Dir. 1993:103

Översyn av vissa insiderfrågor

Dir. 1993:103

Beslut vid regeringssammanträde 1993-09-02

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågor som rör insiderlagstiftningen. Utredarens huvuduppgifter är att

- undersöka om förbudet mot insiderhandel kan utvidgas till att omfatta även valutor och finansiella instrument med valutor som underliggande tillgång,

- bedöma om systemet med ett särskilt insiderregister bör behållas samt, om utredaren finner att registret bör finnas kvar, undersöka möjligheterna att höja de gränser som gäller för inträde av skyldighet att göra anmälan till registret,

- bedöma om insiderlagens förbud för personer med insynsställning att ha sina aktier förvaltarregistrerade kan tas bort eller lindras,

- bedöma om Finansinspektionen och eventuellt även åklagare bör få större möjligheter att erhålla uppgifter ur Värdepapperscentralens avstämnings- register,

- undersöka möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för personer i ledande ställning i aktiemarknadsbolag att göra korttidsaffärer med aktier i bolaget,

- undersöka möjligheterna att införa särskilda lagregler mot otillbörlig kurspåverkan,

- överväga hur kostnaderna för insiderövervakningen framdeles bör fördelas.

Om utredaren finner att nya lagregler bör införas eller att de nuvarande reglerna bör ändras, skall han presentera nödvändiga författningsförslag.

Gällande regler samt reformförslag

Genom lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav infördes i Sverige de första lagreglerna som syftade till att motverka insiderhandel, dvs. sådan handel med värdepapper där information som inte är allmänt känd utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer. Denna lag ersattes av lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden vars bestämmelser innebar direkta förbud mot insiderhandel.

Insiderlagen (1990:1342) trädde i kraft den 1 februari 1991. Genom den nya lagen utvidgades det straffbelagda förbudet mot insiderhandel väsentligt i flera avseenden. Insiderlagens förbud mot insiderhandel berör i princip alla som på något sätt får del av icke offentliggjord information som är ägnad att väsentligen påverka kursen på fondpapper - dvs. aktier och obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andelar i värdepappersfonder och aktie- ägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis) - och vissa andra, i lagen särskilt angivna finansiella instrument. Detta innebär att huvuddelen av de finansiella instrument som förekommer på värdepappersmarknaden berörs av förbudet.

Det tidigare förbudet i lagen om värdepappersmarknaden var inriktat på insiderhandel i mer inskränkt mening och omfattade enbart aktier i aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana aktier. Kretsen av personer som kunde begå insiderbrott utgjordes av personer med insynsställning i aktiemarknadsbolaget samt dess moder-och dotterföretag. Som insiderinformation räknades bara sådan information som hade särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget.

De sedan tidigare gällande reglerna om skyldighet för personer med insyns- ställning i aktiemarknadsbolag att anmäla sitt eget och vissa närståendes innehav av aktier och vissa därmed jämställda värdepapper till ett offentligt insiderregister fördes i huvudsak oförändrade över till insiderlagen. Ett förbud infördes för personer med insynsställning och närstående till dessa att ha sina aktier m.m. i aktiemarknadsbolaget förvaltarregistrerade. En förvaltarregistrering innebär att en auktoriserad förvaltare, t.ex. ett värdepappersinstitut, antecknas som innehavare av värdepapperen i stället för ägaren i det kontobaserade aktiesystem som förs av Värdepapperscentralen VPC AB.

Insiderlagens regler är anpassade till EG-direktivet om insiderhandel, vilket omfattas av EES-avtalet.

Vissa ändringar av insiderlagen gjordes vid årsskiftet 1992/93. Finans- inspektionen övertog då uppgiften att föra insiderregistret. Insiderlagens definition av aktiemarknadsbolag anpassades till den nya börslagstiftning- en och kom därmed att avse svenska aktiebolag som gett ut aktier vilka är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats. Den nya defini- tionen har medfört att antalet bolag som klassificeras som aktiemarknads- bolag har ökat. Genom detta har också kretsen av personer som är anmäl- ningsskyldiga till insiderregistret vidgats, från ca 3 500 till ca 4 000.

