Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-26

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att se över åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna.

Bakgrund

Åklagaren har viktiga uppgifter i samhällets kamp mot brottsligheten. Åklagaren leder förundersökningen, dvs. brottsutredningen, så snart någon är skäligen misstänkt för ett brott och saken inte är av enkel beskaffenhet. Om det finns särskilda skäl för det, skall förundersökningen ledas av åklagaren även i andra fall. Åklagaren har sålunda beslutanderätt eller initiativrätt i fråga om tvångsmedel som kan bli aktuella under förundersökningen. Sedan förundersökningen slutförts, beslutar åklagaren om åtal skall väckas eller ej. Om åklagaren har tillräckliga skäl för åtal är han också i princip skyldig att väcka åtal (s. k. absolut åtalsplikt). Åklagaren kan dock i vissa fall besluta om åtalsunderlåtelse. Om åtal väcks utför åklagaren talan vid domstolen. I många enklare fall kan åtalet ersättas av ett av åklagaren utfärdat strafföreläggande.

Åklagarnas uppgifter förutsätter att vi har välutbildade och omdömesgilla åklagare, vilket i sin tur ställer anspråk på en god rekrytering och en fortlöpande kompetensutveckling. Men för att åklagarna skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bra sätt krävs också ett förnuftigt och till tidens krav anpassat regelverk, lämpliga rutiner och en ändamålsenlig organisation.

Bestämmelserna om förundersökningen har - trots flera delreformer - i allt väsentligt samma utformning som när rättegångsbalken (RB) trädde i kraft år 1948. Den del av regelsystemet som avser förfarandet inför domstol har däremot genom de reformer som genomförts under 1980-talet genomgått en omfattande modernisering.

Åklagarväsendet har - liksom andra delar av rättsväsendet och den offentliga sektorn i stort - ställts inför uppgiften att med begränsade resurser klara av en växande arbetsmängd, samtidigt som det varit svårt att rekrytera och behålla kvalificerad personal. Åklagarnas uppgifter både under förundersökningen och under rättegången har förändrats. Brottmålen har generellt sett blivit mera komplicerade och svårutredda. Instituten strafföreläggande och åtalsunderlåtelse har fått en vidgad användning. Nya regler om förundersökningsbegränsning har införts. Åklagarnas skyldighet att bistå målsäganden i frågor rörande skadestånd har vidgats. Nya uppgifter har tillkommit, såsom frågor om näringsförbud, företagsbot och besöksförbud.

Inom åklagarväsendet råder en pressad arbetssituation, och man kan knappast räkna med att arbetsmängden minskar, om inte åtgärder vidtas. Personalförstärkningar är inte en i praktiken framkomlig väg, särskilt med tanke på den hårda konkurrens som råder och kommer att råda om de kvalificerade nyutexaminerade juristerna under 1990-talet.

Mot den här bakgrunden måste frågan ställas om regelverk, rutiner, organisation och kompetens svarar mot de krav som ställs i dag och som kommer att ställas i framtiden. Man kan därvid inte undgå att komma in på de förutsättningar för åklagarnas arbete som ges i RB och andra lagar. Men perspektivet måste vidgas också till angränsande delar av rättsväsendet, framför allt polisen och domstolarna, där ett förändringsarbete pågår (se prop. 1989/90:155 om förnyelse inom polisen samt direktiven till domstolsutredningen, dir. 1989:56).

En utgångspunkt för den översyn jag nu föreslår måste vara att åklagarna skall koncentrera sina insatser på sådant som kräver åklagarkompetens. Strävan bör vara att förenkla hanteringen av mindre betydelsefulla uppgifter för att frigöra resurser för de från kriminalpolitisk synpunkt viktigare uppgifterna. För att uppnå detta framstår förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och ordningsbot samt i vissa fall avkriminalisering som ändamålsenliga medel i strävandena att utnyttja rättsväsendets resurser mer effektivt. Andra åtgärder som verkar i samma riktning är att i ökad utsträckning delegera arbetsuppgifter till annan personal och att föra över vissa funktioner till andra samhällsorgan.

Att belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget straffvärde rimmar illa med det nutida synsättet på hur samhällets resurser för brottsbekämpning bör användas. Kriminalisering är inte det enda och inte alltid det mest effektiva medel som samhället har för att motverka oönskade beteenden. Kriminalisering är en metod som skall användas med sans och måtta.

