Prop. 1989/90:42

om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

Regeringens proposition

1989/90:42 _

om det; allmännas ansvar enligt

skadeståndslagen Prop.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den l9 oktober 1989.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson Laila Freivalds

1 Anmälan av lagrådsyttrande m.m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 14 september 1989) över förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972: 207).

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför: Lagrådet har — med vissa påpekanden rörande uttalanden som gjorts i lagrådsremissen — lämnat det remitterade lagförslaget utan erinran. Med anledning av vad lagrådet har anfört vill jag för egen del framhålla följan- de.

Lagrådet har anmärkt att det inte torde vara möjligt att styra rätts- tillämpningen genom att skriva nya motiv till tidigare gällande bestämmel- ser som inte ändras. När som i detta fall lagregler upphävs och tillämp- ningen av vissa kvarvarande bestämmelser påverkas härav, är det dock enligt min uppfattning naturligt att det i lagstiftningsärendet redovisas en bedömning av konsekvenserna för tillämpningen. Uttalanden av detta slag får av domstolar och andra rättstillämpande myndigheter tillmätas den betydelse som motiveras av den sakliga tyngd de anses ha.

Lagrådet har uttalat att det enligt dess bedömning inte är att räkna med någon mer generell tillämpning av medvållanderegeln i 6 kap. 1 lj skade- ståndslagen i de fall som hittills har reglerats genom passivitetsregeln. Enligt lagrådet torde det mera sällan kunna läggas den enskilde till last som oaktsamhet att han godtar en myndighets avgörande och avstår från att överklaga. Jag menar att lagrådets bedömning här inte skiljer sig på något mera betydelsefullt sätt från min egen. Av de antaganden om rättsläget som jag gjort i lagrådsremissen torde framgå att även jag räknar med en ganska restriktiv inställning i fråga om vad som skall bedömas som med- vållande.

I övrigt föranleder lagrådets yttrande inte några särskilda uttalanden från min sida. 27

• Sida 28
•  Original

2 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta det av lagrådet granskade lagförslaget.

3 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredragan- den har lagt fram.

• Sida 29
•  Original

1 Allmänna och sammanfattande synpunkter

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Göta hovrätt, Kammarrätten i Stockholm, Göteborgs tingsrätt. Länsstyrelsen i Stock- holms län. rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, justitiekanslern, datainspek- tionen, Försvarets civilförvaltning, riksförsäkringsverket. socialstyrelsen. riksskatteverket. konsumentverket. Uppsala universitets juridiska fakul- tetsnämnd, patent- och registreringsverket, riksdagens ombudsmän (JO), Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Jönköpings kommun. Linköpings kommun. Malmö kommun. Stockholms stad, Sveriges doma- reförbund. Sveriges advokatsamfund, Tjänstemännens Centralorganisa- tion (TCO). Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Försäkrings- bolags Riksförbund, Folksam, Försäkringsjuridiska föreningen, Sveriges Industriförbund. Småföretagens Riksorganisation och Sveriges Köpman- naförbund. Yttranden har också inkommit från Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige och Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer. Remissyttrandena återges i regel i oavkortat skick och utan bearbetning.

Göta hovrätt

Hovrätten tillstyrker de i promemorian föreslagna ändringarna i 3kap skadeståndslagen och anför i anslutning härtill följande. '

Bortsett från den behandling vissa motioner i ämnet lett till i riksdagen, saknas en närmare analys av behovet nu av en förändring av det allmännas skadeståndsansvar. Det enda promemorian innehåller härom är de all- männa överväganden som görs på sid 13— 16. Hovrätten har vid sitt ställningstagande godtagit denna utgångspunkt för en reform.

Den föreslagna reformen går ut på dels att det allmännas ansvar utvid- gas att avse inte enbart åtgärder "vid" myndighetsutövning utan även "i samband” härmed dels att de nuvarande särskilda begränsningsreglerna upphävs och ersätts med allmänna skadeståndsrättsliga begränsningar vad gäller oaktsamhet. medvållande, kausalitet m.m. De närmare gränsdrag- ningarna överlåtes åt domstolspraxis.

Det föreliggande rättsområdet handlar om den enskildes och det allmän- nas förhållande till varandra, vilka krav vi kan ställa på våra myndigheter osv. Det kunde då sägas. att så centrala frågor borde'vara närmare lagregle- rade och i vart fall grundade på närmare utredningar än vad som redovisas i promemorian — inte minst vad gäller kostnaderna. Emellertid har vi' här att göra med ett rättsområde. skadeståndsrätten, som svårligen låter sig detaljregleras i på förhand uppställda normer. Det är desto bättre lämpat för reglering i praxis vilken, inom den allmänna skadeståndsrättens ramar, kan på ett bättre sätt än lagstiftaren beakta de samhällsförändringar och därav följande. skiftande värderingar som bör vara vägledande för frågan om skadestånd skall utgå eller ej. 31

• Sida 32
•  Original

På grund av det anförda finner hovrätten den valda lagstiftningstekni- Prop.. 1989/90: 42 ken, att i huvudsak överlämna de angivna gränsdragningsfrågorna till Bilaga 3 rättspraxis, riktig.

Hovrätten har härmed inte, liksom-promemorian, tagit ställning till i vilka fall det allmänna bör bära strikt ansvar för sin verksamhet. Hovrät- ten utgår ifrån att fortsätta överväganden härom kommer att göras inom de enskilda rättsområdena.

Kammarrätten i Stockholm

Även om goda skäl kan anföras till stöd för att närma skadeståndslagens bestämmelser om statens och kommunens skadeståndsansvar vid myndig- hetsutövning till vad som gäller enskilda arbetsgivares ansvar för person- och sakskada. måste det dock i sammanhanget beaktas att den myndig- hetsutövande verksamhet som bedrivs av stat och kommun i väsentliga avseenden skiljer sig från verksamhet som bedrivs av enskilda arbetsgiva- re. Det allmänna kan som regel till skillnad från enskilda arbetsgivare inte undandra sig verksamheten i fråga. Det bör också hållas i minnet att den myndighetsutövande verksamheten många gånger innebär en service för , allmänheten. vilken som regel kostar ringa eller inget. för den enskilde. Det kan också många gånger gälla områden där beslut måste fattas snabbt och där mängden av beslut är så stor att smärre fel inte kan undvikas.

Det anförda innebär inte att kammarätten, annat än på en punkt, motsätter sig de framlagda förslagen om ändringar i skadeståndslagen. 1 de fall där bestämmelser som uttryckligen inskränker det allmännas ansvar föreslås avskaffade under hänvisning till att andra bestämmelser i lagen kan ge ett i det närmaste lika gott skydd för det allmänna saknas det anledning till erinran. Således motsätter sig inte kammarrätten förslaget om slopande av bestämmelsen i 3 kap 4 %$ skadeståndslagen. Inte heller vill kammarrätten motsätta sig upphävandet av den s.k. standardregeln i 3 kap 3 5 skadeståndslagen. Kammarrätten kan också av andra skäl tillstyr- ka upphävandct av bestämmelsen i 3 kap 5 & skadeståndslagen. Däremot bör enligt kammarrättens mening uttrycket "vid myndighetsutövning” i 3 kap 1 och 2 55 skadeståndslagen inte ändras till ”i samband med myndig- hetsutövning".

Göteborgs tingsrätt

Det är enligt tingsrättens mening väsentligen en politisk fråga om staten vill ta på sig ett utvidgat skadeståndsansvar. Vid en granskning av förslaget är en viktig aspekt i vilken mån de föreslagna ändringarna är ändamålsen— liga och kan antas leda till åsyftat resultat. Detta i sin tur kräver dock en redovisning av vad som ligger bakom utredningsuppdraget och även vad som har aktualiserat en ändrad inställning i förhållande till vad lagutskot- tet tidigare uttryckt. Det är en brist att någon sådan redovisning inte ges i promemorian, där inte heller några'egentliga direktiv återges. Detta för- svårar en allsidig bedömning av vad som är viktiga förändringar i regle- ringen av det allmännas skadeståndsansvar. 32

• Sida 33
•  Original

] promemorian sägs visserligen att skärpningen av det allmännas ansvar Prop. 1989/90; 42 i praktiken inte kommer att innebära några större förändringar i förhållan- Bilaga 3 de till vad som hittills gällt. Det uttalade syftet är dock just att utöka ansvaret och tingsrätten är inte övertygad om att de ekonomiska konse- kvenserna är försumbara. Detta gäller inte bara skadeståndskravens antal eller storlek utan även handläggningen av kraven hos myndigheter och domstolar. De i viss mån ökade kraven på myndigheternas verksamhet som förslaget speglar - exempelvis att dröjsmål i handläggningen av ett ärende kan vara ersättningsgrundande — måste också, trots vad som sägs därom på sid 60, föra med sig krav på resursförstärkningar från myndighe- terna. Lagrådet har i yttrande över prop. 1988/89: 1 13 om ändring i brottsbal- ken (tjänstefel) förordat att hela frågan om ansvar i den offentliga verk- samheten prövas på nytt när erforderligt utredningsunderlag föreligger. Tingsrätten delar denna uppfattning. Tingsrätten motsätter sig dock inte att det nu framlagda förslaget leder till lagstiftning.

Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen ansluter sig i stort till de förslag till ändringar i skadestånds- lagen som utredningen lagt fram.

Det är enligt länsstyrelsens mening väsentligt för allmänhetens tilltro till den offentliga verksamheten att den enskilde tillförsäkras en någorlunda generös rätt till skadestånd om han drabbas av ekonomisk skada på grund av myndigheters fel och försummelser.

På de skäl utredningen anfört finner även länsstyrelsen att det skade- ståndsrättsliga ansvaret inte bör inskränkas till fall där brottslig gärning föreligger utan ha en mer vidsträckt giltighet. De föreslagna lagändringar- na beträffande rätten till skadestånd bör alltså kunna genomföras oberoen- de av planerade förändringar på det straffrättsliga området.

Länsstyrelsen delar också utredningens bedömning att en utvidgning av det allmännas skadetåndsansvar enligt utredningens riktlinjer inte behö- ver medföra någon större belastning på statens eller kommunernas finan-

ser.

Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsen instämmer i huvudsak i utredarens bedömningar och tillstyrker förslaget till ändring av skadeståndslagen sånär som på 3 kap 3 &, som föreslås förbli oförändrad.

Rikspolisstyrelsen prövar varje år mellan 300 och 400 ersättningsan- språk enligt skadeståndslagen. Den helt övervägande delen av dessa avser skador vid myndighetsutövning, och i mer än hälften av fallen bedöms anspråken vara berättigade. Mellan fem och tio fall varje år leder till domstolsprocess.

I ett avseende uppfattas regleringen av det allmännas skadeståndsansvar som alltför restriktiv. Det är när tredje man lider skada i samband med en i och för sig helt korrekt myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas att 33

• Sida 34
•  Original

polismän i samband med gripandet av en våldsam person råkar stöta till Prop. 1989/90; 42 en förbipasserande. vars glasögon går sönder. eller att polisen vid ett Bilaga 3 korrekt ingripande i en fastighet måste åsamka skador på dörrar. Dessa fall omfattas tyvärr inte av den föreslagna utvidgningen av statens skyldighet och möjlighet att utge ersättning. [ övrigt har den hittillsvarande ordning- en i stort sett fungerat bra.

Riksåklagaren

När man genom 1972 års SkL införde möjlighet att ålägga staten och kommunerna skyldighet att ersätta skada som vållats vid myndighetsutöv- ning innebar detta en radikal förändring i förhållande till det dessförinnan rådande rättsläget. Reformen föregicks av mycken tvekan. särskilt vad gällde dess principiella innebörd och vad den från ekonomisk synpunkt kunde komma att medföra för stat och kommun.. De nya skadeståndsreg- lerna var också mycket försiktigt hållna och avvek i vissa väsentliga hänseenden från vad som skulle komma att gälla enskild verksamhet.

Även det nu framlagda förslaget andas stor försiktighet. Något mer omfattande och allmänt behov av ett utvidgat ansvar för skada vållad vid myndighetsutövning synes i och för sig inte heller föreligga. Vad som väckt debatten — eller hållit den vid liv alltsedan de nuvarande reglernas till- komst — torde vara ett fåtal uppmärksammade skadefall där ersättning inte utgått.

På ett väsentligt område finns sedan länge en långtgående ersättnings- skyldighet för staten, nämligen när det gäller ersättning i anledning av frihetsinskränkning. där ett strikt ansvar förekommer. Förslag om motsva- rande reglering när det gäller ingrepp enligt betalningssäkringslagen före- ligger också.

På nu berörda områden. som båda har stark anknytning till åklagarnas verksamhet. finns eller kan komma att finnas en mycket långtgående ersättningsskyldighet för staten. På de områden där de allmänna skade- ståndsreglerna gäller är emellertid skadeskyddet mycket begränsat. Som ett grundläggande skäl för att tillskapa ersättningsskyldighet för staten och kommunerna har anförts att en sådan skyldighet behövs för att hos allmän- heten skapa tilltro till och respekt för statliga och kommunala organs handhavande av dem ålagda myndighetsfunktioner, vilka ofta kan innefat- ta högst ingripande åtgärder mot den enskilde. Med den utveckling som den offentliga sektorn undergått sedan SkLGs tillkomst torde, med denna utgångspunkt. skälet för skadeståndsrättsligt ansvar för staten och kom- munerna nu ha blivit starkare. På det straffrättsliga området har statsmak- terna redan vidtagit åtgärder under hänvisning till den offentliga sektorns förändringar (jfr prop 1988/89: 113 s 8). Det synes logiskt att nu låta inte bara den enskilde tjänstemannens utan även det allmännas ansvar utvid- gas för att därmed söka trygga allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten. och detta gäller enligt min mening även om en utvidgning av det straffrättsliga ansvaret i viss mån utvidgar området för statens och kommunernas skadeståndsrättsliga ansvar.

I enlighet med det anförda vill jag tillstyrka att statens och kommuner- 34

• Sida 35
•  Original

nas ansvar utvidgas. De statsfinansiella respektive de kommunalekonomi- Prop. 1989/90; 42 ska konsekvenserna torde bli begränsade. Utöver den "goodwill" som ett Bilaga 3 vidgat skadeståndsansvar kan beräknas skapa, medför de föreslagna änd- ringarna generellt en icke obetydlig förenkling av det nuvarande regelsyste- met. Detta är en vinst i och för sig.