Flera initiativ till ändringar av insiderlagens bestämmelser har tagits.

Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen har i gemensamma skrivelser till Finansdepartementet i januari och juni 1991 (dnr 262/91) hemställt att förbudet för personer med insynsställning och närstående till dessa att förvaltarregistrera sina aktier m.m. upphävs. Skrivelserna har remissbehandlats.

Finansinspektionen har i en skrivelse till Finansdepartementet i juni 1992 (dnr 3484/92) hemställt om flera ändringar av insiderlagen, vilka enligt inspektionen skulle kunna effektivisera insiderövervakningen. Bland annat föreslås att gränserna höjs för inträde av skyldigheten att göra anmälan till insiderregistret om värdepappersinnehav och förändringar i det och att inspektionen får ökad insyn i Värdepapperscentralens avstämnings- register. Inspektionen tar i skrivelsen även upp insiderlagens förbud mot förvaltarregistrering. Skrivelsen har remissbehandlats.

Insiderlagens regler bygger på det förslag till lag om insynshandel på värdepappersmarknaden som värdepappersmarknadskommittén lade fram i betänkandet Värdepappersmarknaden i framtiden (SOU 1989:72). Vissa delar av kommitténs förslag anammades inte. Det gällde bl.a. förslagen om begränsningar i möjligheten för personer i ledande ställning att göra korttidsaffärer och om kriminalisering av olika kursmanipulationer. Dessa förslag bedömdes behöva övervägas ytterligare.

På uppdrag av Stockholms Fondbörs har justierådet Johan Munck m.fl. med anledning av händelserna kring Gamlestaden, Nobel Industrier och Erik Penser beskrivit och analyserat aktuella frågor av betydelse för fondbörsen och aktiemarknaden. Fondbörsen har i februari 1993 till Finansdepartementet överlämnat den rapport som utredarna sammanställt (dnr 659/93). Rapporten innehåller förslag till bestämmelser som innebär en kriminalisering av vissa kursmanipulationer.

Insiderlagen föreskriver att Finansinspektionens övervakning enligt lagen skall bekostas av de institut som står under inspektionens tillsyn. Frågan om finansieringen av insiderövervakningen har tagits upp av inspektionen i en fördjupad anslagsframställning till regeringen för perioden 1993/94- 1995/96. Finansinspektionen har där föreslagit att denna övervakning skall finansieras med särskilda anslag över statsbudgeten i stället för som nu med avgifter.

Uppdraget

Som framgått har det framförts reformförslag i ett flertal frågor med anknytning till insiderlagen. En särskild utredare bör tillkallas för att överväga dessa frågor.

Regler som syftar till att motverka insiderhandel har under senare år varit föremål för en internationell samordning. Utredaren bör därför beakta de internationella aspekterna i de frågor som skall övervägas.

Valutor och finansiella instrument med valutor som underliggande tillgång

* Utredaren skall undersöka om insiderlagens förbud mot insiderhandel bör utvidgas till att omfatta även valutor och finansiella instrument med valutor som underliggande tillgång.

Insiderlagens förbud mot insiderhandel omfattar fondpapper och vissa andra, särskilt angivna finansiella instrument (se 2 § andra och tredje styckena insiderlagen). Med finansiella instrument avses enligt definitionen i 1 § lagen om handel med finansiella instrument fondpapper och andra rättigheter eller förpliktelser avsedda för handel på värdepappersmarknaden. Sådana tillgångar som valutor och råvaror räknas inte som finansiella instrument. Däremot är en option eller termin med valuta eller råvara som underliggande tillgång att betrakta som ett finansiellt instrument, förutsatt att optionen eller terminen är avsedd för handel på värdepappersmarknaden. En förklaring till att insiderlagen, liksom övrig ny lagstiftning för värdepappersmarknaden, inte omfattar avistahandel med valutor är att värdepappersmarknadskommittén inte behandlade detta område. Något underlag för eventuell lagstiftning har därmed inte funnits. Även om valutahandeln kommit att hållas utanför den nya lagstiftningen finns starka samband mellan den handeln och den i lagstiftningen reglerade värdepappershandeln. Särskilt påtagligt är detta vid handel med utländska värdepapper. Det kan i sammanhanget noteras att frågan om en reglering av valutahandeln uppmärksammades av bankorganisationerna och Svenska Fondhandlareföreningen i deras gemensamma svar på värdepappersmarknadskommitténs betänkande (se prop. 1990/91:142 s. 223).