Frågan om ett beteende bör vara kriminaliserat måste ses utifrån en avvägning mellan bl. a. straffvärdet och resursinsatserna. Det torde inte vara svårt för dem som är praktiskt verksamma att peka ut olika förseelser som har ett lågt straffvärde och som av naturliga skäl inte kan prioriteras särskilt högt i polisens och åklagarnas verksamhet. Alternativ till kriminalisering har övervägts i skilda sammanhang. Under 1980-talet studerades frågan av bl. a. fängelsestraffkommittén (Ju 1979:04) och - på regeringens uppdrag - av riksåklagaren. Kommittén bör med utgångspunkt från dessa tidigare överväganden pröva förutsättningarna för ytterligare åtgärder av detta slag. Det bör ankomma på riksåklagaren och rikspolisstyrelsen att vid behov lämna kommittén underlag för en sådan genomgång.

I vissa fall kan det framstå som lämpligast att enbart ta bort kriminaliseringen. Men i andra fall kan det vara nödvändigt att ersätta kriminaliseringen med t. ex. en sanktionsavgift. En genomgång av sådana avgiftssystem och av principer som bör vara vägledande i sammanhanget finns redovisade i prop. 1981/82:142. Visserligen kräver även ett system med avgiftsbeläggning utredningsresurser och en viss förfarandereglering. Men fördelar kan vinnas, om polis och åklagare kan avlastas dessa uppgifter och om administrationen och kostnaderna i stället påförs den sektor som har intresse av att ett visst förbud upprätthålls eller att man iakttar ett visst påbud. Genomgången bör ta sikte på sådana förseelser där påföljden i allmänhet stannar vid böter. Av särskilt intresse är dels områden för vilka det finns en tillsynsmyndighet som kan ta på sig uppgiften att besluta om avgiften och utreda eventuella överträdelser, dels områden där sakförhållandena i allmänhet är ostridiga. En utgångspunkt för översynen skall vara att grövre överträdelser fortfarande skall beivras på straffrättslig väg.

Ett exempel på fall där kriminalisering har ersatts med avgiftsbeläggning är bestämmelserna om stannande och parkering av fordon. Förseelser mot dessa bestämmelser var kriminaliserade fram till den 1 april 1977. Då infördes i stället ett avgiftssystem (felparkeringsavgift). Polis, åklagare och domstolar tar dock fortfarande befattning med en del fall. Den som fått en parkeringsanmärkning kan begära rättelse hos polisen. Polisens beslut kan därefter överklagas hos tingsrätten, varvid åklagaren för det allmännas talan vid domstolen. Det stämmer dåligt med de resonemang som jag redovisat i det föregående att åklagarna - och för den delen också polisen - belastas med uppgifter som rör icke straffbelagda handlingar. Kommittén skall undersöka om inte dessa uppgifter - utifrån vad som är lämpligt från bl. a. kostnadssynpunkt - kan avlastas åklagarna och anförtros något annat organ.

Vad gäller trafikbrottsligheten finns det ett - från såväl den misstänktes som myndigheternas synpunkt - väl fungerande system för lagföring av förseelser genom den möjlighet som polisen har att utfärda ordningsbot. Årligen utfärdas nära 200 000 förelägganden om ordningsbot. Det kunde dock övervägas om man beträffande brister i fordons utrustning kunde tänka sig en utveckling mot ett system med avgifter, möjligen i kombination med ett utökat ägaransvar. När det gäller överträdelser vid framförandet av fordon torde även i fortsättningen kriminalisering i princip vara att föredra.

Däremot är det tänkbart att man genom en övergång till penningböter för brott som nu straffas med dagsböter kan åstadkomma att ytterligare brottstyper kan beivras genom det smidiga systemet med ordningsbot. Inom justitiedepartementet förbereds för närvarande ett förslag om höjning av övre gränsen för högsta penningbötesbelopp i kombination med en möjlighet att döma till penningböter även i sådana fall som i dag endast kan föranleda dagsböter. Kommittén bör - oavsett vad beredningsarbetet i fråga leder till - överväga om det går att utvidga systemet med ordningsbot.

För att få ut så mycket som möjligt av systemet med ordningsbot kan det övervägas om inte polisen i vissa typsituationer på platsen skulle kunna kombinera ett ordningsbotsföreläggande med någon form av körkortsåtgärd. Självfallet har en sådan metod sina begränsningar och förutsätter sannolikt något slags "pricksystem". Kommittén bör överväga dessa frågor och därvid samråda med den nu pågående utredningen (K 1989:04) om vissa körkortsfrågor och med domstolsutredningen.