Justitiekanslern

Enligt min mening är det viktigt att slå fast att skadeståndsansvaret för det allmänna redan nu i princip inte är lindrigare än vad som gäller för enskild verksamhet. I själva verket bär staten inom ganska vida ramar ett större ansvar. Det skall emellertid tilläggas att det föreligger goda skäl för att ha ett sådant större ansvari allmän verksamhet.

[ promemorian får de begränsningar i det allmännas skadeståndsansvar som finns i skadeståndslagen en utförlig behandling. Till detta är att anmärka att dessa begränsningar inte alls har den betydelse i den skadereg- lerande verksamheten som ofta påstås i den allmänna debatten. Detta bestyrks för övrigt av att promemorians förslag om avskaffande av flertalet av begränsningarna inte av utredningsmannen framställs på det sättet att det allmännas skadeståndsansvar härigenom vidgas i någon mera påtaglig utsträckning. Förklaringen ligger i att de regler i skadeståndslagens 3 kap som ger intrycket av att vara principiellt viktiga begränsningar i det allmännas skadeståndsansvar, särskilt standardregeln och passivitetsre- geln, i själva verket uttrycker vad som ändå skulle följa av en rimlig tillämpning av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser, såsom att ska- deståndsansvar i princip inträder endast vid oaktsamhet eller att den skadelidandes medverkan till skadan kan medföra nedsättning av eller befrielse från skadeståndsansvar.

Promemorian har tillkommit i största skyndsamhet men den är likväl en synpunktsrik, insiktsfull och intresseväckande analys av skadeståndsan- svar vid myndighetsutövning. Promemorians förslag är uppenbarligen framlagda i tanke att mera långsiktigt möta de krav om skärpning av det allmännas skadeståndsansvar som framställts i riksdagen.

Enligt min mening är flera av de förslag som framläggs i promemorian av den karaktären att de lämpligen bör föranleda att skadeståndslagens regler ändras i en första omgång genom en proposition nu till hösten. Jag menar för egen del att dessa lagändringar inte i någon påtaglig utsträckning vidgar det allmännas skadeståndsansvar. [ detta avseende finns emellertid självfallet utrymme för andra värderingar. Även om inte regelsystemet ändras i sakligt hänseende genom förslagen så åstadkoms dock en enligt min mening tillfredsställande förenkling och en bättre överensstämmelse med den inställning som sedan länge kommit till uttryck i skadereglering- cn på myndighetsutövningsområdet. Det kan därför vara motiverat med ändringar av 3 kap skadeståndslagen i en första omgång även med beak- tande av att ett mera vittsyftande parlamentariskt utredningsarbete kom- mer att inledas på området inom en snar framtid.

Min inställning är samrrianfattrrings'vis att förslag på grundval av prome- morian bör föreläggas riksdagen rörande följande fyra frågor, nämligen 35

• Sida 36
•  Original

standardregeln (3:3). passivitetsregeln såvitt gäller rekvisitet ”giltig ur- Prop. 1989/90: 42 .säkt” (3:4). näringsverksamhetsregeln (325) och regeln om taleförbud be- Bilaga 3

träffande beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna (317). Där- emot bör någon lagändring inte ske i en första omgång i frågor som på ett eller annat sätt har principiell betydelse. Sådana frågor bör förutsättnings- löst behandlas av en kommande parlamentarisk utredning. Hit hör frågor- na om ändring av huvudregeln i 3 kap 2 & skadeståndslagen om skada som har vållats "vid myndighetsutövning" och om ett eventuellt avskaffande av passivitetsregeln i 3 kap 4 & skadeståndslagen.

Datainspektionen

Rätten att erhålla skadestånd utgör ett viktigt inslag i skyddet för den personliga integriteten. Bestämmelser om skadeståndsskyldighet finns i 23 Q' datalagen.

Genom de nu föreslagna ändringarna i skadeståndslagen utvidgas ansva- ret för stat och kommun att svara för fel och försummelser av sina anställda. Förslaget innebär en förstärkning av integritetsskyddet. Data- inspektionen tillstyrker förslaget.

Försvarets civilförvaltning

Civilförvaltningen delar utredarens uppfattning att det allmännas ansvar bör utvidgas i den omfattning som anges i promemorian. Skäl som talar för en sådan utvidgning är dels att den torde stå i överensstämmelse med den allmänna rättsuppfattningen och dels att det blir en enklare prövning, vilket är resursbesparande.

I dag tilldelas statliga myndigheter allt mindre anslag för att fullgöra en växande arbetsbörda. På grund av de rationaliseringar man nödgas göra ökar risken för fel. som i sin tur kan leda till skadeståndsansvar. Även med beaktande av den nämnda kostnadsrisken finner Civilförvaltningen att övervägande skäl talar för den föreslagna utvidgningen av det allmännas ansvar.

Civilförvaltningen har genom brev 1976-08-30 fått justitiekanslerns (JK) uppdrag att handlägga anspråk på ersättning för skada i fall då anspråket grundas på att värnpliktig blivit oriktigt inkallad till tjänstgö- ring. Efter anmälan till JK kan Civilförvaltningen utge skadestånd upp till 5.000 kr. Ersättningsanspråk därutöver skall hänskjutas till JK. Antalet ärenden, som FCF prövar årligen. är få och överstiger vanligtvis inte tio. ] flertalet fall har ersättning utgivits enligt nu gällande regler. Den föreslagna utvidgningen kommer att medföra att ersättning kommer att utges i ytter- ligare några fall. men kostnadsökningen på grund av utvidgningen kom- mer för civilförvaltningcns del att bli begränsad.

Riksförsäkringsverket

Samhällsutvecklingen (socialt. ekonomiskt och tekniskt) och det faktum att allt större krav har kommit att ställas på den offentliga sektorn har lett 36

• Sida 37
•  Original

till att myndigheternas möjlighet att ingripa i enskilda människors förhål- Prop. 1989/90: 42 landen och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter på många Bilaga 3 områden vidgats. Riksförsäkringsverket anser att det av denna anledning kan finnas skäl att utvidga det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (SkL). Riksförsäkringsverket anser att förvaltningslagcns servicebestämmelser i allmänhetens ögon kan få större tyngd om de skyldigheter som där och på annat sätt åläggs en myndighet motsvaras av ett vidgat ansvar för det allmänna att svara för skada som kan drabba den enskilde. Detta kan i stort sett utformas så som utredaren föreslår. Verket anser dock att ytterli- gare klarläggande behövs för hur den föreslagna lagregeln skall tillämpas. I annat fall förutser verket betydande gränsdragningsproblem.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen tillstyrker förslagen i departementspromemorian om änd- ringar i skadeståndslagen.

Riksskatteverket

Den föreslagna utvidgningen av det allmännas ansvar har kommit till uttryck främst genom att ansvarsområdet utsträcks till att omfatta flera åtgärder utanför den egentliga myndighetsutövningen och genom att stan- dardregeln slopas.

RSV delar utredarens uppfattning att reglerna om det allmännas skade- ståndsansvar bör göras mer generösa. Det förhållandet att nuvarande regler på området uppfattas som orimliga och orättvisa av allmänheten är betänkligt och utgör i sig ett tungt vägande skäl för ändring. Att det allmänna visar sig villigt att betala uppkomna skador är viktigt när det" gäller att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheternas verk- samhet. Möjligheten att slå ut skadorna på kollektivet av skattebetalare talar också för att det allmännas ansvar för bla ren förmögenhetsskada bör utvidgas och bestämmelserna närmas till vad som gäller för enskilda arbetsgivares ansvar för person- och sakskada.

Verket anser således att de överväganden som ligger bakom gängse skadeståndsrättsliga principer talar mycket starkt för att standardregeln slopas. Likaså är det rimligt att den grundläggande ansvarsregelns räck- vidd utökas till att omfatta även åtgärder som inte är fullt så fast knutna till myndighetsutövningen som förutsätts nu. RSV tillstyrker därför försla- get i dessa delar.

Verket anser dock att promemorians beskrivning av ansvarsregelns til- lämpningsområde är alltför allmänt hållen. Verket anser således att man i propositionen tydligare och gärna med flera exempel närmare bör ange ansvarsområdets vidd.

Flera länsskattemyndigheter har uttryckt farhågor för att en skärpning av skadeståndsansvaret kan leda till en alltför stor försiktighet hos de anställda och på så sätt hämma effektiviteten och serviceviljan. Enligt RSVs mening finns en uppenbar risk för sådana effekter och för en allmänt 37

• Sida 38
•  Original

ökad känsla av utsatthet hos de anställda om inte de offentliga arbetsgivar— Prop. 1989/90: 42 na tydligt redovisar sin hållning i denna fråga. Denna hållning måste ta sin Bilaga 3 utgångspunkt i att det, trots höga krav och ambitioner att handla rätt och riktigt, är oundvikligt att fel uppkommer i myndigheternas verksamhet. Detta är och förblir en realitet som såväl chefer som övriga tjänstemän måste inse och lära sig leva med. Om det kan konstateras att ett fel blivit begånget bör det enligt RSVs mening normalt kännas mer tillfredställande att myndigheten ersätter en eventuell skada än att denna stannar på den enskilde som drabbas av felet. En öppen och klarläggande diskussion om detta inom myndigheterna liksom om sättet att förhålla sig till en tjänste- man som vållat skadan är nödvändig för att motverka oro och andra befarade olägenheter av ett utvidgat skadeståndsansvar. Vad gäller den del av verksamheten som består i att lämna råd och upplysningar, en verksamhet som är speciellt omfattande inom skatteför- valtningen, kan också insatser i form av utbildning och instruktioner samt vissa organisatoriska förändringar på ett verksamt sätt bidra till anpass- ningen till de ändrade reglerna.

Konsumentverket

Konsumentverket anser att de föreslagna skärpningarna av det allmännas skadeståndsansvar är väl motiverade och tillstyrker förslaget.

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd

Utgångspunkten för detta yttrande är att utredningsmannens uppdrag har gällt en begränsad översyn av skadeståndslagens regler om ansvaret för myndighetsutövning. Fakultetsstyrelsen känner emellertid till att det även föreligger en hemställan från riksdagen om en allsidig, parlamentarisk utredning.

Fakultetsstyrelsen tillstyrker utredningsmannens förslag om upphävan- de av de särskilda reglerna om begränsning av stats och kommuns ansvar dels enligt den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 &, dels för skada i näringsverk- samhet enligt 3 kap. 5 5. Styrelsen tillstyrker även ändringen av 3 kap. 7 5. Beträffande övriga förslag är fakultetsstyrelsen mera tveksam.

Patent- och registreringsverket

PRV har inte någon principiell invändning mot de i promemorian före- slagna ändringarna i regelsystemet för det allmännas skadeståndsansvar. Mot bakgrund av att PRV är självfinansierande och att myndighetens verksamhet till vissa delar präglas av i tillämplig lagstiftning förutsedd ofullkomlighet finner PRV emellertid att de faktiska konsekvenserna för myndigheten av de föreslagna ändringarna blir andra än de som rent allmänt förutses i promemorian. Med anledning härav finner PRV skäl att med utgångspunkt i nu föreliggande promemoria framföra följande all- männa synpunkter. l promemorian anförs att den föreslagna reformen av det allmännas 38

• Sida 39
•  Original

skadeståndsskyldighet inte borde möta några betänkligheter ur ekonomisk Prop_ 1989/90; 42 synpunkt eftersom det gäller skadeståndsskyldiga med speciella möjlighe- Bilaga 3 ter att slå ut skadorna på ett stort kollektiv, nämligen skattebetalarna.

[ den bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna för de berörda som görs i promemorian har inte beaktats att möjligheten att på ett kollektiv fördela risken för uppkommande skador inte föreligger för myn- digheter som liksom PRV är självfinansierande. Hos myndigheten belastar skadestånd det verksamhetsområde inom vilket skadan uppkommer. Så- lunda fördelas risken för uppkommande skador på en begränsad kund- krets. Detta innebär att avgiftshöjningar, som kan bli erforderliga för att möta de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna ansvarsskärpning- en. kommer att inom exempelvis namnenhetcn drabba en ekonomiskt sett inte särskilt stark kundkrets.

Mot bakgrund av det anförda vill PRV ifrågasätta om det inte för självfinansierande myndigheter borde finnas möjlighet att genom en för- säkring slå ut eventuella skador på ett kollektiv. Det är tänkbart att kunder rent av kan komma att kräva en sådan riskfördelning.

Avslutningsvis förutser PRV med beklagande att det utvidgade skade- ståndsansvaret troligen kommer att ha en hämmande effekt på myndighe- tens tjänstemän vid uppfyllandet av den serviceskyldighet som förvalt- ningslagen ålägger de offentliganställda.

Riksdagens ombudsmän (J 0)

Det är av grundläggande betydelse för tilltron till den offentliga verksam- heten att den som drabbats av en skada till följd av ett felaktigt handlande från en myndighets sida hålls skadeslös i alla fall där detta framstår som berättigat. De förslag som läggs fram i promemorian innebär klara förbätt- ringar av rättsläget ur den enskildes synpunkt och jag tillstyrker att skade- ståndslagen ändras i enlighet med dessa.

Landstingsförbundet

Förbundet måste konstatera att de framlagda förslagen till ändringar i 3 kap. skadeståndslagen. som till sin praktiska innebörd för landstingskom- munal verksamhet får anses ganska långtgående. är av huvudsakligen juridisk—teknisk art och baseras på tämligen grunda sakliga övervägan- den. Det saknas sålunda en analys av landstingsverksamhet som innebär myndighetsutövning — och som i första hand sker med stöd av 1966 års lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. 1985 års lag om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m fl och 1988 års smitt- skyddslag (träder i kraft den l juli 1989) — och bedömningar av vilken effekt ett genomförande kan tänkas få för denna verksamhet. Vidare avfärdas kostnadsaspekterna, utifrån förslagens huvudsyfte att förbättra den enskilde skadelidandes ställning, i svepande termer med att "några kostnadsskäl inte kan anses tala mot en sådan reform". Underlaget för en bedömning av promemorian och dess konsekvenser för landstingen är därmed inte tillfredsställande från allmän synpunkt. 39

• Sida 40
•  Original

Förbundet anser för sin egen del att förslagen i departementspromemo- Prop. 1989/90: 42 rian inte bör leda till lagstiftning innan beslutsunderlaget breddats väsent- Bilaga 3 ligt genom den aviserade parlamentariska utredningen.

