Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-09

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en beredning tillkallas med uppgift att se över den statliga regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi.

Beredningen skall utvärdera delar av det reformarbete på det kyrkliga området som har genomförts under 1980-talet och föreslå de förändringar i lagstiftningen som utvärderingen ger anledning till.

Beredningen skall dessutom arbeta vidare med frågor som föranleds av betänkandet (SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan och remissbehandlingen av detta.

21980-talets reformer

Efter det att 1979 års allmänna kyrkomöte avvisat ett förslag (regeringens skrivelse 1979:1) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, har det genomförts ett betydande reformarbete på det kyrkliga området inom ramen för ett bevarat samband mellan staten och Svenska kyrkan. Det gäller framför allt i fråga om kyrkomötet och formerna för den kyrkliga lagstiftningen samt Svenska kyrkans organisation på församlings- och stiftsplanet. Kyrkofonden har tilldelats en utvidgad funktion som organ för en allmän ekonomisk utjämning mellan kyrkokommunerna och har i samband med det fått en egen styrelse.

Kyrkomötesreformen trädde i kraft den 1 januari 1983 (prop. 1981/82:192, KU 1982/83:2, rskr. 2; SFS 1982:942 och 943). Den innebar väsentliga nyheter i fråga om dels formerna för beslutande av lag på det kyrkliga området, dels fördelningen mellan riksdagen, regeringen och kyrkomötet av befogenheten att meddela föreskrifter i vissa kyrkliga ämnen. En viktig del av reformen var att kyrkomötet fick en egen normgivningskompetens i en rad inomkyrkliga frågor. Kyrkomötet genomgick också väsentliga organisatoriska förändringar. Det fick en bredare förankring och en mer demokratisk uppbyggnad än tidigare. En nyhet var också att kyrkomötet fick ett permanent beredande och verkställande organ, Svenska kyrkans centralstyrelse. Centralstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet under kyrkomötet.

Ett nytt system för ekonomisk utjämning mellan kyrkokommunerna gäller också sedan år 1983. Kostnaderna för utjämningen betalas nu helt av kyrkofonden, som i sin tur tillförs medel i form av allmän och särskild kyrkoavgift. Kyrkofonden får även avkastning och ersättning från vissa tillgångar som tillhör fonden. Kyrkofonden har en särskild styrelse, i vilken ordföranden och tre andra ledamöter utses av regeringen och tre ledamöter av kyrkomötet. Förutom uppgifter inom utjämningssystemets ram har styrelsen också till uppgift att besluta om bl.a. bidrag till rikskyrklig verksamhet.

Under år 1989 genomfördes en ny organisation på stifts- och lokalplanet (prop. 1987/88:31 och 67, KU 30, rskr. 181; SFS 1988:180-185). Kompetensfördelningen mellan församlingar och pastorat ändrades. Den tidigare splittrade och till viss del på frivillig väg bildade stiftsorganisationen ersattes av obligatoriska stiftssamfälligheter med egna förvaltande och verkställande organ, stiftsstyrelserna. På dessa lades flera viktiga förvaltningsuppgifter, som tidigare hade hafts om hand av regeringen och andra statliga myndigheter. Samtidigt förändrades domkapitlens uppgifter så att de främst kom att svara för frågor som rör Svenska kyrkans lära och den prästerliga ämbetsförvaltningen. Vidare minskade den statliga regleringen av den prästerliga tjänsteorganisationen i betydande mån.

Sammantaget har de genomförda reformerna inneburit en långtgående decentralisering av beslutanderätten i olika frågor och en ökad frihet för kyrkan att själv besluta om sina egna angelägenheter.

3. Tre aktuella reformförslag

På uppdrag av regeringen har Kyrkofondens styrelse utrett möjligheterna att öka avkastningen av den kyrkliga finansförmögenheten. Styrelsens förslag i oktober 1990 ''Jorden, skogen och fonderna'' har remissbehandlats. Det har sedan överarbetats inom Civildepartementet i syfte bl.a. att åstadkomma ytterligare förenkling och avreglering. Ett förslag med denna inriktning har presenterats i betänkandet (Ds 1992:2) Svenska kyrkans finansförmögenhet. Detta betänkande remissbehandlas för närvarande.

