SOU 1984:54
Tvångsmedel - anonymitet - integritet
Förkortningar
BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet c Centerpartiet Ds Ju Justitiedepartementets utredningsserie
fp Folkpartiet G-H Gammeltoft-Hansen, Hans, professor
JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän JUSEK Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer JuU Justitieutskottets betänkanden och yttranden m Moderata samlingspartiet MMU Massmedieutredningen NJA Nytt juridiskt arkiv I (samling av högsta domstolens domar) prop. Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition
RAL Radioansvarighetslagen RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RPS Rikspolisstyrelsen rskr Riksdagens skrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Riksåklagaren 5 Sveriges socialdemokratiska arbetareparti SFS Svensk författningssaniling SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
TCO Tjänstemännens centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen TK Tystnadspliktskommittén UB Utsökningsbalken ÖB Överbefälhavaren
. ; ' _ .. =. " _, _ -.1_ -.
.. , > , _- 1 .. v.": 411"? E.- " r ' , ' , ' . .. ', 11 .1 . . . r " - ,
l ' 11 _ F ...,.91 .
... kil—41111
Lagförslag
1. Förslag till Tvångsmedelslag
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 Denna lag gäller sådan användning av tvångsmedel som utgör myn- dighetsutövning.
25. Med tvångsmedel avses i denna lag
1. hemlig telefonavlyssning,
2. hemlig teleövervakning,
3. husrannsakan, eftersökning och liknande undersökning av lokal, arbetsställe, slutet förvar o.d.
4. kroppsvisitation och liknande undersökning,
5. kroppsbesiktning,
6. beslag och liknande omhändertagande av skriftlig handling eller annat föremål och
7. föreläggande vid vite eller annan påföljd att förete skriftlig handling eller annat föremål.
Allmänna begränsningar
3 5 Ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.
4 & Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att uppväga intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde.
5 5 Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångsmedel och finns flera tvångsmedel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde.
6 5 Ett tvångsmedel får inte användas i större omfattning, i mera ingri- pande form eller under längre tid än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats.
Särskilda begränsningar
75. I det följande ges bestämmelser för att förhindra obehörigt röjande av
1. uppgift om vem som är författare, meddelare eller annan person som är tillförsäkrad anonymitet enligt 3 kap. 4 & tryckfrihetsförordning- en, 9 a 5 radioansvarighetslagen (1966:756), 1 5 lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio eller 12 & lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar,
2. uppgift som en advokat, en läkare eller någon annan med särskild förtroendetystnadsplikt får del av eller lämnar i denna sin egenskap, uppgift som innefattar yrkeshemlighet eller förtrolig uppgift mellan nära anhöriga eller
3. uppgift som omfattas av författningsstadgad tystnadsplikt till skydd för andra enskilda intressen än som sägs i 2 eller uppgift i minnesanteck- ning eller annan sådan uppteckning som uteslutande avser personliga förhållanden.
85 Före och under användningen av tvångsmedel skall uppmärksam- mas om användningen kan medföra röjande av uppgift som avses i 7 &. Om föreskrifter behövs för att förhindra obehörigt röjande av sådan uppgift vid en tvångsmedelsanvändning, skall sådana föreskrifter intas i beslutet om tvångsmedelsanvändningen.
9 5 Intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 1 och 2 skall tillmätas synnerlig vikt. Intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 3 skall tillmätas särskild vikt.
10 & Avser användningen av tvångsmedel inhämtande av uppgift som avses i 7 5 eller finns det eljest anledning att anta att ett röjande av sådan uppgift kan inträffa, får tvångsmedlet användas endast om dess ändamål finnes vara ännu viktigare än skyddet för uppgiften.
Uppgift som lämnas eller har lämnats i förtroende till eller av någon i hans eller hennes egenskap av präst eller av försvarare för misstänkt i brottmål får dock aldrig efterforskas med hjälp av tvångsmedel.
11 5 Fråga huruvida tvångsmedel får användas i fall som avses i 10 & prövas av domstol. Beslutar domstolen om en tvångsmedelsanvändning men framkommer innan beslutet har verkställts nya omständigheter som talar till förmån för skyddet för uppgift som avses i 7 5, skall domstolen pröva frågan på nytt.
Innan domstolsprövning som sägs i första stycket har gjorts, får endast sådan åtgärd vidtas som inte kan medföra röjande av en skyddad upp- gift.
12 5 Väcks frågan om domstolsprövning i ett ärende som är anhängigt vid en domstol eller i ett ärende som senare kan bli anhängigt vid en viss domstol görs prövningen av den domstolen. I övriga fall görs den av tingsrätten för ort där tvångsmedelsanvändningen avses äga rum.
13 5 För att ta till vara intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 skall finnas offentligt ombud. Ombudet kan medverka vid domstolsprövning enligt 11 eller 205 eller i samband med verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning som meddelats av domstol efter prövning en- ligt 11 5. När ombudet medverkar har han ställning av part.
Till ombud skall av regeringen utses personer som är lagfarna.
145 Beträffande medverkan av ombudet vid domstolsprövning gäller följande. Ombudet skall medverka när saken gäller användning av tvångsmedel mot eller hos företag för utgivning av tryckta skrifter, företag-för yrkes- mässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter, programföretag, sammanslutningar som har tillstånd att sända närradio eller företag för utgivning av radio- eller kassettidningar. Ombudet skall medverka också när saken gäller användning av. tvångsmedel mot annan som kan medföra risk för röjande av uppgift som avses i 75 1 eller 2. Undantag får göras när tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombudet. När fråga är om tvångsmedelsanvändning som medför risk för röjan- de av uppgift som avses i 7 5 3, skall domstolen förordna om ombudets medverkan när det finnes vara till fördel för prövningen eller för den framtida verkställigheten. Det som sägs i tredje och fjärde styckena äger motsvarande tillämp- ning vid domstolsprövning enligt 20 5. -
15 5 När beslut om användning av tvångsmedel som sägs i 2 5 3 eller 6 verkställs hos företag eller sammanslutning som avses i 14 5 andra stycket, skall ombudet alltid medverka.
Vid verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning i andra fall skall domstolen förordna om ombudets medverkan såvida den inte är uppenbart obehövlig eller avgörande hinder möter.
16 5 Påstås vid verkställigheten av ett beslut om tvångsmedelsanvänd- ning att visst material bör undantas från granskning för att ett obehörigt röjande av uppgift som avses i 7 5 skall förhindras och finns skälig grund för påståendet, skall materialet förseglas utan föregående granskning och överlämnas till det offentliga ombudet. Motsvarande gäller om den som verkställer beslutet om tvångsmedelsanvändning själv eller ombu- det, om han är närvarande, finner sådan åtgärd påkallad.
Ombudet skall snarast besluta om materialet skall undantas från granskning. Material som inte skall undantas skall omedelbart ställas till den myndighets förfogande i vars intresse tvångsmedlet används (tvångsmedelsmyndigheten).
17 5 Beslutar det offentliga ombudet att visst material skall undantas, skall beslutet innehålla de skäl som har bestämt utgången i den utsträck- ning detär möjligt utan att skyddad uppgift röjs. Om materialet uppen- barligen saknar intresse i tvångsmedelsärendet, skall det framgå av beslutet.
Tvångsmedelsmyndigheten skall omedelbart underrättas om ett beslut om undantagande. Är tvångsmedelsmyndigheten domstol bestämmer den själv om beslutet skall bestå. I annat fall underställs beslutet dom- stols prövning, om tvångsmedelsmyndigheten begär det.
Beslutar domstolen att material inte skall vara undantaget, får dom- stolen förordna att beslutet får verkställas utan hinder av att det inte äger laga kraft.
Utnyttjande av uppgift
18 5 Uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvändning får, med de un- dantag som framgår av 19 5, utnyttjas endast för det beslutade ändamå— let. Beträffande uppgift som avses i 7 5 gäller vad som föreskrivs i 20 5.
19 5 Uppgift får utnyttjas för annat ändamål än det beslutade om den är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag. Uppgift får även eljest utnyttjas i syfte att förhindra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja detär belagd med straff. Uppgift får vidare utnyttjas om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott.
20 5 Röjs uppgift som avses i 7 5 och har domstol inte gett tillstånd till efterforskning av uppgiften gäller följande. Vill myndigheten utnyttja uppgiften, skall frågan prövas av domstol. Tillstånd till utnyttjande för visst ändamål får lämnas om uppgiften är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag samt eljest för att förhind- ra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja det är belagd med straff. Tillstånd till utnyttjande av annan uppgift än sådan som avses i 10 5 andra stycket får vidare lämnas om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott.
21 5 Uppgift som inte får utnyttjas får inte röjas vidare. Den får inte heller upptas, upptecknas eller på annat sätt registreras hos tvångsme- delsmyndigheten eller annan myndighet. Har registrering skett skall den förstöras så snart det står klart att uppgiften inte får utnyttjas. Handling eller annat föremål som innehåller uppgiften skall snarast möjligt åter- ställas.
Denna lag träder i kraft den
2. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken
dels att 27 kap. 2 och 11 55 skall upphöra att gälla, dels att 27 kap. 7, 10,12,13 och 16 55 samt 28 kap. 6, 7 och 9 55 skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i balken skall införas sju nya paragrafer, 27 kap. 6 a 5 och 17—22 55, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27. KAP. 6 a 5
Hävs ett beslag som inte har prövats av rätten och finns uppgift som här- rör från det beslagtagna registrerad hos beslagsmyndigheten eller har sådan uppgift lämnats till någon annan myndighet, skall den som drabbats av beslaget underrättas härom. Han eller hon kan i sådant fall begära rättens prövning av om skäl för beslaget förelegat. Om rät- ten finner att sådana skäl ej har förelegat. skall den förordna om att varje registrering av uppgiften ome- delbart skall förstöras. Om beslutet skall vederbörande myndigheter underrättas.
78'
Då rätten förordnar om beslag eller fastställer verkställt beslag, skall, om ej åtal redan väckts, rätten utsätta den tid, inom vilken åtal skall väckas. Denna må ej bestämmas längre, än som finnes oundgängligen erforderligt.
Nuvarande lydelse
I annat fall än som avses i första stycket skall åtal väckas inom en månad, sedan beslaget verkställ- des, om ej den beslagtagna egen- domens värde understiger ettusen kronor.
Föreslagen lydelse
I annat fall än som avses i första stycket skall åtal väckas inom en månad, sedan beslaget verkställ- des, om ej den beslagtagna egen- domens värde understiger tre tu- sen kronor.
Finnes tid, som avses i första eller andra stycket, otillräcklig, må rätten om framställning därom göres före tidens utgång, medgiva förlängning av tiden.
108
Beslagtaget föremål skall tas i förvar av den som verkställt besla— get. Om det kan ske utan fara och eljest är lämpligt, får dock föremå- let lämnas kvar i innehavarens be- sittning. Ett föremål som lämnas kvar i innehavarens besittning skall förseglas eller märkas som beslagtaget, såvida det ej framstår som obehövligt.
Beslagtaget föremål skall tas i för- var av den som verkställt beslaget eller, ifall som avses i 175 tvångs- medelslagen, av offentligt ombud. Om det kan ske utan fara och eljest är lämpligt, får dock föremålet lämnas kvar i innehavarens besitt- ning. Ett föremål som lämnas kvar i innehavarens besittning skall för- seglas eller märkas som beslagta- get, såvida det ej framstår som obehövhgt
Den från vilken beslag har skett får ej överlåta föremålet eller i strid mot ändamålet med beslaget förfoga över föremålet på annat sätt. Ett föremål som ej tas i förvar eller förseglas får nyttjas av innehavaren, om ej annat beslutas.
Föremål, som tagits i beslag, skall väl vårdas, och noggrann tillsyn skall hållas däröver, att det icke förbytes eller förändras eller annat missbruk sker därmed.
125
Post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling, som tages i beslag, må icke närmare undersökas, ej heller brev eller annan sluten handling öppnas av annan än rätten, under- sökningsledaren eller åklagaren; dock må sakkunnig eller annan, som anlitas för utredningen angå- ende brottet eller eljest därvid hö- res, efter anvisning av myndighet, som nu sagts, granska handlingen. Äger den som verkställer beslaget
Post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling, som tasi beslag, får inte närmare undersökas, ej heller brev eller annan sluten handling öpp— nas av annan än rätten, undersök- ningsledaren eller åklagaren; dock får sakkunnig eller annan, som anlitas för utredningen angå- ende brottet eller eljest därvid hörs, efter anvisning av myndig- het, som nu sagts, granska hand- lingen. Granskning får även företas
Nuvarande lydelse
ej närmare undersöka handlingen, skall den av honom förseglas.
Föreslagen lydelse
av offentligt ombud vid medverkan enligt tvångsmedelslagen. Får den som verkställer beslaget ej närma- re undersöka handlingen, skall den av honom förseglas.
Handling, varom här är fråga, skall snarast möjligt undersökas. Kan innehållet i post- eller telegrafförsändelse i sin helhet eller till någon del utan men för utredningen meddelas mottagaren, skall avskrift eller utdrag av handlingen ofördröjligen tillställas honom.
135
Över beslag skall föras proto- koll, vari ändamålet med beslaget och vad därvid förekommit angi- ves samt beslagtaget föremål noga beskrives.
Den som drabbats av beslag äge på begäran erhålla bevis om besla- get. innehållande även uppgift å det brott misstanken avser.
Över ett beslag skall föras proto- koll. I protokollet skall anges vilket brott misstanken avser, ändamålet med beslaget och vad som har fö- rekommit vid detta. Vidare skall det beslagtagna föremålet noga be- skrivas och anges hur myndigheten _ har förfarit med föremålet.
Uppgifter som anges i första styc- ket skall utan dröjsmål lämnas till den som har drabbats av beslaget. Har beslaget verkställts vid en hus- rannsakan skall uppgifterna läm- nas så snart det kanske utan men för utredningen. A vser beslaget för- sände/se has post-, telegraf-. järn- vägs- eller annan befordringsan- stalt skall uppgifterna lämnas till mottagaren och, om avsändaren är känd, även till denne så snart det kan ske utan men för utredningen.
165
Kan någon skäligen misstänkas för brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, och finnes det vara av synnerlig vikt för utredningen, att undersöknings- ledaren eller åklagaren erhåller del av samtal till och från telefonappa- rat, som innehaves av den miss- tänkte eller eljest kan antagas kom- ma att begagnas av honom, äge rät- ten meddela tillstånd till deras av- hörande. Fråga därom må uppta- gas allenast på yrkande av under- sökningsledaren eller åklagaren.
Hemlig telefonavlyssning innebär att samtal eller meddelande till och från viss telefon- eller telexanlägg- ning i hemlighet avlyssnas eller upp- tas genom tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud, text eller bild.
Nuvarande lydelse
Tillstånd skall meddelas att gälla viss tid, högst en vecka, från den dag, då tillståndet delgavs telefon- anstaltens föreståndare. Gäller misstanken grovt narkotikabrott el- ler grov varusmuggling av narkoti- ka som avses i ] 5 narkotikaförord- ningen ( I 962:704), får tillstånd dock meddelas för högst en månad från nämnda dag.
Om granskning av uppteckning, som ägt rum vid samtals avhöran- de, äge vad i 12 5 första stycket stadgats om undersökning och granskning av enskild handling motsvarande tillämpning. I den mån uppteckningen innehåller nå- got, som ej är av betydelse för utred- ningen, skall den efter granskning- en omedelbart förstöras.
Föreslagen lydelse
175
Hemlig telefonavlyssning utgör tvångsmedel vid förundersökning angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år samt angående försök, för- beredelse eller stämpling till grovt narkotikabrott eller grov varu- smuggling, om smugglingen gällt narkotika som avses i I 5 narkotika- förordningen ( [ 962.704 ).
185
Hemlig telefonavlyssning/år an- vändas mot den som skäligen kan misstänkas för brottet, om
I . åtgärden kan antas ge upplys- ning av synnerlig viktför utredning- en om brottet,
2. försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men för- söken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenhe- ter, och
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3. rätten har lämnat tillstånd till åtgärden.
Är fråga om anläggning som ej innehas av den misstänkte eller an- vänds huvudsakligen av honom skall i stället för vad som föreskrivs i p. 1 gälla att sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge upp- lysning av synnerlig vikt för utred- ningen om brottet.
Har rätten lämnat tillstånd till åtgärden men bortfaller någon av de sakligaförutsättningarna får åt- gärden inte långreföreta's.
19 5 Fråga om hemlig telefonavlyss-
ning tas upp av rätten på ansökan — av åklagaren. Rätten skall snarast möjligt pröva frågan.
Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och anläggning och för visst ändamål. Tiden får inte be- stämmas längre ån som oundgäng- ligen krävs och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.
20 5
Ifråga om granskning av upptag- ning eller uppteckning, som gjorts vid hemlig telefonavlyssning, till- lämpas 12 5 första stycket.
Upptagning av andra uppgifter än sådana som avses i 21 5 tvångs- medelslagen skall bevaras till dess förundersökningen nedlagts eller avslutats eller, om åtal väcks, målet slutligen avgjorts. Den skall där- efter förstöras.
21 5 Hemlig teleövervakning innebär att uppgift i hemlighet inhämtas från televerket om vilka samtal eller meddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss telefon- eller telexanläggning eller
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden.
225
Hemlig teleövervakning får an- vändas vid förundersökning om brottför vilket inte är stadgat lind- rigare straff än fängelse i sex må- nader. Denfår uteslutande avse an— läggning som innehas eller eljest kan antas komma att användas av den som kan misstänkas för brottet.
Åtgärd som innebär avstängning får tillgripas om den kan antas vara av vikt för utredningen av brottet. Annan åtgärd får tillgripas endast om sannolika skäl talar för att den kommer att ge upplysning av syn- nerlig vikt för utredningen.
28. KAP. 6 8'
Vid husrannsakan må olägenhet eller skada ej förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.
Rum eller förvaringSställe må, om det erfordras, öppnas med våld. Har så skett, skall det efter förrättningen på lämpligt sätt åter tillslutas.
Vid husrannsakan får rum ellerför- varingsställe, om det erfordras, öppnas med våld. Har så skett, skall det efter förrättningen på lämpligt sätt åter tillslutas.
Husrannsakan må ej utan särskilt skäl verkställas mellan klockan nio eftermiddagen och klockan sex förmiddagen.
78
Vid husrannsakan skall såvitt möjligt ett av förrättningsmannen an- modat trovärdigt vittne närvara. Förrättningsmannen äge anlita erfor- derligt biträde av sakkunnig eller annan.
Den, hos vilken husrannsakan företages, eller, om han ej är tillstä- des, hans hemmavarande husfolk skall erhålla tillfälle att övervaka förrättningen så ock att tillkalla
Den hos vilken husrannsakan företas eller, om han inte är närva- rande, personer som sammanbor med honom skall få tillfälle att övervaka förrättningen och att till-
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
vittne, dock utan att undersök- kalla vittne såvida inte undersök- ningen därigenom uppehålles. Har ningen därigenom uppehålls. varken han eller någon av hans hus- folk eller av dem tillkallat vittne närvarit, skall han, så snart det kan ske utan men för utredningen, un- derrättas om den vidtagna åtgär- den.
Vid förrättningen må målsägande eller hans ombud tillåtas att närvara för att tillhandagå med nödiga upplysningar; dock skall tillses, att måls- äganden eller ombudet icke i vidare mån än för ändamålet erfordras vinner kännedom om förhållande, som därvid yppas.
9 & Över husrannsakan skall föras Över en husrannsakan skall fö- protokoll, vari angives ändamålet ras protokoll. I protokollet skall med förrättningen och vad därvid 'anges vilket brott misstanken avser, förekommit. ändamålet med förrättningen och vad som har förekommit vid den-
na. Den, hos vilken husrannsakan Uppgifter som anges i första styc-
företagits, äge på begäran erhålla ket skall lämnas till den hos vilken bevis därom, innehållande även husrannsakan har företagits så uppgift å det brott misstanken av- snart det kan ske utan men för ut- ser. redningen.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1952298) med särskilda be- stämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål
dels att 3 5 skall upphöra att gälla, dels att 1 och 4 - 6 55 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersök— ning angående
brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3 eller 5 a 5 brottsbalken, om brottet innefattar gärning varom i 4 5 nämnda kap. sägs,
brott som avsesi 13 kap. 4 eller5 5, 18 kap. 1, 3 eller 4 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8 eller 10 5 brottsbalken, eller
brott som avses i 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 5 eller 4 kap. 1, 2, 3 eller 4 5 brottsbalken, om gärningen innebär förgripelse mot Konungen eller an— nan som är nämnd i 18 kap. 2 5 samma balk, eller försök, förberedelse eller stämp— ling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är belagd med straff.
Föreslagen lydelse
18
Denna lag är tillämplig vid för- undersökning angående
1. mordbrand. grov mordbrand. allmänfarlig ödeläggelse, kapning av luftfartyg eller qutfartssabotage. om brottet innefattar sabotage,
2. sabotage, grovt sabotage, upp- ror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräde- ri, krigsanstiftan, spioneri. grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig be- fattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet, eller
3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är be- lagd med straff.
48'
Förordnande enligt 27 kap. 9 5 rättegångsbalken om kvarhållan- de av försändelse må, där det kan befaras att inhämtande av rättens beslut skulle medföra sådan tids—
Förordnande enligt 27 kap. 9 5 rättegångsbalken om kvarhållan- de av försändelse får meddelas av åklagaren om det kan befaras att inhämtand-e av rättens beslut skul-
Nuvarande lydelse
utdräkt eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, meddelas av under- sökningsledaren eller åklagaren. I sådant fall skall anmälan som av- ses i tredje stycket av samma para- graf göras hos den som meddelat förordnandet; denne har jämväl den prövningsskyldighet som där omförmäles.
58
Tillstånd enligt 27 kap. 16 5 rät- tegångsbalken till avhörande av te- lefonsamtal må meddelas, ändå att för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.
Finnes det vara av synnerlig vikt för utredningen, att expedieringen av samtal till och från telefonappa- rat, som innehaves av den som skä- ligen misstänkes för brottet eller el— jest kan antagas komma att begag- nas av honom, inställes eller fördrö- jes eller att telefonapparaten av- stänges för samtal eller att uppgift från telefonanstalt lämnas å sam- tal, som expedierats eller beställts till och från nämnda telefonappa- rat, äge rätten, på yrkande av un- dersökningsledaren eller åklaga- ren, meddela tillstånd till sådan åt- gärd. '
Giltighetstiden för tillstånd till avhörande av telefonsamtal eller till åtgärd som avses i andra stycket må bestämmas till högst en månad från den dag, då tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare.
Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till avhörande av telefonsamtal eller till åtgärd som avses i andra stycket skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet, som är av väsen— lig betydelse för utredningen, må förordnande om åtgärden medde-
Föreslagen lydelse
le medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsent- lig betydelse för utredningen. I så- dant fall skall anmälan som avses i tredje stycket av samma paragraf göras hos den som har meddelat förordnandet. Denne har även den prövningsskyldighet som där sägs.
Hemlig telefonavlyssning får an— vändas även om för brottet är stad- gat lindrigare straff än fängelse i två år.
Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till hemlig tele- fonavlyssning skulle medföra så- dan tidsutdräkt eller annan olä- genhet som är av väsentlig bety- delse för utredningen, får förord- nande om åtgärden meddelas av åklagaren.
Nuvarande lydelse
las av undersökningsledaren eller åklagaren.
