Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-02

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

En kommitté tillkallas för att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Kommitténs huvuduppgift blir att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a.

• om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande,
• om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning,
• om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse.

Kommittén skall vidare utförligt belysa de ekonomiska konsekvenserna för staten och kommunerna av de förändringar i det allmännas skadeståndsansvar som kan bli aktuella.

Bakgrund

Statens och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden regleras dels i skadeståndslagen (1972:207), dels i ett antal lagar som innehåller bestämmelser om skadestånd på speciella områden. Reglerna har under de senaste åren utsatts för kritik. Det har ansetts att de skadelidande många gånger har ett alltför dåligt skydd.

I riksdagen har vid flera tillfällen -- bl.a. under hösten 1988 (se 1988/89:LU2) -- behandlats motioner om en skärpning av skadeståndsansvaret för det allmänna. Därvid framfördes vissa invändningar mot en del av de begränsningar som i dag gäller i fråga om den enskildes rätt att få skadestånd när denne har tillfogats skada på grund av att fel eller försummelser har förekommit hos myndigheterna. Vidare har vissa otillfredsställande resultat av den nuvarande regleringen beträffande det allmännas skadeståndsansvar visat sig i några domstolsavgöranden. I januari detta år uppdrog jag därför åt en särskild utredare (justitierådet Bertil Bengtsson) att se över skadeståndslagens regler om statens och kommunernas skadeståndsansvar. Utredaren lämnade i februari promemorian (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. Sedan promemorian remissbehandlats har regeringen -- på grundval av förslagen i promemorian och vad som framkommit vid remissbehandlingen -- i en proposition som avlämnats till riksdagen den 25 oktober 1989 (prop. 1989/90:42) föreslagit vissa förbättringar i den skadelidandes rätt till ersättning av det allmänna för skador till följd av fel och försummelser vid myndighetsutövning.

Behovet av en utredning

Riksdagen behandlade även under våren 1989 flera motioner som rörde det allmännas skadeståndsansvar (se 1988/89:LU31, rskr. 247). I sitt av riksdagen godkända betänkande över motionerna anförde lagutskottet bl.a. att, även om ett genomförande av de i promemorian (Ds 1989:12) framlagda förslagen kommer att innebära betydande förbättringar, det finns skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan göras för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som orsakas av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning. Utskottet ansåg således att det borde göras en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning. Enligt utskottet torde en sådan översyn kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Utskottet ansåg därför att översynen borde genomföras under parlamentarisk medverkan.

Som jag inledningsvis har anfört har det bl.a. genom en del domstolsavgöranden visat sig att den nuvarande regleringen av det allmännas skadeståndsansvar ibland medför otillfredsställande resultat. Till viss del undanröjs dessa otillfredsställande verkningar om de förslag genomförs som lagts fram i två av de propositioner som regeringen under hösten 1989 avlämnat till riksdagen, nämligen prop. 1989/90:3 om ändringar i betalningssäkringslagen och prop. 1989/90:42 om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. Det finns emellertid enligt min mening skäl att undersöka om de skadelidandes rätt till ersättning av det allmänna kan förbättras ytterligare.

Till vad jag nu har anfört kommer att det nuvarande regelsystemet kan behöva övervägas utifrån andra utgångspunkter. Bl.a. kan det finnas särskilda rättsområden som företer sådana särdrag att ansvaret på dessa områden bör särregleras. Det kan också finnas anledning att analysera sambandet mellan en ökad kriminalisering av fel och försummelser vid myndighetsutövning och de regler som gäller rätt till skadestånd av det allmänna för skador som orsakats av sådana fel och försummelser.

Arbetet med att göra en allmän översyn av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning bör uppdras åt en kommitté.

I detta sammanhang bör också nämnas att riksdagens justitieutskott (se 1988/89:JuU24 s. 14f) i anslutning till behandlingen av frågor om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel har gjort vissa uttalanden som har betydelse också för frågan om det allmännas skadeståndsansvar. Utskottet konstaterar att fyra olika utredningar berörs av frågor som har anknytning till det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Därvid avses kommunalansvarsutredningen (C 1986:02), kommunallagskommittén (C 1988:03), den särskilda utredning som regeringen har beslutat att tillkalla med uppgift att göra en översyn av lagen om offentlig anställning (dir. 1989:50) och den nu föreslagna utredningen om det allmännas skadeståndsansvar. Utskottet behandlar i ärendet motioner med begäran om en samlad översyn av frågor om ett utvidgat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda, om det straffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder, om enskildas rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternas sida samt om det disciplinära ansvarssystemet. Utskottet uttalar att de olika delfrågorna endast med svårighet låter sig brytas ut ur sitt sammanhang och förordar därför att de tas upp till särskild samlad belysning först efter det att respektive utredning har avslutat sitt arbete i aktuell del.