Regeringen har genom prop. 1991/92:85 förelagt riksdagen ett förslag till en ny kyrkolag som är avsedd att ersätta 1686 års kyrkolag och ytterligare ett stort antal författningar på kyrkans område. Man kan säga att förslaget utgör en bekräftelse på och en sammanfattning av 1980-talets reformarbete på det kyrkliga området. Det syftar till att göra författningsmaterialet mer lättillgängligt och överskådligt. I den föreslagna lagen samlas sålunda alla lagregler som är av central betydelse för Svenska kyrkan och som i princip bara rör Svenska kyrkan och dess organ. En viktig effekt av en sådan samlad lagstiftning är att den kommer att framhäva Svenska kyrkans karaktär av trossamfund. Propositionen väntas bli behandlad av riksdagen senare under våren 1992.

En särskild utredare (ERK-utredningen, C 1989:02) har nyligen redovisat resultatet av sitt arbete i betänkandet (SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan. Utredningen har redovisat ett underlag för en bedömning av vilka ekonomiska och rättsliga betingelser som kyrkan lever under i dag och hur dessa låter sig anpassas till olika förändringar av relationerna mellan stat och kyrka. Utredningen har tagit fram ett underlag för vidare ställningstaganden och har också presenterat olika alternativa modeller för det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. Jag erinrar om att det redan i regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 uttalades att det, på grundval av ERK-utredningens betänkande, borde inledas en öppen dialog med alla berörda parter om kyrkans framtid.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande. I den del som remissen omfattar församlingar, pastorat och kyrkliga samfälligheter samt andra myndigheter och organisationer inom Svenska kyrkan skall remissförfarandet vara avslutat senast den 1 februari 1993. Statliga myndigheter och andra icke-kyrkliga organ skall redovisa sina synpunkter senast den 1 oktober 1992.

4. En ny utredning behövs

I det läge som nu föreligger -- med en mer samlad författningsreglering i sikte och en påbörjad diskussion med anledning av ERK-utredningens betänkande -- är det enligt min mening angeläget att staten och kyrkan tar ett gemensamt ansvar för den fortsatta utvecklingen i fråga om regleringen av Svenska kyrkans förhållanden.

Som jag kommer att redovisa i det följande, finns det skäl att utvärdera delar av de reformer som har genomförts under 1980-talet. Dessutom kommer det att finnas ett behov av att fortsätta det arbete som har inletts av ERK-utredningen när det gäller den mer övergripande frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan.

Det är därför som en särskild beredning -- en kyrkoberedning -- bör tillkallas för att behandla frågor som rör den statliga regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi.

Beredningen bör bestå av ledamöter som företräder de politiska partierna i riksdagen. Arbetet bör bedrivas i nära samverkan med företrädare för kyrkan.

5. Beredningens uppdrag

5.1. Utvärdering av reformerna

Det reformarbete som har bedrivits under 1980-talet på det kyrkliga området har lett till genomgripande strukturella och organisatoriska förändringar. Reformerna har till stor del inneburit att statens inflytande över Svenska kyrkan har minskat, vilket bl.a. medfört en påtaglig begränsning av regeringens befattning med kyrkliga ärenden.

En angelägen uppgift för en kyrkoberedning blir att utvärdera de organisatoriska reformer på stifts- och lokalplanet som har genomförts på Svenska kyrkans område.

Det kan visserligen sägas att den nya organisationen har tillämpats under relativt kort tid och att det därför skulle vara för tidigt att dra några slutsatser av förändringarna. Men å andra sidan ligger det ett stort värde i att få en samlad bild av hur förhållandena och förutsättningarna för de delvis nya kyrkliga organen har fallit ut innan alltför lång tid har förflutit. Redan nu finns indikationer på att det förekommer en del praktiska problem i den nya organisationen -- bl.a. i fråga om gränsdragningen mellan domkapitlets och stiftsstyrelsens ansvarsområden -- som det kan vara av värde att utreda.

