjligheter att anpassa sig i vårt samhälle. I vissa fall bör man av humanitära skäl kunna frångå huvudprincipen.

Kommittén avvisar tanken på att generellt acceptera annorlunda eller vidgade familjebegrepp. Nuvarande praxis bör emellertid kunna bli något generösare, framför allt i fråga om föräldrar till här bosatta invandrare. Några generella kriterier bör inte ställas upp, utan större hänsyn än i dag tas till ömmande och ovanliga omständigheter. En sådan ordning bör underlät- tas med en antalsmässig riktpunkt som hjälpmedel. Den bör gälla för invandring av anhöriga utöver kärnfamiljen och dem som ingått i hushålls- gemenskapen. Anhöriga till flyktingar bör få viss prioritet.

Ett problem med kravet på uppehållstillstånd före inresa är att den som ingått äktenskap i hemlandet under t ex semester i regel inte kunnat ta med sin make/maka till Sverige vid semesterns slut, beroende på att tillstånds- frågan inte hunnit och inte heller rimligen kunnat hinna prövas. Att makar inte kan resa till Sverige tillsammans i en sådan situation är naturligtvis inte acceptabelt. Reglerna bör ändras så att den som vid besök i annat land gifter sig med någon han/hon tidigare har en relation till med sikte på äktenskap (motsvarande förlovning i Sverige) skall få ta med maken/makan till Sverige. Tillståndsfrågan bör alltså kunna prövas efter inresan.

Övrig invandring av icke nordbor (kap 9)

Här behandlas personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga och personer som kan försörja sig utan arbetstillstånd. Till den förra gruppen hör personer som vistats här tidigare eller har svenskt påbrå. Till den senare hör personer med försörjning genom pension eller eljest egna medel samt f1ia yrkesutövare och egna företagare.

De ovannämnda grupperna är samtliga små i dag, de svarar sammanlagt endast för några få procent av invandringen. Det bör i princip fortfarande vara möjligt för nämnda kategorier att invandra. De närmare riktlinjerna bör som nu utformas genom praxis.

Personer med anknytning hit genom tidigare vistelse är en växande grupp. Den som varit bosatt här legalt ca tio är bör få rätt att återvända till Sverige,

oavsett längden av vistelsen utomlands. Den som varit bosatt här legalt tre—fyra är bör i enlighet med nuvarande praxis ha rätt att åter bosätta sig i Sverige om utlandsvistelsen inte överstigit tre är. (Se i det följande om

PUT).

Tillfällig vistelse i Sverige samt gränsdragningen mellan vistelse och besök (kap 10)

Visering och viseringstvång har fått allt större betydelse som medel för att möta invandringstryck och minska antalet sökande här i landet. En negativ konsekvens är att det blivit svårare att få visum för besök och att många viseringsansökningar avslås eftersom den verkliga avsikten med ansökan misstänks vara försök till bosättning i landet och inte bara besök. Andelen avslag har ökat från drygt 10 % av alla viseringsärenden hos invandrarverket år 1975 till ca 40 % i genomsnitt de senaste åren (1980—1982).

En mer generös praxis bör gälla för besök hos nära anhöriga i Sverige. Besökstillstånd för viseringsfria bör i regel kunna beviljas utan hinder av att ansökan görs först efter inresan i Sverige. För viseringspliktiga är förutsätt- ningen en mer generös viseringspolitik. Att en sådan bör föras betonas starkt.

Två hinder för en generösare viseringspolitik bör kunna undanrö j as genom andra förslag av kommittén. Ett förslag gäller snabbare förfarande för avlägsnandebesluti ärenden där inga politiska skäl åberopas. Detta föreslås i kapitel 12. Ett annat avser ett uttalande i kapitel 7 att det kan bli nödvändigt att vägra uppehållstillstånd för vissa ”avhoppare”, som inte riskerar någon svårare påföljd om de sänds hem. Det gäller personer som uppgett att vistelsen skulle avse besök medan det i själva verket var fråga om bosättning.

Tillstånds- och kontrollfrågor (kap 11)

På grundval av 1968 års riktlinjer har utvecklats en praxis att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, anknytningsfall eller som flykting eller på grund av flyktingliknande eller andra humanitära skäl först får ett uppehållstillstånd som gäller ett år. I och med detta tillstånd är vederbörande regelmässigt accepterad som invandrare. Det juridiska beviset på rätten att utan tidsbegränsning vistas i landet, permanent uppehållstillstånd, PUT, får man först efter ett års vistelse här. Förslaget är att PUT skall ges redan första gången, utom när uppskjuten invandringsprövning (främst i samband med ”snabb anknytning”) skall ske. Detta förslag är en konsekvent följd av att den reella invandringsprövningen redan nu sker i samband med det första uppehållstillståndet. Om förslaget genomförs bör det medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos invandrarverket och polismyndig- heterna.

I syfte att underlätta för den som bott i Sverige några år att pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten att bo i Sverige, bör möjlighet finnas för den som varit bosatt här tre—fyra år att kunna behålla

PUT trots att han/hon flyttat tillbaka till hemlandet. Den som bott häri tio är bör kunna få behålla PUT utan tidsbegränsning. De som uppfyller tidskraven och flyttar ut ur landet utan att anmäla att de vill behålla sitt PUT samt de som flyttar ut utan att tidskravet är uppfyllt, måste å andra sidan räkna med att deras tillstånd återkallas när det blir känt att de flyttat härifrån. De som får PUT måste informeras om detta.

Vidare föreslås att arbetsgivare inte längre skall behöva anmäla till polisen när en utlänning (gäller nu även nordbor) börjar respektive slutar en anställning. Det bör vidare undersökas om inte innehavare av hotell och pensionat skall kunna få slippa att anmäla till polisen när icke nordbor kommer respektive flyttar. De bör i vart fall slippa att anmäla flyttning. Slopandet av arbetsgivaranmälningarna och anmälningarna om flyttning från hotell skulle spara in sammanlagt ca fyra årsarbetskrafter hos polisen.

Handläggnings— och instansordning, rättssäkerhet (kap 12—13)

Att asylärenden och andra ärenden enligt utlänningslagen avgörs inom rimlig tid är ett rättssäkerhetskrav som den enskilde har rätt att ställa. Ärendeba- lanserna, som för bara något år sedan var mycket stora hos både invandrarverket och regeringen, har visserligen under senare tid minskat betydligt, både som en följd av minskat antal inkommande ärenden och tack vare åtgärder som inneburit en ökad avarbetning. Handläggningstiderna måste emellertid nedbringas ytterligare. Vissa polisdistrikt har vidare alltför stora ärendebalanser. I avsnittet om de viktigaste förslagen har angetts målet för de framtida handläggningstiderna. Ärenden som gäller barn och familjer med barn måste få en absolut förtur. Skulle maximitiderna överskridas utan att det beror på sökanden själv, bör vistelsetiden få vägas in vid bedömningen av ärendet.

Som framgått bör den som kommer hit utan uppehållstillstånd, och som enligt gällande undantagsregler inte får beviljas tillstånd efter inresan, inte heller få stanna i Sverige för att avvakta den slutliga prövningen av ärendet. Kommittén anser att det inte finns något rationellt skäl att ha kvar de tidsgränser— en vecka respektive i vissa fall tre månader som i dag gäller för polisens möjlighet att meddela och verkställa avvisningsbeslut utan hinder av anförda besvär. Har sökanden vistats här längre tid än tre månader får polisen enligt förslaget besluta om utvisning. Då skall anmälan ske till invandrarverket och verkställighet får ske först om invandrarverket beslutar att inte överta handläggningen. Polisens ökade möjligheter att besluta om avlägsnande skall således endast gälla i ärenden där varken politiska skäl eller andra skäl som medför rätt till prövning efter inresan åberopas. Enbart en förfrågan om möjligheten att få uppehållstillstånd får dock inte medföra avvisning av den som har rätt att vistas i landet som besökare. Om förslagen genomförs minskar antalet väntare avsevärt och därmed arbetsvolymen hos invandrarverket och i regeringskansliet.

Åberopar utlänningen i ett avvisningsärende någon form av politiska skäl är huvudregeln att ärendet skall överlämnas till invandrarverket för beslut. Om polisen bedömer att påståendet är uppenbart oriktigt respektive kan

lämnas utan avseende (det senare avser skäl enligt 6 & utlänningslagen) får polisen dock besluta om avvisning. Beslutet måste emellertid i sådana fall anmälas till SIV och det får verkställas först om SIV beslutar att inte överta handläggningen. Polisen skall vara mycket försiktig och återhållsam när det gäller att bedöma att politiska skäl är uppenbart oriktiga eller att de kan lämnas utan avseende.

Kommittén föreslår ingen ändring av lagbestämmelserna om avvisning när politiska skäl anförs. Några förtydliganden om största försiktighet och återhållsamhet bör dock göras, bl a att polisen bör få avvisa till det land där utlänningen påstår sig riskera förföljelse bara om påståendet är uppenbart osant eller uppenbart orimligt. Det är den enda prövning polisen får göra.

Ett annat förtydligande som kommittén gör gäller avvisning till något annat land än där förföljelse påstås föreligga (tredje land). För att avvisning till tredje land skall få ske måste polisen ha fått klart och otvetydigt dokumenterat — genom praxis från invandrarverket eller på annat sätt — att det land dit verkställighet skall ske i praktiken ger skydd till konventions- flyktingar eller att personer tillhörande den kategori det är fråga om uppenbarligen eljest har skydd i detta land. Polisen bör alltid överlämna till invandrarverket avvisningsärenden gällande en ”ny” grupp eller kategori, vars situation inte är helt klar. Detta bör medföra att antalet fall som överlämnas till invandrarverket ökar något och därmed också antalet väntare.

Nuvarande regler för när ärenden om verkställighet skall överlämnas respektive anmälas till invandrarverket bör behållas. Det innebär att polisen liksom hittills får avgöra om ett avlägsnandebeslut skall verkställas eller om det framkommit nya politiska eller andra omständigheter som gör att frågan om verkställighet bör lämnas över till invandrarverket. Samtidigt måste beaktas att rättssäkerheten i verkställighetsärenden är viktig. Som nämnts tidigare föreslås den som tagits i förvar få rätt till offentligt biträde efter ett dygn i stället för som nu först efter sju dygn. Ändringen får betydelse bl a för den som tas i förvar i samband med verkställighet och som då i allmänhet inte har möjlighet att på någon annan grund än själva förvarstagandet få ett offentligt biträde.

Kommittén förutsätter vidare att i anvisningar för verkställighet, som rikspohsstyrelsen håller på att utarbeta i samråd med invandrarverket, kommer att ingå anvisningar för utredning och beslut i verkställighetsären- den. Sådana anvisningar saknas i dag.

Avlägsnandebeslut, som inte avser direktavvisning, bör i ökad utsträck- ning verkställas genom att vederbörande åläggs att inom viss tid lämna landet. Tvångsvis verkställighet bör i princip ske endast om utlänningen inte följt åläggandet att lämna landet eller om det är så gott som säkert att han kommer att hålla sig undan.

Vikten av att förvarsbestämmelserna tillämpas mycket restriktivt har redan framhållits. Det är annars lätt att få en olycklig "spiraleffekt", dvs att utlänningar håller sig undan kontakt med polisen av rädsla för att bli tagna i förvar med följd att förvar tillgrips i ökad utsträckning.

Invandrarverkets styrelse skall enligt förslagen ha till särskild uppgift att övervaka rättsäkerheten även i vissa ärenden där verket inte är beslutande

myndighet. Det gäller i exempelvis ärenden rörande direktavvisning samt ärenden som rör förvar eller eljest den personliga integriteten. Integritets- frågorna är särskilt aktuella vid yttre och inre utlänningskontroll.

Kommittén ser en kontinuerlig prövning av besvärsärenden som ett viktigt medel för regeringen att fylla sin roll att leda och utveckla praxisbildningen. Så länge det är praktiskt möjligt med hänsyn till ärendemängd och därmed handläggningstider bör regeringen behållas som sista instans i avlägsnandeä- renden. En ändring bör övervägas först om en mycket stor ökning av antalet besvärsärenden skulle göra det praktiskt omöjligt för regeringen att utan orimligt långa handläggningstider besluta i dessa ärenden.

Vidare föreslås en försöksverksamhet med advokatberedskap, som skulle göra det möjligt att i något polisdistrikt förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning.

Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden behandlas i ett särskilt avsnitt. Barnens situation måste alltid särskilt uppmärksammas. Det måste ankom- ma på utredande och handläggande myndigheter att se till att erforderlig expertis medverkar vid bedömningen av barnens situation.

Med utgångspunkt från pågående försöksverksamhet med en grupp handläggare från invandrarverket placerade i Malmö diskuteras frågan om regionalisering av verkets beslutsfunktioner i invandringsärenden. En sådan bör ge möjligheter till ett nära samarbete mellan utredare och beslutsfattare, och resultera i bättre beslutsunderlag. Det bör också gå att i större utsträckning än i dag hålla muntlig förhandling i tveksamma ärenden. Kommittén anser att det vore av intresse med fortsatt försöksverksamhet i en region med stor tillströmning av asylsökande, t ex Stockholmsområdet. En förutsättning för försöken är i så fall att polisen kan sätta in tillräcklig utredningskapacitet.

Slutligen tas organisationsfrågor upp. De förslag som läggs fram, inklusive fortsatt regional försöksverksamhet, och vidare den delegering till polismyn- digheterna som invandrarverket påbörjat, går i den riktningen att ”mängd- ärenden” försvinner från invandrarverket och att mer kvalificerade uppgifter tillkommer. Detsamma gäller förslaget att invandrarverket skall få det administrativa ansvaret för flykting- och väntarfrågorna. När försöksverk- samheten med regionala beslutsfunktioner är klar och utvärderad, bör ställning tas till om invandrarverket skall ha en regional organisation samt till övriga frågor rörande verkets organisation som de föreslagna reformerna kan föranleda. En regional organisation av invandrarverket skulle bl a göra det möjligt att ge verket egna resurser för utredningar i exempelvis mer komplicerade asylärenden.

Väntarnas situation (kap 14)

Kommittén slår fast att de tillståndssökande som har rätt att här avvakta prövningen av sin ansökan, väntarna, också har rätt till bl a socialbidrag under väntetiden — självklart under förutsättning att de saknar egna medel. Det praktiska omhändertagandet av väntare är i dag en kommunal angelägenhet som en följd av socialtjänstlagen. Staten tar dock ansvar för

den ekonomiska hjälpen genom att i efterhand ersätta kommunerna deras utlägg för socialbidrag. För administration, tolkhjälp och annan service täcks dock inte i dag kommunernas kostnader. _

För väntarna har de ofta långa handläggningstiderna inneburit svåra påfrestningar. Särskilt pressande har situationen varit för familjer med barn. Vikten av korta handläggningstider understryks därför särskilt som det mest betydelsefulla för att förbättra situationen.

Många som söker sig till Sverige har anhöriga här, och de har i stor utsträckning sökt sig till kommuner som redan tidigare har många invandrare, främst i Stockholmsregionen (inklusive Uppsala) och i Skåne.

Staten bör ha ett övergripande ansvar för Väntarnas situation både administrativt och kostnadsmässigt. Invandrarverket föreslås bli huvudman för verksamheten. Staten bör bl a ta ansvaret för att väntare som inte själva har ordnat sin bostadsfråga erbjuds bostad så fort som möjligt efter inresan i en kommun som gentemot staten åtagit sig att ställa bostäder till förfogande och i övrigt bistå väntaren. Det bör vara fråga om orter inom regioner där arbete på sikt kan erbjudas, om sökanden skulle beviljas tillstånd. Andra kommuner än den där sökanden anvisats bostad bör i princip kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen till att avse akut hjälp. Har sökanden personlig anknytning till en viss ort bör bostad självfallet erbjudas där.

Syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar att erbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i Sverige. Etniska eller språkliga grupper bör härigenom få bättre möjligheter än nu att hålla ihop. Om ett stort antal etniska grupper bosätter sig i en kommun blir det svårare för kommunen att ge service eftersom det måste ske på ett stort antal språk. Detta motverkar möjligheterna att nå de invandrarpolitiska målen.

I bakgrundsbetänkandets kapitel 13 redovisas ingående Väntarnas rätt till utbildning, sociala välfärdsanordningar samt hälso- och sjukvård. Några nämnvärda ändringar förordas inte. Det understryks att åtgärder bör vidtas så att asylsökande som anländer till Sverige i dålig kondition får adekvat psykiatrisk och annan vård.

Genomförande och uppföljning av invandringspolitiken (kap 15)

Frågor som gäller genomförande och uppföljning av invandringspolitiken bör ägnas stor uppmärksamhet. Kommittén betonar vikten av att informa- tion ställs samman och sprids om gällande principer och praxis och om bakgrund och motiveringar till vissa bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det bör bl a ske i en författningssamling, som invandrarverket föreslås få skyldighet att ge ut. Behovet av information är stort hos exempelvis poliser, advokater, invandrarbyråer och invandraror- ganisationer.

De centrala myndigheterna, främst invandrarverket och arbetsmarknads- styrelsen, bör mer ingående än nu redovisa utfallet av politiken för regeringen, som i sin tur bör särskilt informera riksdagen.

Lagförslag med specialmotiveringar (kap 16)

De förslag kommittén lägger fram medför bl a att ett 15—tal paragrafer i utlänningslagen måste ändras. Innebörden av förändringarna framgår i stort av den redogörelse för sakinnehållet i politiken som har redovisats i det föregående.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen (kap 17)

I kapitel 17 sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av förslagen och redovisas behovet av resursförstärknin gar respektive -besparingar omräknat i årsarbetskrafter hos de handläggande myndigheterna.

De ekonomiska konsekvenserna i anslutning till de olika förslagen baseras på mera fasta beräkningar när det gäller förslagen att D den som får stanna på politisk-humanitära grunder skall jämställas med flykting (kapitel 6). Förslaget innebär att staten tar ansvaret för försörjningen av 100—200 personer om året, som enligt nuvarande regler inte blir jämställda med flyktingar, och övertar därmed från kommunerna mellan 5 och 10 milj kr i utgifter D PUT skall ges redan vid första invandringsprövningen (kapitel 11). Detta beräknas leda till ca 8 000 10 000 färre ärenden per år hos invandrar- verket och polisen och en besparing av sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter. Också hos socialförvaltningar och kronofogdemyndigheter kan arbetsbe- sparingar göras. Vidare minskar behovet av tolk hos polisen Cl polisen i större utsträckning än nu skall kunna besluta om och utan hinder av anförda besvär verkställa avlägsnanden av personer som inte åberopar politiska skäl (kapitel 12). Med utgångspunkt från antalet ärenden första halvåret 1982 beräknas en minskning med ca 400 om året hos invandrar- verket och 200—300 i regeringskansliet. Staten beräknas spara drygt 1 milj kr i minskade kostnader för offentligt biträde och ca 6 milj kr i minskade ”väntarkostnader”.

Så här uppskattas de tänkbara kostnadskonsekvenserna av övriga förslag: D Principen om första asylland skall gälla också den som åberopar skäl enligt 6 & utlänningslagen (kapitel 7). Minskningen i statens kostnader — baserad på antagandet att det rör sig om ca 50 personer per år för omhändertagande av väntare och flyktingar samt för offentligt biträde uppskattas till ca 3 milj kr. B En något generösare viseringspolitik skall gälla (kapitel 10). Förslaget väntas leda till ökade statliga kostnader på grund av fler "avhopp”. Om ca 50 personer ”hoppar av" i Sverige kan kostnadsökningen uppskattas till ca 3 milj kr. El Polisen lämnar i större utsträckning än nu över ärenden till invandrar- verket (kapitel 12). Om vi räknar med ca 100 fler ärenden per år ökar statens kostnader med ca 5 milj kr för offentligt biträde, socialbidrag till väntare samt flyktingförmåner (många väntas få stanna därför att avlägsnande till tredje land inte är praktiskt möjligt). D Staten tar över kostnadsansvaret från kommunerna för administration av

väntarverksamheten m 111. De kostnader för administration, tolkservice och hälsokontroll m m gällande kvarvarande väntare som staten övertar från kommunerna uppskattas till ca 8 milj kr. EJ Väntetiderna minskar generellt (kapitel 12). Om målen för handlägg- ningstider nås kan kommunernas besparing uppskattas till ca 4 milj kr för administration m m (minskning på grund av minskat antal väntare och kortare väntetider). Statens kostnader för socialbidrag skulle minska med ca 18 milj kr.

Den sammanräknade effekten, om alla de förslag som läggs fram kan genomföras lyckosamt och ideala handläggningstider nås, skulle för staten innebära minskade utgifter med högst 5 milj kr och för kommunerna med ca 20 milj kr.

Kommitténs uppdrag och arbete

Direktiv och tilläggsdirektiv

Direktiven (Dir 1980z48) till invandrarpolitiska kommittén framgår av protokollet vid regeringssammanträde den"5 juni 1980. Till'äggsdirektiv (Dir 1981:70) angående instansordningen i utlänningsärenden har därefter lämnats kommittén vid regeringssammanträde den 10 december 1981. Direktiven och tilläggsdirektiven har i sin helhet återgivits i kommitténs första delbetänkande Invandringspolitiken Bakgrund (SOU 1982:49). I maj 1983 har kommittén fått ytterligare tilläggsdirektiv (Dir 198339).

Enligt sina direktiv har kommittén två huvuduppgifter, varav den första är att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen, invandrings- politiken. I anslutning till detta uppdrag har kommittén enligt tilläggsdirektiv haft att med förtur pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. Den andra huvuduppgiften är att överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter i Sverige i anslutning till 1975 års riktlinjer för invandrarpohtiken. Tilläggsdirektiven i maj 1983 avser detta sistnämnda uppdrag.

Uppdraget angående invandringspolitiken

Kommittén har hittills i huvudsak koncentrerat sig på den första uppgiften. Arbetet i den delen bör enligt direktiven bedrivas skyndsamt. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven rörande instansordningen i utlänningsärenden redovisades till arbetsmarknadsdepartementet i en skrivelse den 11 februari 1982. I skrivelsen anförde kommittén enhälligt bl a att ställning till instansordningen inte borde tas innan man visste vad ändringar i andra delar av regelsystemet kunde komma att innebära. Till skrivelsen fogades en av kommitténs sekretariat utarbetad promemoria, som tillsammans med skrivelsen redovisats i rapporten (Ds A 1982:4) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden.

I sitt första delbetänkande Invandringspolitiken —- Bakgrund (SOU 1982:49) presenterade kommittén i oktober 1982 en systematisk sammanställning av de olika delarna av det invandringspolitiska systemet, bestående av principer, regler, riktlinjer och praxis. I delbetänkandet finns också en redogörelse för kommitténs arbete fram till oktober 1982.

Genom att publicera sitt bakgrundsmaterial i en särskild volym avsåg kommittén att stimulera debatten om invandringspolitiken och därmed få ytterligare kunskaper och synpunkter för det fortsatta utredningsarbetet. Genom arbetsmarknadsdepartementet sändes betänkandet ut bl a till blivande remissinstanser som uppmanades att sända sina skriftliga synpunk- ter direkt till kommitténs sekretariat. ,

Skriftliga synpunkter har inkommit från följande myndigheter, organisa- tioner och enskilda: Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern, Rikså- klagaren, Svea hovrätt, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Ärkebisko- pen, kommunstyrelserna i Botkyrka, Göteborg, Södertälje och Uppsala kommuner, Svenska ekumeniska nämnden, Sveriges frikyrkoråd (med instämmande av Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund samt Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd), Rädda Barnen, SACO/SR, TCO, Svenska röda korset och Föreningen Sveriges socialchefer samt advokaterna Kjell Jönsson och Peter Nobel. Tjänstemän vid Stock- holms invandrarförvaltning och socialnämndens utlänningssektion har varit kommittén behjälpliga med synpunkter under hand.

För att få synpunkter med lokal och regional förankring anordnade kommittén i januari 1983 två konferenser och inbjöd som deltagare representanter från olika delar av landet bl a för kommunala nämnder, invandrarbyråer, polismyndigheter, länsarbetsnämnder, allmänna advokat- byråer, lokala invandrarorganisationer och massmedia.

Inom ramen för referensgruppens arbete har kommittén mottagit en särskild skrivelse från Turkiska Riksförbundet med önskemål om generösare viseringspolitik för anhörigas resor till Sverige samt om möjligheter för turkiska invandrare att utan formaliteter resa inom Norden.

Samarbetsgruppen för tio riksomfattande invandrarorganisationer har i skrivelse den 5 april 1983 till kommittén framfört, att invandrare som vistats i Sverige en längre tid bör likställas med svenska medborgare vad beträffar möjligheterna att utvandra från Sverige och sedan återinvandra hit oavsett längden av vistelsen utomlands.

Kommitténs överväganden och förslag om den framtida invandringspoli- tiken lämnas i föreliggande betänkande. Innan förslagen läggs fram i kapitlen 3—17 sammanfattas i kapitlen 1—2 med bakgrundsbetänkandets mera omfattande redovisningar som grund in- och utvandringens omfattning och sammansättning under åren 1968—1982 samt variationerna över tiden totalt sett och i fråga om sammansättningen. Därvid görs en bedömning av hur invandringspolitiken påverkat invandringstrycket och redovisas utfallet av invandringen i förhållande till de principer som har gällt. Utvärderingen begränsas till perioden 1968—1982 beroende på att förstnämnda är är det första hela år när den nu gällande ordningen för reglerad invandring av utomnordisk arbetskraft gällde och att statistiken är betydligt mera fullständig fr o m år 1968 än den var tidigare år. De riktlinjer för invandringspolitiken som i huvudsak fortfarande gäller antogs vidare av riksdagen år 1968. Det kan tilläggas att de källor som används för beskrivning av invandringens storlek och sammansättning är som framgår av bakgrundsbetänkandets kapitel 15 betolkningsstatistiken, som bygger på kyrkobokföringen och länsstyrelsernas dataregister, SIV:s handläggnings- statistik samt kommitténs egna undersökningar.

Överlämnade skrivelser, avgivna yttranden, m 111

En framställning av den 13 mars 1977 från Sveriges Invandrarförfattares Förbund angående uppehållstillstånd för fria yrkesutövare överlämnades av regeringen i november 1980 för beaktande i utredningsarbetet. En skrivelse angående de asylsökandes situation i Sverige från Föreningen Sveriges Socialchefer, inkommen den 6 april 1982 till arbetsmarknadsdepartementet, överlämnades av statsrådet Karin Andersson till kommittén i april 1982.

Kommitténs yttranden över promemorior, betänkanden m 111 som rör frågor inom det invandringspolitiska området har redovisats i bakgrundsbe- tänkandet.

Kommitténs ledamöter, sakkunniga och experter samt sekretariat framgår av förteckning i bilaga 1. Kommittén biträds i sitt arbete av en av invandrarministern tillsatt referensgrupp med företrädare för invandrar- och minoritetsorganisationer, vars sammansättning också framgår av bilaga 1.

Kommittén har främst genom sekretariatet haft kontinuerlig kontakt med SIV samt ett antal kommuner och polisdistrikt. Sekretariatet har vidare varit representerat vid några konferenser avseende invandringspolitiken och har medverkat vid en informationsdag hos SIV i Norrköping. På informations- dagen har personalen hos SIV fått tillfälle att diskutera en del av de frågor som varit aktuella i utredningsarbetet.

Ordföranden och sekretariatet har på initiativ av invandrarnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö träffat representanter för dessa vid en särskild sammankomst för ömsesidig information.

Sekretariatet har vidare under arbetets gång informerat företrädare för berörda fackliga huvudorganisationer m fl fackliga företrädare om kommit- téns överväganden, särskilt i fråga om handläggnings- och instansordningen och de organisatoriska frågorna.

1.1. . 111,31? 15%» 'å' :: ' " ”VII-Mig Nål ' '_'l run—wi”... '.!-A ..' 4.133? få . 12% _?”

”5315-13, 21, Jula '|r'

"n'; fvw" r '11'yäll ä'! *' w—lv, 911.111- Thetltf Rani ._ ." u ..... ”Tugga?"

.."""»." .. , ..'-e i. - i'll». $'%1uw'w—t.

gär-H.”. -it

' "Kfl'f=i;ä€litmai't111'.'l2-

_ th'lidnvjtw "'#'”; i' LE111.111 "”.-'- »»a'lcn " * "”.-T ' f***"hlinmgmil ”,» datavana-tam

” 153113 IW Edi

' ' 'å'? i— » 'Ni'ftti'ldi-åt in”

- ,-Ä*L'yg""'-åu ”1334!!th

. _- inbun- _ %'ti'iä'fgir de" 91 'in' l'u- "WWLWdeb-gäm

1. Invandringen och dess huvudorsaker

1.1. Inledning

I våra direktiv pekas på att invandrarna genom sina arbetsinsatser har bidragit till välståndsutvecklingen och att de tillfört Sverige nya kulturdrag och vidgat landets internationella kontakter. Vi hari bakgrundsbetänkandet beskrivit invandringens effekter på befolkningsutvecklingen och berört några ekonomiska aspekter. Vi har därutöver inte behandlat invandringens effekter för samhället. I själva verket har inte forskning bedrivits i nämnvärd utsträckning inom detta område. Vi får därför utgå från ett antal allmänt kända fakta och från uppfattningar som — utan att vara vetenskapligt styrkta -— delas av många människor.

Traditionellt finns några områden, tex forskning och konstnärlig verk- samhet, som till sin karaktär är internationella och för sin utveckling ofta beroende av utbyte med och impulser från andra länder. Med invandringen har många forskare och representanter för bildkonst, musik, teater, litteratur m m kommit till Sverige och etablerat sig här. Ett antal ”svenska”' nobelpristagare har utländsk bakgrund och några har själva invandrat.

Många förändringar i samhället som kan hänföras helt eller delvis till _ invandringen sker i det tysta, som ett inslag i vardagslivet. Det finns anledning tro att invandringen har bidragit till intensivare handelskontakter mellan Sverige och hemländerna till fördel för den svenska utrikeshandeln. Invandrarnas närvaro i Sverige har med stor säkerhet väsentligt bidragit till den ökade turismen mellan Sverige och hemländerna. Språkkunskaperna och den allmänna kunskapen om andra länder har ökat, även om dessa kunskaper mycket otillräckligt tagits till vara. Helt säkert är också att umgänget mellan svenskar och invandrare — även om det ofta klagas över att sådant umgänge inte förekommer i tillräcklig utsträckning har stärkt det internationella medvetandet i vårt land och bidragit till ett ökat intresse och en ökad förståelse mellan folk i skilda. länder. Sverigebilden i utlandet påverkas i hög grad av de brev som invandrarna i Sverige sänder till hemländerna och de intryck de förmedlar under semestervistelser i hemlandet.

Den största förändringen är kanske trots allt att det i det svenska vardagslivet i dag finns representanter för många olika kulturer med olika normer och värderingar. De finns i arbetslivet, i skolan, överallt där människor möts. Från att ha varit en homogen nation har den svenska befolkningen nu inslag av människor från hela världen. I ”vanliga” yrken och

på "vanliga” arbetsplatser finns numera människor med de ”ovanliga” bakgrunderna.

Invandringen har således påverkat och förändrat det svenska samhället i många avseenden. Vi behandlar i detta kapitel de faktorer inom och utom Sverige som varit avgörande för invandringen samt invandringens storlek och sammansättning under senare år. Mot bakgrund härav gör vi sedan en bedömning av vilka faktorer som kan antas bli avgörande för invandringen i framtiden.

1.2. Huvudorsaker till migrationen

1.2.1. Internationella förhållanden

I avsnitt 15.9.4 i bakgrundsbetänkandet har vi beskrivit huvuddragen av den europeiska arbetskraftsmigrationen under senare år. Sammanfattningsvis kan nämnas att den totala invandringen till de ledande invandringsländernai Europa år 1980 låg på ungefär samma nivå som under början av 1970—talet, ungefär en miljon personer årligen. Men medan andelen arbetskraftsinvand- rare då anses ha varit 75—80 %, var motsvarande andel år 1980 ca 30 %. Traditionellt har strömmen gått från de industriellt mindre utvecklade länderna kring Medelhavet till de industrialiserade länderna i Mellan- och Nordvästeuropa. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen till Sverige har i stor utsträckning varit en del av denna migration.

FN:s flyktingkommissarie (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), redovisar tidvis flyktingsituationen i skilda länder. I dessa uppgifter ingår såväl de som mottagits i primärasylländer i väntan på en fristad i något annat land som personer som redan fått en fristad. Vi har i bakgrundsbetänkandet, avsnitt 15 .9.2, redovisat siffror som baserats på uppgifter från UNHCR, i huvudsak avseende förhållandena under åren 1980—1981.

Uppgifterna om antalet flyktingar i världen varierar kraftigt mellan olika källor, från ca 10 miljoner till närmare 20 miljoner. Att uppgifterna blir så olika beror på att man använder olika definitioner och på att säkra uppgifteri många fall saknas och man då tvingas göra uppskattningar. I den lägsta siffran ingår endast flyktingar som flytt till annat land och där fått en i vart fall tillfällig fristad. UNHCR brukar härutöver räkna in ett par miljoner flyktingar som fått permanent fristad i annat land, främst i Västeuropa och Nordamerika. I UNHCR:s uppskattningar ingår däremot inte det stora antal människor som kan betecknas som flyktingar i eget land och som beräknas uppgå till över 7 miljoner, de flesta i Mellanöstern, Etiopien, Södra Afrika och Kampuchea.

De största flyktingproblemen finns i Afrika, där ca 7 miljoner människor befinner sig på flykt. Av dessa uppskattas 3 miljoner vara flyktingar i andra länder och omkring 4 miljoner på flykt i sitt eget land. De största flyktinglägren finns på Afrikas Horn (Djibouti och Somalia) där uppskatt- ningsvis över en och en halv miljon flyktingar främst etiopier och eritreaner, . vistas. Ytterligare en halv miljon finns i Sudan. I södra Afrika beräknas över

en miljon människor vara flyktingar i eget land eller nyligen ha kunnat återvända till sitt hemland (främst till Zimbabwe) efter att tidigare ha varit flyktingar.

I Mellanöstern har palestinierna sedan år 1948 utgjort det stora flykting- problemet. Det är en flyktinggrupp som genom naturlig befolkningstillväxt beräknas öka med ca 50 000 personer per år. Närmare två miljoner palestinier finns registrerade hos FN:s särskilda hjälporgan för Palestina- flyktingar. Det är ungefär hälften av samtliga palestinier.

Flyktingar från Afghanistan uppgavs år 1981 till ca 1,2 miljoner som vistades i Pakistan. Enligt UNHCR:s tidskrift Refugees hade siffran hösten 1982 stigit till 2,7 miljoner.

Flyktingsituationen i Sydostasien har ägnats mycken uppmärksamhet och programmet att omplacera sydostasiatiska flyktingar till tredje land har varit det största i sitt slag efter det andra världskriget. Enligt UNHCR hade fram till november 1982 totalt över 1,2 miljoner flyktingar och ”displaced persons” från Indokina (Vietnam och Kampuchea) fått en fristad i tredje land. De länder som har tagit emot de största grupperna var USA (614 000), Kina (265 000), Frankrike (86000), Canada (84 000), Australien (70 000) och Västtyskland (21 000). Enligt samma källa hade Sverige vid samma tidpunkt tagit emot totalt 2 431 indokinesiska flyktingar. Enligt SIV hade ca 4 000 tillstånd beviljats för denna grupp fram till början av februari 1983. ,

I Latinamerika har flyktingströmmar följt på de vanligt förekommande militärkupperna. Flyktingarnas antal där kan uppskattas till ca 100 000, om man undantar det stora flyktingproblemet i Centralamerika. År 1981 räknade man med att 10 % av befolkningen i El Salvador eller 500 000 människor befann sig på flykt i grannländerna eller i sitt eget land.

De möjligheter som finns för flyktingarna att komma in i ordnade förhållanden är att de återvänder till hemlandet när förhållandena tillåter det (repatriering), eller att de får en permanent fristad i det land de flytt till (lokal integrering) eller i tredje land. I många fall har repatriering kunnat ske ett exempel i Afrika är de flyktingar från Tchad som efter en tid i Kamerun och Nigeria börjat återvända, ett annat ett par hundra tusen människor som under år 1980 kunnat återvända till det självständiga Zimbabwe från huvudsakligen Mocambique, Botswana och Zambia.

Möjligheterna till lokal integrering har varit små i Sydostasiens redan tätt befolkade länder och något större i Afrika, särskilt för jordbruksbefolkning- en. T ex i Sudan har i samarbete med UNHCR särskilda bosättningsområden byggts upp för flyktingarna. Att i de närbelägna områdena finna möjligheter till permanent omplacering för stadsflyktingar, som ofta har någon form av teoretisk utbildning, har däremot varit svårare.

1.2.2. Några grundläggande faktorer som påverkat invandringen till Sverige

Huvudorsaker till den stora arbetskraftsinvandring till Sverige som skedde under 1960—talets slut och 1970—talets början, både från Finland och ett antal sydeuropeiska länder, var att det fanns behov av arbetskraft och möjlighet att betala förhållandevis höga löner i Sverige samt att det var svårigheter med sysselsättningen i hemlandet. Sådan invandring till Sverige som skett särskilt

från Grekland, Jugoslavien och Turkiet har varit en del av den ström av migranter från dessa länder som har sökt sig till de industrialiserade länderna i Mellan- och Nordvästeuropa under efterkrigstiden. Grundorsakerna till de stora migrationsrörelserna har ofta inte bara varit dåliga möjligheter att få en utkomst i hemlandet, utan också ibland otrygga politiska förhållanden. En tradition att utvandra eller att arbeta viss tid i utlandet har ibland bidragit.

När grunden för invandringen varit politisk förföljelse i hemlandet har invandringen till både västeuropeiska och transoceana invandringsländer ofta skett genom att dessa länder efter initiativ från bl a UNHCR tagit emot flyktingar. Så har också skett i Sverige. Under den förra delen av tidsperioden 1968—1982 dominerades flyktinginvandringen till Sverige av östeuropeiska flyktingar, som överfördes från europeiska flyktingläger, under mitten av perioden av latinamerikanska flyktingar samt under senare delen av latinamerikaner och sinovietnameser. Spontaninvandring till Sverige av flyktingar och personer som åberopat flyktingliknande skäl har skett från de flesta delar av världen och antalet spontaninvandrade har varit väsentligt större än det antal som tagits emot inom ramen för organiserad överföring.

När de nordvästeuropeiska länderna i början av 1970—talet i stort sett satte stopp för arbetskraftsinvandring från länder utanför de olika gemensamma arbetsmarknadema (främst den nordiska och EG), ökade invandringstryc- , ket från personer som åberopade politiska skäl. Det står klart att en jämförelse mellan invandringsländer i fråga om de villkor man skulle få leva , under om man accepterades som flykting eller på grund av flyktingliknande skäl ofta har spelat in när Sverige har valts som asylland. Detta gäller t ex för assyrier och syrianer från Turkiet, varav många kom hit efter att ha varit bosatta i Förbundsrepubliken Tyskland. Utvecklingen har många gånger varit att Sverige först tagit emot ett antal flyktingar genom organiserad överföring och att det gett upphov till en följdinvandring av landsmän som varit i en liknande situation. Men följden har också blivit att många som inte kunnat åberopa så starka politiska skäl som de först överförda — och ibland haft enbart ekonomiska skäl har sökt sig hit.

Innan vi behandlar följdinvandringen är det dock på sin plats att erinra om att all invandring naturligtvis inte varit föranledd av arbetsmarknads- eller den politiska situationen i övrigt vare sig i hemlandet eller i Sverige. Det finns — och har i alla tider funnits en migration som inte vilar på att den enskilda migranten känner sig tvungen att lämna hemlandet utan flyttar som ett led i ett normalt internationellt utbyte mellan länder och folk. I förhållande till särskilt en del västeuropeiska länder har migrationen ofta haft denna karaktär. Både in- och utvandringen har varit stor, vilket resulterat i en avsevärt mindre nettoinvandring från Västeuropa än vad som har blivit fallet i förhållande till flertalet andra länder utanför Norden.

1.2.3. Följdinvandring

Det är ett välkänt faktum att möjligheter till invandring ofta ger upphov till invandringstryck från orter och länder som utvandringen sker från och att ytterligare migrationsrörelser mellan utvandrar- och invandrarland blir

följden. En grundförutsättning för att man skall kunna tala om invandrings- tryck är självfallet att hemlandet tillåter utvandring eller att illegal utresa i någon omfattning är möjlig. Den följdinvandring som accepteras i vår invandringspolitik gäller i huvudsak dem som enligt svensk sed ingår i kärnfamiljen. När nya etniska grupper tas emot medför det ett kraftigare invandringstryck från denna grupp i ett initialskede än vad som gäller när en grupp är mera etablerad och familjeåterförening har hunnit ske.

När det gäller följdinvandring från områden där människor i större omfattning lämnar sitt land av ekonomiska och/eller politiska skäl blir naturligtvis invandringstrycket större. Det omfattar då inte bara nära släktingar utan också mer avlägsna släktingar och andra personer som hört talas om förhållandena i Sverige. Det finns åtskilliga exempel på att invandringen från ett visst land eller område har börjat med ett ganska litet antal personer för att sedan utvecklas till en stor invandring som en följd av att de först anlända spritt information om Sverige i hemlandet. Den omfattande invandringen av assyrier och syrianer t ex började med ett par hundra personer som togs över till Sverige i slutet av 1960—talet inom ramen för den organiserade flyktingöverföringen. Antalet asylsökande från flera länder i Latinamerika kom vidare att öka synnerligen kraftigt efter det militärjuntan övertog makten i Chile och Sverige tog emot flyktingar därifrån.

Följdinvandring uppkommer inte bara genom att familjemedlemmar ansluter sig senare eller genom att de först anlända sprider information i hemorten så att intresset väcks. Hos några stora invandrargrupper i Sverige kan man se en annan typ av följdinvandring. Inom vissa grupper gifter man sig ofta med någon från hemlandet, varefter den i utlandet bosatta maken invandrar till Sverige. Detta är den vanligaste anledningen för närvarande till invandring från exempelvis Jugoslavien och samtidigt i regel den enda möjliga vägen.

1.2.4. Invandringspolitiken som reglerande faktor

Som vi har visat i det föregående finns det i utvandringsländerna ett antal huvudfaktorer som inverkar på benägenheten att utvandra, liksom det i invandringsländerna finns faktorer som medverkar till att man söker sig dit. Omständigheter i invandringsländerna som har inverkat på invandringen har, förutom tillgången på arbete samt löner och övriga arbetsvillkor, varit vilka rättigheter och vilken social situation den som accepteras som invandrare har kunnat påräkna. Invandringspolitiken i Sverige har under större delen av efterkrigstiden till skillnad från vad som gällt i flera länder på kontinenten — inneburit att invandrarna har tillåtits bosätta sig här permanent redan från början och att mera generösa principer för familje- sammanföring har gällt. Invandrarpolitiken är internationellt sett välutveck- lad och invandrarna har successivt tillerkänts i stort sett samma rättigheter som den inhemska befolkningen. Dessa förhållanden har naturligtvis inverkat på intresset för att invandra till Sverige. Det förhållandevis goda sysselsättningsläget i Sverige även vid lågkonjunktur utövar vidare drag- ningskraft. Några motverkande faktorer är t ex Sveriges geografiska läge och sannolikt dess klimat. Därtill kommer att det i många länder saknas

emigrationstradition till Sverige. Vidare finns praktiska problem, t ex att det inte är möjligt att lämna hemlandet eller att respengar inte går att uppbringa.

Antalet flyktingar och andra människor i övrigt i världen som önskar lämna sitt hemland eller vistelseland är, som framgått av kapitel 15 i bakgrundsbetänkandet och i avsnitt 1.2.1 ovan, utomordentligt stort. Det finns 10 OOO—tals människor för vilka Sverige framstår som ett konkret alternativ. Det kan hållas för visst att många fler än nu skulle göra ett försök att invandra om de bedömde chanserna till framgång vara någorlunda goda. Den faktor som blivit det yttersta hindret är vår — och grannländernas — invandringspolitik, som i huvudsak endast möjliggör invandring av mycket nära anhöriga och av personer som åberopar starka politiska skäl och inte kan återsändas till något annat land där de kan påräkna fristad.

Det är inte bara de materiella reglerna och deras tillämpning samt viseringspolitiken och handläggningsordningen som påverkar invandrings- trycket. Dessutom förutsätts naturligtvis att de som är intresserade av att invandra också får kännedom om hur politiken fungerar om den är ”effektiv” eller ej. Kännedom om detta brukar dock erfarenhetsmässigt spridas mycket snabbt.

En invandringspolitisk faktor som i hög grad inverkar på benägenheten att försöka invandra är om risken för direktawisning är stor, dvs att avvisningsbeslut kan meddelas och verkställas omgående utan hinder av anförda besvär. De regler som nu gäller för den som vill invandra innebär att uppehållstillstånd (UT) skall vara klart före inresan utom i vissa undantagsfall — och att avvisning i regel kan ske av den som inte har UT. Direktavvisning av den som åberopar politiska skäl kan dock endast ske om de påstådda skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende.

Viseringspolitiken är ett annat instrument för att reglera invandringen. Viseringsplikt har i de nordvästeuropeiska länderna successivt införts för att motverka invandringstryck från länder varifrån många vill utvandra. Viseringsplikt för turkiska och iranska medborgare har t ex införts i Sverige, Danmark, Norge och Västtyskland för att motverka spontaninvandring från Turkiet och Iran. Kravet på Visering i kombination med att deti regel inte har varit möjligt att per flyg resa utan visum till länder där visum krävs har varit ett verkningsfullt medel för invandringskontroll. På senare tid har dock asylsökande kommit per flyg utan att ha visum. Ett medel som är ett komplement till viseringspolitiken är den passkontroll vid intemordiska gränser som numera stickprovsvis sker t ex för båttrafiken Danmark—Sveri- ge.

Vi bedömer att intresset att flytta till Sverige är väsentligt större än vad som kan utläsas av antalet ansökningar om att få bosätta sig här. Sedan mer än tio år är det mycket svårt att få ett arbetserbjudande 1 Sverige, vilket är en förutsättning för en reguljär prövning före mresan. Även om man lyckas få ett erbjudande är det väl känt att chansen att få en ansökan beviljad är utomordentligt liten. Detta medför att den som önskar bosätta sigi Sverige oftast avstår från att söka sig hit reguljärt. Vidare är det känt att risken för direktavvisning är stor för den som inte har nära anknytning till Sverige och inte heller kan åberopa politiska skäl (i sistnämnda fall sker ofta avvisning om hitresan skett via tredje land). Uppgifter om antal ansökningar och

inreseförsök ger därför inte någon rättvisande bild av invandringstrycket.

En intressant studie har gjorts med stöd av expertgruppen för invandrings- forskning (EIFO) i fråga om turkiska medborgare. Enligt preliminära resultat kan det hållas för sannolikt att en mycket stor andel av befolkningen (etniska turkar) i utvandringsorten Kulu skulle utvandra till Sverige om de bedömde sig ha möjlighet att få tillstånd här. Den möjlighet som nu finns är i stort sett genom anknytning. Den metoden har dock sina naturliga begränsningar. Få har under senare år sökt sig hit på vinst och förlust eftersom man vet att chansen att få stanna här är mycket liten.

När det gäller personer som är flyktingar eller kan åberopa flyktinglik- nande skäl finns det ibland möjligheter att få en uppfattning om det latenta trycket genom att se på antalet ansökningar eller förfrågningar om att få komma till Sverige. I anslutning till uttagningen av s k båtflyktingar från Vietnam korn mycket snabbt ca 10 000 förfrågningar från sinovietnameser, i och utanför Vietnam, om möjligheten att få flytta till Sverige. I deras fall förhindras för närvarande spontaninvandring hit genom att de inte tillåts lämna Vietnam och i regel inte heller kan lämna övriga vistelseländer utan inresetillstånd till något annat land.

Vår slutsats är att det normalt är möjligt att reglera den utomnordiska invandringen på ett sådant sätt att den, med nuvarande restriktiva materiella regler och praxis, inte kommer att variera särskilt mycket i förhållande till nuläget, trots att det latenta invandringstrycket är mycket starkt. Den normala ordningen kan naturligtvis sättas ur spel om extraordinära händelser inträffar, t ex en politisk omvälvning i ett grannland som innebär att ett stort antal människor därifrån tar sig över gänsen till Sverige eller om våra grannländer radikalt skulle ändra sina invandrings- och viseringsbestämmel- ser.

Att invandringen är reglerad är inte något som är unikt för Sverige. Tvärtom är i åtskilliga länder reglerna mera restriktiva. I ett antal länder med strikta invandringsregler finns det likväl ett stort antal illegala immigranter. Detta förhållande har alltmer blivit föremål för ökat intresse och medfört åtgärder. Man behöver bara erinra om att det i Frankrike i början av år 1982 var aktuellt att ta ställning till ca 300 000 illegala immigranters fortsatta vistelse i landet.

Något som skiljer Sverige från åtskilliga invandrarländer är ett geografiskt läge som underlättar gränskontroll samt att det finns en väl utvecklad gränskontroll och även en väl utvecklad inre utlänningskontroll. Inte minst systemet med personnummer gör det svårt att leva här i landet någon längre tid vid sidan av invandringsreglerna. Men också hur våra närmaste grannländer upprätthåller invandringskontrollen har spelat in och ibland på ett avgörande sätt. Det gäller tex viseringspolitiken i våra nordiska grannländer. Eftersom de nordiska länderna bildar ett gemensamt passkon- trollområde med passkontrollen i princip förlagd till det nordiska områdets yttergränser, har viseringstvång i Sverige ofta inte inneburit ett hinder för den som vill resa in här, så länge han är viseringsfri i de övriga nordiska länderna.

Fig 1 In- och utvandring av utländska medborgare åren 1968—1982.

1.3. In- och utvandringens utveckling och sammansättning m m

1.3.1. In- och utvandringen av utländska medborgare totalt

Fram till 1930—talet översteg utvandringen från Sverige invandringen. Efter andra världskriget har invandringen kraftigt överstigit utvandringen. Av en ökning av folkmängden under efterkrigstiden på ca 1,75 miljoner kan ungefär hälften tillskrivas invandringen.

Under åren 1968—1982 invandrade ca 555 000 utländska medborgare och utvandrade ca 314 000. Av dem som invandrade var ca 311 000 medborgare i de övriga nordiska länderna, varav ca 236 000 finländare, medan utvandrade nordbor utgjorde ca 214 000, varav ca 150 000 finländska medborgare. In- och utvandringens variationer under den aktuella tidsperioden framgår i figur 1, som to ut år 1981 har redovisats i bakgrundsbetänkandet. De redovisade uppgifterna gäller antal flyttningar och inte antal personer. Eftersom samma personer i ett okänt antal fall har in- och utvandrat flera gånger är antalet migranter mindre än de nu angivna talen visar.

1000- tal

_ . _ . invandring totalt

__ nordiska medborgare 80 -_—— utvandring totalt

...-..... nordiska medborgare

68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 år

Under åren 1969 och 1970 var invandringen rekordstor. Den uppgick då till ca 60700 respektive ca 73 500 utländska medborgare, varav ca 43 000 respektive ca 48000 nordbor. Under åren 1971—1973 var utvandringen ovanligt stor. Den översteg vart och ett av dessa år 30 000, varav mer än 20 000 nordbor. Till följd främst av den stora utvandringen uppkom utvandringsöverskott totalt sett åren 1972 och 1973 och i fråga om nordbor även är 1971. Det bör dock nämnas att ett stort antal av dem som registrerades som utflyttade år 1972 hade flyttat ut före detta år men inte avförts ur folkbokföringen. Också åren 1981 och 1982 var det utvandrings- överskott beträffande nordbor.

1.3.2. In- och utvandringen av nordbor

Större delen av den nordiska migrationen har som redan framgått gällt finländare, och det är i fråga om denna grupp som variationerna varit störst. Antalet invandrade finländare hade ökat kraftigt under mitten av 1960—talet för att åren 1969—1970 kulminera med ca 40000 vardera året. Under 1974—1975 invandrade ett förhållandevis stort antal danska medborgare, ca 6 100 respektiva ca 10 600, som emellertid i stor utsträckning flyttade tillbaka inom något år. Sex år under den aktuella tidsperioden 1968—1982 har utvandringen av finländare varit större än invandringen. Det gäller åren 1971—1974 samt åren 1981—1982. In- och utvandringen av norrmän har varit ganska jämn under hela perioden. Invandringen både av norska och danska medborgare visar överskott.

Många nordbor återvänder till hemlandet efter en relativt kort tid i Sverige. Av en undersökning som gäller är 1979 framgår att en fjärdedel av de finländska återflyttarna detta år hade varit i Sverige mindre än ett år. Av återflyttade danskar under år 1975 hade fyra femtedelar varit i Sverige mindre än ett år.

Ett par huvudfaktorer i Finland bakom den stora utvandringen under 1960—talet var att den ekonomiska strukturomvandlingen började senare i Finland än i Sverige och att det under 1960—talet kom ut stora ungdoms- grupper på arbetsmarknaden. I Sverige lockade god tillgång på arbetstillfäl- len och väsentligt högre löner. Svenska arbetsgivare bedrev under denna tid en aktiv rekrytering i Finland och särskilt av yrkesutbildad arbetskraft. I sitt delbetänkande (1982:14) Paluumuutto (”Återflyttning”) konstaterar den finländska delegationen för emigrantärenden att två tredjedelar av de migranter som medverkat i intervjuundersökningar anser sig ha flyttat av skäl som har att göra med försörjningen, medan mera personliga skäl inverkat hos en tredjedel. Mot slutet av 1970—talet var de finländska invandrarnas utbildningsnivå högre än tidigare. Mest ökade, enligt delega- tionen för emigrantärenden, andelen med gymnasieutbildning, och de högskoleutbildades andel nästan fördubblades. Av Finlands befolkning är numera ca 6,3 % svenskspråkig, medan andelen svenskspråkiga bland migranterna uppgår till nästan det dubbla eller ca 12 %. Av dem som invandrat från Finland åren 1976—1980 var varierande mellan ca 18 och ca 25 % återinvandrare, dvs de hade under någon tidigare period bott i Sverige.

Fram till år 1972 visar invandringen till Sverige och konjunkturen här god

FigZ Jämförelse mellan in- och utvandring åren

1968—1982 avseende icke nordbor och nordbor.

följsamhet, men sedan bryts detta samband, särskilt i fråga om utomnordisk medborgare men också för nordbor.

Återutvandn'ngen till Finland översteg under åren 1981 och 198 , invandringen. Den långsamma konjunkturutvecklingen i Sverige unde' senare år och den relativt sett gynnsamma utvecklingen i Finland har stärki återutvandringsbenägenheten. Sysselsättningsläget har emellertid äve under senare tid varit bättre i Sverige än i Finland. En slutsats delegatione för emigrantärenden drar i sitt ovan nämnda betänkande är att 5 k mjuk värden, miljö, trivsel m m, spelar större roll än tidigare. Allt större betydels ' har tillmätts barnens möjlighet att få skolundervisning på det egna språket.. Enligt delegationen tycks de återvändande vara beredda att acceptera en vis sänkning av levnadsstandarden. För dem som återvänder till Finland har vissa åtgärder vidtagits, som stödundervisning i skolan samt särskilda möjligheter till län för egnahemsbyggande.

1.3.3. In- och utvandringen av icke nordbor

Invandringen av icke nordbor under perioden 1968—1982 har uppgått till ca 244 000 och utvandringen till ca 100 000. Under 1982 invandrade ca 17 800

1000- tal 60 ...-u.- invandring av icke nordbo 50 _ . _ nordbor ** ___-- utvandring av icke nordbo / n _ nordbor

68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 är

cke nordbor och utvandrade ca 5 400. In- och utvandringens variationer amgår i figur 2, vari som jämförelse också den nordiska invandringen lagts n.

Den största utomnordiska invandringen ägde rum är 1970, dvs samma år om invandringen både totalt och i fråga om nordbor kulminerade. Den törsta utvandringen skedde åren 1972—1973, två av de tre år när utvand- 'ngen var som störst både totalt och för nordbor. Under hela perioden med undantag för år 1970 har invandringen av icke nordbor varierat i avsevärt mindre grad än vad som gällt för nordborna. Också i fråga om utvandring har Variationerna varit mindre än vad som gällt för nordborna. I det följande redovisar vi den utomnordiska invandringen först efter invandringsgrund och sedan efter medborgarskap och anger därvid ett antal huvudorsaker till migrationen.

Uttrycket invandringsgrund använder vi bara i fråga om icke nordbor och menar den huvudfaktor som varit avgörande vid tillståndsprövningen. De huvudsakliga invandringsgrunderna är arbetsmarknadsskäl, politiska skäl och anknytning till Sverige.

Den arbetskraftsinvandring som har tillåtits under perioden 1968—1982 har till ca 90 % skett efter en prövning av varje enskilt ärende före inresan. Kollektiv överföring förekom endast under periodens första år.

Den invandring på grund av politiska skäl som tillåtits har skett dels genom organiserad överföring av flyktingar och dels genom ”spontaninvandring”. De villkor som måste vara uppfyllda för att 5 k spontaninvandring skall tillåtas finns numera i 3 & utlänningslagen (UtlL) om politiska flyktingar, 5 5 UtlL om krigsvägrare samt 6 & UtlL avseende icke flyktingar som kan åberopa tungt vägande skål med politisk bakgrund. Vidare har en utveckling av praxis skett som inneburit att tillstånd i en del fall beviljats av politisk—humanitära skäl som inte faller inom nu angivna lagrum.

Anknytningsinvandringen består av följande huvudgrupper: make/maka samt minderåriga barn till den som är bosatt här, andra nära släktingar, t ex föräldrar, samt personer med anknytning till Sverige i annan form, tex genom tidigare vistelse här (med tillstånd) eller genom svenskt påbrå.

I de uppgifter om invandringen som vi redovisar ingår även gäststuderan- de, trots att de inte är accepterade som invandrare. Att denna grupp tagits med beror på att gäststuderandena i allmänhet blir kyrkobokförda och därmed finns med i grundmaterialet, alltså folkbokföringsuppgifterna.

I fråga om make/maka (i praxis jämställs samboende under äktenskaps- liknande förhållanden med äktenskap) skiljer vi mellan förhållanden där parterna tidigare sammanbott utomlands och s k snabba anknytningar. Med ”snabba anknytningar” avses förhållanden där parterna vanligen träffats vid ett tillfälligt besök som någon här bosatt gjort utomlands eller som någon bosatt i utlandet gjort i Sverige och där de när tillstånd beviljas endast varit gifta/samboende en kortare tid. När det gäller de 5 k snabba anknytningarna tillämpas ett system med uppskjuten invandringsprövning, dvs vederbörande accepteras som invandrare först om förhållandet fortfarande består efter viss tids vistelse i Sverige med tillstånd (för närvarande i regel två år).

De som fått invandra på grund av politiska skäl eller på grund av anknytning är naturligtvis i allmänhet också människor som skall förvärvsar- beta här. De har emellertid fått invandra oberoende av om de har arbete och bostad vid ankomsten hit.

Tabell 1.1 Den utomnordiska invandringen efter invandringsgrund åren 1968—1981

Kategori Kollektiv Enskild Totalt överföring invandring (ca) (ca) (63) Arbetskraftsinvandring 2 700 24 000 27 000 Flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl 22 000 36 000 58 000 Anknytningsfall m fl Gäststuderande 7 500 7 500 Adoptivbarn 14 000 14 000 Svenskt påbrå 4 500 4 500 Återinvandring 11 000 11 000 ”Snabb anknytning” 45 000 45 000 Annan anknytning 1 300 58 000 59 000 Summa 26 000 200 000 226 000

Källa: Invandringspolitiken — Bakgrund (SOU 1982:49).

I tabell 1.1 sammanfattar vi den uppskattning av invandringens fördelning efter invandringsgrund över hela tidsperioden 1968—1981 som vi har gjort. I likhet med vad som generellt gäller för statistik över invandring är det statistiska underlaget bristfälligt. De uppgifter vi redovisar i tabellerna har tagits fram i det utredningsarbete som resulterat i bakgrundsbetänkandet.

Vi har bedömt att högst en tredjedel av dem som under senare tid har fått stanna i Sverige på grund av politiska skäl har utgjorts av flyktingar enligt Geneve—konventionen (och motsvarande stadgade i UtlL), samt att ca 50—60 % anfört sådana omständigheter att de uppfyllt kraven i 6 % UtlL på tungt vägande politiska skäl som kan medföra rätt till en fristad men inte flyktingskap. Vi återkommer till detta närmare i kapitlen 6 och 7.

Den ojämförligt största huvudgruppen är, som framgår av tabell 1.1, anknytningsfallen. Av tabellen framgår att en mycket stor del av anknyt- ningsfallen bestått av s k snabba anknytningar. Vi har uppskattat antalet sådana till ca 45000 under 14—årsperioden. Tillförlitligt underlag finns emellertid enbart för tiden 1976—1981. Under sistnämnda tid, då anknyt- ningsfallen m fl totalt uppgick till drygt 60 000, kan de ”snabba anknytning- arna” beräknats ha utgjort ungefär hälften. Enligt en särskild undersökning som vi gjort av ärenden inkomna under oktober 1978 utgjordes mer än hälften av de "snabba anknytningarna” av personer som gift sig eller sammanbodde med en infödd svensk medborgare eller nordbo.

En undersökning som vi har gjort av under oktober 1981 till SIV inkomna ärenden visar att kravet på UT före inresa, som infördes fr o rn den 1 april 1981, har medfört en väsentlig minskning av antalet tillstånd grundade på ”snabb anknytning” och även minskat deras andel av den totala andelen beviljade UT (från ca 50 % till ca 45 %). Det beror på att en mycket kraftig minskning av antalet som söker UT efter inresan på grund av ”snabb anknytning" inte helt vägts upp av ett ökat antal ansökningar före inresan. Undersökningarna har vi redovisat i bilaga 7 i bakgrundsbetänkandet.

Som vi redan nämnt visar invandringen sedan 1972 inte längre följsamhet till konjunkturutvecklingen. Det beror i fråga om den utomnordiska

Tabell 1.2 In- och utvandringen av icke nordbor åren 1968—1981 med fördelning på världsdelar och mest förekommande medborgarskap

___—__

Medlborgarskapsland Invandring Utvandring Överskott E_— Euraipa utom Norden 122 054 69 420 52 634 Därav Jugoslavien 31 269 15 555 15 714 Grekland 18 141 12 200 5 941 Polena 14 899 1 444 13 455 Övr Västeuropa 42 369 37 251 5 118 Övr Östeuropa 15 376 2 970 12 406 Afrika 9 734 2 439 7 295 Noral— och Mellanamerika 15 870 10 638 5 232 Sydamerika 21 271 2 419 18 852 Asien 51 358 6 799 44 559 Därav Turkiet 15 995 2 35315 13 642 Vietnam 2 687 5 2 682 Övr länder i Asien 32 676 4 441 28 235 Övr länder 6 192 1 953 4 239 Totalt 226 479 93 668 132 811

& " Statslösa från Polen ingår inte — de har uppgått till ett par tusen.

b T 0 m 1979 avser uppgifterna flyttning till Turkiet, eftersom uppgift om utflyttning av turkiska medborgare saknas. Källor: SCB, SIV-statistik.

invandringen på att dess sammansättning förändrats under den aktuella tidsperioden.

Medan arbetskraftsinvandringen minskat kraftigt har andelen flyktingar och personer med flyktingliknande skäl i stället ökat. Under hela perioden har emellertid anknytningsinvandringen utgjort den största enskilda huvud- gruppen. Inom denna grupp har det skett en kraftig ökning av ”snabba anknytningar” och en minskning av den andel som utgjorts av traditionell familjesammanföring. Den utomnordiska in- och utvandringens huvudsak- liga fördelning efter medborgarskap åren 1968—1981 framgår i tabell 1.2. De största grupperna utomnordiska invandrare utgjordes under 'slutet av 1960—talet och början av 1970—talet av jugoslaviska och grekiska medborga- re. Det var till stor del fråga om arbetskraftsinvandring som från Jugoslavien delvis också skedde genom kollektiv överföring. Bakom utvandringen från Jugoslavien och Grekland och även från Turkiet, som då blev ett utvandringsland i förhållande till Sverige, låg som framgått i det föregående främst strukturella problem i hemländernas näringsliv. Under slutet av 1960—talet och början av 1970—talet kom den grekiska juntaregimens politiska förtryck att förstärka utvandringstrycket från Grekland. Också invandringen från Förbundsrepubliken Tyskland och USA var förhållande- vis stor under slutet av 1960—talet och början av 1970—talet. Invandringen av medborgare i Jugoslavien, Grekland och USA har legat på en konstant ganska hög nivå även därefter. Från USA är invandrare med svenskt påbrå en stor grupp. Under hela den aktuella perioden har vidare invandringen av medborgare i Polen och Storbritannien varit förhållandevis omfattande.

Invandringen från Polen var särskilt stor dels i slutet av l960—talet när många av den judiska minoriteten tvingades lämna landet (de lämnade i regel Polen som statslösa), dels under åren 1981—1982, när många människor beviljades tillstånd i Sverige på grund av de politiska händelserna i Polen i slutet av år 1981. Många polska medborgare har vidare under senare delen av tidsperioden 1968—1982 invandrat som anknytningsfall.

Fr o m mitten av 1970—talet har en betydande del av invandringen utgjorts av assyrier och syrianer från Turkiet samt av medborgare i olika stater i Sydamerika, främst Chile efter statskuppen där 1973. Från andra delar av Asien än Turkiet har invandringen ökat avsevärt under senare delen av tidsperioden, och det är en tendens som håller i sig. De grupper det främst gäller är adoptivbarn från olika asiatiska länder samt vietnamesiska flyktingar, ofta av kinesiskt ursprung, huvudsakligen s k båtflyktingar som fått en tillfällig fristad i främst Malaysia och Indonesien. Turkiska medborgare (i första hand assyrier och syrianer men även etniska turkar och kurder) har fortsatt att utgöra en betydande del av invandringen från Asien under de senaste åren. Antalet adoptivbarn från olika asiatiska länder har

uppgått till över 9 000 under tidsperioden 1968—1981. Återinvandringen till Sverige av personer som bott här tidigare har under senare år varit förhållandevis stor. Det gäller särskilt greker och jugoslaver. Av de förhållandevis många greker och jugoslaver som invandrade under åren 1976—1980 var varierande mellan 26 och 43 % respektive 20 och 34 % återinvandrare. Vidare kan nämnas att av det förhållandevis lilla antal turkiska medborgare som flyttade hem åren 1968—1975 har varierande mellan 23 och 57 % återinvandrat till Sverige.

Utvandringen har till övervägande del skett till hemländerna. Denna återutvandring har som framgår av tabell 1.2 varit i särklass störst för medborgare i de västeuropeiska länderna och därnäst för medborgare i Nord-och Mellanamerika (främst USA) samt i Grekland. För sistnämnda kategorier har återutvandringsfrekvensen under perioden varit i stort sett densamma som för nordbor. Återutvandringen av östeuropéer samt av medborgare i sydamerikanska och asiatiska länder har däremot varit liten. Det beror på att större delen av invandrarna från dessa länder bestått av personer som åberopat politiska skäl för att få stanna i Sverige eller från asiatiska länder utom Turkiet — i stor utsträckning varit adoptivbarn.

Som framgår av kapitel 5 i bakgrundsbetänkandet om arbetskraftsinvand- ringen finns det bland dem som registreras som invandrare i Sverige ett antal personer som kommer hit för en viss - ofta kort på förhand bestämd period, exempelvis personer som har ledande befattning i utländska företag eller ”halvofficiell” anställning (t ex i utländska flygbolag, turistbyråer, handels— kammare) samt en del andra kategorier, t ex gäststuderande eller gästfors- kare, som också vistas här som ett led i ett vedertaget internationellt utbyte. Bland dem som återutvandrar efter en förhållandevis kort period till tex USA och Förbundsrepubliken Tyskland finns sannolikt ett större inslag av sådana personer, medan det bland t ex greker och jugoslaver är vanligare med utvandring först efter en längre tids vistelse i Sverige.

Det är naturligt att de som får en fristad här på grund av politiska skäl ofta har en förhoppning om att kunna återvända till hemlandet, och det finns också exempel på att en stor del av en grupp har återvänt. Det gjorde tex

många brasilianska flyktingar under senare delen av 1970—talet. Men i regel är den politiska situationen som är grunden för flykten långvarig, och även om de politiska förhållandena ändras efter en tid så skedde t ex i Grekland — blir många så fast etablerade här att de inte anser sig kunna flytta tillbaka. Att barn i invandrarfamiljer hunnit rota sig här har naturligtvis ibland blivit avgörande för att flyttning till hemlandet inte har skett. Likaså äktenskap med någon som redan är fast rotad här svenskfödd eller annan. En faktor som inverkar är också i vad mån ekonomiska skäl bidragit till utvandring- en.

De under år 1982 största grupperna invandrare enligt folkbokföringen var — i storleksordning räknat medborgare i Finland, Polen, Norge, Turkiet, Danmark, Chile, Storbritannien, Jugoslavien, USA, Indien, Grekland, Iran och Förbundsrepubliken Tyskland. När det gäller personer som fått en fristad på grund av politiska skäl har de flesta enligt SIV:s statistik kommit från i tur och ordning: Polen, Vietnam, Iran, Irak, Chile, Turkiet, Etiopien, Ungern och Uruguay. Under år 1982 fick 2 900 polska medborgare en fristad här. De utgjorde mer än 47 % av samtliga nykomna flyktingar och därmed jämställda år 1982. Antalet personer som sökt asyl i Sverige eller som kommit hit utan att ha föreskrivet tillstånd minskade under första halvåret 1982 men har sedan åter ökat.

Tabell 1.3 Fördelning av personer som blivit svenska medborgare åren 1968-1982 efter förutvarande medborgarskap _a— Förutvarande medborgarskapsland Antal som förvärvat

svenskt medborgarskap

1968—1981 1982" & Finland 99 828 7 182 Väst- och Östtyskland 14 539 3546 Sovjet 2 717 52 Danmark 17 129 1 043 Norge 9 367 560 Ungern 6 176 317 Polen 6 283 731 Jugoslavien . 9 865 543 USA 2 989 132 Österrike 2 944 67 Italien ' 3 781 118 Korea, Republikenb 5 010 270 Tjeckoslovakien 4 327 105 Grekland 6 271 437 Spanien 2 499 76 Övriga länder 36 281 5 374'1

Totalt 230 006 17 361

E— " Preliminära siffror.

b Huvudsakligen adoptivbarn. C Endast Västtyskland. ” Inklusive Östtyskland. Källor: Befolkningsförändringar, SCB. SIV Dokumentation.

1.3.4. Byte till svenskt medborgarskap

Antalet utländska medborgare i landet påverkas förutom av in- och utvandring främst av medborgarskapsbyten, födslar och dödsfall. Antalet personer som blivit svenska medborgare under tidsperioden 1968—1982 var ca 247 000. Fördelningen av dessa efter förutvarande medborgarskap finns i tabell 1.3.

1.4. Vad avgör invandringen i framtiden?

I fråga om den utomnordiska invandringen är vår slutsats att invandrings- politiken dess materiella och formella delar samt tillämpningen — har utvecklats till den avgörande faktorn för vilken invandring av icke nordbor vi har eller rättare sagt inte har. Den slutsats som vi drar av de redovisade totalsiffrorna är att regleringen av den utomnordiska invandringen, sedd över tiden, i stort sett har varit effektiv. Den viktigaste effekten av det invandringspolitiska systemet som regulator för invandringen har varit att det förhindrat att ett stort latent invandringstryck utlösts. Den effekten bör invandringspolitiken kunna ha också i fortsättningen.

Går det att göra en någorlunda tillförlitlig prognos över invandringens sammansättning i framtiden?

Om man t ex jämför åren 1975 och 1980 är det inte några stora skillnader i fråga om invandringens storlek från sådana utomnordiska länder där dramatiska politiska händelser inte inträffat under femårsperioden. Det gäller tex Jugoslavien, USA, Storbritannien och Grekland. Fortsatt invandring på grund av tidigare politiska händelser i världen har framför allt skett från länder i Latinamerika. Vad som emellertid också har tillkommit är invandring från ”nya” länder på grund av politiska skäl, tex flyktingöver- föring från Sydostasien. När en sådan invandring fått en viss omfattning fortsätter den i regel. Varifrån nya flyktinggrupper skall komma kan ofta inte förutses. Vem kunde bara för några år sedan förutse vilken utvecklingen skulle bli i Polen eller att det skulle bli krig mellan Irak och Iran? Något som vidare bör noteras är att följdinvandringen generellt har varit stor även när återutvandringen varit stor. De länder som enligt redovisningen i avsnitt 1.3.3 varit de största ”sändarländerna” under år 1982 kommer sannolikt i flertalet fall att vara det under lång tid framöver. Utvandringen från vissa länder kan dock stanna av, och händelser i världen kan inträffa som medför att nya flyktinggrupper kommer till Sverige. Sådan har utvecklingen varit under hela efterkrigstiden. Den slutsats som vi kan dra om den framtida invandringen är med utgångspunkt från att nuvarande grundprinciper i huvudsak behålls att Sverige får räkna med D att ta emot både ”nya” och "gamla” flykting- och flyktingliknande

grupper, El att kontinuerligt ha en följdinvandring av främst nära anhöriga till flertalet invandrargrupper som nu finns här och till nya flykting- och flyktingliknande grupper som kommer i framtiden jämte återinvandring av personer som flyttat till hemlandet, samt D att i övrigt ha motsvarande umgänge över gränserna som under senare ar.

Enligt vår tolkning av direktiven är någon väsentlig ändring av invandringens totala volym inte avsedd. Kommitténs uppgift är inte att överväga mer genomgripande ändringar av invandringspolitiken. I det följande försöker vi beträffande varje kategori utomnordiska invandrare (t ex anhöriga och flyktingar) göra en bedömning av vilken ändrad invandring som blir en sannolik följd av de justeringar av invandringspolitiken vi föreslår.

När det gäller migrationen av nordbor är det ut- och invandringen av finländare som främst har betydelse. Av de finländare som under perioden 1975—1980 invandrat till Sverige har andelen som varit återinvandrare visserligen varit avsevärt mindre än vad som gällt för tex grekiska medborgare, men det rör sig ändå om ett ganska stort antal. Med den ökade återutvandring som nu har skett till Finland kan en konsekvens bli att återinvandringen till Sverige ökar. Man bör dessutom kunna räkna med att den invandring från Finland som sker på grund av anknytning till Sverige eller eljest av mera personliga skäl, beroende på att ett stort antal finländare bor här, inte blir helt obetydlig.

En fråga som vi inte behandlar närmare är återutvandringen. Den inverkar på invandringspolitiken i huvudsak genom att den ofta får återinvandring eller önskemål om återinvandring som följd. Sistnämnda fråga vad beträffar utomnordiska medborgare tar vi upp i kapitel 9. Återvandringsfrågorna i övrigt såväl återut- som återinvandringen — hör väsentligen hemma inom invandrarpolitiken, som vi återkommer till i ett kommande betänkande. Vad det bl a gäller i det sammanhanget är hur invandrare i Sverige skall kunna ha en verklig valfrihet mellan att återvända till hemlandet eller att bli kvar här för gott.

_ _ . HWMA , ». ”Martini-lill;

2. Invandringspolitikens huvudprinciper, regleringens effektivitet

2.1. Gällande huvudprinciper för invandringspolitiken

Något uttalat långsiktigt och övergripande mål har inte funnits i svensk invandringspolitik. I och för sig tänkbara mål är t ex samhällsekonomiska och demografiska, vilka sistnämnda måste relateras till något annat mål. Gällande huvudprinciper för svensk invandringspolitik har vi redovisat i kapitlen 1 och 2 i bakgrundsbetänkandet. De mest övergripande principerna kan sammanfattas på följande sätt.

Den grundläggande principen för migrationen inom Norden har uttryckts i 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad, nyligen ersatt med 1982 års överenskommelse som beräknas träda i kraft under 1983. Enligt överenskommelsen gäller rätt att fritt bosätta sig och ta arbete inom Norden för medborgare i de nordiska länderna. Arbetskraften bör i största möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Vi återkommer till frågan i kapitel 4.

Den grundläggande och samtidigt mest övergripande — principen för invandringspolitiken avseende icke nordbor är enligt statsmakternas beslut är 1968 att invandringen till Sverige skall regleras för att det skall vara möjligt att samordna den med våra resurser och vår politik inom andra områden och upprätthålla principen att invandrare skall ha möjlighet att leva på ”samma standardnivå” som befolkningen i övrigt.

Uttrycket ”samma standardnivå” som finns i riktlinjerna från 1968 — och som gällde icke nordbor — kan genom statsmakternas riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken i prop 1975226 sägas ha förtydligats. Där anges målen för invandrar- och minoritetspolitiken som jämlikhet, valfrihet och samver- kan. Dessa mål gäller både icke nordbor och nordbor.

Undantagna från grundprincipen om reglerad invandring är enligt konventionsåtagande de personer som kommer till Sverige och söker asyl och uppfyller kraven för flyktingskap enligt Geneve—konventionen.

I förhållande till utvandringsländerna gäller enligt 1975 års riktlinjer att Sverige vid utformningen av sin invandringspolitik bör ta hänsyn till effekterna av migrationen för dessa länders ekonomi.

2.2. Invandringspolitikens samordning med landets politik i övrigt 2.2.1 Invandringens befolkningspolitiska roll

Varken i 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken eller i senare beslut av statsmakterna har invandringen tilldelats en roll som befolkningspolitiskt instrument.

En annan sak är — som framgår närmare av kapitel 15 i bakgrundsbetän- kandet att invandringen rent faktiskt haft stor betydelse för befolknings- utvecklingen under efterkrigstiden. Av ca 1,75 miljoner i befolkningsökning beror ungefär hälften på invandringen. Med en nettoinvandring av 10 000 personer om året (med hittillsvarande ålderssammansättning) uppkommer en befolkningsökning av minst 1,5 miljoner på 100 år. Enligt en framskriv- ning som Statistiska centralbyrån (SCB) gjort — redovisad i avsnitt 15.6.2 i bakgrundsbetänkandet — med utgångspunkt från år 1980 och med en årlig invandring av 35 000 fram till år 1985, med 25 000 om året därefter och en utvandring av 25 000 respektive 20 000 skulle, med oförändrad dödlighet och något lägre fruktsamhet, en befolkningsminskning komma att inträda under 1990—talet. Det kan här nämnas att under de första tre åren av 1980—talet, dvs 1980—1982, har invandringsnettot stannat vid sammanlagt 15 000 personer (en nettoinvandring av ca 26 000 utländska medborgare och en nettoutvand- ring av ca 11 000 svenska medborgare.