Svenska kommunförbundet

[ promemorian utgår man på ganska diffusa grunder från allmänhetens önskemål om vidgade möjligheter till skadestånd i samband med myndig- hetsutövning. Det rör sig här emellertid snarast om en enskild person skall få ersättning på skattebetalarnas bekostnad. Det är därför inte rimligt att bygga upp resonemanget på ett motsatsförhållade mellan det allmänna och den enskilda. Det rör sig om att finna en lämplig intresseavvägning.

Reformens ekonomiska konsekvenser har inte alls analyserats. En rimlig utgångspunkt hade varit att undersöka i vilken omfattning skadeståndser- sättningar utbetalats efter dom eller förlikning, hur detta fördelat sig på stat och kommun och inom olika sektorer där myndighetsutövning före- kommer. Likaledes hade man bor-: undersöka i vilka fall krav underkänts. Först då hade man fått en bild av det nuvarande systemets effekter. Att inte någon form av ekonomisk uppskattning gjorts framstår som märkligt eftersom regeringen i andra sammanhang — t. ex. genom begränsningsför- ordningen — begär att de statliga myndigheterna skall vara återhållsamma med att utfärda kostnadskrävande förskrifter och dessutom begär att stat- liga kommittéer skall redovisa kostnadsaspekter på sina förslag.

Hänsyn har inte heller tagits till tänkbara olika effekter för stat och kommun. När det gäller kommunerna kan man inte bortse från att det rör sig om 284 fristående rättssubjekt med betydande olikheter i fråga om storlek och personella och ekonomiska resurser. För en liten kommun kan t.ex. skadeståndskrav inom byggområdet bli så stora att skattehöjningar krävs. Försäkringsvägen är visserligen principiellt sett framkomlig. ] prak- ' tiken har försäkringsbolagen med vissa undantag vägrat betala ut ersätt— ning till kommuner som krävts på skadestånd på grund av påstådd vårds- lös myndighetsutövning. 1 de fall kommunen vänt sig till Skadeförsäk— ringens villkorsnämnd har man också vägrats ersättning. Genomförs refor- men ökar emellertid risken för att skadestånd kommer att utkrävas och erhållas i betydligt fler fall än nu. Detta leder antagligen till betydande premiehöjningar som ytterst belastar skattebetalarna.

[ förslaget har alla områden där myndighetsutövningen förekommit tagits över en kam. Det är emellertid antagligt att förhållandena varierar från sektor till sektor. Som JK i annat sammanhang framhållit kan det finnas sektorer där vidgade skadeståndsmöjligheter kan vara motiverade. Det är kanske tänkbart att så kan vara fallet t. ex. inom skatteområdet eller andra områden där det rör sig om tvångsingripanden i enskilds rätt.

I avsaknad av varje form av sådan analys i promemorian går detta inte att bedöma för närvarande. Innan man gör en skadeståndsreform av här aktuell omfattning bör ytterligare en utgångspunkt vara en genomgång sektorsvis av olika former av myndighetsutövning. Först då har man underlag att bedöma om det finns brister i det nuvarande systemet. Här- vidlag kan en uppdelning mellan vad som kallas betungande beslut för den - -40

• Sida 41
•  Original

enskilde — t.ex. tvångsingripanden — och förmånsbeslut vara en tänkbar Prop, 1989/90; 42 utgångspunkt. Det är enligt vår mening möjligt att tänka sig ett mer Bilaga 3 långtgående ansvar allmänt sett för tvångsingripanden än för förmånsbe- slut av olika slag.

I promemorian tycks man utgå från att reformen är av mindre omfatt- ning. Enligt vår uppfattning har man bl a av de skäl vi anför längre fram underskattat tänkbara konsekvenser av reformen. Förslagen är enligt vår mening betydligt mer långtgående än man vill göra gällande.

På vissa områden där kommunerna har hand om myndighetsutövning. tex när det gäller hälso- och miljöskydd, inom skolan och socialtjänsten och inom förmynderskapsverksamheten har effekterna av 1972 års skade- ståndsreform ännu knappast visat sig. Man kan inte bortse från att de nuvarande skadeståndseglerna potentiellt sett kan komma att utnyttjas också inom sådana områden, vilket givetvis medför ekonomiska konse- kvenser av olika slag.

Härefter redovisar styrelsen sin syn på de frågor som tas upp i promemo- rian.

I promemorian påstås (s 13) att myndigheternas möjlighet att ingripa i enskildas förhållanden och bestämma över deras rättigheter och skyldighe- ter vidgats på många områden utöver vad som gällde 1972 då skadestånds- lagen kom till. Det är möjligt att detta kan vara förhållandet på den statliga sektorn, t ex inom skatteväsendet. På den kommunala sidan har visserli- gen lagstiftningen ändrats åtskilliga gånger sedan 1972. I grunden har emellertid kommunernas verksamhet på områden som rör myndighetsut- övning mot enskilda knappast vidgats sedan dess. Det rör sig om samma områden. Risken för medborgarna att drabbas av skada i kommunal verksamhet kan därför knappast ha ökat sedan 1972.

Som framhålles i promemorian tycks utvecklingen i rättspraxis på det hela taget ha gynnat den enskilde. Enligt vår erfarenhet gäller detta främst när det gäller skadestånd inom bygg— och planområdet.

I promemorian sägs (s 15) att skadeståndsreglema kan vara både svåra att förstå och att tillämpa. Detta är emellertid inte något unikt för skade- ståndslagstiftningen utan gäller i dag åtskillig lagstiftning som rör allmän- hetens rätt, t ex konsumentlagstiftningen. Svårigheterna ligger givetvis i att i några få lagbestämmelser täcka den faktiska verklighet som avser myn- dighetsutövning från det allmänna.

Förbundet anser det viktigt att lagstiftningen görs så enkel och begriplig som möjligt. Man kan emellertid inte endast utifrån sådana motiv göra väsentliga-ändringar i gällande skadeståndsrätt i skärpande riktning utan att konsekvenserna analyseras.

Det är i och för sig riktigt att en vidare utveckling i skärpande riktning genom domstolspraxis knappast verkar möjlig (s 16). Åtminstone för den kommunala sektorn kan man hävda att rättsläget för den enskildes del måste betecknas som tillfredställande. Erfarenheterna från plan- och bygg- området tyder på att domstolarna gärna tenderar att lägga på kommunerna ett skadeståndsansvar också i fall där man kan fråga sig om inte byggherre eller entreprenör borde bära ansvaret.

Frågan om begränsningarna i skadeståndsansvaret haft betydelse för 41

• Sida 42
•  Original

statens och kommunernas ekonomi (5 20) kan givetvis endast besvaras i Prop. 1989/90: 42 den utsträckning skadeståndskrav avvisats med hänsyn till de begräns- Bilaga 3 ningar som finns. Detta har inte undersökts.

I motsats till vad som hävdas i promemorian (s 28 f) innebär det vidgade straffansvar som nu föreslås i annat sammanhang samtidigt en vidgning av skadeståndsansvaret på grund av brott. Detta måste givetvis vägas in vid en bedömning om reglerna i skadeståndslagen skall skärpas.

Effekterna av ett vidgat skadeståndsansvar är alltså inte analyserade i promemorian. Inom plan- och byggområdet finns emellertid särskilda problem som kan bedömas redan nu.

För det första finns det andra parter än kommunen som kan bära ansvaret. Det kan vara en projektör, en byggherre eller en entreprenör. Härigenom skiljer sig plan- och byggområdet från andra områden där myndighetsutövning förekommer. ] en byggskadetvist finns alltså fler par- ter som man kan fördela ansvaret på. Ofta vänder man sig ändå mot kommunen eftersom en skadelidande vet att en kommun — i olikhet mot en entreprenör — alltid har tillgång till medel. Här medför ett utvidgat ansvar enligt förslaget helt klart ett minskat ansvar för övriga parter. Detta ligger inte i linje med den ansvarsfördelning som plan- och bygglagen i dag grundas på. Den byggande har ansvaret för byggnadsarbetena medan kommunens uppgifter främst är att vara rådgivande och stödjande. På byggområdet skulle vidgningen av skadeståndsansvaret kunna leda till att rådgivnings- och serviceverksamheten mer eller mindre förlamas. Entre- prenörerna har redan nu ett begränsat ansvar till följd av bestämmelserna i AB 72. Man försöker ofta freda sig mot skadeståndsanspråk genom långt- gående ansvarsfriskrivningar. Samma möjligheter står knappast en kom- mun till buds när det gäller ansvar för myndighetsutövning. Antalet bygg- skadetvister har ökat. En glidning i praxis framför allt i tingsrätten mot ett vidgat ansvar för kommunerna är på gång. Kommunförsäkringen täcker inte alltid detta ansvar. I några snrå kommuner har detta lett till skattehöj- ningar när det gällt att hålla husägare i stora grupphusområden skadeslösa. Det finns en klar tendens att övervältra ansvaret för byggfel på samhället. I stället borde man se till att byggfusket minskar. Detta kräver kvalitetshöj- ningar i byggprocessen. Detta underlättas knappast av ett vidgat ansvar för det allmänna. Ökar man kommunernas ansvar enligt förslaget får man räkna med höjda bygglovtaxor till följd av att bygglovgranskningen måste öka i omfattning. Det är inte säkert att allmänheten skulle se en ökad samhällelig kontroll över byggandet som en positiv utveckling. Det kan nämnas att det i praxis förekommit fall där kommunen blivit skadestånds- skyldig när man av försiktighetsskäl föreskrivit åtgärder som lett till fördy- ringar. Detta är ett exempel på ett område för myndighetsutövning där effekterna blir stora. Detta visar med all styrka behovet av att man analy- serar effekterna innan man vidgar skadeståndsansvaret för det allmänna.

2 Förslaget att byta ”vid myndighetsutövning” mot ”i samband med myndighetsutövning”

Kammarrätten i Stockholm

Man bör enligt kammarrättens mening inte frångå uttrycket "vid myndig- hetsutövning” i 3 kap 1 och 255 skadeståndslagen. Syftet med förslaget att införa begreppet ”i samband med myndighetsutövning" är att vidga ra- men för det allmännas skadeståndsansvar. Kravet på anknytning till ett visst ärende som innebär myndighetsutövning uttunnas. Så snart myndig- heten eller dess funktionärer uppträder med den auktoritet och det ansvar som följer av myndighetens offentliga maktutövning skall skadeståndskyl- dighet enligt 3:2 kunna aktualiseras. Skälet för denna utvidgning av det allmännas ansvar är att detta även skall kunna omfatta sådan service som mer allmän rådgivning och upplysningsverksamhet under förutsättning att råden eller upplysningarna ges mot bakgrund av myndighetens myndig- hetsutövande funktioner. En sådan utvidgning synes dock komma att innebära att det läggs ett större ansvar på myndigheter när det gäller allmän service- och rådgivningsverksamhet än vad som gäller i övrigt. 48

• Sida 49
•  Original

Tillräckliga skäl för en sådan utvidgning av det allmännas ansvar har enligt Prop. 1989/90; 42 kammarrättens mening inte förebringats. Genom de avgöranden i högsta Bilaga 3 domstolen av frågor om det allmännas ansvar för allmän rådgivnings- och upplysningsverksamhet som numera föreligger har den nuvarande regle-. ringen fått en uttolkning som ger ett i alla avseenden rimligt resultat. Skäl saknas därför att frångå nuvarande ordning som för ansvar vid myndig- hetsutövning kräver anknytning till ett visst ärende i vilket myndighetsut-

övning förekommer.

Göteborgs tingsrätt

Förslaget får antas ha utformats för att i viss mån tillmötesgå i den allmänna debatten framförda krav på ett utvidgat ansvar. Det kan dock enligt tingsrättens mening ifrågasättas om promemorian utgör ett tillräck- ligt underlag för lagstiftning. Ett exempel på ett område där en mer utförlig bakgrundsredovisning hade varit på sin plats utgör pressmeddelanden. Sådana meddelanden är dessutom konkreta exempel på myndighetsaktivi- tet som typiskt sett inte har någon anknytning till ett visst ärende med enskild som part, en situation som avses bli omfattad av de föreslagna reglerna. Rättsfallet NJA 1987 sid 535 (pressmeddelande från konsument- verket) synes i detta sammanhang ha spelat en viktig roll i utredarens överväganden. För belysning av det ställningstagande som görs i fråga om ansvaret för felaktigheter i pressmeddelanden och andra upplysningar till massmedia (jfr sid 31) hade det varit- värdefullt med en närmare redovis— ning av vilka regler och målsättningar som styr denna del av myndigheter- - nas verksamhet. '

Tingsrätten har i yttrande över departementspromemorian .(Ds l988:32) Myndighetsmissbruk kritiserat användningen av uttrycket ”i samband med myndighetsutövning” bl a därför att det kunde ifrågasättas om ytterligare ett begrepp vid sidan av de redan använda ”i” och "vid" myndighetsutövning borde införas. Argumentet är fortfarande giltigt. I den av riksdagen nyligen antagna bestämmelsen i brottsbalken om tjänste- fel har "vid” myndighetsutövning använts. Samtidigt måste konstateras att den åsyftade utvidgningen av skadeståndsansvaret knappast kan åstad- kommas enbart genom att standardregeln avskaffas. Ändringen måste komma till uttryck i lagtexten, men detta bör ske på annat sätt än genom - att införa begreppet "i samband med”. Därvid kan möjligen övervägas att införa skilda regler för ren förmögenhetsskada och för person- och sakska— da. där person- och sakskada kan kräva en generösare behandling.

