Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-19

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor angående Regeringsrätten.

Bakgrund

Regeringsrätten, som för närvarande består av 20 regeringsråd, är högsta förvaltningsdomstol och prövar som sista instans överklaganden av kammarrätternas avgöranden.

Omkring 40 procent av överklagandena till Regeringsrätten avser mål en ligt skattelagstiftningen. Till andra frekventa måltyper hör körkortsmål, mål om socialt bistånd, mål om studiestöd, mål enligt kommunallagen (1991:900), byggnadsmål, mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare samt verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Bland övriga måltyper kan nämnas mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål), patentmål, miljö-och hälsoskyddsmål samt kriminalvårdsmål.

Förr tog Regeringsrätten upp alla överklaganden till prövning i sak. År 1971 (prop. 1971:30, KU36, rskr. 222, SFS 1971:289) infördes emellertid den regeln att ett överklagande inte skall tas upp till prövning i sak utan att Regeringsrätten meddelat prövningstillstånd (dispens). Dispens kan meddelas, om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas av Regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom t.ex. att det föreligger grund för resning. Meddelas inte någon dispens, står kammarrättens avgörande fast. Bakom reformen låg önskemålet att förbättra förutsättningarna för Regeringsrätten att spela rollen som prejudikatinstans. Motsvarande reform gjordes beträffande Högsta domstolen (prop. 1971:45, JuU 7, rskr. 163, SFS 1971:218).

Kravet på dispens gäller inte beträffande sekretessmål och inte heller beträffande vissa mål i vilka Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för talan.

På Regeringsrätten ankommer inte bara att pröva överklaganden utan också att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid i fråga om sådana ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. Både resning och återställande av försutten tid syftar till ett upprivande av ett lagakraftvunnet beslut. Det finns såvitt avser regeringsrätten inga lagbestämmelser om under vilka förutsättningar en extraordinär åtgärd av nu angivet slag kan beviljas. I stället avgörs den fråga det gäller i åtskilliga fall efter en helhetsbedömning av diskretionär art. Endast i ganska begränsad utsträckning tillämpas rättegångsbalkens regler om de extraordinära rättsmedlen analogt.

Regeringsrätten ansvarar också för det s.k. rättsprövningsinstitutet som infördes år 1988 genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU 38, rskr. 189). Den lagen innebär att förvaltningsbeslut som inte annars kan bli föremål för prövning av domstol - med vissa undantag - kan prövas av Regeringsrätten såvitt gäller beslutens rättsenlighet. Skälet till lagens tillkomst var främst att säkerställa att svensk rätt uppfyller de krav på rätt till domstolsprövning av enskildas "civila rättigheter och skyldigheter" som ställs i Europarådets konvention till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen).

För resning, återställande av försutten tid eller rättsprövning gäller inte något krav på dispens.

Antalet mål som årligen kommit in till Regeringsrätten har det senaste decenniet varierat mellan som lägst 4 794 (år 1982) och som högst 6 198 (år 1986). År 1991 kom det in närmare 6 000 mål. I mellan 85 och 90 procent av de inkomna målen krävs dispens. Andelen i sak prövade överklagade mål brukar uppgå till cirka 8 procent. Också i Högsta domstolen är det cirka 8 procent av de överklagade målen som prövas i sak. I båda domstolarna varierar andelen sakprövade mål mellan olika måltyper. Bland de mål i Regeringsrätten för vilka dispens inte behövs ingår resningsfallen, som är några hundra per år.

Antalet oavgjorda mål i Regeringsrätten har varierat. År 1980 var antalet balanserade mål drygt 3 000 och år 1991 över 4 000.

Bestämmelserna om Regeringsrättens sammansättning finns i 4, 4 a och 5 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett mål i Regeringsrätten avgörs utom i mycket speciella fall på en av domstolens tre avdelningar. Avdelningen dömer normalt med fem regeringsråd. Avdelningen får dock döma med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Bl.a. vid prövning av ansökningar om resning är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Vid behandling av frågor om dispens skall tre regeringsråd delta.

Om en avdelning finner att den mening som råder på avdelningen avviker från en rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit antagen av Regeringsrätten, får avdelningen förordna att målet eller, om det kan ske, endast viss fråga i målet skall avgöras av Regeringsrätten i dess helhet. Sådant förordnande får också meddelas, om det i annat fall är av särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller viss fråga avgörs av Regeringsrätten i dess helhet.

För förfarandet i Regeringsrätten gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291). Den lagen bygger på att förfarandet normalt skall vara rent skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga. Såvitt gäller Regeringsrätten är en förutsättning för att hålla sammanträde att detta kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.

Utredningsbehovet och utredarens uppgifter

Både för de enskilda medborgarna och för det allmänna är det angeläget att rättstillämpningen tillgodoser högt ställda anspråk på enhetlighet och konsekvens. Prejudikaten från de högsta domstolsinstanserna spelar en viktig roll när det gäller att uppnå den målsättningen. På de högsta instanserna ankommer inte bara prejudikatbildningen utan också vissa andra uppgifter. Såvitt gäller Regeringsrätten vill jag erinra om rättsprövningen och om den extraordinära prövningen av vissa beslut.