Vi har i kapitel 15 i bakgrundsbetänkandet belyst inte bara frågan om invandringens inverkan på folkmängden utan också på hur ålderssamman- sättningen och antalet personer i arbetsför ålder påverkas. Slutsatsen i dessa avseenden var att andelen personer i åldern 16—64 år skulle komma att öka något till sekelskiftet och att medelåldern skulle stiga, om man utgår från nyssnämnda av SCB redovisade befolkningsprognos. Önskemål som i befolkningspolitiska sammanhang brukar ställas upp är t ex att befolkningen inte minskar, att andelen människor i arbetsför ålder inte minskar och att man får en jämn befolkningstillväxt. Man önskar vidare undvika starka förändringar av antalet personer i viss ålder för att kunna utnyttja befintliga resurser för samhällsservice så rationellt som möjligt.

För att kunna använda invandringen som ett befolkningspolitiskt instru— ment enligt ovan skulle det vara nödvändigt att kvotera invandringen hårt med hänsyn till ålder och kön samt tidvis eftersträva en hög invandring och vid andra tidpunkter stoppa invandringen totalt. Också detta har vi redovisat i bakgrundsbetänkandets kapitel 15. Det är givet att en kvotering av invandringen efter sådana grunder är helt oförenlig med de grundprinciper som råder för flykting- och anhöriginvandringen samt för den fria migratio- nen enligt den nordiska överenskommelsen — vilka enligt direktiven inte skall ifrågasättas.

En helt annan fråga är att det framstår som viktigt att med utgångspunkt från den invandrings-, invandrar- och minoritetspolitik som Sverige på andra grunder än befolkningspolitiska bestämmer sig för — göra prognoser om hur olika alternativ för in- och utvandring inverkar på befolkningens samman- sättning. Prognoser av nu ifrågavarande slag bör även i fortsättningen göras av SCB och redovisas i långtidsbedömningar.

2.2.2. Samordningen med den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken m rn

Vi kommer sedan in på invandringspolitikens samordning med politiken på de områden som är övergripande i fråga om landets försörjning och utveckling, dvs i första hand den ekonomiska politiken, näringspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. I 1968 års riktlinjer framhålls (s 96) att en oreglerad arbetskraftsinvandring skulle stå "i motsättning till de mål som statsmakterna har fastställt för vår arbetsmarknadspolitik, nämligen att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning, och för den ekonomiska politiken överhuvudtaget”. Några ytterligare resonemang om samordningen med den ekonomiska politiken finns inte i riktlinjerna. Närings- och regionalpolitiken nämns inte. Anpassningen till arbetsmark- nadspolitiken har däremot fått en framskjuten plats i riktlinjerna. Det sägs bl a att tillgången på arbetskraft inom landet bör bedömas även med hänsyn till möjligheterna för arbetskraften att med utnyttjande av de arbetsmark- nadspolitiska medlen flytta mellan olika delar av landet eller omskola sig till andra yrken. Vidare anförs att, som särskilt LÖ betonat i sitt remissyttrande, hänsyn måste tas till de 5 k marginalgruppernas situation, dvs framför allt till de icke yrkesverksamma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade. Det kan enligt riktlinjerna inte komma i fråga att föra en invandringspolitik som försämrar möjligheterna att bereda dessa grupper sysselsättning genom att tillåta arbetskraftsinvandring på områden där behovet kan tillfredsställas med det arbetskraftsutbud som dessa kategorier representerar.

Senast i prop 1980/81:126 har arbetsmarknadspolitikens framtida inrikt- ning behandlats i ett övergripande sammanhang. Däri anges att de övergripande målen för den ekonomiska politiken utgörs av full sysselsätt- ning, ekonomisk tillväxt, prisstabilitet, balans i utbytet med utlandet och en jämn fördelning av välfärden. I en redovisning av problemen på 1980—talets arbetsmarknad finns i nämnda proposition ett kort avsnitt om invandringen. Där anförs bl a att om man antar att nettoinvandringen blir i genomsnitt 10 000 personer per år så skulle nytillkomna invandrare svara för mer än 70 procent av ökningen av antalet personer mellan 16—64 år fram till år 1990. Frågan om den framtida invandringens omfattning är mot denna bakgrund inte oväsentlig ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt, sägs det.

I nämnda invandringsavsnitt redovisas slutligen hur särskilt utsatta de utländska medborgarna är på arbetsmarknaden (statistik över invandrare som blivit svenska medborgare finns inte). Det nämns bl a att de utländska medborgarna svarar för 5 procent av arbetskraften men för drygt 10 procent av de arbetslösa och att mer än 20 procent av dem som varje år påbörjar arbetsmarknadsutbildning är utländska medborgare. Arbetslösheten för hela befolkningen under första kvartalet 1983 var 3,5 % och för utländska medborgare 6,1 %.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att erinra om det självklara, att även den invandring av vuxna som inte primärt avser arbetskraft — och som utgör över 90 % av den utomnordiska invandringen — också till övervägande delen är en invandring av personer som skall arbeta här. Skillnaden mot situationen under slutet av 1960- och början av 1970—talen är att numera

flertalet utomnordiska invandrare utgörs av anhöriga till här bosatta och att den därnäst största gruppen är de som åberopar politiska skäl. Det betyder att flertalet utomnordiska invandrare får sina tillstånd oberoende av om det finns arbete eller bostad. I många fall innebär invandringen särskilt i lågkonjunkturtider en ökning av kön ut till den öppna arbetsmarknaden vilket också medför ökade krav på arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom den utomnordiska invandringen till övervägande delen är humani— tärt motiverad är inte detta ägnat att väcka förvåning.

I huvuddokumenten för den ekonomiska politiken, dvs den årligen återkommande finansplanen och den reviderade finansplanen, redovisas inga önskvärda befolkningspolitiska mål eller synpunkter på invandringens roll när det gäller landets utveckling och försörjning. Inte heller i propositioner som gäller näringspolitiken brukar sådana resonemang finnas. Någon utvärdering av invandringens roll i nyssnämnda övergripande sammanhang har heller inte skett.

Det finns några få undersökningar som gjorts av forskare om invandring- ens effekter i vissa samhällsekonomiska avseenden. En studie som nämnts i bakgrundsbetänkandet visar att invandrarna som kollektiv betraktat under efterkrigstiden har betalat mera i skatt än de fått tillbaka i transferering- ar.

En slutsats som man kan dra av det anförda är att invandringens betydelse för landets ekonomi och sysselsättningspolitik blivit allför litet belyst. I alla mera övergripande sammanhang gällande ekonomisk politik eller annan samhällsplanering bör enligt vår mening invandringens roll klarläggas, och om dess betydelse i något sammanhang bara är marginell bör detta konstateras.

Vi övergår sedan till en bedömningi sakfrågan. Arbetskraftsinvandringen var stor under de första åren och förhållandevis liten under den senare och större delen av tiden 1968—1982. Detta stämmer väl med hur situationen på arbetsmarknaden varit. Vi kan sammanfattningsvis å ena sidan konstatera, redan mot bakgrund av sifferuppgifterna härom i kapitel 1, att regleringen av invandringen från icke nordiska länder varit i stort sett effektiv. Någon oreglerad tillströmning har inte varit möjlig. Å andra sidan framgår av den detaljgranskning som vi gör i kapitel 5 att avgörande för om arbetskraftsin- vandring medgivits eller ej ofta har varit om en sökande kunnat anvisas till den aktuella anställningen eller inte. Härigenom har det inte funnits tillräckligt utrymme för att i tid vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjälpa brist på sökande eller att i god tid rekommendera alternativa åtgärder inom företagen. Arbetstillstånd har ibland meddelats i relativt okvalificerade yrken och inom branscher med osäkra framtidsutsikter.

De tidigare nämnda principerna från år 1968 gäller arbetskraftsinvandring. Beträffande övriga kategorier har det bara i begränsad utsträckning varit möjligt att beakta det sysselsättningspolitiska läget. Det skedde när assyrier och syrianer från Turkiet vägrades tillstånd med hänvisning till undantags- bestämmelsen om ”särskilda skäl" i 6 & UtlL. Vi tar upp den frågan i kapitlen 6 och 7. Anknytningsinvandringen som i huvudsak gäller en krets av nära anhöriga har under den aktuella perioden skett enligt principer och praxis som inte påverkats av sysselsättningsläget i Sverige. Sedan överföringen av kvotflyktingar koncentrerades på flyktingar från Latinamerika i mitten av

1970—talet, har sysselsättningsläget heller inte inverkat på flyktingkvotens storlek vilket det torde ha gjort dessförinnan.

Nuvarande situation (våren 1983) när det gäller att ta emot flyktingar framgår närmare i avsnitt 6.2.3, där bl a en framställning från arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS) — understödd av statens invandrarverk (SIV) mfl ' myndigheter — till regeringen i mars 1983 redovisas. Den går ut på att särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder måste vidtas för flyktingar i Sverige. AMS pekar på de stora krav som ställs för att de invandrarpolitiska målen skall kunna nås och anför bla:

Den låga tillgången på arbete under 1982/83 har medfört att det blir allt svårare att få en anställning. Nya flyktinggrupper från allt avlägsnare lågindustrialiserade länder har också bidragit till att andelen arbetsplacerade har minskat. Som en följd härav förlängs vistelsetiden i förläggning och enskild inkvartering samtidigt som andelen som överförs till AMU ökar. Detta får ofta en hämmande effekt på flyktingarnas fortsatta möjligheter att lära sig svenska. Bostad, arbete och integration i svenskt arbetsliv är viktiga förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig det svenska språket.

Lång tid i flyktingförläggning eller enskild inkvartering och i AMU liksom stora insatser från kommunerna för flyktingarna medför höga utgifter för staten och kommunerna. På grund härav är det angeläget att pröva nya grepp för att om möjligt begränsa de utgifter som följer av en långvarig arbetslöshet.

Vi återkommer närmare till situationen för kommunernai avsnitt 2.2.5, som gäller samordningen mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Någon samlad kommunalpolitisk infallsvinkel finns inte i nu gällande riktlinjer.

2.2.3. Samordningen med bostadspolitiken

De principer som syftar till samordning med bostadspolitiken redovisas i kapitlen 1 och 4 i bakgrundsbetänkandet. Däri framgår att enligt 1968 års riktlinjer den huvudprincipen gäller att invandringspolitiken — begreppet utlänningskontroll används i propositionen — bl a skall syfta till att trygga invandrares möjlighet att få en bostad som är godtagbar. Samma standard som för den inhemska befolkningen anges också i detta sammanhang uttryckligen som ett mål. Vidare anges om sambandet bostadspolitik och arbetskraftsinvandring att invandringen i första hand skall inriktas på områden där det finns både bostäder och arbete. Tillfällig eller provisorisk bostad bör kunna godtas om godtagbar bostad kan ställas till förfogande inom rimlig tid eller om särskilda skäl föreligger, t ex när flyktingar tas emot. I fråga om make och minderåriga barn till utlänning som har tillstånd att arbeta här står det att de bör beviljas tillstånd utan prövning av försörjnings- möjligheterna, om bostadsfrågan är löst. Motsvarande bör gälla föräldrar eller andra släktingar — under vissa förutsättningar som vi inte går in på här, eftersom de inte gäller bostadsfrågan (se vidare kapitel 8). När det gäller spontaninvandring på grund av politiska skäl ligger det i sakens natur att något bostadskrav inte har ställts upp.

Bevakningen av bostadsfrågan i samband med enskild arbetskraftsinvand- ring har praktiskt taget genomgående skett i de enskilda ärendena om arbetstillstånd (AT). Bostadstillgången på orten har därigenom ofta inte kunnat inverka, eftersom det i enskilda fall kan vara och har varit möjligt för

arbetsgivare att anskaffa bostad även i ett läge med allmän bostadsbrist. Dessutom har bostadskravet tolkats så, att det för ogifta personer bara krävs att hyresrum kan tillhandahållas, vilket i tider av bostadsbrist måste ha medverkat till en ökad efterfrågan på små lägenheter och så småningom ofta också på familjebostäder.

När det gäller den roll som bostadsförsörjningen i stort spelar för vilken arbetskraftsinvandring som skall tillåtas är, som framgått, riktlinjerna från år 1968 föga preciserade. En slutsats som man nu i efterhand kan dra är att det har varit ett problem på vissa orter med stor arbetskraftsinvandring att bostadstillgången på orten inte kunnat tillmätas betydelse vid prövningen av om arbetskraftsinvandring skulle få ske. I framtiden bör emellertid detta problem inte uppkomma, eftersom vi i det följande — kapitlen 3 och 5 — förordar en mycket restriktiv linje för arbetskraftsinvandring även vid väsentligt större efterfrågan på arbetskraft än nu.

När det gäller invandring av anhöriga har—i strid mot vad som förutsattesi 1968 års riktlinjer — någon prövning av bostadsfrågan inte skett i praxis. Någon ändring av denna praxis bör av humanitära skäl inte komma i fråga när det gäller make/maka och minderåriga barn. Grundproblemet är i så fall om vid arbetskraftsinvandring tillstånd skall vägras om lämplig bostad inte kan beräknas komma att finnas för familjen inom rimlig tid. Vi återkommer till den frågan i kapitel 5. När det gäller invandring av andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen har nuvarande praxis i vissa fall medfört problem. Till den frågan återkommer vi i kapitel 8.

2.2.4. Samordningen med politiken i övrigt och anpassningen till samhällets resurser

Medan arbetskraftsinvandringen avseende icke nordbor enligt 1968 års riktlinjer skall anpassas till i första hand arbetsmarknadspolitiken ochi någon mån till bostadspolitiken gäller att resurser för annan samhällsservice skall anpassas till den antagna invandringen. Principen redovisas i kapitel 1 i bakgrundsbetänkandet. Den samhällsservice som nämns är utbildning, hälso- och sjukvård samt speciella s k anpassningsåtgärder. Anpassningsåt- gärder är den tidens uttryck för den del av invandrarpolitiken som gäller särskilda åtgärder för att invandrarna skall få samma möjligheter som befolkningen i övrigt att få del av samhällsservice i Sverige. Omfattningen av dessa särskilda åtgärder var år 1968 mycket liten och den viktigaste insatsen var undervisning i svenska genom Studieförbunden. Kostnaderna för staten kan beräknas ha understigit 25 milj kr, inklusive statens utgifter för att ta emot flyktingar. Med den invandrarpolitik som har vuxit fram främst med utgångspunkt från 1975 års invandrarpolitiska beslut är åtgärderna, som översiktligt redovisats i kapitel 14 i bakgrundsbetänkandet, numera omfat- tande och gäller skilda samhällssektorer. Statens utgifter för de särskilda åtgärderna där de största posterna gäller hemspråksundervisning, svensk- undervisning och omhändertagande av flyktingar — beräknas budgetåret 1982/83 uppgå till ca 1,3 miljarder kr.

I nuvarande läge innebär alltså varje beslut om invandring att samhället tar på sig ansvaret för omfattande och resurskrävande insatser både initialt och

under ett antal år. När nya etniska grupper tas emot ökar kostnaderna väsentligt beroende på att en ny bas för språk- och annan samhällsservice avpassad för gruppens behov måste byggas upp i ett antal kommuner.

Att samhällets service skall anpassas till den antagna arbetskraftsinvand- ringen har t ex med nuvarande praxis inneburit, som ytterligare redovisas i kapitel 5, att restaurangnäringen kunnat expandera med hjälp av invandring, utan att det har ifrågasatts om samhällsnyttan av den nya verksamheten står i rimlig proportion till de insatser som inte bara staten utan också kommu- nerna får göra i fråga om bostadsservice, allmän samhällsservice och särskilda åtgärder för invandrare.

När det gäller anhöriginvandringen har huvudregeln varit — och är fortfarande — att kärnfamiljen får invandra oberoende av om den här bosatte kan svara för försörjningen. Samhället har därmed tagit på sig ett ansvar. För andra anhöriga, tex gamla föräldrar, gällde tidigare att den här bosatte skulle svara för försörjningen, men detta krav har slopats. Några problem detta medfört redovisar vi i kapitel 8. Som framgått i avsnitt 2.2.3 om sambandet med bostadspolitiken är det i praktiken primärinvandringen, dvs ”huvudmannens" invandring, som är den i första hand intressanta.

En primärinvandring som enligt de riktlinjer som gäller kan regleras med hänsyn till resurserna är invandringen av personer som utan att vara flyktingar enligt Geneve—konventionen — kan åberopa tungt vägande politiska skäl mot att återvända till hemlandet. Denna grupp har i 6 & UtlL tillförsäkrats ett skydd mot att avlägsnas från landet, som dock kan genombrytas om det föreligger särskilda skäl, hänförliga till exempelvis resurssituationen. När bestämmelsen tillämpades på assyrier och syrianer från Turkiet (under perioden 1976—1982) gav den tillsammans med övriga invandringspolitiska åtgärder den avsedda effekten.

2.2.5. Sammanfattande synpunkter på sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitiken

I direktiven till kommittén framhålls att man i den allmänna debatten i relativt liten utsträckning har tagit hänsyn till att det föreligger ett nära principiellt samband mellan åtgärder för reglering av invandringen och åtgärder som vidtas för invandrare. I direktiven anförs att storleken och sammansättningen av invandringen i hög grad är beroende på vilka grupper som bor här och deras situation vilket vi också konstaterat i kapitel 1. Frågan om det närmare sambandet mellan regleringen av invandringen och åtgärder för invandrarna har inte tidigare prövats av riksdagen, sägs det vidare.

Vi har i de närmast föregående avsnitten men också tidigare i några väsentliga avseenden berört frågan om vilket samband som enligt statsmak- ternas beslut gäller mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Grundprin- cipen är som framgått att invandringen skall regleras så att inte fler invandrare tas emot än att de kan beredas möjlighet till samma standard som befolkningen i övrigt, vilket i 1975 års invandrarpolitiska reform uttryckts i målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Invandrarpolitiken kan från systematisk synpunkt delas upp i två delar, dels har invandrarna rätt till

samma samhällsservice som befolkningen i övrigt, dels finns ett antal särskilda åtgärder riktade till invandrarna, för att de i praktiken skall bli delaktiga av välfärden men också för att de skall kunna fullgöra sina skyldigheter. Vi har i avsnitt 2.2.4 angett storleksordningen på sistnämnda åtgärder från statens sida och hänvisat till kapitel 14i bakgrundsbetänkandet. Det har i det föregående framgått att den ambitionsnivå som gällde år 1968 inte är jämförbar med den som nu gäller.

Enligt kommitténs direktiv skall förslag i fråga om invandringspolitiken tas fram med förtur, varför det inte är möjligt att innan förslag läggs fram göra någon utvärdering av den invandrarpolitik som gäller. Frågan om invand— rarpolitiken är — som tidigare nämnts kommitténs andra stora uppgift. Några ytterligare synpunkter på sambandet utöver vad som angetts i närmast föregående avsnitt kan emellertid ändå lämnas.

Det är inte genomgående bara antalet människor vi tar emot som har betydelse för vilka insatser som krävs från samhällets sida eller för vilka möjligheter den enskilde invandraren har att finna sig tillrätta här, utan också i hög grad vilken anknytning till landet de har när de kommer hit och naturligtvis också vilka egenskaper de har. Den del av den utomnordiska invandringen, ca 10—15 %, som består av adoptivbarn medför t ex inte något nämnvärt åtagande för samhället jämfört med om det varit fråga om adoptivföräldrarnas biologiska barn. Att vidare tex bereda bostad och annan samhällsservice åt några tusental personer som gifter sig med här bosatta personer både invandrare och icke invandrare — kan inte jämföras med vilka insatser som krävs för att ta emot motsvarande antal flyktingar och särskilt om de kommer från något "nytt” land. I sistnämnda fall måste en ny infrastruktur för samhällets service byggas upp. Risken finns att en sådan invandring motverkar de invandrarpolitiska målen om inte resurstillskott kan påräknas.

Något som har kunnat konstateras är att invandrare eller rättare sagt utländska medborgare och särskilt ungdomar — är och under senare tid har varit arbetslösa i betydligt större omfattning än befolkningen i övrigt. Som det angetts i direktiven är utvecklingen av invandrarnas arbetssituation av avgörande betydelse för deras möjligheter att finna sig tillrätta i samhäl- let.

Vissa omständigheter som förklarar den större arbetslösheten bland utländska medborgare finns i rapport nr 18/1982 från EIFÖ, med titeln Utlänningar på arbetsmarknaden, utarbetad av Sven Reinans. Någon entydig bild av orsakerna kan dock inte utläsas ur rapporten, där bl a sådana faktorer som invandringsår, anknytningen till arbetsmarknaden och ålder sägs slå igenom så starkt att det är oklart vilken roll tex bristande svenskkunskaper respektive bristande (i Sverige) adekvat utbildning spelar. Att invandrarna i detta fall är det åter endast de utländska medborgarna som kan urskiljas i statistiken — helt klart har en väsentligt sämre situation på arbetsmarknaden framgår av tillgängliga uppgifter om andelen utlänningar som påbörjat arbetsmarknadsutbildning. Den har som tidigare nämnts kontinuerligt varit högre än 20 %. En omständighet som inverkar på icke nordbors större arbetslöshet är att en stor del av dem som nu invandrar kommer hit på grund av politiska skäl eller som anhöriga och därigenom till skillnad från vad som gällde när arbetskraftsinvandringen dominerade — i

regel inte har någon anställning som väntar på dem. Det är en angelägen uppgift att närmare analysera invandrarnas situation på arbetsmarknaden med sikte på att åtgärder skall vidtas. Som vi i avsnitt 2.2.2 nämnt har AMS gjort en framställning till regeringen med anledning av flyktingarnas situation på arbetsmarknaden. Vi återkommer till frågan också i avsnitt 6.2.3.

Kommunernas situation har uppmärksammats både i yttranden till kommittén med anledning av bakgrundsbetänkandet och vid konferenser om invandringspolitiken som kommittén genomfört. Från kommunhåll har man omvittnat att den samordning mellan invandringspolitiken och politiken på andra områden som statsmakterna beslutade om år 1968 inte har uppnåtts. De kommuner som uttalat sig har varit sådana som har fått ta emot ett stort antal invandrare under senare år flyktingar. De har påtalat att de fått ta alltför stort ansvar för flyktingpolitiken samt att de önskar en bättre styrning av invandringen. Ett uttalande av Föreningen Sveriges socialchefer (i skrivelse inkommen till arbetsmarknadsdepartementet den 6 april 1982, överlämnad till kommittén i april 1982) visar också på ett annat problem. Föreningen anför att många av de svårigheter och problem som förknippas med invandring kan härledas till att invandrarnas bosättning fått en mycket ojämn fördelning och fortsätter:

Förhållanden i kommuner och kommundelar med extremt hög andel invandrare har fått sätta sin prägel på den allmänna debatten om invandringspolitiken. Felaktiga slutsatser om våra möjligheter t ex när det gäller att ta emot flyktingar dras lätt när dessa områdens problem bildar grund för debatten på riksnivå. Antalet personer som får tillstånd på grund av flyktingskäl måste anses relativt litet sett till rikets befolkning i övrigt. Flyktingarnas faktiska bosättning har däremot inneburit mycket påtagliga konsekvenser och problem för enskilda kommuner. — — —

Sammanfattat har en rimlig fördelning av invandrarnas bosättning med hänsyn till de enskilda kommunernas förutsättningar avgörande betydelse för våra möjligheter att bedriva en generös flyktingpolitik och leva upp till de invandrarpolitiska målen. Antagligen innebär dagens ojämna fördelning att man underskattar möjligheterna att ta emot flyktingar.

En väsentligen invandrarpolitisk fråga, som vi dock anser att det finns anledning att beröra redan här, är i vilken utsträckning utvisning bör ske på grund av brott av en person som accepterats som invandrare häri landet. Den frågan har statsmakterna tagit ställning till senast i samband med att 1980 års utlänningslag antogs. Den tidigare grundprincipen, att det måste finnas möjlighet att ur landet avlägsna personer som genom kriminalitet bedöms ha förverkat rätten att vistas här, består enligt den nya utlänningslagen. Större hänsyn än tidigare skall dock enligt den nya lagen tas till omständigheter som utlänningens anknytning hit och till vistelsetidens längd. När det gäller utländska medborgare som kommit hit som barn eller som fått större delen av sitt liv präglat av förhållandena i Sverige uttalade såväl föredragande statsrådet som justitie- och arbetsmarknadsutskotten att utvisning överhu- vudtaget inte borde ske på grund av brott. Dennärrnare innebörden av dessa uttalanden behöver emellertid förtydligas". Vi återkommer till frågan i kapitel 16 i anslutning till specialmotivering till 41 och 44 %& UtlL.

2.3. Effekterna av migration för utvandringsländerna

I direktiven nämns att migrationsfrågorna blivit föremål för ett omfattande internationellt samarbete, både multilateralt och bilateralt. Det multilaterala samarbetet syftar bl a till att förbättra invandrarnas och deras barns villkor i vistelseländerna och till att främja sådana åtgärder som genom ökad sysselsättningsutveckling i utvandrarländerna motverkar emigration av sysselsättningsskäl.

Ett antal konventioner och rekommendationer med denna innebörd, som Sverige uttalat sitt stöd för eller som antagits under senare år, har endast i begränsad utsträckning inverkat på utformningen av den svenska politiken. Föredragande statsrådet erinrar dock i direktiven om att Sverige vid utformningen av sin invandringspolitik bör ta hänsyn till effekterna av migrationen på utvandringsländernas ekonomi. Vidare anges att migratio- nens ekonomiska och sysselsättningspolitiska effekter har kommit att tillmätas allt större vikt i Sveriges samarbete med berörda länder.

Den svenska politiken under större delen av 1970—talet och början av 1980—talet har — till skillnad mot tidigare — bl a inneburit att utomnordisk arbetskraftsinvandring har tillåtits endast i mycket begränsad utsträckning, beroende främst på att en sådan invandring inte har bedömts ligga i linje med sysselsättningspolitikeni Sverige. Den indirekta följden har därmed blivit att Sverige - i likhet med andra västeuropeiska stater har medverkat till att motverka emigration från ett antal utvandrarländer, främst de Medelhavs- länder som arbetskraftsinvandrare tidigare kom från: Jugoslavien, Grekland och Turkiet. Den svenska politiken har alltså medverkat till att hindra utvandring men har inte inneburit något nämnvärt aktivt stöd till dessa länder i syfte att förhindra utvandring av sysselsättningsskäl.

Vad vi anfört gäller emigration på grund av sysselsättningsskäl. När det gäller invandring på grund av politiska skäl eller anknytning har principen om hänsyn till utvandringslandets ekonomi inte samma relevans som den har för arbetskraftsinvandringen. En faktor som många gånger i hög grad inverkar på en asylsökandes beslut att lämna hemlandet är emellertid sysselsättnings- läget där.

När det gäller migrationen i Norden har Sverige i förhållande till Finland genom det 5 k kanaliseringsavtalet accepterat att inte aktivt rekrytera arbetskraft utan finska arbetsmarknadsmyndigheters medgivande. Vi åter- kommer till den frågan i kapitel 4. Också samarbetet med J ugoslavien, som vi beskrivit i bakgrundsbetänkandets avsnitt 4.1.2, syftar till att tillvarata Jugoslaviens intressen vid utvandring av arbetskraft. Med en fortsatt restriktiv arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder erfordras inga särskilda åtgärder för att motverka en rekrytering till skada för dessa länders ekonomi.

Frågan om samarbete med utvandringsländerna i syfte att förbättra invandrarnas villkor här och att underlätta frivillig återflyttning, bör behandlas i den del av kommitténs uppdrag som gäller invandrar- och minoritetspolitiken.

2.4. Sammanfattande synpunkter angående effektiviteten av regleringen

Primärinvandringen, dvs invandringen av personer som fått invandra på grund av andra skäl än anknytning arbetskraftsinvandrare, kvotflyktingar, spontaninvandrade flyktingar och personer som åberopar flyktingliknande skäl har under perioden 1968—1981, som framgått i kapitel 1, uppgått till ca (27 000 + 58 000 = ) 85 000 personer. Eller rättare sagt har så många flyttningar skett en del har flyttat flera gånger. Anknytningsinvandringen (till tidigare invandrare) kan uppskattas till ca 95 000, varav ca två tredjedelar medlemmari en tidigare invandrad persons kärnfamilj (dit vi inte räknar ”snabba anknytningar”). Vi har då från de i kapitel 1 redovisade ca 141 000 anknytningsfallen m fl räknat bort gäststuderande (7 500), adoptiv— barn (14 000), personer med svenskt påbrå (4 500) samt ett till ca 20 000 uppskattat antal ”snabba anknytningar” till infödda svenskar och till nordbor. Något som faller i ögonen är att den förhållandevis stora andel av anknytningsinvandringen som inte gäller kärnfamiljen är mycket litet behandlad i 1968 års riktlinjer och senare propositioner. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att den utomnordiska invandringen under större delen av perioden på statlig nivå i stort sett har varit samordnad med politiken på andra områden, men samordning har inte skett i förhållande till ett antal kommuner som har fått ta en oproportionerligt stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd. Vi vill föra fram vissa andra synpunkter, som tex D att en del av arbetskraftsinvandringen särskilt i början av perioden kan ifrågasättas av sysselsättningspolitiska skäl, El att arbetsmarknadssituationen för många under senare år mottagna flyktingar och personer som åberopat flyktingliknande skäl är mycket svårlöst, D samt att metoder inte har utvecklats för reglering av spontaninvandringen av personer som åberopar flyktingliknande skäl och därmed inte heller möjligheter att prioritera vilken flyktinghjälp som skall ges.

Dessa synpunkter inverkar dock inte på vårt sammanfattande omdöme, att den utomnordiska invandringen, om man ser till hela landets möjligheter, i huvudsak har kunnat regleras enligt de intentioner som legat till grund för politiken.

Vi har i det föregående uppehållit oss vid de materiella reglerna. Också hur handläggningen skett inverkar emellertid på utfallet av politiken. Något som under senare år tidvis varit ett stort problem är att handläggningstiderna i utlänningsärenden varit långa, och att många personer därigenom har kommit att vistas här långa tider i avvaktan på tillståndsprövningen. Frågor som gäller handläggnings- och instansordningen och situationen för de personer som här i landet avvaktar prövningen av sitt invandringsårende, väntarna, tar vi upp i kapitlen 12—14. Idet sammanhanget är frågan om vilket ansvar staten skall ha särskilt intressant.

3. Grundläggande principer för den framtida invandringspolitiken

3.1. Direktiven

Enligt direktiven skall kommittén pröva vilka principiella överväganden som bör läggas till grund för regleringen av invandringen till Sverige från utrikespolitiska, flyktingpolitiska, samhällsekonomiska, sysselsättningspoli- tiska, humanitära, sociala och andra utgångspunkter. Kommittén skall vidare beakta de resultat som översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan komma att leda till samt följa det svensk—finska samarbetet som syftar till att kanalisera arbetskraftsflyttning- arna via de offentliga arbetsförmedlingarna.

3.2. Några övergripande synpunkter

I december 1981 antog Förenta Nationernas generalförsamling en resolution (35/ 124) om internationellt samarbete för att förhindra nya flyktingströmmar (se bakgrundsbetänkandet SOU 1982:49, s 78). I det västtyska förslag som ligger bakom resolutionen står det, att ingen stat får genom att beröva delar av befolkningen deras politiska, ekonomiska, sociala eller kulturella existensförutsättningar tvinga dem att lämna landet. Även om syftet med resolutionen i första hand är att motverka flyktingrörelser, bör det redovisade uttalandet kunna tjäna som rättesnöre även när det gäller annan framtvingad migration.

Genom ett bättre skydd för mänskliga rättigheter bör migration som beror på tvång eller nödläge kunna motverkas. Det är allmänt accepterat numera att de bästa förutsättningarna att finna sig tillrätta i tillvaron i regel finns i det land där man är uppväxt. Den migration som har skett av nödtvång har ofta medfört rotlöshet för åtminstone den första generationen. Allt eftersom tiden går, förloras mer och mer av samhörigheten med det gamla hemlandet utan att banden med det nya landet känns så fasta som banden i hemlandet gjorde där. Sättet att leva i det nya landet kan t o m innebära en så kraftig förändring att det leder till en upplösning av individens tidigare sociala mönster. Följden kan bli kulturell, språklig och social isolering, problem med utbildning och i arbetet samt svårigheter att upprätthålla goda ömsesidiga relationer till släkt och familj i hemlandet — alltsammans psykiska riskfak- torer för individen. Andra generationens invandrare kan få särskilda problem om det uppstår en lojalitetskonflikt, där samhörighet med kamrater

och omgivning i det nya landet konkurrerar med lojaliteten mot föräldrar- na.

Förhållandena varierar naturligtvis och är ofta helt annorlunda när den som utvandrar har haft en verklig valfrihet, dvs har kunnat bo kvar i hemlandet under ordnade förhållanden men har valt att flytta utomlands och kan återvända. När en verklig valfrihet finns är migrationen ofta odelat positiv, både för den enskilda individen och berörda länder. En sådan migration är ett berikande och viktigt inslag i det internationella umgäng- et.

Vi anser att insatser i internationella sammanhang i syfte att motverka att människor tvingas, eller på goda grunder känner sig tvingade, att lämna sina hemländer måste vara grundläggande för den svenska bistånds- och flyktingpolitiken. Det är angeläget att Sverige bidrar till en internationell opinionsbildning på området, bl a genom arbete inom ramen för FN:s och Europarådets arbete.

Vi vill här erinra om att flyktingpolitiken, som vi återkommer närmare till i kapitel 6, i första hand syftar till att ge bistånd till insatser som gör det möjligt för flyktingar att få skydd och omhändertagande i närheten av sina hemländer, helst i länder som ligger inom den egna språk- och kulturkretsen. I andra hand bör överföring ske till Sverige och — som nu sker i praktiken inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.

3.3. Huvudprinciper för den framtida invandringspolitiken

3.3.1. Grundprinciper för invandringen

Med utgångspunkt från våra direktiv och den översiktliga bedömning av hur hittillsvarande principer fungerat som vi har gjort i kapitel 2, bör det övergripande målet som hittills vara att invandringen skall regleras så att den samordnas med politiken på andra områden. Något som särskilt bör nämnas är det principiellt viktiga sambandet mellan invandrings- och invandrarpo- litiken: den invandrarpolitiska principen från år 1968 om samma standard- nivå för invandrarna som för befolkningen i övrigt, från år 1975 uttryckt i de vidare målen jämlikhet, valfrihet och samverkan, får inte äventyras genom en invandringspolitik som innebär en oreglerad invandring.

Vad som avses med samordning till politiken i övrigt behöver preciseras. En principiell markering bör göras redan här. Invandringspolitiken måste vara underordnad övergripande samhällsmål såsom demokrati, ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, ekonomisk, social och kulturell jämlikhet, god arbetsmiljö, jämställdhet mellan kvinnor och män samt medbestämmande i arbetslivet. Generös flyktingpolitik och familjesammanföringspolitik bör vidare vara självständiga övergripande mål.

Ifråga om befolkningspolitiska aspekter har vi i kapitel 2 redovisat att även en relativt liten årlig nettoinvandring medför en avsevärd befolkningsökning på sikt, något som t ex innebär att antalet personer i arbetskraften ökar. Vi har emellertid dragit slutsatsen att invandringspolitiken inte skall tjäna som befolkningspolitiskt instrument, både av principiella och praktiska skäl.

Ett minimikrav när politiken inom ett område utformas är att invandring- ens och invandrarnas betydelse för detta område definieras. Det gäller att klargöra invandrings- och invandrarpolitiken och hur den inverkar på förutsättningarna för politiken på andra områden. Kommunal planering och ekonomi kant ex påverkas av in- och utvandring, vilketi sin tur återverkar på rikspolitiken. Åtgärder som erfordras för att en utveckling skall kunna ske i riktning mot de invandrarpolitiska målen, jämlikhet, valfrihet och samver- kan måste vidare övervägas i all samhällsplanering.

När statsmakterna år 1968 fastslog principen om samma standardnivå var det i samband med att den utomnordiska invandringen skulle regleras, medan målen jämlikhet, valfrihet och samverkan fastställdes i samband med att invandrar- och minoritetspolitiken lades fast år 1975. Sistnämnda principer omfattar därför uttryckligen också nordbor. Avsikten från statsmakternas sida torde emellertid ha varit att den lika standard som ställdes upp som mål är 1968 skulle rymmas inom 1975 års invandrarpolitiska mål. Något klart uttryck har detta dock inte fått för nordbornas del. Om de invandrarpolitiska målen skall ges reellt innehåll bör också invandringen av nordbor så långt som det är möjligt inom ramen för gällande nordiska överenskommelser — vara anpassad till politiken på övriga områden, bl a invandrarpolitiken, samt till samhällets resurser.

Därmed har vi tangerat en annan av huvudpunkterna i invandringspoliti- ken, nordiska medborgares rätt att fritt bosätta sig i annat nordiskt land och fritt ta arbete där. Utgångspunkten för våra stållningstaganden är att den nya nordiska överenskommelse som beräknas träda i kraft under 1983 skall gälla under överskådlig tid. I överenskommelsen ligger bl a att invandring av arbetskraft så långt som möjligt skall kanaliseras genom arbetsförmedlingen och att flyttning mellan de nordiska länderna skall kunna ske under socialt och ekonomiskt tryggade förhållanden. Ytterst beslutar dock den enskilda individen om han skall flytta till ett annat nordiskt land. Vi återkommer i kapitel 4 till nordboinvandringen.

Här bör vidare åter nämnas den princip som gäller— inte bara i förhållande till de nordiska länderna — att Sverige vid utformningen av migrationspoli- tiken bör ta hänsyn till effekterna av migrationen för utvandringsländernas ekonomi. Denna princip skall enligt direktiven bestå.

Vi återgår sedan till sysselsättningspolitikens roll. På detta område är det i regel lätt att i stort få en uppfattning om läget, tex genom att man ser på antalet arbetslösa, respektive antalet personer som är föremål för arbets- marknadspolitiska åtgärder, både totalt och i fråga om utländska medbor- gare (invandrare registreras ej). Ett generellt förbättrat sysselsättningsläge leder inte automatiskt till de invandrarpolitiska målen. Ett bättre läge på arbetsmarknaden kan visserligen medverka till att en del av de tendenser till diskriminering och to m rasism som kommit i dagen kan motverkas. Men jämlikhetsmålet kan inte nås om inte de som invandrar på sikt kan få en ställning på arbetsmarknaden som i huvudsak motsvarar vad befolkningen i övrigt bl a tidigare etablerade minoriteter — har.

När det gäller användningen av resurserna måste beaktas det starka samhällsintresset av att de offentliga utgifterna inte ökar. Kommunernas situation måste ägnas särskild uppmärksamhet. Traditionellt har genomfö- randet av invandrar- och minoritetspolitiken ansetts vara en gemensam

uppgift för stat och kommun, medan regleringen av invandringen betraktats som en statlig angelägenhet. Den grundsynen förutsätts bestå. Det är därför statsmakternas uppgift att reglera och organisera tillståndsprövningen och att förse berörda myndigheter med resurser som krävs för uppgifter). I konsekvens härmed bör staten också ha ett huvudansvar för att de som här i landet får avvakta tillståndsprövningen tas om hand under väntetiden — ett moment i det invandringspolitiska systemet — även om ansvaret för de praktiska åtgärderna faller på kommunernas lott. Som hittills bör statsmak- terna naturligtvis också ha ett huvudansvar för mottagna flyktingars välfärd under den första tidens vistelse här. Det är vidare angeläget att alla kommuner som har möjligheter härtill tar emot flyktingar. En mera jämn ansvarsfördelning mellan kommuner bör vara till fördel både för flyktingarna och de kommuner som nu fått ta på sig huvudansvaret.

En viktig princip som på grund av åtagande i internationella sammanhang kommer att bestå är Sveriges skyldighet att ta emot asylsökande som uppfyller kraven på flyktingskap enligt Geneve—konventionen, oberoende av den resursåtgång det medför. Motsvarande gäller nära anhöriga till här bosatta personeri enlighet med andan i den s k Helsingforsöverenskommel- sen. Principerna när det gäller flyktingar och familjesammanföring måste som vi nämnt ses som självständiga övergripande mål. Det innebär att flyktingar skall tas emot och familjesammanföring i Sverige tillåtas även om sysselsättingsläget är svårt och utplacering på arbetsmarknaden ett problem — såsom fallet varit under senare år.

För att flyktinginvandringen skall kunna ske så att hjälpbehoven bäst tillgodoses bör riktlinjer och regler utformas på ett sådant sätt att man kan göra en prioritering i förväg. Med en omfattande spontaninvandring av personer som åberopar flyktingliknande skäl kan det bli mindre utrymme för organiserad överföring av flyktingar. När omfattningen och inriktningen av organiserad överföring av flyktingar bestäms kan självfallet inte bara flyktingpolitiska överväganden och beredskapen att ta emot flyktingar komma att inverka utan också andra inrikes- och utrikespolitiska hänsyn.

Vi har ovan anfört att rätten till familjesammanföring i Helsingforsöve- renskommelsens anda måste ses som ett övergripande mål. Helsingforsöve- renskommelsen tar emellertid även upp vikten av att främja kontakter mellan länder. Det är angeläget att en generös praxis tillämpas i fråga om att bevilja tillstånd för besök i Sverige. Det gäller särskilt för dem som önskar besöka någon anhörig här i landet.

Det ligger i sakens natur att grundprinciper är generellt utformade och därför inte ger tillräckligt konkret vägledning i det praktiska livet. De praktiska konsekvenserna av våra grundprinciper framgår i de följande kapitlen om olika kategorier invandrare. Vad som redan här kan sägas är att den utomnordiska invandringen i första hand bör komma att bestå av flyktinginvandring som följer av Sveriges åtaganden i Geneve—konventio- nen, med en betryggande säkerhetsmarginal, och av invandring som innebär återförening av nära anhöriga. Som vi framhållit ovan får resursfrågor inte inverka på dessa typer av invandring. Härtill kommer en till samhällets resurser anpassad organiserad överföring av flyktingar och utan att vi här gör en prioritering — invandring av andra kategorier, dvs i huvudsak andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen, politisk—humanitära och rent

humanitära fall samt personer med anknytning till Sverige på annat sätt än genom anhöriga, exempelvis genom tidigare vistelse här. Arbetskraftsin- vandring från utomnordiska länder bör få förekomma endast undantagsvis. Statsmaktema bör besluta om riktlinjer av den innebörden. Arbetskraftsin— vandringen från nordiska länder behandlas i överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Överenskommelsen utgår från att principen om individens rätt till fri rörlighet inom Norden är överordnad övriga principer.

3.3 .2 Rättssäkerhet

Utlänningslagen kommer, om våra förslag genomförs, även i fortsättningen att vara en ramlag, och motsvarande torde i betydande grad också komma att gälla för utlänningsförordningen. För att få närmare kännedom om principer, regler och riktlinjer som gäller för invandring av skilda kategorier kommer det liksom hittills att vara nödvändigt att gå till förarbeten och praxis. Lagstiftningens utformning ger ett stort utrymme för bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall. Mot den bakgrunden måste genomfö- rande och uppföljning av den invandringspolitik som statsmakterna lägger fast ägnas stor uppmärksamhet. '

Inom regleringens ram måste handläggningen ske generöst, med sunt föruft och med sådan inlevelse att man kan förhindra beslut som för en allmän rättsuppfattning framstår som stötande. Kännedom om vad som gäller måste spridas systematiskt, och praxis måste kontinuerligt ställas samman. Det senare är en förutsättning för att tillämpande myndigheter och organ skall veta vad som gäller samt för att SIV:s styrelse, regering, riksdag och allmänheten skall kunna följa utfallet av politiken. Handläggningen av tillståndsärenden måste vara rättssäker och snabb och ske så att samhällets resurser används på bästa sätt. Särskilt gäller detta sådana invandringsären- den, där sökanden tillåts att awakta besked här i landet.

Rättssäkerheten och handläggningstiderna har ett intimt samband. Långa handläggningstider motverkar på flera sätt en god rättssäkerhet liksom de också motverkar en god användning av samhällets resurser. Till de angelägna rättssäkerhetsfrågorna hör emellertid också skyddet för den personliga integriteten vid inre och yttre utlänningskontroll samt förutsättningarna och formerna för användning av förvar som tvångsmedel. Rättssäkerhetsfrågor- na måste vidare ägnas särskild uppmärksamhet i ärenden där politiska skäl åberopas och i ärenden som rör barn och familjer med barn.

En princip i fråga om handläggningen som förutsätts bestå är att frågan om uppehållstillstånd i regel skall prövas före inresan och att en materiell prövning kan ske efter inresan endast om sökanden åberopar t ex politiska skäl eller nära familjeanknytning. För den som söker invandra utan att ha uppehållstillstånd klart före inresan är det angeläget med en speciellt snabb handläggning utan avkall på rättssäkerheten.

I . ' _ flå-”fa fft _srifåu tta—lilla ., än?" mimi

Pruta

4. Invandringen av nordbor

4.1. Utgångspunkter

4.1.1. Direktiv, regler, uppgifter om invandringen m rn

Enligt direktiven skall kommittén beakta de resultat som översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan komma att leda till och följa det svensk—finska samarbetet i syfte att kanalisera arbetskraftsflyttningarna via den offentliga arbetsförmedlingen.

Principer och regler för invandringen av nordbor har vi behandlat i avsnitt 1.3 samt i kapitel 2 i bakgrundsbetänkandet. De regler som gäller inom ramen för en fri migration av nordbor återfinns i överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad. De kompletteras av 1973 års riktlinjer för nordiskt arbetsförmedlingssamarbete (som nu håller på att omarbetas) och av ett svensk—finskt avtal om kanalisering av arbetskraften genom arbets- förmedlingen. Vidare har vi beskrivit flyttningsrörelsernai kapitlen 2 och 15 i nämnda betänkande samt översiktligt i kapitel 1 i det föregående. Som framgått av kapitel 3 har nyssnämnda översyn resulterat i en ny överenskom-

Tabell 4.1 Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordiska medborgare exkl svenskar åren 1969—1982

År Finländare Övriga nordbor Inv. Utv. Överskott Inv. Utv. Överskott

1969 38 556 5 974 32 582 5 739 3 320 2 419 1970 41 538 11 033 30 505 6 415 4 573 1 842 1971 16 584 18 841 —2 257 4 163 4 921 — 758 1972 10 284 17 618 —7 334 3 312 4 611 —1 299 1973 8 999 15 917 —6 918 3 684 4 121 437 1974 9 601 10 729 —1 128 8 411 3 117 5 294 1975 12 137 7 699 4 438 13 298 5 618 7 680 1976 15 734 6 358 9 376 6 427 5 878 549 1977 14 825 5 253 9 572 4 813 5 364 — 551 1978 11 951 5 320 6 631 3 386 4 757 —1 371 1979 12 486 6 815 5 671 3 872 3 867 5 1980 12 003 9 926 2 077 4 254 3 691 563 1981 6 917 11 617 —4 700 3 066 3 708 642 1982 4 570 11 090 —6 520 2 744 3 401 657

Källa: SCB.

melse om gemensam nordisk arbetsmarknad som avses träda i kraft under år 1983.

I fråga om sifferuppgifter över migrationen vill vi erinra om att av de ca 555 000 utländska medborgare som invandrade under åren 1968—1982 var ca 311 000 från de nordiska länderna och av dessa ca 236 000 finländare. Åren 1969—1970 kulminerade den nordiska och främst den finländska invandring- en med tillsammans drygt 90 000 inflyttande nordbor. Antalet återflyttningar åren 1968—1982 var ca 214 000 varav ca 150 000 finländare. Det kan tilläggas att återflyttningen av nordbor varit större än invandringen under åren 1981—1982, i likhet med vad som gällde åren 1971—1973 och för finländare även är 1974. En skillnad var emellertid att invandringen sistnämnda år var förhållandevis stor medan den åren 1981—1982 hade nedgått kraftigt för att år 1982 nå den lägsta nivån efter kriget, ca 4 600.

Utvecklingen av flyttningsrörelserna av nordiska medborgare exklusive svenskar framgår av tabell 4.1. Av nordborna har under senare år 70—75 % kommit från Finland, något över 10 % från vardera Danmark och Norge samt omkring 5 % från Island.

Som vi angett i kapitel 1 har ett par av grundfaktorerna bakom den stora finska invandringen varit att den ekonomiska strukturomvandlingen började senare i Finland än i Sverige och att det under 1960—talet med högkonjunktur i Sverige kom ut stora ungdomsgrupper på den finska arbetsmarknaden, där brist på arbetstillfällen rådde.

Ett folkutbyte mellan Sverige och de övriga nordiska länderna skeri stor omfattning också vid sidan av arbetsmarknaden. Det gäller bl a studerande, som inte direkt berörs av överenskommelsen om en gemensam arbetsrnark- nad i Norden (utan snarare av det nordiska avtalet om kulturellt samarbete från år 1971, där staterna uttalade sin vilja att främja nordbornas studier i annat nordiskt land än hemlandet). Rätten till fri rörlighet i Norden är en övergripande princip som gäller en var nordisk medborgare som önskar bosätta sig i annat nordiskt land än hemlandet — för kortare eller längre tid.

4.1.2. Principer i den nya överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad

Överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad inleds med konstaterandet att det är en grundläggande rättighet för medborgarna i de nordiska länderna att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land. Det tilläggs sedan att flyttningarna skall kunna ske under på förhand kända samt ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden. Något motsva- rande uttalande — vare sig om medborgarnas grundläggande individuella rättigheter eller om att flyttningarna bör kunna ske under tryggade förhållanden — fanns inte i den tidigare överenskommelsen. Där står det, efter en inledning om att målet är att upprätthålla full sysselsättning i respektive länder, att ”möjligheten för arbetskraften till fri rörlighet mellan de nordiska staterna är till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa stater”. Den sociala situationen för den enskilda individen terörs sedan inte närmare. Målet full sysselsättning är däremot detsamma i den nya överenskommelsen, där det vidare bl a står att samarbetet mellan länderna

skall bedrivas så att flyttningsrörelserna ej skall leda till obalans på arbetsmarknaden, utan att samarbetet i sin helhet skall vara till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen i länderna.

En avgörande skillnad i synsättet i den gamla och den nya överenskom- melsen har vi därmed berört. En uttalad utgångspunkt för den tidigare överenskommelsen var att möjligheten till fri rörlighet ”är till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen", medan det enligt synsättet i den nya överenskommelsen innebär att samarbetet mellan länderna skall bedrivas så att samarbetet i sin helhet är till gagn för nämnda utveckling. Både de medverkande staternas och individernas intressen skall alltså sammanfatt- ningsvis tillgodoses i konsekvens härmed.

Det kan tilläggas att ett införande av obligatorisk arbetsförmedling mellan två eller flera nordiska länder skulle innebära att överenskommelsen måste ändras i den mån obligatorisk arbetsförmedling inte samtidigt införs på nationellt plan i de nordiska länderna.

4.2. Samordning av nordboinvandringen med politiken på övriga områden, m m

4.2.1. Innebörden av den grundläggande principen

Vi har i kapitel 3 om grundläggande principer för invandringspolitiken förordat den preciseringen att också invandringen av nordbor — så långt som det är möjligt med hänsyn till principen om fri rörlighet bör anpassas till politiken på andra områden. Att en sådan anpassning eftersträvas är en förutsättning för att vi med i huvudsak oförändrade resurser i praktiken skall kunna röra oss i riktning mot det invandrarpolitiska jämlikhetsmålet.

I det anförda ligger självfallet inte en strävan efter en reglerad migration inom Norden med restriktioner av olika slag för rörligheten. Vi anser tvärtom att rätten till fri rörlighet är ett grundläggande inslag i det nordiska samarbetet. Med vårt principuttalande vill vi ytterligare understryka det som är utgångspunkten för den nya överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad, nämligen att migrationen skall kunna ske under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden och att det nordiska samarbetet i vid bemärkelse skall bedrivas så att flyttningsrörelserna inte leder till obalans på arbetsmarknaden. Detta är fundamentala förutsättningar för att alla intressenter i överenskommelsen skall tillgodoses, dvs både de berörda länderna och de migrerande individerna.

Med det anförda har vi tangerat ett problem som tidvis har gjort sig gällande för den intemordiska migrationen. Hur förenar man i praktiken principen om fri rörlighet för den enskilda individen med intresset från fördragsslutande staters sida att påverka migrationen så att obalanser inte uppstår på arbetsmarknaden? I avsnitt 4.2.2 går vi igenom de medel att påverka migrationen som nu finns — varav flera är nya och oprövade, eftersom de är ett resultat av den nya arbetsmarknadsöverenskommelsen. I avsnitt 4.3 tar vi sedan upp den intemordiska migrationens verkningar och i avsnitt 4.4 drar vi några slutsatser.

4.2.2. Medel att påverka migrationen

Enligt överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad skall de nordiska länderna genom sitt samarbete på skilda områden verka för att migrationsrörelserna inte orsakar obalanser på arbetsmarknaden. I överens— kommelsen har byggts in vissa möjligheter att påverka migrationen av arbetstagare, om den skulle komma att utvecklas i strid med de angivna intentionerna.

I protokollet till den nya överenskommelsen står det bl a att arbetsmark- nadsmyndigheterna skall tillse ”atti regionen bosatta arbetssökande, oavsett nationalitet och med beaktande av personlig lämplighet, kan erhålla anvisning till lediga arbeten innan arbetskraft från andra fördragsslutande länder anskaffas”. I artiklarna 4 och 5 stadgas om informationsskyldighet mellan länderna om planer m m rörande landets sysselsättningspolitik respektive att länderna vid behov skall överlägga om förebyggande och andra åtgärder för att förhindra att obalanser på arbetsmarknaden i ett land skapar problem i ett annat. Enligt ministerrådets kommentar bör artikel 5 kunna tillämpas i situationer där flyttningsrörelser får en sådan omfattning att de skapar problem eller störningar på arbetsmarknaden i ut- eller inflyttnings- landet. Vidare har genom artikel 6 införts möjlighet för två eller flera av de fördragsslutande staterna att inom ramen för överenskommelsen ingå särskilda överenskommelser.

Ett svensk—finskt avtal träffades redan år 1973, främst till följd av den rekordartade invandringen av finländare till Sverige åren 1969—1970. Avtalet träffades av arbetsmarknadsmyndigheterna och arbetsmarknadens parter i de två länderna och går ut på att arbetskraftsflyttningarna i största möjliga utsträckning bör kanaliseras genom arbetsförmedlingen.

I kanaliseringsavtalet finns ett antal medel i syfte att påverka migrationen av arbetskraft mellan Sverige och Finland. Arbetsgivarorganisationerna har förbundit sig att verka för att arbetsgivare i Sverige inte utan tillstånd av finsk arbetsmarknadsmyndighet annonserar efter arbetskraft eller vidtar andra rekryteringsåtgärder i Finland. Arbetsgivare rekommenderas vidare att inte anställa personer som kommer direkt från Finland utan att de arbetssökande har varit i kontakt med svensk arbetsförmedling. Myndigheterna har för sin del åtagit sig att tillhandahålla information och service.

4.3. Den nordiska migrationens verkningar

4.3.1. Inledning

Den överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad som nu ersatts med en ny har haft stor betydelse för utvecklingen av det nordiska samarbetet och då särskilt mellan de nordiska arbetsmarknadsmyndigheterna. Den har dock inte medfört en för länderna gemensam sysselsättningspolitik, och detta var heller inte den bakomliggande avsikten av förarbetena att döma. Den slutsatsen dras i ministerrådets kommentar till förslaget om ny överenskom- melse. Detta har naturligtvis varit en nackdel när man ser till verkningarna på migrationen mellan länderna. En av förutsättningarna för att en fri rörlighet mellan länder inte skall medföra flyttningsrörelser bara i en riktning är att

möjligheterna till försörjning samt levnadsförhållandena i övrigt är någor- lunda likartade. Om så inte är fallet kan den fria rörligheten få verkningar som strider mot den princip som vi formulerat i kapitel 3 att människor inte skall tvingas eller behöva känna sig tvingade att av politiska, ekonomiska eller andra skäl lämna sitt hemland.

4.3.2. Situationen för utflyttningslandet

Med det vi anfört i avsnitt 4.3.1 har vi åter tangerat det huvudproblem som den fria rörligheten inom Norden medfört och som har gällt migrationen mellan Finland och Sverige. Vi har flera gånger nämnt att den stora invandringen av finländare till Sverige under slutet av 1960—talet och år 1970, som främst berodde på högkonjunktur i Sverige och undersysselsättning i Finland, medförde ett särskilt samarbete mellan Finland och Sverige. Utvecklingen av migrationen mellan de två länderna har bidragit till att statsmakterna gjort ett klarare ställningstagande än tidigare om att Sverige vid utformningen av sin invandringspolitik bör ta hänsyn till effekterna av migrationen på utvandringsländernas ekonomi.

Vi skall här inte försöka att närmare redovisa utvecklingen av den svensk—finska migrationen. Det har skett i åtskilliga andra sammanhang. Ett citat från en finsk instans belyser Finlands syn på sin situation som utflyttningsland.

I det betänkande som i Finland lagts fram av delegationen för emigrant- ärenden om principerna för Finlands emigrationspolitik (Kommittébetän- kande Komiteanmietintö 1980z63) finns följande uttalande.

För det finländska samhället har emigrationen varit ett negativt och skadligt fenomen. Bestående flyttningsunderskott (differensen mellan ut-och återvandring) har på lång sikt försämrat landets utvecklingsmöjligheter genom att ha försvårat de materiella, sociala och intellektuella verksamhetsförutsättningarna inom områden med negativ flyttningsbalans. Det faktum att emigrationen koncentrerats på vissa ålders- och yrkesgrupper har snedvridit utvandringsområdenas befolkningsstruktur och i kon- junkturuppgång lett inom en del områden till arbetskraftsflaskhalsar vilka försämrat samhällets utvecklingsmöjligheter och därigenom åstadkommit flyttningstryck. Det utbildningskapital som satsats på emigranter har gått förlorat och samhället kan inte utnyttja den välfärdsinsats som möjliggörs av utvandrarnas utbildning, skatteinkoms- ter och produktionskapacitet. Eftersom endast en del av de flyttande har varit arbetslösa vi'd flyttningstidpunkten, har utvandringen inte ens på kort sikt minskat arbetslösheten.

Indirekt och sett på lång sikt har emellertid det kapital som satsats på emigranter kunnat komma det finländska samhället till nytta ur kulturpolitisk synvinkel samt genom att bidraga till ökad kännedom om Finland och förbättrade exportmöjlighe- ter.

Den slutsats som detta uttalande ger uttryck för är att möjligheten till fri rörlighet mellan de nordiska länderna inte i sig är till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen i utvandringslandet. Det var också på finländskt initiativ som revideringsarbetet inleddes år 1978. Att de nordiska länderna vid revideringen av 1954 års överenskommelse formulerat om preambelns kategoriska konstaterande att den fria rörligheten ”är till gagn för dessa stater" torde vara ett uttryck för uppfattningen att rörligheten inte enbart varit till gagn för samtliga stater.

4.3.3. Situationen för invandringslandet

Hur har effekterna av den fria rörligheten blivit för invandringslandet, vilket i det nordiska samarbetet i stort sett är liktydigt med Sverige? När det gäller verkningarna i stort nöjer vi oss i detta sammanhang med att konstatera att invandringen av nordbor, som alltså till större delen omfattat finländare, naturligtvis haft betydande positiva effekter för det svenska samhället. Brist på arbetskraft, ofta kvalificerad sådan med god yrkesutbildning, löstes allmänt ända till 1970—talets början genom aktiv rekrytering i Finland. Svårigheter har emellertid uppkommit för myndigheter att planera för och tillhandahålla den samhällsservice som de inflyttade har rätt till. I ett system med helt fri rörlighet över gränserna kan vidare ett i systemet inbyggt problem göra sig gällande: möjligheten att rekrytera arbetskraft från ett annat land kan motverka att arbetsmarknadspolitiska åtgärder vidtas inom det egna landet för att aktivera undersysselsatta grupper eller annars sörja för att de som bor i landet får sysselsättning. I protokollet till den nya överenskommelsen finns ett uttalande, som vi tidigare nämnt som vägledning för arbetsförmedlingsarbetet med innebörd att i regionen bosatta arbetssö- kande i första hand bör erhålla anvisning till lediga arbeten innan arbetskraft anskaffas från ett annat nordiskt land. Med uttrycket region avses här det geografiska område som utgör en arbetsförmedlings verksamhetsområde i det egna landet.

4.3.4. Situationen för den flyttande individen

I avsnitt 4.1.2 har vi konstaterat att den nu gällande överenskommelsen har kommit att uttryckligen inbegripa en aktiv omsorg om den flyttande individen.

Hur har utfallet för individen blivit i praktiken under den tidigare överenskommelsens tid? Vad som är särskilt intressant är den finsk—svenska migrationen.

I många fall har arbetskraftsinvandringen från Finland till Sverige och även övrig migration av nordbor inom Norden medfört ett ökat materiellt välstånd för den flyttande individen. På den negativa sidan finns sådana verkningar som ofta är förknippade med en utvandring från det egna landet när den är eller upplevs vara framtvingad av ekonomiska . skäl. Bland problem som ofta uppkommer kan nämnas kulturell och språklig isolering, utbildningsproblem samt svårigheter att upprätthålla familje- och andra band med hemlandet. Risken för att man skall känna främlingskap i den nya miljön gäller naturligtvis främst dem som har ett större språkligt handikapp. Till denna grupp hör de invandrare från Finland som enbart är finskspråkiga. Vidare har den omfattande återflyttning till Finland som kontinuerligt skett medfört omställningsproblem vid återkomsten ien hel del fall, som resulterat i en viss återinvandring till Sverige.

Större delen av inflyttningen från Finland till Sverige har skett utan aktiv medverkan från arbetsförmedlingens sida. Enligt vad som anges i AMS yttrande över förslaget till ny överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad har inte det särskilda avtalet mellan Sverige och Finland kunnat ändra detta förhållande. Naturligtvis har arbete, bostad och annan

samhällsservice i många fall kunnat beredas invandrare från Finland även om migrationen skett vid sidan av arbetsförmedlingen. Men ofta har problem av kortvarig eller permanent natur följt av att flyttningen varit dåligt förberedd, åtminstone när det gäller bostadsfrågan och i fråga om kunskaper om vilken språkundervisning, barntillsyn, skolgång och annan samhällsservice som bjuds. Detta har inte varit tillfredsställande särskilt med tanke på de betydande omställningsproblem som flyttningen till ett annat land i sig för med sig. En faktor som gör att man inte vänder sig till arbetsförmedlingen är att nästan alla familjer i Finland har någon bekant i Sverige och att det därför har legat nära till hands att den som flyttar förlitar sig på släktingar eller bekanta i Sverige. En annan betydelsefull faktor är vilken service den arbetssökande faktiskt får från arbetsförmedlingen. Riktlinjerna för det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet syftar till att tillse att denna service är god och därmed attraktiv för den som överväger att söka arbete i ett annat land.

Som en följd av den fria rörligheten på arbetsmarknaden har det tidvis uppkommit särskilda problem som gäller spontant hitresta finländska ungdomar. De har oplanerat rest över till Sverige — ofta i hopp om att finna arbete och bostad. Problem har uppkommit särskilt i Stockholm och Göteborg med unga finländare som varken kunnat finna arbete eller bostad. Många lever i oordnade förhållanden och är utsatta för risk för missbruk och brottslighet.

Problemen har uppmärksammats bl a av de sociala myndigheterna, och ett samarbete i syfte att finna lösningar pågår inom en är 1979 tillsatt arbetsgrupp med företrädare för det finska social- och hälsovårdsministeriet och det svenska socialdepartementet samt för centrala myndigheter i de bägge länderna, landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt dess motsvarigheter i Finland. Av praktisk betydelse är bl a de sociala myndig- heternas insatser i Stockholm och Göteborg.

Samarbetet på departementsnivå omfattar skilda frågor inom den svenska hälso- och sjukvården samt inom socialvården och har dokumenterats i en första rapport i oktober 1981. En andra rapport torde överlämnas till de ansvariga ministrarna under år 1983.

En till antalet förhållandevis liten grupp är särskilt utsatt. Vid en konferens på Hanaholmen utanför Helsingfors, anordnad i månadsskiftet februari/ mars 1983 av Riksförbundet Finska Föreningar i Sverige, konstaterades att de finska medborgare som utvisas på grund av brott ofta råkar i svår social misär. De har svårt att få arbete och bostad i Finland och söker sig ofta olovligen tillbaka till Sverige. Vid upptäckt följer nytt straff och ny utvisning, en ond cirkel som detär svårt att bryta sig ur. Vid konferensen efterlystes bl a effektivare samarbete mellan myndigheterna i Sverige och Finland och bättre information om vilket stöd den enskilde kan få.

4.4. Några slutsatser

Migrationen mellan Sverige och de övriga nordiska länderna och särskilt Finland präglas för närvarande av återutvandring. Som vi har redovisat i kapitel 1 spelar s k mjukvärden som trivsel, arbetsmiljö och möjlighet för

barnen att få undervisning på det egna språket större roll än tidigare när invandrare från Finland väljer att flytta tillbaka. Tidigare erfarenheter visar emellertid att återutvandringen efter en tid resulterar i ett antal återinvand- ringar. Ett betydande inslag i Sveriges befolkning av människor med finländsk bakgrund medför vidare en naturlig följdinvandring från Finland, oavsett vilka konjunkturer som råder i Sverige och Finland. Migrationen mellan Sverige och de övriga nordiska länderna kan förväntas fortsätta på motsvarande sätt dock utan att nämnvärda underskott uppkommer.

Erfarenheten har visat att år av nettoutflyttning har följts av år med invandringsöverskott. Så skedde under mitten av 1970-talet och situationen kan upprepas. Det kan tilläggas att sysselsättningsläget i Sverige även under senare tid varit bättre än i Finland och detsamma gäller också läget på bostadsmarknaden. Mot bakgrund av vad vi anfört bör det finnas anledning att räkna med en invandring från Finland och övriga nordiska länder de närmaste åren i minst samma storleksordning som åren 1981—1982, även om resultatet blir en nettoutflyttning. Därefter kan mycket väl åter perioder med invandringsöverskott uppkomma.

Enligt vår mening bör en av förutsättningarna för att den nordiska migrationen skall kunna ske under på förhand kända samt ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden vara att det nordiska och det bilaterala samarbete som bedrivs på olika områden fortsätter att utvecklas. Arbets- marknadsöverenskommelsen förutsätter att arbetsförmedlingarna ges sådana resurser att de kan erbjuda fullgod service åt den som överväger att flytta till ett annat nordiskt land. I preambeln hänvisas bl a till den nordiska sociala trygghetskonventionen från år 1975 som förnyades år 1981. Ett samarbete inom det sociala området bör kunna motverka att spontan migration av tex ungdomar leder till ekonomiskt och socialt otrygga eller rent av oacceptabla förhållanden för den enskilde.

I 1982 års nordiska överenskommelse om en gemensam arbetsmarknad artikel 3, stadgas att myndigheterna också skall samarbeta för att trygga förutsättningarna för en återflyttning. Återvandringsfrågorna tillhör enligt vår uppfattning främst det invandrarpolitiska området och tas därför inte upp här. Vi vill endast konstatera att den nordiska överenskommelsen utgår från att både utflyttnings- och mottagarlandets arbetsförmedling och övriga myndigheter kan ställa upp med den service som de återvändande kan behöva.

En annan förutsättning för att överenskommelsens intentioner skall kunna fullföljas är att migrationen och utvecklingen i övrigt noga följs av regeringen och andra berörda instanser. I fråga om 1973 års s k kanaliseringsavtal förutsätts att en särskild svensk—finsk samarbetsgrupp följer utvecklingen.

De medel som nu finns eller som kan skapas inom ramen för den nya överenskommelsen för att påverka flyttningarna förutsätter samverkan mellan de berörda länderna. Någon ensidig svensk invandringspolitik kan inte föras inom ramen för den nordiska överenskommelsen. Några åtgärder som ligger utanför ramen för 1982 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad är enligt vår mening inte aktuella för närvarande på det invandringspolitiska området.

5. Arbetskraftsinvandring och tidsbegränsat arbete — icke nordbor

5.1. Gällande principer och riktlinjer rn m

Enligt direktiven skall kommittén utgå från att arbetskraftsinvandringen ”i praktiken upphört och ersatts med en icke konjunkturbunden invandring av flyktingar och anhöriga till personer som bor i Sverige”. Kommittén har att utgå från den restriktiva inställning som detta är ett uttryck för, står det.

Gällande principer och regler för den icke nordiska arbetskraftsinvand- ringen liksom utveckling av praxis samt storlek och sammansättning av denna invandring har vi redogjort för i kapitlen 4 och 5 i bakgrundsbetänkan- det.

Av redogörelsen i kapitel 4 i bakgrundsbetänkandet framgår att principer och riktlinjer för arbetskraftsinvandringen lades fast i prop 19681142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, m ni, som antogs av en enig riksdag. De grundläggnde principerna för arbetskraftsinvandringen är enligt riktlinjerna i sammandrag:

D att invandrarna skall ges möjlighet att leva under samma betingelser som den inhemska befolkningen, D att arbetskraftsinvandringen inte skall få försämra möjligheterna att bereda de 5 k marginalgrupperna, varmed då avsågs de icke yrkesverk- samma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade, sysselsättning. Innan tillstånd till arbetskraftsinvandring lämnas måste därför prövas om det skulle vara möjligt att fylla arbetskraftsbehovet genom att med utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen underlätta omflyttning inom landet eller omskola arbetslösa inom landet till nya yrken, El att prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, utländsk arbetskraft skall inte få användas som regulator av arbetskrafts- tillgången, El att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden ger arbetskraft från

övriga nordiska länder fri möjlighet att konkurrera om arbetstillfäl- lena.

Vidare gäller enligt 1968 års riktlinjer:

EI att en större rekrytering av kvalificerad arbetskraft förutsätter överens- kommelse härom med utvandringsländerna, El att arbetskraftsinvandrarna - inte skall tillåtas bli koncentrerade till

utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslöshetsrisk,

El att AMS, i stället för att yttra sigi varje ärende, i den mån det är möjligt skall, efter hörande av arbetsmarknadens parter, ange allmänna riktlinjer för tillståndsärendens bedömning med hänsyn till läget på arbetsmark- naden, Cl att möjligheten till generella ställningstaganden bör utnyttjas mer än tidigare, vilket blir en naturlig följd om organiserad kollektiv överföring får ökad betydelse i fortsättningen, El att arbetstillstånd (AT) skall yrkesbegränsas till det arbetsmarknadsprö- vade yrket (med så vid yrkesbestämning som möjligt) under ett år och att förlängning av AT, som inte får vägras utan särskilda skäl, därefter i regel bör kunna ske utan yrkesbegränsning, El att bostadsfrågan måste vara löst innan tillstånd för arbetskraftsinvand- ring beviljas, samt El att lönevillkor och anställningsförhållanden i övrigt måste vara de sedvanliga på den svenska arbetsmarknaden.

I fråga om allmän samhällsservice — därvid nämns utbildning, sjukvård och socialhjälp samt ”särskilda anpassningsåtgärder” på t ex utbildningsområdet gäller enligt 1968 års riktlinjer att samhällets resurser skall anpassas till den antagna arbetskraftsinvandringen. De ”särskilda anpassningsåtgärderna” omfattari dag ett stort antal säråtgärder vars huvudsyfte är att underlätta för invandrarna att i praktiken få del av den samhällsservice och den standard som landets invånare har rätt till. Statens utgifter för dessa särskilda invandrarpolitiska åtgärder, redovisade i kapitel 14 i bakgrundsbetänkandet, ligger nu på en helt annan nivå än är 1968. Det har vi också redovisat tidigare. Vidare gäller enligt 1968 års riktlinjer att AMS och arbetsmarknadens parter skall ha ett avgörande inflytande på prövningen av arbetstillstånd.

5.2. Utfallet i praktiken

5.2.1. Arbetskraftsinvandringens sammansättning

I kapitel 5 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat hur arbetstillståndspröv- ningen utvecklats i praxis under tiden 1968—1981. Resultatet av vissa undersökningar av praxis i arbetstillståndsärenden, som kommittén gjort, redovisas dels i kapitel 5, dels i bilaga 4 till bakgrundsbetänkandet.

Av redogörelsen i kapitel 5 framgår bl a att den utomnordiska arbetskraftsinvandringen under åren 1968—1981 har omfattat ca 27000 personer och att den helt övervägande delen, ca 90 %, har skett efter prövning av arbetskraftsbehovet och omständigheternai övrigt i varje enskilt fall. Organiserad överföring har inte förekommit sedan budgetåret 1971'72. Möjligheterna att göra en generell prövning har endast använts en gång när AMS år 1981 avstyrkte att AT för hembiträden skulle beviljas. Sedan år 1972 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen till ungefär hälften gällt anställda inom servicesektorn, huvudsakligen hembiträden och anställda inom restaurangbranschen. Under år 1981 minskade emellertid servicesek- torns andel till ca 40 %. Arbetskraftsinvandringen uppgick under vart och ett av åren 1979 och 1980 till 700 800 och under 1981 till 500 600. Antilet

under 1982 uppgick till 300 -400, varav drygt 100 inom servicesektorn merparten av dessa kockar till kinesrestauranger.

Mot bakgrund av de undersökningar vi har redovisat i bakgrundsbetän- kandlet bedömer vi vidare att ca 15 % av arbetskraftsinvandringen under senare år har gällt innehavare av s k halvofficiella anställningar (t ex vid utlämdsk handelskammare, utländskt flygbolag eller statlig turistbyrå). Ungefär lika stor andel kan bedömas ha bestått av ledande befattningar vid utlandsägda företag. De som kommer hit i halvofficiell tjänst eller i ledande befattningar i utländska företag anses inte konkurrera med arbetskraften här och det sker inte heller någon reell arbetsmarknadsprövning annat än att frågan om gränsdragning mellan ledande befattning och annan befattning, som kan rekryteras här i landet, prövas. I övriga ca 70 % av fallen har arbetskraftsinvandringen skett efter en reell arbetsmarknadsprövning i det enskilda fallet.

En stor del av dem som i statistiken betecknas som arbetskraftsinvandrare vistas här sannolikt inte mer än några år. Det gäller regelmässigt för de ca 30 % som enligt ovan utgörs av personer med ”halvofficiella” anställningar eller i ledande befattningar i utlandsägda företag. Vidare gäller att tex cirkelledare i språk sällan vistas här mer än två år. Åtskilliga kvalificerade kockar reser säkerligen vidare till ett annat land efter något eller några år i Sverige. Några helt säkra uppgifter som visar hur länge personer tillhörande nämnda kategorier stannar här finns dock inte. De beviljas i regel tillstånd som invandrare och kan efter ett års bosättning här få permanent uppehållstillstånd (PUT).

5.2.2. Utfallet jämfört med gällande principer

Arbetskraftsinvandringen har som framgåtti avsnitt 5.2.1 under senare år till övervägande del skett efter prövning i det enskilda fallet och inte efter generell bedömning. Att omfattningen och sammansättningen av arbets- kraftsinvandringen har kommit att i stort sett bestämmas inte av generella principbeslut utan av besluten i alla de enskilda fallen, har i fråga om den ”vanliga” arbetskraftsinvandringen, som framgår i det följande, medfört konsekvenser som delvis inte är förenliga med huvudprinciperna från år 1968.

Avgörande för om arbetskraftsinvandring skulle medges har ofta varit om en i Sverige bosatt sökande kunnat anvisas eller ej till den aktuella anställningen. Härigenom har det endast undantagsvis funnits möjlighet atti tid vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjälpa brist på sökande i det aktuella yrket, t ex att rekommendera företagen att anordna fortbildning av anställd personal, som ett alternativ till arbetskraftsinvandring, eller att samhället ökar utbildningsinsatserna utanför företagen. Med en ordning som innebär att 90 % av arbetskraftsinvandringen skett efter en prövning enbart avseende den aktuella arbetsplatsen och den enskilda sökanden är det naturligt att det inte varit möjligt att i tillräcklig grad beakta att det finns undersysselsatta och arbetslösa inom landet.

De goda möjligheterna att få rekrytera utomnordisk arbetskraft under högkonjunkturåren i början av perioden 1968—1981 medförde enligt vår mening att man mera sällan gjorde en långsiktig bedömning av arbetskrafts-

behovet. Den ordning som tillämpats har visserligen, främst genom medverkan av de fackliga organisationerna, gjort det möjligt att se till att den enskilda invandraren fått avtalsenliga förmåner. Men prövningen från fall till fall har försvårat möjligheterna till en sådan överblick som behövs för att man skall kunna undvika koncentration till låglönebranscher.

När det gäller bostadsfrågan kan visserligen sägas att det ofta varit möjligt att undersöka om bostad funnits i det enskilda fallet men inte att beakta hur bostadstillgången i stort varit inom orten eller regionen. eftersom prövningen i regel gällt enstaka fall.

Att samhällsservice skall anpassas till invandringen innebär med nuvaran- de praxis att arbetskraftsinvandring medges om det inte finns sökande i Sverige, som kan få eller vill ha den aktuella anställningen, och helt oberoende av vilka insatser det medför från stat och kommun när det gäller olika former av samhällsstöd. Ett exempel är att under de senaste åren åtskilliga hundratal personer med kinesiska som hemspråk fått invandra för att få anställning på s k kinesrestauranger. En arbetskraftsinvandring inom servicesektorn som på detta sätt medför krav på betydande stödinsatser från stat och kommun ligger inte väl i linje med vare sig svensk invandrings- eller invandrarpolitik.