Riksdagen (rskr. 312) beslöt på denna punkt att som sin mening delge regeringen vad utskottet hade anfört.

Kommunalansvarsutredningen har helt nyligen lagt fram betänkandet (SOU 1989:64) Kommunalbot. Betänkandet skall remissbehandlas i sedvanlig ordning.

I övrigt avvaktas nu inom regeringskansliet resultatet av pågående och aviserat utredningsarbete, innan ställning tas till formerna för hur den begärda framtida samordningen bör åstadkommas.

Utredningsuppdraget

Utvidgning av ansvaret enligt skadeståndslagen

Huvuduppgiften för kommittén bör vara att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler är staten och kommuner liksom privata arbetsgivare för närvarande skyldiga att ersätta person- och sakskador som deras arbetstagare vållar genom fel eller försummelser i tjänsten. Om arbetstagaren i tjänsten har vållat ren förmögenhetsskada genom brott, skall även den skadan ersättas (se 3 kap. 1 § skadeståndslagen). För skador som vållas genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning gäller dock särskilda regler. Enligt dessa skall stat och kommuner ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada (se 3 kap. 2 § samma lag). För närvarande gäller dock vissa begränsningar av ansvaret i det sistnämnda fallet (se 3 kap. 3--5 §§). I prop. 1989/90:42 har föreslagits att dessa begränsningar skall tas bort.

I promemorian (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen föreslogs -- utöver att de nämnda begränsningarna skulle tas bort -- bl.a. att det för rätt till ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte skulle behövas ett så nära samband med myndighetsutövning som för närvarande. I stället för att kräva att skadan uppstått genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning föreslogs det räcka med att den uppstått genom fel eller försummelser i samband med myndighetsutövning. Vid remissbehandlingen framhölls dock att effekterna av en sådan ändring borde analyseras ytterligare. Bl.a. uttrycktes farhågor för att det föreslagna uttrycket var för lösligt och skulle skapa tillämpningsproblem. Vidare framhölls att de ekonomiska effekterna av ändringen inte hade belysts tillräckligt. Det uttrycktes också farhågor för att ett utsträckt skadeståndsansvar för felaktiga råd och upplysningar skulle kunna leda till ökad försiktighet hos tjänstemännen samt därmed till längre handläggningstider och sänkt servicenivå i förvaltningen. Något förslag i denna del har inte förelagts riksdagen.

Även jag menar att en utvidgning av skadeståndsansvaret i det hänseende som nu diskuteras skulle innebära en principiellt viktig reform. Den kan också få relativt stor betydelse i praktiken. Det är angeläget att en sådan reform föregås av en grundlig analys. Särskilt värdefullt vore att få till stånd en noggrann genomgång av olika tillämpningsfrågor och av reformens effekter i skilda situationer. Om man ersätter uttrycket ''vid myndighetsutövning'' med någon annan avgränsning, uppstår oundvikligen nya tillämpningssvårigheter. Dessa problem bör analyseras ingående av kommittén. En lagändring på denna punkt bör åtföljas av förhållandevis utförliga motivuttalanden till ledning för rättstillämpningen.

Kommittén skall ingående analysera vilka ekonomiska konsekvenser som en sådan utvidgning av ansvaret kan få, särskilt på det kommunala området. Olika metoder för att förhindra att förändringar i ansvaret leder till kraftiga kostnadsökningar för den kommunala sektorn som helhet och för enskilda kommuner i synnerhet bör analyseras.

Den ifrågasatta lagändringen -- liksom för övrigt viss rättspraxis, se bl.a. NJA 1987 s. 692 -- aktualiserar vidare frågan hur det allmänna utomobligatoriska ansvaret för ren förmögenhetsskada bör vara utformat. Det är möjligt att det i ett längre perspektiv över huvud taget inte är motiverat att ha särregler för statens och kommunernas skadeståndsansvar. I den mån det även i framtiden bör finnas särskilda regler om det skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada som gäller för staten och kommunerna, bör dock kravet på någon form av samband med myndighetsutövning behållas.

