SOU 1987:72

Juristkommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme

SOU 1987172

2. Inledning 2.1 Ämnet för denna del av var rapport

Inledning Översiktlig beskrivning av vår granskning

2.2 Några allmänna synpunkter på vart material 2.3 Hur arbetet har bedrivits

2.4 Dispositionen

3. Översiktlig redogörelse för brottsutredningen

3.1 De första 12 timmarna

3.2 Brottsutredningen ] mars 1986 den 4 februari 1987 Organisationen m.m. Huvuddragen i spanings- och utredningsarbetet Motsättningar mellan åklagare och polis Sammanbrottet i samarbetet mellan åklagare och polis

Innehåll 5

15 17 17 20

23 23

23 25

30 30

33 33 34 34 35 38 39 40

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

5.1

Åklagarna och polisens spaningsledning Utgångspunkter

Bestämmelserna om förundersökning Innehållet i detta kapitel

Fakta om brottsutredningen Organisationen m.m.

Polisens spaningsledning F örundersökningsledningen Hur åklagarna organiserade sitt arbete

Närmare om de medverkande enheterna inom polisen Internationella kontakter

Några linjer i spanings- och utredningsarbete!

33 —äringen Det s.k. huvudspåret Ovrigt

Åklagarnas och polisens egen syn på samarbetet Iakttagelser och analys

Inledning

Polisens arbete och ledningsorganisationen Åklagarinträdet och den delade förundersökningsledningen Åklagarnas och polisens samarbetsproblem, särskilt under hösten och vintern 1986/87

Sammanfattning

Några viktiga inslag i polisens spanings— och utredningsarbete

Utgångspunkter för granskningen

Olika polisorgans medverkan i utredningen Polismyndigheten i Stockholm

Rikspolisstyrelsen Arbetsfördelningen mellan olika enheter inom polisen

43 43

45 46

48 48 48 49 50 50 52 52 52 61 72 74 79 79 85 93 108

127

131 131

132 132 133 134

5.2 Närmare om spanings- och utredningsarbetet

Bakgrund Organiserandet av tipsmottagning och registrering m.m. Utredningen av motiv/rdgor m.m.

Dörrknackning och andra särskilda aktioner Tekniska rotelns verksamhet Kontakter med rättsläkare och annan expertis Några särskilda inslag i spanings— och utredningsarbetet

5.3 Iakttagelser och analys

Organiserandet av tipsmottagning och registrering m.m. Information Vissa spanings- och utredningsåtgärder Utnyttjandet av expertkunskaper Beredskapen på våldsroteln m.m. Spaningsche/sfunktionen m.m.

Övrigt

Handläggningen av tips rörande polismän

5.4 Sammanfattning

6 Användningen av vissa tvångsmedel 6.1 Inledning 6.2 Reglerna om telefonavlyssning m.m.

Nuvarande bestämmelser Tidigare förslag till förändringar

6.3 Vissa andra tvångsmedel

6.4 Något om tillämpningen av tvångsmedel i denna brottsutredning

6.5 Iakttagelser och analys Allmänna utgångspunkter Bagstiftnings/rågor Ovrigt

6.6 Sammanfattning

135 136 139

141 142 144 144 145 146 148 149 151 153 155 157 158

163 163 164

164 167

171 173 173 176 178

7 Kontroll och tillsyn .- _- ,, 181 7.1 Inledning 181 7.2 Regeringen och brottsutredningen 183 Utgångspunkter . 183 Vissa tidsuppgi/ter m.m. 184 Närmare om observatören 185 Åtgärder i anslutning till utredningen om 33—åringen 187 "F örsoningsmötet " 189 Omorganisationen 190 7.3 Polisorganens ansvar för spaning ochbrottsutredning 195 7.4 Närmare om organisationen av polisarbetet i mordutredningen 197 7.5 Polisorganens tillsynsansvar _ . 198 7.6 Tillsynen inom åklagarvåsendet 199 7.7 Iakttagelser och analys N 201 Utgångspunkter 201 Regeringen och regeringskansliet 202 Tillsynsorganen , . , ' 210 Organisations frågor 215 7.8 Sammanfattning 2 1 7 8 Myndighetenas information till massmedierna 221 8.1 Inledning ' ' 221 8.2 Presskonferenserna och massmediernas bevakning ' 222 8.3 Hur polisen och åklagarna organiserade sin information 224 8.4 Synpunkter från massmedierna 226 8.5 Iakttagelser och analys 226

8.6 Sammanfattning 230

9 Resurser

9.1 Bakgrund

Allmänt Personal Ö vertid Övriga kostnader Prioriterings/rågor

9.2 Iakttagelser och analys

9.3 Sammanfattning

Bilaga 1 Protokoll vid regeringssammantråde 1986—05—22

Bilaga 2 Sammanställning över personer som har lämnat

Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5 Bilaga 6 Bilaga 7

Bilaga 8

uppgifter

Kalendarium över brottsutredningen

Regler om ledningen av förundersökning m.m. Något om straf f processuella tvångsmedel Polisorganisationen

Åklagarorganisationen

Ledningsgruppens organisation

231 231 231 231 234 237 237 239

247 251 283 309 313 323

Li.!

m 226 296

l-e (%% m mr: 1257 loan-all. och M” a.. . . . W Ull till” landning . mm 1.081 mg??— ltmim'sa oo.» www _. _ mu. m MS innantill ha. ». Utgångspunkter _, . ..,» .. ..... . .. _. i” , %& låt!! i!!! . lriru nämt/ref m.m, . - - Massivt) "4 ...a. Murman? om skumma?» - .WWMM nu

:i mer vi använder. .eu. andrum au AMW .. m

& . minsann)" Inn! MI! % nu.”

&? Manhattan: » , & ut. * m aus, * genom en. ,. 331

"hmmm—emm w

Mmmm-VMJW m

- . w W! II;. ” ., '.'! ,!' mit-dumpat": , , | . I _ öt kan...”?!” mk referring: "WWW-emm ww . Sm.;-amn . . - . .! QIMIRWMW * ' » ' . ., . em till??? . . . , . , . :*ö . ' I'll?

.. . .. ww tt mill...

WWW M & WW &nu-ull mm 32”

Westelius: nä mms-lie:— hamta). ' '

*wmr tin mem. . . ., ”Mia.-html” 1 MM '|.:,|'l |]. . . ” . N I”. I .c 21 | ;.

1. Sammanfattning

I den första delen av var rapport (SOU 1987214) redovisade vi vår under- sökning av hur de centrala samhällsorganen fungerade omedelbart efter mor- det på statsminister Olof Palme och under tiden därefter. Den delen av rap— porten innehåller också en redovisning av vårt arbete med frågor rörande säkerhetsskydd och bekämpning av terrorism. Dessutom ingår en redogörelse för polisens arbete under de första l2 timmarna efter mordet.

I denna andra del av rapporten redogör vi för vår granskning av brottsut— redningen under tiden den 1 mars 1986 — 4 februari 1987.

I ett inledande kapitel (kap. 2) anger vi hur vi har uppfattat vårt upp— drag och genomfört vårt granskningsarbete. Vi beskriver där också över— siktligt vilka aspekter på brottsutredningen som vi har inriktat oss på.

En huvuduppgift har varit att samla fakta kring brottsutredningen och ställa samman dem så att de ger en så fullständig och allsidig belysning av händelseförloppet som möjligt. För att fullgöra den uppgiften har vi dels gjort en översiktlig beskrivning som är avsedd att ge en överblick över helheten (kap. 3), dels i vart och ett av de följande kapitlen läm- nat en mer ingående redogörelse från utvalda synpunkter. Dessutom finns liksom i första delen av rapporten en rent kronologisk redogörelse i punktform (bilaga 3).

Till vår redogörelse för fakta har vi fogat egna synpunkter och slutsat— ser. Syftet har varit att i enlighet med våra direktiv bidra till att ska— pa underlag för statsmakternas bedömningar och åtgärder. Närmast torde det vara en uppgift för den av regeringen tillkallade parlamentariska kommis— sionen att ta ställning till vår redogörelse och föra granskningen vidare (Dir Ju 1987215).

I det följande har vi som en sammanfattning samlat de viktigaste av vara iakttagelser och synpunkter under de rubriker som vi har satt på vart och ett av kapitlen.

l.l Åklagarna och polisens spaningsledning (kap. 4)

I detta kapitel redogör vi för hur brottsutredningen organiserades och hur ledningen av förundersökningen och polisens spaningsarbete kom att utfor— mas och genomföras. En central fråga är orsakerna till de samarbetssvårig- heter som uppkom mellan åklagare och polis och som i början av februari 1987 ledde till att regeringen grep in och beslutade om en omorganisation av utredningsarbetet. Men vi belyser också vissa andra frågor kring orga- nisationen och ledningen främst av polisens arbete.

* Grundläggande regler om förundersökning i brottmål finns i 23 kap. rätte- gångsbalken (RB). En förundersökning leds enligt 23 kap. 3 & RB av polis-

myndigheten eller av åklagaren. Om en förundersökning har inletts av po— lismyndigheten och om saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren när någon skäligen kan miss— tänkas för brottet. Åklagaren skall också i andra fall överta förundersök— ningsledningen när det finnes påkallat av särskilda skäl.

I detta fall leddes förundersökningen i viss del av chefsåklagaren K. G. Svensson från den 6 mars 1986 och i övrigt av polismyndigheten i Stockholm intill dess överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardis- trikt Claes Zeime i början av maj tog över förundersökningsledningen i dess helhet (utom i den del som Svensson ledde och avslutade i mitten av maj).

I förundersökningsledarens uppgifter ingår att bestämma om förundersök- ningens inriktning och uppläggning. Förundersökningsledaren har inte bara det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt åtgärderna genomförs och för hur olika åtgärder skall prioriteras sinsemellan. En- ligt lagen ankommer det vidare på åklagaren som förundersökningsledare att besluta i vissa frågor om s.k. straffprocessuella tvångsmedel.

När en åklagare leder en förundersökning har han rätt att få biträde av polismyndigheten. I praktiken sker i allmänhet ett nära och naturligt sam- arbete mellan åklagare och polis i syfte att på bästa sätt utnyttja de re— surser och det kunnande som finns på ömse håll. Någon formell gräns mellan myndigheternas befogenheter och ansvarsområden brukar då inte behöva dras. Principiellt föreskriver dock inte lagen något "dubbelkommando" i vissa frågor eller någon rätt för polismyndigheten att motsätta sig åklagarens förundersökningsledningsbeslut på den grunden att polisen gör andra bedöm- ningar än åklagaren i frågor som hör till förundersökningsledningen.

* En första iakttagelse beträffande denna brottsutredning är att åklagarna inte hade den ställning och det inflytande över brottsutredningen som gäl- lande regler om förundersökningsledning i 23 kap. RB förutsätter. Till den slutsatsen kom JK efter granskning av förhållandena under den tid då Svensson var förundersökningsledare och enligt vår mening måste förhållan- dena beskrivas på i princip samma sätt under det senare skede då Zeime ha— de övertagit förundersökningsledningen.

Vår åsikt är att man på åklagarsidan borde ha satt till mer resurser och gjort en aktivare insats under brottsutredningens första tid. Vi delar inte den uppfattning som har förts fram av bl.a. Svensson att man åtmin- stone i princip kunde se utredningen som en vanlig mordutredning och i enlighet därmed lägga upp samarbetet mellan åklagare och polis på vanligt sätt. Med en aktivare insats borde enligt vår mening åklagarnas förutsätt- ningar att hävda sin ställning ha varit bättre. I alla händelser skulle åklagarna bättre ha kunnat följa utredningen och haft en bättre beredskap för att aktivt ingripa i ledningen när de fann att det behövdes.

Med detta avser vi i och för sig inte att rikta kritik mot det arbete som lades ned av de enskilda åklagare som befattade sig med brottsutredningen och inte heller att underkänna vad som från deras sida har sagts om svå— righeterna rent faktiskt, under de förhållanden som rådde, att hävda sig mot polisen och den ledningsorganisation som den hade. Våra synpunkter är mer principiella och tar sikte på åklagarväsendets insats som helhet. Där— till knyter vi dock även synpunkten att det måste anses ligga i en åklaga- res ansvar som förundersökningsledare att hävda sin ställning med till- gängliga medel, ytterst genom att vända sig till högre myndighet, när åklagaren finner att spanings— och utredningsarbetet inom ramen för en förundersökning bedrivs på ett sätt som åklagaren inte kan godkänna. Tillsynsmyndigheternas roll berör vi i kap. 7. Här vill vi bara anmärka att det enligt vår mening inte var riktigt att, som Svensson gjorde i mars 1986, ta över förundersökningsledningen bara i viss del med motiveringen att han som åklagare inte ville ta ansvaret för den övriga del av förundersökningen som han ansåg att han inte skulle kunna påverka.

I den nu beskrivna meningen ligger enligt vår uppfattning en del av ansva— ret för svårigheterna i samarbetet med polisen på åklagarsidan. Vi kan emellertid inte finna annat än att ansvaret i än högre grad ligger hos po— lisledningen och länspolismästaren Holmér personligen.

Det måste nämligen till en början anses ha varit ett gemensamt ansvar för åklagare och polis att se till att man fick till stånd ett fungerande sam— arbete. Vi menar att polisledningen visade ringa intresse för detta och att den dessutom inte på ett riktigt sätt skötte sin skyldighet att hålla åklagarna informerade om det fortgående spaningsarbetet.

Vad som har framkommit under vår granskning visar enligt vår uppfattning också att polisledningen redan under den tid på våren 1986 då Svensson var förundersökningsledare i flera avseenden åsidosatte vad som måste krävas i samarbetet mellan åklagare och polis inom en förundersöknings ram. Detsam— ma måste enligt vår mening sägas om det senare skedet av brottsutredning— en.

De samarbetssvårigheter som blev tydliga i början av oktober 1986 och som sedan efterhand växte berodde enligt vår mening väsentligen på att polis— ledningen inte underordnade sig åklagarens förundersökningsledning på det sätt som gällande regler föreskriver. Utredningen av det s.k. huvudspåret fick ett drag av maktkamp i stället för att bedrivas i samarbete mellan åklagare och polis. Åklagarna fick svårigheter att få till stånd förnyad eller kompletterande utredning på punkter som de bedömde som viktiga men där polisledningen ansåg att ytterligare utredning inte behövde eller borde göras. Det brast i viss utsträckning i information från polisens spaningsledning till åklagarna. Också i "förhandlingarna" mellan åklagarna och polisen i slutskedet före regeringens ingripande överskred polisen enligt vår mening gränsen för sitt ansvar och sina befogenheter i en av åklagarna ledd förundersökning. Detta skedde genom krav för ett fortsatt samarbete som inte hade stöd i gällande regler.

Polisledningens handlande kan enligt vår uppfattning inte försvaras med de anmärkningar som man ansåg sig kunna rikta mot åklagarnas sätt att arbeta eller med att polisledningen hade mer djupgående kunskaper och bättre över— blick över utredningen, om det nu över huvud förhöll sig så.

Vi är medvetna om att denna kritik mot åklagare och polis kan uppfattas som hård. Vi anser oss emellertid inte kunna underlåta att uttala den, trots att vi har uppfattat vårt uppdrag som inriktat mer på att dra slut- satser för framtiden om behovet av rättsliga förändringar eller systemför— ändringar i övrigt och mindre på att söka och finna fel i det som faktiskt hände. Man kan ändå inte bortse från att saken här gäller en djupgående konflikt mellan två myndigheter i ett för hela samhället mycket viktigt ärende och att det har ett betydande allmänt intresse att bedöma vad som var orsakerna till denna konflikt. Väl så angeläget är emellertid att dessutom framhålla, som vi också har gjort i olika sammanhang i redovis— ningen av vårt granskningsarbete, vilket synnerligen omfattande, självupp— offrande och gott arbete som på många olika händer har lagts ned i brotts— utredningen. De kritiska synpunkterna är nödvändiga men de får inte tillå— tas undanskymma detta helt grundläggande faktum.

* Även om man ser enbart till hur ansvar och uppgifter fördelades internt på polisens sida kan det sättas i fråga om det fanns tillräckliga skäl att där behålla den särskilda ledningsorganisation som ursprungligen valdes. Vi kan förstå att det fanns skäl som talade emot en nedflyttning av spa- ningsledningen på lägre nivå inom polisorganisationen. Det fanns också samordnings- och ledningsuppgifter som måste ligga på högre nivå inom or- ganisationen. Likväl kan det enligt vår mening knappast bestridas att det sätt på vilket arbetet leddes av den särskilda ledningsgruppen och av Holmér personligen förde med sig väsentliga olägenheter.

En sådan är att man förlorade de möjligheter till fortlöpande tillsyn och kontroll som man i vanliga fall har genom att polismyndighetens ledning inte är direkt engagerad i spaningsledningen. Den nackdelen är inte minst allvarlig i fall där det uppstår meningsmotsättningar mellan åklagaren som förundersökningsledare och spaningsledningen.

Härtill kommer emellertid att det i det praktiska arbetet i detta fall i viss utsträckning uppkom oklarhet om fördelningen av ansvar och uppgifter och brist på kontakt mellan skilda verksamhetsnivåer inom polisorganisa- tionen. Den underlydande organisationen fungerade inte i alla delar på det sätt som Holmer ansåg sig kunna förutsätta och han fick inte vetskap om detta (se närmare om detta i kap. 5).

* Från rättslig synpunkt är det enligt vår mening tvivelaktigt om det bör anses tillåtligt att dela förundersökningsledningen på det sätt som skedde i detta fall när Svensson trädde in som förundersökningsledare enbart till viss del (i fråga om den s.k. 33—åringen) och lämnade resten av förunder— sökningsledaransvaret åt polisen. Även om så skulle vara fallet är i alla händelser ett sådant förfaringssätt förenat med uppenbara rättssäkerhets—

risker. Dessutom uppkommer fara för oklarhet och missförstånd eller till och med konflikter i samarbetet mellan åklagaren och polisen när förunder- sökningsledningen ligger hos dem båda.

* Den viktigaste frågan för denna del av vårt granskningsuppdrag är om vad som inträffade i detta fall kan anses visa på ett behov av förändringar i gällande rättsregler om förundersökning i brottmål. Enligt vår mening är detta inte fallet.

Denna brottsutredning har till omfattning och betydelse skilt sig från snart sagt allt som tidigare har förekommit och det är redan av detta skäl på sin plats att vara försiktig med allmänna slutsatser. De svårigheter och konflikter som uppkom hade enligt vår uppfattning mera sin rot i att man inte tog tillvara de möjligheter till ett gott och effektivt samarbete som gällande regler ger än i brister eller otydligheter i regelsystemet som sådant.

Något skäl att förändra principerna för förundersökningsledningen, t.ex. genom att ge polisen en annan ställning såvitt gäller vad som hör till spaningsarbetet till skillnad från utredningsarbetet i övrigt, kan vi för vår del inte se att erfarenheterna från detta fall utgör. Vad som skulle kunna komma i fråga är närmast att man på en lägre nivå än genom lagstift— ning närmare överväger hur samarbetet mellan åklagare och polis skall läg— gas upp vid förundersökningar av särskilt stor omfattning eller på annat sätt av särskilt stor betydelse. Såvitt vi kan förstå är det viktigt, och möjligt utan att på något sätt rubba grundvalarna för nuvarande regelsy— stem och praktiska tillämpning, att finna former för ett nära samarbete mellan åklagare och polis bl.a. i frågor som gäller samordningen av resur- ser, kontakter med expertorgan och andra myndigheter m.m. och i frågor som kräver samråd, t.ex. rörande verkställigheten av åklagarens förundersök- ningsledningsbeslut, prioriteringen av utredningsåtgärder, intern och ex— tern information m.m.

l.2 Några viktiga inslag i polisens spanings— och utredningsarbete (kap. 5)

I detta kapitel tar vi upp ett antal frågor kring det praktiska polis- arbetet i utredningen av mordet på Olof Palme. Det rör sig bl.a. om orga— nisations— och systemfrågor. Våra synpunkter gäller i vidsträckt mening utredningsarbetets effektivitet. Syftet är att bidra till den genomgång av erfarenheter och den översyn av bl.a. beredskaps— och organisationsfrågor som brottsutredningen bör föranleda. Det ligger i sakens natur att de frågor som vi tar upp är ett urval, där det finns anledning att konstatera att allt inte fungerade som det skulle och där alltså kritik ter sig moti- verad. Vi är emellertid angelägna om att kritiken inte skall ge intrycket att polisens arbete allmänt sett inte höll måttet. Någon sådan samlad be- dömning har vi inte gjort och det är för övrigt alldeles klart att mycket omfattande och gott arbete lades ned av polisen på alla olika nivåer.

* Vi pekar på ett antal brister i fråga om hur spanings— och utrednings- arbetet organiserades och hur vissa grundläggande utredningsåtgärder ge— nomfördes. Enligt vår mening skulle en del av bristerna sannolikt ha kunnat undvikas om det hade funnits en spaningsledning som arbetade när— mare de olika enheterna. Vi menar också att den tillsyn över ärendet som normalt utövas av kriminalavdelningens ledning och ytterst av polismyn- dighetens chef kan ha blivit lidande av att Holmér och kriminalavdelning- ens chef Hans Wranghult själva var direkt engagerade i spaningsarbetet.

En annan orsak var enligt vår åsikt att det saknades en i praktiken funge— rande beredskapsplanläggning för arbetet inom kriminalavdelningens vålds— rotel inför en större spaningsinsats vid ett mord eller ett annat grovt våldsbrott. Vi har för vår del funnit att detta var en brist som inverkade inte bara på rotelns arbete utan med hänsyn till rotelns centrala ställ- ning även på utredningsarbetet i övrigt. De mest kännbara effekterna upp— kom under inledningsskedet men vissa av dem påverkar alltjämt brottsutred— ningen, framför allt bristerna i registreringen av förundersökningsmate— rialet.

* Några av de viktigaste konkreta bristerna i våldsrotelns arbete är dessa:

Tipsmottagningen var i vart fall i inledningsskedet otillräckligt dimensionerad.

- Registreringen av förundersökningsmaterialet blev en flaskhals. Den stora tillströmningen av tips kunde inte klaras av med befintliga re- surser och någon beredskap för en utökning fanns inte. Registreringen måste ske på olika enheter och några åtgärder för att åstadkomma enhet— lighet och förenklingar företogs inte.

— Kartläggningen av omständigheterna kring brottet och brottsplatsen skedde inte i alla delar med den snabbhet, grundlighet och noggrannhet som krävdes.

- Vissa s.k. dörrknackningar genomfördes inte på ett fullödigt sätt.

- Utredningen angående den avlidnes person och kontakter kom inte igång omedelbart.

* Samarbetet med expertis, främst med rättsläkarna och SKL, har enligt vår mening inte fungerat som det borde. Polisen har därmed inte heller till fullo utnyttjat de kunskapskällor som finns inom andra myndigheter.

* Vår granskning har visat på vissa brister i beredskapen inom kriminalav- delningen vid polismyndigheten i Stockholm. I samband med en översyn bör även behovet av fasta rutiner för vissa spanings- och utredningsinsatser vid bl.a. grövre våldsbrott och av utbildning och samträning inför större gemensamma insatser övervägas.

1.3. Användningen av vissa tvångsmedel (kap. 6)

Vår granskning av användningen av straffprocessuella tvångsmedel i samband med brottsutredningen har gett oss anledning att ta upp framför allt frågor som hör samman med lagstiftningen om telefonavlyssning. Vi tar också upp åklagarnas och polisens skilda sätt att se på tvångsmedelanvändningen vid det s.k. tillslag som planerades hösten 1986 och genomfördes i januari 1987.

* Enligt vår mening finns det anledning att allmänt sett hysa betänklig— heter inför en så omfattande och långvarig användning av telefonavlyssning som har förekommit i denna utredning. Vi har däremot inte närmare granskat och har därför inte underlag för att rikta kritik mot de enskilda beslut om telefonavlyssning som har fattats i detta fall.

* Vissa frågor som rör reglerna om telefonavlyssning har på olika sätt be— röring med utredningen i detta fall. Vi anser att de i lämpligt sammanhang bör övervägas ytterligare. Vi menar att användningen av s.k. överskotts— information bör lagregleras. Vidare bör frågan huruvida telefonavlyssning enligt RB skall kunna förekomma vid bl.a. försök och förberedelse till brott, bestämmelserna om tiden för tillstånd och möjligheterna att ha ett differentierat system i fråga om de telefonapparater som får avlyssnas övervägas vidare.

* Vi tar också upp frågan om sambandet mellan brottsutredningen och ter— roristbekämpningen och konstaterar att det var en brist att åklagarna inte hade överblick över den del av säkerhetsavdelningens verksamhet som ingick i brottsutredningen.

1.4. Kontroll och tillsyn (kap. 7)

När det gällde utredningen av mordet på Olof Palme visade det sig till sist vara nödvändigt att regeringen fattade beslut om att ledningen av ut— redningsarbetet skulle organiseras om. Man kan fråga sig om ett ingripande av detta slag kunde och borde ha skett tidigare, genom regeringens eller andra myndigheters försorg. Av intresse är också vilken betydelse som de faktiska åtgärder som vidtogs i regeringskansliet fick för brottsutred— ningen och för andra organs fullgörande av sina kontroll- och tillsynsupp— gifter. Ytterligare en annan fråga är om det genom en aktivare kontroll och tillsyn hade funnits förutsättningar att undvika eller undanröja de samarbetsproblem som uppkom.

Regeringen

Regeringen följde utredningsarbetet nära och justitieministern och olika företrädare för regeringskansliet agerade vid flera tillfällen i syfte att söka bilägga tvister mellan åklagarna och polisen och att få till stånd

en fungerande organisation av utredningen. Det var till sist genom ett be— slut av regeringen som en omorganisation kom till stånd men också vissa tidigare åtgärder av regeringen hade betydelse för myndigheternas hand— läggning.

Regeringens och regeringskansliets åtgärder var i mångt och mycket en följd av politiska ställningstaganden och vilade på allmänna lämplighets- överväganden. Till de frågor som övervägdes hörde i vilken utsträckning regeringen behövde skaffa sig information om utredningen och hur man lämpligast skulle skaffa sig den informationen. Det kan inte vara vår sak att lägga synpunkter på de ställningstaganden som gjordes i frågor av detta slag. Vad vi däremot funnit anledning att söka klarlägga är vilken faktisk inverkan som de olika åtgärderna hade på brottsutredningen. Vi har också funnit oss oförhindrade att i samband därmed uttala vår mening om hur regeringens och regeringskansliets åtgärder på några punkter bör bedö— mas rättsligt.

* Regeringen följde arbetet i brottsutredningen genom att placera en ob— servatör i polisens ledningsgrupp och genom regelbundna föredragningar av Holmer inför justitieministern. Enligt vad som har uppgetts för oss var skälet till att regeringen ville följa utredningsarbetet så nära bl.a. att det skulle skapa underlag för bedömningen av säkerhetsfrågor och att rege— ringen ville kunna vidta åtgärder för den händelse det skulle visa sig att myndigheterna saknade förutsättningar att fylla sina uppgifter. Wickbom fann det naturligt att informationen i säkerhetsfrågor lämnades direkt av polismyndigheten i Stockholm, som till sitt förfogande hade bl.a. rikspo— lisstyrelsens säkerhetsavdelnings och rikskriminalsektionens resurser.

* Vi kan inte finna att placeringen av en observatör i ledningsgruppen eller observatörens verksamhet innefattade någon otillbörlig påverkan av polismyndighetens arbete.

Inte heller har vi kunnat finna att de initiativ som togs från regeringens och regeringskansliets sida på våren och i december 1986 i syfte att undan— röja samarbetssvårigheterna innebar någon inblandning i myndigheternas be— slutsfattande eller på annat sätt någon otillbörlig påverkan. Vid sidan av dessa initiativ inskränkte sig kontakterna mellan regeringen och före— trädare för regeringskansliet och de för brottsutredningen ansvariga myn- digheterna till inhämtande av information.

* Åklagarna har förklarat att de uppfattade regeringen och regeringskans— liet som partiska till förmån för polisen. Enligt åklagarna medförde detta svårigheter för dem att hävda sig mot polisledningen. Åklagarna drev inte sin ståndpunkt i tvistefrågor på det sätt som de annars skulle ha gjort.

Vi har inte funnit att regeringen eller någon företrädare för regeringen faktiskt handlade partiskt i något hänseende. Vad saken främst gäller är i stället vilken betydelse i detta sammanhang som formerna för regeringens informationsinhämtande och justitieministerns och justitiedepartementets kontakter med polisledningen skall tillmätas. Rent faktiskt grundade åkla— garna sin uppfattning om regeringens stöd åt polisen på att justitieminis— tern och justitiedepartementet till helt övervägande delen hämtade sin information från polisen och på att vissa initiativ från ministerns och departementets sida togs efter information eller hänvändelser från poli— sen.

Vi diskuterar vilken betydelse åklagarnas uppfattning om regeringens in— ställning hade och vilka åtgärder som under skilda förutsättningar borde ha vidtagits. Vi menar att det i alla händelser är viktigt att söka före- komma missförstånd om man som i detta fall väljer att till övervägande delen inhämta information om brottsutredningen från polisen i stället för från förundersökningsledaren.

* Vad som har kommit fram under vår granskning ger enligt vår mening inte stöd för att justitieministern eller justitiedepartementet borde ha ingri- pit tidigare än som skedde i början av december 1986.

Ti [ l s ynsorganen

Att regeringen så nära följde brottsutredningen kom att få betydelse för hur tillsynen utövades över de närmast ansvariga myndigheterna. Med den utgångspunkten har vi undersökt vilka åtgärder som vidtogs av rikspolis— styrelsen och länsstyrelsen i Stockholm samt riksåklagaren och överåkla— garen vid åklagarmyndigheten i Stockholm.

* Rikspolisstyrelsen hade inte något direkt inflytande över det av den lokala polismyndigheten ledda polisarbetet.

Det fanns inte något skäl för rikspolischefen Romander att särskilt in— formera regeringen om vad som hände i utredningen. För den händelse ut— vecklingen hade krävt ett regeringsbeslut om att rikspolisstyrelsen skulle överta polisledningsansvaret hade Romander skäl att utgå från att rege- ringen själv hade underlaget för ett sådant beslut. Något utrymme för åt— gärder från rikspolisstyrelsens sida utöver att följa utredningen på det sätt som skedde fanns enligt vår mening inte.

* Även om det hade funnits formella möjligheter för länsstyrelsen i Stockholms län att i egenskap av länets högsta polisorgan utöva en mer aktiv kontroll och tillsyn över polisverksamheten i detta fall, får man enligt vår uppfattning ha förståelse för att länsstyrelsen inte tog några initiativ i den riktningen. Länsstyrelsen visste att regeringen följde brottsutredningen och räknade med att regeringen skulle ta kontakt om det bedömdes behövligt.

* När det gäller tillsynsansvaret inom dklagarväsendet, dvs. den till- syn och kontroll av åklagarverksamheten i brottsutredningen som låg på överordnade åklagare, anknyter vi till våra uttalanden i kap. 4 i frågan huruvida åklagarnas insatser var tillräckliga eller ej. Vi konstaterar nu att ansvaret för att åklagarinsatserna blev otillräckliga enligt vår mening också faller på tillsynsmyndigheterna, dvs. riksåklagaren och under det inledande skedet också överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholm.

* Det borde ha varit naturligt för riksåklagaren att vidta åtgärder för att hålla sig regelbundet informerad om brottsutredningen. Under det inledande skedet, dvs. före den 22 mars 1986, fick riksåklagaren inte någon sådan regelbunden information.

Organisations f ragor

* Frågan om var inom polisväsendet som ledningen av polisens arbete i brottsutredningen skulle läggas var en av de första frågor som man hade att ta ställning till inom de ansvariga myndigheterna.

Några skäl att omedelbart överväga ett överförande av ledningen till riks- polisstyrelsen fanns enligt vår mening inte. Förutsättningarna för polis— myndigheten i Stockholm att samordna och leda verksamheten måste ha varit goda.

Vi kan inte heller se några skäl att under den fortsatta brottsutredning— en, innan misshälligheterna mellan polis och åklagare ledde till en ändring i organisationen, flytta över ledningsansvaret till rikspolissty— relsen.

* Ärendet aktualiserar också den allmänna frågan om de rättsliga förutsätt- ningarna för att rikspolisstyrelsen skall kunna utöva polisledning.

1.5 Myndigheternas information till massmedierna (kap. 8) Våra iakttagelser kan sammanfattas i följande punkter.

* Myndigheterna har ett ansvar för att allmänheten genom massmedierna får korrekt information om en brottsutredning av detta slag. Samtidigt måste myndigheterna beakta att spaningsarbetet inte får störas genom att uppgif- ter lämnas ut och undvika att oskyldiga personer tillfogas skada.

* Det kan enligt vår mening inte riktas några principiella invändningar mot det sätt, på vilket polisen organiserade sin information.

* Åklagarmyndigheten och polismyndigheten hade ett gemensamt intresse av att kontakterna med massmedierna samordnades och av att inte olika besked lämnades till massmedierna. I detta fall kom motsättningarna mellan åkla— garna och polisen att skapa problem också på informationssidan. Informa- tionen kom nästan helt att skötas av polisen. Något samråd mellan myndig- heterna förekom inte. Detta kan inte ha gagnat intresset av entydiga och klara besked till allmänheten.

* Vi diskuterar också vissa frågor kring förundersökningssekretess och meddelarfrihet.

1.6. Resurser (kap. 9)

I detta kapitel har vi sammanställt uppgifter om den samlade omfattningen av de resurser som användes i brottsutredningen och undersökt vilka effek- terna blev för annan polisverksamhet under den tid då brottsutredningen pågick.

Vår granskning har gett anledning till följande synpunkter.

* När det gäller narkotikabekämpningen finner vi det svårförklarligt att det inom Stockholmpolisen under så lång tid inte vidtogs mera kraftfulla åtgärder för att inom ramen för myndighetens samlade resurser — ca 3 000 polismän - bibehålla den tidigare nivån.

* Vi har inte sett som vår uppgift att närmare granska de avvägningar som skett mellan olika uppgifter inom rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och rikskriminalsektion. Så långt vi har kunnat finna har återverkningarna på dessa enheters övriga funktioner legat inom ramen för vad som under förhållandena måste accepteras.

* Inom samtliga deltagande enheter beordrades personalen att arbeta på övertid i mycket stor omfattning. Särskilda avtal träffades om uttag av nödfallsövertid. Uttaget var mycket stort och pågick under mycket lång tid.

När en myndighets personalresurser under lång tid måste ansträngas så hårt som här, måste myndighetens ledning överväga alternativ till ett fortsatt övertidsuttag exempelvis att genomföra lämpliga ändringar i organisationen eller att begära förstärkningar. Enligt vår mening bör övertidsuttaget studeras ytterligare i lämpligt sammanhang.

2 Inledning 2.1 Ämnet för denna del av vår rapport

Inledning

Vårt uppdrag har enligt regeringens direktiv varit att bidra till att ska- pa underlag för åtgärder av statsmakterna i syfte att för framtiden före— bygga sådana våldsdåd som mordet på statsminister Olof Palme och att ut— forma samhällets beredskap inför sådana händelser, om de ändå inträffar. För det ändamålet har vi haft att granska hur berörda myndigheter och andra samhällsorgan har utfört sina uppgifter.1

I granskningsuppdraget har ingått att undersöka hur säkerhetsskyddet för statsråd och andra offentliga personer har fungerat i praktiken. Vidare har vi studerat hur den hittillsvarande organisationen för att förebygga terrorism och andra liknande angrepp har fungerat. Ett ytterligare ämnes— område har varit de centrala samhällsorganens beredskap och säkerhets— skydd, liksom sambands— och informationsfrågor i det sammanhanget. Slutli— gen har vi haft i uppgift att granska brottsutredningen.

I den första delen av vår rapport (SOU l987:l4) redovisade vi vår under— sökning av hur de centrala samhällsorganen fungerade omedelbart efter mor— det och under tiden därefter. Den delen av rapporten innehåller också en redovisning av vårt arbete med frågor rörande säkerhetsskydd och bekämp— ning av terrorism. Dessutom ingår en redogörelse för polisens arbete under de första 12 timmarna efter mordet. Därmed återstår för den andra delen av rapporten som vi nu lägger fram granskningen av brottsutredningen efter de första 12 timmarna.

Vi har i det inledande kapitlet i den första delen (s. 11 ff) utvecklat skälen till att vi har delat upp rapporten på detta sätt. Vi har där också redogjort för hur vi har tolkat vårt uppdrag, bl.a. såvitt gäller gransk- ningen av brottsutredningen, och hur vi avsåg att lägga upp det arbete som återstod.

I fråga om innebörden av vårt uppdrag betonade vi särskilt följande. Vi har inte ålagts några kontroll- eller tillsynsfunktioner och vi har inte haft att göra någon granskning med en sådan inriktning eller sådant syfte som JO:s och JK:s granskningar har. Vår uppgift har i stället varit att studera händelseförlopp och att samla och sammanställa fakta, för att göra det möjligt att dra lärdomar för framtiden och bedöma i vad män och på vilka punkter det kan behövas förändringar eller andra åtgärder.

Såvitt gäller den del av vårt uppdrag som tar sikte på brottsutredningen får regeringens beslut att tillsätta en granskningskommission av jurister uppfattas som föranlett av det stora mått av oklarhet som rådde om vad som

1. Ett utdrag ur protokollet vid regeringssammanträdet den 22 maj 1986 finns med som bilaga I.

faktiskt hade hänt och de allehanda uppgifter om fel och brister i myndig— heternas arbete som förekom i den allmänna debatten. Oklarheten var stor inte minst i fråga om vad som faktiskt hade skett under natten efter mor— det. I debatten cirkulerade en stor mängd mer eller mindre väl underbyggda uppgifter om detta och åtskillig kritik riktades mot polisens arbete. Vi— dare hade denna del av uppdraget helt säkert sin bakgrund i vad som in— träffade i åklagarnas och polisens verksamhet under de närmast följande månaderna, inte minst de tydliga och på olika sätt offentliggjorda Svårig- heterna att få samarbetet dem emellan att fungera.

När en kommission tillsätts för att i efterhand granska ett händelseförlopp av detta slag, möter det väl i allmänhet inte några särskilda svårigheter att avgränsa uppdraget och ge granskningen den åsyftade inriktningen. Situa- tionen blir däremot i viss mån en annan, och osäkerheten riskerar att bli större, om granskningsuppdraget sträcker sig över ett skeende som ännu inte hade inträffat och inte kunde förutses när uppdraget gavs.

Vi har emellertid sett som vår uppgift att samtidigt med att vi har arbe- tat med de delar av vårt uppdrag som redovisas i första delen av vår rap— port följa förloppet av den fortgående brottsutredningen, i syfte att på en lämplig punkt göra en avgränsning och därefter sammanställa fakta och sammanfatta de iakttagelser som vi finner vara av betydelse för framtiden. Om utredningen hade lett till framgång under den tid som har stått till vårt förfogande och brottet klarats upp hade naturligtvis vår granskning också fått sin givna slutpunkt. I den situation som nu råder har vi, av de skäl som vi har angett i första delen, valt att föra fram granskningen till den tidpunkt i början av februari 1987 då regeringen beslöt att orga- nisera om utredningsarbetet genom uppdrag är rikspolisstyrelsen och riks- åklagaren.

Vi har då hållit fast vid att det inte ligger i vårt uppdrag att utöva kontroll eller tillsyn över bedrivandet av brottsutredningen. Vi har inte haft att fortlöpande följa och bedöma utredningsarbetet i syfte att ingri- pa om vi skulle finna att det inte bedrevs på ett effektivt eller i övrigt lämpligt sätt och det har inte heller ankommit på oss att ta ställning till om enskilda förfaranden och åtgärder har varit rättsenliga eller sakligt tillräckligt väl motiverade. Vår uppgift har i princip inte varit att undersöka vad som gjorts rätt eller fel inom ramen av gällande regler. Det har i stället gällt att på grundval av insamlade och sammanställda fakta söka komma fram till en uppfattning om vilka krav, i första hand på polis och åklagare, som ett brott och en brottsutredning av detta slag ställer och i vad mån åtgärder behöver vidtas för att myndigheterna skall kunna möta de kraven i framtiden.

Som vi påpekade i den första delen av vår rapport är det dock uppenbart att det även med en sådan principiell inriktning av vår granskning måste göras värderingar av individuella insatser och fällas omdömen om händelser och företeelser. I själva verket visar erfarenheterna från den rapportde- len att någon klar gräns mellan granskningar med skilda syften inte går att dra. Därtill kommer att slutsatser som kan dras från den i sig själv

extraordinära händelse som mordet på Olof Palme utgör i viss utsträckning har sin tillämplighet även på verksamhet som bedrivs under mer normala förhållanden. Som kommer att framgå är med hänsyn till de ämnen som vi be— handlar i denna andra del av vår rapport svårigheterna att dra gränsen mot en granskning med annan inriktning ännu större här. Detta får emellertid inte undanskymma att vi har haft den principiella målsättning som vi här har beskrivit.

Vi är likväl medvetna om att våra iakttagelser i många avseenden kan leda till kritiska synpunkter och slutsatser. Det är sannolikt mer eller mindre oundvikligt vid en granskning av detta slag att uppmärksamheten i första hand kommer att fästas vid vad som har varit felaktigt och bristfälligt, medan sådant som har varit invändningsfritt eller bra och förtjänstfullt kommer i skymundan. Inte minst mot den bakgrunden är det utomordentligt angeläget för oss att framhålla vilket synnerligen omfattande, självupp— offrande och gott arbete som så många har uträttat under denna långa och svåra brottsutredning.

Det kan förtjäna anmärkas i detta sammanhang att flera andra utredningar och granskningar med anknytning till brottsutredningen har genomförts un— der den tid då vi har arbetat med vårt uppdrag.

Till JO har gjorts tillsammans omkring 25 anmälningar. I beslut under fe— bruari 1987 förordnade JO om förundersökning i anledning av anmälningar rörande främst verkställigheten av olika tvångsåtgärder vid polisingripan- den den 13 december 1986 och den 20 januari 1987. Förundersökningen har slutförts och JO har den 27 oktober 1987 fattat beslut i ärendet. Vissa andra ärenden är ännu föremål för utredning hos JO. Vidare har JK den 4 december 1986 fattat beslut i ett antal till honom anmälda ärenden med an— knytning till utredningen rörande en man som under ett antal dagar i mars 1986 var anhållen som misstänkt för medhjälp till mordet på Olof Palme (den s.k. 33—åringen). I sitt beslut har JK behandlat bl.a. frågor kring ansvaret för förundersökningens bedrivande, brister eller missgrepp i po- lisens utredningsarbete, rättskränkningar mot den misstänkte mannen, ett påstående av chefsåklagaren KG Svensson att hans integritet som åklagare blivit kränkt och skilda frågor kring den information om brottsutredningen som har lämnats till massmedierna. Regeringens åtgärder med anledning av mordet har granskats av riksdagens konstitutionsutskott (KU 1986/87:33 s. l4ff). Utskottets granskning har gällt regeringens handlande under mord— natten och den närmaste tiden därefter, dess kontakter med polis och åkla- gare under brottsutredningens gång och dess beslut i början av februari 1987 om omorganisation av utredningen.

Översiktlig beskrivning av var granskning

Vi har i förra delen av vår rapport angett att vi i denna andra del skulle komma att behandla ledningen av utredningsarbetet, polisorganens ansvar och uppgifter. arbetsmetoderna i brottsutredningen och resursfördel— ningen. I anslutning till behandlingen av ledningsorganisationen avsåg vi också att göra en analys av roll— och ansvarsfördelningen mellan åkla— gare och polis.

Det är också i huvudsak dessa ämnen som behandlas i den nu färdigställda andra rapportdelen. I fråga om den närmare uppläggningen vill vi i denna inledning tillägga följande.

Brottsutredningen pågår fortfarande. Mördaren är inte gripen och brottet är inte uppklarat. Av detta kan man givetvis dock inte dra slutsatsen vare sig att utredningsarbetet i detta fall har fullgjorts på ett oriktigt el— ler bristfälligt sätt eller att det mer allmänt skulle vara något väsent— ligt fel på det sätt på vilket åklagare och polis arbetar med brottsutred— ningar och förundersökningar i vårt land.

Likväl står det klart att åklagarnas och polisens arbete har misslyckats i en annan mening och att det misslyckandet har gett upphov till en rad djupgående och allvarliga frågor både om uppläggningen och genomförandet av utredningsarbetet i detta enskilda fall och över huvud om den ordning som tillämpas vid större utredningsinsatser enligt nu gällande regler i rättegångsbalken och andra därtill knutna författningar. Misslyckandet be— står i att åklagare och polis redan i ett tidigt skede och senare under lång tid inte arbetade tillsammans på ett samordnat och effektivt sätt och att växande samarbetsproblem slutligen ledde till ett mer eller mindre fullständigt sammanbrott i utredningsarbetet och ett därav framtvingat in— gripande av regeringen för att få en omorganisation och ett fungerande fortsatt utredningsarbete till stånd.

Det råder inget tvivel om att den stora allmänheten och varje utomstående betraktare ser det som en viktig uppgift i denna del av vårt gransknings— arbete att belysa orsakerna till detta misslyckande. Ändamålet måste då ytterst vara att förekomma en upprepning i den mån orsakerna är av den na— turen att det finns risk för en sådan. Vi har också gjort denna fråga till ett viktigt ämne för denna del av vår rapport. Som vi närmare kommer att utveckla i kap. 4 menar vi att svaret till väsentlig del måste sökas i det sätt på vilket brottsutredningen organiserades och hur ledningen av för— undersökningen och polisens spaningsarbete kom att utformas i praktiken.

Polisens spanings— och utredningsarbete leddes under hela den period av omkring elva månader (den 1 mars 1986 - den 4 februari 1987) som vår granskning omfattar av en särskild spaningsledning (även kallad lednings- gruppen) med länspolismästaren Hans Holmér i spetsen. Utredningsarbetet fullgjordes under denna spaningsledning av personal från polismyndigheten i Stockholm och från rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och rikskrimi— nalsektion. På åklagarsidan utsågs chefsåklagaren Karl Gerhard (K.G.) Svensson redan den 1 mars 1986 att svara för åklagaruppgifterna i anslut— ning till utredningen. Svensson övertog den 6 mars ledningen av förunder— sökningen från polismyndigheten (jfr 23 kap. 3 & rättegångsbalken), dock bara i viss del. Den 1 maj 1986 beslöt överåklagaren Claes Zeime att hela förundersökningen skulle övertas av åklagare och han trädde själv in som förundersökningsledare.

En för vårt granskningsarbete central fråga har som vi nyss var inne på varit svårigheterna i samarbetet mellan på ena sidan åklagarna och på den andra polisen under ledning av Holmer och ledningsgruppen i övrigt. Vi har bl.a. frågat oss om en orsak till dessa svårigheter och till att sam— arbetet till slut bröt samman är att söka redan i det sätt på vilket åkla— gare och polis organiserade och i stort lade upp sin verksamhet. Det har t.ex. gjorts gällande att polisens ledningsgrupp var för stark och i allt— för hög grad tog åt sig initiativet för att åklagarnas arbete som ledare av förundersökningen enligt rättegångsbalkens regler skulle ha några ut— sikter att fungera. Vi har ställt oss frågan om detta sätt att beskriva saken är berättigat. I förlängningen ligger naturligtvis också frågan i vad mån en på detta sätt organiserad och bedriven verksamhet står i över— ensstämmelse med gällande regler. Eller skall orsaken till vad som hände sökas i andra förhållanden, t.ex. i att arbetet utfördes på ett oriktigt eller bristfälligt sätt inom en organisatorisk ram mot vilken man i och för sig inte har skäl att resa några invändningar? Förhåller det sig rent- av så att den väsentliga förklaringen ligger i rent personliga motsätt- ningar eller i individuell oförmåga att samarbeta bland dem som deltog i brottsutredningen?

Med våra utgångspunkter för granskningen har det naturligtvis varit av störst intresse att söka fastställa om det har varit fråga om fel s.a.s. i systemet, dvs. i gällande rättsregler sådana de skall tillämpas på en brottsutredning av denna art och omfattning eller i tillämpningen av reg- lerna som sådan. Ligger förklaringen till att utredningsarbetet bröt sam- man mer i de personliga motsättningarna ger detta rimligen inte på samma sätt underlag för slutsatser och förslag till åtgärder med sikte på fram— tiden.

Vi vill här tillägga att vi har funnit anledning att inrikta vår granskning ledningen av polisens spanings— och utredningsarbete även från en annan synpunkt. Som ledningen har utövats av ledningsgruppen har den nämligen kom- mit att beröra inte bara mer övergripande frågor av i huvudsak administrativ karaktär - såsom fördelning av personal och resurser på olika förekommande uppgifter, samordning av insatserna, intern information och annat liknande utan också gripit djupt in i det direkta spanings— och utredningsarbetet.

Detta föranleder flera viktiga frågor av direkt betydelse för framtida brotts— utredningar i liknande fall. Till dessa hör om en ledningsorganisation av detta slag och med de uppgifter som ledningsgruppen fick över huvud har tillräckligt starka skäl för sig, eller kanske till och med var nödvändig, eller om den å andra sidan för med sig nackdelar, om den borde ha förän- drats under utredningsarbetets gång. Vi har frågat oss om man med den roll som ledningsgruppen faktiskt kom att spela verkligen på bästa sätt tillgo- dogjorde sig tillgänglig erfarenhet och kompetens när det gäller utredning av brott och egentlig spaningsledning. Vidare har det material som vi sam— lat gett oss skäl att sätta i fråga om, med den för detta fall särskilt utformade ledningsorganisationen, tillräcklig klarhet kom att skapas röran- de ansvaret för och fördelningen av olika uppgifter inom utredningens ram. I själva verket möter här ett slags parallell till de problem kring samord—

ning och ledning av polisens insatser som vi pekade på vid vår granskning av verksamheten under mordnatten. Ytterligare en aspekt på ledningsorgani— sationen är att man förlorar de vanliga möjligheterna till löpande tillsyn av en högre instans inom polismyndigheten — och vid behov ingripanden för att rätta till brister och missgrepp om myndighetens chef själv leder och deltar i utredningsarbetet.

Vi har valt att söka samla de olika aspekterna på ledningen av brottsut- redningen och utredningens genomförande i stort till en sammanhållen granskning och analys i ett särskilt kapitel.

De aspekter som vi hittills har berört i denna översiktliga beskrivning av hur vi har lagt upp vår granskning av brottsutredningen är alla av över— gripande natur och har mer eller mindre direkt anknytning till den centra— la frågan om orsakerna till att utredningsarbetet råkade i svårigheter och under lång tid kom att bedrivas utan ett fungerande samarbete mellan åkla— gare och polis, för att slutligen hamna i ett läge där en fullständig om- organisation blev nödvändig. Vid sidan därav finns emellertid några yt— terligare särskilda aspekter som vi har funnit värda att belysas. Även i fråga om dem är syftet att undersöka i vad mån slutsatser kan dras för framtiden.

Utredningen av mordet på Olof Palme ställde åklagare och polis inför åt- skilliga problem som inte förekommer i vanliga brottsutredningar. I många avseenden var å andra sidan polisens uppgifter i den här utredningen de- samma som om offret för våldsdådet hade varit vem som helst. En undersök— ning av brottsplatsen måste genomföras. Teknisk bevisning måste säkras in— för en kommande rättegång. Vittnen måste höras och deras uppgifter kon— trolleras. Man måste ha en ordnad mottagning och registrering av tips från allmänheten. Spaningsarbetet måste organiseras så att tillgängliga resur- ser utnyttjades rationellt. Sådana rutinmässiga kontroller och utrednings- åtgärder som förekommer vid de flesta s.k. spaningsmord måste sättas igång. I ett fristående kapitel tar vi upp ett antal frågor som hör sam— man med själva genomförandet av polisens spanings— och utredningsarbe— te.

Vid en granskning i efterhand av en förundersökning förtjänar de straff— processuella tvångsmedlen särskild uppmärksamhet. Under utredningen av mycket grova brott och brott som väcker starka känslor hos allmänheten ställs beslutsfattarnas integritet och förmåga att bevaka rättssäkerheten på särskilt hårda prov. Kraven på att spanings— och utredningsarbetet skall ge resultat är starka. Bevakningen från överordnade myndigheter och massmedierna kan vara intensiv.

Under brottsutredningen i detta fall användes sådana tvångsmedel som hämt- ning till förhör och anhållande liksom också husrannsakan och beslag. Bl.a. genom uppgifter i massmedierna är det numera också känt att det under ut— redningen förekom en omfattande telefonavlyssning.

För de syften som vår granskning har anser vi att det är framförallt sy- nen på hur vissa tvångsmedel får användas som är av intresse för framti— den. Vi har därför studerat frågor som rör användningen av telefonavlyss— ning och vissa frågor som hör ihop därmed. Det är enligt vår mening också av intresse att ta upp några frågor som hänger samman med åklagarnas och polisens allmänna syn på användningen av tvångsmedel vid en större samlad aktion - ett s.k. tillslag av det slag som ägde rum den 20 januari 1987.

När det gällde utredningen av mordet på Olof Palme visade det sig till sist vara nödvändigt att regeringen fattade beslut om att ledningen av ut— redningsarbetet skulle organiseras om. Man kan då fråga sig om ett ingri— pande av detta slag kunde och borde ha skett tidigare av regeringen eller andra myndigheter. Av intresse är också vilken betydelse som de åtgärder som faktiskt vidtogs i regeringskansliet fick för åklagarnas och polisens arbete men också för andra organs fullgörande av sina kontroll— och till— synsuppgifter. Man kan fråga sig om det genom en aktivare kontroll och tillsyn hade funnits förutsättningar att motverka eller undanröja de sam— arbetsproblem som uppstod under brottsutredningen.

I ett särskilt kapitel behandlar vi därför frågor som avser regeringens och regeringsföreträdares befattning med brottsutredningen, rikspolisstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn och kontroll över polisverksamheten liksom ock— så vilken tillsyn och kontroll över åklagarverksamheten som utövats av framförallt riksåklagaren. Slutligen tar vi också upp frågan om rikspolis- styrelsens ansvar för ledningen för polisarbetet.

Ett annat ämne som vi har ansett att vi bör ta upp till granskning och diskussion i ett fristående kapitel är hur polis och åklagare i olika ske- den av utredningsarbetet lämnade information till allmänheten genom massmedierna. Det ämnet har flera aspekter. En är naturligtvis att allmän- heten har ett berättigat intresse av att få en korrekt information om den polisutredning som bedrivs och om myndigheternas bedömning av utsikterna att nå resultat. En annan är informationens betydelse för själva utred— ningsarbetet. Polisen är på många sätt beroende av allmänhetens hjälp och av att upplysningar av skilda slag blir såvitt möjligt allmänt spridda. Å andra sidan kan det vara till hinder för utredningen och i olyckligaste fall till allvarlig skada för möjligheterna att slutligt klara upp brottet och få gärningsmannen dömd om vissa uppgifter kommer ut för tidigt eller vid fel tillfällen. Myndigheterna måste också beakta riskerna för att oskyldiga personer tillfogas skada genom att de utsätts för obefogade misstankar.

Slutligen har vi till särskild granskning tagit upp en del frågor kring de resurser främst i fråga om personal som denna brottsutredning har ta— git i anspråk. En huvudfråga har varit på vad sätt och i vilken utsträck— ning utredningen har påverkat annan verksamhet i första hand hos polismyn— digheten i Stockholm. Vad som har tilldragit sig uppmärksamhet i debatten är uppgifter om att annan spanings- och utredningsverksamhet har fått stå tillbaka. Förhåller det sig så och hade det i så fall kunnat undvikas?

2.2 Några allmänna synpunkter på vårt material

Det är lätt att inse att uppgiften att granska och bedöma en ännu pågående brottsutredning för med sig svårigheter som inte uppkommer när gransknings— uppgiften ägnas åt något som är avslutat och helt. Härtill kommer i detta fall att det utredningsarbete som hittills har utförts och det material som samlats är av ovanlig omfattning. Brottsutredningen har som helhet innefattat en mycket stor mängd åtgärder och beslut från åklagarnas och polisens sida, ett omfattande material av fakta kring själva brottet och olika spår har samlats in och ställts samman, antalet tips och andra upp— gifter från allmänheten är stort.

Till detta kommer att det nu befintliga utredningsmaterialet ännu inte har kunnat systematiseras och koncentreras på det sätt som sker när ett brott klaras upp och förundersökningen i samband därmed avslutas. I det samlade materialet, som nu består av tiotusentals sidor handlingar av olika slag, har ännu inte på något slutligt sätt allt sådant som i realiteten inte har någon betydelse kunnat skiljas ut. Från vår synpunkt är emellertid det vä— sentliga att det av lätt insedda skäl inte har varit möjligt att gå igenom allt. Vi har inte kunnat granska varje enskild del av utredningsmaterialet och framför allt inte annat än i ringa omfattning kunnat gå in t.ex. på förhörsprotokoll och liknande material som har avseende enbart på enskild— heter i utredningen. Detta har emellertid inte heller varit nödvändigt. Det är de huvudsakliga linjerna och de principiella frågorna som har in— tresserat oss, inte enskildheter och detaljer. Detta hindrar inte, som vi strax skall komma till, att det i underlaget för våra iakttagelser ingår en i sig omfattande genomgång av skriftlig dokumentation från brottsutred— ningen.

En annan svårighet har bestått i att vår granskning i väsentliga delar har kommit att omfatta sekretessbelagt material. Pågående förundersökning— ar omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 5 sekretesslagen. Självfallet har vi haft att ta hänsyn till detta. Mer konkret har det betytt att vi måste göra vår redogörelse för brottsutredningen åtminstone i vissa avseenden förhållandevis översiktlig och undvika att lämna ut uppgifter på ett så— dant sätt att det fortsatta utredningsarbetet skadas eller försvåras. På det stora hela har vi dock inte kunnat finna att detta har utgjort något allvarligt problem eller att sekretesshänsyn behöver medföra att vi inte i tillräcklig utsträckning kan redovisa de fakta som behövs som underlag för våra resonemang och slutsatser. I våra direktiv betonas också att resulta- tet av vårt arbete så långt möjligt bör redovisas öppet.

2.3 Hur arbetet har bedrivits

Vi har bedrivit vårt granskningsarbete på väsentligen samma sätt som i de delar som redovisades i förra delen av rapporten. Det betyder som vi nyss antydde att en genomgång har gjorts av ett urval av tillgängligt skriftligt material. Detta arbete har i väsentliga delar utförts av några av kommis— sionens experter. Genomgången har avsett förundersökningshandlingar och an— dra handlingar hos polismyndigheten i Stockholm, åklagarmyndigheten i

i Stockholms åklagardistrikt, rikspolisstyrelsen och vissa andra myndighe— ter. Experterna har också tagit del av och för oss redovisat dokumentation i form av protokoll och annat från ledningsgruppens arbete, minnesanteck— ningar av berörda tjänstemän och register som har upprättats som ett led i förundersökningen.

Vi har vidare liksom i det förra avsnittet av granskningsarbetet samtalat med ett stort antal personer som har deltagit i brottsutredningen eller som på andra sätt har haft beröring med den. Detta har skett genom att vi själva eller företrädda av våra experter har inhämtat uppgifter från be— rörda personer i polisledningen och bland åklagarna, liksom från företrä- dare för bl.a. regeringen och regeringskansliet, riksåklagaren, rikspolis— styrelsen, Stockholms tingsrätt, statens kriminaltekniska laboratorium, statens rättsläkarstation i Stockholm och länsstyrelsen i Stockholms län. I bilaga 2 finns en förteckning över de personer som på detta sätt har lämnat oss uppgifter. Totalt rör det sig om ca 120 personer.

Vi vill tillägga att vi inte har funnit nödvändigt att samtala med alla polismän som vid en eller annan tidpunkt har deltagit i utredningsarbetet. De har emellertid alla genom sina enhetschefer informerats om att de hade tillfälle att lämna upplysningar och framföra synpunkter till oss. Några har också utnyttjat denna möjlighet. Berörda fackliga organisationer har också fått tillfälle att lämna synpunkter.

Liksom i förra avsnittet av vår granskning har de personer som lämnat oss uppgifter fått tillfälle att ta del av och korrigera de uppteckningar som har gjorts av utsagorna. I ett antal fall har utsagorna spelats in på band och detta gäller om alla samtal med personer som har haft att uttala sig om de centrala frågorna inom vårt ämnesområde. Vi har betraktat och be— handlat utsagorna på principiellt samma sätt som tidigare. Det betyder liksom då att vi har fått bygga på att alla uppgifter har lämnats frivil— ligt och utan att vi har kunnat ställa några formella krav på fullständig- het eller sanningsenlighet. Vi har utgått från att lämnade uppgifter har varit korrekta och följaktligen i princip också avstått från att ta ställ- ning till vilken av flera sinsemellan motstridiga uppgifter som förtjänar tilltro. Vi har bedömt materialet med försiktighet och de slutsatser vi drar bygger på ett underlag som enligt vår mening är tillförlitligt.

En allmän iakttagelse är dock att de muntliga utsagorna vid samtal som vi har haft i än högre grad än i förra delen av vår granskning innefattar ve— derbörandes bedömning av faktiska förhållanden och egna uppfattningar om uppkomna svårigheter och problem. Såvitt gäller dem som har stått närmast samarbetsproblemen mellan åklagare och polis har i viss utsträckning utsa- gorna haf t karaktär av argumentation till stöd för egna åtgärder och stånd— punkter. Mot denna bakgrund har vi funnit anledning att i denna del av vårt arbete föra ett antal avslutande samtal med några av dem som vi tidi— gare har hört, närmast för att ge tillfälle till tillägg och slutkommenta— rer i belysning av uppgifter som har lämnats av andra. Syftet har då inte på något sätt varit att underställa vederbörande våra egna bedömningar och resultat utan att säkerställa att inte någon för egen del anser sig ha haft mer att säga. Vi vill emellertid med anledning av vad som från

några håll har sagts i denna fråga efter första delen av rapporten påpeka att vi där inte fann anledning till något liknande förfarande. Enligt vår åsikt bereddes där alla berörda personer tillfälle att utförligt redovisa sin uppfattning i de frågor som vi sedan hade att bedöma. Enligt vår me- ning är det ingen som har något berättigat anspråk på att få argumentera mot våra slutsatser som sådana, innan dessa förs fram i vår rapport.

2.4. Dispositionen

I det närmast följande kapitlet (kap. 3) lämnar vi en helt översiktlig redo- görelse för brottsutredningen och dess förlopp. Avsikten är inte att gå in på några detaljer eller att skapa underlag för bedömningar eller slutsat— ser. I stället är meningen att läsaren skall få den överblick och den grund— läggande kunskap som behövs som bakgrund för läsningen av senare kapitel, där vi går närmare in på de enskilda delarna av vår granskning. Det rör sig med andra ord om en översiktlig redogörelse för viktigare tidpunkter, deltagande personer, organisation och ledning, några uppgifter om inrikt— ningen i sak av utredningsarbetet, några allmänna synpunkter på polisens genomförande av utredningsarbetet, och en avslutande kort beskrivning av händelseförloppet före och vid omorganisationen i början av 1987.

Därefter följer i olika kapitel (kap. 4-9) de huvuddelar av vår rapport som vi har redogjort för under avsnitt 2.1 i det föregående. I varje kapi— tel har vi till fullgörande av vår uppgift att samla och sammanställa fak— ta redogjort för händelseförlopp och faktiska förhållanden av betydelse för det ämne som behandlas i kapitlet. Därefter har vi liksom i den första delen av rapporten samlat våra egna synpunkter och slutsatser under rubri- ken Iakttagelser och analys. De frågor som vi tar upp där är av olika slag. Vi uttalar oss bl.a. om vilka slutsatser om det faktiska händelseförloppet som vi finner att materialet tillåter och om hur enligt vår mening vissa rättsliga frågor bör besvaras. På några punkter tar vi också upp mer all- männa lämplighets- och bedömningsfrågor. Vi är medvetna om att det på åt- skilliga punkter finns utrymme för olika meningar och att vi inte kan göra anspråk på att ha sista ordet. Syftet med våra synpunkter är i stället, i enlighet med våra direktiv, att bidra till att skapa underlag för stats- makternas bedömningar och åtgärder. Närmast torde det vara en uppgift för den parlamentariska kommissionen att ta ställning till vår redogörelse och föra granskningen vidare (Dir Ju l987:l5).

Liksom i den förra delen har vi samlat en del bakgrundsmaterial i bilagor till rapporten. Bland dem ingår också en sådan kronologisk redogörelse för händelseförloppet i dess helhet som vi hade med i den första delen av rap— porten (bilaga 3).

3 Översiktlig redogörelse för brottsutredningen 3.1 De första 12 timmarna

I den första delen av vår rapport redogjorde vi för polisens och åklagar— nas verksamhet under de första 12 timmarna efter mordet på Olof Palme och lade våra synpunkter på den verksamheten (SOU l987:l4 s. 39 ff). Som en utgångspunkt för en översiktlig redogörelse i detta kapitel för brottsut- redningen från den 1 mars 1986 t.o.m. 4 februari 1987 erinrar vi här om huvudpunkterna i händelseförloppet under den första natten och om de vik— tigaste av våra slutsatser om polisens och åklagarnas arbete då.

Fredagen den 28 februari 1986 kl. 23.21 besköts Olof och Lisbeth Palme när de befann sig i hörnet av Sveavägen och Tunnelgatan i Stockholm på väg hem från biografen Grand. Båda träffades. Olof Palme skadades dödligt medan Lisbeth Palme fick en ytlig skada på ryggen.

Polisen fick inom ett par minuter kännedom om att skottlossning hade ägt rum. De första polismännen kom snabbt till platsen. Vittnen berättade att gärningsmannen hade försvunnit längs Tunnelgatan i riktning mot Luntmakar— gatan. Två patruller med två polismän i varje sändes ut för att söka. Stock- holmspolisens sambandscentral (SBC) underrättades om att gärningsmannen hade flytt och sände ut ett radiomeddelande om det. Polismännen på brotts— platsen tog upp Vittnesuppgifter och försökte få fram ett signalement på gärningsmannen. De kände inte omedelbart igen makarna Palme. Signalements— uppgifterna meddelades till SBC som vidarebefordrade dem per radio. Om— kring kl. 23.30 underrättades SBC om att det var statsministern som hade skjutits. Ett tiotal polispatruller deltog i sökandet efter gärningsmannen i området närmast brottsplatsen. Sökandet utvidgades småningom till att om— fatta de centrala delarna av Stockholm.

Sedan en ambulans hade fört makarna Palme till sjukhus spärrades området närmast brottsplatsen av med plastlinor. Under natten förstärktes avspärr— ningen med skyddsstaket. Avspärrningen var emellertid för liten för att kunna fredas. Bevakningen var tidvis också otillräcklig. Brottsplatsen var därför inte intakt när den egentliga brottsplatsundersökningen påbörjades morgonen efter mordet.

Beredskapstjänstgörande polischefen underrättades ungefär kl. 23.45 av SBC. Han sökte länspolismästaren Hans Holmer, men denne var på resa och kunde inte nås. SBC underrättade strax därefter polisöverintendenten Sune Sandström som i sin tur ringde till biträdande länspolismästaren Gösta Welander. Welander och Sandström begav sig till polishuset och kom dit omkring kl. 00.30. Welander tog då över ledningen av polisarbetet.

Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning fick kännedom om händelsen strax före midnatt. Beredskapstjänstgörande intendenten och viss annan personal gick i tjänst. Jourhavande tjänsteman hos rikspolisstyrelsen underrättades omkring kl. 00.25. Denne kontaktade i sin tur rikspolischefen.

Läkare konstaterade kl. 00.06 att Olof Palme var död. Uppgiften vidarebe— fordrades omedelbart till SBC. Beredskapsåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt nåddes ungefär samtidigt av uppgiften om att statsministern hade skjutits.

Personal från tekniska roteln vid polismyndigheten i Stockholm kallades in. En preliminär undersökning av brottsplatsen påbörjades omkring kl. 01.10 men avbröts efter en stund. Teknikerna for till sjukhuset för att få ytterligare information och för att säkra bevismaterial. Den egentliga kriminaltekniska undersökningen av brottsplatsen ägde rum under lördagen. Dessförinnan hade en person hittat en kula utanför det avspärrade området på Sveavägen. Senare hittades ännu en kula.

Någon information om vad som hade inträffat gick aldrig ut till all polis- personal i Stockholm och i inledningsskedet inte heller till andra polis— distrikt. På Welanders order sändes ett rikslarm ut med början kl. 02.05. Larmet innehöll vissa felaktigheter. En rättelse av rikslarmet sändes ut kl. 05.06.

På Stockholmspolisens kriminalavdelning kallades också personal från vålds— roteln och spaningssektionen in för tjänstgöring. Welander hade under nat— ten kontakt med rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning Och med regeringen. Länsstyrelsen i Stockholm kontaktade på morgonen Welander och fick infor- mation.

När Holmér kom till polishuset omkring kl. 10.50 den 1 mars tog han över ledningen av spaningsarbetet.

Vid vår granskning av polisens och åklagarnas arbete under de första 12 timmarna fann vi vissa fel och brister i polisens verksamhet. Det vikti— gaste var att vissa åtgärder underläts eller fördröjdes, fastän de måste bedömas som betydelsefulla och höra till vad som i vidsträckt mening måste vara rutin, och framför allt att det brast i samordningen av insatserna och den fasta ledningen av verksamheten. När det gällde åklagarna konsta— terade vi att deras verksamhet borde behandlas först i samband med gransk- ningen av den fortsatta brottsutredningen.

3.2 Brottsutredningen den 1 mars 1986 — den 4 februari 1987 Organisationen m.m.

I det polisarbete som följde på mordet deltog personal både från polismyn— digheten i Stockholm och från rikspolisstyrelsen. Hos polismyndigheten engagerades i huvudsak våldsroteln, spaningssektionen och tekniska roteln. Redan i inledningsskedet ställdes personal till Stockholmspolisens förfo— gande från rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och från dess rikskrimi— nalsektion. Rikspolisstyrelsens interpolsektion biträdde med kontakter med utländska polismyndigheter.

Polisens spanings- och utredningsarbete ställdes under ledning av en sär— skilt utsedd spaningsledning (även kallad ledningsgruppen) med Holmér som chef. Från polismyndigheten i Stockholm deltog bl.a. chefen för kriminal— avdelningen polisöverintendenten Hans Wranghult. Vidare ingick chefer— na för spaningssektionen, våldsroteln och tekniska roteln. Från rikspolis— styrelsen ingick chefen för rikskriminalsektionen Tommy Lindström och en representant för säkerhetsavdelningen. Ledningsgruppen speglade samman— sättningen av den totala polisstyrka som kom att arbeta med brottsutred— ningen. Någon representant för åklagarmyndigheten fanns däremot inte i gruppen.

Förundersökningen leddes under de första dagarna efter mordet av polis— myndigheten i Stockholm med Holmer som förundersökningsledare (jfr 23 kap. 3 & rättegångsbalken ). Chefsåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt Karl Gerhard (K.G.) Svensson utsågs den 1 mars att svara för åklagaruppgiften. Han höll sig under de första dagarna informe- rad om spaningsarbetet och övertog den 6 mars ledningen av förundersök— ningen i den del den avsåg misstankar mot en person som senare kom att gå under benämningen 33—åringen. Polismyndigheten behöll ledningen av för— undersökningen i övrigt. Den 1 maj beslöt överåklagaren vid åklagarmyndig— heten i Stockholms åklagardistrikt Claes Zeime att ledningen av hela förundersökningen skulle övertas av åklagare. Han trädde själv in som för— undersökningsledare. I fråga om 33-åringen kvarstod dock Svensson som åkla— gare. Det stod redan då klart att förundersökningen i den delen inom kort skulle läggas ned. När Zeime var frånvarande övertog chefsåklagaren Solveig Riberdahl uppgiften som undersökningsledare. Hon biträdde även i övrigt Zeime med åklagararbetet i mordutredningen. Från slutet av sommaren enga— gerades även chefsåklagaren Anders Helin och kammaråklagaren Bo Josephson i ärendet.

Huvuddragen i spanings— och utredningsarbetet

Ingen person greps efter mordet på Olof Palme och det fanns inte heller några direkta spår efter gärningsmannen. Man kunde dock höra ett antal vittnen och två kulor upphittades i nära anslutning till brottsplatsen.

Arbetet i mordutredningen kom därför under de allra första dagarna att äg— nas åt rutinmässigt polisarbete och åt att organisera det fortsatta spa— ningsarbetet. En belöning utfästes för den som kunde lämna sådana uppgif- ter att mordet klarades upp. Registrering av tips som lämnades av allmän— heten och av materialet i övrigt i förundersökningen påbörjades tämligen omgående. Vidare organiserades en särskild tipsmottagning. En kriminal— teknisk undersökning ägde rum på brottsplatsen den 1 mars 1986. De upphit— tade kulorna undersöktes av statens kriminaltekniska anstalt (SKL), Bundes— kriminalamt (BKA) i Wiesbaden och Federal Bureau of Investigation (FBI) i Washington. En rättsmedicinsk obduktion utfördes den 1 mars. Polisen orga— niserade en s.k. dörrknackning i området omkring brottsplatsen samma dag. Den följdes sedan under mars månad av flera andra sådana aktioner. Med hjälp av en s.k. signalementsmaskin framställde polisen med stöd av vitt— nesuppgifter bilder på gärningsmannen och på en person som misstänktes för att tidigare ha skuggat Olof Palme. En bild på var och en av dem pu— blicerades.

Redan under de första dagarna i mars fick polisen anledning att särskilt inrikta sitt intresse på en 33—årig man som enligt tips till polisen skul— le ha befunnit sig i området kring brottsplatsen vid tidpunkten för mordet och ha uppträtt på ett misstänkt sätt. Den 6 mars 1986 beslutade chefs— åklagaren Svensson att 33—åringen skulle hämtas till förhör och att hus— rannsakan skulle ske i hans bostad. Därmed trädde Svensson in som förunder— sökningsledare. Besluten verkställdes två dagar senare. 33—åringen hördes upplysningsvis. Efter förhöret fick han lämna polishuset. Sedan det hade framkommit ytterligare omständigheter som talade mot 33—åringen beslutade Svensson att denne ånyo skulle hämtas till förhör och att husrannsakan än— nu en gång skulle ske i hans bostad. Besluten verkställdes den 12 mars. Vid förhöret delgavs 33—åringen misstanke om delaktighet i mord. Efter förhöret anhölls han av Svensson.

Under anhållningstiden arbetade polisen intensivt på att klarlägga 33- åringens förehavanden vid tidpunkten för mordet. Kläder och andra föremål som hade tagits i beslag vid husrannsakan undersöktes av SKL och BKA. Svensson ingav en häktningsframställning till tingsrätten. Vid förberedel— ser för häktningsförhandlingen gick Svensson och en biträdande åklagare den 19 mars igenom materialet och fann brister i det. De genomförde därför kompletterande förhör. Svensson beslutade därefter att återkalla häktnings— framställningen.

Efter det att 33—åringen hade frigivits fortsatte utredningen rörande hans förehavanden. Utredningen inriktades framför allt på förnyade förhör med vittnen och på kontroll av de uppgifter som 33-åringen lämnade om alibi. I slutet av april planerade polisen en serie s.k. valkonfrontationer med 33— åringen. I denna fråga uppstod meningsskiljaktigheter mellan polis och åklagare. Frågan om att efterlysa två personer som påstods ha sammanträf— fat med 33—åringen på ett kafé vid tidpunkten för mordet togs upp av Svensson under april månad. Den 14 maj efterlystes dessa personer i mass— medierna. De anmälde sig omgående till polisen. Den 16 maj lade Svensson ned förundersökningen mot 33—åringen.

Jämsides med utredningsarbetet rörande 33-åringen utfördes tekniska under— sökningar, dörrknackningar, efterforskning av mordvapnet, förhör med vitt- nen, rekonstruktioner på brottsplatsen, kontroll av tips rörande andra perso— ner än 33—åringen och vissa andra utredningsåtgärder.

Sent på kvällen den 13 maj 1986 kontaktades polisen av en tidigare straf— fad man, S. Han berättade att han hade anskaffat två vapen med ammunition och levererat dem till en bekant den 15 februari 1986. S trodde att vapnen kunde ha använts vid mordet på Olof Palme. S angav också vem han trodde var mördaren. Med stöd av dessa uppgifter fick spaningsarbetet en ny in- riktning. Flera personer blev misstänkta, och Zeime trädde in aktivt i ut— redningen genom beslut om tvångsmedel. Till en början koncentrerades in— tresset kring S själv, den man som han hade levererat vapnen till och den— nes söner samt den person som hade levererat vapnen till S.

Under senare delen av juli 1986 framförde polisledningen med utgångspunkt i den utredning som uppgifterna av S hade föranlett en teori om att orga—

nisationen kurdiska arbetarpartiet (Partiya Karkeren Kurdistan, PKK), vars medlemmar i vissa fall har ansetts kunna utvisas med stöd av terroristbe— stämmelserna i utlänningslagen , stod bakom mordet på Olof Palme och att det fanns ett samband mellan detta mord och två tidigare mord, ett i Uppsala 1984 och ett i Stockholm 1985. Utredningen vidgades till att avse alla tre morden. Motivet för mordet på Olof Palme skulle främst vara av politisk natur. Två andra tips om att personer med anknytning till PKK hade varit intresserade av att skaffa vapen vid tiden strax före mordet på Olof Palme sattes också i samband med mordet. Utredningen i denna del kom senare att kallas "huvudspåret".

I en promemoria den 17 juli redovisade Holmér polisledningens teori och skisserade också hur utredningsarbetet borde drivas vidare, något som han kallade för operation Alfa. Vid ett sammanträde den 5 augusti med åklagar- na och delar av den polispersonal som skulle arbeta med huvudspåret pre- senterade Holmer polisens syn på utredningsläget. Polisen sammanställde under augusti utredningsmaterialet i huvudspåret i ett antal pärmar som överlämnades till åklagarna, som omgående började läsa in materialet. Sam— tidigt började polisen i detalj planera en samlad aktion, ett s.k. tillslag, mot de personer som antogs ligga bakom de tre morden. Totalt skulle till- slaget inräknat bl.a. vittnen omfatta drygt 50 personer. I månadsskiftet september/oktober började åklagarna diskutera närmare med polisen om hur utredningsarbetet skulle drivas vidare. Det framkom då att åklagarna hade en betydligt mera kritisk inställning till huvudspåret än polisen.

Under hela hösten pågick ett intensivt spaningsarbete. Huvuddelen av poli- sens resurser gick åt för arbetet i huvudspåret. Bevisläget förändrades inte påtagligt. Åklagarna blev med tiden alltmer skeptiska och ville mera inrikta sig på ytterligare utredning rörande biografen Grand och brotts— platsen och på en ny genomgång av allt material. Vissa meningsmotsättning— ar uppkom i och med att åklagarna och polisen hade olika uppfattningar om hur arbetet skulle drivas vidare och om ett tillslag mot en större grupp personer skulle genomföras eller ej. Komplikationer uppstod då några av de misstänkta blev inblandade i andra brott i mitten av december 1986. Före julhelgen bestämde åklagarna att ett begränsat tillslag skulle ske i bör— jan av januari. Åklagarna planerade tillslaget i detalj vad gällde beslut om tvångsmedel, formulering av misstankar och huvudämnena i förhören. Vid sammanträden med polispersonalen gick åklagarna igenom sina beslut och förklarade bakgrunden. Man redogjorde för vilka begränsningar som gällde i fråga om tvångsmedlen. Tillslaget skulle omfatta ca 20 personer.

Den 20 januari 1987 genomfördes tillslaget. Tre personer som var anhållna i sin frånvaro greps. Hämtningsbeslut och husrannsakningar verkställdes. Ett stort antal föremål togs i beslag. Efter förhör fick alla utom de tre anhållna lämna polishuset. De tre begärdes senare häktade. Tingsrätten av— slog den 27 januari häktningsframställningen beträffande två av dem, och åklagarna återkallade framställningen beträffande den tredje. Dagen efter tillslaget hävde åklagarna till allra största delen beslagen. Inom polisen reagerade man starkt mot detta och begärde en förklaring av åklagarna.

Vid sidan av arbetet med huvudspåret fortsatte polisen med att bearbeta allmänna tips och att följa upp andra spår. Detta skedde dock bara i be— gränsad omfattning.

Motsättningar mellan åklagare och polis

Dagen efter att Svensson hade beslutat att återkalla häktningsframställning— en mot 33-åringen vände sig Holmer till Zeime för att förmå honom att byta ut Svensson mot en annan åklagare. Zeime gick inte med på detta. Svenssons beslut om frigivning av 33-åringen diskuterades ingående i ledningsgruppen och kom till justitiedepartementets kännedom. Statssekreteraren i justitie— departementet Harald Fälth kontaktade riksåklagaren Magnus Sjöberg och berättade att det förekom misshälligheter mellan Svensson och spaningsled— ningen. Sjöberg kallade till sig Svensson för en föredragning om utred— ningsläget och redovisade detta vid ett sammanträde i justitiedepartemen— tet den 26 mars.

Fredagen den 25 april uppkom meningsskiljaktigheter mellan Svensson och ledningsgruppen om hur många vittnen som skulle konfronteras med 33-åringen. Saken diskuterades vid ledningsgruppens sammanträden och kom till justi- tiedepartementets kännedom. Sjöberg kontaktades av Fälth. Sjöberg redovi— sade, efter samtal med Svensson, åklagarnas syn. På justitieminister Sten Wickboms initiativ hölls den 28 april ett sammanträde i justitiedeparte- mentet med Holmer, Svensson och Sjöberg närvarande. Holmer framhöll att han var missnöjd med att Svensson hade återkallat häktningsframställningen mot 33—åringen. Han tog också upp antalet konfrontationer. Svensson för— svarade sina åtgärder och kritiserade i sin tur polisen bl.a. för bristan- de information. Den 30 april överprövade riksåklagaren Svenssons beslut och bestämde att konfrontationer skulle genomföras med ytterligare ett an- tal personer.

Någon av de sista dagarna i april begärde Holmér på nytt hos Zeime att Svensson skulle bytas ut. Zeime beslöt vid ett sammanträffande med Holmer den 1 maj att själv ta över ledningen av förundersökningen utom såvitt av— såg 33-åringen.

I samband med att Svensson den 16 maj 1986 lade ned förundersökningen mot 33—åringen uttalade han sig i ett pressmeddelande mycket skarpt mot led- ningsgruppen och anklagade den för inblandning i åklagarens förundersök— ningsledning.

I början av december 1986 förekom uppgifter i massmedierna om att åklagar— na och polisen hade skilda uppfattningar om huvudspåret. Wickbom tog ini— tiativ till ett sammanträde den 11 december i justitiedepartementet för att klarlägga förutsättningarna för fortsatt samarbete mellan åklagarna och polisen. Holmer, Zeime, rikspolischefen Holger Romander och Sjöberg var närvarande. Zeime och Holmér förklarade att det fanns förutsättningar för ett fortsatt samarbete och åtog sig att underrätta justitiedepartemen— tet om situationen förändrades.

Sammanbrottet i samarbetet mellan åklagare och polis

Genomförandet och resultatet av tillslaget den 20 januari 1987 vållade stor besvikelse hos polisen. Meningsmotsättningarna mellan åklagarna och polisen fördjupades. I massmedierna förekom skarpa anklagelser från poli— sens sida mot åklagarna och vice versa.

Sjöberg hade efter tillslaget täta kontakter med åklagarna för att disku— tera det fortsatta samarbetet mellan åklagare och polis. Den 26 januari sammanträffade Wickbom med Sjöberg och Riberdahl som redovisade åklagarnas syn på situationen. Senare samma dag sammanträffade Wickbom med Romander och Holmér för att få klarhet i hur polisen såg på samarbetsproblemen.

Under den påföljande veckan sammanträdde åklagarna vid ett flertal till— fällen med polisledningen för att diskutera det fortsatta utredningsarbe— tet. Holmér deltog inte i sammanträdena. Zeime var sjukskriven praktiskt taget hela tiden. Åklagarna ville bl.a. återuppta arbetet i Grandavsnit— tet. Polisen ville på sin sida fortsätta arbetet med huvudspåret. Även organisationen i utredningsarbetet diskuterades. Åklagarna ansåg att an— svaret för utredningen skulle ligga på en lägre nivå inom polisorganisa— tionen, vilket polisledningen motsatte sig. Den 30 januari överlämnade åklagarna skriftliga direktiv i sju punkter för det fortsatta utrednings— arbetet.

Holmér meddelade den 2 februari justitiedepartementet att han ansåg att det var omöjligt för åklagare och polis att komma överens. På kvällen ringde Wickbom till Riberdahl och frågade om hon ansåg att det fanns för— utsättningar för ett fortsatt samarbete. Hon förklarade att hon bedömde att detta inte var fallet.