De motivuttalanden som görs i anslutning till ändringen kan- ibland synas oklara. Så till exempel talas det i specialmotiveringen (sid 58 m och 59 n) om betydelsen för vållandebedömningen av vad den enskilde kan förvänta sig. Med uttrycket "den enskilde” kan förstås både en enskild part i ett ärende och allmänheten i stort och det är inte helt klart vad som avses. Vidare måste rimligen enskildas "förväntningar ibland komma i konflikt med en i huvudsak, om än inte formellt, bevarad standardregel som bygger på en mer objektiv bedömning. 49

• Sida 50
•  Original

Rikspolisstyrelsen Prop. 1989/ 90: 42 Den föreslagna ändringen av 3kap 25 skadeståndslagen kommer med all Bilaga 3

sannolikhet att innebära ett ökat antal skadeståndsanspråk, som grundas på påståenden om felaktiga upplysningar i samband med myndighetsutöv- ning. Detta kommer bl a att innebära ökade krav på utredningsinsatser vid de lokala myndigheterna och en viss ökad arbetsinsats centralt. Däremot är det tveksamt om skyldigheten att utge ersättning inom polisväsendet kommer att öka nämnvärt i praktiken. Förmögenhetsskador som har sin grund i felaktiga upplysningar i myndigheternas serviceverksamhet faller ju fortfarande utanför rätten till ersättning. ] fråga om de fall som kommer att omfattas av ändringsförslaget är det rimligt att staten åläggs ersätt- ningsskyldighet.

Riksåklagaren

Ingen erinran.

Justitiekanslern

Den föreslagna ändringen i 3kap 15 andra stycket och i 25 första stycket skadeståndslagen varigenom uttrycket ”vid myndighetsutövning” ersätts med uttrycket ”i samband med myndighetsutövning” syftar till att vidga ramen för det allmännas skadeståndsansvar. Sålunda skall ansvaret enligt förslaget utsträckas till att omfatta även handlande utan omedelbart sam- band med den offentliga maktutövningen. Dock bör ansvaret enligt pro- memorian ”på det ena eller andra sättet” anknyta till myndighetsbegrep- pet. (Se 5 29och 30 i promemorian). I promemorian anges i allmänna ordalag att, så snart myndigheten eller dess funktionärer uppträder med den auktoritet och det ansvar som följer av myndighetens offentliga makt- utövning, handlandet bör kunna medföra skadeståndsskyldighet (se s 31).

Den utvidgning av skadeståndsansvaret som sålunda föreslås syftar även till att låta ansvaret innefatta sådan service som utgör mera allmän rådgivnings- och upplysningsverksamhet under förutsättning att råden eller upplysningarna ges mot bakgrund av myndighetens myndighetsut- övande funktioner.

Promemorian innehåller inte -— och detta är en mycket väsentlig brist som föranletts av den skyndsarnhet med vilken utredningsarbetet har genomförts — någon genomgång och analys från nu aktuella utgångspunk- ter av olika statliga och kommunala myndigheters myndighetsutövande verksamhet samt inte heller någon närmare, konkret redovisning av vad den föreslagna lagändringen kan komma att betyda för olika typsituationer i myndigheternas verksamhet.

Det bör framhållas i detta sammanhang att det i justitiekanslerns skade- reglerande verksamhet finns ett rikhaltigt material som kommer från skilda myndighetsområden och som representerar de mest varierande skadetyper. Detta material, kompletterat på lämpligt sätt. kan utgöra en god grund för en analys och en redovisning av nyss anförd karaktär. 50

• Sida 51
•  Original

Självfallet är en sådan arbetsuppgift relativt tidsödande och komplicerad Prop. 1989/90: 42

att utföra. ' Bilaga 3 Utgångspunkten för förslaget att vidga det allmännas skadeståndsansvar synes främst ha varit den diskussion som har förts kring rättsfallet NJA .

1987 5535. Jag har i ett yttrande till lagutskottet den 18augusti l988 (se l988/89zLU2) utvecklat min syn på behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av rättsfallet. Det finns anledning att här återge följande delar av yttrandet. Det fall som främst anförs i motionerna som skäl för att utvidga statens skadeståndsansvar är högsta domstolens avgörande NJA 19875535, det- s.k. Trifolium—fallet. l målet, där staten företräddes av justitiekanslern, har domstolen dragit en gräns för myndighetsutövningsbegreppet i över- ensstämmelse med principerna i skadeståndslagen. Jag kan hålla med om att utgången kan synas otillfredsställande utifrån den enskilda partens intresse. Fallet rör emellertid aftärsförhållanden och med dessa förhållan- den särskilt förenadc risker. Överhuvudtaget är omständigheterna i målet så speciella att utgången enligt min mening inte utgör ett argument för en allmän utvidgning av statens skadeståndsansvar.

Enligt erfarenheterna från min skadereglerande verksamhet får den nu- varande begränsningen av statens ansvar vanligen betydelse i förhållanden av helt annan beskaffenhet. Som exempel kan nämnas fall, där felaktiga upplysningar lämnats av en tjänsteman vid en allmän försäkringskassa utan att något ärende om försäkringsersättning varit aktuellt. Enligt min mening skulle det föra alldeles för långt att i denna typ av fall överväga skadeståndsskyldighet så snart någon brist eller felaktighet förekommit vid upplysningen. Ett sådant ansvar skulle i alltför hög grad hämma uppfyllan- det av den serviceskyldighet som förvaltningslagen ålägger de offentligan- ställda. Härmed vill jag naturligtvis inte ha sagt att det på något sätt skulle vara eftersträvansvärt att upplysningar lämnas utan närmare eftertanke. Jag återkommer strax till detta. Jämförelse kan i detta sammanhang'göras med den privata sektorn där det knappast kommeri fråga att göra lämnan- dct av allmänna upplysningar utanför kontraktsförhållanden skade- ståndsgrundande.

Min principiella inställning i frågan om en utvidgning av skadeståndsan- svaret för det allmänna i myndighetsutövningsfall är oförändrad. Den utveckling och precisering av rättsläget som har skett och som kan förvän- tas ske i rättspraxis ger enligt min mening uttryck för en ändamålsenlig avvägning mellan de skilda intressen som skall tillgodoses genom skade- ståndsregleringen.

Jag anser vidare att en ansvarsskärpning kan leda till en inte önskvärd återhållsamhet hos myndigheterna framför allt när det gäller service till allmänheten i form av råd och upplysningar. Sålunda föreligger det enligt min mening en stor risk för att myndigheterna avstår från att ge anvisning- ar i olika hänseenden. trots att det för allmänheten framstår som angeläget.

Jag anser inte att reglerna om statens och kommunernas ansvar vid myndighetsutövning kan ändras i förevarande hänseende utan samband med en mera genomgripande översyn av reglerna om det allmännas skade- ståndsansvar. En sådan översyn kan emellertid vara motiverad. Enligt min mening måste det därvid klarläggas vilka konsekvenser som ändringen i förevarande hänseende får med avseende på myndigheternas verksamhet . 51

• Sida 52
•  Original

och relationerna till allmänheten. När det gäller ansvaret för råd och Prop. 1989/90: 42 upplysningar anserjag att det inte är lämpligt at någon slutlig ställning tas Bilaga 3 förrän det har klarlagts bland annat hur denna verksamhet skall bedrivas och dokumenteras från myndigheterns sida med avseende på t ex broschy- rer. annonser eller mera allmänna uttalanden vid telefonsamtal. Det torde även vara nödvändigt att klargöra vilka krav som kan ställas på omedelba- - ra och uttömmande svar från en myndighets sida och vilka reservationer som kan eller bör förenas med uppgiftslämnandet.

Vad särskilt gäller den lagtekniska utformningen av promemorians för- slag rörande statens och kommunernas skadeståndsansvar i myndighets- utövningsfall vill jag framhålla följande. Förslaget att ersätta uttrycket ”vid myndighetsutövning” med _”i samband med myndighetsutövning" innebär en alldeles för löslig-och oprecis ram för lagregleringen. För att en sådan förändring skall vara godtagbar från lagteknisk synpunkt krävs en mycket utförlig och klarläggande motivering. Något sådant kan inte ge- nomföras i detta lagstiftningsärende. Skulle förslaget likväl genomföras nu uppstår enligt min mening allvarliga olägenheter för såväl enskilda som för de rättstillämpande organen på de statliga och kommunala områdena. Erfarenheten visar att det tar en lång följd av år innan klarläggande avgöranden kan åstadkommas i rättspraxis. Men redan från första dagen efter lagändringens ikraftträdande bör enskilda människor och de skade- reglerande organen ha en ganska precis uppfattning om lagregleringens konkreta innebörd. Eftersom detta inte är möjligt, uppstår rättsosäkerhet och skapas tvister som kan var onödiga.

Jag avstyrker alltså bestämt att de föreslagna ändringarna i 3kap 15 andra stycket och i 29' första stycket skadeståndslagen rörande skada vid myndighetsutövning genomförs. Det bör ankomma på en blivande parla- mentarisk utredning att ta upp denna komplicerade fråga till en sådan noggrann genomlysning som endasz kan ske i ett sedvanligt utredningsför- farande.

Riksförsäkringsverket

Rekvisitet "vid myndighetsutövning” föreslås utbytt till förmån för rekvi- sitet ”i samband med myndighetsutövning". Avsikten är att i viss mån slå av på kravet på anknytning till ett visst ärende som innebär myndighetsut- övning så att även "sådan-service som mera allmän rådgivnings- och upplysningsverksamhet skulle kunna falla inom paragrafens område, un- der förutsättning att råden eller upplysningarna ges mot bakgrund av myndighetens myndighetsutövande funktioner". Riksförsäkringsverket kan här förutse betydande gränsdragningsproblem, exempelvis vad som kommer att gälla beträffande pressmeddelanden och broschyrer samt för - upplysningar som lämnas vid telefonförfrågningar. Gränsdragningsproble- matikcn kommer sannolikt att accentueras dels med hänsyn till att kravet på nära sammanhang mellan myndighetsutövningen och den skadevållan- de åtgärden mjukas upp och dels med hänsyn till att vållandebedömningen kommer att bli avgörande för frågan om ett visst handlande medför - 52

• Sida 53
•  Original

skadeståndsansvar för det allmänna, om standardregeln i 3:3 SkL upp- Prop. 1989/90:42 hävs. Detta gäller även om, som utredaren påpekar (s 57). ”det karakteris— Bilaga 3 tiska resonemanget enligt standardregeln" inte skulle mista sin betydelse.

Om en lagändring genomförs anser verket det nödvändigt att ytterligare klarläggande görs om gränsdragningen mellan vad som skall anses innefat- tas i uttrycket ”samband med" myndighetsutövning applicerat på broschy- rer. telefonupplysningar och liknande situationer respektive vad som skall anses falla utanför.

En typ av ärenden som enligt RFV:s uppfattning belyser den anförda problematiken är de 5 k broschyrfallen, dvs de fall där ett antal försäkrade genom en broschyr om föräldrapenning enligt lagen ( I 962: 38] ) om allmän försäkring (AFL) ansåg sig ha fått felaktiga upplysningar som orsakat uteblivna inkomster. Justitiekanslern (JK) ansåg i dessa ärenden att den information om reglerna för föräldraförsäkring som lämnats genom den nämnda broschyren inte kunde anses vara lämnad vid myndighetsutöv- ning i skadeståndslagens mening. Någon ersättning kunde således inte lämnas de aktuella försäkrade genom J Kzs försorg. RFV uppmärksmmade regeringen på problemet i en skrivelse ijuni 1987. Regeringen (socialde- partementet) har "med hänsyn till de särskilda omständigheter som före- ligger i ärendet". lämnat ersättning i ett antal enskilda fall. En trolig följd av de föreslagna lagändringarna är att ersättning i de ovan angivna fallen skulle kunna tillerkännas enligt SkL.

En fråga som enligt verkets mening också behöver kommenteras ytterli- gare är myndigheternas ansvar för felaktiga eller ofullständiga upplysning- ar. Upplysningar och svar på förfrågningar om regler inom socialförsäk- rings- och bidragsområdet ställer stora krav på tjänstemännen hos försäk- ringskassorna med hänsyn till det komplexa regelsystem som finns inom flera delar av området. Om tjänstemannen uppfattar en försäkrads fråga om föräldrapenningförmåner enbart som en allmän förfrågan som besva- ras som ett led i kassans serviceverksamhet görs sannolikt inte några anteckningar vare sig av de uppgifter som den försäkrade lämnar eller de upplysningar som den försäkrade får. Upplysningarna kan dock långt senare tänkas leda till skadeståndskrav om den försäkrade med upplys- ningarna som grund planerar sin föräldraledighet men sedan inte får de förmåner som hon/han enligt samtalet med kassan uppfattat sig ha rätt till. De lämnade upplysningarna kan i sig vara korrekta mcd ofullständiga på grund av att tjänstemannen inte känner till alla förhållanden i det enskilda fallet. Det finns många detaljregler som styr den försäkrades rätt till förmåner. Om förfrågningarna inte har någon anknytning till ett aktuellt ärende, kan upplysningarna i så måtto bli felaktiga att vissa detaljer förbises som i det enskilda fallet påverkar rätten till eller storleken av förmånerna. Problemet vid ett skadeståndskrav är att det i sådana fall sannolikt helt kommer att saknas dokumentation som ger ledning för att utreda vad som förekommit från ömse håll.

Varje fall där ersättning tillerkänns någon försäkrad enligt SkL får omedelbara följder för respektive försäkringskassas förvaltningskostnader. Till saken hör att det inte är möjligt att förutse och därmed budgetera denna typ av kostnad. Om lagändringen skulle medföra ett väsentligt 53

• Sida 54
•  Original

utökat skadeståndsansvar för "allmänna” upplysningar som avser verk- Prop. 1989/90: 42 samheten. kan detta när det gäller försäkringskassornas verksamhet tänkas Bilaga 3 föranleda rätt till skadestånd i betydligt fler fall än för närvarande. I förlängningen kan detta också negativt påverka kassornas service mot allmänheten.

Riksskatteverket

Verket tillstyrker förslaget med vissa kommentarer. (Se redogörelsen för verkets synpunkter under 1 ovan.)

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd

Det principiellt viktigaste delförslaget avser ändringen i 25 från skade- ståndsansvar för fel eller försummelse ”vid” myndighetsutövning till an- svar för försumlighet "i samband" med myndighetsutövning. Enligt fakul- tetsstyrelsens mening har högsta domstolens praxis inneburit en rimlig avgränsning av begreppet ”vid myndighetsutövning" i sådana fall då nå- gon lidit skada till följd av felaktiga upplysningar. nämligen genom ett krav på att upplysningen skall vara lämnad med tanke på den frågandes egen situation och med tanke på ett förväntat ärende. Den utvidgade tillämpning som skulle följa av en ändring av lagtexten enligt förslaget "skulle enligt utredningsmannen främst ha till syfte att ”markera att man i viss mån slår av på kravet på anknytning till ett visst ärende som innebär myndighetsutövning” (s. 31.jfr s. 55).