I det sammanhanget kan det finnas anledning att framhålla att betydande delar av den offentliga verksamheten faller utanför myndighetsutövningens område. Som exempel kan nämnas näringsverksamhet i offentlig regi samt -- i allt väsentligt -- verksamhet inom vård och utbildning. Gränsen är dock inte alltid lätt att dra.

Det bör enligt min mening bli en uppgift för kommittén att överväga den närmare utformningen av regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Sedan skadeståndslagens tillkomst har datateknik blivit ett allt viktigare hjälpmedel i offentlig verksamhet. På många områden är myndighetsutövning numera i hög grad beroende av den datorisering som skett. Om en enskild person lider skada på grund av att ett ADB-baserat personregister innehåller en oriktig eller vilseledande uppgift om honom och uppgiften t.ex. läggs till grund för en myndighets beslut, innebär datalagen (1973:289) ett långtgående strikt ansvar för den registeransvarige. Även om det övergripande syftet med datalagen är att skydda den enskildes personliga integritet, har integritetsaspekten inte någon självständig betydelse för det skadeståndsansvar som följer av datalagen. Ersättning lämnas i princip oavsett om det inträffade har inneburit någon integritetskränkning eller inte. Även rent ekonomiska förluster är således ersättningsgilla.

Om den skadelidande däremot är någon annan än en enskild person eller om datorfelet inte beror på en oriktig uppgift i personregister, är läget annorlunda. I sådana fall skall ersättningsfrågan bedömas enligt skadeståndslagen. För att skadeståndsskyldighet skall föreligga krävs då att det kan slås fast att det har förekommit fel eller försummelser vid myndighetsutövning hos den aktuella myndigheten. Kravet på att skadan måste kunna hänföras till fel eller försummelser vid myndighetsutövningen lämpar sig bäst i sådana sammanhang där bedömningen tar sikte på mänskligt handlande. Däremot kan man ifrågasätta om det är lämpligt att samma krav skall gälla även när skadan är en följd av att ett fel har uppstått i myndighetens dataregister eller dataanläggning, inte minst med tanke på att användningen av datateknik i praktiken ofta är en förutsättning för att myndigheten skall kunna sköta sina uppgifter.

På vissa specialområden har ett strikt ansvar för datoriserad myndighetsutövning antingen redan genomförts eller övervägts. Enligt lagen (1973:98) om inskrivningsregister är staten skyldig att i fall som avses i 19 kap. 19 § första stycket jordabalken ersätta inte bara förlust som beror på fel eller försummelser hos ifrågavarande myndighet utan också förlust som uppkommer till följd av tekniskt fel i inskrivningsregister eller anordning som hos myndighet är ansluten till registret. I samband med datoriseringen av tullens export- och importrutiner har införandet av ett strikt ansvar för staten nyligen övervägts. Utredningen om lagstiftningsbehovet vid tulldatoriseringen (TDL-utredningen) har i april 1989 lagt fram ett delbetänkande (SOU 1989:20) Tullregisterlag m.m. Av betänkandet framgår att utredningen har funnit frågan om ett skärpt skadeståndsansvar för ADB-fel inom tullens område så komplicerad att något förslag inte har kunnat presenteras. I prop. 1989/90:40 om tullregisterlag m.m. har föredragande statsrådet anfört att det inte finns något omedelbart behov av att lägga fram förslag till särskilda skadeståndsregler med anledning av införandet av tulldatasystemet. Sådana frågor bör i stället enligt statsrådet belysas ytterligare i ett fortsatt utredningsarbete (se prop. s. 31 f).

Skador på grund av datorfel kan emellertid uppkomma även på områden där någon specialreglering av nu berört slag knappast kommer att bli aktuell. Enligt min mening finns det därför skäl att även på ett mera generellt plan överväga på vilket sätt den ökade datoriseringen och datorberoendet hos myndigheter bör inverka på frågan om det allmännas ansvar för skador som vållas enskilda i samband med myndighetsutövning. Detta bör bli en uppgift för kommittén.

Ansvaret på särskilda rättsområden

Vid sidan av de allmänna reglerna i skadeståndslagen finns det på särskilda rättsområden specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Vissa av dessa regler gäller oavsett om en skada har uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen (1986:225) och datalagen. Sådana regler gäller i så fall även för privatpersoner och företag. Det finns också regler som ålägger det allmänna ett ansvar för skador som har uppstått vid myndighetsutövning, t.ex. bestämmelserna i lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Vidare har det i rättspraxis utbildats regler om strikt ansvar vid vissa typer av farlig verksamhet, t.ex. för viss verksamhet vid militära övningar.

