Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet G.Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs på telekommunikationsområdet.

Med utgångspunkt i att televerkets återstående myndighetsutövning skall överföras till någon annan myndighet skall utredaren också föreslå den för- fattningsreglering som behövs för ändamålet.

Uppdraget bör vara slutfört senast den 30 april 1992.

Bakgrund

Telepolitiken

Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. I riksdagens senaste telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, TU28, rskr. 402) fastslogs bl.a. att staten skall ansvara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Såsom särskilt viktiga angavs de regionalpolitiska aspekterna och det sociala ansvaret liksom att telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig. Vidare betonades vikten av att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster.

Regeringen har i sin nyligen framlagda proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt ytterligare preciserat det telepolitiska målet. Det statliga ansvaret skall omfatta telefonitjänsten i hela landet. Statens verksamhet skall inriktas på att underlätta en snabb teknisk utveckling av teletjänster. Vidare skall staten ha ett särskilt ansvar för handikappades tillgång till teletjänster samt för beredskapsåtgärder och samhällets alarmeringstjänst.

Konkurrensen ökar snabbt och påtagligt på telekommunikationsmarknaden. Ny teknik öppnar möjligheter att utveckla nya tjänster och 1990-talet kommer att präglas av ökande konkurrens i såväl den nationella som den internationella teletrafiken.

Mot bakgrund av denna utveckling har regeringen i propositionen om näringspolitik för tillväxt aviserat ett genomgripande översynsarbete på området. En av utgångspunkterna är en förändrad associationsform för televerket från och med den 1 juli 1992.

Nuvarande ordning

I jämförelse med andra industriländer är telekommunikationsområdet reglerat i förhållandevis liten utsträckning i Sverige. Någon särskild lagstiftning som reglerar utövande av televerksamhet förekommer inte. Den reglering som finns är väsentligen offentligrättslig och utgörs främst av regeringsförordningar som styr televerkets verksamhet.

De viktigaste bestämmelserna finns i förordningen (1988:348) med instruktion för televerket, teleförordningen (1985:765), radiolagen (1966:755) och kungörelsen (1967:446) om radiosändare. Enligt televerkets instruktion har verket till uppgift att driva telerörelse och därmed sammanhängande verksamhet samt att förvalta de statliga teleanläggningarna. Verket skall även svara för att möjligheten till radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt. Den sistnämnda uppgiften och uppgifter inom totalförsvaret utgör i stort sett de resterande delarna av televerkets myndighetsutövning. Televerkets uppgifter inom totalförsvaret regleras i verkets instruktion och i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Sedan den 1 juli 1989 meddelar statens telenämnd föreskrifter och registrerar utrustning enligt 2§ teleförordningen.

Därutöver finns viss lagstiftning av betydelse för televerkets verksamhet på telekommunikationsområdet. Jag tänker då främst på regl erna i sekretesslagen (1980:100), särskilt 9 kap. 8 § om telesekretess, 4kap. 8§ brottsbalken om brytande av telehemlighet, bestämmelserna i 27 kap.rättegångsbalken om hemling teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt regleringen av ledningsrätt i lednings rättslagen (1973:1144).

De internationella telekommunikationerna regleras i den internationella telekonventionen (ITC, grunddokumentet för den internationella teleunionen, ITU) som ratificerats av Sverige. Sverige har vidare tillträtt andra konventioner som reglerar vår medverkan i de internationella telesatellitorganisationerna Intelsat, Inmarsat och Eutelsat. Konventionerna är inte i alla delar införlivade i svensk rätt men tillämpas av televerket.

En redovisning av regleringen vad avser televerkets verksamhet, även internationellt, finns i Tele- och postkundsutredningens betänk ande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, som innefattar en rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor (avsnitt 2, s. 33 ff och avsnitt 4, s. 89 ff).

Den snabba tekniska utvecklingen och den ökade konkurrensen skapar nya behov

Televerket har inte något formellt monopol i någon del av verksamheten. Därmed råder fri etableringsrätt för andra företag att bygga och driva egna nät. Alternativ till televerkets nät finns redan vad gäller såväl internationell som nationell långdistanstrafik.