Till skillnad från andra lagar inom värdepappersmarknadsområdet omfattar insiderlagen inte alla typer av finansiella instrument. Att det i insiderlagen finns en avgränsning av vilka värdepapper som omfattas av lagens bestämmelser beror främst på att lagen är en strafflag, vilket medför större krav på exakthet i fråga om tillämpningsområdet. Bland de finansiella instrument som räknas upp i insiderlagen - och alltså omfattas av handelsförbudet - ingår inte sådana instrument som är baserade på valutor. Varken valutor eller derivatinstrument med valutor som under- liggande tillgång omfattas således av insiderlagens förbudsregler.

Det senaste årets omvälvande händelser på valutamarknaderna med omfattande spekulationer, bl.a. mot den svenska kronan under hösten 1992, har aktualiserat frågan om insiderlagens tillämpningsområde. Till de förfaranden som då uppmärksammades hör slutandet av terminsavtal om köp av utländsk valuta med samma förfallotid som ett utestående utländskt lån (valutasäkring av lån) kort tid före det att Sverige övergav den fasta växelkursen.

Genom insiderlagen utvidgades den typ av information som omfattas av förbudet mot insiderhandel väsentligt. Förbudet var tidigare kopplat endast till sådan information som hade särskild anknytning till aktie- marknadsbolag. Insiderlagen innebär att varje typ av kurspåverkande omständighet är att hänföra till insiderinformation, om omständigheten är ägnad att väsentligt påverka kursen på fondpapper eller de andra finansiella instrument som räknas upp i lagen. Insiderinformation kan därmed vara sådan information som kan ha effekt på värdepappersmarknaden i sin helhet eller någon del av den, t.ex. ändringar i det allmänna ränteläget eller i valutakurser.

Eftersom varken valutor eller finansiella instrument som är baserade på valutor omfattas av insiderlagens förbudsregel kan den som besitter information med kurspåverkande effekt på sådana tillgångar köpa eller sälja dessa utan att behöva riskera att drabbas av något straffansvar enligt insiderlagen. Det kan ifrågasättas om detta är godtagbart och om inte insiderlagens förbud borde utvidgas till att omfatta även valutor och finansiella instrument baserade på valutor. Denna fråga bör undersökas. Härvid bör uppmärksammas hur frågan har lösts i andra länder och vilken inverkan en sådan utvidgning av insiderlagens förbud eventuellt kan ha på förhållandena inom den svenska valutahandeln. Utredaren bör också ge akt på vad en utvidgning av förbudet kan innebära för konsekvenser för den övriga lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet.

Insiderregistret och omfattningen av anmälningsskyldigheten

* Utredaren skall bedöma om systemet med ett särskilt insiderregister bör behållas. Om utredaren kommer fram till att det behövs ett sådant register, skall han undersöka om gränserna för anmälningsskyldigheten bör höjas.

Lagen om registrering av aktieinnehav ålade personer med insynsställning i bolag noterade vid Stockholms fondbörs eller på den s.k. fondhandlarlistan att anmäla sitt och vissa närstående fysiska och juridiska personers innehav av aktier i bolaget och vissa därmed jämställda värdepapper. Anmälan skulle göras till den som förde aktieboken, dvs. med något enstaka undantag till Värdepapperscentralen. Anmälningarna registrerades i en särskild förteckning, som var offentlig. Förteckningen skulle förutom hos Värdepapperscentralen finnas hos bolaget. Bolaget skulle lämna dåvarande Bankinspektionen uppgift om innehållet i förteckningen.

Genom lagen om värdepappersmarknaden infördes att dåvarande Bank- inspektionen skulle föra ett register över de anmälningar som gjordes till Värdepapperscentralen. Detta register (insiderregistret) kom att motsvara den förteckning som fördes av Värdepapperscentralen enligt bestämmelserna i lagen om registrering av aktieinnehav.