En ytterligare åtgärd i linje med det synsätt jag i det föregående gett uttryck för är att utvidga och effektivisera strafföreläggandeinstitutet. Det stämmer också väl överens med den utgångspunkt för domstolarnas verksamhet som har lagts fast i direktiven till domstolsutredningen, nämligen att frågor där det inte föreligger någon meningsskiljaktighet mellan parterna, i princip inte behöver bli föremål för domstolsprövning. Utgångspunkten bör vara att det kan läggas i åklagarnas hand att besluta om påföljd i samtliga erkända fall där påföljden stannar vid böter, naturligtvis med bibehållen möjlighet för den misstänkte att påkalla domstolsprövning, om han inte godtar åklagarens brottsrubricering eller påföljdsbestämning. Det gäller också att pröva om det går att avskaffa vissa andra hinder som finns mot att utnyttja strafföreläggande. Jag tänker bl. a. på frågan om skadestånd. Det bör också övervägas om körkortsåtgärder skall kunna tas in i ett strafföreläggande. Kommittén skall pröva förutsättningarna för att förändra strafföreläggandesystemet i nu angiven riktning.

Strafföreläggande kan enligt gällande ordning endast omfatta påföljden böter. Det bör övervägas om inte institutet skulle kunna utvidgas till att avse andra påföljder, närmast då villkorlig dom. En sådan möjlighet skulle ligga i linje med önskemålet att förbehålla domstolarna prövningen av de mer svårbedömbara fallen och kunna begränsas till situationer där det är uppenbart att påföljden skulle stanna vid villkorlig dom som ensam påföljd eller i förening med dagsböter. En ordning där åklagarna skulle få möjlighet att utfärda strafföreläggande avseende villkorlig dom skulle ha fördelar för rättsväsendet i stort. Jag är självfallet medveten om att en sådan reglering har diskuterats tidigare, bl. a. av åtalsrättskommittén i betänkandet (SOU 1976:47) Färre brottmål, och att invändningar då riktades mot den. Kommittén bör emellertid belysa denna fråga på nytt och därvid överväga för vilka brott ett sådant system i så fall bör komma i fråga och om någon speciell ordning då bör iakttas vad gäller exempelvis kontakterna mellan åklagaren och den misstänkte. Ytterligare en viktig fråga i sammanhanget är hur målsägandens intressen kan tillgodoses i ett system av den här typen.

Utvidgningar av instituten ordningsbot och strafföreläggande av det slag som jag nu har skisserat skulle innebära att den misstänkte genom att godkänna föreläggandet gör åtaganden som är mera kännbara än vad som är möjligt inom ramen för nuvarande system. Frågan är om det av den anledningen finns skäl att mjuka upp de stränga regler som för närvarande gäller och som innebär att ett godkänt föreläggande jämställs med en laga kraft vunnen dom.

Åklagarna har ganska få uppgifter vid sidan av sin huvudfunktion inom brottmålsområdet. Jag har redan nämnt ett exempel, nämligen ärenden om felparkeringsavgift. Andra exempel är tilläggsavgifter enligt plan- och bygglagstiftningen samt frågor om vissa viten och om handräckning. Kommittén skall göra en systematisk genomgång och kritiskt pröva huruvida sådana uppgifter bör behållas inom åklagarväsendet eller om de kan läggas på andra myndigheter. På motsvarande sätt som gäller för domstolsutredningen skall utgångspunkten för kommittén här vara att åklagarväsendet endast om starka skäl talar för det skall handha uppgifter som inte har anknytning till förfarandet i brottmål.

Ett genomgående drag i senare års reformarbete har varit att genomförda reformer skall följas upp och utvärderas och att breda översyner återkommande skall göras av olika verksamhetsområden. När man nu står inför en översyn av åklagarverksamheten kan man enligt min uppfattning inte underlåta att komma in också på åtalsreglernas utformning och reglerna i 23 kap. RB om förundersökning. Detta följer inte bara av att åklagaren leder förundersökningen i många fall, utan även av att förundersökningen i stor utsträckning bildar grundvalen för åklagarens verksamhet i övrigt. En effektiv förundersökning är därför av stor betydelse för åklagarväsendet och självfallet också för polisväsendet.

En förundersökning skall i regel inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En förundersökning inleds av polismyndighet eller åklagare. Har den inletts av en polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon person är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren skall även i andra fall överta förundersökningsledningen, om det är påkallat av särskilda skäl. Åklagaren har dessutom, även i de fall förundersökningen leds av en polismyndighet, rätt att meddela anvisningar rörande undersökningens bedrivande. Förundersökningen redovisas i ett protokoll som ligger till grund för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Förundersökningen kan sägas för brottmålens del i stort sett motsvara den förberedelse som äger rum i tvistemål och som syftar till att bereda målet på ett sådant sätt att huvudförhandling i målet kan genomföras i ett sammanhang. Under förundersökningen kan en rad frågor aktualiseras som kräver beslut av åklagaren; det kan - förutom direktiv för åtgärder som skall vidtas - vara tvångsmedelsfrågor, frågor om att begränsa eller lägga ned förundersökningen samt åtalsprövningsfrågor.