Televerkets verksamhet skiljer sig numera inte på något avgörande sätt från verksamhet som drivs av privata företag. Utvecklingen har varit sådan att televerkets roll som statlig myndighet alltmer kommit i skymundan. Detta kan ses som ett resultat av den tekniska utvecklingen och den pågående internationella liberaliseringen av telemarknaderna. Sverige har nu en av världens mest öppna telemarknader. Inrättandet av statens telenämnd var en logisk följd av denna televerkets nya roll.

Genom den angivna utvecklingen har de problem som jag redovisade i direktiven (dir. 1990:4) till frekvensrättsutredningen (K 1990:02) och som sammanhänger med televerkets dubbla roll som myndighet och affärsföretag kommit att accentueras. Jag har kommit till den slutsatsen att en förändring i detta hänseende nu måste komma till stånd.

Den snabba tekniska utvecklingen och en fortsatt internationell liberalisering på teleområdet kan förväntas medföra förändringar och en väsentligt ökad konkurrens på den svenska teletjänstmarknaden. Antalet enskilda operatörer, såväl svenska som utländska, torde komma att öka.

Den ökade konkurrensen är att vänta främst inom områden med hög lönsamhet såsom storkunders teletrafik och utlandstrafiken.

Med hänsyn till de fastlagda telepolitiska målen, som innebär att det allmänna skall tillse att telefoni skall finnas även där den inte är lönsam, står det klart att konkurrensförutsättningarna på den svenska telekommunikationsmarknaden inte i alla avseenden är likvärdiga. Samtidigt har naturligtvis innehavaren av det allmänna telenätet såsom marknadsdominerande fördelar från konkurrenssynpunkt.

Den fråga som mot denna bakgrund måste ställas är under vilka förutsättningar televerksamhet skall få bedrivas. På en konkurrensutsatt marknad måste självfallet inte bara rättigheter utan även skyldigheter fördelas rättvist. Det statliga ansvar som har fastlagts av riksdagen måste, i den del det är kommersiellt betungande, fördelas rättvist mellan marknadens alla aktörer.

En generell reglering av dessa frågor anser jag vara nödvändig för säkerställande av att telekommunikationerna är funktionella och för att fördelarna med konkurrens på teleområdet skall kunna utnyttjas i full utsträckning. Jag förordar därför att en sådan reglering utarbetas. Med hänsyn till bestämmelserna i regeringsformen måste denna ske i form av lag.

Funktionsansvaret

Statens telenämnd har i dag till uppgift att meddela föreskrifter om den tekniska utformningen av utrustning som får anslutas till det allmänna telenätet och att registrera sådan utrustning. Telenät kommer i framtiden i ökad omfattning att ägas och innehas av andra än staten. Något krav på hur enskilda nät och utrustning som ansluts till dessa skall vara beskaffade finns inte i dag. Sådana krav måste emellertid kunna ställas om samtrafik mellan skilda nät skall vara möjlig. En reglering som vid behov möjliggör enhetliga tekniska villkor bör därför finnas.

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Totalförsvarets behov av tele- och radiokommunikation tillgodoses genom regler i skilda författningar. Inom totalförsvaret har televerket vissa uppgifter av myndighetskaraktär. Med hänsyn till att televerket nu bör skiljas från all myndighetsutövning och till att nya aktörer förväntas etablera sig på den svenska telemarknaden, bör även denna fråga tas upp för särskild översyn.

Integritetsskydd

Ett telemeddelande som överförs via det allmänna telenätet har i dag ett lagreglerat skydd främst genom bestämmelserna i 4 kap. 8 § brottsbalken och 9 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna är inte tillämpliga på telemeddelanden som befordras inom eller mellan andra telenät än det allmänna. För avlyssning av telemeddelanden befordrade via radiokommunikation, oavsett nätägare, gäller enligt 3a § radiolagen (1966:755) en viss tystnadsplikt. Med hänsyn till den förväntade utvecklingen anser jag att det är nödvändigt med en reglering som ger alla teleanvändare ett tillfredsställande integritetsskydd. Därvid bör beaktas att datalagen (1973:289) kan ha betydelse i detta s ammanhang.

Ledningsrätt

En särskild fråga gäller ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Den förmån ledningsrätt innebär gäller enligt lagen bl.a. för ''allmän teleledning''. Med beaktande av lagförarbeten och rättsfallet NJA 1989 s. 650 torde detta begrepp inte innefatta allmänna ledningar i betydelsen publika utan endast statliga teleledningar av skilda slag. Det finns skäl som talar för att ledningsrättslagen inte bör vara inskränkt på detta sätt, eftersom en sådan ordning kan verka hämmande på konkurrensen. Även denna fråga bör således ses över.