Av redogörelsen i kapitel 5 i bakgrundsbetänkandet framgår att praxis är oklar när det gäller gränsdragning mellan ”vanliga” arbetskraftsinvandrare och arbetskraftsinvandrare som inte konkurrerar med här bosatta arbetsta- gare beroende på arbetets karaktär och varaktighet. Detta har medfört konsekvenser som inte varit avsedda. Personer som i överensstämmelse med internationell sedvänja kommer hit för att upprätthålla s k halvofficiella anställningar och som därför inte arbetsmarknadsprövas får efter ett års vistelse, i likhet med arbetsmarknadsprövade personer, tillstånd som inte är yrkesbegränsat. Motsvarande gäller dem som får AT för ledande befattning- ar i utländska företag eller för verksamhet som är tidsbegränsad (också nyssnämnda ledande befattningar är ofta tidsbegränsade). Gemensamt för de verksamheter som avses är att de utgör ett inslag i det internationella umgänget mellan länder. Exempel härpå är även cirkelledare i främmande språk som, trots att den avsedda vistelsen regelmässigt gäller ett till två år, i dag ofta får tillstånd som invandrare direkt eller efter ett år. Förhållandena är i många fall likartade när det gäller kvalificerade kockar. Kommitténs undersökningar tyder inte på att nämnda förhållanden skulle utgöra något stort praktiskt problem i den meningen att det skulle vara vanligt att personer med angivna typer av anställningar efter ett års vistelse här skulle gå över till annan verksamhet. Det kan emellertid ifrågasättas om det bör vara principiellt möjligt att på detta sätt få tillstånd som invandrare i Sverige. Det har också fått den konsekvensen att statistiken från AMS och SIV blir missvisande när det gäller arbetskraftsinvandringens omfattning.

De problem avseende den egentliga arbetskraftsinvandringen som redo- visats hänför sig i huvudsak till den första delen av perioden 1968—1981. Under senare år har problemen varit små. Vi har emellertid ansett det viktigt att redovisa problemen även från den första delen av perioden som en bakgrund till kommitténs förslag. De principer och riktlinjer som kommittén föreslår bör kunna tillämpas även i ett läge när efterfrågan på arbetskraft ökar.

5.3. Förslag till principer och riktlinjer

5.3.1 ”Vanlig” arbetskraftsinvandring

De i avsnitt 5.1 redovisade grundprinciperna för arbetskraftsinvandringen, som lades fast är 1968, är enligt vår mening i princip fortfarande hållbara. Det innebär att invandrarna fortfarande skall förutsättas få samma levnadsstan- dard som befolkningen i övrigt, att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl a av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas i ett långt perspektiv så att utomnordisk arbetskraft inte blir en regulator på arbetsmarknaden. Några övergripande principer som bör tilläggas är som vi redan nämnt i kapitel 3 att jämställdhets- och arbetsmiljöaspekter måste beaktas. Som vi också redan anfört bör härutöver gälla att möjligheterna att tillhandahålla annan samhällsservice än arbete och bostäder måste kunna beaktas när man avgör om arbetskraftsin— vandring skall få ske.

Något som har saknats i det nuvarande systemet för bedömning av om arbetskraftsinvandring skall få ske är tillräckligt klara riktlinjer för tillämp- ningen. vilket som vi redovisat i avsnitt 5.2 har medfört att intentionerna enligt 1968 års riktlinjer inte helt kunnat uppfyllas. Det har sålunda inte funnits riktlinjer som gjort det möjligt atti praktiken prioritera att arbetslösa eller undersysselsatta i Sverige i första hand kunnat beredas sysselsättning. För att de nu angivna principerna skall kunna slå igenom helt, krävs en ordning som innebär att det finns rådrum för arbetsmarknadspolitiska insatser och utbildningsinsatser vid företag och inom utbildningsväsendet innan rekrytering sker utom Norden. Behovet av arbetskraft på lång sikt måste också prövas.

På åtminstone ett område har ett långsiktigt ställningstagande kommit att ske, i hög grad beroende på ett fackligt ställningstagande. Arbetskraftsin- vandring av läkare har i princip inte medgetts (något beslut härom med generell innebörd finns dock inte dokumenterat) under 1970—talet, bl a med hänvisning till att den läkarbrist som funnits på vissa orter skulle kunna fyllas inom ett antal år genom ökad intagning till läkarutbildningen. Ett motsvarande resonemang måste kunna föras inom ytterligare ett antal yrkesområden. Detta gäller i särskilt hög grad i ett läge med fortsatt strukturomvandling av näringslivet, minskad arbetskraftsåtgång per produ- cerad enhet och som en följd härav arbetslöshet utöver den som är direkt betingad av konjunkturväxlingar. Nuvarande ordning, som intill senaste tid medgett invandring i låglönade serviceyrken, tex hembiträdesyrket där också anställningsförhållandena ofta kan vara mindra goda, har sannolikt bidragit till en ökad efterfrågan på arbeten inom andra yrkesområden. Detta beror på att yrkesbyte är möjligt redan efter ett år för en arbetskraftsinvand- rare. Den slutsats man bör dra även beträffande servicesektorn är att behovet av arbetskraft bör tillgodoses genom arbetssökande som finns i landet. Det är inte möjligt att inom ramen för ett system med enbart en prövning av varje enskilt ärende för sig få en sådan överblick som krävs för att man skall kunna leva upp till principerna. Risken finns också att arbetskraftsin- vandring prövas som ett botemedel i sådana fall där det verkliga problemet

på en arbetsplats inte är brist på arbetskraft utan där arbetsförhållanden och arbetsvillkor avhåller arbetssökande.

De principer vi förordar bör alltså kompletteras med riktlinjer som innebär att prövningen av om arbetskraftsinvandring skall tillåtas sker mera på ett principiellt plan och mindre genom en prövning av enskilda fall. Vi anser mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter att detta kan ske bara om statsmakterna ger klarare kriterier för när invandring skall tillåtas.

Vi föreslår att statsmakterna till skillnad från vad som nu gäller — skall fastställa riktlinjer på grundval av en sammanvägning av de faktorer som enligt vad vi nyss anfört bör vara avgörande för om arbetskraftsinvandring skall få ske. Vårt förslag till en sådan sammanvägning ger till resultat att ”vanlig" arbetskraftsinvandring bör få ske endast i undantagsfall. Mot bakgrund av de erfarenheter som erhållits i de västeuropeiska länderna av optimistisk rekrytering utomlands vid högkonjunktur och konsekvenser i form av arbetslöshet och undersysselsättning i lågkonjunktur, bör riktlin- jerna gälla oberoende av konjunkturer. Genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt bör det vara möjligt att i god tid se till att de människor som finns i landet och de flyktingar och nära anhöriga som kommer hit samt nordbor får möjlighet att ta lediga arbetsanställningar. Undantagen bör främst avse nyckelfunktioner inom industrin och näringsli- vet i övrigt och inom andra samhällsområden. Det kan tex vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av ny teknologi. Även inom det kulturella området måste undantag kunna göras. När det gäller tillämpningen av riktlinjerna anser vi att AMS i samverkan med arbetsmarknadens parter fortfarande bör ha huvudrollen.

Vi föreslår alltså att såväl mer principiella frågor som enskilda ärenden rörande AT liksom hittills prövas av AMS efter hörande av arbetsmarkna- dens parter och att SIV fattar beslut, dvs att nuvarande handläggningsord- ning i princip behålls. Nuvarande regleri utlänningsförordningen (UtlF ) har för övrigt utformats med tanke på att AMS skall kunna ta generell ställning. En klar kompetensfördelning bör liksom hittills gälla mellan AMS, arbetsmarknadens parter och SIV så att de två förstnämnda svarar för arbetsmarknadsbedömning och SIV för bedömning av sådana till den enskilda individen knutna faktorer som har betydelse för om invandring skall få ske. Detta är aktuellt i ärenden om arbetskraftsinvandring där också andra skäl åberopas, tex anknytning. När tillräckligt starka skäl för tillstånd på grund av exempelvis anknytning föreligger skall naturligtvis inte remiss till AMS ske. Om anknytningen eller det skäl det eljest gäller inte är tillräckligt starkt, skall en renodlad arbetsmarknadsprövning ske utan att skäl av annat slag vägs in i bedömningen. I förekommande fall bör vidare centrala ämbetsverks uppfattning inhämtas, tex skolöverstyrelsens när det gäller hemspråkslärare och socialstyrelsens i fråga om medicinalpersonal.

Principfrågor bör kunna hanteras så att AMS efter hörande av parterna beslutar så långt som möjligt— som skett i fråga om hembiträden att tillstånd generellt inte får beviljas för vissa yrken eller yrkesgrupper. Inom övriga yrken eller yrkesområden bör sakprövningen först gälla om detär fråga om så kvalificerat arbete att undantag kan göras. Om så är fallet skall sedvanlig arbetsmarknadsprövning ske, varvid om tillstyrkande är aktuellt skall

bevakas att rätt förmåner utgår i det enskilda fallet och att bostad finns. Om undantag bör göras är en fråga som hos AMS och SIV samt hos arbetsmarknadens parter bör handläggas så centraliserat som behövs för att trygga ett enhetligt betraktelsesätt. Vi vill vidare erinra om möjligheten att överlämna prejudicerande ärenden till regeringen för prövning.

För att statsmakterna skall få kännedom om den praxis som utvecklas föreslår vi att en årlig redogörelse lämnas till regeringen för de undantagsfall då AT meddelats. Det kan ske t ex i samband med SIV:s eller AMS anslagsframställning.

Genom en ordning som den nu redovisade kommer man ifrån det nuvarande systemet med enbart en sakprövning av varje enskilt fall, vilket inte har gjort det möjligt att helt upprätthålla 1968 års principer. I de fall AMS tar ställning generellt kan prövningen hos SIV begränsas till en formell sådan i de enskilda ärendena. Enbart en prövning av de enskilda fallen skulle motverka den föreslagna principen att tillåta arbetskraftsinvandring endast i undantagsfall.

5.3.2. AT inom ramen för internationellt utbyte

Av den redogörelse för arbetskraftsinvandringen som lämnats i kapitel 5 i bakgrundsbetänkandet och tidigare i detta kapitel framgår att en relativt betydande del — ca 30 % under senare är avsett befattningar och yrken där någon arbetsmarknadsprövning i egentlig mening inte bedömts vara möjlig. Det gäller framför allt vad vi betecknat som ”halvofficiella” anställningar samt även ledande befattningar i utlandsägda företag. Detsamma gäller även det normala personalutbytet, ofta av utbildningsskäl, beträffande lednings- personal och specialister mellan olika enheter inom svensk- eller utlandsägda internationella företag. För personer tillhörande dessa kategorier blir det ofta bara fråga om vistelse här en begränsad tid. Även för vissa andra kategorier, som regelmässigt arbetsmarknadsprövas i vanlig ordning, blir det i realiteten ofta fråga om endast något eller några års vistelse i Sverige. Det kan exempelvis gälla kvalificerade kockar, artister, cirkelledare i språk och forskare. Gemensamt för nu nämnda kategoriers vistelse här är att den kan ses som ett led i ett internationellt utbyte. Eftersom ”utbytet” inte är organiserat kan man kanske tala om en internationell sedvänja eller tradition.

Både i fråga om ”halvofficiella” anställningar och ledande befattningar i utlandsägda företag är det normalt ingen konkurrens om de arbetstillfällen som är aktuella mellan personer som vistas i landet och dem som söker AT. Någon arbetsmarknadsprövning sker i dag inte beträffande de "halvofficiel- la” anställningarna, men däremot beträffande de ledande befattningarna i utländska företag. Syftet är därvid närmast att dra gränsen mellan vad som är en sådan ledande befattning och vad som är en tjänst som bör kunna rekryteras häri landet. En sådan avgränsning måste göras också framdeles. När det gäller t ex kvalificerade kockar, cirkelledare och liknande finns det risk för en smyginvandring till den ”vanliga" arbetsmarknaden.

Vi anser att en strikt prövning bör göras av om anställningen är av sådant slag att inte personer som finns i landet bör få en möjlighet att komma i fråga. SIV, AMS och arbetsmarknadens parter bör bevaka dessa frågor. AMS bör

så långt som möjligt ge generella riktlinjerockså för denna prövning. I den mån generella riktlinjer inte kan ges måste en prövning— som nu — ske i varje enskilt fall. Vad som tidigare anförts om centraliserade beslut och en årlig redovisning till regeringen bör gälla också dessa fall.

Även vid den strikta prövning vi nu har förordat måste emellertid beaktas att det kan vara fråga om ett ”utbyte” som är berikande för såväl länder som individer och att Sverige måste vara berett att bevilja AT i samma utsträckning som man anser det önskvärt att svenska medborgare skall kunna ta anställning utomlands. Det är också angeläget att undvika ett sådant handlande som motverkar lokalisering av internationella företags verksam- het till Sverige. I fråga om ”halvofficiella" anställningar är det i allmänhet inte svårt att dra gränsen mot ”vanlig” arbetskraftsinvandring. När det gäller andra grupper som enligt ovan kan ses som ett led i ett internationellt utbyte kan det däremot vara svårt. Det är särskilt viktigt med en omsorgsfull prövning i sådana ärenden.

Som framgått i det föregående får de som beviljas AT i ”halvofficiella” anställningar, ledande befattningar i utländska företag samt tex de som enligt internationell sedvänja får AT som kock eller språkcirkelledare sistnämnda kategorier arbetsmarknadsprövas i allmänhet möjlighet att arbeta i valfritt yrke efter i regel ett, ibland två år. De kan då också få PUT. Med tanke på att grunden för det första tillståndet är att det inte anses föreligga någon konkurrens om de aktuella arbetstillfällena inom landet, är det enligt vår mening inte rimligt att dessa kategorier i framtiden ges möjlighet att utan särskild prövning byta till ett yrke där vanlig arbetsmark- nadsprövning skall ske och där alltså konkurrens inom landet om arbetstill- fällena i princip föreligger.

För yrken av det slag som vi nu redovisat, där det gemensamma är att anställningen kan sägas vara grundad på internationell sedvänja och ofta är avsedd att vara en relativt kort tid, föreslår vi alltså att AT yrkesbegränsas under hela den tid anställningen avser. Det är också rimligt att i sådana fall begränsa AT till en angiven arbetsgivare. En sådan ordning går väl ihop med syftet med vistelsen här för de personer som berörs, samtidigt som den motverkar ”smyginvandring” som nu kan ske efter ett år till områden där konkurrens inom landet finns.

För byte av yrke och/eller anställning bör krävas en ny prövning av AMS och arbetsmarknadsparterna enligt den förordade huvudregeln i avsnitt 5.3.1, såvida det inte föreligger tillräckliga personliga skäl att bevilja nytt tillstånd. Medan det ofta inte bör finnas anledning att motsätta sig byte av arbetsgivare inom den sektor det gäller är situationen annorlunda när det gäller byte av yrke. För att byte av yrke på grund av personliga skäl skall medges bör krävas t ex att anställningen upphört utan vederbörandes förvållande, att vistelsen i Sverige varat länge eller att annat särskilt skäl föreligger. Det sagda innebär att invandringsprövning sker.

- Hur lång tids vistelse som bör krävas för att yrkesbegränsningen skall slopas anser vi vara en fråga för praxis. Vi vill endast framhålla att tiden inte bör sättas längre än kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap, och att det kan finnas skäl att tillämpa olika tidsgränser för olika kategorier beroende på syftet med vistelsen. Under den yrkesbegränsade vistelsen här bör de aktuella kategorierna självfallet, som nu, ha den sociala trygghet som

invandrare har. Deras familjemedlemmar bör som nu kunna få AT men de bör inte invandringsprövas förrän det är aktuellt för huvudmannen.

5.3.3. Prövning av bostad och lön m m

Med det ställningstagande som nu skett, att vanlig arbetskraftsinvandring skall tillåtas endast i undantagsfall, bör det i fråga om bostadsprövningen vara tillräckligt att bostadsfrågan i det enskilda fallet är löst. Att tex familjebostad finns när en person som har familj får invandra bör kontrolleras. AMS bör ha ansvaret för detta. I ett antal fall vi granskat har kontrollen av bostad skett på så sätt att arbetsgivaren på fråga från länsarbetsnämnd uttalat att bostadsfrågan varit löst.

Liksom nu måste självfallet kontrolleras att löne- och andra anställnings- villkor är avtalsenliga eller de inom branschen sedvanliga. Det har tidigare förekommit att invandring tillåtits i fall där lönen legat bland de lägsta inom yrkesområdet. Den situationen bör inte uppkomma med de förslag till riktlinjer som vi lagt fram. En låg lön tyder på att det inte är fråga om den typ av specialist som vi anser att arbetskraftsinvandringen huvudsakligen bör begränsas till.

5.4. Tidsbegränsat arbete

5.4.1. Utfallet i praktiken

I avsnitt 5.5 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för kategorier som är undantagna eller kan befrias från skyldigheten att ha AT under viss begränsad tid liksom för praxis när det gäller att bevilja tidsbegränsat AT. Av framställningen framgår bl a att vi uppskattat att antalet personer som varje år beviljas AT för kortare tidsbegränsad anställning är mycket stort, under år 1980 över 7 000 personer. De största grupperna utgörs av artister och montörer.

De problem som varit förknippade med dessa korttidsarbetare har i stor utsträckning varit sådana praktiska som följer av att det gäller ett stort antal ärenden. I syfte att uppnå en snabbare och mer rationell handläggning har SIV bemyndigat AMS att från den 1 september 1982 bevilja AT för personer som skall arbeta högst tre månader i Sverige — utan att SIV behöver kopplas ini handläggningen. Hittillsvarande erfarenheter är goda. Det bör ankomma på främst AMS och SIV att även i fortsättningen vidta åtgärder för att handläggningen av dessa ofta brådskande ärenden kan ske så enkelt och smidigt som möjligt. Ett par problem är dock av den arten att de inte torde kunna lösas utan ändring av gällande regler och riktlinjer.

Före den 1 april 1981 gällde att AT kunde beviljas efter inresan om det förelåg ”särskilda skäl”. Det formella kravet var detsamma vare sig det var fråga om bosättning eller arbete endast under kortare tid. I praxis var det dock bara i undantagsfall som ansökan efter inresan om AT för korttidsar- bete som exempelvis artist eller montör avslogs med hänvisning till att AT borde ha sökts före inresan.

När krav på att även UT i normalfallet skall ha sökts och beviljats före

inresan infördes från den 1 april 1981, stadgades samtidigt att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan endast om det förelåg ”skäl av synnerlig vikt”, såvida det inte var fråga om en flykting eller nära anhörig. Om det var fråga om UT för endast en kortare tids vistelse här skulle dock tillstånd kuinna beviljas efter inresan om det förelåg "vägande skäl”. I fråga om AT föreskrevs att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan om det förelåg "skäl av synnerlig vikt". Något motsvarande undantag från kravet på ”skäl av synnerlig vikt” som i fråga om UT för besök gjordes inte när det gäller AT för kortare tids vistelse här.

Med det språkbruk som används i lagtext innebär ”skäl av synnerlig vikt” väsentligt strängare krav än ”särskilda skäl”, medan ”vägande skäl" å andra sidan är skål av mindre tyngd än ”särskilda skäl”. Kravet på UT före inresan kom således att medföra att det i författningstexten ställdes upp strängare krav än tidigare för att AT skulle kunna beviljas efter inresan. Såvitt framgår av SIV:s efter samråd med RPS utfärdade föreskrifter (CM 17/82, 1982 11 18) för polismyndigheterna rörande bl a UT före inresan har emellertid författningsändringen inte medfört någon mer väsentlig ändring av den praxis som innebar att ansökningar om AT för korttidsarbete i stor utsträckning prövades även efter inresan.

Ett annat problem med korttidsarbete har varit att en del innehavare av sådana tillstånd sökt övergå till att bli invandrare. Praxis vid prövning av dessa ansökningar har varit något olika. Exempelvis artister har, om de genom flera kortvariga engagemang kommit upp i två års sammanhängande vistelse här, regelmässigt kunnat räkna med att få PUT. Montörer har däremot inte betraktats som invandrare även om de kommit upp i en sammanhängande vistelse som överstigit fem år.

Grundproblemet är här att SIV från början ofta inte klarat ut hur långvarig vistelse i Sverige som är avsedd, och att förlängningsansökningar bedömts på ungefär samma sätt som förstagångsansökningar, utan hänsyn till vad effekten blir av flera på varandra följande tillstånd. Utan att någon egentlig ' invandringsprövning ägt rum har SIV sedan funnit att det med hänsyn till vistelsetiden inte varit rimligt att vägra sökanden tillstånd som invand- rare.

5.4.2. Förslag till principer och riktlinjer

5.4.2.1 Prövning av ansökan efter inresan

Krav på att tillstånd normalt skall ha beviljats före inresan i landet har införts främst för att söka förhindra presumtiva invandrare från att på vinst och förlust bege sig till Sverige för att sedan kanske efter lång tids väntan tvingas lämna landet. Krav på tillstånd före inresan har samtidigt visat sig vara ett effektivt medel för att upprätthålla den reglerade invandringen.

När det inte är fråga om bosättning utan endast en kortare tids vistelse i Sverige föreligger inte skäl av samma styrka för att tillstånd skall ha beviljats före inresan. Ett uttryck för detär också att det i fråga om UT för kortare tids besök föreskrivits att sådant skall kunna beviljas efter inresan om det föreligger ”vägande skäl”. AT för kortare tid ärinte helt jämförbart med UT för samma korta tid. När det gäller arbetsanställning torde den alltid vara

planerad åtminstone någon tid före inresan och prövningen av en ansökan om korttids—AT kan också vara något mer komplicerad genom att det i regel krävs en arbetsmarknadsprövning där inte bara AMS utan även de fackliga organisationerna medverkar. I många fall framstår det emellertid som mindre rimligt att upprätthålla ett strikt krav på att AT skall ha beviljats före inresan. Det kan exempelvis gälla ett mycket brådskande reparationsarbete som kommer att ta längre tid än två månader (den tid för montagearbete som det inte krävs AT för i brådskande fall) eller en kort förlängning av ett tidigare tillstånd för montagearbete som inte kunnat slutföras inom den avsedda tiden. Det kan också gälla en artist som i sista stund skall ersätta någon annan eller som kanske fått förlängt eller nytt engagemang här. I fall som de nämnda synes också hittills de tillämpande myndigheterna regelmäs- sigt ha prövat ansökningar efter inresan, vilket inte förefaller att vara helt i överensstämmelse med författningstextens krav på att det skall föreligga synnerliga skäl.

I avsnitt 10.1.3 föreslår vi att UT för kortare besök skall kunna beviljas efter inresan utan krav på att det skall föreligga ”vägande skäl”. Det finns inte anledning att göra så stor åtskillnad mellan möjligheterna till prövning efter inresan av ansökningar om UT och AT för kortare tid att kravet på ”skäl av synnerlig vikt" bör upprätthållas i fråga om ansökningar om AT. Det ligger vidare mera i linje med gällande praxis att ansökningar om AT för viss kortare tids arbete som tidigare — skall kunna prövas efter inresan om det föreligger ”särskilda skäl” härför (jfr dock nedan i avsnitt 5.4.2.2 om gränsdragning mellan korttids—AT och AT för invandrare). Även i begreppet ”särskilda skäl” ligger att prövningen bör ske restriktivt och att ansökningar efter inresan inte regelmässigt bör prövas endast därför att de avser kortare tid. Den tid för vilken AT söks är likväl en faktor som måste vägas in vid bedömningen av om det föreligger ”särskilda skäl”. Det torde ofta finnas anledning att sätta kraven lägre om det gäller en ansökan som avser endast en mycket kortvarig förlängning utöver den tid för vilken undantag från skyldigheten att ha AT gällt eller utöver tiden för tidigare beviljat AT.

5 .4.2.2 Gränsdragning mellan korttids—AT och AT för invandrare

Som vi framhållit i avsnitt 5.4.1 har möjligheterna att få invandrarstatus varierat mellan olika kategorier korttidsarbetare. Medan en artist regelmäs- sigt kunnat bli invandringsprövad efter två år har det varit mycket svårt för en montör att få en sådan prövning, även om vistelsen här skulle ha varat längre tid än som krävs för svenskt medborgarskap. Denna olika behandling torde åtminstone delvis ha sin grund i att tillämpande myndigheter inte ansett det rimligt att en artist, som normalt inte har någon fast anställning utomlands, skall behöva vistas här under mycket lång tid utan att veta om han skall tillåtas stanna för gott eller tvingas lämna landet. Motsvarande hänsyn har däremot inte behövt tas i fråga om montörer, som ju regelmässigt är fast anställda av ett utländskt företag.

Vi delar uppfattningen att det inte är rimligt att en person, som inte har en fast etablerad tillvaro i annat land att återvända till, under flera år skall vara föremål för en form av uppskjuten invandringsprövning. Vi finner det

emellertid knappast rimligt att exempelvis en artist, som kommit hit för endast en kort tids engagemang, efter inresan skall kunna övergå till att bli invandrare genom ett flertal nya kortvariga engagemang.

Vi förordar att artister och andra, vars vistelse här från början varit avsedd att vara endast viss kortare tid, inte efter inresan skall kunna övergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortare tillstånd. Det innebär att en restriktiv linje måste följas när det gäller att efter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle kunna innebära att den sammanlagda vistelsen här i landet blir relativt långvarig. Hur lång tids sammanlagd vistelse här som normalt bör accepteras för artister och liknande utan att invandringsprövning sker anser vi bör lösas i praxis. Undantagsvis, när det föreligger särskilda skäl (i dag krävs alltså synnerliga skäl), bör arbetsmark- nadsprövning efter inresan kunna ske.

När det gäller montörer är läget något annorlunda än i fråga om tex artister. Det förekommer montörer vars vistelse i Sverige från början kan beräknas komma att vara flera år. Det har i praxis framför allt gällt vid anläggningsarbeten vid kärnkraftverk. Även om vistelsen här skulle bli långvarig finns det emellertid inte anledning att bevilja tillstånd som invandrare för montörer. Det naturliga även för dem själva är att de när arbetet är slutfört lämnar landet, och de har regelmässigt en fast anställning hos en utländsk arbetsgivare.

Om tillstånd för en montör efter arbetsmarknadsprövning har beviljats för en sammanlagd tid som närmar sig kvalifikationstiden för svenskt medbor- garskap — detta har skett i fråga om tex vissa anläggningsarbeten är det dock knappast rimligt att vägra tillstånd som invandrare (jfr förslag i avsnitt 5.3.2 i fråga om AT inom ramen för ett internationellt utbyte).

Ett särdrag när det gäller montörer är att arbetsmarknadsprövningen regelmässigt avsett arbete vid en viss bestämd arbetsplats. Det kan inte vara rimligt att en montör utan arbetsmarknadsprövning skall kunna övergå till arbete vid en helt annan arbetsplats. AT för montörer bör därför begränsas inte bara till yrke utan även till arbetsställe. En sådan begränsning torde ha betydelse främst i de fall där det rör sig om mycket långvariga arbeten.

6. Flyktingpolitiken — principer

6.1. Gällande principer m m

6.1.1. Allmänt

Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s k Geneve—konventionen. I konventio— nen, som är juridiskt bindande för avtalsslutande stat, stadgas bl a om skydd för den som riskerar förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. I 35 i den svenska utlänningslagen finns ett grundläggnde stadgande om skydd för konventionsflykting. Där sägs bl a att en flykting inte utan synnerliga skäl skall vägras fristad i Sverige om han behöver sådant skydd.

I 5 % UtlL stadgas att 5 k krigsvägrare inte utan särskilda skäl skall vägras rätt att vistas i Sverige. I 6 & UtlL stadgas om motsvarande skydd för den som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför.

I kapitel 6 i bakgrundsbetänkandet har vi närmare redogjort för principer och regler för invandringen av flyktingar och personer med flyktingliknande skäl och för innebörden av bestämmelserna i 3, 5 och 6 åå UtlL. Praxisutveckling när det gäller invandring av asylsökande samt storlek och sammansättning av denna invandring redovisas i kapitel 7 i nämnda betänkande.

I direktiven erinras om att Sveriges lagstiftning ger flyktingar rätt till asyl här. Kommittén bör emellertid överväga om ”det alltjämt skall finnas ett särskilt skydd för utlänningar som åberopar humanitära skäl av politisk art utan att de är flyktingar enligt 35 i den nya utlänningslagen och hur långtgående ett sådant skydd i så fall bör vara”. I direktiven sägs vidare att en principiell fråga av intresse är "i vilken utsträckning den spontana invandringen av enskilda utlänningar som åberopar humanitära skäl av politisk art kan komma att inverka på Sveriges möjligheter att ta emot flyktingar genom en sådan organiserad överföring som skeri samarbete med bl a UNHCR”.

6.1.2 1968 års riktlinjer

Av redogörelsen i kapitel 1 i bakgrundsbetänkandet för principerna för invandringspolitiken framgår att prop 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, m m, främst behandlar den utomnordiska invandringen av arbetskraft. Även flyktinginvandringen berörs dock under avsnittet i propositionen om humanitära synpunkter. Departementschefen framhåller där bl a att det inte kan komma i fråga att beskära den möjlighet flyktingar i nöd har enligt bestämmelser och praxis att få skydd här. Han erinrar i sammanhanget om att Sverige anslutit sig till Förenta Nationernas konven- tion angående flyktingars rättsliga ställning och att asylbestämmelserna tillämpats generöst. Det har bl a tagit sig uttryck i — fortsätter han att även flyktingar som inte omfattas av utlänningslagens asylbestämmelser i praxis fått en fristad här. Till denna gruppp har hört flyktingar som redan fått asyl i annat land samt 5 k ekonomiska flyktingar, dvs personer som lämnat sitt hemland på grund av allmänt missnöje med de ekonomiska förhållandena där.

Med ekonomiska flyktingar avsågs vid denna tid främst öststatsflyktingar som inte åberopade att de innan de lämnade hemlandet skulle ha riskerat någon form av politisk förföljelse. De bedömdes vid denna tid i allmänhet inte som flyktingar enligt utlänningslagen men fick ändå en fristad här därför att de riskerade straff för illegal vistelse utanför och/eller illegal utresa från hemlandet. Först fr o m början av 1970—talet kom risk för strängt straff av nu angivna orsaker att medföra att sådana asylsökande ansågs fylla kraven för flyktingskap enligt utlänningslagen. De som riskerade kortare frihetsstraff eller trakasserier för illegal utresa/bortovaro kom att omfattas av det stadgande som nu finns i 65 UtlL.

Av departementschefens uttalanden i propositionen kan om nu nämnda kategorier asylsökande vidare utläsas, att överväganden bör göras om var hjälpbehovet är störst och var hjälpen blir mest verksam. Denna bedömning bör enligt departementschefen inte överlämnas åt flyktingarna själva utan göras av mottagarlandet i samråd med tillflyktslandet och med Förenta Nationernas flyktingkommissarie. Den huvudsakliga formen för omhänder- tagande av dessa kategorier (det gällde alltså både politiska och s k ekonomiska flyktingar från Östeuropa som genom att de fått en fristad i annat land inte var i ett akut nödläge) måste därför vara organiserad överföring.

6.1.3 1979 års flyktingpolitiska beslut

Som framgått av redogörelsen i kapitel 7 i bakgrundsbetänkandet skedde cen organiserade flyktingöverföringen fram till mitten av 1970—talet främst från flyktingläger i Europa. Som en följd av militärkuppen i Chile är 1973 kom den organiserade flyktingöverföringen under senare delen av 1970—talet främst att avse flyktingar från Latinamerika. I budgetpropositionen 1979 (prop 1978/79:100, bil 15) — som 1979 års flyktingpolitiska beslut baseras på markeras också en något förändrad inställning till vilka flyktingar som skall tas emot i Sverige inom ramen för organiserad överföring. Föredragarde statsrådet anför där att insatserna bör inriktas på flyktingar i akut behov av

räddning. Vidare anförs att strävan bör vara att i första hand skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i närheten av sina hemländer. De

grundläggande principerna för Sveriges flyktingpolitik är enligt propositio— nen

3 att genom att delta i internationellt arbete söka motverka att flykting-

problem uppkommer,

3 att ge bistånd till insatser för omhändertagande av och skydd åt flyktingar i andra länder, såväl direkt bistånd till länder som tvingats ta emot stora flyktingströmmar som bistånd till internationella organisationer, samt 3 att föra över flyktingar till Sverige.

6.1.4. Krigsvägrare

Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i utlänningslagen genom ändring från den 1 januari 1976.

I prop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (1954:193), m m sägs att betydande lagstadgat skydd bör finnas mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Det sägs vidare att risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhet bör vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. Bestämmelsen i 5 & UtlL är däremot enligt propositionen inte avsedd att ge skydd åt vapenvägrare i allmänhet.

Vid bedömning av vad som skall anses utgöra ”särskilda skäl” att vägra tillstånd för krigsvägran får enligt propositionen nödvändig hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen — till skillnad från vad som är fallet beträffande flyktingar enligt 3 % UtlL.

6.1.5. Utlänningslagens 6 &

I likhet med skyddet för krigsvägrare fördes skyddet för vissa andra kategorier, som utan att vara flyktingar — kan åberopa flyktingliknande skäl, in i utlänningslagen genom ändring från den 1 januari 1976. Dessa kategorier kom senare i den allmänna debatten ofta att kallas för B-flyktingar trots att det av lagtexten framgår att det är fråga om personer som inte är flyktingar. I 6 & UtlL heter det nu: ”En utlänning, som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.”

Motivet bakom lagändringen den 1 januari 1976 var enligt föredragande statsrådet i prop 1975/76:18 om ändringi utlänningslagen (1954:193), m in en önskan att lagfästa den praxis som utvecklats i anslutning till reglerna om politisk asyl. Denna praxis innebar enligt föredraganden att personer som, utan att vara politiska flyktingar, lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där, av humanitära skäl sedan länge beviljats fristad i Sverige.

I propositionen betonas att det inte är möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vad som skall anses vara tillräckliga skäl för tillstånd. Vidare sägs att vid bedömning av när "särskilda skäl” att vägra tillstånd skall anses föreligga, också i dessa fall hänsyn får tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar tillhörande dessa kategorier. Vi redogör närmare för denna paragraf i kapitel 7.

6.1.6. Övriga utlänningar som tillåts stanna av politisk—humanitära skäl

Som framgått av redogörelsen i kapitel 7 i bakgrundsbetänkandet har åtskilliga personer som inte bedömts ha skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL (eller motsvarande tidigare lagstadganden) ändå tillåtits stanna av humanitära skäl. Det gäller framför allt personer som flytt undan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av som civilbefolking. Det är skäl som inte grundar flyktingskap enligt Geneve—konventionen eller gör 6 % UtlL tillämplig, såvida det inte är fråga om aktioner som är direkt riktade mot den enskilda individen. Däremot kan sådana förhållanden utgöra grund för flyktingskap enligt den särskilda konvention som träffats inom ramen för den afrikanska organisationen OAU (Organization of African Unity). I denna konvention finns en definition av flyktingskap som är likartad med den i Geneve—konventionen. Men i OAU—konventionen sägs vidare att som flykting skall också anses den som tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningeni hela landet eller i en del därav.

Den aktuella kategorin behandlas inte uttryckligen i propositioner eller i utskottsbetänkanden. På grundval av ett uttalande i 1968 års riktlinjer att tillstånd kan beviljas andra hjälpbehövande än asylfall när ”synnerliga skäl” föreligger, har emellertid en praxis utvecklats som innebär att tillstånd har beviljats i ömmande fall. De flesta som tillåtits stanna av sådana politisk—humanitära skäl under senare år har varit människor som flytt undan krig och inbördeskrig på Cypern och i Libanon.

6.1.7. Åtgärder för flyktingar

I avsnitt 6.5 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för omhändertagandet av flyktingar och därmed jämställda. Av redogörelsen framgår att flyktingar som kommer till Sverige genom organiserad överföring vanligen tas om hand av AMS i särskilda flyktingförläggningar. De genomgår där hälsokontroll, erbjuds vid behov sjukvård och får undervisning i svenska och om svenska förhållanden. Permanent bostad samt arbete eller någon form av utbildning ordnas för flyktingar som är arbetsföra, socialplacering för dem som inte bedöms komma att kunna försörja sig genom eget arbete.

De förmåner som organiserat överförda flyktingar har, tillerkänns också spontaninresta flyktingar och andra med flyktingliknande skäl. Det är formellt vederbörande myndighet, exempelvis AMS eller centrala studie- stödsnämnden, som har att avgöra vem som skall bli delaktig av de ekonomiska flyktingförmånerna. I praktiken följer dock dessa myndigheter

regelmässigt det yttrande som fordras in från SIV. SIV jämställer med organiserat överförd flykting den som tillåtits spontaninvandra med stöd av 3, 5 eller 6 Så UtlL. Däremot jämställs endast i undantagsfall den som fått stanna av andra politisk—humanitära skäl.

I det följande gör vi en sammanfattning av stödet till flyktingar i Sverige samt försöker redovisa hur detta stöd skiljer sig från förmåner till invandrare som inte är flyktingar eller därmed jämställda. Vi redovisar också vissa kostnader för flyktingstödet.

Jämfört med övriga invandrare har flyktingar och därmed jämställda ekonomiska förmåner och ”immateriella” förmåneri form av särskild service från länsarbetsnämnderna. Den ekonomiska situationen tryggas genom bostad och uppehälle i förläggning eller enskild inkvartering redan från starten. Inkvarteringsförmånerna upphör när flyktingen fått arbete (med lön) eller påbörjat utbildning (med utbildningsbidrag eller studiemedel). I samband med detta skall flyktingen erhålla ett Startbidrag under högst en och en halv månad med ersättning för den faktiska hyran och kostnaderna för familjens uppehälle. Ett räntefritt och under första året amorteringsfritt startlån kan beviljas för anskaffande av möbler och husgeråd. Om flyktingen på grund av ålder eller av andra skäl bedöms inte komma att kunna försörja sig genom eget arbete tar de sociala myndigheterna över ansvaret för flyktingens försörjning (s k socialplacering). Flyktingar som överförs enligt särskilt regeringsbeslut och på grund av sjukdom eller handikapp är i behov av varaktig vård tas om hand av socialstyrelsen. '

Till flyktingförmånerna hör också bidrag från länsarbetsnämnden motsva- rande allmänt barnbidrag och föräldrapenning under den tid då flyktingen ännu inte kvalificerat sig för sådant bidrag från försäkringskassan. Motsva- rande förmån tillkommer inte övriga invandrare. Flykting som saknar egna medel kan under vissa villkor få bidrag till resa för bosättning i annat land eller hemlandet. Bidrag för resa till Sverige kan också beviljas till make/maka och barn till den som är flykting enligt 3 & UtlL. Flyktingar och därmed jämställda har vidare möjlighet att få statligt studiestöd utan att först ha arbetat i Sverige två år, vilket i regel krävs av andra invandrare.

AMS har till uppdrag att se till att nyanlända flyktingar bereds arbete eller den arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning, som kan behövas för att de skall kunna placeras på den svenska arbetsmarknaden. Till flykting- förläggningarna och de länsarbetsnämnder som har ett större antal flyktingar i enskild inkvartering har därför knutits särskilda förmedlare och kuratorer som skall svara för denna uppgift. Efter det att flyktingarna lämnat förläggning eller enskild inkvartering är de vid behov av arbetsförmedlingens tjänster— liksom andra invandrare — hänvisade till den vanliga förmedlingen. Likaså får de då i övriga frågor — eventuellt med bistånd från invandrarbyrån ta de erforderliga kontakterna med skilda samhällsorgan som har ansvar för var sitt område och, vid behov, ställa sig i den vanliga kön t ex för bostad och daghemsplats.

Staten ersätter i efterskott via länsstyrelserna den ekonomiska hjälp som kommunerna utgivit till flyktingar under det kalenderår de fått tillstånd samt under två år därefter. För flyktingar som inte kan försörja sig på grund av sjukdom eller handikapp kan under vissa förutsättningar kommunernas kostnader ersättas under längre tid än två år. För invandrare som inte

jämställs med flykting utgår ingen ersättning, däremot ersätts utgivet socialbidrag för väntare, dvs för dem som här i landet väntar på att få tillståndsfrågan prövad. I den statliga ersättningen för flyktingar ingår ett schablontillägg om 25 % utöver den faktiskt utgivna ekonomiska hjälpen. Schablontillägget är avsett för kommunens kostnader för social service. De statliga ersättningarna täcker inte kommunernas kostnader för andra insatser, tex för invandrarbyrå. Vidare stannar den ekonomiska hjälp som utgår efter de första två åren normalt på kommunerna. Socialstyrelsen kan utge ersättning till kommunerna för familjepedagogisk verksamhet bland flyktingar. Socialstyrelsen kan också under vissa förutsättningar bevilja lån till bostadsrättslägenheter samt ersätta sjukvårdskostnader för flyktingar som tas om hand på sjukhus efter ankomsten.

Statens kostnader för ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar och väntare har närmare studerats i rapporten (Ds 5 198221) Utvärdering av reglerna för ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar och utlänningar som väntar på beslut om uppehållstillstånd. En bedömning av förhållandena år 1980 ger vid handen att ca 55 milj kr avsåg hjälp till flyktingar och ca 70 milj kr hjälp till väntare. Någon redovisning för senare period finns inte.

De kostnader som AMS har för flyktingverksamheten redovisas i statsbudgeten. Enligt 1983 års budgetproposition var AMS utgifter för överföring av flyktingar budgetåret 1981/82 ca 8 milj kr, för inkvartering ca 198 milj kr och för förvaltningskostnader ca 5 milj kr, sammanlagt ca 211 milj kr. Socialstyrelsens kostnader för familjepedagogisk verksamhet för flyktingar var budgetåret 1981/82 ca 9 milj kr och styrelsens utgifter i övrigt ca 5 milj kr. De sammanräknade statliga utgifterna för flyktingar i Sverige blev således ca 280 milj kr för budgetåret 1981/82, det budgetår då ersättning till kommunerna för år 1980 utbetalades.

Sedan några år finns en samrådsgrupp för flyktingfrågor. Den består av cheferna för SIV, AMS, skolöverstyrelsen (SÖ), socialstyrelsen och rikspo- lisstyrelsen (RPS) samt representanter för UD och kommunförbundet. Generaldirektören för SIV är sammankallande. Förslag finns att SIV skall överta ansvaret för flyktingverksamheten från AMS (AGFA—förslaget). Vi redovisar detta i kapitel 14.

6.2. Flyktingpolitikens utfall

6.2.1. Flyktinginvandringen sedan år 1968

I kapitel 7 i bakgrundsbetänkandet, och i de stora dragen även i kapitlen 1 och 2 i det föregående, har vi redovisat praxisutvecklingen avseende invandring av flyktingar och personer som åberopar flyktingliknande skäl samt invandringens sammansättning och storlek under perioden 1968—1981. Under nämnda tid har ca 36 000 fått invandra efter att ha sökt asyl här och ca 22 000 har tagits emot inom ramen för organiserad överföring av flyktingar. Av redogörelsen i kapitel 7 framgår bl a att högst en tredjedel av samtliga

asylsökande, som fått stanna under senare år, kan bedömas ha haft skäl enligt nuvarande 3 & UtlL och därmed ha varit flyktingar. Ca 50—60 % har fått stanna med stöd av 6 & UtlL och återstoden av andra politisk—humanitära skäl.

Fram till år 1981 kom endast ett fåtal krigsvägrare enligt 5 & UtlL. Från slutet av år 1981 och under år 1982 har emellertid åtskilliga irakiska och iranska medborgare fått stanna som krigsvägrare på grund av krigstillståndet mellan Irak och Iran.

Den organiserade överföringen av flyktingar under perioden har, som redovisats i kapitel 1, främst ägt rum som en följd av politiska skeenden i Europa, Latinamerika och Sydostasien. Däremot har situationen i den världsdel där flyktingsituationen är svårast Afrika — inte spelat in annat än i fråga om den från Uganda fördrivna befolkningen av asiatiskt ursprung.

I kapitel 7 i bakgrundsbetänkandet samt i kapitel 1 i detta betänkande har vi redogjort för vilka större grupper av spontant inresta flyktingar och personer med flyktingliknande skäl som Sverige tagit emot sedan år 1968. Vi har också gjort ett försök till fördelning efter flykting- och flyktingliknande skäl samt andra politisk—humanitära skäl. Däremot har vi inte sökt fördela de olika invandrade grupperna efter typen av skäl. En fördelning på de i kapitel 7 nämnda grupperna ger ungefär följande bild:

Desertörer och krigsvägrarefrån USA. Dessa fick samtliga stanna innan det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i lagen. Sedan det nuvarande skyddet för krigsvägrare infördes (från den 1 januari 1976) och fram till år 1981 var det endast i något enstaka udda fall som tillstånd beviljades med stöd av 5 & UtlL. (Från slutet av år 1981 och under år 1982 har som vi nämnt åtskilliga irakiska och iranska medborgare fått stanna som krigsvägrare).

Greker under juntatiden. Många av de grekiska medborgare som under juntatiden fick stanna på grund av åberopade politiska skäl fick det därför att det med dåtidens bristfälliga utredningsteknik inte kunde klarläggas hur starka eller riktiga skälen var. Detta var en av faktorerna som medverkade till att den skyddsregel infördes som numera återfinns i 6 % UtlL. Det fanns naturligtvis bland dessa grekiska medborgare även en del som bedömdes vara flyktingar i enlighet med utlänningslagen och konventionen. Men det är sannolikt riktigt att se en stor del av denna invandring som i första hand betingad av missnöje med de allmänna förhållandena i hemlandet. Skälen skulle i många fall i dag sannolikt inte bedömas vara tillräckligt starka för att falla in under 6 & UtlL.

Latinamerikaner. Under åren närmast efter militärkuppen i Chile är 1973 kom de flesta flyktingarna från såväl Chile som från andra latinamerikanska länder till Sverige genom organiserad överföring. Invandringen från Chile har emellertid ändrat karaktär under senare år. Antalet som förts över genom organiserad överföring har minskat kraftigt och andelen spontanin- resta har ökat. Under år 1982 sjönk emellertid även antalet spontaninresta kraftigt. Bland de spontaninresta har andelen som åberopat att de utsatts för svår förföljelse minskat starkt i jämförelse med tiden efter militärkuppen. Ännu vid den tid som kommitténs undersökning av en månads inkommande ärenden gäller, dvs oktober 1978, hade emellertid enligt vår bedömning det stora flertalet av de chilenare som fick stanna skäl enligt 3 & UtlL eller kan

bedömas ha varit starka 6 å-fall, s k skyddsnätsfall. Under senare tid har dock SIV och regeringen i åtskilliga fall bedömt att de politiska skälen inte varit tillräckligt starka och att huvudsakligen ekonomiska motiv legat bakom önskemålet att bosätta sig i Sverige.

Assyrier och syrianer från Turkiet. Under tiden februari 1976 — juni 1982 bedömdes samtliga assyrier och syrianer från Turkiet, till följd av ett generellt ställningstagande av regeringen, ha minst så starka skäl som avses i 6 & UtlL. I något enstaka undantagsfall bedömdes skälen vara så starka att de föll in under 3 & UtlL. I de flesta fall var skälen enligt 6 & UtlL dock inte så starka att de kunde betecknas som ”skyddsnätsfall”, dvs skälen låg i styrka inte i närheten av 3 & UtlL. Det var fråga om svagare flyktingliknande skäl, och det var den kategorin som avsikten var att kunna vägra tillstånd med tillämpning av undantagsregeln i 6 & UtlL. Från juni 1982 sker en individuell bedömning och de som i huvudsak endast åberopar att de tillhör en religiös minoritet i Turkiet och på denna grund diskrimineras, anses inte längre generellt ha sådana skäl som avses i 6 & UtlL och inte heller andra politisk—humanitära skäl som kan utgöra grund för tillstånd.

Personer som flytt till följd av krig och inbördeskrig [ Libanon. Personer som flytt undan krig och inbördeskrig i Libanon har tidvis när striderna varit som häftigast — bedömts ha sådana politisk—humanitära skäl att de tillåtits stanna i Sverige. De har vid ett tillfälle — i juni 1976 — tillerkänts de ekonomiska flyktingförmånerna (jfr avsnitt 6.1.7).

”Avhoppare” från östeuropeiska länder. Medborgare i flertalet östeuro- peiska stater som illegalt lämnar sitt hemland eller stannar utanför landet längre än de har fått tillstånd att vara borta riskerar i regel allvarligt straff för detta, oberoende av om motivet varit renodlat politiskt eller övervägande ekonomiskt. Det straff de riskerar är i regel så hårt att de betraktas som flyktingar enligt Geneve—konventionen. Undantag gäller för två länder, Ungern och Polen. Situationen i Polen är för närvarande efter det militära maktövertagandet i december 1981 oklar och vi tar inte närmare upp den frågan här. I Ungern åter finns också risk för strängt straff, men även mycket lindrig påföljd finns i de strafflatituder som gäller. Straffsatsen för överskridande av utresetillstånd varierar mellan böter i lindriga fall och fängelse tre år jämte förmögenhetskonfiskering som maximistraff.

Enligt långvarig praxis får ungerska medborgare som överskridit sina utresetillstånd stanna i Sverige på grund av straffrisken. Om ”avhoppet” är det huvudsakliga skälet bedöms 6 & UtlL vara tillämplig. Om omständighe- terna är sådana att ett längre frihetsstraff eller andra ingripande påföljder kan antas komma ifråga, t ex när det gäller en ”officiell” person som därmed i särskilt hög grad anses ha svikit förtroendet, kan flyktingskap enligt konventionen enligt praxis uppkomma även i fråga om ungrare. Det har inte varit möjligt att helt klarlägga vilken straffpraxis som gäller. Vi bedömer emellertid att det är klart att en del av dem som nu får stanna med stöd av 6 & UtlL har förhållandevis svaga skäl som i styrka inte ligger i närheten av fall enligt 3 & UtlL.

Eritreanerfrän Etiopien. Bland dessa förekommer alla kategorier. Många har bedömts som flyktingar enligt 3 & UtlL. Av dem som bedömts falla under 6 % UtlL kan en del anses ha varit ”skyddsnätsfall” och en del något svagare 6 å—fall. Ett mindre antal, som i huvudsak endast åberopat risk för obehag på

grund av tillhörighet till en etnisk grupp, har fått stanna av politisk—humani- tära skäl.

Iranska medborgare. Först år 1981 började iranska medborgare i något större antal åberopa politiska/religiösa skäl för att få stanna i Sverige. Praktiskt taget alla har bedömts ha skäl enligt 3, 5 eller 6 % UtlL. De som varit 6 å—fall kan i regel anses ha varit ”skyddsnätsfall”.

Polska medborgare. Först efter militärens maktövertagande i december 1981 har något större antal polska medborgare beviljats tillstånd i Sverige på grund av åberopade politiska skäl. Dessförinnan var det visserligen åtskilliga som åberopade politiska skäl men en stor del fick avslag på sina ansökningar, eftersom SIV och regeringen bedömde att det var främst ekonomiska motiv som låg bakom. Illegal utresa eller ”avhopp” som sjöman kunde emellertid medföra att 6 & UtlL blev tillämplig. Av de polska medborgare som av dessa och även andra skäl fick stanna i Sverige med stöd av 6 & UtlL fanns en andel med ganska svaga skäl.

Det senast anförda gällde före militärens maktövertagande i december 1981. Alla polska medborgare som då befann sig i Sverige tilläts stanna här, och under någon månad i början av år 1982 bedömde SIV att samtliga hade sådana skäl som avses i 6 & UtlL. Denna bedömning ändrades ganska snart och innebar till att börja med att en del i stället beviljades tillstånd av andra politisk—humanitära skäl och utan att alltså tillerkännas de ekonomiska flyktingförmånerna. Numera (april 1983) bedöms åter åtskilliga som reser hit och söker asyl ha skäl som inte är tillräckliga för att tillstånd skall beviljas.

Enligt kommitténs i bakgrundsbetänkandet redovisade undersökning av invandringens struktur är 1980 uppgick hela antalet personer som beviljades tillstånd på grund av någon form av politiska skäl till ca 5 500, varav ca 2 500 togs emot genom organiserad överföring, och ca 3 000 reste in på egen hand. Av de sistnämnda kan ca 1 000 bedömas ha haft skäl enligt 3 & UtlL och de återstående ca 2 000 ha haft skäl enligt 6 & UtlL eller— i ett mindre antal fall ha beviljats tillstånd av andra politisk—humanitära skäl. Enligt SIV:s statistik ökade antalet spontaninresta, som beviljades tillstånd på grund av någon form av politiska skål, med ett par tusen personer under år 1982. Den ökningen faller emellertid helt på polska medborgare, som befann sig i Sverige vid tidpunkten för militärregimens maktövertagande i december 1981 och som beviljades tillstånd under år 1982. Om de polska medborgarna frånräknas är det i stället fråga om en minskning av de spontaninresta med minst ett tusental personer. Även den organiserade överföringen minskade under år 1982 beroende på en minskad överföring från Sydostasien. '

De som beviljas tillstånd av politisk—humanitära skål och som inte jämställs med dem som tas emot genom organiserad överföring ingår inte i SIV:s statistik över dem som beviljas tillstånd på grund av någon form av politiska skäl. De går heller inte att särskilja ur någon annan statistik. Endast i kommitténs undersökning av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 finns de särredovisade. Deras antal i den undersökningen var emellertid ovanligt högt beroende på att åtskilliga som flytt undan kriget i Libanon fick stanna vid denna tid. Sedan situationen i Libanon från hösten 1980 inte längre betraktats som tillräckligt skäl att bevilja tillstånd, har gruppen som fått stanna av sådana politisk—humanitära skäl sannolikt minskat kraftigt.

Den torde under de två senaste åren ha uppgått till högst ett hundratal personer per år.

6.2.2. Sambandet mellan flyktinginvandringen och politiken på övriga områden

För all invandring av flyktingar och personer med flyktingliknande skäl gäller de invandrarpolitiska målen från 1975 om jämlikhet, valfrihet och samver- kan. För att det skall vara möjligt att närma sig dessa mål måste det också finnas möjlighet att reglera invandringen med hänsyn till Sveriges resurser för att ta emot. Sådan möjlighet till reglering finns också, utom beträffande spontaninresta flyktingar enligt 3 & UtlL (konventionsflyktingar). Möjlighe- terna till mottagande får inte inskränka flyktingars rätt till skydd (här bortses från möjligheten enligt 103 & UtlL att i vissa fall av krig och krigsfara sätta utlänningslagens bestämmelser ur spel). Invandringen av flyktingar enligt 3 & UtlL kan därför ske oberoende av mottagningsresurser och av om de invandrarpolitiska målen härigenom motverkas.

När det gäller personer som hänförs till 5 respektive 6 & UtlL finns som framgått av redogörelserna i avsnitten 6.1.4 och 6.1.5 — möjlighet att reglera invandringen med hänsyn till Sveriges möjligheter att ta emot dem. Den möjligheten har utnyttjats endast vid ett tillfälle, när turkiska assyrier och syrianer, som hänfördes till 6 % UtlL under tiden hösten 1976 våren 1982, vägrades tillstånd med hänvisning till att det förelåg ”särskilda skäl” härför. De ”särskilda skälen” var att personer tillhörande denna grupp hotade att bli fler än vad Sverige ansåg sig ha möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. Undantagsbestämmelsen hade när den tillämpades avsedd effekt, dvs att förhindra alltför stor invandring. Det uppfattades emellertid av många som orättvist att den drabbade en enda grupp. Det finns kritik både mot att gruppen generellt ansågs fylla de krav på tungt vägande skäl som stipuleras i lagbestämmelsen och att den sedan generellt undantogs från skyddsregelns tillämpning.

Personer som åberopar politisk—humanitära skäl, som inte faller under 3, 5 eller 6 åå UtlL, har tillåtits få en fristad enligt mycket restriktiv praxis. Härigenom har denna invandring i praktiken anpassats till Sveriges möjligheter att ta emot.

Den organiserade överföringen av flyktingar (flyktingkvoten), varom regeringen fattar årliga beslut, varierade under början av 1970—talet, beroende på vilket antal Sverige ansåg sig kunna ta emot på ett tillfredsstäl- lande sätt. I praktiken har dock ingen sådan anpassning av den organiserade överföringen skett under senare år. Den genomsnittliga årliga organiserade överföringen var väsentligt högre under senare delen av 1970—talet än under decenniets förra del.

6.2.3. Nuvarande mottagningsförhållanden

I takt med att sysselsättningsläget försämrats under senare år har det blivit allt svårare för flyktingar och personer med flyktingliknande skäl att få en fast

förankring på arbetsmarknaden. I en skrivelse till regeringen i mars 1983 (som vi citerat delar ur i avsnitt 2.2.2) tar AMS, mot bakgrund av diskussioner i den av regeringen tillsatta samrådsgruppen för flyktingfrågor, upp flyktingarnas situation på arbetsmarknaden och föreslår försöksverk- samhet i tre regioner för att underlätta den. De för flyktingarnas förutsätt- ningar särskilt anpassade arbetsmarknadspolitiska åtgärder som föreslås går ut på att pröva dels olika kombinationer av utbildning (t ex svenska för invandrare — sfi — och grundutbildning för vuxna) och beredskapsarbete eller andra former av praktik, dels praktiktjänstgöring på prov i tre månader med särskilt statsbidrag.

I skrivelsen framhåller AMS bl a att flyktingarnas möjligheter att snabbt bli aktiva på arbetsmarknaden varierar. Alla behöver en viss tid för att lära sig svenska, men förutsättningarna skiftar beroende på utbildningsbakgrund och social situation. Bland flyktingarna finns personer med omfattande utbildning som kan vara svår att utnyttja på den svenska arbetsmarknaden. Andra saknar yrkesutbildning eller är analfabeter. Den yrkeserfarenhet man har är kanske inte användbar i Sverige.

AMS konstaterar att endast .6 % av de vuxna flyktingar som lämnade AMS flyktingförläggningar under andra halvåret 1982 fick arbete direkt, medan tidigare upp till 25 % kunnat arbetsplaceras. Under vissa perioder hade andelen arbetsplacerade varit ännu högre. Av tex de sinovietnamesiska flyktingar som lämnade AMS förläggningar under tiden januari—oktober 1979 arbetsplacerades 54 %.

Av skrivelsen framgår bl a att tendensen till förlängd vistelse i förläggning eller enskild inkvartering får en hämmande effekt på flyktingarnas fortsatta möjligheter att anpassa sig i det svenska samhället. För flertalet flyktingar är också bristande yrkes- och arbetslivserfarenhet ett hinder att få arbetsan- ställning. Det har också visat sig att de utländska medborgarna i allmänhet inte i lika hög grad som svenskarna kommer i åtnjutande av beredskapsar- bete. De förhoppningar som många flyktingar hyser att kunna återvända till hemlandet när förhållandena tillåter har ofta negativt påverkat deras motivation för yrkesutbildning.

Flertalet flyktingar som i dag lämnar en förläggning placeras i arbetsmark- nadsutbildning (AMU), som regelmässigt inleds med studier i svenska. Oftast följer därefter någon allmän teoretisk preparandkurs och därefter yrkesutbildning. Avbrottsfrekvensen är hög (t ex i Malmöhus län ca 40 % redan efter sfi) och många har svårigheter att följa utbildningen.

Till det som AMS anfört i nu redovisade framställning till regeringen kommer det allmänt kända förhållandet att tillgången på bostäder är mycket ojämn i landet. På ett begränsat antal orter finns god tillgång till bostäder, meni regel ingen möjlighet till arbete, varför flyktingar inte kan hänvisas dit. På ett antal orter i mellersta och södra Sverige, där det under senare år normalt har funnits viss tillgång till arbete, finns det å andra sidan ofta en mycket begränsad tillgång på bostäder. I framför allt Storstockholmsområ- det har det varit ont om bostäder, vilket ofta medfört att flyktingar har fått acceptera tillfälliga bostäder av olika slag, i andra hand och på bostadshotell. Samtidigt har ett stort antal flyktingar själva önskat bosätta sig just i Storstockholmsområdet.

Ovan beskrivna förhållanden har bidragit till att invandrare i allmänhet

och flyktingar i synnerhet, som kommit till Sverige under senare år, har koncentrerats till ett fåtal områden och orter. Det har medfört stora problem såväl för de berörda kommunerna som för de inflyttade. Svårigheterna har gällt såväl arbete och bostäder som olika former av social service, inte minst tolkservice och hemspråksundervisning. Resurserna i de berörda kommu- nerna har varit otillräckliga även om en bedömning av de samlade resurserna i landet visat på exempelvis en god tillgång på bostäder.

I Storstockholmsområdet har ett fåtal kommuner fått ta en oproportio- nerligt stor del av ansvaret. För dessa kommuner har invandringen medfört stora utgifter. Det nuvarande systemet för ersättning från staten till kommunerna ger kommunerna som tidigare framgått ersättning för utgiven ekonomisk hjälp endast under en begränsad tid efter det att en flykting beviljats tillstånd och kompenserar heller inte kommunerna för alla kostnader. Härtill kommer att de som beviljas tillstånd av politisk—humani- tära skäl, utan att någon av 3, 5 eller 6 åå UtlL är tillämplig på dem, i allmänhet inte jämställs med dem som tas emot inom ramen för organiserad flyktingöverföring, vilket som framgått i avsnitt 6.1.7 har konsekvenser både för den enskilda invandraren och för kommunen.

Kommunernas svårigheter blir särskilt stora när Sverige tar emot helt nya grupper inom ramen för den organiserade flyktingöverföringen. Det ställer speciella krav på basinvesteringar för t ex hemspråksundervisning och andra invandrarpolitiska åtgärder.

En bakgrund till svårigheter av detta slag hos kommunerna — som i sista ledet anstränger en kommuns mottagningsresurser är att det i dag finns stora brister i den internationella ansvarsfördelningen när det gäller mottagande av flyktingar. Det får bl a till följd att det inte är möjligt att på rätt sätt ta tillvara respektive lands resurser för samhällsservice på olika språk in in. Ett exempel på något som kan ifrågasättas är hur ansvaret för flyktingar från Sydostasien fördelats. Av totalt över 800 000 flyktingar, som fram till april 1982 under medverkan av FN:s flyktingkommissarie fått fristad i andra länder, har mer än 90 % tagits emot i fyra länder och ytterligare 7—8 % i ett fåtal länder. Ca 20 000 av dessa flyktingar, eller 2—3 %, har däremot splittrats upp på mer än 20 länder, varav flera tagit emot endast något hundratal flyktingar och i ett par extremfall några tiotal.

6.2.4. Återvändandefrågor

För många flyktingar är tanken på att kunna återvända till hemlandet ständigt närvarande. Hur länge kommer det att dröja, frågar sig flyktingen och hur kommer det då att se ut i hemlandet? I olyckliga fall kan denna tanke på att återvända motverka den anpassning till förhållandena här som fordras för att tillvaron skall bli dräglig. Erfarenheter av flyktinginvandringen till Sverige efter andra världskriget visar att förtryck som medfört flykting- strömmar i en hel del fall har avlösts av politiskt förhållandevis ”normala” men i regel mycket svåra ekonomiska och sociala förhållanden. Många gånger har så lång tid gått att de som lämnat hemlandet inte anser sig ha praktiska möjligheter att återvända, beroende tex på den bindning tall Sverige som familjeförhållanden och anpassning till välfärden kan medföra. I några få fall har en stor del av en flyktinggrupp i praktiken återvänt t:ll

hemlandet, sedan de politiska förhållandena ändrats där. Det gällde t ex ett antal brasilianska flyktingar i slutet av 1970—talet och det har under år 1982 gällt ett mindre antal bolivianska flyktingar. Dessa grupper hade då inte hunnit vistas i Sverige någon längre tid. Men flertalet flyktingar från övriga Latinamerika har nu kommit att vistas här förhållandevis lång tid och en del har inte, tex i fråga om Chile, ens fått sitt gamla hemlands tillstånd att återvända trots att de önskar det.

Det finns ingen återvändandepolitik annat än den som kan anses utgöra ett normalt inslag i flyktingskapet att det är underförstått att flyktingen kan återvända hem igen när förhållandena där medger det. Att någon mera aktiv politik inte har utvecklats beror sannolikt på att den flyktinginvandring som förekom efter andra världskriget fram till år 1973 i stort sett gällde flyktingar från östeuropeiska länder, dit det redan från början framstod som orealistiskt att återvända.

Bestämmelser som gäller återvandring finns endast i form av regler om bidrag till flyktingars resor för bosättning i annat land. Enligt gällande regleringsbrev får AMS som delegerat frågan till länsarbetsnämnderna — utge bidrag till flyktingars resa från Sverige för bosättning i annat land (detär flyktingar enligt det i budgetsammanhang tillämpade flyktingbegreppet som avses). Vissa förutsättningar, bl a att flyktingen saknar möjligheter att själv bekosta resan, gäller. I undantagsfall får resebidrag också ges till anhö— rig.

6.2.5. Flyktinghjälp i tredje land m m

I avsnitt 6.6 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat en del uppgifter om flyktinghjälpen inom ramen för biståndspolitiken. I den senaste budgetpro- positionen (prop 1982/83:100, bil 12, s 12) finns i översikten till arbetsmark- nadsdepartementets huvudtitel en del uppgifter om flyktinghjälpen inom ramen för biståndspolitiken. Därav framgår att de viktigaste delarna liksom tidigare utgörs dels av anslagen till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar (UNRWA), dels av bilateralt utvecklingssamarbete inom ramen för hjälpprogrammen humanitärt bistånd i Latinamerika och humanitärt bistånd i södra Afrika, dels insatser genom bidrag från katastrofanslaget i akuta situationer. Sammanlagt beräknas i budgetpropositionen ca 450 milj kr av biståndsmedel under budgetåret 1981/82 ha använts för olika flyktingändamål. Enligt propositionen finns beredskap för svenska insatser av samma storleksordning såväl under innevarande som under närmast kommande budgetår.

I den del av budgetpropositionen som behandlar biståndspolitiken finns inte någon samlad redovisning av biståndet till flyktingar. Huvuddelen av den tlyktinghjälp som inte går till UNHCR och UNRWA kanaliseras via en lång rad olika svenska och internationella enskilda organisationer. Det är därför mycket svårt att exempelvis få någon uppfattning om hur många flyktingar som får del av den svenska flyktinghjälpen inom biståndspolitikens ram.I budgetpropositionen finns ingen samlad redovisning av den flykting- hjälp som utgår inom ramen för biståndspolitiken och den som hör hemma inom invandringspolitiken. Inte heller redovisas någon avvägning mellan flyktinghjälp i olika former och hur den skall kanaliseras.

6.3. Överväganden och förslag

6.3.1. Inledning

Vid stora omvälvningar, krig, revolutioner, militärkupper t ex, tviingas människor ofta att fly i stora antal över gränsen till grannländerna. Exempel på sådana situationer finns i Pakistan och i åtskilliga länder i Afrika,. där flyktingarna får bo i stora uppsamlingsläger. Den hjälp som i sådana situationer står till buds kan vara vatten, mat och medicin som delas ut genom frivilliga internationella organisationer. I ett fattigt land i tredje världen finns knappast möjligheter för ambitiösa program för omhändertagande. Erfaren- heten visar emellertid att en del av flyktingarna så småningom finner möjligheter till ordnade levnadsförhållanden i det första värdlandet, i Afrika särskilt de som kommer från landsbygden och vars bakgrund i hemlandet gör det lättare för dem att ägna sig åt jordbruk, hantverk och andra näringsgrenar som förekommer i det rurala samhället. Svårare är det enligt uppgifter från UNHCR att finna permanenta möjligheter för integration för de 5 k urlbana flyktingarna, dvs ofta stadsbefolkning med viss utbildning samt intellektuel- la. Många flyktingar i dessa uppsamlingsläger ser också tiden an'och avvaktar förändringar i hemlandet som skulle kunna ge dem en möjlighet att återvända.

I vissa länder accepteras flyktingarna endast för transitering och flykting- ars vistelse i läger planeras från början att bli tillfällig även om den ofta drar ut på tiden. Traditionellt har sådana läger funnits i Österrike och i Italien, i huvudsak för flyktingar från Östeuropa. I skilda länder i Sydostasien inrättades på motsvarande sätt transitläger för de vietnamesiska flyktingar- na. UNHCR bistår lägren och de uttagningar som olika länder företar där.

När Sverige tar emot flyktingar gäller även för dem de invandrarpolitiska målen — jämlikhet och lika levnadsstandard som den övriga befolkningen har, valfrihet mellan att bibehålla den egna kulturella särarten eller att uppgå i den svenska kulturen och samverkan mellan den egna gruppen och majoritetsbefolkningen. En grundläggande förutsättning för att man skall kunna närma sig dessa mål är att det finns möjligheter för den som är arbetsför att inom rimlig tid och efter kompletterande utbildning komma in på den svenska arbetsmarknaden. Omfattande och kontinuerliga insatser görs både på det statliga och det kommunala planet för att man skall kunna närma sig målen. Vid sidan av de allmänna invandrarpolitiska åtgärderna erbjuds särskilda insatser för flyktingar i form av försörjningsstöd och personlig service, särskilt under den första tiden i Sverige. Vi anser att de invandrarpolitiska målen bör bibehållas för flyktingar, även om det medför att Sveriges flyktingöverföring vid en internationell jämförelse kan te sig begränsad. Det är emellertid viktigt att när en internationell jämförelse görs väga in inte bara antalet mottagna flyktingar och det mottagande de får det gäller både överförda och enskilt inresta utan också vilket bistånd och vilka resurser som ges till hjälp åt flyktingar i tredje land, främst genom UNHCR men också genom andra FN—organ och genom frivilliga organisationer.

6.3.2. Grundläggande principer

De grundläggande principerna i övrigt för flyktingpolitiken, som återfinns i 1979 års flyktingpolitiska beslut bör behållas. Det innebär att flyktingpoliti- ken även i fortsättningen fråmst bör inriktas på att Sverige, genom att delta i och bidra till internationellt arbete, söker motverka att flyktingproblem uppkommer och, när de uppkommer, i första hand ger bistånd till insatser för att flyktingarna skall kunna få skydd och omhändertagande i närheten av sina hemländer och helst i länder som ligger inom den egna språk— och kulturkretsen. Först i andra hand bör överföring till Sverige komma i fråga. Överföringen bör i första hand, som nu i praktiken sker, inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.

I kapitel 3 med grundläggande principer för invandringspolitiken har vi uttalat att invandringspolitiken bör vara underordnad ett antal övergripande samhällsmål och att en fortsatt generös flyktingpolitik bör vara ett sådant övergripande mål. Beträffande spontaninvandring av flyktingar enligt Geneve-konventionen, som får stanna med stöd av 3 ? UtlL, gäller en fullständig frikoppling från andra övergripande mål än flyktingpolitiska. Denna kategori måste få asyl oberoende av mottagningssituationen och politiken i övrigt (om inte situationen är sådan som avses i 103 % UtlL, dvs krig eller krigsfara). Spontaninvandringen av personer med flyktingliknande skäl eller andra politisk—humanitära skäl bör däremot i fortsättningen i stort anpassas till sysselsättningsläget, statens och kommunernas resurser samt landets politik i övrigt.

Kvotflyktingarna betår dels av den kategori som enligt 1979 års flykting- politiska beslut skall prioriteras högst, personer som genom att mottas här direkt räddas undan politisk förföljelse, dels av den vida större kategorin som har lyckats fly undan förföljelse och som vistas i tredje land, där de fått en tillfällig fristad i avvaktan på att något annat land skall ta emot dem. När det gäller kvotflyktingar har Sverige fört en generös politik och under senare år tagit emot ca 1 250 flyktingar varje år och dessutom sammanlagt ca 3 500 s k båtflyktingar från Sydostasien. Överföringen har skett oberoende av möjligheterna på den svenska arbetsmarknaden och utsikterna att inom överskådlig tid närma sig de invandrarpolitiska målen.

En politik som innebär att Sverige i internationell samverkan tar en del av ansvaret för flyktingsituationen i världen och att kvotflyktingar tas emot, oberoende av det inrikespolitiska läget bör bibehållas. Antalet kvotflykting- ar och storleken av spontaninvandringen av icke flyktingar som åberopar politiska skäl bör dock i stort bli beroende av sysselsättningsläget samt statens och kommunernas tillgängliga resurser. En återkommande prövning bör ske av om en sådan anpassning föreligger när det gäller spontaninvand- ringen. I kapitel 7 går vi närmare in på hur regleringen av spontaninvand- ringen av personer, som åberopar andra politiska skäl än sådana som medför flyktingskap enligt konventionen, skall ske.

Det ligger i sakens natur att flyktingar i akut behov av räddning oftast befinner sig i sitt hemland. Personer som befinner sig i sitt hemland och där riskerar förföljelse faller inte under flyktingkommissariens mandat. Det är därför av vikt att de tillämpande myndigheterna har goda kontakter med frivilliga hjälporganisationer för att — när så är möjligt kunna föra över

sådana flyktingar. Endast i ringa utsträckning har det hittills varit möjligt för dem att legalt lämna hemlandet när asyl kunnat erbjudas i ett annat land. Det har förekommit att en person kunnat bli frigiven från fängelse om han tagits emot i annat land. Något vanligare är det att en flykting befinner sig i akut behov av räddning därför att han från det land, dit han tagit sin tillflykt, riskerar att återsändas till hemlandet. Det har under 1970—talet särskilt gällt i förhållande mellan en del sydamerikanska stater, bl a Chile, Argentina och Uruguay. Hans möjligheter att då få en fristad i annat land är i allmänhet avsevärt större än för den som befinner sig i hemlandet. Den som löper risk att återsändas till hemlandet har ofta lättare att få en fristad i tredje land. UNHCR lägger ner stora ansträngningar för att förhindra ett återsändande och finna en permanent fristad.

Av redogörelsen i avsnitt 6.1.2 framgår att en princip i 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken var att inte de enskilda flyktingarna, som hade en tillfällig fristad, utan de mottagande länderna i samarbete med FN:s flyktingkommissarie bör göra erforderliga prioriteringar av vilka som skall tas emot. Denna princip bör alltjämt gälla. Sveriges resurser för mottagande av flyktingar är begränsade och detär då rimligt att prioritera de mest utsatta. En avvägningsfråga i detta sammanhang är ivilken utsträckning Sverige skall lyfta bördan från länder som tagit emot flyktingar, genom att lämna ekonomisk hjälp på platsen eller genom överföring av flyktingar till Sverige. Vi berör den frågan ytterligare i slutet av detta kapitel.

Som vi anfört ovan bör flyktingkvoten i första hand inriktas på att ta emot flyktingari akut behov av räddning och erforderliga prioriteringar göras efter samråd med FN:s flyktingkommissarie. När valet står mellan ett stort antal flyktingar i ungefär lika utsatt läge med tillfällig fristad i tredje land och överföringen till Sverige främst har till syfte att lätta bördan för dessa länder, är det enligt vår mening naturligt att ge försteg åt dem som har någon form av anknytning till Sverige, dvs anknytning som i sig är otillräcklig för att tillstånd skall kunna beviljas.

Utnyttjandet av den svenska flyktingkvoten bör vidare ses i ett globalt perspektiv och därför även vägledas av hänsyn till den speciella roll som Sverige i vissa lägen har förutsättningar att spela. Frånvaron av insatser- från andra länder kan ibland motivera särskilda åtgärder från svensk sida.

Om personer med skäl enligt 6 & UtlL eller med andra politisk—humanitära skäl skall tas emot i Sverige är en fråga om åtaganden utöver vad som gäller enligt Geneve—konventionen. En- strävan måste vara att kunna göra en förhandsbedömning av den ungefärliga storleken av invandringen av dessa kategorier för att kunna planera mottagandet och hålla en god bered- skap.

En inrikespolitisk avvägningsfråga är hur ansvaret för mottagandet fördelas mellan kommunerna. Om bosättningen också i fortsättningen koncentreras till vissa kommuner och kommundelar medan andra kommu- ner (i regionen) inte tar emot flyktingar kommer bosättningskommunemas problem att ytterligare accentueras. Åtgärder måste vidtas i syfte att få fler kommuner att ta emot flyktingar och personer som åberopar flyktingliknan- de skäl. Vi berör den frågan ytterligare när vi i kapitel 14 tar upp ”väntarfrågor”.

Mot bakgrund bl a av vad vi anfört om de praktiska och ekonomiska

problem det innebär att bygga upp nya infrastrukturer för nya etniska grupper som tas emot här bör också slutsatser dras. Sverige bör inte annat än när det föreligger synnerligen starka skäl t ex utrikespolitiska — påbörja överföring av en helt ny kategori, som redan är etablerad som minoritet i andra länder. Som vi konstaterati kapitel 1 medför invandring av en helt ny etnisk grupp ett mycket starkt tryck på följdinvandring. När det gällde de 5 k båtflyktingarna från Vietnam har vi i nämnda kapitel t ex konstaterat att det kommit ca 10 000 förfrågningar från anhöriga om att få invandra.

En fråga som är närbesläktad med den föregående är hur man skall se på sådana flyktingpolitiska problem som gäller hela nationella eller religiösa minoriteter som inte uppfyller de rekvisit som gäller för flyktingskap enligt 3 & UtlL. Det finns omfattande erfarenheter av detta problem när det gäller de turkiska assyrierna och syrianerna. Om förföljelse, trakasserier eller händelser av det slag som medför flyktingstatus enligt OAU—konventionen åberopas av stora minoritetsgrupper, är möjligheten att gradera styrkan av skälen i regel mycket begränsad, även om ett mindre antal personer erfarenhetsmässigt har starkare skäl. Den lösning man bör söka när det gäller en större minoritet eller grupp bör vara ett internationellt samarbete i syfte både att motverka förtrycket och att försöka fördela ansvaret för att minoriteten får en fristad.

Som vi redovisat i avsnitt 6.2.3 blir den som får stanna av politisk—humani- tära skäl, som ej hänförs till 3, 5 eller 6 åå UtlL, i förmånshänseende inte jämställd med den som överförts till Sverige genom statlig hjälpaktion. Några kommuner har påtalat vilka problem detta medför för kommunerna. Det är enligt vår mening väsentligt att alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av politiska skäl får i princip samma hjälp att komma in på den svenska arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Samma villkor bör således gälla för konventionsflyktingar och för dem som får stanna av flyktinglik- nande eller av andra politisk—humanitära skäl. Vidare bör den för flyktingmottagandet ansvariga myndigheten se till att familjemedlemmar till flyktingar som kommer till Sverige får i princip lika hjälp, oberoende av om de kommer i nära anslutning till huvudmannen eller något senare. Ett par kommuner har påtalat att så inte sker nu och att det medför problem.