Syftet med den år 1989 genomförda reformen var bl.a. att åstadkomma en så samlad stiftsförvaltning som möjligt, samtidigt som den vedertagna dubbla ansvarslinjen -- den mellan folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning -- skulle bevaras. Detta kom till uttryck genom ordningen att domkapitlet fick ha kvar uppgifter i fråga om Svenska kyrkans lära och ämbetsförvaltning, medan stiftsstyrelsen fick ansvar för andra viktiga förvaltningsuppgifter på stiftsplanet. Denna ordning bör i grunden inte rubbas. Beredningen bör emellertid överväga om det finns anledning att, framför allt i fråga om prästtjänsterna, göra någon ändring i ansvarsfördelningen.

Utvärderingen bör också omfatta de lokala strukturfrågorna. När den organisatoriska reformen på stifts- och lokalplanet genomfördes, förutsattes det att strukturförändringarna skulle bygga på frivillighet och samverkan. Beredningen bör undersöka i vilken utsträckning som intentionerna bakom reformen i fråga om en ökad samfällighetsbildning och en fortlöpande översyn av pastoratsindelning har förverkligats. Beredningen bör därvid inledningsvis göra en studie av vilka ändringar som har genomförts, men också undersöka i vilken utsträckning som strukturfrågorna har prioriterats hos de ansvariga organen.

En viktig aspekt i detta sammanhang är hur Svenska kyrkans förvaltning av kyrkobyggnader och andra värdefulla kulturmiljöer ombesörjs. Möjligheterna att klara denna förvaltning är beroende av bl.a. församlingsstrukturen och hur kostnadsansvaret fördelas inom den kyrkliga organisationen. I utvärderingen bör därför avseende fästas vid hur organisationen är anpassad efter det kulturhistoriska förvaltningsuppdraget.

Genom reformerna på stifts- och lokalplanet har Svenska kyrkan fått en basorganisation som ökar förutsättningarna för ett större självbestämmande. Det gäller bl.a. i fråga om regleringen av den prästerliga tjänsteorganisationen. Flera förenklingar i lagstiftningen har genomförts fr.o.m den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:39, KU8, rskr. 64; SFS 1991:1781). Enligt min mening bör det finnas förutsättningar att genomföra ytterligare förenklingar och att ge Svenska kyrkan ökad frihet i dessa delar, exempelvis när det gäller frågor om inrättande och till sättning av prästtjänster. Beredningen bör -- med utgångspunkt bl.a. i de överväganden som LOA-utredningen (C 1989:07) väntas presentera senare under år 1992 -- sålunda överväga vilka förenklingar som kan åstadkommas i den reglering som nu gäller.

I detta sammanhang bör beredningen också utvärdera det nuvarande systemet med tjänstebostäder för präster.

I dag gäller för pastoraten ett fakultativt system för tjänstebostäder. Pastoraten får besluta att innehavaren av en tjänst som kyrkoherde eller komminister skall anvisas tjänstebostad. I samband med att denna ordning infördes uttalades att tjänstebostadssystemet på sikt borde avskaffas helt.

Beredningen bör föreslå de ändringar som kan vara påkallade. Därvid bör beredningen beakta frågorna om prästgårdarnas framtida användning, ansvaret för underhållskostnader, kulturhistoriska värden m.m. I denna del bör beredningen väga in de förslag i fråga om tjänstebostäder och prästgårdar som finns i betänkandet (Ds 1992:2) Svenska kyrkans finansförmögenhet och remissinstansernas synpunkter på detta.

5.2. Anpassning till 1991 års kommunallag

Den nuvarande kyrkokommunala lagstiftningen, som huvudsakligen finns i församlingslagen (1988:180, omtryckt 1991:684), är uppbyggd av ett stort antal detaljerade regler. Dessa föreslås nu i huvudsak oförändrade bli överförda till den nya kyrkolagen. Lagregleringen har sedan länge anslutit till motsvarande regler för de borgerliga kommunerna.

En ny kommunallag (1991:900, ändrad 1991:1774) har trätt i kraft den 1 januari 1992. Den har inneburit betydande förenklingar och en avreglering i fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer. En uppgift för beredningen bör vara att överväga om och i vilken omfattning som regleringen av de kyrkliga kommunerna också i fortsättningen bör ansluta till kommunallagens regler för de borgerliga kommunerna.

5.3. Finansiella frågor

Som jag tidigare redovisat (avsnitt 2), infördes år 1983 ett helt nytt system för ekonomisk utjämning mellan kyrkokommunerna genom kyrkofonden.