Insiderlagen medförde en viss lindring av anmälningsskyldigheten genom att gränserna för skyldighetens inträde höjdes. Personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag är enligt insiderlagen anmälningsskyldiga till insiderregistret bl.a. när innehav av aktier eller ändring i innehavet av aktier uppgår till 200 aktier. För värdepapper som är att likställa med aktier inträder anmälningsskyldighet vid ett marknadsvärde motsvarande 50 000 kr.

Genom insiderlagen infördes en föreskrift om att insiderregistret skall föras med automatisk databehandling. Som en följd av detta öppnades i lagen möjlighet att ge dispens från anmälningsskyldigheten i de fall motsvarande uppgifter kan skaffas på annat sätt. Dispensmöjligheten tar sikte på sådana fall där uppgifter kan föras över automatiskt från Värde- papperscentralens avstämningsregister till insiderregistret.

Den bärande tanken bakom anmälningsskyldigheten är, förutom dess betydelse för kontroll av förbudens efterlevnad, att den skall minska intresset för otillåten handel (prop. 1990/91:42 s. 53).

Som framgått har det nu under drygt 20 år funnits en central registrering av aktier som innehas av personer i insynsställning. Även om anmälnings- skyldigheten till detta register förändrats i flera avseenden och registerföringen hanterats på olika sätt så har registrets grundläggande karaktär i princip varit densamma. Någon egentlig utvärdering av insiderregistrets betydelse för möjligheterna att förhindra och upptäcka insiderbrott har emellertid inte gjors tidigare, utan det har mer eller mindre tagits för givet att ett sådant register skall finnas. Det synes därför lämpligt att nu göra en övergripande prövning av om systemet med ett insiderregister bör behållas. Det är också en lämplig tidpunkt för att göra en sådan prövning med hänsyn till att andra viktiga frågor som direkt eller indirekt rör insiderregistret ändå skall övervägas.

I lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument har nyligen tagits in regler om skyldighet att anmäla och offentliggöra förvärv och avyttringar av större aktieposter - minst 10 % av rösterna - i bolag vars aktier är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats (s.k. flaggningsregler). Flaggningsreglerna har visserligen primärt ett annat syfte än anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen. En lösning som utredaren trots detta bör överväga är om insiderregistret - åtminstone delvis - kan ersättas med en utvidgad flaggningsplikt. Viss vägledning för en sådan utvidgning kan sökas i rekommendationen från Näringslivets Börskommitté (NBK) om offentliggörande vid förvärv av större aktieposter m.m., som inte bara omfattar aktier utan även vissa andra finansiella instrument som i ett senare steg kan leda till aktieägande. Enligt rekommendationen skall också anmälan om förändringar i innehavet göras tätare än vad flaggningsreglerna i lagen om handel med finansiella instrument kräver. Det kan nämnas att Stockholms Fondbörs har som krav för inregistrering eller annan notering av ett bolags aktier vid börsen att bolaget iakttar NBK:s flaggningsrekommendation.

Finansinspektionen har i sin skrivelse i juni 1992 föreslagit att gräns- värdena för inträde av anmälningsskyldighet till insiderregistret höjs så att färre personer blir anmälningsskyldiga. Enligt inspektionen skulle härigenom resurser för att föra registret kunna frigöras och användas på ett för insiderövervakningen effektivare sätt. Inspektionens förslag har mottagits positivt av remissinstanserna. De invändningar som framförts har gällt nivån för de nya gränsvärdena.

Om den övergripande prövningen av insiderregistrets existens mynnar ut i att registret bör behållas, bör det övervägas om de gränser som gäller för inträde av anmälningsskyldighet bör höjas.

Förbudet mot förvaltarregistrering

* Utredaren skall bedöma om insiderlagens förbud för personer med insynsställning att ha sina aktier förvaltarregistrerade kan tas bort eller lindras. Om utredaren finner att förbudet bör finnas kvar, skall han överväga om överträdelse av förbudet bör straffbeläggas.