Som framgått i det föregående ligger i det invandrarpolitiska valfrihets- målet bla en strävan att underlätta för de invandrare som så önskar att återvända till sina hemländer. I synnerhet har en önskan att återvända betydelse för flyktingar, eftersom de lämnat sitt hemland av nödtvång. Deras situation har vi berört i avsnitt 6.2.4. Det är en viktig del av flyktingpolitiken att återvändandet till hemlandet underlättas när flyktingen önskar det och möjlighet finns. Den myndighet som ansvarar för att flyktingar tas emot här bör kontinuerligt ha uppmärksamheten riktad på återvandringsfrågan. Åtgärder för att underlätta att invandrare, flyktingar och andra kan återvända hör enligt vår mening hemma i invandrarpolitiken, som vi återkommer till i ett kommande betänkande.

I avsnitt 6.2.4 har vi framhållit att det i dag saknas en samlad redovisning av flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken och flyktinghjälp i form av överföring till Sverige. Inte heller finns någon samlad redovisning av den del av flyktinghjälpen som utgår inom ramen för biståndspolitiken. Vi anser det angeläget med en ingående sammanhållen offentlig redovisning av alla

former av flyktinghjälp. Det bör kunna ske i budgetpropositionerna. Detta är en förutsättning för att man skall kunna få en uppfattning om invandring— ens storlek under ett kommande år. Det är också en förutsättning för överväganden om en fördelning mellan flyktinghjälp i tredje land och flyktinghjälp i Sverige, det sistnämnda alltså överföring hit av och åtgärder för flyktingar som tagits emot här. Också frågor om flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken borde på myndighetsnivå kunna beredas i sådana organiserade samrådsformer som nu finns för flyktingöverföring och flyktingmottagning.

Svenska röda korset och Sveriges frikyrkoråd har i sina synpunkter på kommitténs bakgrundsbetänkande tagit upp sambandet mellan flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken och i form av mottagande i Sverige. Båda organisationerna anser att en ökning av en form av flyktinghjälp inte får leda till en minskning av en annan form. Det måste i så fall i stället bli fråga om utökade resurser.

Vi har tidigare redovisat (avsnitt 6.1.3) att en grundläggande princip enligt 1979 års flyktingpolitiska beslut är att i första hand ge bistånd till insatser för omhändertagande av och skydd åt flyktingar i andra länder. Vi har föreslagit att den principen skall gälla även i fortsättningen. Om detta skall bli möjligt är det också nödvändigt att det finns möjligheter till en sådan avvägning mellan flyktinghjälp i tredje land och flyktinghjälp i Sverige som vi ovan nämnt. Vi vill i detta sammanhang erinra om att FN:s flyktingkommissarie vid flera tillfällen givit uttryck för uppfattningen att den bästa lösningen för den enskilda flyktingen oftast är om han kan få en fristad i ett närbeläget land med en kultur och miljö som inte är alltför olika hemlandets. Vi delar helt denna uppfattning. De flesta länder som under senare år fått ta emot stora skaror flyktingar har emellertid varit fattiga länder i tredje världen. Det är därför ytterst angeläget att dessa mottagarländer kan få ett effektivt internationellt stöd för att ta hand om flyktingarna. Ibland är det av olika skäl inte möjligt att finna en fristad för flyktingar i något närbeläget land. Det är för sådana fall angeläget att Sverige arbetar för att få till stånd en mera utvecklad internationell ansvarsfördelning i syfte att bäst utnyttja de basresurser som har byggts upp i olika länder för samhällsservice till olika språkliga, etniska och religiösa minoriteter.

Vi vill vidare anföra att det liksom hittills måste vara möjligt för regeringen att i extraordinära situationer fatta de beslut som situationen kräver, t ex att alla medlemmar av en viss grupp skall tillåtas stanna här även om de inte kan bedömas vara flyktingar eller ha tillräckligt starka flyktingliknande eller andra politisk—humanitära skäl för att beviljas tillstånd i en mera normal situation. Ett exempel på ett sådant beslut är när regeringen i början av år 1982 uttalade att alla polska medborgare som då fanns i landet skulle tillåtas stanna här.

Slutligen vill vi klargöra att vi inte syftar till någon förändring i det grundläggande synsättet att Sverige som ett uttryck för internationell solidaritet skall bedriva en generös flyktingpolitik. Den försämring som inträtt beträffande samhällsekonomi och sysselsättning får inte leda till att den grundläggande solidaritetstanken överges. Vi syftar inte heller utifrån nuvarande förutsättningar till en minskad generositet när det gäller flyktingkvoter och invandring av personer som åberopar flyktingliknande

eller andra politisk—humanitära skäl. För att flyktingpolitiken med rätta skall kunna beskrivas som generös måste den präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela flyktingpolitiken. Den måste vidare också i fortsättningen vara generös i en internationell jämförelse.

" Samtidigt måste beaktas att invandringstrycket från omvärlden varierar. En från de asylsökandes synpunkt oförändrad flyktingpolitik kan därför leda till stora variationer i invandringens storlek. För att de invandrarpolitiska målen skall kunna förverkligas är det nödvändigt att invandringen i stort kan anpassas till sysselsättningsläget och mottagningsresurserna i övrigt. En återkommande prövning, som vi avser att ta upp i kapitel 7, bör därför ske när det gäller Sveriges möjligheter att ta emot personer som åberopar flyktingliknande eller andra politisk—humanitära skäl. Hittills har möjlighe- terna till reglering av denna invandring endast tillämpats i en extraordinär situation, när invandringstrycket från turkiska assyrier och syrianer var synnerligen starkt och många tillhörande denna grupp också hade möjlighet att ta sig till Sverige.

Beträffande bestämmelserna om krigsvägrare i 5 & UtlL anser vi det inte motiverat med några ändringar.

WMI '.'I'lljlic . . ** n': *

7. Flyktinginvandringen — regler och riktlinjer

7.1. Invandring på grund av flyktingliknande skäl, m m

7.1.1. Innebörd och tillämpning av 6 & UtlL, m m

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.1.5 infördes den skyddsregel, som numera återfinns i 6 & UtlL, den 1 januari 1976. Av prop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (1954:193), mm framgår, att det inte ansågs möjligt att uttömmande beskriva de grupper som omfattades av den föreslagna bestämmelsen. Gemensamt för dem alla var emellertid att de på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte ville återvända dit även om de inte ”skulle riskera svår direkt förföljelse”. Av propositionen kan utläsas följande exempel på kategorier, som borde omfattas av den nya skyddsregeln: CI Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är tillräckligt starka för att de skall omfattas av Geneve—konventionen och utlänningslagens flyktingparagraf. EJ Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad sökanden uppgett ändå ansetts ge vid handen att han i vart fall utsatts för trakasserier i olika former.

3 Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran (här har föredraganden avsett den situationen att risk för vederbörande att sändas till krigsskådeplats inte längre föreligger eftersom krig inte längre pågår, men att sökanden riskerar bestraffning för tidigare undanhållande eller desertering). E! Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran.

Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vilka skäl som skulle kunna hänföras till den nya skyddsregeln. Det fick i varje enskilt fall övervägas om de anförda omständigheterna kunde anses vara tillräckligt tungt vägande. Någon ytterligare kategori utöver de ovan nämnda har dock inte utkristalliserats i praxis.

Föredragande statsrådet anförde i propositionen vidare bl a att om alla de utlänningar som inte ville återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där skulle medges en större rätt än övriga utlänningar att

bosätta sig i Sverige, skulle detta kunna få konsekvenser som inte kunde godtas från invandringspolitiska synpunkter. Den begränsning, som enligt propositionen var nödvändig, skulle man uppnå genom krav på att utlänningen skulle kunna anföra ”tungt vägande omständigheter" till stöd för sin ovilja att återvända. Vidare skulle tillstånd kunna vägras om det förelåg ”särskilda skäl”, och vid den bedömningen skulle hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar tillhörande denna grupp.

Som vi tidigare nämnt i avsnitt 6.1.5 var avsikten med den nya skyddsregeln att lagfästa en praxis som fanns sedan åtskilliga år tillbaka. Det var en praxis som under början av 1970—talet hade varit generös när det gällde sökande med förhållandevis svaga politiska skäl. I den nya lagbestäm- melsen krävs emellertid att sökanden kan åberopa ”tungt vägande omstän- digheter" till stöd för sin ovilja att återvända.

Mot ovanstående bakgrund är det inte förvånande att det i praxis kommit att råda osäkerhet om hur lagbestämmelsen bör tolkas. Endast någon månad efter det att bestämmelsen införts gavs den en mycket vid tolkning när regeringen förklarade att samtliga assyrier och syrianer från Turkiet hade sådana skäl som avsågs i bestämmelsen. Det ledde till att regeringen efter ytterligare några månader tvingades använda den undantagsklausul som ger möjlighet att vägra tillstånd om det föreligger "särskilda skäl”. En liknande mycket vid tolkning gjorde SIV under en kort tid i början av år 1982 beträffande samtliga polska medborgare utan tillstånd här som inte ville återvända till Polen. Förhandsbedömningen att samtliga hade skäl enligt 6 & UtlL ändrades emellertid efter en kort tid, vilket innebar att en del av dem som var här fick stanna av andra politisk—humanitära skäl.

I den allmänna debatten har kritik från skilda utgångspunkter riktats mot 6 & UtlL och dess tillämpning. Det har anförts att bestämmelsen är oklar och att en närmare precisering borde ske av vilka skäl som krävs för att invandring skall medges. Vidare har sagts att regeln möjliggör en oorgani- serad och oplanerad invandring som kan medföra problem för samhället och den enskilde. Kritiken bör emellertid ställas mot kravet på att bestämmelsen skulle göras tillräckligt flexibel för att täcka en rad olika kategorier. Till stor del har kritiken tagit sikte på tillämpningen av bestämmelsen. Kritik har sålunda riktats mot att undantagsbestämmelsen tillämpats så att enbart en kategori har drabbats. Lika fall har härigenom inte behandlats lika när det gäller möjligheterna att få stanna i Sverige. Vidare har ifrågasatts riktigheten i att generellt hänföra en hel minoritet till 6 & UtlL samtidigt som skyddsregeln i stor utsträckning satts ur spel för denna grupp.

Utlänningslagkommittén tog i sitt betänkande (SOU 1979164) Ny utlän- ningslag upp ytterligare en fråga i anslutning till utformningen av 6 & UtlL. Kommittén avsåg det förhållande som då gällde och fortfarande gäller att de som hänförs till 6 & UtlL har ett i visst avseende starkare skydd i fråga om rätten att stanna i Sverige än de som hänförs till 3 & UtlL och är konventionsflyktingar. De sistnämnda men inte de förstnämnda kan avlägsnas till tredje land som tillämpar Geneve—konventionen men som inte har något särskilt skydd för andra än konventionsflyktingar. Kommittén ansåg enhälligt att det var en ”orimlig konsekvens”.

7.1..2 Principiella synpunkter på invandring av andra asyllsökande än konventionsflyktingar

Invaandrarpolitiska kommittén har, som vi redovisat i avsnitt 6.1, till uppgift bl a att bedöma om det alltjämt skall finnas ett särskilt skydd för nu ifråggavarande kategori som åberopar humanitära skäl av politisk art och hur långttgående ett sådant skydd bör vara.

Awgörande för vilka bestämmelser som bör finnas i framtiden är vilken invaindrings- och flyktingpolitik i sak Sverige skall ha i framtiden. Vi har i kapiitel 3 och i avsnitt 6.3 föreslagit några grundprinciper. Dessa utvecklas i det fföljande mer i detalj.

Uttgångspunkten för bedömningen i det följande är att Sverige skall ha en geneerös flyktingpolitik. Också i fortsättningen bör även andra hjälpbehö- vandje än konventionsflyktingar ha möjlighet att få tillstånd i Sverige. Det är särskilt angeläget att ge en fristad åt personer med flyktingliknande skäl som i fråga om styrka ligger i närheten av men inte räcker till för flyktingskap enligt Genreve—konventionen och 3 & UtlL, dvs vad vi kallar skyddsnätsfall. Vi har därviid utgått från att 3 & tillämpas generöst och talar nu om de fall som inte rymss inom paragrafen. En tillämpning som innebär att asylsökande får stanma med stöd av 6 å när 3 & är tillämplig får inte ske. I avsnitt 7.1.1 har vi redogjort för vilka kategorier som enligt prop 1975/76:18 om ändring i utlämningslagen (1954:193), m m omfattas av 6 % UtlL. Som skyddsnätsfall betrzaktar vi de starkaste av de i avsnitt 7.1.1 först nämnda kategorierna, dvs dels jpersoner som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är tillräickligt starka för att flyktingskap skall föreligga, dels personer vars trovärdighet kan ifrågasättas men där vad sökanden uppgett ändå ansetts ge vid lhanden att han i vart fall utsatts för vissa trakasserier.

Miöjlighet till fristad bör också finnas för personer med mindre starka flykttingliknande skäl som i dag hänförs till 6 % UtlL utan att för den skull kunma betecknas som "skyddsnätsfall".

Äwen andra grupper kan ha behov av en fristad. Det gäller främst vad vi kallatr de icke flyktingliknande politisk—humanitära fallen. Dit hör de i avsnitt 7.1.1l nämnda andra två kategorierna som 6 & UtlL nu är tillämplig på, dvs de i prarxis fåtaliga värnpliktsvägrarna som kan komma att få oproportionerligt strämgt straff för sin vägran och krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigssskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran (och som såvitt är känt inte förekommit i praxis). Det förväntade straffets svåriighetsgrad bör vara avgörande för bedömningen av behovet av fristad för sistniämnda kategori.

Tilll de icke flyktingliknande politisk—humanitära fallen hänför vi som framigått vissa udda eller särpräglade typer av fall. Vi har nyss nämnt vissa värnjplikts- och krigsvägrare. Det bör också gälla fall där sökanden riskerar allvarrligt straff för icke politiska handlingar/förhållanden som inte är kriminella och heller inte förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Ifall som de niu angivna har, i de fall som 65 UtlL inte varit tillämplig, ”synnerliga skäl”” att bevilja tillstånd i praxis ansetts föreligga.

Tilll de icke flyktingliknande politisk—humanitära fall, som kan ha behov av en friistad, hör även personer med skäl av den art som avses i den afrikanska OAU—konventionen. Som vi redovisat i avsnitt 6.1.6 föreligger flyktingskap

enligt OAU—konventionen — utöver i fall som avses i Geneve—konventionen om någon tvingas lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav. De fall som förekommit i praxis har i stor utsträckning rört personer som utan att tillhöra någon av de stridande parterna riskerat att råka illa ut som civilbefolkning på grund av pågående krig eller stridshandlingar i hemlandet. En aldrig så överhängande risk att bli dödad i en sådan situation kan inte i sig grunda flyktingskap enligt Geneve—konventionen men väl enligt OAU—kon— ventionen. Personer tillhörande denna kategori som fått stanna i Sverige har utgjort ett förhållandevis litet antal under senare är, högst något hundratal fall per år. Enligt en rekommendation av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté år 1981 angående situationer med massinströmning bör även de som omfattas av den särskilda flyktingdefinitionen i OAU—konven- tionen åtnjuta skydd mot återsändande. Det förekommer givetvis fall där personer som har skäl enligt — eller av det slag som avses i — OAU—konven- tionen också kan åberopa skäl enligt 3 eller 6 åå UtlL. Dessa omfattas inte när vi i fortsättningen talar om fall av det slag som avses i nämnda konvention.

I hittillsvarande praxis har tillstånd beviljats av politisk—humanitära skäl även i enstaka andra fall. Det har någon gång gällt personer som åberopat att de inte velat återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där men som inte har kunnat anföra tungt vägande omstän- digheter till stöd för sin ovilja. I en del av dessa fall har sökanden härutöver åberopat någon form av anknytning till Sverige och beviljats tillstånd på grund av en kombination av flyktingliknande skäl och anknytning, som var för sig varit otillräckliga. I andra fall har det varit en kombination av otillräckliga flyktingliknande skäl och mer renodlat humanitära skäl som legat till grund för tillståndet. Det har någon enstaka gång i praxis vidare kunnat gälla människor utan anknytning eller tillräcklig sådan hit som på grund av sin personliga situation och de allmänna politiska, ekonomiska eller sociala förhållandena i hemlandet skulle hamna i ett mycket utsatt läge vid en återkomst.

Vår förhållandevis omfattande beskrivning av politisk—humanitära fall i föregående stycke motsvaras i praktiken, med nuvarande praxis, av ett mycket litet antal personer. Det beror på att krav i regel har ställts att det skall föreligga ”synnerliga skäl" för att tillstånd skall beviljas. Även om det finns en politisk bakgrund, som ibland bara utgörs av den allmänna politiska situationeni landet, är fallen övervägande humanitära. Vi väljer emellertid utan att helt kunna lösa det avgränsmngsproblem som föreligger att behandla kategorin i detta sammanhang och tar sedan i kapitlen 8 och 9 upp det fåtal fall där det föreligger en humanitärt ömmande situtaion som väsentligen hänför sig till personliga omständigheter hos sökanden. Till den senare gruppen hänför vi en kategori som i dag anses böra få skydd och som har förekommit i något enstaka fall. Det gäller dem som riskerar ett barbariskt straff för icke politiska handlingar i hemlandet som är kriminella också i Sverige. Det kan gälla dödsstraff, stympning eller repressiva åtgärder med inslag av våld eller tvång som är helt oförenliga med rättsuppfattningen här i landet. Med vår systematik hör kategorin hemma i kapitel 9, där bl a de renodlat human—itära fallen behandlas.

Vi har nu angett de olika slag av politisk—humanitära skäl som vi kunnat urskiilja. En prioritering bör därefter göras av vilka utöver spontaninvand- rade flyktingar enligt 3 5 UtlL, organiserat överförda flyktingar och krigsväg- rare enligt 5 å UtlL (ej behandlade i våra överväganden) som i första hand bör tas emot i Sverige. Det är då enligt vår mening naturligt att högprioritera vad vi kallar skyddsnätsfall, dvs personer med starka flyktingliknande skäl. Till en därefter prioriterad femte grupp hänför vi flyktingliknande fall som inte är så starka att de är skyddsnätsfall, fall av det slag som omfattas av OAU—konventionen samt övriga redovisade icke flyktingliknande poli- tisk—humanitära fall. Som vi återkommer till bör skydd för andra än konventionsflyktingar och krigsvägrare endast föreligga i förhållande till hemlandet.

En utgångspunkt vid sidan av att flyktingpolitiken skall vara generös är som tidigare några gånger nämnts att invandringen av andra än konventions- flyktingar enligt 3 5 UtlL skall vara reglerad, dvs den måste kunna anpassas till Sveriges resurser när det gäller att erbjuda arbete, bostäder, utbildning etc. Arbete är naturligtvis den grundläggande faktorn för anpassning. Bedömningen av tillgängliga resurser bör inte bara avse samhällets samlade resurser utan måste gälla även berörda kommuners resurser. Invandringen måste vidare kunna regleras för att det skall vara möjligt att inom ramen för oförändrade resurser ta hand om spontaninvandrande konventionsflyktingar och krigsvägrare eller — om det befinns lämpligt — föra över flera kvotflyktingar och/eller öka flyktinghjälpen inom ramen för biståndspoliti- ken. Skyddet för "skyddsnätsfallen" bör emellertid vara i det närmaste lika starkt som för konventionsflyktingarna. En begränsning som innebär att sådana ”skyddsnätsfall” inte får möjlighet att invandra bör kunna få ske endast om invandringstrycket och/eller förhållandena i övrigt är extraordi- nära. Regleringen bör således normalt begränsas till de flyktingliknande fall som inte är av ”skyddsnätstyp” samt till de övriga i föregående stycke nämnda politisk—humanitära fallen.

Ytterligare en invandringspolitisk aspekt är att man om det befinns nödvändigt bör kunna vägra tillstånd för s k avhoppare som riskerar en mindre svår påföljd för illegal vistelse utomlands om de sänds hem. Detta skulle bl a kunna bana väg för en mer generös viseringspolitik gentemot medborgare i avhopparens hemland. Ett aktuellt exempel är ungerska medborgare som överskridit sina utresetillstånd med en kortare tid och som nu får en fristad här enbart på grund av att de kan räkna med påföljder för bortovaron. På grund av att ett avsevärt antal sådana avhopp skett har en icke önskvärd restriktiv viseringspolitik mot ungrare kommit att föras.

Vi återkommer till viseringspolitiken i kapitel 10. En faktor som också inverkar på hur bestämmelserna bör utformas är vilket skydd de som har politisk—humanitära skäl skall ha i förhållande till tredje land. Vi utvecklar den frågan både i fråga om flyktingar enligt 3 & UtlL och om personer med andra politisk—humanitära skäl i avsnitten 7.2 och 12.4. Vår slutsats är att den som åberopar politiska skäl och försöker resa in från tredje land inte bör få skydd här i förhållande till det landet om det är uppenbart antingen att landet tillämpar Geneve—konventionen och att flyktingar har skydd där eller att utlänningen tillhör en kategori som enligt vad som är väl känt har skydd i det land dit verkställighet skall ske.

Direktavvisning till det tredje landet bör få ske i dessa fall. Denna slutsats är resultatet av en flyktingpolitisk avvägning som redovisas i avsnitt 7.2.

Lika fall bör naturligtvis behandlas lika i all den utsträckning det är möjligt. Från ett visst land eller en viss folkgrupp kan det emellertid uppkomma ett så omfattande reellt eller potentiellt invandringstryck att en särbehandlng är ofrånkomlig.

I en reglering av ovan angiven typ ligger därför att invandringens storlek måste kunna variera från tid till annan, även om det inte är önskvärt att så sker. När det gäller invandring av personer som åberopar politiska skäl men inte är konventionsflyktingar betyder det i sin tur som redan framgått — att styrkan i de skäl, som krävs för att tillstånd skall beviljas, också måste kunna tillåtas variera, beroende på antalet som söker sig hit och möjligheterna att ta emot.

Mot den nu angivna bakgrunden är det enligt kommitténs mening nödvändigt, att invandringen av sådana som åberopar politisk—humanitära skäl i ökad utsträckning kan styras av statsmakterna. För att detta skall kunna ske är det nödvändigt med en bättre framförhållning, beredskap och planering än i dag när det gäller att ta emot flyktingar och personer med flyktingliknande eller andra politisk—humanitära skäl. En förutsättning för det är att regeringen får tillfälle att utbilda praxis. Det bör mer än nu ske genom att SIV överlämnar ärenden rörande nya kategorier asylsökande till regeringen för avgörande. Så långt det är möjligt bör en ungefärlig bedömning göras i förväg av hur stor invandring som det finns resurser att ta emot under närmast kommande år, för att en anpassning mellan invandring- en och politiken i övrigt samt tillgängliga resurser skall kunna ske. Systemet måste utformas så att en återkommande bedömning av behovet av reglering och styrning av invandringen med hänsyn till nu angivna faktorer blir ett normalt inslag i invandringspolitiken — och naturligtvis så att åtgärder kan vidtas om det behövs. Som vi framhållit i det föregående gäller detta om sysselsättningsläget och mottagningsförhållandena i övrigt skulle väsentligt försämras. En ingående årlig redovisning av utfallet av invandringen på grund av politiska skäl bör årligen lämnas av SIV till regeringen att vidare redovisas till riksdagen. Vi återkommer till frågan i kapitel 15.

Innan vi går in på frågan om hur författningsregleringen bör ske vill vi avvisa tanken på en alternativ lösning som framförts i den allmänna debatten. Det gäller påståendet att 6 & UtlL skulle vara obehövlig om i stället 3 & UtlL gavs en vidare och mer generös tolkning. Det är tankegångar som också utlänningslagkommittén berörde i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Som vi redovisat i avsnitt 6.2.1 kan en stor majoritet (ungefär två tredjedelar) av de spontaninresta som under 1980 (ett för senare tid representativt år) fick stanna på grund av någon form av politiska skäl, uppskattas ha haft skäl enligt 6 & UtlL eller andra politisk—humanitära skäl. Vi har därvid räknat med en mera generös tillämpning av 3 % UtlL än för närvarande. Det skulle kräva en mycket väsentlig ändring av praxis om flertalet av 6 å—fallen, ca 60 % som enligt en tidigare begränsad undersök- ning var skyddnätsfall,i stället skulle få tillstånd med stöd av en vidgad tillämpning av 3 % UtlL. Vi anser det inte vara rimligt med en så stor ändring av praxis, bl a med hänsyn till att det är fråga om tillämpning av en konvention och att tillämpningen inte bör ligga alltför långt ifrån tillämp-

ningen i andra länder. Det finns därför behov av en författningsbestämmelse som ger möjlighet att bevilja tillstånd för en vidare krets än flyktingar enligt Geneve—konventionen och 3 & UtlL. Bestämmelsen bör — som nu — finnas i UtlL främst därför att det annars skulle kunna leda till en inte avsedd försämring av flyktingpolitiken. När vi övervägt olika alternativ för författningsregleringen har det skett med utgångspunkt från en politik, som enligt vad vi har redovisat i det föregående i huvudsak innebär

:! att Sverige skall föra en generös flyktingpolitik, C att det måste finnas möjlighet även för andra hjälpbehövande än konventionsflyktingar att få en fristad i Sverige, att de hjälpbehövande som utöver konventionsflyktingar, organiserat överförda och krigsvägrare i första hand bör få tillstånd att invandra utgörs av ”skyddsnätsfall” och därutöver av politisk—humanitära fall av den typ som avses i OAU—konventionen, personer med svagare flyktingliknande skäl som i dag hänförs till 6 % UtlL men som inte kan betecknas som skyddsnätsfall samt personer med andra politisk—humani- tära skäl som i dag tillåts stanna i Sverige men vars skäl inte är av det slag som omfattas av OAU—konventionen, D att de invandrarpolitiska målen gäller också för dem som tillåts invandra inom ramen för flyktingpolitiken, EI att invandringen av andra än konventionsflyktingar, mot bakgrund av att de invandrarpolitiska målen gäller, måste i stort anpassas till statens och kommunernas resurser för mottagande, dvs möjligheterna att erbjuda arbete, bostäder och olika former av social service, och att en sådan anpassning måste kunna ske återkommande, att invandringen av andra än konventionsflyktingar måste kunna regleras om antalet spontaninresta konventionsflyktingar skulle öka kraftigt eller om det skulle befinnas önskvärt att inom ramen för oförändrade resurser väsentligt öka den organiserade flyktingöverföringen eller flyktinghjäl- pen inom ramen för biståndspolitiken eller om det skulle erfordras för att möjliggöra en väsentligt mer generös viseringspolitik, D att de som har särskilt starka skäl av politisk art och som därigenom står flyktingarna nära, ”skyddsnätsfallen”, i praktiken bör vara garanterade en rätt till fristad här även i tider då stor restriktivitet är påkallad, D att någon form av skydd för andra än konventionsflyktingar och krigsvägrare endast kan föreligga gentemot hemlandet men däremot inte om det är frågan om återsändande till tredje land som tillämpar Geneve—konventionen eller land där den kategori det gäller enligt vad som är väl känt har skydd mot att sändas till hemlandet, El att kommittén sammanfattningsvis inte förordar en politik som skulle innebära att färre än i dag tillåts stanna i Sverige men väl att en återkommande bedömning av den förda invandringspolitiken fortsätt- ningsvis sker, samt D att regeringen skall ha huvudansvaret för den återkommande bedömning-

en av vilken reglering som erfordras samt att en generös prövning skall ske av tveksamma fall.

7.1.3. Formerna för författningsregleringen

Kommittén har mot bakgrund av de föreslagna principerna för invandring av andra asylsökande än konventionsflyktingar övervägt om gällande bestäm- melser kan bibehållas eller om 6 & UtlL bör ersättas med en annan ordning. En omständighet som skulle kunna tala för det senare är enligt kommittén att nuvarande bestämmelser inte har grundats på någon sådan genomarbetad analys av den framtida politiken på området som nu har skett.

Kommittén har till en början undersökt möjligheten att ersätta 6 % UtlL med ett bemyndigande för regeringen och SIV att låta utlänningar som tillhör denna grupp stanna här. En sådan lösning föreslogs även av utlänningslag- kommittén i betänkandet (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Bestämmelsen skulle avse dels personer som åberopar flyktingliknande skäl, dels sådana som åberopar andra mycket starka humanitära skäl. En svaghet av lagteknisk art med en sådan bestämmelse skulle emellertid vara att den bryter mot utlänningslagens nuvarande uppbyggnad. Enligt lagen har nämligen formellt sett frågan huruvida tillstånd överhuvudtaget skall fordras för en utlännings vistelse här delegerats till regeringen. Denna tekniska svårighet skulle dock kunna övervinnas genom att ytterligare ett antal paragraferi lagen ändrades. En annan möjlighet som kommittén har övervägt är att ersätta 6 & UtlL med en skyddsbestämmelse som tar sikte enbart på de s k skyddsnätsfallen, dvs på sådana som åberopar starka flyktingliknande skäl som dock inte räcker för flyktingstatus. Skyddsbestämmelsen skulle med en sådan begränsning kunna ges en mer absolut (undantagslös) karaktär än nuvarande 6 &, även om regeringen borde bemyndigas att i extraordinära situationer sätta den ur spel. Med en sådan uppläggning skulle skyddet för övriga som nu omfattas av 6 & UtlL tillgodoses genom riktlinjer av riksdagen och bestämmelser i utlänningsförordningen.

För att möjliggöra en bedömning av behovet och lämpligheten av att ersätta gällande lagreglering med något av de båda nämnda alternativen har kommittén undersökt om och i vilken mån 6 & UtlL är anpassad eller kan anpassas till den invandringspolitik som kommittén har föreslagit. Om detta vill kommittén säga följande.

6 & UtlL är allmänt hållen. Av förarbetena (prop 1975/76:18) framgår att ytterligare preciseringar av de situationer som täcks av paragrafen inte var möjliga att göra vid bestämmelsens tillkomst utan fick ske i praxis. Vidare framgår att bestämmelsen avsiktligt utformades på sådant sätt, att den inte skulle ge upphov till oacceptabla konsekvenser från invandringspolitisk synpunkt. Av det skälet krävs i 6 & UtlL att de åberopade omständigheterna för att beaktas skall väga tungt. Även om begreppet ”tungt vägande omständigheter” inte anger någon exakt och oföränderlig nivå, bör det bara i mycket begränsad utsträckning kunna ge utrymme för en anpassning till varierande faktiska förhållanden.

Behovet av att i vissa fall kunna begränsa invandringen av de kategorier som omfattas av 6 & UtlL med hänsyn till Sveriges mottagningsmöjligheter har tillgodosetts genom den särskilda undantagsklausulen i paragrafen. Det innebär att rätten för utlänningar att få stanna här enligt 6 & UtlL, i samma bestämmelse har gjorts beroende av att det inte föreligger sådana skäl av ekonomisk eller annan art som begränsar möjligheterna att ta emot dem.

Frågan om undantagsklausulens innebörd och tillämpning har inte närmare utvecklats i lagmotiven. Det kan förutsättas att det huvudsakliga syftet med bestämmelsen var just att förhindra ett alltför långtgående åtagande i fråga om dessa grupper, särskilt som invandringstrycket och konsekvenserna av en lagreglering var svåra att förutse. Syftet var alltså att göra bestämmelsen så flexibel att den gick att anpassa till den växlande verkligheten. Mot den bakgrunden kan 6 & UtlL i dess nuvarande utformning enligt kommitténs mening inte anses utgöra något hinder mot en invandrings- och flyktingpo- litik som i högre grad än den hittillsvarande syftar till styrning och kontroll. Bestämmelsen har emellertid hittills inte uppfattats som ett hjälpmedel för en återkommande bedömning och styrning. Detta bör, om 6 % UtlL behålls, medföra att det särskilt markeras genom motivuttalanden — att ett av syftena med bestämmelsen är att kunna föra en sådan invandrings- och flyktingpolitik som nu nämnts.

Som tidigare nämnts har kritik riktats mot 6 & UtlL och dess tillämpning. Det har sålunda sagts att tillämpningen av undantagsklausulen på den assyrisk—syrianska gruppen visar, dels att bestämmelsen inte ger något reellt skydd, dels att den leder till orättvisa i behandlingen av olika grupper och individer. Beträffande den sistnämnda aspekten finns det emellertid enligt kommittén anledning att understryka, att sårbehandlingen av en grupp inte egentligen är en konsekvens av bestämmelsen som sådan, utan har sin grund i de faktiska förhållanden som framtvingade beslutet. I en situation då en mycket stor invandring har inletts eller kan väntas från en viss grupp av utlänningar som inte är flyktingar, är det naturligt och kanske oundvikligt att särskilda åtgärder vidtas för att begränsa invandringen från just den gruppen. Att i stället möta invandringstrycket genom att generellt begränsa invand— ringen av personer med politisk—humanitära skäl och därmed kanske helt stoppa inflödet från andra länder är i praktiken knappast möjligt. Det vore enligt kommittén inte heller rimligt från sakliga utgångspunkter.

I situationer av detta slag kan alltså regeringen tvingas att behandla olika grupper på olika sätt och detta alldeles oberoende av om skyddet för de politisk—humanitära fallen är reglerat i lag eller inte. En sådan tillämpning står heller inte i strid med 6 & UtlL. Ett grundproblem när det gäller tillämpningen av 6 & UtlL på gruppen assyrier och syrianer från Turkiet har enligt vår mening, som redan framgått, inte varit själva lagbestämmelsen utan den tillämpning som inneburit att hela folkgruppen genom en förhandsbedömning ansågs ha ”tungt vägande skäl”. Om bestämmelsen bibehålls bör man undvika att generellt hänföra en hel folkgrupp till paragrafen. En prövning av varje enskilt fall bör ske.

Vad gäller den andra invändningen, att bestämmelsen i realiteten inte ger något skydd därför att den kan urholkas genom tillämpning av särskilda skäl—klausulen, vill kommittén framhålla följande. Av motiven framgår att myndigheterna skall tillmäta tyngden av de åberopade omständigheterna betydelse vid bedömningen av om undantagsklausulen skall tillämpas. Det får anses innebära att utlänningar som kan åberopa särskilt starka skäl skall tillåtas att stanna även om förhållandena är sådana att alla som kan hänföras till 6 & UtlL inte kan tas emot. Det är självfallet möjligt att i lagen reglera skyddet på sådant sätt att sökande med starkare skäl får en nästan ovillkorlig rätt att stanna, medan övriga politisk—humanitära fall får ett skydd som inte

. är ovillkorligt. Nuvarande bestämmelser bör emellertid i praktiken leda till samma resultat och detta är ett av bestämmelsens syften.

I ärenden som gäller avvisning vid gränsen har emellertid konstruktionen att de med de svagaste av de tungt vägande skälen inte skall få stanna i Sverige medfört problem. Enligt den ordning som gäller kan polismyndighet direktavvisa den som tillhör kategori som omfattas av undantagsklausulen, såvida inte de omständigheter som åberopas för en fristad är särskilt starka. Det har varit ett problem för polisen att urskilja sådana fall vid den summariska prövning som görs i sådana ärenden och underlåta avvisning. Detta problem bör i förhållande till tredje land försvinna med de förslag vi lägger fram i detta kapitel och i kapitel 12, att också de som åberopar politiska skäl får direktavvisas till tredje land i ökad utsträckning. I förhållande till hemlandet, eller annat land som de politiska skälen gäller, blir förhållandet dock annorlunda. Om 6 & UtlL behålls och undantagsklau- sulen tillämpas beträffande en viss kategori bör, med den tolkning vi gör av avvisningsbestämmelserna, polismyndighet få till hemlandet direktavvisa den som tillhör en sådan kategori bara om vederbörande inte åberopar några ytterligare omständigheter knutna till hans situation än vad som vanligen anförs av personer som tillhör den aktuella gruppen.

Enligt kommitténs mening är nuvarande lagregel och även de två alternativ vi nämnt tillräckligt flexibla för att möjliggöra en sådan asylpolitik beträffande andra än konventionsflyktingar som kommittén föreslår. Vilket alternativ man än väljer är det nödvändigt att gå till motivuttalanden i förarbetena — eventuellt kompletterade med förordningsbestämmelser — för att få veta vilka kategorier som i första hand avses vara omfattade. Vidare har awisningsreglernas tolkning i praktiken stor betydelse för invandringspoli- tikens innehåll.

Kommittén har för sin del slutligen stannat vid att föreslå att 6 % UtlL behålls i sin nuvarande utformning. Kommittén grundar sin bedömning främst på att 6 & UtlL har tillämpats under lång tid och gett upphov till en viss fastlagd praxis samt att en nyordning lätt skulle kunna ge anledning till uppfattningen att en i grunden ändrad invandringspolitik på detta område är avsedd. En ändring i sak som emellertid bör komma till uttryck i lagtexten är att återsändande i fortsättningen skall kunna ske till sådant tredje land som ger konventionsflyktingar skydd eller där den kategori det gäller eljest har skydd.

Kommitténs ståndpunkt innebär att skydd enligt 6 % UtlL kan åberopas av de kategorier av asylsökande som enligt förarbetena till 6 & UtlL (prop 1975/ 76:18) hänfördes dit. Som kommittén har påpekat har några nya kategorier inte tillkommit i praxis, men detta kan självfallet ske i framtiden. Liksom hittills avses 6 & UtlL ge skydd åt utlänningar som kan åberopa politiska eller jämförbara skäl av individuell karaktär. Därmed avses alltså i första hand skäl av den art som enligt 3 & UtlL konstituerar flyktingskap om de är tillräckligt starka. Att krigsvägrare som inte riskerar att hamna på krigsskådeplats men väl straff för krigsvägran och Värnpliktsvägrare i vissa fall omfattas av bestämmelsen har redan nämnts. Också här är det fråga om en konflikt mellan den enskilde och hemlandet. Till 6 % UtlL bör av samma skäl hänföras sökande som riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar/förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inte heller

förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Motsvarande bör gälla den som riskerar förföljelse på sådan grund. Exempel på kategorier av nu angivna slag är sökande som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. I praxis får sådana utlänningar på grund av allmänt humanitära skäl stanna i Sverige i dag. Tungt vägande omständigheter enligt 65 UtlL bör alltså anses föreligga i dessa fall.

Utanför 6 & UtlL bör däremot, liksom hittills, falla de som åberopar att de tvingats lämna sitt land på grund av sådana omständigheter som avses i artikel 1, punkt 2 i OAU—konventionen, exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Det är här fråga om förhållanden som drabbar alla och som inte har någon anknytning till asylsökandes egna åtgärder eller politiska uppfattning. Kommittén vill emellertid på nytt understryka att Sverige liksom hittills bör erbjuda sådana människor ett skydd. Inte sällan är skyddsbehovet för denna kategori lika stort som för en del av dem som omfattas av 6 % UtlL. Kommitténs ståndpunkt att inte inordna denna grupp under 6 & hänger samman med att invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsebart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Av samma skäl bör hela folkgrupper inte genom förhandsbedömningar klassifi- ceras som omfattade av 6 & UtlL. Eftersom de som har skäl av det slag som avses i OAU—konventionen enligt vad vi tidigare anfört i prioritetshänseende bör vara jämställda med dem som faller under 6 & UtlL utan att vara 5 k skyddsnätsfall, bör dock någon form av författningsreglering ske. Det kan ske genom ett förtydligande av 31 & UtlF, där det anges att UT får ges om det ”annars är motiverat av humanitära skål”. Även övriga typer av poli— tisk—humanitära fall bör inbegripas i en sådan författningsreglering. En avgränsning bör dock ske på motsvarande sätt som gäller enligt 6 & UtlL, där det talas om tungt vägande skäl. Idag anses gälla att synnerliga skäl krävs. Vi förordar uttrycket ”mycket starka humanitära skäl”.

7.2. Principen om första asylland

Enligt 3 % UtlL skall en flykting inte vägras fristad i Sverige, om han behöver sådant skydd. Den praxis som utvecklats vid tillämpningen av denna bestämmelse innebär, att en asylsökande som kan återsändas till ett tredje land, där han är skyddad mot förföljelse eller vidaresändning. inte ges asyl i Sverige. Det är vad som brukar kallas principen om första asylland, dvs att asyl bör sökas genast eller kort tid efter det att flyktingen lämnat sitt hemland och att det bör ske i det första land flyktingen kommer till.

SIV har efter samråd med RPS den 22 december 1982 medelat allmänna råd till polismyndigheterna i fråga om tillämpningen av principen om första asylland (RPS cirkulärmeddelande CM 20/82). I cirkulärmeddelandet fram- hålls att huvudregeln är att principen om första asylland skall tillämpas. Det heter sedan:

Undantag från huvudregeln bör göras om den asylsökande på grund av trafiktekniska skäl som han själv inte råder över eller akut sjukdom under resan tvingas avbryta resan från hemlandet till Sverige. Några dygns vistelse i ett annat land under sådana omständigheter får inte påverka utlänningens rätt att i Sverige få sin sak prövad enligt utlänningslagens bestämmelser.

Undantag bör också göras då utlänningen i fråga har stark anknytning till Sverige men inte till det land till vilket avvisning är möjlig. Sådan anknytning till Sverige kan utgöras av nära släktingar — normalt minst föräldrar eller syskon som är accepterade som invandrare här. Anknytningen hit kan också utgöras av lång tidigare vistelse i Sverige — som regel minst två år med vederbörliga tillstånd, t ex som gäststuderande vilken inte får ligga alltför långt tillbaka i tiden. —

Undantagsreglerna skall dock inte tillämpas om personen i fråga vistats mer än tre månader i det land, till vilket avvisning kan ske, eller om personen tidigare avlägsnats från Sverige, t ex på grund av brott eller underkända politiska eller anknytningsskäl. Det kan också i vissa situationer av starkt invandringstryck från visst land särskilt beslutas att undantagsreglerna inte skall tillämpas. I dessa fall blir alltså huvudregeln tillämplig, vilket innebär att personens politiska skäl får prövas av det första asyllandet eller att han får ansöka om tillstånd i Sverige enligt reglerna om uppehållstillstånd före mresan.

Det primära för flyktingpolitiken måste vara att rädda människor undan förföljelse. Den som redan har fått eller har möjlighet att få asyl i ett annat land har inte lika stort behov av fristad i Sverige som den för vilken det inte finns något sådant alternativ när det gäller tillflyktsland. Vi vill i det sammanhanget även erinra. om att det redan i 1968 års riktlinjer uttalas om asylsökande, som inte befinner sig i en akut nödsituation, att överväganden bör göras av var hjälpbehovet är störst och var hjälpen blir mest verksam och att den bedömningen inte kan överlämnas åt flyktingarna själva. Vid den avvägning som måste göras av vilka som Sverige skall ta emot, finner vi det således mindre angeläget att bereda en fristad åt dem som har möjlighet att få skydd i annat land.

Åtskilliga länder (även i Europa) som kan betecknas som primärasyllän- der, dvs de får ta emot stora skaror av flyktingar som kommer direkt från hemlandet, för en generös politik när det gäller att bevilja en tillfällig fristad. De förutsätter emellertid i många fall att flyktingarna skall finna en mer varaktig fristad i något annat land och i avvaktan härpå hänvisas flyktingarna ofta till inkvartering i någon form av förläggning och får inte möjlighet att legalt gå ut på arbetsmarknaden.

I Sverige gäller de invandrarpolitiska målen för alla flyktingar som tas emot. Det finns därför ett starkt potentiellt invandringstryck från flyktingar med en tillfällig fristad i andra länder.

Mot ovanstående bakgrund anser vi att principen om första asylland bör tillämpas även i fortsättningen. I annat fall finns risk för att Sverige inte kommer att kunna göra en avvägning så att de mest hjälpbehövande i första hand får möjlighet till en fristad. Om principen skulle överges, skulle det sannolikt leda till en kraftig ökning av invandringstrycket och invandring- en.

Det är emellertid av vikt att ovanstående princip inte ges en allt för strikt tillämpning. Det är exempelvis angeläget att personer som har någon form av anknytning till Sverige kan få sin ansökan prövad här. Detta ligger i linje med SIV:s allmäna råd. Inte heller i övrigt får principen tillämpas så att resultatet kan framstå som stötande, tex om någon skulle vägras att få sin ansökan prövad i Sverige enbart på grund av att sökanden på resa till Sverige direkt från flyktlandet passerar ett antal gränser. Enligt vad vi erfarit tolkas SIV:s allmänna råd så, med den följden att det i regel inte är möjligt för en asylsökande som kommer hit exempelvis med tåg via andra länder direkt från

flyktlandet att få asylfrågan prövad här. Föreskrifter behöver därför utfärdas så att nuvarande tolkning inte blir möjlig. Undantag från huvudregeln bör således göras inte bara när asylsökanden på grund av trafiktekniska skäl eller akut sjukdom tvingats avbryta resan, utan även när sökanden under direkt resa från flyktlandet passerat andra länder på vägen till Sverige. Överlägg— ningar om någon form av regel om vilken tid en asylsökande kan få vara på väg till det land där han önskar asyl pågår för närvarande inom Europarådets ram (i Europarådets flyktingkommitté, CAHAR). Frågan är komplicerad och överläggningarna kommer enligt vad vi erfarit sannolikt inte att slutföras inom den närmaste tiden.

Enligt vår bedömning finns det behov av ett stadgande i UtlL som gör det möjligt att frångå första asyllandsprincipen, om det med anledning av arbetet inom CAHAR skulle bli aktuellt att acceptera att en flykting kan vara ”på väg” en viss tid till sitt planerade asylland. Med stöd av ett sådant stadgande kan vidare den mindre modifiering av principen om första asylland, som vi i det föregående förordat, föras in i UtlF. Vi hänvisar beträffande stadgandets innehåll till den föreslagna ändringen av 35 & UtlL med specialmotivering i avsnitt 16.4.

Ett särskilt problem vid tillämpningen av principen om första asylland gäller den som har skäl enligt 6 & UtlL. De flesta länder har inget lagstadgat skydd för andra än konventionsflyktingar, även om det i flera västeuropeiska länder finns en praxis som medger att en något vidare krets än konventions- flyktingar beviljas tillstånd. Något enhetligt mönster finns dock inte. Det är därför i regel svårt att bedöma om någon som inte är konventionsflykting kan antas komma att åtnjuta skydd i tredje land mot att bli sänd till hemlandet. Konsekvenserna härav har blivit att medan den som åberopar skäl enligt 3 & UtlL regelmässigt sänds tillbaka till tredje land, när detta är praktiskt möjligt, kan den som har skäl enligt 6 & UtlL komma att få stanna i Sverige även om praktisk möjlighet till återsändande finns. Praktisk möjlighet till återsändande föreligger huvudsakligen vid direktavvisning samt om det är möjligt att tillämpa den nordiska passkontrollöverenskommelsens regler om återsändande, se avsnitt 6.1.2 i bakgrundsbetänkandet.

Som vi nämnt i avsnitt 7.1.1 ansåg utlänningslagkommittén det vara en orimlig konsekvens att den som har skäl enligt 6 % UtlL och reser in via tredje land har bättre möjligheter att få stanna i Sverige än konventionsflyktingar. Detta förhållande kan emellertid enligt vår mening ses som en logisk konsekvens av skyddsregeln, eftersom avsikten med denna bl a har varit att se till att den som 6 % UtlL är tillämplig på inte sänds till land där han riskerar att sändas tillbaka till det land han av politiska skäl inte vill återvända till. Även i denna fråga bör emellertid en flyktingpolitisk avvägning göras, där det invandringstryck som kan uppstå på grund av en regel som är väsentligt mera generös än i våra grannländer bör ha avgörande betydelse.

För att kunna bedöma det framtida invandringstrycket är det alltså nödvändigt att gå in på hur reglerna om direktavvisning fungerar när polismyndigheterna bedömer om åberopade politiska skäl är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. Vid den summariska prövning som polisen har rätt att göra, och som vi närmare redovisar i kapitel 12, är det i regel inte möjligt att skilja ut sökande som är konventionsflyktingar dessa kan polisen avvisa till land som tillämpar Geneve—konventionen och

sökande som har skäl enligt 6 å UtlL, som bara kan avvisas till land där de är trygga mot att sändas till hemlandet. Att avgöra var ett 6 å—fall har sådan trygghet är ofta alltför svårt för att kunna klaras ut vid direktavvisning. Och att bedöma att en person kan avvisas därför att han är flykting enligt 3 å UtlL och alltså inte är ett 6 å—fall är enligt vår mening bara undantagsvis möjligt vid direktavvisning, eftersom någon vägning av skälen inte får göras av polismyndigheten. Bara när det är väl känt att en kategori brukar få stanna i tredje land eller inte sändas vidare till hemlandet eller när påstående om politiska skäl kan bedömas vara osant eller orimligt kan direktavvisning ske. Om en materiell prövning skulle visa att sökanden har tillräckliga skäl enligt 3 å UtlL är deti regel inte längre möjligt att låta tredje land ta över det ansvar som det landet egentligen hade på grund av principen att asyl skall sökas i det första land man kommer till — eftersom den tid som i praktiken står till buds för avvisning till tredje land då i allmänhet är försutten.

Vid direktavvisning är det således i allmänhet inte möjligt att avgöra om åberopade politiska skäl är att hänföra till 3 eller 6 åå UtlL. eller om det eventuellt är fråga om sådana politisk—humanitära skäl som faller utanför dessa paragrafer. En förutsättning för att den som har skäl enligt 3 eller 6 åå UtlL skall kunna avvisas till tredje land är att han där åtnjuter trygghet mot att bli sänd till hemlandet eller till land där han riskerar förföljelse. Om det inte är möjligt att skilja mellan olika slag av politiska skäl är det därför enligt nuvarande regler heller inte möjligt att direktavvisa till tredje land, som inte ger 6 å—fall skydd. Principen om första asylland kan då inte upprätthållas för konventionsflyktingar. I praktiken sker dock i dag i viss utsträckning direktavvisning till tredje land av den som åberopar politiska skäl, trots att man oftast inte vet om skälen är att hänföra till 3 eller 6 åå UtlL (se vidare avsnitt 12.4).

Som vi anfört i det föregående anser vi att principen om första asylland bör tillämpas beträffande konventionsflyktingar. För att göra detta möjligt måste principen då också gälla för dem som enligt nuvarande regler hänförs till 6 å UtlL. Det ökade invandringstryck som annars skulle bli följden talar för att principen bör tillämpas beträffande alla som åberopar någon form av politiska skäl. Polisen bör således få direktavvisa den som åberopar politiska skäl till sådant tredje land som tillämpar konventionen eller där det är väl känt att den kategori det gäller eljest har skydd.

En följd av den flyktingpolitiska avvägning vi gör blir att varje land som tillämpar Geneve—konventionen får ta ansvaret för dem som inte omfattas av konventionen. I stället för att ta över sådana fall bör Sverige verka internationellt för att andra konventionsländer inför motsvarande bestäm- melser som finns i 6 å UtlL.

7.3. Avslag på grund av brottslighet eller asocialitet

Enligt 12 å UtlL får UT vägras en utlänning om det föreligger omständig- heter som enligt 29 å första stycket punkterna 2—4 UtlL kan föranleda avvisning eller som kan föranleda utvisning enligt 43 å UtlL. De grunder som avses är främst enligt 29 å UtlL D om det kan antas att utlänningen inte kommer att årligen försörja sig,

D om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan omständighet skäligen kan antas komma att begå brott, samt om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet.

Grunderna i 43 å UtlL är främst Cl om utlänningen yrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att årligen försörja sig, samt D om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och befinns med anledning därav vara farlig för någon annans personliga säkerhet eller leva på ett grovt störande sätt.

12 å UtlL gäller inte den som är flykting enligt 3 å UtlL. Det framgår av förarbetena att tillstånd får vägras flykting endast om det föreligger omständigheter som gör att Geneve—konventionen inte är tillämplig, som att sökanden gjort sig skyldig till krigsförbrytelse eller brott mot freden eller mänskligheten eller grovt icke—politiskt brott utanför tillflyktslandet. Det råder däremot viss oklarhet om i vilken utsträckning 12 å UtlL är tillämplig på den som har skäl enligt 6 å UtlL. Av prop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (1954:193) m rn framgår, att skyddet för den kategori som numera avses i 6 å UtlL enligt föredragande statsrådet i huvudsak bör inskränkas till en principförklaring. När det gäller skydd mot verkställighet böri allmänhet skydd inte gälla för annan än den som är flykting. Endast i särskilt ömmande fall bör enligt föredraganden något särskilt skydd mot verkställighet föreligga för den kategori som avses i 6 å UtlL. Enligt vår mening måste nyssnämnda uttalanden innebära att 12 å UtlL är tillämplig beträffande den som har skäl enligt 6 å UtlL. Att så är fallet bör framgå av den proposition som bör bli följden av våra förslag. Vi vill här tillägga att bland de avvisningsgrunder i 29 å UtlL, till vilka hänvisas i 12 å UtlL, ingår även att utlänningen kan avvisas om det kan antas att han kommer att bedriva verksamhet som kräver AT utan att ha sådant tillstånd. Det kan emellertid inte gälla den som har skäl enligt 6 å UtlL. Det följer av att enligt 50 å UtlF kravet på att AT skall vara ordnat före inresan inte gäller den som har skäl enligt 6 å UtlL. Även detta bör framgå av en proposition.

7.4. Flyktingförklaring m m

I 16 å UtlL stadgas att ”På begäran av flykting som är i behov av fristad häri riket skall, när uppehållstillstånd meddelas honom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring)”. Bestämmelsen var ny i den utlänningslag som trädde i kraft den 1 juli 1980 och tillkom på förslag av utlänningslagkommittén i betänkandet (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. I prop 1979/80:96 Ny utlän- ningslag anförde föredragande statsrådet bl a, att det måste framstå som utomordentligt betydelsefullt för en flykting att i ett tidigt skede få klarlagt att han är flykting och därmed garanterad skydd mot att bli hemsänd, att det måste vara en fördel för de myndigheter och domstolar som har att ta ställning i frågor där en utlännings ställning som flykting har betydelse — om

frågan på ett bindande sätt är avgjord av den centrala utlänningsmyndigheten samt att en särskild flyktingförklaring stod i överensstämmelse med en rekommendation från FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté.

Som framgår av ordalydelsen i 16 å UtlL kan flyktingförklaring endast meddelas i samband med beslut om UT. Den som fått PUT är således utesluten från möjligheten att erhålla flyktingförklaring. Bakgrunden till denna begränsning torde i vart fall delvis ha varit att man var orolig för att den centrala utlänningsmyndigheten i annat fall under loppet av relativt kort tid skulle få ta emot ett mycket stort antal ansökningar och att detta skulle kunna leda till längre handläggningstider även i andra typer av ärenden.

I utlänningslagkommitténs nämnda betänkande hade framförts att en förutsättning för flyktingförklaring vidare borde vara att utlänningen samtidigt sökte resedokument och avstod från sitt hemlandspass. Också i propositionen sägs att den som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte bör tillerkännas status som flykting. Bakgrunden till kravet på att sökanden skall avstå från sitt hemlandspass torde vara att om en flykting skaffar nytt hemlandspass eller förlänger ett tidigare pass detta i allmänhet betraktas som att flyktingen på nytt använder sig av hemlandets beskydd, vilket i sin tur medför att flyktingskapet upphör (det är en av de 5 k upphörandegrunderna enligt artikel 1 C) 1) i Geneve—konventionen). Det framgår också av den inom FN:s flyktingkommissariat upprättade handboken "Handbook on Procedu- res and Criteria for Determining Refugee Status” (Geneve 1978). Där sägs att konventionen i sådana fall upphör att vara tillämplig i brist på bevis att flyktingen inte avsett att åter använda sig av hemlandets beskydd. Det sägs vidare i handboken att om flyktingen skaffat hemlandspass bör det föranleda en omprövning av hans flyktingstatus varvid han kan återfå denna status om han avger förklaring att hans avsikt inte varit att begagna sig av hemlandets skydd och om han kan förklara sitt handlande och visa att det inte inträtt någon väsentlig ändring i de förhållanden som ursprungligen gjorde honom till flykting.

Vad först angår begränsningen till situationen när UT söks efter inresan bör det inte längre vara någon större risk för ett stort antal ansökningar om möjlighet ges att söka flyktingförklaring även utan samband med ansökan om UT. Många nyanlända flyktingar har trots allt efter den 1 juli 1980 fått flyktingförklaring och av dem som den 1 juli 1980 hade UT och var flyktingar har många hunnit bli svenska medborgare.

Vad angår kravet på särskild ansökan är det en bestämmelse som infördes för att skydda den enskilde flyktingen. Lagrådet hade anfört att en flykting ibland vill undgå att få sin flyktingstatus officiellt fastslagen, exempelvis för att det skulle kunna medföra svårigheter för anhöriga i hemlandet. Av beslutet i ett flyktingärende framgår emellertid många gånger i dag om en asylsökande bedömts som flykting eller inte. Det gäller exempelvis regelmässigt när regeringen bifaller besvär över ett av SIV meddelat avlägsnandebeslut där politiska skäl åberopats. Det torde inte vara möjligt eller lämpligt att utforma besluten på annat sätt. Offentlighetsprincipen i Sverige medför att den som åberopar politiska skäl för att få stanna i landet måste göras medveten om att det kan komma att framgå av det beslut som meddelas att tillstånd beviljats på grund av politiska skäl. Vi förordar att den

beslutande myndigheten i alla ärenden där politiska skäl åberopas tar ställning till om det rör sig om en flykting enligt 3 å UtlL eller inte. Det är väsentligt att grunden för beslutet framgår i asylärenden. Flyktingförklaring bör dock liksom hittills utfärdas endast efter särskild ansökan. Många asylsökande avstår i dag från att söka flyktingförklaring därför att de önskar behålla sina hemlandspass. Skälen härtill kan vara flera. För en del, inte minst från Latinamerika, kan det vara enklare att resa med hemlandspass i vissa länder än med ett svenskt resedokument. Möjligheterna att resa med svenskt resedokument har dock underlättats av att Spanien och Portugal är 1982 biträtt den europeiska överenskommelsen om upphävande av viseringstvång för flyktingar. Andra kan vara ovilliga att avstå från sina hemlandspass därför att de hoppas att det inom en nära framtid skall bli möjligt för dem att återvända till hemlandet. Man kan dock inte bortse från att en del kraftigt överdrivit sina politiska skäl och önskar behålla hemlandspasset för att enklare kunna åka till hemlandet på besök. Att en person önskar behålla sitt hemlandspass (eller att han skaffar nytt eller förlänger tidigare hemlandspass) behöver således inte innebära att det inte rör sig om en flykting. Det kan däremot vara ett indicium för att sökanden inte är flykting. Hemlandspassets betydelse vid flyktingskapsbe- dömningen beror vidare i hög grad på från vilket land sökanden kommer. Vissa länder har effektiv kontroll över vilka som får pass medan andra beviljar pass för alla som kan göra sannolikt att de är medborgare i landet. Enligt den ovan nämnda handboken behöver således den som skaffar nytt hemlandspass inte gå miste om sin flyktingstatus om han kan lämna en rimlig förklaring till sitt handlingssätt. På samma sätt bör det i undantagsfall vara möjligt för den som önskar behålla sitt hemlandspass att få flyktingförklaring om han kan lämna en godtagbar förklaring till sin önskan. Vi föreslår således Cl att ställning till frågan om det rör sig om en flykting enligt 3 å UtlL bör tas i alla ärenden där sökanden åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige, D att flyktingförklaring skall kunna sökas även utan samband med ansökan om UT, samt D att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas för den som önskar behålla sitt hemlandspass; en godtagbar förklaring måste i så fall kunna lämnas till denna önskan.

7.5. Allmänna synpunkter på flyktingbedömningen

I den i föregående avsnitt omnämnda inom FN:s flyktingkommissariat upprättade handboken sägs att det inte finns någon allmänt accepterad definition av vad som skall avses med förföljelse. Det framhålls att hot som på i konventionen angivna grunder riktar sig mot utlänningens liv eller frihet alltid är att anse som förföljelse. Vidare sägs att andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan grunda flyktingskap och att olika åtgärder av diskriminerande natur som riktas mot utlänningen och som var för sig inte kan grunda flyktingskap, tillsammantagna kan vara av så allvarlig natur att

flyktingskap föreligger. Det framhålls att det inte är möjligt att lägga fast någon regel för när så är fallet utan att en bedömning av samtliga omständigheter måste ske i varje enskilt fall. I likhet med vad som framhållits iden av flyktingkommissariatet utgivna handboken, anser vi det inte möjligt att närmare precisera när flyktingskap skall anses föreligga förutom i de uppenbara fallen där utlänningen riskerar ett långvarigt frihetsberövande eller to m livet. Det måste alltid bli fråga om en avvägning i det enskilda fallet där man söker bedöma såväl vilken typ av påföljd som kan komma att drabba utlänningen vid en återkomst som hur pass påtaglig risken för påföljd är. I den bedömningen ingår då också att söka avgöra sanningshalten i utlänningens berättelse.

Bedömning av de sökandes trovärdighet har under senare år fått en avgörande betydelse i ett allt större antal fall. Skärpta invandringsregler har i Sverige liksom i andra västeuropeiska länder inneburit att arbetskraftsin- vandringen efter 1970—talets första år minskat drastiskt i jämförelse med åren dessförinnan. Samtidigt har antalet asylsökande ökat och bland dem också andelen som bedöms sakna starka politiska skäl.

Att många lämnar sitt hemland och söker asyl i något annat land av skäl som huvudsakligen är ekonomiska och inte beror på att förföljelse eller trakasserier har riktats mot emigranten är ett internationellt välkänt förhållande. Åtskillig invandring av personer som i verkligheten egentligen inte har tillräckliga skäl för att få stanna i landet blir erfarenhetsmässigt så småningom följden av politiska omvälvningar i andra länder. Exempel från senare tid är att en hel del chilenska medborgare bedömts ha väsentligen ekonomiska skäl som grund för sina asylansökningar, och att de därför inte fått en fristad här.

Ett stort inslag av asylsökande som saknar egentliga politiska skäl medför inte bara att den beslutande myndigheten ofta tvingas lägga ned ett omfattande arbete på ärendet och att många ärenden kan bli svårbedömda. Trovärdighetsbedömningar är sällan enkla. Det kan också medföra en risk för förhastade slutsatser om man kan påvisa ett stort antal fall med oriktiga uppgifter. Vi vill mot den bakgrunden framhålla att det måste hållas för Visst att de uppgifter en utlänning lämnar om risk för förföljelse är felaktiga eller kraftigt överdrivna innan asyl vägras med hänvisning till att uppgifterna inte är trovärdiga. I tveksamma fall bör den asylsökande få ”the benefit of the doubt”. Som föredragande statsrådet anförde, när det särskilda skyddet i nuvarande 6 å UtlL infördes, är det vidare angeläget att understryka att bedömningen av frågan om en asylsökande har flyktingstatus eller ej inte får influeras av den omständigheten, att utlänningen under alla förhållanden kan få skydd av politisk—humanitära skäl.

Att avgöra vad som skall anses vara förföljelse och därmed grunda flyktingskap är en svår och grannlaga uppgift. Det är också av vikt att praxis i Sverige och i våra grannländer samt i länder som kan utgöra alternativ till Sverige inte skiljer sig alltför mycket. Vi anser därför att det skulle vara av värde med systematiska och kontinuerliga nära kontakter för genomgång av praxis både mellan företrädare för de tillämpande myndigheterna i Sverige och grannländerna och med företrädare för Förenta Nationernas flykting- kommissarie.

8 Invandring av anhöriga

8.1. Utveckling av principer och praxis

8.1.1. Bakgrund

Frågan om invandrares principiella rätt att förenas med sina familjer har tagits upp i olika internationella sammanhang, exempelvis i slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, vilken avslutades i Helsingfors i augusti 1975, samt i konventioner om migrerande arbetstagare inom internationella arbetsorganisationen (ILO) och inom Europarådet. Dessa internationella överenskommelser överlåter emellertid på varje enskild stat att själv bestämma vilken krets av familjemedlemmar som bör tillåtas följa med en invandrare och hindrar inte att särskilda villkor ställs för familjeåterförening, exempelvis i form av krav på att bostadsfrågan skall vara löst. I de flesta invandringsländer tillämpar man det egna familjebegreppet och till familjen hänförs då i regel endast make/maka och minderåriga barn. Dessutom finns i många länder regler som gör det möjligt för åldriga föräldrar att återförenas med sina barn, i vart fall om föräldrarna för sin försörjning är beroende av barnen.

Av 31 å UtlF framgår att UT får beviljas bl a om utlänningen har familjeanknytning till en person som är bosatt här. Vad som skall avses med ”familjeanknytning” framgår däremot inte och svaret på den frågan får sökas i de riktlinjer som lämnats i olika propositioner (prop 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, m m, och prop 1979/80:96 Ny utlännings- lag) samt i praxis.

I kapitel 8 i bakgrundsbetänkandet har vi närmare redogjort för riktlinjer och praxis när det gäller invandring av anhöriga samt för omfattningen och sammansättningen av denna invandring.

Enligt direktiven bör kommittén när det gäller invandring av anhöriga ”i princip utgå från nuvarande riktlinjer, som de redovisas i prop 1979/80:96. En allsidig bedömning bör emellertid göras av vilka alternativa familjebe— grepp som skulle kunna tillämpas med hänsyn till värderingar i olika kulturkretsar, och vilka konsekvenser en ändring av de nuvarande riktlin— jerna för invandring av anhöriga skulle medföra. Jag vill i detta sammanhang erinra om att jag i prop 1979/80:96 har förordat att ett i viss mån vidgat familjebegrepp tillämpas i fråga om flyktingars rätt att ta hit anhöriga. Jag anförde därvid att frågan om en tillämpning av ett vidgat familjebegrepp vad gäller släktingar till dem som inte är flyktingar men som har fått stanna av humanitära skäl av politisk art bör prövas av den nya kommittén.”

8.1.2. Omfattningen av invandringen av anhöriga

Enligt de beräkningar och uppskattningar av invandringens struktur som kommittén redovisat i bakgrundsbetänkandet utgjorde invandringen av anhöriga mer än 40 % av hela den utomnordiska invandringen år 1980. De ”snabba anknytningarna” uppgick till nästan 30 % medan invandringen av make/maka (samboende) samt barn i åldern 16—20 år (i förhållande som bestått någon tid och där uppskjuten invandringsprövning därför inte tillämpades) uppgick till ca 7 %. Den sistnämnda gruppen var ungefär lika stor som gruppen ”andra anhöriga”, som likaså utgjorde ca 7 % av den utomnordiska invandringen.

Det innebär också att de som tillåts invandra hit på grund av anknytning genom någon anhörig är den ojämförligt största kategorin bland de utomnordiska invandrarna.

Den undersökning av ärenden som kom in till SIV i oktober 1981 och som redovisats i bilaga 7 i bakgrundsbetänkandet tyder på att antalet tillstånd som beviljas på grund av s k snabb anknytning minskat relativt kraftigt som en följd av det den 1 april 1981 införda kravet på att UTi normalfallet skall ha beviljats före inresan i landet. Enligt den undersökningen skulle antalet sådana tillstånd ha minskat med drygt en fjärdedel jämfört med oktober 1978. Även tillstånd beviljade på grund av annan anknytning till Sverige skulle ha minskat ungefär lika mycket. Alltför långtgående slutsatser kan inte dras av den relativt begränsade undersökning som gjorts av ärenden under knappt halva oktober 1981. Invandringen av anhöriga har dock med stor sannolikhet minskat såväl totalt som när det gäller relativ andel. Minskning- en är dock inte större än att de ”snabba anknytningarna” fortfarande torde utgöra den största enskilda kategorin utomnordiska invandrare.

8.1.3. Make/maka (samboende) samt minderåriga barn

Make/maka till den som är bosatt i Sverige, vare sig denne är svensk medborgare, medborgare i annat nordiskt land eller medborgare i icke nordiskt land och med gällande tillstånd i Sverige, beviljas i praxis tillstånd. Samboende under äktenskapsliknande förhållanden jämställs med äkten- skap och homosexuella förhållanden jämställs i princip med heterosexuel- la.

Barn under 16 år vars legala vårdnadshavare (eller en av dem) är bosatt i Sverige är undantagna från skyldigheten att ha UT och har således en ovillkorlig rätt att vistas här. För barn över 16 år beviljas tillstånd under förutsättning av att barnen är under 20 år samt ogifta.

En förutsättning för att tillstånd för invandring skall beviljas för make/maka eller samboende är att det är fråga om ett etablerat förhållande. I regel krävs att parterna tidigare varit bosatta och sammanbott i ett gemensamt hem utomlands. Skulle så inte vara fallet tillämpas en ordning med s k uppskjuten invandringsprövning (se vidare avsnitt 8.1.4).

Tillstånd på grundval av ett etablerat förhållande kan beviljas även efter inresan i Sverige. I övriga fall föreligger krav på att UT skall ha sökts och beviljats före inresan.

För ingående av äktenskap är i allmänhet svensk lag tillämplig endast

beträffande svensk medborgare. För medborgare i annat land gäller i regel hemlandets lag. Det innebär att giftermålsåldern för många sökande kan vara lägre än den svenska, som är 18 år. Enligt tidigare praxis kunde tillstånd beviljas på grundval av ingånget äktenskap som var giltigt enligt tillämplig lag och under förutsättning att ingen av parterna längre var skolpliktig. Detta kratv har nu skärpts så att det numera i princip krävs att ingen av parterna längre är minderårig. Se vidare avsnitt 8.1.5.

Någon prövning av att bostadsfrågan är löst eller försörjningen tryggad innan tillstånd beviljas make/maka (samboende) och minderåriga barn sker inte i praxis. Se vidare avsnitt 8.1.7.

8.1.4 ”Snabba anknytningar” och uppskjuten invandringsprövning

Med ”snabb anknytning” avses fall där någon söker tillstånd och åberopar äktenskap/samboende som varat endast en kortare tid. Som framgått av avsnitt 8.1.2 (jfr även kapitel 8 i bakgrundsbetänkandet) har ”snabb anknytning” under senare år varit den vanligaste tillståndsgrunden för utomnordiska invandrare. Åren 1980 och 1981 beviljades uppskattningsvis mer än 5 000 personer vardera året tillstånd på grund av s k snabb anknytning. Den minskning av antalet ”snabba anknytningar" som under- sökningen av ärenden i oktober 1981 tyder på, och som är en effekt av det den 1 april 1981 införda kravet på UT före inresan, kommer inte till uttryck i något nämnvärt minskat antal beslut under 1981 men väl i att antalet ansökningar börjar minska under senare delen av året, vilket slår igenom i form av minskat antal tillstånd under 1982. I de flesta fall är det säkerligen fråga om ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst samboende men i inte så få fall rör det sig sannolikt om konstruktioner i avsikt att underlätta för någon att få tillstånd i Sverige. I syfte att söka förhindra skenäktenskap och skenförhållanden tillämpas en ordning med s k uppskjuten invandringspröv- ning när ansökan avser en person som vid beslutstillfället varit gift eller samboende endast under en kortare tid. Den ordningen innebär att flera tidsbegränsade tillstånd beviljas, i regel fyra tillstånd om vardera sex månader, och att förlängning varje gång är beroende av att äktenskapet/ samboendet fortfarande består. Först efter prövotidens utgång, vilken således i regel blir två år, accepteras vederbörande som invandrare — under förutsättning att äktenskapet/samboendet då fortfarande består. Har parter- na gemensamt barn accepteras sökanden oftast som invandrare efter kortare tid än två år. Hänsyn tas vidare till de humanitära skäl som kan föreligga mot att vägra förlängning när ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst samboende upplöses efter kortare tid än två är, exempelvis när det är fråga om kvinnor som skulle tvingas återvända till länder där de som frånskilda och ensamstående skulle hamna i en svår situation.

Systemet med uppskjuten invandringsprövning har kritiserats i den allmänna debatten bl a därför att det innebär att personer som vistats här någon tid och som funnit sig väl tillrätta i arbetslivet och i samhället i övrigt kan komma att vägras förlängt tillstånd. Kritiken har dock framför allt riktat in sig på fall där kvinnor vägrats förlängt tillstånd och man har då hänvisat till att frånskilda och ensamstående kvinnor — om de tvingas återvända —i många

länder kan möta svåra förhållanden. Invandrarkvinnors problem vid skilsmässa diskuterades vid en interpellationsdebatt i riksdagen den 15 fe- bruari 1982. Interpellanten framhöll i riksdagsdebatten (snabbprotokoll från riksdagsdebatterna 1981/82 nr 80) bl a att många invandrarkvinnor kommer från länder där familjemönster och traditioner skiljer sig väsentligt från förhållandena i Sverige. Här i Sverige upptäcker invandrarkvinnan att kvinnan har en annan ställning och att hon inte behöver finna sig i att bli hunsad och misshandlad. Om hon i ett sådant fall skiljer sig riskerar hon att vägras förlängt tillstånd och att sändas tillbaka till hemlandet. Men hemlandet kan vara ett land där skilsmässa inte accepteras och där hon blir utstött av familj och vänner.

I sitt svar framhöll dåvarande statsrådet Karin Andersson att hon i ett interpellationssvar rörande samma fråga i december 1979 understrukit att tvåårsgränsen endast var en norm och att avsteg kunde göras om det förelåg särskilda skäl. Bl a kunde de svårigheter som frånskilda kvinnor möter i vissa länder utgöra en omständighet som medförde undantag från tvåårsregeln. Statsrådet förklarade nu att hon var beredd atti fortsättningen ta ännu större hänsyn till nämnda omständigheter och således ytterligare uppmjuka praxis. Statsrådet fortsatte bl a: ”Den fortsatta handläggningen av enskilda ärenden får naturligtvis utvisa vilken praxis som kommer att fastläggas. Praxis kan inte slås fast genom ett generellt uttalande, utan först sedan man tagit hänsyn till de fakta som finns i varje enskilt fall.”

I riksdagsdebatten framträdde talare för samtliga riksdagspartier och framhöll det angelägna i en generösare praxis när det gäller frånskilda kvinnor. En talare ansåg att lagstiftning på området krävdes. Statsrådet Andersson anförde häremot att det avgörande måste bli tyngden av de humanitära skälen i det enskilda fallet och att det inte är möjligt att lagstifta om humanitära skäl.

I den nämnda riksdagsdebatten efterlystes från flera håll uppgifter om problemets omfattning. Några uppgifter utöver vad som framkommit vid kommitténs undersökningar av ärenden hos SIV finns emellertid inte. Resultaten av kommitténs undersökningar redovisas därför här relativt utförligt (se även uppgifter i kapitel 8 samt i bilagorna 3 och 7 i bakgrunds- betänkandet).

Av undersökningarna framgår bl a följande: D Ungefär 5 000 personer beviljades vart och ett av åren 1980 och 1981 tillstånd på grund av ”snabb anknytning”. Cl Av de sökande som åberopade ”snabb anknytning” i oktober 1978 fick ca 4 % avslag på sina ansökningar medan avslagsprocenten i oktober 1981 var ca 7 %. D Oktoberundersökningen 1978 visar på en relativt stor kvinnlig övervikt bland dem som beviljades tillstånd på grund av ”snabb anknytning”. Kvinnorna utgjorde ca 65 % och männen ca 35 %. Att kvinnorna var fler än männen beror främst på den stora polska gruppen där det i allmänhet var fråga om anknytning mellan en polsk kvinna och en svenskfödd man. Skillnaden mellan olika medborgarskapsgrupper var dock stor, männen dominerade kraftigt när det exempelvis gäller länderna i Nordafrika, där det nästan uteslutande var fråga om anknytning till en svensk eller nordisk kvinna. En något jämnare könsfördelning visar ”gamla” invandrarländer

som Jugoslavien och Turkiet, där deti allmänhet var fråga om anknytning mellan landsmän. Totalt avsåg emellertid ca 54 % av de ”snabba anknytningarna” anknytning till svenskfödd person eller nordbo. De ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 och där tillstånd beviljades på grund av ”snabb anknytning” har vi följt upp till maj 1981 för att undersöka i hur många fall förlängning vägrats på grund av att förhållandet upphört. Vid den tidpunkten hade en inte obetydlig grupp, drygt 13 %, själva lämnat landet efter det att tillstånd beviljats och utan att söka förlängning. Denna grupp dominerades av män från västeuro- peiska länder med anknytning till svensk kvinna (en majoritet av männen från Italien, Frankrike och Spanien reste ut utan att söka tillstånd som invandrare). I bakgrundsbetänkandet (avsnitt 8.412) redovisade vi en undersökning av en månads avlägsnandebeslut hos SIV och drog härav slutsatser rörande antalet personer som utvisas efter det att en anknytning "spruckit”. En månad är emellertid en relativt kort tid när det gäller att dra slutsatser av meddelade avlägsnandebeslut. Vi har därför i samband med en genomgång av avlägsnandeärenden hos SIV under första halvåret 1982 även undersökt ”spruckna anknytningar". . Under första halvåret 1982 utvisades ca 60 personer sedan ett som

tillståndsgrund tidigare åberopat äktenskap/samboende upphört. Av de

utvisade var 10 personer eller ca 15 % kvinnor (de flesta, 7 kvinnor, från

Jugoslavien).

D Som vi redovisat är det väsentligt fler kvinnor än män som beviljas tillstånd på grund av ”snabb anknytning”. Det är däremot många fler män än kvinnor som utvisas om äktenskapet/samboendet upphör. Förklaring- arna härtill kan vara flera. En i vart fall bidragande orsak torde vara att hänsyn tas till den svåra situation en frånskild kvinna i vissa fall kan hamna [. El Enligt Oktoberundersökningen 1978 accepterades ca 20 % av de ”snabba anknytningarna” som invandrare i samband med första eller andra förlängningstillfället. I allmänhet torde det ha rört sig om fall där av förlängningsansökan framgått att parterna då hade gemensamt barn.

8.1.5. Äktenskap/samboende där ena parten är minderårig

I avsnitt 8.4.1.3 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för SIV:s praxis när det gäller att bevilja tillstånd på grund av äktenskap/samboende i fall där ena parten är minderårig. Vi har där uppgivit att tillstånd i princip inte beviljas för den som vill komma hit för äktenskap/samboende om någon av parterna är minderårig. Undantag skulle dock kunna göras om kvinnan är gravid eller parterna redan har gemensamt barn vid ansökningstillfället.