I den tidigare nämnda propositionen om ändringar i betalningssäkringslagen har föreslagits att ersättning på grund av felaktiga beslut om betalningssäkring bör kunna lämnas i vidare mån än som följer av skadeståndslagens regler om statens ansvar för skador genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning.

I diskussionerna om det allmännas skadeståndsansvar (se t.ex. 1988/89:LU2 och 31) har gjorts gällande att det kan finnas fler rättsområden som företer sådana särdrag att en utvidgning av skadeståndsansvaret kan vara motiverad. Det bör bli en uppgift för kommittén att göra en inventering av de områden som i dag är specialreglerade samt undersöka om det finns behov av ändringar i den specialregleringen och om det finns ytterligare rättsområden som bör bli föremål för sådan särskild reglering.

Även om det således bör bli en uppgift för kommittén att göra en inventering av vilka områden som kan komma i fråga för särskild reglering, vill jag peka på ett par områden som kan förtjäna särskild uppmärksamhet under det arbetet.

Myndighetsutövning är inom vissa verksamheter förenad med en rätt för myndigheten att vidta tvångsåtgärder av olika slag. Skador kan då uppkomma för enskilda utan att myndigheten gör något fel. På detta område finns redan viss specialreglering av det ansvar för sådana skador som det allmänna har (se t.ex. lagen om ersättning vid frihetsinskränkning). Kommittén bör mera allmänt överväga frågan om det allmännas ansvar för sådana skador.

Om kommittén finner att frågan om ersättning för skador på grund av datorfel inte bör få en mera generell lösning, bör kommittén överväga om det i stället finns anledning att göra några ändringar i den särreglering som finns i dag på det området och om det bör införas ytterligare särregleringar beträffande skador på grund av datorfel.

Ansvaret för ideell skada

Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (se 3 kap.) omfattar personskador, sakskador samt under vissa förutsättningar rena förmögenhetsskador. Däremot omfattas i princip inte ideell skada av ansvaret. Vissa slag av ideella skador kan dock ersättas inom ramen för ersättningen för personskador (se 5 kap. 1 § skadeståndslagen). Vidare kan ersättning för ideell skada erhållas vid vissa brott varigenom någon tillfogats lidande (se 1 kap. 3 § skadeståndslagen). Möjligheterna att få ersättning av det allmänna för ideella skador är således begränsade.

Sådana skadelidande som har rätt till ersättning enligt reglerna om det allmännas skadeståndsansvar torde sällan få full ersättning för den skada som de tillfogats genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning. Det beror på att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde att visa storleken av den skada som tillfogats honom. Det kan därför finnas anledning att överväga om inte ersättningen till den enskilde skall kunna bestämmas under hänsynstagande till också andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana skadeståndsregler är inte någon nyhet i svensk rätt utan har sedan länge funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts också i datalagen och på immaterialrättens område. På dessa rättsområden har det befunnits motiverat att ersättning kan lämnas för den kränkning som den skadelidande har utsatts för även om han inte kan styrka att han har vållats någon direkt ekonomisk skada.

Kommittén bör således överväga om det finns anledning att låta ersättningen till den enskilde bestämmas under hänsynstagande till även andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. En sådan ändring av grunderna för beräkning av skadeståndet skulle bättre än vad nuvarande bestämmelser medger markera intresset av att kompensera den skadelidande fullt ut för skadan.

Övrigt

Utöver vad jag nu särskilt har pekat på finns det givetvis åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas. Utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen finner påkallade.

Som jag redan har nämnt bör utredningen bedrivas under parlamentarisk medverkan. Till utredningen bör också som sakkunniga knytas företrädare för den kommunala sektorn och för justitiekanslern. Kommittén bör dessutom få den experthjälp som behövs.

Kommittén bör samråda med den särskilda utredning som regeringen har beslutat att tillkalla med uppgift att göra en översyn av lagen om offentlig anställning (dir. 1989:50).

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). I de förstnämnda anges bl.a. följande: ''Kommittérna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att kommittérna anger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om förslagen avser staten, kommunerna eller socialförsäkringssektorn.''

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda frågor om det allmännas skadeståndsansvar,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)