Vid förvaltarregistrering av aktier enligt bestämmelserna i 8 kap.aktiekontolagen (1989:827) antecknas endast förvaltaren som innehavare av aktierna i det avstämningsregister som Värdepapperscentralen för. Av registret framgår därför inte vem som är ägare till aktierna. Uppgifter om vem som är ägare till en förvaltarregistrerad aktie kan därför inte genom automatisk databehandling föras över från avstämningsregistret till insiderregistret.

I förarbetena till insiderlagen diskuterades, mot bakgrund av betydelsen av ett snabbt och effektivt utredningsförfarande vid misstanke om insider- brott, om det skulle tillåtas att personer med insynsställning gjorde anmälan av förvaltarregistrerade aktier med post, med den tidsutdräkt som detta kan innebära. Värdepappersmarknadskommittén pekade i sitt betänkande (SOU 1989:72, del 2, s. 440) på att det i framtiden sannolikt kommer att finnas tekniska lösningar som gör det möjligt för Värdepapperscentralen att via avstämningsregistret ha direktkontakt med de register som förvaltarna för. Föredragande statsrådet anförde i denna fråga att, i valet mellan att effektivisera insiderövervakningen och att avvakta den ovan skisserade tekniska utvecklingen, övervägande skäl talade för att effektivisera insiderövervakningen (prop. 1990/91:42 s. 59). Mot bakgrund av dessa överväganden togs det i insiderlagen in en bestämmelse om att personer med insynsställning och närstående till sådana inte får ha sina aktier förvaltarregistrerade. Detta förbud är dock inte straffsank- tionerat.

Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen har i sina skrivelser hemställt att förbudet för personer med insynsställning att förvaltarregistrera sina aktier kompletteras med en dispensmöjlighet. Föreningarna framhåller att det nuvarande förbudet mot förvaltarregistre- ring ger upphov till en rad praktiska problem vid en samlad förvaltning av värdepapper som omfattas av anmälningsskyldighet till insiderregistret och sådana värdepapper som inte gör det. Föreningarna menar att förbudet mot förvaltarregistrering också ger upphov till problem vid pantsättning av aktier. Enligt föreningarna bör undantag kunna medges om motsvarande uppgifter kan erhållas från förvaltare som godkänns av Finansinspektionen. Vid remissbehandlingen av föreningarnas skrivelse har Finansinspektionen i princip ställt sig positiv till föreningarnas förslag men ansett att de rättsliga och praktiska förutsättningarna för ett dispensförfarande behöver utredas.

Det bör göras en bedömning av om det inom ramen för en effektiv insiderövervakning går att ta bort insiderlagens förbud mot förvaltar- registrering eller att införa en möjlighet till dispens från förbudet. Om en sådan bedömning stannar vid att förbudet bör finnas kvar, synes det för efterlevnaden av förbudet nödvändigt att en överträdelse av detta kan beivras. Det bör därför övervägas om en straffbestämmelse i sådant fall bör införas.

Direktinsyn i avstämningsregistret

* Utredaren skall bedöma om Finansinspektionen och eventuellt även åklagare bör få större möjligheter att erhålla uppgifter ur Värde- papperscentralens avstämningsregister.

Om det finns misstanke om brott mot insiderlagen, skall Värdepappers- centralen enligt nuvarande bestämmelser i aktiekontolagen på begäran lämna Finansinspektionen och åklagare uppgifter ur avstämningsregistret. Enligt aktiekontolagen krävs att det finns misstankar om att ett insiderbrott har begåtts för att Finansinspektionen och åklagare skall få använda sig av sin frågerätt hos Värdepapperscentralen. Däremot fordras det inte att någon speciell person ännu är misstänkt.

Finansinspektionen har i den tidigare nämnda skrivelsen anfört att det mot bakgrund av behovet av ökad effektivitet och snabbhet vid utredning av misstänkta insiderbrott nu är lämpligt att ge Finansinspektionen och åklagare möjlighet till direkt insyn i avstämningsregistret via egen terminal. På samma sätt som i dag gäller för frågerätten bör det enligt inspektionen krävas att det finns misstanke om insiderbrott för att den föreslagna möjligheten till direktinsyn skall få användas.