I november 1982 har SIV med ändring av tidigare praxis förklarat att tillstånd i fortsättningen inte»kommer att beviljas om parterna inte uppnått svensk giftermålsålder även om parterna ingått äktenskap som är giltigt enligt tillämplig, oftast hemlandets lag. Praxisändringen motiveras enligt SIV inte bara av de mer allmänna skäl som talar mot äktenskap mellan minderåriga utan även av att det ofta rör sig om unga flickor som vuxit upp i en helt annan miljö än i Sverige och som möter stora svårigheter när de

Tabell 8.1 Ärenden inkomna till SIV i oktober 1978 där tillstånd beviljats minderåriga på grund av anknytning genom äktenskap eller samboende fördelning på medbor- garskap, ålder och kön

Medborgarskap Kön Ålder S:a Under Under 17 år Skol- 18 år ej skolpliktig pliktig Turkiet K 8 3 11 ” M 1 1 Jugoslavien K 1 lb 2 " M 1 1 Grekland K 2 2 Cypern K'2 1 1 Etiopien K 1 l Syrien K 1 1 Thailand Ma 1 1 S:a 18 3 17 3 1 21f

" Anknytning till svenskfödd, alla övriga anknytning till landsman. " 13-årig zigensk flicka som ingått äktenskap med ungefär jämnårig pojke. C Av 506 tillstånd totalt beviljade på grund av äktenskap/samboende.

kommer hit vid unga år sedan de lämnat både sin egen familj och sin ursprungliga miljö.

I samband med undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 har vi gjort en genomgång av i hur många fall tillstånd beviljades på grund av äktenskap/samboende och där sökanden var minderårig. Resultatet av den genomgången framgår av tabell 8.1.

Av sammanställningen i tabell 8.1 framgår att tillstånd i ett fall beviljades

. för en flicka som var skolpliktig och endast 13 år gammal. Av de övriga minderåriga som sökte tillstånd i oktober 1978 var ingen vid beslutstillfället fortfarande skolpliktig. De allra flesta var över 17 år och åtskilliga skulle inom kort fylla 18 år. Det framgår vidare att de allra flesta minderåriga var flickor och att över hälften av dem kom från Turkiet. Endast två minderåriga hade anknytning till en svenskfödd person och resten till en landsman.

8.1.6. Andra anhöriga än make/maka (samboende) och barn under 20 år

I kapitel 8 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för vilken krets av anhöriga som har möjlighet att få tillstånd på grund av sin anknytning hit. Det gäller enligt av SIV dokumenterad praxis följande.

Föräldrar

El Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas tillstånd om de är i 60—årsåldern eller därutöver eller det föreligger starka humanitära skäl. ' D Föräldrapar utan medföljande barn som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda

ffaktorer. Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas. De faktorer som prövas är annars: — Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60—årsåldern eller därutöver. Ju högre ålder desto starkare är skälen för att ge tillstånd.

Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. Ju svårare förhållanden föräldrarna lever under desto starkare är skälen för att ge tillstånd. Med svåra förhållanden avses inte allmän fattigdom i landet utan att föräldrarna själva lever under avsevärt svårare förhållanden än befolkningen i allmänhet. Antal vuxna barn i Sverige och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av barnen finns i Sverige. De härvarande barnens situation. Om'barnen i Sverige varit här länge, ca fem år, eller är svenska medborgare talar detta starkt för att tillstånd bör ges. Även mycket stark känslomässig bindning till barn här — med t ex psykiska besvär som en följd av saknaden kan tala för tillstånd, likaså om barnen här faktiskt försörjt föräldrarna under senare år. D Föräldrapar med medföljande minderåriga barn kan beviljas tillstånd om det är fråga om endast ett minderårigt barn och om alla andra barn finns i Sverige och det dessutom föreligger starka humanitära skäl. Om det är fråga om mer än ett minderårigt barn eller om det finns ytterligare barn i annat land än Sverige, måste det föreligga ”synnerliga skäl”. C! Änka/änkling eller frånskild med barn under 16 år bör normalt accepteras om majoriteten av de vuxna barnen finns i Sverige. Om något av de medföljande barnen är 16 år eller äldre, om de vuxna barnen utomlands är lika många eller fler än den/dem som finns i Sverige eller om antalet medföljande barn inte står i rimligt förhållande till antalet här bosatta barn, krävs mycket starka humanitära skäl. Cl Ensamstående förälder utan medföljande minderåriga barn beviljas UT för bosättning hos barn häri landet utan några krav i fråga om antalet här bosatta barn, etc.

Andra anhöriga än föräldrar

El ”Hemmavarande" ogifta barn över 20 år som inte följt med föräldrarna vid utflyttningen till Sverige, exempelvis på grund av militärtjänst. D Annan nära släkting som i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande. D Annan nära släkting som kan betecknas som ”sista länk”, dvs en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar befinner sig i Sveri- ge.

Innan tillstånd beviljas för andra anhöriga än föräldrar sker en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid efter den förstes flyttning till Sverige som den andra söker tillstånd att få komma m m.

Vad som redovisats ovan är praxis sådan den utvecklats efter uttalanden i prop 1979/80:96 Ny utlänningslag och som den redovisas av SIV.

Anhöriga till politiska flyktingar

Som vi redogjort för i avsnitten 8.5.1.3 och 8.5.1.4 i bakgrundsbetinkandet hade utlänningslagkommittén i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlän- ningslag föreslagit att möjligheterna för flyktingar att ta hit sina släktingar skulle utvidgas. Föredragande statsrådet anslöt sig i prop 1979/%0:96 Ny utlänningslag till utlänningslagkommitténs förslag. Utlänningslagkommittén hade bl a uttalat att en politisk flyktings speciella sitution i Sverige med oro och ängslan för sina anhöriga i hemlandet borde kunna tas i beaktande och att föräldrar och syskon när omständigheterna var särskilt ömmande. framför allt för den härvarande, borde kunna få tillstånd att komma hit.

Uttalandena i prop 1979/80:96 synes inte ha medfört att praxi; när det gäller att bevilja tillstånd för anhöriga till flyktingari någon avgörande grad skulle skilja sig från praxis när det gäller tillstånd för anhöriga i allmänhet. Enligt SIV:s interna anvisningar kan några mer generella anvisningar knappast fastställas när det gäller vilken invandring av anhöriga till flyktingar som skall tillåtas utöver vad som gäller för anhörigai allmänhet. Det betonas i anvisningarna att omständigheterna måste vara väsentligt annorlinda än i normalfallet.

Några problem

Vi har ovan redovisat vilken krets av anhöriga utöver kärnfamilen som i praxis kan räkna med att få tillstånd i sverige på grund av sin anknytning hit.

I industriländer som i likhet med Sverige har ett relativt väl utbyggt samhälleligt skyddsnät räknas till kärnfamiljen i allmänhet endast make/ maka och minderåriga barn. I mindre utvecklade länder spelar oftz familjen den skyddsroll som samhället gör hos oss, vilket medför att till familjen räknas en betydligt vidare krets. Det blir då också viktigt att man har nära relationer och goda kontakter mellan familjemedlemmarna.

Familjens sociala roll i många länder innebär bl a att den som inte kan försörja sig själv i allmänhet måste tas om hand av någon släkting. Det gäller tex regelmässigt för åldriga föräldrar. I många kulturer är det vidare mer eller mindre otänkbart att ogifta personer och då särskilt kvinnor bor ensamma och har ett eget hushåll. De är hänvisade till att bo tillsammans med föräldrar eller hos någon gift släkting.

I många utvandringsländer är det således vanligt att ett hushåll består av betydligt fler familjemedlemmar än hos oss. Normalt består ett hushåll dock inte av alla som räknas till familjen. Det är t ex ovanligt i de flesta kulturkretsar att gifta syskon med egna familjer bor tillsammans,

Situationen för en släkting som blir kvari hemlandet blir givetvis väsentligt olika, beroende på om man i hemlandet tillhört samma hushållsgemenskap eller inte. Om en släkting flyttar till Sverige innebär det för den kvarvarande som i hemlandet inte tillhört samma hushåll att en del av hans sociala skyddsnät försvinner. För den som ingått i hushållet kan situationen dock bli

mycket svårare. Den kan tex innebära att försörjningen helt upphör. Ensamstående kvinnor kan hamna i ett särskilt utsatt läge.

För många invandrare i Sverige är det ett problem att familjebegreppet i Sverige är betydligt snävare än i det gamla hemlandet. Det är också bakgrunden till att kommittén — som nämnts inledningsvis i avsnitt 8.1.1 enligt direktiven bör göra en allsidig bedömning av vilka alternativa familjebegrepp som skulle kunna tillämpas med hänsyn till värderingar i skilda kulturkretsar,

En följd av ovanstående är också svårigheten att dra gränserna för vilken krets av anhöriga utöver kärnfamiljen — som bör tillåtas flytta hit. Som framgått av redogörelserna ovan finns en i detalj utvecklad praxis när det gäller föräldrar. En sådan detaljeringsgrad kan emellertid göra det svårt att fånga upp mer udda men ömmande fall.

8.1.7. Bostadsfrågan och försörjningen för anhöriga

l prop 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m m, sägs om bostadsfrågan bl a, att om en utlänning invandrar och avser att senare ta hit sin familj kan man knappast kräva att utlänningen redan från början disponerar en lämplig familjebostad. Å andra sidan bör familjebostad kunna disponeras vid familjens ankomst hit eller inom rimlig tid därefter. Ifråga om invandring av anhöriga sägs (s 114) att ”make och oförsörjda barn till utlänning som har tillstånd att vistas och arbeta här bör om bostadsfrågan är löst (kursiverat här) beviljas tillstånd utan prövning av deras försörjnings- möjligheter". Vidare sägs att motsvarande bör gälla föräldrar eller annan nära släkting men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande utlänningen för sin försörjning och utlänningen har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen.

I praxis har någon prövning av att bostadsfrågan är löst inte skett innan tillstånd beviljats för make/maka och oförsörjda barn. När det gäller andra släktingar skedde från början en prövning av att den här bosatta, vanligen barn till sökanden, kunde svara för försörjningen. Man utgick i regel från att sökanden skulle bo hos barn här i landet och att bostadsfrågan därmed var löst. En uppluckring av försörjningskravet skedde så småningom i praxis så att under senare delen av 1970—talet ensamstående föräldrar beviljades tillstånd om härvarande barn inte själva var beroende av kontinuerlig socialhjälp för sin försörjning, men utan prövning av om de klarade försörjningen av föräldrarna.

Försörjningskravet framför allt när det gäller gamla föräldrar kom att uppfattas som orättvist och inkonsekvent. Någon kontroll av att ett försörjningsåtagande fullföljdes skedde inte. Ett sådant åtagande kan heller inte enligt svensk lag bli bindande, och den som rest in i landet var i många fall efter inresan berättigad till socialhjälp, s k obligatorisk socialhjälp enligt dåvarande lag.

I satt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag anförde utlänningslag- kommittén att den fann det rimligt att föräldrar som är väsentligt beroende av barnet/barnen här i Sverige på annat sätt än för sin försörjning också borde få möjlighet att bosätta sig här. Den huvudsakliga skillnaden mot tidigare

praxis skulle då bli att någon prövning av de härvarande barnens möjligheter att försörja föräldrarna inte skulle ske. ,

Föredragande statsrådet anslöt sig i prop 1979/80:96 Ny utlänningslag till utlänningslagkommitténs överväganden på denna punkt.

I sin dokumentation av praxis när det gäller tillstånd för anhöriga säger SIV (år 1981) att det är ett frågetecken om bostadsfrågans ordnande i Sverige bör vägas in vid tillståndsgivningen. Så har inte skett i praxis och i vart fall om sökanden befinner sig i någon form av akut svår situation bör enligt SIV så inte ske heller i fortsättningen.

I praxis beviljas således i dag tillstånd för alla kategorier anhöriga utan att någon prövning av försörjningen eller av att bostadsfrågan är ordnad i regel sker.

Denna praxis har medfört problem i vissa fall. Det har framför allt gällt när det varit fråga om en stor familj som beviljats tillstånd. Sådan invandring har visserligen endast undantagsvis skett enligt vanliga regler, utom i fråga om make/maka och minderåriga barn. Det var dock inte ovanligt när det gällde tillstånd inom ramen för den särskilda familjeåterföreningskvoten för turkiska assyrier och syrianer (se avsnitt 8.5.3 i bakgrundsbetänkandet). Det kunde då inträffa att en stor familj kom till en kommun utan förvarning och behövde omedelbar försörjning och bostad.

8.2. Förslag till principer och riktlinjer

8.2.1. Make/maka och minderåriga barn

Någon ändring i nuvarande principer när det gäller att bevilja tillstånd för make/maka och minderåriga barn anser vi inte motiverad (till frågm om "snabba anknytningar” återkommer vi i avsnitt 8.2.2 och till äktenskap/ samboende där ena parten är minderårig i avsnitt 8.2.3). Det innebär att tillstånd regelmässigt skall beviljas för make/maka och minderåriga birn till svensk medborgare och till utländsk medborgare som är bosatt i Sverige. Samboende under äktenskapsliknande former bör liksom hittills jämställas med äktenskap och homosexuella förhållanden med heterosexuella.

När det gäller åldersgräns för medföljande barn är det enligt komnitte'ns mening inte rimligt att vägra tillstånd för den som är omyndig. Mynd'ghets— åldern är i Sverige 18 år men i flera andra länder 20 år. Den 20—årsgrän; som i dag generellt tillämpas i praxis när det gäller att bevilja tillstånd arser vi därför väl avvägd för normalfallen. Till frågan om hemmavarande han över 20 år återkommer vi i avsnitt 8.2.4. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas för barn under 20 ir bör liksom hittills i princip vara att de är ogifta. 8.2.2 ”Snabba anknytningar” och uppskjuten invandringsprövning

Äktenskap/samboende som är konstruktioner i syfte att underlätta för tågon att få tillstånd upplevs i dag som ett stort problem i de flesta invantrings-

länder (jfr redogörelsen för invandringspolitiken i ett antal andra länder i kapitel 16 i bakgrundsbetänkandet). Innan tillstånd beviljas på grund av äktenskap/samboende görs därför i Sverige liksom i flera andra invandrings— länder en ”prövning” av om det är fråga om ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst samboende innan tillstånd definitivt ges. Vi anser att det inte är möjligt att i fortsättningen avstå från en sådan ordning, trots att det innebär visst intrång i privatlivet för parterna.

Vi har diskuterat om inte denna ”prövning" av ett äktenskap/samboende bör begränsas till den första tillståndsprövningen, vilket skulle innebära att den som beviljas tillstånd på grund av ”snabb anknytning” redan från början accepteras som invandrare. En sådan lösning skulle självfallet innebära minst intrång i den personliga integriteten. Mot en sådan ordning kan dock två väsentliga invändningar resas. Med nuvarande ordning, där tillstånd i regel skall ha beviljats före inresan i Sverige, är det ofta inte möjligt att få fram en tillfredsställande utredning till den första tillståndsprövningen. Enbart ett mycket kortvarigt seriöst äktenskap eller samboende kan vidare inte anses grunda sådan anknytning till landet att bosättning här bör tillåtas.

Ovanstående resonemang leder till att ett system med uppskjuten invandringsprövning bör gälla även i fortsättningen för den som åberopar anknytning genom äktenskap/samboende som varat endast en kort tid. Uppskjuten invandringsprövning har emellertid flera stora nackdelar som vi delvis berört tidigare och som det gäller att motverka. Den part som beviljats tillstånd på grund av anknytning kommer för sitt fortsatta tillstånd i en beroendeställning till den här bosatta parten och kan därigenom komma att känna sig tvingad att stanna kvar i ett förhållande som han/hon helst skulle vilja lämna. Den som varit bosatt i Sverige någon tid kan vidare komma i ett svårt läge om han/hon tvingas återvända till hemlandet. Det gäller särskilt kvinnor som skulle tvingas återvända till ett land där skilsmässa inte är socialt accepterat och där ensamstående kvinnor möter särskilda svårigheter. Det kan också framstå som stötande om en person som varit bosatt här en tid och hunnit anpassa sig till arbetslivet och till samhällsförhållandena i övrigt tvingas lämna landet.

Hur lång prövotid som den uppskjutna invandringsprövningen bör innebära anser vi bör bestämmas av regeringen — i likhet med vad som nu gäller (jfr redogörelsen för arbetsmarknadsutskottets betänkande 1979/80:27 om en ny utlänningslag, avsnitt 8.4.1.2 i bakgrundsbetänkandet). En så lång prövotid som i dag gäller i normalfallet, dvs två är bör uppfattas som en maximitid. Den ”normaltid” som regeringen fastställer bör kunna frångås med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. För att minska nackdelarna med uppskjuten invandringsprövning bör den normala prövo- tiden sättas så kort som möjligt. Om det exempelvis av förlängningsansökan framgår att parterna har gemensamt barn bör tillstånd som invandrare i regel meddelas.

Om förhållandet upphör, bör tiden för vistelsen inte ensam avgöra ärencets utgång. Hänsyn bör tas till samtliga omständigheter i varje enskilt fall, främst om det finns gemensamt barn i förhållandet, situationen i hemlandet för den utvisningshotade samt i vilken utsträckning han/hon funnt sig tillrätta i arbetslivet och i samhället i övrigt här i Sverige. Kan det visas att parterna från början lämnat oriktiga uppgifter om sitt äktenskap/

samboende, och dessa oriktiga uppgifter varit grunden för tillstånd. bör det dock föreligga synnerligen starka skäl för att fortsatt tillstånd skall beviljas.

Av ovanstående följer också att om tillstånd beviljas på grund av ny anknytning sedan tidigare åberopat äktenskap/samboende upphört ny prövotid bör räknas endast undantgsvis, t ex om det föregående tillståndet grundats på ett skenförhållande. Vår slutsats blir att uppskjuten invandringsprövning visserligen är en ofullkomlig metod när det gäller att söka motverka invandring genom skenäktenskap och skenförhållanden. Vi finner det emellertid nödvändigt att tillämpa denna ordning även i fortsättningen när tillstånd beviljas på grund av äktenskap/samboende som varat en kort tid. Det finns annars risk för en betydande oreglerad invandring. Reglerna får emellertid inte tillämpas på ett sätt som är stötande för den allmänna rättskänslan, så att någon som levt här en tid under ordnade förhållanden tvingas lämna landet.

8.2.3. Äktenskap/samboende där ena parten är minderårig

När riksdagen år 1975 antog riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken formulerades också valfrihetsmålet, vilket enligt föredragande statsrådet (prop 1975226) bl a innebar att invandrarna skulle ha möjlighet att välja i vilken utsträckning de ville bibehålla och utveckla sin ursprungliga kulturella identitet. Valfrihetsmålet måste emellertid enligt kommitténs mening få vika när det strider mot grundläggande värderingar i det svenska samhället. En sådan grundläggande värdering är att barnäktenskap inte kan accepteras, vilket i svensk lagstiftning också kommit till uttryck i att sexuellt umgänge med den som är under 15 år är straffbart och att det i praktiken råder ett absolut förbud mot giftermål i Sverige för den som är under 15 år. Liksom hittills bör UT därför i princip inte beviljas på grund av äktenskap/ samboende om ena parten är under 15 år — även om det skulle vara fråga om ett äktenskap som är giltigt enligt hemlandets lag.

Läget är något annorlunda när båda parter är över 15 år men dock ännu inte har uppnått den svenska giftermålsåldern, 18 år. Den svenska giftermålsgränsen ärinte absolut. Det finns möjlighet för den som är mellan 15 och 18 år att ingå äktenskap om länsstyrelsen lämnar särskilt tillstånd till det. Länsstyrelsen prövar endast dispensansökningar från personer för vilka svensk lag är tillämplig, dvs huvudsakligen för svenska medborgare. Enligt vad som inhämtats från länsstyrelsen i Stockholms län har man de senaste åren haft 20—30 ansökningar om året, varav flertalet har bifallits. Länssty- relsen infordrar alltid yttrande från den sociala centralnämnden i kommunen och stor vikt fästs vid dess yttrande. Ansökan beviljas praktiskt taget undantagslöst om flickan är gravid. I övrigt tas stor hänsyn till åldern på så sätt att ansökan i regel inte beviljas för den som fortfarande är skolpliktig (undantag kan dock göras även här om flickan är gravid).

Kommittén vill för sin del framhålla att starka skäl talar mot att UT beviljas för minderåriga på grund av äktenskap/samboende. Det gäller framför allt i de fall där någon av parterna fortfarande är skolpliktig (dvs t o m vårterminen det år man fyller 16 år). Hänsyn till kulturmönster från andra

länder måste i sådana fall stå tillbaka för omsorg om unga människors möjligheter att anpassa sig i vårt samhälle. En annan ordning skulle motverka jämlikhetsmålet och det mål som gäller om jämställdhet mellan kvinnor och män. Vi anser det därför motiverat att i princip kräva att båda parter skall ha uppnått svensk giftermålsålder för att tillstånd skall beviljas på grund av äktenskap/samboende — även i sådana fall där utländsk lag som föreskriver lägre giftermålsålder skulle vara tillämplig.

Förhållandena kan emellertid vara sådana att det skulle framstå som mer stötande att vägra tillstånd än att ge tillstånd även om någon part är minderårig. Det kan gälla om flickan är gravid eller parterna eventuellt redan har gemensamt barn. Det kan också gälla en flicka som ingått äktenskap och som inte längre skulle tas emot av sin gamla familj. Ju yngre någon av parterna är desto starkare skäl måste normalt krävas för att tillstånd skall beviljas.

Det kan vara svårt att bedöma när det kan finnas skäl att göra avsteg från det generella kravet på att båda parter skall ha fyllt 18 år för att tillstånd skall beviljas på grund av äktenskap/samboende. Vi föreslår att den tillståndsbe- vil j ande myndigheten (SIV eller i undantagsfall regeringen) i tveksamma fall rådgör med sociala centralnämnden i kommunen innan undantag görs från huvudregeln. Undantag bör göras endast när det är motiverat av starka humanitära skäl. ! 1

8.2.4. Andra anhöriga

Som framgått av redogörelsen för direktiven i avsnitt 8.1.1 skall kommittén när det gäller invandring av anhöriga i princip utgå från de riktlinjer som redovisas i prop 1979/80:96. Kommittén bör dock enligt direktiven på ett par punkter överväga om ett något vidgat familjebegrepp kan tillämpas.

Vi har i avsnitt 8.1.6 berört den sociala roll familjen spelar i många länder och att till familjen ofta räknas en vidare krets än vad som är vanligt i Sverige. Starka humanitära skäl talar därför för en generös praxis när det gäller att medge invandring även för anhöriga som inte kan räknas till kärnfamiljen. Vi återkommer i avsnitten 10.1.2 och 10.1.3 till vikten av en generös praxis också i fråga om att bevilja Visering och UT för besök för nära anhöriga.

Av redogörelsen för utveckling av principer och praxis i fråga om invandring av anhöriga i kapitel 8 i bakgrundsbetänkandet och i avsnitt 8.1.6 ovan har framgått att det under det senaste decenniet skett en successiv utvidgning av kretsen anhöriga som tillåts komma till Sverige för bosättning. En sådan utvidgning har skett att alltfler föräldrar tillåtits invandra. Det finns i dag som tidigare redovisats en i detalj dokumenterad praxis rörande den krets som får tillstånd här.

Det äri och för sig fullt möjligt att ytterligare utveckla praxis på ett sådant sätt att en något vidare krets anhöriga än i dag får möjlighet till bosättning här. Enligt vår mening är det emellertid svårt att med en generellt verkande men generös praxis uppnå någon nämnvärd vidgning av nuvarande familjebegrepp utan att det samtidigt innebär att tillstånd beviljas för personer med jämförelsevis mindre starka skäl. Vi anser det exempelvis knappast rimligt att relativt unga föräldrar med minderåriga barn medges rätt

att bosätta sig i Sverige bara därför att ett vuxet barn är bosatt här. När det gäller syskon är det svårt att se hur någon nämnvärd utvidgning av nuvarande praxis skulle kunna ske utan att det innebär att flertalet av de personer som har något syskon i Sverige får möjlighet till bosättning här. Det skulle lika litet som när det gäller unga föräldrar vara rimligt. Det skulle också sannolikt leda till ett starkt invandringstyck eftersom det dels rör sig om ett relativt stort antal personer som tillhör denna familjekrets, dels är fråga om yngre människor med generellt sett större benägenhet att flytta än äldre.

Vår slutsats blir att ytterligare utveckling av praxis, som innebär att fler generellt verkande kriterier (ålder, civilstånd, antal barn i Sverige ochi annat land m m) ställs upp, inte är en lämplig metod om man önskar underlätta familjeinvandring. Praxis bör i stället utvecklas så att större hänsyn kan tas till ömmande men mer udda omständigheter som faller utanför de kriterier som finns i dag. Att utveckla praxis för de ömmande fallen kan emellertid bli svårt när det gäller föräldrar och nästintill omöjligt i fråga om syskon, om man inte har någon form av gränsdragning för vilka ömmande fall som kan komma ifråga. En antalsmässig riktpunkt skulle underlätta en sådan gränsdragning genom att en ”ram” sätts upp inom vilken praxisutvecklingen kan ske. Det skulle göra det lättare för SIV att utveckla en praxis som innebär att ökad hänsyn kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet.

Enligt sina direktiv skall kommittén bl a överväga om det är möjligt och lämpligt att på förhand avgöra hur stort utymmet för den årliga inflyttningen av olika kategorier invandrare bör vara med hänsyn till Sveriges möjligheter att på ett tillfredsställande sätt ta emot dem. I fråga om invandring av anhöriga finner vi att det bör vara såväl möjligt som lämpligt även om en antalsmässig riktpunkt kan vålla en del praktiska problem för SIV vid tillämpningen.

En antalsmässig riktpunkt kan vara positiv för de anhöriga som önskar återförenas också i ett annat avseende. Ett avslag behöver inte uppfattas som så definitivt som det ofta är i dag. Om sökanden tillhör den krets som har utsikter att få tillstånd inom denna ram, finns möjligheten kvar att kunna få tillstånd ett kommande år även om det blir avslag på den första ansökning- en.

Huvudargumentet mot en antalsmässig riktpunkt för anhöriga har tidigare varit att lika fall skulle kunna komma att behandlas olika, framför allt om en spontaninrest skulle avvisas eller utvisas samtidigt som en annan anhörig i samma situation skulle beviljas tillstånd före inresan inom ramantalet. Det argumentet har till större delen fallit genom det principiella krav på UT före inresan som gäller från den 1 april 1981.

En antalsmässig riktpunkt skulle kunna utformas enligt olika alternativ. Ett alternativ skulle vara att den innefattade alla anhöriga, inklusive medlemmar av kärnfamiljen. Antalet måste då avpassas så att det inte finns risk för att någon medlem av kärnfamiljen vägras tillstånd och så att det också finns visst utrymme för andra anhöriga. En sådan utformning skulle vara till fördel genom att man iförväg skulle ha en tämligen exakt kännedom om hur många anhöriga som skulle komma att tas emot här under ett år.

Vi anser emellertid att det skulle kunna uppfattas som stötande att medlemmar av kärnfamiljen skulle omfattas av en antalsmässig riktpunkt — även om antalet skulle avpassas så att det i realiteten inte skulle finnas risk för

att medlemmar av kärnfamiljen skulle vägras tillstånd. Vi kan därför inte förorda en sådan lösning.

Vår slutsats blir att en antalsmässig riktpunkt bör avse endast anhöriga som inte tillhör kärnfamiljen (make/maka, samboende och minderåriga barn). Även andra anhöriga, som ingått i familje- eller rättare sagt hushållsgemen- skapen, bör i detta sammanhang hänföras till kärnfamiljen. Personer som i hemlandet ingått i hushållsgemenskapen beviljas i dag enligt av SIV dokumenterad praxis regelmässigt tillstånd. Dessa personer utgörs ofta av hemmavarande ogifta barn över 20 år. Kvinnans ställningi många länder kan göra det mycket svårt för ensamstående kvinnor att bilda eget hushåll. Det är som vi tidigare nämnt inte ovanligt att ogifta döttrar oavsett ålder bor hemma hos sina föräldrar och att de efter föräldrarnas död förutsätts bo tillsammans med någon nära manlig släkting, tex en bror. Vi finner det angeläget att tillstånd i sådana fall beviljas även om det undantagsvis skulle röra sig om mer än en person. Detsamma gäller personer som enligt hittillsvarande praxis kan betecknas som ”sista länk—fall”.

Det bör ankomma på SIV att med nuvarande praxis som grund genom en prövning från fall till fall avgöra vilka ytterligare sökande som bör tas emot inom ramen för systemet med en antalsmässig riktpunkt. För vår del vill vi framhålla att vi finner det rimligt att försteg ges åldriga föräldrar. Vidare anser vi att inte bara släktskapen bör tillmätas betydelse utan hänsyn även tas till den/de här bosattas situation. Avseende bör bl a fästas vid hur länge den härvarande bott i Sverige och om han/hon är svensk medborgare. Hänsyn till den härvarande innebär även att visst försteg bör ges anhöriga till flyktingar, se vidare i det följande. Det kan också finnas skäl att ge förstegi en situation när någon här bosatt saknar anhöriga i Sverige och skulle finna sin situation mindre svår om en anhörig från hemlandet fick flytta hit.

Det kan slutligen förekomma fall där släktskapen inte är tillräcklig för att mottagande skall komma i fråga enligt de gällande kriterierna men där sökanden härutöver kan åberopa humanitära skäl och där tillstånd i dag beviljas i praxis. Fall där de humanitära skälen har en politisk bakgrund har vi behandlat i kapitel 7 och de renodlat humanitära fallen återkommer vi till i kapitel 9. Också när det föreligger en kombination av anknytning och starka, väsentligen till sökandens personliga förhållanden knutna humanitära skäl, som dock var för sig inte är tillräckliga, bör invandring kunna tillåtas. I hittillsvarande praxis har det rört sig om en antalsmässigt mycket liten grupp.

Anhöriga till personer som själva kommit hit genom ”snabb anknytning.” kommer däremot sannolikt att ges lägre prioritet ån anhöriga till andra kategorier — när det gäller hänsynen till den härvarande. De som kommit hit genom ”snabb anknytning” har i allmänhet på ett annat sätt än andra invandrare själva valt att flytta hit beroende på en anknytning hit, och de torde i mindre utsträckning än andra kategorier vara förhindrade att besöka sitt hemland. Vi utgår från att invandring av anhöriga till den som kommit hit _ genom ”snabb anknytning” i regel inte kan medges annat än i fråga om ogifta barn under 20 år förrän den härvarande accepterats som- invand- rare.

Ett alternativt familjebegrepp med hänsyn till värderingar i skilda kulturkretsar

Enligt direktiven skall kommittén allsidigt bedöma "vilka alternativa familjebegrepp som skulle kunna tillämpas med hänsyn till värderingar i skilda kulturkretsar”. I avsnitt 8.2.3 har vi framhållit att äktenskap/ samboende där ena parten är minderårig i regel inte kan accepteras. Detsamma gäller ett alternativt familjebegrepp i meningen annorlunda familjebegrepp, exempelvis månggifte. Valfrihetsmålet kan inte få åberopas när det strider mot grundläggande värderingar i det svenska samhället.

Hithörande frågor måste så långt det går att utreda beaktas i ärenden som gäller primärinvandring. Som exempel kan nämnas att SIV för några år sedan beviljade tillstånd för en man som efter ankomsten hit ansökte om tillstånd för ett stort antal av sina ca 25 minderåriga barn med flera olika hustrur (felaktiga uppgifter om familjeförhållandena hade lämnats i grundutredning- en). Vi anser att om sådana förhållanden är kända, tillstånd till primärin- vandring i regel inte kan medges.

När det gäller ett alternativt familjebegrepp i betydelsen vidgat familjebegrepp vill vi framhålla följande. Vi anser att det inte är möjligt att generellt tillämpa ett vidgat familjebegrepp för anhöriga till personer från vissa länder eller kulturer. Det skulle möta stora svårigheter att avgöra för vilka länder eller kulturområden som ett sådant vidgat familjebegrepp skulle gälla. Invandrare från länder och kulturområden, som inte skulle omfattas av ett sådant vidgat familjebegrepp, skulle sannolikt också uppfatta en sådan ordning som djupt orättvis. Som vi framfört ovan anser vi däremot att särskild hänsyn bör tas till sådana omständigheter som att i många länder ogifta kvinnor inte bor i eget hushåll. Det är emellertid inte fråga om att tillämpa ett vidgat familjebegrepp för personer från vissa kulturkretsar. I stället bör hänsyn tas till den rent faktiska familjesituationen i det enskilda fallet, när systemet med en riktpunkt tillämpas.

Vidgat familjebegrepp vad gäller släktingar till flyktingar och andra

I prop 1979/80:96 förordade föredragande statsrådet ett i viss mån vidgat familjebegrepp när det gäller flyktingars rätt att ta hit anhöriga. Enligt direktiven bör kommittén pröva frågan om tillämpning av ett vidgat familjebegrepp även vad gäller släktingar till dem som inte är flyktingar men som har fått stanna på grund av humanitära skäl av politisk art. Som anförts i avsnitt 8.1.6 synes emellertid uttalandena i prop 1979/80:96 inte ha medfört att praxis i fråga om tillstånd för anhöriga till flyktingar skulle skilja sig på något avgörande sätt från praxis när det gäller tillstånd för anhöriga i allmänhet.

När det gäller begränsningen till anhöriga till flyktingar framhöll utlänningslagkommittén i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag att den politiske flyktingen befann sig i en särskilt utsatt situation och därför hade större behov än andra invandrare av att få sina anhöriga till Sverige. Så är säkerligen ofta fallet. Motsvarande kan emellertid gälla också den vars skäl inte varit så starka att han fått flyktingstatus. Även för en person som inte haft några politiska skäl för att utvandra till Sverige kan det vara svårt

eller omöjligt att träffa de anhöriga som är kvari hemlandet. Det kan bero på avstånd och ekonomiska skäl men också exempelvis på att en man här i landet inte kan resa till sitt hemland ens som svensk medborgare utan att tvingas göra en flerårig militärtjänst.

Som vi framhållit ovan anser vi att stor hänsyn bör tas till den härvarandes situation när det gäller att avgöra vem som bör tillåtas invandra inom ramen för systemet med en antalsmässig riktpunkt. Svårigheter att träffa de anhöriga i hemlandet och oro för deras situation där är faktorer som gör att det ofta är motiverat att ge ett försteg för anhöriga till flyktingar. Om samma faktorer föreligger beträffande anhöriga till andra än flyktingar bör försteg kunna ges även åt dessa anhöriga. Den antalsmässiga riktpunkten innebär att risk inte finns för att alltför många anhöriga på så sätt skulle beviljas tillstånd. Det var den farhågan som avhöll utlänningslagkommittén från att föreslå att det något vidgade familjebegreppet skulle tillämpas beträffande andra än anhöriga till dem som fått flyktingstatus.

8.2.5. Bostadsfrågan och försörjningen för anhöriga

Som framgått i avsnitten 8.1.5 och 8.2.5 sker i regel ingen prövning av försörjningen eller av att bostadsfrågan är ordnad innan tillstånd beviljas för anhöriga.

Enligt kommitténs mening bör någon ändring av praxis inte ske när det gäller att bevilja tillstånd för make/maka, samboende och minderåriga barn samt annan släkting som ingått i familjegemenskapen och tillhört samma hushåll. Att bostadsfrågan kan lösas även för de anhöriga bör dock i möjligaste mån beaktas innan tillstånd beviljas för primärinvandring.

Förhållandet är något annorlunda när det gäller anhöriga som enligt kommitténs förslag skulle tillåtas komma inom ramen för ett årligen fastställt antal. Det rör sig här om personer som ofta inte befinner sig i en akut nödsituation. Om det gäller en ensamstående person som enligt uppgift skall bo tillsammans med härvarande barn torde det ofta inte finnas anledning att göra någon mera ingående undersökning. Om det däremot framgår att sökanden inte skall bo tillsammans med härvarande barn eller om det är fråga om en hel familj som skall komma hit, kan det ifrågasättas om inte en närmare undersökning bör göras av hur främst bostadsfrågan skall lösas. En sådan utredning borde i så fall ske i samråd med den tilltänkta bosättnings- kommunen , som kan bedöma möjligheterna att ordna erforderlig bostad. Ett alternativ som därvid bör övervägas är om det skulle vara möjligt att ordna en rymligare bostad för den här bosatta personen för att möjliggöra att släktingarna får bo tillsammans. Hänsyn måste därvid tas till att invandrare kommer såväl från kulturer där det i likhet med i Sverige är normalt att olika generationer inte bor tillsammans som från kulturer där det tvärtom är det normala.

Om det skulle visa sig att bostadsfrågan för tillfället inte kan lösas, skulle sökanden få vänta på tillstånd. Om alla förutsättningar i övrigt för tillstånd är uppfyllda kan det dock inte vara rimligt att enbart hänvisning till svårigheter att lösa bostadsfrågan skall förhindra tillstånd. I stället bör kommunen få skäligt rådrum att söka lösa frågan och tillstånd därefter beviljas.

När det gäller anhöriga som inte kan få någon hjälp av härvarande

släktingar och som önskar garantier för att bostad och försörjning skall vara ordnad innan de reser hit, kan det ifrågasättas om det står i överensstäm— melse med intentionerna bakom gällande principer att bevilja tillstånd. Utlänningslagkommittén talade om att tillstånd borde beviljas också för föräldrar som på annat sätt än för sin försörjning var beroende av här bosatta barn. Det skulle t ex kunna röra sig om ett beroende av omvårdnad eller ett starkt känslomässigt beroende. Ett känslomässigt beroende är visserligen svårt att mäta. Det kan dock ifrågasättas hur starkt beroende det kan vara fråga om i fall där föräldrarna och barnen inte har för avsikt att sammanbo och där barnen förklarar att de inte på något sätt kan bidra till att ta hand om eller försörja föräldrarna, inte ens under en begränsad tid i avvaktan på att egen bostad kan ordnas. Som utlänningslagkommittén framhöll är det såväl meningslöst som orättvist att ställa upp krav på att härvarande barn skall svara för föräldrarnas försörjning. Det hindrar däremot inte att barnens vilja att efter förmåga ta hand om åldriga föräldrar är en omständighet som bör vägas in vid tillståndsgivningen.

Skälen till att barn här i landet önskar ta hit sina föräldrar kan vara flera. I de flesta fall är det säkerligen fråga om en kombination av en ömsesidig känslomässig bindning och en önskan, kanske en plikt, att ta hand om och hjälpa föräldrarna. De principer och riktlinjer som finns i prop 1968:142 utgår — liksom utlänningslagkommittén från att så alltid är fallet. Undantagsvis kan det dock framgå att det främsta skälet till att föräldrarna vill flytta hit är önskemål om att det svenska samhället skall svara för att de får det ekonomiskt bättre i Sverige än i hemlandet — även om föräldrarna i hemlandet lever på en standard som ligger i nivå med eller över den i landet normala. Om skälen är av sistnämnda slag bör det kunna vägas in vid tillståndsprövningen.

8.2.6. Kravet på UT före inresan

Som ofta framhållits gäller från den 1 april 1981 att UTi princip skall ha beviljats före inresan i landet och att UT får beviljas efter inresan endast i vissa undantagsfall. Undantag gäller enligt 33 & UtlF bl a om utlänningen

3. avser att förena 'sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denna utom riket, eller

4. av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in.

I prop 1979/80:96 Ny utlänningslag anför föredragande statsrådet bl a (s 34) att undantag från huvudregeln måste göras för de klara familjesammanfö- ringsfallen. Härmed avses då den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. I fråga om andra familjesammanförings- fall bör det enligt föredraganden i allmänhet få anses naturligt att kräva att frågan om UT prövas före inresan. I vissa fall, fortsätter föredraganden, kan emellertid även i dessa fall skälen vara så ömmande att det skulle vara stötande att kräva att utlänningen återvänder hem. Allmänt sett är det dock enligt propositionen angeläget att undantagen begränsas genom en strikt tillämpning.

I de av SIV i samråd med RPS utfärdade föreskrifterna och allmänna råden om UT före inresan (RPS cirkulärmeddelande CM 17/82, 1982 11 18) sägs bl a om familjesammanföringsfall, att ordet ”sammanlevt” normalt innebär att parterna skall ha bott i ett gemensamt hem utomlands och att en sammanlevnad i ena partens hem under semestervistelser inte är tillräckligt, även om det skulle vara fråga om ett flertal månadslånga perioder. För andra personer tillhörande familjegemenskapen än make/maka och barn under 20 år måste vidare kravet på att UT skall ha beviljats före inresan upprätthål- las.

När det gäller andra anhöriga kan UT beviljas efter inresan enligt 33 & UtlF punkten 4, om det föreligger skäl av synnerlig vikt. Härom sägs bl a i de nämnda föreskrifterna att undantag från kravet på UT före inresan inte generellt kan göras för exempelvis föräldrar, även om den materiella tillståndsfrågan är närmast självklar. En kombination av omständigheter kan dock, sägs det, medföra att det skulle vara stötande för rättskänslan att inte tillåta en materiell prövning trots att inresan har ägt rum. En bedömning får då göras i det enskilda fallet, varvid hänsyn tas till omständigheter såsom ålder, sjukdom, handikapp, hemresans längd och besvärlighet etc. Samtidigt måste den allmänna riktlinjen beaktas att undantagsfallen skall begränsas i största möjliga utsträckning.

Vi vill för vår del erinra om att kravet på att UT regelmässigt skall ha beviljats före inresan i landet infördes främst som ett försök att komma tillrätta med fall av ”snabb anknytning” som kunde misstänkas vara skenförhållanden. Kravet på UT före inresan synes också ha fått önskvärd effekt, antalet tillstånd beviljade på grund av ”snabb anknytning” har — som vi framhållit i avsnitt 8.1.2 — minskat relativt kraftigt främst som en följd av att antalet ansökningar efter inresa minskat.

Kravet på UT före inresan har emellertid även medfört problem i vissa fall. Detta gäller bl a invandrare som under sin årliga semestervistelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman. I sådana fall upprätthålls kravet på att UT skall ha beviljats före inresan, eftersom parterna inte tidigare sammanlevt utomlands. Turkiska Riksförbundet har i en skrivelse i april 1983 till kommittén anfört bl a följande:

För de turkiska medborgare, som har arbets- och uppehållstillstånd i Sverige och som reser till Turkiet för att gifta sig, borde det inte ta 3—6 månader att ordna inresepapperen för makan/maken. För att denna väntetid skall elimineras, borde de svenska konsulaten, utan att ansökan först sändes till Invandrarverket, kunna utfärda , inresevisum till Sverige för makan/maken. Proceduren med att ordna arbets- och uppehållstillstånd borde kunna skötas först efter det att makarna kommit till Sverige.

Den som i den situation riksförbundet tar upp ingår äktenskap i hemlandet under vistelse där hamnar enligt vår mening ofta i ett orimligt läge. UT kan inte med utsikt till framgång sökas innan äktenskapet ingåtts och ansökan efter att så har skett hinner i regel inte prövas under den tid en normal semester varar. Resultatet blir att makar inte kan resa till Sverige gemensamt, vilket naturligtvis inte är acceptabelt.

Ett problem är att man många gånger har anledning misstänka att det är fråga om ett skenäktenskap. När det emellertid gäller fall där det finns en

relation mellan parterna (motsvarande förlovningi Sverige) och ibland även mellan familjerna med sikte på att äktenskap skall ingås, bör detta kunna accepteras som grund för inresa och prövning av UT—ansökan här i landet. Motsvarande bedömning att ett äktenskap är seriöst bör kunna göras också i andra fall och naturligtvis även beträffande ett äktenskap där den ena kontrahenten är svenskfödd. I ett fall som det turkiska bör bevis om ingånget äktenskap kunna läggas till grund för att Visering beviljas av vederbörande utlandsmyndighet. För att emellertid förebygga missbruk är det enligt vår mening nödvändigt att tillämpa systemet med uppskjuten invandringspröv- ningi dessa fall på det sätt som gäller för ”snabb anknytning”, något som det beskrivna fallet egentligen inte är. Prövningen av om äktenskap är bona fide måste ske med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. Några andra riktlinjer kan knappast ges. Det är emellertid viktigt att noggrant följa utvecklingen för att förebygga att denna ordning kommer att motverka syftet med att UT skall vara klart före inresan.

Det finns enligt vår mening heller inte anledning att upprätthålla en strikt tillämpning av kravet på UT före inresan när det är fråga om andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen och det är uppenbart att en materiell prövning av ansökan skulle leda till bifall. Detta kan exempelvis gälla för föräldrar.

9 Övrig invandring av icke nordbor

9.2.1. Allmänt

Vi har i avsnitt 9.1.1 framhållit att gemensamt för samtliga kategorier invandrare, som behandlas i detta kapitel, är att av statsmakterna fastställda riktlinjer saknas. De kategorier vi beskrivit är antalsmässigt små. Vi har sökt ge en heltäckande bild av de grupper som varit aktuella i praxis. Fler kan emellertid ha förekommit och det är svårt att i förväg förutse vilka ytterligare grupper som eventuellt kan bli aktuella i framtiden. Vi anser därför att endast mycket allmänna riktlinjer bör läggas fast beträffande vad vi kallat ”övrig invandring”, och att de krav som bör ställas upp för att tillstånd skall beviljas för de olika kategorierna bör få utformas i praxis. Vi vill även i detta sammanhang erinra om att praxis när det gäller nya grupper eller kategorier bör utformas i ett samspel mellan SIV och regeringen.

Av 31 & UtlF framgår att UT får beviljas bl a om (p 2) sådant fall föreligger som avses i 6 & UtlL eller ”om det annars är motiverat av humanitära skäl” om (p 3) utlänningen har fått tillstånd att arbeta här eller ”hans försörjning här är ordnad på något annat sätt” samt om (p 4) utlänningen har familjeanknytning till en person som är bosatt här eller ”annars har särskild anknytning till Sverige”. Dessa stadganden i UtlF täcker bl a de fall som behandlas i detta kapitel. Vi anser att det bör vara principiellt möjligt för alla i kapitel 9 beskrivna kategorier att också i fortsättningen få tillstånd. Med detta principiella uttalande som grund anser vi att de principer som nu tillämpas är en god utgångspunkt för en fortsatt utveckling av praxis som ligger i linje med de övergripande principer som enligt kapitel 3 bör gälla för invandringen. Beträffande några av de uppräknade kategorierna har vi emellertid vissa synpunkter som anges i det följande.

Vi anser i huvudsak att de riktlinjer SIV tillämpar är en god utgångspunkt för praxisutvecklingen. På ett par punkter har vi dock förslag till modifiering- ar.

Anknytning genom tidigare vistelse i Sverige

Det är en välkommen åtgärd att SIV nu har dokumenterat den praxis som tillämpas hos SIV när det gäller att bevilja tillstånd på grund av anknytning

genom tidigare vistelse i Sverige. I avsnitt 11.2 lägger vi fram förslag om att de som invandringsprövas första gången de söker tillstånd — vilket är huvudre- geln vid invandring också skall ges PUT från början och inte som nu efter minst ett års legal vistelse här. När förutsättningar att bevilja tillstånd på grund av tidigare vistelse föreligger, bör PUT beviljas i enlighet med den i avsnitt 11.2 föreslagna huvudregeln.

Samarbetsgruppen för tio riksomfattande invandrarorganisationer har i skrivelse den 5 april 1983 till kommittén framfört, att invandrare som vistats i Sverige en längre tid bör likställas med svenska medborgare vad beträffar möjligheterna att utvandra från Sverige och sedan återinvandra hit oavsett längden av vistelsen utomlands. Samarbetsgruppen föreslår att den som varit bosatt i Sverige minst tio år skall ha rätt att fritt återinvandra till Sverige oavsett längden av vistelsen utomlands och även ha rätt att behålla PUT under obegränsad tid. Samarbetsgruppen förklarar sig i övrigt inte ha några erinringar mot de riktlinjer som SIV arbetar efter och som redovisats i avsnitt 9.1.2.

Vi vill för vår del instämma i vad samarbetsgruppen anfört om att den som varit bosatt i Sverige under mycket lång tid bör ha rätt att återvända hit oavsett längden av en vistelse utomlands. SIV har angett att undantag kan göras och tillstånd beviljas efter en långvarig vistelse utomlands om vistelsen i Sverige varit mycket lång, minst 10—15 år. Vi anser att denna tid i enlighet med vad samarbetsgruppen föreslagit bör kunna preciseras så att tio år blir en riktpunkt. Vi återkommeri kapitel 11 till frågan om det skall vara möjligt att behålla PUT under en långvarig bosättning utomlands.

När det gäller tillstånd på grund av anknytning genom tidigare vistelse här vill vi ytterligare tillägga, att det kan finnas skäl till en mera generös behandling av den som beviljats sitt första tillstånd i Sverige av politiska skäl, och Som återvänt hem sedan de politiska förhållandena i hemlandet ändrats, men som efter en ny ändring av förhållandena där riskerar att råka illa ut och därför vill återinvandra hit. Det anförda gäller när de politiska skälen inte är så starka att en fristad kan ges på den grunden eller när sökanden lyckats fly från hemlandet och vistas i tredje land.

Anknytning genom anställning hos svenskt företag utomlands

Vi vill ifrågasätta om enbart anknytning till Sverige genom anställning hos svenskt företag utomlands skall kunna anses utgöra sådan anknytning till landet att tillstånd på denna grund kan beviljas. Det är en praxis som torde ha utvecklats för lång tid sedan när antalet svenska företag utomlands var begränsat och när anställning hos ett sådant företag inte sällan innebar täta kontakter med Sverige. I dag finns utländska dotterbolag till svenska företag med tiotusentals anställda och där anställning vid företaget för de allra flesta inte innebär kontakter i någon form med vare sig Sverige eller med svensk personal inom företaget. Vi har i vår undersökning inte funnit något fall där tillstånd beviljats på denna grund och underhandskontakter med SIV har visat att det heller inte torde ha förekommit under senare år. Med hänsyn till att enligt långvarig tidigare praxis anknytning genom anställning hos svenskt företag utomlands ansetts kunna utgöra grund för tillstånd, vill vi uttala att

detta bör accepteras bara i absoluta undantagsfall när det föreligger också någon annan form av anknytning till Sverige.

9.2.3. Personer med försörjningen tryggad på annat sätt än genom verksamhet som kräver AT

Till rubricerade kategori har vi hänfört personer med försörjningen tryggad genom pension eller eljest med egna medel, egna företagare och fria yrkesutövare, se närmare avsnitten 9.1.6— 9.1.8. Gemensamt för dem alla är att de kan sägas utgöra led i en form av internationellt utbyte, svenska pensionärer bosätter sig efter pensioneringen utomlands och svenska medborgare ger sig ut som egna företagare och fria yrkesutövare. Vår översikt av invandringspolitiken i ett antal invandringsländer — redovisad i kapitel 16 i bakgrundsbetänkandet visar att detta är möjligt i de flesta av dessa länder. Att det rör sig om en form av internationellt utbyte måste enligt vår mening beaktas, när praxis i Sverige utformas, så att de svenska reglerna inte avsevärt skiljer sig från dem i andra jämförbara länder.

När det gäller personer med försörjningen tryggad genom pension från hemlandet förefaller SIV:s nuvarande praxis att vara mycket restriktiv. Tillstånd kan enligt denna praxis beviljas endast om det föreligger ”synnerliga skäl”, vilket är ett uttryck för att det skall kunna ske endast i absoluta undantagsfall.

Bakgrunden till den mera restriktiva inställningen till pensionärer som SIV intog år 1981 torde vara att man ansett att det är sannolikt att pensionärer i högre grad än invandrare i allmänhet kommer att ställa anspråk på det svenska samhället i form av sjuk- och åldringsvård. Samtidigt betalar många pensionärer skatt inte i Sverige utan i sitt hemland.

Vi vill ifrågasätta om inte risken för att pensionärer skall ta i anspråk betydande resurser inom sjuk- och åldringsvården överdrivits. De som beviljats tillstånd i Sverige i egenskap av pensionärer med 'ryggad försörjning torde regelmässigt ha försörjningen tryggad äveni hemlandet och i allmänhet också ha tillgång till sjuk— och åldringsvård där. Vi bedöner det därför som sannolikt att de flesta som blir i behov av längre tids institutionsvård kommer att vilja ha denna vård i sitt gamla hemland.

Som vi framhållit ovan måste även när det gäller pensionärer beattas att det i viss mån är fråga om ett internationellt utbyte. Vi anser det därför motiverat med någon uppmjukning av nuvarande praxis så att tillstånd kan beviljas pensionärer och andra med försörjningen tryggad genom egna medel om det föreligger ”särskilda skäl” utöver fastighetsinnehav, t ex någon form "av anknytning. Det är fortfarande ett uttryck för att tillstånd bör beviljas endast i undantagsfall men innebär något mindre stränga krav in vad ”synnerliga- skäl” gör.

Ifråga om egna företagare och fria yrkesutövare anser vi att —i liklet med nuvarande praxis ett system med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas för att försörjningen skall kunna bedömas.

Vad beträffar egna företagare framgår av vår undersökning av nvand- ringspolitiken i vissa andra länder att det förekommer att speciella ker ställs upp när det gäller tillgång till kapital och tilltänkt verksamhet. I StOibritan- nien krävs t ex att sökanden skall disponera ett kapital om minst £ 100000 för

att få tillstånd som egen företagare. I Danmark ges i princip inte tillstånd för verksamhet inom servicesektorn, tex för att driva restaurang, butik eller tvättinrättning. Vi anser inte att sådana formella krav bör ställas när det gäller tillgång till kapital och verksamhetens inriktning. Däremot måste en strikt prövning göras där kontroll sker av att sökanden har tillgång till uppgivet kapital, att tillstånd föreligger från riksbanken att införa detta kapital och att verksamhetsplanerna såvitt kan bedömas är realistiska. Det måste uppmärksammas att det kan vara fråga om försök att kringgå de vanliga invandringsbestämmelserna.

När det gäller fria yrkesutövare kan det vara svårt att i förstagångsärendet bedöma sökandens utsikter att försörja sig inom sitt yrke i Sverige. Normalt måste därför krävas att sökanden utomlands varit etablerad inom yrket eller att han kan visa att han har egna medel som täcker försörjningen under den tid för vilken det första tillståndet beviljas. Vi kan därmed inte tillstyrka den i avsnitt 9.1.8 nämnda framställningen från Sveriges invandrarförfattares förbund. Som vi inledningsvis framhållit måste det emellertid även i fråga om fria yrkesutövare beaktas att det i stor utsträckning är fråga om ett internationellt utbyte. Det är också ett utbyte som kan vara berikande för såväl länder som individer, och det är angeläget att praxis utvecklas i generös anda.

Make/maka till egna företagare och fria yrkesutövare bör beviljas AT under den tid som andra maken har UT. I samband med att AT beviljas måste make/maka underrättas om att förlängning av tillståndet är beroende av att den andra maken beviljas förlängt UT.

9.2.4. Humanitära skäl

I avsnitt 9.1.9 har vi redovisat att det i några enstaka undantagsfall har förekommit att personer med renodlat humanitära skäl och utan anknytning hit har fått stanna i Sverige. Synnerliga skäl att bevilja tillstånd har ansetts föreligga. Också i fortsättningen bör något enstaka sådant fall kunna accepteras när mycket starka humanitära skäl föreligger. Som vi förordat i kapitel 7 bör även den som riskerar barbariskt straff för icke politiska handlingar som är kriminella också i Sverige kunna anses uppfylla kraven på att ”mycket starka humanitära skäl” skall föreligga.

9.1. Utveckling av principer och praxis

9.1.1. Bakgrund

I kapitel 9 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för vad vi där kallat ”övrig invandring”. Det rör sig om två huvudkategorier, personer med annan anknytning till Sverige än genom nära anhöriga och personer med försörjningen tryggad på annat sätt än genom verksamhet som kräver AT. Till gruppen ”övrig invandring” för vi också personer med andra humanitära skäl än dem som vi tagit upp i kapitlen 7 och 8. Anknytning på annat sätt än genom nära anhöriga förekommer främst genom Cl tidigare vistelse i Sverige, [] svenskt påbrå, El anställning ombord på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands, samt Cl anställning hos utländsk ambassad/konsulat i Sverige.

Personer med försörjningen tryggad på annat sätt än genom arbete som kräver AT utgörs främst av D personer med försörjningen tryggad genom pension eller eljest med egna medel, E! egna företagare, samt I: fria yrkesutövare.

Det finns inte några av statsmakterna antagna riktlinjer för invandring av ovan angivna kategorier. Det är här helt en fråga om praxis, som dock när det gäller flera av kategorierna synes vara bristfälligt utvecklad. Det torde främst hänga samman med att det rör sig om antalsmässigt små grupper. I bakgrundsbetänkandet (kapitel 1) har vi räknat med att dessa grupper tillsammans utgjorde högst 5 % av den utomnordiska invandringen år 1980. Den största enskilda gruppen utgjordes av personer med svenskt påbrå, men de som åberopar tidigare vistelse i Sverige är också en stor och växande grupp.

9.1.2. Anknytning genom tidigare vistelse i Sverige

I kapitel 15 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat att av alla utländska medborgare som invandrat till Sverige under senare år har ungefär en

åttondel varit kyrkobokförda i Sverige tidigare. Då ingår även nordbor. Men även om nordborna, bland vilka det är vanligare med upprepade flyttningar än i de flesta andra grupper, räknas bort, innebär detta att en mycket betydande del av de icke—nordiska invandrarna till Sverige varit bosatta här tidigare. I kommitténs undersökning av samtliga ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 var det emellertid endast sju personer som åberopade tidigare

vistelse här som skäl för tillstånd. Förklaringen är att de flesta som

återvänder har gällande vistelsetillstånd i Sverige, ofta PUT. Med den praxis som hittills gällt för återkallelse av PUT har man kunnat vara utrest ur Sverige 3—6 år utan att behöva riskera återkallelse av PUT på den grund att bosättningen i landet upphört. (Vi återkommer till frågan om återkallelse av PUTi kapitel 11).

Praxis för beviljande av tillstånd på grund av anknytning genom tidigare vistelse här har tidigare varit oklar. SIV har emellertid i december 1982 utfärdat interna anvisningar. Enligt dessa skall bl a följande gälla: El Sökanden måste ha varit accepterad som invandrare i Sverige för att tidigare vistelse i landet skall räknas som anknytning som kan grunda tillstånd.

D Längden av såväl utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige skall vägas in vid bedömning av om tillstånd skall beviljas på grund av anknytning. D Om utlandsvistelsen varat högst ett år beviljas UT oavsett längden av den tidigare vistelsen i Sverige. Detsamma skall gälla om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på militärtjänst eller något annat tvingande skäl som tex sjukdom. El Har utlandsvistelsen varat mer än ett år och högst tre år beviljas UT — förutom i ovan angivna undantagsfall om den tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra är. B Om utlandsvistelsen varat mer än tre år beviljas normalt inte UT på grund av anknytning genom tidigare vistelse. Undantag kan dock göras om den tidigare vistelsen i Sverige varit mycket lång, minst 10—15 år, eller om det föreligger starka humanitära skäl exempelvis släktanknytning (som inte är fullt tillräcklig enligt vanliga regler) eller om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Cl Om sökanden bildat ny familj i hemlandet gäller strängare krav för att tillstånd skall beviljas, varvid hänsyn tas till såväl den nya familjebild- ningen som till anknytningen till Sverige respektive till annat land. Det sägs att tillstånd inte kan påräknas — vid mer än ett års bortovaro för den som utvandrat från Sverige tillsammans med sina föräldrar och som sedan önskar återvända hit utan föräldrarna efter att ha ingått äktenskap i hemlandet.

9.1.3. Anknytning genom svenskt påbrå

_ Som nämnts i avsnitt 9. 1.1 utgjorde personer med anknytning genom svenskt

påbrå den största gruppen bland dem som behandlas i detta kapitel. Enligt

"" Oktoberundersökningen 1978 åberopade 26 personer anknytning hit genom svenskt påbrå och 25 av dem beviljades tillstånd. Det rörde sig nästan uteslutande om svensk—amerikaner. Enligt SIV:s praxis beviljas tillstånd för

personer som är svenskfödda liksom för den som har en far eller mor som är svenskfödd. För tredje generationens svenskättlingar räcker emellertid inte enbart svenskt påbrå som grund för tillstånd. Här sker en bedömning från fall till fall, varvid hänsyn tas till exempelvis längre vistelser för besök i Sverige, anknytning genom släktingar här och kunskaper i svenska.

9.1.4. Anknytning genom anställning ombord på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands

Långvarig anställning ombord på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands har i praxis ansetts kunna grunda sådan anknytning till Sverige att tillstånd beviljats på denna grund. De flesta fall som varit aktuella har rört anställda ombord på svenskt fartyg, och endast när det gäller sådana anställda finns någon utbildad praxis. Fallen där anknytning genom anställning hos svenskt företag utomlands åberopats har varit mycket få. Anställning ombord på svenskt fartyg under ett tiotal år har ansetts grunda tillräcklig anknytning för att tillstånd skall kunna beviljas. För den som varit rederianställd sedan minst tre år och som blivit arbetslös och berättigad till ersättning från svensk arbetslöshetskassa har ansökningar om AT remitterats till AMS för yttrande och AMS har i allmänhet tillstyrkt AT. Den svenska handelsflottans krympande storlek har medfört att ytterst få utlänningar nyanställts under senare år. De som i dag kan åberopa anknytning genom anställning ombord på svenskt fartyg har därför i allmänhet en relativt lång anställningstid bakom sig.

I Oktoberundersökningen 1978 förekom tre personer som åberopade anknytning genom anställning ombord på svenskt fartyg och som samtliga beviljades tillstånd. Ingen åberopade anknytning genom anställning hos svenskt företag utomlands.

9.1.5. Anknytning genom anställning hos utländsk ambassad/ konsulat i Sverige

Utländska medborgare som är anställda vid utländsk ambassad/konsulat i Sverige betraktas inte som bosatta här, de kan inte bli kyrkobokförda och betalar heller ingen skatt för sin inkomst från anställningen vid ambassaden/ konsulatet. Av 85 å" UtlF (i dess lydelse från 1982 10 01) framgår vidare att AT inte krävs för anställning vid utländsk ambassad/konsulat. Att persona- len vid ambassad/konsulat inte skall betraktas som bosatt i tjänstgöringslan- det följer av de 5 k Wienkonventionernas (två i Wien år 1961 respektive 1963 avslutade konventioner om diplomatiska och konsulära förbindelser) regler om immunitet och privilegier.

Mot ovanstående bakgrund anses i praxis anställning vid ambassad/ konsulat i princip inte grunda sådan anknytning till Sverige som kan utgöra grund för tillstånd. Det sagda gäller även om make/maka beviljats tillstånd att gå ut på den svenska arbetsmarknaden under den tid som den andra maken är anställd vid ambassad/konsulat.

De flesta diplomatiska/konsulära tjänstemän vistas inte i Sverige mer än några få år. I undantagsfall, när det varit fråga om en mycket långvarig anställningi Sverige , har tillstånd för bosättning beviljats sedan anställningen

vid ambassad/konsulat upphört. De få fall som varit aktuella har rört personer som arbetat i Sverige under tiotals år och som också haft försörjningen tryggad genom exempelvis pension.

9.1.6. Personer med försörjningen tryggad genom pension eller eljest med egna medel

I tidigare praxis beviljades regelmässigt UT för personer med försörjningen tryggad genom pension eller eljest med egna medel. Det rörde sig i stor utsträckning om västtyska medborgare som efter pensionering önskade bosätta sig mer permanent på sin fritidsfastighet här i Sverige. Några fall förekom dock där UT beviljades även för yngre personer med egen förmögenhet. UT beviljades endast i undantagsfall för personer med medföljande barn.

Utlänningslagkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag att en ny paragraf skulle införas i utlänningslagen där de fall skulle anges, i vilka UT skulle få beviljas. Enligt förslaget skulle UT bl a få ges om utlänningen fått tillstånd att arbetahär eller ”hans försörjning här är ordnad på något annat sätt”. Den föreslagna paragrafen togs inte med i regeringens proposition om en ny utlänningslag, eftersom det bedömdes att det skulle krävas alltför stora ändringar i själva lagens konstruktion. I stället återfinns paragrafen i av utlänningslagkommittén föreslaget skick i 31 & UtlF (som gäller från 1980 07 01). Eftersom bestämmelsen togs in i förordningen och inte i lagen saknas motivuttalanden.

I juni 1981 beslöt SIV att ändra praxis när det gäller att bevilja UT för pensionärer. I beslut från styrelsesammanträde den 18 juni 1981 heter det bla att UT för personer med pension från hemlandet i fortsättningen kommer att beviljas endast om det finns ”synnerliga skäl”, exempelvis någon form av anknytning till Sverige (utöver eventuellt fastighetsinnehav). Däremot skall enligt nämnda beslut en utlänning med fritidsfastighet i Sverige kunna beviljas UT för besök under högst sex månader per kalenderår (givetvis förutsatt att försörjningen är tryggad).

9.1.7. Egna företagare

SIV har i interna anvisningar år 1979 lagt fast vad som skall gälla i praxis för beviljande av UT för egna företagare. Det krävs bl a att företagsplanerna skall vara realistiska och att sökanden skall kunna visa att han har försörjning för minst ett år framåt. ”Uppskjuten invandringsprövning” tillämaas så att sökanden först efter två år accepteras som invandrare. Kontroll sker av att sökanden under denna tid kunnat försörja sig som egen företagafe. Ansökningar om UT från egna företagare är ovanliga. I Oktoberunder- sökningen 1978 förekommer ett sådant ärende. Det kan vara svårt för SIV att bedöma om en sökandes företagsplaner kan anses vara realistiska. De ärenden som förekommit i praxis har ofta gällt övertagande av en befintlig rörelse eller en sökande som haft för avsikt att ingå som delägare i ett befintligt företag. Ett annat problem i samband med UT för egna företagare är att det i allmänhet krävs näringstillstånd för sökanden och att niringstill- stånd i dessa fall normalt kan erhållas först efter kyrkobokförirg. Enligt

förordningen (SFS 1982:515) om ändring i kungörelsen (1968:556) om näringstillstånd rn m gäller från den 1 juli 1982 att det är länsstyrelse (tidigare kommerskollegium) som skall pröva ansökningar om näringstillstånd för utländska medborgare. Enligt förordningen skall länsstyrelsen i ansöknings- ärenden samråda med SIV. Detta samråd kommer emellertid i praktiken endast att gälla när sökanden är kyrkobokförd här. Den som inte är bosatt i landet kan visserligen ändå söka näringstillstånd, men i så fall gäller särskilda regler som inte är avpassade för situationen att näringsidkaren är bosatt häri landet. Den som önskar UT för att driva egen rörelse kan därför i realiteten inte söka näringstillstånd innan han fått UT och blivit kyrkobokförd. SIV beviljar i sådana fall UT normalt för sex månader, och kontrollerar i förlängningsärendet att sökanden sökt och fått näringstillstånd.

9.1.8. Fria yrkesutövare

Inte heller när det gäller fria yrkesutövare finns några av statsmakterna antagna riktlinjer. I ett yttrande till riksdagens ombudsmän i mars 1976 lade SIV fram sin principiella syn på frågan om UT för fria yrkesutövare. SIV konstaterade att sådana ärenden var ovanliga och att det därför inte fanns någon omfattande praxis samt att ”uppskjuten invandringsprövning” tillämpades för att försörjningsmöjligheterna skulle kunna bedömas.

De fria yrkesutövare som varit aktuella i praxis har antingen varit författare eller bildkonstnärer. Fria yrkesutövare som privatpraktiserande läkare, tandläkare och advokater har inte förekommit. För sistnämnda yrkesgrupper gäller särskilda krav på legitimation som i praktiken gör det omöjligt för en icke nordbo, som inte varit bosatt i Sverige något år, att driva sådan rörelse.

I en framställning till regeringen i mars 1977 har Sveriges invandrarför- fattares förbund bl a framhållit att när det gäller försörjningen inga andra krav bör ställas än att den invandrande kulturarbetaren själv anser sig klara sin försörjning inom sitt yrke. SIV framhöll i ett yttrande över framställ- ningen i februari 1978 att sökandens egna uppgifter om att han anser sig kunna klara sin försörjning inte utan vidare kan godtas. Regeringen har i november 1980 överlämnat framställningen till invandrarpolitiska kommit- tén att beaktas under kommitténs arbete.

9.1.9. Humanitära skäl

I kapitel 7 har vi behandlat personer med humanitära skäl som har politisk bakgrund. I kapitel 8 har vi tagit upp personer med en kombination av anknytning genom anhöriga och humanitära skäl som väsentligen hänför sig till sökandens personliga förhållanden.

Det förekommer i ett mycket litet antal fall att sökande som inte har någon anknytning till Sverige åberopar humanitära skäl av sistnämnda slag. Det gäller då i regel personer som främst åberopar fysiskt eller psykiskt handikapp eller sjukdom. I några få sådana fall har tillstånd beviljats. Det har exempelvis i något enstaka fall rört sig om personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att få erforderlig vård i hemlandet har inte ansetts

utgöra tillräckliga skäl för tillstånd annat än tillfälligt vid akut sjukdom. I andra fall där tillstånd också har beviljats har det förelegat ett samband med de allmänna förhållandena i hemlandet på så sätt att det rört sig om personer som — av olika skäl, exempelvis på grund av tillhörighet till en viss grupp skulle få särskilda svårigheter jämfört med befolkningen i övrigt att få erforderlig omvårdnad i hemlandet. Med den gränsdragning vi har gjort faller dessa inom ramen för kapitel 7.

10. Tillfällig vistelse i Sverige och gränsdragningen mellan besökare och invandrare

10.1. Vistelse för besök i Sverige

10.1.1. Bakgrund

I kapitel 10 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för regler och praxis när det gäller utomnordiska besökares möjligheter att vistas i Sverige. Av den framställningen framgår bl a att den som är viseringsfri kan vistas i Sverige för besök upp till tre månader utan något särskilt tillstånd — under förutsättning att han har medel för vistelsen här och att det heller inte föreligger någon annan avvisningsgrund. Den som är viseringspliktig får vistas här så lång tid som viseringen gäller, vilket regelmässigt är högst tre månader. Efter utgången av den viseringsfria tiden respektive viseringens giltighet krävs UT för att vistas här som besökare. Huvudregeln är från den 1 april 1981 att UT för besök skall ha beviljats före inresan. UT för ett kortare besök kan dock beviljas även efter inresan. De närmare förutsättningarna för Visering för besök tar vi upp i avsnitt 10.1.2 och för UT för besök i avsnitt 10.13. En speciell form av UT för besök, UT för gäststuderande, tar vi upp i avsnitt 10.2. Personer som skall arbeta här under en tillfällig vistelse har vi behandlat i kapitel 5.

Av redogörelsen i kapitel 3 i bakgrundsbetänkandet framgår att efter andra världskrigets slut en utveckling inleddes där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsaknt att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att komma tillrätta med det stora invandringstrycket från framför allt turkiska assyrier och syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viseringsskyldighet därefter återinförts även för medborgare i Bangladesh, Pakistan och Iran. Vidare har är 1982 viseringsskyldighet införts för medborgare i Polen.

Viseringstvånget för turkiska medborgare fick ingen större effekt förrän Danmark och Norge (samt Västtyskland) drygt fyra år senare följde efter och likaledes återinförde viseringstvång. Viseringstvånget för medborgare i Pakistan, Bangladesh och Iran fick däremot mera omedelbar effekt på så sätt att invandringen till Sverige från dessa länder gick ned kraftigt. Återinföran- de av viseringstvång var nämligen i fråga om dessa tre länder mer samordnat mellan de nordiska länderna.

Viseringstvång har visat sig vara ett relativt verksamt medel när det gäller att begränsa tillströmningen av personer som vill bosätta sig i Sverige. Det

gäller i vart fall när viseringspolitiken i de nordiska länderna är likartad. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen, som förutsätter att passk ontrollen i princip skall ske vid det nordiska områdets yttergräns, gör det svårt för ett enskilt land att med framgång bedriva en viseringspolitik som skiljer sig från de andra ländernas. En samordnad viseringspolitik i de nordiska länderna stöter dock på vissa hinder. Att återinföra viseringstvång för medborgare i ett annat land kan av det landet lätt uppfattas som en mindre vänlig handling. Om det bara är ett av de nordiska länderna som upplever ett invandringstryck från ett visst annat land, kan det därför vara svårt att få alla länderna med på att samtidigt återinföra viseringstvång. Det var vad som skedde när Danmark och Norge är 1976 inte införde viseringstvång för medborgare i Turkiet.

10.1.2. Visum för besök i Sverige

I avsnitt 10.1.3 i bakgrundsbetänkandet har vi behandlat vad som gäller för viseringspliktiga besökare. Av den redogörelsen framgår att alla lönade svenska utlandsmyndigheter har mer eller mindre vidsträckta bemyndigan- den att själva utfärda Visering för besök i Sverige. En förutsättning är att utlandsmyndigheten är övertygad om att det rör sig om ett bona fide besök här och inte om ett förtäckt försök till bosättning. Om utlandsmyndigheten bedömer att det föreligger tveksamhet om syftet med besöket i Sverige måste ansökningen sändas in till SIV för beslut. SIV kan enligt utlänningsförord- ningen inte bemyndiga en utlandsmyndighet att avslå en viseringsansö- kan.

Enligt beräkningar i bakgrundsbetänkandet uppgick det totala antalet viseringsansökningar till ca 50 000 år 1980, varav ca 30000 beviljades av utlandsmyndigheterna (som inte får besluta om avslag) och ca 20 000 avgjordes av SIV. På grundval av uppgifter från år 1975 räknade vi vidare med att ca 10 % av dessa viseringsansökningar avslogs. Vi hade då inte tillgång till statistik över avslagna viseringsansökningar hos SIV för något senare år än 1975. SIV har emellertid nyligen tagit fram statistik över avslagna viseringsansökningar under åren 1980—1982. Den visar att det skett en kraftig ökning av andelen avslagsbeslut. Under år 1982 uppgick andelen avslag hos SIV till ca 40 %. Att andelen avslag ökat är i och för sig naturligt. Som nämnts i föregående avsnitt har under den aktuella tidsperioden viseringstvång införts för medborgare i bl a Turkiet, Bangladesh, Pakistan och Iran i syfte att minska spontaninvandringen från dessa länder. Det är då också naturligt att avslagsprocenten för medborgare i dessa länder är hög — över 50 % enligt SIV:s statistik. Den höga avslagsprocenten för medborgare i dessa länder kan emellertid inte helt förklara den kraftiga ökningen av andelen avslag. Andelen avslag måste på grund av ett ökat invandringstryck ha ökat även för medborgare i åtskilliga länder, som varit viseringspliktiga under hela perioden. För medborgare i östeuropeiska länder är avslagspro- centen lägre än genomsnittet, men uppgick ändå till 25—30 % för medborgare iTjeckoslovakien och Ungern under år 1982.Till en liten del kan den ökade andelen avslag bero på att viseringsbemyndigandena till utlandsmyndighe- terna har vidgats med följd att antalet bifallsärenden hos SIV minskat och därmed andelen avslag ökat. Att i ett viseringsärende försöka bedöma om det rör sig om en hona fide

besökare eller inte är enjmånga gånger mycket svår och grannlaga uppgift. Om visum beviljas för en person som sedan inte frivilligt lämnar landet innebär det i dag att man måste sätta igång ett både omständligt och tidsödande utvisningsförfarande. Med gällande regler finns inget enkelt system för att avlägsna den som inte reser ut vid viseringtidens utgång. Det torde också vara en av de två främsta anledningarna till den restriktiva praxis som råder när det gäller att bevilja Visering för besök för medborgare i många länder. Den andra anledningen till en restriktiv viseringspolitik torde vara att för medborgare i vissa länder gäller att många av dem efter inresan kan åberopa sådana skäl att de tillåts stanna i Sverige, med stöd av 3, 5 eller 6 55 UtlL eller av andra politisk—humanitära skäl. Statistik som visar hur många från olika länder som åberopar skäl av nyssnämnda slag finns dock inte. Enligt kommitténs undersökning av ärenden i oktober 1978 var det emellertid ca 40 % av de viseringspliktiga asylsökandena som hade rest in med Visering medan återstoden saknade visum. Räknat på siffrorna från oktober 1978 skulle det innebära ca 500—600 ”avhopp” under ett år av personer som rest in med Visering.

Vid de konferenser om invandringspolitiken som kommittén anordnat har många påtalat SIV:s, som de uppfattat, mycket restriktiva praxis när det gäller att bevilja Visering för släktbesök. Svenska röda korset och Sveriges frikyrkoråd har i sina skriftliga synpunkter på kommitténs bakgrundsbetän- kande betonat att viseringspolitken måste vara generös i fråga om anhöriga som önskar besöka släktingar i Sverige. JO framhåller i sin skrivelse med synpunkter på kommitténs bakgrundsbetänkande att han mottagit klagomål rörande SIV:s praxis vid beviljande av viseringar. JO säger sig vara väl medveten om att en sträng praxis kan vara befogad på grund av risken för ”avhopp". Samtidigt säger han att invandrare här i landet, som inte får ta emot släktbesök, kan komma att drabbas på ett sätt som i någon män kan strida mot den grundläggande principen för invandringspolitiken, att invandrare skall ha möjlighet att bibehålla och utveckla sin kulturella identitet. Han anför också att en del klagande åberopat den s k Helsingfors- överenSkommelsens uttalande om främjande av kontakter mellan länder. Mot ovanstående bakgrund anser J 0 att det skulle vara av värde om kommittén kunde utreda lämpligheten av en föreskrift om att det skulle ankomma på regeringen att utfärda riktlinjer för beviljande av visum till Sverige. Turkiska Riksförbundet har i den i avsnitt 8.2.6 nämnda skrivelsen anfört, att de svenska utlandsmyndigheterna borde kunna bevilja besöksvi- sum utan dröjsmål och utan att ansökan lämnas till SIV.

För vår del vill vi anföra att viseringspolitikens effektivitet är beroende av att man lyckas med att vägra tillstånd för personer som kan förmodas komma att ”hoppa av” här samtidigt som tillstånd utan alltför stor tidsutdräkt beviljas alla bone fide besökare. Vi vill instämma i vad som framförts från skilda håll om att det är angeläget att viseringspolitiken är så generös som möjligt. En strikt viseringspolitik drabbar särskilt hårt invandrare häri landet som inte själva har möjlighet att resa till hemlandet för släktbesök. Oavsett om dessa möjligheter finns eller inte måste det vara en grundläggande rättighet för invandrare här i landet att kunna få ta emot besök av släktingar från andra länder. Tillstånd för släktbesök bör beviljas såvida det inte på grund av omständigheterna framstår som uppenbart att avsikten med

besöket är en annan än den uppgivna. Även i andra fall är det angeläget med en generös viseringspolitik. En strikt viseringspolitik kan strida mot den av de flesta stater omfattade meningen att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvändigt. Det kan få konsekvenser för turistnäring och handelsförbindelser och för det vetenskapliga och kulturella utbytet med andra länder. En viseringspolitik som av omvärlden uppfattas som mycket strikt kan också leda till ”repressalier” från andra länder när det gäller att bevilja visum för svenska medborgare. Det kan inte uteslutas att en hård viseringspolitik även kan leda till att anhöriga söker UT för bosättning i Sverige, trots att deras syfte egentligen bara är att göra ett besök.