Både regelverket och förundersökningsverksamheten har självfallet förändrats i olika avseenden under de drygt 40 år som RB nu varit i kraft. De brottsbeivrande myndigheterna har samtidigt genomgått stora organisatoriska och strukturella förändringar. Ingående redogörelser för bakgrunden till gällande regelsystem och för det reformarbete som bedrivits finns dels i den av en arbetsgrupp inom rättegångsutredningen upprättade promemorian (Ds Ju 1979:15) Översyn av utredningsförfarandet i brottmål och dels - främst såvitt avser lednings- och samverkansfrågor - som bilaga till den s. k. juristkommissionens rapport (SOU 1987:72 s. 283 ff). Sistnämnda frågor har också behandlats av justitiekanslern (JK-beslut 1988 s. 82 ff). Om man bortser från 1979 års promemoria har någon mera samlad översyn av RB:s regler om förundersökningen inte kommit till stånd. Det är angeläget, inte minst i ljuset av organisatoriska och tekniska förändringar som har skett, att en sådan översyn nu görs.

I Sverige gäller till skillnad från vad som är fallet i många andra länder den principen att åklagarna har en absolut åtalsplikt. Denna motsvaras av en i princip absolut undersökningsplikt för polisens del. Detta innebär att åklagaren, om inte annat är föreskrivet, är skyldig att väcka åtal för alla brott som hör under allmänt åtal och där han på objektiva grunder kan emotse en fällande dom. På motsvarande sätt är polisen i princip skyldig att utreda alla sådana brott. Men principen är inte undantagslös; det finns tvärtom de som hävdar att det svenska systemet med en absolut åtalsplikt har så många undantag att det i sak föga skiljer sig från andra länders system med relativ åtalsplikt.

Frågan om åtalspliktens utformning har under senare år varit föremål för omfattande intresse i många länder. Den har också tagits upp i internationella sammanhang. Av särskild betydelse är här den rekommendation om förenklat brottmålsförfarande som Europarådet antog år 1987 (Recommendation No R (87) 18).

Kopplade till frågan om åtalspliktens omfattning är sådana ämnen som förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse och de särskilda åtalsprövningsreglerna i brottsbalken och annan strafflagstiftning.

År 1985 utvidgades området för åtalsunderlåtelse och infördes anknytande regler om förundersökningsbegränsning. Lagändringarna har utan tvivel varit värdefulla som medel att koncentrera rättsväsendets resurser till de mest angelägna områdena. Men samtidigt har de ifrågasatts från bl. a. kriminalpolitiska utgångspunkter, och man har hävdat att de innebär ett principiellt otillfredsställande avsteg från regeln om absolut åtalsplikt.

En samlad utvärdering av 1985 års förändringar bör nu göras. Utvärderingen bör utmynna i ett principiellt ställningstagande till frågan om vi i Sverige skall behålla principen om absolut åtalsplikt eller inte (jfr SOU 1976:47 s. 133 f). När kommittén prövar den frågan bör den hålla i minnet att principen om absolut åtalsplikt är ägnad att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredningar och åtalsprövning. Samtidigt måste man hålla fast vid att rättsväsendets resurser inte skall tas i anspråk i onödan. Här kommer bl. a. möjligheterna till strafföreläggande och andra enkla reaktionsformer in i bilden. Kommittén bör också belysa förhållandet mellan principerna om utrednings- och åtalsplikt och de resursmässiga ramarna för de brottsbeivrande myndigheterna. Vid sina överväganden skall kommittén beakta innehållet i den tidigare nämnda europarådsrekommendationen. Kommittén bör i sina överväganden också väga in behovet av att kunna tillmötesgå önskemål från främmande stat om att inte utnyttja från denna erhållen information för andra ändamål än sådana som den främmande staten samtyckt till; frågor som har anknytning till detta övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

En övergång till relativ undersöknings- och åtalsplikt skulle ställa större krav på metoder för en samordnad styrning för polisens och åklagarnas brottsutredande arbete. Oavsett vad kommittén kommer fram till i den principiella frågan rörande undersöknings- och åtalsplikten, bör kommittén undersöka om nuvarande ordning tillgodoser båda organisationernas krav på effektiv samverkan i förundersökningsarbetet samt föreslå de åtgärder som kommittén kan finna påkallade. Kommittén bör ta del av de resonemang som förts fram i samband med reformerna på polisväsendets område.

En övergång till relativ åtalsplikt eller andra begränsningar av lagföringen påverkar naturligtvis målsägandens processuella ställning (jfr SOU 1976:47 s. 319 ff). Kommittén skall därför överväga om och i vilken mån förändringar av nu angivet slag få konsekvenser för målsägandens befogenheter i processuellt hänseende.