Kyrkofondsutredningen förutsatte i sitt betänkande (SOU 1981:88) Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan att det kyrkliga utjämningssystemet skulle revideras vart femte år (betänkandet s. 68).

Sedan det nuvarande utjämningssystemet infördes har bl.a. följande ändringar skett.

Kostnaderna för vissa prästtjänster samt för vikarier och icke prästvigda tjänstebiträden betalas nu av kyrkokommunerna i stället för som tidigare ur Kyrkofonden. Skattekraftsgarantin har sänkts för flertalet kyrkokommuner. Den särskilda kyrkoavgiften har ökat i kronor räknat på grund av höjda taxeringsvärden. Det särskilda utjämningsbidraget har tagits bort. Stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag har införts. En del av stiftsbidraget ges i form av strukturbidrag som stiftssamfälligheten skall fördela mellan pastorat och övriga samfälligheter i stiftet. Kyrkofonden har kommit att i ökad utsträckning svara för finansieringen av rikskyrklig verksamhet.

Någon samlad bedömning av effekterna av dessa förändringar har inte gjorts.

Även de under senare år genomförda folkbokförings- och skattereformerna har påverkat kyrkokommunernas ekonomi. Ekonomiska konsekvenser för kyrkokommunerna kan också förväntas av de förslag som kommunalekonomiska kommittén har lagt fram i betänkandet (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans.

Mot denna bakgrund bör beredningen se över det kyrkliga utjämningssystemet. Såväl effekterna av olika bidrag som den samlade effekten av utjämningssystemet bör därvid utvärderas. Möjligheterna till förenklingar i systemet bör prövas. Vidare bör fördelningen av kostnadsansvar mellan stiftssamfälligheterna, pastoraten och Kyrkofonden övervägas. Dessutom bör Kyrkofondens framtida roll ses över.

5.4. Svenska kyrkans finansförmögenhet

En effektiv förvaltning av kyrkans finansförmögenhet är avgörande för att möjliggöra kyrkans förkunnelse. Beredningen bör överväga vilken betydelse det har för denna förvaltning att det ekonomiska ansvaret för den kyrkliga verksamheten i växande grad har kommit att vila på organ på stiftsplanet.

Övervägandena och de förslag som dessa ger anledning till bör ske mot bakgrund av förslagen i och remissyttrandena över betänkandet (Ds 1992:2) Svenska kyrkans finansförmögenhet.

5.5. Medlemskapsreglerna i Svenska kyrkan

Bestämmelserna om medlemskap i Svenska kyrkan finns i religionsfrihetslagen (1951:680, ändrad senast 1991:488). De innebär i korthet att bara svenska medborgare eller i Sverige bosatta utlänningar får vara medlemmar i Svenska kyrkan. Inträdet sker i det stora flertalet fall utan någon särskild åtgärd, i regel vid födseln. I viss utsträckning gäller olika regler för barn till föräldrar som är gifta med varandra och för andra barn. Den som förvärvar svenskt medborgarskap tas också upp i kyrkan utan någon särskild ansökan, om han eller hon är evangelisk-luthersk trosbekännare och inte särskilt har anmält att han eller hon inte önskar träda in i kyrkan.

Sedan länge pågår ett inomkyrkligt utredningsarbete om bl.a. dopets betydelse för kyrkotillhörigheten. Kyrkoordningskommittén, som har tillsatts av Svenska kyrkans centralstyrelse, har under hösten 1991 lagt fram en promemoria om vissa ändringar i religionsfrihetslagen.

Frågan om medlemskap i Svenska kyrkan är emellertid inte bara en inomkyrklig angelägenhet utan i hög grad en konstitutionell fråga. Den rör de grundlagsfästa medborgerliga fri- och rättigheterna och vissa internationella åtaganden i dessa hänseenden.

Religionsfrihetslagens medlemskapsregler är sålunda oförenliga med bestämmelserna i 2 kap. 2 § regeringsformen till skydd för den s.k. negativa religionsfriheten. Den innebär att ingen medborgare får tvingas av det allmänna att tillhöra ett trossamfund. Enligt punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen gäller reglerna om medlemskap i Svenska kyrkan övergångsvis utan hinder av 2 kap. 2 § regeringsformen.