Vid remissbehandlingen av inspektionens skrivelse har Datainspektionen och Värdepapperscentralen rest invändningar mot en utvidgad insyn i avstämningsregistret. Datainspektionen har med hänvisning till skyddet för den personliga integriteten och till behovet av datasäkerhet anfört att frågan om ökad insyn måste utredas närmare. Liknande synpunkter har framförts av Värdepapperscentralen.

Frågan om utökade möjligheter för Finansinspektionen och eventuellt även åklagare att få uppgifter ur avstämningsregistret hos Värde- papperscentralen har uppenbara kopplingar med de tidigare behandlade frågorna om insiderregistret och bör därför bedömas i detta sammanhang.

Korttidsaffärer

* Utredaren skall undersöka möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för personer i ledande ställning i aktiemarknads- bolag att göra korttidsaffärer med aktier i bolaget.

Värdepappersmarknadskommittén föreslog en bestämmelse som syftade till att begränsa möjligheterna för personer med insynsställning i aktiebolag med spritt ägande att göra s.k. korttidsaffärer. Om en sådan person köpte aktier i det egna bolaget och därefter inom sex månader överlät aktier av samma slag skulle han, enligt kommitténs förslag, lämna ifrån sig vinsten av affären till bolaget. Detsamma skulle gälla om han inom samma period först överlät aktier i bolaget och därefter förvärvade aktier av samma slag. Den föreslagna bestämmelsen var utformad efter förebild i den amerikanska lagstiftningens s.k. insiders short-swing profits rule. Den amerikanska regeln avser att begränsa kortsiktiga vinstgivande affärer baserade på icke offentliggjord information.

Några remissinstanser ställde sig positiva till en bestämmelse om kort- tidshandel. Emellertid var flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget kritiska och pekade på flera svårigheter vid tillämpningen av en sådan bestämmelse.

Kommitténs förslag i denna del ledde inte till någon lagstiftning. I propositionen om insiderhandel gjordes bedömningen att förslaget krävde ytterligare överväganden. Härvid hänvisades bl.a. till att den av kommittén föreslagna regeln kunde förhindra helt legitima affärer och att tillämpningssvårigheter kunde befaras.

Ett generellt problem med förbudet mot insiderhandel är svårigheterna att bevisa att en affär gjorts på grundval av icke offentliggjord information. En begränsningsregel i fråga om korttidsaffärer kan utformas så att den är tillämplig oavsett om handeln sker med stöd av insiderinformation eller inte. En sådan regel kan således tillämpas både mot personer som handlar med tillgång till icke offentliggjord information i strid mot förbudet mot insiderhandel och mot personer som saknar sådan information. Ur bevissynpunkt är detta naturligtvis en avgjord fördel. En annan fördel med en regel mot korttidsaffärer är att den kan riktas mot den kategori av personer som sannolikt oftast gör otillåtna insideraffärer, nämligen personer med insynsställning i aktiebolag.

Möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för personer i ledande ställning i aktiemarknadsbolag att göra korttidsaffärer med aktier i bolaget bör undersökas. Detta bör göras med utgångspunkt i värdepappers- marknadskommitténs förslag och med beaktande av remissinstansernas synpunkter på förslaget.

Otillbörlig kurspåverkan

* Utredaren skall undersöka möjligheterna att införa särskilda lagregler mot otillbörlig kurspåverkan.

Värdepappersmarknadskommittén föreslog att det i 9 kap.brottsbalken som ett komplement till svindleriparagrafen skulle föras in en straff- bestämmelse om otillbörlig kurspåverkan. Den av kommmittén föreslagna bestämmelsen innebar ett förbud mot att genom olika typer av kursmanipula- tioner skapa en situation där kursen på ett fondpapper eller annat finansiellt instrument inte motsvarar den som skulle ha gällt om en naturlig marknadsutveckling fått bestämma kursen.