Romander och Sjöberg fick vid partiledaröverläggningar den 3 februari i uppdrag att påföljande dag redovisa ett förslag till lösning på samarbets— problemen. De föreslog att riksåklagaren skulle gå in som förundersöknings- ningsledare och att rikspolisstyrelsen skulle överta ansvaret för spanings- arbetet. Vidare skulle en referensgrupp bestående av Romander, Sjöberg, Holmer och Zeime bildas. Holmer meddelade statsminister Ingvar Carlsson att han skulle lämna spaningsledningen om förslaget godtogs av regeringen. Samma kväll kallades Romander, Sjöberg, Holmér och Zeime till statsminis— tern. Överläggningar hölls med åklagarna för sig och med polisen för sig. I stället för den föreslagna referensgruppen skulle en särskild grupp, be— stående av Holmer, byråchefen vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning Per Göran (P.G.) Näss och Lindström knytas till Romander. Regeringen meddelade sent på kvällen vid en presskonferens att det fanns förutsätt— ningar för en ny organisation som myndigheterna själva ansåg skulle kunna fungera. I beslut den 5 februari 1987 uppdrog regeringen åt rikspolissty— relsen att leda polisverksamheten med anledning av mordet på Olof Palme och åt riksåklagaren att leda förundersökningen.

Övrigt

Regeringen höll sig under det år som vår granskning omfattar informerad om brottsutredningen genom en "observatör" i ledningsgruppen, och genom regelbundna informationsmöten med Holmer. Departementsrådet i justitie— departementet Klas Bergenstrcnd fick redan den 1 mars 1986 i uppdrag att skaffa information om utredningsläget. Han kom att knytas till led— ningsgruppen som "observatör" och deltog i gruppens sammanträden men inte i verksamheten i övrigt. En sakkunnig i departementet fungerade som ersät— tare för Bergenstrand. Observatören redovisade dag för dag information från ledningsgruppen till departementsledningen. Wickbom var närvarande vid ett av ledningsgruppens sammanträden.

Holmer informerade Wickbom vid ca 25 tillfällen. Han lämnade vidare infor— mation till regeringen vid två och till partiledarna vid tre tillfällen. Den 7 augusti 1986 informerade Holmer delar av regeringen om operation Alfa. Han informerade också en grupp statssekreterare som sysslade med vissa säkerhets— frågor. Zeime var närvarande vid två av de tillfällen då Holmér träffade Wickbom samt informerade därutöver själv Wickbom vid två tillfällen.

Polisledningen engagerade den 6 mars 1986 byråchefen vid rikspolisstyrel— sen Leif Hallberg som presstalesman för polisen. Information lämnades också vid presskonferenser.

3.3 Utredningen efter den 4 februari 1987

Som en följd av regeringens beslut den 5 februari 1987 organiserades led— ningen av utredningsarbetet om. Inom rikspolisstyrelsen fick avdelnings— chefen Ulf Karlsson till uppgifta att under rikspolischefen svara för ledn— gen av polisens spaningsarbete, och hos riksåklagaren utsågs biträdande riksåklagaren Axel Morath till förundersökningsledare. Den särskilda ledningsgrupp som funnits hos Stockholmspolisen sedan början av mars 1986 avvecklades. Istället knöts en referensgrupp bestående av Holmér, Lindström och Näss till rikspolischefen. Våldsroteln, spaningssektionen och tekniska roteln vid polismyndigheten i Stockholm, rikskriminalsektionen och säker- hetsavdelningen vid rikspolisstyrelsen fortsatte att arbeta med ärendet med i huvudsak samma organisation som tidigare. På åklagarsidan biträddes Morath av Riberdahl, Helin och byråchefen i riksåklagarens kansli Jörgen Almblad

Samma dag som regeringen fattade beslut om omorganisationen uppstod dis— kussion om vilken funktion och vilka uppgifter som den särskilda referens- gruppen skulle ha. Holmer var av den uppfattningen att gruppen skulle ha operativa funktioner. Rikspolischefen hade emellertid vid regeringens presskonferens sagt att så inte skulle vara fallet. Vid ett sammanträde på justitiedepartementet den 6 februari slogs fast att gruppen inte skulle ha uppgifter av operativ natur.

Efter omorganisationen kom utredningsarbetet igång på nytt. De av åklagar— na skriftligen begärda utredningsåtgärderna verkställdes. Man återupptog

de tidigare regelbundna sammanträdena mellan åklagarna och polisens spa— ningsledning.

Den 5 mars 1987 begärde Holmer entledigande från tjänsten som länspolis— mästare i Stockholm. Vid ett framträdande i TV samma kväll angav Holmer som skäl för sitt beslut att han inte längre ansåg sig kunna ta ansvar för det sätt på vilket brottsutredningen bedrevs.

4. Åklagarna och polisens spaningsledning 4.1 Utgångspunkter

Som vi påpekade i inledningen (kap. 2) har vi funnit en fråga vara sär— skilt viktig inom ramen för vårt uppdrag att granska brottsutredningen ef — ter mordet på Olof Palme. Vilka var orsakerna till att åklagare och polis inte kunde arbeta tillsammans på ett samordnat och effektivt sätt och till att utredningsarbetet slutligen fullständigt bröt samman och måste organi— seras om genom ett ingripande av regeringen?

Att söka efter orsaker till ett händelseförlopp som detta är inte någon lätt uppgift. Självfallet är det en nästan oöverskådligt lång rad skiftan— de faktorer som har medverkat till att skeendet utvecklades som det gjor— de. Det finns knappast någon enskild omständighet som kan betraktas som avgörande i den meningen att om just den omständigheten hade ändrats skul— le samarbetet ha fungerat. Till svårigheterna att i efterhand rätt bedöma vad som hände bidrar också att förloppet i sig självt är komplicerat och svårt att överblicka. Dessutom kan enskilda personers handlande och under— låtenheter i många stycken förklaras av hur de själva, från sina egna ut— gångspunkter, har uppfattat eller missuppfattat skeendet. Slutligen måste man hålla i minnet att ett fungerande samarbete är viktigt men att detta inte är den enda förutsättningen för en effektiv brottsutredning.

Mycket översiktligt kan det sägas att de samarbetssvårigheter som förekom i denna brottsutredning kan ha haft sin grund i tre olika slags omständig- heter. Det kan ha varit fel på de rättsregler som gäller för verksamheten eller fel eller brister i övrigt i organisationen och ledningen av utred- ningsarbetet. Det kan ha varit så att åklagare och polis hade skilda upp- fattningar i sakfrågor under utredningens gång. Slutligen kan också bris— tande samarbetsförmåga och personliga motsättningar mellan olika personer som deltog i utredningsarbetet ha föranlett eller bidragit till att arbe- tet inte kunde fortsättas.

Med tanke på ändamålet med vår granskning är det frågorna om regelsyste— met och om organisationen och ledningen av utredningsarbetet som har störst betydelse. Det är framför allt svaren på dessa frågor som kan göra det möjligt att dra lärdomar för framtiden. Frågorna om organisationen och ledningen försvinner inte ur blickpunkten, även om man skulle finna att samarbetssvårigheterna i detta fall främst har sin grund i andra omstän— digheter. Ett väsentligt kännetecken för en god organisation är ju att den har mekanismer för att lösa konflikter som kan uppstå inom organisation- en.

Vi vill emellertid redan här förutskicka att åklagare och polis gjorde skilda bedömningar och hade olika uppfattningar även i sakfrågor inom brottsutredningens ram och att detta otvivelaktigt inverkade på samarbe— tet dem emellan. Det kan vara en uppgift i och för sig att undersöka vil- ken betydelse som sådana skiljaktigheter hade. De kan ha haft betydelse på

flera sätt även i det perspektiv som vi har att anlägga på utredningsarbe— tet. Naturliga följdfrågor är nämligen vem som skall bestämma om åklagare och polis har skilda meningar i en sakfråga, om de meningsskiljaktigheter som förekom löstes på det sätt som gällande regler föreskriver och om det fanns brister eller oklarheter i reglerna som bör avhjälpas.

I någon utsträckning kan det väl också finnas anledning att vid en gransk— ning i efterhand ta ställning till vem som i själva verket hade rätt i en tvistig sakfråga, åtminstone om tvisten har principiell betydelse och kan väntas komma upp igen. Med några undantag förhåller det sig dock så att en bedömning av sakfrågorna som sådana förutsätter en genomgång av brottsut— redningen med en annan inriktning och av en annan omfattning än den som vi har gjort.

Motsättningarna mellan åklagare och polis har följts av tidvis hårda be— skyllningar från ömse håll, både med påståenden om bristande professiona— lism och med anmärkningar av mer personlig art. Den granskning av ett ti— digt skede av utredningsarbetet som justitiekanslern har gjort (se JK-be— slut 1986 s. 144 ff) slutade också i bedömningen att de då aktuella mot— sättningarna hade sin bakgrund just i personliga motsättningar, något som de berörda personerna dock har förnekat.

Vad gäller de åklagare som i ett senare skede tog över ärendet torde det stå klart att det i varje fall från början inte fanns några personliga motsättningar i förhållandet mellan dem och polisledningen. Från åklagar— håll har det emellertid gjorts gällande, och det med stort eftertryck, att de senare samarbetssvårigheterna hade sin kanske främsta grund i länspo— lismästaren Hans Holmérs person och i den ovillighet att ta kontakter, att föra resonemang och att samarbeta på ett förtroendefullt sätt som han skulle ha visat. Vad som klart kan konstateras är också att upplösnings- fasen i början av 1987 och diskussionerna om formerna för det fortsatta arbetet till stor del kom att kretsa kring Holmer och hans ställning i brottsutredningen.

Även sådana orsaker till svårigheter i samarbetet mellan myndigheter personliga egenskaper hos individer och motsättningar av personligt slag individer emellan kan uppenbarligen ha betydelse för ett gransknings— arbete som vårt. Det är visserligen då i sig självt av underordnat intres— se att undersöka vem av två personer som främst bär skulden till att de två inte kommer överens eller på vilket sätt en person brister i förmåga att på ett naturligt och effektivt sätt samarbeta med andra. Om man emel- lertid finner att problem och svårigheter av denna art ligger bakom att ett samarbete misslyckas, kan det finnas skäl att ta fasta på det och un- dersöka om man kan motverka en upprepning genom att ändra reglerna för förfarandet eller genom att välja andra former för organisation och led— ning av brottsutredningar.

Bestämmelserna om förundersökning

Så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats, skall enligt 23 kap. l & rättegångsbalken (RB) en för— undersökning inledas. Från den regeln görs i lagen vissa undantag som dock saknar intresse i vårt sammanhang. I och med att utredningsarbetet efter mordet på Olof Palme påbörjades, hade också en förundersökning in— letts.

De viktigaste bestämmelserna om förundersökning finns i 23 kap. RB och i förundersökningskungörelsen (l947:948, omtryckt 1969:589).

Enligt 23 kap 2 5 RB skall under förundersökningen utredas vem som skäli— gen kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal mot den som misstänks. Vidare skall målet beredas så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. En förundersökning leds enligt 23 kap. 3 5 första stycket RB av polismyndigheten eller av åklagaren. Om en förundersökning har inletts av polisen och om saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren när någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall, föreskrivs det vidare i lagrummet, också i andra fall överta för- undersökningsledningen när det finnes påkallat av särskilda skäl.

När en förundersökning leds av polismyndigheten har enligt 23 kap. 3 5 andra stycket RB åklagaren rätt att meddela anvisningar om undersökningens bedrivande. Leds förundersökningen av åklagaren, får åklagaren enligt 23 kap. 3 & tredje stycket vid verkställande av undersökningen anlita biträde av polismyndigheten och uppdra åt polisman att vidta särskild till under- sökningen hörande åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det.

Vid en förundersökning skall enligt 23 kap. 4 & RB inte bara de omständig— heter som talar emot den misstänkte utan även de som är gynnsamma för ho— nom beaktas och bevis som är till den misstänktes förmån tillvaratas. Un— dersökningen bör, sägs det vidare, bedrivas så att inte någon onödigt ut— sätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Den skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns inte längre an— ledning att fullfölja förundersökningen, skall den läggas ned. Nedläggning av en förundersökning får vidare göras i ett antal andra i 23 kap. 4 a & RB angivna fall.

I 23 kap. RB finns dessutom en serie bestämmelser som det inte finns an— ledning att gå närmare in på här, bl.a. om den misstänktes försvar, om förhör under förundersökning, om rättigheter som tillkommer den misstänkte och om protokollföring.

Enligt 23 kap. 24 & RB meddelas närmare föreskrifter bl.a. om förundersök— ningsledarens verksamhet och om protokoll och anteckningar vid förunder— sökning av regeringen. Sådana föreskrifter har meddelats i förundersök- ningskungörelsen. I det sammanhang som nu är aktuellt begränsar vi oss till att erinra om följande bestämmelser i kungörelsen. Om en förundersök—

ning leds av annan än åklagaren, åligger det enligt 2 5 undersökningsle— daren att, i den mån brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt kräver det, ha'lla åklagaren underrättad om förundersökningens gång. Om det finns anledning att anta att undersökningsledaren skulle kunna göra iakttagelser av väsentlig betydelse för utredningen eller åtalsfrågans be— dömande i samband med vidtagande av en viss till förundersökningen hörande åtgärd, bör enligt 3 5 undersökningsledaren om så lämpligen kan ske själv vidta åtgärden, även om han eljest med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet haft rätt att uppdra den åt ett biträde. Har en förundersökning verk- ställts av annan än åklagaren bör denne, sägs det också i 3 5, likväl per— sonligen höra den misstänkte, om det kan vara av betydelse för utred- ningen.

De här återgivna bestämmelserna om förundersökning är i sina huvuddrag de— samma som när de först infördes i slutet av 1940—talet. Som har framgått är reglerna förhållandevis allmänt hållna och lämnar stort utrymme för myndigheterna att lägga upp förundersökningarna efter vad som framstår som lämpligt i det enskilda fallet. Det är också väl känt att den praktiska tillämpningen skiftar på olika håll. Ett exempel är att olika åklagardis— trikt och olika åklagare i praktiken tillämpar skilda synsätt på hur ak- tivt åklagaren skall ta del i förundersökningen. Förutsättningarna för att tillämpa bestämmelserna har också förändrats genom organisatoriska och an— dra förändringar både inom åklagarväsendet och hos polisen.

Vi har i bilaga 4 mer ingående redogjort för reglerna om förundersök- ning och förundersökningsledning med tonvikt bl.a. på fördelningen av an— svar och uppgifter mellan åklagare och polis. Bilagan innehåller en redo- görelse för lagförarbetena och för vissa utredningar av intresse. Vidare ges en bild av hur reglerna tillämpas i praktiken och av den debatt som har förts beträffande rollfördelningen mellan åklagare och polis.

Innehållet i detta kapitel

Med den allmänt hållna och rambetonade lagregleringen, organisatoriska och andra förändringar och den skiftande utvecklingen av praxis vore det inte särskilt överraskande om det också har utbildats olika uppfattningar, även på ganska väsentliga punkter, om hur de gällande bestämmelserna om förun— dersökning i brottmål skall tolkas. Allmänt sett torde inte desto mindre uppfattningarna bland praktiskt verksamma åklagare och poliser vara ganska mycket desamma och i varje fall har de skiljaktigheter som kan förekomma inte så stor betydelse i det praktiska vardagsarbetet. Konflikter förekom— mer sällan. Samarbetet mellan åklagare och polis sker oftast på ett infor- mellt sätt genom samtal och diskussioner, där formella ordervägar och be— fälsförhållanden spelar en underordnad roll. En annan sak är att det bland dem som har att syssla med dessa frågor förs en mer principiellt anlagd diskussion om det nu gällande regelsystemet och om vilken ordning som bör väljas för framtiden.

Under vår granskning av brottsutredningen efter mordet på Olof Palme har vi likväl funnit att skilda uppfattningar mellan åklagare och polis om

innebörden av det gällande regelsystemet har spelat viss roll för händel— seförloppet. Det mest framträdande exemplet är kanske att alldeles otvety— digt olika uppfattningar om gällande rätt gjorde sig gällande vid försöken efter det s.k. tillslaget den 20 januari 1987 att finna ändamålsenliga for- mer för ett fortsatt gemensamt arbete med förundersökningen. Men de rätts- frågor som vi syftar på har haft viss betydelse även på andra sätt. Utan att redan här gå närmare in på saken vill vi peka på att det har yppats olika meningar om under vilka omständigheter det skall anses föreligga sådana särskilda skäl för åklagaren att överta förundersökningsledningen som åsyftas i 23 kap. 3 5 första stycket RB. Frågan har en viss betydelse för bedömningen av verksamheten på åklagarsidan under den närmaste tiden efter mordet.

En mer allmän rättsf råga av betydelse för händelseförloppet är vilka be- f ogenheter och skyldigheter och vilket ansvar som lagen förenar med ställ— ningen som förundersökningsledare. Med tanke på hur verksamheten bedrevs i detta fall hänger denna allmänna fråga samman med den mer speciella i vad mån det är förenligt med gällande regler att man delar förundersöknings— ledarskapet mellan åklagare och polis, när utredningen gäller ett enda brott. Dessa frågor har haft betydelse för vårt granskningsarbete med hän- syn till att förundersökningsledningen först var delad mellan åklagare och polis och därefter i sin helhet övertogs av åklagare.

Vi har inte ansett det ligga inom ramen för vårt uppdrag att i hela deras vidd ta upp olika mer eller mindre omtvistade frågor om innebörden och den riktiga tillämpningen av RB:s och förundersökningskungörelsens bestämmel- ser om förundersökning. Det skulle kräva ett annat underlag än det som kan skapas genom en granskning av detta enskilda fall och en genomgång av de närmast till hands liggande rättskällorna. För oss har också det viktigas— te varit om man av händelseförloppet i just detta fall bör dra slutsatsen att reglerna på någon punkt behöver ändras eller förtydligas. 1 mindre mån har det intresserat oss om den ene eller andre har haft rätt eller fel i sin rättsliga ståndpunkt under förundersökningens gång. Enligt vår mening är inte heller de slutsatser som kan dras om orsakerna till att utrednings— arbetet råkade i svårigheter på något avgörande sätt beroende av hur lagen skall tolkas på enskilda punkter.

Mot den nu angivna bakgrunden har vi disponerat detta kapitel om åklagarna och polisens spaningsledning på följande sätt.

Först följer en utförlig redogörelse för utredningsarbetets uppläggning och förlopp (avsnitt 4.2.). Syftet är att ge ett underlag för våra syn- punkter på orsakerna till samarbetssvårigheterna och på de slutsatser som kan vara befogade för framtiden. Avsnittet omfattar dels uppgifter om upp— läggningen och ledningen av utredningsarbetet, dels en noggrann redogörel- se för arbetet med två uppslag eller "spår" (kallade "33-åringen" och "hu— vudspåret"), som har haft en särskilt betydelsefull plats i utrednings- arbetet och kring vilka det på skilda sätt har uppkommit meningsskiljak— tigheter mellan åklagare och polis.

Härefter har vi som en ytterligare bakgrund till våra egna synpunkter och resonemang sammanfattat vad man på vardera sidan, åklagarnas och polisens, har haft att säga om samarbetet och om orsakerna till att det misslyckades (avsnitt 4.3).

Slutligen har vi i ett avsnitt som vi liksom i första delen av rapporten har kallat Iakttagelser och analys (avsnitt 4.4) samlat våra synpunkter och slutsatser. Där är samarbetet i förundersökningen mellan åklagare och polis huvudämnet. Men vi lägger också några mer allmänna synpunkter på det spaningsarbete som polisen har bedrivit, med inriktning på den betydelse för detta arbetes effektivitet som den särskilt skapade ledningsorganisa— tionen hade. Vår utgångspunkt är då att ansvaret för ledningen av polisens arbete låg hos polismyndigheten i Stockholm. Frågan om detta var lämpligt och om det fanns alternativ tar vi upp ett senare sammanhang (kap. 7).

4.2 Fakta om brottsutredningen Organisationen m.m. Polisens spaningsledning

Som tidigare har nämnts organiserades under de första dagarna efter mordet vid polismyndigheten i Stockholm en särskild spaningsledning (en lednings— grupp) med länspolismästare Holmer i spetsen (avsnitt 3.2). I lednings- gruppen ingick representanter för de enheter som deltog i utredningen, nämligen våldsroteln, spaningssektionen och tekniska roteln vid polismyn— digheten i Stockholm och rikskriminalsektionen och säkerhetsavdelningen vid rikspolisstyrelsen.

Holmer och kriminalavdelningens chef Hans Wranghult f riställdes i prin— cip helt från sina ordinarie arbetsuppgifter för att arbeta i mordutred- ningen. Cheferna för berörda enheter vid polismyndigheten i Stockholm be- höll i princip sina vanliga funktioner men arbetade huvudsakligen med mordutredningen. I och med att Holmer själv tog på sig ansvaret att leda polisens spaningsarbete i den aktuella mordutredningen bestämdes att bi— trädande länspolismästaren Gösta Welander skulle sköta alla på läns— polismästaren ankommande uppgifter som rörde den övriga verksamheten vid polismyndigheten i Stockholm. Ställföreträdande chefen för kriminalavdel- ningen, Gunnar Severin, knöts efter en kort tid till ledningsgruppen. Han delade sin tid mellan chefskapet för kriminalavdelningen och mordut- redningen.

Ledningsgruppen hade såväl administrativa som operativa uppgifter. Förun— dersökningsledningen utövades där, i den del den ankom på polisen. Vid sammanträdena i ledningsgruppen diskuterades den allmänna inriktningen av arbetet. Vidare redovisades sådana nya tips och spaningsuppslag som ansågs böra få prioritet och resultatet av olika utredningsåtgärder som tidigare hade diskuterats i ledningsgruppen. Beslut om enskilda åtgärder och före— dragningar för beslut i enskilda ärenden förekom dock sällan vid samman— trädena. Sådana beslut fattades som regel av Holmér eller Wranghult eller

i vissa fall efter delegation av någon annan i ledningsgruppen utanför de regelbundna sammanträdena. Till gruppen redovisades skriftligt material i form av spaningsuppslag, förhörsutskrifter m.m. Fördelningen av arbetsupp- gifter mellan de olika enheterna inom den sammansatta organisationen be— stämdes genom beslut i ledningsgruppen. Övergripande frågor om samordning och information m.m. togs också upp där. Vidare svarade ledningsgruppen för kontakterna med massmedierna.

Hela ledningsgruppen samlades under de första månaderna till gemensamma möten två gånger varje dag. Från sommaren minskade sammanträdesfrekvensen något och den gick ned ytterligare under hösten. Fr.o.m. den 3 mars 1986 fördes protokoll vid sammanträdena. Dessa dokumenterades dessutom genom att de spelades in på band. Totalt rör det sig om 535 sammanträden under den tid som vi har granskat. Sammanträdena pågick som regel högst en tim— me. Delar av spaningsledningen träffades också i mindre grupper. Viss do— kumentation i form av protokoll finns även från sådana sammanträden.

Det förekom också regelbundna sammanträden mellan åklagarna och någon el— ler några i ledningsgruppen. Dessa sammanträffanden har som regel inte do— kumenterats.

Ledningsgruppen tillfördes efterhand personal med i huvudsak administra— tiva uppgifter. Ett särskilt rum, det s.k. Palmerummet, ställdes i ordning och togs i bruk den 11 april 1986.

Ledningsgruppen var i stort sett oförändrad från början av mars 1986 fram till den 5 februari 1987 då den förlorade sin tidigare funktion i och med att rikspolisstyrelsen tog över ansvaret för spaningsarbetet.

I bilaga 8 finns en organisationstablå över ledningsgruppen. F örund ersökningsl edningen

Under de första dagarna efter mordet leddes förundersökningen av polismyn— digheten, med Holmer som förundersökningsledare. Chefsåklagaren vid åkla- garmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt K. G. Svensson utsågs den 1 mars 1986 att svara för åklagaruppgiften i målet. Han inträdde dock inte som förundersökningsledare utan höll sig under de första dagarna enbart informerad om spaningsarbetet.

Den 6 mars övertog Svensson i och med att misstanke uppstod mot en person, den s.k. 33-åringen, ledningen av förundersökningen i den del som rörde den misstänkte. Under tiden till i början av maj "delades" därmed i prak— tiken förundersökningsledarskapet mellan Svensson och polismyndigheten. Den 1 maj beslöt överåklagaren Claes Zeime att ledningen av hela för— undersökningen skulle övertas av åklagare. Zeime inträdde själv som förun— dersökningsledare utom i den del av förundersökningen som leddes av Svens— son. Den 16 maj lade Svensson ned den delen av förundersökningen.

Hur åklagarna organiserade sitt arbete

Svensson biträddes från den 12 mars 1986 av kammaråklagaren Lage Carl— ström. Under tiden den 1 april - den 16 maj var Svensson och Carlström befriade från andra åklagaruppgifter för att uteslutande syssla med mord— utredningen. Någon uppdelning av arbetsuppgifterna dem emellan gjordes inte. Svensson var förundersökningsledare under hela tidsperioden och fat— tade också de flesta av de beslut som låg på åklagare.

Zeime upprätthöll samtidigt med att han ledde brottsutredningen sin ordi— narie tjänst som chef för åklagarmyndigheten. Han biträddes av chefsåkla— garen Solveig Riberdahl (från den 20 maj 1986) samt från senare delen av sommaren 1986 av chefsåklagaren Anders Helin och kammaråklagaren Bo Josephson. Riberdahl var fr.o.m. den 1 september och under hela den återstående tid som vi har granskat ledig från andra åklagaruppgifter för att uteslutande syssla med mordutredningen. Detsamma gällde Helin och Josephson under tiden den 1 september den 30 november 1986.

Någon egentlig uppdelning av arbetsuppgifterna mellan de fyra åklagarna frånsett att Zeime var förundersökningsledare — gjordes inte. Samtliga åklagare fattade beslut om tvångsmedel, utredningsåtgärder m.m. En prak— tisk uppdelning gjordes dåremot när det gällde inläsningen av materialet. Riberdahl hade huvudansvaret för material som rörde mordet på Olof Palme. Helin och Josephson svarade för vart och ett av de andra två mord som ut— redningen omfattade från senare delen av sommaren. Zeime hade en samord— nande roll. Under perioder då Zeime var frånvarande övertog Riberdahl f ör— undersökningsledningen. Vid sidan av Zeime kom därför Riberdahl att bli den åklagare som bar det främsta ansvaret för förundersökningen.

Närmare om de medverkande enheterna inom polisen

I polisarbetet efter mordet deltog personal från såväl Stockholmspolisen som rikspolisstyrelsen.1 Vid Stockholmspolisen engagerades främst våldsro— teln, spaningssektionen och tekniska roteln. Personalen vid dessa enheter fullgjorde i princip samma uppgifter som de har i en normal mordutredning. Inom rikspolisstyrelsen ställdes framför allt personal vid rikskriminal— sektionen och säkerhetsavdelningen till Holmérs förfogande. Även andra en— heter biträdde med vissa uppgifter. Polismyndigheter i landet i övrigt bi— trädde också i viss utsträckning t.ex. genom att ta upp tips och genom att hålla vissa förhör.

Personal vid rikskriminalsektionen och säkerhetsavdelningen engagerades i mordspaningarna redan den 1 mars 1986. Den 3 mars sammanträffade Holmér med rikspolischefen Holger Romander och diskuterade rikspolisstyrel—

1. I bilaga 6 finns en redogörelse för polisväsendets organisation med särskild inriktning på de delar som är av intresse i det här sammanhanget.

sens medverkan. Romander förklarade att styrelsen skulle ge all hjälp som var möjlig.

Den personal från rikskriminalsektionen som togs i anspråk för utred- ningen av mordet på Olof Palme sysslar normalt inte med utredning av vålds— brott. Ingen av personalen vid rikskriminalsektionens våldsrotel (populärt kallad "riksmordkommissionen") deltog i utredningsarbetet, utom chefen för roteln som under en kortare tid arbetade bl.a. med att lägga upp sektio- nens registrering. Vid säkerhetsavdelningen engagerades i första hand personal som normalt sysslar med bekämpning av terrorism. I ett senare skede, efter sommaren 1986, togs också spaningspersonal i anspråk. Perso- nal från registerbyrån hjälpte i viss utsträckning till med registre— ringsarbete. Interpolsektionen skötte inom ramen för sin normala verksamhet kontakter med polismyndigheter i andra länder.

Rikspolisstyrelsens medverkan skedde informellt. Den personal från säker— hetsavdelningen och rikskriminalsektionen som medverkade i utredningen fick sina uppgifter från ledningsgruppen.

Romander höll sig informerad om utredningens gång främst genom de repre— sentanter för enheter inom rikspolisstyrelsen som fanns i ledningsgruppen. Holmer informerade dessutom själv Romander om utredningsläget vid ett an- tal tillfällen.

Redan från början gjordes en uppdelning av polisarbetet mellan de olika enheterna. Uppdelningen innebar bl.a. att vissa typer av undersökningar, eller alla undersökningar i ett visst geografiskt område, lades på en be— stämd enhet. Uppdelningen var delvis funktionellt betingad. Rikskriminal— sektionen svarade t.ex. för merparten av sådana förhör och andra åtgärder utanför Stockholms polisdistrikt som krävde medverkan av personal med in- sikter i utredningsarbetet. Tekniska roteln hos Stockholmspolisen svarade för alla tekniska undersökningar, rekonstruktioner m.m. Övriga arbetsupp— gifter delades upp på det sätt som befanns lämpligt.

Arbetsuppgifterna fördelades mellan de olika enheterna inom polisen efter beslut i ledningsgruppen. Där diskuterades också olika samordningsfrågor. Den 5 mars 1986 infördes en ordning med en s.k. "aktivitetslista". Den bestod i en förteckning som fördes löpande över viktigare arbetsuppgifter i utredningen. Det kunde röra sig t.ex. om tips om en viss person eller om en undersökning av ett visst slag. På listorna angavs vilken enhet som an— svarade för uppgiften. Med hjälp av aktivitetslistorna följde lednings— gruppen verksamheten på de olika enheterna. Listorna användes enbart in- ternt inom polisen.

Aktivitetslistorna reviderades med ojämna tidsintervall. Då ströks arbets- uppgifter som ansågs färdigbearbetade och nya uppgifter påfördes. I mate— rialet finns aktivitetslistor daterade 5, 12 och 22 mars, 1, 11 och 22 april, 5 maj, 6 juni, 4 juli och 13 november 1986.

Vi återkommer 1 kap. 5 till olika frågor som rör det praktiska polis— arbetet.

Internationella kontakter

Under utredningsarbetet hade polisen i relativt stor utsträckning kontak— ter med utländska polismyndigheter. Detta skedde genom polissamarbetet inom Interpol och genom mer informella kontakter. Vidare hade säkerhets— avdelningen i viss utsträckning kontakter med motsvarande organisationer i andra länder för att få fram information.

Redan under de första dagarna efter mordet kom ett antal tips och andra uppgifter in till utrikesdepartementet från de svenska utlandsmyndigheter- na. Tipsen vidarebefordrades till polisen. En tjänsteman i departementet avdelades att ta hand om allt material och se till att polisen fick del av det. Kort tid efter mordet tog utrikesdepartementet vidare kontakt med vissa utländska beskickningar för att på det sättet skapa kontaktvägar för information till polisen.

Några linjer i spanings— och utredningsarbetet

33 —åringen2

Redan den 1 mars 1986 och under de närmaste dagarna därefter fick polisen flera tips som ledde till att intresset kom att inriktas på en 33—årig man som var känd för en fientlig inställning till Olof Palmes politik och per— son. Enligt tipsen skulle 33—åringen ha befunnit sig i området omkring brottsplatsen vid tidpunkten för mordet och ha uppträtt på ett misstänkt sätt. Flera olika polismän kom ovetande om varandra att arbeta med tips som rörde 33-åringen.

På föredragning av inspektören Jan Svelin, som bearbetade tips rörande 33—åringen, beslutade chefsåklagaren Svensson den 6 mars att 33-åringen skulle hämtas till förhör och att husrannsakan skulle ske i hans bostad. Besluten verkställdes den 8 mars. 33-åringen hördes upplysningSVis. Vid husrannsakan togs några klädesplagg i beslag. Beslaget hävdes emellertid och kläderna återlämnades samma dag.

En annan inspektör vid namn Börje Wingren fick av en slump kännedom om Svelins förhör med 33—åringen. Wingren höll själv ett förhör med denne. Wingren bearbetade ett tips från två kvinnor om att en man hade kommit in

2. Justitiekanslern (JK) har i ett granskningsärende rörande påstådda rättskränkningar mot 33—åringen lämnat en utförlig redogörelse för utred— ningsarbetet som i vissa detaljer är mera ingående än den som redovisas här (se JK-beslut 1986 s. 144 ff).

sent på en föreställning på biografen Saga på Kungsgatan strax efter tid- punkten för mordet. Wingren anordnade en konfrontation med kvinnorna. En av dem pekade efter viss tvekan ut 33—åringen medan den andra inte kunde peka ut någon bestämd person. Svensson beslutade efter föredragning av Wingren att 33—åringen skulle få lämna förhörslokalen.

Under den första veckan efter mordet begärde vid upprepade tillfällen den s.k. krimjouren vid Stockholmspolisen att Svensson skulle fatta tvångsme— delsbeslut i ärenden som aktualiserades genom spaningsarbetet men som inte hade direkt anknytning till mordet. Det gällde bl.a. misstankar om olaga vapeninnehav. Svensson reagerade mot att han ständigt fick "agera bered— skapsåklagare" och påtalade detta för Zeime och för befälet på krimjouren. Svensson talade även med den som tjänstgjorde som beredskapsåklagare. Han ville att sådana ärenden som normalt ankom på beredskapsåklagaren skulle fortsätta att göra det. Ledningsgruppen uppfattade emellertid situationen så att Svensson var ovillig att ta ställning till frågor som rörde annat än 33-åringen.

Sedan en ytterligare bearbetning av olika tips hade gjorts och nya uppgif— ter kommit fram, beslöt Svensson den 11 mars att 33—åringen ånyo skulle hämtas till förhör och att en förnyad husrannsakan skulle ske i hans bo— stad. Besluten verkställdes den 12 mars. Bl.a. kläder togs i beslag. Vid förhöret delgavs 33-åringen misstanke om delaktighet i mord. Svensson an— höll honom därefter (med stöd av 24 kap. 5 & andra stycket RB).

Under de närmast följande dagarna skedde ett intensivt utredningsarbete rörande 33-åringens förehavanden vid tidpunkten för mordet. Omfattande förhör hölls med honom. Vidare arrangerades flera valkonfrontationer med vittnen.3 Dessutom gjordes upprepade husrannsakningar i 33—åringens bostad den 13 - 19 mars varvid skriftligt material togs i beslag. Den 8 april fastställde Svensson samtliga beslag.

Den 14 mars meddelade SKL under hand att man hade hittat två små tändsats— partiklar på ärmen till 33—åringens rock. Den ena partikeln kunde med hun— draprocentig säkerhet sägas inte vara av samma slags ammunition som de upphittade kulorna, som var av Winchesterammunition. Den andra kunde med nittiofemprocentig säkerhet sägas inte vara sådan ammunition. De beslag— tagna kläderna fördes omedelbart till BKA i Wiesbaden för ytterligare undersökning.

Dagen därpå hördes ett vittne (D) som uppgav sig ha mött en man på Döbelns- gatan kort efter mordet. Mannen hejdade D, som kom i bil, och bad denne köra honom vart som helst samt erbjöd pengar. Mannen verkade ha mycket bråttom. När D vägrade sprang mannen iväg. En konfrontation med 33—åringen arrangerades den 16 mars. Wingren, som svarade för konfrontationen, upp—

3. Syftet med en konfrontation är att avgöra om t.ex. ett vittne kan iden- tifiera den misstänkte. Vid en valkonfrontation får vittnet vid ett och samma tillfälle se den misstänkte och ett antal andra personer, som regel högst tio, med sinsemellan ganska likartade utseenden.

fattade resultatet så att D pekade ut 33—åringen. Resultatet av förhöret och konfrontationen redovisades muntligt för åklagarna.

Samma dag diskuterade åklagarna förutsättningarna för en häktningsfram- ställning mot 33-åringen med Holmer, Wranghult och en del av utrednings- personalen. Polisen ansåg att det fanns tillräckligt underlag för en häkt— ningsframställning. Svensson bestämde sig för att avvakta ytterligare ut- redning. Han ville bl.a. att ett vittne skulle höras på nytt.

Holmér tog upp frågan om det skulle anordnas en presskonferens för den händelse åklagaren begärde att 33—åringen skulle häktas. Han föreslog att Svensson skulle medverka i en sådan presskonferens. Svensson ställde sig avvisande till detta och framhöll att han av princip inte ville medverka vid presskonferenser utan föredrog att ge skriftlig information till pres— sen. Holmér fick vid samtalet klart för sig att Svensson hade en helt an— nan och mera restriktiv syn på kontakterna med massmedierna än Holmér själv. Holmer försökte ändå även genom Zeime förmå Svensson att medverka. Svensson skrev istället ett pressmeddelande. I fortsättningen brydde sig Holmer inte om att kontakta Svensson när det gällde massmediakontakter, eftersom han hade fått Svenssons principiella syn på den saken klar för sng.

Den 17 mars kom ett preliminärt besked från BKA i Wiesbaden att det inte kunde uteslutas att tändsatspartiklarna på 33-åringens rock var av Win— chesterammunition.

Samma dag lämnade Svensson till Stockholms tingsrätt in en begäran om häkt— ning av 33-åringen såsom misstänkt för mord. Tingsrätten beslöt att häkt— ningsförhandlingen skulle äga rum den 20 mars.

I samband med förberedelserna inför häktningsförhandlingen fick åklagarna den 19 mars en utskrift av protokollet från den konfrontation som Wingren hade genomfört med vittnet D. Det framkom då att vittnet talade bristfäl— lig svenska och att konfrontationen hade genomförts utan tolk. Konfronta— tionen hade också föregåtts av att vittnet hade fått se fotografier, bl.a. av 33—åringen. När åklagarna gick igenom materialet beslöt de att ett nytt förhör med vittnet omedelbart skulle hållas. De höll själva ett första för— hör med honom. 33—åringens offentlige försvarare advokaten Gunnar Falk kallades därefter till ett nytt förhör som genomfördes med tolk och i när— varo av båda åklagarna. Mot slutet av detta förhör skedde en direktkon- frontation mellan D och den misstänkte 33-åringen.

Svensson beslöt efter dessa åtgärder att återkalla häktningsframställning- en. Wranghult kom till våldsroteln, där förhöret ägde rum, och ville ha uppgift om läget. Holmer skulle nämligen just påbörja en presskonferens och ville ha ett besked. Svensson talade mycket kort med Wranghult och sade i stort sett bara att 33-åringen skulle friges. Han bad Holmér och Wranghult om ett sammanträffande efter presskonferensen. Vid detta redo— gjorde han för bakgrunden till beslutet. I sitt skriftliga beslut angav Svensson att den fortsatta utredningen hade gett till resultat att sanno-

lika skäl för misstanke mot 33—åringen inte längre kunde anses föreligga. Denne frigavs samma dag.

Bakom Svenssons beslut att återkalla häktningsframställningen låg främst att han ansåg att vittnet D inte var tillräckligt tillförlitligt och att det hade varit det vittnesmålet som band 33-åringen till en plats i när— heten av själva brottsplatsen ungefär vid tidpunkten för mordet. Svens- son var upprörd över att han, som han uppfattade det, hade fått föredrag— ningar som på ett bristfälligt sätt redovisade vad som hade förekommit vid förhör och konfrontationer. Vidare ansåg han det betänkligt att foton av 33—åringen utan förundersökningsledarens vetskap hade visats före kon- frontationen, eftersom det minskade värdet av den. Svensson bedömde det så att han förmodligen inte skulle ha begärt 33—åringen häktad om han hade känt till de rätta förhållandena.

Holmer och den övriga ledningsgruppen tyckte att Svensson hade handlat överilat när han återkallade häktningsframställningen. Holmer ansåg att Svensson hade uppträtt obalanserat och att hans nerver inte höll för tryck- et från bl.a. massmedierna. Holmér menade att vad som hade hänt inte på— verkade bevisläget i så stor utsträckning som Svensson ansåg och att häkt- ningsfrågan borde ha fått prövas av domstol.

Dagen därpå lyssnade Holmer igenom banden från de förhör som Svensson hade hållit. Holmér begärde därefter vid ett sammanträffande med Zeime att Svensson skulle ersättas av en annan åklagare. Holmér föreslog också att Zeime skulle ta del av banden. Detta gjorde Zeime men han delade inte Holmérs uppfattning att Svensson hade uppträtt obalanserat. Dagen därpå meddelade Zeime att han inte fann anledning att byta ut Svensson. Efter den tidpunkten undvek Holmér direktkontakter med Svensson, eftersom han antog att sådana kunde vara besvärande för denne.

Sedan 33—åringen hade frigetts fortsatte utredningen om hans förehavanden. Utredningen inriktades framför allt på förnyade förhör med vittnen och på kontroll av de uppgifter som 33-åringen lämnade om alibi. En särskild ut- redningsgrupp tillskapades i slutet av mars för detta ändamål. Den ställ— des under ledning av polisintendenten Lennart Petersson.

Frigivningen av 33—åringen diskuterades ingående i ledningsgruppen. Justi— tiedepartementet fick kännedom om att Holmér var missnöjd med Svenssons beslut. Vid en privat middag den 22 mars 1986 fick riksåklagaren Magnus Sjöberg av statssekreteraren Harald Fälth veta att det förelåg miss— hälligheter mellan Svensson och ledningsgruppen, framför allt Holmer.

Den 24 mars besökte Sjöberg justitieminister Sten Wickbom i ett tjänste- tillsättningsärende. Wickbom tog då upp frågan om förhållandet mellan po— lis och åklagare i mordutredningen. Han bad också Sjöberg att ta kontakt med Fälth (se närmare härom i avsnitt 7.2).

Den 25 mars infann sig Svensson hos riksåklagaren på dennes begäran. Svens— son föredrog vad som hade skett i ärendet. Vid sammanträdet var även Carl—

ström, Zeime, biträdande riksåklagaren Axel Morath och byråchefen i riksåklagarens kansli Uno Hagelberg närvarande. Riksåklagaren ansåg att det inte fanns skäl för någon kritik mot Svensson för dennes handlägg- ning av målet. Han framhöll emellertid att Svensson vid behov borde råd— göra med Zeime. Man enades också om att Svensson i fortsättningen skulle hålla riksåklagaren informerad om utredningen.

Påföljande dag deltog Sjöberg och Hagelberg i ett sammanträde i justitie- departementet där bl.a. frihetsberövandet av 33-åringen och vad som hade förekommit i det sammanhanget diskuterades. Frågan om Svensson skulle er— sättas med någon annan åklagare fördes på tal. Sjöberg framhöll att riks— åklagaren inte kunde byta ut åklagaren i ett fall som detta. Enligt Sjö— bergs uppfattning saknades skäl till ett sådant byte. Sjöberg nämnde också att Svensson hade klagat över att han inte fick den information som han behövde från polisledningen. Sjöberg hade därefter flera kontakter med departementsrådet Klas Bergenstrand, som tjänstgjorde som observatör, och bad denne att medverka till att informationen från ledningsgruppen till åklagaren förbättrades.

Samma dag den 26 mars framförde också Svensson och Carlström till en re— presentant för ledningsgruppen att de ville ha bättre information. Den grupp som hade bildats för utredningen rörande 33—åringen hade då fått särskilda lokaler. Rum ställdes några dagar senare till Svenssons och Carlströms disposition i omedelbar anslutning till utredningspersonalens lokaler. Holmer har uppgett att han själv talade med Svensson den 26 mars och att Svensson då förklarade att han var fullt nöjd med hur information- en hade ordnats. Svensson har förnekat att någon sådan kontakt förekom.

Svensson meddelade den 27 mars chefen för våldsroteln Nils Linder att åklagarna skulle underrättas när rekonstruktioner med vittnen skulle äga rum på brottsplatsen, eftersom åklagarna ville vara närvarande. Linder hänvisade till chefen för tekniska roteln Vincent Lange, som var den som ansvarade för rekonstruktionerna. Svensson talade då också med Lange om saken. Rekonstruktioner med vittnen på brottsplatsen skedde vid flera tillfällen. Ett begränsat antal vittnen medverkade varje gång. Rekonstruk- tionerna ägde med något enstaka undantag rum i april 1986. Totalt deltog omkring 25 vittnen. Svensson och Carlström var närvarande vid de flesta av rekonstruktionerna. Det fungerade emellertid inte riktigt som det borde med informationen. Den första rekonstruktionen fick åklagarna reda på av en slump och någon av de sista rekonstruktionerna fick man inte kännedom om alls.

Vid en presskonferens den 31 mars visade Holmér upp två revolvrar av märket Smith & Wesson kaliber .357. Det var den typ av vapen som enligt vad polisen antog hade använts vid mordet.4 Påföljande dag sändes ett rikslarm i vilket uttalades att mordet med stor säkerhet hade förövats med

4. SKL, FBI och BKA nämnde i sina utlåtanden över de upphittade kulorna fyra, i något fall fem, sorters vapen som tänkbara. Samtliga nämnde Smith & Wesson som första alternativ.

en revolver Smith & Wesson .357. Polismyndigheten i Stockholm hemställde i larmet att samtliga polismyndigheter skulle kontrollera alla vapen av den— na typ för vilka det fanns licens. Vapnen borde visas upp. En lista över licensinnehavarna begärdes.

Den 1 april sammanträffade Svensson med Holmer och Wranghult på gården till polishuset. Svensson kritiserade då den förhörsledare (Wingren) som hade varit huvudansvarig för förhören med 33—åringen för bristande objek— tivitet. Svensson ville att Wingren skulle skiljas från ärendet. Svensson uppfattade samtalet så att han inte fick gehör för sina synpunkter. Wingren kom också att kvarstå i den polisstyrka som arbetade med mord— utredningen.

Samma dag diskuterade Svensson med utredningspersonalen behovet av att kontrollera 33-åringens alibi. Svensson hade då läst igenom materialet på nytt och funnit att en uppgift av 33—åringen om att han hade samtalat med några pojkar på kafé Mon Chéri borde följas upp.

Vid ett sammanträde den 3 april med den särskilda grupp som hade hand om utredningen rörande 33—åringen förklarade Svensson, att han ville ta del av den tekniska undersökningen och Vittnesuppgifter om iakttagelser i an— slutning till själva mordet. Han ville också ha besked bl.a. om vilken undersökning av Olof Palmes bostad och arbetsplats som polisen hade gjort. I samband därmed fick Svensson veta att Holmer själv hade hållit ett för— hör med Lisbeth Palme. Vid ett telefonsamtal med Holmér påföljande dag be— gärde Svensson att få del av protokollet från det förhöret. Den 21 april begärde Svensson på nytt, denna gång skriftligen, att få en kopia av för— hörsprotokollet. Detta kom Svensson till handa dagen därpå med en brevlapp från Holmér med följande lydelse:

Jag vet att du fick information om samtalet med Lisbeth Palme. Jag utgick ifrån att det var tillräckligt. När du sedan inte hörde av dig styrktes jag i min uppfattning. Vi har naturligtvis inget att dölja för dig.

I början av april kontaktade Svensson rättsläkarstationen i Stockholm. Han talade med överläkaren Milan Valverius, som var en av de rättsläkare som hade utfört obduktionen av Olof Palme. Svensson undrade om åklagarna kunde få ta del av resultaten från den rättsmedicinska undersökningen. Valverius blev förvånad över att åklagarna inte hade fått obduktionsproto- kollet, eftersom detta och ett preliminärt rättsmedicinskt utlåtande hade sänts till polisen redan den 5 mars och ett slutligt utlåtande hade följt den 27 mars 1986. Valverius hade utgått från att polisen hade vidarebefor— drat materialet till åklagarna. Man enades om att åklagarna skulle samman— träffa med rättsläkarna.

Vid telefonsamtalet den 4 april begärde Svensson också att Holmer skulle söka förmå Lisbeth Palme att medverka vid en rekonstruktion. Svensson fick av vad Holmer sade intrycket att det skulle bli svårt att lyckas med det— ta. Vid ett möte med ledningsgruppen samma dag förklarade Holmér att han

inte avsåg att ta upp frågan med Lisbeth Palme. Svenssons önskemål vidare— befordrades således inte.

Samma dag sammanträffade Svensson och Carlström med ambassadören Sverker Åström och kanslirådet i utrikesdepartementet Nils Rosenberg. Svensson, som hade hört talas om att Åström biträdde ledningsgruppen, kontaktade ut— rikesdepartementet för att få ett samtal med Åström. Denne redovisade sin syn på eventuella motiv med utrikespolitisk bakgrund. Han överlämnade ock— så de promemorior han hade upprättat i ämnet och lämnat till polisen.

Med anledning av uppgifter som ett av vittnena lämnade vid en rekonstruk— tion på brottsplatsen ville Svensson genomföra en provskjutning. Han kon— taktade Försvarets forskningsanstalt (FOA) och diskuterade saken. Han tog även upp frågan med Lange. Svensson kontaktade därefter Holmer och före— slog en provskjutning. Holmér ansåg inte att någon provskjutning av det slag Svensson åsyftade borde göras. Holmer hänvisade till de undersökning— ar som pågick vid BKA i Wiesbaden. Efter kontakter med SKL och riksåklaga— ren (angående eventuella kostnader) beslutade Svensson att provskjutningen skulle genomföras.

Med hänvisning till de beslag som hade verkställts begärde Svensson den 10 april hos tingsrätten förlängning till den 14 maj av den tid inom vilken åtal skulle väckas mot 33-åringen. Den 14 april beslöt han att häva vissa av beslagen. Sedermera konstaterade Svensson att någon ytterligare fram- ställning till tingsrätten inte krävdes med hänsyn till det ringa värdet av de föremål som alltjämt var tagna i beslag.

Den 10 april besökte Svensson och Carlström rättsläkarstationen. De fick då ett exemplar av obduktionsprotokollet och de rättsmedicinska utlåtande— na jämte en utförlig föredragning av rättsläkarna.

Svensson beslöt den 14 april att 33-åringen skulle kallas till ett slut— förhör. Enligt planerna skulle detta äga rum den 28 april. En förutsätt— ning var att man vid den tidpunkten hade fått besked från BKA i Wiesbaden om resultatet av undersökningarna av de klädesplagg som hade tagits i be— slag från 33—åringen. Den 16 april inkom ett telex som redovisade det pre— liminära resultatet.

Den 15 april diskuterade Svensson ånyo frågan om kontroll av 33—åringens alibi med utredningspersonalen. Detta fick till resultat att polisen några dagar senare satte upp ett anslag på kafé Mon Cheri med uppgift om att man efterlyste vittnen.

I en skrivelse till ledningsgruppen den 21 april redovisade Svensson re— sultaten från provskjutningen på FOA och begärde att tekniska roteln skul— le undersöka husfasaderna vid Sveavägen för att söka efter anslagsmärken. Holmer beslöt emellertid att tekniska roteln kunde avvakta med undersök— ningen. Den kom därför inte till stånd.

Vid förberedelserna inför slutförhöret med 33—åringen ville ledningsgrup- pen anordna ett antal konfrontationer med vittnen. Åklagarna utgick ifrån att det rörde sig om konfrontationer med några enstaka vittnen. Polisen gjorde en sammanställning över de vittnen som man ansåg böra delta i kon— frontationerna. En lista med 74 namn överlämnades till Svensson den 25 april 1986. Ledningsgruppen hade dessförinnan tagit del av listan. Bland vittnena fanns ganska många som åklagarna inte kände till. Den polisman som hade ställt samman listan gjorde en muntlig föredragning för åklagar- na. Svensson och Carlström gick igenom tillgängliga protokoll över förhör som hållits med vittnena. Många av dem hade medverkat vid rekonstruktio— nerna. Svensson beslöt samma dag att elva av de personer som hade tagits upp på listan skulle kallas till konfrontation. Svensson ansåg att miss- tankarna mot 33—åringen successivt hade försvagats, vilket han tog hänsyn till i sitt beslut. Han vägde också in att konfrontationerna förutsatte att 33—åringen medverkade frivilligt, eftersom det enligt Svenssons mening inte fanns förutsättningar för att tillgripa personella tvångsmedel. Svensson meddelade Wranghult sitt beslut. Han förklarade samtidigt att han senare skulle överväga om ytterligare konfrontationer borde genomföras.

Holmér ansåg att betydligt fler konfrontationer borde genomföras. Detta tillkännagav han vid ett möte med ledningsgruppen samma kväll. Vid mötet var justitiedepartementets observatör Kurt Malmström närvarande. De— partementet fick därför samma dag kännedom om att Svensson och Holmér hade skilda meningar i denna fråga.

Påföljande dag (en lördag) diskuterades ånyo antalet konfrontationer i ledningsgruppen. Holmér förklarade att han ämnade vända sig till Zeime. Han lyckades emellertid inte få kontakt med denne. Sedan Malmström hade informerat Fälth om att ledningsgruppen på nytt hade diskuterat konfronta— tionerna talade Fälth kort med Holmér om saken. Senare samma dag kontakta— de Fälth också Sjöberg och berättade vad han kände till.

Under söndagen talade Sjöberg med Hagelberg och de sökte därefter förgäves få tag i Svensson. Hagelberg fick i stället kontakt med Carlström och un- derrättade denne om att Fälth hade talat med riksåklagaren. Carlström re- dovisade vad som hade hänt. Sjöberg fick senare själv kontakt med Svensson som förklarade att hans avsikt var att på nytt ta ställning till antalet konfrontationer när man kunde överblicka resultatet av de första elva. När Sjöberg fick klart för sig att Svenssons beslut var preliminärt nöjde han sig med detta. Han talade med Fälth och redovisade åklagarnas syn på beho— vet av konfrontationer. Fälth informerade i sin tur Wickbom som förklarade att han var intresserad av ett sammanträffande med de berörda påföljande kväll. Fälth kontaktade Holmer och Sjöberg som båda lovade att komma. Sjö— berg skulle tala med Svensson och därefter återkomma med ett besked.

Sjöberg framförde den 28 april 1986 till Svensson att Wickbom ville ha ett sammanträffande vilket Svensson accepterade. Under dagen hölls förhör med 33—åringen och vidare genomfördes de planerade elva konfrontationerna. Svensson beslöt därefter att ytterligare tio konfrontationer skulle genom— föras nästa dag. Han uppdrog åt Petersson att lämna förslag på vittnen som

borde komma i fråga. Petersson föreslog elva vittnen. Svensson beslöt i enlighet med Peterssons förslag.

Vid mötet på jusitiedepartementet på kvällen samma dag deltog Wickbom, Fälth, rättschefen Johan Munck, Malmström, Sjöberg, Svensson och Holmér.5

Efter mötet beslutade Sjöberg att överpröva Svenssons beslut om antalet konfrontationer. Sjöberg och Hagelberg fick den 29 april en föredragning av Svensson och Carlström. Svensson förklarade att han inte ville kvarstå som åklagare om det inte blev någon förändring av organisationen på polis— sidan. Sjöberg och Hagelberg for därefter till polishuset där de tillsam— mans med två av utredningsmännen i detalj gick igenom materialet. Sjöberg beslöt påföljande dag att konfrontationer skulle genomföras med ytterliga- re 28 vittnen och uppdrog åt Svensson att ombesörja detta.

Under sista veckan i april diskuterade ledningsgruppen om 33-åringen borde meddelas reseförbud. Han hade nämligen begärt ett nytt pass. Det gamla ha- de tagits i beslag och sedermera makulerats. Det nya passet skulle lämnas ut inom kort. Den 25 april diskuterades frågan vid ett möte med lednings- gruppen. Man kom då fram till att man inte skulle ta upp frågan med Svens— son, eftersom denne sannolikt inte skulle gå med på att meddela ett rese- förbud. Det uppdrogs i stället åt Wranghult att kontakta passmyndigheten för att fördröja utlämnandet av passet (se närmare om detta i JK—beslut 1986 s. 172 f).

Holmer och Wranghult besökte den 1 maj 1986 Zeime i dennes bostad. Zeime hade haft semester under april och hade just återvänt från en längre resa. Holmér informerade om vad som hade hänt och begärde ånyo att Svensson skulle ersättas av en annan åklagare. Zeime beslöt att själv gå in som förundersökningsledare. Holmer framhöll särskilt att han ansåg att Zeime borde delta i ledningsgruppens sammanträden. Han tog också upp frågan om reseförbud för 33-åringen.

När Zeime kom i tjänst den 5 maj talade han med Svensson som förklarade att han inte ville kvarstå som åklagare om förhållandena på polissidan inte förändrades. De kom överens om att Svensson skulle slutföra den del av förundersökningen som avsåg 33-åringen. Zeime talade också om att Holmér hade sagt att Svensson vägrat att meddela 33-åringen reseförbud. Detta föranledde Svensson att av Wranghult begära en promemoria med skälen för ett reseförbud. Holmer meddelade Zeime att polisen inte avsåg att fram— ställa någon sådan promemoria utan att Svensson fick ta ställning ändå. Zeime underrättade Svensson om detta.

Den 6 maj inkom en skrivelse från 33—åringens offentlige försvarare (Gunnar Falk) med 33—åringens villkor för att delta i ytterligare konfrontationer. Svensson kontaktade riksåklagaren eftersom frågan om reseförbud kunde ha

5. En närmare redogörelse för detta möte lämnas i kap. 7.

betydelse för genomförandet av de konfrontationer som denne hade beslutat om. Svensson fick beskedet att frågan om reseförbudet kunde vila tills vi- dare.

Den 12 och 13 maj genomfördes de konfrontationer med 33—åringen som riks— åklagaren hade beslutat om. Med sex av vittnena genomfördes av olika skäl aldrig någon konfrontation.

Vid ett sammanträffande med utredningspersonalen den 12 maj gav Svensson besked om att vittnena på kafé Mon Chéri omedelbart skulle efterlysas i massmedierna. Den text som skulle publiceras utformades också. Påföljande dag fick Svensson emellertid underrättelse om att meddelandet inte hade sänts ut, eftersom det inte framgick att det var åklagarmyndigheten och inte polismyndigheten som gjorde efterlysningen. En ny text utformades och överlämnades till ledningsgruppen. Först den 14 maj gick efterlysningen ut genom att utredningsmännen själva ombesörjde detta.

Vid denna tidpunkt planerade ledningsgruppen ett nytt förhör med 33—åring— en och bestämde en preliminär tid för förhöret. Svensson blev mycket upp— rörd, eftersom han ansåg att polisen gjorde intrång i åklagarens arbete. Förhöret kom aldrig till stånd eftersom Svensson avskrev ärendet dess- förinnan.

Den 16 maj lade Svensson ned förundersökningen mot 33—åringen avseende del— aktighet i mord och försök därtill. Motiveringen var att utredningen inte hade givit något stöd för antagande att 33-åringen hade haft med brotten att göra och att det inte längre fanns anledning att fullfölja förunder- sökningen. I samband med nedläggningsbeslutet redogjorde Svensson i ett pressmeddelande för sin syn på hur utredningsarbetet hade bedrivits f rån polisens och åklagarnas sida. I ett tillägg uttalade han bl.a. följande:

Slutligen vill jag i fråga om åklagarens roll i utredningsarbetet beträffande X anföra följande. X hade långt tidigare kunnat avföras från mordutredningen om inte ledningsgruppen i Palmeärendet genom inblandning i förundersökningsledningen, agerande i olika riktningar och försök till påtryckningar på åklagaren genom olika kanaler stört och hindrat ett rationellt arbete från åklagarens sida. Enligt min mening har X utsatts för en rättskränkning av allvarlig beskaffen- het.

Det s.k. huvudspåret

Redan i brottsutredningens inledningsskede diskuterades om någon känd ter— roristorganisation kunde ligga bakom dådet. I det sammanhanget nämndes organisationen kurdiska arbetarpartiet (Partiya Karkeren Kurdistan, PKK) vars medlemmar, efter en prövning i det enskilda fallet, har ansetts kunna utvisas med stöd av terroristbestämmelserna i utlänningslagen (19802376). Under den första veckan i mars hölls också förhör med drygt ett tjugotal personer som var kända för eller misstänktes för samröre med PKK. Deras förehavanden under mordnatten kontrollerades, Några husrannsakningar ägde

också rum varvid handlingar togs i beslag. Den 14 mars genomfördes en större aktion i en lokal som disponerades av svensk—kurdiska föreningen. Nio personer som befann sig i lokalen hämtades till förhör. Vidare gjordes en husrannsakan i lokalen efter beslut av kommissarien Åke Svensson. Skriftligt material togs i beslag. Beslagen hävdes den 26 mars av chefs— åklagaren Svensson. De nu nämnda åtgärderna genomfördes som ett led i en mera allmänt inriktad spaning utan några konkreta misstankar.

När Zeime gick in i förundersökningen den 1 maj 1986 fanns det inte någon skäligen misstänkt utöver 33—åringen.

Sent på kvällen den 13 maj kontaktade en tidigare straffad man, S, poli— sen. Han berättade att han den 15 februari 1986 hade anskaffat två vapen jämte ammunition och levererat till en medintagen. Båda avtjänade då fängelsestraff på en kriminalvårdsanstalt i Stockholmstrakten. Vapnen hade överlämnats när de hade permission. S trodde att vapnen hade använts vid mordet på Olof Palme. Han stödde detta bl.a. på att mottagaren av vapnen och ytterligare en intagen, som 5 också pekade ut som inblandad, hade upp— fört sig onormalt under mordnatten. S angav också vem han trodde var mör- daren. Redan från början framgick att både S och den person som han hade överlämnat vapnen till hade befunnit sig på anstalten på kvällen den 28 februari 1986, liksom även den andre intagne som S pekade ut.

Med stöd av de uppgifter som S lämnade gavs spaningsarbetet en ny inrikt— ning. Flera personer blev misstänkta och Zeime trädde in aktivt i utred— ningen genom beslut om tvångsmedel. Till en början koncentrerades intres- set kring S själv, den som han hade levererat vapnen till och dennes söner samt den som hade levererat vapnen till S.

S är av utländsk härkomst men har bott i Sverige i många år. Han hade vid den tidpunkt då han lämnade tipset frigetts från ett fängelsestraff en dryg månad tidigare. Han hade alkoholproblem. Detta ledde till att polisen i början av juni 1986 ordnade en placering på ett behandlingshem för alko— holmissbrukare åt S. S stannade kvar där resten av året.

S hördes vid upprepade tillfällen under slutet av maj och första hälften av juni. De flesta av förhören hölls utan tolk. S vägrade till en början att ange vem som hade sålt vapnen till honom. Småningom namngav han dock en person. S vallades på platsen för försäljningen. Det arrangerades också en valkonfrontation vid vilken S fick försöka peka ut vilken typ av vapen och ammunition som det hade varit fråga om.

Under första hälften av juni hölls två förhör med en närstående till S som ett led i kontrollen av de uppgifter S hade lämnat. Vid ett förhör den 11 juni framhöll polisen att man visste att S inte talade sanning på alla punkter. S ändrade då sina uppgifter om vem som hade sålt vapnen till honom. Han namngav en annan man som säljare av vapnen.

Från början av juni 1986 hölls regelbundna sammanträden mellan åklagarna och företrädare för ledningsgruppen, som regel Holmer, Wranghult och före— trädare för våldsroteln, säkerhetsavdelningen och rikskriminalsektionen. Sammanträdena hölls i polisens lokaler minst en gång per vecka. Vidare förekom täta kontakter mellan åklagarna och utredningspersonalen. Varje vecka höll Wranghult och Riberdahl sammanträden angående tvångsmedel. Åklagarna deltog inte annat än undantagsvis i ledningsgruppens samman— träden. Totalt var åklagarna närvarande vid ledningsgruppens sammanträden vid knappt tio tillfällen under den tid då Zeime var förundersökningsle— dare. Flertalet av dessa sammanträden hade arrangerats särskilt för att få en diskussion med åklagarna.

Den 13 juni anhöll Riberdahl den misstänkte vapenleverantören i hans från— varo och beslöt om husrannsakan hos honom. Mannen greps den 17 juni. Han förnekade brott. Han frigavs påföljande dag.

Den 25 juni beslöt Wranghult ånyo om husrannsakan i den misstänkte vapen— leverantörens bostad. Wranghult meddelade detta beslut eftersom han ansåg det vara fara i dröjsmål (28 kap. 5 & RB). Han underrättade omedelbart Riberdahl om sitt beslut, varpå Riberdahl på nytt anhöll mannen. Hon be— slöt också om husrannsakan. Mannen greps påföljande dag. Vid husrann— sakan i hans bostad påträffades bl.a. en pistol av kaliber 7,65 och 9 mm ammunition. Riberdahl beslöt att anhållandet skulle bestå. Den anhållne delgavs inte S:s uppgifter om att han skulle ha levererat vapen till S i februari l986 utan tillfrågades bara allmänt om ytterligare vapeninnehav under den aktuella tidsperioden. Han frigavs den 1 juli. Ärendet överläm- nades till en annan åklagare. Mannen åtalades sedermera för bl.a. brott mot vapenlagen avseende den nyss nämnda pistolen och ammunitionen.

Samtidigt som Riberdahl anhöll den misstänkte vapenleverantören i hans frånvaro (den 13 juni) anhöll hon ytterligare fyra personer, nämligen de huvudmisstänkta. Två av dessa misstänktes för olaga överlåtelse av vapen, en för olaga vapeninnehav och en för olaga vapeninnehav alternativt med— hjälp till sådant brott. Riberdahl beslöt också om husrannsakan hos de misstänkta och hos ytterligare en person. Den 18 juni hävde Riberdahl besluten om tvångsmedel beträffande en av de misstänkta och den 4 juli besluten beträffande de övriga. Besluten verkställdes således aldrig.

Under slutet av juni och början av juli hölls ytterligare förhör som led i kontrollen av S:s uppgifter. Den 24 juni kontaktade polisen taxi. En taxi- chaufför spårades upp och förhör hölls med honom den 8 juli. Vidare genom— fördes en fotokonfrontation.

Under senare delen av juli 1986 framförde polisledningen en teori om att PKK stod bakom mordet på Olof Palme och att det fanns ett samband mellan PKK och den person till vilken S hade levererat vapnen. Mordet på Olof Palme skulle enligt polisens teori ha samband med två tidigare mord, ett i Medborgarhuset i Stockholm 1985 och ett i Uppsala 1984, som utförts av män

med nära anknytning till PKK.6 Motivet för mordet på Olof Palme skulle främst vara av politisk natur och ha sin grund i den behandling som PKK som organisation och dess medlemmar och sympatisörer hade rönt i Sverige.

Två andra tips om att personer med anknytning till PKK hade varit intres- serade av vapenanskaff ning sattes också i samband med mordet. Det var frå— ga om ett tips om att en person under december 1985 hade försökt skaffa vapen genom en turkisk bekant, som dock vägrade att hjälpa till. Vidare skulle enligt ett annat tips en medtilltalad till den person som 5 pekade

ut som mottagare av vapnen ha ombett en annan person att skaffa bl.a. va- pen några veckor före mordet. Även i det senare fallet misslyckades vapen— anskaffningen. Det fanns också omständigheter som tydde på att någon form av våldshandling planerades av personer knutna till PKK ungefär vid tid— punkten för mordet på Olof Palme.

I en promemoria daterad den 17 juli redovisade Holmer polisledningens teo- ri om att PKK kunde misstänkas stå bakom mordet på Olof Palme och att de tre morden hade ett samband. [ promemorian skisserade Holmér något som han kallade för operation Alfa. Syftet med operationen skulle vara att i ett första läge genom överraskning och genom en bred insats kraftigt störa PKK och förlama organisationen. Målet skulle vara åtal och domar mot de in— blandade och/eller utvisning av ett stort antal kurder som är PKKzare.

Den 18 juli övertog Zeime ledningen av förundersökningen avseende eventu— ella medgärningsmän vid mordet på Cetin Göngör i Medborgarhuset. Den ut- redningen kom att ingå och utgöra en väsentlig del av utredningen rörande huvudspåret.

Den 28 juli möttes Holmer, Wranghult, Zeime och Riberdahl för en arbets- lunch. Holmer redogjorde då för teorin om att mordet på Olof Palme var ett terroristdåd utfört av PKK. Han diskuterade också olika säkerhetsaspekter med åklagarna.

6. Den 2 november 1985 sköts Cetin Giingör till döds i samband med att han besökte en kurdisk festlighet i Medborgarhuset i Stockholm. Göngör hade tidigare varit medlem i PKK men hade lämnat organisationen. Gärningsmannen greps på bar gärning. Han erkände brottet och dömdes i början av år 1986 till livstids fängelse för mord. Under utredningen fanns starka misstankar om att mördaren hade haft medhjälpare vid brottet. En man satt häktad en tid misstänkt för delaktighet. Han frigavs emellertid utan att åtal väck- tes.

Enver Ata sköts till döds i Uppsala den 20 juni 1984. Ata hade tidigare tillhört PKK men hade lämnat organisationen. Mördaren greps när han flydde f rån platsen. Han åtalades och dömdes för gärningen. Även i detta fall fanns starka misstankar om att gärningsmannen hade haft medhjälpare.

Den 5 augusti ägde ett sammanträde rum på säkerhetsavdelningen med stora delar av den polispersonal som skulle arbeta med huvudspåret. Sammanträdet leddes av Holmer som presenterade polisens syn på utredningsläget. Zeime, Riberdahl, Helin och Josephson deltog. Observatören, i detta fall Malm- ström, var också närvarande. Nu presenterades för första gången på ett sam- lat sätt för åklagarna den teori som polisen hade om att PKK stod bakom mordet på Olof Palme. Vidare diskuterades morden i Uppsala och i Medborgar— huset och våldsdåd som har begåtts i övriga Europa och som antas ha an— knytning till PKK. Holmér skisserade också, med utgångspunkt i den tidiga— re nämnda promemorian, hur utredningsarbetet skulle delas upp i olika ske— den och angav att ett planerat tillslag kunde ske i oktober. Åklagarna ställde vissa frågor om det material som polisen hade. De framhöll att de måste ta del av hela materialet innan de kunde göra någon värdering.

Den 7 augusti informerade Holmer delar av regeringen om operation Alfa. Närvarande var bl.a. Wickbom, utrikesminister Sten Andersson, invandrar— minister Anita Gradin och statssekreterarna Jonas Widgren och Fälth.

Den 13 augusti beslutade ledningsgruppen vid ett sammanträde hur arbets- uppgifterna i huvudspåret skulle fördelas mellan de olika enheterna och hur arbetet skulle läggas upp. Våldsroteln fick ansvaret för kartläggning, registrering och bearbetning av befintligt skriftligt material. Säkerhets— avdelningen skulle svara för den mycket omfattande fysiska spaningen och för hanteringen av vissa tvångsmedel. Rikskriminalsektionen fick i uppgift att svara för spaning på några orter ute i landet.

Under senare delen av augusti började polisen planera för en stor samlad aktion mot de personer som enligt polisledningens bedömning kunde antas ligga bakom mordet. Ett s.k. tillslag mot omkring 50 personer planerades i detalj. I slutet av september hade planerna fortskridit så långt att till— slaget kunde genomföras när som helst med drygt en veckas förvarning.

Under augusti sammanställde polisen allt material om huvudspåret i ett an— tal pärmar. Materialet, som omfattade trettiotalet A 4-pärmar, var indelat i 16 avsnitt. Samtidigt som allt material om huvudspåret ställdes samman påbörjade polisen en ny registrering av detta material. Registreringen skedde i en annan databas än den som utnyttjades vid den ordinära förun— dersökningsregistreringen. Avsikten var framför allt att man lätt skulle kunna hitta i allt material.

Det sammanställda materialet levererades till åklagarna med början sista veckan i augusti. Nytillkommande material som rörde huvudspåret leverera— des sedan successivt. Åklagarna började omgående läsa in materialet. För— utom sådant som rörde mordet på Olof Palme ingick i materialet även upp— gifter om morden i Uppsala och i Medborgarhuset, uppgifter om våldsdåd i övriga Europa med förmodad PKK—anknytning och åtskilligt allmänt bakgrunds— material.

Riberdahl tillkännagav att hon av privata skäl inte var beredd att hand— lägga ett eventuellt mål i rätten med hänsyn till de säkerhetsaspekter som polisen hade pekat på. Det framgick att Zeime inte heller avsåg att upp— träda i domstol. Helin och Josephson engagerades därför på heltid i utred— ningen. Inom polisen ledde detta enligt uppgift till att man på vissa håll kände sig osäker på vem som egentligen svarade för åklagaruppgifterna.

Från och med sista veckan i augusti övergick man till att ha veckovisa sammanträden mellan åklagarna och ledningsgruppen på åklagarmyndigheten. Polisen företräddes då som regel av Holmer, Wranghult och någon företrä— dare för våldsroteln, säkerhetsavdelningen och rikskriminalsektionen. Lik— som tidigare förekom därutöver veckovisa sammanträden mellan Riberdahl och Wranghult och regelbundna kontakter mellan åklagarna och utredningsperso— nalen.

Den 11 september publicerade en tidning en fyllig artikel som angav att huvudspåret hade sin inriktning på PKK. Den följdes inte av någon offici- ell kommentar.

Under september presenterade Holmér i flera promemorior en ny analys av hur polisledningen ansåg att mordet på Olof Palme hade gått till och vilka som stod bakom det. Polisen ställde vidare samman material i form av för- teckningar över ett stort antal personer som bedömdes som intressanta i sammanhanget, bl.a. sådana som var aktuella för utvisning. Sistnämnda ma— terial tillhandahölls av säkerhetsavdelningen.

Den 22 september höll säkerhetsavdelningens expert på PKK som organisation ett informationsmöte där han redovisade en allmän bakgrund.

Mot slutet av september hade åklagarna läst in materialet så att de kunde bilda sig en uppfattning om dess hållbarhet. Vid ett sammanträde den 29 september presenterade Holmer en av sina promemorior. Åklagarna tog upp frågan om komplettering av det utredningsmaterial som rörde biografen Grand, en fråga som de redan tidigare hade diskuterat med ledningsgruppen, och pekade på behovet av utredningsåtgärder som rörde andra spår.

Sedan det hade framkommit uppgifter om att en av de misstänkta kunde antas inneha vapen beslöt Helin den 2 oktober att denne skulle hämtas till för— hör misstänkt för om olaga vapeninnehav och att husrannsakan skulle ske i hans bostad. Beslutet verkställdes påföljande dag. Vid husrannsakan på— träffades ett hölster till en leksakspistol. Ett omfattande material i form av handlingar, fotografier m.m. togs i beslag. Mannen frigavs efter förhör. Helin hävde beslagen den 22 oktober. Samma dag skrev han av ären— det med motiveringen att brott ej kunde styrkas.

Den 6 oktober hölls ett sammanträde mellan delar av ledningsgruppen och åklagarna. Då diskuterades huvudspåret ingående. Från ledningsgruppens sida efterlyste man åklagarnas synpunkter på ett åtal. Åklagarna framhöll att en grundläggande förutsättning för ett åtal var att någon av de miss— tänkta kunde på ett konkret sätt knytas till brottsplatsen eller Sveavägen.

De tillade att det i det föreliggande materialet inte fanns någonting som knöt PKK eller företrädare för PKK till mordet på Olof Palme. Åklagarna framhöll vidare att det fanns en bra motivbild men att det saknades an— knytning mellan motivet och brottet.

Ledningsgruppen ansåg att åklagarna var alltför skeptiska mot materialet och menade bl.a. att det finns fragment av PKK:s modus operandi i mordet på Olof Palme. Ledningsgruppen ansåg att man borde genomföra en större samlad aktion mot samtliga inblandade. Zeime förklarade att det för till— fället inte fanns underlag för ett sådant tillslag. Åklagarna betonade att man måste satsa även på andra spår. Behovet av ytterligare utredningsåt— gärder i Grandavsnittet diskuterades ingående. Åklagarna ansåg att man borde göra en fotokonfrontation med en del vittnen vid Grand. Holmer me— nade för sin del att man inte borde göra någon sådan konfrontation och att polisen hade gjort vad som rimligen kunde begäras i Grandavsnittet. Vid sammanträdet bad Holmer att få uppgift i skriftlig form om vilka komplet— teringar som åklagarna ville ha gjorda. Riberdahl utlovade samtidigt att hon skriftligen skulle kommentera några av de promemorior som Holmér hade sammanställt.

I en promemoria av Riberdahl som är dagtecknad den 7 oktober 1986 redovi— sade åklagarna sin principiella syn på bevisläget och utredningsmaterialet om huvudspåret. Promemorian innehöll också uppgifter om utredningsåtgärder som åklagarna ville ha vidtagna. Begäran om åtgärder rörde även andra de— lar av utredningen, bl.a. Grandavsnittet. Promemorian överlämnades till ledningsgruppen vid ett sammanträde den 14 oktober. Den följdes en vecka senare av två promemorior, den ena av Riberdahl och den andra av Joseph— son, där en individuell bedömning av bevisläget gjordes person för person.

Under oktober och november diskuterades vid upprepade tillfällen åklagar— nas begäran om kompletterande åtgärder i Grandavsnittet med ledningsgrup— pen. Sista veckan i november hade polisen ställt samman det material som skulle ligga till grund för de fotokonfrontationer som åklagarna hade be— gärt. Konfrontationerna och förhören påbörjades den 28 november.

Under november tog åklagarna också upp frågan om man skulle göra ett mer begränsat tillslag än det som polisen planerade för. Åklagarna ansåg att man genom förhör med de misstänkta borde kontrollera substansen i de upp— gifter som hade lämnats av S. Åklagarnas avsikt var att vid ett och samma tillfälle låta hämta 6-8 personer till förhör och ställa deras uppgifter mot varandra. Ledningsgruppen motsatte sig en aktion av det begränsade slaget och ansåg att man i stället borde avvakta med tillslaget.

Såväl åklagarna som polisledningen har inför oss framhållit att det polis— arbete som bedrevs inom ramen för det s.k. huvudspåret gav mycket litet av konkreta resultat som kunde föra utredningsarbetet vidare. Under hösten upplevde man på ömse håll att man bara väntade på ett avgörande.

Ledningsgruppen ansåg att åklagarna aldrig riktigt kom ikapp polisen när det gällde kunskap om utredningsmaterialet. Ett tecken på det var enligt gruppens åsikt att åklagarna ville återvända till grundmaterialet och att de begärde kompletterande utredningsåtgärder beträffande sådant som poli— sen sedan länge hade betraktat som avslutat. Man ansåg att åklagarna inte engagerade sig tillräckligt, att de gav otydliga eller otillräckliga direk— tiv för arbetet och att de över huvud taget inte befann sig på samma nivå som polisen i arbetet.

I månadsskiftet november/december 1986 kontaktade Wranghult åklagarna och lämnade information om vissa uppgifter som hade lämnats av säkerhetsavdel— ningen. Wranghult uppfattade det som angeläget att uppgifterna omedelbart kom till åklagarnas kännedom. När åklagarna bad om närmare detaljer — bl.a. ville de veta vem som hade lämnat uppgifterna fick de emellertid inte de upplysningar de ville ha. Detta ledde till en upprörd diskussion, som åter upptogs vid flera tillfällen. Åklagarna mer eller mindre anklaga— de ledningsgruppen för att undanhålla dem information.

I början av december tillkännagav Zeime för massmedierna att han avsåg att inom kort lämna en information om spaningsläget. Massmedierna hade då un— der en tid framfört kritik mot den enligt deras mening bristfälliga infor— mationen. Några dagar senare deltog l—lolmér i ett magasinsprogram i TV. l-Iolmér uttalade där bl.a. att han till 95 procent var säker på att huvud— spåret var det rätta. På en särskild fråga om han visste vem mördaren var svarade Holmér att om med detta avsågs vem som höll i vapnet så var han inte riktigt säker.

Zeime reagerade över att Holmér enligt hans mening var alltför optimistisk i sin information till allmänheten. Zeime talade om desinformation. Mass— medierna redovisade situationen på det sättet att det förekom oenighet mellan åklagare och polis och att åklagarna bedömde utredningsläget på ett helt annat sätt än polisen.

Wickbom kallade Romander, Sjöberg, Holmér och Zeime till ett sammanträde den 11 december 1986, eftersom han var oroad över massmediauppgifterna om oenigheten mellan åklagare och polis. Vid sammanträdet förklarade Zeime och Holmer att det fanns förutsättningar för ett fortsatt samarbete. Det överenskoms också att om man inte längre kunde samarbeta skulle kontakt tas med Wickbom. Man kom vidare överens om att samråda om kontakterna med massmedierna. En följd av mötet blev att Zeime aldrig kom att lämna den information som han tidigare hade utlovat.

Sent på kvällen den 12 december 1986 blev några av de misstänkta inblan— dade i andra brott. Det började med ett krogbråk på en restaurang i Gamla stan. När polis kallades till platsen flydde två av de inblandade från platsen. Den ene hanns upp bara något kvarter bort och greps av polis misstänkt för misshandel. Den andre besköt de förföljande polismännen. Förstärkningar kom snabbt till platsen och även han greps, misstänkt för försök till dråp och för misshandel. Båda männen tillhörde den krets som polisen intresserade sig för i huvudspåret. En av målsägandena vid krog-

bråket tillhörde också den kretsen. Mannen hade skadats och fördes av en anhörig till sjukhus för vård. Påföljande morgon underrättades polisled— ningen om vad som hade hänt. Holmer beslöt att utredningen om brotten i Gamla stan skulle samordnas med mordutredningen.

Zeime, Riberdahl och Josephson underrättades på förmiddagen den 13 decem— ber om vad som hade hänt. Efter en föredragning per telefon beslöt Riber— dahl bl.a. att två målsägande skulle hämtas till förhör och att husrann— sakan skulle ske i deras gemensamma bostad. Zeime och Josephson begav sig till polishuset. Under dagen genomfördes husrannsakningar hos de gripna och i ett kurdiskt bokkafé. Josephson beslutade efter förhör att anhålla de gripna.7

Vid husrannsakan hemma hos målsägandena den 13 december påträffades en påse med ett vitt pulver. De anhölls såsom misstänkta för grovt narkotika— brott. De förnekade brott. Den 15 december gjordes en analys av pulvret och det visade sig då att det inte var narkotika. Den ene av de misstänkta frigavs samma dag. Riberdahl beslöt att den andre alltjämt skulle vara an— hållen men ändrade misstanken till stämpling till misshandel. Han frigavs påföljande dag.

Vid åklagarmyndigheten skildes utredningen om misshandeln i Gamla stan och beskjutningen av polismännen ut till ett särskilt ärende. Det handlades fortsättningsvis av Josephson.

I och med att flera av de misstänkta redan var berövade friheten ansåg åklagarna att man hade ett lämpligt tillfälle att genomföra det mera be— gränsade tillslag som de ville ha till stånd. Detta diskuterades med led— ningsgruppen den 15 december 1986. Från ledningsgruppens sida framhöll man att det med hänsyn till den kommande julhelgen inte var möjligt att göra tillslaget. Det fanns inte tillräckligt med polispersonal. Däremot enades man om att en aktion skulle ske direkt efter helgerna.

Samma dag utspann sig en diskussion mellan Zeime och Holmer där Zeime klandrade Holmer för att ha uteblivit från ett avtalat sammanträde före— gående tisdag. Frågan om polisen undanhöll åklagarna material kom också upp. Diskussionen blev stundtals upprörd. Några timmar senare blev Zeime uppringd av Munck, som ringde på Wickboms uppdrag. Zeime blev mycket illa berörd av att en intern diskussion mellan honom och Holmér omedelbart hade kommit till justitiedepartementets kännedom.

7. JO genomförde efter anmälningar en förundersökning för att klarlägga vissa frågor rörande bl.a. användandet av tvångsmedel vid ingripandena den 13 december 1986. I ett beslut den 27 oktober 1987 konstaterade JO att husrannsakan i bokkaféet saknade laga grund. Omständigheterna var dock sådana att det inte gick att peka ut någon som straffrättsligt ansvarig för åtgärden (JO dnr 3012—86 m. fl. diarienr).

Den 18 december kontaktade Zeime Holmér för en preliminär överenskommelse om den begränsade aktion för att kontrollera uppgifterna i huvudspåret som skulle ske i januari 1987. Enligt åklagarna bestämdes att ett sammanträde mellan åklagarna och polisledningen om tillslaget skulle äga rum omedel— bart efter helgerna, dvs. onsdagen den 7 januari. Holmer säger sig inte minnas om någon sådan överenskommelse träffades.

Något sammanträde kom inte till stånd den 7 januari. Riberdahl har uppgett att hon den dagen ringde till Wranghult som sade sig inte känna till något sammanträde. Wranghult skulle dock återkomma med besked. Riberdahl fick senare under dagen av Wranghult veta att den enda tänkbara tidpunkten för ett sammanträde var fredag förmiddag vid en tidpunkt då Zeime och Riberdahl var upptagna av ett sammanträde i justititiedepartementet. Detta var det enda tillfälle under veckan när åklagarna omöjligen kunde delta. Riberdahl har uppgett att hon då föreslog att sammanträdet skulle hållas på kvälls— tid eller under lördagen men att Wranghult sade nej till detta. Wranghult har på sin sida uppgett att åklagarna inte kunde erbjuda någon tid för sammanträde under hela veckan och att de bestämt vägrade att gå med på Wranghults förslag om ett sammanträde under kvällstid eller under lörda— gen.

Samma dag den 7 januari höll ledningsgruppen ett sammanträde där man dis— kuterade hur man skulle agera gentemot åklagarna när det gällde tillsla— get. Holmér lade fram en promemoria daterad den 5 januari. I promemorian redovisades en planering för ett tillslag mot totalt 58 personer.