För att en högsta domstolsinstans skall kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt är det angeläget att antalet ledamöter begränsas i görligaste mån. Den högsta instansen bör kunna koncentrera sina resurser till sådana uppgifter som inte kan anförtros andra organ.

Förhållandena i Högsta domstolen har reformerats vid flera tillfällen utifrån dessa utgångspunkter (prop. 1980/81:154, 1987/88:58 och 1988/89:78). Sålunda har domförhetsreglerna för Högsta domstolen beträffande bl.a. dispens- och resningsfrågor ändrats och en möjlighet införts att avgöra mål eller frågor i mål med tolv ledamöter i stället för i plenum. Vidare har införts möjligheter för Högsta domstolen att begränsa en dispensprövning till av part åberopade omständigheter och att begränsa en prövning i sak till prejudikatfrågorna i det mål det gäller. Vissa extraordinära uppgifter har flyttats ned från Högsta domstolen till hovrätterna.

Enligt min mening är det nu önskvärt att även förhållandena i Regeringsrätten ses över. Översynen bör anförtros en särskild utredare.

En naturlig utgångspunkt för översynen bör vara de reformer som har skett beträffande Högsta domstolen. Det finns ju otvivelaktigt ett egenvärde i att reglerna för Högsta domstolen och Regeringsrätten är enhetliga.

Regeringen har tidigare idag efter ett förslag av Regeringsrätten beslutat om en proposition med förslag till ändringar i reglerna om Regeringsrättens domförhet vid prövningen av frågor angående dispens och resning. Om förslagen i propositionen antas har de reformer som har skett i fråga om Högsta domstolens domförhet till allra största delen fått sin motsvarighet för Regeringsrättens del. Den enda kvarstående skillnaden i domförhetsreglerna skulle då vara att Högsta domstolen men inte Regeringsrätten har möjlighet att under vissa förutsättningar frångå en tidigare antagen rättsgrundsats eller lagtolkning utan att hålla plenum, nämligen med en sammansättning av tolv ledamöter. Högsta domstolen har emellertid ännu inte utnyttjat denna möjlighet, och det finns mot denna bakgrund knappast skäl att införa en sådan regel för Regeringsrätten.

Den särskilde utredaren bör i stället kunna inrikta sig på möjligheterna att i det enskilda fallet begränsa prövningen, såväl vid dispensprövning som vid prövning i sak. Vid dispensprövning behöver, som jag redan nämnt, Högsta domstolen ta hänsyn endast till omständigheter som har åberopats av sökanden (54 kap. 12 § RB). Denna regel, som infördes år 1981, torde i inte ringa mån ha underlättat dispensprövningen i Högsta domstolen. Det bör nu övervägas om en sådan regel skulle vara lämplig också för Regeringsrättens del.

Reformerna beträffande Högsta domstolen har, som nämnts, även inneburit att Högsta domstolen fått möjlighet att begränsa sin prövning till prejudikatfrågan i ett överklagat mål. Med prejudikatfrågor avses i huvudsak endast vad som inom den juridiska doktrinen betecknas som rättsfrågor (i motsats till alla andra frågor vilka betecknas som sakfrågor). Det är nästan uteslutande sakfrågorna i ett mål som kan påfordra en bevisupptagning.

För Regeringsrätten torde allmänt sett kunna hävdas att sakfrågorna bereder förhållandevis mindre svårigheter att hantera än i Högsta domstolen. Också för Regeringsrättens del kan det emellertid av effektivitetsskäl finnas anledning att överväga en ordning enligt vilken Regeringsrätten i ett visst mål kan begränsa sin prövning till prejudikatfrågan. Här finns ett samband med reglerna om själva förfarandet i de upptagna målen.

När det gäller reglerna om förfarandet i Regeringsrätten vill jag nämna att domstolsutredningen i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet har lagt fram förslag till en ny processlag, som enligt utredningen bör ersätta bl.a. förvaltningsprocesslagen. Förslaget är för närvarande föremål för remissbehandling. Frågor om själva förfarandet i Regeringsrätten bör därför i stor utsträckning falla utanför utredarens uppdrag.

Det finns emellertid en fråga som domstolsutredningen inte har närmare behandlat, nämligen huruvida det behövs särskilda regler i fråga om muntlig handläggning i Regeringsrätten. För vissa mål i lägre förvaltningsdomstolar har domstolsutredningen föreslagit att en part normalt skall ha rätt att få ett sammanträde till stånd. Det rör sig om måltyper som kan antas falla in under Europakonventionens krav på domstolsprövning.