68
Har undersökningsledaren eller åklagaren förordnat om beslag med stöd av 3 5 denna lag eller förord- nat att sådant beslag skall bestå el- ler meddelat förordnande jämlikt 4 eller 5 5, skall skriftlig anmälan därom, med angivande av skälen, ofördröjligen göras hos rätten, som har att skyndsamt upptaga ärendet till prövning. Finner rätten att för- ordnandet icke bör äga bestånd, skall rätten upphäva förordnan- det.
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
Om åklagaren har meddelat jör- ordnande jämlikt 4 eller 5 5 skall det ofördröjligen anmälas hos rät- ten. Anmälan skall vara skriftlig och innehålla skälen för förordnan- det. Rätten skall skyndsamt pröva ärendet. Finner rätten att förord- nandet inte bör bestå, skall den upphäva förordnandet.
4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 3—5 55 lagen (1975zl360) om tvångsåtgär- der i spaningssyfte i vissa fall skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 5
För ändamål som avses i 2 5 förs- Mot utlänning som avses i 1 5 får ta stycket kan rätten, om synnerliga rätten besluta om hemlig telefonav- skäl föreligger, meddela polismyn- lyssning för ändamål som avses i dighet tillstånd att taga del av sam- 2 5 första stycket. tal till och från telefonapparat, som innehaves eller eljest kan antagas komma att begagnas av utlänning som avses i 1 5.
Rätten kan för ändamål som avses i 2 5 första stycket, om synnerliga skäl föreligger, även meddela polismyndighet tillstånd att närmare un- dersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlän- ning, som avses i 1 5, och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisi- tation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järn- vägs- eller annan befordringsanstalt.
] tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna, atti tillstån- det avsedd försändelse, som' ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden ej får utan tillstånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mottagaren eller annan.
4 8
Tillstånd som avses i 3 5 skall Tillstånd som avses i 3 5 andra meddelas att gälla viss tid ej över- stycket skall meddelas att gälla viss stigande en månad. Tiden räknas, tid, ej överstigande en månad, från vid tillstånd till telefonavlyssning den dag tillståndet meddelades. från den dag tillståndet delgavs te- lefonanstaltens föreståndare och i övriga fall från den dag tillståndet meddelades.
Nuvarande lydelse
Fråga om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Rättens avgö- rande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om förfa- randet ägeri övrigt bestämmelser- na i rättegångsbalken om förfaran- det vid rättens prövning av fråga som under förundersökning i brott- mål uppkommit om åtgärd enligt 27 kap. 16 5 nämnda balk motsvaran- de tillämpning.
Uppteckning som ägt rum vid telefonavlyssning får ej granskas av annan än rätten, rikspolisstyrel- sen, polismyndighet eller åklaga- re. lnnehåller uppteckningen något som ej är av betydelse för det ända- mål som föranlett avlyssningen, skall den i sådan del efter gransk- ningen omedelbart förstöras.
Försändelse eller annan hand- ling som omfattas av tillstånd en- ligt 3 5 får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polis- myndighet eller åklagare. Hand- ling varom här är fråga skall un- dersökassnarast möjligt. När un- dersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos beford- ringsanstalt tillställas den till vil- ken försändelsen är ställd och an- nan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om ej beslag sker enligt därom gäl- lande bestämmelser.
Denna lag träder i kraft den
SOU 1984 :54 Föreslagen lydelse
Fråga om tillstånd som avses i 3 5 tas upp av Stockholms tingsrätt på framställning av rikspolisstyrel- sen. Rättens avgörande sker ge- nom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. ] fråga om hemlig telefonavlyssning gälleri övrigt bestämmelserna i 27 kap. 16 och 18 55, 19 5 andra styc- ket och 20 5 rättegångsbalken i till- lämpliga delar.
Upptagning eller uppteckning som gjorts vid hemlig telefonav- lyssning får ej granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polis- myndighet, åklagare eller offent- ligt ombud vid dennes medverkan enligt 15 5 tvångsmedelslagen.
Försändelse eller annan hand- ling som omfattas av tillstånd en- ligt 3 5 får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polis- myndighet, åklagare eller offent- ligt ombud vid dennes medverkan enligt 15 eller 16 5 tvångsmedelsla- gen. Handling varom här är fråga skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos be- fordringsanstalt tillställas den till vilken försändelsen är ställd och annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträf- fats, om ej beslag sker enligt där- om gällande bestämmelser.
5. Förslag till Lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen
Härigenom föreskrivs i fråga om bevissäkringslagen (197521027) för skatte- och avgiftsprocessen
dels att 18—21 55 skall upphöra att gälla, dels att 26 5 skall ha nedan angivna lydelse.
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
26 5 Framställning enligt 15 5 första stycket och enligt 25 5 upptages av den länsrätt som för det år, då framställningen göres, har att pröva den granskades taxering till skatt enligt lagen (1947:576) om statlig inkomst- skatt. Finnes ej behörig länsrätt enligt vad nu har sagts, är länsrätten i det län behörig, där beslut om säkringsåtgärden skall verkställas eller har verkställts.
Behörig att pröva framställning enligt 185 är länsrätten i det län där verkställighet av beslaget har ägt rum.
Denna lag träder i kraft den
6. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (19801100) dels att 9 kap. 9 5 och 14 kap. 1 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 22 5, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9KAR 95
Sekretess gäller hos allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde 1. för uppgift som det kan antas att den rättssökande har förutsatt skall bli behandlad förtroligt,
2. för uppgift i övrigt om någons personliga eller ekonomiska förhål- landen, om det kan antas att han lider skada eller men om uppgiften röjs.
Motsvarande sekretess gäller hos notarius publicus i verksamhet som enligt lag eller annan författning ankommer på honom. Sekretessen gäller inte uppgift om protest av växel eller check. '
Hos offentligt ombud i verksam- het som enligt tvångsmedelslagen (1984:000) ankommer på honom gäller sekretess för uppgift om nå- gons personliga eller ekonomiska
förhållanden.
22 5 Sekretess gäller för uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvänd- ning och som enligt 18—20 55 tvångsmedelslagen inte får utnytt- jas.
14KAR 18
Sekretess hindrar inte att upp— Sekretess hindrar inte att upp- gift lämnas till regeringen eller gift lämnas till regeringen eller
Nuvarande lydelse
riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Upp- gift för vilken gäller sekretess enligt 9 kap. 22 5 får dock inte lämnas vidare.
.:. ”:'1' 11" ' lll
Sammanfattning
Kommittén föreslår i betänkandet en baslag om tvångsmedel, tvångs- medelslagen. Med baslag menas att bestämmelserna i lagen är gemen- samma för olika slag av tvångsmedelsanvändning och skall gälla såvida inte i specialförfattningarna angående tvångsmedel föreskrivs något annat på området i fråga. Lagen reglerar två huvudfrågor. Den ena avser det tryckfrihetsrättsliga skyddet för anonymitet och skyddet för uppgif- ter som omfattas av andra tystnadsplikter eller som är av integritetskäns- ligt slag utan att tystnadsplikt i och för sig föreligger. Den andra avser - hanteringen av sådana uppgifter som framkommer under tvångsmedels- användning, däribland s.k. överskottsinformation. I lagens inledande bestämmelser anges dess tillämpningsområde. I övrigt består lagen av tre huvuddelar. I dessa ges bestämmelser om allmänna begränsningar i tvångsmedelsanvändningen, om särskilda begränsningar till skydd för vissa intressen och om utnyttjande av uppgift som erhålls vid tvångsme- delsanvändning.
Om tvångsmedelslagen genomförs erfordras följdändringar i andra lagar, t.ex. rättegångsbalken (RB) och sekretesslagen. I betänkandet lämnas förslag till sådana ändringar.
[ sitt tidigare delbetänkande har kommittén föreslagit att möjlighet införs till hemlig avlyssning med dolda mikrofoner och till hemlig TV- övervakning i brottsutredande syfte. Kommittén anser sig för sin del i allt väsentligt ha slutbehandlat frågorna angående dessa nya tvångsme- del och återkommer därför endast parentetiskt härtill i detta betänkande. Däremot lämnar kommittén nu ett nytt förslag beträffande tvångsmed- len hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning. Kommittén utgår därvid från sitt tidigare förslag. På grund av vad som förekommit under remissbehandlingen härav och med hänsyn till vad kommittén slutligen stannat för i fråga om förslaget till tvångsmedelslag har dock ändringar skett på några punkter jämfört med delbetänkandet.
Kommittén har också gjort en allmän översyn av bestämmelserna om beslag, husrannsakan m.m. i RB och av lagen med särskilda bestämmel- ser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag). På ett par punkter har kommittén därvid ansett att ändringar i nu gällande regler erfordras. Bestämmelser om tvångsmedel finns också i lagen (1957zl32) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rät- tegången vid krig eller krigsfara m.m. Med hänsyn till den översyn av nämnda lag som pågår i annat sammanhang (jfr Ds Ju 1983z8) har
kommittén nu inte närmare behandlat bestämmelserna i den lagen. Vad kommittén uttalar i detta betänkande är dock i tillämpliga delar giltigt även i fråga om den tvångsmedelsreglering som finns i nämnda lag. Kommittén föreslår vidare några följdändringari lagen om tvångsåtgär- der i spaningssyfte i vissa fall (Spaningslagen).
Tvångsmedelslagen Inledande bestämmelser
1 lagens första paragraf anges att lagen gäller sådan tvångsmedelsan— vändning som utgör myndighetsutövning. De tvångsmedel som omfattas av lagens bestämmelser räknas upp i närmast följande paragraf. Tvångs- medlen är dels sådana som finns att tillgå inom det brottsutredande, brottsförebyggande och civilprocessuella området, dels förvaltnings- rättsliga tvångsmedel. Endast tvångsmedelsanvändning som syftar till att få del av muntliga eller skriftliga uppgifter eller som har ett annat syfte men vid vilken sådana uppgifter kan komma till en myndighets kännedom som en bieffekt, har tagits med. Skälen härför framgår av det följande. Tvångsmedlen är hemlig telefonavlyssning, hemlig teleöver- vakning, husrannsakan, eftersökning och liknande undersökning av lokal, arbetsställe, slutet förvar o.d., kroppsvisitation och liknande un- dersökning, kroppsbesiktning, beslag och liknande omhändertagande av skriftlig handling eller annat föremål samt föreläggande vid vite eller annan påföljd att förete skriftlig handling eller annat föremål.
Allmänna begränsningar
Redan nu gäller vissa allmänna begränsningar i tvångsmedelsanvänd- ningen. De ärinte lagfästade utan anses följa av tre rättsgrundsatser som kan ses som en återspegling av vad grundlagen vill värna om, nämligen ändamåls-, behovs- och proportionalitetsgrundsatserna. Kommittén har ansett att begränsningarna nu bör lagfästas. De innebär följande. Tvångsmedel skall få användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats och det får tillgripas endast om uppgiften inte kan lösas på annat sätt och om intresset av att lösa uppgiften uppväger det men som tvångsmedlet innebär för den enskilde. Vidare skall vid valet mellan olika tvångsmedel alltid det tvångsmedel användas som är minst ingri- pande för den enskilde och det får inte användas i större omfattning, i mera ingripande form eller under längre tid än som behövs för att uppgiften skall kunna lösas.
Särskilda begränsningar
I direktiven har angetts att kommittén skall ägna särskild uppmärksam- het åt att förstärka det tryckfrihetsrättsliga skyddet för anonymitet vid tvångsmedelsanvändning. Detsamma gäller skyddet för uppgifter som omfattas av andra tystnadsplikter e.d. Kommitténs förslag innebär i dessa avseenden följande.
De uppgifter som skall skyddas anges i en inledande paragraf. De är
1. uppgift om vem som är författare, meddelare eller annan person som är tillförsäkrad anonymitet enligt 3 kap. 4 5 tryckfrihetsförordning- en (TF), 9 a 5 radioansvarighetslagen (RAL), l 5 lagen om ansvarighet för närradio eller 12 5 lagen om ansvarighet för radio- och kassettidning- ar,
2. uppgift som en advokat, en läkare eller någon annan med särskild förtroendetystnadsplikt får del av eller lämnar i denna sin egenskap, uppgift som innefattar yrkeshemlighet eller förtrolig uppgift mellan nära anhöriga samt
3. uppgift som omfattas av författningsstadgad tystnadsplikt till skydd för andra enskilda intressen än som sägs i 2 eller uppgift i minnesanteck- ning eller annan sådan uppteckning som uteslutande avser personliga förhållanden.
Vid all tvångsmedelsanvändning skall ägnas uppmärksamhet åt om förfarandet kan medföra röjande av uppgift som nu sagts. Om det när en tvångsmedelsanvändning beslutas finns anledning att anta att sådan uppgift kan röjas skall intresset av skydd för uppgiften vägas mot det intresse som ligger till grund för tvångsmedelsanvändningen. Därvid skall intresset av skydd för uppgift som avses i punkterna 1 och 2. tillmätas synnerlig vikt och intresset av skydd för uppgift som avses i punkten 3 särskild vikt. För att tvångsmedelsanvändningen skall få äga rum krävs att dess ändamål framstår som ännu viktigare än skyddet för uppgiften. Det räcker alltså inte att ändamålet är lika viktigt som intres- set av att skydda uppgiften. Vad uttrycket synnerlig vikt resp. särskild vikt innebär med avseende på de olika uppgifterna diskuteras utförligt i specialmotiveringen. Som exempel kan här nämnas att för att tvångs- medelsanvändningens ändamål i en brottsutredning skall ges företräde framför intresset av att skydda uppgift som avses i punkterna I och 2 torde normalt krävas att det rör sig om brott för vilket är stadgat fängelse i minst två år.
Avgörandet av om det kan antas att uppgift som skall skyddas kom- mer att röjas skall enligt förslaget ligga hos den myndighet som övervä- ger att använda tvångsmedlet. Om t.ex. polisen överväger att göra en husrannsakan hos en person som kan förutsättas inneha uppgift av sådant slag skall den pröva om tvångsmedlet kan sättas in på ett sådant sätt att ett röjande undviks. Om så är fallet fortsätter förfarandet som i normalfallen (naturligtvis dock med särskild uppmärksamhet på risken för ett röjande, jämför det följande). Om däremot ett röjande kan antas ske griper nästa spärr in. Beslut i frågan skall då undantagslöst fattas av domstol. Inte i något fall får interimistiska beslut i frågan fattas av myndigheten.
Även i fråga om verkställigheten av ett beslut om tvångsmedelsan- vändning föreslås begränsningar för att i möjligaste mån förhindra att uppgift röjs som skall vara skyddad. Om man redan då tvångsåtgärden beslutas inser att risk för röjande finns men väljer att ändå använda tvångsmedlet skall i beslutet ges föreskrifter som förebygger röjande. Framkommer nya omständigheter som t.ex. tyder på att även andra uppgifter kan komma att beröras än sådana som tidigare har varit i fråga
skall verkställigheten ställas in och ny domstolsprövning ske. Om verk- ställigheten redan påbörjats skall den avbrytas men försegling och lik- nande åtgärder som inte kan medföra röjande får tillgripas för att så långt möjligt förhindra att material undanhålls eller förstörs. Vad nu sagts gäller i motsvarande mån om det först vid verkställigheten av ett beslut om tvångsmedelsanvändning visar sig att uppgift som skall skyd- das är i farozonen.
För att ytterligare förstärka skyddet för de uppgifter som nämnts ovan föreslås inrättandet av ett offentligt ombud. Ombudet skall kunna med- verka såväl vid domstolsprövningen, då frågan om tvångsmedelsan- vändningen avgörs, som vid verkställigheten av en beslutad tvångsåt- gärd. Enligt kommitténs mening bör det finnas ett mindre antal ombud placerade på lämpliga platser i landet. Den som utses till ombud skall vara lagfaren och bör enligt kommittén väljas inom någon redan nu befintlig organisation. Kommittén har som en tänkbar lösning diskuterat att cheferna för de allmänna advokatbyråerna i de sex hovrättsorterna utses till ombud men stannat för att inte föreslå någon sådan begräns- ning av urvalet.
Ombudet skall vid domstolsprövningen som part bevaka att uppgifter av det slag som tidigare har angetts får ett tillfredsställande skydd. Han eller hon skall medverka till att konflikten mellan utredningsintresset och skyddsintresset blir allsidigt belyst varigenom rättens möjligheter ökar att fatta ett beslut i tvångsmedelsfrågan som så långt över huvud taget är möjligt förhindrar att uppgift röjs som skall vara skyddad. Att ombudet har ställning av part innebär också att ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut om tvångsmedelsanvändning till högre instans. När domstolsprövningen avser tvångsmedelsanvändning som kan medföra röjande av namn som skyddas av anonymitetsreglerna i TF m.fl. lagar skall ombudet alltid medverka om frågan gäller användning av tvångs- medel mot medieföretag. Även när frågan gäller användning av tvångs- medel mot annan och medför risk för röjande av uppgift vars skyddsin- tresse tillmäts synnerlig vikt skall ombudsmedverkan ske. Undantag får dock göras när tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombu- det. Medför tvångsmedelsanvändningen risk för röjande av uppgift vars skyddsintresse tillmäts särskild vikt skall ombudet medverka när det finnes vara till fördel för prövningen eller för den framtida verkställig- heten.
Ombudet skall som tidigare har nämnts också kunna medverka vid verkställigheten av en tvångsåtgärd. Sådan medverkan föreslås vara obligatorisk vid verkställighet hos medieföretag i fråga om beslag, hus- rannsakan och liknande åtgärder. Vid annan verkställighet skall ombu- det medverka om det inte är uppenbart obehövligt eller avgörande hinder möter. Härom förordnar den domstol som prövat frågan om tvångsmedelsanvändning. Ombudet skall t.ex. ta hand om sådant mate- rial som bedöms känsligt och besluta om det skall få användas av tvångsmedelsmyndigheten. En annan uppgift kan vara att innan tvångs- åtgärden sätts in kontrollera att inget skyddsvärt material finns som hindrar eller på annat sätt påverkar tvångsåtgärdens genomförande. En tredje uppgift som särskilt nämnts av kommittén är att ta hand om
material som någon, exempelvis den som utsätts för tvångsmedlet, häv- dar skall vara undantaget från tvångsmedelsanvändningen. När ombu- det fått hand om eller själv tagit hand om material skall han eller hon snarast besluta om det skall undantas eller ej. Beslutar ombudet om undantagande skall tvångsmedelsmyndigheten kunna underställa frå- gan domstols prövning.
Överskottsinformation (oavsedda uppgifter)
Med överskottsinformation eller, som kommittén hellre vill kalla det, oavsedda uppgifter menas uppgifter som utan att ha eftersökts eller efterfrågats har erhållits vid en tvångsmedelsanvändning. Uppgifterna kan gälla brott eller något annat. De kan vara av intresse för någon myndighet eller helt betydelselösa. De kan framkomma i en polisutred- ning eller i ett skatteärende etc. F.n. finns inga särskilda regler om hanteringen av sådana uppgifter.
Kommittén föreslår att en oavsedd uppgift skall få utnyttjas så länge den täcks av det beslutade ändamålet med tvångsmedelsanvändningen, dvs. om den är av betydelse för den sak i vilken tvångsmedlet används. Enda undantaget är om uppgiften lämnats i förtroende till eller av någon - i hans eller hennes egenskap av präst eller av försvarare för misstänkt i brottmål. Då får uppgiften användas endast för att förhindra vissa grövre brott som är förestående, nämligen sådana som det är straffbart att inte avslöja.
Om däremot uppgiften är av intresse för annat ändamål än som nu sagts får den enligt förslaget utnyttjas endast under förutsättning att det tvångsmedel vid vars användning den kommit fram, eller dess motsva- righet på sakområdet i fråga, hade fått användas för att eftersöka upp- giften. Detta bör enligt kommittén gälla oberoende av om fråga är om tvångsmedelsanvändning vid brottsutredning eller om tvångsmedelsan- vändning vid utredning eller kontroll i ett förvaltningsärende eller vid verkställighet enligt t.ex. utsökningsbalken (UB) och betalningssäk- ringslagen och såväl om den oavsedda uppgiften gäller ett brott som om den gäller något annat. Undantag får dock göras dels när den oavsedda uppgiften kan fria någon från misstanke om brott, dels när den avser ett förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja det är belagd med straff. Av nödrättsreglerna följer att oavsedda uppgifter också kan användas för att rädda liv och egendom. Även i nu avsedda fall, alltså när en uppgift är av intresse för något annat ändamål än tvångsmedelsanvändningen avser, bör enligt kommittén den tidigare angivna begränsningen gälla i fråga om uppgifter som lämnats i förtro- ende till eller av en präst eller försvarare.
Kommittén har vidare ansett det vara nödvändigt med en bestämmel- se om hur en uppgift som inte får utnyttjas skall behandlas av myndig- heten. Enligt bestämmelsen får sådan uppgift inte röjas vidare. Den får inte heller upptas, upptecknas eller på annat sätt registreras. Har regis- trering skett skall registreringen bringas ur världen så snart det står klart att uppgiften inte får utnyttjas.
Följdändringar i RB m.m.
Tvångsmedelslagens regler medföri några hänseenden följdändringar i RB och i sekretesslagen. När det gäller förvaltningsområdet innebär tvångsmedelslagen bl.a. att de skyddsregler till förmån för integritets- och tystnadspliktsintressen m.m. som gäller på skatte- och avgiftsområ- det ändras. F.n. åligger det i princip den enskilde själv att se till att inget som skall skyddas används i utredningen. Han eller hon måste hos länsrätten begära att sådant material skall undantas och har då också att prestera skäl som stöder denna begäran. Tvångsmedelslagen innebär emellertid att utgångspunkten skall vara skyddsintresset och inte utred- ningsintresset. Det är myndigheten som, om det kan antas att uppgift som skall skyddas kommer att röjas, skall visa att utredningsintresset har sådan tyngd att det tar över skyddsintresset. Som en följd av det sagda föreslås att de paragrafer i bevissäkringslagen som reglerar frågan om undantagande av handling från granskning skall utgå.
Hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning
Som nämnts inledningsvis har kommittén utgått från det tidigare försla- get i delbetänkandet. Några ändringar har dock gjorts. Den viktigaste är att enligt det nya förslaget domstol alltid skall besluta om hemlig telefon- avlyssning. Enligt det tidigare förslaget skulle åklagaren interimistiskt kunna förordna om åtgärden. Innebörden av förslaget i övrigt är följan- de.
Med hemlig telefonavlyssning menar kommittén att samtal eller med- delande till och från viss telefon- eller telexanläggning i hemlighet av- lyssnas eller upptas genom tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud, text eller bild. Vad gäller telex innebär detta en utvidgning i förhållande till vad som nu gäller. Tvångsmedlet får som nu användas vid förunder- sökning angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Dessutom skall det få användas vid förundersökning angående försök, förberedelse eller stämpling till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika. Även sistnämnda förutsättning är en utvidgning i förhållande till gällande rätt.
Ett första krav för att hemlig telefonavlyssning skall få ske är att den riktas mot den som skäligen kan misstänkas för brottet. Dessutom skall åtgärden kunna antas ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet, försök skall ha gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej ha lyckats eller sådana försök skall bedömas vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter. Uttryckliga regler i sistnämnda avseende finns inte f.n. En annan nyhet är att särskilt stränga krav ställs för det fall att den anläggning som skall avlyssnas inte innehas eller huvudsakligen används av den misstänkte. Tillståndet till avlyssning skall vidare gälla för viss tid och anläggning och för visst ändamål. Tillståndstiden får inte vara längre än som oundgängligen krävs och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. I stort sett gäller detta redan i dag i de flesta telefonavlyssningsärenden.