Det har nu förflutit lång tid sedan riksdagen första gången gjorde ett ställningstagande i fråga om motsättningen mellan religionsfrihetslagen och regeringsformen (KU 1975/76:56 s. 30). Riksdagen har också vid flera senare tillfällen påtalat den bristande överensstämmelsen mellan religionsfrihetslagen och regeringsformen (se bl.a. 1990/91:KU9 och 1991/92:KU8). Även Riksdagens ombudsmän har i ett beslut den 24 april 1989 (JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 355) riktat kritik mot regelsystemet.

I den förut angivna kyrkolagspropositionen (prop. 1991/92:85 s. 22) föreslås inte någon ändring i medlemskapsreglerna. Regeringen konstaterar dels att det inte är möjligt att ersätta de nuvarande medlemskapsreglerna utan att man samtidigt anpassar dem till 2 kap. 2 § regeringsformen, dels att en sådan anpassning kräver ytterligare överväganden.

Konstitutionsutskottet har nyligen vid sin behandling av kyrkolagspropositionen uttalat att medlemskapsfrågan bör behandlas under den parlamentariska beredningen av ERK-utredningens betänkande och att det därvid bör beaktas vad utredningen anfört om att frågan bör kunna lösas oberoende av stat-kyrkafrågan (1991/92:KU32). Jag instämmer i denna bedömning.

Beredningen bör mot denna bakgrund utforma sådana förslag till regler om medlemskap i Svenska kyrkan att vad som sägs i regeringsformens föreskrifter om medborgerliga fri- och rättigheter tillgodoses. I denna del bör beredningen uppmärksamma de diskussioner som förs inom Svenska kyrkan i medlemskapsfrågan.

Frågan om medlemskap i Svenska kyrkan har också behandlats av ERK-utredningen. Beredningen bör vänta med sitt ställningstagande i denna del till dess den har tagit del av remissinstansernas synpunkter på ERK-utredningens förslag i medlemskapsfrågan.

5.6. Ekonomiska och rättsliga relationer i framtiden

ERK-utredningen har i sitt förut anförda betänkande (SOU 1992:9) bedömt de nuvarande rättsliga och ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans verksamhet. Därutöver har utredningen presenterat olika tänkbara modeller för hur dessa förutsättningar ter sig inom ramen för mer eller mindre starka band till staten i form av lagreglerad styrning och garantier för Svenska kyrkans verksamhet som trossamfund.

Beredningens arbete på de områden som jag hittills har berört kan i och för sig bedrivas oberoende av de mera grundläggande och principiella frågeställningar i fråga om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan som kan uppkomma med anledning av ERK-utredningens betänkande. Beredningen kommer emellertid -- med sin avsedda breda parlamentariska och kyrkliga förankring -- att vara ett naturligt forum för att arbeta vidare med dessa frågor. ERK-utredningens bedömningar och dess modeller för olika tänkbara lösningar när det gäller det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan bör tillsammans med remissvaren över betänkandet kunna utgöra en god grund för de fortsatta övervägandena.

På grundval av det material som kommer fram vid remissbehandlingen av ERK-utredningens betänkande bör beredningen överväga och lägga fram förslag till den fortsatta hanteringen av de aktuella frågorna. Därvid bör beredningen ta del av de synpunkter som har kommit fram vid det inomkyrkliga rådslaget på lokal-, stifts- och riksplanet.

6. Arbetets bedrivande

De frågor som beredningen enligt vad jag har föreslagit i det föregående (avsnitt 5.1--5.5) har att utreda särskilt har till vissa delar ett samband med de mer övergripande frågor som tas upp i ERK-utredningens betänkande. Oavsett detta bör beredningen utreda och etappvis lägga fram förslag på de olika delområdena.

Härefter -- och när remissutfallet över ERK-utredningens betänkande har redovisats -- bör beredningen ta ställning till inriktningen av det fortsatta arbetet. Beredningen bör snarast redovisa detta ställningstagande.

Arbetet skall i sin helhet vara avslutat senast den 1december 1993.

Beredningen skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

7. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en beredning med högst elva ledamöter -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppgift att se över den statliga regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

8. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)