Kommittén bör slutligen vara oförhindrad att undersöka om det beträffande vissa brottstyper går att införa regler om särskild åtalsprövning eller, i förekommande fall, utvidga området för sådan prövning.

En central fråga för åklagarnas verksamhet är frågan om förundersökningsledningen. Jag instämmer med dem som hävdar att en förutsättning för en effektiv förundersökning är en aktiv, engagerad och kompetent ledning; detta gäller självfallet oavsett om det i ett konkret fall är åklagaren eller polisen som leder förundersökningen.

Enligt gällande ordning, som kommer till uttryck i 23 kap. 3 § RB och i det av riksåklagaren och rikspolisstyrelsen utarbetade s. k. fördelningscirkuläret (RÅC 1:95, FAP 403:5), leds en förundersökning antingen av polismyndigheten eller av åklagaren. Har förundersök-ningen inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall - som jag redan nämnt - ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i andra fall ta över ledningen av förundersökningen, om det är påkallat av särskilda skäl. Grovt sett är utgångspunkten att enkla förundersökningar skall ledas av polismyndigheten och mera komplicerade förundersökningar av åklagaren.

Reglerna om vem som skall leda förundersökningen i olika fall och på olika stadier hör till de mest diskuterade bland RB:s regler om brottmålsförfarandet. Det finns å ena sidan de som hävdar att de polisledda förundersökningarna inte alltid svarar mot de krav som kan ställas på en god brottsutredning. Men det hävdas också att åklagarna inte alltid ägnar förundersökningsledningen tillräcklig uppmärksamhet. Från polishåll sägs dessutom ibland att åklagarledda förundersökningar inte alltid sker med en inriktning som gynnar brottsbekämpningen i vid mening.

Särskilda komplikationer erbjuder det förhållandet att åklagarväsendet och polisväsendet är två från varandra skilda och självständiga organisationer med egna, delvis icke sammanfallande verksamhetsområden. De skall emellertid samverka i den gemensamma angelägenhet som en brottsutredning utgör, och de är därmed beroende av varandra för att förundersökningsarbetet skall bli bra. Men åklagare och polis kan ha skilda uppfattningar om hur prioriteringar bör ske på det brottsutredande området, och de saknar i princip inflytande över varandras resurser.

Olika lösningar har från tid till annan förts fram om hur man skall lösa dessa frågor. Det har föreslagits att all förundersökningsledning borde flyttas till polisen från åklagarna, vilka enbart skulle ägna sig åt beslut i tvångsmedelsfrågor och processföring. En annan tanke har varit att i enklare fall överlåta all förundersökningsverksamhet och processföring åt polisen. Men även renodlade organisatoriska lösningar har diskuterats såsom att kriminalpolisverksamheten bryts ut från polisväsendet i övrigt och inordnas i åklagarorganisationen eller att åklagarväsendet fogas in i polisorganisationen.

Det kan utan tvivel riktas invändningar av åtskilliga slag mot de nu skisserade idéerna, och så har också skett när de diskuterats i tidigare sammanhang. Jag tror för egen del inte att det finns skäl att överväga någon mera radikal förändring. Men jag anser det ändå angeläget att frågorna nu får en genomlysning på det sätt som kan ske i en kommitté. De har nämligen fått ökad betydelse genom de vidgade befogenheter att besluta om resursfördelning och polisverksamhetens inriktning som genom polisreformen tillagts polisstyrelserna. I den nyligen framlagda propositionen om förnyelse inom polisen föreslås en fortsatt utveckling i den riktningen. Införandet av det nya budgetsystemet för polisen kommer att ytterligare stärka polismyndigheternas rådighet över resursanvändningen. I sammanhanget bör också observeras den för polisen gällande, demokratiskt förankrade beslutsordning som tillämpas exempelvis vid prioriteringar inom verksamheten. Bl. a. mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om föreskrifterna i polislagen (1984:387) om samarbete mellan polis- och åklagarmyndighet är ändamålsenliga från alla utgångspunkter.

Man skall dock enligt min mening varken överdriva problemens omfattning eller betydelsen av att förundersökningsledningen är fördelad på det ena eller andra sättet. Här, liksom på andra områden, kan praktiska och förnuftiga människor i allmänhet lösa frågor av det här slaget, om man har insikt om de förutsättningar under vilka den andra organisationen arbetar och respekt för varandras skilda roller i rättsmaskineriet. Samtidigt är det emellertid viktigt att det finns klara regler om vad som skall gälla i de i praktiken sällsynta fall då polis och åklagare har olika uppfattning om hur en förundersökning bör bedrivas. En utgångspunkt måste också vara att den särskilda kompetens som åklagarna besitter tas till vara vid förundersökningar rörande kvalificerad och komplicerad brottslighet. I sammanhanget bör man heller inte bortse ifrån den förbättrade utbildning och den övriga kompetensutveckling som har skett inom polisen.