I syfte att förbättra utredningsmöjligheterna i vissa typer av mål
föreslås slutligen en bestämmelse om att upptagning av hemlig telefon- avlyssning skall bevaras till dess förundersökningen nedlagts eller avslu- tats eller, om åtal väcks, målet slutligen avgjorts. F.n. förstörs in- spelningarna i de allra flesta fall på ett mycket tidigare stadium. Även när det gäller hemlig teleövervakning har kommittén tagit det tidigare förslaget till utgångspunkt. Med hemlig teleövervakning avser kommit- tén främst att uppgift i hemlighet inhämtas från televerket om samtal eller meddelande till eller från viss telefon- eller telexanläggning. Upp- giften kan avse hur många telefonsamtal som ringts till eller från en viss telefonanläggning eller till vilken annan anläggning samtal kopplats från en viss anläggning. Hemlig teleövervakning innebär också att viss telefon- eller telexanläggning avstängs för samtal eller meddelanden.
Regler om hemlig teleövervakning föreslås i 27 kap. RB. Detta innebär en utvidgning i förhållande till vad som nu gäller. Som krav uppställs att fråga skall vara om förundersökning av brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Dessutom skall sannolika skäl tala för att åtgärden kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet för att uppgiftsinhämtande skall kunna ske. För avstängning skall det dock räcka att åtgärden kan antas vara av vikt för utredningen. Vidare får teleövervakning endast avse anläggning som innehas eller eljest kan antas komma att användas av den som är miss- tänkt för brottet. Anknytningen till ett bestämt brott är en skärpning jämfört med förslaget i delbetänkandet. En annan sådan skärpning är att användningsområdet inskränks till att gälla förundersökningen. Detta innebär att det alltid är åklagaren som beslutar om åtgärden.
Allmän översyn av 27 och 28 kap. RB, 1952 års tvångsmedelslag och spaningslagen
Kommittén föreslår en ny paragrafi 27 kap. RB enligt vilken möjlighet skall finnas att få ett beslag prövat av rätten även om det redan har hävts. En förutsättning härför är dock att någon uppgift som härrör från det beslagtagna finns registrerad hos beslagsmyndigheten eller har överläm- nats till någon annan myndighet. Vidare föreslås en betydande utvidg- ning när det gäller beslagsmyndighetens skyldighet att underrätta den som har drabbats av ett beslag. En motsvarande reglering föreslås när det gäller husrannsakan i 28 kap. RB.
Kommittén föreslår att 1952 års tvångsmedelslag skall behållas och inte inarbetas i RB. Lagen föreslås ändrad på några punkter. Några följdändringar föreslås också i spaningslagen.
Utpasseringskontroll
Med anledning av särskilt uppdrag i tilläggsdirektiven har kommittén utrett frågan om utpasseringskontroll. Resultatet redovisas i bilaga 4.
1 1
_ 'I". däri.-.:, "14111.
ll _???”
1 Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven Se bil. nr 1
1 .2 Utredningsarbetet
Under utredningsarbetet har kommittén haft överläggningar med utred- ningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen. Kommittén har vidare genom sin ordförande eller sekreterare haft kontakter med bl.a. integritetsskyddskommittén, yttrandefrihetsutredningen och BRÅ:s arbetsgrupp för översyn av bestämmelserna om informationsutbyte och sekretess mellan myndigheterna.
Från justitiedepartementet har överlämnats ett antal ärenden rörande frågor om tvångsmedelsanvändning. Till kommittén har vidare inkom- mit en skrivelse från Pressens samarbetsnämnd angående skyddet för meddelares anonymitet i samband med taxeringsrevisioner.
Kommittén har från polismyndigheter och riksskatteverket inhämtat några statistiska uppgifter av intresse för utredningsarbetet (se bil. nr 2).
Remissyttranden har lämnats i följande ärenden: Frågor om förläng- ning av 1952 års tvångsmedelslag, yttrandefrihetsutredningens betän- kanden (SOU 1979249) Grundlagsskyddad yttrandefrihet och (SOU l983z70) Värna yttrandefriheten, rapporterna (Ds Ju l979:18 och 19802) Fallet Bergling, domstolsverkets utredning om säkerhetskontroll vid domstolsförhandling, BRÅ:s PM 198024 Informationsutbyte mellan myndigheter, handelsdepartementets PM 1981-05-04 Kroppsvisita- tion/kroppsbesiktning i samband med tullkontroll, 1981 års polisbered- nings betänkande (SOU 1982z63) Polislag, LTO/LOB-utredningens be- tänkande (SOU 1982164) Frihetsberövande vid bråk och berusning, BRÅ:s PM I982:6 Informationsutbyte mellan myndigheter och justitie- departementets PM (Ds Ju l983:8) De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara 2. Domstolar.
Kommittén har i en skrivelse till finansdepartementet den 18 oktober 1983 hemställt att åtgärder vidtas för att förverkliga ett av kommittén diskuterat förslag till regler med sikte på skyddet vid taxeringsrevision för meddelares anonymitet (se bil. nr 3).
' '153111. 1 värd; '_ptcn 11'3'1Jr'n
1111ng H 3511.-
55211 1.1-'
2 Allmän motivering
2.1. Utgångsläge
Som framgår av kommitténs direktiv skall kommittén i syfte att komma till rätta med ett antal uppräknade problem göra en fullständig översyn av i första hand tvångsmedelsregleringen i 27 och 28 kap. RB. Eftersom förhållandena är analoga i många fall vid tvångsmedelsanvändning enligt andra lagar, skall kommittén emellertid också undersöka behovet av ändrade regler för tvångsmedelsanvändning utanför RB:s område. Därvid skall kommittén så långt möjligt samordna bestämmelserna med vad kommittén kan komma att föreslå i fråga om den grundläggande regleringen i RB. Översynen omfattar sålunda inte de s.k. personella tvångsmedlen.
Översynen av tvångsmedelsregleringen bör ta sikte på att åstadkomma en ändamålsenlig avvägning mellan samhällets behov av tvångsmedel och de motstående intressen som kan komma att beröras därav. Beaktas skall då särskilt de grundläggande värderingar i fråga om fri- och rättighetsskyddet som har kommit till uttryck i regeringsformen (RF), ställningstagandena i TF i fråga om skyddet mot förhandsgranskning och spridningshinder samt anonymitetsskyddet ävensom ställningsta- gandena i fråga om handlingssekretess, tystnadsplikt och inskränkning- ar i vittnesplikten.
Det förutsätts att kommittén till en början undersöker möjligheterna att stärka skyddet för den enskildes integritet vid tvångsmedelsanvänd- ning. Därvid åsyftas såväl dens intressen mot vilken tvångsmedlet direkt riktas som dens intressen som endast indirekt berörs av tvångsmedlet. Enligt sakens natur kommer sistnämnda tredjemansintressen att kräva störst uppmärksamhet. Undersökningen bör ta sikte på dels vilka förut- sättningar som bör gälla för användning av olika typer av tvångsmedel och dels i vilken utsträckning erhållen information bör få utnyttjas när den avser annan brottslig verksamhet än den som har legat till grund för beslutet om tvångsåtgärd, s.k. överskottsinformation. Kommittén bör sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsmedel. Det framhålls vidare att reglerna för förfarandet är av stor betydelse för integritetsskyddet vid tvångsmedelsanvändning. Även dessa bör därför ses över och översynen bör ta sikte på bl.a. beslutsordningen, formerna för verkställigheten och reglerna för omprövning av beslut. I detta sam- manhang bör även tas upp frågor som rör behovet av bevakning, t.ex.
genom god man, av de intressen som kan beröras av tvångsåtgärder i vissa fall. Även i dessa hänseenden bör eftersträvas en enhetlig och samordnad reglering av alla typer av tvångsmedel.
2.2. Integritetsskyddet m.m.
Begreppet integritet är inte något entydigt begrepp. Kommittén har därför ansett sig böra inledningsvis göra klart vad kommittén utgått från vid sina överväganden.
Kommittén har byggt på följande indelning av integriteten, nämligen den rumsliga integriteten (hemfrid jfr 2 kap. 6 5 RF), den materiella integriteten (egendomsskydd jfr 2 kap. 18 5 RF), den kroppsliga integ- 1 riteten (skydd för liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen, kropps- visitation, kroppsbesiktning m.m. jfr 2 kap. 6 5 RF), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten jfr 2 kap. 8 5 RF), den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för personligheten och för privatlivet inkl. den privata ekonomin jfr 1 kap. 2 5 RF).
Ett tvångsmedel innebär alltid ett ingrepp i något eller några av de olika slagen av integritet. En husrannsakan betyder t.ex. ingrepp i den rumsliga integriteten och den materiella integriteten. Den kan också föra med sig ingrepp i den personliga integriteten i ideell mening. En kropps- visitation innebär ingrepp i den kroppsliga integriteten och den materiel- la integriteten och kan också leda till ingrepp i den personliga integrite- ten i ideell mening. Vid utformningen av varje tvångsmedel och dess tillämpningsområde har lagstiftaren övervägt om och i vad mån ända- målet med tvångsmedlet gör det försvarligt att utsätta den enskilde för de ingrepp i hans integritet som tvångsmedlet innebär. Lagstiftaren har också sökt genom regler om sekretess sörja för skydd mot obehörigt röjande av integritetskänsliga uppgifter som kommer fram vid tvångs- medelsanvändning. Kommittén har under sitt arbete närmare undersökt om övervägandena avspeglar de värderingar som man numera vill lägga på dessa frågor eller om tvångsmedelsreglerna och det som hör till dem bör ändras eller kompletteras så att större hänsyn visas inte- gritetsintressena. Det kan ske antingen genom att kraven skärps i fråga om villkoren för tvångsmedelsanvändningen eller genom att tillämp- ningsområdet begränsas på sådant sätt att ett skydd skapas för ett visst integritetsintresse, det må vara ett absolut eller relativt skydd. Reglerna om husrannsakan skulle t.ex. kunna kompletteras med särskilda regler till skydd för den personliga integriteten i ideell mening. Kommittén återkommer i det följande till om någon allmän regel låter sig utformas för ett sådant integritetsskydd.
En tvångsmedelsanvändning inverkar emellertid ofta inte bara på dens integritet som tvångsmedlet riktar sig mot. En kroppsvisitation av en journalist kan t.ex. få till följd att en uppgiftslämnares identitet röjs och en husrannsakan hos en advokat kan medföra att en klients per- sonliga integritet i ideell mening lider intrång. Vid utformningen av tvångsmedlen och deras tillämpningsområden har i allmänhet inte något skydd för tredje mans integritet övervägts. Kommittén har därför sett det
som en huvuduppgift att ta itu med denna fråga och försöka finna allmängiltiga lösningar.
Kommitténs genomgång av bestämmelserna om tvångsmedlen har gett vid handen att det endast i ringa omfattning finns några föreskrifter som direkt syftar till skydd för integritetsintressena. Beträffande tvångs- medlen i 27 och 28 kap. RB finns visserligen föreskrifter som begränsar användningen t.ex. till utredning om brott varå fängelse kan följa eller till fall när detär av synnerlig vikt för utredningen, men dessa begräns- ningar är av så allmän natur att de knappast kan sägas ge uttryck för ett syfte att ge ett visst intresse ett särskilt skydd. Det gör däremot bestäm- melserna i 36 kap. 5 5 RB om begränsningar av vittnesplikten. Dessa bestämmelser bereder ett särskilt skydd åt uppgifter som lämnas i förtro- ende till t.ex. advokat, läkare eller präst. Vidare märks bestämmelsen i 3 kap. 3 5 femte punkten TF, enligt vilken den som har tystnadsplikt enligt paragrafen i fråga får tvingas lämna uppgift om författare, meddelare eller utgivare endast vid vittnesförhör eller förhör med part under san- ningsförsäkran och då endast under förutsättning att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att så sker. Den bestämmelsen ger ett särskilt skydd åt författares och med- delares anonymitetsintresse.
Till reglerna om begränsningar i vittnesplikten anknyts bl.a. i 27 kap. 2 5 RB. Det har för kommittén framstått som naturligt att ta bestämmel- serna till utgångspunkt för en prövning av om föreskrifter med liknande avvägningar bör införas också beträffande tvångsmedelsanvändning i andra sammanhang och av annan typ. Kommittén har också med ut- gångspunkt i direktivens anvisningar om prövning av vilka förutsätt- ningar som bör gälla för användning av olika typer av tvångsmedel ansett sig böra pröva huruvida vad som nu är föreskrivet för de olika tvångsmedlen i fråga om ändamål, behov och proportionalitet mellan mål och medel fyller de krav som bör kunna ställas därpå och om en närmare samordning kan åstadkommas.
S.k. överskottsinformation kan uppkomma vid all tvångsme- delsanvändning. Frågan hur sådan information skall behandlas bör lösas på ett likformigt sätt för samtliga tvångsmedel. Bland överskotts- informationen intas en särställning av den information som inte skall få röjas men som oavsiktligen ändå blivit röjd.
2.3. Lagstiftningsåtgärder
Kommittén har vid sin översyn av gällande tvångsmedelsreglering fått anledning att föreslå åtskilliga nya bestämmelser för att tillgodose syfte- na med översynen. Kommittén har därvid haft att beakta vad som sägs i direktiven om att en enhetlig och samordnad reglering av alla typer av tvångsmedel skall eftersträvas. Detta krav kan tillgodoses på i huvudsak två olika sätt. Antingen kan, såsom närmast synes åsyftat i direktiven, nya bestämmelser föreslås tvångsmedel för tvångsmedel enligt en så enhetlig mall som möjligt. Det förutsätter att ändringar görs i 27 och 28 kap. RB liksom i alla övriga författningar som innehåller bestämmelser om ifrågavarande tvångsmedel. Eller också kan de bestämmelser som
behövs samlas i en särskild lag om tvångsmedelsanvändning. Denna skulle då komma att innehålla ett antal basregler med generell tillämp- ning vid all tvångsmedelsanvändning. Vissa följdändringar i gällande bestämmelser i 27 och 28 kap. RB och i övrig lagstiftning skulle natur- ligtvis ändå bli nödvändiga men ingreppen i gällande bestämmelser skulle bli förhållandevis obetydliga.
Alternativet med en särskild lag om tvångsmedelsanvändning har den fördelen framför alternativet med införandet av på en enhetlig syn byggande bestämmelser i de olika lagarna att man får en enhetlig regle- ring av de frågor som får anses grundläggande för all tvångsmedelsan- vändning. Lagtekniskt har den metoden klara fördelar och kommittén föreslår att den väljs. Kommittén föreslår därför en baslag orn tvångs- medelsanvändning, som kort och gott kallas Tvångsmedelslagen.
2.4. Nya tvångsmedel?
Kommitténs uppdrag begränsar sig till en översyn av gällande tvångs- medelsreglering. I direktiven framhålls visserligen att utvecklingen, bl.a. i fråga om den organiserade och ekonomiska brottsligheten, har medfört behov av effektivare kriminalpolitiska medel och att verksamma tvångs- åtgärder ökar möjligheten till upptäckt, säkrande av bevisning och lag- föring. Kommittén tolkar emellertid inte detta som en uppmaning till kommittén att undersöka om den uppsättning tvångsmedel som finns bör utökas med nya tvångsmedel. Kommittén tolkar uttalandet endast som en uppmaning att vid sin översyn av gällande tvångsme- delsregleringar inte förlora effektivitetsintresset ur sikte.
Sedan direktiven skrevs erhöll kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utarbeta förslag om hemlig avlyssning m.m. Kommittén har fullgjort uppdraget genom betänkandet (Ds Ju 1981:22) Hemlig avlyss- ning m.m. Betänkandet har remissbehandlats men har ännu inte lett till lagstiftning. Tvångsmedelslagen utgår från nu gällande tvångsmedels- reglering. I ett särskilt avsnitt behandlas dock tvångsmedelslagens inver- kan när det gäller den i det föregående delbetänkandet föreslagna regle- ringen. I sammanhanget bör nämnas att utrymmet för s.k. teleövervak- ning, dvs. inhämtande av uppgift ang. telefonsamtal och motsvarande samt avstängning av telefon- och telexanläggning, föreslås vidgat i för- hållande till vad som nu gäller.
2.5. Tvångsmedelslagens tillämpningsområde
Tvångsmedelslagen bör gälla tvångsmedelsanvändning från det allmän- nas sida mot en enskild. Det är då fråga om sådan befogenhetsutövning som kallas myndighetsutövning. Normalt ankommer myndighetsut- övning på en myndighet. Myndighetsutövning kan emellertid enligt RF uppdras också åt enskilda rättssubjekt. Även när så är fallet och till myndighetsutövningen knutits tvångsmedelsanvändning, bör lagen na- turligen vara tillämplig. Å andra sidan bör den inte vara tillämplig når en myndighet använder sig av ett påtryckningsmedel, t.ex. ett avtalsvite, i ett civilrättsligt mellanhavande med en enskild eller eljest i ett samman-
hang då det inte är fråga om myndighetsutövning. Kommittén föreslår därför att lagen skall gälla användning av tvångsmedel vilken utgör myndighetsutövning. Meningen är dock inte att all sådan tvångsmedels- användning skall falla under lagen.
Kommittén har först gått igenom vilka tvångsmedel som används under myndighetsutövning och vilka urvalskriterierna bör vara. En grundläggande synpunkt har då varit att endast sådana tvångsmedel tas med vilkas användning kan leda till konflikt med de intressen som enligt det föregående skall skyddas eller som kan ge upphov till över- skottsinformation. Den yttre gränsen har med utgångspunkt häri ansetts böra dras så att till tvångsmedelslagens tillämpningsområde hänförts dels tvångsmedelsanvändning som syftar till att få del av muntliga eller skriftliga uppgifter, dels tvångsmedelsanvändning som har ett annat syfte men vid vilken sådana uppgifter kan komma att röjas som en bieffekt. Det innebär att åtgärder som exempelvis tagande av fingerav- tryck eller blodprov eller fotografering av en anhållen saknar intresse i sammanhanget. Det gör också de s.k. personella tvångsmedlen gripande, anhållande och häktning samt omhändertagande men inte t.ex. kropps- visitation som förekommer i samband härmed.
Bland de tvångsmedel som kommer i blickpunkten märks i första — hand tvångsmedlen i 27 och 28 kap. RB samt i 1952 års tvångsmedelslag och Spaningslagen men även de tvångsbefogenheter som är förknippade med editionsplikt och syn enligt 38 och 39 kap. RB.
När en enskild helt frivilligt medverkar t.ex. genom att efter ett osank- tionerat föreläggande förete en handling aktualiseras inte de tvångsme- del som står till förfogande, även om det måste antas att deras blotta existens övar ett visst inflytande på den enskildes handlande. Om där- emot föreläggandet sker vid vite eller annan påföljd utövas ett psykiskt tvång. Tvångsmedlet är emellertid då inte påföljden i sig utan hotet om påföljden. Följande uppställning åskådliggör vilka tvångsmedlen är i 27, 28, 38 och 39 kap. RB samt 1952 års tvångsmedelslag och spaningslagen:
l) Hemlig telefonavlyssning 2) Hemlig teleövervakning 3) Beslag 4) Husrannsakan 5) Kroppsvisitation 6) Kroppsbesiktning 7) Föreläggande vid vite
8) Föreläggande vid annan påföljd När det gäller tvångsmedel enligt andra lagrum bör översynen först och främst inriktas mot tvångsmedel som till sin natur är jämförbara med de nu nämnda tvångsmedlen. Följande olika typer av sådana tvångsmedel förekommer:
]) Omhändertagande av skriftlig handling eller annat föremål 2) Eftersökning och liknande undersökning av lokal, arbetsställe, slutet förvar o.d.
3) Kroppsvisitation och liknande undersökning 4) Kroppsbesiktning 5) Föreläggande vid vite
6) Föreläggande vid annan påföljd, t.ex. exekutiv åtgärd Kommittén har övervägt att begränsa tvångsmedelslagens tillämp- ningsområde till tvångsmedelsanvändning som sker i syfte att främja utredning i mål eller ärende eller att gagna spaning i brottsförebyggande syfte. En begränsning av angivet slag skulle inte få någon betydelse såvitt gäller hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning. Dessa tvångsmedel kan inte användas i annat syfte än vad nu sagts. Detsamma gäller i huvudsak föreläggande som ges vid vite eller annan påföljd, t.ex. föreläggande att inge en handling vid äventyr att den eljest hämtas genom kronofogdemyndighetens försorg. [ fråga om kroppsvisitation och liknande åtgärder samt kroppsbesiktning torde också i allt väsentligt angivna ändamål täcka tänkbara fall av tvångsmedelsanvändning.
När det gäller husrannsakan och liknande undersökning samt beslag och liknande omhändertagande är läget däremot ett annat. Dessa åtgär- der kan nämligen förekomma som rena verkställighetsåtgärder beträf- fande vilka det ter sig onaturligt att tala om utredning i mål och ärende. Exempel härpå är verkställighet enligt UB i vissa fall, t.ex. när det gäller domar på avhysning eller utgivning av viss lös egendom.
Kommittén har funnit det omotiverat att reglera åtgärder av liknande slag på olika sätt beroende på om åtgärden haft det ena eller andra av nämnda syften. Om risken för röjande av skyddad uppgift eller möjlig- heten av att överskottsinformation framkommer motiverar en särregle- ring i fråga om husrannsakan som sker för att främja utredning eller kontroll finns det sålunda lika stor anledning att särreglera en undersök- ning av utrymme som görs för att främja verkställigheten av exempelvis en domstols dom i ett civilmål eller en skattemyndighets beslut om skatt. Mot bakgrund härav har kommittén inte föreslagit någon inskränkning med avseende på ändamålet med tvångsåtgärden. Ensamt avgörande blir tvångsmedlets art.
2.6. Tvångsmedelslagen visavi andra lagar
I förvaltningslagen, som också har karaktär av baslag, anges att om i lag eller i författning som beslutats av regeringen eller riksdagen har med- delats bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, den bestämmel— sen gäller. Någon motsvarande föreskrift erfordras inte i tvångsme- delslagen. Kommittén anser nämligen inte att någon avvikande bestäm- melse skall få meddelas i annan författning än en lag. Skulle en avvikan- de bestämmelse inom just något av de speciella områden som behandlas i tvångsmedelslagen meddelas eller redan vara meddelad i annan lag, kommer denna utan särskild föreskrift härom att ta över baslagens bestämmelser enligt principen att speciallag går före allmän lag. Kom- mittén har inte ansett sig nu böra göra någon fullständig genomgång av specialförfattningarna i fråga om förekomsten av avvikande bestämmel— ser utan har begränsat sig till de centrala författningarna.
Kommittén har vidare övervägt om hänvisningar till tvångsmedelsla- gen bör ges i anslutning till tvångsmedelsregleringen i speciallagarna men har funnit att så inte är erforderligt. Det får förutsättas att de tillämpande myndigheterna utan att särskild hänvisning ges iakttar att
tvångsmedelslagen på olika områden innehåller bestämmelser som skall tillämpas generellt vid användning av i tvångsmedelslagen angivna tvångsmedel i den mån särskilda bestämmelser i dessa stycken inte finns i speciallagarna.