Sammanträdet mellan åklagarna och ledningsgruppen ägde i stället rum mån— dagen den 12 januari, vilket ledde till att tillslaget kunde genomföras först den 20 januari. Åklagarna hade före sammanträdet planerat att till— slaget skulle omfatta enbart en kontroll av S:s tips om mordet på Olof Palme men däremot inte något som rörde de andra två morden. Zeime hade redan kontaktat Svensson och överenskommit att misstankarna om medverkan till mordet i Medborgarhuset skulle utredas separat och att Svensson skul— le svara för den fortsatta utredningen. Ledningsgruppen argumenterade för att tillslaget skulle vara betydligt större. Vid sammanträdet lät åklagar— na sig övertalas att ta med även den del som rörde mordet i Medborgarhuset och att pröva ett par andra tips som enligt ledningsgruppens mening direkt hörde samman med S:s tips om vapnen. Tillslaget kom därför att beröra om— kring 20 personer i stället för 6-8.

Åklagarna planerade aktionen i detalj och fattade för varje inblandad per— son ett skriftligt beslut. I besluten angavs om vederbörande var misstänkt eller ej. Riberdahl anhöll tre personer i deras frånvaro misstänkta för medverkan till mordet i Medborgarhuset. Hon meddelade vidare beslut om hämtning till förhör beträffande sju personer som var misstänkta, varav tre för medverkan till mordet på Olof Palme. Vidare beslutade hon om hus— rannsakan hos de misstänkta. Åtta personer som inte var misstänkta för brott skulle hämtas till förhör. Dessutom skulle förhör hållas med några personer som var berövade friheten genom häktning eller fängelsestraff.

Åklagarna skrev särskilda instruktioner om vad förhören med de inblandade skulle gå ut på och om hur delgivningen av misstanke skulle formuleras. Vidare fattade Riberdahl beslut om i vilken utsträckning fotografering m.m. skulle äga rum i samband med förhören. När det gällde planerade hus— rannsakningar lämnades också i viss utsträckning skriftliga instruktioner. Det angavs t.ex. vad som skulle eftersökas vid husrannsakningarna. Åkla— garna höll dessutom den 16 januari i två omgångar sammanträden med den kriminalpolispersonal som skulle delta. Kommissarien Jan Länninge skulle ombesörja att personalen kallades till sammanträdena. Vid dessa ut— vecklade åklagarna sina synpunkter bl.a. på de begränsningar som skulle gälla för husrannsakningarna. En sak som påpekades var att pengar inte fick tas i beslag. Åklagarna framhöll vidare att restriktivitet måste iakttas, bl.a. mot bakgrund av att några av de misstänkta hade utsatts för omfattande husrannsakningar bara en månad tidigare. Åklagarna betonade särskilt att man skulle inrikta sig enbart på sådant material som hade en direkt anknytning till brottsmisstanken. Det visade sig sedermera att den personal som i första hand skulle ansvara för husrannsakningarna, dvs per— sonalen på tekniska roteln, inte hade kallats och inte deltog i sammanträ- dena.

De polispatruller som skulle ombesörja hämtningsbesluten fick skriftliga instruktioner om vad som gällde i fråga om hämtning och husrannsakan. Des— sa instruktioner utfärdades av polisintendenten Mats Vangstad som sva— rade för samordningen av aktionen. Instruktionerna skrevs med ledning av åklagarnas skriftliga beslut om tvångsmedel. De särskilda instruktioner som hade utfärdats angående husrannsakningarna fördes emellertid inte över till polisens instruktioner.

Personalen på tekniska roteln fick en särskild promemoria av Lange om hus— rannsakningarna. Lange hade angivit vad man särskilt borde tänka på och vad som kunde vara aktuellt för beslag. Promemorian hade delgivits led- ningsgruppen men inte åklagarna. Promemorian byggde på förutsättningen att att det inte förelåg några särskilda restriktioner för husrannsakningarna och att omfattande beslag kunde bli aktuella. Lange utgick också ifrån att det beslagtagna materialet skulle bli föremål för kriminalteknisk under— sökning. Den frågan hade inte diskuterats med åklagarna.

Den 20 januari 1987 på morgonen verkställdes hämtningsbesluten rörande de personer som skulle höras om omständigheter som rörde mordet på Olof Palme. Aktionen påbörjades omkring kl. 7. Samma morgon greps också de tre personer som var anhållna i sin frånvaro misstänkta för medverkan till mordet i Med— borgarhuset. Förhören påbörjades så snart det fanns möjlighet till det. Förhören var från polisens sida förberedda på det sättet att särskilda för- hörsledare var utsedda, att lokaler fanns tillgängliga och att tolkar hade kallats. Zeime, Riberdahl, Helin och Jospehson var närvarande vid förhören i så stor utsträckning som det var möjligt. Husrannsakningarna påbörjades också på morgonen. De genomfördes med en stor personalinsats och var avslu— tade omkring kl. 14. Stora mängder skriftligt material togs i beslag. Pengar togs i förvar.

Protokoll över åtgärderna levererades successivt till åklagarna. Beslagen fastställdes av Josephson. Han beslöt däremot att omedelbart häva beslutet om förvarstagande av pengar.

Under eftermiddagen höll Zeime och Holmer en gemensam presskonferens. Zeime förklarade då att om inte några nya omständigheter framkom skulle de som hämtats till förhör såsom misstänkta för delaktighet i mordet på Olof Palme komma att friges. Holmer hade fått besked om detta före presskon— ferensen.

Flertalet av de personer som inte själva var misstänkta fick lämna polis— huset omkring kl. 13. De som hade delgivits misstanke om delaktighet i mordet på Olof Palme frigavs efter förhören och lämnade i allmänhet polis— huset mellan kl. 16 och 17. Besluten att de skulle friges fattades av Riberdahl och Josephson efter samråd med Zeime. De som hade anhållits som misstänkta för medverkan till mordet i Medborgarhuset skulle enligt beslut av Helin förbli anhållna.

Samma kväll fick åklagarna klart för sig hur omfattande beslagen var. De ansåg emellertid att det inte fanns möjlighet att omedelbart gå igenom allt material utan lät det anstå till påföljande dag då Josephson gick igenom beslagen. Vid genomgången fanns flera tolkar närvarande. Josephson bedömde redan efter en hastig genomgång att huvudparten av det som hade tagits i beslag saknade samband med brottsmisstanken. Han hävde därför till allra största delen de beslag som hade gjorts. Detta föranledde häf- tig kritik från polisen, främst personalen på tekniska roteln.

Resultatet av tillslaget blev en stor besvikelse för polisen. Man hade ut— gått från att åklagarna inte skulle frige de misstänkta så som skedde. Po— lisen ansåg sig inte ha fått tillräcklig tid för att genomföra de utred— ningsåtgärder som man önskade. Detta ledde till en häftig kritik mot åkla— garna. Den kom att prägla massmedierapporteringen under dagarna efter tillslaget.

Den 23 januari 1987 ingavs häktningsframställning beträffande de tre som hade anhållits som misstänkta för medverkan till mordet i Medborgarhuset. Häktningsförhandlingar hölls den 27 januari. Riberdahl och Helin utförde åklagartalan. Rätten beslutade att avslå häktningsyrkandet beträffande två av de misstänkta. Åklagarna återkallade därefter häktningsframställningen beträffande den tredje.

] 7 kap. (avsnitt 7.2) lämnar vi en redogörelse för det fortsatta händel— seförloppet efter tillslaget.

Ö vrigt

Parallellt med utredningen rörande 33-åringen och det s.k. huvudspåret ar— betade polisen fortlöpande även med andra spaningsuppslag. Det rörde sig om tips som kommit in från allmänheten och om uppslag som kom fram under polisens eget arbete. Totalt redovisas på aktivitetslistorna drygt 100 punkter

Många av dessa utgör dock inte spår i egentlig mening utan snarare rutin— mässiga utredningsåtgärder, t.ex. tekniska undersökningar.

Sedan förundersökningen mot 33—åringen hade lagts ned bearbetade den sär— skilda utredningsgrupp som stod under ledning av Petersson bl.a. allmänna tips. Gruppen reducerades successivt och bestod från november 1986 fram till februari 1987 bara av ett fåtal polismän. Den gruppen följde också upp spår som ledde till kriminellt belastade personer med nära geografisk anknytning till brottsplatsen och med anknytning till 33—åringen.

Redan i början av mars 1986 kom det in ett antal tips om polismän som sattes i samband med mordet på Olof Palme. Den 6 mars beslöt ledningsgrup- pen att sådana tips skulle handläggas vid säkerhetsavdelningen. Byråchefen Per Göran (P. G.) Näss fick huvudansvaret för utredningen i denna del. Utredningen av sådana tips har i den senare diskussionen i massmedierna fått den sammanfattande benämningen "polisspåret".

Sammanlagt omfattar utredningen tips om trettiotalet identifierade polis— män. Vidare finns det ytterligare ett antal tips om polismän som inte har kunnat identifieras därför att uppgifterna har varit alltför vaga. De se— nare tipsen innehåller t.ex. bara ett vanligt förnamn eller någon annan mycket allmän uppgift. I åtskilliga fall tar tipsen sikte på att veder— börande polisman är lik någon av de publicerade pusselbilderna men inne- håller i övrigt inte några särskilda uppgifter.

Samtliga tips utreddes. När de hade bearbetats färdigt avfördes de succes- sivt från fortsatt handläggning. Näss redovisade utredningsresultaten till Holmér som gjorde den slutliga bedömningen. De flesta av de tips som kom in i början av spaningsarbetet avfördes under augusti—september 1986.

Vid sidan av de nu nämnda tipsen utreddes också bl.a. tips rörande polis— bilar som hade rört sig i området kring mordplatsen och tips angående användning av s.k. walkie—talkies i samma område.

Utredningen rörande polistipsen leddes av polismyndigheten fram till i maj 1986. Svensson fattade i mars 1986 beslut om tvångsmedel beträffande en polisman men vidtog i övrigt inga särskilda åtgärder rörande utredningen i denna del. Inte heller vidtogs några särskilda åtgärder i denna del av brottsutredningen när Zeime tog över förundersökningsledningen. Den 12 september 1986 föredrogs samtliga tips rörande polismän som då förekom för Zeime. De flesta av tipsen hade vid den tidpunkten redan avförts från fortsatt handläggning.

Efter sin pensionering den 1 september 1986 fungerade den tidigare chefen för våldsroteln Linder som konsult i utredningen. Hans uppgift var att gå tillbaka och läsa om hela materialet. Han hade inte någon personal till sitt förfogande. I den mån Linder ansåg att något tips som redan lagts till handlingarna borde följas upp ytterligare, fick han begära resurser

för detta hos en av kommissarierna på våldsroteln som avgjorde om tipset skulle bearbetas på nytt.

4.3. Åklagarnas och polisens egen syn på samarbetet

Som vi nämnde i avsnitt 4.1 har vi funnit det naturligt att som en av ut— gångspunkterna för vår bedömning av händelseförloppet sammanfatta vad åklagarna och polisen vid sina samtal med oss har sagt om hur utrednings— arbetet bedrevs och om orsakerna till de samarbetssvårigheter som förekom. Det är visserligen en grannlaga uppgift att på ett kortfattat och rättvi— sande sätt återge det väsentliga av alla de uppgifter som har lämnats och alla de omdömen och värderingar som har kommit till uttryck. Till svårig— heterna bidrar att det även internt inom polisen förekommer åtskilliga nyansskillnader och på några punkter direkt olika uppfattningar. Även på åklagarsidan finns mindre åsiktsskillnader. Likväl är samstämmigheten så pass stor att vi anser oss kunna tala om två huvudsakliga uppfattningar om händelseförlopp och orsakssamband, en åklagarståndpunkt och en polis— sta'ndpunkt. För ändamålet med vår granskning är det inte heller nödvän— digt att redogöra för alla olika enskildheter och nyanser, det är i första hand de stora dragen som intresserar. Det bör dock anmärkas att man både på åklagarsidan och hos polisledningen ser vissa skillnader mellan den tid då chefsåklagaren Svensson deltog i förundersökningen och det senare ske- det i brottsutredningen.

I klarhetens intresse vill vi också påpeka att de synpunkter som vi redo- visar som polisens genomgående kommer från personer som har deltagit i spaningsledningen. I första hand är det Holmérs och Wranghults utsagor som vi bygger på. Andra poliser som vi har talat med har på flera punkter gett till känna andra uppfattningar än ledningens. Det kommer vi senare att pe— ka på i sitt rätta sammanhang.

Mycket översiktligt kan man säga att de skilda meningar som åklagarna och polisen har gett uttryck för gäller dels "den andra sidans" sätt att arbe— ta, dels olika uppfattningar i sak beträffande de uppslag och möjligheter att finna en lösning som fanns. På den senare punkten är det framför allt fråga om olika bedömningar av det s.k. huvudspåret och de åtgärder som borde vidtas för att fullfölja utredningen i den delen. Men man hade också delade meningar i andra sakfrågor, t.ex. om utredningen beträffande 33— åringen och om de fortsatta utredningsåtgärder vid sidan om huvudspåret som borde vidtas på hösten 1986.

Som har framgått av vår tidigare redogörelse satte polisen från första dagen efter mordet in mycket stora resurser i arbetet med brottsutred— ningen. Polisens arbete ställdes under ledning av den särskilt organise— rade spaningsledningen (ledningsgruppen). Holmer ledde den och den bestod i övrigt bl.a. av cheferna för de närmast berörda enheterna inom polismyn- digheten i Stockholm och av företrädare för rikskriminalsektionen och så— kerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen. På åklagarsidan utsågs den 1 mars 1986 chefsåklagaren Svensson att svara för åklagaruppgifterna i ären—

det. Han övertog den 6 mars ledningen av förundersökningen i viss del och biträddes från den 12 mars av kammaråklagaren Carlström. Överåklagaren Zeime beslöt den 1 maj 1986 att ta över ledningen av förundersökningen (utom i den del av förundersökningen som leddes av Svensson) och full— gjorde därefter uppgiften att vara förundersökningsledare samtidigt med att han upprätthöll sin tjänst som chef för åklagarmyndigheten. Han bi— träddes från den 20 maj av chefsåklagaren Riberdahl och senare även av chefsåklagaren Helin och kammaråklagaren Josephson. Dessa tre åklagare ägnade sig helt åt denna brottsutredning från den 1 september 1986. Helin och Josephson återgick dock delvis till sina vanliga uppgifter senare un— der hösten.

Polisledningens huvudsynpunkt på åklagarnas verksamhet är att man på åkla— garsidan inte insåg vilka alldeles speciella krav som denna brottsutred— ning ställde, med tanke inte bara på omfattningen av det spanings— och utredningsarbete som måste utföras utan även på omständigheterna kring brottet och brottsoffrets person. Detta ledde enligt polisledningen till att insatserna från åklagarnas sida blev otillräckliga och till att deras arbete kom att präglas av brist på förståelse för det sätt på vil— ket polisens verksamhet organiserades och leddes. Åklagarna accepterade i realiteten inte att arbeta tillsammans med polisens spaningsledning och deltog inte i ledningsgruppens arbete, trots att detta hade varit ett na— turligt och enkelt sätt för dem att skaffa sig information och förvärva den nödvändiga överblicken över utredningsarbetet.

Efter de första månaderna blev därmed ganska snart, enligt polisledningens sätt att se på saken, situationen den att åklagarna saknade tillräcklig kunskap om utredningen och om det snabbt växande materialet för att kun— na fylla sin uppgift på ett riktigt sätt. Förundersökningsledningen blev därför passiv och kom att sakna linje, några klara direktiv gavs inte, åklagarna behärskade inte materialet, de inriktade sig på frågor om tvångs— medel och på att begära kompletteringar av utredningen på punkter som re— dan var tillräckligt utredda medan det nödvändiga ställningstagandet till en större aktion (ett s.k. tillslag) för att komma vidare med huvudspåret uteblev.

Åklagarnas bild av händelseförloppet i brottsutredningen är en annan. En- ligt deras mening ligger en grundläggande orsak till de samarbetssvårig— heter som uppkom i att polisens spaningsledning, och särskilt Holmer per— sonligen, vägrade att acceptera åklagarens roll som förundersöknings- ledare enligt reglerna i RB och förundersökningskungörelsen. Enligt åklagarnas åsikt kan det visserligen ha varit motiverat att i ett första inledningsskede ha en särskild ledningsgrupp för att få överblick över be— hovet av resurser och behandla de administrativa frågor av olika slag som den stora spaningsinsatsen krävde. Förundersökningen hade emellertid där— efter kunnat ledas på vanligt sätt med normal fördelning av uppgifter och ansvar mellan åklagare och polis och med sedvanliga direkta kontakter mel— lan åklagaren som förundersökningsledare och den utredande polisperso— nalen.

Polisens ledningsgrupp kom enligt åklagarna nu i stället att på olika sätt blanda sig i förundersökningsledningen och ta på sig uppgifter som an— kom på åklagaren som förundersökningsledare. Ledningsgruppens sätt att ar— beta, och inte minst att den förbehöll sig att sköta polisens kontakter med åklagarna, ledde åtminstone i det senare skedet av utredningsarbetet, efter sommaren 1986, till onödiga svårigheter och tungroddhet i verksam— heten. Att därtill länspolismästaren själv ledde arbetet i gruppen förde med sig att man kom att sakna den möjlighet som man i vanliga fall har att vända sig till en högre instans inom polismyndigheten, när det uppstår missförstånd eller meningsskiljaktigheter i samarbetet mellan åklagaren som förundersökningsledare och polisens spaningsledning.

Från åklagarsidan har man särskilt tryckt på att allvarliga samarbetssvå— righeter uppkom av de här beskrivna skälen redan i det tidiga skede av brottsutredningen då Svensson ledde förundersökningen i den del som avsåg 33-åringen. Svensson ansåg och gav slutligen i ett pressmeddelande of fent— lighet åt sin åsikt att polisens spaningsledning hade blandat sig i för— undersökningsledningen och hindrat eller stört ett rationellt arbete från åklagarens sida. Inför oss har Svensson förklarat att han mer eller mindre helt nonchalerades av Holmer och den övriga spaningsledningen och att det— ta enligt hans mening var helt medvetet. Att det på detta sätt skar sig i samarbetet mellan Svensson och ledningsgruppen var ett avgörande skäl för Zeime att personligen ta över förundersökningsledningen. För åklagarna tedde det sig efter erfarenheterna från våren 1986 som ett betydelsefullt intresse att undvika ett nytt sammanbrott i relationerna med polisens spa— ningsledning. Vid en bedömning i efterhand, i belysning av händelseförlop— pet i dess helhet, menar åklagarna att de gick för långt i denna strävan. De var för eftergivna och gjorde i alltför hög grad avkall på vad de fann vara i sak riktigt och på de krav som de ville ställa på polisen. Någon passivitet i annan mening, någon ovillighet att fatta beslut inom ramen för förundersökningsledningen eller brist på förmåga eller vilja från åklagarnas sida att sätta sig in i utredningsmaterialet har det däremot inte varit fråga om.

I anslutning till dessa båda huvudsakliga sätt att se på händelseförloppet och på orsakerna till att man inte kunde samarbeta har man på ömse sidor, som egna kommentarer eller som svar på våra frågor, närmare utvecklat sin syn på olika detaljer och bemött påståenden eller synpunkter från den an— dra sidan. I mycket har dessa ytterligare anmärkningar berört olika aspek— ter på arbetssätt och relationer mellan åklagare och polis och på enskilda händelser under utredningsarbetets gång.

Polisledningen och särskilt Holmer personligen har betonat att man inför åklagarnas passivitet och bristande förmåga att gripa om helheten ansåg det ligga i spaningsledningens ansvar att driva utredningsarbetet vidare med så stor kraft och så mycket kunnighet och kompetens som möjligt. Att man i diskussionerna med åklagarna i sakfrågor visade sig ha olika upp- fattningar borde inte leda till att polisen utan invändningar eller argu— mentation underordnade sig åklagarnas ståndpunkt. Tvärtom borde polisen med all kraft driva sin uppfattning och klargöra skälen för den. Att det

sedan ytterst är åklagaren som har att fatta besluten inom ramen för för— undersökningsledningen och att polisen har att rätta sig efter besluten är en sak för sig. Spaningsledningen anser sig ha handlat i enlighet med det- ta. Meningsutbyten med åklagarna har ibland slutat med att åklagarna har låtit en fråga falla eller uppskjutit sitt beslut till senare. När emel- lertid beslut har fattats eller direktiv getts från åklagarnas sida, har polisledningen enligt egen uppfattning funnit sig i detta och vidtagit anvisade åtgärder.

Mer allmänt har Holmer tillfogat att åklagarna var ovana vid att möta en så stark och även i fråga om juridiska bedömningar kompetent spaningsled— ning som i detta fall. Enligt en uppfattning som har framförts från flera håll på polisens sida tedde sig åklagarnas sätt att organisera sig och sinsemellan fördela arbetsuppgifter och ansvar oklart. Det normala och riktiga är, har man sagt, att det är en enda åklagare som fyller funktion— en som förundersökningsledare och som fattar de beslut som ankommer på honom. Den åklagaren kan sedan biträdas av andra. Här var det emellertid inte klart hur ansvaret fördelades. Alla de fyra åklagarna syntes ha samma beslutsrätt. Det var inte en som ytterst bestämde utan man arbetade delvis på egen hand, delvis som en grupp. Detta ledde på polissidan till osäker— het och tveksamhet om hur samarbetet skulle genomföras.

Åklagarna har på sin sida utvecklat hur framför allt under hösten 1986 de på skilda punkter misslyckades med att få till stånd kompletterande utred— ningsarbete och insatser i övrigt av polisen och hur de då inte sällan lät saken bero, för att förhindra en allvarligare konfrontation och ett öppet sammanbrott i utredningsarbetet. Som ett särskilt exempel på spaningsled— ningens ovillighet att finna sig i rollfördelningen mellan åklagaren som förundersökningsledare och polisen, har åklagarna pekat på de svårigheter som både Svensson och senare de fyra åklagarna mötte att få tillräcklig information från polisen om utredningsarbetet.

I fråga om betydelsen för deras handlande av att de ville undvika ännu en öppen konflikt med polisens spaningsledning har åklagarna tillagt, att de fortlöpande kände sig vara i ett slags underläge i förhållandet till po- lisen. Två saker bidrog särskilt till detta. Den ena var att riksåklagaren efter motsättningar mellan Svensson och Holmer beträffande en serie s.k. vittneskonfrontationer med 33-åringen överprövade och ändrade Svenssons beslut. Detta ingripande har av Zeime betecknats som "förödande" för åkla— garnas möjligheter att hävda sig mot polisledningen i det fortsatta arbe— tet, särskilt mot bakgrund av de omständigheter under vilka överprövningen kom till stånd. Den andra var de kontakter som förekom mellan polisens spaningsledning och justitiedepartementet, genom departementets observatör i ledningsgruppen och genom Holmérs återkommande rapportering till depar— tementet och justitieministern. Åklagarna uppfattade läget så att polisen hade departementets stöd och att departementet ansåg att åklagarna "för husfridens skull borde rätta sig efter Holmer". Mer allmänt har åklagarna funnit det vara oriktigt att justitiedepartementet och regeringen på det sätt som skedde lät sig informeras om utredningsarbetet av polisen med förbigående, som åklagarna uppfattade saken, av förundersökningsledaren.

Som vi inledningsvis nämnde rör sig meningsskiljaktigheterna mellan åkla— gare och polis dock inte bara om sättet att arbeta och om organisations— och ledningsfrågor. Av grundläggande betydelse är också de skillnader i bedömningen av sakfrågor inom utredningsarbetets ram som har förekom— mit. Under det senare skedet i brottsutredningen är här den dominerande frågan bedömningen av det s.k. huvudspåret.

Det bör då betonas att de skilda uppfattningarna enligt vad vi har kunnat finna inte hade sin främsta grund i olika syn på styrkan i den bevisning som fanns rörande huvudspåret. Åklagare och polis var ense om att till— gänglig bevisning låg långt från vad som skulle krävas för en fällande dom för mordet på Olof Palme. Däremot hade polisen, som Holmer också redovisa— de offentligt, i motsats till åklagarna en mycket stark tilltro till att huvudspåret var det riktiga. De skilda uppfattningarna om huvudspåret hade rimligtvis betydelse för viljan att genomföra det planerade s.k. tillsla— get. Till detta kommer emellertid att åklagarna och polisen hade skilda meningar om förutsättningarna för och syftena med ett tillslag i och för srg.

Enligt polisen borde man, med hänsyn till de speciella förhållandena i fallet, använda sig av ett tillslag i ett allmänt syfte att föra utred— ningen vidare. Det viktiga var, med polisens synsätt, att kunna höra alla berörda i ett sammanhang så att uppgifter kunde tas in utan att de som förhördes fick möjligheter att rådgöra med andra. Enligt polisen var en sådan uppläggning av utredningen, med hänsyn till den speciella form av brottslighet som man antog att det var fråga om, den i praktiken enda framkomliga vägen för att komma vidare i utredningsarbetet.

Från åklagarnas sida har man riktat kritik mot polisen för ensidighet och bristande objektivitet. Polisledningen låste fast sig vid slutsatser i olika utredningsfrågor och lät teorier om händelseförlopp och orsakssam— manhang styra utredningsarbetet till skada för allsidigheten och grundlig— heten. Åklagarna uppfattade i det senare skedet läget så att det för poli— sen var viktigare att komma åt ett antal terrorister än att finna en lös— ning i utredningen av detta enskilda brott, att polisen inte gjorde någon skillnad mellan denna brottsutredning och en större aktion mot en grupp terrorister. Dessutom hade åklagarna en annan uppfattning än polisen om användningen av s.k. tillslag. Man menar att polisen betraktade det som legitimt med frihetsberövanden i påtryckningssyfte som inte syftade till någon ytterligare utredning i vanlig mening. I vad gäller uppläggningen i stort av verksamheten är det åklagarnas uppfattning att polisen i sitt en— sidiga intresse för huvudspåret försummade utredningsarbetet i övrigt. Åklagarna strävade efter större allsidighet och efter att behålla en bre— dare bas för utredningen men hade i denna sin strävan svårt att göra sig gällande mot spaningsledningen.

Åsiktsskillnaderna mellan åklagare och polis rörande huvudspåret och till— slaget sattes på sin spets när ett tillslag slutligen kom till stånd den 20 januari 1987. Polisledningen ansåg och uttalade också offentligt att åklagarna inte skötte sin uppgift professionellt vid detta tillfälle. Po-

lisen fick, sades det, aldrig någon möjlighet att gå till botten med ut— redningen av huvudspåret, de misstänkta släpptes innan polisen fick en möjlighet att föra planerade förhör till slut eller att fullfölja utred— ningen i övrigt.

I denna översiktliga redovisning av de uppgifter och synpunkter som har förts fram från ömse håll bör slutligen anmärkas, att den mer allmänt in— riktade diskussion som vi har fört med de främsta företrädarna för åkla— garna och polisen om innebörden av gällande rätt och om praxis i fråga om förundersökning och förundersökningsledning egentligen inte har visat på några mer djupgående skillnader i ståndpunkterna. Detta gäller åtmin- stone i fråga om sådana allmänna principer som att det ytterst är för- undersökningsledaren som bestämmer om såväl förundersökningens inriktning som dess genomförande. Undantag får däremot göras för sådana speciella rättsfrågor som den om det är rättsligen möjligt att dela förundersök— ningen på det sätt som skedde i mars och april 1986.

En åsikt som man vidare förefaller att vara enig om är att erfarenheterna från denna utredning som sådana inte ger anledning att överväga en annan ordning för förundersökning och förundersökningsledning än den som nu finns.

4.4. Iakttagelser och analys

Inledning

1. När mordet på Olof Palme hade förövats och det inte hade lyckats att gripa gärningsmannen direkt efter brottet eller under den följande nattens sökande, stod polisen inför uppgiften att snabbt organisera en mycket om— fattande spanings- och utredningsinsats.

Sådana insatser måste uppfylla ett antal krav som i grunden är desamma från det ena fallet till det andra. Det måste omedelbart skapas en spa— ningsledning som på ett effektivt sätt kan överblicka och leda arbetet. Det måste ställas till förfogande resurser inte bara för de omedelbara åt- gärderna efter brottet, såsom undersökning av brottsplatsen och förhör med vittnen, utan också för att utan tidsförlust påbörja ett bredare och mer långsiktigt spaningsarbete. I detta ingår bl.a. att ta emot tips från allmänheten och att vidta sådana systematiska åtgärder som att efterforska motiv för brottet, kartlägga brottsoffrets personliga förhållanden, gå igenom register, genomföra s.k. dörrknackningar och annat liknande. Vidare måste man snabbt anordna en ändamålsenlig registrering av det material som samlas under spaningsarbetets gång. Vid större brottsutredningar växer of- ta antalet förhörsprotokoll och andra handlingar mycket hastigt. Det måste finnas rutiner och resurser för kontroll, uppföljning och utvärdering av arbetet.

Det är vidare självfallet viktigt att själva spanings- och utredningsarbe— tet redan från början leds och utförs av erfaren och kunnig personal. Som regel görs en särskilt omfattande insats i spaningsarbetets inlednings—

skede. Detta kräver en fast ledning av verksamheten både vad gäller in- riktningen av arbetet och i fråga om användningen av de tillgängliga re— surserna och anlitande av behövlig expertis. Vidare behövs på förhand ut— arbetade och fasta rutiner för olika typer av spanings— och utredningsåt— gärder. Arbetet bygger i mycket på att man på ett riktigt och fullständigt sätt vidtar åtgärder som tillhör rutinen för spaningar av det slag som det är fråga om och att man i övrigt tar fasta på och bearbetar uppslag som kommer från allmänheten eller som väcks inom polisorganisationen. Liksom i brottsutredningar i allmänhet krävs på något längre sikt en fortlöpande omprövning av tidigare arbetsinsatser i ljuset av nytillkomna omständig— heter. Behovet av överblick och av förnyad bearbetning av tidigare samlat material är dock erfarenhetsmässigt särskilt stort i brottsutredningar av det här aktuella slaget.

Kraven på polisens spanings— och utredningsarbete och inte minst på led- ningen av polisens verksamhet ställdes emellertid av många lätt insedda skäl särskilt högt efter mordet på Olof Palme. Att den mördade var landets statsminister gjorde brottet till en angelägenhet för hela nationen. Palme var också en internationellt verksam och känd politiker. Mordet väckte en oerhörd uppmärksamhet både inom och utom landet.

Insatsen av personal och andra resurser från polismyndigheten i Stockholm och från rikspolisstyrelsen blev också från början mycket omfattande. Det— ta ställde alldeles särskilt stora krav på ledning, samordning och intern information. Säkerhetsaspekterna kom att i hög grad stå i förgrunden. Inte minst från den synpunkten krävdes fortlöpande information till landets po— litiska ledning. Frågorna kring motiven till brottet fick särskilda di— mensioner med hänsyn till Palmes person och ställning. Tillflödet av ut— redningsmaterial, alltifrån mängden av tips från allmänheten till de un— dersökningar av skilda slag som genomfördes, blev mycket större än i andra fall. Kraven på information till allmänheten genom massmedierna blev myck— et stora. Uppgifter om hur spaningsarbetet förlöpte kom också att lämnas ut och publiceras i långt större utsträckning än vad som är vanligt. Detta fick till följd att polisens önskemål om hjälp och upplysningar från all- mänheten fick stort genomslag men det medförde också särskilda risker för att publiciteten skulle skada utredningsarbetet, t.ex. genom att menligt inverka på förhör med vittnen och andra.

2. Organisationen av polisens arbete leddes av Holmer personligen sedan han hade kommit till Stockholm på förmiddagen den 1 mars 1986. Dessförinnan hade verksamheten letts av biträdande länspolismästaren Welander och chefen för polismyndighetens ordningsavdelning Sune Sandström. Den särskilda ledningsorganisationen, med en ledningsgrupp kring Holmer, tog form redan under de första dygnen och förblev sedan i huvudsak densamma under hela den tid som vår granskning omfattar (jfr bilaga 8).

Vi har i den förra delen av vår rapport lagt fram våra synpunkter på poli— sens arbete under de första 12 timmarna efter mordet och funnit att det då på viktiga punkter brast i samordningen och ledningen av verksamheten (SOU l987:l4 s. 64 ff). Spaningarna efter gärningsmannen saknade enligt

vad vi fann systematik och fast ledning, alla tillgängliga resurser blev inte utnyttjade och informationen till den polispersonal som deltog i spa— ningarna, eller som i varje fall var i tjänst under natten, var bristfäl- lig. Denna bild förändrades allmänt sett när Holmérs arbete på att samord— na och organisera verksamheten började ge resultat.

Den särskilda ledningsgruppen får ses som ett medel att vinna överblick över den situation som rådde och få ett tillräckligt fast grepp om den samlade verksamheten. Samma sätt att organisera en spanings- och utred— ningsinsats i samverkan med rikskriminalsektionen och rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning hade, om än i mindre skala, tillämpats under Holmérs ledning vid ett par tidigare tillfällen, och erfarenheterna hade enligt allmän uppfattning inom polisen varit goda. Ledningsgruppens sammansätt— ning och arbetssätt syftade till att säkerställa samordning och god intern information under en enhetlig ledning.

Som vi också redovisade i den första delen av vår rapport ( SOU 1987:14 s. 54 ff) fick på åklagarsidan chefsåklagaren Svensson den 1 mars 1986 upp— giften att såsom åklagare följa polisens arbete för att senare kunna in- träda som förundersökningsledare. Den 6 mars övertog Svensson förundersök— ningsledningen i den del som gällde den s.k. 33—åringen. Från den 12 mars biträddes han av kammaråklagaren Carlström. Den 1 maj 1986 beslöt över— åklagaren Zeime att träda in som förundersökningsledare i övrigt. Varken Svensson eller Zeime deltog emellertid, med enstaka undantag för Zeimes del, i ledningsgruppens sammankomster.

3. Ser man på åklagarnas och polisens verksamhet från rättsliga utgångs— punkter hade det i och med att utredningsarbetet påbörjades inletts en så— dan förundersökning som avses med reglerna i 23 kap. RB och i förunder- sökningskungörelsen. Vid förundersökningar har åklagare och polis att del- ta i enlighet med de reglerna (jfr översikten i avsnitt 4.1 och bilaga 4).

Den rättsliga regleringen får uppfattas som en ram för samarbetet mellan åklagare och polis och en principiell fördelning dem emellan av ansvar och befogenheter. Systemet av regler om åklagarens och polisens funktioner i en förundersökning bygger i princip på att vad som kan beskrivas som spa— nings- och efterforskningsarbetet skall vara polisens uppgift, medan åkla- garen har att delta när man har nått förundersökningens utredningsskede. Det är vanligt att översiktligt beskriva fördelningen av ansvar och upp— gifter genom att tala om förundersökningens spaningsstadium och dess utredningsstadium. Undersökningen befinner sig i princip på det förra av dessa stadier när man inte har underlag för att rikta misstankar mot någon viss person. Utredningsstadiet vidtar när någon kan misstänkas för brottet. Förundersökningen har då till ändamål att undersöka och ytterli- gare utreda grunderna för misstanken, för att fastställa om det finns tillräckliga skäl för åtal, och att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid en huvudförhandling inför domstol (se 23 kap. 2 5 RB).

Skillnaden mellan spanings- och utredningsstadierna kan ses som ett sätt att beskriva åklagarnas och polisens huvudsakliga uppgifter under en för— undersökning. Åklagare skall delta av flera skäl. Ett är att det är åkla— garen som skall pröva åtalsfrågan och som skall föra talan i brottmålet inför domstol. Ett annat är att åklagaren skall särskilt vaka över rätts- säkerheten och över att allsidighet och objektivitet iakttas i den miss- tänktes intresse (jfr 23 kap. 4 & RB). Det ansvaret ligger visserligen också på polismyndigheten när det är den som leder förundersökningen. Det för gränsdragningen mellan de skilda stadierna av förundersökningen vik— tiga är emellertid att det är polisen som har resurserna och kunnandet för att fullgöra spaningsarbetet som sådant, medan det är åklagaren som skall åtala och föra talan i brottmålet.

Huvudregeln i 23 kap. 3 5 RB är att en åklagare tar över ledningen av en förundersökning som har inletts av polisen först när någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall dock överta ledningen redan tidi— gare, när det finnes påkallat av särskilda skäl.

Den gängse indelningen av förundersökningen i ett spanings— och ett utred— ningsskede kan också sägas vara ett sätt att beskriva den avsedda innebör— den av dessa regler. Som även framgår av lagförarbetena skall det vara en- bart i undantagsfall som en åklagare tar över förundersökningsledningen, innan någon skäligen kan misstänkas för brottet. Intresset av att åklaga— ren skall vara tillräckligt förberedd och praktiskt rustad för sin uppgift när en förundersökning når utredningsstadiet kan enligt reglerna i 23 kap. RB och i förundersökningskungörelsen tas till vara på annat sätt än genom ett s.k. åklagarinträde i förundersökningen. Det viktigaste är här att åklagaren, i den mån brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt kräver det, skall hållas underrättad om förundersökningens gång. Det är undersökningsledaren inom polismyndigheten som skall svara för detta (2 & förundersökningskungörelsen). Vidare har åklagaren enligt 23 kap. 3 5 andra stycket RB rätt att ge anvisningar om en förundersöknings bedrivande, även utan att åklagaren leder förundersökningen.

4. Man kan i stora drag säga att åklagarna och polisen följde huvudregeln i 23 kap. 3 & RB när Spaningarna organiserades och började komma igång ef ter mordet på Olof Palme. Polisen organiserade sig för att kunna genomföra ett omfattande spaningsarbete och den särskilda ledningsorganisationen tillkom, såvitt vi har kunnat finna, i det primära syftet att samordna Spaningarna och fatta de nödvändiga övergripande besluten. Holmér grep in personligen och tog ledningen i enlighet med sin uppfattning att han som polismyndighetens chef hade ett direkt operativt ansvar, ett ansvar för att få igång verksamheten på ett effektivt sätt, i det läge som rådde di— rekt efter mordet. På åklagarnas sida utsågs en åklagare att följa verk— samheten och stå beredd att fylla åklagaruppgifterna om och så snart det behövdes. Däremot gick inte någon åklagare omedelbart in som förundersök- ningsledare.

Såvitt vi kan se finns det inte något att invända mot polisens sätt att organisera sin verksamhet, såvitt gäller det allra första skedet. Till några synpunkter på polisens beredskap att få igång och genomföra spaningar av denna art och omfattning återkommer vi dock i det följande (jfr även kap. 5).

När brottet inte blev uppklarat i någorlunda direkt tidssamband med att det begicks fick man emellertid enligt vår mening ganska snart skäl att se över och ta mer definitiv ställning till organisationen av arbetet i stort. Det gällde då inte bara att undersöka hur polisens spaningsarbete som så- dant borde vara organiserat och ledas utan också, och inte minst, att på ett ordnat sätt överväga hur den fortsatta förundersökningen i samarbete mellan åklagare och polis borde bedrivas. När efter omkring en vecka den s.k. 33—åringen kom in i bilden fanns det väl i och för sig tecken som pe— kade på att man var på väg att klara upp brottet. Någon säkerhet på den punkten hade man dock inte och den stort upplagda spaningsverksamheten måste i alla händelser fortsätta, som den också gjorde, vid sidan av den utredning som genomfördes beträffande 33—åringen med Svensson som för— undersökningsledare. Det visade sig också inom kort tid att man i varje fall inte omedelbart skulle kunna binda 33-åringen vid brottet. Man måste med andra ord räkna med att tvingas fortsätta med en mycket omfattande och kanske också långvarig spanings- och utredningsverksamhet. Därmed var det också nödvändigt att mer ingående överväga hur förundersökningen skulle organiseras och hur samarbetet mellan åklagare och polis skulle bedrivas.

Organisationen och genomförandet av förundersökningen på något längre sikt berörde både polisens arbete internt, dvs organisationen och ledningen av de spaningar som det åvilade polisen att genomföra, och samarbetet mellan åklagare och polis. Som verksamheten nu kom att bedrivas fortsat— te polismyndigheten att utöva förundersökningsledarskapet, utom i vad av- såg misstankarna mot 33—åringen. Under mars och april 1986 ingick därmed uppgiften att leda förundersökningen i de ledningsfunktioner som ytterst fullgjordes av Holmér själv inom ledningsgruppen. Från början av maj 1986 låg hela förundersökningsledningen hos åklagare. Någon egentlig ändring i ledningsgruppens sätt att arbeta, eller i de frågor som togs upp och av— gjordes där, inträdde emellertid inte då. Som vi tidigare nämnde deltog inte heller vare sig Svensson eller Zeime i ledningsgruppens arbete.

Vår granskning har gett oss anledning att ställa en rad frågor som alla har en mer eller mindre nära anknytning till hur utredningsarbetet bedrevs och förundersökningen leddes efter det inledande skede som följde omedel- bart på mordet på Olof Palme. Ett par av frågorna har att göra med poli- sens sätt att arbeta, utan att direkt gälla samarbetet med åklagarna. En rör beredskapen, särskilt inom Stockholmspolisens våldsrotel, inför det omfattande och komplicerade spaningsarbete som måste utföras. En mer all— män fråga gäller hur själva spaningsledningen (till skillnad från för— undersökningsledningen) utövades, närmare bestämt följderna av att den direkta ledningen av spaningsarbetet i stor utsträckning förlades till ledningsgruppen.

De enligt vår mening viktigaste frågorna rör emellertid samspelet, eller kanske snarare bristen på samspel, mellan åklagare och polis. En första huvudfråga är om samarbetet mellan dem planerades och inleddes på ett rik— tigt och lämpligt sätt. Ser man främst till åklagarnas verksamhet blir frågan närmast om åklagarna, med hänsyn till de förhållanden som rådde och framför allt till vad som kunde förutses, gjorde en tillräckligt aktiv in— sats under den första tiden. Riktar man uppmärksamheten mer mot polisen och polisledningen har man anledning att fråga sig om verksamheten där under de första månaderna organiserades och genomfördes med tillräckligt beaktande av den roll som åklagaren har att spela i en förundersöknings olika skeden. Enligt vår mening gjordes på båda sidor misstag som kom att få betydelse inte bara för den öppna konflikten mellan Svensson och Holmer våren 1986 utan också för de samarbetsproblem som visade sig under hösten 1986 och som blev alltmer uttalade fram till omorganisationen i februari 1987.

5. Vi har lagt upp vår fortsatta framställning på följande sätt.

Först anlägger vi vissa allmänna synpunkter på polisens ledningsorgani— sation utan att direkt inrikta oss på samarbetet mellan åklagare och po— lis. Vi diskuterar något de skäl som talade för att organisera ledningen av polisens verksamhet på det sätt som skedde men också de brister och nackdelar som visade sig, särskilt när brottsutredningen hade pågått en tid.

Därefter tar vi på motsvarande sätt upp ett antal frågor med särskild an— knytning till uppläggningen av åklagarnas arbete. Huvudämnet är om med hänsyn till brottsutredningens karaktär och omfattning en tillräcklig och rätt upplagd insats kan anses ha gjorts på åklagarsidan under våren och sommaren 1986. I detta sammanhang kommer vi in bl.a. på frågorna om i själva verket en åklagare borde ha trätt in som förundersökningsledare över hela fältet redan från början, närmast då i enlighet med regeln om särskilda skäl i 23 kap. 3 & RB, och om det från rättslig synpunkt var riktigt att dela förundersökningsledarskapet på det sätt som Svensson och polisen gjorde under de första månaderna. Främst diskuterar vi emellertid åklagarinsatsen från den mer allmänna synpunkten om man på åklagarsidan kan anses ha tagit sig an sin uppgift på ett riktigt sätt med tanke på vad som kunde förutses när brottet inte någorlunda snart kunde klaras upp.

I ett därpå följande avsnitt går vi närmare in på samarbetet mellan åklagare och polis. Vi försöker väga mot varandra olika synpunkter på samarbetssvårigheterna med särskild inriktning på hösten 1986, fram till upplösningen och omorganisationen i början av 1987, för att få fram en helhetsbild. Vi anlägger också några synpunkter på händelseförloppet vid själva omorganisationen. Det ämnet berörs också i ett senare sammanhang (kap. 7)

Till sist gör vi en sammanfattning av våra iakttagelser och slutsatser i denna del av vår granskning (avsnitt 4.5).

Polisens arbete och ledningsorganisationen

1. En första fråga som det har varit naturligt att ställa sig är om be- redskapen hos polismyndigheten i Stockholm var tillräcklig för att möta de krav som ställdes. I den förra delen av vår rapport behandlade vi den frågan närmast med sikte på polisens verksamhet under den första natten efter mordet. Vi gick däremot inte närmare in på beredskapen för ett så— dant omfattande och resurskrävande spanings— och utredningsarbete på lång- re sikt som det här blev fråga om (se SOU 1987:14 s. 55 ff, 63 f).

Den enhet inom polismyndigheten i Stockholm som enligt rådande arbetsför— delning skall svara för utredningar av grövre våldsbrott är våldsroteln inom myndighetens kriminalavdelning (även kallad KK 1). Vid tidpunkten för mordet fanns där en alltjämt gällande beredskapsplan från år 1973 rörande spanings— och utredningsarbete vid grövre våldsbrott (i första hand s.k. spaningsmord). En plan med motsvarande syfte och innehåll hade utarbetats år 1963. Den byggde på erfarenheter från en större mordutredning vilken hade föranlett kritik mot Stockholmspolisen bl.a. för organisatoriska brister i spaningen (se JO 1965 s. 81 f). Avsikten med planen var att en lämpligt inrättad organisation snabbt skulle kunna sättas i funktion vid sådana grövre brott som kräver extraordinära polisinsatser. Det angavs bl.a. i detalj vilka organisatoriska funktioner som skulle finnas och hur vissa arbetsuppgifter skulle fördelas. Vidare förutsattes att det skulle förekomma övningar så att personalen i förväg kände till sina uppgifter.

Vid tidpunkten för mordet på Olof Palme hade emellertid i praktiken bered- skapsplanen kommit ur bruk. Planen hade inte heller ersatts av någon annan planläggning med direkt sikte på utredningen av grövre våldsbrott.

Det var enligt vad vi har inhämtat känt för polisledningen i Stockholm att den tidigare fastställda beredskapsplanläggningen inom våldsroteln i prak— tiken inte fungerade. Polisledningen ansåg emellertid att den normala or— ganisationen inom våldsroteln i sig utgjorde en tillräcklig grundbered- skap. Holmér och kriminalavdelningens chef Wranghult har förklarat att det enligt deras åsikt inte behövdes någon sådan detaljerad planläggning i förväg som 1973 års beredskapsplan utgjorde.

Man hade enligt polisledningen helt allmänt gjort erfarenheten att det är effektivare och lämpligare att från gång till annan bygga upp och anpassa en organisation av polisens spanings— och utredningsarbete med hänsyn till de krav som ställs i varje enskilt fall. Polisledningen har nämligen inom sig en särskild beredskap för att ingripa i viktigare fall och kan då, när det behövs, skapa en ledning och en lämpligt anpassad organisation på lägre nivåer efter vad situationen bedöms kräva.

Vi har inte underlag för att påstå att detta synsätt allmänt sett är fel. Det synes förnuftigt nog att man skall kunna lägga upp verksamheten i stort och avpassa resurserna efter vad som krävs i det enskilda fallet. Dessutom kan man, som också har sagts i sammanhanget, då välja den perso— nal som bedöms lämpligast för de uppgifter som blir aktuella.

Vi kan inte heller finna annat än att de insatser som efter den första natten gjordes på den högsta ledningsnivån för att få igång verksamheten och samordna insatserna från olika deltagande enheter inom och utom polis- myndigheten väl motsvarade de krav på beredskap som man rimligtvis kan ställa. Detta är emellertid inte detsamma som att beredskapen också var god inom de deltagande enheterna. I själva verket visar de uppgifter som vi har samlat rörande arbetet inom våldsroteln, särskilt under de för— sta dygnen, att det där brast på flera viktiga punkter. Såvitt vi har kunnat finna var det där en klart kännbar brist att det inte fanns åt— minstone en översiktlig beredskapsplanläggning som praktiskt fungerade. Beredskapen inom kriminalavdelningen i övrigt, främst på tekniska roteln och inom vaktroteln, synes däremot på ett tillfredsställande sätt ha sva- rat mot de krav som ställdes.

Vi återkommer i kap. 5 till verksamheten bl.a. på våldsroteln och till bristerna i rotelns beredskap. Som vi då får anledning att peka på synes polisledningen inte ha varit fullt medveten om bristerna, vare sig före mordet på Olof Palme eller senare under brottsutredningens gång.

2. Det ankommer på polismyndigheten att bestämma om den organisation och uppgiftsfördelning som skall gälla för spanings- och utredningsverksamhe— ten vid grövre brottmål. 1 rikspolisstyrelsens lärobok Allmän polislära, Kriminalpolistjänst, Utredning — spaning 3, finns en principorganisation för polismyndighetens verksamhet i sådant avseende (den s.k. mordkateke— sen). Den tidigare nämnda beredskapsplanen inom Stockholmspolisen hänvisa— de också till den principorganisationen.

Det går naturligtvis inte att påstå att det därmed finns en i sig given eller för alla sammanhang mest lämpad organisation och intern uppgifts— fördelning när en polismyndighet skall ta sig än ett stort spaningsarbete efter ett våldsbrott. Därtill skiljer sig förhållandena alltför mycket från den ena myndigheten till den andra och från det ena fallet till det andra. Det finns dock vissa gemensamma grunddrag. Mycket översiktligt kan uppgiftsfördelningen ofta te sig på följande sätt.

Polismyndighetens ledning, som har det yttersta ansvaret för verksam-

heten i ärendet, ägnar sig åt de övergripande frågorna kring organisatio—

nen av arbetet och avdelandet av resurser, administrativa frågor av annat slag och fortlöpande tillsyn av verksamheten. Vid polismyndigheten i Stockholm fullgörs dessa uppgifter främst av chefen för kriminalavdel— ningen. Förundersökningsledaren ansvarar för inriktningen av verksam— heten och är normalt den som slutligt tar ställning till frågor som rör utredningsarbetets bedrivande. Vidare fattar han beslut som enligt RB an— kommer på förundersökningsledaren (beslut bl.a. om tvångsmedel). I den mån förundersökningsledarskapet ankommer på polismyndigheten (jfr 23 kap. 3 & RB) fylls den uppgiften i de tre största polisdistrikten i landet normalt av ett högre polisbefäl på kriminalavdelningen och i de övriga distrikten av polischefen själv eller någon i polisledningen. Inom Stockholmspolisen ankom det enligt den tidigare nämnda beredskapsplanen på chefen för krimi— nalsektionen, en polisintendent, att fullgöra den funktionen. Det normala

var emellertid att uppgiften som förundersökningsledare fullgjordes av chefen för våldsroteln. Som ansvarig för det direkta polisarbetet finns under förundersökningsledaren en spaningschef. Denne är normalt en kommissarie vid kriminalavdelningen. Inom Stockholmspolisen fylls denna funktion i allmänhet av en kommissarie vid våldsroteln. På spaningschefen ankommer att fatta de fortlöpande besluten i frågor som rör det egentliga polisarbetet i utredningsärendet, ofta kallade de operativa besluten. Spaningschefen utövar såvitt avser spanings- och utredningsarbetet i det aktuella ärendet befäl över den polispersonal som deltar i arbetet. Vid behov kan polismyndighetens ledning också ge direktiv för själva spanings— och utredningsarbetet och avgöra frågor rörande arbetet som särskilt underställs ledningen.

I inledningsskedet av utredningen av mordet på Olof Palme koncentrerade sig polisledningen på att åstadkomma en samlad organisatorisk lösning. Någon uppdelning enligt vad som ovan angetts kom därmed inte till stånd. Som vi tidigare nämnde finner vi emellertid inte anledning till några principiella invändningar mot detta sätt att organisera och leda polisens spaningsverksamhet under det intensiva uppbyggnadsskedet allra närmast efter brottet. Vi bortser då i detta sammanhang från den större frågan om det borde vara polismyndigheten i Stockholm eller rikspolisstyrelsen som ansvarade för Spaningarna (jfr kap. 7).

Det är emellertid en annan sak om detta sätt att organisera och bedriva verksamheten var lämpligt, när man hade kommit förbi det första skedet och uppgiften var att genomföra en brett upplagd, systematisk och eventuellt långsiktig spaning. I denna brottsutredning kom i realiteten under lång tid alla de viktigaste ledningsfunktionerna att samlas på en hand, inom ledningsgruppen och ytterst hos Holmer själv. Holmér fullgjorde till att börja med de uppgifter med anknytning till brottsutredningen som normalt ankommer på polismyndighetens ledning. Samtidigt fattades de beslut som förundersökningsledaren har att svara för av Holmer eller i vissa fall av Wranghult eller någon annan i ledningsgruppen, i den mån den upp— giften ankom på polismyndigheten. Slutligen fungerade emellertid i reali- teten Holmér och ledningsgruppen också som spaningsledning, dvs de fyllde den funktion som i Stockholm i vanliga fall ankommer på en särskilt utsedd spaningschef inom våldsroteln. Frågan är om det var lyckligt att på detta sätt samla alla de viktigare ledningsfunktionerna på samma ställe, i sista hand hos Holmér personligen.

Det förekommer naturligtvis även i andra fall att mer än en av de här nämnda ledningsuppgifterna fullgörs av en och samma person. Det kanske mest närliggande exemplet är att en chef för en polismyndighet själv är förundersökningsledare. Vi vill inte heller göra gällande att det är abso- lut nödvändigt att särskilja de olika funktionerna i alla tänkbara fall. Under vår granskning har emellertid riktats en hel del kritik mot lednings- organisationen som sådan och mot den roll som ledningsgrupppen kom att spela, och vi har funnit att en del av argumenten för denna kritik är värda att beaktas. Det finns i själva verket som vi strax skall komma in på flera väsentliga skäl för att inte gå ifrån den vanligen tillämpade

ordningen. Den innebär att skilda funktioner i en större brottsutredning fördelas efter ett visst mönster mellan befattningshavare på skilda nivåer inom den ansvariga polismyndigheten.

3. En huvudpunkt i kritiken är att det inte minst i omfattande och lång— siktiga brottsutredningar som ställer stora krav på polisens resurser är olämpligt att polismyndighetens högste chef själv tar direkt och aktiv del i ledningen av det löpande spanings- och utredningsarbetet. Man förlorar nämligen då den möjlighet som ofta kan behövas att vända sig till en högre instans inom myndigheten som kan ge direktiv och finna en lösning vid tvistigheter eller intressekonflikter mellan enheter eller enskilda befattningshavare. Den allmänna kontroll— och tillsynsfunktion som normalt är polischefens uppgift faller bort. Detta har, som vi återkommer till 1 kap. 7, i särskilt hög grad gällt i detta fall genom att Holmer inte bara var lokal polischef utan även den som svarade för den regionala polisled— ningen. Att kontroll- och tillsynsfunktionen faller bort kan, har det ock— så sagts i kritiken, vara särskilt allvarligt om det uppstår meningsskilj— aktigheter i samarbetet mellan åklagare och polis.

I det här aktuella fallet är naturligtvis denna kritik mot ledningsorgani- sationen och Holmérs direkta deltagande i brottsutredningen en av många aspekter på den större frågan om misslyckandet i samarbetet mellan åkla— garna och polisen. Allmänt sett kan det inte gärna bestridas att det lig— ger ett värde i att åklagare och polis som har svårt att samarbeta i en förundersökning har en möjlighet att vända sig till någon som inte är direkt engagerad i arbetet för att få tvistigheterna lösta. Varje god or— ganisation måste ha en möjlighet att snabbt och auktoritativt lösa tvist— er.

Tanken att polismyndighetens chef bör stå till förfogande för att ge all— männa direktiv och lösa tvister, och att han därför inte bör vara'direkt inblandad i det löpande arbetet, har emellertid framförts även från andra utgångspunkter. Det rör sig också om en intern fråga för polisen. Även där kan det självfallet uppstå konkurrens mellan skilda intressen och avväg— ningar mellan dem kan behöva göras. Ett exempel som har haft stor praktisk aktualitet i just detta fall är konflikten mellan polispersonalens anspråk på drägliga arbetstider och arbetsförhållanden i övrigt och verksamhetens intresse av största möjliga insats från den engagerade personalens sida. Den konflikten tenderar givetvis att bli särskilt svår när en osedvanligt resurskrävande utredning drar ut på tiden och blir långvarig.

Från fackligt håll har det också påpekats att polisledningen ställde myck- et stora krav på personalen och bl.a. tillämpade arbetstidsreglerna på ett sätt som i varje fall gick långt utöver det vanliga (jfr även kap. 9). De fackliga organisationerna hade inte möjlighet att ta upp saken med någon högre instans inom polismyndigheten och såg sig tvungna att avstå från att påtala missförhållanden inför risken att inte framstå som tillräckligt lo- jala mot utredningen. Med en polischef som stod friare från själva utred— ningsarbetet skulle detta problem ha kunnat bli mindre.

4. En annan synpunkt som har framförts från flera håll är att det var olyckligt att ledningsgruppen och Holmer personligen i så hög grad som blev fallet själv svarade för den fortlöpande spaningsledningen i stället för att som normalt ha en ansvarig spaningschef. Kritiken har gått ut på att detta medförde oklarhet i fråga om fördelningen av uppgifter och ansvar mellan ledningsgruppen och de olika enheter som deltog i ut— redningsarbetet. Det har i anslutning till detta också satts i fråga om man verkligen på bästa sätt utnyttjade den personal som har de bästa kunskaperna och den största erfarenheten av mordutredningar.

Som vi nämnde när vi nyss berörde polisens beredskap för en större spa— nings- och utredningsinsats är det inom Stockholmspolisen kriminalavdel- ningens väldsrotel som svarar för sådana insatser efter mord och andra grövre våldsbrott. I vanliga fall ligger ledningsansvaret på en spanings— ledning inom roteln med en kommissarie som spaningschef och en eller flera polismän som biträder honom. Spaningschefen leder och övervakar spanings— och utredningsarbetet och bestämmer om dess inriktning i samråd med för— undersökningsledaren som, i den mån förundersökningsledningen ankommer på polismyndigheten, vanligen är chefen för våldsroteln eller annat högre polisbefäl inom kriminalavdelningen. Spaningschefen följer arbetet och värderar inkommande resultat. Han svarar för informationen till förunder— sökningsledaren. Han fattar de s.k. operativa besluten medan frågor om resurser, materiel och kostnader m.m. avgörs på högre nivå inom kriminal- avdelningen. Han kan dock vända sig till högre chef även i rent operativa frågor. Kriminalavdelningens chef och ytterst chefen för polismyndigheten har tillsyn över arbetet men kan också ge direktiv och, om de finner skäl till det, till och med överta spaningsledningen.

Enligt den redogörelse för ledningsgruppens funktioner som har lämnats oss av Holmer och Wranghult fattade man där beslut främst om fördelningen av spanings— och utredningsuppgifter på de olika medverkande enheterna. Vidare förmedlade man information mellan enheterna. De ledningsbeslut i övrigt som fattades i gruppen avsåg främst samordning av olika insatser och övergripande frågor om inriktningen i stort av utredningsarbetet, om prioritering och om resursfördelning. Besluten fattades i regel informellt inom gruppen men i sista hand avgjordes frågorna av Holmer. Beslut som an— kom på förundersökningsledaren fattades, i den mån förundersökningsled— ningen låg hos polisen, av Holmer eller Wranghult eller i vissa fall efter delegation av någon annan inom gruppen. Gruppen svarade slutligen också för polismyndighetens information om utredningsarbetet till massmedierna.

Enligt Holmér och Wranghult var i övrigt principen den att vederbörande enhetschef ledde verksamheten inom sin enhet, med de uppgifter som enheten enligt den vanliga arbetsordningen eller beslut i ledningsgruppen svarade för. Det löpande polisarbetet skulle med andra ord fullgöras och ledas på vanligt sätt. Bara vid tveksamhet om vem som skulle ta ställning i en viss fråga fattades från fall till fall beslut i ledningsgruppen.

Här bör tilläggas att man i inledningsskedet övervägde att under lednings— gruppen organisera en särskild spaningsledning med spaningschefer för oli— ka delar av verksamheten. Tanken var att man skulle ha en särskild spa— ningschef för de delar av våldsroteln och kriminalavdelningens spanings- sektion som arbetade med brottsutredningen och att det skulle finnas spa— ningschefer även för rikskriminalsektionens och säkerhetsavdelningens med— verkan i utredningen. Spaningscheferna skulle vara ett slags spaningsled— ning för det direkta polisarbetet enligt vanligt mönster. Denna organi— sation kom emellertid inte att träda i praktisk funktion, i annan mån än att polisintendenten Petersson under en period i mars var spaningschef för våldsrotelns och spaningssektionens verksamhet. Petersson fick emellertid snart ett särskilt ansvar för utredningen rörande den s.k. 33-åringen och ersattes då inte som spaningschef av någon annan.

Därmed kom i själva verket den egentliga spaningsledningen, av allt att döma i strid mot vad som var den ursprungliga tanken, i betydande ut- sträckning att förläggas till ledningsgruppen och ytterst att fullgöras av Holmer personligen. Inom ledningsgruppen bildades en "inre krets" av Holmer, Wranghult, byråchefen Näss från säkerhetsavdelningen och polis- intendenten Lindström från rikskriminalsektionen. Där diskuterades bl.a. frågor om tänkbara brottsmotiv och behandlades information som av skilda skäl inte ansågs böra få vidare spridning.

Under de samtal som vi har haft med polisledningen och med andra befatt— ningshavare på lägre nivåer hos polisen har yppats ganska vitt skilda upp— fattningar om det lämpliga eller olämpliga i att ledningsgruppen på detta sätt kom att utöva även en väsentlig del av den fortlöpande spaningsled— ningen och att detta kom att fortsätta under så lång tid.

Från polisledningens egen sida har man betonat att ledningsorganisationen inte var någon nyhet och att den erfarenhetsmässigt hade klara förtjänst- er. Några problem i fråga om fördelningen av ansvaret för utredningens olika avsnitt hade man i praktiken inte. En grundtanke var att huvudansva— ret liksom i andra fall skulle ligga på våldsroteln och att ledningsgrup- pen i princip inte skulle ta över några befogenheter, med undantag för beslut som ankom på förundersökningsledaren. Detta betraktades som viktigt inte minst för sammanhållningen och moralen hos den arbetande polisper- sonalen. Enligt denna version av hur arbetet och ledningen bedrevs uppkom inte heller några problem med att rätt utnyttja tillgänglig kunskap och erfarenhet hos personalen. Holmer övervägde visserligen sedan viss tid förflutit att lägga ledningen av spanings— och utredningsarbetet på en

lägre nivå inom organisationen. Någon sådan förändring kom dock inte till stånd. Holmer fann nämligen nödvändigt att behålla ledningsgruppen för den övergripande styrningen och för att man även i fortsättningen skulle kunna tillgodogöra sig den överblick och den kunskap om Spaningarna i deras hel— het som gruppen och inte minst han själv hade samlat.

Mot denna version står uppgifter från flera håll som går ut på att arbetet särskilt på lägre nivåer inom organisationen i praktiken inte fungerade så självständigt, effektivt och friktionsfritt som polisledningen syntes tro.

Det kan på grundval av sådana uppgifter sättas i fråga om våldsroteln verkligen fick den centrala ställning och verksamheten där den självstän— dighet som ledningen avsåg. I själva verket menar vi oss ha fått belägg för att verksamheten just inom våldsroteln kom att lida av att det där inte fanns någon spaningsledning efter vanligt mönster. Enligt flera sam— stämmiga uppgifter rådde det bland rotelns personal oklarhet om hur långt rotelns självständiga ansvar sträckte sig. Ett av skälen har sagts vara ledningsgruppens ingripanden i spaningsledningsfrågor och inte minst bris— ter i informationen till rotelns personal om vad som beslutades i led— ningsgruppen. Det tycks vidare åtminstone tidvis ha brustit i kontakterna mellan roteln och andra medverkande enheter, främst rikskriminalsektionen och säkerhetsavdelningen (jfr kap. 5).

Som vi närmare utvecklar i kap. 5 brast det vidare på ett antal punkter i vad som i ett sammanhang som detta bör betraktas som vedertaget arbetssätt i en större mordutredning. Ett exempel är att någon mer systematisk utred— ning kring Olof Palmes personliga förhållanden inte påbörjades förrän en tid efter mordet. Ett annat är att det efter obduktionen inte togs några kontakter med den expertis som rättsläkarna utgör förrän så sent som i december 1986 och då på rättsläkarnas initiativ.

Det ligger naturligtvis nära till hands att finna en förklaring till så— dana förhållanden som de här senast nämnda just i oklarhet beträffande fördelningen av uppgifter och ansvar inom den samlade organisationen. I den allmänna debatten och vid några av de samtal som vi har haft har man i detta också sett exempel på hur ledningen av utredningsarbetet bedrevs över huvudet på dem som hade verklig erfarenhet av kvalificerat spanings— och utredningsarbete. Man har menat att detta ledde till förbiseenden och felbedömningar.

I anslutning till detta vill vi också peka på att det från ett par håll under våra samtal har gjorts gällande att ledningen mer eller mindre kväv— de självständighet och egna initiativ hos polisbefäl på lägre nivåer och hos personalen i övrigt. Det skulle med andra ord inte riktigt på det sätt som polisledningen menar ha varit fråga om ett effektivt samarbete i ett sammansvetsat arbetslag under ledningsgruppens naturliga ledning. Från flera håll har man i detta sammanhang också beskrivit den starka ställning som Holmer personligen hade i ledningsgruppen. Det var hans vilja som do— minerade, det var han som bestämde och någon egentlig diskussion förekom inte, ingen ville eller vågade opponera sig. Detta inverkade skadligt på känslan av delaktighet och medansvar hos dem som deltog i arbetet.

Vi har inga skäl att sätta i fråga den personliga övertygelsen hos var och en av dem som inför oss har beskrivit brottsutredningen och ledningsgrup— pens verksamhet på så olika sätt som vi här har angett. Det ligger också i sakens natur att utrymmet för skilda värderingar och olika sätt att per— sonligen uppfatta händelserna är stort. Utsiktspunkterna har varit olika för dem som deltog i ledningen och dem som medverkade på andra nivåer inom organisationen.

Att Holmer utövade sin ledning av verksamheten på ett mycket viljestarkt och dominerande sätt och att utredningsarbetet i hög grad fick sin inrikt— ning som en följd av hans personliga övertygelser kan enligt vår mening inte gärna bestridas. Därtill är de redogörelser som har lämnats oss till sin innebörd, om än inte i ton och nyanser, alltför samstämmiga och vitt- nesbörden i övrigt alltför entydiga. Det är inte rimligt att tro att alla inom polisledningen eller inom polisorganisationen i övrigt i alla en- skildheter eller ens i de stora dragen hade samma uppfattning som Holmer. Därifrån är dock steget ganska långt till att påstå att ledningen utövades så att brottsutredningen på något allvarligt sätt blev lidande på det. Den som inte har facit i sin hand, sedan brottet klarats upp, kan inte heller ge något alldeles säkert svar på denna fråga. Så mycket synes dock kunna sägas som att det faktiskt brast på viktiga punkter i arbetet inom olika enheter under ledningsgruppen (jfr kap. 5) och att detta inte i tillräck— lig utsträckning synes ha kommit till Holmérs kännedom. Detta är natur- ligtvis principiellt också en brist i sättet att utöva ledningen. Vi åter— kommer till frågan om Holmérs personliga inflytande när vi närmare grans— kar samarbetet mellan åklagarna och polisen.

De ytterligare synpunkter som vi i detta sammanhang vill lägga på led— ningsorganisationen är i huvudsak av mer principiell natur. En sådan all- män synpunkt är att det otvivelaktigt är en styrka i polisarbetet, inte minst i ovanliga och pressade situationer, om man kan falla tillbaka på tidigare planläggning och på intränade roller och rutiner. Det må visser- ligen vara riktigt att det också behövs flexibilitet och förmåga att an- passa verksamheten till vad en ny och oväntad situation kräver. Likväl innebär det, här som i andra sammanhang, vissa risker att improvisera.

Vi har för vår del inte blivit övertygade om att det sakligt sett fanns tillräckliga skäl att efter det inledande skedet bedriva själva brottsut- redningsarbetet med en sådan ledningsorganisation och ett sådant direkt deltagande av polismyndighetens högsta ledning som det här blev fråga om. Att utredningsarbetet blev omfattande och att många enheter deltog kan knappast ha varit skäl nog och kan i alla händelser inte gärna motivera att man inte hade någon fungerande spaningsledning närmare det konkreta spaningsarbetet. Även om man lämnar utrymme för att det i just detta fall kan ha funnits särskilda skäl av personlig eller annan art för det arbets— sätt som valdes, torde man kunna påstå att en mer traditionell ordning i allmänhet är bättre ägnad att säkerställa att den yrkeserfarenhet och den kunskap som står till buds verkligen blir utnyttjad. Den uppdelning av ledningsfunktionerna på olika nivåer som är den vanliga har, såvitt vi kan förstå av den utredning vi har gjort och de samtal vi har haft, goda skäl för sig och bör inte utan starka skäl frångås.

Vi är dock medvetna om att det i denna brottsutredning fanns en rad led— ningsuppgifter vid sidan av den egentliga spaningsledningen som sannolikt nödvändiggjorde ett mer direkt engagemang av polismyndighetens ledning än vanligt. Vi tänker bl.a. på de mera övergripande beslut som kunde fordras för att under lång tid hålla samman en omfattande polisinsats och verka för en god anda hos personalen. Härtill kommer kontakterna med regeringen

och utrikesdepartementet, informationen till massmedierna, överenskommel- serna med rikspolisstyrelsen i samordnings- och resursfrågor etc.

I alla händelser måste man, inte minst i en så stor organisation som po— lismyndigheten i Stockholm, sörja för att förändringar i ett annars tillämpat mönster slår igenom och att riskerna för oklarhet och missför— stånd så långt möjligt undanröjs. I detta fall bedömde polisledningen att det inte fanns någon oklarhet. Någon samlad och dokumenterad information om spaningsorganisationen och om ansvars—och uppgiftsfördelningen mellan ledningsgruppen och de medverkande enheterna lämnades dock inte. Saken blev rimligen inte bättre av att ledningsgruppens upgifter ändrades och att dess befattning med spaningsledningen efterhand blev en annan än den ursprungligen avsedda. Såvitt vi har kunnat finna borde det ha varit på sin plats med en genomarbetad information till alla deltagande enheter, åtminstone när organisationen hade tagit fastare form och konsekvenserna för arbetet mer i detalj kunde överblickas.

Åklagarinträdet och den delade förundersökningsledningen

]. Vi har i den första delen av vår rapport (SOU l987:l4 s. 54 ff) redovi— sat hur åklagarmyndigheten i Stockholm genom tjänstgörande beredskapsåkla— garen strax efter midnatt den 1 mars 1986 fick besked om mordet och hur chefsåklagaren Svensson fick uppgiften att såsom åklagare följa polisens arbete för att senare kunna inträda som förundersökningsledare. Vi lämnade då också några kortfattade uppgifter om Svenssons åtgärder under de första dagarna efter mordet.

Åklagarväsendet har genom ett system med beredskapsåklagare sörjt för att det vid behov finns åklagare att tillgå dygnet runt på alla håll i landet (jfr bilaga 7). En beredskapsåklagare har full behörighet att vidta alla åtgärder som kan komma i fråga under en förundersökning. Det finns med andra ord alltid praktiska förutsättningar för att en åklagare omedelbart skall kunna träda in när något inträffar som kräver det. Vi har inte funnit skäl att i denna rapport gå närmare in på åklagarnas beredskap i denna mer egentliga mening.

Däremot har vi efter vår granskning av åklagarnas åtgärder särskilt under våren och sommaren 1986 från mer allmänna synpunkter ställt oss frågan, om verksamheten då lades upp och genomfördes på ett sådant sätt att åklagar— väsendet kan sägas ha fyllt sin uppgift. Frågan ligger nära redan om man jämför med den mycket omfattande polisinsats som gjordes under samma tid. Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 4.3 har det från polisens sida gjorts gällande att åklagarna i ett tidigt skede kom på efterhand och att deras bristande överblick och otillräckliga kunskaper om utredningen var ett huvudskäl till samarbetsproblemen.

Vi erinrar här åter om att Svensson den 6 mars 1986 övertog förundersök— ningsledningen i den del förundersökningen gällde den s.k. 33-åringen. Från den 12 mars biträddes han av kammaråklagaren Carlström. Dessa båda

åklagare ägnade sig helt åt denna brottsutredning från den 1 april till dess Svensson den 16 maj lade ned förundersökningen beträffande 33-åring— en. Den 1 maj beslöt överåklagaren Zeime att ta över förundersökningsled— ningen i övrigt. Han fortsatte emellertid i sin tjänst som chef för åkla— garmyndigheten. Han biträddes från den 20 maj av chefsåklagaren Solveig Riberdahl och från senare delen av sommaren av ytterligare två åklagare, chefsåklagaren Anders Helin och kammaråklagaren Bo Josephson. De tre biträdande åklagarna arbetade helt med denna brottsutredning från den 1 september 1986, Helin och Josephson under några månader och Riberdahl under den tid som vår granskning omfattar.

Enligt vår mening borde det ha legat nära till hands för åklagarmyndig- heten i Stockholm att på ett tidigt stadium, eventuellt i samarbete med riksåklagaren, undersöka i vilken utsträckning förundersökningen kunde komma att kräva extra resurser, en annan organisation av åklagararbetet än den vanliga, särskilda rutiner för information till massmedierna eller i något annat avseende en insats utöver det vanliga. Åklagarmyndigheten i Stockholm har de största resurserna i landet och det torde i och för sig ha varit en mer eller mindre given utgångspunkt att ärendet skulle hand— läggas där. Vi har emellertid inte kunnat finna att det under de första månaderna gjordes några sådana särskilda överväganden. I varje fall synes man inte ha haft något egentligt samråd med polismyndighetens ledning om åklagarinsatserna, lämpligheten av ett tidigt åklagarinträde eller något annat liknande.

2. Det kan vara naturligt att ställa frågan, och det har också skett i debatten kring denna brottsutredning, om inte i själva verket en åkla— gare redan från början borde ha tagit över ledningen av förundersökningen i dess helhet. Kanske hade man då kunnat undvika många av de svårigheter som senare kom att drabba utredningsarbetet. Ser man på frågan från rätts— liga utgångspunkter kan den närmast sägas vara om en åklagare borde ha ta- git över ledningen av hela förundersökningen i enlighet med regeln i 23 kap. 3 5 första stycket sista meningen RB, därför att det fick anses på- kallat av särskilda skäl.

Som denna lagregel är avfattad medför den principiellt sett en skyldig— het för åklagaren att överta förundersökningsledningen när de i lagen avsedda förutsättningarna föreligger. I den praktiska tillämpningen är det dock svårt att se saken från den utgångspunkten. Varken lagens förarbeten eller andra rättskällor ger några i egentlig mening vägledande anvisningar om vilka förhållanden som avses med uttrycket särskilda skäl. Det är dess— utom, som åklagarnas och polisens gemensamma verksamhet har utvecklat sig, ovanligt att en åklagare övertar förundersökningsledningen innan någon skäligen kan misstänkas för brottet (jfr Ds Ju 1979115 5. 40 ff), och nå- gon utbildad praxis som kan tjäna till ledning för tolkningen av lagregeln finns knappast heller. Dock bör här den reservationen göras att förhål— landena numera har blivit andra såvitt gäller viss annan slags brottslig- het än den här aktuella (t.ex. EKG—brottslighet och databrott), där de rättsliga bedömningarna är nödvändiga redan för att avgöra om över huvud en förundersökning skall inledas. Slutligen är också den allmänna utgångs—

punkten den att en åklagare alltid anses ha en rätt att överta för- undersökningsledningen, när åklagaren finner skäl till det, liksom att det har lagts i åklagarens hand att avgöra om ett övertagande "finnes påkallat av särskilda skäl". Därmed flyter i praktiken det rättsliga spörsmålet huruvida regeln i 23 kap. 3 5 RB var tillämplig i detta fall över i den mer allmänna frågan, om det med hänsyn till vad man visste när brottsut— redningen började hade varit det lämpligaste och klokaste att en åklagare omedelbart hade inträtt som förundersökningsledare.

Ser man helt allmänt till de skäl som kan tala för ett tidigt åklagarin— träde i en förundersökning är ett viktigt sådant skäl, som också uttryck— ligen åberopades vid lagreglernas tillkomst, att den kommande brottsmåls- processen kan kräva att åklagaren tar aktiv del i förundersökningen på ett tidigt stadium. Det torde dock vara ovanligt att ett sådant skäl behöver medföra ett övertagande av förundersökningen, innan det finns någon som skäligen kan misstänkas för brottet.

Självfallet kan likväl den omständigheten att ett utredningsärende drar med sig komplicerade juridiska frågor, t.ex. huruvida ett visst handlande över huvud är att betrakta som brottsligt och hur i så fall brottet skall rubriceras, vara ett skäl för åklagaren att träda in, åtminstone om åkla— garens analys och ställningstagande i den juridiska frågan inte kan till— godogöras utredningen på ett enklare sätt (t.ex. genom rådgivning eller genom en anvisning med stöd av 23 kap. 3 5 andra stycket RB). Denna situa— tion torde dock, i den utsträckning den förekommer, vara vanligare vid utredning av brottslighet av annat slag än våldsbrott. Ett närliggande skäl för åklagaren att gå in i en förundersökning kan vara att det kan an— tas att det i ovanlig omfattning kommer att behöva tillämpas tvångsmedel mot enskilda personer eller att det förekommer frågor av den arten som kräver särskilt djup kunskap om förundersökningen eller beslut av mer vid— sträckt betydelse för denna.

Som framgår av vad vi har sagt i det föregående kan emellertid också åklagarens behov av information om förundersökningen, för att kunna fullgöra åklagaruppgifterna i ett senare skede, vara ett skäl som talar för åklagarinträde. Att detta skulle vara det enda eller det avgörande skälet för ett förtida övertagande av förundersökningsledningen torde lik— väl vara mycket ovanligt, om det över huvud förekommer. Genom 2 5 för— undersökningskungörelsen är det författningsmässigt sörjt för att åklaga— ren skall få den information som han behöver även utan att själv gå in i förundersökningen. Det ligger visserligen då i polismyndighetens hand att avgöra när information skall ges och, åtminstone primärt, hur ingående och omfattande informationen skall vara. I den mån åklagaren begär ytterligare allmän information, eller information på särskilda punkter, är dock för— undersökningsledaren på polissidan skyldig att fullgöra dessa önskemål.

Till polisens skyldighet enligt 2 5 förundersökningskungörelsen att i viktigare fall hålla åklagaren informerad om en förundersöknings gång knyter sig rätten för åklagaren enligt 23 kap. 3 5 andra stycket RB att påverka förundersökningen genom att ge anvisningar. Vad som är den närmare

innebörden av denna anvisningsrätt, och framför allt var dess gränser går, belyses inte särskilt väl i lagens förarbeten eller i annat rättsligt ma— terial. Anvisningsrätten synes ganska sällan komma till användning i prak- tiken och det synes praktiskt taget aldrig förekomma att åklagaren ger an- visningar i andra fall än när polisen direkt vänder sig till åklagaren för att få vägledning i en viss fråga.

Principiellt anses dock anvisningsrätten sträcka sig långt och strängt ta- get ge åklagaren samma möjligheter till inflytande över en förundersök— ning, både i detaljer och när det gäller sådana större frågor som t.ex. om ett visst spår skall följas upp ytterligare eller liknande, som när åkla- garen tar det ytterligare steget att ta över ledningen av förundersökning— en (Ds Ju 1979:15 s. 47). I den mån det rättsligt sett förhåller sig så, synes ofta valet mellan att nära följa en förundersökning utan formellt åklagarinträde och att ta över förundersökningsledningen mest vara en frå— ga om vilket arbetssätt som i det enskilda fallet är det mest ändamålsen— liga. Vilken väg som åklagaren väljer kan komma att bero av vad arbets— läget och resurserna i övrigt tillåter, men också av den allmänna synen hos åklagaren eller inom åklagardistriktet på åklagarens roll i förunder- sökningssammanhang och på hur aktiv del i förundersökningarna som en åkla- gare generellt sett bör ta. Åtminstone i vissa fall kan det vara befogat att hävda att åklagaren bör beakta risken för att förlora den behövliga distansen till förundersökningen, och därmed förmågan till objektivitet i ett senare skede, om han alltför tidigt tar aktiv del i utredningen.

3. Man kan enligt vår mening inte obetingat påstå att det redan på grund av omfattningen och karaktären av denna brottsutredning fanns sådana sär— skilda skäl som avses i 23 kap. 3 5 RB för ett mer eller mindre omedelbart åklagarinträde i förundersökningen och att det därför på något sätt skulle vara fel att en åklagare inte tog över förundersökningsledningen i dess helhet redan från början. Därtill ger lagen, förarbetena och praxis inte tillräckligt klar ledning. Frågan är i grunden en lämplighetsfråga och det finns skäl både för och emot.

Strängt taget är nog kärnfrågan inte heller om en åklagare redan från bör— jan borde ha övertagit ledningen av förundersökningen i dess helhet eller om man kunde välja en annan form för samarbetet mellan åklagare och polis. Det väsentliga är om man även på åklagarsidan avsatte tillräckliga resur— ser och följde utredningsarbetet på tillräckligt nära håll. Detta var nöd- vändigt, om inte av andra skäl så för att åklagarna skulle vara i stånd att utan tidsförlust och med full effektivitet gripa in om och när det be— hövdes under utredningens gång.

Allmänt sett måste det rimligen vara ett viktigt skäl för en åklagare att aktivt engagera sig i ett tidigt skede av en förundersökning att detta ter sig nödvändigt s.a.s. av beredskapsskäl, för att åklagaren skall kunna fullgöra uppgifter som i ett senare skede uteslutande ankommer på honom. Detta gäller såvitt vi kan se särskilt i stora och omfattande utredningar där man måste räkna med behov av snabba ingripanden från åklagarens sida.

Bedömningen av bevismaterialet kan i sådana fall bli en svår uppgift och kräva inte bara kunskap om ett visst utredningsuppslag eller "spår" utan även en allmän överblick och kanske t.o.m. ett detaljerat vetande om ut— redningsläget i stort. Det kan då i praktiken krävas att åklagaren även före inträdet som förundersökningsledare nära och kontinuerligt följer polisens arbete och tar ställning till olika utredningsåtgärder och till behovet av kompletteringar.

I ett fall som det här aktuella tillkommer att ett tidigt åklagarinträde rimligen kan göra det lättare att finna en naturlig form för samarbetet mellan åklagaren och den ledningsorganisation som otvivelaktigt måste eta— bleras i en utredning av den omfattning och den betydelse som det här var fråga om. Att det i detta fall skulle komma att ställas alldeles speciella krav på ett nära och gott samarbete mellan åklagare och polis kunde förut- ses. Man kunde rimligen också från början inse värdet av en genomtänkt ordning för bedrivandet av förundersökningen i vilken åklagare och polis hade väl definierade och även utifrån lätt uppfattbara roller.

Vi anser för vår del att det naturliga arbetssättet hade varit att en åklagare omedelbart inträdde som ledare av förundersökningen i dess helhet och att man med den utgångspunkten i samråd fastställde hur det gemensamma arbetet skulle bedrivas. Men det tidiga åklagarinträdet är enligt vår me— ning likväl inte det viktigaste. Vad som i alla händelser krävdes var ett nära samarbete i någon lämplig form redan från början.

4. Som arbetet nu rent faktiskt lades upp kom åklagarna under en lång tid i realiteten att stå utanför viktiga delar av brottsutredningen och sakna närmare kunskap om åtskilligt av vad som hände och gjordes från polisens sida.

Polisens ledningsorganisation byggdes upp utan samråd med någon åklagare, vare sig inom åklagarmyndigheten i Stockholm eller på högre nivå, och så— vitt vi har kunnat finna utan att man på polisens sida förberedde ett senare åklagarinträde. På åklagarsidan synes man i inledningsskedet ha an— sett att uppgiften inte på något avgörande sätt skilde sig från åklagarens uppgift i andra större brottsspaningssammanhang och att man därför kunde arbeta på traditionellt sätt, dvs. utan eget aktivt ingripande och i för— litan på att polisen på vanligt sätt skulle lämna behövlig information i enlighet med 2 5 förundersökningskungörelsen.

Det ansågs inte nödvändigt att Svensson friställdes från andra uppgifter förrän från början av april 1986 och den åklagare som biträdde honom i ar— betet med 33-åringen ägnade sig under de första veckorna också åt annat arbete. Att Svensson i verkligheten mer eller mindre stod utanför spa— ningsarbetet, sådant det bedrevs av polisen under Holmérs ledning, belyses rätt väl av hans skäl för att ta över förundersökningsledningen enbart i den del som gällde 33—åringen. Svensson ville inte ta över det formella ansvaret för en förundersökning som han i verkligheten inte kunde påver— ka.

Samarbetet i den form som nu valdes fungerade inte heller. Svensson inrik- tade sig såvitt vi har kunnat finna under den första tiden mer eller min- dre helt på utredningen rörande 33—åringen och började först i slutet av mars att mer aktivt arbeta med och ställa frågor kring andra delar av för— undersökningen, t.ex. rörande undersökningarna på brottsplatsen och utred— ningen beträffande Olof Palmes person och personliga förhållanden. När så skedde uppstod nya allvarliga slitningar mellan honom och polisledningen.