Andra utredningar och förslag

Utredningen om översyn av formerna för postverkets och televerkets kundvillkor (TPK) (K 1989:02) avgav i december 1990 betänkandet ( SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor. Utredningens förslag innebär för televerkets del att dess kundvillkor skall ha formen av privaträttsliga avtalsvillkor i stället för författningsbestämmelser. Förslaget är un der remissbehandling.

Frekvensrättsutredningen (K 1990:02), tillkallad i februari 1990, har till huvuduppgift att föreslå tillägg och ändringar i den radiorättsliga lagstiftning som gäller planering och fördelning av radiofrekvenser samt tillstånd att inneha radiosändare. Enligt direktiven (dir.1990:4) skall utredaren (justitierådet Hans-Gunnar Solerud) också se över den nuvarande organisationen för frekvensförvaltning och tillståndsgivning samt lägga fram förslag som innebär att televerket skiljs från sin myndighetsutövning på radioområdet. Enligt vad jag har inhämtat beräknar utredningen att avge sitt slutbetänkande till årsskiftet 1991/92.

Datalagsutredningen (Ju 1989:02), tillkallad i maj 1989, har enligt direktiven (dir. 1989:26) till uppgift att se över datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Utredningen beräknas avge sitt slutbetänkande till halvårsskiftet 1992.

Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04), tillkallad i november 1989, har enligt direktiven (dir.1989:54) till huvuduppgift att överväga vilka förändringar av de straffrättsliga och processrättsliga reglerna som är påkallade med hänsyn till utvecklingen inom data- och teletekniken. Utredningen beräknas avge sitt slutbetänkande under juni 1992.

Radiolagsutredningen (U1985:05) har bl.a. till uppgift att göra en översyn av den radiorättsliga lagstiftningen i vissa avseenden.

Utredningsuppdraget

Min slutsats av det redovisade är att det behövs nya föreskrifter i lag på telekommunikationsområdet.

Jag föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta förslag till en telelag och de övriga författningsändringar som kan behövas.

Utredaren skall också lägga fram förslag om att återstående delar av televerkets myndighetsutövning, frånsett den på radioområdet som behandlas i särskild ordning, flyttas över till någon annan myndighet.

Jag skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare överväganden.

Utredningsuppdragets närmare inriktning

Myndighetsutövning

Utredarens förslag bör innebära att återstående delar av televerkets myndighetsutövning skall skiljas från verket. Frågan vad som ut gör myndighetsutövning kan i en del fall vara oklar. Oavsett hur man betraktar televerkets roll som signatär i det internationella arbetet menar jag att den uppgiften under alla förhållanden bör föras över till någon annan myndighet. Det bör vidare finnas möjlighet för en myndighet att ge enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de skall kunna delta i det internationella samarbetet, ofta kallad Recognized Private Operating Agency (RPOA).

Utredaren bör i detta sammanhang också överväga var de olika myndighetsfunktionerna inom telesektorn skall förläggas. Härvid bör beaktas att det kan finnas en risk för att helhetssynen på telemarknaden försvinner om myndighetsfunktionerna fördelas på för många organ. Jag vill här anmärka att det arbete som krävs för den organisatoriska uppbyggnaden av myndighetsfunktionerna inom telesektorn kommer att utföras i annat sammanhang, huvudsakligen parallellt med den särskilde utredarens arbete.

En telelag

En grundläggande utgångspunkt är att staten genom en telelag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. En telelag skall vara konkurrensneutral och bygga på likabehandling.

Det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva kommersiell televerksamhet. I lag kan då anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd, giltighetstid för tillstånd och förutsättningar för återkallelse av tillstånd. En tillstånds- och tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att uppställa närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Regleringen bör dock inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt på en ändamålsenlig konkurrens.

Utredaren skall överväga om krav på tillstånd bör införas för alla som bedriver kommersiell televerksamhet. En viktig fråga i detta sammanhang är hur tillståndspliktig verksamhet bör avgränsas. Härvid bör den nyligen föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen (prop.1990/91:64) tas i beaktande. Det är också viktigt att utredaren söker finna ändamålsenliga kriterier för vem som skall anses som operatör.