2. 7 Fri- och rättighetsskyddet Vad härefter gäller själva översynen av gällande tvångsmedelsreglering och innehållet i den tvångsmedelslag som föreslås märks först den av- stämning som enligt direktiven skall göras mot de grundläggande vär- deringar i fråga om fri- och rättighetsskyddet som kommit till uttryck i RF. Av särskilt intresse är här vad som föreskrivs i 2 kap. 6 5 RF om att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, varmed menas varje slags våld mot människokrop- pen och därjämte mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet är dock inte absolut. Enligt 2 kap. 12 5 RF får det begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 5 första stycket 7 eller 8 kap. 105 RF. — Begränsning får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begräns- ningen och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får slutligen ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Varje föreskrift om rätt för myndighet att använda ett tvångsmedel mot en enskild innebär i princip en begränsning av den enskildes grund- lagsskydd gentemot det allmänna. Kommittén har vid sin genomgång av gällande tvångsmedelsreglering gjort bedömningen att den inte innehål- ler några tvångsmedelsföreskrifter som tillgodoser ändamål som inte är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Det finns inte heller några föreskrifter som tillåter att tvångsmedel används utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett att tvångsmedlet ställs till förfogande. Kommittén kommer dock i det föl- jande att föreslå vissa åtstramningar av användningsområdena. Kom- mittén har också ansett sig böra undersöka hur gällande tvångsmedels- regler förhåller sig till de internationella konventioner om fri- och rättig- hetsskyddet som Sverige anslutit sig till. Kommittén har inte funnit några regler som den anser stå i strid mot artiklarna i dessa konventio- ner.
2.8. Legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsgrundsatserna
Av den allmänna rättsgrundsats som brukar kallas legalitetsgrundsatsen anses följa att en myndighet inte utan stöd av föreskrift i lag eller förordning får ingripa i enskilds rättssfär och att myndigheten vid till-
lämpningen har att iaktta de begränsningar som följer av i föreskrifterna angivna ändamål. Kommittén har inte ansett det nödvändigt att ange legalitetsgrundsatsen i tvångsmedelslagen. Stadgandeti 1 kap. 1 5 RF om att den offentliga makten utövas under lagarna är enligt kommittén fullt tillräckligt i sammanhanget. En ytterligare förstärkning ger reglerna i 2 kap. RF om att inskränkningar i fri- och rättigheterna endast får ske genom lag.
Gällande föreskrifter om tvångsmedel befattar sig sällan med de rätts- grundsatser som återspeglar det som 2 kap. 12 5 RF bl.a. vill värna om, nämligen ändamåls-, behovs- och proportionalitetsgrundsatserna. En- ligt kommitténs mening framstår det som en brist att dessa viktiga rättsgrundsatser inte är lagfästade för tvångsmedelsanvändningens del. De är ju lika viktiga för tillämpningen av ett tvångsmedel som för bestämmandet av tvångsmedlets användningsområde. Kommittén före- slår därför att ett första avsnitt av tvångsmedelslagen ägnas åt en kodi- fiering av dessa rättsgrundsatser. Som rubrik över de fyra paragrafer det gäller har satts Allmänna begränsningar. Det därpå följande avsnittet har getts rubriken Särskilda begränsningar. I detta avsnitt behandlas de särskilda begränsningar som bör gälla till skydd för integritetsintressena.
2.9. Diskriminering och hot mot den fria åsiktsbildningen
Kommittén har inte funnit några tvångsmedelsföreskrifter som strider mot grundlagens krav att en begränsning av enskilds skydd inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- ning. Vad slutligen gäller kravet att en begränsning inte får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen belyses detta av vad kommittén anför vid sin behandling av följande bestämmelser i tvångsmedelslagen. Kommittén kommer då också att beröra frågan om en förstärkning av skyddet mot förhandsgranskning och sprid- ningshinder samt behandla huvudfrågorna om avvägningen mellan ef- fektivitet och integritet och om behandlingen av överskottsinformation.
I detta sammanhang vill kommittén ta upp en fråga som inte nämns i direktiven men som aktualiserats under utredningsarbetet, nämligen skyddet för den s.k. negativa opinionsfriheten. Enligt 2 kap. 2 5 RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Det kan med hänsyn till att det är fråga om ett grundlags- skyddat intresse ifrågasättas om inte de skyddsregler som föreslås i tvångsmedelslagen bör — helt eller delvis — gälla även när uppgifter av nämnda slag kan antas komma att röjas vid en tvångsmedelsanvänd- ning. På skäl som närmare anges i avsnitt 3.3.3 anser emellertid kom- mittén detta inte vara möjligt.
2.10. Skyddet för anonymitetsintresset och för enskilds integritetsintressen
2.10.1. Gällande rätt
Anonymitetsintresset är ett intresse som skyddas av tystnadsplikt för massmedieföretagens företrädare enligt TF, RAL, lagen om ansvarighet för närradio och lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Tystnadsplikten gäller emellertid inte undantagslöst. Av särskilt intresse är att ett generellt undantag görs för utredning rörande grova brott mot rikets säkerhet.
Det görs vidare undantag från tystnadsplikten för utredning rörande uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig allmän handling och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt som gäller också mot massmedia. Vid utredning angående detta slag av brott gäller emellertid enligt 3 kap. 3 5 punkt 4 TF att tystnadsplikten viker endast om rätten finner det erfor- derligt att vid förhandling uppgift lämnas huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet eller med- verkat till framställningen. [ motiven till bestämmelsen framhålls (prop. 1975/76:204 s. 143) att av bestämmelsen skall framgå att tystnadsplikten får åsidosättas endast vid förhandling inför domstol efter beslut av. rätten. Det tilläggs att det alltså inte är tillåtet att röja meddelare vid polisförhör. Det framhålls också att den som har tystnadsplikt endast får uttala sig om huruvida viss utpekad person är identisk med meddelaren eller inte. Han får däremot inte upplysa om vem som i annat fall är meddelaren.
Av undantagen från tystnadsplikten är det emellertid inte de nu ge- nomgångna som är av störst intresse här utan det är i stället det undantag som regleras i 3 kap. 3 5 punkten 5 TF och som hänför sig till brottsut- redning i allmänhet och till bevisning i tvistemål och förvaltningsmål. Ett allmänt men mycket snävt avgränsat undantag görs i denna punkt vilket innebär att tystnadsplikten viker om rätten'av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran. Det är alltså inte heller här tillåtet att röja något vid polisförhör e.d. Då gäller tystnadsplikten oinskränkt.
l 3 kap. 4 5 TF förstärks det skydd för författares, meddelares eller utgivares anonymitet som den i 3 kap. 3 5 TF föreskrivna tystnadsplikten är avsedd att ge genom att myndighet eller annat allmänt organ förbjuds att efterforska författare, meddelare eller utgivare i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står i strid med TF. Är det tillåtet enligt TF att ingripa mot en författare eller meddelare, är det också tillåtet att efterforska honom. Har han t.ex. gjort sig skyldig till ett grovt brott mot rikets säkerhet får han efterforskas och hans namn får efterfrågas också vid polisförhör. Är det däremot fråga om utredning av brott som faller under punkten 4 eller 5 i 3 kap. 3 5 TF eller om anskaffande av bevisning för ett tvistemål eller förvaltningsmål får efterforskande frågor inte ställas vid polisförhör eller i andra sam- manhang. Tystnadsplikten gäller ju då utanför domstol. Detta har kom- mit till uttryck i 3 kap. 4 5 TF genom att det föreskrivits att om efterforsk-
ning får förekomma skall därvid beaktas den i 3 5 angivna tystnadsplik- ten. I motiven angavs (prop. 1975/76:204 s. 113) att genom denna erin- ran tystnadsplikten för massmedias företrädare fått sin motsvarighet i ett principiellt frågeförbud för polis och annan myndighet. När det inte är tillåtet att röja en meddelare vid ett polisförhör skall det heller inte vara tillåtet för polisen att hålla förhör till utrönande av vem meddelaren är.
Den reglering av tystnadsplikten för massmedias företrädare som skett i 3 kap. 3 5 TF bekräftas genom en föreskrift i 36 kap. 5 5 RB att den som har sådan tystnadsplikt får höras som vittne om förhållande som tystnadsplikten avser endast i den mån det stadgas i nämnda lagrum. Denna erinran får emellertid betydelse inte bara vid överväganden an- gående vittnesförhör med en företrädare för massmedia utan också vid överväganden angående tvångsmedelsanvändning mot honom. Enligt 27 kap. 25 RB får nämligen beslag inte läggas på skriftlig handling om dess innehåll kan antas vara sådant att den som innehar handlingen antingen inte får höras som vittne därom'på grund av tystnadsplikt eller är den till förmån för vilken tystnadsplikten i fråga gäller. Enligt 28 kap. 1 och 11 55 RB får vidare ej heller husrannsakan eller kroppsvisitation användas, eftersom bara föremål som är underkastat beslag får eftersö- kas. .
När en erinran om tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 5 TF infördes i 36 kap. 5 5 RB anfördes intet i motiven till belysning av hur det var tänkt att 27 kap. 2 5 och 28 kap. 1 och 11 55 RB skulle tillämpas i förhållande till de mycket speciella tystnadspliktsreglerna i TF. Enligt 3 kap. 4 5 TF skall vid en tillåten efterforskning tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 5 TF beaktas och detta har angetts innebära ett principiellt frågeförbud för alla utom för domstol vid vittnesförhör. Vid utredning angående grova brott mot rikets säkerhet gäller tystnadsplikten över huvud taget inte och kan då givetvis inte heller beaktas.
När det gäller innebörden i fråga om efterforskning genom beslag, husrannsakan eller kroppsvisitation är åtminstone två tolkningar tänk- bara. Den ena är att eftersom frågor inte får ställas till den tystnadsplik- tige utom domstolsförhandling så får tvångsmedel heller inte tillgripas mot honom till utrönande av det som han inte får röja. Den andra är att om det kan antas att rätten skulle anse att tystnadsplikten bör vika för vittnesplikten så bör tvångsmedel kunna användas. Den tystnadspliktige fårju då höras som vittne därom. För den första tolkningen talar att den är enkel i tillämpningen. Mot den kan anföras att i andra sammanhang skillnad görs mellan fall då aktiv medverkan från en tystnadspliktig krävs och fall då sådan medverkan inte krävs och den tystnadspliktige inte försätts i någon inre lojalitetskonflikt. Det som nu sagts pekar mot den andra tolkningen. Mot denna talar att den försätter polis och andra myndigheter i en omöjlig situation. Den förutsätter att en polisman skall göra ett antagande att personen i fråga, t.ex. en journalist, skulle ha fått höras som vittne i saken, om den kommit upp vid domstol. Han skall således sätta sig i domstolens ställe och avgöra om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse kan finnas vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör. Kommittén lutar det oaktat närmast åt den andra tolkningen. Kommittén återkommer till frågan om översyn av den oklara ordningen.
Tystnadsplikt till skydd för enskilda integritetsintressen finns också i andra lagar än de nu nämnda. Den motsvarighet som finns till det kvalificerade skydd som föreskrifterna om efterforskningsförbud och frågeförbud i 3 kap. 4 5 TF ger är de förbud mot vittnesförhör som finns i 36 kap. 5 5 RB. Av det lagrummet framgår ett kategoriskt förbud mot att höra försvarare och präst inom svenska kyrkan om sådant beträffan- de vilket han har tystnadsplikt. Annan präst får inte höras som vittne om något som han vid enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal erfarit. Advokat, läkare, tandläkare, barnmorska, sjuksköterska, kurator vid familjerådgivningsbyrå m.fl. får inte höras angående något som på grund av denna deras ställning förtrotts dem eller dei samband därmed erfarit med mindre det är medgivet i lag eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker därtill. 1 mål angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år viker dock tystnads- plikten för vittnesplikten i fråga om sistnämnda yrkeskategorier (med undantag för advokat i dennes egenskap av försvarare). Den tystnads- pliktige får då tvingas vittna också om sådant beträffande vilket han har tystnadsplikt. Beträffande offentliga funktionärers tystnadsplikt enligt 2 kap. 1 5 eller 2 kap. 2 5 eller 3 kap. 1 5 sekretesslagen gäller att de inte får höras som vittne därom utan tillstånd från den myndighet i vars verk- samhet uppgifter har inhämtats.
Till nämnda vittnesregler ansluter förbuden mot beslag i 27 kap. 2 5 RB, mot husrannsakan i 28 kap. 1 och 10 55 RB, mot kroppsvisitation och kroppsbesiktning enligt 28 kap. 11 och 12 55 RB och mot föreläggan- de att förete skriftlig handling och föremål i 38 kap. 2 5 och 39 kap. 5 5 RB.
Föreskrifter sådana som de nu nämnda kan sägas utgå från grundtan- ken att en författningsstadgad tystnadsplikt gäller även gentemot det allmänna och att det allmänna inte får genombryta tystnadsplikten genom vittnesförhör, editions- eller exhibitionsföreläggande eller efter- sökning och beslag utan särskilt stöd härför i lag. I så måtto påminner ordningen om den som gäller enligt 3 kap. 4 5 TF. Man skall inte bedriva utredning på sådant sätt att det kränker en tystnadsplikt som tar över vittnesplikten, och därmed det integritetsintresse som tystnadsplikten skall skydda. Denna princip vidkänns dock långtgående undantag. Nå- got förbud fmns inte som motsvarar efterforskningsförbudet och fråge- förbudet vid en i och för sig tillåten efterforskning i 3 kap. 4 5 TF undantagandes regleringen i 27 kap. 2 5 med därtill anknytande bestäm- melser i 38 och 39 kap. RB. Inte heller finns någon föreskrift om dom- stolsprövning motsvarande den i 3 kap. 3 5 TF föreskrivna. I själva verket innebär därför RB:s reglering endast ett styckvis anordnat skydd för intressen som tystnadsplikter slår vakt om. Reglerna har inte lett till någon allmän rättsgrundsats om att en tystnadsplikt som har företräde framför vittnesplikten generellt hindrar efterforskning medelst tvångs- medelsanvändning. Tvärtom har i skatteutredningssammanhang ett motsatt synsätt gjort sig gällande.
2.10.2. Allmän bakgrund
Under den s.k. lB-affären verkställdes den 22 oktober 1973 husrannsa- kan på en journalists arbetsplats på Folket i Bild/Kulturfronts redak- tion. I en skrivelse den 31 oktober 1973 till regeringen från Pressens samarbetsnämnd framfördes förslag om en förstärkning av anonymitetsskyddet och skyddet för meddelare. Anonymitetsskyddet borde enligt skrivelsen förstärkas genom begränsning av vittnesplikten. Vad gällde husrannsakan på redaktion borde vissa restriktiva regler införas. Den 4januari 1974 beslöt regeringen att tillkalla tre sakkunniga för att utreda frågan om skydd för meddelares anonymitet vid beslag och husrannsakan. De sakkunniga antog namnet utredningen om anonymi- tetsskydd vid beslag och husrannsakan.
l direktiven för utredningen anfördes bl.a. att det i speciella situatio- ner kan uppstå en konflikt mellan kravet på skydd för meddelares anonymitet och samhällets intresse av effektiva möjligheter att utreda brott. Vid beslag och husrannsakan på en tidningsredaktion eller hos en nyhetsbyrå finns t.ex. risk för att den som företar tvångsåtgärden kom- mer i besittning av ett anonymitetsskyddat meddelande. Vikten av att upprätthålla TF:s principer om skydd för meddelares anonymitet talade för att myndigheterna bör visa återhållsamhet när det gäller att förordna om beslag eller husrannsakan i fall där konflikt med anonymitetsskyddet kan uppkomma och att sådana åtgärder bör genomföras med särskild försiktighet. Om man ville fullständigt undvika risken för att meddelares identitet uppdagas i samband med beslag eller husrannsakan hos den som har tagit emot meddelandet torde man emellertid vara tvungen att helt frita vissa personer och lokaler från sådana ingripanden. En sådan ordning kunde dock inte accepteras. Det räckte med att peka på den situationen att en tidningsmedarbetare misstänks för ett allvarligt brott som inte har samband med hans publicistiska verksamhet och att det finns grundad anledning anta att viktiga bevis förvaras på hans arbets- plats. De brottsbekämpande myndigheterna måste då kunna tillgripa tvångsmedel för att få tillgång till dessa bevis.
Frågan om regleringen innefattade en riktig avvägning mellan intres- set av skydd för meddelares anonymitet och intresset av verksamma tvångsmedel i brottsbekämpningen hade fått särskild aktualitet bl.a. genom Pressens samarbetsnämnds framställning. Det kunde visserligen förutsättas att de rättsvårdande organen iakttar särskild varsamhet vid ingripande hos någon som enligt TF inte får röja uppgiftslämnares identitet. Med tanke på den särskilda vikt grundlagen tillmäter anony- mitetsskyddet framstod dock avsaknaden av såväl särskilda regler som vägledande uttalanden om hur de straffprocessuella tvångsmedlen skall användas i nu berörda situationer som mindre tillfredsställande. Det framhölls också att en förberedande undersökning inom justitiedeparte- mentet visat att den intressekonflikt som uppkommer i fall av det aktu- ella slaget rymmer flera grannlaga avvägningsproblem. I direktiven tillades också att en ytterligare typ av tvångsmedel som kunde bli aktuell i sammanhanget var telefonavlyssning. Den speciella frågan om för- stärkt anonymitetsskydd vid telefonavlyssning borde emellertid tas upp vid en översyn av lagstiftningen härom.
Framställningen från Pressens samarbetsnämnd föranledde också till- läggsdirektiv till massmedieutredningen (MMU). Utredningen skulle under sitt fortsatta utredningsarbete ta upp bl.a. frågan om en förstärk- ning av anonymitetsskyddet genom vissa begränsningari vittnesplikten.
Utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan hade under sitt arbete talrika kontakter med företrädare för åklagarväsendet och massmedierna. Utredningen redovisade resultatet av sitt arbete i betänkandet Anonymitet och tvångsmedel (SOU 1976136).
1 prop. 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfri- heten föreslogs en förstärkning av anonymitetsskyddet bl.a. genom att villkoren för att tystnadsplikten beträffande meddelares och författares identitet skall vika vid vittnesförhör skärptes på sätt framgått av den redogörelse som förut lämnats om 3 kap. 3 5 TF. Massmedieutredningen hade förordat en föreskrift i grundlag om rätten till anonymitet vid beslag, husrannsakan eller andra tvångsåtgärder vilken hänvisade till bestämmelser i ämnet i vanlig lag. I propositionen framhölls att före- skrifter om förhållandet mellan anonymitetsskyddet och tvångsmedels- regleringen är ett viktigt moment i anonymitetsrätten. Liksom MMU ansåg chefen för justitiedepartementet dock inte att sådana föreskrifter borde upptas i grundlag. En annan sak var att grundlagens bestämmelser om anonymitetsskyddet givetvis kom att bli vägledande för de avväg- ningar som borde göras i vanlig lagstiftning mellan behovet av att skydda informationskällorna och att tillgodose de intressen som har motiverat införandet av olika tvångsmedel. En hänvisning i grundlag till sådan lagstiftning borde anstå till dess att denna hade beslutats.
Utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan fö- reslog i sitt betänkande ändringar av reglerna om beslag och husrannsa- kan vilka innebar att för utredning genom beslag och husrannsakan riktad mot massmediernas företrädare i princip skulle gälla samma inskränkningar som de i 3 kap. 3 5 TF föreskrivna för utredning genom vittnesförhör med sådana personer. Utredningen uttalade att en översyn av bestämmelserna i RB om editionsplikt och av bestämmelserna om taxeringsrevision och bevissäkring inom skatte- och avgiftsprocessen borde göras med samma utgångspunkt som gällt för beslag och husrann- sakan. Utredningens förslag remissbehandlades men ledde ej till lagstift- ning. Som framgår av kommitténs direktiv har kommittén fått till upp- drag att arbeta vidare med frågorna.
I prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning i brottmål m.m. föreslogs att 27 kap. RB skulle kompletteras med en regel till skydd för anonymitetsintresset. Justitie— utskottet fann att problemet inte var begränsat till telefonavlyssning utan kunde uppkomma också i fråga om andra tvångsmedel såsom brevkon- troll, husrannsakan eller ingripande enligt bevissäkringslagen. Samban- det syntes utskottet vara sådant att man borde sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsmedel och att frågan därför borde utredas ytterligare. Det hela utmynnade sedan i tillsättandet av tvångs- medelskommittén.
Parallellt med kravet på en förstärkning av skyddet för anonymitets- intresset vid tvångsmedelsanvändning har växt fram ett krav på en
förstärkning av skyddet för andra intressen avseende uppgifter som omfattas av tystnadsplikt eller som annars p.g.a. inskränkningar i vitt— nesplikten inte kan avkrävas vid muntligt förhör. Skyddet för sådana intressen i samband med tvångsmedelsanvändning är f.n. ofullständigt. Hit hör bl.a. intressen som en advokats klient har och som bara skyddas av advokatens tystnadsplikt.
2.10.3. Överväganden
Att intresset av skydd för meddelares anonymitet kommit i blickpunkten i den utsträckning som varit fallet kan synas huvudsakligen bero på IB-affären. Det bör emellertid erinras om att det redan i offentlighets- kommitténs betänkande Offentlighet och sekretess (SOU 1966:60) före- slogs en bestämmelse till stärkande av anonymitetsskyddet genom in- skränkningar i vittnesplikten. Bestämmelsen överensstämde i princip med den som sedan intogs i 3 kap. 3 5 TF. Frågan om ett stärkande av anonymitetsskyddet var alltså aktuell långt före IB-affären och låg i tiden. Att så var fallet är helt naturligt mot bakgrund av den utveckling av meddelarfriheten och det därmed sammanhängande anonymitets- skyddet som pågått sedan lång tid tillbaka i vårt land.
Det är sålunda ingalunda överraskande att kravet på en förstärkning av skyddet för anonymitet vid tvångsmedelsanvändning vuxit sig starkt under det senaste årtiondet. Som chefen förjustitiedepartementet anför- de i direktiven till utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan kan det visserligen förutsättas att de rättsvårdande orga- nen iakttar särskild varsamhet vid ingripande hos någon som enligt TF inte får röja uppgiftslämnares identitet. Som också framhölls framstår dock avsaknaden av såväl särskilda regler som vägledande uttalanden om hur de straffprocessuella tvångsmedlen skall användas i sådana situationer som mindre tillfredsställande. De begränsningar av vittnes- plikten som gjordes genom de nya reglerna i 3 kap. 3 5 TF har också kommit avsaknaden av några häremot svarande generella skyddsregler vid utredning med hjälp av tvångsmedel att framstå som än mera an- märkningsvärd. Ordningen framstår i nuvarande skick som otillfreds- ställande. Det är svårt att se varför skyddet för anonymiteten inte skall vara kringgärdat av samma garantier i form av domstolsprövning vid en utredning genom tvångsmedelsanvändning som vid en utredning genom vittnesförhör. Uppmärksamheten har också riktats mot att de begräns- ningar av vittnesplikten som finns i 36 kap. 55 RB till förmån för intressen som skyddas av tystnadsplikt delvis saknar motsvarighet på tvångsmedelsområdet. Det kan visserligen synas som om man framdeles liksom hittills borde kunna klara sig utan särskilda skyddsregler vid tvångsmedelsanvändning och kunna sätta sin lit till de tillämpande myndigheternas goda omdöme. Från enkelhetssynpunkt har en sådan lösning sina givna fördelar. Kommittén anser emellertid att utvecklingen nu nått därhän att frågan inte kan lämnas oreglerad. l medvetande om att en reglering oundvikligen medför en viss komplicering av tvångsme- delsanvändningen har kommittén dock försökt att utforma regleringen så att den skall bli så enkel som möjligt att tillämpa.
Utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan an- förde i sitt betänkande (s. 55) att om intresset av anonymitet hävdas mot samhällets behov av att kunna utreda brott det kan inträffa att konflikten inte kan upplösas. Det är då inte självklart att det ena intresset generellt skall ges företräde framför det andra. Tvärtom talar starka skäl för att en intresseavvägning bör ske. De skäl som talar för att erforderliga utred- nings— och tvångsåtgärder bör få vidtas bör vägas mot anonymitets- intresset och en sådan avvägning bör så långt det är möjligt grundas på bestämmelser i lag. Kommittén kan ansluta sig till detta synsätt och finner att det bör gälla i lika mån när fråga är om skydd för andra intressen än anonymitetsintresset och i lika mån när fråga är om tvångs- medelsanvändning för utredning eller verkställighet i förvaltningsären- den, det må avse taxering, arbetsmiljöskydd, utmätning eller annat.
Om ett utrednings- eller verkställighetsintresse eller ett motstående skyddsintresse bör ges företräde är ytterst en värderingsfråga. Vilket värde de olika intressena bör tillmätas går knappast att objektivt faststäl- la. Det ställer sig också mycket svårt att i lagtext göra någon värdebe- stämning. Kommittén har emellertid sökt att i motiven till föreslagna lagbestämmelser ta fram vissa objektiva kriterier efter vilka bedömning- en skall kunna göras.
Till grund för sitt val av kriterier har kommittén dock måst lägga en allmän värdering av anonymitetsintresset och de skilda integritetsintres- sen som kan lida men vid en tvångsmedelsanvändning. Kommittén har härvid intagit den ståndpunkten att den nutida synen på dessa intressen innebär att intressena bör tillmätas höga värden. Kommittén har givetvis också haft att till grund för sitt val av kriterier lägga en allmän värdering av det allmännas intresse i skilda sammanhang. Då har kommittén ansett sig böra fästa stort avseende vid vad som står i direktiven om att bekäm- pandet av bl.a. den organiserade och den ekonomiska brottsligheten och den därmed ofta sammanhängande skattebrottsligheten medför behov av effektiva kriminalpolitiska medel. Kommittén, som i specialmotive- ringen kommer att närmare utveckla sin syn på de värderingar som kommittén funnit böra läggas till grund för avvägningen mellan ett tvångsmedelsintresse och motstående skyddsintressen, vill på nytt un- derstryka att avvägningen ingalunda är lätt att göra och att den naturli- gen måste göras från fall till fall. Det skulle vara olyckligt att genom en detaljreglering utstaka gränserna på ett strikt sätt.
Exempel på hur avvägningen mellan ett tvångsmedelsintresse och ett integritetsintresse kan göras ger bestämmelserna i RB om beslag och editionsplikt. Enligt 27 kap. 25 RB får beslag ej läggas på skriftlig handling om dess innehåll kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan som avses i 36 kap. 5 5 RB ej får höras som vittne därom och handlingen innehas av honom eller av den till förmån för vilken tyst- nadsplikten gäller. Att märka är dock att något förbud mot vittnesförhör inte gäller utom i fråga om offentlig försvarare och präst när saken gäller brott för vilket är stadgat fängelse i minst två år. Ej heller får, med mindre fråga är om brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, hos den misstänkte eller honom närstående beslag läggas på skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon ho-
nom närstående eller mellan sådana närstående inbördes. I motiven till den sistnämnda bestämmelsen anförde processlagberedningen (SOU 1938z44 s. 323) att syftet var att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga så länge den inte brutits genom att meddelandet kommit i tredje mans besittning. Den förstnämnda bestämmelsen överensstämde med en bestämmelse i lagen om vissa tvångsmedel i brottmål. Dess syfte var uppenbarligen att skydda förtroendet mellan en klient och hans advokat, en patient och hans läkare, en församlingsmedlem och hans präst etc.
I 38 kap. 2 5 RB, som enligt 20 5 förvaltningsprocesslagen också gäller i förvaltningsmål, finns mot bestämmelserna i 27 kap. 2 5 RB svarande bestämmelser om undantag från skyldigheten att förete skriftlig hand- ling som kan antas äga betydelse som bevis. Där tilläggs emellertid att skyldighet att förete skriftlig handling inte gäller minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som är avsedd uteslutande för personligt bruk med mindre synnerlig anledning förekommer att den företes. l motiven anförde processlagberedningen (SOU 1938z44 s. 414) att det skulle in- nebära ett alltför starkt intrång i den enskildes rättssfär därest han alltid skulle vara skyldig att framlägga dagboks- eller minnesanteckningar eller andra uppteckningaravsedda endast för hans personliga bruk. Det hade därför lagts i rättens hand att pröva huruvida editionsplikt förelig- ger beträffande dylika handlingar. Rätten skulle därvid väga mot var- andra den enskildes anspråk på skydd för sina personliga förhållanden och rättskipningens krav på fullständig utredning. Det var tydligt att om t.ex. en part påstår att han grundar sina uppgifter om ett visst faktum på av honom gjorda minnesanteckningar han borde vara skyldig att om det begärs förete dessa anteckningar. Förarbetena ger ingen upplysning om varför sådana anteckningar inte getts samma skydd vid beslag som vid editionsföreläggande. Det bör också erinras om att enligt 25 5 bevissäk- ringslagen bevismedel med innehåll för vilket gäller tystnadsplikt får undantas endast om synnerliga skäl föreligger. Här har alltså utrednings- intresset satts i främsta rummet.
Föreskrifterna i 3 kap. 45 TF om förbud mot efterforskning inkl. frågeförbud gäller bara efterforskning och utredning som syftarjust till att finna ut vem som är författare, meddelare eller utgivare när denne döljer sig bakom anonymitet. Föreskrifterna ger däremot inte något skydd mot efterforskning eller utredning som gäller andra saker men som kan få till bieffekt att författares, meddelares eller utgivares identitet röjs helt oavsiktligt. Det kan heller inte uteslutas att under någon i och för sig legitim förevändning en undersökning med hjälp av tvångsmedel inleds hos den som har tystnadsplikt enligt TF m.fl. lagar, vilken kan ge upplysning om vem som är författare, meddelare eller utgivare. Kom- mittén anser att anonymitetsskyddet här har en blotta som så långt möjligt bör åtgärdas.
Det finns då två vägar att välja mellan. En är att skapa ett generellt verkande totalförbud mot tvångsmedelsanvändning vid viss mycket li- ten risk för röjande av uppgift som skall skyddas. En sådan lösning skulle föra mycket långt och bland annat oundvikligen innebära att frikretsar skapades mot vilka tvångsmedelsanvändning i praktiken
omöjliggjordes. Den andra vägen, den som kommittén valt, är att stän- digt ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Möjligheterna till tvångsmedelsanvändning blir då beroende av flera faktorer, t.ex. av om betryggande säkerhetsåtgärder kan vidtas för att minimera risken för röjande och av vilken tyngd intresset av tvångsmedelsanvändning har i det föreliggande fallet. Detta är en väsentlig nyhet i förhållande till nuvarande ordning.
Eftersom anonymitetsskyddet har sin grund i TF och anslutande lagar kan det tyckas ligga närmast till hands att överväga ändringar i dessa lagar till stärkande av skyddet vid tvångsmedelsanvändning. Man kunde på så sätt behålla regleringen av detta skydd samlad i dessa lagar. Kommittén har emellertid funnit skälen för en reglering i tvångsmedels- lagen vara starkare. Det är angeläget att få en enhetlig reglering av vad som skall iakttas till skydd för särskilt skyddsvärda intressen vid tvångsmedelsanvändning och att få den samlad på ett ställe. Detta är så mycket mer angeläget som en särskild skyddsordning också behöver byggas upp som garanti för ett effektivt skydd.
Den basregel som behövs till skydd för anonymitetsintresset vid tvångsmedelsanvändning bör naturligen ta sikte på att skydda anony- miteten mot obehörigt röjande genom tvångsmedelsanvändning på mot— svarande sätt som anonymiteten skyddas mot obehörigt röjande genom förhör. Den bör dessutom skydda anonymiteten mot oavsiktligt röjande i samband med tvångsmedelsanvändning. Om olyckan är framme kan en anonymitet naturligtvis röjas var helst tvångsmedelsanvändningen sätts in. Vid en husrannsakan hos en person som är misstänkt för häleri kan t.ex. framkomma att han är författare av en anonym insändare i en tidning. Sådant kan inte förebyggas genom lagbestämmelser. Vad som kan göras här är endast att se till att i de fall det under verkställigheten framkommer någon omständighet som tyder på att en anonymitetsskyd- dad uppgift är i farozonen skyddsåtgärder omedelbart vidtas.
När det däremot gäller tvångsmedelsanvändning mot eller hos perso- ner eller företag, hos vilka det redan från början är sannolikt att anony- mitetsskyddade uppgifter finns, är möjligheterna att förebygga ett röjan- de vida större. Detta gäller framför allt vid tvångsmedelsanvändning mot medieföretagen och deras företrädare. Normalt torde det nämligen framgå redan då tvångsmedelsanvändningen beslutas om den kommer att beröra sådana företag eller personer. Genom uppställande av krav på restriktiva förutsättningar för tvångsmedelsanvändningen, särskilt pröv- ningsförfarande, olika försiktighetsåtgärder m.m. kan röjande då före- byggas eller hindras. Eftersom skyddsbehovet enligt kommittén är lika stort oberoende av om det är den skyddade uppgiften som efterfrågas eller om det finns risk för att den röjs som en bieffekt bör förutsättning- arna för tvångsmedelsanvändning i dessa båda fall vara de samma.
Det bör här påpekas att kommittén anser att uppgift som nu sagts bör skyddas sålänge anonymitetsskyddet står kvar. Skyddet gäller alltså inte bara när uppgiften finns hos t.ex. ett medieföretag utan också om den t.ex. överförs genom ett telefonsamtal eller framgår av en brevkopia hemma hos meddelaren. Av naturliga skäl är dock möjligheten att i förväg bedöma risken för röjande mycket begränsad i sistnämnda fall.
Kommittén föreslår mot angiven bakgrund följande reglering. Innan en tvångsmedelsanvändning beslutas skall alltid uppmärksammas om det finns någon risk för röjande av skyddad anonymitet. Konstateras att sådan risk finns — antingen därför att just en skyddad uppgift efter- frågas eller därför att röjande kan ske som bieffekt —och kan det dessutom antas att det inte genom olika försiktighetsåtgärder går att hindra ett röjande om tvångsmedlet sätts in skall en intresseavvägning göras. Intresset av skydd för uppgiften skall vägas mot det intresse som tvångsmedelsanvändningen avses tjäna. Därvid skall skyddsintresset tillmätas synnerlig vikt. För tvångsmedelsanvändning fordras att intres- set därav skall väga ännu tyngre, vilket innebär ett mycket starkt krav.
Kommittén tänker sig att prövningen alldeles som förhörsprövningen enligt 3 kap. 3 5 TF skall ankomma på domstol. En sådan prövning kan också i viss mån främja skyddet mot förhandsgranskning och sprid- ningshinder i 1 kap. 25 TF, även om regeln inte tar direkt sikte härpå. Den slår i viss mån också vakt om den fria åsiktsbildningen. Enligt vad nu sagts skall alltså innan beslut fattas om tvångsmedelsanvändning mot t.ex. ett tidningsföretag eller en journalist, prövas om det går att använda tvångsmedlet utan risk för att någon röjs som har rätt att vara anonym. Gäller saken just att få reda på vem som döljer sig bakom en tystnads- pliktsskyddad anonymitet eller kan tvångsmedlet i vart fall inte använ- das utan risk för röjande men anser man sig inte kunna avstå skall domstol avgöra om utrednings- eller verkställighetsintresset väger till- räckligt tungt.
När det gäller skyddet för andra intressen än anonymitetsintresset låter det sig enligt kommitténs mening inte göra att i fråga om tvångs- medelsanvändning utan vidare hänvisa till reglerna i 36 kap. RB. De innehåller inte någon generell reglering av förhållandet mellan ett utred- nings- eller verkställighetsintresse och ett av tystnadsplikt eller eljest skyddat intresse och föreskrifterna är över huvud taget inriktade enbart på vittnesplikten även om de också återverkar på användningen av eftersökande och beslag. Däremot bör man kunna ta fasta på det som utgör kärnan i reglerna, nämligen att ifrågavarande uppgifter förtjänar ett särskilt skydd. Enligt kommitténs uppfattning bör skyddet för förtroendeuppgifter vara lika starkt som skyddet för anonymitet. Det anförda gäller i lika hög grad i fråga om uppgifter som innefattar yrkeshemlighet och skyddas av tystnadsplikt och förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga.
Andra uppgifter än de nu nämnda kan också vara skyddade av författ- ningsstadgade tystnadsplikter. De bör då även vara skyddade mot och vid tvångsmedelsanvändning. ] princip bör ett tvångsmedel inte få an- vändas mot eller hos någon som har en sådan tystnadsplikt om det finns risk för att därigenom något skulle röjas som omfattas av tystnadsplik- ten. Undantag måste dock göras om tvångsmedelsintresset väger tyngre än skyddsintresset. Det synes inte försvarligt att ställa lika stränga krav på bedömningen härav som när det gäller skyddet för tidigare nämnda uppgifter. Kommittén har därför föreslagit att skyddsintresset i föreva- rande fall skall tillmätas särskild och inte synnerlig vikt.
2.1] Skydd för den tvångsmedelsutsattes egen integritet
Tystnadsplikter och sekretessplikter åvilar någon till skydd för annans integritet eller enskilda intressen. Om den tystnadspliktiges eller sekre- tesspliktiges egen integritet är inte fråga. Det åligger enligt direktiven kommittén att undersöka möjligheterna att stärka skyddet för den en- skildes integritet vid tvångsmedelsanvändning. Kommittén har därför ansett sig böra undersöka också om behov och möjlighet finns att stärka skyddet för enskilds egen integritet då han utsätts för tvångsmedel.
Enligt 38 kap. 25 RB — till vilken bestämmelse hänvisas i förvalt- ningsprocesslagen — gäller skyldighet att förete skriftlig handling ej minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som är avsedd uteslu- tande för personligt bruk annat än om synnerlig anledning förekommer att den företes. En avvägning har här gjorts mellan utredningsintresset och den enskildes intresse av skydd för sin integritet.
Frågan är om det går att utforma en regel som skall gälla generellt vid all tvångsmedelsanvändning och som ger ett skydd i berörda hänseende. Kommittén har funnit att detta är möjligt och lämpligt. Beträffande omfattningen av bestämmelsen har dock kommittén funnit att skyddet genom en generell bestämmelse i ämnet inte kan motsvara det som ges i 38 kap. 2 5 RB. Enligt kommittén bör skyddet gälla uppgift i minnes- anteckning eller annan sådan uppteckning som uteslutande avser per- sonliga förhållanden. Liksom i fråga om sådana uppgifter som har behandlats i föregående avsnitt bör enligt kommittén skyddet inriktas på uppgiften som sådan och inte på bäraren av uppgiften.
Uppgifterna har av kommittén hänförts till den grupp som från skyddssynpunkt skall tillmätas särskild vikt. Om det vid beslut om tvångsmedelsanvändning kan antas att uppgift av förevarande slag kom- mer att röjas vid tvångsmedelsanvändningen får denna alltså äga rum endast om tvångsmedelsintresset kan anses väga ännu tyngre. Den prak- tiska innebörden härav åskådliggörs i specialmotiveringen.
2.12. Riskprövningen
Den reglering som kommittén föreslår utgår från att den som överväger att använda tvångsmedel därvid prövar om det kan ske utan risk för att uppgift röjs som skall vara skyddad. Av praktiska skäl kan dock inte begäras att sådan prövning görs i andra fall än då det finns omstän- digheter som tyder på att det finns någon skyddad uppgift och att den kan komma att beröras. Krav kan därför inte ställas på att särskild utredning görs före en tvångsmedelsanvändning av exempelvis huruvida den mot vilken tvångsmedlet skall sättas in har tystnadsplikt till skydd för ett anonymitetsintresse, ett förtroendeintresse eller något annat in- tegritetsintresse. Men frågan skall alltid ägnas uppmärksamhet.
Som redan angetts är tanken den att om det vid en inledande prövning finns anledning anta att tvångsmedlet även om all tänkbar försiktighet iakttas inte kan användas utan att en uppgift röjs som skall vara skyd- dad, så skall myndigheten vända sig till domstol för att få prövat om tvångsmedlet ändå skall få användas. Den regeln bör enligt kommittén
med hänsyn till sakens vikt gälla generellt, alltså även när fara är i dröjsmål. Några interimistiska beslut skall alltså enligt kommitténs för- slag inte få fattas av tvångsmedelsmyndigheten när det finns risk för röjande av skyddad uppgift. Som närmare anförs i specialmotiveringen anser kommittén att möjligheterna att få till stånd snabba domstolsav- göranden är så pass goda att någon avgörande nackdel från utrednings- eller verkställighetssynpunkt inte behöver uppstå med den föreslagna ordningen. Det skall dock vara tillåtet att genom åtgärder som inte kan medföra röjande, t.ex. genom försegling eller avspärrning, försöka sä- kerställa användningen.
En särskild fråga är till vilken domstol myndigheten skall vända sig. Kommittén anser att den domstol skall vara behörig där saken redan är eller senare kan bli anhängig och i övriga fall tingsrätten för ort där tvångsmedelsanvändningen avses äga rum.
2.13. Kommunicering i tvångsmedelsärende
När ställning skall tas till om ett tvångsmedel kan användas för sitt ändamål utan att en uppgift röjs som skall vara skyddad eller om ett tvångsmedel skall sättas in" trots risk för sådant röjande, skulle det från ren skyddssynpunkt vara av värde att underrätta den mot vilken tvångs- medlet skall riktas och bereda honom tillfälle att yttra sig i saken. Beslut om tvångsmedel måste emellertid ofta fattas utan att den som utsätts för det underrättas. Telefonavlyssning förutsätter sålunda hemlighet för att fylla sin uppgift. Beslut om beslag och husrannsakan måste ofta komma utan förvarning för att verkställigheten skall bli effektiv. Som surrogat till hörande av den det gäller skulle i sådana fall kunna införas ett hörande av ett offentligt ombud. Dennes uppgift skulle i så fall bli att bevaka inte bara partens egna utan också och framför allt tredje mans skyddade intressen vilka kan skadas av en användning av tvångsmedlet. Ett offentligt ombud skulle också kunna tilläggas uppgifter vid verkstäl- ligheten av beslut om tvångsmedelsanvändning. Kommittén har funnit fördelarna med en tillgång till ett offentligt ombud vara stora och före- slår att ett sådant inrättas. Kommittén återkommer senare till den när- mare utformningen av detta organ.
Även om ombudet kan ges olika slags uppgifter under beslutsstadiet — t.ex. som rådgivare åt en myndighet som är tveksam i ett tvångsme- delsärende — blir huvuduppgiften att medverka som part till förmån för skyddat intresse i ärende hos domstol om integritetsvådlig tvångsme- delsanvändning. Sådan medverkan av offentligt ombud bör enligt kom- mittén i princip vara obligatorisk när det är risk för röjande av anony— mitet, förtroendeuppgifter, uppgifter som innefattar yrkeshemlighet och förtroliga uppgifter. Undantag bör inte få förekomma när fråga är om medieföretag och i övriga fall bara när tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombudet. Är det fråga om andra uppgifter som åtnjuter särskilt skydd enligt tvångsmedelslagen bör domstolen kunna förordna om ombudets medverkan när det finnes vara till fördel för prövningen eller för den framtida verkställigheten.
2.14. Föreskrifter om verkställigheten
Den som ämnar använda ett tvångsmedel i riskfallen kan tänkas göra bedömningen att tvångsmedlet bör kunna användas på sådant sätt att ingen uppgift som åtnjuter skydd kommer att röjas. Det bör i så fall ankomma på den beslutande att i beslutet ta in erforderliga föreskrifter om hur tvångsmedlet skall användas så att ett röjande förhindras. Mot- svarande bör gälla när frågan enligt det tidigare sagda skall prövas av domstol. Som exempel på sådana föreskrifter kan nämnas följande. I beslut om husrannsakan hos en journalist vilkens dotter misstänks för stöld av en päls föreskrivs att inga skriftliga handlingar får granskas. Som villkor för eftersökning enligt bevissäkringslagen på ett bokförlag föreskrivs att det offentliga ombudet först får möjlighet att avskilja eventuellt förekommande anonymitetsskyddat material. Sedan en väska tagits i förvar i en stulen bil och visat sig tillhöra en kurator föreskrivs att den får öppnas under sådan förutsättning som angetts i närmast föregående exempel. Telefonavlyssning hos en advokat v'ars sambo misstänks för grovt narkotikabrott, föreskrivs inte få äga rum under advokatens ordinarie arbetstid.
Kommittén föreslår att en uttrycklig bestämmelse om föreskrifter av nu nämnd art tas in i tvångsmedelslagen. »
2.15. Skyddsåtgärder vid verkställigheten
Som förut nämnts föreslår kommittén att prövning av huruvida en tvångsmedelsanvändning kan genomföras utan att det kan antas att skyddad uppgift kommer att röjas skall göras endast när det finns omständigheter som tyder på att skyddade intressen finns att beakta. Med utgångspunkt häri måste enligt kommittén diskuteras hur man skall gå till väga när det efter ett beslut om tvångsmedelsanvändning men före verkställigheten eller under pågående verkställighet visar sig att skydda- de intressen fmns att beakta. Kommittén har gjort följande övervägan- den.
Har verkställigheten inte påbörjats bör handläggningen bli densamma som om frågan uppkommit före beslutet. Verkställigheten får inte påbör- jas förrän domstol prövat om tvångsmedlet får användas. Säkringsåtgär- der som inte kan medföra röjande — försegling, avspärrning etc. —får dock vidtas.
Har verkställigheten däremot inletts är saken mera tveksam. Kommit- tén har övervägt att i sådana fall medge vissa längre gående åtgärder för att förhindra att tvångsmedelsintresset allvarligt skadas. Verkställighe- ten kan exempelvis ha fortskridit så långt att den som utsätts för en tvångsmedelsanvändning, som avsetts ske i hemlighet, uppmärksammar denna och vidtar dispositioner som försvårar det fortsatta utrednings- arbetet. Kommittén har emellertid på skäl som närmare redogörs för i specialmotiveringen funnit att en sådan reglering kan medföra alltför stora faror för skyddsintresset. Möjligheterna att på olika sätt säkra det eftersökta materialet är enligt kommittén så goda att någon annan reg- lering än den som normalt föreslås gälla inte är erforderlig. Vidare verkställighet får således inte ske i avvaktan på domstolens prövning.
Endast sådana åtgärder får vidtas som inte kan leda till att uppgift som skall skyddas röjs.
Det kan naturligtvis också förhålla sig så att verkställigheten går att genomföra utan att en skyddad uppgift obehörigen röjs, om man bara iakttar tillräcklig försiktighet. I sådana fall räcker det att verkställigheten begränsas på ett ändamålsenligt sätt. Föreskrifter bör i så fall meddelas som tillgodoser den saken.