Zeime inträdde som förundersökningsledare i början av maj 1986 och övertog då ledningen av förundersökningen i dess helhet, med undantag enbart för den del som rörde 33—åringen och som Svensson slutförde under första hälf— ten av maj. I samband därmed fick Zeime en föredragning av läget i utred— ningen av Holmér och Wranghult. Han ingrep däremot inte aktivt i förunder— sökningen, gick inte in i ledningsgruppen eller på annat sätt i den be— fintliga ledningsorganisationen och gav inte några allmänna direktiv eller anvisningar om förundersökningens bedrivande. Han lämnade inte sina ordi— narie uppgifter som överåklagare i Stockholm. Skälet till Zeimes beslut att ta över förundersökningsledningen var egentligen inte heller något så- dant skäl i sak som kan vara åsyftat i 23 kap. 3 5 RB. Zeime såg det helt enkelt som nödvändigt att själv gå in som åklagare, eftersom samarbetet mellan Svensson och polisen, enkannerligen Holmer, inte fungerade. Hans inträde som förundersökningsledare föranledde inte några egentliga föränd— ringar i polisens sätt att arbeta. Ledningsgruppens verksamhet fortsatte efter samma rutiner och med samma direkta inflytande över förundersökning— ens uppläggning och genomförande som tidigare.

Denna bild förändrades inte heller på något avgörande sätt när Zeime från den 20 maj 1986 fick biträde av chefsåklagaren Riberdahl. Något riktigt försök att bedriva en aktiv förundersökningsledning synes egentligen inte ha gjorts från åklagarsidan förrän i början av hösten. Det var i alla hän— delser först då som åklagarna började få en mer total överblick över ut— redningsläget. Riberdahl började visserligen redan omedelbart efter sitt inträde i förundersökningen att läsa in det grundmaterial som då fanns. Med tanke på materialets omfattning var det dock ofrånkomligt att åklagar— sidan kom att "ligga efter" polisen. Inte minst från den synpunkten var det en betydelsefull förlust att Svensson lämnade utredningen. Riberdahl arbetade under hela tiden fram till månadsskiftet augusti—september 1986 med andra uppgifter vid sidan av denna utredning.

Polisens arbete med den del av brottsutredningen som efterhand kom att ut— vecklas till att bli det s.k. huvudspåret inleddes i mitten av maj 1986. Under tiden därefter till början av hösten deltog åklagarna i denna del av utredningen främst i den utsträckning det behövdes för vissa beslut om tvångsmedel mot enskild person. I månadsskiftet augusti—september 1986 på- började åklagarna, då förstärkta med chefsåklagaren Helin och kammaråkla— garen Josephson, en mer systematisk inläsning av det då överlämnade sam— lade utredningsmaterialet rörande huvudspåret. Polisledningen hade långt framskridna planer på ett stort s.k. tillslag, i förhoppning om att nå ett genombrott i utredningen av huvudspåret. Planerna synes i allt väsentligt ha utarbetats utan medverkan från åklagarsidan. För genomförandet var

polisledningen emellertid beroende av förundersökningsledarens tillstånd och medverkan. Allteftersom åklagarna fick överblick över materialet och började bilda sig en uppfattning om detta uppstod åsiktskillnader mellan dem och polisledningen. De skilda bedömningarna gällde i första hand huvudspåret och polisens planer på ett tillslag men även utredningen i övrigt, främst med anledning av att åklagarna ställde anspråk på förnyad eller kompletterande utredning i avsnitt som polisledningen för sin del betraktade som slutförda. Åsiktsskillnaderna blev efterhand djupare och utvecklade sig småningom till svåra samarbetsproblem.

5. Ett antal frågor kring svårigheterna i samarbetet mellan Svensson och polisledningen under tiden mars—maj 1986 har redan behandlats av justitie— kanslern (JK) i ett beslut den 4 december 1986 (se JK—beslut 1986 s. 144 ff). Till de påståenden som JK hade att utreda hörde att polisens led— ningsgrupp skulle ha gjort sig skyldig till inblandning i Svenssons för— undersökningsledning beträffande 33—åringen. Vidare skulle ledningsgruppen ha försummat att hålla Svensson underrättad om den pågående utredningen och underlåtit att utföra uppdrag som Svensson gav den.

JK fann att det hade förekommit friktioner i samarbetet mellan Svensson såsom åklagare och polisen. Enligt JK hade dessa friktioner emellertid _ inte sin direkta grund i delningen av förundersökningsledarskapet mellan Svensson och polisledningen. De berodde istället i första hand på person- liga motsättningar mellan Svensson och Holmér. JK ansåg sig med hänsyn till detta och till att delning av förundersökningsledningen, i den ut- sträckning det förekommer, generellt sett inte medför några problem, inte ha skäl att föreslå några särskilda lagstiftningsåtgärder på grund av av— saknaden av regler om delat förundersökningsledarskap.

JK fann vidare att Svensson hade kommit att spela en mer underordnad roll såsom ledare av förundersökningen rörande 33-åringen än vad bestämmelserna om förundersökning i brottmål förutsätter. Detta berodde enligt JK dels på de personliga motsättningarna i förhållandet till Holmer, dels på att Svensson inte själv hade tagit initiativ till att skaffa sig en position i ledningsgruppen. Enligt JK hade ett deltagande i ledningsgruppens samman— träden varit det mest lämpliga och naturliga sättet för Svensson att få fram den information och knyta de kontakter som han borde ha haft som åklagare och förundersökningsledare. Vissa svårigheter syntes dock härvid— lag ha förelegat för Svensson med hänsyn till den speciella organisationen av utredningsarbetet inom polismyndigheten. Slutligen fann JK också att Holmer i flera hänseenden inte hade visat den vilja till samarbete som han borde ha gjort. Det naturliga växelspel mellan åklagare och polis som bör råda vid en förundersökning hade satts åt sidan. Enligt JK förtjänade såväl Svensson som Holmér kritik för detta.

För ändamålet med vår granskning har vi inte anledning att åter ta upp alla enskildheter i de frågor som JK redan har behandlat eller att än en gång ta ställning till vad som var den verkliga roten till samarbetssvå— righeterna mellan Svensson och Holmér och hur ansvaret bör fördelas mellan

dem. Det som i första hand intresserar oss är den mer allmänna frågan huruvida åklagarnas och polisens arbete organiserades på ett effektivt och lämpligt sätt eller om det gjordes misstag i det avseendet som man kan lära av för framtiden.

I det perspektivet är det en viktig fråga om delningen av förundersök— ningsledarskapet var förenlig med reglerna i RB och förundersökningskun— görelsen och, om svaret på den frågan är jakande, om detta sätt att för- fara var lämpligt.

JK fann för sin del att en sådan delning av ansvaret för en förundersök- ning som tillämpades i detta fall får betraktas som tillåten (JK—beslut 1986 s. 160 f). Det finns, påpekade JK, inte några regler som direkt tillåter att ledningen delas på sådant sätt att åklagaren är förundersök— ningsledare för en eller flera misstänkta, medan polismyndigheten leder förundersökningen i övrigt. Å andra sidan finns det inte heller några föreskrifter som hindrar att ledningsansvaret delas på detta sätt. Det är enligt JK inte heller ovanligt att en sådan uppdelning görs vid större brottsutredningar och en uppdelning har då i allmänhet inte visat sig vara förenad med några olägenheter. Under förutsättning att klara ansvars— gränser dras upp och erforderlig information utbyts (jfr 2 5 förundersök— ningskungörelsen), synes enligt JK en delning av ansvaret för en förunder— sökning väl kunna gagna en effektiv och rättssäker brottsutredning. RB:s och förundersökningskungörelsens syften att förundersökningen snabbt och betryggande skall ge erforderligt material för åtalsfrågans bedömande och att rättegången skall kunna förberedas med hänsyn till kraven på koncen— tration och omedelbarhet vid huvudförhandlingen, torde således kunna upp— fyllas. Ett delat ledarskap utgör, sammanfattade JK, såvitt han hade kun— nat finna inte något generellt problem.

För oss framstår frågan huruvida gällande regler i RB och förundersök— ningskungörelsen tillåter en delning av förundersökningsledarskapet på det sätt som skedde i detta fall inte i första hand som en fråga om vilka slutsatser som skall dras av att saken inte uttryckligen har lösts i la— gen. Med den karaktär av en allmän rättslig ram för förundersökningsverk— samheten som reglerna har är det egentligen inte så förvånande att så inte har skett. Viktigare är om det finns några tillräckligt starka skäl i sak för ett sådant sätt att bedriva en förundersökning. Att en möjlighet att dela förundersökningsledningen inte direkt har förutsetts av lagstiftaren är enligt vår mening obestridligt och det är vidare tydligt att ett sådant förfarande för med sig allvarliga risker. Det belyses inte minst av hän- delseförloppet i detta fall. JK har följaktligen också ställt upp vissa för tillämpningen i praktiken stränga villkor. En förutsättning är nämli— gen enligt honom att klara ansvarsgränser dras upp och att erforderlig information utbyts mellan åklagare och polis, i synnerhet att åklagaren hålls informerad även om de delar av förundersökningen som han inte har det omedelbara ledningsansvaret för.

Såvitt gäller rättsfrågan vill vi dock anmärka att den ute på fältet synes vara avsevärt mer kontroversiell än vad JKzs beslut ger intryck av. Det kan över huvud sättas i fråga om praxis är tillräckligt entydig och vitt spridd för att kunna åberopas som ett argument i diskussionen om tillåt— ligheten enligt gällande rätt av en delning av förundersökningsledningen. Det kan också vara värt att peka på att meningsskiljaktigheter i just den— na rättsfråga kom att spela en roll i de "förhandlingar" mellan åklagare och polis om förutsättningarna för fortsatt samarbete som följde på till- slaget den 20 januari 1987. Detta var från rent rättslig synpunkt i sig självt en egendomlighet, eftersom det i den mån det över huvud är möjligt med ett delat förundersökningsledarskap helt måste ligga i åklagarens hand att avgöra om han vill ta över förundersökningsledningen i dess helhet eller låta någon del av ledningsansvaret stanna hos polisen. I alla hän— delser kan man under inga omständigheter från polisens sida gå längre än till att hävda att åklagaren bör, eller till och med är skyldig att, ta hela ansvaret om han vill ta över ledningen i någon del.

Om en stor brottsutredning omfattar fler än ett brott, kanske ett konglo— merat av brott och misstänkta, synes det inte sällan kunna bli en praktisk nödvändighet att dela upp utredningen i flera delar och kanske också att i samband därmed dela på förundersökningsledningen. Detta är också vanligt i praktiken. Principiellt är det dock i sådana fall fråga om flera förunder- sökningar, en i fråga om varje brott, vilka kan bedrivas gemensamt men också särskiljas när det ter sig ändamålsenligt. Exempel på detta finns också inom ramen för brottsutredningen i detta fall. Man har bl.a. fått anledning att utan misstanke om delaktighet i mordet göra utredningar om olaga vapeninnehav och annat liknande. Att förundersökningen beträffande sådana brott "vid sidan om" har letts av polisen medan åklagaren har lett utredningen i övrigt kan inte gärna föranleda någon invändning.

När däremot utredningen avser ett enda brott ställer sig såvitt vi kan finna saken både principiellt och praktiskt på ett annat sätt. Det är i sådana fall inte enbart risken för mer eller mindre öppna konflikter mel— lan åklagare och polis som talar emot en delning av förundersökningsled— ningen. Den i våra ögon mest väsentliga invändningen är att man kan för— ledas att begränsa utredningen i den del som avskiljs från förundersök— ningen i övrigt för att ställas under åklagarens ledning.

För att rätt kunna bedöma grunden för misstankarna mot en viss person måste åklagaren ha överblick över utredningen i dess helhet och därmed underlag för att avgöra vilka andra möjligheter som finns än att det är den misstänkte som är den skyldige. Ett avskiljande av en del av utred— ningen synes oss åtminstone typiskt sett innebära en risk för att åklaga— rens faktiska möjligheter att göra detta minskar, eftersom avskiljandet är meningslöst om det inte medför att åklagaren kan ta mindre aktiv del i ut— redningen i övrigt än om han hade ledningsansvaret för hela förundersök— ningen. Som JK är inne på kan visserligen denna nackdel kompenseras genom att polisen håller åklagaren underrättad, i den mån det kommer fram om— ständigheter vid den av polisen ledda delen av undersökningen som har be— tydelse också för den åklagarledda delen. Vi kan dock inte se annat än att

detta principiellt är ett sämre och riskablare alternativ från den miss— tänktes synpunkt, låt vara att saken i praktiken må ha större betydelse i vissa fall än i andra.

Det sakliga skäl som skulle kunna tala för en delning av ledningsansvaret vid en förundersökning beträffande ett enda brott skulle kunna vara att åklagaren liksom i andra fall bör avvakta med att träda in så länge en förundersökning enbart befinner sig på spaningsstadiet. Om polisen bedri— ver ett mycket omfattande allmänt spanings— och efterforskningsarbete och anser sig böra fortsätta med det även sedan man har funnit skäl att rikta misstankar mot en viss person, skulle det kunna vara motiverat att låta detta ske utan att åklagaren tar över ledningen. Det skulle i en sådan si- tuation kunna vara tillräckligt att åklagaren hålls informerad om spa— ningarna på det sätt som avses i 2 5 förundersökningskungörelsen. I vad mån det dessutom skulle vara en vinst med denna ordning att åklagaren skulle få tillfälle att koncentrera sig på "sin del" av utredningen, i syfte att snabbt och effektivt komma till resultat vid prövningen av å— talsfrågan, är mer tvivelaktigt. Som vi nyss var inne på synes varje sådan avgränsning principiellt sett innebära risker från rättssäkerhetssyn— punkt.

Vi vill inte göra gällande att det generellt saknas beaktansvärda skäl att dela ledningsansvaret vid förundersökningar beträffande ett enda brott och att detta därför aldrig bör förekomma. För att underbygga ett sådant kate— goriskt påstående behövs en mer allsidig genomgång av olika fall än den vi har haft i uppgift att göra. Däremot anser vi oss ha grund för att hävda att den delning av förundersökningsledarskapet som gjordes i detta enskil— da fall var sakligt illa motiverad och i det praktiska genomförandet olycklig. I den mån detta enskilda exempel kan anses tillåta en mer all- mängiltig slutsats, talar det enligt vår mening för att riskerna och olä— genheterna med en delning av förundersökningsledningen är större än för— delarna. Detta gäller så mycket mer som fördelarna i stort sett synes kunna uppnås även inom ramen för en i sin helhet åklagarledd förundersök— ning.

Svensson har som skäl till beslutet att dela förundersökningsledningen angett att han inte ville ta det formella ansvaret för ett utrednings— arbete som han i realiteten inte kunde påverka. Om man skall se detta motiv som ett uttryck för att Svensson redan på detta mycket tidiga sta- dium räknade med att få svårigheter att hävda sig mot polisens lednings- organisation, kan vi för vår del inte finna beslutet försvarbart. Då hade enligt vår mening samarbetet mellan åklagare och polis hamnat på fel spår redan från början. Vare sig åklagaren tar över förundersökningsledningen eller inte är lagreglernas syfte att åklagare och polis skall samarbeta för ett gemensamt mål, inte konkurrera om initiativet eller strida om vem som skall ha ledningen.

Åtskilliga omständigheter talar också för att det faktiskt brast i samar— betet redan från inledningsskedet. Såvitt vi har kunnat finna föregicks inte beslutet att dela ledningsansvaret av någon överläggning mellan

Svensson och Holmer, då man kunde bestämma vilka förutsättningar som skul- le gälla och var gränsen skulle dras mellan ansvarsområdena. Det är be— tecknande att polisen inte erbjöd Svensson att delta i ledningsgruppens arbete och att Svensson inte själv tog upp den frågan. Som framgår av vår redogörelse för händelseförloppet (avsnitt 4.2) och av JK:s gransknings— beslut uppkom efterhand alltmer uttalade samarbetssvårigheter och till

slut öppna stridigheter mellan åklagare och polis. Tvistefrågorna gällde

just sådant som enligt JK måste vara utklarat för att en delning av för— undersökningsledarskapet över huvud skall vara godtagbar, nämligen roll— fördelningen mellan de båda förundersökningsledarna och informationen från polisen till åklagarna.

Det förekom vidare att polisen fattade beslut om tvångsmedel som borde ha fattats av åklagaren. Framställningar av Svensson om information rörande vissa delar av brottsutredningen (t.ex. rörande Olof Palmes person) och om kompletterande utredning på brottsplatsen föranledde dröjsmål och invänd— ningar från polisens sida på den grunden, såvitt vi har kunnat uppfatta, att det som Svensson efterfrågade låg utanför hans del av förundersök- ningen. Detta är som tidigare har framgått i sig självt ett ovidkommande skäl. Härtill kom dessutom allvarliga motsättningar i frågor som otvety— digt hörde till utredningen rörande 33-åringen och därmed låg under Svens— sons förundersökningsledarskap (t.ex. frågor rörande vittneskonfronta- tioner och efterlysningen av vittnen på ett kafé).

Vi anser sammanfattningsvis att det kan sättas i fråga om det över huvud finns fall i vilka det är riktigt och lämpligt att dela ledningsansvaret för en förundersökning på det sätt som skedde i detta fall. Det torde i alla händelser höra till undantagen att de sakliga fördelarna med ett så— dant förfarande på något sätt är avgörande eller ens särskilt stora. Där— emot synes en delning av ansvaret åtminstone typiskt sett dra med sig ris— ken att åklagaren förlorar i överblick och att den av honom ledda utred— ningen blir mindre allsidig och därmed från rättssäkerhetssynpunkt sämre än om ansvaret är odelat. Vidare riskerar man oklarhet och missförstånd i förhållandet mellan åklagare och polis.

6. JK har som vi nämnde för sin del dragit slutsatsen att den olyckliga utvecklingen i denna brottsutredning inte direkt berodde på att man delade på förundersökningsledningen utan att förklaringen ytterst står att söka i personliga motsättningar från tidigare år mellan Svensson och Holmér. Vår granskning har i och för sig inte gett oss någon bestämd anledning att se på saken på annat sätt. I varje fall kan vi inte finna att delningen av förundersökningsledarskapet som sådan var någon avgörande orsak till kon— flikten mellan åklagare och polis. Till förmån för JK:s tolkning talar den allmänna iakttagelsen att människor som arbetar bra tillsammans i regel gör det oberoende av vilka formella beslutsregler som gäller och vilken organisationsform som tillämpas. Å andra sidan har både Svensson och Holmer förnekat att tidigare personliga motsättningar mellan dem skulle ha haft någon betydelse i detta sammanhang. Svensson har för sin del helt lagt skulden på l-Iolmér och på dennes sätt att leda och bedriva polisens arbete.

Enligt Svensson fick han i realiteten inte några möjligheter att göra sig gällande, eftersom Holmer medvetet nonchalerade honom och hans uppgifter som åklagare. Ett bidragande skäl till detta skulle ha varit skillnaden i rang mellan Holmer som länspolismästare och Svensson som chefsåklagare. Holmer har på sin sida förnekat att personliga motsättningar eller andra ovidkommande hänsyn skulle ha spelat in. Däremot menar han sig ha haft sakliga skäl till invändningar mot Svenssons handlande i vissa frågor som föranledde meningsmotsättningar mellan dem.

Det som från våra utgångspunkter intresserar mest är likväl de rättsliga och organisatoriska aspekterna. Från rättslig synpunkt har vi i det före— gående diskuterat om det bör anses ha förelegat särskilda skäl enligt 23 kap. 3 5 RB för ett omedelbart åklagarinträde i förundersökningen och om det är tillåtet att dela förundersökningen så som skedde i detta fall. Ingen av dessa rättsfrågor kan besvaras på ett alldeles tveklöst sätt, eftersom det i båda fallen är nödvändigt att falla tillbaka på ganska all— männa ändamålsöverväganden. Därmed blir de organisatoriska aspekterna i mer allmän mening de avgörande.

Från den utgångspunkten anser vi, för att sammanfatta, att det finns skäl till anmärkningar mot det sätt på vilket brottsutredningen och åklagarnas medverkan lades upp efter de allra första dagarna.

Ett grundfel var enligt vår mening att polisens arbete organiserades och fick sin ledningsstruktur utan något som helst inflytande för åklagar— sidan. Spaningsarbetet synes på båda håll ha betraktats som en uppgift enbart för polisen. Inga åtgärder vidtogs från polisens sida för att kon- sultera vare sig ledningen för åklagarmyndigheten i Stockholm eller riks— åklagaren och från åklagarsidan togs inte heller något sådant initiativ. Där synes man ha sett på sin uppgift på samma sätt som inför en ordinär förundersökning efter ett s.k. spaningsmord. Man nöjde sig med att utse en åklagare för uppgiften och därefter avvakta att polisen skulle ta initiativet när Spaningarna gav anledning till det.

Det må vara att man av olika skäl har utvecklat en sådan praxis för mer ordinära fall och att det i sådana fall betraktas som normal rutin att avvakta till dess polisen når resultat i sina spaningar. I ett fall som detta anser vi emellertid för vår del, att en sådan avvaktande attityd knappast är försvarbar. Även om det i och för sig inte skulle behövas nå— got direkt ingripande eller några anvisningar från åklagarens sida i ett inledande rent spaningsskede, måste åklagaren nära följa utredningen och fortlöpande få kunskap om det material som samlas. Annars kan åklagaren principiellt sett inte bedöma när det är tid att ta över ledningen och i alla händelser är risken stor att åklagaren i ett senare skede tvingas att använda värdefull tid för att ta igen förlorad mark. Denna "beredskapsas- pekt" måste enligt vår mening göra sig gällande med stor tyngd när det är fråga om en brottsutredning som denna, där materialet snabbt blev mycket stort och risken att förlora överblicken därmed var påtaglig och där man även på andra sätt måste räkna med många ovanliga och svårbemåstrade inslag i utredningsarbetet.

Enligt vår mening bör det anses ha legat i både åklagarnas och polisens ansvar att finna en verksamhetsform som tillgodosåg intresset av ett ef— fektivt samarbete. Hur det konkret skulle ha gått till i detta fall kan man måhända ha olika meningar om. Vi anser emellertid som JK att det, om man nu på åklagarsidan inte ville gå längre i inledningsskedet, åtminstone hade varit naturligt att en åklagare deltog i ledningsgruppens arbete. Detta hade såvitt vi kan se gett goda möjligheter att få den fortlöpande information som åklagaren behövde.

Att alla ledningsgruppens sammanträden inte var direkt givande från åkla— garnas synpunkt — Zeime har med vad vi uppfattar som en överdrift t.o.m. förklarat att rapporteringen i gruppen inte gav något alls — väger enligt vår mening lätt i jämförelse med de obestridliga fördelarna med en direkt insyn i och möjlighet att fortlöpande och nära följa polisens arbete. En närvaro i ledningsgruppen, som efter någon tid kanske inte behövde vara undantagslös, skulle åtminstone ha gett tillfälle att ställa frågor och begära kompletterande utredningsåtgärder. Blotta närvaron skulle också ha inneburit en markering av åklagarens roll och ansvar under förundersök— ningen, oavsett om åklagaren hade inträtt som förundersökningsledare eller inte men i all synnerhet sedan detta väl hade skett.

Om åklagarna, i motsats till hur frågan bedömdes f rån regeringskansliet när det gäller dess informationsbehov, inte fann det meningsfullt med en representation i ledningsgruppen, hade det i alla händelser varit natur— ligt att aktivt ta upp frågan om bättre och effektivare samrådskanaler.

Vår uppfattning är alltså att man på åklagarsidan tappade mark genom att inte följa polisens spaningsarbete tillräckligt nära och genom att ärendet inte tilldelades tillräckliga resurser. En annan sak är att Svensson lade ned ett stort arbete på den del av förundersökningen som han hade tagit ansvaret för.

Vi kan vidare inte finna annat än att en från början otillräcklig insats från åklagarsidan och en bristande kontakt under viss tid med det fort— löpande utredningsarbetet kan ha bidragit till att det i ett senare skede, sedan Zeime hade avlöst Svensson och när det s.k. huvudspåret hade utveck- lats till en dominerande fråga i spaningsarbetet, ånyo uppstod samarbets— svårigheter. Någon egentlig förändring i arbetssättet och någon avgörande förbättring av åklagarens kontakt med Spaningarna inträdde nämligen inte vid Zeimes övertagande av förundersökningsledningen. En mer aktiv led— ningsinsats från åklagarsidan fick anstå till efter sommaren 1986.

Vi har för vår del svårt att finna en helt godtagbar förklaring till att åklagarinsatsen inte blev mer aktiv än den faktiskt blev efter Zeimes in— träde som förundersökningsledare. Zeime påtog sig som vi tidigare nämnde själv uppgiften att vara förundersökningsledare utan att lämna sina övriga uppgifter. Han fick först efter tre veckor biträde av Riberdahl som inte heller ägnade sig helt åt uppgiften. Att på de villkoren tillräckligt snabbt läsa in och skaffa sig ett någorlunda säkert grepp om utredningen och det dittills samlade materialet kan knappast ens med en aldrig så akt—

ningsvärd arbetsinsats ha varit möjligt. Än mindre var det möjligt att på detta sätt aktivt ta ledningen i förundersökningen. Det har vid våra sam— tal med åklagarna, främst Zeime och Riberdahl, visat sig att de ännu ett gott stycke in på hösten saknade kunskap om åtskilligt av betydelse som hade hänt och åtgjorts under polisens utredningsarbete. Vissa förhållanden blev i själva verket inte kända för åklagarna förrän i samband med eller efter omorganisationen i början av 1987. Även sedan Zeime hade inträtt i förundersökningen synes ett naturligt sätt att förekomma sådant ha varit att åklagarna deltog i ledningsgruppens arbete efter att ha fått fullstän— diga föredragningar om vad som dittills hade företagits i utredningen.

Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att det enligt Zeimes mening egentligen inte fanns något annat skäl för honom att ta över förundersök— ningsledningen vid det tillfälle då detta skedde än att samarbetet mellan Svensson och Holmer mer eller mindre fullständigt hade brutit samman. Up— penbarligen är dock ett åklagarinträde av ett sådant skäl olyckligt, om åklagaren inte är konsekvent och även i praktiken tar över ledningen. Resultatet kan annars lätt bli oklarhet om åklagarens avsikter och om fördelningen av ansvar och befogenheter. I detta fall måste enligt vår me— ning situationen beskrivas så att förundersökningsledningen i praktiken åtminstone till stor del låg kvar hos ledningsgruppen och Holmér till i början av hösten. Det är i det perspektivet man kan se bl.a. det förhål— landet, att åklagarna i ett så sent skede som i september och oktober be— gärde förnyad eller kompletterande utredning i olika avsnitt som polisen betraktade som avslutade. Hade åklagarna tidigare tagit del av materialet och hållit tillräckligt nära kontakt med det fortlöpande arbetet, skulle såvitt vi kan se sådana frågor ha kunnat tas upp i ett mer omedelbart sam— manhang med polisens arbete och, måhända, därmed skapat färre konflik— ter.

Enligt vår mening kan det inte ha gagnat vare sig chefsuppgiften eller undersökningsledarskapet att åklagarmyndighetens chef tog på sig dubbla uppgifterj'Det synes dessutom i princip ha medfört samma nackdel som när länspolismästaren själv tog sig an uppgiften att vara spaningsledare, dvs. att chefens tillsyns— och kontrollfunktion föll bort. Om det av något skäl var olämpligt att lägga uppgiften att vara förundersökningsledare på någon annan åklagare inom myndigheten, hade Zeime kunnat begära att riksåklaga— ren skulle förordna en åklagare som var lämpad för uppgiften och som kunde knytas till åklagarmyndigheten för den tid då utredningen pågick. Ett al— ternativ kunde ha varit att Zeime befriades från chefsuppgifterna och ode— lat ägnade sig åt förundersökningen.

7. Vi kan sålunda inte finna annat än att en aktivare insats med större resurser borde ha gjorts från åklagarsidan under brottsutredningens första tid och att åklagare och polis gemensamt borde ha funnit en organisation för ledning och genomförande av förundersökningen i samverkan dem emellan. Såvitt vi kan se hade det varit en naturlig lösning att en åklagare redan från början hade trätt in som ledare av hela förundersökningen. Syftet skulle inte vara att åklagaren skulle ingripa i ledningen av spaningsarbe-

tet på ett sätt som strider mot vad som vanligen tillämpas. Däremot skulle man kunna säkerställa en nära kontakt med den fortgående utredningen och en god beredskap att utan tidsförlust gripa in med beslut och åtgärder av åklagaren i egenskap av förundersökningsledare, så snart detta behövdes.

Vi är medvetna om att denna bild av hur samarbetet borde ha kunnat läggas upp utgår från att det rådde samförstånd mellan myndigheterna om vad situ- ationen krävde och om hur samarbetet i sina grunddrag borde bedrivas. Som har framgått har man från åklagarsidan invänt att denna förutsättning fak— tiskt inte var uppfylld, utan att man mer eller mindre var hänvisad att

delta på polisens villkor.

En mer allmän synpunkt efter den linjen har varit att en åklagare över hu— vud inte har några rättsliga möjligheter att inverka på hur polisen orga— niserar sig och sitt arbete. Härtill kommer den först av Svensson och se- nare även av Zeime och dennes kolleger med stort eftertryck framförda kri— tiken mot Holmér och ledningsgruppen för det sätt på vilket polisens arbe— te bedrevs i detta fall. Den kritikens innebörd är att polisledningen med— vetet satte åklagarna åt sidan eller i varje fall bedrev sin verksamhet på sådant sätt och med så ringa respekt för åklagarens uppgift och ställning, att det i realiteten var omöjligt för åklagarna att hävda sig utan att det ledde till öppen konflikt.

I det följande avsnittet och i ett senare kapitel (kap. 7) återkommer vi till dessa aspekter på samarbetet mellan åklagare och polis. Här vill vi bara konstatera två ting. Det ena är att vi i detta sammanhang bara har velat ange, med sikte på framtiden, hur vi anser att brottsutredningen i ett fall som detta bör och, inom ramen för gällande regler om förundersök— ning och förundersökningsledning, kan läggas upp för att skapa bästa möj— liga förutsättningar för ett effektivt och från rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande utredningsarbete. Det andra är att de nyss återgivna invändningarna i alla händelser inte räcker som förklaring till att insat— serna på åklagarnas sida blev så förhållandevis begränsade som de faktiskt blev i det tidiga skedet av brottsutredningen.

8. Det kan vara på sin plats att som en avslutning av detta avsnitt något beröra även det inbördes förhållandet mellan de åklagare som engagerades. Regelsystemet i RB utgår från att åklagaruppgiften i en förundersökning eller en rättegång ligger på en enda åklagare. Något system för att dela upp arbetsuppgifterna i ett och samma ärende mellan flera åklagare finns egentligen inte. I 7 kap. 5 5 RB finns visserligen bestämmelser om biträ- dande åklagare. Dessa bestämmelser tar dock i första hand sikte på helt andra situationer än att flera sidoordnade åklagare gemensamt fullgör en åklagaruppgift.

Under den period då Zeime ledde förundersökningen arbetade åklagarna del— vis individuellt och delvis som en grupp. Zeime hade i egenskap av för— undersökningsledare sista ordet men var och en av åklagarna arbetade också självständigt med stöd av sin behörighet som åklagare vid åklagarmyndig-

heten i Stockholm och var och en fattade beslut som ankommer på förunder— sökningsledaren. Mot detta har man framfört kritik från polisens sida. Det har sagts att denna ordning skapade osäkerhet och förorsakade onödig om— gång, eftersom man inte visste till vem på åklagarsidan man skulle vända sig med olika ärenden inom utredningens ram.

Det är knappast möjligt att med någon säkerhet uttala sig om vilken bety— delse dessa förhållanden verkligen hade för polisens arbete. Vissa i sam— manhanget gjorda ytterligare anmärkningar, som att Zeime inte sedan länge hade fört talan inför rätten och därför inte med säkerhet kunde uppfattas som den reellt ansvarige förundersökningsledaren, ter sig för oss löst grundade. Likväl menar vi att detta ärende visar att det kan finnas behov av en utarbetad ordning för flera åklagares gemensamma arbete med en åklagaruppgift. Även i större utredningar kring brott av andra slag, t.ex. i komplicerade skatte— eller gäldenärsmål, har från tid till annan visat sig behov av att flera åklagare delar på uppgifterna. Frågan har därför mer allmän räckvidd.

Åklagarnas och polisens samarbetsproblem. särskilt under hösten och vintern 1986/87

]. Läget i brottsutredningen vid slutet av sommaren och i början av hösten 1986 kan översiktligt beskrivas på följande sätt.

Zeime var sedan mitten av maj ensam förundersökningsledare sedan Svensson hade lagt ned förundersökningen beträffande 33—åringen. Han biträddes från samma tid av Riberdahl. Med anledning av polisens spaningar beträffande det s.k. huvudspåret tillkallades från slutet av sommaren 1986 som ytterligare förstärkning på åklagarsidan Helin och Josephson.

Polisens ledningsgrupp bedrev under hela sommaren och under september i allt väsentligt sitt spaningsarbete på samma sätt som tidigare. Holmer var den som ytterst fattade besluten både i sådana frågor med anknytning till utredningen som ankom på polismyndighetens chef och i frågor som gällde den direkta ledningen av Spaningarna. Någon särskilt avdelad spaningsledning under ledningsgruppen fanns inte. Zeime hade trots sitt förundersökningsledarskap inte deltagit särskilt aktivt i verksamheten som sådan. Han synes ha hållits översiktligt informerad om arbetet i stort och fick i övrigt efterhand det underlag som behövdes för framställningar till tingsrätten i tvångsmedelsfrågor. Riberdahl arbetade mer aktivt med utredningen men begränsade sig till vissa avsnitt.

Från mitten av maj 1986 tog Spaningarna beträffande vad som skulle bli huvudspåret i anspråk en efterhand allt större del av de samlade resurser- na och ledningsgruppens uppmärksamhet. Denna del av Spaningarna kan sägas helt ha dominerat från senare delen av sommaren. Under Holmérs ledning planlade polisen en stor aktion, ett s.k. tillslag av stor omfattning ' (kallat operation Alfa), i syfte att komma vidare och enligt vad polisen

hoppades nå resultat i fråga om huvudspåret. Det skriftliga utrednings— materialet kom att bli synnerligen omfattande i denna del. Det överlämna- des till åklagarna i senare delen av augusti och kompletterades senare successivt.

På åklagarsidan påbörjades i månadsskiftet augusti-september 1986 en systematisk inläsning av handlingarna i utredningen rörande huvudspåret. Uppgiften delades mellan åklagarna med utgångspunkt bl.a. i den anknytning till andra ännu inte slutligt utredda brott som man gjorde i polisens spa— ningar. Vid månadsskiftet september-oktober hade åklagarna nått så långt att de kunde ta ställning för egen del till polisledningens bedömningar i fråga om huvudspåret men också till andra frågor kring uppläggningen och inriktningen av Spaningarna. Vid överläggningar mellan åklagarna och polisen som då förekom visade det sig att åsikterna skilde sig åt betydligt i fråga om huvudspåret.

Åklagarna ansåg att huvudspåret borde följas upp ytterligare men att mycket återstod för att man skulle kunna knyta samman de uppgifter som man hade med mordet på Olof Palme. Vad som fanns var med deras synsätt ett antal indicier av ganska oklart värde och ett motiv som bedömdes som starkt. Po— lisen ansåg på sin sida att indicierna var starka och det synes i alla händelser som om åtskilliga bland utredningsmännen, och inte bara ledning— en, hyste starka förhoppningar om att man höll på att finna lösningen.

Enligt polisledningens åsikt var det om man skulle nå resultat nödvändigt att göra ett tillslag, för att skapa tillfälle att samtidigt höra ett stort antal personer utan att dessa fick möjlighet till inbördes kontak— ter. I samband därmed måste vissa personer berövas friheten. Förhoppningen var att man på detta sätt skulle få fram nya uppgifter som kunde ligga till grund för fortsatt utredning. Enligt en uppskattning som Holmér gjorde i ledningsgruppen skulle man genom tillslaget öka möjligheterna att få tag på gärningsmannen från en till tio procent. Enligt en promemoria av Holmer i juli 1986 skulle syftet med tillslaget vara att i ett första läge genom överraskning och genom en bred insats kraftigt störa PKK och förlama organisationen. Målet skulle enligt promemorian vara åtal och domar mot de inblandade och/eller utvisning av ett stort antal kurder som är PKKzare. Polisens planering gick ut på att tillslaget skulle omfatta omkring 50 personer. Polisen planerade i detaljerna ett tillslag av den omfattningen utan att samråda med åklagarna.

Åklagarna ville på sin sida inte godta en aktion som innebar att frihets- berövanden skulle utnyttjas enbart som ett led i en utredning i förhopp— ningen att få fram nytt material, på det sätt som polisen syftade till. De ansåg att vanliga principer för användning av tvångsmedel, dvs. vanliga krav på misstanke mot viss eller vissa personer, måste tillämpas. Ett tillslag borde enligt åklagarnas mening på vanligt sätt vara en åtgärd för att slutligt pröva hållbarheten i misstankar som en föregående utredning hade gett anledning till. De rättsliga förutsättningarna för frihetsberövanden borde prövas med utgångspunkt i om det fanns skäl till häktning men också med utnyttjande av möjligheterna att anhålla för utredning enligt 24 kap. 5 5 andra stycket RB.

Med detta skilde sig åklagarnas och polisens uppfattningar åt både i fråga om de slutsatser som kunde dras av den dittills gjorda utredningen rörande huvudspåret och med avseende på förutsättningarna för och syftena med ett tillslag.

Vår granskning visar att de växande samarbetssvårigheterna under hösten och vintern 1986 hade sitt ursprung i dessa i själva verket djupgående skillnader i sätten att se på huvudspåret och på det av polisen planerade tillslaget.

Polisens spaningsarbete inriktades under hösten alltmer ensidigt på huvud— spåret. Vissa andra spår följdes också upp men huvuddelen av resurserna användes i huvudspåret. Arbetet planerades och genomfördes i allt väsent— ligt som förberedelser för ett tillslag. Man undvek att samla utrednings— material på sådant sätt att misstankarna mot PKK och planerna på ett tillslag kunde riskera att röjas eller eljest äventyras. Fysisk spaning, telefonavlyssning, kontroll och genomgång av register och ett omfattande annat skriftligt material och ytterligare annat spaningsarbete som kunde utföras utan någon sådan risk blev det dominerande. Däremot undvek eller avvaktade man med andra utredningsåtgärder som skulle ha vidtagits under andra förhållanden, som att hålla vissa förhör med misstänkta och vittnen i avsikt att kontrollera alibin m.m. Förfaringssättet är i och för sig det vanliga inför s.k. tillslag men det ledde i alla händelser till att det utredningsmaterial som åklagarna fick blev mindre fullständigt än det annars kunde ha blivit.

Från polisledningens synpunkt blev den viktigaste uppgiften att övertyga åklagarna om att det fanns grund för de bedömningar som polisen gjorde i fråga om huvudspåret och att söka förmå förundersökningsledaren att genom erforderliga beslut om tvångsmedel (hämtning, anhållande och husrannsakan) medverka till ett sådant omfattande tillslag som polisen ville göra. Allt- eftersom tiden gick utan att det lyckades polisledningen att nå detta re— sultat steg irritationen och växte polisens kritik mot åklagarnas arbete.

På åklagarnas sida gjorde man som nyss nämndes en annan bedömning av det dittills tillgängliga utredningsmaterialet rörande huvudspåret. I flera promemorior under oktober 1986 redovisade åklagarna sin allmänna syn på detta utredningsmaterial och på underlaget för misstankar mot de personer som Spaningarna inriktades mot. Totalt bedömdes på detta sätt utrednings— materialet rörande 59 personer. Beträffande sju av dessa angavs att hämt— ning till förhör skulle kunna komma i fråga (23 kap. 7 5 RB), i några fall dock med tvekan, och mer ingripande tvångsmedel bedömdes kunna användas mot tre (anhållande med stöd av 24 kap. 5 5 andra stycket RB). I fråga om alla de övriga fann åklagarna att det inte förelåg misstanke om brott eller att det i varje fall inte kunde tillämpas något tvångsmedel. Tydligt är att detta sätt att bedöma utredningsmaterialet som underlag för brotts- misstankar var ett uttryck, utan att det sades rent ut, för en helt annan syn på förutsättningarna för ett omfattande tillslag än den som polisens ledningsgrupp hade.

I slutet av november 1986 planerade åklagarna för ett mindre tillslag som skulle rikta sig mot 6—8 personer. Dessa planer motsatte sig emellertid polisen med motiveringen att ett sådant begränsat tillslag skulle spoliera möjligheterna att komma till botten i utredningen av huvudspåret. Denna inställning vidhöll polisledningen ända in i januari 1987. Ännu i en pro— memoria av l—lolme'r den 5 januari redovisades förutsättningar och planer för ett tillslag mot 58 personer, av vilka nio borde anhållas. Åklagarnas och polisens i grunden olika sätt att se på förutsättningarna för och syftet med ett tillslag kom också på ett avgörande sätt att prägla deras handlan— de och bedömningar vid det tillslag som slutligen gjordes den 20 janauri 1987.

Åklagarna ansåg för sin del, när de hade läst in utredningsmaterialet och fått överblick över det, att förnyad eller kompletterande utredning borde göras i vissa avsnitt. De menade dessutom mer allmänt att det var fel att så ensidigt inrikta spaningsinsatserna på huvudspåret. Utredningsarbetet borde även fortsättningsvis bedrivas på bred front. När åklagarna tog upp detta med polisledningen, och bl.a. begärde ytterligare utredning på olika punkter i det äldre materialet, gjordes emellertid i åtskilliga fall in- vändningar från ledningsgruppens sida. Åklagarna valde då i betydande ut— sträckning att låta saken bero och i några fall att vända sig till enskil- da utredningsmän för att den vägen söka få önskade åtgärder vidtagna. Tydligt är att också motsättningarna i dessa frågor bidrog till att förhållandet mellan åklagarna och polisledningen blev alltmer irriterat.

Öppna motsättningar som föranledde ingripande från överordnade myndighe— ters sida, i detta fall under ledning av justitieministern, uppkom ett stycke in i december 1986. Sedan man då hade nått en överenskommelse inträffade det slutliga sammanbrottet i åklagarnas och polisens gemensamma arbete vid och efter tillslaget den 20 januari 1987.

2. Det kan finnas skäl att här något mer ingående beröra innebörden av gällande regler om fördelningen mellan åklagare och polis av befogen- heter och ansvar, när en förundersökning leds av en åklagare. Detta är ett ämne som har varit och är föremål för meningsskiljaktigheter och de- batt, såväl mer principiellt som i olika enskildheter. Den praktiska till— lämpningen i de enskilda fallen varierar också betydligt. Detta var något som förutsattes redan i förarbetena till RB. Vi har emellertid inte an— ledning i detta sammanhang att gå djupare in på ämnesområdet eller att ta ställning till olika omtvistade frågor. För att finna de rättsliga ut— gångspunkterna för vår bedömning av åklagarnas och polisens handlande under tiden fram till tillslaget och omorganisationen i januari—februari 1987 är det enligt vår mening tillräckligt att utgå från några huvudlinjer och vissa konstateranden som det sannolikt inte råder olika uppfattningar om. Vi återkommer med några ytterligare synpunkter när vi senare särskilt tar upp omorganisationen.

Som vi tidigare har påpekat är reglerna i 23 kap. RB och i förundersök— ningskungörelsen mycket allmänt hållna och ger enbart en rättslig ram för hur förundersökningar i brottmål skall ledas och bedrivas. Inte heller om

den närmare innebörden av det ansvar och de befogenheter som tillkommer åklagaren som förundersökningsledare ger förarbetena eller andra källor några särskilt fylliga eller helt klara besked. Det naturliga är emeller— tid att ta till utgångspunkt syftena med förundersökningen. De är enligt 23 kap. 2 5 RB att man skall utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal och bereda målet så, att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Det styrande perspektivet är alltså rättegång och dom. Eftersom åklagaren är den som skall utföra talan i domstol, är det rimligen lagens mening att det också skall vara åklagaren som har det avgörande inflytandet i fråga om underlaget för denna uppgift.

Det måste emellertid också beaktas, och detta får särskilt stor betydelse i större och mer komplicerade utredningssammanhang, att det är polisen som har särskild kompetens och särskilda resurser när det gäller brottsutred- ning i allmänhet. Även om en åklagare har det formella förundersöknings— ledarskapet är det ofrånkomligt att polisen i det praktiska genomförandet måste ha ett långtgående ansvar för spanings- och utredningsarbetets be— drivande. Detta gäller i all synnerhet när det är fråga om ett mer omfat— tande spaningsarbete. Ansvaret gäller såväl utredningens objektivitet och fullständighet som uppläggningen av det operativa arbetet. I stora utred— ningar tillkommer dessutom i särskilt hög grad, med hänsyn till de omfat— tande resurser som kan krävas, det ansvar som alltid åvilar polismyndig- heten när det gäller användningen av resurser och därtill knutna organi- satoriska och administrativa frågor.

Om polisen har ett långtgående ansvar såväl för bedrivandet av Spaningarna som för organisation och administration kan man med visst fog fråga sig vad som återstår för åklagaren som undersökningsledare när förundersök— ningen fortfarande befinner sig i spaningsstadiet. Förundersökningsledar— skapet bör emellertid inte anses obetingat förenat med vissa bestämda ar— betsuppgifter. Hur aktiv en åklagare bör vara i en förundersökning beror inte direkt av om åklagaren har trätt in som förundersökningsledare. Även om så inte har skett kan det finnas anledning för åklagaren att nära följa utredningen och vid behov också att meddela anvisningar om dess bedrivan— de. Om åklagaren har övertagit förundersökningsledarskapet kan det ändå saknas anledning till mer aktiva ingripanden. Vi har redan varit inne på detta när vi i det föregående diskuterade om en åklagare borde ha trätt in som förundersökningsledare i hela förundersökningen omedelbart efter mor— det på Olof Palme.

Åklagarens förundersökningsledarskap fyller med ett sätt att beskriva sa— ken främst två funktioner som hänger nära samman med varandra. Vi bortser då från senare utredningsskeden där uppgiften att väcka och föra talan i domstol blir av särskild betydelse. Den ena är en tillsyns— och kan- trollfunktion. Som förundersökningsledare är åklagaren skyldig att yt— terst svara för att utredningen bedrivs snabbt och på ett effektivt sätt och för att kravet på objektivitet iakttas. Åklagaren bör därför försäkra sig om att inga onödiga utredningsåtgärder vidtas, att de åtgärder som vidtas blir väl genomförda och att väsentliga uppslag följs upp. Den di— rekta ledningsfunktion som åklagaren har är till stor del en avledning

av tillsyns— och kontrollfunktionen och får sitt konkreta innehåll av vad denna funktion kräver. En fungerande förundersökningsverksamhet förutsät— ter att det vid delade meningar finns någon som ytterst har ansvar och be— stämmanderätt i fråga om utredningens uppläggning och genomförande. Den uppgiften ligger på förundersökningsledaren.

Vad som kan skapa problem är emellertid att bestämmanderätten när det gäl— ler förundersökningens uppläggning och genomförande i den praktiska till— lämpningen kan vara svår att avgränsa mot polismyndighetens ansvar för po— lisarbetets organisation, för resursanvändningen och för den direkta led— ningen av spaningsarbetet. I olika sammanhang har det sagts att ansvars- områdena är sådana att det finns risk för ett slags dubbelkommando. I praktiken torde dock med få undantag avgränsningsproblemen lösa sig på ett naturligt och enkelt sätt genom att åklagaren begränsar sig till att fatta beslut om sådana åtgärder som han vill ha utförda medan han överlämnar åt polisen att besluta om hur spaningsarbetet lämpligast bör utföras. Enligt en uppfattning som har framförts i debatten är detta också så långt som åklagarens befogenheter sträcker sig. Resursfrågor och polistaktiska frå— gor skulle uteslutande vara polisens angelägenhet.

Oavsett hur det rättsligt sett förhåller sig med detta torde det vara up— penbart att en sådan uppdelning i normala fall är både praktisk och ända— målsenlig. Den ger garantier för att den typiska kompetensen på ömse håll utnyttjas på bästa sätt. Den underlättar också det praktiska arbetet i de normalfall där polismän arbetar med flera förundersökningar samtidigt och där behovet av aktivitet skiftar mellan olika tidpunkter.

Om även den formella kompetensfördelningen mellan polis och åklagare dras upp efter dessa riktlinjer är det emellertid tydligt att åklagarens möj- ligheter att effektivt styra förundersökningen vid meningsskiljaktigheter minskar. Av de förutsättningar som vi tidigare angav följer enligt vår me— ning i själva verket också, att åklagarens formella befogenheter måste anses sträcka sig betydligt längre än enligt den nyss antydda åsikten.

I förundersökningsledaruppgif ten måste anses ingå inte endast det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt de genomförs och hur oli— ka åtgärder skall prioriteras sinsemellan. Vad gäller resursanvändning och organisation kan åklagaren alltid framställa önskemål hos polismyndigheten när dess biträde begärs med stöd av 23 kap. 3 5 tredje stycket RB. Polis- myndigheten är visserligen inte skyldig att lämna det biträde som begärs om det t.ex. saknas resurser för ändamålet, men torde inte kunna vägra på grunder som har att göra med en bedömning av hur förundersökningen från utredningssynpunkt bör läggas upp eller inriktas. Har åklagaren begärt och fått ett visst antal polismän tilldelade för förundersökningen, torde han därefter kunna förfoga över vilka uppgifter de skall tilldelas och hur arbetet skall bedrivas.

Uppläggningen av det praktiska arbetet kan uppenbarligen erbjuda särskilda problem i fall där en åklagare har ledningen av en förundersökning vid vilken det samtidigt förekommer både misstanke mot någon viss person och ett brett upplagt spaningsarbete. Denna situation torde dock i praktiken vara ganska ovanlig. Det vanliga är att det egentliga spaningsarbetet är över när åklagaren kommer in i bilden och förundersökningen övergår i ut— redningsstadiet. Som vi tidigare var inne på måste emellertid i den angiv— na situationen åklagaren i alla händelser skaffa sig god överblick över förundersökningen i dess helhet för att kunna ta ställning till och ge be— hövliga instruktioner om dess huvudlinjer. Vidare måste åklagaren ha in- gående kunskap om alla misstankar som förekommer inom förundersökningens ram. I det här aktuella fallet var under våren 1986 den s.k. 33—åringen skäligen misstänkt för delaktighet i brottet nära nog intill dess för— undersökningen lades ned beträffande honom. Därefter förekom skälig miss— tanke mot andra personer inom ramen för utredningen rörande huvudspåret. Hela tiden bedrev polisen en omfattande spaningsverksamhet som dock efter hand alltmer inriktades på ansträngningarna att komma vidare med utred— ningen av huvudspåret.

Som vi nyss nämnde ser vi inte några skäl att i detta sammanhang gå närma— re in på en diskussion om hur de här beskrivna allmänna synpunkterna bör tillämpas i alla olika tänkbara fall. Enligt vår mening behövs det inte för att från rättsliga utgångspunkter bedöma de motsättningar som uppkom mellan åklagare och polis under hösten 1986. För det ändamålet är det tillräckligt att slå fast några huvudpunkter.

En sådan är att det var en sak för den åklagare som var förundersöknings- ledare att ta ställning till den utredning som hade gjorts rörande huvud— spåret och fälla avgörandet i frågan om ett tillslag skulle göras liksom vilka ytterligare åtgärder som över huvud borde komma i fråga i denna del av förundersökningen. Lika klart är att det i sista hand var förundersök— ningsledarens sak att bedöma om det befintliga materialet inom andra av— snitt behövde kompletteras eller om förnyad utredning borde ske i sådana avsnitt. Slutligen är det också klart att polisens spaningsledning (i det— ta fall Holmer och ledningsgruppen) hade skyldighet att fortlöpande hålla förundersökningsledaren väl informerad om åtgärder av vikt som vidtogs och resultat som nåddes i polisens spaningsarbete.

Om detta har det i varje fall principiellt inte heller rått några delade meningar vid de samtal som vi har haft med åklagare och olika företrädare för polisledningen. Dessa senare, i främsta rummet Holmer och Wranghult, har tvärtom framhållit att de var väl medvetna om rollfördelningen på de här angivna punkterna och att de ansåg sig handla i enlighet därmed, dock utan att eftersätta det ansvar för Spaningarna som polisen också hade. Åklagarnas mening har däremot varit att Holmér och ledningsgruppen inte inrättade sig efter att förundersökningsledningen låg hos åklagaren (Zeime) och inte lojalt fullgjorde vad som under den förutsättningen ålåg polisen.

3. Vi delar i viktiga avseenden åklagarnas uppfattning på denna punkt.

När vi i det följande skall motivera detta vill vi emellertid först slå fast att vi för egen del inte kan och inte heller har någon anledning att uttrycka någon mening i de "sakfrågor" kring brottsutredningen som åkla- garna och polisen blev oense om. Vi går därmed inte in på hur starka skä— len var för polisens misstankar och önskan att gå vidare beträffande huvudspåret. Inte heller tar vi i detta sammanhang ställning till om det var motiverat att, som åklagarna ville, göra om eller komplettera utred— ningen i andra avsnitt. Det har inte varit vår uppgift att ta reda på vem som hade rätt i dessa frågor. För övrigt ligger det mer eller mindre i sa- kens natur att man, om brottet inte har klarats upp, inte ens efter en noggrann granskning efteråt kan säga något bestämt om detta.

Något annorlunda ställer det sig i detta avseende med åsiktsskillnaderna i fråga om det av polisen planerade tillslaget. Frågan under vilka förutsättningar och i vilka syften ett tillslag får göras är principiellt en rättsfråga till vilken man kan ta ställning efter en rättslig bedömning på grundval av förutsättningar som i detta fall är kända. Vi har emellertid valt att inte heller gå närmare in på den frågan här utan lägger i stället vissa synpunkter på den i ett senare sammanhang (kap. 6). Vad som här intresserar oss är i stället om "spelreglerna" vid en förundersökning, dvs. de nyss beskrivna principerna för fördelning av ansvar och befogenheter mellan åklagare och polis, har följts på ett riktigt sätt.

Enligt vår mening måste man konstatera att polisens spanings— och utredningsverksamhet under hösten och vintern 1986 i flera avseenden inte bedrevs på det sätt eller med den inriktning som åklagarna under ledning av Zeime som förundersökningsledare önskade. Brottsutredningen fick mot" åklagarnas vilja en nästan uteslutande inriktning på huvudspåret. När å andra sidan åklagarna i slutet av november ville ta ett initiativ i den delen av förundersökningen, genom ett begränsat tillslag, kunde detta på grund av meningsskiljaktigheter med polisledningen inte genomföras. Hela frågan om tillslaget kom att förskjutas ytterligare framåt i tiden.

Vidare blev flera av åklagarna önskade utredningsåtgärder i andra avsnitt än huvudspåret antingen inte alls utförda eller i varje fall fördröjda. Slutligen har det i efterhand visat sig att åklagarna inte fick kunskap om mycket av det som var av vikt i polisens planläggning och arbete.

Med den utgångspunkt som vi angav i det föregående i fråga om förundersökningsledarens bestämmanderätt och ansvar står det lika klart att det var fel att åklagarna på detta sätt inte kunde göra sig gällande. Frågan är då varför det blev så.

Vi vill ta som ett konkret exempel att åklagarna vid flera tillfällen

från september 1986 sökte bredda utredningens allmänna inriktning, närmast genom att efter inläsning och bedömning av det dittills tillgängliga materialet begära förnyad utredning eller kompletterande åtgärder. Det

gällde bl.a. vad som har brukat kallas Grandavsnittet och viss spaning i fråga om personer som misstänktes för andra brott. Över huvud fann åkla— garna att det var mycket viktigt att fullständiga utredningen i de delar som hade direkt anknytning till brottet och brottsplatsen. Ett annat exem— pel är utredningen kring ett par glasögon som upphittades på Snickarbacken utefter vad som kunde tänkas vara gärningsmannens flyktväg. I detta avsnitt begärde Zeime förnyad redovisning om vilken utredning som hade gjorts och ansåg att kompletteringar behövdes.

När åklagarna vid genomgångar och andra sammanträffanden med polisled— ningen tog upp frågor av denna art följde i regel en diskussion i led— ningsgruppen. Åklagarna var som vi tidigare har påpekat då inte med. Led— ningsgruppen kunde behandla det praktiska genomförandet av åtgärder som åklagarna begärde och möjligheterna att avdela personal för ändamålet m.m. I regel begränsade sig diskussionen inom gruppen dock inte till detta utan man gjorde också bedömningar om den åtgärd eller de åtgärder som begärdes var behövliga eller tillrådliga från utredningens synpunkt. I ett antal fall blev resultatet att ledningsgruppen kom till en annan uppfattning än åklagaren. Då framfördes detta och invändningarna från polisens sida blev föremål för ibland upprepade diskussioner mellan åklagare och företrädare för ledningsgruppen. Inte sällan blev det slutliga resultatet att åkla— garna lät frågan falla eller fann det lämpligast att tills vidare skjuta den på framtiden. Exempel finns också på fall i vilka ledningsgruppen vis— serligen inte motsatte sig åklagarnas begäran om åtgärder, men där enligt åklagarnas uppfattning verkställigheten dröjde alltför länge eller upp- giften fullgjordes på ett annat sätt än det anvisade eller överenskomna.

Till bilden hör att Holmer och ledningsgruppen förbehöll sig gentemot åklagarna att inga kontakter skulle tas direkt med enskilda utredningsmän eller chefer på lägre nivå hos polisen. Alla initiativ av åklagarna skulle riktas till ledningsgruppen. Åklagarna motsatte sig detta och tog i själva verket också åtskilliga direktkontakter.

Holmer har vid sina samtal med oss förklarat ledningsgruppens sätt att arbeta i förhållande till åklagarna på i huvudsak följande sätt.

Åklagarna hade kommit på efterhand i arbetet med brottsutredningen genom att inte aktivt ta del redan från början. De hade på sensommaren och hösten 1986, när det blev alltmer angeläget att komma till beslut om ett tillslag för att komma vidare i huvudspåret, inte de kunskaper eller den överblick som behövdes för att göra riktiga bedömningar eller för att förstå huvudspårets betydelse. De kom därför att inrikta sig på detaljer utan större betydelse för utredningen i stort, de begärde insatser från polisens sida i avsnitt där det inte fanns mer att göra, de saknade för— måga att se helheten och de vek undan inför de avgörande besluten. Att deras arbete kom att utveckla sig på detta sätt berodde också på att an— svarsfördelningen mellan dem inte var klar och att ledningen av deras arbete inte var enhetlig och konsekvent. De enda som hade kunskap om hela brottsutredningen var polisens ledningsgrupp, eller snarast den "inre kretsen" inom denna (Holmer själv, Wranghult, i huvudsak också Näss och

Lindström). Vidare besatt ledningsgruppen på grund av medlemmarnas tidiga— re verksamhet och av andra skäl erfarenhet och kunnande även på åklagarnas uppgiftsområde, på ett sätt som knappast förekommer när en åklagare som förundersökningsledare samarbetar med en mer traditionell spaningsledning på polisens sida.

Enligt Holmérs uppfattning var det mot den här angivna bakgrunden hans och ledningsgruppens ansvar och skyldighet att på ett så kraftfullt och kompe- tent sätt som möjligt driva sin uppfattning och försvara sina synpunkter i förhållande till åklagarna. Dessa var å andra sidan inte vana vid att ar- beta tillsammans med en så stark ledning på polissidan. Resultatet blev enligt Holmer i ett antal fall att åklagarna, eller någon enskild bland dem, avstod från att driva en tidigare ståndpunkt vidare. Om emellertid klara direktiv gavs till polisledningen från åklagarnas sida, underkastade sig polisen dessa.

Som vi tidigare ganska utförligt har redovisat är det också vår uppfatt— ning att man på åklagarsidan tidigare än som skedde borde ha tagit mer aktiv del i förundersökningen i dess helhet och i varje fall ha följt ut— redningsarbetet mer nära och fortlöpande än man gjorde. Mer allmänt kan tilläggas vad vi också tidigare var inne på, nämligen att det kan skapa särskilda svårigheter att finna en ordning för ett praktiskt verkande samarbete och för en fungerande gränsdragning mellan åklagare och polis när, som i detta fall, verksamheten i stor utsträckning har karaktären av ett mer eller mindre renodlat spaningsarbete. Detta är i vanliga fall praktiskt taget helt polisens uppgift.

Om vi alltså finner att Holmérs beskrivning av saken i så måtto har fog för sig, måste vi i övrigt ställa oss kritiska både till det allmänna synsätt som Holmer har gett uttryck för och till det sätt på vilket han och polisens ledningsgrupp faktiskt arbetade i sitt förhållande till åkla- garna.

Vad först gäller de faktiska förutsättningarna för Holmérs sätt att för- klara ledningsgruppens arbetssätt och handlande vill vi anmärka följande.

Till en början synes Holmer vilja göra gällande att det helt och hållet är åklagarnas ansvar att de i början av hösten 1986 inte hade något säkert grepp över utredningen rörande huvudspåret eller i övrigt. Så förhåller det sig emellertid enligt vår mening inte.

Vi har redan tidigare i vårt avsnitt om åklagarnas verksamhet under våren 1986 betonat, att det måste anses ha varit ett gemensamt ansvar för åkla— gare och polis att få till stånd ett fungerande samarbete i en så omfat— tande och svår brottsutredning som denna utredning kunde väntas bli och faktiskt också blev. Det riktiga hade enligt vår mening varit att man på ett systematiskt och övervägt sätt hade samrått om hur förundersökningen och det däri ingående spaningsarbetet skulle ledas och hur det skulle bedrivas i övrigt. Ansvaret för att ta initiativ till detta kan inte anses ha legat enbart på ena sidan. Den organisation som nu valdes av polisen

hade inte någon sådan bakgrund utan formades enbart med beaktande av in— terna förhållanden och, vågar vi säga, med utgångspunkten att verksamheten så länge förundersökningen befann sig på spaningsstadiet i sin helhet skulle ledas av Holmer och ledningsgruppen. Uttalanden som Holmer seder— mera har gjort om att det bör anses ha förelegat särskilda skäl enligt 23 kap. 3 5 RB för ett omedelbart åklagarinträde i förundersökningsledningen, och att i varje fall chefsåklagaren Svensson borde ha ingått i lednings- gruppen, ter sig enligt vår mening i inte ringa mån som resultat av senare eftertanke, när Holmer såvitt vi har kunnat finna inte kom med något så- dant önskemål eller förslag när saken var aktuell. Däremot föreslog Holmer att Zeime skulle delta i ledningsgruppens arbete när han hade inträtt som förundersökningsledare och det var Zeime som då fann att han inte hade skäl till det.

Om en förundersökning inte leds av en åklagare åligger det förunder— sökningsledaren hos polisen att, i den mån brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt påkallar det, hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång (2 5 förundersökningskungörelsen, jfr Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet, FAP 403—5). Självfallet är det minst lika viktigt att polisen fortlöpande informerar även den åklagare som har inträtt som förundersökningsledare om vad som händer i polisens spanings— och utredningsverksamhet. I den utredning som det här gäller var det rimligtvis alldeles särskilt angeläget att informationen till åklagaren (eller åklagarna) fungerade, redan därför att utredningsmaterialet var så stort men också med hänsyn till att flera myndigheter och enheter deltog i polisens arbete, att utredningen hade viktiga säkerhetsaspekter och politiska aspekter, att utomstående expertis anlitades m.m. Man måste följaktligen ha effektiva rutiner för information till åklagarna och fortlöpande noggrant beakta deras behov av att hållas underrättade.

Vi har tidigare framhållit att åklagarna enligt vår mening borde ha varit mer aktiva för att försäkra sig om information. Men ansvaret vilade också på polisen för att åklagarna fick den information som behövdes. Från viss synpunkt kan t.o.m. påstås att det i denna sak var polisen som hade det primära ansvaret, i den mån det var polisen som förfogade över faktamaterialet och därmed hade de praktiska möjligheterna att bedöma dess betydelse för förundersökningen. Enligt vår mening måste det, så som arbetet bedrevs i detta fall, betraktas som en central skyldighet för Holmer och ledningsgruppen att utan dröjsmål och med tillräcklig fullständighet och noggrannhet förse åklagarna med information. I den mån denna skyldighet inte fullgjordes på ett riktigt sätt, kan detta inte undgå att återverka på den bild av samarbetet med åklagarna som Holmer har gett.

JK fann i sitt granskningsärende anledning till kritik mot Holmér och ledningsgruppen i detta avseende (a a s. 162 f.). Kritiken gällde brister i informationen till Svensson på vissa i ärendet aktuella punkter. Den granskning som vi har gjort av samma skede i förundersökningen ger enligt vår mening samma bild.

Vi konstaterar sålunda att det i inledningsskedet inte lämnades någon information till Svensson vare sig om utredningsläget i stort eller om hur polisens verksamhet organiserades. Inte heller lade man fast några rutiner för informationen till åklagaren eller gjorde några särskilda överväganden beträffande informationen om sådana delar av förundersökningen där Svensson inte hade ställning av förundersökningsledare. Under Svenssons arbete med 33—åringen fick han visserligen på normalt sätt utredningsmate— rialet rörande denne. Annat material inom brottsutredningens ram, såsom obduktionsprotokollet, Vittnesuppgifter från brottsplatsen m.m. fick Svensson däremot först sedan han särskilt hade begärt det och visst mate— rial (bl.a. ett protokoll från förhör med Lisbeth Palme) måste han åter- komma till och påminna om för att få del av. Det skall då anmärkas att det knappast kan göras gällande att det här aktuella materialet inte hade betydelse för förundersökningen beträffande 33—åringen. Materialet borde för övrigt ändå ha tillställts Svensson enligt regeln i 2 5 förundersök- ningskungörelsen.

Svensson var själv missnöjd med informationen. Någon samlad redogörelse för utredningen i stort fick han aldrig av Holmér. Svensson vände sig i stället till personal på de olika enheterna hos polisen för att bilda sig en uppfattning om helheten i utredningsarbetet.

Även efter Zeimes inträde som förundersökningsledare brast det i informa— tionen från polisens sida. Visserligen åvilade det Zeime i hans egenskap av förundersökningsledare att begära de föredragningar beträffande utred— ningsarbetet i stort och det skriftliga material som behövdes för allmän orientering och överblick. Men Holmer och ledningsgruppen måste anses ha haft ett självständigt ansvar för att Zeime fick detta material och det var deras ansvar att visst sådant material som Zeime kunde ha nytta av, men som han inte utan vidare kunde förutsättas ha vetskap om, inte blev överlämnat eller ställt till förfogande för läsning. Vi tänker t.ex. på ledningsgruppens protokoll och s.k. aktivitetslistor. Material rörande huvudspåret fick åklagarna efter viss rutin men ännu på hösten 1986 fick de särskilt begära material rörande brottsplatsen och visst annat grund— läggande utredningsmaterial. Vissa inte oviktiga inslag i utredningsarbe- tet, t.ex. utrikesdepartementets medverkan, blev såvitt vi har kunnat finna i själva verket inte kända för åklagarna förrän efter omorganisatio— nen i februari 1987. Åklagarna har inför oss också pekat på att polisled— ningen i vissa fall direkt beslutade att information av betydelse inte skulle lämnas till åklagarna (t.ex. en promemoria med frågeställningar rörande de på Sveavägen upphittade kulorna).

Ett förhållande som enligt vår mening belyser Holmérs och ledningsgruppens sätt att se på skyldigheten att informera den åklagare som var förunder— sökningsledare är att utredningen om motivbilden i huvudspåret och plane- ringen, i synnerhet den mycket omfattande detaljplaneringen, av operation Alfa länge gjordes praktiskt taget utan information till åklagarna. I alla händelser gjordes en omfattande detaljplanering utan samråd med dem eller anvisningar av förundersökningsledaren. Resultatet kunde inte gärna bli annat än att åklagarna kom i svårigheter när de senare fick del av hela

materialet och anspråk ställdes på beslut om tvångsmedel för att den pla— nerade aktionen skulle kunna genomföras. Enligt vår mening är det inte för mycket sagt att åklagarna kom i ett slags tvångssituation till följd av den arbetsmetod som Holmér och ledningsgruppen valde på denna punkt. Holmer har visserligen pekat på hur han skrev och överlämnade vissa prome— morior och översikter i fråga om huvudspåret. Enligt vår mening förändrar detta dock inte slutsatsen att det brast i fråga om informationen till åklagarna.

I det tidigare nämnda granskningsärendet hade JK att ta ställning också till klagomål av Svensson över att Holmer inte hade förfarit rätt när Svensson begärde att han skulle söka förmå Lisbeth Palme att delta i en rekonstruktion på brottsplatsen. Holmer lovade att göra detta men förkla- rade likväl senare i ledningsgruppen, enligt dess protokoll, att han inte hade för avsikt att väcka frågan med Lisbeth Palme. Vidare hade Holmer lovat att Svensson skulle få en utskrift av protokollet från ett förhör med Lisbeth Palme men uppfyllde inte det löftet förrän efter skriftlig påminelse och omkring tre veckor. JK fann att Holmérs handlande tydde på bristande vilja till samarbete med Svensson. Dröjsmålet med protokollet betecknade JK som anmärkningsvärt.

JK:s allmänna slutsats var som vi tidigare har nämnt att Svensson kom att spela en mer underordnad roll som ledare av förundersökningen i fråga om 33-åringen än vad bestämmelserna om förundersökning i brottmål förutsät— ter. Detta berodde enligt JK på personliga motsättningar mellan Svensson och Holmér men också på att Svensson inte själv tog initiativ till att skaffa sig en position i ledningsgruppen, vilket skulle ha gett honom den information om utredningsarbetet som han behövde. Vissa svårigheter syntes enligt JK dock ha förelegat för Svensson på den punkten med hänsyn till den speciella organisationen av utredningsarbetet inom polismyndigheten. Granskningen hade vidare gett vid handen att Holmer i flera hänseenden inte hade visat den vilja till samarbete som han borde ha gjort. Det na— turliga växelspel mellan åklagare och polis som bör råda vid en förunder— sökning hade av dessa skäl satts åt sidan. Såväl Svensson som Holmer för- tjänade enligt JK kritik för detta.

Enligt vår mening måste man se på de senare samarbetssvårigheterna mellan åklagarna och polisen under hösten och vintern 1986/87 på principiellt samma sätt. Zeime och de åklagare som biträdde honom utövade inte för- undersökningsledningen, och polisen biträdde dem inte, på det sätt som 23 kap. 3 5 RB och gällande regler i övrigt förutsätter. Till någon del lig— ger ansvaret för detta på åklagarsidan, främst genom att insatsen gjordes för sent och alltför länge med otillräckliga resurser. Men en väsentlig del av ansvaret vilar också på Holmer och ledningsgruppen i övrigt.

Vad vi nyss har sagt om bristerna i informationen till åklagarna belyser i sin mån detta. Vi menar emellertid för vår del att dessa brister är ut- tryck för något mer än blott och bart underlåtenhet i vissa fall att in— formera i rätt tid och med tillräcklig noggrannhet och fullständighet. I själva verket måste man, om man ser till hur verksamheten i sin helhet

bedrevs och till hur samarbetssvårigheterna utvecklades, säga sig att den bristfälliga informationen till åklagarna var ett av flera tecken på att polisledningen inte tillämpade den rollfördelning mellan åklagare och po— lis som skall tillämpas när en åklagare är förundersökningsledare. Holmer har enligt vår mening i realiteten uppträtt som förundersökningsledare inte bara när han formellt hade den ställningen utan även sedan Zeime i maj 1986 hade beslutat att själv ta över ledningen.

Vi är medvetna om att detta sätt att beskriva saken kan tyckas svepande och överdrivet. Vad vi konkret menar är emellertid följande.

Att Holmer och ledningsgruppen genomför en synnerligen omfattande plane— ring inför ett stort tillslag, som förutsätter att straff processuella tvångsmedel anlitas i mycket stor utsträckning (operation Alfa), utan att informera åklagarna förrän grundplaneringen är klar och utan att därefter i förväg begära anvisningar eller samråda om uppläggning och inriktning, kan enligt vår mening inte ses som något annat än ett åsidosättande av den ansvarige åklagaren. På samma sätt måste man se den omständigheten att Spaningarna inom ramen för huvudspåret utan åklagarens godkännande bedrevs på ett sätt som begränsade utredningsmaterialet för att inte störa det av polisen planerade stora tillslaget. Vi kan inte finna annat än att Holmer och ledningsgruppen bedrev spanings- och utredningsarbetet rörande huvud— spåret mer eller mindre helt efter egna linjer och med mycket bestämda och kompromisslösa anspråk på åklagarna att de skulle medverka med de beslut om tvångsmedel som behövdes och i övrigt godta polisens bedömningar röran— de underlaget för åtgärderna och syftena med hela den planerade aktionen. När åklagarnas godkännande inte kunde utverkas vägrade polisen på sin sida att godta de bedömningar som åklagarna gjorde och att finna sig i att man gjorde ett mindre tillslag. Vidare riktade Holmér internt och småningom också offentligt kritik mot åklagarna för otillräckliga kunskaper och bristande förmåga att på ett riktigt sätt bedöma huvudspåret.

Vi sätter inte på något sätt i fråga att polisledningens handlande grun— dade sig på en stark och ärlig övertygelse om det riktiga i de bedömningar om huvudspåret som man gjorde. Som vi förut markerat är det inte heller vår sak att ta ställning i den sakfrågan i sig. Men vi kan inte se att ett handlande av Holmér och ledningsgruppen som låter sig beskriva såsom vi nu har gjort är förenligt med gällande rätts fördelning av ansvar och befo— genheter mellan åklagare och polis, när åklagaren är förundersökningsle— dare. Inte heller kan polisledningens sätt att driva sin linje försvaras med de argument som Holmer i övrigt har åberopat. Den logiska konsekvensen av hans resonemang är ju att en polischef eller spaningsledare har rätt att ta över förundersökningsledningen och sätta åklagaren åt sidan, bara han är tillräckligt övertygad om att han själv gör de rätta bedömningar—

na.

Enligt vår mening måste man se i princip på samma sätt på de diskussioner som utspann sig mellan åklagarna och företrädare för ledningsgruppen om förnyad utredning eller kompletterande utredningsåtgärder i vissa avsnitt. Vi kan inte i efterhand och på grundval av vårt material bedöma om åkla—

garnas önskemål om sådana åtgärder i varje enskilt fall hade skäl för sig. Det är emellertid inte heller det som är det viktiga. Det viktiga är att åklagarna efter sin genomgång av utredningsmaterialet ansåg att ytterli— gare utredningsåtgärder borde vidtas och framförde detta till polisen. Det ålåg då polisen att rätta sig efter åklagarens bedömning och verkställa den ytterligare utredningen. Att det skulle ha saknats resurser för de av åklagarna önskade åtgärderna eller ha funnits andra hinder av skäl som låg utanför förundersökningsledningen kan enligt vår mening inte på allvar göras gällande. Därtill var den totala polisinsatsen alltför omfattande och utredningens betydelse alltför stor. Det bör dessutom tilläggas att polisledningen inte kan anses ha haft rätt att hänvisa till att tillgäng— liga resurser behövdes för spaningarna rörande huvudspåret. Den priorite— ringen var det förundersökningsledarens sak att göra.

Det var ofta inte heller invändningar av den naturen som restes från Holmérs och ledningsgruppens sida. I stället ansåg sig polisledningen ha anledning att sätta i fråga behovet av den ytterligare utredningen eller det lämpliga i att företa den. Synpunkter av den arten ligger dock inom ramen för förundersökningsledningen och för vad förundersökningsledaren i sista hand skall besluta om.

Det kan självfallet alltid invändas att det egentligen bara är bra att det blir en diskussion mellan åklagare och polis om hur förundersökningen skall bedrivas och att polisen då bidrar med sina synpunkter och sitt kunnande. Om åklagaren då tar intryck av polisens argument och handlar därefter, kan detta inte vara annat än till nytta för resultatet. Det synes också vara efter den linjen som Holmer och ledningsgruppen vill beskriva de diskussioner som förekom mellan åklagarna och polisledningen.

För oss ter det sig dock klart att detta sätt att beskriva saken inte är rättvisande. Detta framgår egentligen redan av att åklagarna i sina samtal med oss samstämmigt har förklarat att de mötte ett enligt deras mening sakligt ogrundat motstånd från polisens sida och att de, i princip av det enda skälet att de ville undvika en förnyad öppen konflikt, valde att vika undan för detta motstånd. Det är enligt vår mening inte möjligt att man på polisledningens sida skulle ha missuppfattat situationen och trott att det i själva verket var de sakliga argumenten som blev avgörande. Den tolkningen strider helt mot det sätt på vilket Holmer drev sin uppfattning i frågan om huvudspåret och för övrigt också mot hans beskrivning av sitt eget och den övriga polisledningens ansvar i samarbetet med den grupp åklagare som enligt hans mening saknade grepp om utredningsarbetet och förmåga att leda förundersökningen. Vad kan annars ligga i Holmérs reflektion att åklagarna var ovana vid att möta en så stark och kompetent ledning på polisens sida? Ett enligt vår mening belysande exempel från ett tidigare skede på innebörden av Holmérs sätt att se på sin uppgift är att han inför oss har förklarat, att han med alla medel motsatte sig Svenssons beslut att lägga ned förundersökningen beträffande 33—åringen.

Enligt vår mening är den slutsatsen ofrånkomlig att polisledningen även i flera frågor rörande andra utredningsavsnitt än huvudspåret drev sina å— sikter i fullt medvetande om att man på åklagarsidan hade en annan upp—

fattning och inte såg några sakliga skäl att frånfalla den. Att polisled— ningen för sin del var övertygad om det riktiga i sin ståndpunkt kan lika litet som när det gäller huvudspåret försvara detta handlingssätt. Som sa— ken utvecklade sig var det inte fråga om ett samarbete vid vilket man från polisens sida lojalt bidrog med synpunkter i sak utan om en efterhand väx— ande konflikt mellan skilda synsätt, i vilken polisen underkände åklagar— nas bedömningar och vägrade att finna sig i att förundersökningsledningen låg hos åklagarna.

Det står enligt vår mening klart att detta sätt att förfara är oförenligt med reglerna i 23 kap. RB om åklagarens och polisens uppgifter och ansvar när en förundersökning leds av åklagaren. Ledningsgruppen och Holmer kom enligt vår uppfattning i verkligheten att utgöra ett slags konkurrerande förundersökningsledning och detta fortfarande under hela hösten fram till de förändringar som tvingades fram efter tillslaget den 20 januari 1987. Enligt vår mening kan detta inte försvaras vare sig med en aldrig så stark övertygelse om att polisens bedömning av huvudspåret och av utrednings— läget i övrigt var den riktiga eller med att det var enbart i lednings- gruppen som man hade den fullständiga kunskapen och överblicken över spa— ningarna. De argumenten kan vara naturliga för en stark ledarpersonlighet som Holmer men de är sakligt sett omöjliga när lagen föreskriver den ord— ningen, att förundersökningen skall bedrivas i samarbete mellan åklagare och polis men under åklagarens ledning och med polisen som biträde.

Även om det principiellt är ovidkommande kan det vara värt att tillägga, att det inte på något sätt är visat att åklagarna efter inläsningsskedet i början av hösten 1986 skulle ha varit sämre rustade än polisens lednings- grupp att göra de bedömningar och fälla de avgöranden som konflikten mel— lan dem och polisen kom att röra sig om. Åklagarna har också ställt sig kritiska till polisledningens anspråk på att besitta i princip tillräcklig sakkunskap för att göra de rättsliga bedömningar som ankommer på åklagaren som förundersökningsledare.

4. Zeime och Riberdahl har inför oss förklarat att de nu i efterhand beklagar att åklagarna så länge lät svårigheterna i samarbetet med polisledningen fortsätta och växa på det sätt som skedde. Skälet var att åklagarna fann det absolut nödvändigt att undvika en ny öppen konflikt med polisens ledning. Vidare ansåg åklagarna att de befann sig i ett underläge i förhållande till polisen och att detta gjorde det särskilt svårt att insistera på förundersökningsledarens ansvar och befogenheter. Orsaken skulle vara att polisledningen hade överordnade myndigheters, och inte minst regeringens och den allmänna opinionens, stöd på ett sätt som gjorde åklagarnas situation svår eller praktiskt taget omöjlig.

För att belysa detta har Zeime bl.a. pekat på hur riksåklagaren i slutet av april 1986 överprövade och ändrade Svenssons beslut om det antal vittneskonfrontationer som skulle göras i ett slutskede av utredningen rörande 33-åringen. Riksåklagarens ingripande kom sedan det hade uppstått meningsskiljaktigheter mellan Svensson och Holmér i denna till förunder—

sökningsledningen hörande fråga. Med tanke på den bakgrund som riksåklaga— rens ingripande hade i klagomål av Holmer hos överordnade åklagare och i kontakter med justitiedepartementet, har Zeime uttalat som sin uppfattning att detta överprövningsbeslut var förödande för åklagarnas möjligheter att hävda sig i det fortsatta samarbetet med polisen. Mer allmänt har Zeime och de övriga åklagarna, liksom tidigare Svensson, från samma synpunkt kritiserat det sätt på vilket justitieministern och justitiedepartementet höll kontakt med och inhämtade information från polisledningen med förbi- gående, som åklagarna upplevde det, av den åklagare som i egenskap av för— undersökningsledare trots allt hade det yttersta ansvaret. Enligt åklagar— nas sätt att se saken använde sig Holmér vid upprepade tillfällen av dessa informationskanaler för att framföra klagomål och i realiteten undergräva förundersökningsledarens ställning när åklagarna och polisen hade skilda uppfattningar i sakfrågor.

Vi har valt att ta upp hela denna problematik i det särskilda kapitel (kap. 7) som vi ägnar åt överordnade myndigheters tillsyn över och ingri— panden i brottsutredningen. Det är uppenbart att den här återgivna kriti— ken från åklagarna, vare sig den är berättigad eller inte, väcker både principiellt och praktiskt viktiga frågor just kring det ansvar som åvilar överordnade myndigheter för händelseförloppet och för de ingripanden som gjordes och inte gjordes.

I det nu aktuella sammanhanget lämnar vi alltså detta ämne med den enda, men nödvändiga, anmärkningen att åklagarna principiellt inte kan försvara undfallenhet i sak - mot egen övertygelse - med sådana förhållanden som de här har pekat på. Det synes de för övrigt inte heller själva vilja göra gällande. Med all förståelse för att situationen var svår, och att de praktiska realiteterna kunde tyckas kräva något annat, måste man alltså säga sig att åklagarna på ett klart och entydigt sätt borde ha genomdrivit sin vilja när det uppkom motsättningar i sakfrågor mellan dem och polisen. Uppenbart är att det i och för sig fanns medel för detta. Det var sålunda åklagarna som bestämde om man skulle fortsätta med framställningar till tingsrätten om telefonavlyssning och det var de som hade avgörandet i frå— gan om ett tillslag i huvudspåret. Ytterst hade åklagarna kunnat utfärda sina direktiv i skriftlig form. Så kom nu med något undantag att ske först i slutet av januari 1987 när den slutliga brytningen i realiteten redan var ett faktum. Som vi tidigare har varit inne på kan det enligt vår upp— fattning inte ha funnits något utrymme för polisledningen att motsätta sig de direktiv från åklagarna som kunde komma i fråga med hänvisning till brist på resurser eller andra förhållanden som det tillkom polisledningen att bestämma över.

5. Om händelseförloppet från mitten av hösten 1986 till brytningen mellan åklagare och polis i januari 1987 kan sammanfattningsvis konstateras följande.

Motsättningarna rörande huvudspåret och tillslaget ledde till att någon utredningsverksamhet av praktiskt värde inte kom att bedrivas i den delen

under ganska lång tid. Det enda som skedde var egentligen att stora resur— ser avsattes för fortlöpande telefonavlyssning och spaningsarbete som för— anleddes därav. Till detta medverkade åklagarna genom att utverka nödvän— diga domstolsbeslut. Ef ter hand kom det emellertid att stå alltmer klart att man knappast kunde vänta sig några resultat och att det varken rätts— ligt eller praktiskt var försvarbart att fortsätta på samma sätt. De skil— da uppfattningarna i fråga om tillslaget ledde till ett slags kompromiss som sattes i verket den 20 januari 1987. Det blev då alldeles uppenbart att åklagarna och polisen gjorde helt olika bedömningar i fråga om huvud— spåret. Tillslaget slutade med öppen konflikt. Under lång tid dessförinnan hade brottsutredningen mer eller mindre stannat av även i andra avsnitt, åtminstone såtillvida att åklagarna hade svårt att få till stånd någon ytterligare utredning på punkter som de fann angelägna eller någon sådan allmän breddning av utredningen som de önskade.

På tillslaget den 20 januari 1987 följde ett slags förhandlingar mellan åklagare och polis om möjligheterna till och formerna för en fortsättning av brottsutredningen i samarbete mellan dem. De ståndpunkter som intogs där är enligt vår mening i så måtto belysande även för det föregående ske— det att de ytterligare accentuerar skillnaderna i synsätt mellan åklagarna och polisens ledning.