Mot ovanstående bakgrund finner vi det således angeläget att kunna ha en viseringspolitik som är generösare än i dag. De två hinder för en sådan politik som vi angett i det föregående försöker vi motverka genom andra förslag i detta betänkande. I avsnitt 7.1.2 har vi framhållit att en aspekt som måste kunna beaktas när det gäller andra asylsökande än konventionsflyktingar är att det kan vara nödvändigt att vägra tillstånd för s k avhoppare, som inte riskerar en allvarlig påföljd vid hemkomsten, för att i stället kunna föra en _ mer generös viseringspolitik gentemot medborgare i avhopparens hemland. I avsnitt 12.3.2 föreslår vi vidare att polisen skall få möjlighet att meddela avlägsnandebeslut, oberoende av de tidsgränser som nu gäller, beträffande den som inte åberopar någon form av politiska skäl och inte heller några andra skäl som kan medföra rätt till prövning av ansökan efter inresan, och att ett sådant beslut skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Det förslaget gäller även den som har rest in med Visering och vars visumtid har löpt ut.

I avvaktan på att ovannämnda förslag kan genomföras bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att tillämpa en något mera generös viseringspolitik än vad som gäller i dag. Var gränsen skall sättas måste som nu bli en fråga om awägning mellan å ena sidan de starka skäl som talar för en generös viseringspolitik och å andra sidan de skäl som talar emot, dvs främst risken för avhopp, och där den förstnämnda aspekten bör väga tyngre än nu. ' Det bör enligt vår mening vara en uppgift för SIV:s styrelse att avgöra var den gränsen skall dras. Vi anser det däremot inte möjligt att regeringen — som JO ansett böra övervägas — skulle utfärda riktlinjer för beviljande av Visering. Sådana riktlinjer kan inte få annat än ett mycket allmänt innehåll som inte ger stor ledning. Vad som är avgörande för om Visering skall beviljas eller inte är i de allra flesta fall i grund och botten en trovärdighetsbedömning, och att utfärda anvisningar för en sådan typ av bedömning är knappast möjligt. Däremot bör ledning kunna hämtas från en på erfarenhet utvecklad praxis.

Turkiska Riksförbundet har i den tidigare nämnda skrivelsen också hemställt att åtgärder vidtas så att

B turkiska medborgare, som har arbets- och uppehållstillstånd i något av de nordiska länderna, kan resa till de övriga länderna i Norden utan att behöva söka visum och att B visum, som en turkisk medborgare fått till ett nordiskt land, bör gälla i de

övriga länderna i Norden.

Vi anser att ett första steg för att tillgodose önskemålen bör vara följande. Frågan om möjlighet för en här bosatt viseringspliktig person som accepterats som invandrare att resa inom Norden utan visum bör tas upp i det nordiska utlänningsutskottet i syfte att nå en samnordisk lösning baserad på ömsesidiga åtaganden. Med vårt förslag att de som invandringsprövas vid den första tillståndsprövningen skall få PUT direkt bör ett genomförande kunna underlättas.

10.1.3. UT för besök i Sverige

Som framgår av avsnitt 10.1.4 i bakgrundsbetänkandet rör det sig om ett relativt stort antal personer som varje år beviljas UT för längre besök i Sverige. Enligt undersökningarna av ärenden inkomna till SIV i oktober 1978 och oktober 1981 rörde det sig dessa båda är om mellan ca 2 100 och ca 2 700 personer. Undersökningen av ärenden i oktober 1978 visar vidare att det i stor utsträckning rörde sig om relativt långvariga besök — mer än sex månader. Också antalet avslag på ansökningar om UT för besök är relativt stort. Enligt nyssnämnda undersökningar skulle det ha rört sig om mellan ca 1 700 och ca 2 100 avslagsbeslut åren 1978 respektive 1981.

Som vi nämnt inledningsvis i avsnitt 10.1.1 gäller från den 1 april 1981 den allmänna principen att UT skall ha beviljats före inresan i landet också för den som önskar UT för besök. Kraven för att UT skall kunna beviljas efter inresan är dock lägre för den som söker UT för besök än för den som söker UT för bosättning. Enligt 33 & UtlF får UT ”för viss kortare tid beviljas utlänning som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden”.

Vi har i ovannämnda avsnitt 10.1.4 i bakgrundsbetänkandet också redogjort för SIV:s föreskrifter och allmänna råd när det gäller UT efter inresan. Vi har då hänvisat till RPS:s cirkulärmeddelande CM 7/82, 1982 05 03. Motsvarande föreskrifter och råd återfinns numera i CM 17/82, 1982 11 18. När det gäller UT för besök innebär de nya föreskrifterna inte någon skillnad i sak i förhållande till de tidigare. Enligt SIV:s föreskrifter skall således föräldrar utan några speciella skäl kunna beviljas UT så att de får en vistelsetid om sammanlagt sex månader (dvs viseringsfri tid plus tre månader). Detta torde få tolkas så att SIV anser att ett vägande skäl att bevilja UT efter inresan är att sökanden önskar besöka barn här i landet under en begränsad tid. För andra besökare sägs däremot i dessa föreskrifter inte något om när vägande skäl skall anses föreligga. SIV har emellertid bemyndigat polismyndigheterna att från den 1 september 1982 bevilja UT för besök under högst en månad i omedelbar anslutning till viseringsfri tid eller tid för beviljad besöksvisering. Det innebär att i dessa fall ett planerat besök under en kort tid kan anses utgöra tillräckligt skäl för att bevilja UT efter inresan.

Vi vill för vår del framhålla att det är angeläget att en generös praxis tillämpas när det gäller att bevilja UT för besök. Det är särskilt angeläget beträffande personer som önskar vistas på ett längre släktbesök i Sverige. I likhet med vad som anförts i föregående avsnitt i fråga om viseringar för besök kan det inte uteslutas att en restriktiv praxis i fråga om besökstillstånd leder till att anhöriga, som eljest inte skulle ha sökt UT för bosättning i

Sverige, gör det trots att deras syfte egentligen bara är att vistas här på ett längre besök. Självfallet måste en förutsättning för att UT för besök skall beviljas vara att det inte framstår som uppenbart att sökandens verkliga avsikt är en annan än den uppgivna. I likhet med vad som anförts i föregående avsnitt om Visering för besök måste ledning för den bedömningen hämtas från en på erfarenhet grundad praxis.

När det gäller möjligheterna att få UT för besök efter inresan anser vi att det i regel saknas anledning att vägra tillstånd för en bona fide besökare enbart av den anledningen att UT inte sökts före inresan. Det gäller i vart fall när det är fråga om besök som understiger ett år. I 33 & UtlF sägs emellertid att UT för kortare besök får beviljas efter inresan om utlänningen kan anföra ”vägande skäl”. Det är visserligen ett relativt ”svagt” uttryck i lagtext men vi vill ändå ifrågasätta om inte 33 & UtlF fått en alltför restriktiv utformning när det gäller möjligheterna att bevilja UT för besök efter inresan. SIV synes ha tolkat bestämmelsen så generöst som det är möjligt när man uppenbarligen ansett att enbart den omständigheten att det rör sig om ett besök om högst en månad utgör ett vägande skäl att bevilja UT efter inresan. Vi föreslår att någon begränsning i UtlF inte skall finnas i fråga om möjligheterna att efter inresan bevilja UT för besök, som innebär en kortare sammanlagd vistelse än ett år. Vi vill betona att det senast anförda endast avser de formella möjligheterna att efter inresan pröva en ansökan om UT för besök. För att ansökan skall beviljas måste självfallet vanliga krav ställas på att det är fråga om en bona fide besökare och att den verkliga avsikten inte kan antas vara en annan än den uppgivna. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande praxis måste ansökan prövas med utgångspunkt från att det rör sig om bosättning i landet, om det framkommer exempelvis att sökanden har någon form av politiska skäl eller anknytning hit genom äktenskap/samboende. En sådan prövning kan då givetvis leda till att polisen meddelar beslut om avvisning/ utvisning, om förutsättningarna för en prövning efter inresan av ansökan om UT för bosättning inte föreligger — i enlighet med de förslag vi lägger fram i avsnitt 12.3. Att UT beviljats för besök inverkar inte på den grundläggande regeln att UT för bosättning skall ha beviljats före inresan. Det är enligt 33 ä' UtlF i regel inte möjligt att efter inresan ”byta status” från besökare till invandrare.

10.2. UT för gäststuderande

Vi har i avsnitt 10.2 i bakgrundsbetänkandet utförligt redogjort för riktlinjer och praxis i fråga om UT för gäststuderande. Vi har vidare redovisat gäststuderandekommitténs i juni 1981 framlagda betänkande (Ds U 1981z8) Utländsk studerande i Sverige. Invandrarpolitiska kommittén skall enligt sina direktiv beakta gäststuderandekommitténs förslag. Gäststuderande- kommitténs förslag har ännu inte lett till något ställningstagande från statsmakternas sida.

I dag gäller i korthet att UT för gäststuderande endast ges till dem som bedöms ha för avsikt att lämna Sverige efter studietidens slut, att UTi princip endast beviljas för studier på eftergymnasial nivå och att sökanden måste ha sin försörjning under studietiden tryggad genom egna medel, stipendier eller

på annat liknande sätt. För förlängning av UT för gäststudier krävs att sökanden fullföljer studierna på ett godtagbart sätt.

Gäststuderandekommittén föreslåri sitt betänkande inte några ändringar i de grundläggande bestämmelserna som reglerar möjligheterna till UT som gäststuderande. Kommittén föreslår bl a att en särskild preparandutbildning för gäststuderande anordnas med svenskutbildning, samhällsorientering m m men också viss ämneskomplettering. Förutsättning för UT skall vidare vara att sökanden är (preliminärt) antagen till en viss högskoleutbildning och, om han har behov av preparandutbildningen, antagen också till denna. Antagningen till högskolan och preparandutbildningen skall samordnas med prövningen av frågan om UT.

I yttrande till utbildningsdepartementet den 10 mars 1982 över gäststude- randekommitténs förslag har invandrarpolitiska kommittén tillstyrkt att förslaget genomförs.

Vi vill härutöver tillägga följande. Antalet nya utomnordiska gäststude- rande, som uppgick till ca 800 vart och ett av åren 1979 och 1980, sjönk till under hälften åren 1981 och 1982. En orsak till detta har säkert varit att kravet på att UT för studier måste ordnas före inresan infördes redan den 1 juli 1980. Minskningen beror också till stor del på att den tidigare dominerande iranska gruppen (som utgjorde mer än 50 % av samtliga nya gäststuderande åren 1979 och 1980) nu är mycket liten. Minskningen är i själva verket ännu större än vad som framgår av statistiken. S k utbytesstu- denter som studerari Sverige under ett läsår beviljades tidigare UT för besök men får numera UT som gäststuderande. Det har medfört att den största gruppen utomnordiska gäststuderande nu utgörs av medborgare i USA, varav många sannolikt är svenskamerikaner.

Gäststuderandekommittén tillkallades år 1978 mot bakgrund av att studieavbrott och studieförseningar då var mycket vanliga bland gäststude- rande. Det minskade antalet utomnordiska gäststuderande och den ändrade sammansättningen av gruppen har medfört att problem inte uppkommer i dag för lika många individer som tidigare. Gäststuderandekommitténs förslag är emellertid ägnat att trygga så goda förhållanden som möjligt för alla utomnordiska gäststuderande som tas emot i Sverige och att säkra att UT endast beviljas seriösa studerande.

Till slut vill vi erinra om att utlänningars studier i Sverige är ett led i ett internationellt utbyte mellan länder och folk. Det är viktigt att Sverige också i fortsättningen tar emot gäststuderande från andra länder.

10.3. Gränsdragningen mellan besökare och invandrare

I kapitel 11 lägger vi fram förslag om att den som invandringsprövas i samband med det första tillståndet också skall få PUT som bevis för att han är invandrare. För vissa kategorier kommer liksom hittills ett system med uppskjuten invandringsprövning att tillämpas. För alla andra, vars vistelse här kan förutsättas komma att bli av begränsad varaktighet, kommer tidsbegränsade UT att beviljas. I tillståndssammanhang bör det därför inte vara några svårigheter att skilja mellan den som är invandrare och den som är besökare.

Fullt lika enkelt är det emellertid inte att i folkbokföringen skilja mellan besökare och invandrare. Den grundläggande regeln för folkbokföring i Sverige är att kyrkobokföring skall ske om en persons bosättning kommer att vara minst ett år. Den regeln gäller för såväl svenska som utländska medborgare. För en icke nordisk medborgare krävs härutöver att vederbö- rande fått UT för sammanlagt minst ett år eller att SIV förklarat att beslutet i tillståndsärendet enligt verkets mening kan ligga till grund för kyrkobokfö- ring. Detta sker vid 5 k uppskjuten invandringsprövning, eftersom syftet med vistelsen då är bosättning, även om förutsättningarna för varaktig bosättning ännu inte är klara. Möjligheterna till kyrkobokföring berör vi också i avsnitt 11.4.3.

11 Tillstånds- och kontrollfrågor

11.1. Inledning

I det här kapitlet lägger vi fram vissa kompletterande förslag som knyter an till de regler och riktlinjer som vi föreslår för invandringspolitiken. Det gäller bl a frågorna om när och hur invandringsprövningen skall ske och om återkallelse av permanent uppehållstillstånd (PUT). I samband med frågan om invandringsprövningen tar vi också upp konsekvensfrågor om vandels- prövning. Vi behandlar vidare vissa frågor som gäller den inre kontrollen, främst om arbetsgivar- och bostadsanmälningar är ett rationellt kontrollme- del.

11.2. Invandringsprövningen m m

11.2.1. Nuvarande ordning

Begreppet invandrare saknas i nuvarande och tidigare utlänningsförfattning- ar. Det används emellertid såväl i 1968 års riktlinjer om invandringspolitiken som i 1975 års riktlinjer om invandrar— och minoritetspolitiken, dock utan någon närmare definition. När begreppet används har det ofta kommit att omfatta även personer som vistas i landet utan avsikt eller rätt att bosätta sig här, tex gäststuderande.

De typer av UT som finns och som alltså inte formellt knyter an till begreppet invandrare är tidsbegränsat UT och permanent tillstånd (PUT). De grundläggande författningsbestämmelserna om dessa tillstånd har vi redovisat i kapitel 3 i bakgrundsbetänkandet.

Den som önskar vistas här mer än tre månader eller för viseringspliktig längre tid än viseringen gäller måste i regel ha UT. På grundval av 1968 års riktlinjer har utvecklats en praxis som innebär att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, anknytningsfall eller som flykting eller på grund av flyktingliknande eller andra humanitära skäl först får ett UT som gäller ett år. SIV är beslutande myndighet. I och med detta tillstånd är vederbörande regelmässigt accepterad som invandrare, varmed vi avser att han kan räkna med att få tillståndet förlängt oberoende av konjunkturer eller andra förhållanden. I regel får polismyndighet förlänga det första tillståndet. Den som har haft tillstånd här under ett år kan i allmänhet också få PUT, som beviljas av SIV. Vi återkommer nedan till de närmare förutsättningarna för

PUT. Det sagda gäller under förutsättning att inte avslag på grund av vandelsskäl kan komma ifråga, som vi berört i kapitel 7. I sådant fall måste förlängningsärendet överlämnas till SIV för avgörande. För den som fått tillstånd på grund av "snabb anknytning” eller som egen företagare eller fri yrkesutövare mäste — enligt våra förslag i kapitlen 8 och 9 — ett system med uppskjuten invandringsprövning tillämpas även i fortsättningen. Det innebär med hittillsvarande praxis att flera kortare tillstånd ges innan invandrings- prövning sker och vederbörande får ett tillstånd som innebär att han accepteras som invandrare. SIV har våren 1983 till några polismyndigheter som en form av försöksverksamhet delegerat rätten att besluta om förlängning av UT beviljat på grund av ”snabb anknytning". Tillstånd som innebär att vederbörande accepteras som invandrare får dock bara SIV bevilja.

Det juridiska beviset på rätten att vistas i landet permanent, dvs PUT, är det möjligt att få först efter ett års vistelse här. Härom stadgas i 12 å UtlL där det står att utlänning som är fast bosatt här får beviljas PUT. Enligt uttalande av föredragande statsrådet i prop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen får PUT (s 143) ”i allmänhet meddelas redan efter ett års bosättning i Sverige. När tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talar mot att permanent uppehållstillstånd meddelas, får liksom hittills tillståndstiden begränsas.” Innebörden av detta har i praxis blivit bl a att för PUT krävs ett års legal vistelse samt att sökanden tidigare accepterats som invandrare eller fyller kraven för att accepteras som invandrare. Exempelvis den som är föremål för s k uppskjuten invandrings- prövning kan inte få PUT förrän vid invandringsprövningen.

PUT kan återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. Det skall vidare återkallas om bosättningen i landet upphör.

För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är bosatt här har giltighetstiden för själva beviset om PUT begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla som är bosatta i landet, vilket betyder personer som enligt folkbokföringsmyndigheterna har adress här. Enligt den praxis som har utvecklats återkallas PUT för den som vid två på varandra följande tillfällen inte kunnat nås från SIV med nytt bevis om PUT.

Man kan mot bakgrund av tidigare erfarenheter bedöma att av de ca 12 000 respektive ca 14 000 förstagångstillstånd som enligt SIV:s statistik beviljades åren 1981 respektive 1982 och som inte gällde gäststuderande eller andra besökare- ca 8 000 respektive ca 10 000 i realiteten blev invandringsprövade isamband med förstagångstillståndet, medan så gott som hela återstoden var ”snabba anknytningar”.

I de stora transoceana invandringsländerna, Australien, Canada och USA, gör man i regel, som närmare redovisats i kapitel 16 i bakgrundsbetänkandet, redan i samband med det första tillståndet en definitiv invandringspröv- ning.

Även i Sverige utom beträffande ”snabba anknytningar" gör man sedan länge i realiteten, som framgått i det föregående, en invandringspröv- ning i samband med att det första tillståndet ges. Att den formella prövningen sedan sker först efter ett år beror i huvudsak på att en vandelsprövning, som

innefattar den första tidens vistelse här, skall kunna göras. Det står i 12 & UtlL att UT får vägras utlänning på grund av hans vandel, om förhållandena är sådana som anges i 29 % första stycket punkterna 2-4 eller 43 & UtlL. I nämnda stadganden, som vi redovisat i avsnitt 7.3 men som vi återger igen för överskådlighetens skull, anges de förhållanden som medför att UT får vägras.

29 5 första stycket punkterna 2-4

2. om han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att årligen försörja sig eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet skäligen kan antas komma att begå brott i Sverige eller i annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverk- samhet i Sverige elleri annat nordiskt land.

43 5

1. om utlänningen yrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att årligen försörja sig, eller

2. om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och befinns med anledning därav vara farlig för någon annans personliga säkerhet eller leva på ett grovt störande sätt.

Någon statistik som visar antalet utlänningar som årligen vägras förlängt UT av vandelsskäl finns inte. Enligt bedömningar inom SIV torde antalet vara i storleksordningen 5—10 av minst 10 000 15 000 förlängningsansökningar årligen. Antalet som vägras PUT på grund av vandel är också okänt. Totalt har under senare år beviljats ca 15 000 PUT om året, medan ca 1 300 avslagits, något som enligt uppgift från SIV nästan genomgående berott på för kort tids vistelse och/eller att kriterierna för invandrarstatus ännu inte har förelegat— t ex ”snabba anknytningar” innan ”tiden är inne”. De som vägras PUT på grund av vandel beviljas i stället regelmässigt förlängt UT. Det rör sig i allmänhet om personer som begått brott, som dock inte föranlett utvisning. Den som döms för ett brott, på vilket kan följa fängelse i mer än ett år, kan utvisas enligt 40 & UtlL. Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet. Den som haft PUT sedan minst ett år när åtalet väcktes får dock utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl.

En annan möjlighet att vägra asociala utlänningar fortsatt vistelse här är möjligheten enligt 43 & UtlL att utvisa den som faller under den beskrivningi nämnda paragraf, som vi redovisat i det föregående. Det är länsrätt som beslutar om utvisning på dessa grunder och även den som har PUT kan utvisas. Om vederbörande haft PUT sedan minst ett år när utvisningsärendet anhängiggörs vid länsrätten krävs dock synnerliga skäl för att utvisning skall

få ske. I utvisningsärenden av detta slag skall länsrätt alltid ta hänsyn till utlänningens familje- och levnadsomständigheter. Någon tillförlitlig statistik över antalet utvisningar på grund av vandel finns inte. De kan enligt bedömningar inom SIV uppskattas till högst ett tiotal om året.

11.2.2. En ny ordning för invandringsprövning

Endast en handfull personer vägras alltså under ett år förlängt UT av vandelsskäl. Det är fråga om 5—10 fall av totalt ca 10 000 — 15 000 förlängningsärenden. Mot den bakgrunden tar vi upp frågan om den nuvarande ordningen med minst två tillståndsprövningar, en reell och en eller flera formella — antalet beror på om man söker flera UT innan PUT söks innebär en rimlig användning av resurser hos SIV och polismyndigheter- na.

För att behålla en ordning med upprepade prövningar av tillståndsfrågan i sådana fall, där det från början står klart att förutsättningarna för invandring föreligger, måste det finnas starka skäl. Ett argument som förekommit för den nuvarande ordningen är att det ligger ett psykologiskt värde i att en sökande vars vandel är tveksam vet att en prövning återstår. Det är alltså fråga om en preventiv funktion. Detta torde vara det huvudargument som förekommit mot att avskaffa den upprepade prövningen.

Ett annat skäl mot att rationalisera invandringsprövningen skulle kunna vara att det finns personer som inte anser sig vara invandrare — och därför inte söker PUT, även om de är berättigade till det. Om detta kan sägas att det inte ligger någon rättsförlust i att tillerkännas rätt att stanna i landet obegränsad tid. Det är närmast frågan om en praktisk administrativ åtgärd.

Övervägande skäl talar enligt vår mening för att i de fall, när enligt nuvarande ordning en verklig invandringsprövning sker i förstagångsären- det, detta bör komma till uttryck i att ett PUT beviljas. Häri ligger fördelar både från principiell synpunkt och genom att resurser för handläggning kan sparas och användas för mera angelägna ändamål. Besparingar uppkommer både hos polismyndigheterna och SIV. Minskningen av antalet ärenden ligger som framgått i storleksordningen 8 000 — 10 000 ärenden.

De kategorier som enligt vårt förslag skulle beviljas PUT i samband med förstagångstillståndet är således ”vanliga” arbetskraftsinvandrare, flyktingar och personer med flyktingliknande eller andra politisk-humanitära eller rent humanitära skäl samt de som beviljas tillstånd på grund av anknytning hit genom anhöriga eller på annat sätt, dock ej ”snabba anknytningar”. Medföljande barn under 16 är bör liksom hittills vara undantagna från skyldigheten att ha UT och beviljas PUT först när de fyller 16 år. Den föreslagna ordningen bör medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos SIV och polismyndigheterna. Vi återkommer närmare i kapitel 17 till de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.

En konsekvens som bör följa av den föreslagna ordningen är ändring i 40 & UtlL om utvisning på grund av brott och i 43 % UtlL om utvisning på grund av asocialitet. I dag krävs enligt dessa paragrafer synnerliga skäl för utvisning av den som haft PUT sedan minst ett år. Avsikten med den föreslagna ordningen med PUT från början är inte att förbättra skyddet mot

utvisning för kriminella och asociala. 40 och 43 55 UtlL bör därför ändras så att synnerliga skäl krävs för utvisning av den som bott här och haft PUT sedan minst två år.

11.3. Återkallelse av permanent uppehållstillstånd

11.3.1. Nuvarande ordning

Enligt 17 & UtlL skall PUT återkallas om innehavarens bosättning upphör. Det är emellertid ofta svårt att konstatera om och när bosättningen upphör, eftersom många inte anmäler utflyttning ur landet till folkbokföringsmyn- digheterna. Systemet med bevis om PUT som är tidsbegränsat till tre är (alltså beviset inte tillståndet) är då ett hjälpmedel.

Som framgått i avsnitt 11.2.1 sänds nytt bevis om PUT ut under innehavarens senast kända adress i samband med att bevisets giltighet utlöper, vilket alltså sker tre år efter att det utfärdats. Denna procedur upprepas sedan vart tredje år. Om den som har PUT inte kan nås med nytt bevis vid två på varandra följande tillfällen återkallas PUT. Tillfredsställande bevisning anses då föreligga för bedömning av att PUT-innehavarens bosättning här har upphört. Detta innebär, som vi tidigare redovisat, att en PUT-innehavare i regel kan vara utrest 3—6 år utan att tillståndet återkallas. Att PUT inte återkallas redan första gången när vederbörande inte nås på den senaste adressen i folkbokföringen, torde bero på att SIV när PUT infördes (PUT ersatte tidigare system med bosättningstillstånd från den 1 januari 1976) inte var säker på att överföringen av adresser från folkbokföringen med hjälp av ADB skulle komma att fungera tillfredsstäl- lande. Det har sedermera visat sig att denna överföring fungerar. När SIV fått kännedom om att vederbörande varit utrest har det på senare tid även förekommit att PUT omgående återkallats.

11.3.2. Förslag till ny ordning

Som framhållits i föregående avsnitt skall enligt nuvarande lagregler PUT återkallas om innehavarens bosättning här upphör. Vi finner inte skäl att föreslå ändring i denna grundregel men anser att åtgärder bör vidtas i syfte att stärka rättssäkerheten vid återkallelse. Det bör bl a kunna ske genom att den som beviljas PUTi samband härmed också får utförlig information om vilka förutsättningar som gäller för återkallelse av PUT och att PUT kan komma att återkallas under hans frånvaro från Sverige om dessa förutsättningar föreligger.

I syfte att underlätta för den som varit bosatt i Sverige några år att pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten till bosättning i Sverige, bör en möjlighet finnas att kunna behålla PUT trots att återflyttning till hemlandet skett. En sådan möjlighet ligger också väl i linje med det invandrarpolitiska valfrihetsmålet. Vi förordar en ordning som innebär att PUT, efter anmälan till SIV, under vissa förutsättningar får behållas i sådana

fall. PUT bör kunna få behållas efter sådan anmälan av den som har varit bosatt här viss tid 3—4 år kunde vara en riktpunkt. Enligt nuvarande praxis beviljas nytt tillstånd för den som återinvandrar inom tre år från utresan och som dessförinnan varit bosatt legalt minst fyra åri Sverige. Konsekvensen av en anmälan skulle vara att vederbörande kan vara utrest tre år och ha kvar sitt PUT och rätten till bosättning i Sverige. Den som enligt vad vi förordat i avsnitt 9.2.2 har bott här legalt i ca 10 är bör, i enlighet med yrkande av samarbetsgruppen för tio riksomfattande invandrarorganisationer, kunna få behålla PUT utan tidsbegränsning.

Vi föreslår således att PUT skall återkallas på grund av att bosättningen här upphört när innehavaren anmäler utflyttning ur landet såvida han inte dessförinnan anmält att han önskar behålla sitt PUT och förutsättningarna härför är uppfyllda. För den som inte anmäler utflyttning bör PUT återkallas i samband med att PUT-innehavaren första gången inte kan nås för utbyte av bevis om PUT. Hur en ordning av ovan skisserad typ närmare skall utformas bör det få ankomma på SIV att svara för.

Ett praktiskt problem i samband med återkallelse av PUT är att många inte anmäler till folkbokföringsmyndigheterna att de flyttat ut ur landet. Underlåtelse att anmäla utflyttningen kan bero på bristande kunskap om gällande regler men inte sällan är det fråga om medvetna försök att upprätthålla sken av bosättning här, bl a för att undvika att PUT återkallas. Med en ordning som å ena sidan gör det möjligt för den enskilde att efter anmälan behålla PUT under viss tid trots utflyttning och å den andra sidan innebär att PUT regelmässigt återkallas när vederbörande första gången inte kan nås med nytt bevis om PUT, bör antalet ”skenbosättningar” komma att minska.

Det skulle kunna diskuteras att polisen i samband med att den stämplar in nytt bevis om PUT i en PUT—innehavares passhandling skulle söka utröna om vederbörande fortfarande är bosatt i landet och inte utan vidare acceptera uppgifterna från folkbokföringen. Att regelmässigt företa en sådan utredning skulle emellertid lätt kunna uppfattas som att det vore fråga om en omprövning av själva tillståndet — vilket inte är meningen. Frågor i syfte att utreda vederbörandes faktiska bosättning bör endast ställas när omständig- heterna i det enskilda fallet ger anledning till det, exempelvis om vederbörande infinner sig hos polisen (personlig inställelse förutsätts) först lång tid efter det att meddelande om nytt bevis sänts ut.

Vi vill till sist ta upp ett par frågor som närmast rör övergången till den nya ordning som vi nu har skisserat.

Den praxis som redovisats i avsnitt 11.3.1 och som inneburit att en PUT—innehavare i regel kunnat vara utrest 3—6 år utan att tillståndet återkallats har blivit en etablerad ordning. Många som före en utflyttning frågat om vilka regler som gäller för återkallelse har fått besked om denna praxis. Vi anser mot den bakgrunden att det inte är rimligt att den som flyttat ut från Sverige och fått besked om denna praxis skall kunna få sitt PUT återkallat utan att vara medveten om att så kan ske. PUT bör därför övergångsvis inte återkallas utan innehavarens vetskap innan de tidigare nämnda fristerna om 3—6 år gått ut. Om återkallelse anses böra ske av enbart formella skäl så snart det framkommer att vederbörandes bosättning i Sverige upphört, bör nytt tillstånd beviljas den som ånyo önskar bosätta sig

här och som inte känt till att PUT enligt utlänningslagen skall dras in när bosättningen här upphör.

Vi vill vidare framhålla att en återkallelse av PUT innan tre år förflutit från det tillståndet meddelades kan medföra att den som har ett tidsbegränsat UT kommer i ett bättre läge än den som har PUT. Den som varit bosatt i Sverige ett år och är accepterad som invandrare kan i dag välja mellan att söka PUT eller att hos polisen söka och få ett tidsbegränsat UT, vilket då regelmässigt beviljas för tre år. Ett tidsbegränsat UT kan till skillnad från PUT inte återkallas om bosättningen här upphör. Den som valt att söka ett treårigt UT kan alltså efter ett års bosättning i landet resa ut och ha kvar rätten att återvända till Sverige inom tre år. Det kan då förefalla märkligt att återkalla tillståndet för den som har PUT och som varit utrest kortare tid än tre år —i vart fall såvida han inte genom anmälan om utflyttning gett tillkänna att han haft för avsikt att bosätta sig mer permanent utomlands. Med vårt förslag att alla som invandringsprövas då också skall få PUT kommer nyssnämnda problem att försvinna.

11.4. Några inre kontrollfrågor

11.4.1. Utgångspunkter

Syftet med den inre utlänningskontrollen är att övervaka att utlänningar inte vistas här utan pass och/eller utan erforderliga tillstånd eller arbetar här utan tillstånd samt att efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger avlägsnandebeslut som skall verkställas. En närmare beskrivning av kon- trollsystemet finns i avsnitt 11.5 i bakgrundsbetänkandet. Kontrollen baseras dels på den anmälningsskyldighet till polismyndighet som vissa myndigheter har när de kommer i kontakt med någon som inte har sökt tillstånd, dels systemet med bostads- och arbetsgivaranmälningar, dels polisens spanings- verksamhet.

För zitt kunna upprätthålla en reglerad invandring måste också i framtiden en inre utlänningskontroll finnas. En avvägning måste emellertid göras som innebär att den inre kontroll som sker genom polisens spaningsverksamhet i minsta möjliga mån innebär ett intrång i integriteten hos de utlänningar som vistas här. Vi återkommer till integritetsaspekten när vi behandlar rättssä- kerhetsfrågori kapitel 13.

Nyssnämnda anmälningsskyldighet till polismyndighet gäller enligt 59 & UtlF pastorsämbete eller lokal skattemyndighet som ombesörjer kyrkobokföring, arbetsförmedlingskontor, socialnämnd samt skolstyrelse. Syftet är att se till att vederbörande utlännings tillståndsfråga är klar eller kommer under prövning. Denna anmälningsplikt anser vi i stort vara ändamålsenlig.

Bostads- och arbetsgivaranmälningarna har under lång tid varit förknip- pade med frågan om samhällets nytta av systemen står i rimlig proportion till de insatser som görs. Förslag om slopande av arbetsgivaranmälningarna och delvis även av bostadsanmälningarna lades, som framgått av avsnitt 11.5 i

bakgrundsbetänkandet, fram är 1974 av utredningen om företagens upp- giftsplikt, men förslagen genomfördes inte.

11.4.2. Bostads- och arbetsgivaranmälningarna

Bostadsanmälningsskyldigheten gäller enligt 61 & UtlF den som upplåter rum i hotell eller pensionat till icke nordiska gäster som fyllt 16 år. Utlänningens ankomst respektive avflyttning skall, jämte vissa andra uppgifter, inom 24 timmar skriftligen anmälas till polismyndigheten på orten. Arbetsgivare som anställer en utlänning som fyllt 16 år är enligt 62 & UtlF skyldig att göra skriftlig anmälan till polismyndighet när utlänningen tillträder och slutar anställningen. Skyldigheten att göra arbetsgivaranmälan gäller — till skilllnad från bostadsanmälningsskyldigheten — även beträffande nordbor. Underlåtenhet att fullgöra nämnda anmälningsskyldigheter kan enligt 96 & UtlL medföra böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Enligt förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden gäller att polismyndigheten när det är fråga om anställning inom skydds- eller kontrollområde — skall sända anmälan till försvarsområdesbefälhava- ren.

Totala antalet arbetsgivaranmälningar per år har vi i bakgrundsbetänkan- det uppskattat till minst 100 000 och antalet bostadsanmälningar till 500 000 — 600 000.

För hanteringen av anmälningarna har, som angetts i bakgrundsbetänkan- det, beräknats åtgå sammanlagt ca sju årsarbetskrafter hos polismyndighe- terna. Till detta kommer också tidsåtgång för arbetsgivarna samt hotell- och pensionatsinnehavarna.

Enligt en enkät, som närmare redovisats i bilaga 9 till bakgrundsbetän- kandet och där 21 polismyndigheter som erfarenhetsmässigt handlägger inemot 80 % av utlänningsärendena deltagit, önskar 12 behålla systemet med arbetsgivaranmälningar i sin helhet och 7 slopa det medan 2 vill behålla anmälningsskyldigheten i fråga om icke nordbor. När det gäller bostadsan- mälningar önskar 5 behålla dem medan 15 anser att de kan slopas. Från ett distrikt tar man inte ställning i den frågan.

När det gäller inställningen från de tre största distrikten, Stockholm, Göteborg och Malmö är bilden splittrad. Medan Malmö anser att hela den ifrågavarande anmälningsskyldigheten kan slopas, vill Göteborg behålla den i fråga om arbetsgivaranmälningar men ej beträffande bostadsanmälningar och Stockholm behålla skyldigheten utom i fråga om arbetsgivaranmälningar för nordbor.

De skäl som numera främst åberopas för att man skall behålla anmäl- ningssystemen är att de behövs för den inre utlänningskontrollen och att de är av värde i den allmänna brottsspaningen. Ett huvudargument som förts fram i förstnämnda avseende är att man genom skyldigheten för arbetsgivare att anmäla att man anställer utländsk personal motverkar anställning av ”svart” arbetskraft, dvs personal som inte har rätt att arbeta här. För bedömningen av detta påstående anser vi att det finns anledning att erinra om den ändring av UtlL som nyligen genomförts och som bl a innebär att den som anställer en utlänning som inte har föreskrivet AT skall, förutom böter som normalstraff

(fängelse i högst ett år ingåri strafflatituden), också åläggas en särskild avgift. Denna skall för varje anställd utlänning utgöra hälften av det basbelopp som gällde när överträdelsen upphörde eller, när överträdelsen pågått merän tre månader, ett helt basbelopp.

Det finns enligt vår mening anledning anta att nu nämnda ekonomiska påföljd kommer att ha avskräckande betydelse på ett helt annat sätt än det bötesstraff som normalt kan komma att utdömas både för arbetsgivare som anställer arbetskraft utan vederbörliga tillstånd och för den som brister i skyldigheten att göra arbetsgivaranmälan. Att skyldigheten att göra anmälan någon gång kan motverka att en arbetsgivare anställer ”svart” arbetskraft kan man visserligen inte utesluta. Det förutsätter emellertid att anmälnings- skyldigheten är känd för arbetsgivaren och att denne räknar med att det kan bli en kontroll om inga anmälningar kommer in. Vår bedömning är att straffsanktionen mot att anställa arbetstagare som inte har tillstånd är långt mera känd än den sanktion som gäller för bristande anmälan och att den kommer att bli än mera känd i och med den nya straffavgiften. Man bör generellt utgå från, att den som med kännedom om straffavgiften är beredd att anställa en arbetstagare som han vet saknar erforderligt tillstånd inte kommer att hejda sig på grund av vetskapen att han är skyldig att anmäla anställningen till polismyndigheten. Vår slutsats är alltså att straffavgiften bör vara ett vida överlägset avskräckande medel för de arbetsgivare som är inställda på att väga den risk man löper när man bryter mot bestämmelserna och anställer "svart” arbetskraft mot den vinst man gör om man inte upptäcks.

Hittillsvarande erfarenheter talar för att det också i fortsättningen är nödvändigt med stickprovskontroll på vissa arbetsplatser, för att se till att personer inte arbetar här utan AT. Av integritetsskäl är det viktigt att kontroll på arbetsplatserna inte sker rutinmässigt. Ett systematiskt samar- bete med andra myndigheter, t ex länsstyrelser, kronofogdemyndigheter och kommunala organ, bör kunna vara ett hjälpmedel vid bedömning av om tillståndskontroll skall ske.

Det andra huvudskälet för att behålla arbetsgivaranmälningarna är att de har betydelse från allmän spaningssynpunkt. Det fåtal polisdistrikt i enkäten som önskar behålla bostadsanmälningarna anför också i huvudsak detta argument som grund för ställningstagandet.

Man kan enligt vår mening från en rent principiell synpunkt ifrågasätta om det skall finnas ett särskilt register för brottsbekämpning som omfattar arbetsanmälda utlänningar samt icke nordbor som bor på hotell. Syftet med systemen har inte varit att få till stånd ett sådant särskilt brottsspaningsre- gister, även om de kommit att användas härför. Därtill kommer att det numera finns andra uppgiftskällor, bla sjukförsäkringsregistret, som är heltäckande såtillvida att det omfattar såväl anställda utlänningar som svenska medborgare. Korttidsanställda, tex montörer, finns där i regel Visserligen inte, men de kan å andra sidan återfinnas i SIV:s register om de är här legalt mer än två månader.

Som framgått av det anförda finns det bättre möjligheter att i samband med brottsbekämpning få fram uppgift om både bostad och anställning än genom de aktuella anmälningarna. Sålunda har försäkringskassan genomgå- ende mer tillförlitliga uppgifter i dessa hänseenden. Vid några större

försäkringskassor måste emellertid praktiska problem undanröjas för att polisen i praktiken skall få del av uppgifterna. I fråga om bostadsanmälning- arna kan det med visst fog antas att det mera sällan händer att personer som själva tror att de kan vara efterspanade tar in på hotell under sitt rätta namn.

När frågan om arbetsgivaranmälningarna skulle behållas senast behand- lades, kom berörda departement fram till att det var fråga om en rent polisiär angelägenhet. Hanteringen av materialet är mycket olikartad i de olika polisdistrikten och på vissa håll också mycket bristfällig. Ett av skälen till att arbetsgivaranmälningarna utgör ett otillfredsställande underlag är att uppgiftsskyldigheten fullgörs bristfälligt. I viss mån kanske det är möjligt att få en förbättring till stånd, dock inte i fråga om arbetsgivare som avsiktligt utnyttjar arbetstagare som saknar tillstånd. Från inre kontrollsynpunkt anser vi att det inte finns förutsättningar att förbättra systemet så att dess nytta motsvarar insatsen. När det gäller frågan om att förbättra hanteringen av systemet kanske med hjälp av ADB i syfte att få ett bra hjälpmedel för brottsbekämpning, anser vi inte att den nytta detta kan medföra står i rimlig proportion till den insats som krävs.

Vår sammanvägda slutsats blir mot bakgrund av det anförda, att den sammanlagda nyttan av arbetsgivaranmälningarna i dag inte är så stor i förhållande till resursinsatsen att verksamheten bör upprustas och behållas. Vårt förslag är att systemet med arbetsgivaranmälningar snarast slopas.

Mot bakgrund av dels den enkät vi gjort hos polismyndigheterna, dels de överväganden som utredningen om arbetsgivarnas uppgiftsplikt gjorde kan man även ifrågasätta om nyttan med hanteringen av bostadsanmälningarna från hotell och pensionat ståri rimlig proportion till insatsen. Eftersom det är fråga om ett mycket stort antal anmälningar skulle ADB-registrering ställa sig mycket kostsamt. En minimiåtgärd är enligt vår mening att , i enlighet med förslaget från nyssnämnda utredning, anmälningsskyldigheten vid avflytt- ning slopas.

Sedan skyldigheten att hålla gästförteckning enligt lagen om hotell- och pensionatsrörelse upphört att gälla år 1980 finns ingen samlad förteckning .över vilka gäster ett hotell har. Mot denna bakgrund bör inom det för polisväsendet ansvariga departementet — justitiedepartementet initiativ tas till en genomgång av om bostadsanmälningskyldigheten för hotell är så väsentlig för polisverksamheten att anmälan om inflyttning måste behållas. Kommittén saknar — trots utfallet av den enkät som gjorts tillräckligt underlag för att göra denna bedömning.

Vilken besparing som kan uppkomma och hur den bör användas om anmälningsskyldigheten, eller delar därav, slopas återkommer vi närmare till i kapitel 17.

11.4.3. Möjligheterna att bli kyrkobokförd och att få ut debetsedel för preliminär skatt

Som vi framhålliti avsnitt 1 1.5 i bakgrundsbetänkandet är det viktigaste ledet i den inre utlänningskontrollen den anmälningsskyldighet som ålagts vissa myndigheter när de kommeri kontakt med en icke nordisk medborgare som saknar UT och som heller inte kan visa att han sökt UT. Särskilt betydelsefull

är anmälningsskyldigheten i samband med kyrkobokföring, eftersom kyrko- bokföring i sin tur är en förutsättning för en rad förmåner.

Enligt av riksskatteverket utfärdade anvisningar för folkbokföringen är huvudregeln att en icke nordisk medborgare får kyrkobokföras endast om han har UT som gäller för minst ett år eller om SIV har förklarat att tillståndet enligt verkets mening kan ligga till grund för kyrkobokföring, något som främst gäller dem som får kortare tillstånd på grund av uppskjuten invandringsprövning. Vi anser att det inte finns skäl att ändra dessa grundläggande bestämmelser. De problem som ibland har dykt upp vid tillämpningen torde främst ha hängt samman med det stora antalet folkbokföringsmyndigheter och det faktum att åtskilliga av dem endast har ringa erfarenhet av kyrkobokföring av utländska medborgare.

Ett annat problem är att debetsedel avseende preliminär skatt kan utfärdas trots att vederbörande mottagare av skattsedeln inte har rätt att förvärvsar- beta i Sverige. Det förekommer att arbetsgivare uppfattar en sådan debetsedel som ett bevis på att innehavaren har sådan rätt. Några klara anvisningar för när debetsedel skall utfärdas finns inte. I princip gäller att debetsedel automatiskt sänds ut till alla som är kyrkobokförda i Sverige. Det innebär att debetsedel kan sändas ut exempelvis till föräldrar som vistas här på ett långvarigt besök hos här bosatta barn och till gäststuderande, som endast har rätt att arbeta här under några sommarmånader. Olägenheterna med att debetsedel sänds ut till dessa kategorier är dock sannolikt inte så stora. Nuvarande system för utsändning av debetsedel är vidare mycket praktiskt när det gäller större delen av landets befolkning. Vi föreslår därför ingen ändring på denna punkt.

Debetsedel utfärdas vidare för den som arbetar i Sverige och skall betala skatt för sin inkomst här i landet, även om det är fråga om ett tillfälligt arbete. Det underlättar möjligheterna för den som fått ett kortvarigt AT att arbeta här en längre tid än han har rätt till. Den stora gruppen i denna kategori har varit studerande vid utländska läroanstalter som fått tillstånd för feriearbete i Sverige. Det är inte möjligt att som krav för utfående av debetsedel ställa upp att vederbörande skall ha UT i Sverige. De flesta som får ferie—AT är viseringsfria och får AT endast under den viseringsfria tiden, högst tre månader. Däremot bör som krav för att få ut debetsedel ställas att vederbörande har AT eller kan visa att han är undantagen från skyldigheten att ha AT. Det är vidare önskvärt att de lokala skattemyndigheterna i sådana fall anger på debetsedeln att innehavarens rätt att arbeta i Sverige är begränsad till viss tid. Det bör ankomma på de närmast berörda myndighe- terna, riksskatteverket i samråd med SIV, att utfärda närmare anvisningar om när debetsedel får utfärdas för den som inte är kyrkobokförd i Sverige.

' " | tj . —Jj|i|r

12. Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet

12.1. Utgångspunkter

Enligt sina direktiv bör kommittén ”genomgående ägna särskild uppmärk- samhet åt behovet av åtgärder för att väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt”. I tilläggsdirektiven om decentralisering av utlänningsärenden och kortare handläggningstider framhålls att frågan om besvärsordningen i utlänningsärenden har ett nära samband med kommit- téns uppdrag att ägna handläggningstiderna särskild uppmärksamhet. Enligt tilläggsdirektiven skulle kommittén redovisa förslag rörande instansordning- en senast den 30 april 1982. I skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 11 februari 1982 anförde kommittén enhälligt bl a att ställning till instans- ordningen inte borde tas innan man visste vad ändringar i andra delar av regelsystemet kunde komma att innebära.

I kommitténs tilläggsdirektiv framhålls att långa handläggningstider ger allvarliga problem. En utdragen väntan med svårigheter att finna en meningsfull sysselsättning medför ofta stora påfrestningar för den enskilde. Långa handläggningstider medför även betydande kostnader för samhället. Det gäller dels kostnader för socialbidrag (som staten ersätter kommunerna för — se vidare om väntarna i kapitel 14), dels andra direkta kostnader för exempelvis tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels indirekta kostnader på sikt, bl a föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan ibland kan ge upphov till.

Handläggnings- och instansordningen har vi redovisat i kapitel 11 i bakgrundsbetänkandet och instansernas organisation och resurser m m i kapitel 12. En del frågor som gäller besvärsnämnd har belysts relativt utförligt i samband med redovisningen av vårt tilläggsuppdrag (se Ds A 1982:4 Om besvärsnämnd för utlänningsärenden).

De principer som bör gälla för handläggningen av invandringsärenden är, som vi redan angett i kapitel 3, att den skall vara både rättssäker och snabb samt att den sker på ett sätt som innebär att samhällets resurser används på bästa sätt. Vad vi sagt om resursanvändningen gäller såväl handläggande instansers insatser som statens och kommunernas åtgärder för att bistå dem som väntar på tillstånd. Det sätt som står till buds för att hålla sistnämnda kostnader nere är att antalet som tillåts avvakta besvärsprövningen här, väntarna, blir så få och väntetiderna så korta som möjligt. En grundfråga i detta sammanhang, som vi redovisade i samband med uppdraget att överväga om en besvärsnämnd borde inrättas, är om regeringen kan klara en

stark ärendetillströmning utan att långa handläggnings- och väntetider uppkommer.

Vår uppläggning av detta kapitel är att vi först redovisar utvecklingen av handläggningstiderna och de åtgärder som vidtagits för att minska dessa och att vi sedan går igenom ett antal frågor som gäller handläggningsordningen och som kan påverka det framtida antalet besvärsärenden till främst regeringen. Genomgående för alla resonemang är att rättssäkerhetsfrågor ingår som en väsentlig de]. De frågor som vi går igenom enligt vad vi nu har nämnt gäller ordningen för direktavvisning och för överlämnande till SIV av lagakraftvunna verkställighetsärenden när nya skäl åberopas. En annan fråga som vi tar upp är om besvärsrätten skall behållas i utvisningsärenden som handläggs hos SIV och vari politiska skäl inte har åberopats. Därefter kommer vi in på frågan om instansordning och om SIV:s organisation.

12.2. Handläggningstiderna

12.2.1. Sambandet mellan handläggningstider, rättssäkerhet och god resursanvändning

Med handläggningstid menar vi den tid som förflyter från det ett ärende kommer in till en myndighet tills dess beslut i ärendet föreligger. Som vi beskrivit i avsnitt 12.3 i bakgrundsbetänkandet är det i utlänningsärenden den samlade effekten av handläggningstiderna hos olika myndigheter som är av intresse, dvs för en utlänning som här i landet ger in ansökan om tillstånd den tid som förflyter från det han kom i kontakt med polisen tills lagakraftvunnet beslut föreligger från SIV eller regeringen. Ibland och särskilt när man tänker på sökandens situation talar man i stället om väntetid. Sökanden själv räknar sannolikt ofta väntetiden inte från det han gav in ansökan tills beslut föreligger utan från det han kom till Sverige och till dess han antingen får tillstånd instämplat i sitt pass eller ett avlägsnandebeslut verkställs.

' Ett rättssäkerhetskrav som den enskilde har rätt att ställa är att han inom rimlig tid skall få svar på sin ansökan. Det förekommer visserligen att asyl söks av personer som själva inte tror att deras skäl är tillräckliga för att de skall få tillstånd men som utnyttjar sin lagliga rätt att vistas i landet tills deras ärende har avgjorts av regeringen. Under denna tid har de sin försörjning tryggad genom socialbidrag och har inte sällan kunnat få ett tillfälligt arbete, trots att detta inte är tillåtet, dvs de har arbetat ”svart”. De allra flesta är emellertid mycket angelägna att få ett snabbt svar på sina ansökningar. Väntetiden är för de flesta en tid fylld av oro och ängslan och blir den för lång medför den inte sällan psykiska och psyko—somatiska besvär hos väntarna. Det har från många håll omvittnats att de som väntat här under lång tid ofta söker hjälp för åkommor som sömnrubbningar, ryggbesvär och magont och att när väntetiden blir ännu längre åtskilliga är i behov av psykiatrisk hjälp. Också den som söker tillstånd före inresan har ett berättigat krav att få ett relativt snabbt svar på sin ansökan. Det är inte god rättssäkerhet för den enskilde att få tillstånd för besök när det inte längre är aktuellt för honom att resa till Sverige.

Långa handläggningstider motverkar rättssäkerheten också genom att tiden kan göra det svårt att behandla lika fall lika. Ett exempel kan vara två personer som åberopar ungefär lika starka skäl och lever under likartade förhållanden. I det ena fallet kan avlägsnandebeslut meddelas och verkställas inom loppet av några månader. I det andra fallet drar handläggningstiden ut på tiden (utan att sökanden hållit sig undan) och ett avlägsnandebeslut vinner laga kraft genom regeringsbeslut först efter det att ett par år förflutit från inresan. Under denna långa väntetid kan sökanden ha hunnit inlemmas relativt väl i det svenska samhället, trots att han inte får arbeta, och det kan finnas barn som har gått i skola flera terminer och som kan svenska ganska bra. Familjen har levt här under relativt ordnade förhållanden medan misär väntar i hemlandet. Om beslutet i ett sådant fall verkställs väcker det inte sällan debatt i massmedia. För allmänheten framstår det som svårförståeligt att familjen efter så lång väntan i Sverige skall tvingas lämna landet. Om familjen i stället tillåts stanna här, vilket ibland enligt senare praxis skett när väntetiden blivit lång — och något vi anser vara rimligt i ett fall som det beskrivna — innebär det å andra sidan att två från början lika fall inte kommer att behandlas lika.

Inledningsvis i detta kapitel har vi nämnt att långa väntetider medför att samhällets direkta och indirekta kostnader för väntarna blir höga. Långa handläggningstider motverkar därför en god användning av samhällets resurser. Kortare handläggningstider skulle frigöra resurser för andra angelägna åtgärder inom invandrarområdet. Det skulle bli mindre resursåt- gång såväl i fråga om personal hos berörda handläggande instanser hos stat och kommun som när det gäller utgifter staten har till kommunerna för utgiven ekonomisk hjälp. Vi återkommer till sistnämnda frågor i kapitel 14.

Vi vill också erinra om att långa handläggningstider kan få mycket negativa effekter på den allmänna tilltron till och förståelsen för Sveriges invandrings- politik. Många väntare, som vistas här under lång tid och som under denna tid är hänvisade till sysslolöshet och försörjning på samhällets bekostnad, kan härigenom bidra till att negativa attityder uppkommer eller vidmakthålls. Som vi framhållit ovan kan ett beslut som fattas efter en mycket lång väntan häri landet vidare uppfattas negativt i vilken riktning beslutet än går. Det kan framstå som djupt inhumant om en barnfamilj som anpassat sig väl till svenska förhållanden tvingas lämna landet efter lång tids väntan. Det kan å andra sidan framstå som orättvist att någon får stanna här främst på grund av lång väntetid när en annan i en liknande situation tvingats lämna landet när beslut kunnat fattas på ett tidigare stadium.

Till sist vill vi nämna att man allmänt både vid de konferenser kommittén hållit om invandringspolitiken och i de synpunkter som vi fått från de blivande remissinstanserna mycket starkt betonat vikten av kortare hand- läggningstider.

12.2.2. Ärende— och balansutvecklingen hos de handläggande instanserna samt vidtagna åtgärder

I avsnitten 12.2 och 12.3 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat ärende- och balansutvecklingen under de senaste åren. Av den framställningen framgår

Tabell 12.1 Utveckling av handläggningstider hos SIV för olika ärendegrupper, antal

dagar Ärendegrupp Handläggningstid 1979 1980 1981 1982 andra halvåret

Visering 18 30 30 20 Tillståndsärenden (UT/AT) 46 48 44 36 PUT 42 46 51 36 Främlingspass och resedokument 54 46 58 38 Avlägsnandeärenden (nästan alla

är invandringsärenden) 107 120 125 99

att efter en ogynnsam utveckling under flera år förbättrades balansläget avsevärt under första halvåret 1982.

En ytterligare förbättring skedde hos SIV under andra halvåret 1982. Vid utgången av år 1982 var handläggningstiderna i alla slag av ärenden hos SIV de lägsta sedan utflyttningen till Norrköping är 1976. Det innebar bl a en genomsnittlig handläggningtid hos SIV på drygt tre månader i avlägsnande- ärenden. När vi till handläggningstiden hos SIV lägger den tid ärendet tar hos polisen, vari tiden för det offentliga biträdets arbete ingår, gäller det dock i genomsnitt drygt två månader ytterligare. Trots den kraftiga förbättringen av de genomsnittliga handläggningstiderna hos SIV förekommer det vidare i ett inte obetydligt antal ärenden att handläggningstiden blir mycket lång. I början av mars 1983 rörde det sig om ett drygt hundratal ärenden hos SIV som inkommit för mer än ett år sedan och som ännu inte var avgjorda.

Utvecklingen av handläggningstiderna hos SIV för olika ärendegrupper framgår av tabell 12.1. Av tabellen kan utläsas att handläggningstiderna minskade relativt kraftigt för alla ärendegrupper under år 1982. Även i förhållande till år 1979 är det fråga om en förbättring, om än inte så stor eftersom en viss ökning av handläggningstiderna ägde rum under åren 1980 och 1981. Balansen av oavgjorda ärenden hos SIV vari januari 1983 den klart lägsta sedan SIV:s flyttning till Norrköping är 1976. Balanssiffrorna redovisas inte här, liksom heller inte i bakgrundsbetänkandet, eftersom siffermaterialet skulle kräva en omfattande presentation för att göra jämförelser och slutsatser möjliga.

Antalet av SIV meddelade beslut totalt sett var ungefär oförändrat åren 1980—1982. Kortare handläggningstider och minskade balanser under år 1982 berodde därför framför allt på att färre ärenden kom in under slutet av år 1981 och under år 1982.

I avsnitt 12.4.3 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat vidtagna och planerade åtgärder inom SIV i syfte att minska handläggningstiderna. Härav framgår bl a att SIV under budgetåren fr o m 1976/77 fått ett personaltillskott för tillståndsgivningen, som sammantaget inneburit en förstärkning med ca 20 årsarbetskrafter. Även om man beaktar att den nya utlänningslag som trädde i kraft den 1 juli 1980 innebar vissa ytterligare arbetsuppgifter för SIV, har alltså personaltillskottet under perioden varit betydande. Samtidigt har

en rad rationaliseringsåtgärder vidtagits, bla delegering av beslutanderätt såväl inom SIV som från SIV till polismyndigheterna. _

De längsta handläggningstiderna under senare år har förekommit i regeringskansliet. Regeringskansliet har också svårare än en myndighet att möta en kraftig anhopning av ärenden. Det hänger samman med att samtliga beslut måste fattas av regeringen vid regeringssammanträde och att delegering till ett enskilt statsråd eller till tjänsteman inte är möjlig. I praktiken är det dock inte hos regeringen utan hos det enskilda statsrådet, ibland efter en summarisk föredragning, som den faktiska beslutsprocessen sker. Ett stort antal ärenden som måste avgöras på regeringsnivå är naturligtvis till nackdel för statsrådets viktigaste uppgift att samordna och planera. Det är därför väsentligt att antalet utlänningsärenden i regerings- kansliet kan begränsas.

I avsnitt 12.23 i bakgrundsbetänkandet har vi redovisat utvecklingen av handläggningstider och ärendebalanser hos arbetsmarknadsdepartementet under senare år. Av den redovisningen framgår bl a att balansen av oavgjorda ärenden ungefär tredubblades under de fyra åren 1978—1981. En starkt bidragande orsak torde vara att SIV efter lagändringen den 1 juli 1978, som bl a innebar att utlänningsnämnden avskaffades, kunde meddela avlägsnandebeslut avsevärt snabbare än tidigare. Det ledde till en kraftig ökning av antalet besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartementet som organisationen i regeringskansliet inte kunde möta. I slutet av år 1981 uppgick den genomsnittliga handläggningstiden i arbetsmarknadsdeparte- mentet till ca sex månader, medan balansen av oavgjorda ärenden motsvarade inkommande ärenden under ca åtta månader. Det innebar bl a att handläggningstiden i åtskilliga ärenden var avsevärt längre än den genomsnittliga handläggningstiden. I det underlag som låg till grund för kommitténs ställningstagande till uppdraget enligt tilläggsdirektiven (redo- visat i departementspromemorian Ds A 1982:4) bedömde vi att det fanns små möjligheter för regeringskansliet att inom de närmaste åren avsevärt förbättra balansläget. Det visade sig sedermera dess bättre att denna bedömning inte var riktig, främst beroende på en kraftig minskning av antalet inkommande besvärsärenden i kombination med en ökning av antalet avgjorda ärenden, som kunde ske genom personalförstärkning och vissa organisatoriska åtgärder. Antalet inkommande besvärsärenden, inklusive ärenden om flyktingförklaring och resedokument, minskade från 1 058 första halvåret 1981 och 1 030 andra halvåret till 762 första halvåret 1982. Antalet avgjorda ärenden ökade från ca 900 under såväl första som andra halvåret 1981 till ca 1 100 under första halvåret 1982. Ärendebalansen fortsatte att minska under tredje kvartalet 1982 och var under fjärde kvartalet i stort sett konstant — ca 650 ärenden, varav ca 390 invandringsärenden (besvär över avlägsnandebeslut), mot ca 900 vid årsskiftet 1981/82. Ärendebalansen och därmed handläggningstiden i regeringskansliet minskade alltså mycket kraftigt under år 1982. Vid utgången av april 1983 var balansen av besvärsärenden ca 670 ärenden, varav 460 invandringsärenden.

Det är svårt att bedöma ärendeutvecklingen i framtiden. Antalet besvärsärenden i regeringskansliet hade under flera är ständigt ökat för att kraftigt minska under år 1982. Minskningen av antalet bevärsärenden till regeringen hänger samman med en kraftig minskning av antalet av SIV

meddelade utvisningsbeslut under år 1982. Minskningen hos SIV berodde på att antalet ansökningar efter inresan under slutet av 1981 och under 1982 minskade — utom från polska medborgare. Något ”normalt” samband mellan antalet avlägsnandeärenden och antalet avlägsnandebeslut finns inte för år 1982, främst på grund av att alla polska medborgare som vistades här i december 1981 fick stanna. Vi har ingen direkt förklaring till det i övrigt minskade antalet ansökningar under framför allt första halvåret 1982. Under andra halvåret gavs ett väsentligt större antal ansökningar in efter inresan än under första halvåret. Någon annan klar tendens finns inte än att antalet krigsvägrare, särskilt från Irak men också från Iran, ökade avsevärt. Denna ökning kan inte väntas inverka på antalet ärenden hos regeringen, eftersom det nästan genomgående varit fråga om personer som fått stanna i Sverige genom beslut av SIV.

Vi har ovan nämnt betydelsen av att samtliga polska medborgare som vistades i Sverige i december 1981 tilläts stanna i landet efter en regeringskommuniké i början av år 1982. Det är svårt att säga exakt hur många personer det rörde sig om men det bör ha varit ca 2 000 — medföljande barn inte inräknade med hänsyn till att SIV under första halvåret 1982 beviljade tillstånd för sammanlagt ca 2 700 polska medborgare. Även om militärens maktövertagande i december 1981 inte hade inträffat, skulle sannolikt en relativt stor del av de polska medborgare som då vistades i Sverige inte ha återvänt till hemlandet frivilligt. Med den praxis som gällde före det militära maktövertagandet kan det hållas för visst att skälen för de flesta av dessa polska medborgare inte skulle ha bedömts vara tillräckliga för tillstånd. Detta skulle i så fall ha lett till en mycket kraftig ökning av antalet utvisningsbeslut meddelade av SIV och av antalet besvärsärenden i regeringskansliet. En ökning av detta slag bör SIV numera ha goda möjligheter att komma tillrätta med, genom den personalförstärkning som skett samt genom att beslutanderätten i denna typ av ärenden normalt är fördelad på ca 25 personer. I regeringskansliet, där inga möjligheter till beslutsdelegering finns, är det däremot knappast möjligt att i dagsläget möta en sådan kraftig ökning av antalet besvärsärenden, utan att följden blir en motsvarande ökning av handläggningstider och ärendebalanser. En sådan ökning av antalet besvärsärenden i stället för den minskning som i praktiken skedde under år 1982 — kan mycket väl inträffa i framtiden.

Det är som vi framhållit av flera skäl angeläget att söka minska eller begränsa antalet ärenden som kommer under regeringens prövning. En för antalet ärenden i hög grad avgörande faktor är vilket antal sökande som här i landet får avvakta besvärsprövningen. Den frågan behandlas i avsnitten 12.3 :och 12.4.

12.2.3. Överväganden och förslag

Vi har i avsnitt 12.2.1 betonat att korta handläggningstider i utlänningsären- den är av central betydelse. Vi har framhållit att långa handläggningstider leder till en rad skadeverkningar för såväl den enskilde som samhället och motverkar rättssäkerheten och en god användning av tillgängliga resur- ser.

Med hänsyn till handläggningstidernas centrala betydelse har kommittén övervägt att i författningstext införa någon form av bestämmelser om handläggningstider i utlänningsärenden. Bestämmelser om expeditionstider finns beträffande mål och ärenden hos domstolar och förvaltningsmyndig- heter men det gäller expediering av fattade beslut och tiden räknas från dagen för beslutet (när det gäller inskrivningsärenden vid domstol kommer tiden dock i praktiken att relateras till dagen för handlingens ingivande till domstolen). Bestämmelser om handläggningstider förekommer däremot inte i ärenden som innefattar en diskretionär prövning. Vad som är av intresse i utlänningsärenden är vidare framför allt den sammanlagda handläggningstiden hos de myndigheter som är inblandade. En författnings- bestämmelse måste däremot avse handläggningstiden hos varje myndighet för sig.

Mot ovanstående bakgrund anser vi det inte lämpligt att i författningstext reglera handläggningstiderna i utlänningsärenden. Vi vill emellertid kraftigt understryka vikten av korta handläggningstider. Den genomsnittliga tiden från det en utlänning ger in ansökan till polisen till dess beslut fattas av SIV bör inte överstiga tre månader med sex månader som en maximigräns. Det nu anförda gäller ärenden där vederbörande har möjlighet att här i landet avvakta prövningen av sitt ärende. När besvär i sådana fall anförs till regeringen bör normaltiden inte överstiga sex månader från ansökans ingivande hos polisen till regeringens beslut, med tio månader till ett år som rimlig maximitid.

I ärenden som rör familjer med barn är det angeläget med betydligt kortare handläggningstider än de som nu angivits. För barn som ofta relativt snabbt ställt om sig till en svensk miljö, som hunnit gå i skola här en tid och som t o m börjat glömma fattigdom och svåra levnadsförhållanden i hemlandet, kan det bli en svårare upplevelse än för en vuxen att tvingas lämna Sverige efter en längre vistelse här. Handläggningstiderna bör i barnärenden endast undan- tagsvis få uppgå till de ovan angivna normaltiderna.

Längden av vistelsen här har i praxis vägts in vid bedömningen av om en person skall tillåtas stanna här eller inte när det varit fråga om en mycket långvarig väntan — över två år — som inte förorsakats av sökanden själv. Det har särskilt gällt om det varit fråga om familjer med barn. Enbart vistelsetiden har dock i regel inte ansetts utgöra tillräckligt skäl för att bevilja tillstånd, utan det har i allmänhet varit fråga om en kombination av långvarig vistelse här och exempelvis en i sig otillräcklig anknytning eller otillräckliga politisk—humanitära skäl.

Med de förslag vi lägger fram dessa sammanfattas i avsnitt 12.7.2 bör handläggningstiderna inte bli så långa att vistelsetiden bör vägas in vid bedömningen. Skulle ovan angivna maximitider i något undantagsfall överskridas, bör dock väntetiden vägas in vid bedömningen av ärendet, såvida inte sökanden själv har bidragit till tidsutdräkten genom att exempelvis hålla sig undan. Om i en barnfamilj föräldrarna vidtagit åtgärder som kan ha fördröjt handläggningen, bör dock detta inte få drabba barnen (jfr avsnitt 13.7 om barns rättssäkerhet i utlänningsärenden).

En av de grundläggande förutsättningarna för korta handläggningstider är att någon har central överblick över balansläget och har möjlighet att påverka det. I kapitel 14 föreslår vi att SIV skall vara statlig huvudman när

det gäller omhändertagande av väntarna. SIV bör då också kunna få överblick över balansläget hos polismyndigheterna. Mot den bakgrunden framför vi i avsnitt 13.2.2 att SIV bör ha ett övergripande ansvar när det gäller bevakning och prioritering av utlänningsärenden även hos polismyndighe- terna.

En ytterligare förutsättning för att de handläggningstider vi ovan angett som önskvärda skall kunna uppnås är vidare att kompletterande utredningar företas endast undantagsvis. De långa handläggningstider som vi i föregå- ende avsnitt redovisat för en del ärenden hos SIV torde i allmänhet bero på att kompletterande utredningar avvaktas i dessa ärenden.

Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att kompletteringar begärs endast när det är oundgängligen nödvändigt för att ärendet skall kunna avgöras. Antalet kompletteringar bör i första hand kunna minska genom bättre utredningar i initialskedet. Vi återkommer i avsnitt 12.7.3.2 till frågan om regionalisering av SIV, som bl a genom större möjligheter till muntlig förhandling och genom närmare samband mellan utredare och beslutsfattare borde kunna bidra till bättre utredningar. Vi vill vidare inte utesluta att det i en del fall skulle vara möjligt att meddela ett för sökanden positivt beslut utan att avvakta någon komplettering.Det gäller särskilt när frågan om tidskrä- vande kompletteringar från svenska utlandsmyndigheter aktualiseras. Det möter också starka principiella betänkligheter att från svenska utlandsmyn- digheter hemställa om utredningar rörande annat än de allmänna förhållan- dena i landet. Det kan vara svårt att garantera skyddet för den enskilde om förfrågan görs i ett främmande land rörande en namngiven person.

12.3. Handläggning av avvisningsärenden när politiska skäl inte åberopas

12.3.1. Nuvarande ordning

I avsnitten 6.4.1 och 11.622 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för avvisningsbestämmelserna. Av den framställningen framgår att det är polisens uppgift att hindra utlänningar som inte har rätt att vistas i Sverige från att resa in. Avvisningsgrunderna återfinns i 28 och 29 Så UtlL. De vanligaste grunderna är att utlänningen saknar pass, Visering, UT eller AT, när detta fordras för inresa i Sverige (28 5 p 1) eller att det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige samt för sin hemresa (29 5 p 1).

I 31 & UtlL stadgas att beslut om avvisning enligt 28 & UtlL måste fattas inom en vecka från ankomsten och beslut om avvisning enligt 29 & UtlL inom tre månader från ankomsten. Tidsgränsen en vecka för beslut om avvisning enligt 28 & UtlL räknas från den dag utlänningen enligt stämpel i passet reste in i Sverige eller den dag han efter ankomsten kom i kontakt med polismyndighet. Beslutet måste dock fattas mom tre månader från ankom- sten. Är det oklart när utlänningen kom hit räknas tidsfristen tre månader från den dag som kan anses trolig för ankomsten. Har beslut om avvisning

fattats inom en vecka från ankomsten kan det verkställas utan hinder av anförda besvär.

Huvudregeln är enligt 81 & UtlL att beslut om avvisning skall verkställas till det land utlänningen kommit ifrån. Om detta inte är möjligt eller om det föreligger särskilda skäl däremot får beslutet verkställas till det land som bedöms lämpligast (t ex till hemlandet).

Ett beslut om avvisning som kan verkställas utan hinder av anförda besvär, och som då i regel verkställs till det land utlänningen närmast kommit från, brukar kallas direktavvisning.

Åberopar utlänningen politiska skäl som inte är uppenbart oriktiga respektive inte kan lämnas utan avseende, skall polismyndigheten överlämna frågan om avvisning till SIV enligt 33 och 34 %% UtlL. Till den frågan liksom till polismyndighets skyldighet att i vissa fall anmäla avvisningsbeslut till SIV återkommer vi i avsnitt 12.4 om handläggningen av avvisningsärenden när politiska skäl åberopas.

Antalet avvisningsbeslut som polismyndigheterna meddelar är mycket stort. Åren 1979 och 1980 rörde det sig kring 4 000 vardera året men sjönk under år 1982 till under 3 000. I flertalet av dessa ärenden åberopas inga politiska skäl. Den övervägande delen utgörs av personer som själva uppger att de endast önskar besöka Sverige under begränsad tid. Den verkliga avsikten kan ofta vara försök till bosättning här, men sökanden uppger själv att det endast är fråga om besök. Grunden för avvisning är i sådana fall att sökanden saknar pass och/eller visum, eller UT/AT när sådant krävs, eller att polismyndigheten bedömer att de medel sökanden har inte räcker till för vistelsen här och för återresan. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till SIV, och över SIV:s beslut kan besvär anföras hos regeringen. Besvärsrätten innebär att ett felaktigt beslut av polismyndigheten kan rättas till. Att beslutet verkställts kan visserligen innebära stora olägenheter för sökanden. När inga som helst politiska skäl åberopats, kan dock verkstäl- ligheten i allmänhet ”bara” få ekonomiska följder. Mycket få direktavvis- ningsbeslut överklagas och detär synnerligen ovanligt att beslutet ändras av SIV. Orsakerna till att så få beslut överklagas kan vara flera. Det framstår t ex i regel som ett mera praktiskt alternativ för den som fortfarande vill resa in att försöka göra det på nytt och att då ha med sig litet mer pengar eller ta en annan inreseväg eller försöka få tillstånd före inresan när detta krävs.

De senaste åren har mindre än 10 % av polismyndigheternas avvisnings- beslut överklagats till SIV. Statistik över ändringsfrekvens och över hur många beslut som överklagas till regeringen saknas. Det torde knappast förekomma att besvär förs hos regeringen i denna typ av ärenden. Ännu ovanligare är att någon för talan mot staten och åberopar den möjlighet till ersättning som finns enligt skadeståndslagen när fel eller försummelse skett vid myndighetsutövning. Enligt vad som är känt inom SIV har det endast i enstaka undantagsfall förekommit att talan har förts, och det finns något enda exempel på att ersättning har beviljats. För att ersättning skall utgå krävs att det kan konstateras att beslutet varit objektivt felaktigt. Exempel på det är om polismyndigheten meddelar beslut om avvisning på grund av att sökanden saknar visum och sökanden i själva verket är viseringsfri.

12.3.2. Tidigare behandling av frågan

Fr o m den 1 april 1981 gäller krav på att den som avser att bosätta sig här skall ha UT klart före inresan. Efter inresa får UT beviljas bara om sökanden åberopar politiska skäl eller avser att förena sig med familjemedlem som han sammanlevt med utomlands eller om det föreligger annat skäl av synnerlig vikt. Den prövning som sker när UT söks efter inresan är i princip formell.

Kravet på att UT skall ha beviljats före inresan kan bli effektivt bara om det finns möjlighet att snabbt besluta om att avvisa eller utvisa den som inte fyller nyss angivna krav för att få tillstånd efter inresan och att också snabbt verkställa detta beslut. Som framgått i avsnitt 12.3.1 kan polismyndighet direktavvisa i sådana fall under vissa förutsättningar. En vidgad möjlighet att snabbt besluta om avlägsnande i de fall där några politiska skäl inte åberopas tog utlänningslagkommittén upp i sitt slutbetänkande (DsA1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar — Straff och ansvar. Utlänningslagkommittén hade behandlat frågan om ett särskilt utvisnings- förfarande sedan riksdagen med anledning av flera motioner uttalat att frågan borde bli föremål för utredning. I avsnitt 11.8.1 i bakgrundsbetän- kandet har vi redogjort för utlänningslagkommitténs förslag i frågan. Förslaget innebar i korthet att polismyndighet borde få möjlighet att besluta om utvisning av den som inte inom tre månader från inresan ansökt om UT. Syftet var främst att förhindra ett missbruk av bestämmelserna som innebar att utlänningar medvetet höll sig undan från kontakt med polisen under den första tiden efter ankomsten för att undgå risken för direktavvisning. Utlänningslagkommitténs förslag tog sikte på personer som inte ansökt om UT inom tre månader från inresan. Däremot skulle enligt förslaget polisen fortfarande inte kunna meddela avlägsnandebeslut beträffande den som ansökte om UT inom tre månader men senare än inom en vecka från inresan eller från första kontakten med polisen.

Invandrarpolitiska kommittén yttrade sig i augusti 1981 över utlännings- lagkommitténs förslag. Eftersom möjligheten att verkställa ett avvisnings- beslut utan hinder av anförda besvär går förlorad redan efter en vecka, skulle utlänningslagkommitténs förslag inte i någon högre grad minska antalet besvärsärenden hos SIV och regeringen och antalet väntare här i landet, framhölls i yttrandet. Invandrarpolitiska kommittén ansåg det vara angeläget att i alla situationer kunna träffa ett snabbt avlägsnandebeslut rörande en besökare som uppenbarligen inte har tillräckliga skäl för att få tillstånd efter inresan och att också kunna verkställa ett sådant avlägsnandebeslut utan hinder av anförda besvär.

I prop 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningsla- gen anförde föredragande statsrådet (s 27) bl a att det självfallet är angeläget att motverka att utlänningar reser in i vårt land illegalt eller stannar kvar här utan att inom föreskriven tid ge sig tillkänna och ansöka om behövliga tillstånd för vistelsen och fortsatte sedan: ”Från principiell synpunkt är det naturligtvis inte heller tillfredsställande att ett sådant handlande skall ge rätt till ett mer ingående prövningsförfarande än vad som skulle ha stått till buds, om utlänningen hade ansökt om uppehållstillstånd i tid. Avgörande för frågan om ett nytt utvisningsförfarande bör införas i vår utlänninglag bör

enligt min mening i första hand vara, om en sådan ordning är behövlig på grund av omfattningen av den illegala invandringen eller de svårigheter denna skapar. Jag kan däremot inte utan vidare dela den uppfattningen att principiella ”rättviseskäl' är anledning nog för en reform i detta hänseende. En överflyttning på polismyndigheterna av rätten att besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här, kanske sedan lång tid, skulle innebära ett långtgående avsteg från de principer som ligger till grund för utlänningsla- gen." Föredraganden anförde vidare att den begränsade undersökning som utlänningslagkommittén genomfört knappast gav vid handen att det i någon mera betydande omfattning förekom att utlänningar på ett otillbörligt sätt höll sig undan. Hon tillade sedan att ett förslag från invandrarpolitiska kommittén var att vänta under budgetåret 1982/83 och att det fanns goda skäl att avvakta förslag från denna utredning innan några genomgripande förändringar gjordes i UtlL.

12.3.3. Överväganden och förslag

Från den 1 april 1981 gäller, som vi flera gånger anfört, att UT i regel skall ha beviljats före inresan i landet och endast i undantagsfall kan beviljas efter inresan. Vi anser att en konsekvens härav bör bli att den som inte har möjlighet att få UT efter inresan inte heller skall ha möjlighet att här i landet avvakta prövningen av en ansökan om UT. Det måste också för den enskilde framstå som logiskt att han, när huvudregeln är att UT skall sökas från hemlandet, inte kan resa ini landet och stanna här medan en ansökan prövas. Följden i sådana fall bör bli att han får återvända till hemlandet och avvakta prövningen där — såvida han inte anför sådan stark anknytning eller andra skäl av synnerlig vikt som enligt 33 & UtlF kan föranleda att ansökan kan prövas materiellt efter inresan. Kommittén kan mot den bakgrunden inte dela den uppfattning som föredragande statsrådet givit uttryck för i prop 1981/82:146 att ”principiella rättviseskäl” inte skulle vara anledning nog för en reform. De tidsgränser som är avgörande för förfarandet enligt 28 och 29 åå UtlL kan enligt vår mening inte försvaras på rationell grund. Kommittén anser det angeläget att i alla situationer kunna träffa ett snabbt avlägsnandebeslut rörande den som uppenbarligen inte har tillräckliga skäl för att få tillstånd efter inresan oberoende av när inresan ägt rum och att också kunna verkställa ett sådant avlägsnandebeslut utan hinder av anförda besvär.