Stat och kommun har ett strängare ansvar för rena förmögenhetsskador än andra rättssubjekt. eftersom huvudregeln i andra fall är att ett generellt ansvar för sådana skador förutsätter att skadan orsakats genom brott. (Se 2kap. 45.) De rättspolitiska skälen för detta skärpta ansvar är främst att medborgarna är nödsakade att i många sammanhang underkasta sig statli- ga och kommunala beslut. och att nödvändigheten att söka kontakt med den offentliga verksamheten gör att situationen inte bör leda till en sämre rättsställning för den skadelidande än i ett kontraktsförhållande. l kon- traktsförhållanden gäller ett culpaansvar som huvudregel inte bara för person— och sakskador utan också för rena förmögenhetsskador. Dessa rättspolitiska skäl föreligger inte. i varje fall inte alls lika klart. om det är fråga om åtgärder ”i samband"" med myndighetsutövning. Genom de exempel på felaktiga upplysningar till enskilda som utredningsmannen särskilt diskuterar hamnar man i själva verket i situationer. som i princip lika gärna kan tänkas uppkomma i privat verksamhet. Felaktiga upplys- ningar om en varas egenskaper med följd att någon drabbas av ren förmö- genhetsskada kan lika gärna lämnas av ett privat företag för varuprovning- ar som av konsumentverket. Skadeståndsansvaret bör då knappast bero på hur nära samband. som finns med myndighetsutövning, utan vilket all- mänt ansvar som bör åvila stat och kommun likaväl som enskilda och företag för vållande av rena förmögenhetsskador utan att det föreligger vare sig brottslig handling eller myndighetsutövning. Som förutsattes vid skadeståndslagens tillkomst är det: klart. att det här kan ske en rättsutveck- 54

• Sida 55
•  Original

ling i praxis. (Detta markeras också av HD:s ståndpunkt i NJA 1987 s. 692Prop. 1989/90: 42 angående ansvaret för felaktigt värderingsintyg. Detta mål har dock i och Bilaga 3 för sig kanske inte omedelbart betydelse för stats och kommuns ansvar.) Vidare innebär det föreslagna kravet på ”samband” med myndighetsut- övning en ganska oskarp gränsdragning. Förslaget till Specialmotivering till 25 bekräftar att det här bli fråga om tämligen oprecisa resonemang. Även önskemål om klarhet i regelbildningen gör därför den föreslagna avgränsningen diskutabel. Fakultetsstyrelsen anser följaktligen att den föreslagna utvidgningen inte nu bör genomtöras. eftersom både rättspolitiska och rättstekniska skäl talar däremot. Utgångspunkten för en kommande utredning bör vara att allsidigt pröva om och i vad mån särregler erfordras för det allmännas skadeståndsansvar. En fråga blir då i vad mån det behövs särskilda regler angående ansvaret för felaktiga upplysningar från statliga och kommunala organ. bl. a. med hänsyn till upplysningar som lämnats av befattningshava- re som ej har beslutsfunktioner.

Patent- och registreringsverket

I promemorian föreslås att paragrafens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta sådant handlande som utan att anknyta till visst ärende präglas av myndighetsutövande funktioner. Det innebär att sådan service som förvaltningslagen ålägger de offentliganställda skall falla inom paragrafens område, om den har nära anknytning till myndighetsutövande verksam- het. Saknar sådan service varje samband med myndighetsutövning skall det allmänna inte bli ansvarigt enligt paragrafen.

PRV vill i detta sammanhang erinra om att det utanför den allmänna serviceskyldigheten vid vissa verk. däribland PRV, finns en service som tillhandahålls inom ramen för s k uppdragsverksamhet. Sådan upp- dragsverksamhet kan komma att ligga både inom och utom ansvarsområ- det enligt utredningens förslag.

PRV anser att utredningen inte ger tillräcklig ledning för bedömningen av den viktiga gränsen för tillämpningen av skadeståndsregeln såvitt gäller nu behandlade verksamhet.

Enligt PRV:s uppfattning bör sådan service som utgörs av allmän råd- givnings-och upplysningsverksamhet falla inom paragrafens område. Där- emot bör sådan service som, trots att den har nära samband med myndig- hetsutövande funtioner och rör rättsförhållandet mellan myndigheten och den enskilde, har mer karaktär av avtal mellan parterna, inte anses vara sådan myndighetsutövning att den faller inom paragrafens tillämpnings- område. '

Svenska kommunförbundet

l promemorian tas frågan om förhållandet till bestämmelsen om vidgad serviceskyldighet i 45 förvaltningslagen upp. Effekterna av denna vidgade serviceskyldighet på skadeståndsmöjligheterna vid t ex felaktiga råd och upplysningar har ännu inte visat sig. Redan nu finns en potentiell risk för 55

• Sida 56
•  Original

att skadeståndskrav på grund av felaktigheter när man lämnar råd och Prop. 1989/90: 42 upplysningar ökar. Vidgas skadeståndsmöjligheterna ännu mer ökar givet- Bilaga 3 vis också risken. Det råder knappast någon tvekan om att detta kommer att leda till ökad försiktighet i rådgivningen. Man skall ha klart för sig att rådgivning och upplysningar-i konkreta ärenden kan vara betydligt svårare än vad man föreställer sig i promemorian. Inom tex byggområdet sker ständigt en utveckling av byggtekniken. Det är ej lätt att på förhand ange lämplig byggteknik och vilka ekonomiska effekter olika lösningar får. Svaren är sällan entydiga.

Till bilden hör att förvaltningslagen dessutom ställer krav på snabbhet och säkerhet samtidigt. Dessa krav är sinsemellan ofta oförenliga. För att garantera säkerheten krävs ofta ingående utredningar som kan ta tid. Bägge dessa krav kan föra med sig behov av ökade resurser i ärenden som avser myndighetsutövning och därmed vara kostnadsdrivande.

När det gäller förmånsbeslut — tex tillstånd av olika slag — har visserli- gen myndigheten alltid det yttersta ansvaret för att ärendet blir utrett. Men själva utredningsbördan åvilar i första hand den person som söker ett tillstånd. Vidgade skadeståndsmöjligheter kan därför medföra längre gåen- de krav på utredningar och upplysningar från den enskildes sida innan man vågar lämna ett tillstånd. Från dessa utgångspunkter kan man säga att vidgade skadeståndskrav riskerar att föra med sig ökad byråkrati och ökade kostnader. Detta bör väga tungt vid bedömningen av om skade- ståndsansvaret skall vidgas på det sätt som föreslås i promemorian.

[ promemorian (s 22, 31) bagatelliserar man eventuella effekter av ett vidgat skadeståndsansvar när det gäller serviceverksamheten. De förvalt- ningsrättsliga ärendena är emellertid i dag ofta så komplexa att detär svårt att säga vilket råd eller upplysning som är den rätta. Det kan finnas fler handlingsmöjligheter i ett ärende. Risken finns att ett ökat skadeståndsan- svar med nödvändighet leder till ökad försiktighet i rådgivnings- och serviceverksamheten. Det är en missuppfattning (524) att ”socialhjälp” ej skulle vara myndighetsutövning. Tvärtom är rätten till bistånd i social- tjänstlagen ett typiskt exempel på myndighetsutövning i form av förmåns- beslut. Skadeståndsreglema gäller för dessa ärenden.

Jönköpings kommun

Förvaltningslagen ålägger upplysningar, råd och hjälp till medborgarna snabbt och enkelt. självfallet sker detta med stor omsorg. Likväl uppkom- mer en motsättning av en art som kan allvarligt hämma eller förhindra förvaltningslagens syften. vid ett generellt skadeståndsansvar i samband med upplysningsverksamhet. Detta gäller inte minst PBL området. där den nya lagen allmänt givit den enskilde större frihet med åtföljande större ansvar. Utredningen har inte tillräckligt tagit till sig de faktiska förutsätt- ningar för det allmännas serviceverksamhet som råder ute på fältet.

• Sida 57
•  Original

Linköpings kommun Prop. ] 989/ 90: 42 Linköpings kommun har alltsedan skadeståndslagen trädde i kraft år 1972 Bllaga 3 haft ett flertal tvister grundade på påståenden om ”felaktig myndighetsut- övning”. Några av tvisterna har lett till rättegång.

Några svårigheter att avgöra begränsningen ” vid myndighetsutövning” har inte förelegat. Kommunen har tolkat detta rekvisit generöst och inte gett sig in i en besvärlig processföring om huruvida skadan uppstått vid myndighetsutövning.

Men så som utredaren visar kan det uppstå gränsdragningsproblem: inte minst med tanke på den utvidgning av myndigheternas serviceverksamhet som förekommit på senare år. Med hänsyn till detta föreligger ingen erinran om rekvisitet ändras till det föreslagna ”i samband med myndig- hetsutövning”. Linköpings kommun har nämligen redan för närvarande accepterat en dylik praxis i sin tvistelösning.

Malmö kommun

Förslaget går ut på att ändra lagtextens ansvarsregel att gälla ”fel eller försummelse vid myndighetsutövning” till ”fel eller försummelse i sam- band med myndighetsutövning", vilket kan förefalla vara en obetydlig förändring. Av promemorian framgår dock att man härmed avser att vidga ansvaret till bl. a. sådan service som mera allmän rådgivnings- och upplys- ningsverksamhet. Det är då att märka, att myndigheterna enligt 45 i 1986 års förvaltningslag åläggs en vidgad serviceskyldighet. Risken är uppenbar, att ett ökat skadeståndsansvar kan leda till överdriven försiktighet i denna service. helst som man samtidigt i annat sammanhang kriminaliserar oaktsamhet i samband med myndighetsutövning. Reglerna kan därmed motverka syftet med förvaltningslagens servicekrav och då det gäller till- ståndsärenden i stället medföra ökad byråkrati och ökade kostnader för den enskilde.

Stockholms stad

Staden tillstyrker att begreppet ”myndighetsutövning” bibehålls som av- gränsning. Den föreslagna utvidgningen av det skadeståndsgrundande handlingsområdet. genom utbyte av ordet ”vid” mot ”i samband med” (myndighetsutövning) i lagtexten. synes i vart fall för långtgående när det gäller ekonomisk skada i näringsverksamhet. Uttrycket ”i samband med” är dessutom oklart och kommer att leda till stora svårigheter vid tillämp- ningen.

En utvidgning av lagen att gälla isamband med myndighetsutövning i stället för vid myndighetsutövning riskerar att leda till överdriven försik- tighet av handläggande myndighet/tjänsteman vid förfrågning o.dyl. För medborgarna kan detta riskera att leda till en sämre service och mindre möjligheter att få råd och upplysningar. Svårigheten att tolka lagtexten med föreslagen förändring ökar. 57

• Sida 58
•  Original

Bilaga 3

Sveriges domareförbund

Den föreslagna ändringen att det allmännas skadeståndsansvar utsträcks till att ha ett visst samband med myndighetsutövning tillstyrks av förbun- det. Vad som anförs i promemorian om serviceverksamhet, rådgivning m.m. i en myndighets myndighetsutövande funktioner motiverar den föreslagna ändringen.

Sveriges Advokatsamfund

Samfundet delar utredarens mening att det möjligen skulle leda för långt att helt slopa begränsningen vid fel eller försummelse till att gälla ”vid myndighetsutövning” (sid 30). Som fortsättningsvis anges bör den aktuella regleringen av skadeståndsansvaret anknyta till myndighetsutövningsbe- greppet.

När utredningen emellertid diskuterar den utvidgning av ansvarsområ- det inom myndighetsutövningssektorn. som anses aktuell. uppenbarar sig gränsdragningssvårigheter. Det är visserligen inte svårt att hålla med om det resonemang som föres på sid 31 i promemorian och som leder fram till förslaget att ändra det nuvarande uttrycket ” vid myndighetsutövning" till ” isainband med myndighetsutövning”. Särskilt bör i denna del understry- kas det som sägs om att ansvaret skall omfatta pressmeddelanden och andra upplysningar till massmedia. om meddelandet alls har visst sam- band med myndighetsutövning (tilläggsorden ”inom myndigheten” är dock svårt att förstå den självständiga innebörden av). Jämför emellertid beträffande pressmeddelanden vad nedan anföres som kommentar till specialmotiveringen till 2 5.

Vad avslutningsvis under detta avsnitt (sid 32) anges är delvis oroande, delvis svårförståeligt. Utredaren anger att oriktiga upplysningar till all- mänheten eller missvisande pressmeddelanden inte i och för sig är skade- ståndsgrundande. utan förutsättningen för ansvar är att övriga rekvisit uppfyllts, bl a vållande på det allmännas sida. Med hänsyn till den stora skada som kan vållas den enskilde av oriktiga pressmeddelanden — ex- emplen under senare tid är åtskilliga på förödande skadeverkningar härut- innan — bör det enligt samfundets mening normalt betraktas som ett vållande redan att en myndighet med den speciella auktoritet som dess meddelanden tillmätes inte tillräckligt kontrollerar riktigheten i en sak- uppgift. innan den släpps ut till massmedia. Det bör också kunna anses oaktsamt, om en myndighet utan mycket vägande skäl läcker uppgifter under pågående förundersökning, innan åtalsbesut väckts och medan för- undersökningsprotokollets innehåll då fortfarande är hemligt.

Det avslutande uttalandet under detta avsnitt (sid 32 m) framstår som svårförståeligt. Vad slags fel från statens eller kommunens sida avses med uttalandet att detsamma ”i annat sammanhang skulle vara tillräckligt att grunda skadeståndsskyldighet för det allmänna”?

Specialmotiveringen:

Advokatsamfundet delar till fullo utredarens uppfattning att det nya i bestämmelsen; utbytet av ” vid myndighetsutövning” till ” isamband med

• Sida 59
•  Original

Bilaga 3

myndighetsutövning". innebär att kravet på nära sammanhang mellan myndighetsutövningen och den skadevållande åtgärden mjukas upp. Åter- igen uppstår här den särskilda frågan angående hur långt myndighetens ansvar för felaktiga och för den enskilde skadliga uppgifter till pressen egentligen avses att sträcka sig. På sid 56m talas om att myndigheten självmant ger uppgifter — till pressen eller till enskilda — om verksamhet som innebär myndighetsutövning. Därest härvid avses att göra en begräns- ning på sådant sätt att uppgifter som myndigheten lämnar ifrån sig på förfrågan från representanter för massmedia inte skulle kunna grunda skadeståndsansvar. Oavsett deras felaktighet respektive skadlighet för den enskilde, måste inVändning göras mot denna uppdelning i ansvarsgrun- dande och icke ansvarsgrundande uppgifter till massmedia.