Från åklagarnas sida ställdes bestämda krav på att arbetet i fortsätt- ningen skulle bedrivas på det sätt som är vanligt även i större brotts— utredningar, under omedelbar ledning av förundersökningsledaren och med direkta kontakter mellan honom och den utredande polispersonalen. Häri låg också ett krav på att spaningsarbetet skulle ledas av en spaningsledning med vanlig sammansättning och på sedvanlig nivå. Att enheter från polis— myndigheten i Stockholm och från rikspolisstyrelsens rikskriminalsektion och säkerhetsavdelning deltog var enligt åklagarnas uppfattning inte något hinder. Från åklagarnas synpunkt framstod det enligt vad som har framhål— lits för oss som en nödvändighet att Holmér lämnade den direkta ledningen av brottsutredningen. Såvitt gällde utredningens mer konkreta inriktning utarbetade åklagarna skriftliga direktiv i form av en lista över utred- ningsavsnitt som skulle bearbetas.

På polisens sida var det ett huvudkrav att arbetet med att utreda huvud- spåret skulle få fortsätta, trots den skada som den utredningen enligt polisens åsikt hade vållats genom att tillslaget den 20 januari 1987 hade gjorts alltför begränsat och avbrutits för tidigt. Det fortsatta arbetet måste liksom tidigare ledas av Holmer och ledningsgruppen i övrigt, för att man inte skulle gå miste om den kunskap och den förmåga att överblicka helheten som fanns bara där. Ett konkret förslag var att förundersöknings— ledarskapet skulle delas och att den fortsatta utredningen av huvudspåret därigenom helt skulle ställas under Holmérs ledning. Man motsatte sig inte att ställa behövliga resurser till förfogande för fortsatt utredning i andra avsnitt.

Som vi redan har antytt kan vi egentligen inte se att detta förhandlande innebar något nytt av större betydelse från de synpunkter som vi har att anlägga. Förhandlingarna ledde inte heller till något resultat utan det blev till sist nödvändigt med ett regeringsingripande och en total omorga— nisation (se vidare härom i kap. 7).

Några påpekanden och reflektioner rörande den rättsliga bedömningen anser vi att vi ändå bör göra.

Enligt vår uppfattning hade åklagarna rättsligt stöd för sitt krav att förundersökningsledningen skulle få bedrivas i direkt samarbete mellan vederbörande åklagare och en spaningsledning på lägre nivå hos polisen jämte den för förundersökningen avdelade utredande polispersonalen. Detta måste anses följa av att det är förundersökningsledaren som har avgörandet i fråga om förundersökningens bedrivande och synsättet har stöd i regeln i 23 kap. 3 & tredje stycket RB om förundersökningsledarens rätt till bi- träde av polisen. Förundersökningsledarens inflytande måste principiellt anses sträcka sig till en rätt att vägra en viss eller vissa polismän att delta i eller utföra vissa uppgifter i en av åklagaren ledd förundersök- ning, eftersom detta kan vara ett avgörande som beror av vad åklagaren bedömer som lämpligt från förundersökningens och undersökningsresultatets synpunkt. Därmed har åklagarna enligt vår mening ytterst också haft rätt att vägra att samarbeta med en på visst sätt sammansatt spaningsledning som åklagarna efter gjorda erfarenheter inte fann lämplig från förunder— sökningsresultatets synpunkt. Av detta följer inte att åklagarna skulle ha någon bestämmanderätt över organisationsfrågor på polisens sida.

Av vad vi tidigare har sagt om fördelningen av förundersökningsledarskapet mellan Svensson och polismyndigheten framgår, att vi finner det i hög grad tvivelaktigt om det över huvud bör anses rättsligt möjligt att förfara på det sättet när förundersökningen gäller ett enda brott. Hur det än förhål- ler sig på den punkten är det emellertid oomtvistligt att det helt ankom— mer på åklagaren att avgöra om en sådan delning kan komma i fråga. Av det— ta följer att det efter tillslaget den 20 januari 1987, liksom tidigare, var åklagarna som förfogade över förundersökningsledningen även såvitt gäller huvudspåret och som därmed också hade att avgöra om något ytter— ligare skulle göras i det avsnittet inom förundersökningens ram.

Mot den bakgrunden kan vi inte finna annat än att de krav som på denna punkt ställdes från polisens sida var oberättigade, eftersom de nämligen kunde uppfattas som villkor för ett fortsatt samarbete. Från rättslig synpunkt är det över huvud svårt att se att det fanns något utrymme för "förhandlingar" om hur förundersökningen fortsättningsvis skulle bedrivas. Reglerna i 23 kap. RB och förundersökningskungörelsen är visserligen all— mänt hållna och möjligheterna är rätt stora att välja arbetssätt och ruti- ner alltefter vad som kan te sig lämpligt i det enskilda fallet. Men detta är inte liktydigt med att det skulle finnas en "lucka i lagen" eller ut- rymme för i och för sig berättigade men oförenliga krav från åklagare och polis på hur förundersökningen skall ledas och genomföras. Rättsligt sett har polisen vid meningsskiljaktighet att finna sig i åklagarens beslut och

kan för egen del förfoga enbart över sådant som har att göra med tilldel— ning av resurser och sådana beslut som polismyndigheten fattar i egenskap av polispersonalens arbetsgivare. Enligt vår mening måste därför förhand— lingarna efter tillslaget den 20 januari 1987 ses som ett ytterligare be- lägg för att polisledningen i detta fall missförstod, eller inte ville finna sig i, sin roll som biträde åt förundersökningsledningen.

4.5. Sammanfattning

I detta kapitel redogör vi för hur brottsutredningen organiserades och hur ledningen av förundersökningen och polisens spaningsarbete kom att urfor— mas och genomföras. En central fråga är orsakerna till de samarbetssvårig- heter som uppkom mellan åklagare och polis och som i början av februari 1987 ledde till att regeringen grep in och beslutade om en omorganisation av utredningsarbetet. Men vi belyser också vissa andra frågor kring orga— nisationen och ledningen främst av polisens arbete.

* Grundläggande regler om förundersökning i brottmål finns i 23 kap. rätte— gångsbalken (RB). En förundersökning leds enligt 23 kap. 3 & RB av polis- myndigheten eller av åklagaren. Om en förundersökning har inletts av po— lismyndigheten och om saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren när någon skäligen kan misstänk— as för brottet. Åklagaren skall också i andra fall överta förundersök- ningsledningen när det finnes påkallat av särskilda skäl.

I detta fall leddes förundersökningen i viss del av chefsåklagaren K. G. Svensson från den 6 mars 1986 och i övrigt av polismyndigheten i Stockholm intill dess överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardis- trikt Claes Zeime i början av maj tog över förundersökningsledningen i dess helhet (utom i den del som Svensson ledde och avslutade i mitten av maj).

1 förundersökningsledarens uppgifter ingår att bestämma om förundersök- ningens inriktning och uppläggning. Förundersökningsledaren har inte bara det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt åtgärderna genomförs och för hur olika åtgärder skall prioriteras sinsemellan. En— ligt lagen ankommer det vidare på åklagaren som förundersökningsledare att besluta i vissa frågor om s.k. straffprocessuella tvångsmedel.

När en åklagare leder en förundersökning har han rätt att få biträde av polismyndigheten. I praktiken sker i allmänhet ett nära och naturligt sam— arbete mellan åklagare och polis i syfte att på bästa sätt utnyttja de re— surser och det kunnande som finns på ömse håll. Någon formell gräns mellan myndigheternas befogenheter och ansvarsområden brukar då inte behöva dras. Principiellt föreskriver dock inte lagen något "dubbelkommando" i vissa frågor eller någon rätt för polismyndigheten att motsätta sig åklagarens förundersökningsledningsbeslut på den grunden att polisen gör andra bedöm— ningar än åklagaren i frågor som hör till förundersökningsledningen.

* En första iakttagelse beträffande denna brottsutredning är att åklagarna inte hade den ställning och det inflytande över brottsutredningen som gäl— lande regler om förundersökningsledning i 23 kap. RB förutsätter. Till den slutsatsen kom JK efter granskning av förhållandena under den tid då Svensson var förundersökningsledare och enligt vår mening måste förhållan- dena beskrivas på i princip samma sätt under det senare skede då Zeime hade övertagit förundersökningsledningen.

Vår åsikt är att man på åklagarsidan borde ha satt till mer resurser och gjort en aktivare insats under brottsutredningens första tid. Vi delar inte den uppfattning som har förts fram av bl.a. Svensson att man åtmin- stone i princip kunde se utredningen som en vanlig mordutredning och i enlighet därmed lägga upp samarbetet mellan åklagare och polis på vanligt sätt. Med en aktivare insats borde enligt vår mening åklagarnas förutsätt— ningar att hävda sin ställning ha varit bättre. I alla händelser skulle åklagarna bättre ha kunnat följa utredningen och haft en bättre beredskap för att aktivt ingripa i ledningen när de fann att det behövdes.

Med detta avser vi i och för sig inte att rikta kritik mot det arbete som lades ned av de enskilda åklagare som befattade sig med brottsutredningen och inte heller att underkänna vad som från deras sida har sagts om svå- righeterna rent faktiskt, under de förhållanden som rådde, att hävda sig mot polisen och den ledningsorganisation som den hade. Våra synpunkter är mer principiella och tar sikte på åklagarväsendets insats som helhet. Där- till knyter vi dock även synpunkten att det måste anses ligga i en åklaga- res ansvar som förundersökningsledare att hävda sin ställning med till— gängliga medel, ytterst genom att vända sig till högre myndighet, när åklagaren finner att spanings- och utredningsarbetet inom ramen för en förundersökning bedrivs på ett sätt som åklagaren inte kan godkänna. Tillsynsmyndigheternas roll berör vi i kap. 7. Här vill vi bara anmärka att det enligt vår mening inte var riktigt att, som Svensson gjorde i mars 1986, ta över förundersökningsledningen bara i viss del med motiveringen att han som åklagare inte ville ta ansvaret för den övriga del av för- undersökningen som han ansåg att han inte skulle kunna påverka.

I den nu beskrivna meningen ligger enligt vår uppfattning en del av an- svaret för svårigheterna i samarbetet med polisen på åklagarsidan. Vi kan emellertid inte finna annat än att ansvaret i än högre grad ligger hos polisledningen och länspolismästaren Holmér personligen.

Det måste nämligen till en början anses ha varit ett gemensamt ansvar för åklagare och polis att se till att man fick till stånd ett fungerande sam- arbete. Vi menar att polisledningen visade ringa intresse för detta och att den dessutom inte på ett riktigt sätt skötte sin skyldighet att hålla åklagarna informerade om det fortgående spaningsarbetet.

Vad som har framkommit under vår granskning visar enligt vår uppfattning också att polisledningen redan under den tid på våren 1986 då Svensson var förundersökningsledare i flera avseenden åsidosatte vad som måste krävas i samarbetet mellan åklagare och polis inom en förundersöknings ram. Det— samma måste enligt vår mening sägas om det senare skedet av brottsut— redningen.

De samarbetssvårigheter som blev tydliga i början av oktober 1986 och som sedan efterhand växte berodde enligt vår mening väsentligen på att polis— ledningen inte underordnade sig åklagarens förundersökningsledning på det sätt som gällande regler föreskriver. Utredningen av det s.k. huvudspåret fick ett drag av maktkamp i stället för att bedrivas i samarbete mellan åklagare och polis. Åklagarna fick svårigheter att få till stånd förnyad eller kompletterande utredning på punkter som de bedömde som viktiga men där polisledningen ansåg att ytterligare utredning inte behövde eller bor- de göras. Det brast i viss utsträckning i information från polisens spa- ningsledning till åklagarna. Också i "förhandlingarna" mellan åklagarna och polisen i slutskedet före regeringens ingripande överskred polisen en— ligt vår mening gränsen för sitt ansvar och sina befogenheter i en av åklagarna ledd förundersökning. Detta skedde genom krav för ett fortsatt samarbete som inte hade stöd i gällande regler.

Polisledningens handlande kan enligt vår uppfattning inte försvaras med de anmärkningar som man ansåg sig kunna rikta mot åklagarnas sätt att arbeta eller med att polisledningen hade mer djupgående kunskaper och bättre överblick över utredningen, om det nu över huvud förhöll sig så.

Vi är medvetna om att denna kritik mot åklagare och polis kan uppfattas som hård. Vi anser oss emellertid inte kunna underlåta att uttala den, trots att vi har uppfattat vårt uppdrag som inriktat mer på att dra slut— satser för framtiden om behovet av rättsliga förändringar eller systemför- ändringar i övrigt och mindre på att söka och finna fel i det som faktiskt hände. Man kan ändå inte bortse från att saken här gäller en djupgående konflikt mellan två myndigheter i ett för hela samhället mycket viktigt ärende och att det har ett betydande allmänt intresse att bedöma vad som var orsakerna till denna konflikt. Väl så angeläget är emellertid att dessutom framhålla, som vi också har gjort i olika sammanhang i redovis- ningen av vårt granskningsarbete, vilket synnerligen omfattande, självupp— of f rande och gott arbete som på många olika händer har lagts ned i brotts— utredningen. De kritiska synpunkterna är nödvändiga men de får inte tillå- tas undanskymma detta helt grundläggande faktum.

* Även om man ser enbart till hur ansvar och uppgifter fördelades internt på polisens sida kan det sättas i fråga om det fanns tillräckliga skäl att där behålla den särskilda ledningsorganisation som ursprungligen valdes. Vi kan förstå att det fanns skäl som talade emot en nedflyttning av spa— ningsledningen på lägre nivå inom polisorganisationen. Det fanns också samordnings— och ledningsuppgifter som måste ligga på högre nivå inom or— ganisationen. Likväl kan det enligt vår mening knappast bestridas att det sätt på vilket arbetet leddes av den särskilda ledningsgruppen och av Holmer personligen förde med sig väsentliga olägenheter.

En sådan är att man förlorade de möjligheter till fortlöpande tillsyn och kontroll som man i vanliga fall har genom att polismyndighetens ledning inte är direkt engagerad i spaningsledningen. Den nackdelen är inte minst allvarlig i fall där det uppstår meningsmotsättningar mellan åklagaren som förundersökningsledare och spaningsledningen.

Härtill kommer emellertid att det i det praktiska arbetet i detta fall i viss utsträckning uppkom oklarhet om fördelningen av ansvar och uppgifter och brist på kontakt mellan skilda verksamhetsnivåer inom polisorganisa— tionen. Den underlydande organisationen fungerade inte i alla delar på det sätt som Holmer ansåg sig kunna förutsätta och han fick inte vetskap om detta (se närmare om detta i kap. 5).

* Från rättslig synpunkt är det enligt vår mening tvivelaktigt om det bör anses tillåtligt att dela förundersökningsledningen på det sätt som skedde i detta fall när Svensson trädde in som förundersökningsledare enbart till viss del (i fråga om den s.k. 33—åringen) och lämnade resten av förunder— sökningsledaransvaret åt polisen. Även om så skulle vara fallet är i alla händelser ett sådant förfaringssätt förenat med uppenbara rättssäker— hetsrisker. Dessutom uppkommer fara för oklarhet och missförstånd eller till och med konflikter i samarbetet mellan åklagaren och polisen när förundersökningsledningen ligger hos dem båda.

* Den viktigaste frågan för denna del av vårt granskningsuppdrag är om vad som inträffade i detta fall kan anses visa på ett behov av förändringar i gällande rättsregler om förundersökning i brottmål. Enligt vår mening är detta inte fallet.

Denna brottsutredning har till omfattning och betydelse skilt sig från snart sagt allt som tidigare har förekommit och det är redan av detta skäl på sin plats att vara försiktig med allmänna slutsatser. De svårigheter och konflikter som uppkom hade enligt vår uppfattning mera sin rot i att man inte tog tillvara de möjligheter till ett gott och effektivt samarbete som gällande regler ger än i brister eller otydligheter i regelsystemet som sådant.

Något skäl att förändra principerna för förundersökningsledningen, t.ex. genom att ge polisen en annan ställning såvitt gäller vad som hör till spaningsarbetet till skillnad från utredningsarbetet i övrigt, kan vi för vår del inte se att erfarenheterna från detta fall utgör. Vad som skulle kunna komma i fråga är närmast att man på en lägre nivå än genom lagstift— ning närmare överväger hur samarbetet mellan åklagare och polis skall läg— gas upp vid förundersökningar av särskilt stor omfattning eller på annat sätt av särskilt stor betydelse. Såvitt vi kan förstå är det viktigt, och möjligt utan att på något sätt rubba grundvalarna för nuvarande regelsy— stem och praktiska tillämpning, att finna former för ett nära samarbete mellan åklagare och polis bl.a. i frågor som gäller samordningen av re- surser, kontakter med expertorgan och andra myndigheter m.m. och i frågor som kräver samråd, t.ex. rörande verkställigheten av åklagarens förunder- sökningsledningsbeslut, prioriteringen av utredningsåtgärder m.m., intern och extern information m.m.

5. Några _viktiga inslag i polisens spanings— och utredningsarbete

5.1. Utgångspunkter för granskningen

Utredningen av mordet på Olof Palme ställde polis och åklagare inför åt- skilliga problem som inte förekommer i vanliga brottsutredningar. I många avseenden var å andra sidan polisens uppgifter i den här utredningen också desamma som om offret för våldsdådet hade varit vem som helst. En under— sökning av brottsplatsen måste genomföras. Teknisk bevisning måste säkras inför en kommande rättegång. Vittnen måste höras och deras uppgifter kon— trolleras. Man måste ha en ordnad mottagning och registrering av tips från allmänheten. Spaningsarbetet måste organiseras så att tillgängliga resur— ser utnyttjades rationellt. Sådana rutinmässiga kontroller och utrednings- åtgärder som förekommer vid de flesta s.k. spaningsmord måste sättas igång. ] detta kapitel tar vi upp ett antal frågor som hör samman med själva genomförandet av polisarbetet inom ramen för förundersökningen.

Den särskilda ledningsorganisationen, rikspolisstyrelsens medverkan och det stora antalet polismän som engagerades skilde denna utredning från andra utredningar av grova våldsbrott. De rättsliga ramar inom vilka poli— sen hade att arbeta var emellertid desamma som i vilken annan utredning som helst. För att bedöma om spanings- och utredningsarbetet byggdes upp så effektivt som möjligt har vi granskat även mer rutinmässiga inslag i utredningen. Vi har också ställt oss frågan i vad mån utredningsarbetet avvek från vad som kan sägas vara normalrutin och vilka slutsatser för framtiden som man kan dra av detta.

Spanings— och utredningsarbetet i ett fall som detta omfattar en lång rad åtgärder som vidtas av polisen på eget initiativ enligt en på erfarenhet grundad rutin eller som föranleds av tips från allmänheten. Så länge brottsutredningen pågår är mycket av materialet ännu inte strukturerat eller slutligt bearbetat på samma sätt som vid en avslutad förundersök- ning. Det har bl.a. därför inte varit möjligt för oss att genomföra en systematisk granskning av polisarbetet i alla dess enskildheter. Detta har heller inte varit nödvändigt. Den verkliga betydelsen av olika enskilda utredningsåtgärder kan som regel inte bedömas förrän brottet är uppklarat. De frågor vi tar upp i det följande har därför gemensamt att de är av mera allmängiltig natur. På många sätt kan de sägas röra vad som bör uppfattas som vitala punkter i varje mordutredning.

Den första fråga vi tar upp är hur de grundläggande organisatoriska in— slagen i själva mordutredningen, i första hand tipsmottagning och re- gistrering, gestaltade sig. Med hänsyn till den vitala betydelse dessa funktioner hade redovisar vi även detaljer i större utsträckning än annars i denna rapport. Detsamma gäller om vår granskning av vissa utrednings— åtgärder som är grundläggande i varje mordutredning, bl.a. säkrandet av teknisk bevisning och utredningen av motiv/ragor.

Hur polisarbetet organiserades i de avseenden som nyss har nämnts hör nära samman med den beredskap som fanns vid polismyndigheten i Stockholm för att organisera större brottsutredningar. Den frågan har mer översikt— ligt berörts i kap. 4. Vi går i detta kapitel närmare in på vissa ytterli— gare frågor som rör beredskapen.

En annan viktig fråga är hur tillgänglig expertkunskap utnyttjades. I det sammanhanget behandlar vi bl.a. kontakterna med rättsläkarna, med sta— tens kriminaltekniska laboratorium (SKL) och med Försvarets forsknings— anstalt (FOA).

Vi behandlar därefter ledningen och samordningen av det praktiska polisar- betet och tar då bl.a. upp spaningschefsfunktionen och dess betydelse i sammanhanget. Vidare berör vi hur rikskriminalsektionens vdldsrotel (populärt kallad "riksmordkommissionen") utnyttjades.

Slutligen tar vi upp en fråga av mera speciellt slag, nämligen handlägg- ningen av tips rörande polismän.

Ytterligare en fråga som förtjänar att tas upp är användningen av tvångsmedel. Vi har funnit att den frågan, som mera hör samman med det rättsliga regelsystemet än med hur arbetet organiserades och genomfördes, lämpligen bör behandlas i ett särskilt kapitel (kap. 6).

De inslag i spanings- och utredningsarbetet som vi har inriktat vår granskning på ankom huvudsakligen på enheter vid polismyndigheten i Stockholm. Inledningsvis beskriver vi arbetsfördelningen något närmare. Vi har inte ansett oss behöva fördjupa oss i hur rutinerna i övrigt fungerade på de berörda enheterna, i den mån det inte har beröring med de utvalda frågor som vi tar upp här.

Olika polisorgans medverkan i utredningen

I polisarbetet deltog personal från polismyndigheten i Stockholm och från rikspolisstyrelsen. Hos Stockholmspolisen var det främst våldsroteln, spa— ningssektionen och tekniska roteln som engagerades. Inom rikspolisstyrel— sen ställdes framför allt personal vid säkerhetsavdelningen och rikskri— minalsektionen till förfogande. Polismyndigheter i landet i övrigt bi- trädde Stockholmspolisen med olika utredningsåtgärder när det i enskilda fall uppkom behov av det.

Polismyndigheten i Stockholm

ledsroteln hade huvudansvaret för det grundläggande arbetet i mordut- redningen. Där mottogs tips och uppslag som strömmade in och där skedde också den första granskningen av alla spaningsuppslag. Vidare hade roteln huvudansvaret för registreringen av alla uppgifter och dokument i utred— ningen. All skriftlig redovisning av det polisarbete som utfördes inom öv— riga enheter i organisationen gick genom våldsroteln.

Spaningssektionen svarade för uppföljning av spaningsuppslag och bi— trädde med övriga uppgifter av spaningskaraktär. Särskilda insatser bl.a. i form av s.k. dörrknackning genomfördes. Personal avdelades och organise- rades på särskilt sätt för uppgifterna i mordutredningen.

Tekniska roteln ansvarade för brottsplatsundersökningen och en rad andra undersökningar bl.a. utmed den förmodade flyktvägen. Undersökningar av kulor, vapen och upphittade föremål ankom på roteln. Den hade också an— svaret för rekonstruktioner. Vidare ingick i tekniska rotelns uppgifter att ta kontakt med rättsläkare och annan expertis i frågor som rörde den tekniska bevisningen.

Vaktroteln biträdde främst med tipsmottagning och liknande uppgifter när våldsrotelns personal inte var i tjänst. Den hade däremot inte något eget ansvarsområde.

Rikspolisstyrelsen

Personal vid rikskriminalsektionen och säkerhetsavdelningen engagerades i mordspaningarna redan den 1 mars 1986. Den 3 mars sammanträffade läns- polismästaren Hans Holmer med rikspolischefen Holger Romander och diskuterade rikspolisstyrelsens medverkan. Romander förklarade att sty- relsen skulle ge all hjälp som var möjlig. Romander och Holmer hade under första hälften av mars täta kontakter angående samarbets- och resursfrå- gorna. Den 8 mars deltog Romander i ett av ledningsgruppens möten. Den 1 april, samma dag som Stockholmspolisen sände ut ett rikslarm med begäran om hjälp med vapenundersökningar, betonade Romander i ett meddelande till samtliga polismyndigheter att det var angeläget att ledningsgruppen fick all den hjälp som behövdes och att sådana stödinsatser borde göras snabbt och efter direkt samråd med polisledningen i Stockholm.

Den personal från rikskriminalsektionen som användes i utredningen hämtades från rotlar som normalt sysslar med utredning av bl.a. illegal invandring, stölder och ekonomisk brottslighet. Av personalen vid riks— kriminalsektionens våldsrotel deltog enbart chefen för roteln i utred— ningsarbetet. Han arbetade under en kortare tid med att organisera upp pappersflödet och att lägga upp rikskriminalsektionens registrering.

Vid säkerhetsavdelningen engagerades i första hand personal som nor- malt sysslar med bekämpning av terrorism. I ett senare skede, efter somma- ren 1986, togs också spaningspersonal i anspråk.

Interpolsektionen skötte inom ramen för sin normala verksamhet kontak- ter med polismyndigheter i andra länder. Två befattningshavare svarade för dessa kontakter.

Under de två första veckorna i mars 1986 hjälpte registerbyra'n till med inmatning av uppgifter i förundersökningsregistret. I senare skeden biträdde byrån bl.a. genom att låna ut personal och/eller utrustning.

Rikspolisstyrelsens personal medverkade i brottsutredningen informellt och utan något beslut av styrelsen om polisförstärkning. Personalen fick sina arbetsuppgifter från ledningsgruppen.

Arbetsfördelningen mellan olika enheter inom polisen

Redan från början delades polisarbetet upp mellan de olika enheterna. Upp— delningen innebar t.ex. att vissa typer av undersökningar, eller alla un— dersökningar inom ett visst geografiskt område, lades på en bestämd enhet. Uppdelningen var delvis funktionellt betingad. Rikskriminalsektionen sva— rade t.ex. för merparten av sådana förhör och andra åtgärder utanför Stockholms polisdistrikt som krävde medverkan av personal med insikter i utredningsarbetet. Tekniska roteln svarade för alla tekniska undersökning— ar och rekonstruktioner.

Övriga uppgifter delades upp på det sätt som befanns lämpligt. Våldsroteln fick sålunda ansvaret för själva brottsplatsen (med undantag för tekniska frågor) och för utredningar rörande biografen Grand. Spaningssektionen fick huvudansvaret för dörrknackningar (med undantag av Gamla stan) och ansvarade i stor utsträckning för uppföljning av allmänna tips. Rikskrimi— nalsektionen fick ansvaret för utredningsarbetet i Gamla stan och vissa vapenundersökningar. Säkerhetsavdelningen fick uppdraget att undersöka om Olof Palme hade varit föremål för något slags kartläggning eller övervak- ning under tiden närmast före mordet. Även handläggning av tips som rörde polismän lades på säkerhetsavdelningen.

Arbetsuppgifterna fördelades genom beslut i ledningsgruppen. Där diskute- rades också olika samordningsfrågor. Den 5 mars 1986 infördes en s.k. "ak- tivitetslista". Det var en förteckning som fördes löpande över viktigare arbetsuppgifter i utredningen. Det rörde sig exempelvis om bearbetning av tips om en viss person eller om en undersökning av ett visst slag. En del av dessa uppgifter var sådana som i princip ingår i varje mordutredning, t.ex. rekonstruktioner på brottsplatsen, dörrknackningar och liknande. Totalt omfattade listorna över 100 punkter. På listorna angavs vilken en- het som ansvarade för varje uppgift. Med hjälp av aktivitetslistorna följde ledningsgruppen verksamheten på de olika enheterna. Listorna använ— des enbart internt inom polisen.

I olika skeden av utredningen bildades särskilt sammansatta enheter för vissa uppgifter. Ett exempel på detta är den grupp som bildades för utred— ningen om 33—åringen. Den bestod av polismän från spaningssektionen och våldsroteln under ledning av polisintendenten Lennart Petersson. Som mest ingick ca 45 polismän i gruppen. Under spaningen i huvudspåret deltog personal från såväl Stockholmspolisen som säkerhetsavdelningen och riks— kriminalsektionen. Verksamheten samordnades av en särskild grupp under ledning av polisintendenten vid säkerhetsavdelningen Bertil Jönsson. På hösten koncentrerades resurserna till detta spår. Den 1 december 1986 var enligt uppgift det totala antalet polismän som deltog i utredningen av huvudspåret ca 150, medan endast ett mindre antal polismän sysslade med andra uppgifter. Huvuddelen av den personal som arbetade med huvudspåret kom från säkerhetsavdelningen.

5.2 Närmare om spanings— och utredningsarbetet

Bakgrund

I motsats till vad som gäller för de allra flesta andra typer av brottsut- redningar kräver utredningen av ett s.k. spaningsmord som regel en fast- lagd organisation och inarbetade rutiner för att ha förutsättningar att fungera väl. En orsak härtill är den stora resursinsats som brukar före- komma i inledningsskedet och som i sig ställer särskilda krav på samord— ning och ledning. En annan är att arbetet kan komma att löpa under mycket lång tid och att kraven på dokumentation av detaljuppgifter därför är större än annars. Ett snabbt och rutinerat igångsättande av spaningsar- betet i inledningsskedet är mycket betydelsefullt.

Vid ett spaningsmord kan spanings- och utredningsarbetet organiseras och genomföras på olika sätt beroende på det enskilda fallets karaktär och på de resurser som finns tillgängliga. Personalstyrkan måste emellertid all— tid utnyttjas på ett planmässigt sätt så att spaningsarbetet håller en tillräcklig bredd och inte inriktas enbart på de för tillfället mest in- tressanta spåren. Det finns en rad uppgifter som kan sägas vara typiska vid utredningen av spaningsmord. Som en bakgrund till den beskrivning som ges i det följande redovisar vi här i korthet några av de viktigaste momenten som skiljer mordutredningar från andra brottsutredningar.

En mycket väsentlig del i en mordutredning är upplysningar från allmänhe— ten i form av vittnesiakttagelser och tips om misstänkta personer eller händelser som kan sättas i samband med brottet. För att fånga upp den sortens uppgifter organiseras som regel en s.k. tipsmottagning vars upp- gift är att ta emot telefonsamtal och besök eller brev från allmänheten. Det är vanligt att polisen i massmedierna eller på annat sätt vädjar om uppgifter från allmänheten.

Som ett komplement till de tips och upplysningar som spontant kommer in söker polisen under en mordspaning som regel också aktivt upp personer som kan antas ha upplysningar att lämna. Detta kan ske genom s.k. dörrknack- ning i området omkring brottsplatsen eller den avlidnes bostad. Vidare riktas ofta direkta förfrågningar till olika slag av servicepersonal som kan ha rört sig i det aktuella området, t.ex. taxichaufförer, tidningsbud, postpersonal eller parkeringsvakter.

Förundersökningsregistrering förekommer främst i ärenden där man behöver kunna ställa samman ett omfattande material och bearbeta det med regist- rets hjälp. Normalt registreras materialet i större mordutredningar där gärningsmannen är okänd. Registreringen fyller flera funktioner. Den till- godoser kravet på att inga handlingar förkommer och att alla uppslag som kommer in skall tas till vara i spanings- och utredningsarbetet. Vidare utgör den ett sätt att få en överblick över materialet. Slutligen - vilket är särskilt viktigt i ett spaningsmord - ger registret möjlighet för poli- sen att ställa samman uppgifter från olika källor för att på så sätt få nya infallsvinklar.

För att registret skall fylla sin funktion måste registreringen göras med stor omsorg men det är också viktigt att erhållna uppgifter snabbt förs in i registret. Vidare krävs att alla handlingar registreras. Kännetecknande för ett spaningsmord är att det saknas förutsättningar att från början be— döma värdet av en viss uppgift i förhållande till helheten. Registret om— fattar inte bara de ursprungliga tipsen utan även de uppgifter som kommer fram i samband med bearbetningen av dessa. Registrering sker numera som regel med datorstöd.

Normalt leds polisarbetet vid ett spaningsmord av en s.k. spaningschef, som regel en erfaren kommissarie. l dennes uppgifter ingår bl.a. att ha det övergripande ansvaret för alla polisinsatser i utredningen. Han lägger under förundersökningsledaren upp riktlinjerna för hur arbetet skall be— drivas och utövar tillsyn och kontroll över verksamheten.

Det är av stor vikt att spanings— och utredningsarbetet leds och utförs av erfaren och lämplig personal. Som regel förekommer en särskilt intensiv verksamhet i inledningsskedet. Detta kräver en fast ledning och styrning av arbetet såväl vad gäller inriktningen som användningen av resurser. Vi- dare krävs fastlagda rutiner för olika spanings- och utredningsåtgärder.

Som vi har redovisat i kap. 4 är våldsroteln den enhet inom Stockholms- polisen som svarar för utredningen av grövre våldsbrott. I kap. 4 har vi också i korthet redogjort för den beredskapsplan för spaning och utredning av grövre våldsbrott som fanns på roteln vid tidpunkten för mordet. Vi vill här bara erinra om att planen i detalj angav vilka organisatoriska funktioner som skulle finnas - bl.a. tipsmottagning och hur vissa ar- betsuppgif ter skulle fördelas. Planen, som var avsedd för extraordinära situationer, hade i praktiken kommit ur bruk redan före mordet.

Organiserandet av tipsmottagning och registrering m.m.

Redan den 1 mars 1986 började det strömma in uppgifter till polisen om iakttagelser som allmänheten hade gjort. Drygt fyrtio vittnen som hade befunnit sig i omedelbar närhet av själva brottsplatsen och i området kring den hördes av polisen. Ett tiotal av dem hördes redan under natten efter mordet.

Ett mycket stort antal personer hörde spontant av sig till polisen, som regel per telefon, och lämnade upplysningar. Enligt vad som har uppgetts var belastningen på telefonväxeln 80 procent högre än normalt under den senare delen av mars 1986. Det är rimligt att anta att denna ökning till stor del hade samband med brottsutredningen. Många hörde också av sig per brev. Tipsen kom att bli mångdubbelt fler än vad som någon gång tidigare hade förekommit i ett enskilt mordärende.

Under natten efter mordet sköttes tipsmottagningen huvudsakligen av krimjouren (vaktrotelns jourstyrka). När våldsrotelns personal kom i

tjänst tog den över uppgiften i den utsträckning man kunde.1 Uppgiften att svara för tipsmottagningen kom därigenom tämligen omgående att läggas på våldsroteln. Redan den 2 mars fick roteln en viss förstärkning för att klara av tipsflödet. En mer organiserad mottagning av tips kom dock till stånd först dagen därpå då ett antal polismän, de flesta nyutbildade, ställdes till rotelns förfogande för uppgiften. De saknade erfarenhet av tipsmottagning men ställdes under ledning av en erfaren inspektör på våldsroteln. Som mest bestod gruppen av ca tio polismän. Den upplöstes i samband med semestrarna under sommaren 1986. Tipsflödet hade då mattats av.

De polismän som avdelades för tipsmottagning tog emot upplysningar per telefon och av personer som besökte polisen. När tipsflödet var som inten— sivast var det svårt för allmänheten att komma fram per telefon eftersom antalet tipsmottagare inte räckte till. Tipsen skulle antecknas och ren— skrivas på särskilda blanketter som sedan användes som underlag för fort- satt arbete. För att hinna med att skriva ned tipsen tvingades tipsmotta— garna periodvis att stänga av telefonerna. Tipsmottagarna satt till en början inte samlade på ett ställe. Vissa tipsmottagare fick byta tjänste— rum från dag till dag. Först efter någon tid, troligen i mitten av mars, samlades tipsmottagningen till ett ställe. Våldsrotelns övriga personal tog, i mån av tid, också upp tips.

Alla tips som kom in lästes av en kommissarie. Han bedömde tipsen efter angelägenhetsgrad och angav om innehållet var sådant att tipset skulle be— handlas med förtur. Under den första tiden svarade kommissarien Arne lrvell för tipsläsningen. I inledningsskedet hann lrvell trots ett mycket betydande arbete även på övertid inte med att läsa alla tips. Han fick då till sin hjälp två andra kommissarier, Allan Bäckström och Åke Torstensson. Senare återgick man till den ursprungliga ordningen att lrvell ensam läste alla tips. I början av april 1986 fick lrvell i uppdrag att prioritera tipsen efter en skala l - 3, där 3 utgjorde högsta angelägenhetsgrad. När lrvell pensionerades den 1 juli övertog kommis— sarien Inge Reneborg tipsläsningen. Från den 1 september svarade kom- missarien Jan Länninge för uppgiften. Efter läsningen gick tipsen till registrering.

Det stod tidigt klart att ärendet skulle få en sådan omfattning att materialet måste registreras. Registrering förbereddes och påbörjades dagen efter mordet. Vid det laget hade redan ett omfattande material flutit in. Under den första tiden registrerades drygt 100 handlingar per dag. Den takten hölls under större delen av mars 1986. Antalet tips och andra handlingar som skulle registreras översteg, särskilt i inlednings- skedet, den kapacitet man hade. I första hand registrerades sådana tips som ansågs ha högsta prioritet medan man i avvaktan på att registrering hanns med lät övriga tips ligga. Under den tid som vår granskning omfattar togs totalt omkring 30 000 dokument in i förundersökningsregistret. Regi—

1. I den första delen av vår rapport har vi redogjort närmare för krimi— nalavdelningens insatser under de första 12 timmarna (SOU l987:l4 s. 51 f).

streringskapaciteten var beroende av tillgången på terminaler och av antalet personer som kunde fungera som registratorer eller mata in uppgifter i datorn.

På våldsroteln fanns vid tidpunkten för mordet en registerenhet som bestod av en polisman och en administrativ befattningshavare. Bara dessa två var fullt utbildade för registreringsuppgifter. Under första veckan efter mor— det lånade man in personal och utrustning från andra enheter inom polis— myndigheten och från rikspolisstyrelsen. Registratorsfunktionen förstärk- tes med tre polismän. Den ende av dessa som hade vana vid sådana uppgifter kunde delta i arbetet bara vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter, dvs. huvudsakligen på övertid. Under den allra första tiden fanns det bara en administrativ befattningshavare som sysslade med själva inmatningen av uppgifter. Registerbyrån vid rikspolisstyrelsen hjälpte till med inmat- ningen i registret under de första veckorna i mars 1986. Även senare under utredningen hjälpte byrån till med registreringsuppgifter, dock av mera begränsad karaktär.

På grund av att registreringen släpade efter tvingades man i inlednings— skedet att dela ut oregistrerade handlingar till utredningspersonalen. För att kunna bearbeta även dessa ärenden kopierade man de oregistrerade hand— lingarna. Detta ledde till att man inte hade någon fullständig överblick över arbetsläget och till att i en del fall samma uppgift delades ut till flera olika handläggare.

Rikskriminalsektionen påbörjade en egen registrering för att undvika att behöva hantera oregistrerade handlingar. Den registreringen skedde i en annan databas än den som då utnyttjades av polismyndigheten i Stockholm. Det uppkom behov av samordning och alla registrerade uppgifter fördes därför samman i en gemensam databas den 10 mars 1986. Numera kan man inte med hjälp av registret avgöra när en handling har registrerats, om det har skett före den dagen. Rikskriminalsektionen fortsatte under en övergångs— period att registrera de handlingar som skulle bearbetas där. Från augusti 1986 svarade våldsroteln för i princip all registrering som rörde mordet.

Under hösten 1986 kom man ikapp med registreringen så långt att allt nytillkommande material kunde registreras omedelbart. Däremot fanns det fortfarande ett omfattande äldre material som var oregistrerat. I mitten av november omfattade det oregistrerade materialet drygt 50 arkivkartonger med tips och synpunkter på utredningsarbetet som huvudsakligen lämnats per brev. Även spaningsuppslag som hade lämnats per telefon fanns bland det oregistrerade materialet. Materialet härrörde från hela utredningstiden, dvs. från första veckan i mars 1986 och framåt. Samtliga dessa tips hade lästs och därefter bedömts som lågprioriterade. Annat oregistrerat material förekom också. I februari 1987 fanns enligt uppgift alltjämt omkring 2 000 allmänna tips som inte var registrerade.

Registret är indelat i avsnitt. Den följande förteckningen visar den avsnittsindelning som förekommer i ärendet. Det finns ytterligare drygt tio avsnitt.

Biografen Grand Tips om publicerade bilder

A Anmälan. Polisiärå åtgärder. Larm m.m. B Brottsplatsundersökning. Tekniskt avsnitt. Rättsmedicin C Ang. Olof Palmes person. Förhör med familj, bekanta etc. D Allmänna tips E Förhör med ögonvittnen. Tips och iakttagelser kring city—kärnan F Beslag - omhändertaget gods G Farliga personer H Politiskt avsnitt I Vapenavsnitt K Gamla stan L M

Dessutom finns några sidoregister med uppgifter som inte har ansetts böra belasta huvudregistret. Det gäller bl.a. ett särskilt register som närmast har karaktären av "diarium" över de handlingar som gäller det s.k. huvud— spåret.

Ledningsgruppen angav principerna för hur arbetsuppgifterna skulle förde— las mellan de olika enheterna. De tips som hade högsta prioritet anmäldes för ledningsgruppen. När tipsen hade registrerats lämnades de ut för bear— betning. Fördelningen mellan enskilda utredningsmän skedde på enhetsnivå.

Sedan tipsen hade bearbetats redovisades de för den befattningshavare på resp. enhet som efter delegation hade fått i uppgift att besluta om tipset skulle föranleda ytterligare åtgärder eller ej. Som regel låg den uppgif- ten på enhetschefen. Sådana tips som hade högsta prioritet skulle redovi— sas vid sammanträden i ledningsgruppen innan de fick slutligt avföras.

Utredningen av motivfrdgor m.m.

En grundläggande åtgärd i alla utredningar av mord med okänd gärningsman är att kartlägga motivet för brottet med utgångspunkt i en undersökning av den avlidnes personliga förhållanden. I anslutning till detta kartlägger man den avlidnes kontakter under tiden närmast före brottet för att med den utgångspunkten söka upp vittnen.

Holmer tog den 2 och 3 mars 1986 själv kontakt med personer i Olof Palmes närmaste omgivning, bl.a. Lisbeth Palme, Olof Palmes sekreterare och annan personal i statsrådsberedningen. Dagarna efter mordet hade Holmer också kontakt med medlemmar i regeringen och med ledningen för det socialdemo— kratiska partiet. Någon dokumentation av vad som förekom vid dessa kontak— ter finns inte. Enligt vad Holmer själv har uppgett syftade kontakterna till att skapa underlag för och samråda om utredningen rörande Olof Palmes personliga förhållanden.

Holmer ansåg att polisen behövde tillgång till expertis vid bedömningen av om utrikespolitiska motiv kunde ligga bakom mordet. Han beslöt att vända sig till förutvarande ambassadören Sverker Åström och be honom hjälpa till med analyser av det slaget. Holmer tog kontakt med Åström den 3 mars 1986. Efter samråd med utrikesdepartementet accepterade Åström uppgiften. Det rörde sig om en personlig överenskommelse mellan Holmer och Åström. Påföljande dag skrev Åström en promemoria om tänkbara alternativ för den händelse mordet hade begåtts av en utländsk grupp. Åström skrev ytterliga— re ett par promemorior under den första hälften av mars. Han träffade regelbundet Holmér och polisöverintendenten Hans Wranghult och deltog vid några tillfällen i ledningsgruppens sammanträden. Kanslirådet i ut— rikesdepartementet Nils Rosenberg fick i uppdrag att vara departemen— tets kontaktman i brottsutredningen. Rosenberg förmedlade de tips och andra uppgifter angående mordet som kom in till departementet från de svenska utlandsmyndigheterna. Åström hade fortlöpande kontakt med Rosenberg som normalt också var närvarande när Åström träffade företrädare för polisen. En kort tid efter mordet tog utrikesdepartementet dessutom kontakt med vissa utländska beskickningar för att på det sättet skapa kontaktvägar för information till polisen.

En systematisk kartläggning av Olof Palmes personliga förhållanden och av hans förehavanden under dagarna närmast före mordet påbörjades efter när— mare två veckor, då uppgiften fördes över från våldsroteln till rikskrimi— nalsektionen. Förhör hölls med flertalet av de personer som hade haft kontakt med Olof Palme samma dag som han mördades. Från och med mitten av mars hördes bl.a. personer som var eller tidigare hade varit knutna till regeringskansliet eller som hade en ledande ställning i socialdemokratiska partiet. Flera av dem hade då själva hört av sig till polisen och bett att få bli hörda. Personalen i statsrådsberedningen hördes under senare delen av mars och statsråden i mitten eller under senare delen av april. Dess— förinnan hölls enstaka förhör med anledning av olika tips som hade kommit in.

Förhör hölls med Olof Palmes närmaste anhöriga. Lisbeth Palme hördes den 1, 8 och 25 mars och den 29 april 1986. Förhöret den 29 april komplettera— des den 5 och 6 maj 1986. Makarnas son Mårten Palme hördes den 1, 2 och 7 mars och den 16 april 1986. I samband med förhöret den 16 april genomför— des en rekonstruktion på brottsplatsen. Båda medverkade vid valkonfronta- tioner. Ytterligare förhörsuppgifter inhämtades senare under utredningen från Lisbeth Palme och andra familjemedlemmar.

Utredningen rörande Olof Palmes personliga förhållanden handlades i huvud- sak av en liten grupp utredare på rikskriminalsektionen. Arbetet leddes av polisintendenten Tommy Lindström. Holmer svarade för riktlinjerna och höll även en del förhör själv. Vissa delar av materialet framställdes i bara två exemplar av vilka Holmer hade det ena och Lindström det andra. Detta material registrerades inte. Innehållet gjordes tillgängligt bara för en mycket begränsad krets. Åklagarna fick inte del av allt materialet rörande den avlidne förrän efter lång tid.

Dörrknackning och andra särskilda aktioner

Dörrknackning i området kring brottsplatsen ägde rum vid flera olika tid— punkter dagarna omedelbart efter mordet och omkring den 9-10 mars 1986. Dörrknackning ägde rum också i andra områden. Den 19 mars genomfördes en särskild aktion som hade samma syfte som en dörrknackning, nämligen att få fram nya Vittnesuppgifter genom besök hos boende i området omkring brotts— platsen.

Den första dörrknackningen i området kring brottsplatsen påbörjades den 1 mars. Personal från spaningssektionen besökte då vissa fastigheter utmed och i anslutning till den förmodade flyktvägen. Våldsroteln fick dagarna efter mordet i uppgift att svara för dörrknackning vid Birger Jarlsgatan. En dörrknackning genomfördes också i Gamla stan. Rikskriminalsektionen svarade för den uppgiften som påbörjades den 4 mars.

Spaningssektionen påbörjade en ny dörrknackning i området kring brotts— platsen omkring den 9-10 mars. Kort tid därefter beslöt Holmér att den dörrknackningen skulle organiseras om. Man beslöt att organisera en dörr— knackningsliknande aktion som skulle omfatta i stortsett hela citykärnan, dvs omkring 35 kvarter och 10 000 personer. Ett stencilerat meddelande skulle delas ut i brevlådorna om ingen var hemma. Ca 150 polismän från ordningsavdelningen och trafikavdelningen och 15—20 polismän från spa— ningssektionen deltog i aktionen, som ägde rum den 19 mars. Den genom- fördes på drygt tre timmar. Totalt resulterade den i ca 75 tips.

Den 24 mars beslöt Holmer att man skulle genomföra en "dörrknackning" på näringsställen omkring biografen Grand. Den 27 mars rapporterades till spaningsledningen att den aktionen inte hade gett någonting. Det beslöts då att aktionen skulle utökas till att omfatta större delar av Stockholms centrum.

Även andra särskilda aktioner genomfördes. Den 1 mars 1986 kontaktade po— lisen taxi. Datalistor över samtliga körningar som hade beställts via taxis vanliga nummer ställdes påföljande dag till polisens förfogande. Med hjälp av listorna kunde polisen få fram uppgifter på taxichaufförer som under mordnatten hade befunnit sig i det område som polisen intresserade sig för. I början av mars gjorde polisen en förfrågan hos ett vaktbolag om vilka väktare vid det företaget som under mordnatten hade tjänstgjort kring brottsplatsen eller i Gamla stan. Någon förfrågan av motsvarande slag till andra vaktbolag finns inte registrerad. Trafiksäkerhetsverket meddelade den 7 mars att det förekom parkeringsanmärkningar på gatorna Smala gränd och Snickarbacken under tiden omkring mordet.

Polisen efterlyste i ett tidigt skede i pressen personer som hade besökt nioföreställningen på Grand. Någon motsvarande efterlysning av dem som hade besökt sju-föreställningen gjordes däremot inte. Ett antal av dessa kontaktade emellertid polisen spontant. Den 8 april 1986 noterades vid ett möte i ledningsgruppen att 150 personer som besökt nioföreställningen hade förhörts men att man med ledning av biljettförsäljningen beräknade det totala antalet biobesökare till 206. Någon efterlysning av de övriga bio- besökarna gjordes inte.

Den 8 mars 1986 beslöt polisen att i pressen efterlysa vittnen som hade åkt med samma tunnelbanetåg som makarna Palme eller som hade uppehållit sig på tunnelbanestationerna Gamla stan och Rådmansgatan vid den aktuella tidpunkten.

Någon av de första dagarna i mars beslöt polisen att göra en undersökning av registrerade vapeninnehavare i Stockholm. Juridiska avdelningen vid po— lismyndigheten engagerades till en början, men uppgiften lades sedermera att på rikskriminalsektionen. Holmer beslöt den 28 mars att alla vapen med kaliber .357 som fanns registrerade i distriktets vapenregister skulle provskjutas. Det rörde sig om totalt mellan 300 och 400 vapen. Den 1 april begärde polismyndigheten i Stockholm i ett rikslarm hjälp med att kontrol— lera alla förekommande revolvrar av fabrikat Smith & Wesson med viss an— given kaliber.

Den 22 mars 1986 beslöt Holmér att man skulle göra en hotellundersökning genom att hämta in och kontrollera hotellkort för tiden närmast före mor— det. Ånsvaret för uppgiften lades på säkerhetsavdelningen men spaningsek- tionen medverkade genom att hämta in korten. Holmer beslöt sedermera att kontrollen skulle omfatta hotellvistelser i hela Storstockholmsområdet un- der en fyraveckorsperiod (februari 1986). Totalt rörde det sig om ca 53 000 hotellkort. Materialet lades in på data. Detta gjordes av en utom— stående firma. Arbetet tog nästan två månader och avslutades i början av juli.

Den 9 april aktualiserade man en undersökning av uttagen på bankomaterna i närheten av brottsplatsen vid tidpunkten för mordet. Uppgifter om sådana uttag hämtades in från Bankomatcentralen.

Den 23 april tog man upp frågan om en kontroll av passagerarlistor på flyget. Holmer beslöt att spaningssektionen skulle svara för den uppgiften och att kontrollen skulle begränsas till sju dagar räknat fr.o.m. den 1 mars. Listor över flygningar under den aktuella perioden hämtades in. De användes för kontroll i sådana fall där polisen fattade intresse för någon enskild person.

En omfattande undersökning gjordes beträffande stulna och leasade bilar samt fordon som hade fått parkeringsanmärkningar i området kring brotts— platsen. Vidare genomfördes kontroller rörande t.ex kända våldsverkare och personer som hade avvikit från kriminalvårdsanstalter och sjukhus för psykiatrisk vård. Undersökningar gjordes också beträffande självmord som inträffade strax efter mordet på Olof Palme och försvinnanden vid denna tidpunkt.

Tekniska rotelns verksamhet En första kriminalteknisk undersökning på brottsplatsen ägde rum mellan kl. 01.10 och 01.55 den 1 mars 1986. I den deltog de två tekniker som hade beredskap. Chefen för tekniska roteln, kommissarien Vincent Lange, var

också på platsen.2 Under natten till lördagen den 1 mars besökte tekniker— na Sabbatsbergs sjukhus, där de bl.a. tog hand om bevismaterial och i när— varo av läkare besiktigade den döda kroppen.

Den 1 mars omkring kl. 06.30 påträffade en privatperson en kula på västra sidan av Sveavägen. Kulan låg ca 40 meter från brottsplatsen. Den lämnades till polis på platsen. Lange åkte själv till brottsplatsen och tog hand om kulan.

Den egentliga tekniska undersökningen av brottsplatsen ägde rum mellan kl. 08.30 och 15.45 den 1 mars. Undersökningen omfattade ett betydligt större område än det som ursprungligen hade avspärrats. Bl.a. sopades ett avsnitt av Sveavägen. Brottsplatsen undersöktes med metalldetektor. Ett omfattande material togs med till tekniska roteln för analys.

Den 2 mars omkring kl. 12 påträffades en kula vid brottsplatsen, inom det område som i detalj hade genomsökts vid den tekniska undersökningen före- gående dag. Kulan låg ca 7 meter från den plats där Olof Palme föll, bakom en pelare vid nedgången till tunnelbanan. Kulan påträffades av en privat— person och lämnades till polisen på platsen.

De båda kulorna undersöktes av SKL i Linköping, FBI i Washington och BKA i Wiesbaden. Kulorna är av s.k. Winchesterammunition, kaliber .357.

Den 10 mars genomförde åtta tekniker under ledning av inspektören Olle Jonsson en grundlig undersökning utmed den förmodade flyktvägen. Under— sökningen omfattade Tunnelgatan, trapporna upp till Malmskillnadsgatan, David Bagares gata, Drottninghusgränd, Jutas Backe, Regeringsgatan, Snickarbacken, Smala gränd och Birger Jarlsgatan mellan Jutas Backe och David Bagares gata. Dessförinnan hade samma område genomsökts vid flera tillfällen av bl.a. personal från tekniska roteln och spaningssektionen.

Den 17 mars sökte tio man från tekniska roteln genom Johannes kyrkogård med metalldetektor. Dessförinnan hade en manuell genomletning skett av bl.a. kyrkogården av en styrka på 15-20 polismän från andra enheter.

Tekniska roteln genomförde en mängd ytterligare undersökningar av varie— rande slag. Olika föremål som upphittades vid eller i närheten av brotts- platsen, eller som annars kunde antas ha någon anknytning till mordet, undersöktes. Det rörde sig bl.a. om upphittade klädespersedlar och liknan- de. Ett antal kulor som påträffades på olika platser i Stockholm under— söktes också. Undersökningarna omfattade vidare bl.a. vissa hotelsebrev. Roteln ansvarade dessutom för rekonstruktioner på brottsplatsen, medver— kade vid husrannsakningar och svarade för fotografering vid konfronta- tioner.

2. I första delen av vår rapport finns en utförligare redogörelse för tekniska rotelns arbete under de första 12 timmarna efter mordet (SOU 1987114 3. 52f).

Tekniska roteln svarade också för provskjutning av de vapen som lämnades in till roteln. Det gällde bl.a. vapen som härrörde från en rutinundersök— ning av samtliga vapen av kaliber .357 för vilka licens hade meddelats av polismyndigheten i Stockholm. Roteln analyserade också resultatet av skjutningarna. ] genomsnitt kunde roteln genomföra bara två sådana analy— ser per dag. Med hänsyn till detta begränsades undersökningen till sådana fall som hade prioriterats sedan en personbedömning gjorts.

En särskild rekonstruktion genomfördes för att klarlägga i vilken ut— sträckning man kunde urskilja färger på klädesplagg under de ljusförhål— landen som rådde vid mordtillfället.

Kontakter med rättsläkare och annan expertis

Den rättsmedicinska obduktionen skedde den 1 mars 1986 på statens rätts— läkarstation i Stockholm. Obduktionen utfördes av docenten och överläkaren Milan Valverius, tf professorn Kari Ormstad och docenten Jovan Rajs i närvaro av den läkare som hade behandlat Olof Palme efter be- skjutningen (Claes Wallin ). Personal från tekniska roteln var också närvarande. Den 5 mars avgavs ett preliminärt rättsmedicinskt utlåtande och ett slutligt utlåtande avgavs den 27 mars.

SKL engagerades i ärendet i början av mars 1986 när laboratoriet fick i uppdrag att undersöka de två kulor som hade upphittats i närheten av brottsplatsen. Kulorna fördes efter SKL:s undersökning till BKAzs och FBI:s laboratorier för motsvarande undersökning. De sistnämnda labora- torierna hade under någon av de första dagarna i mars själva tagit kontakt med Stockholmspolisen och erbjudit sin hjälp.

SKL undersökte också makarna Palmes kläder och de kläder som togs i beslag från 33—åringen. En undersökning av dessa föremål gjordes därefter vid BKA i Wiesbaden. SKL sammanställde vidare fotografier av mynningsflamman från en revolver av den typ som polisen ansåg vara det mest troliga mord— vapnet.

Chefsåklagaren Svensson begärde i början av april 1986, mot bakgrund av uppgifter som hade kommit fram vid en rekonstruktion på brottsplatsen, att viss provskjutning skulle ske på FOA. Polisen motsatte sig detta och undersökningen genomfördes då genom åklagarens försorg. Den ägde rum den 17 april. Åklagarna samt personal från SKL och från tekniska roteln var närvarande.

Några särskilda inslag i spanings— och utredningsarbetet

Holmer kontaktade den 3 mars 1986 justitieministern och anmälde att poli- sen övervägde att utfästa en större belöning för sådana uppgifter som led— de till att mordet kunde klaras upp. En belöning på 500 000 kronor utfäs- tes därefter av polismyndigheten i Stockholm. Beslutet offentliggjordes av Holmer vid en presskonferens den 4 mars.

På förslag inom spaningsledningen lånades av BKA i Wiesbaden en signale- mentsmaskin med vars hjälp polisen på grundval av Vittnesuppgifter kunde framställa s.k. pusselbilder. BKA sände den 5 mars 1986 maskinen till Stockholm. Personal som var van vid att använda maskinen ställdes också till förfogande. Flera pusselbilder av gärningsmannen ställdes samman. Arbetet pågick ungefär en vecka. Polisen lämnade den 6 mars ut en av bil- derna till massmedierna med begäran om att den skulle publiceras. Samti— digt vidarebefordrades bilden till alla polismyndigheter i landet. Samma dag sände polismyndigheten i Stockholm ut länslarm angående bilden. Med stöd av Vittnesuppgifter framställdes en motsvarande pusselbild av en person som misstänktes för att ha skuggat Olof Palme. Den 24 mars lämnades bilden av den s.k. skuggan för publicering.

Publiceringen av de båda pusselbilderna ledde till ett mycket stort antal tips från allmänheten. Som regel var det fråga om tips om att en viss per- son liknade någon av bilderna. Över 1 500 förhör hölls med anledning av sådana uppgifter.

I senare delen av april 1986 beslöt polisen att man skulle göra en re- gisterslagning på samtliga personer som bodde på adresser med postnummer som började på 111, dvs. i Gamla stan. Kontrollen omfattade cirka 7 000 personer. En motsvarande undersökning gjordes beträffande personer som bodde i det område som omfattades av den dörrknackningsliknande aktionen den 19 mars. Undersökningen omfattade cirka 10 000 personer. Den tog flera månader att genomföra och ledde till förhör med ett tjugotal personer.

5.3. Iakttagelser och analys

När vi i det följande anlägger synpunkter på hur det praktiska polisarbe- tet leddes och utfördes är vårt syfte att bidra till den genomgång av er— farenheter och den översyn av bl.a. beredskaps- och organisationsfrågor som denna brottsutredning bör föranleda hos polismyndigheten i Stockholm, i den mån åtgärder av det slaget inte redan har vidtagits. Det ligger i sakens natur att de frågor som vi tar upp är ett urval där det finns an— ledning att konstatera att allt inte fungerade som det skulle och där

alltså kritik ter sig motiverad. Vi är emellertid angelägna om att kri- tiken inte skall ge intrycket att polisens arbete allmänt sett inte höll måttet. Någon sådan bedömning har vi inte gjort och det är för övrigt all— deles klart att mycket omfattande och gott arbete lades ned av polisen på alla olika nivåer.

Mot bakgrund av hur arbetsuppgifterna fördelades och den roll som vålds- roteln, tekniska roteln och spaningssektionen vid Stockholmspolisen fick i brottsutredningen har vi i stor utsträckning inriktat vår granskning på just dessa enheter och endast i mindre mån ägnat oss åt enheterna vid

rikspolisstyrelsen. Det har vidare varit en naturlig följd av uppläggning— en av vår granskning att arbetet under de första månaderna, då organisa— tionen byggdes upp och rutinarbetet kom igång, har varit av störst in— tresse.

Genom att våldsroteln fick en central ställning organisatoriskt sett, med ansvar bl.a. för tipsmottagning och registrering, och genom att personal från spaningssektionen och tekniska roteln knöts till brottsutredningen, kom organisationen vid polismyndigheten i Stockholm i princip att inne— hålla samma grundstenar som i en normal mordutredning, om än i betydligt större skala. De former i vilka säkerhetsavdelningen och rikskriminal— sektionen engagerades i mordutredningen förefaller oss ha varit ändamåls— enliga och föranleder inga invändningar från de synpunkter som vi behandlar här.

Organiserandet av tipsmottagning och registrering m.m.

1 kap. 4 har vi behandlat övergripande frågor om ledning och organisation av brottsutredningen. Även när det gäller det praktiska polisarbetet ställer en större mordutredning på ett helt annat sätt än andra brottsut— redningar krav på att spanings- och utredningsarbetet organiseras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Även om organisationen måste an— passas till det enskilda fallet finns det vissa grundläggande drag som är gemensamma för de flesta mordutredningar.

Allmänhetens stora engagemang i Spaningarna ledde till att det strömmade in tips av skilda slag så snart mordet blev känt. Organisatoriska åtgärder för att ta emot, registrera och redovisa inkomna tips var därför nödvän— diga. Vidare krävde tipsflödet resurser av helt andra mått än i tidigare fall.

I ett fall som detta får det anses vara ett oeftergivligt krav att en väl fungerande tipsmottagning organiseras så snart som möjligt. Betydelsen av att man kunde ta till vara uppgifter från allmänheten måste ha stått klar redan under mordnatten, när de omedelbara Spaningarna efter gärnings- mannen inte gav resultat. Tipsmottagningen fick emellertid en särskild or- ganisation först måndagen den 3 mars 1986. Vi kan inte finna annat än att detta borde ha kunnat ske tidigare, om man hade följt gällande beredskaps— plan eller haft någon annan planläggning för hur arbetet skulle organise- ras.

Trycket på tipsmottagningen under den första tiden efter mordet var extremt hårt eftersom antalet tipsmottagare, som mest tio, var för litet. Detta fick till följd att personer som ville ringa in tips fick vänta länge i telefon eller ringa om för att komma fram. Vi har inget säkert underlag för att påstå att någon som ville lämna upplysningar avstod på grund av svårigheterna att komma fram till tipsmottagarna. Det fanns emel— lertid med tanke på de förhållanden som rådde en uppenbar risk för att så skulle bli fallet.

Ett särskilt problem som vi vill peka på var läsningen av tips. Den normala rutinen är att alla tips läses av den person som fungerar som spa— ningschef. Det anses att uppgiften att läsa tips inte bör splittras upp på flera, eftersom överblicken över spaningsarbetet och möjligheterna till samordning då går förlorade. I det här fallet försökte man hålla fast vid normalrutinen. Tipsläsningen och den första prioriteringen gjordes av kom- missarien lrvell på våldsroteln. Uppgiften var utomordentligt krävande och fordrade en arbetsinsats långt utöver det normala. Ändå kunde det inte undvikas att tipsläsningen halkade efter så att alla nytillkomna uppslag inte kunde granskas omgående. Tipsläsningen blev därmed i viss mån en fördröjande faktor, i vart fall i inledningsskedet då tillströmningen av tips var som störst. Detta var känt för ledningsgruppen men man acceptera— de fördröjningen eftersom man inte ville gå miste om möjligheterna till samordning och överblick. Under en period delade man upp tipsläsningen på flera kommissarier. Man återgick dock senare till grundprincipen att läs— ningen skulle skötas av en befattningshavare.

Att en kommissarie skulle läsa alla tips innebar en nästan orimlig arbets— börda för honom och en stor sårbarhet för organisationen som sådan. Vi har inte något underlag för att hävda att en annan lösning var lämpligare. Det kan dock sättas i fråga om inte syftet med koncentrationen riskerade att förfelas genom de olägenheter som det innebar att hela uppgiften lades på en person. Frågan förtjänar att uppmärksammas vid en översyn av bered— skapsfrågorna.

På grund av det stora tipsflödet blev vidare registreringen redan från början en flaskhals i utredningsarbetet. Våldsrotelns kapacitet var be- gränsad. Någon beredskap för att öka ut den befintliga registerfunktionen fanns inte. I inledningsskedet fick därför tid läggas ned på att få fram personal och andra resurser. En möjlig väg kunde ha varit att förenkla re— gistreringen. Någon sådan åtgärd vidtogs inte. Den personal som roteln hade fått som förstärkning från andra enheter återgick efter några månader till sina ordinarie arbetsuppgifter, trots att det då fortfarande fanns oregistrerat material. Behovet av registrering ökade från augusti 1986 när man påbörjade en särskild registrering av materialet i huvudspåret. Vid den tidpunkt där vår granskning slutar fanns alltjämt åtskilligt allmänt material, om än av lägre prioritet, oregistrerat. Värdet av ett register i ett mordspaningsärende minskar självfallet betydligt om registret inte är fullständigt, oavsett vilka skälen är för detta.

I och med att det bara fanns ett fåtal personer som kunde arbeta med regi— streringen blev belastningen på dem mycket stor. Betydande övertidsarbete förekom. Det krävs mycket stor noggrannhet vid inmatning av data till ett datorstött register, eftersom minsta felskrivning minskar möjligheterna att genom maskinella sökningar få fram uppgifter. Det kan lätt inses att en så kraftig arbetsbelastning som det här var fråga om riskerar att gå ut över säkerheten i arbetet.

Registret kan också vara ett hjälpmedel för arbetsledningen att samordna arbetsuppgifterna och att få överblick över arbetsläget. Ju större flödet

av tips är desto viktigare är det att man har stöd av en väl fungerande registrering. En följd av att registreringen släpade efter blev att det i inledningsskedet delades ut tips för bearbetning fastän de var oregistre— rade. Det finns exempel på att flera olika polismän hanterade samma tips, ovetande om varandra, och att polismännen var för sig utförde i princip samma uppföljningsarbete. Detta var inte bara orationellt utan ledde också till irritation. Enligt uppgifter till oss, som har bekräftats av skrift- lig dokumentation, har också allmänheten reagerat negativt i sådana fall.

Registreringen komplicerades av att polismyndigheten i Stockholm och riks- kriminalsektionen, som har delvis olika arbetssätt vid registrering, under lång tid registrerade uppgifter var för sig. Varken när registren samman— slogs den 10 mars 1986 eller senare genomfördes några förändringar för att få till stånd enhetlighet. Det innebär att registret idag består av doku— ment som i fråga om systematik skiljer sig åt beroende på om registrering— en har skett hos den ena eller andra myndigheten. Detta begränsar möjlig— heterna att med datans hjälp göra generella sökningar. Det var naturligt- vis olyckligt att det inte redan från början skapades förutsättningar för en enhetlig registrering när det visade sig nödvändigt att förlägga re— gistreringen till olika enheter.

Information

För att polispersonalen i en brottsutredning skall kunna arbeta effektivt krävs att den har en god fortlöpande information om hur utredningen utvecklas. Utredningens omfattning medförde i detta fall problem för den interna informationen. Den information som lämnades vid ledningsgruppens sammanträden, och som härrörde från alla berörda enheter, var avsedd att av enhetscheferna spridas bland den personal som deltog i utredningen. Även om informationen i det stora hela synes ha fungerat som det var tänkt finns det uppgifter som tyder på att informationen till personalen på våldsroteln, bl.a. den personal som sysslade med tipsmottagning och registrering, var bristfällig.

Information som lämnades till allmänheten på presskonferenser och vädjan— den i massmedierna om upplysningar påverkade självfallet innehållet i de tips som lämnades. Det var därför angeläget att tipsmottagarna kände till de linjer efter vilka utredningsarbetet drevs och vad som vid varje till- fälle var av speciellt intresse. Det har särskilt framhållits att tipsmot- tagarna i vissa fall inte var informerade ens om uppgifter som lämnades till massmedierna. Det var enligt vår mening en klar brist att personalen på den rotel som skulle ha en central ställning i spanings— och utred— ningsarbetet inte i den omfattning som var avsedd nåddes av information om utredningsläget.

Viss information stannade hos Holmér och hans närmaste medarbetare. Detta gavs till känna av spaningsledningen. Oavsett vilka skäl som har legat bakom kan detta ha bidragit till att den polispersonal som deltog i utred— ningen trodde sig vara sämre informerad än den faktiskt var.

Ett särskilt problem erbjöd kontakterna mellan utredningsmännen på olika enheter, framför allt i inledningsskedet. Detta var en konsekvens av att den samlade organisationen omfattade ett flertal enheter på två olika myn— digheter och att det inte fanns upparbetade kanaler för kontakter mellan dessa enheter. Frågan uppmärksammades dock av ledningsgruppen i ett tidigt skede och åtgärder vidtogs för att förbättra förhållandena. Det har sagts oss att, om man bortser från vissa problem i början, samarbetet mellan Stockholmspolisen och rikspolisstyrelsen aldrig har varit så gott som i detta fall.

Vissa spanings— och utredningsåtgärder

I en mordspaning ingår som regel vissa spanings— och utredningsåtgärder som är typiska vid utredning av grövre våldsbrott. De består först och främst i systematisk hopsamling av fakta om offrets person och personliga förhållanden och om vilka kontakter han eller hon hade under tiden närmast före brottet. Tänkbara motiv för gärningen måste utredas. Utöver bevis— ningen från brottsplatsen måste annan bevisning säkras. Vidare krävs in- satser för att spåra upp vittnen. Man kan inte utgå från att alla personer som kan lämna uppgifter av intresse självmant hör av sig.

Oavsett om brottet klaras upp snabbt eller om det blir fråga om ett lång— varigt spaningsarbete, och oberoende av vem gärningsmannen är, är säkran- det av spår och bevisning i anslutning till brottet och brottsplatsen all— tid av vital betydelse. Det är närmast en självklarhet att vid ett spa- ningsmord varje omständighet kring själva brottet skall klarläggas så långt möjligt, inte minst därför att det i ett längre perspektiv är omöj- ligt att avgöra vilka uppgifter som faktiskt kommer att bli av betydelse. Omständigheterna kring brottet har betydelse inte bara för uppspårandet av gärningsmannen utan även för en kommande rättegång.

När det gäller Vittnesuppgifter är det alltid väsentligt att uppgifterna tas upp så snart som möjligt. Minnesbilderna förbleknar efter en tid. De uppgifter som lämnas i nära anslutning till en händelse är säkrare och mer detaljerade än uppgifter som lämnas senare. Man riskerar också att vitt— nesuppgifterna påverkas på olika sätt allteftersom tiden går.

När det gäller andra arbetsuppgifter i en mordutredning är det i större utsträckning en avvägningsfråga när arbetet kan sättas igång, hur långt utredningen skall drivas och vilka resurser som skall sättas in på en enskild utredningsåtgärd.

Enligt vår mening finns det anledning att sätta i fråga om kartläggning- en av omständigheterna kring själva brottet i alla delar präglades av den snabbhet, grundlighet och noggrannhet som krävdes. Det måste ha fram— stått som särskilt viktigt att prioritera denna centrala del av utred— ningsarbetet, med tanke på risken att vittnesuppgifterna skulle försämras efter hand. Vi har för vår del funnit att en mer fullständig utredning

borde ha kunnat ske på ett tidigare stadium i vissa utredningsavsnitt. Ett exempel på brister av det slag vi nu har berört år utredningen rörande makarna Palmes besök på biografen Grand. Ett stort antal förhör hölls med personer som befann sig vid biografen under mordkvällen. Alla som besökte biografen samtidigt med makarna eller som besökte den tidigare föreställ- ningen eftersöktes emellertid inte. Det är svårt att se något godtagbart sakligt skäl till detta.

Efter omorganisationen i februari 1987 har utredningen rörande Grandav— snittet fullständigats bl.a. med uppgifter om hur vittnena var klädda på mordnatten. Det är givet att det är svårt att ett år efteråt få några säkra uppgifter av det slaget. Ett annat omdiskuterat exempel är undersök— ningen av kulorna och provskjutningen i anslutning härtill. Även i fråga om de upphittade kulorna har utredningen kompletterats efter omorganisa— tionen. Vi återkommer till frågan om kontakterna med rättsläkarna och SKL.

Dörrknackningar genomförs för att nå och utf råga alla personer som är bosatta i närheten av brottsplatsen eller den avlidnes bostad eller som har uppehållit sig i närheten av brottsplatsen vid tiden för brottet och som mer eller mindre slumpartat kan ha gjort iakttagelser av betydelse. Syftet kan vara att få upplysningar om offret, brottet eller gärningsman- nen men också att kartlägga vilka personer och fordon som befann sig i om— rådet, händelser vid tidpunkten för brottet och annat liknande. Man strä— var efter att genom en sammanställning av uppgifterna få en så fullständig bild som möjligt.

Uppläggningen och omfattningen av en dörrknackning beror på omständighe— terna i det enskilda fallet. En väl genomförd dörrknackning präglas av planmässighet och systematik i sin uppläggning och av noggrannhet och fullständighet i utförandet. Det sistnämnda innebär bl.a. att alla som är bosatta i en fastighet eller som har befunnit sig där vid en kritisk tid— punkt bör tillfrågas om sina iakttagelser och att samtliga bör ställas in— för samma frågor. Vidare är dokumentationen från dörrknackningen av stor betydelse.

Det ligger i sakens natur att värdet för brottsutredningen begränsas om en dörrknackning inte genomförs på ett fullödigt sätt. De dörrknackningar som i detta fall skedde vid mordplatsen och i området närmast omkring den hade flera brister. De var inte fullständiga och gjordes inte på ett enhetligt sätt. Någon komplett uppföljning gjordes inte och dokumentationen hade brister i olika avseenden.

En annan uppgift som är grundläggande i en mordutredning är den kart— läggning som sker av den avlidnes person och kontakter. Någon syste— matisk utredning rörande Olof Palmes personliga förhållanden och hans kon- takter under den sista veckan kom inte i gång omedelbart. Såvitt vi har kunnat finna genomfördes inte någon egentlig undersökning av Olof Palmes bostad eller arbetsplats för att säkra eventuella spår, även om vissa be- gränsade åtgärder företogs i detta syfte. En systematisk utredning om Olof Palmes person borde ha satts igång utan dröjsmål. Vi har svårt att se

någon förklaring till att det inte skedde. Enligt vår mening är det helt naturligt att framför allt de sekretessproblem som kan vara förenade med en undersökning av en regeringschefs dokument och kontakter kunde kräva särskilda överväganden och få betydelse för hur utredningen skulle bedri— vas. Med hänsyn till problemens art anser vi att polisen i alla händelser på ett tidigt stadium borde ha kontaktat åklagaren för samråd så att denne hade fått möjlighet att påverka utredningen i dessa avseenden. Någon sådan kontakt togs inte.

En fråga som bl.a. rättsläkarna har pekat på är att någon undersökning av Lisbeth Palmes skador aldrig gjordes. Detta är en grundläggande utred— ningsåtgärd som inte har genomförts. Förutsättningarna för att utreda det brott som Lisbeth Palme utsattes för har därigenom försämrats. I en fram— tida process saknas viktig bevisning. Det kan heller inte uteslutas att en sådan undersökning skulle ha gett underlag för ytterligare slutsatser om händelseförloppet vid skottlossningen och därmed också om mordet på Olof Palme.

Vi har kunnat konstatera att ansenliga resurser togs i anspråk för en del åtgärder av mera ovanligt slag. Ett exempel är den registerkontroll av samtliga boende i två områden, totalt ca 17 000 personer, som genomfördes. Vidare gjordes en mycket omfattande registrering av samtliga hotellkort i Stockholmstrakten under en f yraveckorsperiod. Den "dörrknackningsliknande" aktion som genomfördes med en massiv personalinsats under tre timmar den 19 mars 1986 och som omfattade 35 kvarter och beräknades beröra 10 000 personer är ytterligare ett exempel. Även om åtgärderna kan sägas ha varit ovanliga finner vi oss inte ha anledning att gå närmare in på dessa med hänsyn till att givetvis alla möjligheter att klara upp brottet skulle tas till vara.

Utnyttjandet av expertkunskaper

I en komplicerad brottsutredning är det inte sällan nödvändigt att anlita utomstående expertis av olika slag. Vid utredningen av ett spaningsmord utgör rättsläkarna som regel en mycket viktig kunskapskälla. Saknas det ledtrådar för att finna gärningsmannen kan rättsläkarnas arbete vara en betydelsefull utgångspunkt för utredningsarbetet. För att nå bästa möjliga resultat krävs som regel samarbete mellan den polispersonal som utreder ärendet eller som har tagit till vara bevismaterial och den expertis som anlitas. Det kan t.ex. vara nödvändigt för att rättsläkaren skall kunna göra en korrekt bedömning att han i detalj diskuterar olika frågeställ— ningar med de tekniker som har undersökt brottsplatsen. Nya fynd föranle— der som regel kontakter för att kontrollera om de inverkar på tidigare be— dömningar. Normalt förekommer kontakter mellan polisen och rättsläkarna även efter en obduktion.

I utredningen av mordet på Olof Palme aktualiserades framför allt samarbe- te mellan polismyndigheten i Stockholm, främst tekniska roteln, och tek— nisk och rättsmedicinsk expertis.

Såvitt vi har kunnat finna var kontakterna få mellan polisen och rätts— läkarna. Sedan obduktionsutlåtandet hade lämnats togs ingen kontakt från polisens sida. Rättsläkarna har uppgett att de vid kontakter i andra ären— den med personal från tekniska roteln frågade hur mordutredningen avance— rade. De framhöll också att de ville ha en fortsatt diskussion om skadorna m.m. De tog emellertid inte någon direktkontakt med spaningsledningen. Där synes man å andra sidan ha utgått från att de kontakter som behövdes skulle tas på lägre nivå inom organisationen. När så inte blev fallet uteblev kontakterna.

Rättsläkarna har för oss uppgett att de vid obduktionen diskuterade fynden med polispersonalen, men också vilka ytterligare utredningsåtgärder som kunde göras. De framhöll särskilt att Lisbeth Palmes skada borde undersö— kas av en rättsläkare och föreslog att Ormstad skulle göra undersökningen för den händelse det var lämpligast med en kvinnlig läkare. Polispersonal som var närvarande vid obduktionen har framhållit att man inte uppfattade något sådant resonemang. Rotelchefen vid tekniska roteln Lange har uppgett att det inte till honom har framförts några sådana propåer från rättslä— karna varken vid eller efter obduktionen.

I slutet av november 1986 besökte byråchefen Per Göran Näss rättslä- karstationen i ett annat ärende. Näss fick då klart för sig att rättslä- karna inte hade fått träffa ledningsgruppen och att de var angelägna om en fortsatt diskussion om obduktionsfynden. Näss arrangerade omedelbart ett sammanträffande som ägde rum den 11 december. Rättsläkarna lämnade då syn— punkter på resultatet av obduktionen och tog upp frågan om fortsatta ut— redningsåtgärder. De framhöll att det var viktigt att en utredning gjordes rörande Lisbeth Palmes skador, dels därför att någon sådan undersökning ännu vid den tidpunkten inte hade skett och dels därför att man eventuellt genom en sådan undersökning kunde få fram fler fakta rörande skottet mot Olof Palme. Någon sådan undersökning kom dock inte till stånd under den tid som vår granskning omfattar.

Holmer har för sin del förklarat att polisen inte ansåg sig ha något behov av samråd med rättsläkarna eftersom det inte fanns några oklara punkter när utlåtandet över obduktionen hade lämnats. Senast vid sammanträdet i december 1986 måste spaningsledningen emellertid ha fått klart för sig hur rättsläkarna såg på samarbetet.

Vi har tidigare pekat på det självklara i att alla till buds stående möj— ligheter att föra utredningen framåt skulle tas till vara. Många av de mera ovanliga åtgärder som spaningsledningen beslutade om, och som till en del har redovisats i det föregående, kan ses som ett uttryck för en sådan strävan. Mot den bakgrunden framstår det som så mycket mera svårförklar— ligt att en för utredningsarbetet så grundläggande fråga som samarbetet med rättsläkarna i det här fallet inte fungerade normalt. Vi har svårt att förstå att polisen inte heller vid något tillfälle ansåg sig ha skäl att kontakta rättsläkarna för en allmän diskussion. Det har sagts oss att i

de allra flesta fall fungerar samarbetet utmärkt. Att samarbetet inte fungerade i det här fallet till följd av bristande kontakter på lägre nivå i organisationen var enligt vår mening något som ledningsgruppen borde ha uppmärksammat.

SKL engagerades i ett tidigt skede för att utföra vissa undersökning- ar. Företrädare för SKL har för oss uppgett att någon direktkontakt med ledningsgruppen inte förekom, utöver att en av de anställda vid SKL vid något tillfälle gav en kort redogörelse för en aktuell undersökning. SKL hade gärna ställt sig till förfogande för en allmän diskussion om sina möjligheter att biträda i mordutredningen och om vilka undersökningar som skulle vara möjliga att utföra med det material som fanns. En sådan diskussion kom på polisens initiativ till stånd efter omorganisationen. Den resulterade i en specialundersökning för att bestämma om fragment på kulorna stämde överens med övrigt bevismaterial.

Det förekommer emellanåt att man i brottsutredningar anlitar utländska kriminaltekniska laboratorier för undersökningar. Normalt går ett sådant ärende via SKL som tar kontakt med den institution som är aktuell. Före— trädare för SKL har framhållit att man där har kännedom om vilka perso— nella och tekniska resurser som de utländska laboratorierna förfogar över och vilka specialundersökningar som normalt utförs. Detta har betydelse för vilket laboratorium som skall anlitas. Man har vidare goda personkon— takter eftersom det från tid till annan utbyts erfarenheter mellan labora— torierna. I det här ärendet skedde direktkontakter mellan Stockholms— polisen och de utländska laboratorier som hade erbjudit hjälp.

När det gäller samarbetet med SKL har vi funnit att polisen i princip hade samma synsätt som när det gällde kontakter med rättsläkarna. Även om det inte föreligger samma omedelbara behov av samarbete med SKL som med rätts— läkarna kan det sättas i fråga om inte den kunskapskälla som SKL represen— terar borde ha utnyttjats mer aktivt. Vidare hade det varit naturligt att polisen hade samrått med SKL innan man tog slutlig ställning till vilka utländska laboratorier som skulle utnyttjas.

I ett tidigt skede begärde Svensson i egenskap av förundersökningsledare att även FOA:s expertis skulle utnyttjas för vissa provskjutningar. Holmér motsatte sig detta eftersom han ansåg att åtgärden inte skulle ge något utöver de undersökningar som redan hade företagits. Genom åklagarens för— sorg genomfördes ändå vissa prov. Det är inte vår uppgift att ta ställning till värdet av en sådan undersökning. Vi finner det emellertid mycket svårförklarligt att polisen motsatte sig en undersökning hos FOA. I det här fallet innebar det samtidigt att man inte biträdde åklagaren med en av honom begärd förundersökningsåtgärd. Den frågan har vi tidigare berört i kap. 4.

Beredskapen pd våldsroteln m.m.

De brister i fråga om tipsmottagning och registrering som vi har berört medförde såvitt vi kan se att utredningsarbetet blev mindre effektivt än

det annars kunde ha blivit. Bristerna har ett nära samband med vilken beredskap som fanns för att organisera spanings- och utredningsarbetet vid grövre våldsbrott. Den frågan har mer översiktligt berörts i kap. 4. Vi har där konstaterat att det på den enhet vid Stockholmspolisen på vil— ken huvudansvaret vilar om ett grövre våldsbrott inträffar, nämligen våldsroteln, inte fanns ens en översiktlig beredskapsplanläggning som praktiskt fungerade. Den beredskapsplan som alltjämt fanns hade kommit ur bruk och detta var polisledningen medveten om.

Det kan naturligtvis göras gällande att en så stor myndighet som polismyn— digheten i Stockholm har sådana resurser att man kan klara av det mesta utan att behöva en särskild beredskapsplan eller speciella rutiner för hur arbetet skall organiseras i ett enskilt ärende. Vi menar att vad som fak— tiskt inträffade visar att ett sådant påstående inte är hållbart. Mycket talar för att förutsättningarna för att snabbt organisera de vitala funk— tionerna på våldsroteln, tipsmottagning och registrering, skulle ha varit väsentligt bättre om man hade haft en fungerande planläggning.

Avsaknaden av en genomtänkt handlingsplan synes ha bidragit till att inte all tillgänglig personal vid roteln, eller åtminstone all personal på led— ningsnivån, utan dröjsmål kallades in och kom i arbete, trots att detta rimligen hade behövts. Rotelchefen måste ha behövt hjälp för att snabbt kunna organisera arbetet på ett effektivt sätt. Som det nu utvecklade sig inställde sig två av de fyra kommissarierna utan kallelse medan de övriga två kontaktade roteln per telefon men fick besked att de för tillfället inte behövdes. Även annan personal fick det beskedet. Enligt vår mening kom verksamheten i inledningsskedet i högre grad än som kan förklaras av den extraordinära situationen som sådan att präglas av improvisation och brist på organisatorisk stabilitet.

I det läge som rådde fick rotelchefen inte stöd i någon genomtänkt plan för hur arbetet skulle organiseras. Han fick från grunden bygga upp en or— ganisation för mottagning, registrering och fördelning av tips, och för det utredningsarbete som ankom på roteln. Samtidigt var det en förutsätt— ning för arbetet att rotelchefen deltog i ledningsgruppens verksamhet. Om man bygger upp en särskild ledningsorganisation i vilken chefen för vålds— roteln förutsätts medverka, ställs ännu större krav på att det på rotel— nivå i förväg finns en ordentlig planläggning för extraordinära situatio— ner så att rotelchefen kan avlastas arbete med att organisera rotelns verksamhet när brottet väl har inträffat.