Remissinstanserna anförde sammanfattningsvis att det fanns behov av en regel som motverkar kursmanipulationer och som inte redan täcks av andra regler. De pekade emellertid på de svårigheter som finns att beskriva det kriminaliserade området på ett tydligt sätt och på att ett förfarande under vissa omständigheter kan vara invändningsfritt, medan samma förfarande - utfört med ett annat syfte - framstår som helt oacceptabelt. Remissinstanserna var genomgående negativa till bestämmelsen i dess föreslagna utformning.

Kommitténs förslag ledde inte till någon lagstiftningsåtgärd. I proposi- tionen om insiderhandel anfördes att frågan om förbud mot otillbörlig kurspåverkan borde övervägas ytterligare. Härvid pekades på svårigheterna att på ett otvetydigt sätt beskriva de förfaranden som bör förbjudas och därmed vara straffsanktionerade.

I den av Stockholms Fondbörs under hösten 1992 publicerade rapporten "Nobel Industrier, Gamlestaden, Erik Penser och bankerna" (s. 281-296) behandlas frågan om ett förbud mot kursmanipulation. Rapporten innehåller ett förslag till straffbestämmelse avsedd att föras in i lagen om handel med finansiella instrument. Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på vissa förfaranden som typiskt sett är av det slaget att de kommer till användning vid kursmanipulationer, såsom skenavtal och liknande transak- tioner samt olika avtalsvillkor som syftar till att undandra finansiella instrument från den allmänna omsättningen.

Möjligheterna att införa särskilda lagregler som avser att motverka otillbörlig kurspåverkan bör undersökas. Detta bör göras med utgångspunkt i de förslag om kriminalisering av sådana förfaranden som tidigare lämnats. Vid ett förslag om kriminalisering av otillbörlig kurspåverkan bör frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall utreda sådana brott övervägas.

Fördelningen av kostnaderna för insiderövervakningen

* Utredaren skall överväga hur kostnaderna för insiderövervakningen framdeles bör fördelas.

Som skäl för att låta samtliga som står under Finansinspektionens tillsyn bidra till kostnaderna för insiderövervakningen anfördes i förarbetena till insiderlagen (prop. 1990/91:42 s. 107) följande. "Insiderlagen har till syfte att främja en sund värdepappersmarknad och upprätthålla allmän- hetens förtroende för marknaden. I och med detta förslag kommer insider- reglerna att omfatta inte bara aktiemarknaden utan också penning-och obligationsmarknaden samt derivatmarknaden. Samtliga aktörer på dessa marknader är beroende av väl fungerande marknader och det ligger i aktörernas intresse att osunda företeelser bekämpas. Insiderövervakningen är en nödvändig beståndsdel i detta sammanhang och kostnaden bör fördelas på fler institut än vad som är fallet i dag."

Finansinspektionen har i sin senaste anslagsframställning anfört att kostnaderna för insiderövervakningen borde finansieras genom ett särskilt anslag över statsbudgeten. Inspektionen har därvid framhållit att insider- bevakningen utgör ett led i samhällets bekämpande av ekonomisk brotts- lighet. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1992/93:100, bilaga 8, s. 70) gjordes emellertid bedömningen att det inte fanns anledning att ändra på den gällande ordningen för finansieringen. Det är därför inte aktuellt att nu göra en omprövning av denna.

En särskild fråga är hur kostnaderna för insiderövervakningen skall fördelas på de institut som står under Finansinspektionens tillsyn. Vissa av instituten saknar eller har endast en svag koppling till värdepappers- marknaden. Det kan ifrågasättas om sådana institut skall vara skyldiga att bidra till kostnaderna för insiderbevakningen. Denna fråga bör övervägas.

Övrigt

Finner utredaren att de nu behandlade frågorna kräver ny lagstiftning eller ändringar i den nuvarande, skall han lägga fram författningsförslag.

Utredaren bör vara oförhindrad att också ta upp andra frågor om insiderlagstiftningen och presentera förslag till lagändringar. Därvid bör prioriteras sådana förslag som kan bidra till att ytterligare effektivisera insiderövervakningen.

I sitt arbete bör utredaren beakta arbetet inom Aktiebolagskommittén (Ju 1990:8).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningen bör bedrivas skyndsamt och redovisas före den 1 juni 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om värdepappersmarknaden

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda vissa frågor som rör insider- lagstiftningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)