Vidare kan under verkställigheten inträffa att den som utsätts för tvångsmedlet gör gällande att visst material bör undantas från gransk- ning, eftersom annars uppgift som skall vara skyddad skulle obehörigen röjas. För sådant fall föreslår kommittén en bestämmelse om att mate- rialet skall förseglas utan föregående granskning och överlämnas till det offentliga ombudet. Denne skall sedan snarast besluta om materialet skall vara undantaget eller ej från tvångsmedelsanvändningen. Finner han att skäl ej finns för undantag, skall han återlämna materialet till tvångsmedelsmyndigheten att införlivas med övrigt material. Finner han skäl tala för att materialet inte bör bli föremål för tvångsmedelsanvänd- ning, skall tvångsmedelsmyndigheten kunna hänskjuta frågan till dom- stol för slutligt avgörande.
Försegling utan föregående granskning och ombudets omhän- dertagande av materialet föreslås kunna ske även på initiativ av den som verkställer beslutet om tvångsmedelsanvändning eller det offentliga om- budet.
Ett annat fall som enligt kommittén kräver särskild reglering är följan- de. När en domstol beslutat att tvångsmedel skall få användas trots att en uppgift som skall skyddas kan antas bli röjd, kan omständigheter framkomma som ger ett redan beaktat skyddsintresse ökad vikt eller som medför att ett nytt skyddsintresse uppmärksammas. Sådana fall bör behandlas på motsvarande sätt som när skyddsintressen visat sig först efter ett tvångsmedelsbeslut. Verkställigheten skall alltså ställas in eller avbrytas och en ny domstolsprövning ske. I väntan på den kan utrymme förseglas eller på annat sätt säkerställas att det som eftersöks inte försvin- ner.
2.16. Offentligt ombud
Uppgiften som offentligt ombud kan inte antas bli någon mera arbets- krävande uppgift. Det lär endast sällan bli aktuellt att anlita det offent- liga ombudet. Kommittén tänker sig därför att uppgiften knyts till något redan existerande ämbete. Av innehavaren måste givetvis krävas att han eller hon är lagfaren.
Även om det offentliga ombudet inte kommer att anlitas ofta, låter det sig knappast göra att knyta uppgiften till ett centralt ämbete, t.ex. JK-ämbetet. Det offentliga ombudet bör finnas på så nära avstånd att han eller hon, om det behövs, utan större svårighet kan inställa sig och medverka t.ex. vid verkställigheten av ett tvångsmedelsbeslut. Kommit- tén har därför stannat för att det bör finnas ett offentligt ombud i varje hovrätts domkrets. Ett förslag som diskuterats inom kommittén är att anförtro uppgiften som offentligt ombud åt chefen för den allmänna
advokatbyrån i ort där hovrätt har sitt säte. Kommittén har dock funnit att den frågan liksom vissa andra administrativa frågor när det gäller det offentliga ombudet lämpligen kan på ett senare stadium övervägas av regeringen.
2.1 7 Överskottsinformation (oavsedda uppgifter)
I avsnittet Allmänna begränsningar föreslår kommittén att i tvångsme- delslagen tas in en bestämmelse om att tvångsmedel får användas endast för det ändamål som tvångsmedelsanvändningen anges ha. Det ligger i sakens natur att den uppgift som tvångsmedelsanvändningen har syftat till att få fram också skall få användas. Vid tvångsmedelsanvändning angående brott kan emellertid framkomma uppgifter som inte har sam— band med den aktuella brottsutredningen men som kan vara av betydel- se för utredningen av ett annat brott, begånget antingen av den misstänk- te själv eller av någon annan person. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i annat sammanhang, t.ex. vid beskattning. Enligt direktiven skall kommittén överväga frågan i vilken utsträckning sådan s.k. överskottsinformation eller sådana, som kommittén hellre vill kalla det, oavsedda uppgifter skall få utnyttjas.
Kommittén vill till en början ställa sig bakom lagrådets uttalande i samband med granskningen av prop. 1975/76:202 att, vare sig bestäm- melsernai RF — närmast 2 kap. 6 5 och 8 kap. 3 5 — formellt kräver det eller inte, frågan i vad mån oavsedda uppgifter skall få utnyttjas bör regleras i lag (se JuU 1976/77220 s. 23 ff).
Kommittén anser vidare att, när frågan om användning av oavsedda uppgifter skall regleras, en reglering inte lämpligen bör ges annat inne— håll än att användning av en oavsedd uppgift skall vara förbjuden om det tvångsmedel vid vars användning uppgiften kommit fram eller dess motsvarighet på sakområdet i fråga inte hade fått användas för att eftersöka uppgiften. Detta bör alltså gälla oberoende av om fråga är om tvångsmedelsanvändning vid brottsutredning eller om tvångsmedelsan- vändning vid exempelvis utredning eller kontroll i ett förvaltnings- ärende och såväl om den oavsedda uppgiften gäller ett brott som om den gäller något annat. Uppgift bör dock alltid få utnyttjas i syfte att fria någon från misstanke om brott eller för att förhindra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja det är belagd med straff. Av nödrättsreglerna följer att oavsedda uppgifter också kan användas för att rädda liv och egendom.
När en oavsedd uppgift är sådan att den inte kunnat inhämtas vid vittnesförhör, dvs. är en uppgift som försvarare eller präst inte kan åläggas att röja, bör ett i det närmaste absolut förbud gälla mot använd- ning av uppgiften om den erhållits under sådana omständigheter att sekretesskyddet för uppgiften fortfarande kan anses bestå. Det enda undantaget bör vara om uppgiften behöver utnyttjas för att förhindra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja det är belagd med straff. I fråga om de övriga uppgifter som kommittén före- slår särskilda skyddsregler för, t.ex. uppgifter som röjer någons anony-
mitet enligt TF eller något som en patient anförtrott sin läkare eller en klient sin advokat, bör gälla samma regler som i normalfallen. Om de alltså påträffas i ett sammanhang där de skall vara skyddade och inte hade fått eftersökas med tvångsmedel eller en motsvarighet till detta bör de oavsedda uppgifterna inte få användas.
Kommittén föreslår vidare att, om förutsättningar för utnyttjande inte är för handen, uppgift inte får röjas vidare. Den får inte heller upptas, upptecknas eller på annat sätt registreras hos tvångsmedelsmyndigheten eller annan myndighet. Har registrering skett skall den bringas ur värl- den så snart det står klart att uppgiften inte får utnyttjas.
2.18. Behovet av skyddsregler utanför tvångsmedelsområdet
I direktiven anförs att problemen med integritetsskyddet vid tvångsme- delsanvändning bör ses mot bakgrunden av skyldigheten enligt 23 kap. 1 5 RB för polis- och åklagarmyndighet'att inleda förundersökning så snart det på grund av angivelse eller eljest finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det saknas f.n. regler som tar sikte på den intressekollision som i dessa fall kan uppkomma mellan utredningsskyldigheten och motstående intressen. Kommittén föreslår i tvångsmedelslagen regler som tar sikte på den intressekollision som kan uppkomma mellan utredningsskyldigheten i den mån den tar sig uttryck i tvångsmedelsanvändning och motstående intressen. De regler som kommittén föreslår kommer däremot inte att bli tillämpliga på utredning som bedrivs utan användning av tvångsmedel, t.ex. vanliga polisförhör. l 3 kap. 3 5 och 3 kap. 45 TF finns regler som är tillämpliga också på dylik utredning men de gäller endast till skydd för anonymitetsintresset. Någon motsvarande regel finns inte till skydd för andra integritetsintres- sen.
Det framstår som oegentligt att ha regler som skyddar endast mot obehörigt röjande av något vid tvångsmedelsanvändning utan att också ha regler som skyddar mot obehörigt röjande av något vid utredning som görs utan hjälp av tvångsmedel. Kommittén har med hänvisning till sina direktiv inte ansett sig böra föreslå några regler på området. Den vill dock uttrycka åsikten att det i tvångsmedelslagen, RB, polislagen m.fl. författningar bör tas in regler som gör klart att vad som gäller vid tvångsmedelsanvändning till skydd för anonymitetsintresset och övriga integritetsintressen skall ha motsvarande tillämpning vid utredning som bedrivs utan hjälp av tvångsmedel. Det kan visserligen göras gällande att den som enligt lag är förbjuden att röja något själv bör förstå att han inte heller får svara på polisens frågor om det han inte får röja. För gemene man ligger det dock nära till hands att anta att man är skyldig att svara på det som polisen frågar om. Det bör därför kunna krävas av polisen att den beaktar gällande tystnadsplikter och inte ställer frågor som äventy- rar dessa.
2.19 lB-ärendets handläggning enligt tvångsmedelslagen
Ett av de fall i vilka en uppenbar konflikt mellan det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset och ett utredningsintresse uppstått i samband med en tvångsmedelsanvändning är den s.k. lB-affären. Det har av kommit- tén ansetts vara av värde att åskådliggöra tvångsmedelslagens regler med hjälp av nämnda fall.
Först bör då sägas att lB-affären var speciell bl.a. därigenom att den avsåg brott av sådan art — spioneri —som normalt föranleder att utred- ningsintresset väger ännu tyngre än anonymitetsintresset. Om misstan- ken i stället avsett t.ex. en stöld eller ett häleri hade tvångsmedelslagens effekter i fråga om förfarandet tydligare framgått. Det bör vidare anmär- kas att såväl spioneribestämmelsen i 19 kap. 5 5 brottsbalken (BrB) som anonymitetsreglerna i 3 kap. TF ändrats sedan IB-affären handlades. Det går därför inte att helt överföra IB-ärendet till dagens förhållanden och slå fast att det skulle ha handlagts på det ena eller andra sättet. Däremot kan de faktiska omständigheter som inträffade i IB-ärendet ligga till grund för en beskrivning av den tänkta situationen att ett liknande ärende aktualiserats nu och att därvid tvångsmedelslagen skul- le tillämpas.
lnledningsvis skall ges en kortfattad redogörelse för bakgrunden till ' det ingripande som gjordes och för förfarandet i samband med detta. Redogörelsen är hämtad från betänkandet (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel (s. 48 f).
1 maj och september 1973 publicerades i tidskriften Folket i Bild/Kulturfront artiklar och reportage om den s.k. informationsbyrån, 13. Som författare var angivna två journalister knutna till tidskriften. Sistnämnda månad utkom en bok "[B och hotet mot vår säkerhet”, författad av den ene av journalisterna. Det framkom att en tidigare medarbetare vid IB hade lämnat vissa upplysningar till artikelförfattarna.
Sedan vederbörande chefsåklagare inlett förundersökning angående spioneri- brott, beslöt han den 19 oktober 1973 att anhålla artikelförfattarna och uppgifts- lämnaren såsom misstänkta för sådant brott.
Angivna dag sammanträdde åklagaren med den för förundersökningen ansva- riga utredningspersonalen. Åklagaren har därom — enligt vad som framgår av justitieombudsmannens ovannämnda yttrande — bl.a. uppgivit: Vid sammanträ- det redogjorde åklagaren för sitt anhållningsbeslut. Det bestämdes att detta skulle verkställas den 22 oktober och att man samtidigt skulle göra husrannsakan och beslag. Bl.a. skulle husrannsakan företas på den ene av artikelförfattarnas arbets- plats på Folket i Bild/Kulturfronts redaktion. Order om husrannsakan gavs muntligen. Åklagaren framhöll att det var angeläget att särskilt kvalificerad personal verkställde tvångsåtgärderna på tidningsredaktionen. Vidare framhöll han vikten av att polisen inte sökte efter annat än föremål och handlingar av betydelse för misstanken om spioneri. Beträffande ingripandet på tidningsredak- tionen erinrade han om att polisen endast fick befatta sig med det arbetsområde inom lokalerna som disponerades av artikelförfattaren. Enligt åklagaren sakna- des det grund för att begära rättens tillstånd i fråga om husrannsakan på tidnings- redaktionen. Han menade att denna husrannsakan visserligen var en ovanlig åtgärd men han antog att den inte skulle bli av särskilt stor omfattning eller förorsaka någon speciell olägenhet. Det saknades enligt åklagarens mening vida- re anledning att misstänka att anonymitetsrätten skulle trädas för när.
Enligt särskild anteckning i förundersökningsprotokollet skulle undersökning- en på redaktionen enligt direktiv av åklagaren begränsas till att omfatta artikel- författarens tjänsterum, eller, om han inte disponerade eget tjänsterum, hans skrivbord och de övriga utrymmen i dess närhet som disponerades av honom.
Anhållningsbeslutet beträffande den av artikelförfattarna som hade sin arbets- plats på ovannämnda redaktion verkställdes genom att denne greps på morgonen den 22 oktober 1973 i Lund. Han fördes i bil till kriminalavdelningen i Stockholm. Förhör med honom hölls samma dag kl. 16.15.
Husrannsakan på redaktionen påbörjades kl. 07.45. Som förrättningsmän fun- gerade ett flertal polismän. Vid förrättningen var artikelförfattaren inte närvaran- de. Två personer med anknytning till redaktionen var däremot närvarande. Vid förrättningen genomsöktes bl.a. artikelförfattarens skrivbord. Föremål togs i beslag ur detta, en papperskorg och ett glasskåp samt från en hylla. Även re— daktionens fotoarkiv togs i beslag. Beslaget omfattade ett stort antal skriftliga handlingar.
Över husrannsakan och beslag fördes protokoll. Detta skrevs på därför avsett formulär med bilagor. Av protokollet framgår ej när förrättningen avslutats eller när protokollet har uppsatts. De beslagtagna föremålen har i protokollet beskri- vits med angivande av var de anträffats.
Åklagaren fastställde den 25 oktober 1973 verkställda beslag beträffande vissa föremål och hävde beslagen på vissa andra. Den 30 oktober och den 3 december 1973 hävde åklagaren beslagen beträffande ytterligare föremål.
Enligt 27 kap. 11 5 första punkten och 28 kap. 7 5 andra punkten RB skall den hos vilken husrannsakan företas eller beslag sker, om han ej är närvarande vid åtgärden, så snart ske kan underrättas om denna. Enligt protokollet skedde underrättelse till "Medarb. å FiB/K”.
Folket i Bild/Kulturfront begärde sedermera att Stockholms tingsrätt skulle pröva verkställt beslag. Det yrkades att beslaget måtte hävas enär laga grund saknats för den husrannsakan som föregått beslaget. Stockholms tingsrätt, tret- tonde avdelningen, lämnade efter beslagsförhandling den 30 oktober 1973 genom beslut samma dag ansökningen utan bifall.
Den husrannsakan som gjordes på tidningsredaktionen ägde alltså rum under förundersökning ang. spioneribrott. Sist i detta avsnitt kom- mer för fullständighetens skull att något beröras det hypotetiska fallet att förundersökningen i stället gällt tryckfrihetsbrott.
Enligt tvångsmedelslagen hade en husrannsakan av det slag som fö- rekom i IB-ärendet inte kunnat komma i fråga utan föregående dom- stolsprövning (] l 5 tvångsmedelslagen). Detta p.g.a. att det uppenbarli- gen fanns anledning att anta att ett röjande av uppgift om författare, meddelare eller annan person som är tillförsäkrad anonymitet enligt 3 kap. 45 TF kunde inträffa (10 5). Åklagaren skulle alltså fått begära hos vederbörande tingsrätt (dvs. tingsrätt vid vilken åtal skulle väckas, 12 5) att få göra husrannsakan på journalistens arbetsplats, dvs. tid- ningsredaktionens lokaler. Vid domstolsförhandlingen skulle det offent- liga ombudet medverka (obligatorisk medverkan enligt 14 5 andra styc— ket).
Rätten skulle enligt 105 ha att avgöra om tvångsmedlets ändamål (dvs. att föra utredningen om spioneri framåt) kunde anses viktigare än skyddet för uppgifter som avses i 75 1. Detta skydd skall enligt 95 tillmätas synnerlig vikt. Som riktpunkt vid avvägningen sägs i specialmotiveringen till den bestämmelsen att för det brott som är i fråga
skall vara stadgat fängelse i minst två år. För spioneri är stadgat fängelse i högst sex år (19 kap. 5 5 BrB). För grovt spioneri är stadgat fängelse i lägst fyra och högst tio år eller på livstid (19 kap. 65 BrB). Om misstan- ken avser enbart spioneri är således riktpunkten inte uppnådd i påföljds- hänseende. Det sägs då i motiven att hänsyn i vissa fall också bör kunna tas till att påföljden i det enskilda fallet kan förutses uppgå till fängelse i två år. Omständigheter som bör kunna medföra den bedömningsgrun- dens tillämpning är enligt motiven att utredningens angelägenhetsgrad är stor på grund av att brottet är ett led i mera omfattande brottslighet som exempelvis ligabrottslighet, avser mycket betydande belopp eller eljest är särskilt allvarligt. Det betyder således att det i vissa fall är tänkbart att utredningen av ett spioneribrott som inte är grovt kan tillmätas större vikt än skyddet för uppgifter som avses i 7 5 l tvångs- medelslagen. Om så är fallet kan alltså rätten ge tillstånd till husrannsa- kan.
Bedömningen skulle kunna tänkas förenklas av att det enligt motiven finns fall i vilka utredningsintresset alltid bör ta över skyddsintresset. Det är då utredningen gäller brott som får efterforskas enligt 3 kap. 4 5 TF. Vilka brott det är framgår av 7 kap. 3 5 TF. Det är i vissa fall om någon lämnar meddelande som avses i 1 kap. 1 5 tredje stycket TF eller ' medverkar till framställning som är avsedd att införas i tryckt skrift och därigenom gör sig skyldig till exempelvis spioneri. Under förutsättning att den bestämmelsen varit tillämplig hade således normalt sett utred— ningsintresset vägt tyngst.
Om rättens bedömning blev att husrannsakan skulle få ske skulle ombudet medverka vid verkställigheten (obligatorisk medverkan enligt 15 5 första stycket). Föreskrifter om hur sådan medverkan närmare skulle gå till eller i övrigt om ett speciellt förfarande skulle tillämpas vid verkställigheten skulle vid behov ges av domstolen (85). Exempelvis kunde föreskrivas att endast vissa utrymmen tick undersökas, att ombu- det först fick möjlighet att undanta material som inte hade med utred- ningen att göra eller att verkställigheten skulle ske i den misstänktes närvaro.
Vid verkställigheten kunde aktualiseras fråga om att undanta visst material som granskats av ombudet (16 5). Om åklagaren med hänsyn till de skäl ombudet åberopade ansåg frågan tveksam kunde han begära att domstolen prövade frågan (17 5). Även regleringen beträffande utnytt- jande av uppgift (18—21 55) kunde naturligtvis komma att bli tillämplig i sammanhanget.
Ett fall som här bör nämnas är om förundersökningen avser tryckfri- hetsbrott och inte (enbart) spioneri. I mål om tryckfrihetsbrott är JK ensam åklagare (9 kap. 25 TF). Endast JK och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om tryckfrihetsbrott om inte annat är föreskrivet i TF (samma lagrum). Enligt 7 kap. 5 5 TF skall såsom otillåtet offentliggörande i tryckt skrift anses bl.a. sådan enligt lag straffbar gärning som innefattar offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet. Som exempel på sådant brott kan nämnas spioneri. Om det antas att en förundersökning enbart avser tryckfrihetsbrott som nu sagts
är det alltså JK som beslutar om eventuella tvångsmedel. Även då avses emellertid tvångsmedelslagen gälla. Det innebär att också JK måste få rättens medgivande innan han kan låta företa en husrannsakan i ett fall motsvarande deti lB-ärendet. Av att fråga är om brott mot TF följer att den riktpunkt får anses uppnådd vid vilken utredningsintresset i princip tar över skyddsintresset.
2.20. Särskild översyn av 27 och 28 kap. RB
Kommittén hari enlighet med sina direktiv sett över 27 och 28 kap. RB i syfte att stärka integritetsskyddet för den enskilde även i andra avseen- den än som följer av regleringen i tvångsmedelslagen. Den översynen har resulterat i förslag till ändringar på några punkter i förhållande till vad som nu gäller.
Enligt nuvarande lydelse av 27 kap. 65 RB kan om beslag har verk- ställts utan rättens förordnande den som drabbats av beslaget begära rättens prövning därav. Om beslaget hävs innan rätten hinner pröva ärendet kan prövning enligt nämnda lagrum inte längre ske. Det innebär att om åklagaren t.ex. fotokopierar eller på annat sätt försäkrar sig om innehållet i det beslagtagna och därefter häver beslaget kan den enskilde inte få någon rättslig prövning. Detta är enligt kommittén ingen tillfredsställande ordning. Den lösning kommittén valt för att tillgodose den enskildes intresse i sammanhanget har sin utgångspunkt i förslaget till tvångsmedelslag. I det regleras rätten att utnyttja uppgifter som framkommit vid tvångsmedelsanvändning. Kommittén anser att den enskildes väsentligaste intresse i sammanhanget är att få veta om några uppgifter som härrör från det beslagtagna finns kvar hos tvångsmedels- myndigheten (t.ex. iform av fotokopior) eller har överlämnats till någon annan myndighet. Kommittén föreslår att han skall få upplysning i det hänseendet. Anser han att myndigheten i fråga m.h.t. regleringen i tvångsmedelslagen inte får utnyttja uppgifterna skall han vidare kunna begära att rätten prövar frågan. Reglerna har föreslagits framgå av en ny paragraf, 27 kap. 6 a 5, i RB.
En annan ändring som föreslås i fråga om beslag gäller gränsen för när åtal skall väckas efter verkställt beslag som inte rätten förordnat om eller fastställt. Enligt nuvarande lydelse av 27 kap. 7 5 andra stycket RB skall åtal i sådana fall väckas inom en månad sedan beslaget verkställdes om inte den beslagtagna egendomens värde understiger 1 000 kronor. Kom- mittén föreslår med hänvisning till dels penningvärdets fall sedan angiv- na gräns infördes, dels behovet av att effektivitetssynpunkterna tillgo- doses i något större utsträckning än för närvarande, att gränsen höjs till 3 000 kronor.
Slutligen har kommittén funnit att de nuvarande reglerna om under- rättelse vid beslag och husrannsakan inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser deras intresse vilka drabbas av tvångsmedlet. Sålunda bör enligt kommittén den som drabbas av ett beslag och inte bara den från vilken beslag sker underrättas. Underrättelsen bör vidare gälla inte bara att beslag har skett och hur myndigheten har förfarit med det beslagtagna utan även innehålla uppgift om varför beslaget har ägt rum, uppgifter
som klart identifierar det beslagtagna och en redogörelse för vad som har förekommit vid själva förrättningen. Kommittén föreslår också i fråga om när underrättelse skall ske att hänsyn skall kunna tas till utrednings- intresset om beslaget gjorts vid en husrannsakan genom att underrättel- sen härom får anstå tills det kan ske utan men för utredningen. F.n. skall i sådana fall underrättelse om beslaget lämnas utan dröjsmål.
Även i fråga om husrannsakan föreslås underrättelsen omfatta ända- målet med åtgärden och en redogörelse för vad som förekommit i den mån det inte redan är känt för den hos vilken husrannsakan har ägt rum.
2.21. Beräknad kostnad
Den enda uppskattningsbara kostnaden för genomförandet av kommit- téns förslag gäller det offentliga ombudet. Kommittén har beräknat den årliga totalkostnaden för ombudets verksamhet till högst 200 000 kr.