Enligt vår mening var det i första hand en uppgift för ledningen för kri- minalavdelningen att se till att det fanns en fungerande beredskap på de olika rotlarna. Ytterst måste det emellertid utgöra länspolismästarens an— svar att Stockholmspolisens beredskap inför en extraordinär händelse är tillfredsställande. Polisledningen synes ha förlitat sig på att man inom våldsroteln skulle kunna lösa alla de problem som var förknippade med att organisera fältarbetet.

Problemet med skilda arbetssätt vid registreringen på Stockholmspolisen och rikskriminalsektonen visar också att det behövs ett nära samarbete mellan myndigheter som har sådana specialfunktioner. Det är självfallet en en brist om man i en pressad situation inte på ett effektivt sätt kan ut— nyttja resurser över organisationsgränserna enbart därför att man inte har samma arbetssätt. Det torde i första hand vara en uppgift för rikspolis- styrelsen att se till att en lämplig samordning kommer till stånd.

De iakttagelser som vi har redovisat i det föregående har företrädesvis rört sådana spanings— och utredningsåtgärder som är typiska vid utredning— en av grövre våldsbrott. Även om förutsättningarna kan variera i olika fall finns det vissa drag som är gemensamma för de flesta utredningar av spaningsmord och man kan därmed också bygga upp rutiner. Det är mot den bakgrunden man skall se de rutiner som framför allt rikskriminalsektionens våldsrotel har byggt upp. Förutsättningarna för roteln att verka som för— stärkning vid olika polismyndigheter kan skilja sig avsevärt i fråga om resurser och organisatoriska förhållanden från det ena fallet till det andra. Rotelns rutiner är därför anpassade så att de skall kunna fungera i princip oavsett de yttre omständigheterna. Finns det invanda rutiner inne— bär det, enligt vårt sätt att se saken, att man kan utgå från att alla som deltar i utredningen i princip arbetar på samma sätt, att det är klart vem som svarar för en viss uppgift och att den rutinerade personalen snabbt kan sätta mindre erfarna polismän in i deras uppgifter. Framför allt vid extraordinära händelser är det alltid en fördel om man har fasta rutiner för hur arbetet skall organiseras och hur vissa åtgärder som erfarenhets— mässigt krävs skall genomföras.

S paningsche fs funktionen m.m.

Vi har nyss berört beredskapen för en större händelse. En mycket viktig fråga är också kontrollen och tillsynen över utredningen. Många av de f rå— gor som vi har behandlat i detta kapitel hör också samman med ledningen och samordningen av spaningsarbetet.

Det är erfarenhetsmässigt av stor vikt att det sker en fortlöpande sam— ordning mellan olika utredningsåtgärder i en större brottsutredning. An— nars riskerar man att förutsättningarna för att klara upp brottet försäm— ras eller att värdet av bevisningen förringas. Normalt ankommer det på spaningschefen att ansvara för en sådan samordning. I detta fall kom led— ningsgruppen och ytterst Holmer själv att svara för olika samordningsfrå— gor. Vi har i kap. 4 i ett bredare perspektiv pekat på behovet av en spa— ningsledning som låg nära den praktiska verksamheten. De brister i olika hänseenden som vi har funnit understryker ytterligare behovet av en funk- tion som spaningschef längre ned i organisationen.

Följande sägs om spaningschefens uppgifter i den litteratur som för när- varande används i polisutbildningen (Allmän polislära, Kriminalpolis- tjänst, Utredning — spaning 3 s. 393).

Spaningschefen leder och övervakar utredningsverksamheten i ärendet. Han bör frigöras från sina ordinarie arbetsuppgifter och inte bindas av detaljrutiner. Hans erfarenhet bör utnyttjas för att leda verksam— heten i stort och för att övervaka att den fungerar effektivt och ändamålsenligt. Han handlägger i anslutning därtill frågor rörande be— hov och fördelning av personal och materiel.

Han skall fortlöpande hålla sig noggrant underrättad om spårfynd och övriga resultat av brottsplatsundersökning och obduktion samt bevaka och ta erforderliga initiativ för uppföljning av vad som framkommit. Han har vidare att i samråd med undersökningsledaren planera och för— bereda konferenser med rättsläkare och andra sakkunniga.

Det ankommer vidare på spaningschefen att i samråd med undersöknings— ledaren avväga hur långt spaning skall bedrivas efter en viss linje eller om spaningen skall vidgas och inriktas på andra objekt exempel— vis vissa persongrupper eller områden. Spaningschefen sörjer vidare för föredragning för undersökningsledaren och inhämtar beslut om tvångsåtgärder i de fall han själv inte äger besluta.

Spaningschefen bör klargöra för underställd personal att hans beslut om viktigare spaningsåtgärder skall inhämtas innan de genomförs, exempelvis rörande larm och efterlysningar, alla former av konfronta— tioner, rekonstruktioner, vallningar, förhör på annan ort samt utred— ning av annat brott, varom misstanke framkommit.

Som regel är spaningschefen en mycket erfaren kriminalpolisman, oftast en kommissarie. I det här fallet fullgjordes funktionen i praktiken av led- ningsgruppen och ytterst av Holmer. Det finns inte någon dokumentation om hur arbetsuppgifterna fördelades mellan ledningsgruppen och de enheter som ingick i den samlade organisationen. Även om det förutsattes att det nor— mala polisarbetet skulle vara en självständig uppgift för de enheter som var engagerade i mordutredningen, fördes många sådana frågor upp till spa— ningsledningen och avgjordes där. Det förefaller därför ha rått viss osäkerhet om ansvarsfördelningen. Enligt Holmer låg uppgiften att ta initiativ till och genomföra grundläggande utredningsåtgärder på enhe— terna.

Om en särskild ledningsorganisation tillskapas måste man enligt vår mening se till att ansvarsfördelningen noga klaras ut och att den kompetens som finns bland polispersonalen tas till vara. Det är också viktigt att det finns inbyggda funktioner för samordning, ledning och kontroll över det löpande arbetet. Särskilt med den stora omfattning som detta ärende hade

anser vi att det var en förutsättning för att arbetet skulle kunna be— drivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt att det längre ned i orga— nisationen fanns en funktion med i huvudsak de uppgifter som en spanings— chef normalt har. Någon sådan fanns inte.

JK har i sin utredning rörande 33—åringen pekat på brister i fråga om de konfrontationer som företogs med vittnen (se särskilt JK-beslut 1986 s. 1650. Vi har inte anledning att ytterligare gå in på den frågan här men vill för vår del se dessa brister som ett utslag av att man inom spa— ningsledningen inte i alla delar hade en tillräcklig överblick och kon— troll över de åtgärder som vidtogs.

Såvitt vi har kunnat finna delegerades inte uppgiften att samordna frågor av det nu aktuella slaget. Enligt vår mening borde samordningsuppgiften ha ålagts befattningshavare på lägre nivå inom den samlade organisationen. Den oklarhet rörande det övergripande ansvaret för konfrontationerna som JK:s utredning har visat på understryker behovet av en spaningschefsfunk— tion som" låg närmare verksamheten inom enheterna.

Det ankommer normalt på polismyndighetens ledning att utöva tillsyn över den verksamhet som bedrivs även i ett enskilt ärende. I det här fallet låg det i första hand på kriminalavdelningens ledning och ytterst på länspo— lismästaren att utöva tillsyn över Stockholmspolisens enheter. Det måste ha stått klart för polisledningen att framför allt våldsroteln utsattes för en utomordentligt stor press. Situationen krävde därför att man från ledningens sida noga följde utvecklingen för att vid behov kunna vidta åt— gärder.

Holmer har framhållit att hans förutsättningar för att utöva tillsyn över detta enskilda ärende var bättre än normalt eftersom han kände till det i detalj. Eftersom utredningen gavs högsta prioritet kunde en del av de brister som vi har pekat på sannolikt ha rättats till på ett tidigt sta— dium, om polisledningen hade haft tillräcklig kännedom om problemen. Så— vitt vi har kunnat finna har emellertid vissa av problemen inte anmälts eller i erforderlig utsträckning uppmärksammats av ledningen. Ett skäl till att de inte har uppmärksammats kan ha varit att Holmer själv var engagerad i ärendet och fyllde flera funktioner, bl.a. spaningschefens och polischefens. Även kriminalavdelningens chef Wranghult var direkt engage— rad i mordutredningen. Polisledningens tillsyn i stort kan enligt vår mening ha blivit lidande genom detta.

Övrigt

En särskild fråga, som också har diskuterats bl.a. i massmedierna, är var— för rikskriminalens våldsrotel inte utnyttjades i utredningsarbetet. Roteln kan utnyttjas för förstärkning i hela landet, även om det sällan torde ha förekommit att den tagits i anspråk i något av storstadsdistrik- ten. Roteln hade enligt Romander ställts till förfogande om det hade begärts.

Rikskriminalsektionen engagerades redan från början i morduredningen. Sek— tionens verksamhet är i stort inriktad på riksomfattande brottslighet och på ärenden med internationell anknytning.3 Betydande resurser inom sektio- nen ställdes tidvis till förfogande i utredningen. Det kan mot den bak— grunden te sig överraskande att personal från våldsroteln inte togs i an— språk. Ett utnyttjande av rotelns resurser förutsatte dock en avvägning mot de anspråk på insatser i andra ärenden som kunde finnas och ett beak— tande av den beredskap som kunde anses nödvändig. Vi har inte funnit an— ledning att närmare gå in på hur den avvägningen lämpligen hade bort göras i det här fallet. Såvitt vi har kunnat finna var det inte heller sådana överväganden som var främsta skälet till att roteln inte togs i anspråk. En förklaring som har lämnats oss är att det var "känsligt" att utnyttja roteln med hänsyn till någon form av rivalitet mellan rikskriminalsektio— nens och Stockholmspolisens våldsrotlar, men framför allt med hänsyn till att rutiner och arbetsmetoder hade utvecklats olika inom de båda enheterna och att detta försvårade ett praktiskt samarbete. Oavsett hur det för— håller sig med detta är det enligt vår mening en brist om den kunskap och erfarenhet som de båda enheterna representerar av de skäl som har uppgetts vid behov inte kan utnyttjas gemensamt. Är orsaken den som har sagts an— kommer det på myndigheterna att undanröja sådana hinder för framtiden.

Handläggningen av tips rörande polismän

Vi har i avsnitt 4.2 (s. 73) bl.a. redogjort för hur tips rörande polis— män handlades.

Det finns särskilda regler om och rutiner för hur påstådda brott av po— lismän skall utredas. Reglerna finns i polisförordningen (19841731) och åklagarinstruktionen (19741910).

Om det i en anmälan har påståtts att en tjänsteman inom polisväsendet har gjort sig skyldig till något brott som har samband med tjänsten eller på annat sätt har förfarit felaktigt i sin myndighetsutövning, skall anmä— lan skyndsamt överlämnas till åklagare (6 kap. 1 & polisförordningen). Åklagaren skall pröva om förundersökning skall inledas eller inte. Även i vissa andra fall, t.ex. när någon har skadats under vistelse i en polis— arrest och skadan är av allvarligare slag, skall saken skyndsamt över— lämnas till åklagare, oavsett om det finns någon anmälan eller ej.

Om det genom en anmälan eller på annat sätt har uppkommit fråga om någon tjänsteman inom polisväsendet har gjort sig skyldig till brott utom tjänsten skall frågan överlämnas till åklagare för prövning om förunder— sökning skall inledas eller inte (6 kap. 4 & polisförordningen). Något överlämnande behöver inte ske om polismyndigheten beslutar att inleda för— undersökning. Beslut att lägga ned en sådan förundersökning skall fattas av åklagare.

3. I bilaga 6 finns sektionens organisation och uppgifter närmare beskrivna.

Riksåklagaren och rikspolisstyrelsen får utfärda föreskrifter för hand— läggningen av anmälningar mot polispersonal. Sådana föreskrifter finns i riksåklagarens cirkulär (RÅ C 1:99) och i Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet (FAP 403-2).

De nuvarande utredningsrutinerna innebär bl.a. att det finns särskilda föreskrifter om hur en anmälan skall tas upp. Vidare skall åklagare ome— delbart träda in vid anmälan mot en polisman om ett brott som har samband med tjänsten. Åklagare beslutar om förundersökning skall inledas och leder den i förekommande fall. I princip gäller att förhör i sådana ärenden skall hållas av en polisman från ett annat polisdistrikt och med högre tjänsteställning än den som hörs. I de tre storstadsdistrikten handläggs dessa ärenden vid en särskild enhet inom myndigheten, i Stockholm klago— målssektionen. Bara vissa högre åklagare är behöriga att handlägga anmäl— ningar mot polismän (se 21 och 31 55 åklagarinstruktionen). Undantag från grundregeln om att förundersökning från början skall stå under ledning av åklagare har gjorts för de flesta trafikbrott. Polismyndigheten kan be— sluta att inleda förundersökning om sådant brott men har däremot inte rätt att fatta beslut om nedläggande av förundersökningen (6 kap. l & polisför— ordningen).

I polisförordningen finns också bestämmelser om att polisstyrelsen i efterhand skall informeras om hur en anmälan har slutbehandlats. Detta gäller de flesta slags brott (6 kap 3 & polisförordningen). Från den 1 juli 1987 gäller också att polisstyrelsen fortlöpande skall hållas infor— merad om sådana ärenden, om inte styrelsen bestämmer annat.

De särskilda reglerna om hur anmälningar mot polismän skall handläggas innebär sålunda att ärenden rörande tjänstemän inom polisväsendet särbe— handlas. Bakgrunden till detta är att det från tid till annan har satts i fråga om det är lämpligt att personal inom polisen utreder brott som har begåtts andra polismän. Det har ansetts att tillräckliga garantier måste skapas för att utredningarna sker med tillbörlig omsorg och för att inga ovidkommande hänsyn tas. För att tillgodose detta skall åklagare när det gäller misstankar om brott i tjänsten alltid träda in och leda utrednings- arbetet redan från början. Vidare förutsätts att utredningsarbetet genom— förs av personal från ett annat polisdistrikt eller inom särskilda enheter i storstadsdistrikten. De undantag som har gjorts från denna grundprincip saknar betydelse i det här sammanhanget.

Frågan om hur brottsanmälningar mot polismän skall handläggas har utretts under en följd av år. I betänkandet (SOU 1975220) Anmälan mot polisman föreslogs en ändrad ordning för handläggningen av sådana utredningar. För— slagen ledde inte till någon ändrad lagstiftning utan frågan överlämnades på nytt till utredning. Ett nytt förslag i ämnet lades fram i betänkandet (SOU 1979171) Handläggningen av anmälningar mot polispersonal. Inte heller det förslaget genomfördes.

Sedan frågan hade anmälts i 1981 års budgetproposition (prop. 1980/811100, bil 5, s. 36) beslutade regeringen om vissa ändrade utredningsrutiner som delvis byggde på förslag från 1975 års betänkande.

Polisberedningen föreslog i betänkandet (DsJu l984le) Anmälningar mot polismän delvis ändrade rutiner. Beredningen framhöll att med de rutiner som infördes år 1981 råder det en ordning för handläggningen av anmälning— ar mot polismän som innebär en påtaglig särbehandling och som går så långt som man rimligen kan begära för att motverka misstankar om otillbörliga hänsyn.

Förslagen i betänkandet tog framför allt sikte på anmälningar med påståen— den om obefogat våld. Beredningens förslag togs upp i 1986 års budgetpro- position (prop. 1985/86:100, bil 4 s. 53 ff) och genomfördes den 1 juli 1987.

I den nu aktuella brottsutredningen utreddes spaningsuppslag rörande polismän i särskild ordning. Enligt Holmér borde någon av de enheter som medverkade i brottsutredningen svara även för den uppgiften. Den lades på säkerhetsavdelningen. Därmed vanns den fördelen att utredningen av dessa tips inte gjordes av personal i det egna polisdistriktet, eftersom det huvudsakligen rörde sig om tips om polismän vid polismyndigheten i Stockholm. Någon kritik kan enligt vår mening inte riktas mot att uppgiften lades på säkerhetsavdelningen och att en erfaren byråchef under Holmér fick ansvaret för utredningen i denna del.

De tips som kommer in vid ett spaningsmord har en delvis annan karaktär än en anmälan om brott. Det rör sig som regel om uppgifter om iakttagelser vilkas samband med brottet kan vara ganska oklara. Sådana tips ger som re— gel inte grund för någon egentlig misstanke. Inom ramen för förundersök— ningen bearbetas de olika tipsen. De läggs så småningom till handlingarna när utredningen i den delen inte kan föras längre. Även om ett tips anses som färdigbearbetat vid en viss tidpunkt kan det tas upp på nytt så snart det finns anledning till det, t.ex. därför att det har kommit fram nya uppgifter. Att ett tips läggs åt sidan kan inte jämföras med t.ex. att en förundersökning som baserar sig på en brottsanmälan läggs ned.

Ser man enbart till de regler som gäller för handläggningen av anmälningar mot polismän kan konstateras att det såvitt gäller brott utom tjänsten inte fordras något beslut av åklagare om att förundersökning skall inle— das. Inleder polismyndigheten en förundersökning behöver handlingarna inte heller överlämnas till åklagare omedelbart. Överlämnandet kan ske när ut— redningen är färdigställd eller göras om det vid någon tidigare tidpunkt uppkommer en fråga som åklagare skall besluta om (t.ex. om ett beslut om tvångsmedel aktualiseras). I det här fallet hade en förundersökning in— letts omedelbart efter mordet. Den frågan var således inte aktuell. Som vi nyss har varit inne på har inte heller bestämmelserna om att åklagare skall lägga ned en förundersökning som rör påstått brott av en polisman varit tillämpliga i det här fallet eftersom det enbart har varit fråga om att enskilda tips lagts åt sidan.

Även om det sålunda i det här fallet inte fanns något formellt krav på att tipsen om polismäns eventuella inblandning i mordet omedelbart skulle komma till åklagarens kännedom, kan man ändå ställa sig frågan om inte en

sådan ordning hade varit lämplig. Förundersökningen leddes av åklagare, först delvis och från början av maj 1986 i sin helhet. Med hänsyn till de syften som ligger bakom särregleringen av utredningar om brottspåståenden som riktas mot polismän skulle det enligt vår mening ha varit en fördel om dessa utredningar hade särbehandlats på det sättet att åklagaren hade ta- git direkt ledning över utredningsarbetet i denna del.

5.4. Sammanfattning

I detta kapitel tar vi upp ett antal frågor kring det praktiska polisar- betet i utredningen av mordet på Olof Palme. Det rör sig bl.a. om orga- nisations— och systemfrågor. Våra synpunkter gäller i vidsträckt mening utredningsarbetets effektivitet. Syftet är att bidra till den genomgång av erfarenheter och den översyn av bl.a. beredskaps— och organisationsfrågor som brottsutredningen bör föranleda. Det ligger i sakens natur att de frå- gor som vi tar upp år ett urval, där det finns anledning att konstatera att allt inte fungerade som det skulle och där alltså kritik ter sig moti- verad. Vi är emellertid angelägna om att kritiken inte skall ge intrycket att polisens arbete allmänt sett inte höll måttet. Någon sådan bedömning har vi inte gjort och det är för övrigt alldeles klart att mycket om— fattande och gott arbete lades ned av polisen på alla olika nivåer.

* Vi pekar på ett antal brister i fråga om hur av spanings- och utred— ningsarbetet organiserades och hur vissa grundläggande utredningsåtgärder genomfördes. Enligt vår mening skulle en del av bristerna sannolikt ha kunnat undvikas om det hade funnits en spaningsledning som arbetade när— mare de olika enheterna. Vi menar också att den tillsyn över ärendet som normalt utövas av kriminalavdelningens ledning och ytterst av polismyn- dighetens chef kan ha blivit lidande av att Holmer och kriminalavdelning- ens chef Wranghult själva var direkt engagerade i spaningsarbetet.

En annan orsak var enligt vår åsikt att det saknades en i praktiken f unge— rande beredskapsplanläggning för arbetet inom kriminalavdelningens vålds— rotel inför en större spaningsinsats vid ett mord eller ett annat grovt våldsbrott. Vi har för vår del funnit att detta var en brist som inverkade inte bara på rotelns arbete utan med hänsyn till rotelns centrala ställ— ning även på utredningsarbetet i övrigt. De mest kännbara effekterna upp- kom under inledningsskedet men vissa av dem påverkar alltjämt brottsutred— ningen, framför allt bristerna i registreringen av förundersöknings- materialet.

* Några av de viktigaste konkreta bristerna i våldsrotelns arbete är dessa:

Tipsmottagningen var i vart fall i inledningsskedet otillräckligt dimensionerad.

Registreringen av förundersökningsmaterialet blev en flaskhals. Den stora tillströmningen av tips kunde inte klaras av med befintliga re— surser och någon beredskap för en utökning fanns inte. Registreringen

måste ske på olika enheter och några åtgärder för att åstadkomma enhetlighet och förenklingar företogs inte.

- Kartläggningen av omständigheterna kring brottet och brottsplatsen skedde inte i alla delar med den snabbhet, grundlighet och noggrannhet som krävdes.

- Vissa s.k. dörrknackningar genomfördes inte på ett fullödigt sätt.

— Utredningen angående den avlidnes person och kontakter kom inte igång omedelbart.

* Samarbetet med expertis, främst med rättsläkarna och SKL, har enligt vår mening inte fungerat som det borde. Polisen har därmed inte heller till fullo utnyttjat de kunskapskällor som finns inom andra myndigheter.

* Vår granskning har visat på vissa brister i beredskapen inom kriminalav— delningen vid polismyndigheten i Stockholm. I samband med en översyn bör även behovet av fasta rutiner för vissa spanings- och utredningsinsatser vid bl.a. grövre våldsbrott och av utbildning och samträning inför större gemensamma insatser övervägas.

6. Användningen av vissa tvångsmedel

6.1. Inledning

Vid en granskning i efterhand av en förundersökning förtjänar de straff— processuella tvångsmedlen särskild uppmärksamhet. Under utredningen av mycket grova brott och brott som väcker starka känslor hos allmänheten ställs beslutsfattarnas integritet och förmåga att bevaka rättssäkerheten på särskilt hårda prov. Kraven på att spanings— och utredningsarbetet skall ge resultat är starka. Bevakningen från överordnade myndigheter och massmedierna kan vara intensiv.

I utredningen av mordet på Olof Palme kom under några skeden användningen av tvångsmedel att utgöra en viktig del i polisarbetet. Tvångsmedlen var också, som har framgått i kap. 4, föremål för olika uppfattningar 1 sak hos polisen och åklagarna. De olika uppfattningarna kom till öppet uttryck bl. a. i uttalanden till massmedierna efter tillslaget den 20 januari 1987. I den allmänna debatten tilldrog sig också användningen av tvångsmedel intresse, särskilt vad gällde det s. k. huvudspåret.

Under utredningen förekom personella tvångsmedel som hämtning till förhör och anhållande, och reella tvångsmedel som husrannsakan och be— slag.1 Det är också numera känt bl. a. genom uppgifter 1 massmedierna att det under utredningen förekom en omfattande telefonavlyssning.

Innan vi går närmare in på de frågor som vi behandlar' 1 detta kapitel vill vi framhålla att vår granskning inte har inriktats på grunden för tvångs— medelsbesluten - styrkan i misstanken eller förutsättningarna' 1 övrigt för tillämpningen av tvångsmedlen. En granskning av det slaget skulle i prin— cip förutsätta att vi gjorde en bedömning av värdet av de enskilda spåren vid varje tidpunkt. Som vi tidigare har anfört ankommer inte en sådan granskning på oss. Vi har inte heller granskat verkställigheten av beslu- ten utan har i stället inriktat oss på några mer principiella och generella frågor av särskilt intresse för framtiden. Härtill kommer att tvångsmedelsanvändningen i denna brottsutredning i vissa delar har granskats av JK. och JO från de synpunkter som de har att anlägga.

För de ändamål som vår granskning avser har vi funnit att det främst är synen på hur vissa tvångsmedel får utnyttjas som kan vara av intresse. Vi har särskilt studerat frågor som rör användningen av telefonavlyssning och vissa frågor som hänger samman därmed. Ett skäl till detta är att te- lefonavlyssning - ett från integritetssynpunkt mycket ingripande tvångs- medel som bör hanteras med särskild varsamhet - har förekommit i en sådan omfattning att det väcker en del principiella frågor. Några av dessa över— vägs för närvarande i lagstiftningssammanhang. Ett annat skäl är att tele- fonavlyssningen utgjorde ett mycket väsentligt inslag i spanings- och ut- redningsarbetet i huvudspåret och i stor utsträckning styrde resursan—

1. I bilaga 5 finns en kort redogörelse för lagreglerna om straffpro- cessuella tvångsmedel.

vändning, arbetsmetoder m.m. Vi har också under vårt arbete fått en del synpunkter från myndigheterna på tvångsmedlet som sådant.

Frågeställningar som vi tänker belysa är bl.a. den totala omfattningen av telefonavlyssningen, förutsättningarna för att använda s.k. överskotts— information och behovet av förändringar i regelsystemet.

Telefonavlyssning är ett tvångsmedel som i sig är kringgärdat med särskild sekretess när det gäller polisens, åklagarnas och domstolarnas hand— läggning. Vi anser därför att vi inte bör lämna närmare uppgifter om den telefonavlyssning som har förekommit i ärendet, i all synnerhet som brottsutredningen alltjämt pågår. Även mot den bakgrunden har vi valt att inrikta oss på mer principiellt betonade iakttagelser.

Vi tar också upp några frågor som hänger samman med s.k. tillslag. Med tillslag avses en större samlad aktion vid vilken misstänkta och vittnen hörs vid samma tillfälle och andra tvångsmedel, framför allt husrannsakan, verkställs samtidigt på ett flertal platser. Det fanns i denna brottsut— redning ett nära samband mellan polisens planer på ett tillslag och den telefonavlyssning som förekom. Det ansågs att det från taktisk synpunkt var nödvändigt att behålla avlyssningen ända fram till den tidpunkt då tillslaget genomfördes. Vidare hade planeringen och genomförandet av till— slaget — i likhet med telefonavlyssningen betydelse för hur utrednings— arbetet bedrevs och hur polisresurserna disponerades.

Slutligen berör vi också kort sambandet mellan brottsutredningen och terrorismbekämpningen när det gäller det s.k. huvudspåret.

6.2 Reglerna om telefonavlyssning m.m. Nuvarande bestämmelser

Bestämmelser om telefonavlyssning finns i 27 kap. 16 & RB. För tele- fonavlyssning krävs att någon skäligen kan misstänkas för brott för vilket det lägsta straffet är fängelse i två år. Försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott kan inte läggas till grund för telefonavlyss— ning (27 kap. 16 & RB jämförd med 23 kap. 1 och 2 åå brottsbalken). Vidare krävs att det är av synnerlig vikt för utredningen att förundersöknings- ledaren eller åklagaren får del av samtal till och från telefonapparat som innehas av den misstänkte eller som annars kan antas komma att begagnas av honom. Vad som avses med synnerlig vikt för utredningen är inte närmare utvecklat i förarbetena.

Domstol beslutar om tillstånd till telefonavlyssning på framställning av åklagare (åklagare är alltid förundersökningsledare i fråga om brott av den svårhetsgrad som det här är fråga om när någon är skäligen misstänkt). Tillstånd till avlyssning får meddelas för högst en vecka. Vid misstanke om grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika får tillstånd meddelas för längre tid, dock högst en månad. Tiden för avlyss— ning kan förlängas genom ett nytt tillstånd.

Rättens beslut om telefonavlyssning grundas på innehållet i de handlingar som ges in. Som regel kompletteras den skriftliga ansökan med en muntlig föredragning av åklagaren. Beslutet fattas av en lagfaren domare (1 kap. 3 & RB). Det är ett beslut under rättegången mot vilket talan enligt 49 kap. 4 5 RB skall föras särskilt. Talan förs genom besvär. På grund av den sekretess som iakttas gentemot den misstänkte, som inte får del av rättens beslut, är det i praktiken enbart åklagaren som kan utnyttja fullföljds— rätten.

Det krävs inte att åklagaren personligen avlyssnar samtalen. Den uppgiften får anförtros åt polismän. Det förutsätts att samtalen då upptecknas. I praktiken ombesörjs all telefonavlyssning av polisen, som har de tekniska resurserna för detta. Uppteckningar av telefonsamtal får inte granskas av annan än rätten eller åklagaren/förundersökningsledaren. En sakkunnig eller annan, som anlitas för utredningen, får dock granska uppteckningen om åklagaren bestämmer det. I den utsträckning som uppteckningen innehål— ler något som inte är av betydelse för utredningen skall den omedelbart förstöras efter granskningen. Föreskriften om förstöring av ovidkommande material omfattar såväl bandupptagningar som utskrifter från banden. Be— träffande den praktiska tillämpningen av telefonavlyssning bör också fram— hållas att tvångsmedlet som regel används som ett hjälpmedel i spanings— och utredningsarbetet men mera sällan utnyttjas som bevisning i rätte—

gång.

Regler om telefonavlyssning vid förundersökning finns också i lagen ( 1952s98 ) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års lag). Den lagen tar sikte främst på brott som rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur och innehåller en reglering som på flera punkter avviker från reglerna om telefonavlyssning i RB. En viktig skill— nad är att i 1952 års lag räknas upp vilka brott som omfattas (l 5). Lagen omfattar också försök, förberedelse och stämpling till brott. Enligt 5 5 kan tillstånd till avhörande av telefonsamtal enligt 27 kap. 16 & RB med— delas även om lindrigare straff än två års fängelse är stadgat för brot— tet. Vidare får tillstånd meddelas till att telefonsamtal inställs eller fördröjs, att telefonapparat avstängs från samtal eller att uppgift lämnas på vilka samtal som har expedierats eller beställts. Tillstånd till tele- fonavlyssning och till nyssnämnda åtgärder meddelas av rätten efter f ram- ställning från åklagare. Tillstånd får avse högst en månad. Tiden för av- lyssning kan förlängas genom att nytt tillstånd meddelas. Åklagare har rätt att meddela interimistiskt beslut. Ett sådant beslut skall ofördröj- ligen skriftligen anmälas till rätten, som skyndsamt prövar om beslutet skall bestå. Lagens giltighet är tidsbegränsad. Enligt det senaste beslu- tet om förlängning gäller den t.o.m. utgången av 1988 (prop. 1987/88:18, JuU l7, rskr. 36, SFS l987:lO77).

Föreskrifter om telefonavlyssning finns också i lagen (1975.'1360) om tvångsåtgärder i spaningssy/te i vissa fall (spaningslagen). Spanings- lagen innehåller bestämmelser om tvångsåtgärder mot personer som enligt utlänningslagen (l980:376) har avvisats eller utvisats i egenskap av ter— rorister (jfr 30 och 47 55 utlänningslagen ) men som regeringen ändå har

låtit stanna kvar här i landet. Om det är av betydelse för att utröna om en terroristorganisation eller terroristgrupp planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får dom— stol enligt 3 5 spaningslagen meddela tillstånd till avlyssning av samtal till och från telefonapparat som innehas av eller som annars kan antas komma att begagnas av sådan utlänning som har avvisats eller utvisats som terrorist. Tillståndet får gälla högst en månad. Förlängning kan ske genom nytt tillstånd. Stockholms tingsrätt prövar frågor om telefonavlyssning enligt spaningslagen på yrkande av rikspolisstyrelsen. Spaningslagen har tidsbegränsad giltighet. Enligt det senaste beslutet om förlängning gäller den t.o.m utgången av 1988 (prop. 1987/88:17, JuU 11).

Även i annan lagstiftning finns bestämmelser om telefonavlyssning.2 För vår granskning har vi dock inte anledning att gå in på dem.

Från förarbetena till 27 kap 16 5 RB noterar vi följande.

Processlagberedningen anförde följande i förslaget till rättegångsbalk (SOU l938:44 s. 327).

Med hänsyn till den stora betydelsen av telefonhemlighetens bevaran— de böra stränga regler uppställas för ett ingrepp i denna. Sålunda bör befogenhet att ta del av telefonsamtal if rågakomma endast vid brott av så grov beskaffenhet, att därå icke kan följa lindrigare straff än straffarbete i två år, och allenast om det synes vara av synnerlig vikt för utredningen. Att medgiva dylik befogenhet även då fråga är om lindrigare brott skulle äventyra det skydd förtroliga meddelanden bör åtnjuta. Rätt att besluta om sådan åtgärd bör ute— slutande tillkomma rätten, som bör äga att upptaga fråga därom alle— nast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Beslutet bör innefatta tillstånd till avhörande av samtal till och från tele— fonapparat, som innehaves av den misstänkte eller eljest kan antagas komma att begagnas av honom; i beslutet bör angivas nummer eller annan beteckning å telefonapparat, som tillståndet skall avse. Till- ståndet bör meddelas att gälla allenast viss tid, högst en vecka från den dag, då tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare. Föreligger behov av förlängning av den bestämda tiden, bör nytt tillstånd kunna meddelas.

I prop. l942:5 anmärkte departementschefen i sin allmänna motivering bl.a. (s. 508):

Lagrummet vilar på den uppfattningen, att innehållet i telefonmedde— landen, liksom i brev eller telegram, åtnjuter rättsligt skydd och att detta skydd endast genom lag kan begränsas eller upphävas. Tyd— ligt är, att viktiga samhällsintressen kunna påkalla ett ingripande

2. Se bl.a. lagen (19572132) med särskilda bestämmelser angående domsto— larna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m.

även i nu berörda fall. Enligt beredningens förslag är ingripandet begränsat till de grövsta brotten. Anledningen härtill har bl.a. va— rit den, att ett sådant ingripande skulle kunna äga rum även i fråga om sådan förtroliga meddelanden mellan närstående, som, då de ske i skrift, i regel äro undantagna från beslag.

Regeringen redovisar årligen till riksdagen i vilken utsträckning som te— lefonavlyssning har förekommit med stöd av RB. Detsamma gäller beträffande 1952 års lag och spaningslagen.

Under de senaste åren har enligt denna redovisning tillstånd att avlyssna telefonsamtal till eller från telefonapparat meddelats med stöd av RB be— träffande ca 430 misstänkta under åren 1983 och 1984 och beträffande ca 240 misstänkta under åren 1985 och 1986. Det övervägande antalet fall av— såg misstankar om grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika. Den närmare fördelningen var följande.

År Grovt narkotikabrott/ Annat brott Totalt grov varusmuggling av narkotika

1983 418 17 435 1984 414 13 427 1985 233 6 239 1986 213 27 240

I samband med redovisningen från regeringen av tillämpningen under år 1984 av bestämmelserna om telefonavlyssning enligt RB uttalade justitieutskot- tet bl.a. följande (JuU 1986/87:12).

Utskottet vill i likhet med departementschefen betona vikten av res— triktivitet när det gäller användningen av ett så ingripande tvångs— medel som det här är fråga om. Telefonavlyssning kan, som departe— mentschefen anför, uppenbarligen inte avvaras i kampen mot bl.a. narkotikabrottsligheten. Det är emellertid enligt utskottets upp- fattning ett oavvisligt krav att åtgärden i varje enskilt fall så långt det är möjligt begränsas i fråga om både antalet avlyssnade apparater och den tid som avlyssning pågår.

Utskottet betonade i samband med den senaste redovisning för tillämpningen av reglerna om telefonavlyssning enligt RB (avseende år 1985) som lämnades under hösten 1987 ånyo vikten av restriktivitet vid användning av detta tvångsmedel (JuU 1987/8814).

Tidigare förslag till förändringar

Genom prop. 1975/76:202 förelades riksdagen förslag till nya regler om te- lefonavlyssning vid förundersökning m.m. Förslaget avsåg ändringar i bl.a. KB:s och spaningslagens bestämmelser och innebar också att bestämmelserna i 1952 års lag skulle arbetas in i RB. Propositionen byggde på betänkandet (SOU 1975z95) Telefonavlyssning.

I propositionen diskuterades i vilken utsträckning s.k. överskottsinfor— mation skulle få utnyttjas men någon lagreglering föreslogs inte. Med överskottsinformation avses att en myndighet vid användning av tvångsmedel får tillgång till uppgifter som ger anledning att anta att den misstänkte eller någon annan person har gjort sig skyldig till eller planerar brott som inte har samband med det förhållande som har föranlett tvångsmedels- användningen.

Justitieutskottet inhämtade lagrådets yttrande över propositionen. Lag— rådet diskuterade frågan om det med hänsyn till reglerna i 2 kap. rege— ringsformen krävs att frågan om anskaffande och utnyttjande av överskotts— information vid telefonavlyssning regleras i lag. Lagrådet förordade en lagreglering och lämnade ett förslag till hur den kunde utformas. Försla- get var i korthet följande. Överskottsinformation får användas ]. om den avser brott för vilket telefonavlyssning kunnat komma i fråga, 2. när så— dant brott är på färde för vilket är stadgat straff för underlåtenhet att avslöja brottet eller 3. när det eljest med hänsyn till väsentligt allmänt

eller enskilt intresse framstår som oförsvarligt att underlåta åtgärd.

Utskottet sände därefter propositionen jämte lagrådets förslag till lag- reglering rörande överskottsinformation på remiss. Bland remissinstanserna rådde olika meningar om vad en sådan lagstiftning borde innehålla. I sitt betänkande konstaterade utskottet att problemet med överskottsinformation inte är begränsat till telefonavlyssning och att man borde eftersträva en generell lösning för olika typer av tvångsmedel. För detta krävdes ett

helt annat beslutsunderlag än det som utskottet hade och utskottet före- slog att ärendet skulle återgå till regeringskansliet för översyn och yt— terligare överväganden (JuU 1976/77z20). Riksdagen biföll utskottets hem— ställan (rskr. 129).

Regeringen uppdrog dåref ter åt en kommitté, tvångsmedelskommittén, att överväga bl.a. frågan om överskottsinformation. I delbetänkandet (Ds Ju 1981:22) Hemlig avlyssning m.m. behandlade kommittén reglerna om telefon— avlyssning. Förslagen innebär i korthet följande. Förutom det nu gällande kravet på skälig misstanke för vissa grövre brott skall krävas att åtgär— den kan antas ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Vidare förutsätts att försök har gjorts att på annat sätt erhålla den upp- lysning som avses och att försöken inte har lyckats eller bedömts vara ut- siktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter. Avlyssning skal kunna 1 avse såväl telefon- som telexanläggning. Särskilt stränga krav föreslås gälla för avlyssning av anläggning som inte innehas och inte huvudsakligen används av den misstänkte. Tillstånd, som meddelas av domstol på ansökan av åklagare, skall gälla för viss tid, viss anläggning och visst ändamål. Tiden får inte bestämmas längre än vad som är oundgängligen nödvändigt och får inte överstiga en månad. Åklagare får rätt att meddela interimistiska beslut. Vidare föreslås att telefonavlyssning skall kunna ske vid försök, förberedelse och stämpling till vissa brott. Kommittén tog också prelimi— närt ställning till hur man borde se på problemet med överskottsinforma— tion och anslöt sig då i princip till lagrådets uppfattning. Ordföranden och en ledamot reserverade sig på en punkt. De förordade att man skulle

sänka misstankegraden för telefonavlyssning från "skälig misstanke" till "kan misstänkas". Fyra av de sakkunniga instämde i reservanternas uppfatt— ning.

Narkotikakommissionen tog i promemorian Polisens insatser mot narko— tika (PM nr 5, september 1983) upp vissa förslag om ändrade regler om telefonavlyssning. Förslagen innebär bl.a att beslut om telefonavlyssning skall kunna meddelas vid försök, förberedelse och stämpling och att miss— tankegraden sänks från skälig misstanke till "kan misstänkas". Vidare bör man enligt promemorian gå ifrån det nuvarande kravet på att misstanken alltid skall vara knuten till en viss person och ge möjlighet till tele— fonavlyssning knuten till en viss plats eller telefon. Kommissionen före— slog också att ett nytt tvångsmedel, telefonövervakning, införs i huvudsak efter mönster av 1952 års lag och att åklagare ges rätt att interimistiskt besluta om telefonavlyssning enligt RB.

I sitt slutbetänkande (SOU 1984154) Tvångsmedel - Anonymitet - Integritet lade tvångsmedelskommittén fram ett förslag till tvångsmedelslag med en generell reglering rörande en rad straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. telefonavlyssning. Förslaget innebär i korthet följande. De allmänna be- gränsningar som redan nu anses gälla för tvångsmedelsanvändning lagregle— ras. Det innebär att ett tvångsmedel får användas bara för det ändamål för vilket det har beslutats, att det får tillgripas endast om uppgiften inte kan lösas på något annat sätt och endast om intresset av att lösa uppgif— ten uppväger det men som tvångsmedlet innebär för den enskilde. Vidare skall alltid det tvångsmedel väljas som är minst ingripande för den en— skilde och tvångsmedlet får inte användas i större omfattning, i mera in— gripande form eller under längre tid än som behövs för att uppgiften skall lösas. Kommittén föreslog vidare vissa särskilda begränsningar av tvångs— medelsanvändning för att förstärka bl.a. det tryckfrihetsrättsliga skyd— det. I fråga om telefonavlyssning förde kommittén på några punkter fram andra förslag än i delbetänkandet Hemlig avlyssning. Det tidigare försla— get om att åklagare skulle kunna fatta interimistiska beslut om telefon- avlyssning återtogs. Åndrade regler för hur länge en upptagning från tele- fonavlyssning får bevaras föreslogs också.

Förslaget till tvångsmedelslag innebär vidare att användningen av över- skottsinformation lagregleras. Överskottsinformation från telefonavlyss— ning får enligt förslaget användas om informationen avser ett brott för vilket telefonavlyssning hade kunnat komma i fråga. Den får också användas för att förhindra förestående brott som är av sådan svårhetsgrad att un— derlåtenhet att avslöja brottet är belagd med straff. Vidare får över- skottsinformation utnyttjas om det sannolikt skulle leda till att någon frias från brottsmisstanke. Ordföranden och en ledamot reserverade sig mot förslaget och föreslog att överskottsinformation skulle få användas i större utsträckning. Tre av de sakkunniga instämde i reservanternas upp- fattning.

Tvångsmedelskommitténs betänkanden och narkotikakommissionens promemoria har remissbehandlats. Remissutfallet är blandat. När det gäller tvångs—

medelskommitténs förslag ansluter sig åtskilliga remissinstanser i sak till kommittéordförandens reservationer. Förslagen övervägs för närvarande i regeringskansliet.

6.3. Vissa andra tvångsmedel3

I vissa typer av brottsutredningar, särskilt sådana som omfattar ett fler— tal misstänkta, är det inte ovanligt att det planeras och genomförs större samlade aktioner där samtliga misstänkta — och i vissa fall även vittnen och andra - vid ett enda tillfälle förhörs av polisen. Avsikten med den samtidiga insatsen kan vara att de som hörs inte skall ges tillfälle att konferera inbördes eller att göra det möjligt att jämföra deras uppgifter med varandra. Vid sådana aktioner - som populärt brukar kallas tillslag förekommer det också att man samtidigt genomför husrannsakan på flera platser. Några särskilda regler för tillslag finns inte. I det följande berörs i korthet de tvångsmedel som normalt aktualiseras vid ett till— slag.

Häktning4 är det mest ingripande personella tvångsmedlet. För häktning krävs sannolika skäl för misstanke om brott för vilket straffet är fängel— se i ett år eller mera (24 kap. l & RB). Vidare fordras att det skäligen kan befaras att den misstänkte avviker eller att han försvårar sakens ut— redning eller fortsätter sin brottsliga verksamhet. I vissa fall kan häkt- ning ske även vid lindrigare brott. Vid brott som förskyller minst två års fängelse skall häktning ske om det inte är uppenbart att det saknas anled— ning härtill. Beslut om häktning fattas av domstol.

I de flesta fall föregås häktning av ett beslut om anhållande. Sådana beslut fattas av åklagare (24 kap. 5 & RB). Anhållande är ett provisoriskt tvångsmedel som tillgrips för att säkerställa ett kommande beslut om häkt— ning. I princip gäller samma förutsättningar för anhållande som för häkt— ning. Även om det inte föreligger fulla skäl för häktning får en misstänkt anhållas om det är av synnerlig vikt att han i avvaktan på ytterligare ut— redning tas i förvar (24 kap. 5 5 andra stycket RB). Beslut om anhållande eller häktning kan meddelas i den misstänktes utevaro.

Med gripande avses dels verkställighet av ett anhållnings— eller häkt— ningsbeslut, dels ett självständigt tvångsmedel, som är provisoriskt i förhållande till anhållande.

Det är en allmän medborgerlig skyldighet att stå till förfogande för för— hör under en förundersökning jfr 23 kap. 6 & RB. Det normala är att den som skall höras kallas till förhöret. I vissa fall kan han i stället häm- tas till förhör även utan föregående kallelse (23 kap 7 & RB). Förut- sättningarna för ett beslut om hämtning till förhör är dels att vederbö—

3. Angående tvångsmedel se även bilaga 5 4. Nya regler om om anhållande och häktning har nyligen antagits av riksdagen (prop. 1986/87:112, JuU 1987/8817, rskr. 30)

rande befinner sig på ett avstånd inom fem mil från förhörsplatsen och att förundersökningen avser ett brott på vilket fängelse kan följa. Vidare fordras att det skäligen kan befaras att förhörspersonen inte skulle hör— samma en kallelse eller att han skulle undanröja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Även personer som inte är misstänkta, t.ex. vittnen eller målsägande, kan hämtas till förhör men det krävs då att det är av särskild vikt (6 & förundersökningskungörelsen). Beslut om hämtning fattas normalt av förundersökningsledaren.

Huvudregeln om husrannsakan för eftersökande av föremål som är under— kastat beslag eller annars till utrönande av omständigheter som kan ha betydelse för utredning av ett brott finns i 28 kap. 1 & RB. För husrann— sakan krävs skälig misstanke om brott på vilket fängelse kan följa. Hus— rannsakan kan också göras hos annan än den som är skäligen misstänkt. Särskilda begränsningar gäller emellertid i det fallet. Beslut om husrann— sakan meddelas av förundersökningsledaren, åklagaren eller rätten.

6.4 Något om tillämpningen av tvångsmedel i denna brottsutredning

Under utredningen av mordet på Olof Palme meddelade Stockholms tingsrätt tillstånd till telefonavlyssning enligt 27 kap. 16 & RB. Ärendena handla- des av lagmannen Carl—Anton Spak eller av chefsrådmannen Mikael af Geijerstam.

Vi anser oss, av skäl som vi tidigare har redogjort för, inte kunna i de— tal j redovisa antalet misstänkta personer, antalet beslut om telefonav— lyssning, vilken tid och vilket antal telefonapparater som besluten omfat— tade eller grunderna för de enskilda besluten. Vi ser däremot inte några hinder mot att vi lämnar vissa översiktliga uppgifter för att ge en allmän bild.

Tillstånd till telefonavlyssning enligt 27 kap. 16 & RB meddelades beträf- fande drygt tio misstänkta. Under större delen av tiden utgjorde misstan— kar om delaktighet i mordet på Olof Palme bara en del av de misstankar som åberopades som stöd för begäran om telefonavlyssning. Tillståndstiden va— rierade från några få dagar till — efter förlängning — nära sju månader. Antalet telefonapparater som omfattades av resp. tillstånd varierade från en till drygt åttio. Vissa av tillstånden var förenade med särskilda vill- kor.

Spanings— och utredningsarbetet i huvudspåret och bakgrunden till tvångs— medelsanvändningen kan i korthet beskrivas på följande sätt.

I mitten av maj 1986 började polisen bearbeta det spår som småningom kom att kallas huvudspåret. Från senare delen av sommaren byggde polisens ar— betsmetoder på förutsättningen att en större samlad aktion ett till— slag - skulle företas mot misstänkta, vittnen och andra som kunde antas ha uppgifter att lämna. Tillslaget skulle enligt polisens planer omfatta ett 50-tal personer. Det skulle föregås av en period då allt material ställdes samman och övervakningen av de misstänkta intensifierades. Resurserna kon—

centrerades därför alltmer till huvudspåret. Den första planeringen gick ut på att tillslaget skulle ske i oktober.

Polisen utgick från att ett tillslag utgjorde ett nödvändigt mellanled för det fortsatta utredningsarbetet och att möjligheterna att komma vidare i utredningen av huvudspåret berodde på vad som kom fram vid tillslaget. Tillslaget skulle således ske i ett allmänt syfte att berika utrednings— underlaget och riktas mot en bred krets. Man utgick också från att det krävdes frihetsberövanden för att få fram uppgifter. Polisen ansåg det också utsiktslöst - för att inte säga skadligt för utredningsarbetet — att genomföra tillslaget i mindre skala.

Under "insamlingsfasen" förekom telefonavlyssning mot ett flertal miss— tänkta. Andra tvångsmedel kom också till användning. Avlyssningen kombine— rades med fysisk spaning. Spaningsarbete av detta slag kräver stora resur— ser. Huvudparten av den polispersonal som sysslade med huvudspåret vil— ket i sin tur var flertalet av de polismän som arbetade med utredningen arbetade med uppgifter som direkt eller indirekt hörde samman med telefon— avlyssningen. I början av december 1986 var enligt uppgift ca 150 av to— talt 170 polismän sysselsatta med huvudspåret.

Det skriftliga materialet i huvudspåret kom att bli mycket omfattande. Det överlämnades till åklagarna i slutet av augusti 1986 och kompletterades sedan successivt. När åklagarna hade läst in materialet gjorde de en be— dömning av det. Deras bedömning avvek på väsentliga punkter från polisens. Åklagarna ansåg bl.a. att omfattningen av tillslaget borde vara betydligt mindre än vad polisen hade tänkt sig och menade att man beträffande varje enskild person mot vilken en tvångsåtgärd övervägdes måste kunna ange vari misstanken bestod och dess styrka. Syftet med åtgärden och grunderna för den måste klart kunna anges. I fråga om frihetsberövandena gjorde åklagarna en bedömning med utgångspunkt i förutsättningarna för häktning och för anhållande av utredningsskål.

Enligt samstämmiga uppgifter från polisen, åklagarna och domstolen förän— drades inte bevisläget på något avgörande sätt av det material som kom fram under telefonavlyssningen. Polisen, åklagarna och domstolen var under början av hösten 1986 i princip av den uppfattningen att avlyssningen inte borde avbrytas före ett planerat tillslag. På grund av meningsskiljaktig— heter mellan åklagarna och polisen om omfattningen av tillslaget sköts

detta emellertid framåt i tiden. Under tiden fortsatte användningen av tvångsmedel.

När tillslaget slutligen kom till stånd i januari 1987 blev det en kompro— miss mellan polisens önskemål och åklagarnas strävan att begränsa tillsla— get. Det kom att omfatta ca 20 personer. Tillslaget planerades i detalj vad gällde tvångsmedelsbesluten, delgivning av misstankar, underlag för förhör m.m. Planeringen gjordes dels av åklagarna, som svarade för alla beslut och som i egenskap av förundersökningsledare bar det yttersta an— svaret, dels av polisen som framför allt planlade genomförandet av åkla— garnas beslut. Åklagarna fick inte kännedom om den sistnämnda planeringen.

Det visade sig därför i efterhand att det hade brustit i samordningen. Åklagarnas direktiv för husrannsakningarna gick t.ex. inte fram till den personal som var närmast ansvarig. Åklagarna kände på sin sida inte till att det inom polisen hade lämnats skriftliga anvisningar om husrannsak- ningarna som inte stämde överens med åklagarnas intentioner. Resultatet blev bl.a. att beslagen blev betydligt mer omfattande än vad åklagarna hade tänkt sig.

Utöver vad som framkom vid den telefonavlyssning som skedde på grund av misstankar om delaktighet i mordet på Olof Palme tillgodogjorde sig poli— sen information som kom fram vid telefonavlyssning enligt bl.a. spanings— lagen. Under utredningstiden fick polisens ledningsgrupp genom säkerhets- avdelningen tillgång till material från telefonavlyssning som hade sin grund i andra förhållanden och som härrörde från avlyssning som ägde rum såväl före som efter mordet.

Vid våra samtal med bl.a. företrädare för tingsrätten och åklagarna angå— ende telefonavlyssningen har lämnats vissa synpunkter på lagstiftningen. Representanter för tingsrätten har sålunda satt i fråga om inte tillstånds— tiden bör utsträckas till en månad för samtliga brott för vilka telefonav- lyssning enligt RB kan komma i fråga. Vidare har man pekat på behovet av avlyssning vid försök, förberedelse och stämpling till brott. Från åklagar— håll har framhållits att den nuvarande begränsningen till telefonapparat som innehas av den misstänkte eller som kan antas komma att begagnas av denne innebär nackdelar i vissa fall och att en lagändring i linje med det tidigare nämnda förslaget från narkotikakommissionen är önskvärd.

Mot bakgrund av den debatt som har förekommit om tvångsmedelsanvändningen i detta ärende bör anmärkas att det inte har varit aktuellt för åklagarna att tillämpa andra regler för tvångsmedel än de som i princip gäller för alla typer av brottsutredningar. Det finns bara ett fåtal särregler om ut— redning av brott som riktar sig mot landets främsta företrädare och de har inte varit tillämpliga i det här fallet.5

6.5 Iakttagelser och analys

Allmänna utgångspunkter

Som vi tidigare har nämnt går vi inte in på de enskilda besluten om tvångs— medel eller på hur besluten har verkställts. Vi gör således ingen bedöm— ning av om enskilda beslut var rätt eller fel. Vi kunde i och för sig ha tagit upp även sådana frågor men vi har, liksom när det gäller gransk- ningen i övrigt, funnit att det för våra ändamål inte har något själv— ständigt intresse att gå in på enskildheter av det slaget. I stället har

5. I lagen (1952198) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål finns några sådana särbestämmelser - se 1 & angående vissa brott som riktar sig mot konungen, medlem av kungahuset eller riksföreståndare som fullgör statschefens uppgifter.

vi valt att se på några principfrågor. Vi tar bl.a. upp frågan om den to- tala omfattningen av telefonavlyssningen.

Under hösten 1986 och fram till slutet av januari 1987 koncentrerades po— lisens insatser till huvudspåret. Ett mycket viktigt inslag i spaningsar— betet var telefonavlyssning. Detta är ett av de från integritetssyn— punkt mest ingripande straffprocessuella tvångsmedel som förekommer. Det har i många sammanhang framhållits att det är nödvändigt att ha tillgång till detta tvångsmedel för att på ett effektivt sätt komma till rätta med vissa typer av mycket grov brottslighet. Den telefonavlyssning som förekom i detta ärende bedrevs under lång tid och var omfattande i fråga om antalet misstänkta och, inte minst, antalet telefonapparater. Den kombine— rades också med en intensiv fysisk spaning. Redan detta väcker en rad principiella frågor, framför allt frågan under hur lång tid och i hur stor utsträckning telefonavlyssning bör få förekomma med hänsyn framför allt till det mycket allvarliga ingrepp i integriteten som detta tvångsmedel kan innebära.

Vi har noterat att såväl åklagarna som företrädare för tingsrätten själva vid samtal med oss har uttryckt oro över den omfattning som verksamheten totalt fick. Det har också framhållits att användningen av tvångsmedel i det här fallet måste ses mot bakgrund av hur viktigt det var att klara upp brottet och att ingen möjlighet fick lämnas oprövad.

Vi har tidigare i olika sammanhang framhållit hur angeläget det var att inom rimliga gränser vidta alla tillgängliga åtgärder som kunde leda till att mordet löstes. Det är därför i och för sig inte förvånande att tvångs- medel utnyttjades i stor omfattning. Avvägningen mellan samhällets krav på att ett allvarligt brott klaras upp och den enskildes krav på rättssäker— het är emellertid alltid svår. Även om man beaktar de speciella omständig- heter som förelåg i det här fallet finns det enligt vår mening anledning att hysa betänkligheter inför en så omfattande och långvarig användning av telefonavlyssning som i detta fall i all synnerhet som resultatet av tvångsmedelsanvändningen enligt allas uppfattning var magert från utred— ningssynpunkt. Vi vill påminna om att det vid telefonavlyssning inte finns samma skydd för meddelanden mellan närstående som vid andra, mindre ingripande tvångsmedel. Det ligger också i sakens natur att helt ovidkommande personer i praktiken utsätts för avlyssning om de har telefonkontakt med den misstänkte.

Domstolen, åklagarna och polisen har samstämmigt uppgett att det under den tid som telefonavlyssningen pågick inte kom fram något som förändrade be— visläget på något avgörande sätt. Det är ofrånkomligt att en sådan brist på resultat måste påverka förutsättningarna för nya tillstånd till avlyss- ning. En allmän reflektion som kan göras är att ju längre tid som går utan att några uppgifter kommer fram desto starkare skäl talar för att en fort- satt användning av tvångsmedlet inte heller kommer att ge några resultat. Härmed är det inte sagt att en telefonavlyssning alltid bör avbrytas efter en viss tid om den inte har gett resultat. Karaktären på brottet måste givetvis vägas in när den bedömningen görs. Om en telefonavlyssning som

pågått en tid inte har gett något resultat påverkar emellertid detta en— ligt vår mening inte bara frågan om det är av synnerlig vikt för utred— ningen med en fortsatt avlyssning utan också graden av misstanke. Miss— tankegraden påverkas dock självfallet också av vad som i övrigt kommer fram under spanings— och utredningsarbetet.

Holmer har uppgett att polisen efter en tid drog slutsatsen att de miss— tänkta inte under telefonsamtalen skulle lämna några uppgifter som var av värde för att föra utredningsarbetet framåt. Polisen ansåg emellertid att man hade stor nytta av avlyssningen på det sättet att man hade kontroll över var de misstänkta befann sig och vilka personer som de hade kontakt med.

Lagförarbetena ger inte någon egentlig ledning i fråga om vad som avses med uttrycket "av synnerlig vikt för utredningen". Vi ställer oss emeller— tid mycket tveksamma till om en sådan allmän kontroll av misstänktas före- havanden som det här blev fråga om i sig kan anses vara en tillräcklig grund för telefonavlyssning. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att det endast är möjligheten att under avlyssningen få fram uppgifter om brottet som kan motivera ett beslut om telefonavlyssning. Vi vill också framhålla att, såvitt vi har kunnat finna, åklagarna vid sina framställ— ningar och domstolen i sina beslut i första hand har prövat frågan från den utgångspunkten.

Reglerna om straffprocessuella tvångsmedel innebär en avvägning mellan den enskildes krav på rättssäkerhet och samhällets krav på en effektiv brotts- bekämpning. Det har inte ansetts möjligt att i varje detalj reglera hur tvångsmedel får användas. Tre allmänna principer, som vilar på bestämmel— serna i regeringsformen om skydd för enskildas integritet, anses gälla för alla straffprocessuella tvångsmedel, nämligen 1ega1itets-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Legalitetsprincipen innebär att en tvångs— åtgärd inte får vidtas om den inte har stöd i lag (jfr 2 kap. 12 & rege— ringsformen). Behovsprincipen innebär i korthet att en tvångsåtgärd inte bör företas om åtgärden inte är nödvändig med hänsyn till syftet. Enligt proportionalitetsprincipen får tillämpningen av en tvångsåtgärd inte vara mer ingripande än vad som behövs med hänsyn till åtgärdens syfte. Vidare förutsätts att ett tvångsmedel inte annat än undantagsvis får användas för något annat ändamål än det för vilket det ursprungligen har beslutats. Med undantag av legalitetsprincipen är de nu nämnda allmänna principerna inte lagfästa. I sammanhanget bör också nämnas regeln i 23 kap. 4 & RB om att ingen i onödan skall utsättas för misstanke eller få vidkännas kostnad eller olägenhet.

All användning av tvångsmedel måste givetvis ske med omdöme. Rättssäker— hetsaspekterna måste alltid vägas in och hänsyn måste tas till det ingrepp mot den enskilde som tvångsmedlet innebär. Besluten måste vara väl under- byggda och verkställas på ett korrekt sätt. De ramar som lagstiftningen ger för användning av tvångsmedel lämnar ett betydande utrymme för bedöm— ningar, om vilka man kan ha olika uppfattningar. Det är naturligt om polis och åklagare, som har olika roller inom rättsväsendet, har olika åsikter om behovet av tvångsmedel i ett enskilt ärende. Åklagaren har som en av

sina huvuduppgifter att föra talan vid domstol och gör sina bedömningar av bevisläge m.m. från den utgångspunkten. I sin strävan att utnyttja resur— serna för brottsbekämpning så effektivt som möjligt kan polisen ha en del— vis annan utgångspunkt.

Det låg i det här fallet på åklagarna att besluta om tvångsmedel eller att i den mån besluten ankom på domstol avgöra om frågan skulle understäl— las domstolen. Ansåg åklagarna att det inte fanns grund för att använda tvångsmedel hade polisen att anpassa sig till detta. I utredningen av mor— det på Olof Palme var polisens och åklagarnas skilda synsätt beträffande tvångsmedelsanvändningen dock inte enbart normala åsiktsbrytningar mellan två myndigheter som har olika intressen att bevaka. Meningsmotsättningarna var en del i de allvarliga samarbetsproblemen. Med hänsyn till detta har vi trots att besluten skulle fattas av domstolen eller åklagarna intres- serat oss även för polisens syn på tvångsmedlen.

Skilda uppfattningar mellan polisen och åklagarna förekom framför allt i fråga om tvångsmedelsanvändningen vid tillslaget. Det finns inte några särregler för hur tvångsmedel skall användas om det sker vid ett enda till— fälle och i stor omfattning, med undantag av en bestämmelse om att domstol som regel skall besluta om husrannsakan av stor omfattning. Förarbetena ger inte heller någon direkt ledning.

Polisen ville använda tillslaget i ett slags allmänt utredningssyfte. Man såg det som ett nödvändigt mellanled för att gå vidare i utredningsarbetet och som ett sätt att försöka få fram uppgifter som kunde föra utredningen framåt. Det var därför också nödvändigt att ge det en stor bredd. Holmer har framhållit att man hade några "hörnstolpar" och att den enda möjlig— heten att f å press på vissa av de misstänkta var att de berövades f rihe- ten. Åklagarna menade att sedvanliga regler för användning av tvångsmedel skulle tillämpas och att man därmed för varje person måste kunna ange miss— tanken och vad som skulle utredas. Vi ställer oss tveksamma till om poli— sens synsätt — så som det har beskrivits för oss - står i överensstämmelse med de nuvarande bestämmelserna om tvångsmedel och de principer som bär upp lagstiftningen.

Lagstiftningsfrågor

Till och från förekommer det en allmän debatt om användningen av straff— processuella tvångsmedel. Frågan uppmärksammas också fortlöpande i lag— stiftningssammanhang. Det har emellertid visat sig att de problem som an- ses förknippade med tvångsmedlen är svåra att lösa. Detta beror inte minst på de motstående intressen som ligger i samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning och den enskildes krav på integritet.

Vi har tidigare berört frågan om den totala omfattningen av telefonav— lyssningen i detta ärende. Det rörde sig om ett stort antal enskilda be— slut. Detta kan ha inneburit att det var svårt för domstolen att få till— räcklig överblick och att finna en lämplig punkt när tvångsmedlet skulle upphöra om det inte kom fram något nytt. Även om syftet är det motsatta kan täta omprövningar innebära en viss risk för att det går slentrian i prövningen. Om man tillämpar längre mellanrum mellan prövningarna kan det

å andra sidan leda till att tvångsmedlet används under längre tid än som är oundgängligt. Enligt vår mening finns det dock i belysning av detta fall skäl att ytterligare överväga bestämmelserna om domstols prövning av tillståndsfrågor.

Telefonavlyssning enligt RB kan inte förekomma vid s.k. osjälvständiga former av brottsliga gärningar, dvs försök, förberedelse och stämpling

till brott. Vi anser att det kan finnas ett minst lika stort intresse av att kunna använda telefonavlyssning vid mycket grova brott innan brottet har fullbordats. Som ett exempel kan vi nämna att det inte är möjligt att ingripa med telefonavlyssning enligt RB om det skulle komma fram uppgifter som tyder på att någon planerar att begå mord, t.ex. om ett allvarligt hot mot ett statsråd blev känt. Enligt vår mening kan detta vara en brist. En större enhetlighet mellan olika regler om telefonavlyssning skulle också uppnås om reglerna om telefonavlyssning i RB utvidgades på denna punkt.

En annan fråga som vi anser böra övervägas är om samma villkor skall gälla för avlyssning av alla typer av telefoner. Dagens regler innebär att man inte gör någon skillnad mellan en telefon som används enbart av den miss— tänkte, t.ex. en bostadstelefon, och en telefon på en arbetsplats eller en offentlig lokal. Vidare innebär bestämmelserna om telefonavlyssning att enbart sådana telefoner som den misstänkte själv använder kan bli föremål för avlyssning men däremot inte telefoner till vilka han kan förväntas ringa. Om den misstänkte själv saknar telefon och använder telefonautoma— ter kan dessa bli föremål för avlyssning medan däremot bestämmelserna hin— drar att man avlyssnar den telefon till vilken man med säkerhet vet att han brukar ringa. Frågan om man bör ha ett differentierat system för olika slags telefoner har fått särskild aktualitet i detta ärende där tillstån- den till avlyssning tidvis omfattade ett stort antal telefonapparater.

Som vi tidigare har redovisat har frågan i vilken utsträckning över- skottsinformation från telefonavlyssning får utnyttjas diskuterats i olika sammanhang under senare år. Frågan är dock alltjämt oreglerad. Pro— blemet med överskottsinformation hör bl.a. samman med att polisen har gått över till modernare teknik vid avlyssning av telefonsamtal. Den nuvarande lagstiftningen utgår i första hand från att samtalen avlyssnas direkt och att en uppteckning därefter görs av enbart sådant material som är av bety— delse för saken. Numera spelas emellertid som regel samtalen in i sin hel- het, varefter banden skrivs ut. Det innebär att de uppteckningar som sker kan innehålla såväl relevant material som uppgifter som helt saknar in- tresse för det ändamål som avlyssningen avser.

Enligt vad vi har kunnat finna utnyttjade man vid utredningen av mordet på Olof Palme uppgifter (överskottsinformation) från telefonavlyssning som ägde rum såväl före som efter mordet och som skett med stöd av olika la— gar, således inte bara avlyssning med anledning av misstanke om brott. Vi— dare utnyttjades överskottsinformation av mera allmänt slag. Såvitt vi har kunnat finna gjorde polisen inte någon större skillnad mellan uppgifter som kom fram genom telefonavlyssning med anledning av mordet på Olof Palme och uppgifter från telefonavlyssning på annan grund. Debatten om över—

skottsinformation vid telefonavlyssning har främst tagit sikte på över— skottsinformation rörande brott eller brottslighet. I vilken utsträckning uppgifter som röjs vid utnyttjande av tvångsmedel får användas för andra ändamål än brottsutredning, t.ex. vid taxering, har också diskuterats. Där— emot har inte annat än undantagsvis berörts om andra uppgifter än sådana som rör ett konkret brott eller en klart avgränsad brottslighet får utnyt— tjas för bl.a. brottsspaning.

I dag råder osäkerhet om i vilken utsträckning och på vilket sätt över— skottsinformation får utnyttjas, även om det förefaller vara en allmän uppfattning att sådan information bör utnyttjas med mycket stor restrikti— vitet. Detta ärende visar enligt vår mening klart på behovet av en lag- reglering. Frågan om löpande utnyttjande av överskottsinformation förtjä— nar särskild uppmärksamhet.

Övrigt

Med anledning av vad som från polisens sida har sagts om syftet med till— slaget vill vi även ta upp frågan om sambandet mellan brottsutredningen och terrorismbekämpningen när det gäller huvudspåret. Holmér uppgav att syftet med tillslaget skulle vara att i ett första läge genom överraskning och genom en bred insats kraftigt störa PKK och förlama organisationen. Målet skulle vara åtal och domar mot de inblandade och/eller utvisning av ett stort antal kurder som är PKK:are.

När det gäller de nuvarande bestämmelserna om vem som ansvarar för ter— rorismbekämpningen vill vi hänvisa till den första delen av vår rapport (SOU 1987114 s. 111 ff). Av den redogörelse vi lämnade där framgår att be— kämpningen av terrorism och utredningen rörande misstänkta terrorister huvudsakligen är en uppgift för rikspolisstyrelsen. Inom styrelsen handhas den uppgiften av säkerhetsavdelningen.

Andra regler om tvångsmedel än de i RB kan i vissa fall tillämpas vid misstanke om terroristverksamhet. Beroende på brottet kan bestämmelserna i 1952 års lag om telefonavlyssning bli tillämpliga. Framställning till domstol om avlyssning görs av åklagare men reglerna skiljer sig från RB:s bl.a. genom att tiden för tillstånd är längre, upp till en månad. I spa— ningslagen finns också regler om telefonavlyssning. Frågor om avlyssning enligt den lagen handläggs av Stockholms tingsrätt på framställning från rikspolisstyrelsen.

Det innebar onekligen en komplikation i mordutredningen när misstankar kom att riktas mot personer som ansågs vara knutna till PKK. Vissa av dem som tillhör eller verkar för den organisationen har, efter en prövning i det enskilda fallet, ansetts kunna avvisas enligt terroristbestämmelserna i utlänningslagen . Två av de tre mord som för undersökningen kom att omfatta— hade en känd anknytning till PKK. Den åklagare som ledde förundersökningen om mordet på Olof Palme hade inget inflytande över säkerhetsavdelningens verksamhet i fråga om terrorismbekämpning. Samtidigt stod huvuddelen av den personal vid säkerhetsavdelningen som sysslar med terrorismbekämpning till Holmérs förfogande i brottsutredningen. Detta var en ovanlig situa— tion som i sig kunde skapa oklarhet.

Åklagarna har menat att huvudspåret i stor utsträckning kom att omfatta frågor som snarare hörde hemma i en terroristutredning än i utredningen av mordet på Olof Palme. Man har då bl.a. pekat på det av Holmer angivna syf— tet med tillslaget, på den kartläggning av PKK som förekom och på den om— fattande spaningen. Holmer har framhållit att brottsutredningen helt var inriktad på att lösa mordet men att polisen självfallet tillgodogjorde sig material och erfarenheter rörande PKK även i brottsutredningen. Man höll emellertid enligt Holmer en strikt boskillnad mellan brottsutredningen och den utredningsverksamhet av delvis annan karaktär som säkerhetsavdelningen normalt ägnar sig åt i fråga om terrorismbekämpning. Företrädare för säkerhetsavdelningen har också framhållit att ansvaret för terrorismbe— kämpningen inte gick över till Holmer men att denne informerades om ut— vecklingen på terrorismområdet i en betydligt större utsträckning än vad som var normalt.

Genom säkerhetsavdelningens medverkan i brottsutredningen skaffade sig Stockholmspolisen kännedom om den kunskap som fanns inom avdelningen om olika extremist- eller terrororganisationer. Mot detta kan enligt vår me- ning inte någon invändning riktas. Det var tvärtom nödvändigt att man vid utredningen av motivfrågor hade tillgång till sakkunskap på olika områ— den.

Vi har 1 kap. 4 betonat vikten av att förundersökningsledaren har en full— ständig överblick över utredningsarbetet. Enligt vår mening var det, bl.a. f rån rättssäkerhetssynpunkt, en nödvändig förutsättning att åklagaren i alla avseenden var väl informerad om och införstådd med säkerhetsavdel- ningens medverkan i brottsutredningen, eftersom den ingick som en del i förundersökningen. Såvitt vi har kunnat finna hade emellertid åklagarna inte någon fullständig kännedom och överblick över den del av polisarbetet i den samlade organisationen som bedrevs av säkerhetsavdelningen. Detta var enligt vårt sätt att se det ett resultat av den struktur som organisa- tionen på polissidan hade. I själva verket var det såvitt vi har kunnat finna bara ledningsgruppen som hade en total överblick över säkerhetsav- delningens insatser i ärendet. Dessa bestod, förutom av medverkan i brotts— utredningen, även i viss utsträckning av avdelningens normala verksamhet. Som exempel på det sistnämnda kan vi nämna uppgifter som kom fram när tvångsmedel enligt spaningslagen användes. När det gäller denna del av utredningsverksamheten är det enligt vår mening särskilt märkbart att Holmer i själva verket stod för förundersökningsledningen i praktiken.

Det material som kom från säkerhetsavdelningen var utan tvekan av stor be- tydelse för huvudspåret och därför också av vital betydelse för åklagarna. Ledningsgruppen vidarebefordrade material från säkerhetsavdelningen till åklagarna sedan man själv hade tagit del av och analyserat materialet. Åklagarna har till oss sagt att de från tid till annan ifrågasatte om de verkligen fick del av allt material i huvudspåret, eftersom polisen hade en så mycket starkare tilltro till spårets bärkraf t än vad åklagarna hade. Vi har, utöver ett enskilt exempel som åklagarna har angett men beträff— ande vilket uppgift står mot uppgift, inte kunnat finna något stöd för att något visst sådant material från säkerhetsavdelningen som rörde huvudspå-

ret inte kom till åklagarnas kännedom. Oavsett hur det förhöll sig med den saken var det enligt vår mening en brist att åklagarna inte hade överblick över säkerhetsavdelningens verksamhet i de delar som ingick i mordutred— ningen.

6.6. Sammanfattning

Vår granskning av användningen av straff processuella tvångsmedel i samband med brottsutredningen har gett oss anledning att ta upp framför allt frågor som hör samman med lagstiftningen om telefonavlyssning. Vi tar också upp åklagarnas och polisens skilda sätt att se på tvångsmedelanvändningen vid det s.k. tillslag som planerades hösten 1986 och genomfördes i januari 1987.

* Enligt vår mening finns det anledning att allmänt sett hysa betänklig- heter inför en så omfattande och långvarig användning av telefonavlyssning som har förekommit i denna utredning. Vi har däremot inte närmare granskat och har därför inte underlag för att rikta kritik mot de enskilda beslut om telefonavlyssning som har fattats i detta fall.

* Vissa frågor som rör reglerna om telefonavlyssning har på olika sätt be- röring med utredningen i detta fall. Vi anser att de i lämpligt sammanhang bör övervägas ytterligare. Vi menar att användningen av s.k. överskotts- information bör lagregleras. Vidare bör frågan huruvida telefonavlyssning enligt RB skall kunna förekomma vid bl.a. försök och förberedelse till brott, bestämmelserna om tiden för tillstånd och möjligheterna att ha ett differentierat system i fråga om de telefonapparater som får avlyssnas övervägas vidare.

* Vi tar också upp frågan om sambandet mellan brottsutredningen och ter— roristbekämpningen och konstaterar att det var en brist att åklagarna inte hade överblick över den del av säkerhetsavdelningens verksamhet som ingick i brottsutredningen.

7. Kontroll och tillsyn 7.1 Inledning

I denna andra del av vår rapport, som avser brottsutredningen under tiden den 1 mars 1986 - den 4 februari 1987, har vi koncentrerat vårt intresse på ett fåtal samhällsorgan. Viktigast har naturligtvis varit de myndighe— ter hos vilka ansvaret för utredningen låg. I de tre närmast föregående kapitlen har vi redogjort för och kommenterat arbetet hos dessa myndighe— ter. De brister som vi då har funnit — framför allt i samarbetet mellan åklagarna och polisen - aktualiserar i sin tur frågan hur kontrollen av

och tillsynen över myndigheterna fungerade.

Regeringen som högsta förvaltningsmyndighet över åklagarväsendet och polisväsendet hade på olika sätt insyn i myndigheternas arbete med brotts— utredningen och kom i februari 1987 att fatta beslut om en omorganisation av utredningen. En granskning av kontrollen av och tillsynen över myndig— heterna bör utgå från detta förhållande. Regeringens åtgärder hade uppen— barligen betydelse för hur andra myndigheter fullgjorde sina uppgifter i dessa hänseenden. Vi har studerat hur regeringen följde skeendet och vil— ken betydelse som dess åtgärder hade. Vi kommer också in bl.a. på fördel- ningen av ansvar och tillsyn mellan lokala, regionala och centrala organ inom polisväsendet och på tillsynsfrågor inom åklagarväsendet.

Inledningsvis skall vi översiktligt redogöra för de särskilda problem inom dessa områden som vi har funnit anledning att belysa.

Förundersökningen rörande mordet på Olof Palme berörde i hög grad rege- ringen och justitiedepartementet. Mordet aktualiserade säkerhetsfrågor som regeringen och justitiedepartementet såg som sin uppgift att bevaka och ta ställning till. Det var en händelse som grep in i de demokratiska funktionerna på ett sätt som inget annat brott i modern tid. Intresset av att brottet blev uppklarat var redan från dessa utgångspunkter utomordent— ligt stort. Regeringen kände ansvar för att myndigheterna skulle få de re- surser och övriga arbetsförutsättningar som behövdes. Utvecklingen i mord— utredningen under hösten 1986 och senare ledde också så småningom till att det blev nödvändigt med ett direkt regeringsingripande genom ett beslut om en ändrad organisation.

En förutsättning för att regeringen skulle kunna följa brottsutredningen var att den fick information om utredningen. Regeringens informations- inhämtande behandlades av riksdagen under våren 1987 i samband med gransk— ningen av Statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (KU 1986/87:33). I konstitutionsutskottets betänkande uttalades att det med hänsyn till att såväl juristkommissionen som den parlamentariska kom— missionen har att beröra frågeställningarna kunde finnas anledning för ut— skottet att återkomma i dessa och även i andra frågor sedan de båda kom— missionerna hade slutfört sitt arbete.

Regeringens kontakter med utredningsarbetet skedde i huvudsak på följande sätt. Justitiedepartementet hade en observatör i polisens lednings— grupp. Justitieministern Sten Wickbom fick också direkt information av polismyndigheten genom länspolismästaren Hans Holmér och av åklagar— myndigheten genom överåklagaren Claes Zeime och chefsåklagaren Solveig Riberdahl. Regeringen skaffade sig vidare, när samarbets- svårigheterna mellan åklagarna och polisen blev kända, särskild informa— tion från polis—och åklagarsidorna i april och i december 1986 samt i januari/februari 1987.

Till detta kommer ett stort antal informella kontakter mellan representan— ter för polisen och tjänstemän i regeringskansliet, främst statssekretera— ren i justitiedepartementet Harald Fälth, departementsrådet i departe— mentet Klas Bergenstrand och statssekreteraren i statsrådsberedningen Kjell Larsson. Sådana kontakter förekom också mellan tjänstemännen och riksåklagaren Magnus Sjöberg.

Regeringens åtgärder fick på olika sätt betydelse för utredningen. Vi har valt att i ett avsnitt i detta kapitel som en bakgrund till vår senare analys lämna en tämligen ingående redogörelse för regeringens och rege— ringskansliets medverkan främst under de skeden då denna var av särskilt intresse.

Mordet på Olof Palme ställde polisväsendet inför en situation, i vil— ken tillgängliga resurser måste sättas in och utnyttjas så snabbt och effektivt som möjligt. Trots att mordet inträffade i landets ojämförligt resursstarkaste polisdistrikt uppstod genast behov av att i utredningen kunna disponera också polisresurser som organisatoriskt och lednings— mässigt lyder under rikspolisstyrelsen. De lednings— och samordningsfrågor som då kom upp löstes informellt. Ledningsansvaret för brottsutredningen kom att odelat ligga på polismyndigheten i Stockholm. Brottsutredningen medförde att resurser inom olika delar av polisväsendets organisation ut— nyttjades i en omfattning och på ett sätt som inte hade skett tidigare. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjordes ter det sig naturligt att vi närmare granskar om den ansvarsfördelning som gäller mellan myndighe— terna inom polisväsendet svarade mot de krav — främst i fråga om ledning och samordning - som spanings— och utredningsarbetet medförde.

Att mordet inträffade i Stockholm, i ett polisdistrikt med stora resurser, innebar att förutsättningarna för polisen att snabbt organisera och leda en omfattande spanings- och utredningsinsats var särskilt gynnsamma. Vi har emellertid ställt oss frågan vilka förutsättningar som hade funnits för en effektiv organisation av brottsutredningen om händelsen hade in— träffat i ett polisdistrikt med mera begränsade resurser.

De olika myndigheternas ansvar och befogenheter aktualiserades också i samband med de konflikter som uppstod mellan åklagarna och polisen och som slutligen ledde till ett beslut av regeringen om en omorganisation. Kon— flikterna föranledde dessförinnan inte några ingripanden f rån länssty— relsen eller från rikspolisstyrelsen som överordnade organ med till—

synsuppgifter inom polisväsendet. Länspolismästaren, som normalt är den som fullgör länsstyrelsens uppgifter på polisområdet, var själv en av hu- vudpersonerna i konflikterna. Att det slutligen krävdes ett ingripande av regeringen för att utredningen skulle kunna fungera ger oss anledning att undersöka vilka möjligheter som länsstyrelsen och rikspolisstyrelsen hade att ingripa i konflikterna och vilka överväganden som gjordes från dessa myndigheters sida.

Också för åklagarväsendet var omständigheterna gynnsamma på det sättet att mordet skedde inom landets största åklagardistrikt med stora resurser och med erfarenhet av åklagararbetet i större brottsutredningar, också så— dana där nationella och internationella säkerhetsaspekter spelar in. Även när det gäller åklagarna har man emellertid anledning att ställa sig frå— gan hur tillsynen bedrevs från överordnade myndigheters sida.

7.2 Regeringen och brottsutredningen

Utgångspunkter

Enligt regeringsformen är det regeringen som styr riket. För rättskipning— en finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kom— munala förvaltningsmyndigheter.

I regeringsformen dras upp gränserna mellan å ena sidan de politiska orga— nens och å andra sidan de rättstillämpande och verkställande organens funktioner. De huvudsakliga bestämmelserna i ämnet finns i 11 kap. om rättskipning och förvaltning. Enligt 2 5 får sålunda ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. I 7 & föreskrivs vidare att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.1

Under regeringen lyder enligt 6 & justitiekanslern, riksåklagaren, de cen- trala ämbetsverken och länsstyrelserna. Andra statliga myndigheter lyder under regeringen om de inte enligt regeringsformen eller annan lag är myn— digheter under riksdagen.

Frågor om regeringens och myndigheternas ömsesidiga befogenheter i samband med extraordinära situationer har diskuterats flera gånger under senare år, t.ex. vid flygkapardramat på Bulltofta i september 1972 och ockupatio— nen av den västtyska ambassaden i Stockholm i april 1975. Regeringens handlande har därvid bedömts mot bakgrunden av den s.k. konstitutionella nödrätten. Vi har något berört ämnet i den första delen av vår rapport (SOU 1987114 5. 96).

l. Frågor rörande regeringsmakt och myndighetsutövning har nyligen be— handlats av riksdagen (se prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen, KU 29).

Regeringen har i fråga om polisväsendet liksom förvaltningen i övrigt ett övergripande ansvar för att verksamheten fungerar och att till- gängliga resurser används på ett rationellt sätt. Förutom de beslut som har sin grund i budgetregleringen tar sig detta ansvar sig uttryck i verk— ställighetsföreskrifter till polislagen (l984z387), såsom polisförordning- en (1984z730) och förordningen (l984z73l) med instruktion för rikspolis— styrelsen.

En särskild befogenhet för regeringen föreskrivs i 7 5 andra stycket po— lislagen. Enligt det lagrummet kan regeringen uppdra åt rikspolisstyrelsen att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet eller bestämma om sådan verksamhet. Lagen innehåller inte några begränsningar i fråga om regering- ens möjlighet att ge rikspolisstyrelsen uppdrag i dessa hänseenden. Det har dock förutsatts att bemyndiganden skall meddelas med stor försiktighet (prop. 1983/84:111 s. 72). l rikspolisstyrelsens instruktion har regering— en föreskrivit i vilka hänseenden styrelsen får utöva polisledning. Led- ningsbefogenheterna har avgränsats till sådana områden eller situationer där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig (prop. 1983/84:89 s. 42).

Vissa tidsuppgifter m.m.

Den första informationen till regeringen om polisarbetet med anledning av mordet på Olof Palme lämnades vid den allmänna beredning som började kl. 03.07 den 1 mars 1986. Informationen lämnades av biträdande länspolis— mästaren Gösta Welander och av chefen för rikspolisstyrelsens säker— hetsavdelning Sven-Åke H jälmroth. Informationen avsåg nattens spa- n1ng.

Wickbom fick därefter, förutom vid de tillfällen som nämns särskilt i det följande, information av Holmer vid sammanträffanden den 5, 12 och 24 mars, 1, 15 och 29 april, 14, 20 och 27 maj, 5, 25 och 27 juni, 21 juli, 28 augusti, 24 september, 8 oktober, 7 november och 2 december 1986 samt den 9, 14, 26, 27 och 28 januari 1987. Den 28 augusti och 24 september 1986 var också Zeime närvarande.

Dessutom deltog som regel Fälth, Larsson samt någon av observatörerna dvs. Bergenstrand eller polisintendenten Kurt Malmström. Sammanträdena på— gick varje gång ca 1 - 2 timmar. Initiativet till Holmérs besök hos Wickbom togs ibland av Wickbom själv och ibland av Holmer, som då genom någon av observatörerna anmälde att han fann tidpunkten lämplig att lämna information. Bland de säkerhetsfrågor som behandlades vid dessa sammanträ— den fanns frågor om Statsrådens säkerhet och säkerheten i regerings- kansliets byggnader.

