Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-18

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att Polisrättsutredningen (dir. 1991:52) får i uppdrag att se över behovet av att ändra reglerna i rättegångsbalken om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Bakgrund

I 2 kap.regeringsformen finns bestämmelser som bl.a. skyddar medborgarna mot tvångsmedel från det allmänna. Bestämmelserna innebär bl.a. att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot kroppsligt ingrepp samt kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem eller utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får ske endast genom lag.

Lagbestämmelser som begränsar de nu åsyftade fri- och rättigheterna i regeringsformen finns bl.a. i 27 och 28 kap.rättegångsbalken möjligheterna att vid förundersökning i brottmål använda beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning regleras. Bestämmelser om tvångsmedel vid förundersökning finns också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Utöver de nämnda författningarna finns bestämmelser om liknande tvångsmedel i ett stort antal andra lagar. Exempel härpå är polislagen (1984:387) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Beslag får enligt 27 kap. RB avse föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott eller vara förverkat på grund av brott. Åtgärden får företas även om enbart böter är stadgat för brottet. Beslaget får ske inte bara hos den som är misstänkt utan hos vem som helst. Särskilda regler gäller för skriftliga handlingar (27 kap. 2 §) och för försändelser i post- eller telegrafverkets vård (27 kap. 3 §). Beslut om beslag fattas av undersökningsledaren eller åklagaren (27 kap. 4 §). Den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller som verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation får därvid lägga beslag på föremål som anträffas. Vid dröjsmål får en polisman verkställa beslag även i andra fall.

Bestämmelser om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i 28 kap. RB. Om det förekommer anledning att anta att ett brott på vilket fängelse kan följa har förövats får husrannsakan företas för att eftersöka föremål som är underkastat beslag eller eljest utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet (28 kap. 1§). Enligt samma paragraf gäller särskilda bestämmelser för husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt. Förordnande om husrannsakan meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten (28 kap. 4 §). Polisman kan dock i vissa fall besluta om husrannsakan (28 kap. 5 §).

Förutsättningarna för kroppsvisitation är desamma som för husrannsakan (28 kap. 11 §). Kroppsbesiktning får inte avse annan än den som är skäligen misstänkt för brottet. Vid besiktningen får tas blodprov och utföras annan undersökning (28 kap. 12 §).

År 1978 tillkallades en kommitté för att se över tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål. Kommitténs huvudförslag om en särskild tvångsmedelslag (SOU 1984:54) ledde inte till lagstiftning. Däremot infördes på förslag av kommittén en uttrycklig reglering i rättegångsbalken (jfr prop. 1988/89:124) av den s.k. proportionalitetsprincipen. En sådan regel infördes bl.a. vid husrannsakan (28 kap. 3 a §).

På senare tid har vissa av reglerna om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning varit föremål för översyn. De för lagts fram är följande.

I departementspromemorian (Ds 1991:56) Ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, m.m. har kroppsvisitation och kroppsbesiktning blivit föremål för översyn ur vissa aspekter. Bl.a. föreslås en ny definition av begreppet kroppsvisitation. En lagrådsremiss kan presenteras inom kort. - Åklagarutredningen -90 har i sitt betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende tagit upp bestämmelserna i 27 kap. 7 § andra och tredje styckena RB om bl.a. förlängning av åtalstiden vid beslag. Utredningen föreslår att skyldigheten att i vissa fall begära förlängning av åtalstiden när beslag skett skall upphävas. Förslaget har remissbehandlats. - På grundval av Telelagsutredningens betänkande (SOU 1992:70) Telelag har det nyligen lagts fram en lagrådsremiss som innehåller förslag till vissa ändringar av beslagsreglerna. Förslagen föranleds bl.a. av Televerkets bolagisering och avskaffandet av det statliga monopolet på detta område. - Datastraffrättsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1992:110) Information och den nya InformationsTeknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. vissa änd reglerna om beslag och husrannsakan. Förslaget har skickats ut på remiss.

I polislagen finns som jag nämnde tidigare särskilda bestämmelser om olika tvångsingripanden. År 1991 beslutade regeringen (dir. 1991:52) om en översyn av den rättsliga regleringen av polisens befogenheter för att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet. En särskild utredare tillkallades för uppdraget. Uppdraget bör vara avslutat före utgången av maj 1993. I sitt arbete har utredaren anledning att komma in på polislagens bestämmelser om kroppsvisitation och husrannsakan i 19-22 §§. I direktiven avgränsas uppdraget så att rättegångsbalkens regler om tvångsmedel bör behandlas endast i den mån de vid sidan av sina straffprocessuella funktioner också i övrigt kan vara av omedelbar betydelse för polisens möjligheter att svara bl.a. för uppgiften att avvärja brott.

I olika sammanhang har det framförts kritik mot rättegångsbalkens reglering av bl.a. beslag och husrannsakan. Riksdagens ombudsmän (JO) har vid ett flertal tillfällen överlämnat beslut till regeringen i vilka JO har pekat på behov av en reform av reglerna (dnr 85-229, 91-1825, 91-3022, 91-4026, 92-870, 92-3721 och 92-4056). Riksåklagaren (RÅ) Rikspolisstyrelsen (RPS) tar också upp reglerna om beslag och husrannsakan i en utredning angående vissa frågor om ekonomisk brottsl som gavs in till regeringen den 7 januari 1992. I utredningen pekas på en rad fall där behov av ändrade regler föreligger. Sammanfattningsvis anser RÅ och RPS att tiden nu är mogen för en allmän översyn av reglerna om husrannsakan och beslag. Också i övrigt har det framförts kritik av tvångsmedelsreglerna från polisen, bl.a. i en skrivelse till regeringen från Stockholmspolisen (dnr 92-870).