För att få bättre underlag för en bedömning av i vilken utsträckning SIV meddelar utvisningsbeslut efter en endast formell prövning av ärendet har vi gått igenom samtliga drygt 500 avlägsnandebeslut som SIV meddelade under första halvåret 1982. Den genomgången visar att ca 160 personer åberopade någon form av politiska skäl. I dessa fall måste självfallet en materiell prövning ske. I återstående ca 350 fall åberopade sökanden antingen någon form av anknytning hit eller också (i många fall) bara en allmän önskan att få stanna i Sverige, åtminstone för någon tid. I ca 230 av dessa fall skedde ingen materiell prövning av skälen utan SIV konstaterade endast att UT inte sökts före inresan i landet och enligt huvudregeln inte fick beviljas efter inresan. Avlägsnandebeslut kunde inte meddelas av polisen eftersom tiden för

polisens möjlighet att fatta beslut gått ut. Det kan tilläggas att en stor del av de ca 120 icke—politiska ärenden där en materiell prövning skedde var ärenden som rörde förlängning av tidigare tillstånd grundat på "snabb anknytning” eller som gäststuderande.

Närmare hälften av alla av SIV meddelade avlägsnandebeslut under första halvåret 1982 avsåg alltså personer som inte åberopade någon form av politiska skäl och där SIV endast gjorde en formell prövning av ärendet. Någon undersökning av hur många av dessa ärenden som överklagades till regeringen har inte gjorts. Vi vet emellertid att mer än 80 % av samtliga avlägsnandebeslut som meddelas av SIV brukar överklagas. Även om besvärsfrekvensen sannolikt är något lägre i denna typ av ärenden och något högre i ärenden med politiska inslag, anförs besvär till regeringen i en majoritet av dessa ärenden där sökanden enligt gällande regler inte kan få tillstånd efter inresan. Om polismyndighet skulle få möjlighet att meddela och verkställa avlägsnandebeslut i dessa fall skulle det därför sannolikt komma att leda till en väsentlig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV och antalet besvärsärenden hos regeringen. En förutsättning för en sådan minskning är då att polismyndighetens avlägsnandebeslut kan verkställas omgående. Det kan ske genom en föreskrift att beslutet skall verkställas utan hinder av anförda besvär —i likhet med vad som nu gäller i fråga om avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet inom en vecka från ankomsten.

Mot bakgrund av ovanstående principiella resonemang föreslår vi att polismyndighet skall få meddela avlägsnandebeslut, som direkt kan verk- ställas, beträffande alla som reser in utan UT och som inte åberopar politiska skäl eller andra skäl som kan medföra att ansökan om UT får prövas efter inresan. Det innebär för det första att avvisning enligt såväl 28 som 29 55 UtlL skall kunna ske inom tre månader från inresan och att avvisningsbeslut alltid skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Det innebär ett avskaffande av den nuvarande veckofristen för avvisning på den grund att utlänningen saknar pass, visum, eller UT/AT m m (28 & UtlL) och för att avvisningsbeslut skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. I stället kommer tremånadersfristen att gälla för alla typer av avvisningsbeslut liksom för möjligheten till omedelbar verkställighet.

Ändringen får framför allt betydelse för den som är viseringspliktig. Den som har visum fåri allmänhet en inresestämpel i sin passhandling ochi sådana fall går möjligheterna att snabbt kunna meddela avvisningsbeslut och att verkställa beslutet förlorad redan efter en vecka. Den som inte reser ut vid viseringstidens utgång har alltså i dag i de flesta fall möjlighet att få en ansökan prövad efter inresan och att häri landet avvakta besvärsprövningen även om han rest in med ett visum för endast någon veckas vistelse och även om han inte åberopar några skäl som skulle kunna medföra undantag från kravet på att UT skall ha beviljats före inresan. Vidgade möjligheter att snabbt kunna meddela och verkställa avlägsnandebeslut beträffande den vars visum gått ut bör underlätta möjligheterna att bedriva en generösare viseringspolitik än i dag. Den frågan har vi berört också i avsnitt 10.1.2.

För den som är viseringsfri innebär ändringen att polisen kan meddela awisningsbeslut på grund av avsaknad av t ex erforderligt UT upp till tre månader från inresan i stället för som nu en vecka och att beslutet då också

kan verkställas omgående. Som vi redovisat ovan räknas emellertid veckofristen från dagen för kontakt med polisen. Tremånadersfristen skulle däremot liksom i dag räknas från den troliga inresedagen. Vi vill i detta sammanhang uttala att en utlänning som uppsöker polisen för att ge in ansökan om UT för bosättning inte bör avvisas på formell grund, om han avstår från att fullfölja ansökan och förklarar sig ha för avsikt att lämna landet senast vid utgången av tremånaderstiden när han upplyses om att UT enligt huvudregeln måste sökas och beviljas före inresan. En förutsättning är självfallet att sökanden kan bedömas vara en bona fide besökare. Det måste polisen genom några enkla frågor söka utröna. Svaren kan ge anledning till en mera omfattande utredning och till att avvisningsfrågan blir aktuell därför att uppgifterna inte bedöms vara trovärdiga eller därför att sökanden saknar medel för vistelsen här och för hemresan. Vad vi nu senast anfört gäller självfallet oavsett när inom tremånadersti- den som utlänningen uppsöker polisen. Vi vill vidare erinra om att oavsett tidsfrister gäller polisens skyldighet att överlämna ett avvisningsärende till SIV enligt 33 respektive 34 åå UtlL när utlänningen åberopar någon form av politiska skäl. Detsamma gäller skyldigheten enligt 35 % UtlL att överlämna ärendet om polisen eljest finner det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas. Överlämnande enligt 35 & UtlL bör alltid ske om polismyndigheten bedömer att utlänningen kan tillhöra en kategori som enligt 33 & p 3 eller 4 UtlF har möjlighet att få UT efter inresan. Det gäller således den som avser att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som utlänningen tidigare har sammanlevt med utomlands samt den som av något annat skäl av ”synnerlig vikt” bör tillåtas resa in. Vi hari tidigare kapitel framfört vilka som enligt vår mening bör ha möjlighet att få sin ansökan om UT prövad efter inresan. Vi vill särskilt erinra om vad vi anfört i kapitel 8 om att den som är gift med svensk medborgare eller med en person som är accepterad som invandrare i Sverige i visssa fall bör kunna få ansökan prövad efter inresan även om makarna tidigare inte sammanbott.

Vårt förslag innebär vidare att polismyndighet skall få möjlighet att efter tremånadersfristens utgång utvisa den som polisen dessförinnan kunnat avvisa på formell grund, liksom den som efter tremånadersfristen saknar tillstånd att vistas här och som enligt gällande regler inte kan få UT efter inresan. Utvisningsbeslut som meddelas av polisen bör kunna gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Självfallet bör motsvarande regler som jämlikt 33, 34 och 35 åå UtlL gäller för polisens skyldighet att överlämna avvisningsärende till SIV gälla även i fråga om polisens skyldighet att överlämna utvisningsärende.

Vårt förslag om möjlighet för polisen att meddela beslut om utvisning gäller således endast när det föreligger en enbart formell grund för beslutet, nämligen att utlänningen saknar tillstånd att vistas här och att UT enligt huvudregeln inte får beviljas efter inresan. Självfallet gäller även här att utvisningsfrågan måste överlämnas till SIV om polisen bedömer att utlänningen tillhör en kategori som kan få UT efter inresan. Det måste särskilt observeras att längden av vistelsen häri sig kan komma att inverka på bedömningen av om UT skall kunna beviljas efter inresan.

Av 33 & UtlF framgår att bestämmelsen om att UT inte får beviljas efter

inresan i landet inte gäller den som haft UT här för annat ändamål än besök. För den som haft tillstånd här som exempelvis gäststuderande eller på grund av ”snabb anknytning” måste det således alltid ske en materiell prövning. Härav följer också att polisen enligt vårt förslag inte kan meddela beslut om utvisning i ett sådant fall.

Det kan ibland vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en formell och en materiell prövning. För att säkerställa att polismyndigheten meddelar utvisningsbeslut endast i fall där det är uppenbart att UT inte kan beviljas efter inresan och för att stärka rättssäkerheten i dessa fall, föreslår vi att polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall anmälas till SIV på samma sätt som nu sker enligt 37 & UtlL beträffande avvisningsbeslut när polisen bedömt åberopade politiska skäl vara uppenbart oriktiga respektive kunna lämnas utan avseende. I likhet med vad som gäller för avvisningsbeslut i sådana fall får då verkställighet av ett av polismyndighet meddelat utvisningsbeslut ske först sedan SIV beslutat att inte överta handläggningen av ärendet.

Från den 1 januari 1983 gäller enligt 90 a & UtlL en ny typ av anmälnings- skyldighet för polismyndighet för det fall att utlänningen först vid verkstäl- lighet av ett av polismyndigheten meddelat avvisningsbeslut åberopar skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL och polisen bedömer att dessa skäl är uppenbart oriktiga respektive såvitt avser skäl enligt 6 & UtlL— att de kan lämnas utan avseende. Polismyndigheten skall i sådana fall anmäla beslutet till SIV på samma sätt som ett aWisningsbeslut skall anmälas enligt 37 & UtlL och verkställighet får ske först om SIV beslutar att inte överta handläggningen. Samma anmälningsskyldighet anser vi måste gälla vid verkställighet av ett av polismyndighet meddelat utvisningsbeslut. Åberopar utlänningen först vid verkställighet politiska skäl som inte är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende skall verkställighetsärendet självfallet överlämnas till SIV enligt 85 eller 86 åå UtlL, oavsett om det är fråga om verkställighet av ett awisnings- eller ett utvisningsbeslut.

Ett verkställt avvisningsbeslut kan ofta medföra ekonomiska förluster för sökanden. Som vi anfört i avsitt 12.3.1 finns i dag möjlighet att få ersättning för en sådan förlust om avvisningsbeslutet varit objektivt felaktigt men däremot inte om besvärsinstansen gjort en annan skönsmässig bedömning. Enligt vår mening bör ersättning kunna utgå om exempelvis SIV som besvärsinstans med motivering att förutsättningar för UT efter inresan förelegat vid tidpunkten för avvisningsbeslutet — ändrar ett av polismyndig- heten på formell grund meddelat avvisningsbeslut. Frågan bör övervägas av regeringen.

Med den ordning för direktutvisning som vi ovan förordat, med en endast formell prövning, föreligger inte behov av offentligt biträde i denna typ av ärenden. Rätt till offentligt biträde föreligger däremot i dag i samtliga utvisningsärenden hos SIV. Med utgångspunkt i vår undersökning bör det kunna röra sig om ca 400 utvisningsärenden per år, som skulle föras bort från SIV med förslaget om vidgade möjligheter för polisen att meddela avlägsnandebeslut beträffande den som inte åberopar någon form av politiska skäl. Som närmare framgår av beräkningarna i kapitel 17 uppskattar vi att det skulle innebära en kostnadsbesparing på drygt 1 milj kr om offentligt biträde förordnades i ca 400 avlägsnandeärenden färre årligen.

12.4. Handläggning av avvisningsärenden när politiska skäl åberopas

12.4.1. Nuvarande regelsystem

Åberopar utlänningen i avvisningsärende att han har skäl enligt 3 eller 5 % UtlL (konventionsflykting eller krigsvägrare) får polismyndigheten inte meddela beslut om avvisning utan skall jämlikt 33 5 UtlL överlämna avvisningsfrågan till SIV såvida polismyndigheten inte bedömer att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga. Samma skyldighet att lämna Över avvisningsfrågan till SIV föreligger enligt 34 & UtlL om utlänningen åberopar skäl enligt 6 % UtlL (tungt vägande politiska skäl) såvida polismyndigheten inte bedömer att de åberopade skälen kan lämnas utan avseende.

Någon saklig skillnad mellan uttrycken ”uppenbart oriktig” och ”lämnas utan avseende” var inte avsedd när skyddet för den kategori som nu avses i 6 & UtlL infördes den 1 janauri 1976. Innehållet i nuvarande 33 och 34 55 UtlL återfanns då i en och samma paragraf, 21 af; i 1954 års UtlL. Enligt arbetsmarknadsutskottets betänkande 1979/80:27 Ny utlänningslag var orsaken till att olika formuleringar valts av språklig natur. I praxis har dock ”lämnas utan avseende” fått en något annan och vidare innebörd. Det skedde under perioden november 1976 — juni 1982 när regeringen bedömde att det förelåg ”särskilda skäl” att vägra tillstånd för assyrier och syrianer från Turkiet. Åtskilliga tillhörande denna kategori avvisades då av polisen med hänvisning till att deras skäl kunde ”lämnas utan avseende”. Skälen var emellertid inte ”uppenbart oriktiga”.

Har polismyndigheten meddelat beslut om avvisning enligt 33 eller 34 && UtlL, skall avvisningsbeslutet enligt 37 & UtlL skyndsamt anmälas till SIV. SIV skall genast ta ställning till om SIV skall överta ärendet eller inte. SIV skall överta ärendet om man inte delar bedömningen att skälen är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende. Övertagande skall i sådant fall ske även om skälen preliminärt kan bedömas vara otillräckliga för att tillstånd skall meddelas. Det är fråga om en prövning där styrkan av skälen inte skall bedömas. Beslutar SIV att inte överta handläggningen av avvisningsärendet, vilket innebär att SIV delar polismyndighetens bedöm- ning att skälen är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende, skall beslutet omedelbart verkställas. Hos SIV finns en beredskapstjänstgö- ring som innebär att en tjänsteman finns tillgänglig dygnet runt och kan fatta beslut.

Verkställt avvisningsbeslut beträffande den som inte har några politiska skäl kan i allmänhet rättas till om beslutet skulle visa sig vara felaktigt. För den som har åberopat politiska skäl kan emellertid verkställighet av ett felaktigt beslut få katastrofala konsekvenser. Det är därför av yttersta vikt att en mycket noggrann prövning sker innnan ett avvisningsbeslut verkställs i sådana fall. Samtidigt måste beslut ofta fattas skyndsamt inom loppet av något dygn för att verkställighet skall vara möjlig om den skall ske till tredje land. Att en noggrann prövning sker när sökanden åberopar någon form av politiska skäl har dock ansetts så väsentligt att kravet på snabbhet i regel får stå tillbaka. Huvudregeln är i sådana fall att ärendet skall lämnas över till SIV. Som nämnts har undantag från denna huvudregel gjorts för de fall där

polismyndigheten bedömer att påstående om skäl enligt 3 eller 5 Så UtlL är uppenbart oriktigt eller— såvitt gäller skäl enligt 6 & UtlL— att påståendet kan lämnas utan avseende. I ärende om direktavvisning har utlänning till skillnad mot vad som gäller i övriga typer av avlägsnandeärenden — inte möjlighet att få hjälp av offentligt biträde.

De flesta länder (alla som ingår i vår undersökning av förhållandena i vissa länder och som redovisats i kapitel 16 i bakgrundsbetänkandet) har någon form av regler som är avsedda att förhindra att asylprövande myndigheter får alltför många ansökningar att pröva materiellt och därmed alltför många sökande som får rätt att i landet avvakta utgången av en besvärsprövning. Det vanligaste är att man liksom i Sverige har bestämmelser som säger att asylansökningar som är uppenbart oriktiga kan avvisas och att det medför att sökanden omedelbart måste lämna landet. I en del länder har polisen (eller den myndighet som har hand om inresekontrollen) ganska stor frihet att avgöra om en asylansökan skall tas emot eller inte. I Sverige gäller sedan den 1 juli 1980 att polisen måste till SIV anmäla avvisningsbeslut, som fattats sedan polisen bedömt att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga eller att de kan lämnas utan avseende, innan beslutet får verkställas. Först om SIV delar polisens uppfattning kan omedelbar verkställighet ske.

Systemet med anmälningsskyldighet till SIV i vissa fall infördes efter förslag av utlänningslagkommittén i dess betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Utlänningslagkommittén anförde att kritik riktats mot poli- sens befogenheter vid avvisning och att det ansetts att den dåvarande regeln kunde få till följd att polisen gjorde en flyktingskapsbedömning när den avgjorde om ärendet skulle överlämnas till SIV eller om påståendet kunde bedömas vara uppenbart oriktigt. Enligt kommittén skulle man kunna diskutera att införa en absolut underställningsplikt, dvs en bestämmelse om att alla ärenden där någon form av politiska skäl åberopades skulle överlämnas till SIV. Kommittén ansåg emellertid att det med en sådan regel skulle finnas uppenbara risker för missbruk och för att SIV skulle tvingas pröva även helt grundlösa påståenden, medan sökanden under tiden skulle ha rätt att stanna här i landet. Det skulle i sin tur avsevärt minska möjligheterna att återsända någon till annat land än hemlandet. För att öka rättssäkerheten i dessa fall föreslog kommitten i stället den nämnda anmälningsskyldigheten till SIV.

Utlänningslagkommittén anförde att påståendet om risk för politisk förföljelse måste kunna bedömas vara uppenbart oriktigt inte bara vid verkställighet till hemlandet utan också när det var fråga om att återsända utlänningen till tredje land. I sistnämnda fall måste prövningen avse såväl risken för förföljelse i detta land som risken för vidaresändning till land (vanligen hemlandet) där utlänningen skulle kunna riskera förföljelse. Det skulle enligt kommittén möjligen kunna sägas att ett påstående om risk för vidaresändning skulle kunna bedömas vara uppenbart oriktigt endast i det fall att utlänningen redan fått asyl i tredje land. Enligt svensk uppfattning var emellertid innebörden, fortsatte kommittén, att en flykting kunde sändas till annat land än hemlandet om det landet anslutit sig till Geneve—konventionen och det var uppenbart att flyktingar där hade skydd mot att sändas till hemlandet. I prop 1979/80:96 Ny utlänningslag anförde föredragande statsrådet (s 51) att bestämmelsen enligt hennes mening inte gav utrymme för

att underlåta att överlämna asylärende till SIV:s prövning i andra fall ”än då i det enskilda fallet varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet eller — för det fall att avvisning övervägs till tredje land varje risk l för vidaresändning till hemlandet framstår som utesluten i det landet”.

I nyssnämnda proposition erinras vidare om ett uttalande av arbetsmark- nadsutskottet i mars 1978 (AU 1977/78:30) där det framhålls att en utlännings påstående om risk för politisk förföljelse kan lämnas åsido endast i helt klara fall, exempelvis därför att han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk för förföljelse. I propositionens specialmotive- ring till 33 % UtlL framställs detta så, att ett påstående om risk för förföljelse i det land, som utlänningen skall sändas till, skall föranleda överlämnande av ärendet i praktiskt taget alla fall.

När polismyndigheten ställs inför ett avvisningsärende har den således först att pröva om utlänningen åberopar någon form av politiska skäl eller inte. Äberopas politiska skäl skall ärendet normalt överlämnas till SIV. Framstår skälen som uppenbart oriktiga kan polisen dock meddela beslut om avvisning. Den prövning polisen har att göra är i huvudsak vad vi kallar en formell prövning. Polisen har däremot inte till uppgift att göra en materiell prövning av de politiska skälen, dvs att bedöma skälens styrka.

12.4.2. Tillämpningen av nuvarande regler

Antalet avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet sedan åberopade politiska skäl bedömts vara uppenbart oriktiga eller kunna lämnas utan avseende och som därför anmäls till SIV är relativt stort — över 600 vart och ett av åren 1981 och 1982. Båda åren har SIV i ca tre fjärdedelar av fallen beslutat att inte överta handläggningen. I bilaga 5 till bakgrundsbetänkandet har vi redovisat en undersökning av under september 1981 till SIV anmälda avvisningsbeslut. Härav framgår bl a att det var mycket ovanligt att SIV övertog ärendet när det var fråga om verkställighet till tredje land. De flesta övertagna ärendena avsåg verkställighet till hemlandet. Av samtliga avvisningsärenden i september 1981 avsåg ungefär hälften verkställighet till hemlandet medan enligt statistik från SIV för år 1982 den andelen då sjunkit till uppskattningsvis en tredjedel.

I skrivelse den 17 januari 1983 har riksdagens ombudsmän (JO) framfört synpunkter med anledning av kommitténs bakgrundsbetänkande. JO anför bl a att i motiven till nuvarande lagstiftning förutsattes att beslut av polismyndighet om avvisning, sedan politiska skäl bedömts vara uppenbart oriktiga eller kunna lämnas utan avseende, skulle komma att ske i ett mycket ringa antal fall. J O anför vidare att hans erfarenhet från klagoärenden och från inspektioner av polismyndigheter, liksom redogörelsen i bakgrundsbe- tänkandet för anmälda avvisningsbeslut, synes ge vid handen att polisen fattar beslut om avvisning i betydligt större utsträckning än som förutsattes vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Det finns därför enligt JO behov av ett förnyat ställningstagande i fråga om polisens rätt att meddela avvisningsbeslut då utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige.

Det är enligt vår mening svårt att dra alltför långtgående slutsatser av de ärenden som ingår i kommitténs ovan nämnda undersökning av i september

1981 till SIV anmälda avvisningsbeslut — beroende på att dokumentationen ofta är mycket knapphändig i de ärenden som inte övertagits av SIV. Ännu svårare är att dra några slutsatser av enbart antalet anmälningsärenden. När det gäller ärenden som avsett verkställighet till tredje land har de flesta besluten avsett verkställighet till länder som i praktiken tillämpar Geneve- konventionen och där det är uppenbart att flyktingar åtnjuter skydd mot att sändas till hemlandet, eller till länder om vilka det är allmänt känt att personer med de medborgarskap det varit fråga om inte sänds tillbaka till hemlandet. Medborgare i flertalet östeuropeiska länder återsänds t ex enligt mycket klar praxis inte till hemlandet från flertalet västeuropeiska stater.

I några av de genomgångna fallen i septemberundersökningen måste vi dock ifrågasätta om de åberopade politiska skälen kan ha framstått som så uppenbart oriktiga att inte ärendet borde ha prövats av SIV. Det gäller exempelvis ett fall när verkställighet skedde till tredje land och SIV nyligen fått uppgifter om att risk för återsändande till hemlandet inte skulle föreligga i den aktuella typen av fall. Någon dokumentation om dessa förhållanden hade SIV inte tillställt polismyndigheterna. Utan tidigare dokumenterade uppgifter om risken för återsändande i den aktuella typen av fall och utan en sedan tidigare klar praxis från SIV, kan de åberopade skälen för polismyn- digheten knappast ha framstått som uppenbart oriktiga.

Även i vissa andra fall, där verkställighet skedde till hemlandet, måste vi ifrågasätta om de åberopade politiska skälen verkligen kunnat bedömas vara uppenbart oriktiga eller kunnat lämnas utan avseende. Såvitt vi kan bedöma måste såväl polismyndigheten som SIV ha gjort en materiell bedömning av ärendena och därvid kommit fram till att skälen varit klart otillräckliga för att tillstånd skulle kunna beviljas med stöd av 3 eller 6 55 UtlL.

12.4.3. Överväganden och förslag

12.4.3.1 Förutsättningarna för direktavvisning

Utlänningslagkommittén anförde i sitt i avsnitt 12.4.1 omnämnda betänkan- de att det med en absolut underställelseregel i ärenden där någon form av politiska skäl åberopas, skulle föreligga uppenbara risker för missbruk och att det skulle leda till att SIV fick ta ställning till helt grundlösa påståenden. Vi vill också för vår del understryka de negativa verkningar för asylrätten som ett stort antal helt grundlösa ansökningar kan medföra. Vi anser det nödvändigt att även i fortsättningen direkt vid gränsen kunna avvisa den vars påstående om flyktingskap kan bedömas vara uppenbart oriktigt respektive kunna lämnas utan avseende.

Före den 1 juli 1980 gällde som nu att polismyndigheterna kunde meddela avvisningsbeslut om de bedömde att åberopade politiska skäl var uppenbart oriktiga eller kunde lämnas utan avseende, men de måste då själva ta ansvar för detta beslut. Anmälningssystemet innebär att polismyndigheterna inte ensamma bär ansvaret för beslut i sådana fall. Beslutet måste anmälas till SIV, som har att ta ställning till om polismyndigheten gjort en riktig bedömning eller inte. Det är enligt vår mening naturligt om benägenheten att fatta beslut blir väsentligt större när beslutet måste bekräftas av en annan myndighet för att gå i verkställighet såvida inte den andra myndigheten i

betydande utsträckning gör en annan bedömning. Man kan heller inte bortse från att benägenheten hos SIV att bekräfta ett av polismyndigheten redan fattat beslut kan vara större än benägenheten skulle vara att besluta på egen hand. Vi bedömer att det är sannolikt att polismyndigheterna meddelar avvisningsbeslut i större utsträckning efter anmälningssystemets införande än tidigare. Vi bedömer också att avvisningsbeslut anmäls och verkställs i större utsträckning än vad som förutsattes komma att ske när anmälnings- systemet infördes.

Mot ovanstående bakgrund finner vi det angeläget att det bättre klargörs i vilken utsträckning det skall vara möjligt att direktavvisa den som åberopar någon form av politiska skäl. Vi diskuterari nästa avsnitt också olika åtgärder i syfte att höja rättssäkerheten i denna typ av ärenden.

Vi vill till att börja med erinra om vad vi anfört i avsnitt 7.2, nämligen att det vid den summariska prövning som polisen har att göra i ett ärende rörande direktavvisning i regel inte är praktiskt möjligt att göra åtskillnad mellan den som har skäl enligt 3 5 och den som har skäl enligt 6 & UtlL. Den praktiska svårigheten att vid en summarisk prövning skilja mellan skäl enligt 3 och 6 & UtlL får särskild betydelse när det är fråga om ett beslut som skall verkställas till tredje land.

När det gäller ifrågasatt direktavvisning till hemlandet vill vi understryka att som föredragande statsrådet anförde i prop 1979/80:96 varje risk för förföljelse måste framstå som utesluten för att polisen skall kunna fatta beslut. För att verkställighet skall få ske till ett land, där det är känt att politisk förföljelse eller trakasserier förekommer mot exempelvis oliktän- kande eller minoritetsgrupper, måste det enligt vår mening krävas att påståendet är uppenbart osant eller att det är uppenbart orimligt att vederbörande på den åberopade grunden skulle riskera någon form av förföljelse eller trakasserier. Det är den enda bedömning som är möjlig att med säkerhet göra vid det summariska förfarande utan rätt till offentligt biträde som det här är fråga om.

Någon bedömning av skälens styrka är inte möjlig, eftersom det skulle kräva en mer omfattande utredning och mer ingående prövning än vad det här kan bli fråga om. Det skulle också strida mot rekommendationer från FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté och från Europarådet att polisen vid gränsen skulle få pröva styrkan av politiska skäl.

När det gäller verkställighet till tredje land vill vi understryka att den formella prövning som sker i avvisningssituationen inte gör det möjligt att bedöma om en materiell prövning skulle leda till avslag exempelvis på grund av bristande trovärdighet eller på grund av att det föreligger någon uteslutandegrund enligt konventionen. Det är därför inte möjligt att i det enskilda fallet få garantier för att vidaresändning inte kommer att ske. Som vi framhållit ovan är det vidare i regel inte praktiskt möjligtatt göra åtskillnad mellan den som har skäl enligt 3 & och den som har skäl enligt 6 & UtlL. Vi har också— som framgår i avsnitt 7.2 — gjort den flyktingpolitiska avvägningen att skydd i Sverige i första hand bör beredas den som kommer hit direkt från hemlandet. När någon kommit hit via tredje land måste det falla på detta lands ansvar att avgöra om en så generös praxis bör tillämpas att den som har skäl enligt vår 6 & UtlL skall få en fristad. Som vi anfört i avsnitt 7.2 bör Sverige i internationella sammanhang verka för en sådan generös praxis.

Vår slutsats av ovanstående resonemang blir att alla som åberopar någon form av politiska skäl måste genom direktavvisning kunna återsändas till tredje land som tillämpar Geneve—konventionen och om vilket det är känt att flyktingar där har skydd. Återsändande bör också kunna ske till tredje land när det är uppenbart att en viss kategori har skydd där — även om konventionen inte tillämpas. Verkställighet till tredje land måste självfallet också kunna ske oberoende av om detta land tillämpar konventionen om utlänningens påstående är uppenbart osant eller orimligt i förhållande till hemlandet. Som vi anfört i avsnitt 7.2 bör återsändande till tredje land inte ske om sökanden har nära anknytning hit, även om anknytningen i sig inte är tillräcklig för att tillstånd skall beviljas. Inte heller bör återsändande ske av den som gjort ett endast mycket kortvarigt uppehåll i annat land under resa hit direkt från hemlandet.

När det gäller bedömningen av vad som kan anses vara ”uppenbart oriktigt”, osant eller orimligt kan den i viss utsträckning komma att skifta mellan olika bedömare — beroende på vars och ens kunskaper. För att ett påstående skall kunna bedömas vara ”uppenbart oriktigt” etc måste emellertid krävas att det antingen föreligger tillförlitliga och dokumenterade uppgifter om de förhållanden som påståendet avser eller att det föreligger en sedan tidigare klar praxis rörande den kategori som beslutet avser. Denna praxis kan enligt vår mening inte skapas genom beslut i ärenden som anmäls till SIV, med hänsyn till den summariska prövning det då blir fråga om. Ett awisningsärende rörande en ”ny” grupp eller kategori bör därför alltid av polisen överlämnas till SIV. SIV har då i sin tur möjlighet att överlämna ärendet till regeringen. Meddelar SIV ett för sökanden negativt beslut har sökanden själv möjlighet att genom besvär få ärendet prövat av regeringen. Det bör vara fullt möjligt för SIV och regeringen att utforma beslut på ett sådant sätt att de kan tjäna som vägledning i liknande ärenden i framtiden, även om utgången i det aktuella fallet ofta inte kan bli annan än att tillstånd beviljas, med hänsyn till att det inte är praktiskt möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut på grund av den tidsutdräkt som SIV:s och regeringens prövning medför. Vägledande beslut av SIV och regeringen är av vikt i svårbedömbara politiska situationer, inte minst när det gäller frågan om i vilka länder flyktingar kan bedömas åtnjuta skydd eller frågan om en viss grupp uppenbart har skydd i ett visst land. För en bedömning av den politiska situationen i skilda länder är det vidare — som vi framhållit i avsnitt 7.5 av värde med nära kontakter mellan tillämpande myndigheter i Sverige och grannländerna och med företrädare för FN:s flyktingkommissarie.

Vad vi ovan anfört om innebörden av begreppet "uppenbart oriktigt” bör enligt vår bedömning leda till någon minskning av antalet ärenden där polismyndigheterna fattar beslut om avvisning som enligt 37 & UtlL skall anmälas till SIV. Vad vi i övrigt anfört till komplettering av tidigare motivuttalanden bör också bidra till att göra det klarare i vilka situationer direktavvisning får ske av den som åberopar någon form av politiska skäl. För att kunna avgöra avvisningsärenden måste de tillämpande tjänstemännen ta del av lagmotiv och praxis. Vi föreslår i kapitel 15 att motivuttalanden och praxis genom SIV:s försorg skall systematiskt ställas samman och publiceras. Det skulle konkret innebära att vad som anförts i det föregående om tolkningen av begreppen ”uppenbart oriktigt” och ”lämnas utan avseende”

l l l i

skulle ingå i de allmänna råden rörande avvisningi den författningssamling vi anser att SIV skall åläggas att ge ut.

12.4.3.2 Några rättssäkerhetsfrågor

Vi har i föregående avsnitt redogjort för vad som enligt vår mening är innebörden av nuvarande bestämmelser rörande polisens möjligheter att direktavvisa den som åberopar någon form av politiska skäl. Som redan framgått föreslår vi inte någon ändring i nuvarande handläggningsordning, som infördes så sent som år 1980. Det är emellertid som vi tidigare framhållit av yttersta vikt att en så noggrann prövning som möjligt sker innan avvisningsbeslut verkställs beträffande den som åberopar någon form av politiska skäl. Det är därför angeläget att undersöka om ytterligare förbättringar av rättssäkerheten är möjliga inom ramen för nuvarande ordning.

Vi vill emellertid först nämna att vi diskuterat möjligheten av att till SIV koncentrera beslutanderätten i samtliga avvisningsärenden där någon form av politiska skäl åberopas. I den allmänna debatten har ibland framförts att en sådan åtgärd skulle vara ägnad att öka rättssäkerheten. Med hänsyn till det krav på snabba beslut som gäller i många av dessa fall måste det även hos SIV bli fråga om en summarisk prövning som i allmänhet dessutom måste ske på avstånd från den beslutet gäller och från utredaren. Vi har därför bedömt att en centralisering till SIV inte skulle innebära någon väsentligt ökad rättssäkerhet. Ett annat läge skulle kunna uppstå om någon form av regionalisering av SIV kommer till stånd i framtiden — med hänsyn till den närmare personliga kontakt mellan utredare och beslutsfattare hos SIV som det skulle innebära. Som närmare framgår av avsnitt 12.7 anser vi oss emellertid för närvarande inte ha tillräckligt underlag för att lägga fram förslag om någon form av regionalisering.

Att besluta i ärenden rörande direktavvisning av den som åberopar någon form av politiska skäl är en grannlaga uppgift. Besluten väcker inte sällan debatt i massmedia. Det är därför av vikt med en lekmannainsyn i denna typ av ärenden. En sådan insyn kan fås genom att SIV:s styrelse kontinuerligt följer och granskar handläggningen av anmälningsärenden. Det bör framgå av instruktionen för SIV att detta är en uppgift för styrelsen.

En rättssäkerhetsfråga som ofta återkommer i den allmänna debatten är möjligheterna att få offentligt biträde i avvisningsärenden hos polisen. I dag saknas denna möjlighet och huvudorsaken härtill torde vara att dessa ärenden ofta måste avgöras skyndsamt.l Om utlänningen exempelvis anländer till Sverige fredag kväll är det i många fall inte möjligt att avvakta till måndag morgon med att fatta beslut. En förutsättning för att rätten till offentligt biträde skall utsträckas till ärenden rörande direktavvisning är därför att det finns en beredskap, som gör det möjligt att även under kvällar och helger kunna förordna ett biträde som omedelbart kan ta itu med fallet. Ett problem i det sammanhanget är att det hittills endast är en begränsad del av advokatkåren som har ägnat sig åt och har praktisk erfarenhet av utlänningsärenden. Ett system med advokatberedskap kan därför sannolikt inte införas annat än på lång sikt. Det skulle kräva medverkan av ett relativt stort antal advokater på olika orter och medföra betydande kostnader. På

1 Utlänningen har vis- serligen i detta läge, liksom i utlänningsären- den i allmänhet, rätt till rådgivning av advokat enligt rättshjälpslagen. Rådgivning får avse högst en timmes arbete av advokaten och kan inte ersätta rätten till offentligt biträde, bl a därför att rådgivning förutsätter att utlänning- en själv kontaktar ett biträde. Det är emeller- tid angeläget att utlän- ningen underrättas om denna sin rätt till råd- givning.

grund av de skäl som vi har anfört i det föregående år vi inte beredda att för närvarande förorda att rätten till offentligt biträde utsträcks till ärenden om avvisning hos polisen.

Vi anser emellertid att det skulle vara av stort intresse att genom en försöksverksamhet få bättre underlag för en bedömning av förutsättningarna för ett system med en advokatberedskap, som gör det möjligt att förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning. Sveriges advokatsam- fund har underhand förklarat sig vara intresserat av att medverka vid en sådan försöksverksamhet. En försöksverksamhet borde i så fall lämpligen avse ärendeni ett polisdistrikt, förslagsvis Stockholms polisdistrikt (inklusive Arlanda vaktdistrikt) som svarar för ungefär hälften av samtliga anmälnings- ärenden. Försöksverksamheten borde lämpligen finansieras genom att ett särskilt anslag ställs till SIV:s förfogande. Vi bedömer att en försöksverk- samhet inom ramen för nuvarande rättshjälpssystem skulle bli administrativt mera svårhanterlig, bl a med hänsyn till att rättshjälpsnämnderna — till skillnad från SIV inte har någon form av beredskap. Den närmare uppläggningen av försöksverksamheten bör anförtros SIV i samarbete med advokatsamfundet och de allmänna advokatbyråerna.

Ett annat sätt att öka rättssäkerheten har ibland förts fram i den allmänna debatten, nämligen systemet med medborgarvittnen. Vi återkommer mera ingående till frågan i avsnitt 13.4. Ett medborgarvittnes uppgift är att närvara vid utredningen och att se till att denna sköts på ett korrekt sätt. Som närmare framgår i avsnitt 13.4 bedömer vi att ett system med medborgarvittnen i utlänningsärenden generellt sett inte skulle medföra en så stor vinst för rättssäkerheten att det nu är befogat att införa systemet. När det gäller medborgarvittnen vid vissa tvångsåtgärder kan emellertid en försöksverk- samhet vara av intresse. Även till den frågan återkommer vi i avsnitt 13.4.

12.5. Verkställighetsärenden

12.5.1. Nuvarande ordning

Som framgått av redogörelsen i kapitel 11 i bakgrundsbetänkandet är det polismyndighet som har att verkställa beslut om avvisning och utvisning oavsett vilken myndighet som meddelat beslutet (att polismyndighet och inte länsstyrelse svarar för verkställighet även av beslut om utvisning meddelat av domstol är en nyhet från den 1 januari 1983). Åberopar utlänningen på verkställighetsstadiet skäl enligt 3, 5 eller 6 55 UtlL, som inte prövats tidigare, skall polismyndigheten enligt 85 och 86 åå UtlL överlämna verk- ställighetsärendet till SIV för beslut — såvida polismyndigheten inte bedömer att skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. Gör polisen en sådan bedömning skall beslutet anmälas till SIV om det är fråga om verkställighet av ett avvisningsbeslut som polismyndighet har meddelat. Verkställighet får ske först om SIV beslutar att inte överta handläggningen. Däremot skall anmälan inte göras om polismyndigheten gör bedömningen att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende

l l

och det är fråga om verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fattats av annan myndighet än polisen.

Polismyndigheten skall vidare överlämna verkställighetsärendet till SIV enligt 89 & UtlL om det i andra fall än som avses i 85 och 86 55 UtlL är tveksamt om beslutet skall verkställas.

SIV:s beslut i ett verkställighetsärende kan överklagas till regeringen om det överlämnats till SIV enligt 85 eller 86 åå UtlL, dvs om överlämnandet föranletts av att sökanden åberopat någon form av politiska skäl. Från den 1 januari 1983 föreligger vidare besvärsrätt om polismyndigheten överläm- nat ärendet enligt 89 å UtlL och i ärendet hos polismyndigheten eller hos SIV åberopats sådana omständigheter som om de anförts hos polismyndigheten hade bort föranleda överlämnande enligt 85 eller 86 & UtlL. En konsekvens av sistnämnda bestämmelse är att om besvär till regeringen anförs i ett verkställighetsärende, trots att SIV angett att besvär över beslutet inte får föras, regeringen måste pröva om SIV hade bort meddela besvärshänvis- ning.

Rättssäkerheten i verkställighetsärenden är av särskild vikt av främst två skäl. Det är sista möjligheten en utlänning har att anföra nytillkomna skäl innan beslutet verkställs. Till skillnad från vad som gäller i de flesta andra typer av ärenden har vidare utlänningen själv inte möjlighet att få en prövning till stånd av SIV eller regeringen. Det ankommer på polismyndig- heten att avgöra om ärendet skall prövas på nytt.

Möjligheten för utlänningen själv att få till stånd en prövning av verkställigheten av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut avskaffades genom den nya utlänningslag som trädde i kraft den 1 juli 1980, efter förslag av utlänningslagkommittén i betänkandet (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Utlänningslagkommittén framhöll att dittillsvarande regler, som möjliggjort prövning upprepade gånger hos regeringen i samma ärende, inte längre kunde accepteras. Enligt en undersökning som kommittén gjort var det inte ovanligt att samma person sökte återbrytning hos regeringen flera gånger trots att de åberopade skälen redan prövats i besvärsärendet. Det hade medfört en kraftig arbetsbelastning i regeringskansliet och att det i åtskilliga fall kunde förflyta lång tid från det att regeringen avslagit besvär över ett avlägsnandebeslut och till dess verkställighet kunde ske. Kommittén fann det uppenbart att återbrytningsmöjligheterna i stor utsträckning missbrukades i syfte att fördröja och förhindra verkställighet av regeringens lagakraftvunna beslut.

Kommittén påpekade vidare att det sedan år1976fanns allmän besvärsrätt till regeringen över avlägsnandebeslut som meddelades av SIV vilket inte var fallet tidigare. Om politiska skäl åberopades förelåg skyldighet för den verkställande myndigheten att överlämna verkställighetsärendet till SIV. Några betänkligheter med hänsyn till rättssäkerheten borde därför inte möta mot att avskaffa den dittillsvarande möjligheten till återbrytning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Kommittén föreslog vidare att skyldighet skulle införas att underställa verkställighetsfrågan vid vissa andra typer av verkställighetshinder, exempelvis vid allvarlig sjukdom. Också i framtiden borde enligt kommittén lagakraftvunna beslut kunna upphävas men endast i de fall det kunde konstateras att verkställighet inte kunde eller rimligen inte borde ske.

I prop 1979/80:96 Ny utlänningslag förklarade föredragande statsrådet att hon i likhet med utlänningslagkommittén ansåg att den föreslagna ordningen tillgodosåg berättigade rättssäkerhetskrav och att den borde medverka till att utlänningsärenden i framtiden skulle kunna handläggas med större skynd- samhet. Föredraganden framhöll (s 79) också att invändningar av icke—po- litisk natur i allmänhet inte borde föranleda överlämnande. Skulle emellertid ”vid verkställigheten föreligga eller uppkomma svårigheter av allvarlig natur som rimligen måste tas i beaktande”, borde det ankomma på SIV att ta ställning till om verkställighet borde ske.

I skrivelse till regeringen den 12 augusti 1982 har SIV anfört att antalet verkställighetsärenden ökat påtagligt. De svåraste ärendena avser enligt SIV personer som varit i Sverige lång tid, ofta med barn i skolåldern, och där humanitära skäl åberopas, exempelvis depressioner med åtföljande själv- mordsrisk. SIV säger vidare i skrivelsen att den nuvarande utvecklingen med ett ökande antal verkställighetsärenden innebär en stor risk. Trots att det av motivuttalanden bakom den nuvarande lagregelns införande år 1980 framgår att möjligheten att underställa verkställigheten var avsedd endast för undantagsfall, går den nuvarande utvecklingen i riktning mot ”en besvärs- instans över regeringen". Prövningen av verkställighetsärendena medför också förlängning av handläggningstiderna med alla de nackdelar detta innebär. Eftersom verkställighetsärenden hos såväl polisen som SIV måste handläggas med absolut prioritet blir ärendena administrativt krävande och tar resurser från övriga arbetsuppgifter.

I skrivelsen föreslår SIV flera åtgärder för att komma tillrätta med de enligt SIV otillfredsställande förhållandena. I korthet föreslås följande.

D Eftersom många verkställighetsärenden orsakas av långa handläggnings- tider bör allt göras för att uppnå kortare handläggningstider. D Antalet verkställighetsärenden skulle sannolikt minska om regeringen tog större hänsyn till de effekter långa handläggningstider kan ge och i sådana fall tillämpade en generösare praxis. Ett rimligt beslut av SIV blir ofta orimligt några månader senare när regeringen tar ställning, framhålls det. D Utlänningslagen bör ändras så att det klart framgår att ärenden får omprövas på verkställighetsstadiet endast i absoluta undantagsfall. Möjlighet till omprövning bör finnas endast i två fall. När det gäller nya politiska skäl bör en omprövning kunna ske endast om dessa skäl hänför sig till händelser som inträffat i sökandens hemland efter det att avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft. När det gäller humanitära skäl bör det krävas exceptionella omständigheter för att polisen skall ha möjlighet att överlämna verkställighetsfrågan till SIV, om verkställighet sker inom en månad efter regeringens beslut. Om längre tid förflutit, minst tre—fyra månader, skall polisen ha möjlighet att göra en något generösare bedömning.

Statistik saknas rörande antalet ärenden hos SIV som avser verkställighet av avvisningsbeslut samt av utvisningsbeslut meddelade av SIV. I statistiken går dessa ärenden inte att särskilja från ärenden som rör verkställighet av utvisningsbeslut meddelade på grund av brott eller asocialitet. Det totala antalet beslut i verkställighetsärenden var 214 första halvåret 1981 mot 319

första halvåret 1982. Ökningen torde huvudsakligen hänföra sig till verkställighet av beslut om avvisning och av beslut om utvisning som meddelats av SIV. I bilaga 6 till bakgrundsbetänkandet har vi redovisat en undersökning rörande de verkställighetsärenden som överlämnats till SIV under första halvåret 1981 och som avsåg avvisningsbeslut och utvisningsbe- slut meddelade av SIV. Det rörde sig om sammanlagt 88 ärenden. Vi har kunnat göra en närmare genomgång av 65 av dessa ärenden. Ungefär en tredjedel av dessa hade överlämnats till SIV på grund av nya politiska skäl och återstående två tredjedelar enligt 89 & UtlL. I flertalet av ärendena enligt 89 & UtlL hade överlämnande skett på grundval av läkarintyg om psykiska problem hos utlänningen. I ungefär 60 % av samtliga fall upphävde SIV det tidigare avlägsnandebeslutet, varav en mindre del på grund av nya politiska skäl. I de ärenden där intyg av psykiater företeddes var genomsnittstiden från inresan till beslutet i verkställighetsärendet ca två år.

I den allmänna debatten har framförts att polismyndigheterna ibland skulle underlåta att överlämna frågan om verkställighet till SIV, trots att överlämnande borde ha skett enligt 85, 86 eller 89 åå UtlL. En återgång borde därför menar man ske till tidigare regler så att den enskilde själv kan få till stånd en omprövning av SIV eller regeringen.

12.5.2. Omprövning av avlägsnandebeslut på verkställighetsstadiet

Som framhållits i föregående avsnitt pekade utlänningslagkommittén i 1979 års betänkande på de stora nackdelarna med dåvarande ordning, som innebar en obegränsad rätt för den enskilde att upprepade gånger få regeringens prövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den ordningen ledde till orimligt långa handläggningstider i åtskilliga fall med alla de problem detta medför för såväl den enskilde som samhället och som vi närmare redogjort för inledningsvis i detta kapitel. Vi bedömer att en återgång till de regler som gällde före 1980 års utlänningslag inte är möjlig. Omprövning av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut bör endast komma till stånd när i ärendet tidigare inte prövade omständigheter åberopas. Det gäller vare sig det är fråga om politiska skäl, som inte är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende, eller andra omständigheter, exempelvis av humanitär natur, som gör att verkställighet inte rimligen bör ske. Att överlåta på den enskilde att avgöra om det föreligger skäl att ompröva ärendet skulle emellertid innebära en återgång till tidigare ordning med en obegränsad rätt till överprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Det är inte acceptabelt. De nuvarande bestämmelserna i 85, 86 och 89 åå UtlL om polisens skyldighet att överlämna verkställighetsärenden till SIV bör därför behållas. Samtidigt måste beaktas att som vi framhållit i föregående avsnitt — rättssäkerheten i just verkställighetsärenden är av särskild vikt. Som också framgått av föregående avsnitt har SIV föreslagit striktare regler för polisens skyldighet och möjligheter att överlämna verkställighets— ärenden till SIV. Vi kan instämma i syftet med SIV:s framställning, att det är angeläget att i möjligaste mån begränsa antalet verkställighetsärenden. En omprövning på verkställighetsstadiet medför inte bara att handläggningsti- derna i just dessa ärenden blir långa utan påverkar också handläggningsti-

derna i andra ärenden eftersom verkställighetsärendena genom sin i allmänhet brådskande karaktär förrycker planeringen av arbetet hos framför allt SIV.

Av redogörelsen i avsnitt 11.732 i bakgrundsbetänkandet framgår att de flesta verkställighetsärenden under första halvåret 1981 hade överlämnats till SIV jämlikt 89 & UtlL och rörde personer som vistats lång tid i Sverige. Endast i ett ärende hade handläggningstiden fram till beslutet i verkställig- hetsärendet understigit ett år. Det bästa sättet att minska antalet verkstäl- lighetsärenden torde vara att förkorta handläggningstiderna — vilket är ytterst angeläget även av flera andra skäl som framgått tidigare i detta kapitel. Om de mål för handläggningstider nås som vi ställt upp i avsnitt 12.2.3, bör det leda till en kraftig minskning av antalet verkställighetsären— den hos SIV. Vi vill samtidigt understryka att överlämnande enligt 89 & UtlL måste ske när det skulle framstå som stötande om verkställighet skedde utan en förnyad prövning av ärendet. Det kan gälla inte bara vid svåra depressioner med risk för självmord utan även när de personliga förhållan- dena i väsentlig mån ändrats efter avlägsnandebeslutet.

När det gäller ärenden där nya politiska skäl åberopas måste liksom i dag gälla att ärendet skall överlämnas till SIV såvida skälen inte är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende (eller har prövats tidigare i ärendet). Vid bedömning av skälens trovärdighet måste polisen kunna beakta att sökanden haft möjlighet att såväl i ärendet hos SIV som i besvärsärendet hos regeringen utveckla sin talan med hjälp av ett offentligt biträde. Kan sökanden inte ange någon rimlig förklaring till att skälen åberopas först på verkställighetsstadiet förringar detta självfallet skälens trovärdighet i de flesta fall. Även i dessa fall måste emellertid gälla att polisen kan underlåta att överlämna verkställighetsärendet till SIV endast om de åberopade skälen är uppenbart osanna eller orimliga i de fall där det är fråga om verkställighet till hemlandet.

Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att nuvarande regler för överlämnande och anmälan av verkställighetsärenden bör behållas. På ett par punkter bör dock rättssäkerheten kunna stärkas. I avsnitt 13.3 föreslår vi att rätt till offentligt biträde för den som tagits i förvar skall inträda efter ett dygn i stället för som nu först efter sju dygn. Den ändringen får betydelse främst för den som tas i förvar i samband med verkställighet och som då i allmänhet inte har möjlighet att på någon annan grund än själva förvarsta- gandet få ett offentligt biträde. Vi utgår vidare från att i de anvisningar för verkställighet, som RPS håller på att utarbeta i samråd med SIV och som vi återkommer till i avsnitt 12.5.3, kommer att ingå anvisningar för utredning och beslut i verkställighetsärenden. Sådana anvisningar saknas i dag. Det är enligt vår mening självklart att polisen genom samtal med utlänningen utreder om han har något att anföra som bör föranleda att verkställighets- frågan överlämnas till SIV. Så torde också i allmänhet ske i dag. Om utlänningen gör gällande någon form av verkställighetshinder och polisen bedömer att vad utlänningen anfört inte är av den karaktären att det bör föranleda att ärendet överlämnas till SIV, bör polismyndigheten fatta ett formellt beslut härom, som delges utlänningen.

12.5.3. Några andra verkställighetsfrågor

Av 84 & UtlL framgår att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas så snart det kan ske och att verkställigheten ankommer på polismyndighet. Enligt 76 & UtlF får beslutet verkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kortare tid lämna riket, om detär sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. Om beslutet inte verkställs enligt 76 & UtlF eller om utlänningen inte rättar sig efter ett föreläggande att lämna landet, skall han enligt 77 & UtlF föras ur landet.

I samband med att ett avlägsnandebeslut skall verkställas kan en utlänning tas i förvar. Grunden för förvaret är i sådana fall nästan alltid att det kan befaras att utlänningen skulle komma att hålla sig undan. Beslut om förvar som meddelats i samband med verkställighet gäller för högst två månader. Det får inte utan synnerliga skäl förlängas. Det är den myndighet som handlägger ärendet (dvs vid verkställighet polismyndighet) som beslutar om förvar. Beslut om förvar kan överklagas och prövas från den 1 januari 1983 alltid av kammarrätten i Jönköping som andra instans oberoende av om SIV eller polismyndighet fattat det första beslutet.

I sitt betänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar Straff och ansvar påpekade utlänningslagkom— mittén att det saknades närmare föreskrifter för hur polismyndigheterna skall förfara vid verkställighet av avlägsnandebeslut. Utlänningslagkommit- tén föreslog att RPS i samråd med SIV skulle utarbeta sådana föreskrifter. Föreskrifterna borde enligt kommittén ta sikte på att i största möjliga utsträckning underlätta situationen för den enskilde vid verkställigheten utan att verkställigheten för den skull äventyrades. I sitt betänkande (AU 1982/ 8323) om ändringar i utlänningslagen m m, underströk arbetsmarknadsut- skottet vikten av att RPS i samråd med SIV utarbetade sådana föreskrif- ter.

Rädda Barnen har i skrivelse den 18 februari 1983 framfört synpunkter med anledning av kommitténs bakgrundsbetänkande. I skrivelsen tar Rädda Barnen bl a upp frågor rörande verkställighet av avlägsnandebeslut. Rädda Barnen framhåller att målet måste vara ett väsentligt vidgat skydd för barnen med ökad hänsyn till barns rättigheter och behov.

En arbetsgrupp inom RPS, med deltagande från SIV, håller som nyss nämnts på med att se över frågor rörande verkställighet av avlägsnandebe- slut. Arbetsgruppen räknar med att anvisningar kommer att kunna utfärdas tidigast i juni 1983. Enligt vad vi erfarit kommer arbetsgruppen bl a att ta upp formerna för verkställighet. Enligt en undersökning som arbetsgruppen gjort av inom Stockholms polisdistrikt under år 1981 verkställda avlägsnandebe- slut var det i en minoritet av fallen (ca 15 %) som verkställighet skedde tvångsvis. I de allra flesta fall skedde verkställighet genom att utlänningen jämlikt 76 & UtlF ålades att lämna landet, eller bedömdes utlänningen ha lämnat landet på egen hand innan något åläggande utfärdats. De fall där verkställighet sker tvångsvis utgör således en liten minoritet, men om siffrorna från Stockholm är representativa för hela landet blir det ändå fråga om något eller några hundratal fall årligen. I dessa fall tas utlänningen ofta också i förvar.

Invandrarpolitiska kommittén anser det vara tillfredsställande att anvis- ningar rörande verkställighet av avlägsnandebeslut kommer att föreligga inom kort. Vi vill samtidigt understryka att det är angeläget att avlägsnan- debeslut, i sådana fall utlänningen här i landet fått avvakta besvärsprövning- en, i första hand verkställs genom att utlänningen åläggs att lämna landet. Enligt vad vi erfarit går arbetsgruppens diskussioner i denna riktning. För den enskilde måste det vara en stor fördel om han på egen hand kan lämna Sverige efter att också ha haft viss tid på sig att ordna upp praktiska problem i samband med avresan. Det är en stor kontrast mot en verkställighet som sker under kanske uppseendeväckande former och med bevakning ända till hemlandet.

Vi anser således att tvångsvis verkställighet i princip bör ske endast om utlänningen inte efterkommit ett åläggande att lämna landet. Det måste enligt vår mening föreligga synnerliga skäl för att tvång skall tillgripas utan att utlänningen först fått möjlighet att lämna landet på egen hand. Om tvångsvis verkställighet måste tillgripas är det angeläget att verkställighet inte sker av ett stort antal personer samtidigt. Som erfarenheten visat bäddar en sådan verkställighet lätt för problem. Det är också angeläget att verkställighet om möjligt sker med reguljära trafikmedel så att utlänningen inte i onödan utsätts för uppmärksamhet vid framkomsten.

Vid verkställighet som rör barnfamiljer bör det vara en angelägen uppgift för socialnämnden att se till att lämplig personal medverkar vid samtal med familjen och söker övertyga föräldrarna om att frivilligt acceptera beslutet att familjen skall lämna landet. Syftet med en sådan medverkan bör vara att slå vakt om barnens fysiska och psykiska hälsa och sörja för att de inte behöver lida större men än vad som följer av att de måste lämna landet. Vid behov bör givetvis också medicinsk expertis medverka. Tvång vid verkställighet bör få tillgripas endast i yttersta undantagsfall. Det gäller särskilt förvar, som vi återkommer till i avsnitt 13.3.1.

Vad vi anfört gäller i första hand verkställighet av beslut där vederbörande häri landet fått avvakta utgången av besvärsprövningen. Vid beslut som skall verkställas utan hinder av anförda besvär kan intresset av en snabb verkställighet medföra att tvång och förvar måste användas i något större utsträckning.

12.6. Rätten att anföra besvär mot avlägsnandebeslut

12.6.1. Nuvarande ordning

Det är en allmänt accepterad princip i svensk förvaltningsrätt att man skall kunna överklaga myndighetsbeslut. I utlänningsärenden gäller som huvud- princip att beslut om att vägra tillstånd (Visering, UT/AT), som i princip skall sökas före inresa, inte kan överklagas medan det däremot föreligger besvärsrätti avlägsnandeärenden. Polismyndighets beslut om avvisning kan överklagas till SIV, och SIV:s beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till regeringen. Den fullständiga besvärsrätten till regeringen över

SIV:s beslut i avlägsnandeärenden är av relativt färskt datum. Den infördes. så sent som den 1 januari 1976. Tidigare förelåg besvärsrätt över SIV:s beslut endast om den då existerande utlänningsnämnden, eller någon ledamot i nämnden, haft en mot SIV avvikande mening.

Den fullständiga besvärsrätten infördes efter förslag av utlänningsutred- ningen i dess betänkande (SOU 1972:84) Flyktingskap. Utlänningsutred- ningen anförde bl a att dåvarande fullföljdsregler framstod som otidsenliga och torde sakna motsvarighet på andra områden inom förvaltningsrätten. I prop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (1954:193), m m, anförde föredragande statsrådet bl a att den begränsade besvärsrätten i utlännings- ärenden fått en utformning som inte längre motsvarade de krav som borde ställas. Hon anförde vidare att den av några remissinstanser antydda risken för okynnesbesvär inte kunde tillmätas någon avgörande betydelse. En sådan risk torde enligt föredraganden föreligga på alla rättsområden där det finns full besvärsrätt.

Den fullständiga besvärsrätten till regeringen i avlägsnandeärenden ledde till en mycket kraftig ökning av antalet besvärsärenden i arbetsmarknadsde- partementet. Fullständig handläggningsstatistik rörande ärenden i departe- mentet finns först fr o rn år 1978. Det totala antalet besvärsärenden (besvär i avlägsnandeärenden samt besvär över vägrat resedokument) kan dock år 1976 beräknas ha uppgått till ca 400 ärenden för att femdubblas fram till år 1981, då det totala antalet besvärsärenden uppgick till över 2 000 (som framgått av avsnitt 12.2.2 minskade antalet under år 1982). Ökningen till en , början av antalet besvärsärenden kan till en del förklaras av att antalet av SIV meddelade avlägsnandebeslut ökade under perioden. Men ökningen berod- de till en del också på att andelen som besvärar sig över SIV:s beslut ökat. Enligt beräkningar inom SIV överklagas i dag mer än 80 % av SIV:s avlägsnandebeslut. Det är väsentligt högre andel besvär än inom de flesta rättsområden. Man måste emellertid då hålla i minnet att en sökande ofta har mer att vinna på att överklaga ett avlägsnandebeslut jämfört med vad som gäller i de flesta andra förvaltningsärenden. Ändringsfrekvensen, bl a beroende på händelser under vistelsen här, har varit förhållandevis hög enligt stickprovsundersökningar.

12.6.2. Fråga om begränsningar i besvärsrätten

En utväg att begränsa antalet besvärsärenden i regeringskansliet som har förts på tal är att begränsa besvärsrätten över SIV:s avlägsnandebeslut. Endast ett litet fåtal av avlägsnandebesluten fattar SIV i egenskap av besvärsinstans i fråga om polismyndigheternas avvisningsbeslutTVi bortser tills vidare från dessa besvärsärenden. Den helt övervägande delen av besluten (sannolikt ca 90 %) fattar SIV som första instans. Om man beskär besvärsrätten över SIV:s beslut skulle det därför innebära att någon besvärsrätt inte skulle finnas i denna typ av ärenden.

En arbetsgrupp i regeringskansliet har i december 1982 överlämnat en promemoria (Ds Ju 1982114) Färre besvärsärenden i regeringskansliet. Inledningsvis framhålls att det länge varit en strävan att avlasta regeringen

ärenden av mera löpande art så att statsråden och departementen får bättre tid för planering och andra viktigare frågor. Tan ken att befria regeringen från besvärsärenden har enligt arbetsgruppen fått ökad aktualitet under senare år i takt med att tillströmningen av sådana ärenden hos regeringen ökat. Sammanfattningsvis framhåller arbetsgruppen bl a följande (5 7):

Att regeringen är besvärsinstans kan vara ändamålsenligt när det är önskvärt att ett politiskt anvarigt organ dirigerar utvecklingen i praxis, ger praxis en viss profil eller länkar utvecklingen i viss riktning. Man bör sträva efter att befria regeringen från ärenden där en sådan styrning inte är nödvändig eller önskvärd.

Den väg man i första hand bör välja för att nå detta mål är att helt enkelt slopa en länk i instanskedjan regeringen — när det kan ske utan att rimliga krav på rättssäkerhet eller effektivitet sätts åt sidan.

Beslut som inte innebär någon egentlig myndighetsutövning och vissa andra typer av beslut behöver överhuvudtaget inte vara överklagbara. Besvärsrätt bör också vara helt utesluten om det inte finns någon annan instans som med minst lika säkert resultat som beslutsmyndigheten eller tillräckligt snabbt kan göra om beslutsmyndighetens prövning.

I promemorian lämnas en rad exempel på ärendetyper där fullföljdsrätten i dag är avskuren. Det gäller framför allt i statsbidragsfrågor och liknande, i frågor av utpräglat medicinsk eller teknisk karaktär samt i frågor där det är svårt att tillräckligt snabbt få en meningsfylld besvärsprövning till stånd. Som exempel på det sistnämnda nämns antagning till kurser av olika slag där en besvärsprövning måste ske före kursstart. Möjligheten till ytterligare fullföljdsförbud av denna typ bör uppmärksammas. I övrigt bör enligt arbetsgruppen huvudregeln bibehållas att myndighetsbeslut får överkla- gas.

Av promemorian framgår vidare att besvär i utlänningsärenden utgör den största enskilda gruppen besvärsärenden i regeringskansliet. Besvär i utlänningsärenden hänför arbetsgruppen till den typ av ärenden där det inte är möjligt att utan vidare skära av besvärsrätten eftersom regeringen prövar dessa ärenden som andra instans och man tidigare förordat en tvåinstans— princip. För sådana ärendetyper bör man i stället, sägs det, överväga möjligheten att flytta ner beslutanderätten i första instans ett steg, t ex från central till regional nivå. I detta sammanhang anför arbetsgruppen vidare att invandrarpolitiska kommitténs tanke på en ny, decentraliserad besluts- och besvärsordning i invandringsärenden är väl värd att vidareutveckla.

Till vad som anförts i promemorian vill vi när det gäller besvär i avlägsnandeärenden tillägga följande. I ärenden där politiska skäl åberopas skulle det inte stå i överensstämmelse med rekommendationer från FN:s flyktingkommissariats exekutivkommitté och från Europarådet att ta bort besvärsrätten. Diskussionen om en avskuren besvärsrätt måste därför enbart gälla ärenden där inga politiska skäl åberopas. Vi delar emellertid arbetsgruppens uppfattning att alla typer av avlägsnandebeslut är av den karaktären att det bör finnas möjlighet att anföra besvär till minst en instans. Ett avlägsnandebeslut är nästan alltid oavsett grunden för beslutet — av stor betydelse för den enskilde. Det måste därför också vara möjligt att anföra besvär över ett sådant beslut.

12.7. Instansordningen m m

12.7.1. Utgångspunkter

Innan vi tar upp frågan om instansordningen vill vi åter erinra om målen som bör gälla för handläggningen av utlänningsärenden: en snabb och rättssäker handläggning, med få personer som i landet väntar på prövningen av sina ärenden, samt en god resursanvändning. Redan i inledningen av kapitlet men sedan särskilt i avsnitt 12.2 har vi pekat på att regeringskansliet är den mest utsatta delen av handläggningssystemet och att det av institutionella skäl, som det bara i mindre mån går att påverka, inte är möjligt att möta en mycket stor ökning av antalet besvärsärenden utan att långa handläggningstider och därmed även väntetider blir följden.

Som kommittén enhälligt uttalade i samband med redovisningen av uppdraget att komma med förslag om en särskild besvärsnämnd, är det en principiellt viktig fråga i vad mån det skall vara möjligt att anföra besvär hos regeringen i utlänningsärenden. Vi anförde att ett ställningstagande därför borde föregås av överväganden som även innefattade att man beaktade de problem som kan uppkomma beträffande sambandet mellan politisk makt och ansvar, och att det inte var tillfyllest att enbart analysera praktiska konsekvenser. I denna fråga står det genom kommitténs ställningstaganden i tidigare kapitel om praxisbildningens viktiga roll klart, att samspelet mellan SIV och regeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att ge invandringspolitiken ett konkret innehåll. Detta samspel bör visserligen till en stor del ske genom att SIV överlämnar ärenden som är prejudicerande eller eljest av stor vikt till regeringen för prövning. Att regeringen prövar besvär kan likväl antas komma att utgöra ett viktigt medel för praxisutveck- lingen även i fortsättningen. Bara om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inte skulle vara praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla besvärsärenden, bör man överväga en annan instansordning. I en sådan ordning måste emellertid ingå möjligheter att få ärenden prövade av regeringen när behov av ledning föreligger.

När vi redovisade uppdraget enligt tilläggsdirektiven anförde vi, med utgångspunkt från att det är viktigt att invandringsärenden kan prövas av regeringen, att man i första hand borde undersöka om ändringar i nuvarande riktlinjer för invandringspolitiken och i handläggningsordningen skulle innebära sådana förenklingar att handläggningstiderna förkortades och antalet besvär till regeringen minskade. Vi har nu gjort denna genomgång, i fråga om vad som materiellt skall gälla i kapitlen 5—10 och av handläggnings- frågor i detta och i närmast föregående kapitel. Vi sammanfattar vidtagna och föreslagna åtgärder samt förväntade resultat i nästa avsnitt.

12.7.2. Vidtagna och föreslagna åtgärder samt förväntade resultat

De förslag som vi lagt fram rörande den materiella rätten i kapitlen 5—10 ovan bedömer vi endast komma att ha marginell inverkan på antalet avlägsnande- och besvärsärenden och på antalet väntare. De regler vi i kapitlen 6 och 7 föreslagit för invandring av flyktingar och personer med flyktingliknande och

andra politisk—humanitära skäl innebär i sig inte någon ändring av antalet ärenden, men däremot att det kommer att finnas något större möjligheter än idag att reglera denna typ av invandring. På en punkt bör en av de principer vi förordat i kapitel 7 innebära en minskning av antalet personer som här i landet får invänta prövningen av sitt ärende, eller i vart fall att en ökning av antalet ärenden som eljest skulle följa uteblir. Det gäller förslaget att principen om första asylland skall tillämpas i förhållande till land som tillämpar Geneve—konventionen även beträffande den som har skäl enligt 6 5 UtlL. Vår uppfattning är att så sker i viss utsträckning redan i dag. Vi föreslår å andra sidan också att principen om första asylland inte skall ges en strikt tillämpning beträffande personer som har någon form av anknytning till Sverige eller som gjort endast kortare avbrott i resan hit. Sammantaget bedömer vi därför att de förslag vi lagt fram i kapitlen 6 och 7 — liksom förslagen i kapitel 5 samt 8—10 inte kan få annat än marginell inverkan på antalet besvärsärenden från sökande som har rätt att avvakta prövningen här, väntare.

De förslag till principer, regler och riktlinjer som vi lagt fram i kapitlen 5—10 innebär en klarare och mer samlad redovisning än som finns i dag av de krav som bör ställas för invandring av olika kategorier. Det bör bidra till att underlätta beslutsfattandet i vissa fall och därmed till att förkorta handlägg- ningstidema. Förslaget i avsnitt 7.4 att ställning i alla förstagångsärenden bör tas till om det rör sig om en flykting enligt 3 & UtlL eller inte kan också innebära viss minskad resursåtgång genom att det underlättar senare ställningstaganden till ansökningar om flyktingförklaring och resedoku- ment.

Våra förslag rörande handläggningsordningen i kapitlen 11 och 12 bör kunna få relativt stor inverkan på såväl antalet besvärsärenden och väntare som på handläggningstider. Den största effekten bedömer vi att förslaget om en utvidgad rätt för polismyndigheterna att meddela avlägsnandebeslut beträffande den som inte anför någon form av politiska skäl kommer att få. Vi har i avsnitt 12.3.3 redovisat att det förslaget skulle kunna innebära att antalet avlägsnandebeslut hos SIV per år minskar med lågt räknat ca 400 med utgångspunkt från förhållandena under första halvåret 1982. I stället skulle SIV få ett antal ärenden rörande besvär över polismyndigheternas beslut. Men det skulle sannolikt inte röra sig om mer än ca 10 %, räknat efter andelen besvär i dag över polismyndighets beslut om avvisning. Antalet besvär i avlägsnandeärenden i regeringskansliet bör kunna minska med ca 200—300. Vi räknar därvid med en förhållandevis något lägre minskning av antalet besvärsärenden eftersom besvärsfrekvensen i den typ av avlägsnan— deärenden som skulle försvinna från SIV kan antas vara något lägre än den genomsnittliga besvärsfrekvensen i avlägsnandeärenden.

Antalet personer som här i landet får avvakta besvärsprövningen och därmed också antalet besvärsärenden — bör emellertid också komma att påverkas av våra uttalanden i avsnitt 12.4.2 om möjligheterna att vid gränsen direktavvisa den som åberopar någon form av politiska skäl. Vad vi där anfört bör medföra att polismyndigheterna i något större utsträckning än i dag överlämnar denna typ av ärenden till SIV. Ett ökat överlämnande av ärenden, utöver fall som SIV ”normalt” övertar om de endast anmäls, borde

leda till motsvarande ökning av antalet av SIV meddelade avlägsnandebe— slut. I de fall där verkställighet till tredje land varit aktuell i avvisningsärendet hos polisen, kommer emellertid den tidsutdräkt som överlämnande till SIV innebär att i en del fall — sannolikt flertalet medföra att verkställighet inte längre är praktiskt möjlig. Ett för den asylsökande positivt beslut blir då ofta följden. Ökningen av antalet avlägsnandebeslut hos SIV och därmed av besvärsärenden hos regeringen bör därför blir mycket begränsad jämfört med ökningen av antalet avlägsnandeärenden hos SIV. Vid beräkningen av de samlade effekterna av förslaget har vi utgått från att ökningen av antalet avlägsnandeärenden hos SIV blir högst ett hundratal.

Den samlade effekten av våra förslag om å ena sidan ökade möjligheter för polisen att avvisa respektive utvisa den som inte har några politiska skäl och å andra sidan att överlämnande till SIV bör ske i större utsträckning än i dag av ärenden där någon form av politiska skäl åberopas, borde enligt vår bedömning bli en relativt kraftig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV. Minskningen av besvärsärenden i regeringskansliet kan bli förhållandevis något mindre eftersom besvärsfrekvensen kan antas vara något lägre än genomsnittligt i den typ av ärenden som försvinner från SIV.

Våra övriga förslag i kapitlen 11 och 12 kommer inte att i nämnvärd grad påverka antalet avlägsnandeärenden och väntare men kan däremot få relativt stora effekter på handläggningstiderna. Vi har i avsnitt 11.2.2 föreslagit att invandringstillstånd i form av PUT bör beviljas redan från början i de fall där redan i dag i realiteten men inte formellt en invandringsprövning sker när det första tillståndet beviljas. Vi har där också beräknat att det bör leda till en sammanlagd personalbesparing hos SIV och polismyndigheterna av ca 20 årsarbetskrafter. Förslagen som lagts om PUT bör kunna bidra till ökade möjligheter hos såväl SIV som polismyndighe- terna att snabbt handlägga andra typer av ärenden och därmed till kortare handläggningstider.

Den ökade delegering av beslutanderätt som under senare år skett såväl inom SIV som från SIV till AMS och till polismyndigheterna, och som innebär att AMS och polismyndigheterna får meddela bifallsbeslut i vissa fall, har också frigjort resurser. Det har även de rationaliseringsåtgärder som vidtagits hos SIV och i regeringskansliet.

I samband med redovisningen av tilläggsuppdraget berörde kommittén frågan om någon form av regionalisering av SIV:s verksamhet, antingen i form av självständiga myndigheter eller i form av att SIV upprättade regionala avdelningar på några orter i landet. En regionalisering borde ge möjligheter till såväl snabbare som "riktigare” beslut. SIV har i nu angivna syfte i januari 1983 inlett en försöksverksamhet, som innebär att några tjänstemän från SIV placerats i Malmö för att där direkt kunna ta hand om främst ärenden där politiska skäl åberopas och som anhängiggörs hos polismyndigheten i Malmö eller i närliggande polisdistrikt.

12.7.3. Överväganden och förslag

12. 7.3.1 Instansordningen

Bland de myndigheter och organisationer som beretts tillfälle att framföra synpunkter med anledning av kommitténs bakgrundsbetänkande har några tagit upp bl a instansordningen. Svea Hovrätt anser det värdefullt om tidsvinster kan åstadkommas genom reformer av handläggningsordningen, tex genom ett närmare samband mellan beslutsfattare och utredare. Skulle det visa sig svårt att med bibehållen rättssäkerhet och besvärsrätt avsevärt nedbringa ärendemångden i högsta instans, säger sig hovrätten för sin del inte kunna se något hinder mot att besvärsprövningen delegeras från regeringen till ett särskilt besvärsorgan.

Ärkebiskopen och Svenska röda korset anser det principiellt viktigt att besvärsrätten till regeringen finns kvar.

Vi har i avsnitt 12.7.1 framhållit att en utgångspunkt är att man bör överväga att föra bort besvärsprövningen i utlänningsärenden från regering- en endast om det inte skulle bedömas vara praktiskt möjligt att med rimliga handläggningstider ha regeringen kvar som besvärsinstans.

De förslag vi fört fram särskilt i fråga om handläggningen av ärenden och som vi redovisat i föregående avsnitt i detta kapitel, bör sammanfattningsvis bidra till att handläggningstiderna förkortas och att antalet besvärsärenden hos regeringen minskar. Det bör därför enligt vår bedömning vara praktiskt möjligt att behålla regeringen som sista instans i avlägsnandeärenden. Vi anser således inte att förhållandena i dag motiverar en så radikal ändring av den nuvarande ordningen för handläggning av utlänningsärenden som det skulle innebära om regeringen inte längre vore besvärsinstans.

Om en ökning av antalet besvärsärenden i regeringskansliet skulle inträffa och medföra att det inte längre blir praktiskt möjligt för regeringen att besluta i ärendena utan orimligt långa handläggningstider och om andra lösningar skulle visa sig otillräckliga, bör ett alternativ övervägas som innebär att regeringen är besvärsinstans i mer begränsad utsträckning. I kommitténs tidigare omnämnda redovisning (DsA 1982:4) av uppdraget enligt tilläggsdirektiven sägs bl a, att om man skulle överväga att inrätta en särskild besvärsnämnd, måste det förefalla märkligt att inrätta en ny myndighet med ungefär samma sammansättning som SIV (central myndighet med lekmannastyrelse) för att avgöra samma typ av ärenden. Ett alternativ kunde då vara att göra SIV till besvärsinstans och att låta förslagsvis tre nya regionala myndigheter fatta beslut i första instans.

12. 7.3.2 Organisationen av SIV

Det är viktigt med ett fortsatt arbete för att effektivisera samarbetet mellan polisens utredare och SIV:s beslutsfattare. En regionalisering av en del av SIV:s verksamhet borde kunna ge ett bättre samband mellan utredare och beslutsfattare och därmed bättre beslutsunderlag och snabbare beslut. En regionalisering av SIV skulle också ge möjligheter för SIV till viss egen utredningsverksamhet och till att i större utsträckning än i dag hålla muntlig

förhandling. Om det skulle anses önskvärt kan det därmed bli möjligt att på sikt föra över i vart fall delar av polisens utredningsverksamhet till SIV.

Som vi nämnt i avsnitt 12.7.2 pågår en försöksverksamhet med en grupp handläggare från SIV placerade i Malmö. Hittillsvarande erfarenheter av försöksverksamheten är goda. Ytterligare försöksverksamhet behövs dock för att ställning skall kunna tas. Den ytterligare försöksverksamheten bör ske inom en region med stor tillströmning av asylsökande. Ett exempel på en sådan är Stockholmsregionen med bl a Arlanda flygplats. En förutsättning för den fortsatta försöksverksamheten är emellertid att polisens utrednings- verksamhet kan organiseras så att inte större balanser uppkommer på utredningssidan. I det sammanhanget är det bl a angeläget att man kan utveckla och förstärka de resurser för regionalt bruk som Stockholms polisdistrikt fått tjänster för (utredningscentraler) och att man också i övrigt i samverkan mellan SIV och polisen på länsnivå — kan få till stånd en fast ordning för förstärkning av polisdistrikt med många asylsökande.

I kapitel 11 har vi föreslagit att PUTi normalfallet skall beviljas från början och i detta kapitel att polisen skall få vidgad möjlighet att meddela avlägsnandebeslut i ärenden där inga politiska skäl åberopas. Dessa förslag innebär sammantaget en minskning av arbetsuppgifterna hos SIV med ett antal årsarbetskrafter. De arbetsuppgifter som försvinner avser huvudsakli-

gen ärenden som är förhållandevis mindre kvalificerade än åtskilliga andra .

ärendetyper hos SIV.

Förslagen i detta kapitel innebär också en viss ökning hos SIV av avvisningsärenden där politiska skäl åberopas, och besvärsärenden över polismyndighets beslut om utvisning tillkommer som en ny ärendegrupp. Förslagen i kapitel 15 om genomförande av politiken m m innebär bl a att SIV skall systematiskt ställa samman och publicera motivuttalanden och praxis. Vidare förordas i kapitel 15 en ökad ambitionsnivå när det gäller uppföljning och utbildning. Med förslagen i kapitel 14 om SIV:s ansvar för väntarna och i avsnitt 13.2.2 om SIV:s övergripande ansvar för bevakning och prioritering av utlänningsärenden även hos polismyndigheterna är det av vikt att på sikt få en flexibel organisation, så att tjänstemän från SIV och utredande personal med kort varsel kan göra en ökad och koncentrerad insats för att motverka en anhopning av ärenden inom en viss region.