På några ställen kommer utredningen in på frågor angående beaktande vid vållandebedömningen av förhållanden som kan ifrågasättas göra hand- landet i viss mån ursäktligt. Sålunda anges (sid 58 m-y), att om myndighe- ten brustit i att iakttaga de krav på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den enskilde rimligen kunnat ställa. hjälper det inte atti viss mån ursäktliga förållanden skulle kunna åberopas. tex att vederböran- de tjänsteman haft bristande erfarenhet, hög arbetsbörda eller drabbats av hastigt påkommen sjukdom. Å andra sidan anges (sid 60 m) att oförsvarligt långsam arbetstakt. påtagligt bristfällig organisation eller klar felbedöm- ning i en prioriteringsfråga visserligen bör medföra skadestånsansvar för det allmänna, men, sägs vidare. det torde lika litet som nu vara möjligt att grunda ansvaret enbart på att statsmakterna—tilldelat myndigheten otill- räckliga resurser. Samfundet måste ifrågasätta om inte detta sistnämnda

"beror på en felsyn i avseende på culparegelns giltighet gentemot det all-

männa inom det här rättsområdet. Utredaren erkänner att det allmänna skall svara för anonyma fel och kumulerade fel (sid 58 y). Därest nu i ett visst fall en myndighet skulle vara tilldelad otillräckliga resuser av stats- makterna. måste det rimligtvis anses att det är statsmakterna som bär åtminstone en del av. och kanske det huvudsakliga eller hela vållandet till att skadan uppstått — och då förmodligen som omedelbar följd av någon sådan omständighet som utredningen i det närmast föregående omtalat såsom ansvarsgrundande (bristande erfarenhet eller utbildning hos tjänste- man. dennes höga arbetsbörda. bristfällig organisation etc, etc). Det för- hållandet att man beträffande sådana omständigheter. eller vilka andra skadebringande omständigheter som helst,kan hänvisa till att det egentli- gen inte är myndighetens fel att skadan uppkommit. utan statsmakternas som inte Släppt till erforderliga resurser,bör inte befria från skadestånds— ansvar. Rimligen borde detta betraktas som ett särfall av kumulerat fel och behandlas som varje annat sådant fel.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)

Att skadeståndsskyldigheten utvidgas till att gälla fel och försummelse i samband med myndighetsutövning är i och för sig välkommet. Den fort- satta kopplingen till begreppet ”myndighetsutövning” är dock otillfreds- ställande. Som påpekas i promemorian förekommer offentlig verksamhet i

• Sida 60
•  Original

många former, som ej utgör myndighetsutövning. Att en sådan verksam- Prop. 1989/90: 42 het kan vålla företag ekonomisk skada belyses bl a av det refererade rätts- Bilaga 3 fallet NJA 1987 5.535. '

Svenska Försäkringsbolags Riksförbund

När det gäller ändringen av ordalydelsen i 3 kap 25 ifrågasätter riksförbun- det om ändringen kommer att kunna få avsedd effekt. Det finns visserligen skäl att utvidga det allmännas ansvar till området utanför det som i strikt bemärkelse är myndighetsutövning. Frågan hur det skall ske bör dock bli föremål för en särskild utredning. En sådan utredning bör också få upp- drag att föreslå regler för hur det allmännas ansvar i affärsmässig verksam- het skall samordnas med det ansvar som i allmänhet gäller för näringsidka- re gentemot konsumenter i privaträttsliga förhållanden.

Folksam

Vad gäller den semantiska och sakliga ändringen av den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap 25 ”i samband med myndighetsutövning" delar Folksam uppfattningen att det finns skäl för en utvidgning av ansvaret men är inte övertygad om att ändringen kommer att medföra någon större effekt eller förenkling i rättstillämpningen. Gränsdragningsproblem och svårigheter att komma till rätta med tillämpningen av begreppet myndig- hetsutövning kvarstår.

En fortsatt utredning i parlamentarisk form bör kunna överväga ytterli- gare skärpningar av det allmännas ansvar. Eventuellt kunde den föreslagna ändringen av 3kap 25 anstå i avvaktan på en sådan utredning.

Försäkringsjuridiska föreningen

Föreningen avstyrker den föreslagna ändringen, att skadeståndsansvaret skall inträda redan ”i samband med myndighetsutövning". Tanken bakom utvidgningen är att det allmänna skall bli skadeståndsskyldigt när någon tjänsteman uppträtt med den auktoritet som följer av myndighetens of- fentliga maktutövning. Däremot skulle det allmänna inte bli skadestånds- skyldigt. om inget samband finns med maktutövning (-cn) inom myndig- heten men den skadelidande ändå litat på myndighetens besked. därför att myndigheten föreföll vara sakkunnig. — Föreningen är inte övertygad om att gränsen bör dras på detta sätt. HD har tillämpat det nuvarande rekvisi- tet "vid myndighetsutövning” extensivt, när en myndighets besked har ett mycket nära samband med dess. myndighetsutövning (sjukkasscfallet). Skall man gå längre än så. är det inte givet att visst samband med myndig- hetsutövning alls bör upprätthållas. Man frågar sig tex varför felaktiga upplysningar av konsumentverket skulle ådra staten skadeståndsskyldig- het, vilket utredningsmannen synes åsyfta, medan felaktiga upplysningar från ett privat varuprövningsinstitut knappast skulle åsamka detta skyldig- het att ersätta allmän förmögenhetsskada så länge institutet inte förfarit 60

• Sida 61
•  Original

brottsligt. Särskilt om ett fortsatt utredningsarbete skall bedrivas (vilket Prop. 1989/90: 42 vissa uttalanden från lagutskottet antyder). bör denna utvidgning anstå i Bilaga 3 avvaktan på mer ingående och övergripande överväganden.

Industriförbundet

Inte minst det uppmärksammade fallet med pressmeddelandet från konsu- mentverket (NJA 1987 s 535) har visat det orimliga i nuvarande snäva avgränsningar av ansvarsområdet och förslaget innebär här en anpassning till en lämpligare ordning. Som utredaren framhållit har utredningsupp- draget endast möjliggjort ändringar inom den nuvarande ramen. Det får ankomma på den aviserade utredningen att bedöma om ändrigen i 3kap l 5 är tillräcklig eller om det krävs mer djupgående förändringar.

3 Förslaget att avskaffa standardregeln i 3: 3 SkL

Kammarrätten i Stockholm

Mot bakgrund av att det i rättstillämpningen, även utan en uttrycklig standardregel, vid vållandebedömningen måste tas hänsyn till vad som rimligen kan fordras av myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål, vill kammarrätten inte motsätta sig att standardregeln tas bort.

Göteborgs tingsrätt

Tingsrätten godtar förslaget. Det får antas att någon ändring av bedöm- ningen av vållande i enskild verksamhet inte är åsyftad (jfr prop l972:5 sid 327).

Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen finner det välmotiverat att den s.k. standardregeln i 3 kap. 35 skadeståndslagen utgår. Som framhållits i promemorian kan den lätt framstå som direkt utmanande för den enskilde skadelidande personen. Regeln medför även andra negativa konsekvenser och länsstyrelsen kan inte finna några skäl som motiverar ett vidare upprätthållande av regeln i lagen. Däremot finner länsstyrelsen det angeläget att de omständigheter som standardregeln avsåg att täcka vägs in vid en bedömning av vållande- frågan. Av promemorian framgår. att detta bör vara möjligt. Det är enligt länsstyrelsens uppfattning ofrånkomligt. att myndigheternas arbete påver- kas av ökad arbetsbelastning. krympande pcrsonalresurser och minskade anslag i förening med ökande krav på service och effektivitet. Ett ökat skadeståndsansvar för det allmänna får inte leda till minskad servicebenä- genhet eller längre handläggningstider orsakade av en strävan efter absolut felfrihet. 61

• Sida 62
•  Original

Rikspolisstyrelsen Prop. [ 989/ 90: 42 Standardregeln i 3 kap. 3 5 skadeståndslagen åberopas sällan av rikspolis- Bilaga 3

styrelsen. I de fall då den kommer till användning kan den emellertid anses vara väl motiverad och fylla en ändamålsenlig funktion. Särskilt om det allmänna åläggs en längre gående skadeståndsskyldighet än hittills genom den föreslagna ändringen av 3 kap. 2 5. är det befogat att behålla standard- regeln.

Ett beslut att utge ersättning har betydelse inte enbart för den skade- ståndsberättigade. Det utgör också ett besked till myndigheten och dess anställda om att en tjänsteman genom fel eller försummelse har ådragit staten skadeståndsskyldighet. l situationer där verksamheten har hållit den standard som rimligen kan krävas men där det trots detta förekommer något bagatellartat fel. bör standardregeln även framdeles kunna tilläm- pas. Detta innebär knappast något större ingrepp i den skadelidandes rätt. då bedömningen av huruvida verksamheten hållit en godtagbar standard eller ej bör ske med utgångspunkt från vad man från de enskildas sida får kräva av verksamheten (NJA 1987 s 954). Däremot kan det ha stor betydelse för den berörde tjänstemannens motivation att utföra ett effek- tivt arbete, om mindre fel under vissa förutsättningar kan tolereras.

Riksåklagaren

Jag har ingen erinran mot förslaget.

Justitiekanslern

Såsom jag betraktar regeln i min skadereglerande verksamhet innebär regeln i realiteten inte någon påtaglig inskränkning i det allmännas skade- ståndsansvar. Vid en felaktig rättstillämpning finns sålunda sällan utrym- me för en användning av standardregeln och i fråga om skador genom beslut som grundar sig på en diskretionär prövning lär endast grava felbe- dömningar kunna anses som culpa varvid standardregeln inte heller blir aktuell (se prop 1972: 5 s 518).

I praktiken har standardregeln mestadels aktualiserats i samband med masshantering av ärenden t ex vid utfärdande av körkort. I övrigt har "regeln tillämpats i samband med smärre skador på grund av mindre misstag eller dröjsmål från myndigheternas sida med handläggningen av ärenden. Det har i huvudsak varit fråga om att ersätta portokostnader, kostnader för telefonsamtal eller mindre ränteförluster på grund av dröjs- mål med utbetalning av bidrag eller restitutioner av olika slag.

Jag har för min del inget emot att standardregeln utmönstras ur regelsys- temet. Såsom har antytts i promemorian (se s 36) torde ett slopande av regeln inte bara innebära en förenkling vid den rättsliga bedömningen av ersättningsfrågor, utan även vara ägnad att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet och för deras goda vilja att ställa till rätta följderna av begångna fel. Standardregeln är rent lagtekniskt tvivelaktig. 62

• Sida 63
•  Original

Den medför en form av dubbel culpabedömning, vars innebörd är svår- Prop. 1989/90: 42 gripbar för den som ej är mycket insatt i lagregleringen. Bilaga 3 Det är givet att domstolarna. såsom också har framhållits i promemo- rian (s 37 och 57 f). även i fortsättnigen, vid bedömningen av frågan huruvida vållande har förekommit från en myndighets sida, kommer att ta hänsyn till ”sådana omständigheter som enligt standardregeln skall påver- ka ersättningsskyldigheten”. Enligt min uppfattning bör frågan om standardregeln lagtekniskt be- handlas på det sättet att den särskilda regeln i 3 kap. 3 5 skadeståndslagen slopas och att — efter förebild av den norska lagen — en hänvisning till de krav som med hänsyn till den statliga eller kommunala verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas förs in i huvudregeln i 3 kap. 25 skade- ståndslagen. Detta innebär inte att lagtexten kompliceras utan medför i stället att den på ett bättre sätt beskriver det rättsläge som lagstiftaren vill åstadkomma.

Riksförsäkringsverket

Genom att denna regel slopas, upphör den extra vållandebedömning vid sidan av den allmänna prövningen enligt SkL 3:2 som nu förekommer. Riksförsäkringsverket anser att förekomsten av standardregeln kan upp- fattas som en belastning för förtroendet för myndigheternas verksamhet och tillstyrker därför utredarens förslag.

Riksskatteverket

Verket tillstyrker förslaget. (Se redogörelsen för verkets synpunkter under 1 ovan.)

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd

Fakultetsstyrelsen tillstyrker förslaget. Standardregeln antogs visserligen vid sin tillkomst kunna fylla en särskild funktion för begränsning av det allmännas ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning, fram- förallt vid fråga om brister i sådan offentlig kontrollverksamhet, som kan framstå som en serviceorganisation gentemot medborgarna och som kan lida brist på resurser. Det är emellertid svårt att särhålla tillämpningen av standardregeln från den allmänna bedömningen av om det förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövningen. Det kan också, som utred- ningsmannen framhållit (s. 36), uppfattas som en säregen motsägelse, att en Skadeståndstalan ogillas med motiveringen att det visserligen förekom- mit en oaktsamhet från det allmännas sida men att skäliga krav på verk- samheten ändå inte blivit åsidosatta. Ett avskaffande av standardregeln tillmötesgår också anspråk på myndigheternas egen beredvillighet att er- sätta uppkommen skada. 63

• Sida 64
•  Original

Patent- och registreringsverket Prop. 1 989/ 90: 42 PRV:s verksamhet kan sägas ha en domstolsliknande karaktär både p. g. a. Bilaga 3 verkets monopolställning och p g a verksamhetens inriktning på bevakning av tredje mans rätt. 1 den lagstiftning som tillämpas inom myndighetens olika verksamhetsområden har förutsetts att myndigheten inte kan utföra en fullständig granskning. För att erhålla ett så bra skydd som möjligt kompletteras granskningen med ett till allmänheten riktat kungörelseförfa- randc med frister för anförande av invändning. Härmed kan exempelvis jämföras att allmänhetens behov av att snabbt få till stånd en juridisk person eller inom rimlig tid erhålla besked om en patensökt uppfinning är patenterbar för att därmed avgöra fortsatta investeringar i projektet, i vissa fall får ta över intresset av en fullständig granskning. En ytterligare faktor att beakta i sammanhanget är den risk för förbiseenden och felbe- dömningar som ofta är förenad med masshantering av ärenden och tele- fonförfrågningar. Denna typ av hantering är karaktäristisk för en stor del av den verksamhet som PRV bedriver.