Vid utarbetandet av en telelag intar de s.k. samtrafikvillkoren en central plats. Det bör överlämnas åt utredaren att förutsättningslöst utreda hur villkor för samtrafik mellan skilda telenät bör regleras författningsmässigt. Därvid bör övervägas om en eventuell skyldighet för enskilda att upplåta nät för samtrafik bör regleras i lag eller i form av villkor för tillstånd. Utredaren bör även överväga en lämplig ordning för lösning av tvister mellan operatörer.

Andra krav från det allmännas sida som bör behandlas är bl.a. eventuella skyldigheter att upprätthålla vissa taxestrukturer, att delta i kostnaderna för olika samhällsuppdrag (t.ex. telekommunikationer för totalförsvaret samt för larm- och räddningstjänst), att tillhandahålla teletjänster till alla på likartade villkor samt att upprätthålla även olönsamma delar av telenät. Jag kan tänka mig att kraven kan variera beroende på verksamhetens omfattning.

Vidare skall utredaren överväga ett betalningssystem för finansiering av statens kostnader för att utöva myndighet på telekommunikationsområdet och som bidrag till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag.

Överklagande av beslut

En särskild fråga som utredaren bör uppmärksamma är hur beslut om tillstånd att bedriva televerksamhet och beslut om återkallelse av sådant tillstånd skall kunna överklagas. För att Sverige skall fullgöra sina åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det ifrågasättas om inte sådana beslut borde kunna få överklagas till domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillämplig på denna typ av beslut torde en reglering med överklaganderätt till regeringen för närvarande inte stå i konflikt med konventionen. I propositionen om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18) förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i administrativ ordning. Frågan behandlas också i ett nyligen lämnat förslag till riksdagen om ändring i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop.1990/91:176 s. 8). Utredaren bör överväga också denna fråga.

Ytterligare frågor för översyn

Med de utgångspunkter som jag har angett i det föregående har utredaren även att se över den nuvarande ordningen avseende dels funktionsansvaret för det svenska telesystemet, dels tillgodoseende av totalförsvarets behov av tele- och radiokommunikationer under kriser och i krig, dels frågor om integritet och sekretess i televerksamhet samt ledningsrätt. När det gäller frågorna om hemlig teleavlyssning bör särskilt beaktas de brottsutredande organens behov av att kunna använda detta tvångsmedel i sin verksamhet. Utredaren bör lämna förslag till de lagändringar eller andra åtgärder som behövs.

Utredaren bör även se över om de åtaganden Sverige gjort genom skilda internationella konventioner på teleområdet kräver lagstiftning. I detta sammanhang bör beaktas de rekommendationer Sverige biträtt på området.

Problem utanför det egentliga uppdraget

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför det egentliga uppdraget så bör han vara oförhindrad att lämna förslag till lösningar även av dessa.

Utredningsuppdragets genomförande

Samråd m.m.

Utredaren bör under arbetets gång samråda med frekvensrättsutredningen. Därvid bör bl.a. övervägas om frekvensrättsutredningens kommande lagförslag bör ingå i en telelag eller om det bör utgöra en särskild lag.

I vissa frågor rörande avgränsning av vad som bör utgöra tillståndspliktig televerksamhet bör utredaren samråda med radiolagsutredningen.

I främst frågor om integritetsskydd och sekretess bör utredaren samråda med datalagsutredningen och datastraffrättsutredningen.

Vid utarbetande av förslag vad avser totalförsvarets behov av tele- och radiokommunikation under kriser och i krig bör utredaren samråda med överbefälhavaren, överstyrelsen för civil beredskap och andra berörda myndigheter.

Vid utarbetandet av sitt förslag bör utredaren beakta Tele- och postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter.

Övrigt om uppdraget

Jag vill erinra om regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Erfarenheter från andra länder när det gäller lagstiftning på telekommunikationsområdet bör tas till vara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den 30 april 1992. I den utsträckning särskilda omständigheter gör det nödvändigt med skyndsamma lagändringar eller andra åtgärder bör sådana förslag presenteras för sig.

Jag har samrått med cheferna för justitie-, försvars-, utbildnings- och bostadsdepartementen i de frågor som faller inom dessa departements ansvarsområden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs inom telekommunikationsområdet

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)