Kommittén bör mot denna bakgrund överväga om nuvarande uppgiftsfördelning mellan polis och åklagare är lämpligt avvägd. Jag vill erinra om att frågorna om förundersökningsledning och bestämmanderätten i fråga om användningen av polisresurser vid utredning av brott behandlats av juristkommissionen och den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på statsminister Olof Palme (SOU 1987:72 och 1988:18). Frågorna har också behandlats av justitiekanslern (JK-beslut 1988 s. 82 ff). Kommittén bör i sammanhanget också ta upp frågan om det vid utredningen av ett brott är möjligt och lämpligt att polismyndighet och åklagare delar på ansvaret för förundersökningsledningen (jfr t. ex. SOU 1988:18 s. 86 f). Oavsett vad kommittén kommer fram till i fråga om förändringar av regelsystemet, skall den undersöka vad som kan göras för att komma till rätta med de brister i fråga om samråd, utbildning och ömsesidig information som kan finnas mellan polis och åklagare. En strävan bör givetvis vara att åklagarväsendets resurser och polisens resurser tillsammans kan användas på ett mer effektivt sätt.

Innan en förundersökning i egentlig mening inleds finns förstadier som brukar kallas förutredning respektive förspaning (jfr Ds Ju 1979:15 s. 38 f). I det moderna samhället får dessa stadier allt större betydelse beträffande vissa brottstyper, t. ex. ekonomisk brottslighet, narkotikabrottslighet och brottslighet med anknytning till terrorism.

Förutredningen och förspaningen är ett i stor utsträckning oreglerat område. Bestämmelserna i 23 kap. 3 § RB tillämpas ibland analogt. Åklagarna har sålunda ansetts ha befogenhet att ingripa och ge anvisningar i mån av behov, men detta sker sällan. I princip är verksamheten på dessa stadier främst en polisiär uppgift. Som jag ser det är denna arbetsfördelning ändamålsenlig i de flesta fall. Kommittén bör dock undersöka om det behövs klarläggande regler på området och om åtgärder på detta förberedande stadium skulle kunna effektivisera den egentliga förundersökningen.

Sedan förundersökning inletts blir läget ett annat. Då träder i princip hela regelsystemet i 23 kap. RB i funktion. Men även här finns ett stadium där åklagarmedverkan är sällsynt, nämligen stadiet innan utredningen har kommit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet. Även i dessa fall är dock åklagaren skyldig att inträda som förundersökningsledare, om det är påkallat av särskilda skäl. Frågan om när åklagare i dessa fall skall överta förundersökningsledningen är emellertid i praktiken i huvudsak en lämplighetsfråga. Att engagera sig i spaningsarbete kan av naturliga skäl inte vara någon huvuduppgift för åklagarna. Det skulle kunna vara till gagn för polisens och åklagarnas verksamhet, om kommittén belyser denna fråga och föreslår de förtydliganden eller kompletterande regler som kan behövas (jfr SOU 1988:18 s. 79 ff).

RB:s förundersökningsregler tillkom vid en tid då den tekniska utveckling som senare skett inte kunde förutses. Utvecklingen inom bl. a. elektronikens område har medfört helt nya möjligheter att dokumentera utredningen. Samtidigt kan det hävdas att det finns ett slags motsättning i ett regelsystem som bygger på omedelbarhet, muntlighet och koncentration vid själva rättegången men som även förutsätter en omfattande skriftlig dokumentation av förundersökningen. Kommittén skall studera om det inte går att - utan avkall på rättssäkerhetens krav - bättre än nu utnyttja modern teknik för att förenkla förundersökningarna och förbättra förutsättningarna för åtalsbeslut och rättegång. Kommittén bör härvid bl.a. undersöka om förundersökningsprotokollen kan sammanfattas på ett sådant sätt så att de ändå tillgodoser den misstänktes och hans försvarares intressen.

Jag har tidigare varit inne på att vidga området för ordningsbot och strafföreläggande. När ordningsbot kan utfärdas och i vissa andra enkla fall ersätts i regel förundersökningsprotokollet med korta anteckningar i form av en s.k. primärrapport. Redan en utvidgad användning av ordningsbot och strafföreläggande motiverar att man överväger om man inte i flera fall än nu kan inskränka sig till en primärrapport. Men man bör inte stanna vid det. Kommittén bör - för att förenkla förfarandet och minska pappersflödet - överväga om inte primärrapporter kan vara tillräckliga i flera fall.