. _ . 11% 11 J.;Tl
3. Specialmotivering
3.1. Inledande bestämmelser (1—2 55)
Tvångsmedelslagens inriktning och tillämpningsområde framgår av ett par inledande bestämmelser i lagen. I 1 5 sägs att lagen gäller sådan användning av tvångsmedel som utgör myndighetsutövning. Av 25 framgår vad som skall anses som tvångsmedel i lagens mening.
Som framgått av den allmänna motiveringen har kommittén funnit att översynen bör begränsas till dels tvångsmedel vilkas användning berör eller kan beröra de särskilda intressen som skall skyddas, dels tvångs- medel vilkas användning medför eller kan medföra att överskottsinformation erhålls. De allmänna begränsningarna i 3—6 55 tvångsmedelslagen kan i och för sig göras tillämpliga på alla slag av tvångsåtgärder. Bestämmelserna i 7— 11 55 är däremot inte generellt av intresse vid tvångsmedelsanvändning. Någon risk för att genom dessa bestämmelser skyddade intressen skall beröras vid exempelvis häktning, försegling av fartyg eller tagande av fingeravtryck eller blodprov finns uppenbarligen inte. Ej heller bestämmelserna i 18—21 55 om utnyttjande av uppgift är generellt av intresse vid tvångsmedelsanvändning. Tvångsmedelslagens tyngdpunkt ligger i bestämmelserna om särskilda begränsningar i tvångsmedelsanvändningen och utnyttjande av uppgift. Kommittén har alltså funnit att endast sådana åtgärder bör omfattas av lagen som praktiskt sett kan aktualisera en tillämpning av nämnda bestämmelser.
Vid tillämpningen av 7— 17 55 är det av naturliga skäl muntliga med- delanden och skriftliga handlingar som tilldrar sig det största intresset. Bortsett från inspelade band och liknande kan endast undantagsvis röjande av skyddade uppgifter ske via vad som normalt omfattas av begreppet föremål. Frågor om utnyttjande av uppgift för annat ändamål än det som tvångsmedelsanvändningen avser kan däremot aktualiseras i betydligt större antal fall, om än inte vid alla typer av tvångsmedelsan- vändning. Möjligheten att vid exempelvis omhändertagande av körkort, tillstängande av rum för säkerställande av utredning om brott eller urinprovstagning fråga skall uppkomma om hantering av sådana upp- gifter är sålunda i praktiken utesluten. Annorlunda är förhållandet vid exempelvis kroppsvisitation och husrannsakan, då föremål av skilda slag kan ge anledning misstänka t.ex. att ett brott begåtts som saknar aktualitet i det föreliggande ärendet.
72. Specialmotivering SOU 198454 3.1.1 Lagen gäller myndighetsutövning ( I 5 )
l 5 Denna lag gäller sådan användning av tvångsmedel som utgör myndighets- utövning.
En första begränsning i fråga om tvångsmedelslagens till- lämpningsområde är att lagen endast gäller tvångsmedelsanvändning från det allmännas sida. Tvångsåtgärder som för privata syften vidtas av enskilda faller således utanför. Lagen gäller vidare endast tvångsmedelsanvändning som sker i kraft av en författningsstadgad befogenhet och omfattar inte t.ex. avtalsgrundade påtryckningsmedel. Detta har uttryckts så att lagen gäller sådan tvångsmedelsanvändning som utgör myndighetsutövning. Gemensamt för all myndighetsutövning är nämligen att den ytterst grundar sig på lag eller annan författning och att dess rättsverkningar alltså uppstår i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur.
Myndighetsutövning ankommer normalt på en myndighet. Den kan emellertid också uppdras åt enskilda rättssubjekt. Enligt 1 1 kap. 6 5 RF kan således offentlig förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, före- ning, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Överlämnandet måste ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Som exempel på enskilda rättssubjekt som kan handha myndighetsutövning kan nämnas personer med ordningsvaktsförordnanden (däremot inte t.ex. anställda på bevakningsföretag som saknar sådant förordnande eller personer som handhar bevakning i exempelvis ett företags egen regi) och fisketillsynsmän. Personer som fullgör funktioner som nu sagts kan under vissa förutsättningar använda tvångsåtgärder (t.ex. beslag och kroppsvisitation). Även på sådana fall är tvångsmedelslagen tillämplig.
För att en författningsstadgad befogenhet skall kunna betraktas som tvångsmedel och inordnas under tvångsmedelslagens regler bör krävas att befogenheten kan sättas i verket mot den enskildes vilja och med fysiskt eller psykiskt tvång av något slag. Befogenheten att verkställa taxeringsrevision hos en skattskyldig kan t.ex. inte betraktas som ett tvångsmedel i sig, oaktat den kan genomföras med tvång om den skatt- skyldige motsätter sig åtgärden. Själva tvångsåtgärderna men inte revisionsbeslutet som sådant bör falla under lagen. En annan ordning skulle föra alltför långt. En befogenhet att ställa krav på den enskilde förekommer i många olika sammanhang och innebär förvisso en tvångs- utövning _kanske under straffhot — men kravet som sådant kan gärna inte för den skull behandlas som ett tvångsmedel. Tillämpningsområdet är alltså begränsat till åtgärder av tvångsnatur som används som hjälp- medel i det allmännas verksamhet.
3.1.2 Lagens tvångsmedelsbegrepp (2 5 )
2 5 Med tvångsmedel avses i denna lag 1. hemlig telefonavlyssning, 2. hemlig teleövervakning,
3. husrannsakan, eftersökning och liknande undersökning av lokal, arbetsstäl- le, slutet förvar o.d.,
4. kroppsvisitation och liknande undersökning,
5. kroppsbesiktning,
6. beslag och liknande omhändertagande av skriftlig handling eller annat föremål och
7. föreläggande vid vite eller annan påföljd att förete skriftlig handling eller annat föremål.
Som tvångsmedel kan i princip endast betraktas åtgärder mot enskild som en myndighet inte kan använda sig av fritt. I 2 kap. RF tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna ett antal grundläggande fri- och rättigheter. Regleringen kompletteras i BrB med bestämmelser som kri- minaliserar vissa förfaranden. Fullständig täckning finns dock inte. Medan den enskilde medborgaren kan nöja sig med att se till att han inte begår handlingar som är kriminaliserade i BrB eller andra lagar måste myndigheterna dessutom iaktta reglerna i RF, även om dessa inte följts upp i strafflagstiftningen.
Ett belysande exempel i fråga om vad som nu sagts utgör föreskriften i 2 kap. 6 5 RF av vilken följer att det allmänna inte får hemligen ta upp förtroliga meddelanden genom att filma de samtalandes läpprörelser. Förfarandet är emellertid inte kriminaliserat i BrB varför enskilda inte förfar olagligt om de tillgriper samma åtgärd. Som ett ytterligare exem- pel kan nämnas sådan avlyssning av telefonsamtal som sker med någon av de samtalandes samtycke. Det kan exempelvis — som i ett nyligen inträffat fall — gälla tillåtligheten av att en polisman direkt avlyssnar ett telefonsamtal i samråd med en av de samtalande. Det kan också gälla att ett samtal med hjälp av polisen spelas in av en av de samtalande — den andre ovetande — varefter bandet lämnas till polisen (jfr JO 1960 s. 22 ff, där JO fann att ett sådant förfarande var otillbörligt, men sedermera väckt åtal för tjänstefel ogillades ehuru också domstolen fann förfaran- det otillbörligt.)
Av förarbetena till 4 kap. 9 a 5 BrB framgår klart att ett förfarande som senast beskrivits inte omfattas av den straffbestämmelsen. Lika klart är det emellertid inte att förfarandet faller utanför förbudet mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 5 RF. Kommittén vill i anslutning härtill uttala att den anser det väsentligt att den nu berörda frågan närmare utreds och klarläggs. Det arbetet har dock av kommittén inte ansetts falla inom ramen för kommitténs utredningsuppdrag.
I sammanhanget bör också erinras om kommitténs tidigare förslag angående hemlig avlyssning. Om ett sådant tvångsmedel införs måste naturligtvis användningen av det i allra högsta grad bli beroende av regleringen i tvångsmedelslagen. På samma sätt blir det om en motsva- righet till BrB:s bestämmelse om olovlig avlyssning blir aktuell i fråga om fotografering, filmning o.d. I den mån undantag i sådant samman- hang medges exempelvis polisen skall åtgärden självfallet ingå i uppräk- ningen i 2 5 tvångsmedelslagen. I den nu föreslagna bestämmelsen har endast sådana tvångsmedel medtagits som i dag är reglerade i lag.
I det följande genomgås de i 2 5 upptagna tvångsåtgärderna. Exempel ges på vilka åtgärder som avses. Det bör framhållas att exempelsamling-
en inte är uttömmande. Den är endast avsedd att åskådliggöra paragra- fens tvångsmedelsuppräkning.
a) Hemlig telefonavlyssning
Regler om hemlig telefonavlyssning finns i 27 kap. 16 5 RB, 55 1952 års tvångsmedelslag, 35 Spaningslagen och 135 lagen med särskilda be- stämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigs- fara m.m.
b) Hemlig teleövervakning
Med hemlig teleövervakning avses när det gäller nu tillgängliga tvångs- medel åtgärder som innebär att expedieringen av samtal till eller från viss telefonapparat inställs eller fördröjs, att telefonapparaten avstängs för samtal eller att uppgift från telefonanstalt lämnas om samtal som expedierats eller beställts till eller från telefonapparaten. Regler härom finns f.n. endast i 55 1952 års tvångsmedelslag och 135 lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. Som framgår av förslaget till ändring i RB ochi 1952 års tvångsmedelslag föreslår kommittén dels en utvidgning av använd- ningsområdet för hemlig teleövervakning, dels att ett par av de åtgärder som f.n. är tillgängliga skall utgå.
c) Husrannsakan, eftersökning och liknande undersökning av lokal, arbetsställe, slutet förvar o.d.
De grundläggande bestämmelserna om husrannsakan finns i 28 kap. RB. Motsvarande reglering finns i exempelvis 2 5 Spaningslagen och 18 5 lagen om straff för varusmuggling. ] gruppen ingår också undersökning- ar som utgör led i tillsyn och kontroll, se t.ex. 14 och 21 55 lagen (1949z722) om pantlånerörelse, 317 5 sjölagen (189135) och 265 livs- medelslagen (19711511). Eftersökning enligt bevissäkringslagen är ett viktigt tvångsmedel i sammanhanget. Som ytterligare exempel kan näm- nas verkställighet enligt UB, betalningssäkringslagen och 545 konkur- slagen som är förknippad med exempelvis undersökning av någons bostad.
d) Kroppsvisitation och liknande undersökning
Utöver kroppsvisitation i egentlig mening enligt 28 kap. 11 5 RB och ett antal speciallagar avses här även mindre ingripande åtgärder av liknan- de slag, t.ex. ytlig kroppsvisitation enligt 52 a 5 lagen om kriminalvård i anstalt och avvisitering i samband med exempelvis ett anhållande. Även tullvisitation ingår i gruppen.
e) Kroppsbesiktning
Regler om kroppsbesiktning finns i 28 kap. 12 5 RB, 37 5 militära rätte- gångslagen, 25 Spaningslagen m.fl. lagar. Även åtgärder av mindre ingripande art omfattas av tvångsmedelslagens reglering, t.ex. ytlig
kroppsbesiktning enligt 17 5 lagen (198111243) om vård av missbrukare i vissa fall.
I) Beslag och liknande omhändertagande av skriftlig handling eller annat föremål
När det gäller ärenden angående brott ges de grundläggande reglerna om beslag i 27 kap. RB. Motsvarande bestämmelser finns i speciallag- stiftningen, t.ex. 15 5 lagen om straff för varusmuggling. Beträffande beslag som inte behöver sammanhänga med utredning om brott finns bestämmelser i exempelvis 4 5 bevissäkringslagen. Med ”liknande om- händertagande” avses exempelvis kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 95 RB, tagande i förvar enligt 26 kap. 35 RB eller 1 5 lagen (1974: 1065) om visst stöldgods m.m., verkställighet i vissa fall enligt UB eller betalningssäkringslagen och granskning av brev enligt 265 lagen om kriminalvård i anstalt.
g) Föreläggande vid vite eller annan påföljd att förete skriftlig handling eller annat föremål
Exempel på tvångsmedel enligt denna grupp är förelägganden enligt 38 kap. 5 5 och 39 kap. 5 5 RB, 2 kap. 15 5 UB, 17 5 lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m., 425 tullagen samt vitesföreläggande i samband med taxeringsrevision enligt 585 taxeringslagen. När det gäller föreläggande vid annan påföljd än vite kan alltså såväl själva föreläggandet som den eventuellt efterföljande tvångsåtgärden vara att anse som tvångsmedel i tvångsmedelslagens mening.
3.2. Allmänna begränsningar (3—6 55)
De myndigheter som beslutar om tvångsmedelsanvändning och som använder tvångsmedel har redan enligt gällande rätt att iaktta vissa allmänna begränsningar. Grundsatsen om att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till ett ändamål medför en sådan begränsning. Behovs- och proportionalitetsprinciperna begränsar myndighetens manöverutrymme ytterligare. Som tidigare anförts anser kommittén det vara en brist att nämnda rättsgrundsatser inte är lagfäs- tade för tvångsmedelsanvändningens del. En kodifiering bör därför ske i tvångsmedelslagen.
3.2.1. Tvångsmedelsbefogenheters ändamålsbundenhet (3 5)
3 5 Ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.
När en myndighet ges befogenhet att med tvång ingripa i den enskil- des rättssfär anges i allmänhet för vilket eller vilka ändamål befogenhe-
ten är avsedd. Exempel på sådana ändamål är för säkerställande av utredning av brott (27 kap. 15 5 RB), för eftersökande av föremål som är underkastat beslag (28 kap. 1 5 RB), för utrönande av omständighet som kan äga betydelse för utredning om brott (28 kap. 1 5 RB), för eftersö- kande av den som skall gripas, anhållas eller häktas (28 kap. 2 5 RB), om det är påkallat av säkerhetsskäl (26 och 27 55 lagen om kriminalvård i anstalt), för tillsyn (7 kap. 5 5 arbetsmiljölagen ), för tullkontroll (64 5 tullstadgan), för eftersökande av gods (19 5 lagen om straff för varu- smuggling), för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet rik- tigt och fullständigt fullgjorts (56 5 1 mom. taxeringslagen) och till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart (l 5 lagen om särskild kontroll på flygplats).
Om ett tvångsmedel i ett visst fall används i annat syfte än det som anges i ändamålsbestämmelsen föreligger befogenhetsöverskridande. Så är fallet om exempelvis telefonavlyssning sker för att ge upplysning om ett politiskt ytterlighetspartis förberedelser inför ett allmänt val eller om brev och paket öppnas för att utröna vilka som är medlemmar i en utländsk politisk organisation som i Sverige bedriver omfattande — men laglig — propagandaverksamhet mot regimen i sitt hemland. Befogen- hetsöverskridande kan medföra straff för myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap. 1 5 BrB.
Själva grundsatsen om att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till ett ändamål har inte kommit till direkt uttryck i någon lag. Den framträder dock indirekt i 2 kap. 12 5 RF. Där stadgas att de uppräknade fri- och rättigheterna får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får vidare inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Av 2 kap. 12 5 RF får således anses följa att när en myndighet ges befogenhet att använda tvångsmedel så skall av lag- stiftningen klart framgå för vilket eller vilka ändamål befogenheten är avsedd att komma till användning.
Det åligger de domstolar och myndigheter som har att ta ställning till frågor om tvångsmedelsanvändning att pröva om det eller de ändamål som föreskrivits för tvångsmedlet är förenliga med grundlagen, närmast då 2 kap. 12 5 RF. Finnes vid en sådan lagprövning detta inte vara fallet, får tvångsmedlet inte användas för ändamålet i fråga. Frågan ställs emellertid så gott som aldrig på sin spets av naturliga skäl. Vid lagstift- ning om tvångsmedel tillses noga att bestämmelserna utformas på ett sätt som är förenligt med grundlagen.
Det åligger emellertid också domstolar och myndigheter att, innan ett tvångsmedel används för ett visst ändamål, pröva om detta ändamål faller inom tvångsmedlets tillämpningsområde. Finnes det avsedda än- damålet falla utanför får tvångsmedlet inte användas för det ändamålet. Detta följer av legalitetsgrundsaten. Utan stöd i lag får ett tvångsmedel inte användas för något ändamål.
Vad nu sagts uttrycker generellt grundsatsen om en tvångsmedelsbe-
fogenhets ändamålsbundenhet. 1 det enskilda fallet tillkommer att ett tvångsmedel i princip heller inte får användas för annat ändamål än det som var meningen med tvångsmedelsanvändningen då den beslutades. Har exempelvis syftet med en husrannsakan i beslutet härom angetts vara att ett visst föremål skall eftersökas, t.ex. en stulen klocka, får tvångsmedlet inte utnyttjas för att även söka efter något annat, t.ex. ett brev till en tidning. I många fall kan det dock vara så att den som beslutat om tvångsmedelsanvändningen också är den som använder tvångsmed- let, t.ex. gör husrannsakan. Då kan han givetvis under förrättningens gång fatta nya beslut om andra ändamål för användningen än det eller de ursprungliga. Men ligger beslutsbefogenheten t.ex. hos domstol, så- som är fallet beträffande hemlig telefonavlyssning och som blir fallet enligt 10 5 tvångsmedelslagen, kan den myndighet som verkställer beslu- tet inte själv ändra ändamålsbestämningen och använda tvångsmedlet för något annat ändamål än det beslutade. Kommittén anser att denna grundsats är så väsentlig för tvångsmedelslagens uppbyggnad att den bör komma till särskilt uttryck i lagen. Genom bestämmelsen i 3 5 att ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats har grundsatsen därför kodifierats i baslagen. Den förstärks ytterligare genom det som föreslås i 6 5.
3 .2.2 Behovs- och proportionalitetsprinciperna (4 — 655)
4 5 Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att uppväga intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde.
5 5 Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångsmedel och finns flera tvångs- medel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde.
6 5 Ett tvångsmedel får inte användas i större omfattning, i mera ingripande form eller under längre tid än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats.
I fråga om all utövning av tvångsmedelsbefogenheter anses gälla vissa av sedvanerätten utbildade allmänna principer. Delvis återspeglas dessa principer också i de bestämmelser som reglerar användningen av olika tvångsmedel. Man brukar tala om de s.k. behovs- och proportio- nalitetsprinciperna.
Behovsprincipen innebär i detta sammanhang att myndighet får använ- da tvång gentemot enskilda endast då det behövs av verkligt påtagliga sakskäl. Tvång får tillgripas endast då det är nödvändigt för att det eftersträvade syftet skall kunna uppnås. Åtgärden skall för att kunna anses som nödvändig även vara ändamålsenlig, dvs. ägnad att leda till det avsedda resultatet. Åtgärder som uteslutande eller huvudsakligen syftar till att göra det lättare eller bekvämare för myndigheten att full— göra sina uppgifter faller naturligtvis utanför.
Behovsprincipen innebär också att ett ingripande skall upphöra så
snart syftet med ingripandet uppnåtts eller ingripandet visar sig vara resultatlöst samt kräver att då flera rättsligt tillåtna tvångsmedel står till förfogande det medel används som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet och rätt eller annat motstående intresse. Ett tvångsmedel får, med avseende å det intrång eller annat men det förorsakar, inte vara strängare än förhållandena kräver.
Behovsprincipen kan framgå direkt av en befogenhets ända- målsbestämmelse (jfr avsnitt 3.2.1). Så t.ex. sägs i 61 5 tullstadgan att ett transportmedel ”om det behövs” får undersökas sedan det lossats på bestämmelseorten. 1 28 kap. 12 5 RB står att fotografi, fingeravtryck m.m. får tas ”om det erfordras” för vinnande av utredning om brott. Av 7 kap. 3 5 arbetsmiljölagen framgår att tillsynsmyndigheten har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov samt på- kalla de undersökningar ”som behövs” för utövande av tillsyn enligt lagen.
Ofta framgår emellertid principen utan att något uttryckligt behovs- kriterium är uppställt. Som exempel härpå kan nämnas 28 kap. 1 5 RB där det föreskrivs att husrannsakan får företas ”till utrönande av om- ständighet, som kan äga betydelse för utredning om brott” och l 5 lagen om särskild kontroll på flygplats där det sägs att kontroll får ske ”till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart”. I ändamålsbestämmelsen ligger då att husrannsakan får ske om det behövs för att utröna etc. samt att kontroll får äga rum om det behövs för att förekomma brott av visst slag.
Proportionalitetsprincipen tar sikte på de negativa verkningar som en tvångsåtgärd kan ha på ett motstående intresse. Den innebär i korthet att en tvångsåtgärd med avseende å sin art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Åtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakens beskaffenhet och får exempelvis vid brottsspaning inte orsaka större men för motstående intresse än det men som drabbat samhälle eller enskild p.g.a. brottet. Ingrepp i personlig frihet och integritet är därvid generellt sett till sin art allvarligare än ingrepp gentemot egendom eller andra ekonomiska in- tressen. När det intrång eller annat men som en tvångsåtgärd medför skall bedömas aktualiseras också indirekta verkningar, liksom de nega- tiva konsekvenser ingripandet kan få för tredje mans rättsligt skyddade intressen (t.ex. för meddelaren eller för advokatens klient).
En följd av proportionalitetsprincipen kan bli att man måste använda ett annat tvångsmedel än man först tänkt. Man kan också bli tvungen att uppskjuta eller helt avstå från ingripande om den åtgärd som bedöms nödvändig för att ett visst syfte skall uppnås skulle få negativa konse- kvenser som inte står i rimligt förhållande till det intresse som skall skyddas.
I RB framträder proportionalitetsprincipen på det sättet att använd— ningen av en tvångsmedelsbefogenhet inskränks till fall då utredningen gäller svårare brott. Som kriterium på svårare brott har genomgående valts att för brottet är stadgat minst två års fängelse. Enligt t.ex. 27 kap. 2 5 RB får således beslag läggas på privatkorrespondens bara då fråga är om sådant brott. I 27 kap. 16 5 RB finns motsvarande kvalifikation av
ändamålet i fråga om tillstånd till telefonavlyssning och som ytterligare kriterium har där uppställts att det skall finnas vara av synnerlig vikt för utredningen. Husrannsakan får enligt 28 kap. 1 5 RB företas endast då fråga är om utredning av brott varå fängelse kan följa.
Behovs- och proportionalitetsprinciperna återspeglas vidare i före- skrifterna om polismans befogenheter i polisinstruktionen (16 5). 1 den polislag som föreslås ersätta bl.a. polisinstruktionen (se prop. l983/ 842111) finns motsvarande föreskrifter i 8 5. Enligt bestämmelsen skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträck- ning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Föreskriften att, när våld tillgrips, den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet skall användas, ger uttryck för en allmän grundsats som innebär att vid valet mellan flera tillgängliga medel det skall användas som leder till det avsedda resultatet med minsta möjliga intrång i enskilds rättssfär. Grundsatsen kommer inte till direkt uttryck i några tvångsmedelsbestämmelser. Däremot kan man där finna uttryck för den närstående grundsatsen ”ej mera våld än nöden kräver”. I 28 - kap. 6 5 RB är t.ex. föreskrivet att vid husrannsakan olägenhet eller skada ej får förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt. I 14 5 bevissäkringslagen anges att verkställighet av säkringsåtgärd skall genomföras så att den innebär minsta möjliga olägenhet för den som berörs av förrättningen och att skada inte får förorsakas på egendom utom att lås och annan stängningsanordning får brytas. Enligt 56 5 3 mom. taxeringslagen skall taxeringsrevision såvitt möjligt ske på sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i verksamheten för den, hos vilken revisionen sker. En motsvarande bestämmelse återfinns i 35 5 tullagen.