Den 7 augusti 1986 lämnade Holmer information till Wickbom och utrikes— minister Sten Andersson samt invandrarminister Anita Gradin om ut- redningsläget, bl.a. misstankarna mot PKK och den s.k. operation Alfa. Närvarande var också chefen för utrikesdepartementets politiska avdelning Jan Eliasson, den sakkunnige i statsrådsberedningen Odd Engström, statssekreteraren i arbetsmarknadsdepartementet Jonas Widgren, Fälth och Malmström.

Holmer informerade statsminister Ingvar Carlsson och de övriga parti- ledarna den 21 mars, 3 september och 4 december 1986. Han informerade dessutom Carlsson den 3 mars och 15 maj 1986. Zeime lämnade tillsammans med Riberdahl information till Carlsson vid ett tillfälle, nämligen den 4 december 1986. Vid det sammanträdet var Wickbom, Fälth och Larsson närva— rande.

Holmer informerade hela regeringen den 2 mars och 4 december 1986. Den 17 september och 1 och 22 december 1986 informerade Holmer den s.k. stats— sekreterargruppen som bestod av Larsson, Widgren, kabinettssekreteraren i utrikesdepartementet Pierre Schori, Fälth och den sakkunnige i stats- rådsberedningen Hans Dahlgren. Vid dessa tillfällen diskuterades sä— kerhetsfrågor med anledning av mordutredningen. Gruppen hade när polisen började planera för ett tillslag till uppgift att förbereda de åtgärder som av säkerhetsskäl kunde bli aktuella inom regeringskansliet och vid olika beskickningar i utlandet. Gruppen fick inte någon direkt information från åklagarna.

Den 17 oktober 1986 sammanträffade polisöverintendenten Hans Wranghult med Fälth och Larsson. Wranghult lämnade därvid upplysningar om polisens organisation av livvaktsskyddet.

Zeime informerade Wickbom vid två tillfällen utöver dem som nyss har nämnts. Den första gången när justitiedepartementet begärde direktinfor- mation från enbart förundersökningsledaren var under hösten 1986. Vid ett tillfälle, troligen i oktober 1986, lämnade Zeime och Riberdahl informa— tion. Vid sammanträdet var Wickbom, Fälth och Bergenstrand närvarande. Det andra tillfället yppades av en slump. Zeime och Riberdahl befann sig den 9 januari 1987 i justitiedepartementet för att lämna synpunkter på ett för— slag till en lagrådsremiss. I departementets lokaler mötte de då Wickbom. På dennes begäran lämnade de en kort information om mordutredningen. Ingen annan från från regeringskansliet var närvarande vid det tillfället.

Närmare om observatören

Chefen för polis— och åklagarenheten vid justitiedepartementet, Bergenstrand, infann sig på morgonen den 1 mars 1986 i Rosenbad. Han hade av Fälth fått i uppdrag att skaffa information om spaningsläget. Bergenstrand talade i telefon med Welander. De kom då överens om att Bergenstrand skulle komma till polishuset för att få information. Bergenstrand tog kontakt med Fälth som inte hade någonting att erinra mot att Bergenstrand skaffade sig information på detta sätt.

Innan Bergenstrand begav sig till polishuset hade han inte haft kontakt med Wickbom. Fälths överväganden innan han gav sitt samtycke till arrange— manget tog, enligt vad han har uppgett för oss, i första hand sikte på önskemålet att det skulle finnas en kontaktman mellan polisen och rege— ringen. Erfarenheterna av tidigare händelser hade lett till att en sådan kontakt förutsattes inom ramen för den incidentberedskap som fanns i rege—

ringskansliet. Kontaktmannen skulle ha till uppgift att följa skeendet på nära håll, att dokumentera och att förmedla information. Vid detta till— fälle hade Fälth inte närmare diskuterat formerna för en kontaktmans ar— bete med Wickbom. Wickbom fick dock kännedom om att Bergenstrand befann sig i polishuset. Han gav inga direktiv om en ändrad ordning utan gav sitt tysta samtycke till åtgärden. Några principiella överväganden i fråga om regeringens inhämtande av information från polisen på detta sätt under den fortsatta mordutredningen gjordes inte då. Värdet av att regeringen hade en observatör i spaningsledningen diskuterades emellertid så småningom men man bestämde sig för att inte bryta mönstret.

När Bergenstrand kom till polishuset fick han först en allmän information av Welander. Informationen gällde spaningsarbetet, vittnesförhör och lik— nande. När Holmér anlände kl. 10.50 anmälde Bergenstrand sin närvaro. Holmer fann att det var en lämplig ordning att någon från justitiedeparte— mentet följde verksamheten och informerade regeringen om vad som hände. Senare under dagen och under söndagen kom Holmér och Wickbom överens om att Bergenstrand skulle fungera som kontaktman mellan polisen och justitiedepartementet/regeringen. Något formellt beslut angående detta uppdrag fattades aldrig. Ingen av observatörerna deltog i arbetet med organiserandet av polisens ledningsgrupp.

Som observatör tjänstgjorde Bergenstrand med Malmström som ersättare. Denne var sakkunnig på polis- och åklagarenheten i justitiedepartementet. Bergenstrand eller Malmström deltog enligt vad protokollen från lednings- gruppens sammanträden utvisar i sammanlagt 367 av 535 möten. Vid några en— staka tillfällen var de närvarande båda två. Närvaron var i början mera omfattande, nästan 100—procentig, under tiden mars, april, maj och ett stycke in i juni. Under sommaren var de inte närvarande särskilt mycket och inte heller under hösten. I oktober deltog någon av dem i endast 3 av 47 ledningsmöten.

Observatörernas uppgift var att växelvis delta i mötena i ledningsgruppen och att fortlöpande förmedla information från polisarbetet till justitie— ministern. Systemet var i första hand avsett att tillgodose regerings— kansliets behov av information i säkerhetsfrågor. Informationen lämnades i första hand till Fälth men också till Wickbom och vid några tillfällen till rättschefen i justitiedepartementet Johan Munck.

Observatörerna utförde också vissa uppdrag med anknytning till regerings— kansliet och lämnade information om uppgifter i regeringskansliet av bety— delse för utredningen. Bl.a. fick Malmström i uppdrag att kontrollera när Olof Palme senast var på bio. Andra uppdrag gällde besked om personer som berördes av avslagsbeslut i utlänningsärenden eller kriminalvårdsärenden. Andra sambandsfrågor avsåg hotbrev till enskilda regeringsledamöter.

I övrigt gjorde observatörerna enligt vad de har uppgett för oss inte an— nat vid ledningsgruppens möten än att de svarade på frågor om olika fak— tiska förhållanden i regeringskansliet och gjorde anteckningar om spa- ningsläget samt lämnade information vidare till departementsledningen. En— ligt observatörernas egen uppfattning fick de inte - och det var inte hel—

ler meningen någon fullständig information om utredningen. De inhämtade bara dagsaktuell information. De skaffade sig inte information på annat sätt exempelvis från enskilda polismän eller från åklagare.

Någon gång förde Bergenstrand vidare en begäran från riksåklagaren Sjöberg att hjälpa till med att förbättra kontakterna mellan polis och åklagare. Det gällde bl.a. chefsåklagaren K.G. Svenssons svårigheter att få in- formation för att kunna följa spaningsverksamheten. Bergenstrand förde denna begäran vidare till Holmer och resultatet blev att Svensson fick tillgång till ett särskilt arbetsrum. I så gott som samtliga de informa- tionsmöten vid vilka Holmer lämnade information till Wickbom om spanings- läget var någon av observatörerna med.

Åtgärder i anslutning till utredningen om 33-åringen

Svenssons beslut om frigivning av 33—åringen den 19 mars 1986 (se avsnitt 4.2) diskuterades i polisens ledningsgrupp. Holmer ansåg att Svensson hade handlat överilat och att frågan borde ha fått prövas av domstol. Holmér kontaktade Zeime och begärde att Svensson skulle ersättas av annan åkla- gare eftersom Svensson enligt Holmérs uppfattning hade uppträtt obalanse- rat vid ett förhör. Zeime tog del av bandinspelningen från förhöret och meddelade sedan Holmér att han inte fann anledning att byta ut Svensson. Justitiedepartementet fick kännedom om att Holmer var missnöjd med Svenssons handläggning.

Under ett samtal med Fälth vid en privat middag lördagen den 22 mars fick Sjöberg veta att det förelåg misshälligheter mellan Svensson och polisled- ningen, framför allt Holmér. Sjöberg kände då inte till detta. Enligt Fälth hade Svensson uppträtt obalanserat vid ett sammanträffande med poli— sen. Enligt vad Sjöberg har uppgett förde Fälth på tal möjligheten att byta åklagare vilket avvisades av Sjöberg. Fälth har emellertid uppgett att den möjligheten inte diskuterades då.

Sjöberg besökte måndagen den 24 mars Wickbom i ett tjänstetillsättnings— ärende. Wickbom tog då upp frågan om förhållandet mellan Svensson och led- ningsgruppen och bad Sjöberg att kontakta Fälth. Sjöberg sökte omedelbart upp Fälth som enligt vad Sjöberg har uppgett då på nytt tog upp frågan om att byta ut Svensson. Sjöberg ställde sig avvisande och har berättat att en annan åklagares namn, chefsåklagaren Lars Ringberg, också nämndes av Fälth. Enligt Fälth nämndes Ringbergs namn först i ett annat samman— hang, den 26 mars. Sjöberg hade efter sammanträffandet med Wickbom och Fälth ett telefonsamtal med Zeime, och kallade denne till ett informa— tionsmöte i riksåklagarens kansli. Zeime redogjorde vid samtalet för miss- hälligheter som hade uppkommit mellan Svensson och ledningsgruppen. Sjöberg informerade omedelbart därefter Fälth om Zeimes uppgifter.

Den 25 mars hölls ett sammanträde hos riksåklagaren med, förutom Sjöberg, biträdande riksåklagaren Axel Morath, Svensson, kammaråklagaren Lage Carlström, Zeime och byråchefen Uno Hagelberg närvarande. Avsikten

var att Sjöberg skulle få information om utredningsläget. Sjöberg fann efter Svenssons redogörelse inte anledning att rikta någon kritik mot den- ne. Svensson framhöll att han var missnöjd med det sätt på vilket utred- ningen bedrevs från polisens sida. Han tyckte att organisationen var för stor och att han inte fick tillräckligt med information.

Sjöberg uppmanade Svensson att hålla riksåklagaren informerad om vad som fortsättningsvis hände i utredningen. Svensson höll därefter fortlöpande kontakt med Hagelberg. Sjöberg hade också själv kontakt med Svensson. Den— ne framhöll att han inte fick gehör för sina propåer som förundersöknings— ledare om bl.a. information från ledningsgruppen. Sjöberg hade under slu— tet av mars och under april täta kontakter med Bergenstrand om informa— tionsproblemet. Några direktkontakter mellan Sjöberg och Holmer förekom däremot inte.

Den 26 mars träffade Fälth ånyo Sjöberg i justitiedepartementet. När- varande var också Hagelberg samt från departementet Munck och Bergenstrand. Sjöberg skulle då enligt Fälth ha nämnt möjligheten att lyfta upp målet på överåklagaren. Under Zeimes nära förestående semester skulle Ringberg tjänstgöra som överåklagare. Det var enligt Fälth så Ringbergs namn aktualiserades. Fälth redogjorde för polisens syn på Svenssons sätt att leda förundersökningen. Sjöberg och Hagelberg framhöll att åklagarens ställning inte fick undergrävas och påtalade att åklagaren inte fick erforderlig information. Sjöberg har senare uttalat att han, när han lämnade sammanträdet, hade uppfattningen att regeringen hade större förståelse för polisens situation än för åklagarens.

Den 25 april överlämnade polisen till Svensson en lista med namn på 74 personer som enligt polisen borde delta i s.k. valkonfrontationer med 33— åringen. Ett förhör med denne skulle äga rum den 28 april. Svensson beslu- tade att elva personer skulle kallas till konfrontationer. Samtidigt för— klarade han att han sedan dessa hade genomförts skulle ta upp frågan om ytterligare konfrontationer. Holmer ansåg att betydligt fler konfronta— tioner borde genomföras och tillkännagav detta vid ett möte med lednings- gruppen samma kväll. Vid mötet var Malmström närvarande.

Justitiedepartementet fick samma dag genom Malmström kännedom om att de— lade meningar rådde mellan Svensson och Holmér i fråga om konfrontatio— nerna. Sedan Malmström dagen därpå, lördagen den 26 april, informerat Fälth om att ledningsgruppen ånyo diskuterat frågan talade Fälth kort med Holmér om saken. Senare samma dag kontaktade Fälth också Sjöberg. Denne underrättade sig om ärendet och informerade sedan Fälth. Sent på kvällen söndagen den 27 april begärde Fälth, sedan han hade varit i kontakt med Wickbom, att Sjöberg och Svensson skulle komma och informera Wickbom. Det bestämdes sedermera att ett möte för sådan information skulle äga rum den 28 april kl. 20. Sjöberg tog kontakt med Svensson, som accepterade att komma.

I fråga om vad som närmare föregick det sammanträdet har lämnats olika uppgifter till oss. Fälth har sålunda förklarat att han fick i uppdrag av Wickbom att ta kontakt med dem det vederborde och fråga om de var villiga att komma upp till Wickbom. Fälth hade ringt till Holmér som omedelbart hade förklarat sig beredd att komma. Därefter hade Fälth ringt till Sjöberg och frågat om han och Svensson ville komma upp. Fälth har hävdat att han för Sjöberg, liksom för Holmer, hade berättat om uppläggningen av sammanträdet och att Sjöberg således hade fått veta att Holmér skulle delta. Sjöberg och Svensson har däremot hävdat att Holmérs närvaro vid sammanträdet var en överraskning för dem.

Vid sammanträdet deltog, förutom Sjöberg och Svensson, Wickbom, Fälth, Munck, Malmström och Holmer. Wickbom inledde med att förklara att avsikten med sammanträdet var att departementet skulle skaffa sig information. Han betonade att myndigheterna självständigt ansvarade för utredningen. Holmer gav sin syn på utredningsläget och åklagarnas arbete i utredningen. Holmér framhöll bl.a. att han var missnöjd med Svenssons beslut att återkalla häktningsframställningen beträffande 33—åringen. Holmér tog också upp frå— gan om konfrontationerna. Svensson försvarade sina åtgärder och kritise— rade i sin tur polisen. Svensson meddelade att han hade beslutat om ytter— ligare elva konfrontationer men att han inte avsåg att besluta om några därutöver. När sammanträdet hade avslutats stannade Sjöberg på begäran av Wickbom kvar. Munck gav under det fortsatta samtalet uttryck för uppfatt— ningen att de allvarliga motsättningarna mellan polisen och åklagaren i fråga om konfrontationerna kunde motivera en överprövning av Svenssons beslut. Sjöberg sade omedelbart att det var precis vad han hade tänkt.

Sjöberg beslöt den 30 april att konfrontationer skulle genomföras med ytterligare 28 vittnen. Han uppdrog åt Svensson att ombesörja detta.

"Försoningsmötet"

I början av december 1986 tillkännagav förundersökningsledaren, överåkla- garen Zeime, för massmedierna att han avsåg att inom kort lämna en infor- mation om spaningsläget. Massmedierna hade då under en tid framfört kritik för den enligt deras mening bristfälliga informationen. Några dagar senare deltog Holmer i ett magasinsprogram i TV där han bl.a. uttalade att han var mycket säker på att man var på rätt spår i Spaningarna. Zeime reagera— de över att Holmér enligt hans mening var alltför optimistisk i sin infor— mation till allmänheten. Zeime talade om desinformation. Massmedierna re— dovisade att åklagarna och polisen var oeniga och att åklagarna bedömde utredningsläget på ett helt annat sätt än polisen.

Med anledning av uppgifterna i massmedierna om oenighet mellan åklagarna och polisen kallade Wickbom till ett möte den 11 december, det s.k. för— soningsmötet. Wickbom, rikspolischefen Holger Romander, Sjöberg, Holmer, Zeime, Larsson och Bergenstrand deltog. Vid sammanträdet diskute— rades förutsättningarna för polisen och åklagarna att samarbeta i utred- ningen. Från båda sidor förklarades att det fanns förutsättningar för ett fortsatt samarbete. Wickbom begärde att myndigheterna skulle anmäla om situationen förändrades så att det inte längre gick att samarbeta. Kontak- terna med massmedierna diskuterades också.

Efter några dagar, den 15 december, anmälde Holmer i ett telefonsamtal till Bergenstrand att det återigen hade uppstått problem i samarbetet. Bergenstrand rapporterade detta till Wickbom som uppdrog åt Munck att kon— takta Zeime och höra efter hans åsikt om samarbetet. När Munck gjorde det fick han beskedet att den diskussion som hade ägt rum samma dag numera var överspelad.

Från åklagarhåll har i anslutning till detta uttalats att man fann det obehagligt att polisen, när det uppstod en inflammerad situation i för— hållande till åklagarna, tog en underhandskontakt med justitiedepartemen— tet för att informera om detta. Åklagarna har också sagt att man hade en känsla av att departementet önskade att åklagarna skulle anpassa sig till Holmér och att departementet fick en partisk information. Man har också gett uttryck för uppfattningen att Holmér "styrde" regeringen.

Omorganisationen

Efter tillslaget den 20 januari 1987 (se kap. 4 s. 72) fördjupades me— ningsmotsättningarna mellan åklagarna och polisen. I massmedierna riktade polisen och åklagarna skarpa angrepp mot varandra.

Vid ett möte med ledningsgruppen samma dag gjorde Holmér följande uttalan— de som han bad att de närvarande skulle framföra till den personal som ar— betade med mordutredningen.

Det har gått 328 dagar sedan arbetet påbörjades, och det är första gången som jag inte vet vad jag skall göra. Här har åklagarna i drygt åtta månader arbetat i ärendet, och under den tiden har det gått otroligt långsamt. De har varit tröga i starten. De har inte gått in för det. Vi har hela tiden saknat initiativ från åklagarna. Vi har tagit olika initiativ, vi har kallat till överläggningar m.m. Sedan bestämde sig åklagarna för att gå till aktion, och då för— byttes den här trögheten och söligheten till ett hafsande. Vi har hafsat igenom tisdagen och onsdagen, och nu håller man på och hafsar sig igenom avsnittet när det gäller Medborgarplatsen. Det är inte anständigt. Det är inte vårt fel att man i dag gör oss ansvariga för det här, och att vi blir bespottade för det här, Det är inte för att vi har gjort något fel utan det är för att vi inte fått göra som vi skulle få göra. Jag kan lova en sak; att jag kommer att göra allt som på mig ankommer för att vi skall få vår heder tillbaka. Det in— nebär att jag skall sätta ansvaret där det hör hemma. Det vi upp— lever i dag skall vi få upprättelse för.

Sjöberg hade den 24 januari telefonkontakt med Riberdahl och diskuterade den uppkomna situationen. Zeime hade den 22 januari blivit sjuk och Riberdahl hade tillfälligt tagit över förundersökningsledningen. Sjöberg kom överens med Riberdahl att hon påföljande måndag närmare skulle redovi— sa vad som hade hänt och hur åklagarna såg på det fortsatta samarbetet med polisen.

Söndagen den 25 januari diskuterade statsminister Carlsson, Wickbom och några andra medlemmar av regeringen de meningsmotsättningar som hade kom— mit i dagen. Under den följande veckan gjordes försök att lösa situatio— nen inom ramen för den reguljära organisationen. Wickbom och olika tjänstemän i regeringskansliet hade då ett flertal kontakter med myndig- heterna.

Den 26 januari redovisade Riberdahl vid ett möte hos riksåklagaren vad som hade hänt och hur åklagarna bedömde det aktuella läget. På begäran av Wickbom anordnades samma dag ett sammanträde med åklagarna. Sammanträdet hölls i riksåklagarens kansli. Närvarande var Wickbom, Sjöberg, Morath, Fälth, Larsson, Bergenstrand, Hagelberg och Riberdahl. Zeime var sjukskri— ven, varför Riberdahl redovisade åklagarnas syn på utredningsläget och på de samarbetssvårigheter som hade uppkommit under utredningsarbetet. Riberdahl tog också upp åklagarnas syn på justitiedepartementets sätt att reagera vid konflikter mellan åklagarna och polisen.

Efter sammanträdet samtalade Wickbom och Fälth med Sjöberg. Sjöberg fram- höll då att polisstyrelsen i Stockholm borde kunna ingripa. Detta avfärda— des emellertid av Wickbom och Fälth. Senare samma dag sammanträffade Wickbom och andra företrädare för regeringskansliet med Romander och Holmer och fick då polisens syn på samarbetet med åklagarna. Ett nytt sammanträffande mellan Wickbom och Holmér ägde rum dagen därpå.

Den 27 januari diskuterade Sjöberg olika lösningar på samarbetsproblemen med Riberdahl och Zeime. Zeime var vid denna tidpunkt sjukskriven men in— fann sig till ett möte hos riksåklagaren. På kvällen besökte Wickbom Sjöberg i dennes bostad i Östertälje. Wickbom vädjade då till Sjöberg att verka för att en lösning skulle komma till stånd vid det samtal som följ- ande dag skulle äga rum mellan åklagarna och polisledningen. Sjöberg har uppgett att han uppfattade Wickboms inställning så att någon förändring av Holmérs ställning inte kunde komma i fråga. Sjöberg uppfattade vidare Wickboms önskemål så att Sjöberg skulle verka för att man från åklagarna uppträdde på ett försonligt sätt när det gällde polisens krav på hur man skulle fortsätta utredningsarbetet. Samtidigt underströk dock Wickbom att lösningen av konflikten var en sak som ankom på de berörda myndigheterna.

På morgonen följande dag, den 28 januari, kontaktade Sjöberg Riberdahl med anledning av Wickboms besök. Sjöberg vädjade till Riberdahl att vara för- siktig i sina kontakter med polisen så att inte möjligheterna till ett fortsatt samarbete skulle omintetgöras. Under dagen sammanträdde åklagar— na, företrädda av Riberdahl och chefsåklagaren Anders Helin, med polisöverintendenten Wranghult och polisintendenten Gunnar Severin. Åklagarna förklarade att de inte hade något förtroende för någon i led— ningsgruppen. De ville arbeta direkt med utredningspersonalen.

Senare under dagen sammanträffade Sjöberg av en tillfällighet med Fälth och rapporterade då vad som hade förevarit vid sammanträffandet mellan polisen och åklagarna. Sjöberg samtalade därefter på kvällen i telefon med Fälth och Fälth uppgav då att han hade fått upplysningar från Wranghult om att polisen ansåg åklagarnas "bud" hårt och oresonligt. Sjöberg aktualise-

rade ett förslag från Zeime att Zeime och Holmér skulle övergå från den direkta ledningen av förundersökningen till att istället ägna sig åt att administrera resurserna.

Holmer sammanträffade samma dag med Wickbom. Partiledarna informerades om situationen.

Åklagarna och representanter för ledningsgruppen träffades ånyo följande dag, den 29 januari. Åklagarna framförde då synpunkter på hur utrednings— arbetet skulle bedrivas i fortsättningen och förklarade att man skulle

lämna över en skriftlig förteckning över åtgärder som man ville att poli— sen skulle vidta. Wranghult lovade att personal skulle ställas till för— fogande för de begärda åtgärderna.

Samma dag sammanträffade Wickbom, Fälth och Bergenstrand med landshövding- en i Stockholms län Lennart Sandgren. De rättsliga förutsättningarna för länsstyrelsen att agera i den pågående konflikten diskuterades. Sandgren förklarade att länsstyrelsen inte avsåg att ingripa.

Den 30 januari sammanträffade åklagarna och polisen ånyo. De skriftliga direktiven överlämnades. Från polisens sida föreslogs att förundersök- ningsledningen skulle delas mellan åklagarna och polisen. Polisen ville fortsätta utredningsarbetet i huvudspåret medan åklagarna kunde leda för— undersökningen i övrigt. Åklagarna förklarade att de inte kunde gå med på en delning och att de ville överlägga med Zeime och Sjöberg i frågan. Ef— ter sammanträdet kontaktade Riberdahl Sjöberg och diskuterade möjligheten av en delad förundersökning.

Sjöberg och Fälth hade under den dagen två telefonsamtal rörande brotts— utredningen. Kontakterna togs av Fälth och rörde möjligheterna att dela ansvaret för förundersökningen. Under helgen 31 januari — 1 februari hade Fälth ytterligare ett samtal med Sjöberg i den frågan.

På förmiddagen den 2 februari hölls ett sammanträde i riksåklagarens kansli där frågan om delad förundersökning gicks igenom. Vid sammanträdet var Zeime, Riberdahl, Helin, Morath och Hagelberg närvarande. Man enades om att åklagarna inte skulle gå med på en delad förundersökningsledning. Även om det var rättsligt möjligt var det i vart fall inte lämpligt i det här fallet. Under sammanträdets gång var Sjöberg även i telefonkontakt med Romander. Romander ansåg inte att en delad förundersökning var förenlig med rättegångsbalkens bestämmelser i det här fallet. Sjöberg och Romander enades om att om tvisten inte bilades under dagen så måste de gemensamt 1ngr1pa.

Zeime tillkännagav att han under alla förhållanden avsåg att avträda som förundersökningsledare. Han ansåg, i likhet med Riberdahl och Helin, att utredningen borde föras ner på en lägre nivå både på polis- och åklagar— sidan. Sjöberg vädjade till Zeime att han inte skulle ge offentlighet åt

sitt beslut under de rådande förhållandena. Efter sammanträdet stannade Zeime kvar. Han meddelade då Sjöberg att han övervägde att lämna sin tjänst.

På eftermiddagen samma dag sammanträffade Zeime, Riberdahl och Helin med Wranghult och Severin. Åklagarna meddelade då att de inte kunde gå med på en delad förundersökning.

Holmer kontaktade justitiedepartementet senare samma dag och förklarade att han ansåg att det var omöjligt för åklagarna och polisen att komma överens. Man närmade sig nu enligt Holmér den tidpunkten, då han inte längre kunde ta ansvaret för utredningen. På kvällen ringde Wickbom, som förgäves hade sökt Zeime, till Riberdahl och frågade om hon ansåg att det fanns förutsättningar för fortsatt samarbete mellan åklagarna och polisen. Hon förklarade att hon bedömde att detta inte var fallet.

Romander och Sjöberg fick under dagen besked om att justitieministern önskade att de skulle vara närvarande vid partiledaröverläggningarna nästa dag. På kallelse infann de sig på kvällen i Wickboms bostad i Stockholm. Vid sammanträdet där var Fälth och Larsson närvarande. Wickbom bad då Romander och Sjöberg att de skulle redogöra för sin syn på läget. Begäran föranleddes närmast av mötet påföljande dag med partiledarna. Romander och Sjöberg redovisade då att en delad förundersökning enligt deras mening inte var en bra lösning. Romander redogjorde för olika modeller som inne- fattade medverkan från rikspolisstyrelsen. Ett alternativ var att man för- stärkte vederbörande rotel hos polismyndigheten i Stockholm. Detta bedöm— des dock inte som en bra lösning, om man samtidigt hade ledningsgruppen kvar. Lösningen att rikspolisstyrelsen skulle träda in som spaningsledning medan åklagarna skulle stå kvar som förundersökningsledare kunde inte accepteras med hänsyn till Holmer. En annan lösning var att rikspolissty— relsen skulle inträda som polismyndighet och riksåklagaren som åklagare. Romander bedömde den sistnämnda lösningen som tänkbar. Sjöberg framhöll att den bästa lösningen var en nivåsänkning med professionella brottsutre- dare och med åklagarna kvar. Han lämnade också besked om att Zeime inte ville kvarstå som förundersökningsledare. Samtidigt förklarade Sjöberg att han i och för sig var beredd att medverka om ärendet lyftes upp och att i så fall så skulle troligen Morath utses till förundersökningsledare.

Den 3 februari sammanträffade Holmér med Romander. Holmér framhöll att den lämpligaste lösningen på samarbetsproblemen var en delad förundersökning där polisen svarade för en del och åklagarna för en annan.

Vid mötet med partiledarna den 3 februari var Wickbom, Larsson och social— demokraternas gruppledare i riksdagen samt Romander och Sjöberg närvaran- de. De båda sistnämnda deltog inte under hela mötet. Romander och Sjöberg fick i uppdrag att nästa dag kl. 14 komma med ett förslag till ändrad organisation av brottsutredningen. Förslaget skulle avse ledning, samord— ning och resursutnyttjande. Uppdraget lämnades direkt under partiledarmö- tet. Det meddelades av statsministern och uppfattades av Sjöberg som ett

regeringsuppdrag. Något formellt regeringsbeslut fattades emellertid inte utan uppdraget var att se som ett led i beredningen av regeringsärendet angående organisationen av brottsutredningen.

På eftermiddagen samma dag träffades Romander och Sjöberg i rikspolissty— relsens lokaler tillsammans med andra representanter för rikspolisstyrel— sen. Man diskuterade principerna för det fortsatta arbetet med utgångs— punkt i att ärendet skulle lyftas upp till riksåklagaren och rikspolis— styrelsen.

Senare under eftermiddagen infann sig Romander och Sjöberg hos Wickbom, där de i närvaro av Fälth och Larsson diskuterade bl.a. frågan om Holmérs fortsatta medverkan i spaningsarbetet.

När Sjöberg därefter på kvällen sammanträffade med bl.a. Zeime, Riberdahl och Helin på riksåklagarens kansli blev han uppringd av Romander som före— slog att Sjöberg, Romander, Holmer och Zeime skulle bilda en samordnings— grupp. Sjöberg var tveksam. Han trodde att förslaget kom från justitiede- partementet, men han fick senare reda på att så inte var fallet.

Sedan Holmér på morgonen den 4 februari av Romander hade informerats om det förslag som Romander och Sjöberg avsåg att lägga fram, tog han kontakt med statsministern och förklarade att han inte ville vara ansvarig för den diskuterade lösningen. Enligt hans mening skulle den samlade kunskapen i ledningsgruppen gå förlorad. Han förklarade att han, om förslaget antogs, skulle lämna spaningsledningen.

På förmiddagen den 4 februari justerade Romander och Sjöberg sitt förslag till statsministern. Det gick ut på att riksåklagaren skulle gå in som förundersökningsledare och att rikspolisstyrelsen skulle överta ansvaret för spaningsarbetet. Vidare skulle en referensgrupp bestående av Romander, Sjöberg, Holmer och Zeime bildas. Vid ett nytt sammanträffande därefter med partiledarna fördes diskussioner kring förslaget.

Statsministern hade under kvällen ett möte med Romander och Holmer och se— nare ett möte med Sjöberg och Zeime. Wickbom, Fälth och Larsson var också närvarande. Holmér redogjorde bl.a. för sin uppfattning att åklagarna bor— de tala med ledningsgruppen och inte gå förbi den. Sjöberg och Zeime klar— gjorde att det enligt deras mening var otänkbart att ha kvar Holmér i spa— ningsledningen.

Efter det att statsministern hade samtalat med Romander och Holmér före— lades Holmér ett förslag om att det skulle finnas en stabsgrupp direkt under Romander som skulle bestå av Holmer, polisintendenten Tommy Lindström och byråchefen P.G. Näss. Holmer har för oss förklarat att medlemmarna i gruppen enligt statsministern skulle behålla sina operativa funktioner. Den lösningen accepterade han efter att ha diskuterat saken med Lindström och Näss.

Senare på kvällen fick Sjöberg del av förslaget att den föreslagna gruppen skulle bestå inte av någon åklagare utan endast av representanter för polisväsendet. Sjöberg ville inte uttala sig om hur han ställde sig till förslaget eftersom han ansåg att det redan var bestämt hur det skulle bli. Strax därefter offentliggjordes beslutet vid en presskonferens. Under denna kallade Romander stabsgruppen för en referensgrupp, vilket enligt Holmer innebar att han "förstörde bilden".

Den 5 februari 1987 uppdrog regeringen med stöd av 7 5 andra stycket polislagen åt rikspolisstyrelsen att leda den polisverksamhet som erfor- dras med anledning av mordet på Olof Palme. Samma dag uppdrog regeringen åt riksåklagaren att leda förundersökningen.

Redan dagen därpå började man i massmedierna att diskutera vilken funktion den s.k. stabs— eller referensgruppen skulle ha. Romander gav i ett press- meddelande uttryck för uppfattningen att den inte skulle ha några operati— va funktioner. Sjöberg vände sig till Larsson och till Wickbom och under— strök att gruppen skulle vara en referensgrupp. Enligt Sjöberg fick man annars snart det definitiva sammanbrottet. Romander lät upprätta en prome— moria med riktlinjer eller direktiv för gruppen. Promemorian diskuterades vid ett sammanträde hos Wickbom den 6 februari där Sjöberg och Romander var närvarande. Den kom att innehålla besked om att gruppen inte skulle ha några operativa funktioner.

7.3 Polisorganens ansvar för spaning och brottsutredning

Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Styrelsens huvuduppgifter är att verka för planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete och att ha tillsyn över polisväsendet (7 & polislagen). Rikspolisstyrelsens befogenheter att själv leda polis- verksamhet som innefattar bl.a. spaning och utredning är begränsade. Sty— relsen får leda polisverksamhet som rör brott mot rikets säkerhet. Vidare får styrelsen leda spaning mot narkotikabrottslighet, ekonomisk brotts— lighet och annan brottslighet om den är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Rikspolis— styrelsen får också leda utredning av sådan brottslighet om det finns särskilda skäl för detta (4 5 instruktionen för rikspolisstyrelsen).

När styrelsen leder polisverksamhet skall den samarbeta med de berörda regionala och lokala polismyndigheterna i den utsträckning som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Styrelsen skall därvid fortlöpande lämna upplysningar till de regionala och lokala polismyndighe— terna om förhållanden som är av betydelse för dessa myndigheters verksam- het. För sådan polisverksamhet som styrelsen leder får styrelsen tillkalla polisförstärkning från en lokal polismyndighet i den utsträckning som re- geringen beslutar (5 och 6 åå instruktion för rikspolisstyrelsen).

Brott mot rikets säkerhet handläggs om det gäller brott enligt 18 eller 19 kap. brottsbalken vid rikspolisstyrelsen eller under dess medverkan. Efter styrelsens prövning kan också andra brott med särskild anknytning till

säkerhetsintressen handläggas på motsvarande sätt. Rikspolisstyrelsen kan också svara för spanings— och utredningsverksamheten beträffande ter- roristbrott av särskilt känslig art eller i sådana fall då speciella tvångsmedel krävs. För den verksamhet rörande brott mot rikets säkerhet som styrelsen leder finns personal som är organiserad inom en säkerhets- avdelning vid styrelsen. Direkt under säkerhetsavdelningen lyder en fältorganisation med enheter som är förlagda till olika platser i landet.

Den spanings- och utredningsverksamhet i övrigt som rikspolisstyrelsen får leda fullgörs i huvudsak av en inom styrelsen organiserad rikskriminal— sektion. Huvuddelen av den polispersonal som tjänstgör vid sektionen in— går inte i rikspolisstyrelsens organisation utan är avdelad ur den lokala polisorganisationen som polisförstärkning. Denna polisstyrka brukar kallas rikskriminalen. I sin tjänstgöring där står den under styrelsens Chefskap. Regeringen bestämmer för varje är hur stor den skall vara. Den uppgår f.n. till ca 150 polismän. Sektionen är indelad i rotlar för bl.a. våldsbrott, narkotikabrott, Stöldbrott och bedrägeribrott (se bilaga 6).

En väsentlig del av verksamheten vid rikskriminalsektionen avser sådan polisförstärkning till lokala och regionala polismyndigheter som det i mån av resurser ankommer på rikspolisstyrelsen att lämna.

För den spanings- och utredningsverksamhet som rikspolisstyrelsen får leda förfogar rikspolisstyrelsen endast över den personal som ingår i styrel— sens egen organisation och den personal som enligt beslut av regeringen står till förfogande för tjänstgöring vid rikskriminalsektionen.

Till rikspolisstyrelsens ledningsbefogenheter när det gäller spanings- och utredningsverksamhet anknyter styrelsens uppgift att vara en nationell by- rå för Interpol och att upprätthålla de förbindelser som behövs med ut— ländska polismyndigheter. För denna verksamhet finns en interpolsek- tion vid styrelsen.

Länen är indelade i polisdistrikt. I vart och ett av landets 118 polis- distrikt finns en polismyndighet (4 & polislagen). På de lokala polis— myndigheterna vilar huvudansvaret för den spanings- och utredningsverk— samhet som ankommer på polisen när ett brott har inträffat. De lokala myndigheternas ansvar omfattar i praktiken alla brott med undantag av brott mot rikets säkerhet.

Länsstyrelsen, som är länets högsta polisorgan och representerar den regionala nivån inom polisväsendet (6 5 polislagen), har det övergripande ansvaret för den spanings— och utredningsverksamhet — huvudsakligen be- träffande narkotikabrott och ekonomisk brottslighet - som bedrivs gemen— samt för polisdistrikten inom ett län.

De polisresurser som är aktuella för den s.k. regionala polisverksamheten är organiserade i särskilda enheter/rotlar inordnade i de lokala polismyn-

digheternas organisation. Länsstyrelsen svarar i huvudsak för den över— gripande planeringen av verksamheten, fördelningen av resurser inom regio— nen och för tillsyn av enheternas verksamhet. Den lokala polismyndigheten har den omedelbara ledningen av verksamheten i det enskilda utrednings— ärendet. Länsstyrelsen kan helt eller delvis överta ledningen av sådan polisverksamhet som bedrivs vid de lokala polismyndigheterna när särskilda förhållanden föranleder det eller när det finns behov av en enhetlig led- ning inom länet. Den befogenheten kan också gälla ledningen av polisarbe— tet i en enskild brottsutredning. Länsstyrelsen får vidare besluta om polisförstärkning mellan polisdistrikten i länet och begära förstärkning från andra län. Dessa befogenheter ger länsstyrelsen möjlighet att i sär— skilda fall överta ledningen av en brottsutredning och för det ändamålet förfoga över länets polisresurser och över de förstärkningsresurser som kan tillföras. I praktiken förekommer det emellertid mera sällan att läns— styrelsen övertar ledningsansvaret i en enskild brottsutredning.

Länsstyrelsens funktioner som polisorgan utövas i de flesta länen av en länspolischef som är tjänsteman vid länsstyrelsen och ingår i styrelsens organisation. I några län däribland Stockholms - finns det inte någon länspolischef inom länsstyrelsen. De polisiära uppgifter som ankommer på länsstyrelsen i dessa län fullgörs i huvudsak av polischefen (länspolis— mästaren) vid polismyndigheten i länets residensdistrikt.

7.4 Närmare om organisationen av polisarbetet i mordutredningen

Den spanings— och utredningsstyrka som organiserades med anledning av mordet på Olof Palme omfattade, som vi förut har redogjort för, enheter inom polismyndigheten i Stockholm och personal från säkerhetsavdelningen och rikskriminalsektionen vid rikspolisstyrelsen.

Lednings— och samordningsansvaret för den samlade polisinsatsen kom att ligga på polismyndigheten i Stockholm. En särskild ledningsgrupp med Holmer i spetsen och med representanter för de olika enheter som medverka— de organiserades redan i inledningsskedet.2 Organisationen byggde på ett mönster som i mindre skala hade tilllämpats vid några tidigare tillfällen. Det hade då gällt grövre brott som krävt samverkan mellan polismyndigheten och rikspolisstyrelsen. Holmer såg det aldrig som aktuellt att lednings— ansvaret för polisarbetet skulle övertas av rikspolisstyrelsen. Något så— dant hade tidigare inte förekommit i liknande situationer.

Under de första dagarna kom Holmer och Romander överens om formerna för rikspolisstyrelsens medverkan. Överenskommelsen innebar i huvudsak att de resurser f rån säkerhetsavdelningen och rikskriminalsektionen som ansågs erforderliga ställdes till Holmérs förfogande.

2. Vi har 1 kap. 4 mera ingående redogjort för och diskuterat frågor kring denna särskilda organisation. Se också bilaga 8.

Romander och Holmer var från början överens om att ärendet måste få högsta prioritet och att allt möjligt bistånd skulle lämnas från rikspolisstyrel— sens sida. De formella förutsättningarna diskuterades till en början inte mellan Romander och Holmér utan man försökte finna former så att arbetet skulle löpa så smidigt och effektivt som möjligt. Någon av de första da— garna i mars 1986 diskuterade Romander organisationen med företrädare för justitiedepartementet. Den fråga som då närmast behandlades var formerna för säkerhetsavdelningens medverkan i utredningsarbetet. Frågan löstes på det sättet att huvuddelen av en enhet vid avdelningen ställdes till Holmérs förfogande. I sitt arbete med mordutredningen kom den personal vid avdelningen som omfattades av arrangemanget att i praktiken stå under Holmérs ledning. Ansvaret för säkerhetsavdelningens normala verksamhet låg emellertid odelat kvar på rikspolisstyrelsen.

Romander hade den principiella uppfattningen att rikspolisstyrelsen borde leda den samlade polisinsatsen. Med hänsyn till att det kunde lägga grun— den till samarbetsproblem i det fortsatta arbetet valde han emellertid att inte driva den frågan. Enligt Romander kunde ärendet till sin art inte hänföras till någon av de brottskategorier där rikspolisstyrelsen får leda polisverksamheten. Även om man med en pressad tolkning av befogenheterna skulle kunna hävda detta kunde styrelsen för en sådan här verksamhet inte omedelbart förfoga över andra polisresurser än sina egna. Ett ledningsan— svar förutsatte därför ett förordnande från regeringens sida som gav sty— relsen möjlighet att från polismyndigheten tillkalla den förstärkning som behövdes för polisarbetet.

Inom justitiedepartementet var man från början medveten om att ledningsan- svaret som ett alternativ till den ordning som rådde kunde läggas på riks— polisstyrelsen. Den frågan drevs, som förut har sagts, inte från riks— polisstyrelsens sida, och den föranledde inte heller av andra skäl några närmare överväganden.

7.5. Polisorganens tillsynsansvar

I sin egenskap av central förvaltningsmyndighet för polisväsendet har rikspolisstyrelsen ett tillsynsansvar för detta. Tillsynen utövas bl.a. genom inspektioner. Som ett led i tillsynsfunktionerna kan styrelsen meddela allmänna råd till de regionala och lokala polisorganen beträffande polisverksamheten i den utsträckning som det behövs för att uppnå plan- mässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Styrelsens möjligheter att meddela föreskrifter, dvs. bindande normer eller direktiv, är begränsade till i huvudsak det administrativa området. När det gäller den egentliga polisverksamheten, som innefattar bl.a. frågor som rör för- hållanden i ett enskilt brottsutredningsärende, är rikspolisstyrelsens ge- nerella föreskriftsrätt begränsad till de fall då styrelsen enligt rege— ringens bestämmande får leda polisverksamhet.

I sin egenskap av länets högsta polisorgan ansvarar länsstyrelsen för polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna. Tillsynsverksamheten bedrivs bl.a. genom inspektio—

ner. Som ett led i tillsynsverksamheten kan länsstyrelsen ge polismyndig— heterna rekommendationer exempelvis om hur viss verksamhet bör bedrivas eller vara organiserad. Länsstyrelsen kan också — om det finns behov av det bestämma om verksamheten i de lokala polismyndigheterna. Det kan ske genom generella riktlinjer eller organisatoriska direktiv.

Länsstyrelsens tillsynsfunktioner utövas, beroende av den organisations— form som gäller i länet, antingen av en länspolischef vid länsstyrel- sen eller på länsstyrelsens vägnar av en länspolismästare som också är chef för en av polismyndigheterna i länet. En länspolismästare får inte på länsstyrelsens vägnar handlägga ärenden om tillsyn av den egna verksamhe— ten. I samband med tillkomsten av den s.k. länspolismästarmodellen ansågs det att tillsyns- och inspektionsfrågor som rör länspolismästarens distrikt bör lösas av rikspolisstyrelsen.

Länsstyrelsens befogenheter gentemot polismyndigheterna i länet kan under särskilda förutsättningar utövas av landshövdingen. Denne får sålunda besluta i ärenden som rör polisens verksamhetsformer eller som avser polisförstärkning eller övertagande av ledning av polispersonalen när det är fråga om allvarliga ordningsstörande händelser eller andra händelser som kräver extraordinär polisverksamhet eller som fordrar särskilda över— väganden rörande användningen av polisstyrkorna eller när omständigheterna i annat fall kräver det (26 5 länsstyrelseinstruktionen, l986:1112). Även i andra ärenden som normalt ankommer på länspolischef/länspolismästare kan landshövdingen besluta om det är särskilt viktigt. Landshövdingen beslutar på föredragning av länspolischefen/länspolismästaren. Länspolismästaren får dock inte föredra ärenden som rör tillsyn av den egna myndigheten.

I samband med den reform av polisväsendets organisation m.m. som genomför— des 1984—1985 pekades på behovet av samordning av rikspolisstyrelsens och länsstyrelsernas tillsynsansvar när det gäller inspektioner. Det förut— sattes också att länsstyrelsen vid behov skulle kunna påkalla biträde från rikspolisstyrelsen vid inspektioner.

7.6. Tillsynen inom åklagarväsendet

Åklagarväsendet är hierarkiskt uppbyggt med en centralmyndighet, riks- åklagaren, samt regionala och lokala myndigheter. Enligt 7 kap. 2 5 RB är riksåklagaren under regeringen högste åklagare. I den egenskapen har riksåklagaren ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket. Under riksåklagaren har statsäklagarna, var och en inom sitt verksamhetsom- råde, motsvarande ansvar.

I riksåklagarens allmänna uppgifter ingår bl.a. att verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen (jfr 5 & åklagarin— struktionen, 1974z910). Han kan lämna råd och upplysningar till åklagarna angående deras tjänsteutövning och han har en generell rätt att meddela föreskrifter för åklagarna och för åklagarmyndigheterna. Riksåklagaren har också en central roll i rättstillämpningsfrågor genom sin ställning som åklagare i högsta domstolen.

Av 11 kap. 7 & regeringsformen följer att ingen högre åklagare får bestäm— ma hur en lägre åklagare skall besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren kan således inte ge direktiv till en underordnad åklagare rörande ett be— slut som denne skall fatta eller lämna för åklagaren bindande synpunkter på t.ex. hur en förundersökning skall bedrivas. Riksåklagaren och stats— åklagare har däremot rätt att överta uppgifter som tillkommer lägre åkla— gare (jfr 7 kap. 5 & RB). Riksåklagarens resp. statsåklagarnas rätt att överpröva3 en lägre åklagares beslut härleds ur bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 55 RB. Med överprövning avses att en högre åklagare tar upp till prövning ett beslut som har fattats av en lägre åklagare. Verksamheten är ett utflöde av tillsynsskyldigheten.

Förfarandet vid överprövning är inte författningsreglerat. I princip kan vilket beslut som helst överprövas. I praktiken tillämpas emellertid nume— ra vissa begränsningar. Frågor som kan bringas under domstols prövning överprövas normalt inte. Det kan gälla t.ex. beslut om åtal eller beslag. Vidare brukar en framställning från annan än den som är misstänkt eller tilltalad eller av målsäganden som regel inte föranleda överprövning om det inte finns särskilda skäl för det. En annan begränsning år att över- prövning bara bör ske i en instans. Ett beslut som har överprövats av en statsåklagare prövas därför normalt inte av riksåklagaren.4 Någon tidsbe- gränsning för överprövning tillämpas inte. Avgörande är möjligheterna att pröva ärendet i sak, dvs. i praktiken preskriptionsbestämmelserna.

En distriktsåklagare kan inte överpröva ett beslut som har fattats av en annan distriktsåklagare. En chefsåklagare har således inte rätt att pröva en underordnad åklagares beslut. Överprövning av ett beslut som har fattats av en åklagare på en lokal åklagarmyndighet sker av resp. stats- åklagare på regionåklagarmyndigheten. I Stockholm, Göteborg och Malmö, där åklagardistrikten ligger utanför den regionala åklagarorganisationen, sker motsvarande prövning av överåklagaren vid myndigheten eftersom denne är statsåklagare. Som regel tillämpas instansordningen vid överprövning. Det finns emellertid inget som hindrar att riksåklagaren direkt överprövar ett beslut som har fattats av en distriktsåklagare.

Före den 1 juli 1985 fanns det bestämmelser i åklagarinstruktionen om inspektioner som ett led i tillsynen. Riksdagen beslutade emellertid år 1985 om ändrade riktlinjer för tillsynsverksamheten. Dessa innebar bl.a. att tillsynen fick en annan inriktning med starkare betoning på stöd och service åt åklagarna.

3. Bestämmelserna i förvaltningslagen (l986:223) om överklagande och omprövning av beslut gäller inte åklagarnas brottsbekämpande verksamhet (se 32 5).

4. För en närmare redogörelse se prop. 1984/85:100, bil. 4 s. 74 ff.

7.7 Iakttagelser och analys Utgångspunkter

I kap. 4 har vi belyst orsakerna till att åklagarna och polisen inte kunde samarbeta i utredningen av mordet på Olof Palme. Vi har där diskuterat i vad mån organisatoriska frågor, skilda uppfattningar i sak och personliga motsättningar bidrog till de problem som uppstod.

Även de frågor om kontroll och tillsyn som vi tar upp i detta kapitel kan ses med utgångspunkt i den grundläggande frågan varför samarbetet inte fungerade. Möjligheter måste alltid finnas för överordnade organ att gripa in om inte samarbetet mellan underordnade myndigheter fungerar. Det måste finnas väl utbyggda och fungerande kontroll- och tillsynsfunktioner som gör det möjligt med snabba ingripanden.

I utredningen av mordet på Olof Palme visade det sig till sist nödvändigt att regeringen fattade beslut om att ledningen av utredningsarbetet skulle organiseras om. Man kan fråga sig om ett ingripande av detta slag kunde och borde ha skett tidigare, genom regeringens eller andra myndigheters försorg. Av intresse är också vilken betydelse som de faktiska åtgärder som vidtogs i regeringskansliet fick för brottsutredningen och för andra organs fullgörande av sina kontroll— och tillsynsuppgifter. Ytterligare en annan fråga är om det genom en aktivare kontroll och tillsyn hade funnits förutsättningar att undvika eller undanröja de samarbetsproblem som uppkom.

Ett särskilt problem när det gäller granskningen i denna del är den roll som regeringen och olika regeringsföreträdare hade i händelseförloppet. När regeringen gav oss i uppdrag att granska brottsutredningen kan det knappast ha varit förutsatt att vi särskilt skulle pröva regeringens åt- gärder och detta än mindre i hänseenden som i tiden ligger efter den dag då uppdraget lämnades till oss. I regeringsformen föreskrivs en särskild ordning för riksdagens granskning av Statsrådens tjänsteutövning och av regeringsärendenas handläggning. Härtill kommer att den allmänna frågan om regeringens ansvar för kontroll, tillsyn och uppföljning av verksamheten inom olika myndigheter rymmer en rad komplicerade och kontroversiella pro— blem som det inte kan bli fråga om att gå närmare in på eller ta ställning till inom ramen för vår granskning av brottsutredningen.

Det är enligt vår mening ändå inte möjligt att få en helhetsbild av vad som skedde i brottsutredningen utan att ta hänsyn till den roll som rege— ringen och företrädare för regeringen spelade i händelseförloppet. Rege— ringen följde utredningsarbetet nära och justitieministern och olika före- trädare för regeringskansliet agerade vid flera tillfällen i direkt syfte att söka bilägga tvisterna mellan åklagarna och polisen och att få till stånd en fungerande organisation av utredningen. Det var till sist genom ett beslut av regeringen som en omorganisation kom till stånd men också vissa tidigare åtgärder av företrädare för regeringen hade betydelse för myndigheternas handläggning.

Regeringens och regeringskansliets åtgärder var i mångt och mycket en följd av politiska ställningstaganden och vilade på allmänna lämplighets— överväganden. Till de frågor som övervägdes hörde i vilken utsträckning regeringen behövde skaffa sig information om utredningen och hur man lämp— ligast skulle skaffa sig den informationen. Det kan inte vara vår sak att lägga synpunkter på de ställningstaganden som gjordes i frågor av detta slag. Vad vi däremot har funnit anledning att söka klarlägga är vilken faktisk inverkan som de olika åtgärderna hade på brottsutredningen. Vi har också funnit oss oförhindrade att i samband därmed uttala vår mening om hur regeringens och regeringskansliets åtgärder på några punkter bör bedö— mas rättsligt.

Mot denna bakgrund och med denna begränsning behandlar och kommenterar vi några frågor som rör regeringens och regeringsföreträdares befattning med brottsutredningen. Därefter behandlar vi rikspolisstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn och kontroll över polisverksamheten. Vi tar ock— så upp vilken tillsyn och kontroll över åklagarverksamheten som ut- övades av riksåklagaren och av överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholm innan denne själv övertog förundersökningsledningen.

Slutligen berör vi också några frågor som närmast är av organisatorisk na— tur och som avser rikspolisstyrelsens ansvar för ledningen av polisarbe- tet när det gäller en brottsutredning av det slag som det här var fråga om.

Regeringen och regeringskansliet

Vi har i inledningen av detta kapitel beskrivit omfattningen av och for- merna för regeringens inhämtande av information om utredningen av mor— det på Olof Palme. I vart fall i modern tid finns det knappast något mot- svarande exempel på att regeringen under så lång tid och så nära har följt andra myndigheters handläggning av ett enskilt ärende.

Wickbom har förklarat att det var en självklar skyldighet för regeringen att från första stund hålla sig underrättad om utredningsarbetets gång för att på det sättet få underlag för sin bedömning av säkerhetsfrågorna, och då inte bara regeringens säkerhet utan också rikets säkerhet överhuvudta— get. Han har vidare sagt att det var en skyldighet för regeringen att inom ramen för sina befogenheter vidta åtgärder för det fall att myndigheterna skulle sakna förutsättningar att lösa sina uppgifter. Samtidigt har han strukit under att myndigheterna självständigt svarade för sina uppgifter. Regeringen försäkrade sig av dessa skäl i ett tidigt skede om att få fort— löpande och detaljerad information om vad som hände i brottsutredningen. Vi kan för vår del inte finna att detta i sig innebar att regeringen i strid mot regeringsformens bestämmelser blandade sig i myndigheternas handläggning.

Justitieministern valde att i första hand skaffa sig information genom polismyndigheten i Stockholm. Det skedde dels genom regelbundna föredrag—

ningar av Holmér och dels genom en observatör i polisens ledningsgrupp. Wickbom har erinrat om de upparbetade rutinerna för information mellan rikspolisstyrelsen och regeringen genom bl.a. justitieministern och hän- visat till att justitieministern regelbundet träffar rikspolischefen och chefen för rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning. I det här fallet var det enligt Wickbom naturligt att informationen om säkerhetsfrågor lämnades direkt av polismyndigheten i Stockholm, som till sitt förfogande hade bl.a. säkerhetsavdelningens och rikskriminalens resurser.

I fråga om observatörens roll vill vi framhålla att det av de uppgif- ter som vi har inhämtat inte framgår något annat än att denna roll var helt klar för polismyndigheten. Observatören arbetade inte på ett sätt som kan sägas ha inneburit en inblandning i myndighetens självständiga verk— samhet. Den slutsatsen bestyrks av protokollen från ledningsgruppen och den övriga dokumentation därifrån som vi har granskat. Denna ordning för information till departementet medförde alltså enligt vår mening inte nå— gon otillbörlig påverkan av polismyndighetens arbete.

De kontakter som förekom mellan regeringen och företrädare för regerings— kansliet och de för brottsutredningen ansvariga myndigheterna inskränkte sig också, såvitt vi har kunnat finna, i stort sett till inhämtande av in- formation. Vid sidan av vad som förekom i anslutning till omorganisationen i februari 1987 gjordes emellertid från regeringssidan vid tre tillfällen aktiva försök att undanröja samarbetssvårigheter inom utredningen. Vi tänker här på Fälths samtal med Sjöberg under våren 1986 om ett eventuellt byte av åklagare, på det möte hos Wickbom efter vilket Sjöberg överprövade beslutet om hur många konfrontationer som 33—åringen skulle delta i och på det s.k. försoningsmötet hos Wickbom i december 1986.

Bakgrunden var vid det första av dessa tillfällen att man i justitie— departementet fick kännedom om att det förelåg allvarliga motsättningar mellan ledningsgruppen och Svensson. Fälth informerade då Sjöberg om mot— sättningarna och förde i vart fall i något skede på tal ett eventuellt byte av åklagare. Det kan inte innebära någon otillbörlig påverkan i ären— det att Fälth informerade Sjöberg. Vidare framgår inte något annat av vår utredning än att Fälth när han förde möjligheten av ett åklagarbyte på tal enbart pekade på en nära till hands liggande lösning för det fall att Sjöberg skulle dela de bedömningar som hade gjorts från polisens sida. Sjöberg prövade också självständigt frågan och fann inte anledning att gö- ra något byte. Vi kan för vår del inte finna att Fälth förfor felaktigt när han på det sätt som skedde tog upp frågan med Sjöberg.

Nästa initiativ från regeringskansliets sida kom i samband med konflikten om hur många konfrontationer som 33—åringen skulle delta i. När man i justitiedepartementet fick kännedom om motsättningarna tog Fälth kontakt med Sjöberg och på Wickboms initiativ anordnades senare ett möte i depar— tementet i vilket Sjöberg och Svensson deltog från åklagarsidan. Holmer var också närvarande. Förspelet till och förloppet vid sammanträdet har vi redovisat tidigare. Wickbom har uppgett att han inte hade någon egen upp— fattning i konfrontationsfrågan. Hans initiativ hade i stället sin bak-

grund i att han var orolig för samarbetsproblemen. I de uppgifter som vi har inhämtat finns inte någonting som tyder på att Wickbom eller någon annan företrädare för departementet sökte påverka beslutet i sak. Det kan tilläggas att JK i sitt beslut i december 1986 uttalade att hans gransk— ning inte gav vid handen att det fanns grund för påstående om att det skulle ha förekommit någon otillbörlig påtryckning från departementets sida på Svensson för att förmå honom att ändra sitt beslut i konfronta— tionsfrågan.

Det bör särskilt framhållas att det med hänsyn till mötets förlopp och de motsättningar mellan Svensson och Holmer i konfrontationsfrågan som kom i dagen enligt vår mening var naturligt att Sjöberg för sin del efter mötet beslöt att överpröva Svenssons beslut. Sjöbergs beslut fattades några da— gar efter mötet.

Bakgrunden till det s.k. försoningsmötet var i första hand att det genom olika uttalanden i massmedierna hade framkommit att åklagarna och polisen hade olika uppfattningar om värdet av huvudspåret och om förundersökning— ens fortsatta bedrivande. Meningsskiljaktigheterna var av den karaktären att justitieministern bedömde att det förelåg risk för att myndigheternas samarbete inte skulle kunna fortsätta. Inom regeringskansliet övervägdes också vilka åtgärder som borde vidtas om så inte skulle kunna ske. Till mötet kallades förutom Zeime och Holmér även Sjöberg och Romander.

Zeime och Holmér förklarade att det fanns förutsättningar för fortsatt samarbete och lovade att anmäla för justitieministern om situationen skulle förändras. Någon otillbörlig påverkan från regeringskansliets sida förekom såvitt vi har kunnat finna inte.

Sammantaget är det alltså vår uppfattning att regeringen och företrädarna för regeringskansliet varken genom att följa utredningen så nära som sked— de eller genom formerna för sitt inhämtande av information eller andra åtgärder under utredningens gång ingrep i myndigheternas självständiga ställning vid handläggningen av enskilda ärenden. Regeringens handlande har enligt vad som har uppgetts för oss haft sin bakgrund i behovet att kunna bedöma olika säkerhetsfrågor, i brottets och utredningens karaktär av nationell angelägenhet och i regeringens ansvar för att myndigheterna hade förutsättningar för att lösa sina uppgifter. Vi anser i linje med vad vi inledningsvis har sagt att det inte ankommer på oss att ta ställning till de överväganden av detta slag som låg bakom de åtgärder som faktiskt vidtogs.

De uppgifter som vi har fått visar emellertid att regeringens och justitiedepartementets åtgärder likväl i viss mening inverkade på hur de ansvariga myndigheterna uppfattade sin situation och sitt förhållande till varandra. Från åklagarhåll har man nämligen för oss framhållit att man uppfattade det som ett mycket starkt intresse från regeringens sida att samarbetet med polisen skulle fungera och att åklagarna beaktade detta i sina kontakter med polisen. Åklagarna har emellertid också sagt, med mer eller mindre stark emfas, att de fick uppfattningen att regeringen och

regeringskansliet var partiska i konflikterna mellan åklagarna och polisen och i princip förväntade sig att åklagarna skulle anpassa sig till poli— sens ståndpunkter. Som skäl för denna uppfattning har de särskilt pekat på omfattningen av och formerna för regeringens informationsinhämtande. Åkla— garna fann det märkligt att informationen om brottsutredningen så ensidigt inhämtades från polisen, med förbigående av förundersökningsledaren. Om så hade önskats hade åklagarna varit beredda att själva lämna information till regeringen. Åklagarna har även uppgett att de med hänsyn till hur de uppfattade regeringens inställning var mer återhållsamma med att gentemot polisen driva sina ståndpunkter än vad som annars skulle ha varit fallet.

Även de konkreta initiativen under våren 1986 medverkade enligt vad åkla— garna har uppgett till att de fick uppfattningen att regeringen hade stör— re förståelse för polisen, främst genom att det i båda fallen var fråga om ställningstaganden från åklagarens sida som polisen var missnöjd med och som aktualiserades i justitiedepartementet genom de täta kontakterna med polisen.

Om en konflikt uppkommer mellan två myndigheter kan det, om regeringen engagerar sig i att motverka denna, inte i och för sig vara felaktigt att regeringen bildar sig en uppfattning om orsakerna till konflikten och om hur den lämpligen bör biläggas. En annan sak är att regeringen inte får gripa in i en myndighets beslut i ett enskilt fall. Regeringens ställ— ningstagande kan självfallet ändå uppfattas så att regeringen har tagit ställning för en av parterna.

Enligt vad som har uppgetts för oss strävade justitieministern efter att göra klart att han inte tog ställning i sak till de olika konfliktfrågor som fanns. Denna strävan hade bl.a. sin grund just i att vissa av frågorna var sådana som myndigheterna självständigt skulle ansvara för. Det har också påpekats att den information som regeringen fick inte var av den arten att det över huvud var möjligt för regeringen eller justitie- ministern att bilda sig någon egen uppfattning i sak när det gäller de frågor som aktualiserades inom brottsutredningen.

Att informationen om brottsutredningen huvudsakligen inhämtades genom polisen berodde enligt vad som har uppgetts för oss främst på att upp- arbetade rutiner finns för en sådan informationsinhämtning, att säkerhets- frågorna stod i centrum för regeringens intresse och att det närmast var polisen som hade vana av och underlag för en bedömning i dessa hänseenden. Wickbom har tillagt att han medvetet avstod från ett närmare informations— inhämtande från åklagarna med hänsyn till att dessa i vidare utsträckning än polisen svarade för sådana bedömningar och beslut som avses i ll kap. 7 & regeringsformen och att riskerna därför var större att regeringens in— tresse skulle kunna uppfattas som en otillbörlig inblandning.

Vi har inte funnit något som tyder på annat än att regeringen och justitieministern konsekvent följde linjen att inte ta ställning i sak i konflikterna mellan åklagarna och polisen. Om man gör undantag för vad Svensson har sagt om konfrontationsfrågan (jfr ovan), säger sig åklagarna inte heller kunna påvisa något konkret exempel på att regeringen eller justitieministern i något hänseende faktiskt handlade partiskt. Vad

saken gäller är alltså den uppfattning om regeringens och regerings- kansliets inställning som åklagarna fick av att justitieministern och justitiedepartementet höll nära kontakt med och fick information från polisen och av att de initiativ som ministern och departementet tog föranleddes av information eller hänvändelser från polisens sida.

Den fråga som man har anledning att ställa sig är då närmast om justitie— ministern eller departementet borde ha vidtagit några särskilda åtgärder för att upplysa åklagarna om de skäl som man hade för att följa brottsut— redningen på det sätt som skedde och ytterligare klargöra att varken re— geringen eller regeringskansliet tog ställning i de frågor beträffande vilka åklagarna och polisen hade skilda meningar. För bedömningen av den frågan har det självfallet intresse om åklagarnas sätt att uppfatta situa- tionen var känt för justitieministern och departementet.

Wickbom har för oss förklarat att uppgifterna om hur åklagarna uppfattade regeringens och regeringskansliets inställning kom till hans kännedom först i efterhand. Han har också erinrat om hur han vid sammankomsterna i slutet av april och i början av december 1986 framhöll att myndigheterna hade kvar sitt ansvar för brottsutredningen och att regeringen inte tog ställning i sak. Å andra sidan har Sjöberg uttryckt som sin åsikt att det under hösten 1986 måste ha stått klart för justitiedepartementet att åkla— garna ansåg att regeringen hade en ensidig inställning i konflikterna till förmån för polisen. Sjöberg har tillagt att han i slutskedet före omor- ganisationen sade till Wickbom att departementet enligt hans mening tog för stor hänsyn till polisen. Riktigheten av Sjöbergs uppfattning har be— kräftats av Fälth såtillvida som denne har medgett, att han åtminstone någon tid före mötet i början av december var medveten om att åklagarna ansåg att han själv hade tagit ställning för polisen. Bergenstrand har däremot uppgett att han för sin del inte hade någon kännedom om hur åkla— garna såg på saken.

I allt fall har man från åklagarsidan den 26 januari 1987 framfört otve— tydigt kritiska synpunkter på formerna för regeringens informationsin- hämtande och på regeringens handlande i övrigt i anslutning till brotts- utredningen. I den mån man inom justitiedepartementet tidigare faktiskt hade vetskap om att åklagarna uppfattade situationen på det sätt som de här har beskrivit borde saken ha tagits upp och klarats ut med åklagarna.

Om å andra sidan någon sådan vetskap inte fanns synes man i alla händelser få säga sig att redan den omständigheten att åklagarna samfällt hade fått den här angivna uppfattningen om regeringens och departementets inställ— ning understryker att det kan finnas risker för missförstånd angående re- geringens ståndpunkter och avsikter, om regeringen följer ett ärende så nära som i detta fall och gör det på ett sätt som inte från alla synpunk— ter är det helt givna. I och för sig är det enligt vår mening en berätti— gad synpunkt från åklagarnas sida att det i första hand bör vara förun— dersökningsledarens (åklagarens) sak att lämna information till regeringen om en pågående förundersökning. Försiktighet och omsorg måste iakttas så att man undviker misstolkningar om man avviker från vad som i ett sådant

avseende är det normala. Det är en bedömningsfråga om den försiktigheten iakttogs i tillbörlig omfattning i detta fall. Enligt vår mening måste man väga in att justitieministern bl.a. vid det nyss angivna tillfället i april 1986 erinrade om myndigheternas självständiga ansvar och om att re— geringen inte tog ställning i sak. I vad mån man från hans eller depar— tementets sida därutöver särskilt borde ha tagit upp informationsfrågan med åklagarna och förklarat hur regeringen såg på de regelbundna kontak— terna med polisen kan vara föremål för olika meningar. Som förhållandena faktiskt utvecklade sig på hösten 1986 kan dock åtminstone i efterhand sägas att en sådan åtgärd skulle ha varit av värde.

Formerna för regeringens informationsinhämtande fick konsekvenser också i förhållande till de myndigheter som normalt har att svara för tillsyn och kontroll över åklagarnas och polisens verksamhet. Att regeringen följde brottsutredningen innebar inte att de berörda myndigheternas ansvar föll bort och det påverkade inte heller deras formella möjligheter att utöva tillsynen. Enligt vad som har uppgetts för oss var också regeringens inställning den att frågor om bedrivande av brottsutredningen och mot— sättningar mellan åklagarna och polisen i sådana frågor liksom åtgärder för att reda ut dessa var ett självständigt ansvar för myndigheterna.

Vi tänker här i första hand på hur länsstyrelsens roll såsom högsta polis— myndighet inom länet kom att påverkas. Länsstyrelsen kom genom att dess sakkunnige i polisfrågor, länspolismästaren, var direkt engagerad i utred- ningen att försättas i en svår situation. I praktiken var länsstyrelsen hänvisad till att begära biträde utifrån, närmast från rikspolisstyrelsen, om den ville utöva någon aktiv kontroll eller tillsyn över brottsutred— ningen. Härtill kom att det var bekant för länsstyrelsen att dess närmast överordnade, regeringen, nära följde utredningen. Landshövdingen Sandgren har för oss förklarat att länsstyrelsen mot den bakgrunden inte tog några särskilda initiativ i syfte att fullgöra sin tillsyns- och kontrollfunk- tion. Man räknade med att regeringen om behov uppkom skulle kontakta läns— styrelsen.

Några direkta kontakter mellan regeringen och länsstyrelsen i syfte att klarlägga hur man på ömse håll såg på ansvarsfördelningen förekom emeller— tid inte förrän i slutet av januari 1987. Sandgren redovisade då sin in— ställning och förklarade att länsstyrelsen inte avsåg att ingripa på eget initiativ.

Wickbom har uppgett för oss att han redan tidigare hade övervägt frågan om länsstyrelsens ställning men inte hade räknat det som ett realistiskt al— ternativ att länsstyrelsen skulle spela någon aktiv roll i sammanhanget. Han hade därför inte heller vid sammanträffandet med Sandgren någon annan uppfattning än denne om länsstyrelsens roll. Situationen var således den att länsstyrelsens normala kontroll— och tillsynsfunktion i praktiken föll bort. Enligt vår mening hade det i alla händelser varit ägnat att klargöra läget om regeringen och länsstyrelsen tidigare hade diskuterat den uppkom— na situationen och de konsekvenser som borde dras av den.

När det gäller den tillsyn som rikspolisstyrelsen kan utöva liksom också tillsynsfunktionen inom åklagarväsendet fick regeringens engagemang inte samma konsekvenser. Det kan likväl inte bortses från att regeringens intensiva engagemang i detta fall rent faktiskt kan ha fått betydelse för hur aktivt och självständigt tillsynen utövades. Vi återkommer till detta i ett följande avsnitt om tillsyn och kontroll.

I debatten har det på sina håll gjorts gällande att regeringen borde ha ingripit tidigare än som nu skedde för att bilägga tvisterna mellan åklagarna och polisen. Frågan ligger nära den tidigare frågan om rege- ringens inhämtande av information om brottsutredningen.

Som framgår av redogörelsen i kap. 4 rörde de direkta konflikterna frågor som regeringen eller justitieministern inte hade att ta ställning till. Vi tänker här bl.a. på polisens missnöje med Svenssons beslut att återkalla häktningsframställningen beträffande 33-åringen, frågan om antalet kon— frontationer som denne skulle delta i, värderingen av bevisningen i huvud— spåret och förutsättningarna för att genomföra det s.k. tillslaget. Rege— ringens möjligheter att ingripa i konflikterna var, förutom att vidta or— ganisatoriska förändringar av den typ som man beslutade om i februari 1987, huvudsakligen begränsade till att vädja direkt till de ansvariga myndigheterna eller till tillsynsorganen om att samarbetsproblemen skulle lösas.

Sedan Zeime hade övertagit ledningen av förundersökningen dröjde det till det s.k. försoningsmötet i december 1986 innan man från regeringskansliet vidtog några direkta åtgärder med anledning av samarbetssvårigheterna. Un— der sommaren och början av hösten förelåg såvitt vi har kunnat finna inte heller några sådana misshälligheter mellan åklagarna och polisen som kräv- de något ingripande. Samarbetsproblemen utvecklades inte mera påtagligt förrän från början av oktober.

Att åklagarna och polisen bedömde värdet av huvudspåret och förutsättning- arna för ett tillslag på olika sätt måste ganska tidigt ha stått klart för justitieministern och departementet. Att detta inte ledde till något in- gripande har Wickbom förklarat med att dessa frågor var sådana att det an— kom på myndigheterna att lösa dem själva. Det var därför inte lämpligt att han kallade till ett sammanträffande som riskerade att leda till miss- förståndet att han skulle vara något slags skiljedomare.

Wickbom har särskilt påpekat för oss att man också bör hålla i minnet att olika meningar mellan åklagare och polis om vilka åtgärder som skall vid— tas i en förundersökning är en naturlig och inte ovanlig företeelse. Det är först när meningsmotsättningarna tar sig sådana uttryck att beslutsord- ningen inte fungerar, eller att arbetet annars blir direkt lidande, som regeringen som den ytterst ansvariga instansen har anledning att vidta åt— gärder. Enligt Wickbom var det när tecken på en sådan situation visade sig i början av december 1986 som han sammanträffade med företrädare för de berörda myndigheterna och försäkrade sig om att det fanns förutsättningar för fortsatt samarbete. Han försäkrade sig också om att han skulle infor— meras om möjligheterna till samarbete skulle brista.

Av den redogörelse för brottsutredningen som vi har lämnat i kap. 4 fram— går att allvarliga samarbetssvårigheter uppkom mellan åklagarna och poli— sens ledningsgrupp redan tidigare under hösten, som vi nyss påpekade mera påtagligt från början av oktober. Vi har för vår del funnit att problemen då väsentligen berodde på att polisens ledningsgrupp inte på ett riktigt sätt underordnade sig åklagarens förundersökningsledning. Med den utgångs— punkten skulle naturligtvis kunna göras gällande att ett ingripande från överordnade myndigheters och ytterst regeringens sida borde ha skett tidi— gare än i början av december 1986. Vad som har kommit fram under vår granskning ger emellertid enligt vår mening inte stöd för att justitie- ministern eller justitiedepartementet faktiskt fick sådana informationer om händelseförloppet att det gav anledning till ett ingripande vid något väsentligt tidigare tillfälle. Inte heller kan vi finna att förhållandena var sådana att ministern eller departementet borde ha förutsett svårighe- terna och av det skälet skaffat sig mer fullständig information om vad som hände i brottsutredningen.

Efter tillslaget den 20 januari 1987 fördjupades motsättningarna mellan åklagarna och polisen och tog sig i uttryck i delvis häftiga angrepp på den andra myndigheten i massmedierna. De öppna motsättningarna ledde till att Wickbom kontaktade såväl åklagarna som polisen i syfte att klarlägga bakgrunden till motsättningarna och utröna förutsättningarna för ett fort- satt samarbete. Regeringens och Wickboms inställning var att det i första hand ankom på myndigheterna att självständigt lösa de uppkomna problemen. Samtidigt höll man handlingsberedskap för ett eventuellt regeringsingri- pande.

Som vi tidigare har redovisat följde efter regeringens kontakter med myn- digheterna ett skede under vilket företrädare för polisen och för åklagar— na diskuterade den fortsatta förundersökningens inriktning och upplägg- ning. Företrädare för regeringen följde dessa "förhandlingar" nära. Först sedan det från både åklagarnas och polisens sida hade förklarats att det saknades förutsättningar för ett fortsatt samarbete ingrep regeringen. I samband med partiledaröverläggningar fick riksåklagaren och rikspolis- chefen i uppdrag att lämna ett förslag till ändrad organisation av brotts- utredningen. Uppdraget hade föregåtts av diskussioner om olika lösningar. Även under uppdragets fullgörande förekom kontakter mellan företrädare för regeringskansliet samt Sjöberg och Romander. Den slutliga lösningen avvek i vissa hänseenden från det förslag som Sjöberg och Romander lämnade.

Vi har i kap. 4 uttalat som vår uppfattning att polisen under "förhand- lingarna" med åklagarna överskred gränserna för sina befogenheter inom förundersökningens ram och att åklagarna hade stöd i gällande regler för sitt krav att förundersökningsledningen skulle få bedrivas i direkt samar- bete med en spaningsledning på lägre nivå hos polisen jämte den för för— undersökningen avdelade utredande polispersonalen. Från dessa utgångs- punkter är det enligt vår mening svårt att se att det över huvud fanns något utrymme för förhandlingar om hur förundersökningen fortsättningSVis skulle bedrivas.

Mot denna bakgrund kan det självfallet hävdas att en omorganisation borde ha skett enligt de riktlinjer som åklagarna förordade. Regeringens möjlig— heter att ingripa torde likväl i det läge som rådde i praktiken ha in- skränkt sig till organisatoriska beslut av den art som det som slutligen fattades. I överensstämmelse med vad vi inledningsvis har klargjort anser vi inte att det ankommer på oss att anlägga synpunkter på de rena lämplig— hetsöverväganden som ytterst torde ha blivit avgörande för den nya ordning som regeringen valde.

Tillsynsorganen

Vi har i det föregående avsnittet konstaterat att regeringens engagemang i brottsutredningen och det sätt som regeringen och justitieministern valde för att följa brottsutredningen kom att få betydelse för hur tillsynen ut— övades över de myndigheter som närmast svarade för utredningen.

När det först gäller rikspolisstyrelsens tillsyn över polisväsendet har styrelsen inte någon möjlighet att ingripa i en enskild brottsutred— ning annat än i de fall då styrelsen leder polisverksamheten.

I fråga om den närmare innebörden av rikspolisstyrelsens tillsynsansvar enligt polislagen måste det strykas under att rikspolisstyrelsen är en förvaltningsmyndighet utan operativa befogenheter i förhållande till polisväsendet i övrigt. I tillsynsansvaret kan därför inte ligga annat än ett ansvar för att verksamheten generellt fungerar. En anvisning om vad detta innebär finns i föreskriften i polislagen att styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. Nå— got direkt ansvar för enskilda brottsutredningar har styrelsen således inte.

Rikspolisstyrelsen hade alltså inte något direkt inflytande över det av den lokala polismyndigheten ledda polisarbetet. Av styrelsens generella ansvar för verksamheten inom polisväsendet i landet måste dock ha följt en skyldighet att hålla sig väl informerad om utredningen och vara beredd att ingripa inom ramen för sina befogenheter. Romander skaffade sig också under utredningens gång direktinformation från Holmér och från de enheter från rikspolisstyrelsen som ingick i spaningsledningen. Han försäkrade sig på olika sätt om att utredningen fick de resurser som var nödvändiga och vid något tillfälle var han också personligen närvarande vid lednings- gruppens sammanträde. Han var medveten om att det förekom samarbetssvårig— heter mellan åklagarna och polisen. Samtidigt var det väl bekant för honom att regeringen också hade insyn i utredningen. Det fanns därför inte något skäl för Romander att särskilt informera regeringen om vad som hände i ut- redningen. För den händelse utvecklingen hade krävt ett regeringsbeslut om rikspolisstyrelsens övertagande av polisledningsansvaret, hade Romander enligt vår mening skäl att utgå från att regeringen själv hade underlaget för ett sådant beslut.

Något utrymme för åtgärder från rikspolisstyrelsens sida utöver att nära följa utredningen på det sätt som skedde fanns enligt vår mening inte.

Mellan rikspolisstyrelsen och länsstyrelsen synes inte ha förekommit några kontakter. Romander har sagt till oss att länsstyrelsen enligt hans mening över huvud inte är rätt organ när det gäller någon form av ingripanden. Sådana borde enligt Romander ha ankommit på rikspolisstyrelsen med hänsyn till ärendets karaktär av riksangelägenhet. Enligt vår mening kan det dock sättas i fråga om inte rikspolisstyrelsen borde ha samrått med länsstyrel— sen i dess egenskap av länets högsta polisorgan för att undersöka om någon av myndigheterna hade skäl att vidta åtgärder.

När det därefter gäller länsstyrelsens roll som tillsynsorgan kom länsstyrelsen, som vi förut har konstaterat, att ställas i en svår situa— tion. Landshövdingen Sandgren har angett två skäl till att länsstyrelsen inte kom att vidta några åtgärder i sin egenskap av tillsynsorgan. Det ena hänger samman med den roll som länspolismästaren har som länsstyrelsens sakkunnige i polisfrågor. När länspolismästaren själv fungerade som spa— ningschef fick han en dubbelroll som uteslöt länsstyrelsens möjligheter att förfoga över sakkunskapen. Det ansågs inte heller möjligt att utnyttja den biträdande länspolismästaren. Det andra skälet låg i att regeringen nära följde utredningen. Sandgren utgick från att om det skulle ha krävts något ingripande med stöd av länsstyrelsens befogenheter så skulle han av regeringen ha fått en indikation på detta. Sandgren informerade sig inte genom Holmer eller genom någon åklagare närmare om situationen. Någon kon— takt med rikspolisstyrelsen togs inte. Omkring årsskiftet 1986/87 hade länsstyrelsen kontakter med tjänstemän vid justitiedepartementet om de rättsliga förutsättningarna för länsstyrelsen att ingripa med organisa— toriska eller arbetsrättsliga beslut. Först den 29 januari 1987 ägde en kontakt rum mellan Sandgren och Wickbom. Sandgren redovisade vilken ställning han hade tagit och Wickbom uttalade därvid ingen annan mening.

Av vår redogörelse för länsstyrelsens befogenheter gentemot polismyndighe— terna i länet framgår att länsstyrelsen i och för sig hade kunnat ingripa såväl genom generella riktlinjer som genom direkta organisatoriska direk- tiv. En förutsättning var naturligtvis att länsstyrelsen kunde skaffa sig erforderligt underlag för sina åtgärder. I detta hänseende var som sagts förhållandena speciella och underlaget kunde därför inte tas fram på sed- vanligt sätt.

Lagstiftaren har vid tillskapandet av den s.k. länspolismästarmodellen för ledningen av polisverksamheten i ett län förutsett den speciella situation som kan uppstå när länsstyrelsens tillsynsansvar aktualiseras i fråga om ledningen av den polismyndighet för vilken länspolismästaren är lokal chef. Länspolismästaren får sålunda inte på länsstyrelsens vägnar hand— lägga ärenden om tillsyn av den egna myndigheten (30 & länsstyrelsein— struktionen). Detta kan emellertid inte innebära att länsstyrelsens till- synsansvar upphör. När ett tillsynsärende av denna art blir aktuellt är det möjligt för länsstyrelsen att vända sig till rikspolisstyrelsen för biträde. Sådant biträde kan styrelsen lämna exempelvis genom inspektioner med stöd av styrelsens tillsynsbefogenheter enligt 7 & polislagen.

Även om det sålunda hade funnits formella möjligheter för länsstyrelsen att hävda sin roll som länets högsta polisorgan och utöva en mera aktiv kontroll och tillsyn över polisverksamheten i detta fall, får man enligt våruppfattning ha förståelse för att länsstyrelsen inte tog några initia- tiv i den riktningen. Länsstyrelsen visste ju att regeringen följde brottsutredningen och räknade med att man från regeringssidan skulle ta kontakt om det bedömdes behövligt. Likväl hade det enligt vår mening med hänsyn till det ansvar som dock åvilade länsstyrelsen varit naturligt om styrelsen, genom landshövdingen eller på annat sätt, själv hade hållit sig informerad om justitiedepartementets inställning till frågan om länssty— relsen skulle ingripa eller inte. Samtidigt hade länsstyrelsen då kunnat redogöra för sin egen inställning i denna fråga.

Som en mer allmän synpunkt vill vi understryka den komplikation beträffan— de det praktiska utövandet av länsstyrelsens tillsyn över polisväsendet som ligger i länspolismästarmodellen. Erfarenheterna från detta ärende bör enligt vår mening tas till vara vid den utvärdering av reformerna inom den regionala polisorganisationen som planeras inom justitiedepartementet

(prop. 1986/871100, bil. 4, s. 27).

Vi har i kap. 4 belyst spörsmål som gäller åklagarens inträde som förun— dersökningsledare och samarbetet mellan åklagarna och polisen. Här skall vi mot den bakgrunden något gå in på tillsynsansvaret inom åklagarväsen— det, dvs. den tillsyn och kontroll av åklagarverksamheten i brottsutred— ningen som låg på överordnade åklagare. Tillsynsansvaret låg under den första tiden i första hand på Överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt. Sedan överåklagaren Zeime själv hade tagit över ledningen av förundersökningen kom tillsynsansvaret att ligga på riksåklagaren.

I kap. 4 har vi ställt frågan om dklagarväsendets insatser under brottsutredningens första tid var tillräckliga. Vi har framhållit att det borde ha legat nära till hands för åklagarmyndigheten i Stockholm att på ett tidigt stadium, eventuellt i samarbete med riksåklagaren, undersöka i vilken utsträckning utredningen i något avseende krävde insatser utöver det vanliga. Vi har inte kunnat finna att det under de första månaderna gjordes några särskilda överväganden av det slaget. Vi har också riktat anmärkningar mot det sätt på vilket brottsutredningen och åklagarnas med— verkan lades upp efter de allra första dagarna. Vi anser att det var ett grundfel att polisens arbete organiserades och fick sin ledningsstruktur utan något inflytande för åklagarsidan. Inga åtgärder vidtogs från poli— sens sida för att konsultera vare sig ledningen för åklagarmyndigheten i Stockholm eller riksåklagaren och från åklagarsidan togs inte heller något sådant initiativ. Det är också vår uppfattning att man på åklagarsidan inte följde polisens spaningsarbete tillräckligt nära och att ärendet inte tilldelades tillräckliga resurser. Ansvaret för att åklagarinsatsen på detta sätt blev otillräcklig faller enligt vår mening också på tillsyns- myndigheterna.