Nära samband med denna fråga har frågan om det i all den utsträckning som nu sker verkligen är sakligt befogat med s. k. slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § RB. Det är nämligen känt att slutdelgivningen ofta försenar beslutet i åtalsfrågan utan att det är påkallat av sakliga skäl. Även i övrigt kan det finnas skäl att undersöka om regeln medger en ändamålsenlig handläggning i alla situationer. Kommittén skall föreslå de förändringar i dessa avseenden som är påkallade.

Hittills har jag talat mest om att förenkla och rationalisera dokumentationen av förundersökningen. Det har emellertid påtalats att förundersökningsprotokollet, vid sidan av att ligga till grund för åtalsprövningen, har kommit att få en ökad betydelse som bevismedel i rättegången. Det har blivit allt vanligare att parter och vittnen som hörs i en rättegång frånfaller sina i förundersökningsprotokollet redovisade berättelser. I en omfattning som knappast kunde förutses vid RB:s tillkomst förs därigenom delar av förundersökningsprotokollet in som bevismedel i rättegången. Detta kan sägas strida mot principen om bevisomedelbarhet och önskemålet att anlita det bästa bevismedlet. Kommittén skall bedöma vilka slutsatser man bör dra av denna utveckling. En fråga att överväga i sammanhanget kan vara om man i större utsträckning än nu kan använda och bevara bandinspelningar eller videoupptagningar och därigenom åstadkomma ett säkrare underlag för rättens avgörande.

Ett mål för kommitténs granskning av förundersökningsreglerna skall vara att åstadkomma ett modernt och effektivt förfarande som leder till snabbare åtalsbeslut och förkortad tid mellan brott och straff.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp också andra frågor än dem som jag nämnt och som främst rör 23 kap. RB och förundersökningskungörelsen (1947:948). Det finns goda uppslag bl.a. i den tidigare nämnda promemorian Ds Ju 1979:15, i åklagarkommitténs betänkande (SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala organisation m.m., i juristkommissionens rapporter (SOU 1987:14 och 1987:72) samt i den s.k. Edenmankommissionens rapport (SOU 1988:18). Kommittén bör också ta del av de uppslag och förslag m.m. som läggs fram med anledning av pågående projekt hos riksåklagaren och vid rikspolisstyrelsens pågående granskning av kriminalpolisens utredningsmetoder (KRIPUT).

Riksåklagaren är under regeringen rikets högste åklagare. Under riksåklagaren finns 13 regionåklagarmyndigheter som i de flesta fall omfattar två eller flera län. Under regionåklagarmyndigheterna finns 83 lokala åklagarmyndigheter. Därutöver finns det lokala åklagarmyndigheter i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa har en delvis annorlunda organisation; bl.a. lyder de inte under någon regional myndighet. Det finns också en särskild myndighet, statsåklagarmyndigheten för speciella mål, med rikstäckande ansvarsområde, som främst handlägger mål om brott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till sin omfattning eller av andra skäl inte lämpligen bör handläggas vid en regionåklagarmyndighet.

Fördelningen av mål mellan lokal och regional myndighet regleras bl.a. i åklagarförordningen (1989:848) och i ett av riksåklagaren utfärdat cirkulär (RÅC 1:109). I princip handläggs särskilt uppmärksammade mål och mål av komplicerad eller speciell beskaffenhet vid regionåklagarmyndighet.

Den lokala åklagarorganisationen sågs över i mitten av 1980-talet av åklagarkommittén som i betänkandet (SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala organisation m.m. föreslog bl.a. att vissa mindre åklagardistrikt skulle slås samman. Förslaget kritiserades vid remissbehandlingen och föranledde inga förändringar i den delen. Dåvarande chefen för justitiedepartementet anförde dock i sin anmälan till 1988 års budgetproposition att det borde gå att finna organisatoriska lösningar som förenar de större myndigheternas fördelar med möjligheten av en fortsatt lokal anknytning.

Mot bakgrund av de krav som ställs på åklagarväsendet och den översyn av bl. a. förundersökningsreglerna som kommittén har att utföra skall kommittén undersöka om den nuvarande regionala och lokala organisationen är den mest ändamålsenliga. Nästan två tredjedelar av de lokala åklagarmyndigheterna har endast två eller tre fasta åklagartjänster. Det säger sig självt att dessa myndigheter är sårbara för personalfrånvaro och att flexibiliteten och möjligheterna till specialisering är begränsade. Kommittén skall därför särskilt överväga vad som kan göras för att minska dessa problem.

Kommittén bör till grund för sina organisatoriska överväganden lägga en utvärdering av 1985 års ändringar av den regionala organisationen och en förnyad analys av åklagarkommitténs överväganden i 1986 års betänkande. Därvid skall kommittén vara oförhindrad att överväga den av åklagarkommittén föreslagna metoden att slå samman vissa av de mindre åklagarmyndigheterna. Kommittén bör eftersträva en lösning som bevarar åklagarväsendets lokala anknytning utan att ge avkall på effektiviteten.