FörSlagen i kapitlen 12 och 13 att SIV:s styrelse särskilt skall bevaka rättssäkerhetsfrågori ärenden rörande direktavvisning och förvar innebär att underlag som möjliggör en sådan bevakning måste tas fram inom SIV. I kapitel 13 tar vi vidare upp önskvärdheten av att SIV:s beslut i avlägsnan— deärenden motiveras så utförligt som möjligt. De närmare konsekvenserna av våra förslag när det gäller resurser (räknat i årsarbetskrafter) för regeringskansliet, SIV och polismyndigheterna tar vi upp i kapitel 17.

De förslag vi ovan berört, inklusive fortsatt försök med regional verksamhet, och med en fortsatt delegering från SIV till polismyndigheterna i ärenden där för sökanden positiva beslut meddelas, aktualiserar frågan om SIV:s organisation.

Förslagen går genomgående i den riktningen att "mängdärenden" försvinner från SIV och att mer kvalificerade uppgifter tillkommer. Därtill kommer, som vi behandlar i kapitel 14, att frågan om vilken statlig myndighet som skall vara huvudman för överföring och omhändertagande av flyktingar

bereds inom regeringskansliet. Det förslag som lagts av den s k AGFA- utredningen innebär att SIV bör vara huvudman för flykting- och ”väntar- verksamheten”. Som redan framgått instämmer vi i kapitel 14 i detta. Beredningen inom regeringskansliet sker med utgångspunkt från att huvudmannaskapet skall kunna överföras till SIV tidigast den 1 juli 1984.

När försöksverksamheten med regionala funktioner är klar och utvärde- rad, bör ställning tas till om SIV skall ha en regional organisation samt till övriga frågor rörande verkets organisation som de föreslagna reformerna kan föranleda. Intill dess bör SIV kunna vidta erforderliga provisoriska åtgärder i fråga om sin organisation.

Kommittén vill slutligen understryka behovet av utbildningsinsatser avseende personal både inom SIV och hos polismyndigheterna, som blir en följd av att andelen ärenden av mer kvalificerat slag kommer att öka. Vidare behövs fortbildning av t ex advokater.

13 Några ytterligare rättssäkerhetsfrågor

13.1. Inledning

Vi hari kapitel 12 behandlat rättssäkerhetsfrågor som vi anser kan komma att påverka handläggningstiderna och antalet besvärsärenden i högsta instans. Några andra rättssäkerhetsfrågor tar vi upp i detta kapitel. De frågor vi tar upp har i flera fall aktualiserats i den allmänna debatten, några av dem vid de konferenser om invandringspolitiken som kommittén anordnade i januari 1983 för främst regionala och lokala myndigheter och organisationer.

13.2. Handläggningen hos SIV m m

1321. Motivering av beslut

Från flera håll har framförts att SIV:s beslut i avlägsnandeärenden är bristfälligt motiverade och att detta försvårar ett biträdes arbete i besvärs- ärendet och bedömningen av om ett negativt beslut bör överklagas.

Vi vill till att börja med erinra om att ärenden rörande Visering samt UT och AT enligt 102 & UtlL i regel är undantagna från förvaltningslagens betämmelser om motivering av beslut. Ifråga om avlägsnandeärenden gäller visserligen i princip förvaltningslagens bestämmelser om motivering av beslut. Av prop 1971:155 om införande av den nya förvaltningslagen framgår emellertid att enligt föredragande departementschefen det i avvisnings- och förpassningsärenden (förpassning motsvaras numera av utvisning enligt 38 & UtlL) som beslutsmotivering kan godtas att innehållet i det åberopade lagrummet återges. Departementschefen framhöll vidare, att i fråga om ärenden som är undantagna från motiveringsskyldigheten, grunden för ett avslagsbesluti regel var att hänföra till omständigheter som parten inte rådde över, t ex läget på arbets- och bostadsmarknaden. Detta innebar dock enligt departementschefen inte att myndigheten skulle vara förhindrad att i beslutet på ett eller annat sätt låta förstå att allmänna överväganden legat bakom beslutet, t ex genom att hänvisa till att AMS avstyrkt en ansökan om AT.

Utformningen av SIV:s beslut i avlägsnandeärenden, där motiveringen består av hänvisning till och återgivande av innehållet i åberopat lagrum, strider inte mot förvaltningslagen. Förutom hänvisning till aktuella lagrum anger SIV vanligen vilken typ av skäl som åberopats, exempelvis att

sökanden åberopat anknytning till Sverige genom släktingar här men att denna anknytning inte är tillräcklig för att tillstånd skall beviljas, alternativt inte tillräcklig för att tillstånd skall beviljas efter inresan. En sådan motivering bör enligt vår mening i regel vara tillräcklig. Kritiken torde emellertid främst avse ärenden där politiska skäl åberopats och där SIV anger att de politiska skälen inte är tillräckligt starka för att tillstånd skall kunna beviljas. En närmare motivering har efterlysts så att av beslutet skall kunna utläsas varför SIV anser att skälen inte är tillräckligt starka eller varför SIV anser att det brister i trovärdigheten.

Vi delar uppfattningen att det skulle vara önskvärt att SIV:s beslut i avlägsnandeärenden utformades så att det klart kunde utläsas varför SIV bedömt åberopade politiska skäl som otillräckliga. Ett sådant klarläggande från SIV:s sida torde emellertid inte sällan kräva en relativt ingående redogörelse för vad sökanden anfört. Mot en sådan ordning möter vissa betänkligheter. Ett beslut av SIV i ett avlägsnandeärende är en offentlig handling, och om beslutet skulle innehålla en relativt ingående redogörelse för vad parten anfört i fråga om politiska skäl, skulle detta kunna tänkas skada sökanden. En sådan utformning av besluten skulle vidare kräva en väsentligt större arbetsinsats än nuvarande mer summariska utformning- ar.

Mot ovanstående bakgrund finner vi det inte motiverat med någon ändring av förvaltningslagens bestämmelser när det gäller att motivera beslut eller att återge motivuttalanden. Vi anser det emellertid angeläget att SIV motiverar sina beslut i avlägsnandeärenden så utförligt som sekretessbestämmelser och resurser medger. Vi vill också erinra om den allmänna princip som gäller för förvaltningsmyndigheter, nämligen att myndigheten —i den mån motivering- ar inte framgår av själva besluten bör vara beredd att på begäran av part redogöra för de överväganden på vilka ett beslut grundats. Som vi föreslagit i avsnitt 7.4 bör ställning till frågan om det rör sig om en flykting enligt 3 & UtlL tas i alla ärenden där sökanden åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige. Det ställningstagandet bör självfallet framgå av själva beslutet.

13.2.2 Bevakning av ärenden

En annan fråga som aktualiserats är bevakningen av att ärenden hos SIV inte blir för gamla och prioritering av vissa typer av ärenden, speciellt sådana som rör barn. Såvitt vi kan bedöma ger SIV:s ADB—system i dag goda möjligheter till bevakning av ärenden. Enligt vad vi inhämtat från SIV pågår för närvarande en översyn av ADB—systemet. Översynen kommer sannolikt att medföra att möjligheterna till bevakning av ärenden ytterligare förbätt- ras.

Krav på särskild prioritering brukar föras fram när det gäller olika kategorier ärenden. Kortare handläggningstider generellt innebär självfallet att behovet att prioritera vissa ärenden minskar. Vi vill också påpeka det i och för sig självklara att en prioritering av förstora ärendegrupper medför att handläggningstiden kan bli för lång för de ärenden som inte prioriteras — med påföljd att just de oprioriterade blir prioriterade enbart på grund av sin ålder. När det gäller ärenden som berör frågan om barn som finns här i landet skall

tillåtas stanna eller inte vill vi särskilt understryka att det är angeläget att sådana ärenden alltid handläggs med förtur.

Handläggningstiderna för utredningar i utlänningsärenden varierar i dag ' högst avsevärt mellan olika polisdistrikt. I åtskilliga distrikt överstiger de ett par månader. Så långa handläggningstider är inte acceptabla om det skall vara möjligt att nå de totala sammanlagda handläggningstider som vi föreslagit i avsnitt 12.2.3 och som bl 3 innebär att det i genomsnitt skall få ta högst tre månader fram till beslut av SIV. I nyssnämnda avsnitt har vi också anfört att det inte är möjligt att nå de handläggningstider som är nödvändiga om inte en central myndighet har ett övergripande ansvar för att så sker och möjlighet att peka på var behovet av resurser för tillfället är störst. En förutsättning är en flexibel organisation som gör det möjligt att snabbt sätta in resurser där de behövs. Mot ovanstående bakgrund anser vi att SIV:s bevakning och prioritering av ärenden inte bör begränsas till ärenden hos SIV utan också bör avse att balanser hos polismyndigheterna inte uppkom- mer.

I kapitel 14 behandlar vi Väntarnas situation. Vi föreslår där bl a att staten skall ha ett övergripande ansvar för omhändertagande av väntarna och att SIV skall vara statlig huvudman med uppgift bl a att svara för att väntarna erbjuds bostad och att ansvara för eventuella väntarförläggningar (se närmare avsnitten 14.3.4.1 och 14.342). SIV måste hålla sig underrättat om var asylansökningar ges in för att kunna fullgöra sina övergripande uppgifter när det gäller att ta hand om väntarna.

Med en överblick över var i landet förstagångsansökningar ges in, bör det vara en naturlig uppgift för SIV att ha ett ökat övergripande ansvar för att ett ärende utreds så snabbt som möjligt och att ärendet redovisas till SIV. Vi avser inte att det skall ske någon ändring i nuvarande kompetensfördelning mellan olika myndigheter. Liksom hittills måste det i första hand ankomma på det polisdistrikt som anser sig inte kunna klara av situationen på egen hand att vända sig till en utredningscentral för tillfällig hjälp, eller till länspolis- chefen för mera permanent förstärkning. SIV bör emellertid kunna få god överblick över situationen i olika polisdistrikt när det gäller handläggningen av utlänningsärenden. SIV kan därigenom i samråd med berörda länspolis— chefer och polisdistrikt peka på såväl var de största behoven finns som var det eventuellt kan finnas viss överkapacitet. Antalet utlänningsärenden i ett visst polisdistrikt kan mycket snabbt öka eller minska kraftigt. Variationerna för denna typ av ärenden kan sannolikt vara större än för de flesta andra ärendetyper hos polisen. Det är därför angeläget med en organisation för utrednirrgsverksamheten som gör det möjligt att snabbt sätta in resurser där de för tillfället behövs bäst. Det torde förutsätta att det finns centrala resurser avsedda för en större region -— vilket var avsikten när de nuvarande utredningscentralerna inrättades i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Om det inte skulle vara möjligt att inom ramen för nuvarande ordning få en tillräckligt flexibel organisation bör det, som vi varit inne på i avsnitt 12.7.3.2, övervägas att SIV får i vart fall vissa egna utredarresurser.

13.3. Förvar i utlänningsärenden

13.3.1. Förutsättningarna för förvar

Förvarsgrunderna, besvär över beslut om förvar och behandlingen av förvarstagna har nyligen varit föremål för utredning av utlänningslagkom- mittén i betänkandet (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar — Straff och ansvar. Utlänningslagkommitténs förslag ledde bl a till att 81 & UtlF ändrades från den 1 februari 1982 så att det numera krävs synnerliga skäl för att den som är under 16 år och tas i förvar skall få tas in i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Omhändertagandet får heller inte ske så att den som är under 16 år skiljs från sin vårdnadshavare. Vidare ändrades 67 & UtlL från den 1 januari l983 så att besvär över beslut om förvar numera skall föras hos kammarrätten i Jönköping som första instans, oavsett om förvarsbeslutet fattats av SIV eller polismyndighet.

Vi finner inte skäl att närmare gå in på de frågor rörande förvar som behandlades av utlänningslagkommittén och som nyligen varit föremål för ställningstaganden från regering och riksdag. Vi vill emellertid erinra om de förutsättningar som gäller för att en person skall kunna tas i förvar med stöd av UtlL och om de motivuttalanden som ligger bakom förvarsbestämmel- semas nuvarande innehåll. Vi gör också några förtydliganden i specialmoti- veringen till 505 UtlL i kapitel 16. Vidare föreslår vi en begränsning av möjligheterna att ta barn i förvar.

En utlänning får enligt 50 & UtlL tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd. Beslut om förvar får meddelas endast om ”det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar.” Om det bedöms tillräckligt kan utlänningen i stället för att tasi förvar åläggas anmälningsskyldighet hos polisen eller kan polisen ta hand om utlänningens pass. Båda dessa former av mindre ingripande tvångsåtgärder kallas med ett gemensamt namn uppsikt. Beslut om förvar meddelas av den myndighet som handlägger ärendet. En utlänning får enligt 53 & UtlL inte utan synnerliga skäl hållas i förvar längre tid än två veckor eller, när beslut meddelats om avvisning eller utvisning, två månader. Beslut om kvarhållande i förvar längre tid måste föregås av förhandling, som enligt 57 & UtlL skall hållas inför förvaltningsmyndighet eller domstol. Möjligheterna att anföra besvär över förvarsbeslut återkommer vi till.

Iprop 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen, m m, anförde föredragan- de statsrådet att den första och mest centrala frågan var i vad mån frihetsberövanden överhuvudtaget borde användas inom utlänningslagens område. Sådana djupt ingripande åtgärder i den enskildes liv borde inte få förekomma annat än när de var oundgängligen nödvändiga. Också i prop 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen framhåller föredragande statsrådet vikten av en restriktiv tillämpning av förvarsinstitutet och anför bl a att förvar inte bör tillgripas om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom att utlänningen ställs under uppsikt. Hon

erinrar vidare om att statsmakternas restriktiva inställning till förvar kommer till uttryck också i 1 & andra stycket UtlL. Där stadgas att lagen ”skall tillämpas på ett sådant sätt att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.”

Att ta en person i förvar är en utomordentligt ingripande åtgärd. Vi vill därför starkt understryka vikten av att förvarsbestämmelserna tillämpas mycket restriktivt — i enlighet med de ovan åberopade uttalandena i prop 1975/76:18 och 1981/82:146. Det är annars lätt att få en olycklig ”spiraleffekt”, att utlänningar håller sig undan kontakt med polisen av rädsla för att bli tagna i förvar och att förvar tillgrips i ökad utsträckning eftersom myndigheterna funnit att det inte är ovanligt att utlänningar söker hålla sig undan.

Vi vill vidare framhålla att vid bedömningen av om en utlänning skall tas i förvar eller inte måste vägas in inte bara om kriterierna för förvar enligt 50é UtlL är uppfyllda utan även intresset av att utlänningen inte håller sig undan. Vid direktavvisning kan tex verkställighet till tredje land omöjlig- göras om verkställighet inte kan ske omgående. Intresset av att utlänningen inte håller sig undan är därför mycket starkt, eftersom ett även kortvarigt undanhållande kan leda till ett ändrat beslut i ärendet. Under ärendets handläggning i andra fall och vid verkställighet som inte avser direktawis- ning kommer ett kortvarigt undanhållande i allmänhet inte att inverka på beslutet i ärendet. I sådana fall bör utlänningen först kallas till polisen respektive vid verkställighet åläggas att lämna landet inom viss tid i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 12.5.2. Först om utlänningen inte efterkommer ett sådant föreläggande bör förvar på grund av risk för undanhållande kunna komma ifråga. Någon ändring av lagen erfordras inte för en sådan tillämpning av förvarsbestämmelserna. När det gäller barn under 16 år bör det krävas ”synnerliga skäl” för att förvar skall få tillgripas beträffande barnet och dess vårdnadshavare, t ex att direktavvisning annars inte kan ske. 50 & UtlL bör ändras i enlighet härmed.

För att trygga att förvar används med den restriktivitet vi ovan givit uttryck för är det enligt vår mening nödvändigt med en uppföljning och kontroll över hur förvarsinstitutet tillämpas. Det förutsätter i sin tur att de myndigheter som kan meddela beslut om förvar (polismyndigheter, SIV och regering) sammanställer uppgifter om förvar, den tid de bestått, om barn inbegripits, i vilket skede av handläggningen förvar förekommit etc. Vi är medvetna om de praktiska svårigheterna att ställa samman uppgifter av angivet slag med hänsyn till att flera olika myndigheter kan fatta beslut om förvar under olika skeden av handläggningen. Dessa praktiska svårigheter bör dock kunna lösas. Det bör ankomma på SIV att svara för att uppgifter ställs samman från samtliga berörda myndigheter, och det bör vara en uppgift för SIV:s styrelse att kontinuerligt följa utvecklingen. Också denna uppgift för styrelsen bör skrivas in i SIV:s instruktion.

13.3.2. Rätten till offentligt biträde i förvarsärenden

Utlänning som tagits i förvar har en ovillkorlig rätt till offentligt biträde först när han hållits i förvar längre tid än en vecka. Möjlighet för utlänningen att få offentligt biträde kan visserligen föreligga även dessförinnan om det

samtidigt finns ett annat ärende, exempelvis rörande utvisning, vari offentligt biträde kan förordnas. Enligt vad kommittén inhämtat förekommer det emellertid även i sådana fall att polismyndigheten inte anmäler behov av offentligt biträde förrän en vecka förflutit. Är ärendet exempelvis ett avvisningsärende hos polisen finns överhuvudtaget inte möjlighet att få offentligt biträde förrän förvaret varat mer än en vecka. Detsamma gäller i allmänhet vid verkställighet.

I sitt betänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar Straff och ansvar framhöll utlänningslagkommit- tén att den som är anhållen eller häktad alltid har rätt till offentlig försvarare och att vad som gäller för förvarstagna enligt utlänningslagen måste anses otillfredsställande vid en jämförelse med vad som gäller för brottsmisstänkta. Utlänningslagkommittén ansåg därför att förutsättningarna för den som tagits i förvar att kunna få offentligt biträde på ett tidigt stadium borde närmare undersökas. Frågan borde enligt kommittén övervägas i samband med den inom justitiedepartementet påbörjade översynen av rättshjälpssys— temet.

Översynen av rättshjälpssystemet har ännu inte lett till någon ändring av möjligheterna att få offentligt biträde för den som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Det finns därför enligt vår mening skäl att i detta sammanhang ånyo ta upp frågan. Vi anser i princip att den som tagits i förvar enligt utlänningslagen bör ha samma möjligheter att få offentligt biträde som en brottsmisstänkt som är anhållen eller häktad har att få offentlig försvarare. Åtskilliga förvarsbeslut avser emellertid en relativt kort tid, högst ett dygn, och meddelas i avvaktan på att identiteten skall kunna fastställas eller — vanligen i samband med verkställighet av ett beslut om avlägsnande för att trygga att verkställigheten kan genomföras. Behovet av offentligt biträde ärinte lika framträdande när det rör sig om förvar som består endast en mycket kort tid. Vi föreslår därför att rätt till offentligt biträde skall föreligga i alla ärenden där en utlänning hållits i förvar längre tid än ett dygn. Kan det från början förutses att förvaret kommer att bestå längre tid än ett dygn, bör självfallet behov av offentligt biträde anmälas så snart utlänningen tagits i förvar.

De praktiska möjligheterna att få offentligt biträde i förvarsärenden redan efter ett dygn begränsas självfallet av att ett förvarsbeslut kan meddelas fredag eftermiddag och att offentligt biträde inte kan förordnas förrän tidigast på måndag— i vart fall så länge det inte finns någon advokatberedskap (jfr avsnitt 12.432). Denna praktiska begränsning finns emellertid även när det gäller den som anhållits en fredag eftermiddag. Innebörden av en bestämmelse om rätt till offentligt biträde i ärenden rörande förvar som kan beräknas överstiga ett dygn blir således att den förvarstagne bör erbjudas möjlighet att så snart som möjligt själv kontakta ett biträde och att den myndighet som har ansvar för förvaret snarast bör anmäla behov av offentligt biträde till rättsshjälpsnämnden. Anmälan bör göras oberoende av att rättshjälpsnämnden på grund av exempelvis mellankommande helg är förhindrad att omgående behandla anmälan.

En utvidgning av möjligheterna att få offentligt biträde i ärenden rörande förvar kan komma att föranleda vissa kostnader. Vi har emellertid inte funnit det möjligt att uppskatta storleken av dessa kostnader. En stor del av dem

som tas i förvar har redan i dag möjlighet att få offentligt biträde, även om ' detta vanligen sker vid en senare tidpunkt än enligt vårt förslag. Att ett offentligt biträde kopplas in på ett tidigare stadium i ärendet innebär emellertid inte nödvändigtvis att kostnaderna blir högre. Det är de som i dag inte har möjlighet att få offentligt biträde som kan komma att föranleda ökade rättshjälpskostnader. Det är således fråga om personer som sitter i förvar 2—7 dagar och vars ärende rör avvisning hos polisen eller verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Det ärinte möjligt att av tillgänglig statistik få fram hur många sådana ärenden det kan röra sig om (vi har ovan berört den nuvarande bristfälliga statistiken och behovet av att förbättra den). Enligt en undersökning av förvarsärenden under två månader 1979, som dåvarande docenten Göran Melander gjorde åt utlänningslagkommittén som bilaga till betänkandet (Ds A 1981:8) rörde det sig om ca 100 personer som enligt beslut av polismyndigheterna i Stockholm, Stockholm/Arlanda, Göteborg och Malmö hölls i förvar 2—6 dagar. Dessa polisdistrikt torde svara för den övervägande delen av samtliga förvarsbeslut. Hur många av dessa ca 100 personer som på annan grund hade möjlighet att få offentligt biträde framgår inte. En grov uppskattning blir att det skulle kunna röra sig om ett par hundra ärenden ytterligare per år där enligt ovanstående förslag rätt till offentligt biträde skulle föreligga. Det skulle främst avse ärenden om direktavvisning vid gränsen. Som vi framhållit i föregående avsnitt bör tvångsmedlet förvar i alla andra fall användas med största restriktivitet. Det handlar här enligt vår mening om en så fundamental rättssäkerhetsfräga att kostnadsaspekten inte kan tillmätas en avgörande betydelse.

13.3.3. Besvär över beslut om förvar

Beslut om förvar som meddelats av polismyndighet eller av SIV kan överklagas. Besvären skall från den 1 januari 1983 alltid föras hos kammar- rätten i Jönköping. Beslut om förvar, som meddelats av regeringen, kan inte överklagas. Från den 1 janauri 1983 gäller emellertid att regeringens beslut inte kan ges längre giltighet än fyra dagar. Det är alltid den myndighet som handlägger ärendet som har att pröva om ett förvar skall bestå eller inte. Om en person tas i förvar av polismyndigheten, som anmäler till SIV att det föreligger utvisningsanledning, måste SIV så snart ärendet inkommer ta ställning till om förvaret skall bestå eller inte. Anser SIV att förvaret skall bestå och meddelar beslut om utvisning som överklagas till regeringen, måste regeringen ta ställning till förvaret så snart besvärsärendet inkommer. Om regeringen avslår besvären och anser att förvaret skall bestå, övergår ansvaret för förvaret på nytt på polismyndigheten som har att verkställa utvisningsbeslutet. När SIV fastställer ett tidigare förvarsbeslut sker detta vanligen i form av att SIV fattar ett nytt beslut om förvar.

Enligt ett beslut nyligen av regeringsrätten (beslut 1983 01 21 i mål 4771—1982) kan någon prövning av anförda besvär över en myndighets förvarsbeslut i ett utlänningsärende inte längre ske, sedan nytt beslut i förvarsfrågan har meddelats av den myndighet som övertagit handläggning- en av själva utlänningsärendet. Besvär över ett av polismyndighet meddelat förvarsbeslut kan alltså inte prövas sedan SIV beslutat att förvaret skall bestå. Ett regeringsråd anförde skiljaktig mening i det aktuella målet. Enligt

hans mening ger med majoritetens tolkning besvärsrätten inte det skydd den är avsedd att ge, eftersom varje nytt beslut om förvar i så fall omöjliggör en prövning av tidigare beslut.

Skyldigheten för den myndighet som handlägger ärendet att pröva om ett förvar skall bestå eller inte kan enligt vår mening inte innefatta skyldighet att meddela ett särskilt beslut i de fall man anser att förvaret skall bestå. Uttalande av denna innebörd finns också i prop 1981/82: 146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen (s 70 f). Om SIV, i stället för att meddela ett särskilt beslut om kvarhållande i förvar, övergick till att med en tjänsteanteckning dokumentera att en behörig tjänsteman granskat förvars- frågan, skulle de olägenheter som tagits upp i den ovan återgivna skiljaktiga meningen i ett mål i regeringsrätten avsevärt minskas. Om den förvarstagne yrkar att en omprövning skall ske torde emellertid den handläggande myndigheten alltid vara skyldig att meddela ett särskilt beslut. I detta fall blir det nödvändigt att anföra besvär även över det nya förvarsbeslutet om man vill få till stånd en domstolsprövning. Med hänsyn till att kammarrätten i Jönköping numera ensam prövar besvär i dessa fall torde olägenheterna kunna begränsas genom att domstolen sammanför de aktuella besvärsären— dena. Någon nämnvärd fördröjning torde inte behöva uppkomma. Med hänsyn härtill föreslår kommittén inga ändrade bestämmelser på denna punkt.

13.3.4. Behandlingen av förvarstagna

När det gäller behandlingen av förvarstagna framhöll utlänningslagkommit- tén bl a att det var önskvärt att man på sikt fick till stånd särskilda förvarslokaleri den utsträckning det var möjligt och att man måste prioritera denna fråga när det gällde barn och familjer med barn. Situationen för dessa kategorier var enligt kommittén helt otillfredsställande. I sitt yttrande över utlänningslagkommitténs förslag framhöll invandrarpolitiska kommittén bl a att det var helt oacceptabelt att barn, som tagits i förvar, placerades i häkte eller arrestlokal samt att det även för vuxna var mycket olämpliga placeringar.

Placering i allmänt häkte medför att samma restriktioner i stor utsträck- ning kommer att gälla för de förvarstagna som för anhållna och häktade, eftersom det av praktiska skäl ofta inte är möjligt att göra undantag från de regler som gäller för de flesta intagna. Kommittén vill därför ånyo understryka att placering i allmänt häkte måste undvikas.

Utlänningslagkommitténs ovan nämnda förslag ledde, som nämnts i avsnitt 13.3.1, till ändringari 81 och 82 55 UtlF från den 1 februari 1982 så att barn under 16 år, som tas i förvar, numera inte utan synnerliga skäl får tas ini kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Av motiven till dessa ändringar framgår vidare att RPS fåtti uppdrag att anskaffa särskilda lokaler, som skulle kunna användas i de fall barn måste tas i förvar. En särskild förvarslokal finns numera i Stockholmsområdet för omhändertagande av barn och barnfamiljer i de undantagsfall där förvar måste tillgripas.

Vi förordar att barn under 16 år (och deras vårdnadshavare) överhuvud- taget inte skall få tas in i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte. Utanför Stockholmsområdet bör omhändertagande kunna ordnas genom medverkan

av de sociala myndigheterna. I allmänhet bör inte heller omhändertagande i polisarrest få förekomma. Undantagsvis kan dock en sådan placering bli nödvändig under kortare tid, någon eller några timmar, tex vid direktav- visning.

Som ovan framhållits måste placering i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte undvikas också för andra förvarstagna än barn. Som utlänningslag- kommittén framhöll bör förvarstagna tas om hand i särskilda lokaler. Våra uttalanden i avsnitt 13.3.1 om förutsättningarna för förvarstagande bör visserligen leda till att förvar som tvångsmedel kommer att användas i mindre utsträckning än under senare år. Behov av förvarstagande kommer emellertid att kvarstå i ett begränsat antal fall. Möjligheterna att anordna särskilda lokaler för omhändertagande av förvarstagna i allmänhet måste därför närmare undersökas.

13.4. Medborgarvittnen

På grundval av förslag av 1975 års polisutredning finns en lag om medborgarvittnen som ger kommunerna rätt — men inte skyldighet att utse medborgarvittnen för insyn i den lokala polisverksamheten. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1981.

Medborgarvittnen finns i Göteborg sedan 1957 och i Växjö sedan 1979. Beslut har också fattats om försöksverksamhet i Stockholm från hösten 1983. Det ankommer enligt lagen på kommunerna att själva bestämma vilken eller vilka former av polisverksamheten som vittnena i första hand skall inrikta sin tjänstgöring på. Huvuduppgifterna för de medborgarvittnen som för närvarande är verksamma inom Göteborgs polisdistrikt är att tjänstgöra som förhörsvittnen vid förundersökningar i brottmål samt att närvara när gripna eller omhändertagna personer förs in på en polisstation. De är ibland närvarande också vid utredningar i utlänningsärenden.

I sitt betänkande (SOU 1977:28) Kortare väntetider i utlänningsärenden anförde utlänningslagkommittén att behovet av lekmannainsyn var särskilt påtagligt i utlänningsärenden. Det borde underlätta utlänningens kontakt med och förtroende för polismyndigheten och bidra till att utredningen från början omfattade alla skäl utlänningen önskade åberopa. Mot den bakgrun- den borde enligt utlänningslagkommittén 1975 års polisutredning ingående överväga om medborgarvittnen skulle kunna närvara vid utredningar i utlänningsärenden.

I prop 1977/78:90 om ändring i utlänningslagen (1954:193), rn m, anförde föredragande statsrådet med anledning av utlänningslagkommitténs ovan- nämnda förslag bl a (s 66): ”För egen del vill jag på intet sätt förneka att medborgarvittnen skulle ha ett värde i utlänningsärenden, främst då genom den insyn som en sådan ordning ger. Jag är däremot inte lika övertygad om att det av utlänningen utan vidare upplevs som en trygghet att ett sådant vittne är med vid förhöret. Den misstänksamhet utlänningen känner kan lika väl rikta sig mot vittnet, vars funktion han ställer sig tvivlande till. Jag menar för min del att syftet att skapa förtroende långt bättre tillgodoses genom att utlänningen får ett rättsligt biträde som tar sig an hans sak”. Föredraganden anförde vidare att det var för tidigt att ta ställning till frågan och att den fick

tas upp igen i samband med att ett eventuellt införande av medborgarvittnen vid polisverksamheten i allmänhet övervägdes. Som anförts ovan ledde förslagen från 1975 års polisutredning till en lag som överlåter åt kommu- nerna att avgöra om ochi så fall i vilken utsträckning medborgarvittnen skall utses för insyn i den lokala polisverksamheten. Lagen har ännu inte lett till att systemet praktiskt tillämpas i några andra kommuner än där det fanns redan före lagens ikraftträdande.

Vi delar i stort den tveksamhet föredragande statsrådet gav uttryck för i prop 1977/78:90 när det gäller medborgarvittnen i utlänningsärenden. Ett medborgarvittne har till uppgift att vara närvarande vid en utredning för att se till att allt går riktigt till. Vittnet har däremot inte till uppgift att biträda med att utveckla någons talan.

Ett fungerande system med medborgarvittnen i utredningar i utlännings- ärenden skulle kräva att man inför skyldighet för kommunerna att ha vittnen och att man har tillgång till ett betydande antal vittnen som också kan ha jourtjänstgöring vid passkontrollerna samt att man ger vittnena erforderlig information om ärendenas art. Detta kräver administrativa insatser och kostnader. Dessutom förutsätter systemet att det finns tillgång till personer med ungefär den bakgrund som de har som brukar rekryteras till nämndemän och som är beredda att ställa upp dygnet runt om så erfordras.

Mot ovanstående bakgrund är vi inte beredda att nu föreslå att ett system med medborgarvittnen införs vid utredningar i allmänhet i utlänningsären- den. Det skulle emellertid vara av intresse med en försöksverksamhet i ärenden där särskilt ingripande tvångsåtgärder förekommer, t ex vid husrannsakan i samband med inre utlänningskontroll och vid tvångsvis verkställighet av avlägsnandebeslut (jfr avsnitt 13.5.2). Om systemet skall införas allmänt i utlänningsärenden bör det ske i etapper.

13.5. Den yttre och inre utlänningskontrollens genomförande

13.5.1. Yttre utlänningskontroll

Vi har i avsnitt 11.4 i bakgrundsbetänkandet redogjort för den yttre utlänningskontrollen. Där framgår också att de anvisningar som finns om hur passkontroll skall utföras är från år 1958 och inte i alla delar aktuella. Genom den utökade stickprovskontroll som sedan år 1976 tillämpas vid de intemordiska gränserna har behovet av nya anvisningar aktualiserats.

Bl a från kommitténs referensgrupp har framförts att stickprovskontrollen kan innebära intrång i den personliga integriteten och att den kan upplevas som kränkande när den riktas mot personer som varit bosatta i Sverige sedan lång tid och som kanske är svenska medborgare. Dessa synpunkter har vidarebefordrats till RPS och SIV. Enligt vad vi erfarit kommer RPS efter samråd med SIV att våren 1983 utfärda nya anvisningar för den yttre kontrollen.

Ett av problemen är att endast medborgare i de nordiska länderna har rätt att resa mellan dessa länder utan att medföra pass. En icke nordbo som har

PUT i Sverige behöver visserligen inget pass för vistelsen här men däremot för resa till och från annat nordiskt land. En annan fråga är hur långt man skall gå i hänsyn till den som uppger sig vara svensk medborgare och som inte kan visa det men väl göra troligt att han i vart fall är bosatt här. De rättssäkerhetsfrågor rörande den personliga integriteten som, det gäller bör SIV:s och RPS styrelser få ta ställning till. Motsvarande bör gälla den personliga integriteten vid inre kontroll.

13.5.2. Inre utlänningskontroll

I avsnitt 11.5 i bakgrundsbetänkandet har vi redogjort för vad som gäller i fråga om den inre utlänningskontrollen. Av den redogörelsen framgår också att RPS efter samråd med SIV utfärdat anvisningar för den inre kontrollen i augusti 1981 (RPS cirkulärmeddelande CM 5/81).

I skrivelse den 17 januari 1983 har riksdagens ombudsmän (JO) framfört synpunkter med anledning av kommitténs bakgrundsbetänkande. JO anför att han anser det vara av särskild vikt att kommittén tar upp polisens verksamhet vid den inre utlänningskontrollen. Att det finns behov av en sådan polisiär medverkan är enligt JO ställt utom allt tvivel. J O påpekar dock att författningsföreskrifter saknas och att det rättesnöre som finns är de av RPS efter samråd med SIV utfärdade föreskrifterna. Han fortsätter sedan:

Jag har i och för sig inga allvarligare invändningar att göra mot innehållet i föreskrifterna. Det måste emellertid uppmärksammas att utövandet av den inre utlänningskontrollen på grund av det stora antalet invandrare berör fler människor än som tidigare varit fallet. Antalet invandrare som blivit svenska medborgare är stort. Riskerna för att dessa blir utsatta för vad de själva med viss rätt kan anse vara trakasserier från polisens sida har därmed ökat. Det är därför enligt min mening väsentligt att den inre utlänningskontrollen blir föremål för överväganden i centrala politiska instanser. Detta gäller främst i fråga om intensiteten i kontrollen och förutsättningarna för polisingripanden. Rikspolisstyrelsens föreskrifter är mot bak- grund av att det tidigare knappast funnits några riktlinjer alls ett steg i rätt riktning. Det bör dock uppmärksammas att det däri regleras förfaranden, såsom husrannsakan för eftersökande av utlänningar, som enligt regeringsformen endast får användas med stöd av lag.

Vi vill för vår del framhålla att inre kontroll i form av viss spaningsverksam- het från polisen är nödvändig för att efterspana utlänningar som uppehåller sig här illegalt. Som vi framhållit i avsnitt 12.5.3 bör utlänningar vid verkställighet av avlägsnandebeslut i första hand anmodas att på egen hand lämna landet. Spaningsverksamheten bör därför enligt vår mening kunna inriktas på ett fåtal utlänningar som håller sig undan verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut eller som kan antas vistas här och undviker varje myndighetskontakt. Vi vill kraftigt understryka vikten av att denna spaningsverksamhet bedrivs på ett sådant sätt att den innebär minsta möjliga intrång i den personliga integriteten. Det menar vi också kommer till uttryck i RPS ovan nämnda föreskrifter, där det bl a heter:

Det är av utomordentlig vikt att polisen genomför utlänningskontroll på ett lugnt och hänsynsfullt sätt och tydligt förklarar vad saken gäller. Detta är särskilt viktigt om det

kan befaras uppstå missförstånd av språklig art eller av andra skäl, som t ex kan ha att göra med utlänningens erfarenheter av kontakt med polis i andra länder med en annan samhällsordning. Det skall även beaktas att en utlänningskontroll kan upplevas som särskilt besvärande i vissa fall, t ex om invandrare som blivit svenska medborgare gång efter annan utsätts för förfrågningar om pass och liknande.

Vi anser det tillfredsställande att RPS efter samråd med SIV utfärdat föreskrifter för den inre kontrollen. Vi har inga erinringar att göra mot dessa föreskrifter utom på en punkt. Det gäller möjligheterna till husrannsakan i ”tillhåll”, som vi återkommer till. Med anledning av vad JO anfört om att i föreskrifterna skulle regleras husrannsakan m rn som endast får användas med stöd av lag vill vi anföra följande.

Enligt föreskrifterna kan husrannsakan för att gripa en person ske på samma sätt söm enligt 28 kap 2 & rättegångsbalken. Där stadgas att husrannsakan för eftersökande av den som skall gripas eller hämtas till förhör får ske endast om ”synnerlig anledning förekommer, att den sökte uppehåller sig där”. Av föreskrifterna framgår vidare att 28 kap 6 & rättegångsbalken skall beaktas. Där sägs bl a att olägenhet utöver vad som är oundgängligen nödvändigt inte får förorsakas och att husrannsakan endast när särskilda skäl föreligger får verkställas efter klockan 21.00 eller före klockan 06.00.

Vi har ingen erinran mot att de materiella reglerna i 28 kap 2 och 6 åå tillämpas. Frågan är om en sådan analog tillämpning är möjlig. Rättegångs- balkens avsnitt om husrannsakan, som återfinns under avsnittet om rättegången i brottmål, tillämpas i dag analogt inte bara när det gäller åtgärder enligt utlänningslagen utan även när det gäller personer som skall hämtas eller tas om hand med stöd av annan speciallagstiftning utan att de för den skull gjort sig skyldiga till någon form av brott. Justitiekanslern har i ett utlåtande den 5 mars 1982, efter en ingående rättsutredning, funnit att RPS föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen är förenliga med grundlagsskyddet för de medborgerliga fri— och rättigheterna. Av beslutet kan dock utläsas att rättsläget inte är helt klart. Det kan därför ifrågasättas om inte utlänningslagen behöver kompletteras med ett stadgan- de varav framgår att rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan är tillämpliga vid ingripanden mot person enligt utlännigslagen. Liknande behov av kompletteringar kan i så fall föreligga även när det gäller annan speciallagstiftning. Den frågan bör övervägas inom justitiedepartementet.

På en punkt finner vi det tveksamt om en analog tillämpning av bestämmelserna i rättegångsbalken är möjlig på sätt som förutsätts i föreskrifterna utan uttryckligt stöd i lag. Det gäller 28 kap 3 & rättegångs- balken där det stadgas att husrannsakan även i andra fall får ske i lokal som är tillgänglig för allmänheten eller som är ”tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där sådant gods som eftersökes plågar uppköpas eller mottagas som pant”. Inyssnämnda föreskrifter från RPS definieras "tillhåll” som lokal, där utlänningar som vistas här illegalt regelbundet uppehåller sig. I ”tillhåll” får enligt föreskrifterna utlänning kontrolleras om det föreligger skälig misstan- ke att han saknar erforderligt tillstånd eller eljest kan bli föremål för beslut om avvisning/utvisning eller verkställighet av sådant beslut. Beslut att klassificera en lokal som ”tillhåll” skall anmälas för polisstyrelsen och regelbundet omprövas. Vi anser det inte lämpligt att utan uttryckligt stöd av

lag genom av en central myndighet utfärdade föreskrifter vidga definitionen av ”tillhåll” utöver vad som framgår av rättegångsbalken. Om det för polisens spaningsverksamhet skulle vara av stor betydelse att kunna klassificera en lokal som ”tillhåll” i detta sammanhang, bör detta ske endast med uttryckligt stöd av lag. Vi vill emellertid ifrågasätta om detta behov kan vara särskilt stort. Enligt vad vi erfarit har inte någon enda lokal inom Stockholms polisdistrikt klassificerats som ”tillhåll”. Mot den bakgrunden anser vi att bestämmelserna om ”tillhåll” bör kunna utgå.

13.6. Straff för inresa med falskt pass

Enligt Geneve—konventionens artikel 31 skall flykting inte straffas för olovlig inresa eller olovlig vistelse om han anlänt direkt från område där han riskerar förföljelse och om han utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och kan visa godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller olovliga vistelse.

I 98 & UtlL stadgas att den som överträtt förbud mot återresa som meddelats i samband med beslut om utvisning (dock inte SIV:s beslut om utvisning) kan dömas till fängelse i högst ett år. Den som flytt hit för att undgå politisk förföljelse skall dock inte ställas till ansvar.

Den som förfalskar ett pass och visar upp det vid inresan i Sverige gör sig skyldig till urkundsförfalskning (14 kap 1 & BrB) och brukande av falsk urkund (14 kap 9 & BrB). För den som använder ett av någon annan förfalskat pass blir det enbart fråga om brukande av falsk urkund. Den som vid inresan visar upp ett för någon annan utställt pass (som inte är förfalskat) kan dömas för missbruk av urkund (15 kap 12 % BrB). Att vederbörande flytt hit för att undgå politisk förföljelse medför inte straffrihet i angivna fall.

I sitt betänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande Verkställighet och förvar — Straff och ansvar tar utlänningslagkommittén upp frågan om straff för brott i samband med flyktings inresa. Enligt en undersökning som kommittén gjort av förhållandena år 1979 har i flera fall dömts till villkorlig dom för ovan angivna typer av brott i samband med inresan. Exempel på fall där påföljdseftergift meddelats finns också. Åtalsunderlåtelse har däremot enligt kommittén sannolikt inte förekom- mit.

Utlänningslagkommittén anför vidare bl a att förfalskningsbrott är allvar- liga brott. Å andra sidan kan det vara (8 158) ”stötande för rättskänslan att utdöma straff för den som flyr undan förföljelse och som tror sig vara tvungen att använda falska passhandlingar för att vara säker på att komma in i asyllandet”. Utlänningslagkommittén anser flera skäl tala för att inte straffa en flykting som tar sig ini Sverige med hjälp av falska handlingar. Kommittén vill emellertid inte föreslå någon speciell bestämmelse som medför straffri- het. Enligt kommittén bör det i de flesta fall vara möjligt att använda de möjligheter lagstiftningen ger i form av påföljdseftergift och åtalsunderlå- telse. Skulle utvecklingen emellertid inte gå i riktning mot en mindre sträng bedömning bör dock enligt kommittén övervägas att införa en bestämmelse som i princip undantar flyktingar från straff för missbruk av passhand- ling.

Utlänningslagkommittén föreslog således inte någon ändring i lagstiftning-

en och kommitténs överväganden rörande brott i samband med flyktings inresa tas heller inte upp av föredragande statsrådet i prop 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen. Av sammanställ- ningen av remissyttranden i nämnda proposition framgår att kommitténs förslag på denna punkt fick ett blandat mottagande. SIV anslöt sig till kommitténs uppfattning men ansåg att lagstiftningen borde ändras. Straffri— heten borde dock enligt SIV endast gälla en flykting som tagit sig till Sverige direkt från hemlandet men däremot inte för den som kommit hit via tredje land.

Vi vill för vår del ansluta oss till utlänningslagkommitténs uppfattning att den som flytt hit för att undgå politisk förföljelse inte bör straffas för att han använt sig av en förfalskad eller lånad passhandling för att ta sig till Sverige. Straffriheten bör dock som SIV anfört i sitt remissyttrande inte gälla om flyktingen kommer hit efter någon tids vistelse i tredje land. Den bör heller inte gälla om flyktingen efter inresan häri landet brukat den falska urkunden. I likhet med utlänningslagkommittén anser vi att straffrihet i de angivna fallen bör kunna uppnås genom åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift. Närmare föreskrifter om åtalsunderlåtelse i angivna fall bör övervägas. Alltför kort tid har förflutit sedan regeringen tog ställning till utlänningslag— kommitténs förslag (vilket skedde i den ovan nämnda prop 1981/82:146, som lades fram i mars 1982) för att några erfarenheter skall kunna redovisas härav.

13.7. Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden

13.7.1. Bakgrund

Barns situation i utlänningsärenden berörs inte särskilt i UtlL och UtlF annat än på ett par punkter. Ogifta barn under 16 år är enligt 30 respektive 46 55 UtlF undantagna från skyldigheten att ha UT och AT om deras vårdnadshavare, eller en av dem, är bosatt här i landet. Efter ändring från den 1 februari 1982 gäller enligt 81 & UtlF att barn under 16 år som tasi förvar inte utan synnerliga skäl får tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Rädda Barnen har i skrivelse den 18 februari 1983 framfört vissa synpunkter med anledning av kommitténs bakgrundsbetänkande. Rädda Barnen anser att barn under 16 år och deras vårdnadshavare överhuvudtaget inte skall tas i förvar. I stället skulle enligt organisationens mening nya bestämmelser kunna införas i UtlL för att reglera omhändertagande av barn vid avvisning och utvisning. Omhändertagandet måste tillgodose kraven på att barnen inte far illa och vid den bedömningen måste barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog anlitas, framhålls det.

I sin skrivelse anför Rädda Barnen vidare att organisationen inte kan undgå att reagera mot att barnens situation i stor utsträckning förbigås i asylärenden. Rädda Barnen säger sig särskilt vilja understryka det oefter- givli ga kravet på att en särskild utredning görs med erforderlig kompetens i varje enskilt fall av konsekvenserna av utvisning av barn i asylsökande

familjer. Det är enligt Rädda Barnen mycket sällsynt att en sådan utredningi dag kommer till stånd genom handläggande myndigheters försorg.

Vi har i det föregående i främst två hänseenden berört rättssäkerheten för barn, vars tillståndsfråga inte är klar. I avsnitten 12.2.3 och 13.2.2 har vi framhållit att ärenden som rör familjer med barn måste handläggas skyndsamt och med förtur. I avsnitten 12.5.3 och 13.3 har vi tagit upp frågor om verkställighet av avlägsnandebeslut och om förvar. Vi har där bl a framhållit att tvång vid verkställighet respektive förvar bör få tillgripas endasti undantagsfall. I avsnitt 13.3.1 har vi föreslagit att 50 5 UtlL ändras så att barn under 16 år får tas i förvar endast om det föreligger ”synnerliga skäl”. Om förvarstagande i undantagsfall måste tillgripas skall omhändertagande inte få ske i allmänt häkte eller kriminalvårdsanstalt.

Socialtjänstlagen gäller, vad beträffar kommunens skyldighet att ge stöd och hjälp, alla som vistas i kommunen. Det ställs inte något krav på UT eller kyrkobokföring och inte heller på att vistelsen skall vara av mera permanent karaktär. Som vi återkommer mera ingående till i kapitel 14 innebär det att socialtjänstlagen gäller även för väntare och självfallet också då för barn till väntare. Som vi också återkommer närmare till i kapitel 14 hindrar denna huvudprincip inte att åtgärder enligt socialtjänstlagen anpassas efter hur lång vistelse i kommunen det kan tänkas bli fråga om.

I 12 & socialtjänstlagen sägs att socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden och att det är socialnämndens uppgift att sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de behöver. Socialnämndens. ansvari fråga om omsorger om barn och ungdom sträcker sig från insatser för de minsta barnen och deras föräldrar till insatser för ungdomar upp till 20-årsåldern.

Enligt 71 & socialtjänstlagen är myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Här avses alla de fall då det kan antas att brister i omsorgen om en underårig eller något annat förhållande i hemmet medför fara för den underåriges hälsa eller utveckling och det kan finnas anledning för socialnämnden att bevaka den unges intressen.

Enligt 3 & polisinstruktionen (1972z511) åligger det vidare polisen att fortlöpande samarbeta med socialvårdsmyndigheterna och ofördröjligen underrätta sådan myndighet, när polisen får kännedom om förhållande som kan föranleda åtgärd av myndigheten.

Med anledning av en motion om behovet av initiativ för att förbättra levnadsvillkoren för de utländska barn som vistas i Sverige i väntan på beslut om de skall få stanna här har riksdagens socialutskott i februari 1983 gjort vissa uttalanden av intresse.

Socialutskottet har inhämtat synpunkter bl a från berörda kommuner och myndigheter och konstaterar att barnen — trots insatser från socialtjänsten — löper stor risk att fara illa under den tid familjen väntar på beslut om den skall få stanna i landet. Vidare framförs att ”väntarfamiljernas” situation är i grunden negativ och ägnad att skapa problem , inte minst av psykisk karaktär. Socialtjänsten kan inte lösa den i grunden negativa situationen men kan genom olika former av insatser underlätta väntetiden och därigenom

förebygga mera allvarliga skador. Sysslolösheten, ovissheten, känslan av främlingskap samt ofta svåra upplevelser i hemlandet innebär allvarliga påfrestningar för familjerna och särskilt barnen.

Socialutskottet understryker i sitt betänkande (SoU 1982/83:17) att socialtjänsten har samma ansvar för ”väntarfamiljerna” som för andra som vistas i kommunen, även om möjligheterna till mera långsiktiga insatser är begränsade innan man fått besked om huruvida UT kommer att lämnas. Enligt utskottet har socialtjänsten vidare en viktig funktion när det gäller att försöka minska påfrestningarna i samband med verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.

Socialutskottet framhåller att den viktigaste insats samhället kan göra är att minska väntetiderna och att det är angeläget att fortsatta ansträngningar görs för att väntetiderna skall bli så korta som möjligt.

För att socialtjänsten skall kunna hjälpa barnen och familjerna är en första förutsättning att socialtjänsten får kännedom om barnets och familjens situation. Utskottet framhåller särskilt vikten av att berörda myndigheter fullgör sin anmälningsplikt enligt 71 & socialtjänstlagen. Utskottet anser att vederbörande polismyndighet regelmässigt bör underrätta socialtjänsten när ett barn eller en barnfamilj anländer till Sverige utan tillstånd, bl a för att socialtjänstens insatser för barnen skall kunna sättas in så snart som möjligt. Enligt utskottet bör berörda myndigheter skapa sådana rutiner att polisen som ett led i handläggningen av tillståndsärenden alltid underrättar socialtjänsten om underåriga som vid ankomsten till Sverige inte har ordnade förhållanden här och som kan bli i behov av snabba sociala insatser.

I sitt betänkande hänvisar utskottet till pågående översynsarbete på invandrarpolitikens område, bl a till invandrarpolitiska kommittén och beredningen av den s k AGFA-gruppens förslag, och anser att motionen inte påkallar någon ytterligare åtgärd från riksdagen. Motionens huvudsyfte får enligt utskottet anses i huvudsak tillgodosett genom vad utskottet inhämtat och de uttalanden utskottet gjort.

13.7.2. Överväganden och förslag

Barnfamiljer är särskilt utsatta för påfrestningar under den tid de väntar på besked om de skall tillåtas stanna här i landet eller inte. Även i relativt sett ordnade förhållanden med godtagbar bostad och försörjning tryggad genom socialtjänsten eller på annat sätt kan oron och osäkerheten i tillvaron allvarligt påverka barnen. Barn i åldrarna 7—16 år får visserligen gå i den obligatoriska skolan och har därigenom likartad daglig sysselsättning som övriga barn i samma åldrar. Skolmyndigheterna skall vid inskrivningen upplysa eleven och föräldrarna att skolgången endast är att betrakta som en temporär social åtgärd och att den inte innebär något ställningstagande till om barnet och föräldrarna skall få stanna i landet. Även om de fått en sådan underrättelse torde det för barn vara svårt att förstå innebörden och inse att de kan bli tvingade att lämna landet efter att under flera terminer ha gått i skola här. I avsnitt 14.3.3.2 för vi fram tanken att särskilda, sammanhållna studieaktiviteter för hela familjen kan vara ett alternativ till skolgång för barnen under förutsättning att det blir möjligt att uppnå de korta handläggningstider vi siktar till.

En förutsättning för att en barnfamilj under väntetiden skall kunna leva under så relativt ordnade förhållanden som nu beskrivits är att familjen gett in ansökan om UT och väntar på slutligt beslut om man skall få stanna eller inte. För den som håller sig undan kontakt med myndigheterna — utan att ge in ansökan om UT eller för att undgå verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut — är situationen en helt annan. Den som söker hålla sig undan flyttar ofta från plats till plats för att undgå upptäckt. Det är omvittnat att barnen under sådana förhållanden utsätts för synnerligen svåra påfrest- ningar. De barn som hållits gömda har inte haft möjlighet att gå i skola eller att få ordnad undervisning och i allmänhet inte heller att umgås med jämnåriga. I vissa fall har föräldrarna inte ens vågat låta barnen vistas utomhus. Sådana förhållanden är naturligtvis inte förenliga med den allmänna syn på barns uppväxtförhållanden som kommer till uttryck i socialtjänstlagen.

Det kan många gånger med fog hävdas att de bästa uppväxtförhållandena för barnen skulle finnas här i Sverige och att avlägsnande från landet därför inte bör ske. En sådan tolkning är dock inte avsedd. Vid en kollision mellan socialtjänstlagen och den invandringspolitiska regleringen tar den senare i princip över. Socialtjänstlagens bestämmelser bör användas för att trygga så goda förhållanden som möjligt för barnen under den tid de vistas här men däremot inte tillmätas självständig betydelse för frågan om barnen och deras föräldrar skall tillåtas stanna här eller inte. Det sagda gäller i princip. Som vi framfört i avsnitt 12.2.3 bör längden av vistelsen här vägas in vid bedömningen av ärenden rörande barnfamiljer i vart fall när handlägg- ningstiden överstigit de maximitider vi föreslagit i nämnda avsnitt.

Barn till asylsökande föräldrar har i allmänhet inga självständiga politiska skäl. Om de riskerar att råka illa ut i hemlandet beror det i de flesta fall på föräldrarnas politiska skäl. Även barnen, speciellt de något äldre, kan emellertid själva ha varit utsatta för exempelvis trakasserier i skolan. Det är därför av vikt att barnens situation uppmärksammas och i förekommande fall blir föremål för särskild utredning.

Barnens situation måste uppmärksammas i samtliga fall och inte bara när de kan ha någon form av politiska skäl. Det är inte tillfyllest att i en asylutredning barnen omnämns endast till antal och ålder. Uppgifter bm barnens situation när det gäller exempelvis hälsotillstånd och skolgång måste alltid finnas med. Humanitära skäl relaterade till barnen kan ha betydelse för prövningen av föräldrarnas ansökan. Det måste ankomma på utredande och handläggande myndigheter att se till att den expertis som kan erfordras medverkar vid bedömningen av barnens situation. I första hand bör socialtjänsten i kommunen anlitas men vid behov också barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog.

14. Väntarnas situation

14.1. Bakgrund

En viktig del av flyktingpolitiken och av den rättssäkerhet som det invandringspolitiska systemet förutsätter ligger i de tillståndssökandes rätt att vistas här under den tid myndigheterna behöver för att ta ställning till om sökandena skall få stanna i Sverige eller inte. I en undersökning som kommittén gjort och som avsåg ansökningarna under en som vi bedömer representativ — månad, redovisad i bilaga 3 till bakgrundsbetänkandet, fick drygt 70 % av de sökande som åberopat politiska skäl stannai landet. Mer än två tredjedelar av dessa fick en fristad som flykting eller på grund av flyktingliknande skäl och blev delaktiga av flyktingförmånerna. Övriga fick stanna på grund av andra politisk—humanitära skäl eller på grund av ”snabb anknytning”. Undersökningen gällde ansökningar som gjordes innan krav på UT före inresan infördes för sökande som inte åberopar politiska skäl. De som fick sina politiska skäl underkända men fick stanna på grund av ”snabb anknytning” skulle därför inte ha fått stanna om det hade gällt förhållandena idag. Andelen avslag ökar härigenom något. Med de förslag vi har lagt fram i kapitel 7 blir även de som får stanna på grund av icke flyktingliknande politisk—humanitära skäl delaktiga av flyktingförmånerna. Sammanfatt- ningsvis bedömer vi att, med de förslag vi har lagt fram, inemot 70 % av de asylsökande normalt kan antas komma att få en fristad och att samtliga dessa blir delaktiga av flyktingförmånerna.

Att väntetiderna blir så korta som möjligt är av väsentlig betydelse både för de människor det gäller och för samhället. För individen är väntetiden ovissheten om framtiden och avsaknaden av en möjlighet att meningsfullt planera för den, i kombination med den relativa sysslolöshet som blir följden av att väntaren inte tillåts arbeta i Sverige alltid pressande. Av naturliga skäl gäller detta särskilt familjer med barn.

För samhället innebär väntetiderna avsevärda kostnader. Utgiften för staten för väntare var under år 1980 ca 70 milj kr i ersättning till kommu- nerna för utgiven ekonomisk hjälp. Reglerna har redovisats i kapitel 13 i bakgrundsbetänkandet och vi återkommer till frågan i avsnitt 14.3.4. Från principiell synpunkt är det emellertid viktigt att slå fast att de väntare som behöver det har rätt till hjälp och stöd från samhället under väntetiden.

Kommittén har, som vi tidigare nämnt i olika sammanhang, enligt sina direktiv i uppdrag att ägna särskild uppmärksamhet åt problemet med långa handläggningstider i utlänningsärenden. I kapitel 12 har vi presenterat

överväganden och förslag som om de genomförs bör leda till betydligt kortare handläggningstider och till att färre personer som åberopar icke—politiska skäl får vänta här på prövningen av sitt ärende.

I bakgrundsbetänkandets kapitel 13 har vi behandlat Väntarnas situation. Vi har gjort en genomgång av Väntarnas rättigheter inom olika samhällsom- råden och bl a beskrivit deras bostadssituation och spridning i landet. Slutligen har vi tagit upp frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller åtgärder för väntare.

Förslag om överföring av huvudmannaskapet för hela flyktingverksamhe- ten från AMS till SIV bereds för närvarande inom regeringskansliet. SIV har nu ansvaret för uttagningen och AMS och länsarbetsnämnderna för överföring och "omhändertagande" (den term som används i budgetpropo- sitioner) av flyktingar. Beredningen sker på grundval av den s k AGFA- gruppens betänkande (Ds A 1981:11) Ett lokalt omhändertagande av flyktingar. Enligt förslaget skall det praktiska ansvaret för flyktingarna föras över till kommunerna. SIV skall enligt förslaget träffa avtal med lämpliga kommuner om att de skall ta emot inte bara överförda flyktingar utan också väntare. AGFA:s förslag om samordning av samhällets åtgärder för väntare med åtgärder för omhändertagande av flyktingar bör beredas mot bakgrund av våra överväganden och förslag i det följande.

Väntetidens längd generellt sett bör tillmätas betydelse vid bedömningen av behovet av samhällsåtgärder såväl under själva väntetiden som under tiden därefter. Vi har i kapitel 12 konstaterat att ett rimligt mål för handläggningstiderna med nu gällande instansordning bör vara att de allra flesta ärenden skall klaras av inom totalt sex månader och att maximitiden för ärenden som efter besvär prövas av regeringen bör vara ett år. Den ideala sammanvägda genomsnittstiden för invandringsärenden bör enligt våra förslag bli ca fyra månader, med utgångspunkt från i genomsnitt tre månader sammanlagt hos polisen och SIV och i genomsnitt ytterligare tre månader i ärenden där regeringen beslutar. Beträffande Väntetidens längd kan också noteras att de längsta väntetiderna normalt gäller sökande som efter avslag fört ärendet vidare till regeringen. Det finns inte anledning att räkna med att dessa får tillstånd att stanna i Sverige i samma utsträckning som gäller för väntarkollektivet i dess helhet.

14.2. Hittillsvarande utveckling

Innan vi redovisar våra principiella överväganden vill vi lämna en kortfattad redogörelse och översiktlig beskrivning av utvecklingen under senare år och av vilka problem den har fört med sig.

Mer än hälften av_ alla flyktingar som tas emot i Sverige under .ett år har kommit hit på egen hand, vänt sig till polisen och sökt tillstånd under åberopande av politiska och/eller politisk—humanitära skäl av något slag. Denna invandring är alltså till en början inte, såsom överföringen av flyktingar inom ramen för flyktingkvoten, planerad eller organiserad. Eftersom många har anhöriga i Sverige eller eljest kontakt med landsmän här redan före ankomsten, får regioner och kommuner med många invandrare automatiskt ta emot fler tillståndssökande än andra kommuner. Spontanin-

vandringen har härigenom kommit att inriktas på vissa, från invandrings— synpunkt ”attraktiva” kommuner, huvudsakligen i Stockholmsregionen (inklusive Uppsala) och i Skåne. Man har där fått ta emot en stor mängd tillståndssökande utan att kunna planera för de särskilda åtgärder som behövs och utan att kunna falla tillbaka på någon enhetlig syn på hur samhället bör hjälpa till och enligt kommunernas egen uppfattning utan att få tillräcklig ersättning från staten för de insatser som görs. Kommunernas praxis i fråga om bistånd enligt socialtjänstlagen till väntare är skiftande och ofta oklar. Flera kommuner har i olika sammanhang ställt krav på ett ökat statligt ansvarstagande såväl i fråga om geografisk spridning av spontanin- vandringen som för kostnaderna för hjälp under väntetiden.

- .Som vi konstaterat är väntarna alltså mycket ojämnt fördelade över landet med koncentrationer av väntare i vissa kommuner som — i varje fall tidvis fått svårigheter att klara mottagandet. Oklarheten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har ytterligare accentuerats i situationer med oväntat stor tillströmning av tillståndssökande under kort tid.

När vi ser det från Väntarnas utgångspunkt har som redan framgått det stora problemet varit de under vissa tider i många fall extremt långa handläggningstiderna. Den frågan har vi ingående belyst i kapitel 12 i bakgrundsbetänkandet. Att leva i ovisshet om framtiden utan möjlighet till annat än mera terapeutiska sysselsättningar är naturligtvis synnerligen pressande och ibland to rn nedbrytande. Särskilt besvärlig har situationen varit för barnfamiljer och allra helst när det slutliga beskedet blivit utvisning efter ett par års väntan när barnen gått sin fjärde eller femte termin i skolan. (Jfr kapitel 13 angående en helhetssyn på ”'barnärenden”). En del asylsökande har vidare till följd av sina upplevelser varit i ett dåligt psykiskt tillstånd redan vid ankomsten hit och haft svårt att få adekvat hjälp.

14.3. Överväganden och förslag

14.3.1. Principiella utgångspunkter

Vi tar i det följande upp tre huvudfrågor: mottagningen av väntare, åtgärder för väntare och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Vi vill här först redovisa de principiella överväganden som varit vägledande för de förslag vi lägger fram.

Som vi redovisat i kapitel 3 har genomförandet av invandrar- och minoritetspolitiken traditionellt ansetts vara en gemensam uppgift för stat och kommun, medan regleringen av invandringen, invandringspolitiken, betraktats som en statlig angelägenhet. Som vi också redan anfört finns det ingen anledning att förändra denna grundsyn. Det är alltså statsmakternas uppgift att reglera och organisera tillståndsprövningen och att förse berörda myndigheter med de resurser som behövs. Med stöd av denna princip bör det också vara staten som tar ett övergripande ansvar för samhällsservice åt ”väntarna” under den tid som tillståndsprövningen sker. Detta bör bl a innebära att staten i princip tar hela ansvaret för kostnaderna och att ledningsansvaret på central statlig nivå blir klart markerat. Den myndighet

som får ansvaret för flyktinghjälpen i Sverige, vilket enligt AGFA— utredningens förslag är SIV, bör få ansvaret också för väntarna. Eftersom SIV också har huvudansvaret för tillståndsprövningen anser vi att denna ordning är särskilt ändamålsenlig.

Det är angeläget att flera kommuner än nu tar emot tillståndssökande. Den ojämna fördelningen med starka koncentrationer av ett stort antal nationaliteteri ett fåtal kommuner — där bostads- och arbetsmarknadssitua- tionen redan är besvärlig återverkar på kommunernas möjligheter att ställa upp med den service som behövs både under väntetiden och under tiden därefter i de fall de tillståndssökande får stanna i landet. Med ett ökat engagemang från flera kommuner i de regioner där det finns möjligheter att på sikt få arbete bör möjligheterna att uppnå de invandrarpolitiska målen förbättras. Vi vill samtidigt understryka vikten av att flyktingar inte hamnar i kommuner där det inte finns landsmän som kan vara till stöd särskilt under den första tiden i landet. Att ta emot väntare och självfallet också flyktingar är slutligen inte bara en fråga om åtgärder och kostnadsansvar. Det gäller i hög grad också attityder, vilja och personligt engagemang hos såväl politiska beslutsfattare som tjänstemän och hos kommunmedborgare i övrigt.

Utformningen och omfattningen av de åtgärder som samhället vidtar till förmån för väntare måste som vi tidigare anfört sättas i relation till handläggningstidernas längd generellt. Med korta handläggningstider blir behoven av samhällsåtgärder under väntetiden inte så stora. Ett problem vi nämnt tidigare är att väntare inte får arbeta under väntetiden. Att tillåta arbete skulle emellertid innebära att den reglerade invandringens principer sattes ur spel. Dessutom skulle det strida mot den allmänna arbetsmark- nadspolitiken i landet. Vi vill som vår mening framhålla att inte heller åtgärder, som kan betecknas som direkt arbetsförberedande, bör vidtas för tillståndssökande under den tid deras rätt att stanna i landet inte är klarlagd. Allmän orientering om förhållandena här bör ges och aktiviteter för hela familjen ordnas. Detta tar vi upp i avsnitt 14.3.3.2.

14.3.2. Mottagning av asylsökande och andra som söker tillstånd för bosättning efter inresan

I4.3.Z.1 Allmänt

I dag är det praktiska omhändertagandet av väntare en rent kommunal angelägenhet som en följd av socialtjänstlagens bestämmelser om att kommunen har ansvar enligt lagen för var och en som vistas där. Lagen fastslår en väntares principiella rätt till bistånd, men lämnar ett visst spelrum i fråga om på vilket sätt sådant bistånd kan ges. Ekonomiskt tar staten ansvar för de direkta kostnader som kommunerna har för ekonomisk hjälp (socialbidrag) till väntare, men inte för andra åtgärder som kommunen eventuellt anser sig behöva vidta eller för de kostnader kommunen har för att administrera stödet till väntare. Denna syn återspeglas i den proposition (1979/80:38) om ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar rn fl som vi berört i bakgrundsbetänkandet. Vi återkommer till frågan om det ekonomiska ansvaret.

14.322. Statligt ansvar för att väntare erbjuds bostäder

Frågan om ett statligt eller kommunalt huvudmannaskap för hjälp till och åtgärder för tillståndssökande ställs på sin spets när man söker lösningar på bostadsproblemen. Från kommunalt håll krävs emellanåt ett totalt statligt ansvarstagande, inte bara ekonomiskt utan också praktiskt, t ex genom bemyndigande för den statliga flyktinghuvudmannen AMS att i mottagnings- förläggningar ta emot också väntare. Sådant bemyndigande har getts vid två tillfällen: dels i samband med tillströmningen i mitten av 1970—talet av assyrier och syrianer till främst Södertälje, dels i slutet av år 1982 som en följd av en ökande tillströmning av asylsökande via Arlanda flygplats.

En annan väg har varit att — med bibehållet kommunalt praktiskt ansvar söka ordna tillfälliga eller mer varaktiga bostäder, som är mindre kostnads- krävande för samhället. Särskilt statligt stöd har i detta syfte utgått till Stockholms och Sigtuna kommuner. Det är enligt vår mening inte rimligt att tex Sigtuna kommun skall behöva bära en så stor del av ansvaret för mottagande av tillståndssökande som nu är fallet till följd av att Arlanda flygplats ligger inom kommunen. Likartade problem kan uppstå i andra delar av landet.

Vår slutsats är att samhället bör få möjlighet att i ett tidigt skede påverka var den sökande kommer att tillbringa väntetiden. Detta bör ske inom ramen för de avtal om mottagande av flyktingar som staten enligt AGFA-förslaget bör träffa med kommunerna. Detta bör kunna ske genom att en ordning skapas med statligt ansvar för att bostad erbjuds väntare i de fall den sökande inte har ordnat bostadsfrågan själv, tex hos någon anförvant.

Det är viktigt att ett system med statligt ansvar för att bostad erbjuds väntare kan bygga på att en statlig myndighet som huvudman — enligt vårt förslag alltså SIV kan hålla en överblick över på vilka orter i landet som sökande lämpligen bör erbjudas bostad under väntetiden. Styrande bör naturligtvis vara dels tillgången på lämpliga bostäder, dels möjligheterna för den sökande att, om han får stanna i landet, få ett bra mottagande och så småningom utbildning och arbete på eller nära orten. Om nära anhöriga finns i Sverige bör detta självfallet inverka på valet av vistelsekommun.

SIV bör alltså i enlighet med AGFA-förslaget träffa avtal med kommuner om att bostäder skall ställas till förfogande för väntare. En rutin bör vidare utarbetas för hur berörda statliga och kommunala myndigheter bör förfara i samband med att en utlänning, som har rätt att här i landet avvakta den slutliga prövningen, kommer hit och söker tillstånd. Denna rutin bör innebära att den som inte har sin bostadsfråga löst får ett erbjudande om bostad under väntetiden enligt de principer som vi angett ovan. Den som kan visa att han har någonstans att bo under väntetiden bör naturligtvis kunna bo där.

Det praktiska förfarandet bör kunna vara att polismyndigheterna vid Arlanda och andra stora inreseställen samt de sociala myndigheterna i stora ”väntarkommuner” har aktuella uppgifter om vilka kommuner som enligt överenskommelse med SIV kan ta emot olika nationaliteter av väntare och att man på grundval av sådana uppgifter erbjuder väntaren bostad i en lämplig kommun. Man bör sedan kontakta respektive kommun för att se till att sökanden blir mottagen där. SIV bör också underrättas om var väntaren

erbjuds bostad. Om en väntare som inte har någon anhörig i landet själv vänder sig till en annan kommun än någon av de stora väntarkommunerna för att få bostad och sådan inte kan erbjudas på orten, bör kommunen vända sig till SIV för att få besked om var bostad kan erbjudas.

De kommuner som efter överenskommelse med SIV tar emot utlänningar under väntetiden måste förutom bostad också svara för att den tillståndssö- kande får det bistånd i övrigt som han har rätt till enligt socialtjänstlagen och blir föremål för de övriga kommunala åtgärder som bör vidtas för väntare. Vilka sådana åtgärder som bör komma i fråga och statens kostnadsansvar behandlas nedan i avsnitt 14.3.3 respektive 14.3.4.

När utlänningar har erbjudits bostad genom det system som vi här skisserat, bör enligt vår mening andra kommuner än den där bostad erbjudits kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen till att avse tillfällig inkvartering och annan akut hjälp samt kostnaderna för resa till den ort där bostad erbjudits. Den tillståndssökandes behov av bistånd i övrigt enligt socialtjänstlagen bör genom det föreslagna systemet kunna anses bli tillgodosedda genom det erbjudande om bostad och övrig service i en kommun som har lämnats.

När en tillståndssökande själv har ordnat bostad men av olika skäl inte längre kan bo kvar, bör i princip också bostad kunna erbjudas genom det föreslagna systemet, och om det blir i en annan kommun bör den kommun där den sökande vistas kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen med hänvisning till att behoven kan tillgodoses på annat sätt. I vissa fall bör bostad inte ordnas på annan ort än i vistelsekommunen, t ex om barn börjat skolan eller om väntaren har nära anhöriga där.

Enligt vår mening ligger det i sakens natur att tillståndssökande inte bör erbjudas en bostad med eget kontrakt för vistelsen i Sverige under väntetiden, eftersom det inte är fråga om bosättning i egentlig mening. I stället bör någon form av genomgångslägenheter användas. Åtminstone för ensamstående sökande kan man tänka sig bostadshotell, kommunala bostadsförläggningar eller andra mera provisoriska bostadsformer av viss minimikvalitet. En strävan bör dock vara att de sökande så långt som möjligt kan bo i samma bostad under hela väntetiden. Ett enligt vår mening rimligt alternativ som på vissa håll tillämpas för barnfamiljer är ett system med en rullande kvot av genomgångslägenheter. Under väntetiden har kommunen kontrakt, som får tas över av familjen om tillstånd beviljas.

Kom—munernas möjligheter attvvwid'onormal tillströmning kunna förse väntarna med lämpliga bostäder kan behöva kompletteras med anordningar som staten direkt svarar för. Såsom en möjlig reserv för inkvartering av tillståndssökande under en begränsad tid bör därför övervägas att inrätta någon form av statliga mottagningsförläggningar, i första hand för asylsö- kande som kommer via Arlanda flygplats utan att ha bostad ordnad eller någonstans att ta vägen. Förläggningen behöver inte ligga nära Arlanda geografiskt. En sådan lösning med kompletterande reservbostäder i statlig regi behöver inte nödvändigtvis kräva att en statlig organisation byggs upp för ändamålet. Ett alternativ kan vara att staten genom avtal anförtror driften åt den berörda kommunen. Frågan bör beaktas i samband med den fortsatta beredningen av de tidigare nämnda förslagen om utformningen av flyktingverksamheten. Om AGFA—utredningens förslag, att kommunerna _

tar över det praktiska ansvaret för flyktingverksamheten, läggs till grund för förslag till riksdagen, kommer behovet av fast förläggningskapacitet för flyktingar att minska. Det bör i detta sammanhang övervägas om någon del av den överskottskapacitet som kan uppstå i stället kan användas i det syfte som vi nu har angett.

Syftet med förslaget är att skapa bättre möjligheter att erbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i landet som flyktingar. Om man bättre än nu kan ta tillvara den kultur- och annan kompetens som finns i kommunerna rörande olika etniska och språkliga grupper och mera systematiskt bygga upp en sådan kompetens om den inte finns, bör det också ge bättre förutsättningar för etniska eller språkliga grupper att hålla ihop. Om ett stort antal etniska grupper bosätter sig i en kommun minskar möjligheterna att ge fullgod service eftersom det måste ske på ett stort antal språk. Därmed minskar också förutsättningarna att nå de invandrarpolitiska målen.

14.3.2.3 Behovet av beredskap vid onormalt stor tillströmning

Vi har framhållit att oklarhet uppstått beträffande ansvarsfördelningen ' mellan berörda myndigheter i situationer med onormalt stor tillströmning av spontaninresta under kort tid. Erfarenheterna under senare år har enligt vår uppfattning visat att samhällets beredskap är bristfällig i lägen med en stark inströmning av tillståndssökande, men där situationen inte är sådan att den särskilda beredskap som planläggs inorn länsstyrelsernas civilförsvarsenheter träder i funktion.

Mot denna bakgrund och som en följd av en starkare markering av statens ansvar för väntarna, bör åtgärder vidtas för att få en bättre beredskap än nu. Detta bör kunna ske genom samarbete mellan kommuner, länsstyrelser och den myndighet enligt vårt förslag SIV som utses att vara statlig huvudman. De planer för liknande situationer som redan finns bör vidareutvecklas och möjligheterna till interkommunal samverkan i dessa frågor bör tas tillva- ra.

Formerna för en bättre beredskap bör övervägas närmare liksom frågorna om ansvarsfördelningen mellan berörda organ. Enligt vår mening bör den myndighet som får det samlade ansvaret för väntarfrågorna få i uppdrag att utreda dessa frågor i samråd med de andra myndigheter som berörs.

14.3.3. Åtgärder för väntare

14.3.3.1 Inledning

Som vi tidigare framhållit har det visat sig att samhällets syn på väntamas rättsliga ställning inte är enhetlig. Kommunernas praxis i fråga om bistånd till väntare enligt socialtjänstlagen tycks variera. Från kommunalt håll har uttryckts tveksamhet i fråga om vilka väntare som från invandringspolitisk utgångspunkt bör ges stöd.

Från principiell synpunkt är det enligt vår mening klart att den som enligt utlänningslagen har rätt att här i landet vänta på beslut i sitt tillståndsärende också har rätt att få hjälp till sin försörjning om han saknar egna medel. Med—

våra förslag om en vidgad rätt för polisen att besluta och utan hinder av anförda besvär verkställa beslut i avlägsnandeärenden där inga politiska skäl åberopas, bör inte den situation uppkomma att någon som kommit hit som turist får socialbidrag enbart av den anledningen att han tre månader efter inresan anmäler sig hos polisen.

En utgångspunkt är självfallet att väntarna skall tas väl om hand under väntetiden. Principiella invändningar finns emellertid mot att när det gäller samhällets service i alla avseenden jämställa väntare med dem som fått tillstånd att stanna i landet. Till grund härför ligger samma grundläggande synsätt som fått statsmakterna att avvisa tanken på att tillerkänna tillstånds- sökande rätt att arbeta under väntetiden.

Vi har i bakgrundsbetänkandets avsnitt 13.1 beskrivit Väntarnas rättsliga ställning när det gäller El tillträde till utbildning, D sociala välfärdsanordningar, samt EI hälso- och sjukvård.

Nivån på och innehållet i samhällets åtgärdsprogram för väntare måste dels utgå från den enskildes behov av stöd och hjälp, dels stämmas av med vad samhället sedan erbjuder dem som får stanna här.

Vid vår genomgång i det följande kommenterar vi inte särskilt självklara kommunala serviceuppgifter, t ex tolkservice och åtgärder för att adminis- trera socialt bistånd till dem som väntar. Dessa frågor återkommer vi till längre fram, när vi behandlar ersättningsfrågan.

14.3.3.2 Tillträde till utbildning

Som framgått av vår redovisning i bakgrundsbetänkandet får personer som saknar tillstånd i Sverige inte delta i kommunal vuxenutbildning eller i grundutbildning för vuxna och inte heller i högskoleutbildning eller arbetsmarknadsutbildning. I praktiken gäller det också i fråga om tillträde till folkhögskoleutbildning, även om klara regler saknas, och till gymnasiesko- lan. Vi har med målet om kortare väntetider i