Dagen efter mordet tog riksåklagaren initiativ till att åklagaruppgiften lades på en erfaren åklagare, chefsåklagaren Svensson. Motivet var att den åklagare som slutligen skulle ansvara för åklagaruppgiften så snabbt som möjligt borde ta hand om ärendet. När Svensson avdelades för åklagarupp- giften i ärendet tog man inte upp frågan hur riksåklagaren skulle hållas informerad om händelseutvecklingen i utredningen. Sjöberg har sagt att han litade på att han skulle få information om det inträffade någonting. Under de första veckorna i mars 1986 fick han inte någon information om utredningen. I vart fall efter den 22 mars då Sjöberg fick kännedom om problemen i samarbetet mellan Svensson och ledningsgruppen - höll dock Sjöberg själv eller genom en av sina byråchefer fortlöpande kontakt med Svensson och senare med Zeime. Sjöberg fick även genom andra kontakter information om samarbetssvårigheterna mellan åklagarna och polisen.

Enligt vår mening borde det ha varit naturligt för riksåklagaren att vidta särskilda åtgärder för att hålla sig regelbundet informerad om brottsut- redningen. Det gällde ändå en av de viktigaste brottsutredningarna i lan— det genom tiderna, något som exempelvis föranledde justitieministern att genom särskilda arrangemang följa utredningen. Under det inledande skedet, dvs. före den 22 mars, fick Sjöberg inte någon sådan regelbunden informa— tion.

Det enda tillfälle under utredningen när riksåklagarens tillsyn tog sig uttryck i ett beslut var då han överprövade Svenssons beslut om anta— let konfrontationer i 33-åringsavsnittet. Zeime har beträffande detta be— slut gjort gällande att det var "förödande" för åklagarnas möjligheter att göra sig gällande mot polisen under den fortsatta utredningen. Holmér fick genom detta beslut "luft under vingarna". Zeime har pekat på att det finns en princip, som riksåklagaren själv har lagt fast, enligt vilken ett över— klagande av en polismyndighet inte skall uppfattas som en begäran om över- prövning. Detta beslut var enligt Zeime en ovanlig åtgärd från riksåklaga— rens sida. Det är mycket sällan som riksåklagaren går in i detaljer i ett åklagarärende. Svensson har också riktat kritik mot riksåklagarens in- gripande.

JK har i sitt beslut den 4 december 1986 berört Sjöbergs beslut att över- pröva Svenssons beslut i konfrontationsfrågan. Han uttalade därvid följan— de.

I detta fall har riksåklagaren direkt och utan föregående anmälan gripit in och prövat frågor som varit föremål för Svenssons beslut. I princip får nivåindelningen inom åklagarväsendet anses gälla i fråga om överprövningsärenden. Det finns emellertid inte något som hindrar att riksåklagaren direkt överprövar varje beslut av åklagare utan mellankommande prövning av överåklagare. Mot bakgrund av att överprövningsinstitutet är att betrakta som ett utflöde av den till— syn som riksåklagaren utövar över åklagarväsendet torde en över— prövning kunna ske även utan att någon särskild framställning har gjorts härom.

Alla åklagarbeslut i brottmålsfrågor anses i princip kunna bli före— mål för överprövning. En överprövning avser i allmänhet frågor huru— vida åtal skall väckas, om förundersökning skall inledas eller läggas ner eller om en förundersökning skall återupptas. Ett in— gripande med överprövning bör enligt min mening normalt inte ske i detaljfrågor såsom huruvida en viss åtgärd under en förundersökning skall vidtas eller inte. (Jfr dock Söderlund, Kommentar till rätte— gångsbalken, Del 1 kap. 1-12 5. 163 f och I-Ieuman—Lassen, Brottets beivrande, s. 39 f).

Riksåklagarens beslut om överprövning av frågan om antalet konfron— tationer får enligt min mening närmast uppfattas som ett ingripande i Svenssons beslutande verksamhet såsom förundersökningsledare och inte som en överprövning av ett åklagarbeslut i egentlig mening. Lämpligheten av att från en lägre åklagare överta beslutsuppgif ter av detta slag kan naturligtvis diskuteras. Jag anser emellertid att åtgärden i detta fall får bedömas mot bakgrund av att Svenssons be— slut om konfrontationer inte, såsom borde ha varit fallet, hade föregåtts av konstruktiva diskussioner i konfrontationsfrågan mellan honom och ledningsgruppen.

Sjöberg har för oss strukit under att överprövningen formellt var ett initiativärende som togs upp i en extraordinär situation. Läget var enligt Sjöberg sådant att det var nödvändigt att någon som stod utanför menings- motsättningarna mellan Svensson och Holmér gick in och fattade beslut. Han förstod att beslutet kunde komma att uppfattas negativt av åklagarna men ansåg ändå att beslutet var nödvändigt i det läge som då rådde i utred— ningen. Sjöberg delar inte JK:s bedömning beträffande innebörden av beslu— tet.

Enligt vår mening var det naturligt att riksåklagaren ingrep inom ramen för sitt tillsynsansvar i den situation som rådde. De negativa effekter på åklagararbetet som Zeime och Svensson har beskrivit förutsågs i viss mån av Sjöberg. Vi finner inte anledning att för vår del sätta oss till doms över de överväganden som gjordes och det beslut som fattades av Sjöberg.

En särskild fråga är om riksåklagaren kunde ha tagit över ledningen av förundersökningen tidigare än som skedde. Formellt fanns det förutsätt- ningar för det. Riksåklagaren kan alltid ta över uppgifter från lägre åklagare. Sjöberg har uppgett att det när mordet hade inträffat inte an- sågs motiverat eller lämpligt att riksåklagaren själv påtog sig åklagar- uppgiften. Inom riksåklagarens kansli fanns det enligt hans mening inte heller resurser att överta ett sådant här ärende. Vi delar Sjöbergs upp— fattning. Enligt vår mening fanns det inte heller före den tidpunkt då samarbetet mellan åklagarna och polisen helt bröt samman i slutet av januari 1987 någon anledning för Sjöberg att ånyo överväga den frågan.

Överåklagarens tillsynsansvar aktualiserades dels vid ett par tillfäl— len i mars 1986, bl.a. när Holmer hos Zeime begärde att Svensson skulle bytas ut mot annan åklagare, dels när Holmer den 1 maj på nytt tog upp

frågan om förundersökningsledningen med Zeime. Den ändring i fråga om åklagararbetet som gjordes när Zeime tog över förundersökningsledningen kan diskuteras från olika utgångspunkter. Lösningen som sådan var formellt oantastlig. Som chef för myndigheten kunde Zeime omfördela arbetsuppgif— terna mellan åklagarna. En överåklagare har också alltid rätt att med stöd av 7 kap. 5 & RB överta handläggningen av ett mål från lägre åklagare. Genom att Zeime såsom överåklagare och myndighetschef själv tog över för— undersökningsledningen kunde han inte längre utöva sin tillsynsfunktion i förhållande till åklagararbetet i mordutredningen, vilket måste anses ha varit en nackdel. Vi har i kap. 4 berört denna och andra konsekvenser av Zeimes beslut att själv ta över förundersökningsledningen.

Organisations frågor

Frågan om var inom polisväsendet som ledningsansvaret för mordutred— ningen skulle läggas var en av de första frågor som man hade att ta ställ- ning till inom de ansvariga myndigheterna. Romander hade enligt vad han har uppgett för oss den uppfattningen att ansvaret för polisutredningen borde läggas på rikspolisstyrelsen. Enligt Romander förelåg dock inte någon av de situationer i vilka rikspolisstyrelsen enligt sin instruktion får utöva polisledning. Det var inte - i instruktionens mening - fråga om ett brott mot rikets säkerhet eller om särskilt grov brottslighet av riks— omfattande karaktär eller med internationell anknytning. Även om så skulle ha varit fallet hade ett regeringsbeslut om polisförstärkning behövts. Romander avstod emellertid från att begära ett regeringsbeslut om att rikspolisstyrelsen skulle överta ledningen. Enligt vad Wickbom och andra företrädare för justitiedepartementet har uppgett fann man inte skäl att aktualisera ett sådant beslut.

Det ligger i sakens natur att ett centralt ledningsansvar aktualiseras vid polisutredningar av detta slag. Skälen är uppenbara. Polisväsendets sam- lade kapacitet måste kunna utnyttjas på bästa sätt. Tillräckliga personal- resurser måste kunna disponeras snabbt och de specialistfunktioner som kan ha betydelse för utredningen måste kunna utnyttjas effektivt. Ledningen måste vara klar och entydig och det måste finnas en effektiv samordning av den samlade verksamheten. I ledningen måste finnas kompetens och tillräck— ligt med personal för att möta de krav som en omfattande och tidskrävande utredning ställer.

Enligt vår mening kan det sättas i fråga om inte rikspolisstyrelsen redan på de grunder som finns angivna i styrelsens instruktion kunde ha överta— git polisledningen i detta fall. Gärningen synes på goda skäl kunna be- tecknas som ett brott mot rikets säkerhet. Ett regeringsbeslut om polis- förstärkning hade dock varit nödvändigt. I rikspolisstyrelsens organisa- tion finns heller inte, i vart fall inte med tillräcklig beredskap, den breda ledningskapacitet som skulle ha behövts.

Behovet av ett centralt ledningsansvar framstod emellertid i och för sig inte som särskilt starkt. Länspolismästaren i Stockholm förfogar över om— kring en fjärdedel av landets totala polisresurser och över den största

sammanhållna enheten för våldsbrottsutredning inom hela polisväsendet (våldsroteln inom kriminalavdelningen). Polismyndigheten i Stockholm är den bäst rustade i landet för ledning av en omfattande och långvarig po— lisinsats. Till detta kommer att de polisiära specialiteter inom riks- polisstyrelsen som kunde vara av särskild betydelse, säkerhetsavdelningen och rikskriminalen, snabbt kunde ställas till polismyndighetens förfogan- de. Förutsättningarna för polismyndigheten att utöva ledningsansvaret måste således ha varit mycket goda.

Under den fortsatta brottsutredningen tycks det, frånsett några störningar i inledningsskedet, inte ha funnits några egentliga problem med samverkan och ledning när det gäller de olika polisenheterna. Romander har uttalat att det rådde utomordentligt goda relationer mellan rikspolisstyrelsen och polismyndigheten i Stockholm och att man aldrig tidigare har haft ett så gott samarbete. Det fanns därför enligt vår mening inte några skäl att, innan misshälligheterna mellan polis och åklagarna ledde till en ändring av organisationen, flytta över ledningsansvaret till rikspolisstyrelsen.

Ärendet aktualiserar emellertid ändå den allmänna frågan om de rättsliga förutsättningarna för att rikspolisstyrelsen skall kunna utöva polisled— ning. Enligt Romander bör rikspolisstyrelsen kunna ta över polisledningen vid utredningar av allvarligare händelser av denna art, också om dessa in— te kan hänföras till sådan polisverksamhet som det talas om i den nuvaran— de lydelsen av instruktionen för styrelsen. Regeringen bör därför i dessa fall fatta beslut om ledningen av polisverksamheten och om polisförstärk— ning. Detta skulle bli av särskild betydelse i de fall då händelsen in- träffar i ett mindre polisdistrikt där resurserna inte är så stora som exempelvis i Stockholms polisdistrikt.

Rikspolisstyrelsens roll inom polisväsendet har varit en central fråga vid den översyn av polisväsendet som har skett under senare år. En av grund— tankarna har ända sedan förstatligandet varit att styrelsen inte skall le— da polisverksamhet och inte heller meddela föreskrifter för sådan polis— verksamhet i andra hänseenden än den som regeringen förordnar om. Enligt vår mening ger händelserna efter mordet på Olof Palme i och för sig inte anledning för statsmakterna att ändra sin syn på dessa frågor.

Vi har emellertid nyss redogjort för de allmänna krav på polisinsatser som händelser av det aktuella slaget ställer. Förutsättningarna skiftar starkt i olika delar av landet. Med undantag för de tre största polismyndigheter- na kan det hävdas att polisinsatsen i de flesta fall snabbt kräver en led- ningsnivå över den regionala. Det är framför allt den roll som rikspolis— styrelsens säkerhetsavdelning kan spela och tillgången på kontakter på central nivå och internationellt som ställer de kraven. Det krävs också resurser av en omfattning som man inte förfogar över i regionalt.

Likväl står det klart att ansvaret i ett inledande skede måste ligga lo- kalt och regionalt. Den omedelbara polisinsatsen, åtgärder på brottsplat— sen, sökandet ef ter gärningsmannen, säkerhetsåtgärder och information inom

och utom polisväsendet liksom andra inledande spanings- och utredningsin— satser måste av praktiska skäl ske under lokalt eller regionalt lednings— ansvar.

I de fall som vi nu har beskrivit bör rikspolisstyrelsen kunna träda in och utöva polisledningen med den polisförstärkning som behövs. Det är dock bäst förenligt med de principer som gäller för rikspolisstyrelsens uppgif- ter att beslut om detta fattas av regeringen i varje enskilt fall. Något allmänt bemyndigande bör följaktligen inte föras in i instruktionen.

Enligt 7 5 andra stycket polislagen kan regeringen uppdra åt rikspolissty— relsen att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet eller bestämma om sådan verksamhet. Bestämmelsen låg till grund för regeringens beslut den 5 februari 1987 att rikspolisstyrelsen skulle överta ansvaret för ledningen av polisarbetet i utredningen av mordet på Olof Palme. Den har sålunda an— setts vara tillämplig i ett särskilt fall. Med den tolkningen synes be— stämmelsen också kunna tillämpas även i andra speciella situationer, exem— pelvis om det gäller en utredning av grov brottslighet inom ett polis- distrikt där resurserna är begränsade.

7.8. Sammanfattning

När det gällde utredningen av mordet på Olof Palme visade det sig till sist vara nödvändigt att regeringen fattade beslut om att ledningen av ut- redningsarbetet skulle organiseras om. Man kan fråga sig om ett ingripande av detta slag kunde och borde ha skett tidigare, genom regeringens eller andra myndigheters försorg. Av intresse är också vilken betydelse som de faktiska åtgärder som vidtogs i regeringskansliet fick för brottsutred— ningen och för andra organs fullgörande av sina kontroll— och tillsynsupp— gifter. Ytterligare en annan fråga är om det genom en aktivare kontroll och tillsyn hade funnits förutsättningar att undvika eller undanröja de samarbetsproblem som uppkom.

Regeringen

Regeringen följde utredningsarbetet nära och justitieministern och olika företrädare för regeringskansliet agerade vid flera tillfällen i syfte att söka bilägga tvister mellan åklagarna och polisen och att få till stånd en fungerande organisation av utredningen. Det var till sist genom ett beslut av regeringen som en omorganisation kom till stånd men också vissa tidigare åtgärder av regeringen hade betydelse för myndigheternas hand- läggning.

Regeringens och regeringskansliets åtgärder var i mångt och mycket en följd av politiska ställningstaganden och vilade på allmänna lämplighets- överväganden. Till de frågor som övervägdes hörde i vilken utsträckning regeringen behövde skaffa sig information om utredningen och hur man lämpligast skulle skaffa sig den informationen. Det kan inte vara vår sak att lägga synpunkter på de ställningstaganden som gjordes i frågor av

detta slag. Vad vi däremot funnit anledning att söka klarlägga är vilken faktisk inverkan som de olika åtgärderna hade på brottsutredningen. Vi har också funnit oss oförhindrade att i samband därmed uttala vår mening om hur regeringens och regeringskansliets åtgärder på några punkter bör bedö- mas rättsligt.

* Regeringen följde arbetet i brottsutredningen genom att placera en ob- servatör i polisens ledningsgrupp och genom regelbundna föredragningar av Holmér inför justitieministern. Enligt vad som har uppgetts för oss var skälet till att regeringen ville följa utredningsarbetet så nära bl.a. att det skulle skapa underlag för bedömningen av säkerhetsfrågor och att rege— ringen ville kunna vidta åtgärder för den händelse det skulle visa sig att myndigheterna saknade förutsättningar att fylla sina uppgifter. Wickbom fann det naturligt att informationen i säkerhetsfrågor lämnades direkt av polismyndigheten i Stockholm, som till sitt förfogande hade bl.a. rikspo— lisstyrelsens säkerhetsavdelnings och rikskriminalsektionens resurser.

* Vi kan inte finna att placeringen av en observatör i ledningsgruppen eller observatörens verksamhet innefattade någon otillbörlig påverkan av polismyndighetens arbete.

Inte heller har vi kunnat finna att de initiativ som togs från regeringens och regeringskansliets sida på våren och i december 1986 i syfte att undanröja samarbetssvårigheterna innebar någon inblandning i myndigheternas beslutsfattande eller på annat sätt någon otillbörlig påverkan. Vid sidan av dessa initiativ inskränkte sig kontakterna mellan regeringen och företrädare för regeringskansliet och de för brottsutredningen ansvariga myndigheterna till inhämtande av information.

* Åklagarna har förklarat att de uppfattade regeringen och regeringskans— liet som partiska till förmån för polisen. Enligt åklagarna medförde detta svårigheter för dem att hävda sig mot polisledningen. Åklagarna drev inte sin ståndpunkt i tvistefrågor på det sätt som de annars skulle ha gjort.

Vi har inte funnit att regeringen eller någon företrädare för regeringen faktiskt handlade partiskt i något hänseende. Vad saken främst gäller är i stället vilken betydelse i detta sammanhang som formerna för regeringens informationsinhämtande och justitieministerns och justitiedepartementets kontakter med polisledningen skall tillmätas. Rent faktiskt grundade åkla— garna sin uppfattning om regeringens stöd åt polisen på att justitieminis— tern och justitiedepartementet till helt övervägande delen hämtade sin information från polisen och på att vissa initiativ från ministerns och departementets sida togs efter information eller hänvändelser från poli- sen.

Vi diskuterar vilken betydelse åklagarnas uppfattning om regeringens in— ställning hade och vilka åtgärder som under skilda förutsättningar borde ha vidtagits. Vi menar att det i alla händelser är viktigt att söka före— komma missförstånd om man som i detta fall väljer att till övervägande delen inhämta information om brottsutredningen från polisen i stället för från förundersökningsledaren.

* Vad som har kommit fram under vår granskning ger enligt vår mening inte stöd för att justitieministern eller justitiedepartementet borde ha ingri— pit tidigare än som skedde i början av december 1986.

Tillsynsorganen

Att regeringen så nära följde brottsutredningen kom att få betydelse för hur tillsynen utövades över de närmast ansvariga myndigheterna. Med den utgångspunkten har vi undersökt vilka åtgärder som vidtogs av rikspolis— styrelsen och länsstyrelsen i Stockholm samt riksåklagaren och överåkla— garen vid åklagarmyndigheten i Stockholm.

* Rikspolisstyrelsen hade inte något direkt inflytande över det av den lokala polismyndigheten ledda polisarbetet.

Det fanns inte något skäl för rikspolischefen Romander att särskilt in- formera regeringen om vad som hände i utredningen. För den händelse ut— vecklingen hade krävt ett regeringsbeslut om att rikspolisstyrelsen skulle överta polisledningsansvaret hade Romander skäl att utgå från att rege— ringen själv hade underlaget för ett sådant beslut. Något utrymme för åt— gärder från rikspolisstyrelsens sida utöver att följa utredningen på det sätt som skedde fanns enligt vår mening inte.

* Även om det hade funnits formella möjligheter för länsstyrelsen i Stockholms län att i egenskap av länets högsta polisorgan utöva en mer aktiv kontroll och tillsyn över polisverksamheten i detta fall, får man enligt vår uppfattning ha förståelse för att länsstyrelsen inte tog några initiativ i den riktningen. Länsstyrelsen visste att regeringen följde brottsutredningen och räknade med att regeringen skulle ta kontakt om det bedömdes behövligt.

* När det gäller tillsynsansvaret inom åklagarväsendet, dvs. den till— syn och kontroll av åklagarverksamheten i brottsutredningen som låg på överordnade åklagare, anknyter vi till våra uttalanden i kap. 4 i frågan huruvida åklagarnas insatser var tillräckliga eller ej. Vi konstaterar nu att ansvaret för att åklagarinsatserna blev otillräckliga enligt vår mening också faller på tillsynsmyndigheterna, dvs. riksåklagaren och under det inledande skedet också överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stock— holm.

* Det borde ha varit naturligt för riksåklagaren att vidta åtgärder för att hålla sig regelbundet informerad om brottsutredningen. Under det inledande skedet, dvs. före den 22 mars 1986, fick riksåklagaren inte någon sådan regelbunden information.

Organisationsfrågor * Frågan om var inom polisväsendet som ledningen av polisens arbete i

brottsutredningen skulle läggas var en av de första frågor som man hade att ta ställning till inom de ansvariga myndigheterna.

Några skäl att omedelbart överväga ett överförande av ledningen till riks— polisstyrelsen fanns enligt vår mening inte. Förutsättningarna för polis— myndigheten i Stockholm att samordna och leda verksamheten måste ha varit goda.

Vi kan inte heller se några skäl att under den fortsatta brottsutredning— en, innan misshälligheterna mellan polis och åklagare ledde till en ändring i organisationen, flytta över ledningsansvaret till rikspolissty— relsen.

* Ärendet aktualiserar också den allmänna frågan om de rättsliga förutsättningarna för att rikspolisstyrelsen skall kunna utöva polisledning.

8. Myndigheternas information till massmedierna

8.1. Inledning

I den första delen av vår rapport behandlade vi massmediernas verksamhet i omedelbar anslutning till mordet på Olof Palme. Den studie som vi då gjorde tog närmast sikte på massmediernas roll i samhällets totala beredskap att möta en händelse av detta slag. Vi berörde också myndigheternas kontakter med massmedierna under mordnatten (SOU l987:l4 s. 88 ff, 104 f). Vi ansåg att vi inte borde göra någon egen undersökning av hur pressen arbetade utan byggde i huvudsak på uppgifter från studier som hade gjorts av andra. Vi pekade dock på uppgifter om vissa brister som hade visat sig i organisation och bevakningsrutiner, liksom i några fall i den tekniska utrustningen, bå— de inom pressen och i etermedierna. Dessutom berörde vi helt kortfattat några frågor med anknytning till rapporteringen om mordet i radio och TV.

Också vår granskning av den fortsatta brottsutredningen har gett oss anled— ning att ta upp frågor kring nyhetsförmedlingen genom massmedierna. Som alla vet fick spanings— och utredningsarbetet stor uppmärksamhet i mass- medierna. Polisen lade ned ovanligt stora resurser på att informera mass- medierna och valde former för denna information som på flera sätt skilde sig från det vanliga. Information lämnades vid presskonferenser och genom pressmeddelanden men hämtades också från ett flertal andra källor. Vi har för vår granskning tagit del av material som publicerades i pressen och har talat med företrädare för både myndigheter och massmedier.

Allmänheten har berättigade krav på att få saklig upplysning om åklagarnas och polisens utredande verksamhet. Det är myndigheternas skyldighet att i den utsträckning som det är möjligt lämna korrekt information om brotts- utredningens gång och om de resultat som uppnås. Härtill kommer att upplys— ningar och vittnesmål från allmänheten kan bidra till att arbetet förs framåt. För detta behövs i sin tur ett förtroendefullt samarbete med all— mänheten och med representanter för press, radio och TV. Samtidigt måste de ansvariga myndigheterna alltid beakta att polisarbetet inte störs genom att uppgifter lämnas ut och att oskyldiga personer inte tillfogas skada.

En avvägning måste därför göras av intresset av öppenhet och insyn i utred— ningsarbetet mot intresset av sekretess för vissa uppgifter. Denna bedöm— ning måste göras av de ansvariga myndigheterna. I utredningen av mordet på Olof Palme kom myndigheternas information att i stor utsträckning lämnas från polisen utan samråd med åklagarna. Någon samlad kontroll över informa— tionen fanns därför inte hos de myndigheter som var närmast ansvariga för brottsutredningen och detta kan ha försvårat avvägningen.

Vid sidan av den information om en brottsutredning som myndigheterna läm— nar skaffar sig naturligtvis massmedierna information på annat sätt. Av betydelse blir då bl.a. reglerna om s.k. meddelarfrihet, dvs. friheten för offentliga funktionärer att utan påföljd till massmedierna lämna ut upp- gifter för vilka sekretess gäller. Trycket från massmedierna att få denna typ av information var naturligtvis osedvanligt stort i denna utredning.

I detta kapitel behandlar vi vissa frågor om myndigheternas kontakter med massmedierna. Vi lämnar först en kort översiktlig redogörelse för huvud- dragen av massmediernas bevakning av brottsutredningen och myndigheternas organisation av informationen. Vi redovisar också några av de synpunkter som vi har fått från massmedierna. Slutligen lägger vi för egen del några synpunkter på informationsfrågorna.

8.2 Presskonferenserna och massmediernas bevakning

En redovisning av informationslämnandet kan, lämpligen med utgångspunkt i frekvensen av presskonferenser, delas upp i tre skeden. Länspolismäs— taren Hans Holmer gav 25 presskonferenser om läget i brottsutredning— en, den första lördagen den 1 mars 1986 kl. 12 och den sista i samband med tillslaget den 20 januari 1987. I den sista deltog också överåklagaren Claes Zeime.

Det första skedet, den 1 — 21 mars 1986, kännetecknades av att polis— myndigheten i Stockholm gav nästan dagliga presskonferenser, totalt 16 stycken. Samtliga leddes av Holmér. Han informerade om dagsläget i spa— ningsarbetet. Det andra skedet sträckte sig från den 24 mars till den 12 juni 1986. Under dessa två månader anordnades åtta presskonferenser. Två hade karaktären av en total uppsummering av polisarbetet fram till den tidpunkten. De riktade sig till vissa särskilt inbjudna representanter för massmedierna. Under det tredje skedet från mitten av juni 1986 t.o.m. den 4 februari 1987 hölls bara en presskonferens.

Rikspolischefen Holger Romander gav den 1 mars 1986 en presskonferens där han redogjorde för statsministerns säkerhetsskydd och rikspolisstyrel- sens roll i det sammanhanget.

Under den tid som vår granskning avser höll inte åklagarna någon presskon— ferens. De medverkade inte heller vid polisens presskonferenser utom den 28 maj 1986 och den 20 januari 1987. Vid båda dessa tillfällen deltog Zeime.

De första dagarna efter mordet rapporterade massmedierna om själva brottet och om olika teorier i sökandet efter mördaren. Relativt snart höjdes kri— tiska röster mot spaningsledningens sätt att sköta Spaningarna. Denna kri— tik bemötte Holmér vid de dagliga presskonferenserna. Den 5 mars 1986 lanserade Svenska Dagbladet ett förslag om att en kommission skulle till— sättas med uppgift att granska bl.a. spaningsarbetet. Detta förslag fick ett blandat mottagande.

Redan i början av mars rapporterade pressen också om razzior mot olika organisationer, däribland PKK.l Under detta skede publicerades också

1. Jfr avsnitt 4.2.

artiklar om en man som på kvällen den 28 februari setts vänta utanför biografen Grand. Det förhållandet att poliser förhördes om sina före— havanden under mordnatten gavs också ett visst utrymme i pressen.

Den 6 mars lämnade spaningsledningen vid en presskonferens ut en s.k. pusselbild av gärningsmannen. Bilden hade konstruerats med hjälp av en signalementsmaskin och grundade sig på Vittnesuppgifter. Detta fick ett stort genomslag i massmedierna, och bilden spreds mycket snabbt bl.a. genom att vissa tidningar tryckte den på särskilda löpsedlar. Förfarandet ifrågasattes från många håll. Polisens beslut om att utfästa en stor belö- ning fick också en stor uppmärksamhet. Massmedierna innehöll vidare upp— gifter om ett anonymt vittne, som hade skrivit ett brev till polisen om sina iakttagelser i närheten av mordplatsen. Holmer vädjade genom mass- medierna till vittnet att kontakta polisen. Andra önskemål från polisens sida om att få fram vittnen som gjort iakttagelser publicerades också.

Den 14 mars kom de första artiklarna om en misstänkt, som två dagar tidi— gare hade anhållits, den s.k. 33—åringen. Debatten i massmedierna kom se- nare att handla om huruvida 33—åringens försvarsadvokater vid möte med pressen lämnat ut uppgifter som röjde den misstänktes identitet. Några tidningar avslöjade 33—åringens namn inför den planerade häktningsförhand— lingen. Hans bild publicerades också.

Vid presskonferenserna från slutet av mars 1986 och två månader framåt lämnades i större utsträckning än tidigare sammanfattande information om spanings- och utredningsarbetet. Den 24 mars lämnade polisen ut ytterli— gare en pusselbild för publicering. Den bilden avsåg en man som misstänk— tes för att ha följt efter Olof Palme, den s.k. skuggan. Den 31 mars de— monstrerade Holmer vid en presskonferens två revolvrar av den typ som polisen antog hade använts som mordvapen. Vid en presskonferens den 9 april informerade han om rekonstruktioner med vittnen på brottsplatsen och efterlyste för andra gången det anonyma vittnet som nu uppgavs vara från Skelleftehamn.

Den 16 maj tillkännagavs genom ett pressmeddelande f rån åklagarna att för— undersökningen mot 33-åringen hade lagts ned. Till pressmeddelandet fogade chefsåklagaren K. G. Svensson ett särskilt tillägg där han gjorde ett skarpt uttalande mot polisens ledningsgrupp och anklagade den för inbland— ning i åklagarens arbete. Svenssons uttalande kommenterades inte offentli— gen av polisen.

Den 28 maj lämnade Holmér, Zeime och polisöverintendenten Hans Wranghult en bred och utförlig information om spanings— och utrednings— arbetet vid en presskonferens för inbjudna chefredaktörer, redaktionsche— fer och motsvarande. Den 12 juni gav Holmér en motsvarande allmän infor— mation om spanings— och utredningsläget vid en särskild presskonferens för utländska journalister.

Under sommaren 1986 kom utredningen in i ett skede då enligt vad Holmer har uppgett informationen av sekretesskäl måste begränsas. Behovet av presskonferenser blev därför mindre. Det förekom däremot relativt ofta att Holmer i skrivna uttalanden till olika medier kommenterade publicerade artiklar eller inslag i radio/TV. Holmer medverkade också i några radio- och TV—program där han mer allmänt kommenterade polisens arbete och sin egen roll. Någon presskonferens hölls däremot inte förrän den 20 januari 1987 då Holmer och Zeime informerade om det tillslag som hade skett samma dag.

Under detta tredje skede skrevs det i pressen mycket om det s.k. huvud— spåret. Expressen avslöjade den 11 september att spåret avsåg misstankar mot PKK. Under hösten fortsatte massmedierna att kommentera huvudspåret. Så småningom gavs en bild av att polisen och åklagarna hade olika uppfatt— ning om detta spår. Kritiska röster höjdes också mot den knapphändiga in— formationen från åklagarna och polisen.

I början av december utlovade Zeime att det inom kort skulle komma en f yl— ligare information från åklagarna om läget i brottsutredningen. Några da— gar senare medverkade Holmér i ett magasinsprogram i TV. Han uttryckte då sin mycket starka tro på att huvudspåret var det rätta. Hans uttalande ledde till pressuttalanden från åklagarna där det klart framgick att de inte delade Holmérs uppfattning. Detta gav ytterligare näring åt debatten om meningsskiljaktigheter mellan åklagarna och polisen. Justitieminister Sten Wickbom tog initiativ till ett möte mellan bl.a. Holmér och Zeime i justitiedepartementet, det s.k. försoningsmötet. Då diskuterades bl.a. kontakterna med massmedierna (se närmare härom i kap. 7).

8.3. Hur åklagarna och polisen organiserade sin information

Enligt vad Holmer har uppgett för oss fick han redan under de första dagarna efter mordet klart för sig att det behövdes en annan organisation av polismyndighetens information om brottsutredningen än den som normalt används inom Stockholmspolisen. Den upplysningscentral som finns inom myn— digheten ansågs inte avpassad för de intensiva kontakterna med massmedier- na. Poliser som deltog i spaningsarbetet och framför allt ledningsgruppen fick ta emot en avsevärd mängd telefonsamtal och förfrågningar per telex. Holmér ansåg det nödvändigt att finna en "professionell lösning". Han kon— taktade Romander som ställde byråchefen vid rikspolisstyrelsen Leif Hallberg till Holmérs förfogande. Hallberg, som arbetade med informa— tionsfrågor hos styrelsen, engagerades den 6 mars 1986 av Holmer som presstalesman för polisen.

Något samråd mellan polismyndigheten och åklagarmyndigheten om hur infor- mationen till massmedierna lämpligen kunde organiseras förekom inte. En— ligt Holmér fanns det däremot i slutet av 1986 tankar på ett gemensamt presscentrum för polisen och åklagarna. Dessa tankar realiserades dock

aldrig.

Hallberg följde ledningsgruppens sammanträden och lämnade där dagligen en redovisning av vad massmedierna skrev om brottsutredningen. Enligt vad han har uppgett för oss gav han under den period vår granskning avser ungefär 7.000 intervjuer. Vid sidan av den information som lämnades vid presskon— ferenserna lämnade polisen ut pressmeddelanden och riktad information till vissa medier. Hallberg samrådde regelbundet med Holmer om det närmare in— nehållet i den information som han förmedlade. Han lämnade inte ut något nytt material och besvarade inte några nya frågor utan att rådfråga Holmer eller någon av de andra i ledningsgruppen. Han hade däremot inte några kontakter med åklagarna i sådana frågor. Informationstjänsten förstärktes under hösten 1986 inför det planerade tillslaget med några polismän med informationsvana.

Holmer lät dagligen från slutet av mars 1986 och under flera månader fram— åt en journalist på Dagens Nyheter intervjua honom. Detta var fram till publiceringen under sommaren 1987 okänt för ledningsgruppen i övrigt, lik— som för Hallberg. Holme'r hade genom en överenskommelse med tidningens chef— redaktör förbehållit sig rätten att själv bestämma när intervjuerna skulle publiceras och att i övrigt disponera över innehållet i det publicerade materialet. När han godkände publiceringen hade han inte ändrat något i den intervjuande journalistens manuskript.

I fråga om de tryckfrihets— och sekretessfrågor som artikelserien aktuali— serar har Holmér för oss uppgett att han ansåg sig vara meddelare till tidningen i tryckfrihetsförordningens mening men att han samtidigt handla— de i tjänsten som spaningsledare. Enligt Holmér var syftet med artiklarna att för framtiden dokumentera vad som skedde i spanings- och utredningsar- betet under den då tid arbetet pågick.

Hos åklagarmyndigheten skapades inte någon särskild organisation för in- formation till massmedierna. Information lämnades av de enskilda åklagarna när de fann anledning till det. Svensson hade en restriktiv inställning till presskonferenser. Han föredrog att lämna information till massmedier— na genom pressmeddelanden. När en häktningsframställning mot 33—åringen blev aktuell föreslog Holmer en presskonferens där åklagare och polis ge— mensamt skulle lämna information. Svensson ställde sig avvisande. Holmér fick klart för sig att Svensson hade en mera restriktiv syn på kontakterna med massmedierna än Holmer själv. Holmer försökte också genom Zeime för— gäves förmå Svensson att medverka. Efter detta brydde sig Holmér inte om att kontakta Svensson när det gällde kontakterna med massmedierna.

I maj 1986, då förhållandet mellan åklagarna och polisen var mycket an— strängt, förbehöll sig Svensson att själv svara för informationen om spa- ningsläget i den del av förundersökningen som han ledde, dvs beträffande 33-åringen (se närmare härom i JK-beslut 1986 s. 177).

När Zeime var förundersökningsledare gav alla fyra åklagarna från tid till annan information till massmedierna. Till större delen var det dock Zeime som svarade för dessa kontakter. Zeime var med vid två av de presskonfe— renser som Holmer tog initiativ till.

Hallberg hjälpte även åklagarna med informationsfrågor, bl.a. i samband med händelserna den 13 december 1986 och i anslutning till tillslaget den 20 januari 1987.

8.4. Synpunkter från massmedierna

Vid våra samtal med några representanter för massmedier har man i olika avseenden kritiserat informationen kring utredningen. Man har bl.a. gjort gällande att presskonferenserna ofta var utan värde eftersom de hölls även om det inte fanns något av vikt att rapportera. Journalisterna fick inte tillfälle att i tillräcklig utsträckning ställa frågor sedan Holmer hade lämnat sin information. Det normala arbetssättet för en journalist är att intervjua och ställa frågor till den myndighetsperson som ger presskonfe— rensen. Hallbergs insats har bedömts som värdefull. Hans sakkunskap om mordutredningar ansågs dock otillräcklig. Det hade, har man sagt oss, ock— så varit en fördel om Hallberg hade haft några medarbetare redan från bör— jan. Vidare har det förts fram att det skapade förvirring och försvårade journalisternas kontakter med annan polispersonal att Holmer själv var spaningsledare. De traditionella informationsvägarna kunde inte användas. Det har också anmärkts att meningsskiljaktigheterna mellan åklagarna och spaningsledningen försvårade journalisternas arbete.

Journalister och andra företrädare för massmedierna har också kritiserat Holmér för att han själv valde vilka medier han framträdde i. Det har satts i fråga om en myndighetschef på detta sätt kan ställa egna villkor för informationsbehandlingen. Denna kritik har dock inte varit entydig - andra har ansett att detta var ett helt naturligt arbetssätt.

Slutligen har polisen kritiserats för att den inte i tillräcklig utsträck- ning utnyttjade möjligheten att använda massmedierna som hjälpmedel i kontakten med allmänheten. Som ett exempel har nämnts att ledningsgruppen avböjde medverkan av en tidning i efterlysandet av de personer som samtidigt som makarna Palme besökte föreställningen på biografen Grand.

8.5. Iakttagelser och analys

Lika litet som i den första delen av vår rapport har vi funnit oss böra granska hur massmedierna skaffade sig sin information. De i och för sig intressanta pressetiska och för nyhetsförmedlingen i övrigt viktiga frågor som ärendet väckte lämnar vi därför åt sidan.

Däremot vill vi lägga några synpunkter på hur myndigheterna organiserade sin information till massmedierna. En särskild fråga är i detta sammanhang hur informationen från åklagarna och från polisen samordnades. Vi tar ock— så upp vissa aspekter på avvägningen av intresset att tillgodose massmedi— ernas nyhetskrav mot behovet av sekretess kring förundersökningen.

I fråga om polisens samarbete med massmedierna på brotts- eller olycks— platser uttalas i rikspolisstyrelsens allmänna råd] att det är ett väsent— ligt samhällsintresse att polisens verksamhet präglas av öppenhet och in— syn och att massmediernas arbete därför bör underlättas i största möjliga utsträckning. Detta gäller enligt vår mening i lika hög grad under den fortsatta brottsutredningen. Att informationen genom massmedierna anordnas på ett ändamålsenligt sätt tjänar också, som vi tidigare har varit inne på, syftet att allmänheten kan lämna polisen hjälp med uppgifter om vik— tiga iakttagelser m.m.

I den första delen av vår rapport pekade vi beträffande såväl polisens ledningsorgan som regeringskansliet på behovet av beredskap inför massme— diernas krav på information (SOU l987:l4 s. 67, 98). En beredskap bör na— turligtvis finnas också för samarbetet med massmedierna när en brottsut— redning drar ut på tiden. Inom polismyndigheten fanns redan en upplys— ningscentral. Denna organisation kunde dock inte användas för samordning av informationen kring brottsutredingen. Det kan enligt vår mening inte riktas några principiella invändningar mot det sätt på vilket polisen or— ganiserade sin information.

En åklagarledd förundersökning bedrivs av åklagare och polis i samarbete med den arbetsfördelning dem emellan som rättegångsbalken föreskriver och som i övrigt har utvecklats i praxis. Att två fristående myndigheter på detta sätt har ett gemensamt ansvar för en verksamhet har sin särskilda betydelse när det gäller kontakterna med massmedierna. Medierna har ett berättigat intresse av att få klara och entydiga besked i fråga om verk— samheten. Myndigheterna har ett gemensamt intresse att kontakten med mass— medierna samordnas och att inte olika besked lämnas. I vanliga fall utgör detta inte något problem.

Den utveckling som utredningen av mordet på Olof Palme fick, med en stark ledningsgrupp hos polisen som kom i motsatsställning till åklagarna, ska- pade emellertid problem också på informationssidan. Informationen kom nästan helt att skötas av polisen. Åklagarna höll sig i bakgrunden och ha— de inte grepp om vilken information polisen lämnade. Något samråd mellan myndigheterna förekom inte heller beträffande den information som lämna— des. Denna bristande samordning kan inte ha gagnat intresset av entydiga och klara besked till allmänheten.

I kap. 4 har vi pekat på att att samråd borde ha förekommmit mellan åkla— garna och polisen i olika frågor som rörde hur arbetet med brottsutred— ningen skulle bedrivas. Vi vill här understryka att en samordning av in— formationsfrågorna skulle ha haft stor betydelse från förundersökningens synpunkt.

l. Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet (FAP) 151—2.

När motsättningarna mellan åklagarna och polisen fick ett nyhetsvärde i sig lade vardera myndigheten ned tid och resurser för att föra ut sina synpunkter till massmedierna. Vi har exempelvis noterat att Hallberg under senare delen av januari 1987 i sin information till massmedierna mycket klart tog ställning för polisen och mot åklagarna. Ett annat exempel är Svenssons pressmeddelande i samband med att han lade ned förunderökningen mot 33—åringen. Det är enligt vår mening självklart att myndigheter som har till uppgift att samarbeta inte skall använda tid och resurser till att strida mot varandra i massmedierna.

Informationen från ledningsgruppen lämnades i stor utsträckning genom presskonferenser. Detta ansågs vara det bästa sättet att direkt få ut informationen till massmedierna. Man kunde samtidigt svara på frågor om spaningsarbetet och i övrigt minska trycket från massmedierna.

Frågan om det lämpliga antalet presskonferenser och den närmare organisa- tionen av dem bör inte bedömas av oss. Vi nöjer oss därför med att redovi— sa de synpunkter härpå som har framförts till oss.

Frågor om myndigheternas information om utredningen av mordet på Olof Palme måste ses mot bakgrund av reglerna i sekretesslagen (l980:lOO) om förundersökningssekretess och i tryckfrihetsförordningen om s.k. meddelar— frihet. Samtidigt som myndigheterna hade ansvaret för att offentlighet inte gavs åt uppgifter som kunde skada spanings- och utredningsarbetet eller enskilda intressen, var trycket från massmedierna osedvanligt stort och risken betydande för "läckor" som myndigheterna inte kunde råda över. Myndigheterna ställdes sålunda inför avsevärda svårigheter när det gällde att organisera informationen till allmänhet och massmedier.

Det har inte varit möjligt för oss att genomföra någon egentlig under- sökning av hur innehållet i den officiella informationen påverkade utred— ningsarbetet. Vi har inte heller under vårt granskningsarbete i övrigt funnit någon företeelse i denna information som ledde till skador för en— skilda personer.

I den allmänna debatten har dock satts i fråga om inte Holmer i ett par särskilda hänseenden genom sina framträdanden i massmedierna åsamkade skador för utredningen eller för enskilda personer. Vi tänker då i första hand på de intervjuer med I—Iolmér som Dagens Nyheter publicerade under som— maren 1987. Intervjuerna gavs i omedelbar anslutning till det dagliga po— lis'arbetet och ämnet för dem måste rimligen till någon del ha varit upp- gifter för vilka förundersökningssekretess i och för sig gällde. Det har gjorts gällande att sådana uppgifter obehörigen lämnades ut av Holmer i intervjuerna. Det har också sagts att de upplysningar som lämnades rörande det s.k. huvudspåret var till skada för personer i den folkgrupp, kurder- na, inom vilken den misstänkta organisationen PKK verkar. När Holmer under ett TV—framträdande i början av december 1986 uppgav att han var till 95 procent säker att huvudspåret var riktigt var det, har det sagts, allmänt bekant att spåret avsåg PKK.

En begränsning i möjligheten för det allmänna att anlägga synpunkter på vad som sägs i massmedierna ligger i reglerna om meddelarfrihet. En— ligt dessa. äger envar rätt att, utom i de fall då viss kvalificerad tyst— nadsplikt är föreskriven, lämna ut sekretessbelagda uppgifter till mass— medierna.. Meddelarfriheten omfattar bl.a. sekretessbelagda uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, dock inte uppgifter som rör exempelv'is telefonavlyssning.

I några avgöranden har JO prövat frågor om myndighetsinformation och med— delarfrihet (se JO 1983/84 5. 252 och 1984/85 s. 279). Av dessa avgöranden framgår 'att meddelarfriheten inte gäller för myndigheten som sådan. Samti— digt pekas på att om det är myndighetens ledning som svarar för informa— tionen tilll massmedierna så kan det i praktiken uppstå svårigheter att dra gränsen mellan vad som faller inom meddelarfriheten och vad som är att an— se som av myndigheten beslutad information.

JO prövade den 16 november 1987 en anmälan mot Holmer i vilken det sattes i fråga att denne i samband med artikelserien i Dagens Nyheter hade brutit mot förundersökningssekretessen. JO erinrade i sitt beslut om rätten till meddelarfrihet. Någon kvalificerad tystnadsplikt syntes enligt JO inte va— ra aktuell i detta fall. Anmälningen föranledde inte någon åtgärd av JO.

JK uttalade i sitt beslut den 4 december 1986 att reglerna om meddelarfri— het hindrade honom att ingripa mot uttalanden av polisens ledningsgrupp (JK-beslut 1986 s. 177).

Enligt 14 kap. 9 & sekretesslagen skall en myndighet uppställa förbe— håll om den finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligt sekretessbestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en— skild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Enligt ett uttalande av JO (JO 1984/85 5. 275) bör ett uppställt förbehåll innehålla uppgift om vilka inskränkningar som råder i sökandens dispositionsfrihet. Däremot bör för— behållet inte ges den formen att sökanden får skriva på en utfästelse att inte lämna ut uppgifterna. När ett förbehåll upprättas uppkommer tystnads— plikt för den som omfattas av förbehållet. Denna tystnadsplikt är en sådan tystnadsplikt som enligt tryckfrihetsförordningen begränsar meddelarfrihe— ten.

De uttalanden av Holmér som nu är i fråga kan enligt vår mening inte bedö— mas som ren myndighetsinformation. Med hänsyn till reglerna om meddelar- frihet avstår vi därför från att för vår del anlägga några synpunkter med anledning av de påståenden som gjorts om skada till följd av uttalandena.

Vi vill dock tillägga att den överenskommelse som Holmer träffade med tid— ningen angående publiceringen av intervjuerna inte kan anses ha utgjort ett sådant förbehåll som avses i 14 kap. 9 5 sekretesslagen. Överenskom- melsen innebar därför inte något formellt skydd mot att sekretessbelagda uppgifter publicerades.

8.6 Sammanfattning Våra iakttagelser kan sammanfattas i följande punkter.

* Myndigheterna har ett ansvar för att allmänheten genom massmedierna får korrekt information om en brottsutredning av detta slag. Samtidigt måste myndigheterna beakta att spaningsarbetet inte får störas genom att uppgif— ter lämnas ut och undvika att oskyldiga personer tillfogas skada.

* Det kan enligt vår mening inte riktas några principiella invändningar mot det sätt, på vilket polisen organiserade sin information.

* Åklagarmyndigheten och polismyndigheten hade ett gemensamt intresse av att kontakterna med massmedierna samordnades och av att inte olika besked lämnades till massmedierna. I detta fall kom motsättningarna mellan åkla— garna och polisen att skapa problem också på informationssidan. Informa— tionen kom nästan helt att skötas av polisen. Något samråd mellan myndig— heterna förekom inte. Detta kan inte ha gagnat intresset av entydiga och klara besked till allmänheten.

* Vi diskuterar också vissa frågor kring förundersökningssekretess och meddelarfrihet.

9. R esurser 9.1 Bakgrund

A [ [mänt

Utredningen av mordet på Olof Palme krävde stora resurser. Dessa togs i första hand från polismyndigheten i Stockholm, som var huvudansvarig för spanings— och utredningsarbetet. Den särskilda spanings— och utrednings— organisation som kom till stånd innebar emellertid att också rikspolissty— relsens resurser till vissa delar ställdes till förfogande. Organisatio— nenl formades under de första dagarna efter mordet och kom i allt väsent— ligt att bestå t.o.m. den 4 februari 1987.

Som ett led i vår granskning av brottsutredningen har vi så långt det har varit möjligt kartlagt omfattningen av de samlade resurser som användes och de effekter utnyttjandet av dessa resurser hade för annan polisverk— samhet. Kartläggningen grundar sig på samtal med olika enhetschefer samt vissa särredovisningar inom rikspolisstyrelsen och Stockholmspolisen av om de resurser i form av personal, övertidsuttag och kostnader i övrigt som har hänförts till brottsutredningen.

Personal

När det gäller personalinsatserna för brottsutredningen har vi valt att göra en beräkning. Den har begränsats till att avse den personal som ef— ter ett inledningsskede och fram till omorganisationen den 5 februari 1987 direkt ingick i utredningen.

Utanför beräkningen faller således andra polismyndigheters spanings— och utredningsåtgärder i brottsutredningen. Vi har inte heller tagit med så- dana insatser inom Stockholmspolisen som bara tillfälligt berörde brotts- utredningen. Ett exempel på det är den dörrknackningsliknande aktion den 19 mars 1986 i centrala Stockholm då ca 175 polismän från framför allt ordningsavdelningen och trafikavdelningen deltog under ett arbetspass. Detsamma gäller annan verksamhet som var en indirekt följd av utredningen, t.ex. utökad livvaktsverksamhet som berörde både säkerhetsavdelningen och Stockholmspolisen.

Ledningsgruppen omfattade redan från början ca tio befattningshavare. Gruppen leddes av länspolismästaren Hans Holmér med polisöverintenden— ten Hans Wranghult som ställföreträdare. I gruppen fanns dessutom re— presentanter från våldsroteln, tekniska roteln och spaningssektionen samt från rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och rikskriminalsektion. Vi— dare ingick en presstalesman och en protokollförare. För hela perioden

1. En tablå över organisationen i princip finns som bilaga 8. I bilaga 6 finns också en kort beskrivning av de enheter som deltog i brottsutred— ningen.

fram till omorganisationen kan personalinsatsen beräknas till tio befatt- ningshavare, varav nio polismän.

Personalinsatsen från spaningssektionen omfattade i inledningsskedet ca 45 befattningshavare. Insatsen bestod i stort oförändrad till månads— skiftet oktober—november 1986. Då minskade den till 38 befattningshavare. Medeltalet för sektionens personalinsats kan beräknas till 43 befattnings— havare, varav 42 polismän.

Nästan all tillgänglig personal vid våldsroteln deltog till en början i mordutredningen. Personalinsatsen minskade efterhand något under tiden fram till hösten 1986 då den omfattade 28 befattningshavare, varav 26 polis män.— För hela perioden kan våldsrotelns personalinsats beräknas till i medeltal 32 befattningshavare, varav 30 polismän.

Vid tekniska roteln engagerades ett tiotal polismän under de första tre veckorna. Förutom chefen för roteln, som har inräknats i ledningsgrup— pen, var därefter i huvudsak två polismän engagerade i ärendet. Detta kan också beräknas vara ett medeltal för personalinsatsen under hela perioden.

Den personal från säkerhetsavdelningen som från första veckan i mars 1986 tillfördes utredningen uppgick till 45 befattningshavare, varav 39 po— lismän. Det var i första hand personal med erfarenhet från terrorismbekämp— ning. Sedan personalstyrkan hade minskat till nästan hälften i början av maj ökade den åter i månadsskiftet augusti-september i samband med sats- ningen på huvudspåret och omfattade som mest ett åttiotal befattningshavare inklusive administrativ personal. Ett medeltal för hela perioden kan för avdelningen beräknas till 59 befattningshavare, varav 48 polismän.

Från rikskr[minalsektionen deltog ett varierande antal befattningshavare, som mest 10] och som minst — under en vecka i juli 1986 - tre befattnings— havare. Personalen togs från nästan alla sektionens rotlar. Med få undan— tag hölls dock våldsroteln, narkotikaroteln och ekonomiska rotelns utred- ningsenhet intakta. Sektionens personalinsats kan i medeltal beräknas till 24 befattningshavare, varav 22 polismän.

Vid rikspolisstyrelsens interpolsektion handlades de utländska kontak— terna av sektionens chef och hans ställföreträdare. För hela perioden kan insatsen beräknas till en polisiär befattningshavare.

En sammanställning av de beräknade personalinsatserna ser ut så här:

Enhet Polismän Övriga ledningsgruppen 9 1 9 9 l 1

Från Stockholmspolisen - spaningssektionen 42 1 — våldsroteln 30 2 — tekniska roteln 2

74 74 3 3

Från rikspolisstyrelsen

- säkerhetsavdelningen 48 11 rikskriminalsektionen 22 — Interpolsektionen 1 71 71 13 13 154 17

Brottsutredningen krävde att stora resurser koncentrerades till ett enda ärende inom Stockholmspolisen. För att tillgodose behovet av personal be— slöt Holmér redan under första veckan i mars 1986 att samtliga polismän, ca 50, vid de s.k. gatulangningsgrupperna inom ordningsavdelningens olika vaktdistrikt skulle ställas till kriminalavdelningens förfogande.

Gatulangningsgrupperna utgör ett viktigt inslag i Stockholmspolisens sam— lade resurser för bekämpning av narkotikabrottslighet. Denna verksamhet be— drivs i skilda enheter, narkotikaroteln inom kriminalavdelningen och gatulangningsgrupperna inom ordningsavdelningen.

Narkotikaroteln ingår i spaningssektionen och har länet som arbetsområde. Roteln består av ett nittiotal befattningshavare. Av dessa är 77 polis— män. Arbetsuppgifterna avser den mer organiserade och ligabetonade narko- tikabrottsligheten. De spanare från narkotikaroteln som togs i anspråk för uppgifter i brottsutredningen ersattes av personal från gatulangningsgrup- perna och roteln hölls därför i stort sett intakt.

Gatulangningsgrupper har funnits i vaktdistrikten sedan år 1983. Syftet med dem är att myndighetens samlade resurser bättre skall användas i be— kämpningen av narkotikabrottsligheten genom en riktad insats mot gatulang— ningen i samverkan mellan ordningsavdelningen och kriminalavdelningen. Grupperna skall främst inrikta sin verksamhet mot gatulangningen av narko— tika på allmän plats men även mot annan brottslighet såsom spritlangning och väskryckning. Tiden för verksamheten var ursprungligen begränsad men har förlängts. Storleken på grupperna bestäms av resp. vaktdistriktschef .

Den 1 mars 1986 arbetade sammanlagt 51 polismän i dessa grupper vid vakt— distrikten 1—6.

Personalen från gatulangningsgrupperna användes till förstärkningstjänst— göring företrädesvis inom spaningssektionen och för våldsbrottsutredning— ar. Nio av polismännen återgick i juni 1986 till sitt vaktdistrikt. För— stärkningen i övrigt bestod till juni 1987.

Våldsroteln är den enhet inom Stockholmspolisen som utreder grövre vålds— brott Vissa våldsbrott utreds också vid lokala kriminalenheter. Ärenden med anhållna och häktade handläggs dock alltid vid våldsroteln. En bety— delsefull del av bekämpningen av våldsbrottsligheten består också i den övervakande polisverksamhet som utförs inom ordningsavdelningen. Vår under— sökning har dock begränsats till handläggningen av anmälda grövre vålds— brott.

För att biträda våldsroteln med utredningar av andra brott än mordet på Olof Palme beordrades någon vecka efter mordet fem polismän inom krimi— nalavdelningen till tjänstgöring vid roteln. Under våren 1986 tillfördes roteln efterhand ytterligare personal för den löpande verksamheten. Denna grupp ("kommission X") bestod som mest av ca 25 polismän. Vissa av polis— männen från gatulangningsgrupperna fick till uppgift att utreda våldsbrotts— ärenden vid de lokala kriminalenheterna och därmed fylla ut de "hål" som personalomflyttningen inom kriminalavdelningen medförde. Den 7 januari 1987 påbörjde ytterligare 20 polismän ("kommission Y") från ordningsavdel— ningen förstärkningstjänstgöring vid våldsroteln. Tjänstgöringen pågick till den 12 april.

Inom säkerhetsavdelningen beordrades personal från de regionala sek- tionerna till Stockholm för tjänstgöring i brottsutredningen. Huvuddelen av avdelningens personalinsats kom dock från den centrala organisationen i Stockholm. Inom ramen för brottsutredningen var ett tjugotal polismän från Stockholmspolisen under lång tid beordrade till förstärkningstjänst— göring vid avdelningen.

Vid rikskriminalsektionen togs i första hand i anspråk personal från stöldroteln, ekonomiska roteln och utlänningsroteln. Ett särskilt problem uppstod vid utlänningsroteln då all personal engagerades i brottsutred- ningen under lång tid. Enheten var därför förstärkt till en början med fyra och från oktober 1986 med tre utlänningsutredare från den lokala po— lisorganisationen.

Ö verti d

Inom samtliga deltagande enheter beordrades personalen att arbeta på över— tid i mycket stor omfattning.

Möjligheten för arbetsgivaren att ta ut ökad arbetstid av den anställde i form av allmän övertid eller allmän mertid är enligt arbetstidslagen(19821673) begränsad till 200 timmar under ett kalenderår. Inom denna års—

ram finns det bestämmelser som begränsar övertidsuttaget under en tid av fyra veckor eller under en kalendermånad.

Har en natur— eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom, får övertid tas ut för arbete i den utsträckning som förhållandena kräver (9 5 första stycket). Sådan övertid kallas nödfalls— övertid.

En förutsättning för att arbetsgivaren skall få ta ut nödfallsövertid är att han snarast underrättar den lokala arbetstagarorganisationen om över— tidsarbetet (9 5 andra stycket). Nödfallsövertid får inte tas ut under längre tid än två dygn från arbetets början utan att tillstånd till arbe— tet har sökts hos arbetarskyddsstyrelsen (9 & tredje stycket). Mertid får också tas ut med tillämpning av de villkor för nödfallsövertid som nu har redovisats (10 å andra stycket). Bestämmelserna om övertid och mertid är dispositiva och kan enligt bestämmelser i lagen ersättas eller inskränkas genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter.

Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen utövar tillsyn över efterlev- naden av arbetstidslagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av la— gen.

Arbetstidslagens främsta uppgift är att ange normer för arbetstiden. Allt— eftersom en förkortning av arbetstiden har genomförts, har det ursprung— liga skyddsmotivet bakom lagstiftningen fått mindre betydelse. I stället har andra välfärdsmål kommit i förgrunden som exempelvis en utökad fritid. Möjligheten att träffa kollektivavtal om inskränkning och avvikelse från arbetstidslagens bestämmelser om bl.a. nödfallsövertid har ansetts vara en av förutsättningarna för att de anställda genom förhandlingar med motpar— ten skall kunna påverka arbetsmiljön i vid mening. Lagens bestämmelser om arbetstidens längd innebär emellertid att det finns en norm att hänvisa till och bygga vidare på vid förhandlingar mellan parterna.

De nuvarande bestämmelserna om nödfallsövertid är i huvudsak överförda från den tidigare gällande allmänna arbetstidslagen. Med det undantaget att arbetsgivaren senare ålagts en skyldighet att underrätta den lokala arbetstagarorganisationen fick bestämmelserna sin nuvarande utformning när 8 5 i allmänna arbetstidslagen ändrades år 1976 (prop. 1975/76:179). Än— dringen innebar en mer restriktiv utformning av bestämmelserna än tidi— gare. I allmänhet skall endast händelser som ligger utanför det skeende som arbetsgivaren kan påverka eller som utgör en olyckshändelse vara skäl till uttag av nödfallsövertid. Hit hör omständigheter som har karaktären av force majeure liksom exempelvis ett avbrott 1 e1— eller vattendistribu— tionen eller de allmänna kommunikationerna. En ytterligare förutsättning är att den ifrågavarande omständigheten inte har kunnat förutses och att den har vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom.

Har kollektivavtal om nödfallsövertid träffats anses arbetsgivaren inte behöva söka tillstånd till arbetet hos arbetarskyddsstyrelsen. Detta är en följd av bestämmelsernas dispositiva karaktär. Tillsynsmyndigheterna har då inte heller möjlighet att med stöd av arbetstidslagen gå in i en sak— prövning av vad som har avtalats. Endast i den mån annan lagstiftning kan bli aktuell kan tillsynsmyndigheterna ingripa. Exempel på detta är arbets- miljölagen (197721160) vars bestämmelser inte är dispositiva.

På polisväsendets område finns kollektivavtal med förteckning över vilka händelser och åtgärder som normalt får anses utgöra grund för nödfalls— övertid. Enligt det avtalet får nödfallsövertid tas ut under högst sju dygn. En förutsättning är att berörd lokal arbetstagarorganisation snarast underrättas. Nödfallsarbete utöver två dygn förutsätter vidare att parter— na är överens. Förteckningen omfattar emellertid inte spanings— och utred- ningsarbete i samband med en mordutredning. För sådana händelser kan lokal överenskommelse om nödfallsövertid träffas mellan rikspolisstyrelsen och berörd arbetstagarorganisation.

Lokala avtal om nödfallsövertid och nödfallsmertid för arbetet i samband med utredningen av mordet på Olof Palme slöts mellan rikspolisstyrelsen som arbetsgivarpart och Svenska polisförbundet, Statstjänstemannaförbundet och Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK) som arbets- tagarparter. De flesta som på arbetstagarsidan berördes av avtalen till- hörde polisförbundet.

För tiden närmast efter mordet medgav avtalen att all övertid som för— anleddes av brottsutredningen bokfördes som nödfallsövertid. I ett avtal den 12 maj 1986 begränsades möjligheten att ta ut nödfallsövertid till ar— betet inom vissa angivna enheter. Den 13 juni gjordes vidare den inskränk— ningen att från den 1 juni tills vidare skulle endast den övertid som 31 namngivna personer fullgjorde i ärendet få bokföras som nödfallsövertid. Den 24 oktober avtalades att motsvarande medgivande skulle omfatta ytter— ligare åtta befattningshavare.

Under tiden den 28 februari 1986 — den 15 juli 1987 bokfördes totalt 75 984 timmar nödfallsövertid inom Stockholmspolisen2 och 10 652 sådana timmar inom rikskriminalsektionen.3 Utöver dessa redovisningar finns det inte några uppgifter som visar övertidsuttaget för brottsutredningen. Det "normala" övertidsuttaget för de nämnda myndigheterna — inom de ramar som tilldelats — var emellertid mycket stort. Stockholmspolisen överskred ra— marna i stor omfattning.

2. En del av dessa nödfallsövertidstimmar avser verksamhet som i vår be- räkning inte ansetts direkt tillhöra brottsutredningen, t.ex. livvaktsverksamhet.

3. Enbart den sammanlagda nödfallsövertiden, 86 636 timmar, motsvarar ca 43 årsarbetskrafter.

Övertidsuttaget vid säkerhetsavdelningen var ungefär dubbelt så stort som det normala.

Övriga kostnader

Under ett tidigt skede i brottsutredningen anmäldes under hand till justi— tiedepartementet att utredningen kunde medföra att anslagen för vissa kost— nader för förundersökning m.m. överskreds. Departementet underrättade lika— ledes under hand myndigheterna om att man var beredd att acceptera motive— rade överskridanden till följd av utredningen men att, om de uppkomna kostnaderna inte rymdes inom givna ramar för polisväsendet, det ålåg riks— polisstyrelsen att göra anmälan om detta. Någon sådan anmälan gjordes inte.

En särredovisning av de kostnader - utom lönekostnader som har kunnat hänföras direkt till mordutredningen har skett inom Stockholmspolisen och rikskriminalsektionen. Inom Stockholmspolisen uppgick dessa kostnader t.o.m. februari månad 1987 till sammanlagt ca 13 milj. kr, varav ca 8,5

milj. kr avsåg förundersökningskostnader och ca 3,5 milj. kr förvaltnings— kostnader för i huvudsak resor, leasingbilar och kriminalteknisk utrust— ning. Motsvarande kostnader inom rikskriminalsektionen uppgick under bud— getåret 1986/87 till drygt 1 milj. kr.

Under tiden den 1 mars 1986 - den 25 mars 1987 uppgick Stockholmspoli- sens kostnader för sådan ABAB—bevakning som enligt myndigheten har an— knytning till brottsutredningen, enligt till ca 7,8 milj. kr.

Prioriteringsfrågor

Riktlinjer för polismyndigheternas prioritering av verksamheten bestäms ytterst av riksdagen och kommer till uttryck bl.a. i regeringens regle— ringsbrev för polisväsendet. För den tid som vår undersökning omfattar budgetåren 1985/86 och 1986/87 - har polismyndigheterna ålagts att sträva mot en hög nivå när det gäller resursinsatser för bekämpningen av narko- tikabrottsligheten, den ekonomiska brottsligheten och olika former av våldsbrottslighet. Dessa prioriteringar måste dock ske samtidigt som man ägnar särskild uppmärksamhet åt den traditionella brottsligheten. Med utgångspunkt i bl.a. dessa riktlinjer är det en uppgift för länsstyrelsen och polisstyrelsen att årligen besluta om resursfördelningen.

På frågan om vilka effekter utredningen av mordet på Olof Palme fick för annan polisverksamhet har Holmer uppgett för oss, att han i inledningen av spaningsarbetet och fram till påsken 1986 inte gjorde någon mer finstämd avvägning mellan brottsutredningen och resurserna i övrigt inom distrik— tet. Under den första tiden var det nödvändigt att ta i anspråk all den polispersonal som man rimligen kunde använda. Efter den första tiden upp- märksammade man också vad som hände med den övriga brottsligheten. Perso— nalläget var under sommaren 1986 besvärligt inom ordningsavdelningen, och detta påverkade naturligtvis också kriminalavdelningens verksamhet.

Biträdande länspolismästaren Gösta Welander hade ansvaret för all polis— verksamhet inom distriktet som inte rörde brottsutredningen. Welander tog dock upp alla viktigare frågor med Holmer. Chefen för ordningsavdelningen, polisöverintendenten Sune Sandström och chefen för kriminalavdelningen Wranghult deltog fortlöpande i de samtal som fördes. Inom kriminalavdel— ningen var det viktigt att också den normala verksamheten med brottsutred— ningar kunde fungera väl. Ställföreträdande chefen för kriminalavdelning— en polisintendenten Gunnar Severin, som i ett tidigt skede ingick i ledningsgruppen, gick därför tillbaka till kriminalavdelningen.

Vissa principer för utnyttjandet av resurserna lades fast. Man bestämde sig för att inte anlita personal från andra polisdistrikt och att inte störa verksamheten där, om man kunde klara sig ändå. Man behövde mycket folk till spaningsarbete. Man tog polismän från spaningssektionen för dessa uppgifter och gatulangningsgrupperna fick gå in som förstärkning på spaningssektionen. Därmed gick man miste om övervakningen av gatulangning— en.

Enligt Holmér finns det ingenting som tyder på att koncentrationen på denna brottsutredning hade någon negativ effekt på utredningsverksamheten när det gäller övrig våldsbrottslighet i Stockholm. Det är dock rimligt att anta att den hade det, men det är ingenting som man kan utläsa ur statistiken.

Frågan om vilken effekt mordutredningen hade på övrig polisverksamhet togs också upp vid flera tillfällen inom polisstyrelsen. Enligt polisstyrelsens ordförande, borgarrådet Carl Cederschiöld skedde detta främst mot bak— grund av den allmänna debatt som förekom om narkotikabekämpningen i Stock- holm. Den bild som Welander redovisade för styrelsen var att polisen trots viss omdisponering av personalen i huvudsak kunde upprätthålla brottsbe— kämpningen mot narkotika. Narkotikasituationen i Stockholm hade enligt Welander stabiliserats, om än på en alltför hög nivå. Frågan föranledde inte något beslut av polisstyrelsen.

Welander har för oss uppgett att det var lämpligast att använda polismän— nen vid gatulangningsgrupperna som förstärkning till kriminalavdelningen eftersom de hade viss erfarenhet av kriminalpolisverksamhet. Den effekt som detta fick för narkotikabekämpningen var enligt Welanders uppfattning inte så stor som det har påståtts i den allmänna debatten. Att det fanns gott om narkotika i Stockholm är sant, men det gällde inte bara Stockholm. Det gjordes också färre beslag av narkotika än tidigare men det gällde iven t.ex. tullen. Man kan finna samma utveckling i exempelvis Köpenhamn. Undera denn tid vidtog polisen också vissa åtgärder mot den öppna handeln med nar— kotika med insatser av annan personal. Den omständigheten att gatulang— ningsgruppera försvann innebar inte att narkotikabekämpningen upphörde. Det åligger för övrigt varje polisman att ingripa mot narkotikabrottslig- heten på gatorna.

Enligt Holmér är det knappast möjligt att bedöma vilka effekter som över— förandet av personalen från gatulangningsgrupperna fick. En del kan ändå utläsas. Stockholmspolisens insatser mot narkotikabrottsligheten var lägre

år 1986 :än är 1985. Skillnaden var dock inte så stor. Holmérs allmänna in— tryck av "knarkkurvan sedd med polisögon" är att den gick ned något under 1986, men inte så mycket som han trodde att den skulle göra. Vidare är en— ligt Holmér tiden nu mogen för att se över formen med gatulangningsgrupper och att fundera på om man inte skall välja en annan modell. Att arbeta med särskilda grupper som spanar mot narkotikabrottsligheten på gatorna är ingen lösning som införts en gång för alla. Att man valde att inte ersätta gatu- langningsgrupperna berodde närmast på att man ville avvakta hur det skulle bli med formerna för denna verksamhet.

9.2 Iakttagelser och analys

Den spanings— och utredningsstyrka som sattes in i denna brottsutredning är den största i sitt slag som har organiserats i Sverige. Samtidigt som utredningen pågick hade emellertid polisen kvar sin uppgift att bedriva den "vanliga" verksamheten. Det är naturligt, nästan självklart, att den stora koncentrationen av främst de personella resurserna till ett enda ärende fick konsekvenser för annan polisverksamhet.

Vilka dessa konsekvenser faktiskt var är däremot inte lika naturligt eller självklart. Alla förändringar eller problem i den löpande verksamheten som uppstod behöver inte ha haft sin huvudsakliga orsak i att så mycket resur— ser satsades på just denna utredning. Det kan finnas flera andra faktorer som i olika hög grad bidrog till förändringen.

En viktig sådan faktor är de förändringar i de disponibla personalresur- serna som skedde oberoende av utredningen av mordet på Olof Palme. Under år 1986 minskade det sammanlagda antalet polismän inom Stockholmspolisen med 1564 till följd av utflyttning, pensionsavgångar, dödsfall m.m. Inom myndigheten var det i första hand ordningsavdelningen som fick vidkännas personalminskningen. Den 1 juli 1985 fanns vid avdelningen totalt 1 643 polismän. Vid motsvarande tidpunkt år 1986 hade antalet minskat med 22 och år 1987 med ytterligare 153 polismän.

Mot bakgrund av de riktlinjer som allmänt gällde för polisens verksamhet och med beaktande av de personaldispositioner som vidtogs och den belast— ning som brottsutredningen utgjorde för vissa enheter har vi intresserat oss särskilt för frågan hur bekämpningen av vålds- och narkotikabrottslig— heten kom att bedrivas inom Stockholmspolisen.

Eftersom huvuddelen av våldrotelns ordinarie personal deltog i brotts— utredningen uppstod balanser i den ordinarie verksamheten. Genom omfördel— ning av personal till våldsroteln kunde dock i huvudsak de mest priorite-

rade ärendena med kända och frihetsberövade gärningsmän - handläggas vid roteln. Det förekom också att ärenden fördes över till andra, relativt sett mindre belastade rotlar och handlades där. Anmälda våldsbrott med

4. Om endast antalet färdigutbildade polismän räknas uppgick nettominsk— ningen till 135.

icke kända gärningsmän lades däremot under lång tid till allt övervägande del i balans. Endast brott som hade lett till mycket svåra personskador eller som rörde mer betydande värden kunde utredas. Som ett led i priori- teringen av ärenden blev det allt vanligare att förundersökningsledarna beslöt att lägga ned ärenden utan åtgärd. För att arbeta av balanserna tillfördes våldsroteln 20 polismän från ordningsavdelningen under tiden den 7 januari till den 12 april 1987.

Av polismyndighetens egen statistik och av vad vi i övrigt har inhämtat framgår att handläggningen av den anmälda våldsbrottsligheten under tiden efter mordet på Olof Palme inte kunde hållas fullt ut på samma nivå som tidigare. Detta var en direkt konsekvens av att mordutredningen priorite— rades. Flera åtgärder vidtogs emellertid på olika nivåer inom myndigheten för att motverka de problem som uppstod. Man kan i och för sig diskutera om inte vissa åtgärder borde ha vidtagits i ett tidigare skede. Vi kan emellertid inte finna annat än att eftersläpningen med hänsyn till omstän— digheterna ligger inom ramen för det acceptabla.

Den mest påtagliga effekten av personalomflyttningen till följd av brotts- utredningen visade sig inom narkotikabekämpningen i och med att gatu— langningsgrupperna fördes över som personalförstärkning till kriminalav— delningen. Inom ordningsavdelningen inriktades de återstående resurserna på annan prioriterad verksamhet, t.ex. utryckningsverksamhet och sta— tionstjänst. Narkotikabekämpningen fick därmed inte längre samma prioritet som tidigare. Härtill bidrog den försämrade personalsituationen under åren 1986 och 1987. Under vintern 1987 fick ordningsavdelningen dessutom för— stärka kriminalavdelningens våldsrotel med ytterligare 20 polismän.

Såvitt vi har kunnat finna meddelade polisledningen inte några övergripan— de direktiv om hur gatulangningen skulle bekämpas under den tid då perso— nalen från gatulangningsgrupperna tjänstgjorde vid kriminalavdelningen. I ordningsavdelningens planering inför fjärde kvartalet 1986 uppmärksammade emellertid chefen för ordningsavdelningen de olika enheterna på den upp— komna situationen. Därvid betonades det angelägna i att personalen vid de olika enheterna så långt möjligt höll uppsikt över platser där gatuför— säljning av narkotika brukar förekomma. Om personalläget medgav fick en- heterna tillfälligt avdela personal för detta. Några nya gatulangnings- grupper inrättades dock inte.

Vi är väl medvetna om svårigheterna att mäta den effekt som polisens in- satser för bekämpning av narkotikabrottslighet har för narkotikasituatio— nen som helhet. Den statistik som finns inom polisen över antalet narkoti- kabrott och beslag av narkotika kan inte tas som en entydig utgångspunkt. Detta beror bl.a. på att narkotikabrott normalt inte anmäls på samma sätt som exempelvis våldsbrott. Polisen måste i huvudsak själv spana fram och avslöja narkotikabrotten. Statistiken visar snarare vilka resurser som polisen har satt in på detta område och resultatet av dessa insatser.

Att inom ramen för vår granskning kartlägga narkotikasituationen i Stockholm före och efter det att gatulangningsgrupperna beordrades till

kriminalavdelningen skulle föra för långt. Vi anser inte heller att vi för vår analys behöver en sådan kartläggning. För oss är det tillräckligt att kunna konstatera att narkotikasituationen i Stockholm inte påtagligt för— bättrades under åren 1986 och 1987. Det finns såvitt vi känner till inom Stockholmspolisen eller någon annanstans inte någon insiktsfull bedömare som har gett uttryck för en annan uppfattning. Narkotikasituationen som sådan gav således inte någon anledning att minska insatserna på detta område.

Att just personalen vid gatulangningsgrupperna togs i anspråk för för— stärkningstjänstgöring vid kriminalavdelningen finner vi inte någon an- ledning att kritisera. Inte heller kan vi kritisera att deras verksamhet under en kortare tid låg helt nere. Detta måste man enligt vår uppfattning acceptera som en följd av de prioriteringar av resurserna som satsningen på brottsutredningen förde med sig.

Vi konstaterar dock att polismyndighetens samlade resurser för narkotika- bekämpningen i organiserad form under mer än ett års tid minskade med ca 30 procent. Man kan enligt vår mening sätta i fråga om denna nivåsänkning var förenlig med de riktlinjer som man hade att arbeta efter. I samman— hanget kan erinras om att regeringen i regleringsbrevet för budgetåret 1987/88 har understrukit vikten av att satsningen på att beivra gatulang— ning fortsätter med oförminskad styrka och att det vid bl.a. polismyndig- heten i Stockholm skall finnas särskild avdelad personal för denna verk— samhet (gatulangningsgrupper).

Det är inte vår uppgift att värdera de arbetsformer som används inom nar— kotikabekämpningen. Från en allmän utgångspunkt synes det naturligt och riktigt att en utvärdering av verksamheten sker fortlöpande och att ar- betsformerna anpassas så att man uppnår största möjliga effekt. Vi nöjer oss med att konstatera att gatulangningsgruppernas verksamhet inte ersat— tes av någon annan organiserad verksamhet för att bekämpa narkotikabrotts— ligheten när personalen från grupperna togs i anspråk för andra uppgifter. För oss ter det sig svårförklarligt att det inom Stockholmspolisen under så lång tid inte vidtogs mera kraftfulla åtgärder för att inom ramen för distriktets samlade resurser - ca 3 000 polismän - bibehålla den tidigare nivån på narkotikabekämpningen.

De omfattande insatserna i brottsutredningen fick givetvis konsekvenser också för säkerhetsavdelningens och rikskriminalsektionens normala verksamhet. Dessa måste emellertid bedömas utifrån andra utgångspunkter än Stockholmspolisens verksamhet. Dessa enheters verksamhet styrs endast i mindre mån av antalet anmälda brott eller andra inträffade händelser inom ett polisdistrikt. Verksamheten inriktas i stället i första hand på ären- den och företeelser i övrigt som i olika lägen med hänsyn till enhetens huvuduppgifter bedöms som mest angelägna. Såvitt gäller säkerhetsavdel— ningen gick insatserna i brottsutredningen i viss utsträckning ut över kontraspionaget och den verksamhet som normalt bedrivs i regionerna. Riks- kriminalsektionens normala insatser begränsades beträffande Spaning mot främst vissa typer av grövre förmögenhetsbrott. Det ansågs också nödvän-

att tillfälligt förstärka sektionen med personal från den lokala polis— organisationen för uppgifter i vissa utlänningsärenden som ankommer på sektionen.

Vi har inte sett det som vår uppgift att närmare gå in i en prövning av de avvägningar som har skett mellan olika uppgifter som för de berörda enhe— terna kan anses som prioriterade. Rent allmänt och mot bakgrund av att po— lisinsatserna i utredningen måste sägas äga en självklar förtursrätt har,

så långt vi kunnat finna, återverkningarna på enheternas övriga funktioner legat inom ramen för vad som under förhållandena måste accepteras.

Det stora uttaget av nödfallsövertid ger oss slutligen anledning till några kommentarer.

För oss förefaller det naturligt att man i ett inledningsskede av brotts— utredningen tvingades att utnyttja bestämmelserna om nödfallsövertid och att kollektivavtal träffades därom. Detta stämde väl överens med syftet med bestämmelserna i arbetstidslagen . Efterhand som tiden gick begränsades också uttaget av nödfallsövertid. För vissa befattningshavare fortsatte emellertid uttaget av nödfallsövertid under hela den tid som vår undersök— ning omfattar, elva månader, och även för tiden därefter.

Som vi förut har redovisat ger arbetstidslagen parterna på arbetsmarkna— den frihet att själva avtala om omfattningen av arbete på nödfallsövertid. Lagens bestämmelser är endast en norm. Från objektiv synpunkt kan man dock sätta i fråga om övertid som tas ut under så lång tid som i detta fall över huvud taget kan betraktas som nödfallsövertid. Vidare kan man sätta i fråga om själva organisationen var lämpligt avvägd och om personalresur— serna var rätt dimensionerade när man tvingades att använda sig av nöd— fallsövertid i en så stor omfattning som det här var fråga om.

Polisarbetet ställde naturligtvis krav på att de som hade viktiga funktio- ner i organisationen eller som hade särskilda kunskaper också kunde ut- nyttjas under hela utredningen. Det är erfarenhetsmässigt viktigt att kontinuiteten kan behållas i ett långvarigt spanings- och utredningsarbe- te. Mot dessa — och andra liknande - starka arbetsgivarskäl för att över- tid tas ut i extrem omfattning står de anställdas rätt till drägliga arbetsförhållanden och kravet att arbetsgivaren med organisatoriska och andra åtgärder minskar behovet av den nödfallslösning som övertidsarbetet innebär. I ett längre perspektiv måste det också vara viktigt att myndig— heten försäkrar sig om uthållighet i organisationen, inte minst när det gäller vissa nyckelpersoner.

Under den tid som vår granskning omfattar borde rimligen åtminstone efter de första intensiva månadernas arbete en sådan avvägning ha blivit aktuell för polismyndigheten. Några svårigheter att få tillgång till personal i den utsträckning som behövdes fanns uppenbarligen inte. När en myndighets personalresurser under en lång tid måste ansträngas så hårt som här, måste myndighetens ledning överväga alternativ till ett fortsatt övertids— uttag, exempelvis att genomföra lämpliga ändringar i organisationen eller

begära förrstärkning från andra polisdistrikt i länet och möjligen också från andra län.

Vi har nätr det gäller organisationen i den aktuella utredningen inte kun- nat finna att några överväganden av detta slag gjordes i annan mån än det principiellla ställningstagandet av polismyndigheten i Stockholm att inte begära hjälp från andra polisdistrikt.

Uttaget aw nödfallsövertid hade sin grund i de avtal som slöts med arbets— tagarparteen, i detta fall bl.a. Svenska polisförbundet. Förbundet har för oss beskrivit sin inställning till att ett så stort antal timmar nödfalls— övertid to;gs ut på följande sätt. I ett inledningsskede ansåg man sig inte kunna säga nej. Efter några veckor ville förbundet ha en annan organisa— tion som innebar att man kunde gå ifrån nödfallsövertiden. För att inte skapa en debatt gick förbundet emellertid med på arbetsgivarens krav på fortsatt uttag av nödfallsövertid.

Erfarenheterna av användningen av nödfallsövertid under brottsutredningen bör enligt vår mening kunna studeras av den år 1987 tillsatta arbetstids— kommittén (A 1987104).

9.3 Sammanfattning

I detta kapitel har vi sammanställt uppgifter om den samlade omfattningen av de resurser som användes i brottsutredningen och undersökt vilka effek— terna blev för annan polisverksamhet under den tid då brottsutredningen pågick.

Vår granskning har gett anledning till följande synpunkter.

* När det gäller narkotikabekämpningen finner vi det svårförklarligt att det inom Stockholmpolisen under så lång tid inte vidtogs mera kraftfulla åtgärder för att inom ramen för myndighetens samlade resurser — ca 3 000 polismän bibehålla den tidigare nivån.

* Vi har inte sett som vår uppgift att närmare granska de avvägningar som skett mellan olika uppgifter inom rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och rikskriminalsektion. Så långt vi har kunnat finna har återverkningarna på dessa enheters övriga funktioner legat inom ramen för vad som under förhållandena måste accepteras.

* Inom samtliga deltagande enheter beordrades personalen att arbeta på övertid i mycket stor omfattning. Särskilda avtal träffades om uttag av nödfallsövertid. Uttaget var mycket stort och pågick under mycket lång tid.

När en myndighets personalresurser under lång tid måste ansträngas så hårt som här, måste myndighetens ledning överväga alternativ till ett fortsatt övertidsuttag exempelvis att genomföra lämpliga ändringar i organisatio— en eller begära förstärkningar. Enligt vår mening bör övertidsuttaget stu- deras ytterligare i lämpligt sammanhang.

statsrådsberedningen utrikesdepartementet försvarsdepartementet de tillkallade

Tillsättande av en juristkommission med anledning av mordet på statsminister Olof Palme

Mordet på statsminister Olof Palme den 28 februari 1986 aktualiserar frågor om hur våldsdåd av detta slag skall förebyggas i ett samhälle av vår typ och om hur samhällets beredskap för att hantera sådana händelser bör vara utformad, om de ändå inträffar. Till underlag för statsmakternas bedömning av dessa frågor bör en granskning ske av hur berörda myndigheter och andra samhälls— organ utfört sina uppgifter.

Regeringen beslutar därför att tillkalla en juristkommission. Kommissionen skall bestå av justitieombudsmannen Per—Erik Nilsson, ordförande, hovrättspresiden— ten Carl—Ivar Skarstedt och ordföranden i arbetsdomstolen Olof Bergqvist.

Kommissionens uppgift är att genomföra nämnda granskning. Kommissionen bör till en början studera hur säkerhetsskyddet för statsråd och andra offentliga personer, liksom den nuvarande organisationen för att förebygga terrorism och liknande angrepp, har fungerat i praktiken. En väsentlig del av uppdraget består vidare i att undersöka de frågor som berört de centrala samhällsfunktio— nerna den närmaste tiden efter mordet och att därvid uppmärksamma bl.a. rutinerna för beredskap och säkerhetsskydd. Sambands— och informationsfrågor— na i det sammanhanget bör även studeras. En annan viktig del av uppdraget är att granska brottsutredningen.

Kommissionen bör i övrigt ha stor frihet när det gäller granskningsarbetets närmare inriktning och uppläggning. Resultatet av kommissionens arbete bör så långt möjligt redovisas öppet.

Chefen för justitiedepartementet beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommissionen. Kostnaderna skall belasta andra huvudti— telns kommittéanslag.

Utdrag till

F 3 F 4

Reg/Ju

SOU 1987:72 Bilagor 247

Sammanställning över ersoner som har lämnat uppgifter till kommlssronen rörande örhållanden som behandlas | denna del av vår rapport:1

Aldeheim, Roland redaktör, Expressen Alstreus, Ake kommissarie, rikspolisstyrelsen Andersson, Alf inspektör, rikspolisstyrelsen Ande