Av särskilt intresse är det system med länsmyndigheter med lokal verksamhet som nyligen har införts inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen. En sådan lösning skulle kunna öka möjligheterna att decentralisera bl.a. administrativa uppgifter från riksåklagarens kansli. Också den s.k. länspolismästarmodellen, som har vunnit insteg inom polisväsendet, bör studeras. Kommittén bör överväga om det i dessa organisationsmodeller finns inslag som kan passa åklagarväsendet.

De organisatoriska övervägandena skall ha som utgångspunkt att åklagarnas verksamhet skall renodlas och att åklagarna i görlig mån skall avlastas administrativa uppgifter i den mån det är motiverat från rationell synpunkt. Om de nuvarande lokala och regionala nivåerna kan ersättas med en länsnivå med lokal verksamhet, finns anledning att undersöka om en koncentration av huvudparten av de personaladministrativa och ekonomiadministrativa resurserna till ett enda ställe i länet medför en effektivisering av åklagarverksamheten. Den utveckling i sådan riktning som är skönjbar inom polisen bör studeras.

En särskild fråga är hur man skall se på statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Kommittén bör undersöka om det finns skäl att förändra omfattningen av dess verksamhet, särskilt om den regionala organisationen får en annan utformning. Kommittén bör härvidlag pröva myndighetens samband med den verksamhet som bedrivs av rikskriminalen (om rikskriminalens roll inom polisen, se prop. 1989/90:155).

I det sammanhanget bör beaktas att det finns ett behov av att höja vår kompetens för att bekämpa den internationella brottsligheten. Det ställs även ökade krav på kompetens och utbildning som en följd av den europeiska integrationen och annan internationell utveckling.

En annan fråga är om man bör behålla den nuvarande ordningen enligt vilken åklagarnas lokala behörighet endast kan utläsas indirekt av reglerna om tingsrätternas lokala behörighet. Kommittén skall överväga om några fördelar står att vinna genom att uttryckliga forumregler införs för åklagarna.

Inom åklagarväsendet har man varit sparsam med att utnyttja den effektivisering som en specialisering kan innebära. Specialisering förekommer främst vid de tre största åklagarmyndigheterna, vid regionåklagarmyndigheterna och vid statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Kommittén skall överväga om det, för att bättre rusta åklagarna i kampen mot brottsligheten, finns skäl att utvidga specialiseringen. Kommittén skall undersöka om en eventuell ökad specialisering bör ske genom särskilda enheter eller genom speciallottning av vissa måltyper.

Naturligtvis påverkas möjligheterna till specialisering av den organisationslösning som väljs. I sina överväganden bör kommittén ha nytta av den redogörelse för för- och nackdelar med specialisering inom domstolsväsendet som rättegångsutredningen lämnat (SOU 1987:13 Översyn av rättegångsbalken 3, Expertmedverkan och specialisering, s. 59 ff).

När specialisering sker inom domstolsväsendet eftersträvar man av tradition en cirkulation så att domaren inte under alltför lång tid sysslar med samma område. Denna princip har inte vunnit lika stort genomslag inom åklagarväsendet. Kommittén skall pröva för- och nackdelar med detta och föreslå de ändringar som är påkallade.

De ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag skall redovisas och de tänkbara effekterna på olika områden skall analyseras. Detta gäller inte bara i den utsträckning som åklagarväsendet berörs. Även konsekvenserna för andra delar av rättsväsendet och andra sektioner av samhället skall anges. I förekommande fall skall kommittén lämna förslag till hur överföring av resurser mellan berörda verksamhetsområden bör genomföras. Det är ett ganska omfattande uppdrag som anförtros kommittén. Det är angeläget att uppdraget kan slutföras snabbt. Det kan därför bli nödvändigt att organisera kommitténs arbete så att åtskilligt av det grundläggande arbetet utförs av lämpligt sammansatta undergrupper, innan förslagen föreläggs kommittén i dess helhet. Det skulle genom en sådan arbetsfördelning vara möjligt att begränsa den tid som kommitténs ledamöter behöver lägga ned på uppdraget.

Kommittén bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst eller avser att lösa de frågor som kommitténs uppdrag omfattar. Kommittén bör vidare beakta Sveriges åtaganden enligt de internationella konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget bör också erinras om regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Kommittén bör i lämplig utsträckning samråda med berörda myndigheter samt med domstolsutredningen och körkortsutredningen. Kommittén skall vidare samråda med riksrevisionverket i de frågor som gäller personal- och ekonomiadministration.

Kommittén bör informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem tillfälle att vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

• att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna,
• att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)