Det finns visserligen inga avgöranden av Europadomstolen som utvisar att den skyldighet att anordna sammanträde som konventionen för vissa fall ger upphov till skulle ha avseende också på en högsta domstolsinstans av Regeringsrättens typ. I den mån Regeringsrätten har att pröva endast rättsfrågor är det också alldeles klart att konventionen inte ställer krav på muntlighet. Med nu gällande regler prövar emellertid Regeringsrätten även sakfrågor, och för en del av dessa fall kan man inte vara helt säker på hur Europakonventionen bör tolkas. Den särskilde utredaren bör därför undersöka i vad mån reglerna om muntlighet i Regeringsrätten behöver ändras av hänsyn till våra konventionsåtaganden.

Målen enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut bör uppmärksammas särskilt i detta sammanhang. Jag vill i det här sammanhanget nämna att riksdagens konstitutionsutskott i betänkandet 1991/92:KU 12 uttalat att regeringen borde pröva förutsättningarna att vidga möjligheterna till muntlig förhandling i rättspröv ningsförfarandet. På hemställan av utskottet beslöt riksdagen att ge regeringen detta till känna (rskr. 51).

Lagen om rättsprövning är tillkommen för att anpassa vår lagstiftning till Europakonventionen i fråga om möjlighet till domstolsprövning, och de flesta måltyper som faller in under lagen faller in även under konventionen. Målen enligt rättsprövningslagen skiljer sig från de flesta andra på det sättet att Regeringsrätten är första domstolsinstans i dessa mål. Samtidigt gäller att prövningen är mera begränsad. Detta måste vägas in vid undersökningen av i vad mån de nuvarande reglerna om muntlig handläggning i Regeringsrätten uppfyller Europakonventionens krav.

Förra året tillsattes på statsrådet Lauréns hemställan (Dir 1991:119) en kommitté med uppgift bl.a. att ta ställning till om domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. Den kommitténs förslag kan komma att leda till att det nuvarande rättsprövningsinstitutet ersätts av ett helt nytt system för domstolskontroll. Kommitténs arbete skall vara avslutat först vid halvårsskiftet 1994. Den särskilde utredaren bör därför fullgöra sitt uppdrag utan att avvakta resultatet av kommitténs arbete.

I fråga om de extraordinära rättsmedlen är de grundläggande förhållandena på förvaltningsdomstolssidan i vissa hänseenden olika de som råder på den allmänna domstolssidan. Det finns sålunda inte några uttryckliga bestämmelser om under vilka förutsättningar Regeringsrätten kan undanröja ett lagakraftvunnet avgörande. Rättskraftsprinciperna är inte heller desamma som i allmän domstol. Ett laga kraft vunnet avgörande av en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol utesluter sålunda endast i vissa fall en förnyad prövning av saken, dvs. utan någon extraordinär åtgärd. Rent systematiskt finns också den skillnaden att medan de extraordinära rättsmedlen på den allmänna domstolssidan är tre, nämligen resning, återställande av försutten tid samt besvär över domvilla, finns endast de två förstnämnda instituten på förvaltningsdomstolssidan. Jag bortser då från att domvillobesvär teoretiskt sett kan sägas ha en viss motsvarighet i s.k. nullitetsbesvär.

Med förebild från den allmänna domstolssidan kan det trots de skillnader som förekommer finnas anledning överväga en nedflyttning av vissa extraordinära uppgifter från Regeringsrätten till kammarrätt. De uppgifter som kommer i fråga är närmast prövningen av resningsansökningar beträffande beslut av förvaltningsmyndigheter och länsrätter samt återställande av försutten tid för överklagande till länsrätt eller kammarrätt. En sådan reform torde kräva att förutsättningarna för att bevilja en extraordinär åtgärd lagregleras (jfr 11 kap. 11 § rgeringsformen).

Huruvida en reform av nu angivet slag bör komma till stånd kan enligt min mening inte bedömas utan en kartläggning av hur många mål en eventuell nedflyttning skulle komma att avse. Den tillgängliga statistiken ger på den punkten föga vägledning. I åtskilliga fall skulle man kunna undgå en extraordinär prövning genom att i stället hänvisa sökanden till att begära en ny prövning av saken. Även detta bör vägas in när det gäller att bedöma behovet av att flytta ned vissa mål till kammarrätt. Utredaren bör självfallet också ta del av erfarenheterna av motsvarande reform på de allmänna domstolarnas område.

En eventuell reglering av förutsättningarna för att bevilja resning skulle få återverkningar på tillämpningen av reglerna om beviljande av dispens, eftersom en grund för beviljande av dispens är att det föreligger grund för resning. Jag vill också erinra om att en eventuell nedflyttning av extraordinära fall till lägre rätt förutsätter en grundlagsändring.

Den särskilde utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor rörande Regeringsrätten, om de har samband med de frågor jag nu har berört.

Utredningsarbetet

Den särskilde utredaren bör bedriva arbetet i nära kontakt med företrädare för Regeringsrätten.

För utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Uppdraget bör redovisas före utgången av år 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor angående Regeringsrätten.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)