För att belysa några av de tillämpningsproblem som förekommer skall jag något beröra ett antal av de förhållanden som tagits upp i JO:s beslut och i utredningen från RÅ och RPS.

När det gäller reglerna om husrannsakan hävdas det att reglerna har en ålderdomlig konstruktion som gör dem svårtillgängliga. Detta gäller särskilt reglerna om husrannsakan hos annan än den som är misstänkt. En annan fråga är hur handlingar och andra föremål som frivilligt överlämnats till åklagare eller polis skall hanteras liksom frågan hu samtycke till husrannsakan skall bedömas. När det gäller den s.k. tillhållsbestämmelsen - 28 kap. 3 § RB - görs det gällande att den är otidsenlig och därför svårtillämpad.

Problemen med beslagsreglerna består mest i att många frågor är oreglerade. Ett sådant problem är frågan om fotokopiering av beslagtagna handlingar. Ett annat problem är regelsystemet vid hävande av beslag. Det gäller bl.a. regleringen kring vilka möjligheter en åklagare har att på nytt ta ett föremål i beslag om beslaget har hävts av domstol eller om åtalsfristen har gått ut. Problem uppkommer också kring dokumentationen av beslagtaget gods och förvaringen av godset.

När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning är det främst förutsättningarna för dessa åtgärder som är aktuella. Hit hör ock husrannsakan använda rekvisitet skälig misstanke. Det påpekas från RÅ och RPS att det finns behov av en analys av problemen kring detta centrala rekvisit.

I det här sammanhanget bör uppmärksammas att det även finns kritik, särskilt från polishåll, mot att de nuvarande tvångsmedelsreglerna i tillämpningen i vissa fall fått en alltför restriktiv tolkning, vilket enligt polisen varit till men för en effektiv brottsbekämpning. Det bör också nämnas att Polisrättsutredningen enligt vad som under hand kommit till min kännedom i sitt arbete identifierat vissa problem även när det gäller rättegångsbalkens tvångsmedelsregler.

De flesta reglerna om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning kvarstår oförändrade sedan rättegångsbalkens tillkomst. Den kritik som framförts tyder på att reglerna i dag antingen kan anses svårtillämpade eller i otillräcklig utsträckning beaktar moderna förhållanden. Mot denna bakgrund anser jag att det nu är dags att se över rättegångsbalkens regler om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Som en allmän utgångspunkt för uppdraget bör framhållas att att reglerna måste tillgodose den enskildes intresse av skydd för sin integritet och rättssäkerhet samt uppfylla de konventionsåtaganden Sverige gjort angående de mänskliga rättigheterna. Reglerna bör vidare utformas så att de svarar mot de krav samhället i dag ställer på en effektiv användning av de aktuella tvångsmedlen. De måste också utformas mot bakgrund av att rättegångsbalkens tvångsmedelsregler inte sällan tillämpas i pressade situationer. Detta ställer krav på att reglerna är klara och lättillämpade. Man måste också beakta att den som fattar beslut om användning av ett tvångsmedel ofta är tvungen att fatta sitt beslut under tidspress och på ett beslutsunderlag som ofta är bristfälligt.

I utredningsuppdraget bör ingå en kartläggning av vad de tillämpande myndigheterna uppfattar som brister i den rättsliga regleringen utgångspunkt för kartläggningen är den kritik som JO, RÅ och RPS framfört mot den nuvarande regleringen.

Översynen bör omfatta rättegångsbalkens regler om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning, men den bör i princip inte omfatta de delar av dessa regler som nyligen har varit föremål för översyn. Tvångsmedelsregleringen i andra lagar än rättegångsbalken bör omfattas endast om översynen av rättegångsbalken föranleder det.

Otvivelaktigt finns det nära beröringspunkter mellan reglerna i rättegångs-balken och polislagen. När det nu uppkommer behov av att se över rättegångsbalkens regler om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning är det därför naturligt att uppdraget ges till den särskilde utredare som har till uppgift att se över polislagens motsvarande bestämmelser.

Regeringen tillkallade i mars 1992 en parlamentarisk kommitté för att se över rättssäkerheten i beskattningen (dir. 1992:27). Kommittén har bl.a. till uppgift att föreslå de åtgärder som behöver vidtas för ett slopande av bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. Utredaren bör hålla kontakt med denna kommitté och ta del av kommitténs kommande betänkande.

Eftersom arbetet med översynen av polislagen i huvudsak torde vara avslutat bör resultatet härav läggas fram i ett delbetänkande. Utredaren är dock oförhindrad att behandla de frågor rörande polislagen som har ett nära samband med rättegångsbalken i slutbetänkandet.

För utredaren gäller redan regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

De tillkommande uppgifterna bör föranleda en förlängning av den tidigare utsatta tidsfristen. Utredningens uppdrag bör vara slutfört senast den 1 december 1994.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar Polisrättsutredningens uppdrag i enlighet med vad jag har anfört.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)