PRV vill i detta sammanhang också peka på det för verket speciella förhållandet att patentärenden, både på ansökningsstadiet och som med- delade skyddsrätter mycket ofta representerar stora ekonomiska värden. Det bör vidare framhållas att PRV genom att Sverige anslutits till ett par internationella samarbetskonventioner på patentområdet handlägger pa- tentansökningar och patentärenden för drygt ett fyrtiotal stater runt om i världen. Dessa patentärenden värderas genomgående till mycket höga belopp. Den tekniska granskningen handhas av tekniskt kvalificeradper- sonal medan masshanteringen av den formella granskningen handhas av kvalificerad kontorspersonal. Även telefonförfrågningar besvaras i stor utsträckning av denna personal.

Mot bakgrund av vad som sålunda anförts vill PRV framhålla den stora betydelsen för myndigheten av standardregelns tillämpning i förevarande sammanhang. PRV vill därför betona vikten av att den typ av omständig- heter för vilka redogjorts ovan även beaktas vid den vanliga vållandebe- dömning som enligt förslaget skall bli avgörande för frågan om ett visst handlande medför skadeståndsansvar sedan standardregeln upphört.

Svenska kommunförbundet

Förslaget om att slopa den s k standardregeln kan antas få betydande konsekvenser. Genom standardregeln avhåller man de allmänna domsto- larna från att ställa överdrivna anspråk på förvaltningsmyndigheternas perfektion och rättsliga kunskaper. Regeln ger uttryck för en realistisk bedömning av myndigheternas handlande. De kommunala nämnderna har av naturliga skäl inte samma resurser eller möjlighet som en domstol att bedöma de rättsliga frågorna som har samband med myndighetsutöv- ning. Vidare innehåller förvaltningsrätten på olika områden mer eller mindre långtgående möjligheter till lämplighetsbedömningar. Detta med- för att man inte kan tala om att det endast finns ett enda beslut som är juridiskt korrekt. Tvärtom kan regelsystemet innehålla åtskilliga valmöj- 64

• Sida 65
•  Original

ligheter som alla ligger inom lagens ram. Standardregeln behövs därför Prop. 1989/90; 42 både av principiella och praktiska skäl. För påståendet att ett slopande av Bilaga 3 regeln inte skulle ge några kännbara ekonomiska konsekvenser finns inget belägg. Tvärtom är det antagligt att om regeln slopas så ökas risken att få betala skadestånd.

Linköpings kommun

Standardregeln har åberopats av kommunen i de flesta tvister. Men kom- munen har haft stora svårigheter att vinna bifall till denna sin invändning eller till att försöka övertyga skadelidande om rimligheten av invändning- en.

Om det nu är så att kommunen varit vårdslös i sin myndighetsutövning och skada drabbat den enskilde. har det inte känts bra att likväl vägra ersättning därför att den s k standardregeln kan vara tillämplig.

Innebörden ärju att kommunen i princip alltså medger att skadan berott på kommunens försummelse. Men därefter säger man att ingen ersättning skall utgå för det får anses normalt att vara försumlig i viss mindre grad. Eller att ersättning inte kan utgå därför att det visat sig att alla andra kommuner i likartade fall också är försumliga', dvs det är standard att vara lite försumlig.

Mot denna bakgrund får utredarens förslag att upphäva begränsningar- na anses vara vällovligt. Har den enskilde drabbats av en skada beroende på kommunens försummelse är det ett rättssäkerhetskrav att han/hon får ersättning.

Malmö kommun

] promemorian föreslås avskaffande av den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 5 skadeståndslagen, d.v.s. att för skadestånd fordras, förutom fel eller för- summelse från myndigheten, att ”de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning”. Som författaren framhåller kan man redan vid en bedömning av om fel har begåtts väga in frågor om vilken standard som kan krävas av myndigheten. Därmed anser han att standardregeln egentligen är onödig, svår att förklara för allmänheten och snarare en belastning för det allmän- na. Kommunen anser emellertid i likhet med Kommunförbundet att stan- dardregeln bör bibehållas som en spärr mot överdrivna anspråk på förvalt- ningsmyndigheternas perfektion.

Stockholms stad

Ett slopande av denna ansvarsbegränsande regel skulle göra det lättare för domstolarna att fingera vållande och utdöma skadestånd även i fall där fel eller försummelse i vanlig skadeståndsrättslig mening inte föreligger. Detta är enligt Stockholms stads erfarenhet inte ovanligt i skadeståndsmål mot staden. Regeln bör bibehållas för att motverka sådana tcndenser.- 65

• Sida 66
•  Original

Sveriges domareförbund Prop. 1989/90: 42 Förbundet tillstyrker att standardregeln slopas. Den extra vållandebedöm- Bilaga 3 ning som regeln innebär är en säregen företeelse inom skadeståndsrätten som kan utgå. Tillämpningen i rättspraxis visar också att domstolarna har hindrats från att skärpa kravet på en myndighet med hänsyn till prövning— en huruvida en skälig standard vid myndighetens handläggning underskri- dits.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)

Borttagandet av den s k standardregeln är välkommet. Skälen för att avlägsna denna i praktiken tämligen betydelselösa begränsningsregel är övertygande.

Försäkringsjuridiska föreningen

Föreningen tillstyrker att standardregeln avskaffas. Det framstår som mot- stridigt rent lagtekniskt att, sedan culpa konstaterats, bedöma huruvida "de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning”. Ett hänsynstagande till verksamhetens art och ändamål bör kunna ske inom culparegelns ram. Men något skäl varför det allmännas culpa skall behöva vara särskilt kvalificerad torde inte föreligga, lika lite som det allmänna bör kunna framföra ursäkter om bristande resurser e. d.

Industriförbundet

Beträffande den s k standardregeln (avsnitt 4) har utredaren med all önskvärd tydlighet (särskilt s 36) beskrivit nackdelarna med nuvarande bestämmelse och övertygande visat att bestämmelsen bör avskaffas.

4 Förslaget att avskaffa passivitetsregeln i 3: 4 SkL

Kammarrätten i Stockholm

Bakgrunden till bestämmelsen i 3 kap 4 5 skadeståndslagen är att förhind- ra att rätt skall kunna vinnas så att säga bakvägen. Det skall inte vara möjligt att i stället för att överklaga i ordinär väg vinna rättelse skade- ståndsvägen. Det är viktigt att denna bakgrund beaktas. Å andra sidan kan bestämmelsen i 3 kap. 4 5 i vissa fall leda till olyckliga resultat.

Ett slopande av bestämmelsen i 3 kap. 45 skadeståndslagen torde mot bakgrund av att den vanliga medvållanderegeln i 6 kap 1 5 skadeståndsla- gen är tillämplig inte innebära annat än att en underlåtenhet att fullfölja talan bara får rättsverkningar om underlåtenheten är att anse som oakt- sam. Detta kan betraktas som en godtagbar lösning varför förslaget till- styrks i denna del. . 66

• Sida 67
•  Original

Göteborgs tingsrätt Prop. l 9 8 9/ 90: 42 Tingsrätten kan inte instämma i det berättigade i att avskaffa passivitetsre- Brlaga 3

geln. Grundtanken att skadeståndsmöjligheten inte skall ersätta det nor- mala förfarandet att söka rättelse genom överklagande är riktig (jfr sid 40 6). Den bör.-dock framgå direkt av lagtexten och inte bara motivledes, eftersom det inte finns någon allmänt gällande regel om skyldighet att överklaga.:_ett:beslut. Om passiviteten skall bedömas som en fråga om medvållande förespråkar tingsrätten en lösning efter norskt mönster (jfr sid 41 m).

Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsen har inte någon egen erfarenhet av att tillämpa passivi- tetsregeln i 3 kap. 45 skadeståndslagen, eftersom styrelsen inte är behörig att pröva anspråk som grundas på påstående om felaktigt beslut. Regeln måste emellertid anses väl restriktiv, och anledning att se formellt annor- lunda på dessa fall jämfört med övriga medvållandefall torde saknas. Den allmänna bestämmelsen om medvållande i 6 kap 1 5 är tillfyllest enligt rikspolisstyrelsens bedömning, och 3 kap 4 5 kan upphöra att gälla.

Riksåklagaren

Vidkommande passivitetsregeln vill jag anföra följande. När myndighet, domstol eller förvaltningsmyndighet, meddelar dom eller beslut skall där- av berörd part som regel underrättas om innehållet i domen eller beslutet. Vidare skall lämnas fullföljdshänvisning. 1 den nya förvaltningslagen har fästs-särskild "vikt vid att fullständig och korrekt underrättelse respektive fullföljdshänvisning lämnas. Passivitetsregeln i SkL 314. som tillkommit före den nuvarande förvaltningslagen. bygger på den förutsättningen att den som träffas av ett beslut som innefattar myndighetsutövning skall tillvarata sin rätt i första hand genom allmänna eller särskilda rättsmedel. Försummas detta förlorar man i princip sin möjlighet till ersättning för skada på grund av fel eller brist i beslutet. Den reservationen görs dock att, om man haft giltig anledning för sin underlåtenhet. denna inte skall beta vederbörande rätten till skadestånd. Både den noggranna reglering som gäller för underrättelse och om vad som skall iakttas i fråga om fullföjd och den nämnda reservationen i SkL talar för att passitivetsregeln inte behöver avskaffas. Att falla tillbaka på allmänna medvållanderegler synes inte kunna fullt ut ersätta ett slopande av passivitetsregeln: en passivitetsregel av här aktuellt. slag'synes för övrigt på ett klarare sätt än genom en medvållanderegel dra upp gränserna för föreliggande skadeståndsskyldig- het. Genom att bibehålla passivitetsregeln vinner man också — vilket från principiell utgångspunkt är väsentligt — att riktigheten av beslut i förvalt- ningsärenden som regel inte kommer under allmän domstolsprövning inom ramen för mål om skadestånd.

Under hänvisning till det anförda vill jag avstyrka ett avskaffande av passivitetsregeln i SkL 3:4. 67

• Sida 68
•  Original

Justitiekanslern Prop. 1989/90: 42 l promemorian har ifrågasatts om inte den vanliga medverkansregeln i 6 Bilaga 3 kap. 1 5 skadeståndslagen kan fylla den funktion som passivitetsregeln i 3 kap. 4 5 nu har. Jag delar i och för sig den uppfattningen att en tillämpning av medverkansreglema kan leda till samma skadeståndsrättsliga bedöm- ning som passivitetsregeln. Dock vill jag påpeka att regeln rättstekniskt inte är någon medvållanderegel och att rättsföljden inte omedelbart är densamma som vid medvållande (se bl a Hellner, Skadeståndsrätt. 4:de uppl. s. 345).

Jag är även av den uppfattningen, som också redovisas i promemorian, att man inte skall ställa några strängare krav på den skadelidande för att hans passivitet skall anses som ursäktlig. Det skall således inte vara fråga om- att han i det närmaste måste ha haft laga förfall.

Det finns dock inte anledning att ta bort passivitetsregeln. Enligt min mening bör man inte överge den grundläggande principen som har kom- mit till uttryck i passivitetsregeln. Om någon riskerar att lida förlust genom ett felaktigt myndighetsbeslut så skall han således i första hand överklaga beslutet om det är möjligt. Eventuellt har han att användasig av särskilda rättsmedel för att få rättelse. Passivitetsregeln syftar till att för- hindra att utkrävande av ersättning för skada genom myndighetsutövning blir ett substitut för överklagande av domar eller beslut (se prop 1972: 5 s 339 ffoch 522 ff).

1 och för sig anser jag att det är naturligt och mest ändamålsenligt att en rättelse av ett felaktigt beslut i första hand kommer till stånd genom ett överklagande eller genom användande av särskilt rättsmedel varigenom en prövning kommer att ske inom ramen för den ordning som är föreskriven för prövningen av sakfrågan. I princip bör t ex en felaktig dom i ett skattemål överprövas i den ordning som är föreskriven för prövning av sådana mål och inte bedömas av en allmän domstol i ett skadeståndsmål eller av mig i ett skaderegleringsärende.

Enligt min mening bör passitivetsregeln behållas. [ varje fall bör regeln finnas kvar i avvaktan på en mera genomgripande översyn av regelsyste- met.

En viktig begränsning i passivitetsregelns tillämpningsområde ligger i att den inte får någon verkan när den skadelidande har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att söka ändring i ett felaktigt beslut. För att ytterligare betona att passivitetsregeln inte skall tillämpas när den skadelidandes underlåtenhet att föra talan framstår som ursäktlig kan enligt min mening ”giltig” i 3 kap. 45 skadeståndslagen lämpligen bytas ut mot ordet ”god- tagbar". En justering av lagtexten på detta sätt skulle göra att den bättre stämmer överens med rättstillämpningen.

Riksskatteverket

RSV har inget att invända mot att passivitetsregeln slopas. 68

• Sida 69
•  Original

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd Prop. ] 989/ 90: 42 Fakultetsstyrelsen ställer sig tveksam till upphävande av 3 kap. 45 om Bilaga 3 bortfall av rätten till ersättning för skada. som kunnat undvikas genom överklagande av ett myndighetsbeslut. Enligt utredningsmannen är denna s.k. passivitetsregel obehövlig: en tillämpning av den allmänna regeln om jämkning av ersättning på grund av den skadelidandes medvållande till sin skada skulle innebära en smidigare lösning. Emellertid är den allmänna utgångspunkten i processrätten och förvaltningsrätten, att man måste överklaga beslut för att vara bevarad vid sin rätt. Existensen av passivitets- regeln är därför inte onaturlig; dess utformning ger också utrymme för hänsynstagande till att den skadelidande haft "giltig anledning" att ej överklaga.

Möjligtvis är passivitetsregeln följdriktig även vid ett rent skadestånds- rättsligt betraktelsesätt. lnom skadeståndsrätten anses nämligen gälla som en oskriven. allmän princip, att en skadelidande, som drabbats av en viss initialskada, är skyldig att söka begränsa skadans omfattning. Försumlig- het härvidlag kan tänkas gå ut enbart över den skadelidande själv; lösning- en är alltså mera radikal än den av utredningsmannen förutsattajämkning- en på grund av medvållande. Utan bestämt ställningstagande till vad som är gällande rätt enligt allmänna, skadeståndsrättsliga principer. anser fa- kultetsstyrelsen sålunda att det inte nu presenterats tillräckligt underlag för avskaffande av passivitetsregeln.

Svenska kommunförbundet

Också den s.k. passivitetsregeln bör behållas. Frågan om ett förvaltnings- rättsligt fel begåtts prövas bättre av förvaltningsdomstolar än av de all- männa domstolarna i ett skadeståndsmål. Förvaltningsprocessen har bety- delse för en eventuellt efterföljande skadeståndsprocess. Någon indirekt överflyttning av förvaltningsrättslig prövning från förvaltningsdomstol till allmän domstol — vilket kan bli en följd av förslaget — bör inte ske. Det är också naturligt att medborgarna i första hand utnyttjar den besvärsrätt som finns över felaktiga beslut. Därigenom kan skadan begränsas. Till bilden hör att rättssäkerheten kan antas ha ökat genom att man i den nya förvaltningslagen infört ett omprövningsförfarande i första instans. Att den nuvarande ordningen skulle ha några mindre tillfredsställande konse- kvenser finns det inga belägg för. En regel av detta slag kan ifrågasättas först om det i praxis visat sig att problem uppstått. Så ärinte fallet. Enligt vår uppfattning bör underlåtenhet att föra talan om rättelse av felaktigt beslut besvärsvägen normalt leda till att skadestånd inte utgår. Till bilden hör att den enskilde får besvärshänvisning om beslutet går honom emot. Man kan därför inte påstå att den enskilde skulle vara okunnig om sina möjligheter att överklaga. Att införa särskilda regler för sjuka och ungdo- mar som missar fullföljdstiden är en principiell fråga som inte kan lösas isolerat i detta sammanhang. I så fall skulle detta behöva avse också möjligheter att föra talan över t ex tingsrätts dom till hovrätt. Det kan 69

• Sida 70
•  Original

ifrågasättas om en sådan långt gående reform är möjlig eller ens önskvärd. Prop, 1989/90: 42 Då bör man inte heller införa särskilda möjligheter i skadeståndssamman- Bilaga 3 hang. Man kan inte bortse från att. rättsläget ändras om passivitetsregeln slopas eftersom avsikten tydligen är att skärpa ansvaret. Resonemanget om att detta kan ersättas av en allmän bedömning av medvållande kan inte göra lagstiftningen tydligare för allmänheten. Passivitetsregeln innebär att man skiljer den administrativa prövningen från den judiciella. vilket är i sak betydelsefullt. Någon dubbelprövning av de förvaltningsrättsliga regel- systemen bör inte förekomma.

Linköpings kommun

Det finns ingen erinran mot att passivitetsregeln upphävs. Den har aldrig varit tillämplig eller åberopats av Linköpings kommun.

Stockholms stad

Sakskälen för att slopa denna begränsningsregel är svaga. Regeln är värde- full som incitament för den enskilde att i första hand söka rättelse genom överklagande i stället för genom dyra och komplicerade skadeståndspro- cesser. Regeln bör också bibehållas av tydlighetsskäl. Den kan dock modi- fieras på så sätt att man inte kräver att den enskilde skall ha använt särskilda rättsmedel.

Sveriges domareförbund

Förbundet tillstyrker slopandet av passivitetsregeln. Väsentligt är dock att det finns en regel som gör att skadeståndsskyldigheten för det allmänna kan falla bort om den enskilde underlåtit att föra talan mot ett beslut och giltig anledning inte förelegat till passiviteten. Förbundet ansluter sig till bedömningen att medvållanderegeln i 6 kap. 1 5 SkL kan tillämpas för att jämka i ett skadeståndsanspråk om den enskilde varit passiv i stället för nuvarande bestämmelse i 3 kap. 45 SkL. Det torde inte heller vara nöd- vändigt att särskilt ange att en underlåtenhet att utan särskild anledning föra talan om rättelse av ett- felaktigt beslut är att anse som medvållande utan det kan framgå av motiven.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)

Förslaget tillstyrks. Skälen för att avskaffa den tämligen betydelselösa passivitetsregeln är övertygande.

Svenska F örsäkringsbolags Riksförbund

Beträffande förslaget att upphäva den s k passivitetsregeln (3 kap. 4 5) vill riksförbundet betona att den skadelidande även utan en sådan regel måste vara underkastad en skyldighet att med tillgängliga rättsmedel söka åstad- 70

• Sida 71
•  Original

komma rättelse av felaktiga beslut. Riksförbundet ställer sig alltså bakom Prop. 1989/90: 42 det som sägs i promemorian (s 41) att underlåtenhet att utan skälig Bilaga 3 anledning föra talan om rättelse av ett felaktigt beslut utgör sådan oaktsam medverkan som omtalas i 6 kap. 1 5 andra stycket skadeståndslagen.

Försäkringsjuridiska föreningen

Föreningen har ingen erinran mot att passivitetsregeln slopas, fastän un- dantaget i gällande rätt när giltig anledning till passiviteten funnits också ger en ventil för en flexibel rättstillämpning.

5 Förslaget att avskaffa den särskilda regeln i 3: 5 SkL om ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet

Kammarrätten i Stockholm

Bestämmelsen i 3 kap. 55 skadeståndslagen har spelat en underordnad roll. Ett slopande av bestämmelsen torde inte komma att innebära några negativa konsekvenser. Kammarrätten tillstyrker att bestämmelsen upp- hävs.

Göteborgs tingsrätt Tingsrätten tillstyrker förslaget.

Rikspolisstyrelsen

I flera ärenden har rikspolisstyrelsen avslagit affärsinnehavares yrkanden om ersättning för ren förmögenhetsskada till följd av intrång i förvärvs- vcrksamhet. då de mist kunder under tid som polis avspärrat området runt affären under exempelvis statsbesök. Avslagsbesluten, som grundats på att fel eller försummelse inte förelegat, har i så gott som samtliga fall väckt mycket upprörda känslor hos de berörda. Man har helt saknat förståelse för lagstiftarens bevekelsegrunder. Det finns anledning att förmoda att den uppfattningen delas av många.

Att mot den anförda bakgrunden helt eller delvis frita staten från ansvar även då fel har begåtts rimmar illa med vad som måste anses naturligt och rimligt. Staten har också oändligt mycket större möjlighet till riskspridning än vad en näringsutövarc med en begränsad kundkrets har. Ett upphävan- de av paragrafen synes också stå i samklang med resonemanget bakom betalningssäkringsutredningens förslag om ökat skadeståndsansvar för sta- ten i samband med betalningssäkring.

Riksåklagaren

Ingen erinran. 71

• Sida 72
•  Original

Bilaga 3

Justitiekanslern

Begränsningsregeln i 3 kap. 5 5 skadeståndslagen i fråga om ersättning för ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet har haft ringa praktisk betydelse i min skadereglerande verksamhet. Jag finner inte an- ledning att motsätta mig ett slopande av regeln.

Riksskatteverket

RSV har inget att invända mot att specialbestämmelsen om ersättning för ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet utgår.

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd

l än högre grad än standardregeln är 3 kap. 5 5 en specialregel; denna regel inskränker en näringsidkares möjlighet att få skadestånd genom införan- det av en särskild skälighetsbedörnning. En sådan principiell begränsning för statens ansvar för skador av en viss typ framstår i dag som otillfreds- ställande. Erfarenheterna sedan lagens tillkomst har veterligen inte gett vid handen att regeln skulle fylla någon större funktion för att begränsa det allmännas kostnader. Regeln bör följaktligen kunna upphävas.

Svenska kommunförbundet

Regeln om ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet torde sällan ha tillämpats i praktiken. Regeln bör kvarstå oförändrad eftersom det ej visats något behov av ändringar. Att regeln är svår att läsa är inget skäl till ändringar i sak. Lagstiftarens utgångspunkter 1972 måste ha varit en rimlig intresseavvägning av olika motstående intressen. Det har inte framkommit något sedan dess som antyder att en omprövning i sak är nödvändig.

Stockholms stad

[ departementspromemorian föreslås att begränsningen av ersättningsan- svaret för bl.a. vissa merkostnader och utebliven vinst i näringsverksam- het (3 kap. 5 paragrafen) skall slopas. Samtidigt som det är i dessa fall som skadeståndsanspråken riskerar att bli mycket höga förefaller de i prome- morian redovisade rättspolitiska motiven vara mindre starka. Det är vik- tigt att nödvändiga granskningar, utredningar etc. kan göras på ett sådant sätt att ett fullgott beslutsmaterial kan erhållas. Risken för att handläggan- de myndigheter av rädsla för stora skadeståndsanspråk för utebliven vinst i ett företag pressar ner handläggningstiden och därmed inte kan åstad- komma ett allsidigt och genomlysande beslutsunderlag förefaller stor. Den kanske största nackdelen av förslaget är att bedömningen av vad som kan anses som en skälig handläggningstid kan komma att få stor betydelse i eventuella skadeståndsmål. Begränsningen av ersättningsansvaret bör därför kvarstå.

• Sida 73
•  Original

Bilaga 3

Sveriges domareförbund

Förbundet tillstyrker att 3 kap. 55 SkL slopas. Som framhålls saknar bestämmelsen i 3 kap. 5 5 SkL praktisk betydelse. Svårigheten att i lagtext söka precisera vad regeln går ut på syns uppenbar och i sådant fall kan den upphävas.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)

Vi vill särskilt understryka det berättigade i att regeln som begränsar ersättningen vid ren förmögenhetsskada nu upphävs. Enligt vår mening bör ersättning för utebliven vinst ingå i skadeståndet, även när staten är skadeståndsskyldig.

F örsäkringsjuridiska föreningen

Föreningen tillstyrker att den skälighetsjämkning som föreskrivs i skade- ståndslagen. när den skada det allmänna vållar drabbar enskild näringsid- kare. utgår ur lagen. Har en obligatorisk myndighetsprövning, som görs i allas intresse, vållat en näringsidkare skada. bör fulla skadan ersättas såsom är normalt vid skadeståndsskyldighet i kontraktsförhållanden.

Industriförbundet

Vi vill understryka angelägenheten i att bestämmelsen i 3 kap. 55 skade- ståndslagen utgår ur lagen som föreslås i avsnitt 6. Som framgår av prome- morian har det väsentliga syftet med bestämmelsen varit att begränsa det allmännas ansvar för företagares uteblivna vinst. Som utredaren framhål- ler utdöms ersättning för utebliven vinst i alla möjliga andra sammanhang utan att detta betraktas som något oskäligt eller anmärkningsvärt.

6 Förslaget att justera regeln om taleförbud ] 3: 7 SkL

Kammarrätten i Stockholm

Vad som föreslagits föranleder ingen erinran.

Göteborgs tingsrätt Tingsrätten tillstyrker förslaget.

Riksåklagaren

Jag har ingen erinran mot förslaget.

J ustitiekanslern

Jag delar den uppfattning som har kommit till uttryck i promemorian i fråga om att Skadeståndstalan bör tillåtas också i sådana fall där talan har

• Sida 74
•  Original

fullföljts till högsta domstolen eller regeringsrätten men prövningstillstånd Prop, 1989/90: 42 har vägrats. Jag tillstyrker förslaget till ändring av bestämmelserna i 3 kap. Bilaga 3 7 5 skadeståndslagen.

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket accepterar förslaget att tillåta Skadeståndstalan på grund av ett överklagat beslut också i sådana fall där talan fullföljts till högsta domstolen eller regeringsrätten men där prövningstillstånd ej med- delats.

Den föreslagna lydelsen av SkL 317 är oklar. Riksförsäkringsverket uppfattar däremot utredarens intentioner som klara. både under den all- männa motiveringen och specialmotiveringen. Verket föreslår följande tillägg i lagtexten. Om prövningstillstånd inte meddelas utgör detta inte något hinder mot att talan om ersättning grundas på beslutet av den lägre instansen.

Riksskatteverket

Verket ställer sig bakom den föreslagna ändringen av regeln om taleförbud vid beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna.

Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd

Fakultetsstyrelsen tillstyrker den föreslagna, välmotiverade ändringen av 3 kap. 7 5, varigenom Skadeståndstalan mot beslut av lägre myndighet får föras även om ansökan om prövningstillstånd blivit avslagen.

Svenska kommunförbundet

] fråga om taleförbud vid beslut av de högsta statsmakterna och domstolar- na vill styrelsen ta upp en principellt viktig fråga som kan röra såväl kommuner som näringslivet och andra som har att tillämpa lagen. Med den snabbhet och komplexitet som kännetecknar dagens lagstiftning kan man inte bortse från att lagstiftningen ibland blir bristfällig. Detta kan leda både till felaktig lagtillämpning och till ekonomiska förluster. Mot den bakgrunden finns anledning att särskilt överväga ett skadeståndsansvar för staten för skada som kan härledas till bristfälligheter i lagstiftningen. Frågan har både principiell och praktisk betydelse. Ett praktiskt exempel utgör den svårtolkade lagstiftningen om felparkeringsavgifter, där kom- munerna kan riskera krav på återgång av parkeringsavgifter som ytterst emanerar från bristfälligheter i lagstiftningen.

Stockholms stad

Det tillstyrkes att nuvarande regel bibehålls med den modifikation som föreslås i promemorian. 74

• Sida 75
•  Original

Sveriges domareförbund Prop. 1989/90: 42 Förslaget om ersättningsmöjlighet vid överklagande till de högsta instan- Brlaga 3 serna, om prövningstillstånd vägras, är välmotiverat. De nya reglerna i rättegångsbalken synes vara ett erforderligt stöd för att kunna avvisa skadeståndsanspråk som är uppenbart ogrundade.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)

Begränsningsregeln i 3 kap. 75 skadeståndslagen är central. Den berör kärnfrågan i vilken omfattning avgöranden inom förvaltningen skade- ståndsvägen kan bringas inför allmän domstol. Denna fråga måste utredas mera ingående. bl a med hänsyn till att rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen inte fullt ut tillgodosetts genom 1988 års lag om rättsprövning.

• Sida 76
•  Original