Av det anförda har framgått att det av 'såväl behovsprincipen som proportionalitetsprincipen och det allmänna objektivitetskravet följer att när ett tvångsmedel tillgrips en avvägning skall ske inom tvångsmed- lets ram så att den åtgärd som drabbar den enskilde inte blir mer kännbar än som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Som uttryck härför kan ses de föreskrifter som finns om förhandling med eller höran- de av enskild innan beslut fattas om användning av ett tvångsmedel. 1 27 kap. 5 5 RB är t.ex. föreskrivet att rätten får omedelbart förordna om beslag, när fara är i dröjsmål. I alla andra fall skall förhandling först hållas. Ett annat uttryck finner man i 7 5 bevissäkringslagen som föreskriver att beslut om säkringsåtgärd omedelbart skall hävas, när åtgärden inte längre behövs för att säkra bevisning.
Behovsprincipen uttrycks i 4 5, som även innehåller ett allmänt kva- lifikationskriterium avsett att utgöra bas för mera konkreta sådana kri- terier i de olika tvångsmedelsförfattningarna. Själva behovsprincipen har uttryckts med orden att tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan. Innebörden härav är att man skall på sakliga grunder göra den bedömningen att det inte går att lösa uppgiften utan att tillgripa tvångsmedlet. Man får inte ta till ett tvångs-
medel enbart för att göra det bekvämt för sig eller rent slentrianmässigt. Kvalifikationskriteriet har uttryckts så att betydelsen av att uppgiften löses skall vara tillräckligt stor för att uppväga intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde. Det som står att vinna med tvångsmedlets användning, dvs. ändamålet, måste således sättas i rela- tion till vad som uppoffras av den enskildes integritet och frihet. Ända- målet får helga medlen endast då det väl uppväger dessas för den enskilde negativa effekter.
I 5 5 uttrycks grundsatsen att man inte får tillgripa ett kraftigare tvångsmedel än som behövs i sådana fall då man har en skala av tvångs- medel till sitt förfogande. Om man exempelvis räknar med att kunna lösa en uppgift med hjälp av husrannsakan skall det tvångsmedlet användas även om dessutom möjlighet finns att få ett beslut om telefonavlyssning. Och om ett vitesföreläggande bedöms tillräckligt för att få en viss åtgärd vidtagen finns ingen anledning att överväga annan verkställighetsåt- gärd.
Proportionalitetsprincipen framträder i 6 5, av vilken följer att an- vändningen av ett tvångsmedel i fråga om omfattning, form och tid skall ske på ett så hänsynsfullt sätt som möjligt och inte utsätta den enskilde för större påfrestningar än som är sakligt påkallade. Genom att i bestäm- melsen tillagts att ett tvångsmedel inte heller får användas längre än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslu- tats har också grundsatsen om ändamålsbundenhet understrukits. Det strider alltså mot bestämmelsen att använda ett tvångsmedel längre än som behövs för det beslutade ändamålet i syfte t.ex. att vinna informa- tion om eventuella andra brott eller omständigheter av intresse för myndighetens verksamhet. En hemlig telefonavlyssning för utredning av grovt narkotikabrott får sålunda inte utsträckas för att också uppgifter om skattefusk skall erhållas.
3.3. Särskilda begränsningar ( 7 — I 7 5 5 )
Kommittén har funnit att tre intressekategorier bör särbehandlas vid tvångsmedelsanvändningen därför att de är särskilt skyddsvärda. Den ena är det anonymitetsintresse som skyddas av efterforskningsförbudet och tystnadsplikten enligt TF m.fl. lagar. Den andra avser enskildas integritetsintressen, vilka skyddas av författningsstadgade tystnadsplik- ter enligt sekretesslagen. Intresset av att uppgifter inte röjs som t.ex. en läkare, en advokat, en präst eller en kurator fått del av i förtroende intar här en särställning. Den tredje kategorin avser vissa integritetsintressen som inte skyddas av författningsstadgade tystnadsplikter. De rör företrä- desvis den tvångsmedelsutsattes egen integritet och omfattar uppgifter som uteslutande avser personliga förhållanden -— dagboksanteckningar och liknande — och förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga. Även uppgifter som innefattar yrkeshemlighet ingår i den kategorin.
Den särbehandling kommittén föreslår tar sig uttryck i att tvångsme- delsanvändning, som kan antas medföra att uppgifter som nu sagts röjs, specialregleras. Även förfarandereglerna byggs på i förhållande till nor- malfallen. I förevarande avsnitt anges de särskilda förutsättningar som
skall gälla för tvångsmedlens användning. Vidare ges regler om pröv- ningsförfarandet, om medverkan av offentligt ombud och om förfaran- det vid verkställigheten i ärenden där de intressen som anses böra beredas ett särskilt skydd kan beröras.
När det gäller förutsättningarna för tvångsmedelsanvändning i angiv- na fall har det tett sig naturligt att utgå från de förebilder som finns i gällande rätt. Här avtecknar sig fyra lagtekniska modeller. Av de två första, som båda avser brottsutredning och rättegång, hänför sig den ena till skydd för anonymitetsintresset och den andra till skydd för förtro- endeuppgifter. Den tredje möter i sekretesslagen och den fjärde i tax- eringslagen och bevissäkringslagen.
Till skydd för anonymitetsintresset föreskrivs i 3 kap. 3 5 TF att den som har tystnadsplikt till skydd för författares, meddelares eller utgiva- res anonymitet förutom i vissa särskilt angivna fall får röja vad han erfarit om vem som är författare, meddelare eller utgivare endast om rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran.
Skyddet för förtroendeuppgifter har utformats på ett annat sätt. Som
huvudregel anges i 36 kap. 5 5 RB, till vilket lagrum bl.a. hänvisas i- bestämmelsen om beslag å handling i 27 kap. 25 RB, att advokat, läkare m.fl. inte får höras om något som på grund av denna deras ställning förtrotts dem eller de i samband därmed erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill. Till huvudregeln är emellertid också fogad en allmän undan- tagsregel enligt vilken annan än försvarare är skyldig att avge utsaga i mål angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Beträffande präst gäller alltid tystnadsplikt för vad han eller hon vid enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal i övrigt har erfarit.
När det gäller sekretess mellan myndigheter finns i sekretesslagen en s.k. generalklausul i 14 kap. 3 5. Enligt denna får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Från generalklausulens tillämpningsområde har undantagits bl.a. upp- gifter som omfattas av sjukvårds- och socialsekretess. Endast en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet genombryter skyddet.
Vid taxeringsrevision och annan skatteutredning har skyddet för ano- nymitetsintresset och olika enskilda intressen byggts upp från en ut- gångspunkt motsatt den som valts för skyddet vid brottsutredning och i rättegång. Medan t.ex. enligt 27 kap. 2 5 RB beslag får läggas på handling med integritetskänsligt innehåll endast när fråga är om utredning av ett mycket grovt brott får enligt 39 5 4 mom. och 56 5 4 mom. taxeringslagen en granskare i princip begära att få ta del av alla handlingar. Den enskilde kan dock under åberopande av särskilda omständigheter, som talar för att handlingens innehåll inte kommer till annans kännedom, göra framställning hos länsrätten om att handlingen skall undantas från granskning. Länsrätten får bifalla framställningen när synnerliga skäl föranleder därtill. Samma ordning gäller vid bevissäkring för skatte- och
avgiftsprocessen enligt 18 5 bevissäkringslagen med den skillnaden att vid eftersökning framställning om undantagande kan göras först efter det att beslag redan lagts på handlingen. Med synnerliga skäl avses främst anonymitetsintressets skydd, skyddet av förtroendeuppgifter och skyddet av affärs- och yrkeshemligheter.
När det gäller verkställighetsåtgärder enligt t.ex. UB och betalnings- säkringslagen finns inga särskilda föreskrifter som tillgodoser intresset av skydd för uppgifter som nu sagts.
Man kan om de lagtekniska modellerna säga att den andra gör en strikt uppdelning i fall då uppgiften kan resp. inte kan inhämtas genom vittnesförhör m.m. medan de övriga modellerna gör skyddet beroende av en diskretionär prövning, även om sekretesslagen liksom 36 kap. 5 5 RB samtidigt ger ett absolut skydd för vissa intressen. Kommittén kom- mer att under sina överväganden i det följande diskutera modellernas för- och nackdelar.
3.3.1. Skyddets nuvarande inriktning 3.3. l .l Anonymitetsintresset
De grundläggande bestämmelserna i ämnet finns i 3 kap. TF. På dessa bestämmelser bygger motsvarande reglering i RAL, lagen om ansvarig- het för närradio och lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar.
Av 3 kap. 1 5 TF framgår att författare till tryckt skrift inte är skyldig att låta sitt namn eller sin pseudonym eller sin signatur utsättas å skriften. Där sägs också att motsvarande skall gälla beträffande den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket och utgivare av tryckt skrift som inte periodisk. Enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket kan envar meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denne eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.
I 3 kap. 3 5 TF föreskrivs tystnadsplikt för den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och den som har varit verksam inom företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till perio- diska skrifter. Tystnadsplikten innebär att han inte får röja vad han därvid erfarit om vem som är författare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket eller är utgivare av skrift som inte är periodisk. Från denna tystnadsplikt görs fem undantag, nämligen
]. om den som har anonymitetsrätten samtycker till att hans eller hennes identitet röjs,
2. i vissa fall i tryckfrihetsmål,
3. om fråga är om brott som anges i 7 kap. 3 5 första stycket 1 TF,
4. om fråga är om brott enligt 7 kap. 2 5 eller 7 kap. 3 5 första stycket 2 eller 3 TF och rätten finner det erforderligt att vid förhandling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen samt
5. om rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran.
Brott som anges i 7 kap. 3 5 första stycket 1 TF är att någon lämnar meddelande som avses i 1 kap. 1 5 tredje stycket, eller, utan att svara enligt ansvarighetsreglerna i 8 kap. TF, medverkar till framställning som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovs- man eller såsom utgivare och dårigenom gör sig skyldig till högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri, grov obehö- rig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant brott.
Brott som anges i 7 kap. 3 5 första stycket 2 och 3 TF är att någon lämnar meddelande etc. (se p. 1) ----- och därigenom gör sig skyldig till oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbe— håll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig eller uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag (jfr 16 kap. sekretesslagen).
Kommittén återkommer i ett senare sammanhang till innebörden av orden ”synnerlig vikt” i 3 kap. 3 5 femte punkten TF.
Enligt 3 kap-. 4 5 TF gäller förbud för myndighet eller annat allmänt organ att efterforska författare, utgivare eller meddelare i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom, som ej står i strid med TF. Som efterforskning vilken inte står i strid med TF avses enligt förarbetena (prop. 1976/77:202 s. 145) i första hand efterforskning för utredning av brott som kan beivras med stöd av 7 kap. 3 5 TF (jfr ovan). Även när det gäller vissa brott som utgör missbruk av tryckfrihe- ten men som inte omedelbart framgår av en framställning kan enligt 7 kap. 2 5 TF ingripande mot författare eller meddelare komma i fråga. TF hindrar vidare inte åtal och straff för förfaranden i vilka ingår använd- ning av det tryckta ordet men som är straffbara i annat hänseende än som ett överskridande av tryckfrihetens gränser (t.ex. om någon återger ett verk som skyddas av upphovsrätt och därigenom gör sig skyldig till brott mot upphovsrättslagen). Inte heller när det gäller sådana brott föreligger hinder mot efterforskning av gärningsman från myndighets sida.
I 3 kap. 4 5 TF finns också en anvisning om vad som skall iakttas i fall när efterforskning är tillåten. Där anges sålunda att i fall, då efterforsk- ning får förekomma, skall den i 3 5 angivna tystnadsplikten beaktas och den gäller trots att författaren eller meddelaren gjort sig skyldig till straffbart meddelande. Härom anfördes i motiven (prop. l975/76:204 s. 1 13):
I ett annat hänseende vill jag emellertid föreslå en komplettering av regeln om förbud mot efterforskning. Denna gör reservation för det fall att åtal eller annat ingripande mot meddelaren eller annan medverkande är tillåtet enligt grundla- gen. Som jag har påpekat i inledningen sträcker sig emellertid anonymitetsskyd- det — i form av tystnadsplikt — längre än ansvarsfriheten för meddelare. Detta innebär att tidningsmän, förlagsanställda m.fl. i betydande omfattning är ålagda att inte röja en meddelare, fastän denne har lämnat ett straffbart meddelande. Vid efterforskning efter en sådan meddelare skall givetvis polis och annan myndighet
självmant iaktta och respektera denna tystnadsplikt för vissa personer. Tystnads- plikten bör alltså ha sin motsvarighet i ett principiellt frågeförbud. En erinran härom bör införas i grundlagsbestämmelsen.
Bestämmelserna i 3 kap. 3 5 och 3 kap. 45 TF har sin motsvarighet i 9 och 9 a 55 RAL, ] 5 lagen om ansvarighet för närradio samt 1 1 och 12 55 lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar.
Efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 5 TF är, i de fall där det gäller, tillämpligt på varje åtgärd som vidtas i uppsåt att utröna författares, utgivares eller meddelares identitet. Avgörande blir uppsåtet, inte åtgär- dens natur. Förbud mot efterforskning täcker i lika mån efterforsk- ningsåtgärder som företas t.ex. i samband med eller under täckmantel av en husrannsakan som åtgärder vilka direkt sker för att utröna en ano- nymitetsskyddad persons identitet, t.ex. inhämtande av upplysningar genom frågor och förhör. Sistnämnda åtgärder faller också under det principiella frågeförbud som länkats till efterforskningsförbudet. Som tidigare framgått föreligger ytterligare efterforskningsförbud med hän- syn till regleringen i 27 kap. 2 5 och 36 kap. 5 5 sjätte stycket RB. Även om efterforskning är tillåten enligt TF kan den sålunda vara förbjuden enligt RB att verkställa med hjälp av tvångsmedel, nämligen om den verkställande myndigheten finner att förutsättningar för vittnesförhör enligt 3 kap. 3 5 TF inte kan anses föreligga. Varken i rättspraxis eller i den rättsliga litteraturen har närmare diskuterats om av anonymitetsrät- ten kan, trots att ingen uttrycklig föreskrift finns därom, anses följa en skyldighet för myndighet och annat allmänt organ att ta särskild hänsyn till anonymitetsrätten och vidta särskilda försiktighetsåtgärder vid ut- övningen av befogenheter som kan äventyra denna. Som exempel kan nämnas att man vid taxeringsrevision hos företag, där tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 5 TF, skulle kunna vidta försiktighetsåtgärder så att man undgår att avslöja någons identitet där det går att förhindra med förhållandevis enkla medel. Det förefaller inte uteslutet att en sådan grundsats kan komma att utbilda sig i rättspraxis. Däremot lär i rätts- praxis inte kunna utvecklas någon grundsats om att tvångsmedel alls inte får användas om risk finns att därvid någons identitet avslöjas. Här ställs man i stället inför en fråga om avvägning mellan anonymitetsintresset och det intresse som tvångsmedlet skall tjäna.
Anonymitetsreglerna i TF har sin nuvarande lydelse sedan den 1 januari 1978. I prop. 1975/76:204 med förslag till ändring i TF gjorde departementschefen vissa allmänna överväganden som i detta samman- hang kan bilda en lämplig utgångspunkt. Övervägandena sammanfattar väl vad som tidigare vid olika tillfällen anförts av utredare och lagstiftare till stöd för anonymitetsrätten. Han anförde (s. 94 f):
Utmärkande för ett demokratiskt samhälle är den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning övar inflytande. För denna debatt och bevakning spelar det tryckta ordet, särskilt tidningspressen, en huvudroll. En förutsättning för att tryckfriheten skall kunna fylla sin funktion i det demokratiska systemet är uppen- barligen att tillgången till information om skilda samhällsförhållanden är riklig. Ibland kan det visa sig nödvändigt att i tryckta framställningar öppet ventilera
också omständigheter av tämligen känslig art. I varje fall behöver författare och journalister ofta initierad kunskap som underlag för kommentarer och informa- tion till allmänheten.
Inskränkningar, t.ex. i form av tystnadsplikt, i friheten att lämna meddelanden till andra utgör enligt regeringsformen (RF) begränsningar i den medborgerliga yttrandefriheten. Redan härav följer att sådana inskränkningar alltid skall präg- las av restriktivitet. Detta förhållande kommer än klarare till uttryck i RF, om skyddet där för yttrande— och informationsfriheten förstärks i huvudsaklig över- ensstämmelse med fri- och rättighetsutredningens förslag. Även de inskränknin- gar i den allmänna meddelarfriheten som RF medger skulle emellertid säkerligen få ogynnsamma följder för det önskvärda nyhetsflödet till publicister och förfat- tare om de tillämpades fullt ut också gentemot dessa. Faran består inte endast i att meddelanden som med tanke på informationsintresset är önskvärda eller försvar- liga drabbas av straff. Risken är också att t.ex. tystnadspliktsregleringen verkar hämmande på tjänstemäns och andras benägenhet att gå till handa med upplys- ningar även utanför det område som vid en striktjuridisk tolkning är att anse som sekretessbelagt. En sådan diskretion kan i vissa sammanhang vara naturlig. I förhållande till massmedierna blir den ett hinder för den fria opinionsbildningen.
En privilegierad behandling av publiceringsmeddelande är inte liktydig med ett stort antal publiceringsskador. I själva verket torde, som TK (tystnadsplikts- kommittén) framhåller i anslutning till ett uttalande av MMU (mass- medieutredningen), det största värdet i en vidsträckt meddelarfrihet ligga i att uppgifter lämnas, inte för direkt publicering, utan mera för att tjäna som underlag för kommande publicering i ämnet.
Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre om att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet, får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information.
Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet — liksom flertalet andra rättigheter — har sina begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta samman- hang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstå- ende och svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får karaktä- ren av en kompromiss.
Hittills har närmast varit tal om meddelares frihet från straffansvar och liknan- de rättsverkningar. Fråga är dock om inte anonymitetsrätten är den viktigaste komponenten i skyddet för nyhetskällorna. Det kan med fog antas att det, om inga skyddsbestämmelser fanns, mindre skulle vara fruktan för straff än fruktan för omgivningens — t.ex. överordnades och arbetskamraters — reaktion som skulle avhålla en person från att dra fram betydelsefulla omständigheter i ljuset. Anonymitetsrätten sträcker givetvis också sin verkan in på det område där detär juridiskt fullt tillåtet att lämna underrättelser, vare sig det sker för offentliggöran- de i tryck eller för annat syfte.
Som allmän bakgrund kan även de synpunkter som i 1912 års betän- kande med förslag till ny tryckfrihetsförordning åberopades till stöd för ett vidsträckt anonymitetsskydd vara av intresse. Där anfördes:
Den fortgående självrannsakan, varav samhället är i behov, torde allra minst i ett samhälle av våra begränsade dimensioner och inom ett folk av vår läggning kunna undvara ett effektivt anonymitetsskydd. Hänsyn till den sociala omgiv- ningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser osv., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. Tydligen innebär ingalunda den demokratiska utveck— ling, varemot samhället tenderar, någon förändring i sådant hänseende, snarare tvärtom. Falsk ”kåranda” och falsk ”solidaritetskänsla" förbliva samhällsskadli- ga faktorer att räkna med. Anonymitetsskydddet är mot detta tryck säkerhetsven- tilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdragas, som böra bliva framdragna. Den enhälliga värme, varmed man inom den periodiska pressen omfattar detta skydd, är i och för sig ett starkt vittnesbörd härom.
Rätten till anonymitet hänger nära samman med tryckfriheten och meddelarfriheten samt författares och meddelares ansvarsfrihet. Mot den ansvarsfrihet för tryckfrihetsbrott som meddelare och författare helt eller delvis åtnjuter enligt 8 kap. TF svarar en anonymitetsrätt för dem som syftar till att skydda dem också från andra påföljder än ansvars- påföljder, främst då påföljder i form av repressalier och annat obehag från omgivningen. Genom skyddet motverkas betänkligheter och obe— nägenhet och undanröjs ett psykologiskt hinder mot publiceringen av uppgifter och synpunkter av ömtålig och kontroversiell natur.
Genom ansvarsfrihet och anonymitetsrätt och skyddet härför vill man få dem som vet något som kan vara av intresse för en större allmänhet att inte hålla inne med sitt vetande av rädsla för påföljder av skilda slag. Den falska solidaritetskänsla som nämns i det senast citerade uttalandet ovan — gentemot t.ex. överordnade och arbetskamrater — skulle om rättigheterna och skyddet inte förelåg lätt kunna förhindra att betydel- sefulla omständigheter drogs fram i ljuset.
Vad anonymitetsintresset i första hand är avsett att främja är således allmänhetens och förtroendevaldas möjligheter att via tryckta skrifter och andra medier få insyn i offentlig såväl som privat verksamhet och information om skilda samhällsförhållanden. Man vill befordra debat- ten i samhälls- och kulturfrågor, ge möjlighet till offentlig granskning av dem som i allmän eller enskild befattning övar inflytande i samhället och stimulera den fria opinionsbildningen.
Genom att avgörande vikt fästs vid upplysningar och meddelanden för offentlig debatt och allmän upplysning i samhälleliga angelägenheter anges också inriktningen när det gäller de medier som närmast drar fördel av anonymitetsrätten. Medier med stort spridningsfält, såsom radio, TV och dagstidningar, träder givetvis i förgrunden. Även hos andra periodiska skrifter kan innehållet ofta vara av sådan karaktär att det förutsätter riklig tillgång till information om skilda samhällsförhål- landen. Detsamma gäller, om än i mindre omfattning, icke-periodiska skrifter. Balansen i den offentliga debatten kräver ofta initierad kunskap hos författare och journalister som underlag för kommentarer och infor- mation till allmänheten. Slutligen underlättas genom anonymitetsrätten massmediernas arbetsmöjligheter och skapas hos allmänheten den tillit
till dessas möjlighet att skydda sina källor som är en förutsättning för nyhetsförmedlingens frihet och oberoende.
Som framgår av förut återgivna uttalanden har anonymitetsskyddet inte tillkommit för författares och meddelares egen skull. Det äri stället ett allmänt intresse som ligger till grund för deras rätt att vara anonyma och skyddet därav. Vad det gäller är det allmänna intresset av att förfat- tare, pressmän, radio- och TV-reportrar m.fl. får den information de behöver för att kunna fullgöra en undersökande, granskande och opi- nionsbildande verksamhet, och av att de inlägg författare kan göra i den offentliga debatten ur egna källor blir så rikt flödande som möjligt. I ett demokratisk samhälle utgör den fria och offentliga debatten av förhål- landen och missförhållanden inom såväl den offentliga som den privata sektorn ett omistligt inslag.
Anonymitetsintresset är mest markerat när det gäller artiklar/pro- gram/skrifter med inriktning på allmänna organ, myndigheter och or- ganisationer och på personer som i skilda befattningar övar inflytande i samhället. Skyddet avser också i första hand att underlätta en gransk- ning av och debatt om hur "sådana organ och personer fullgör sina åligganden inom de områden medborgarna gett dem i uppdrag att an- svara för.
Rätten för författare och meddelare till anonymitet gäller emellertid generellt och alltså inte bara när en författare skriver om någon från samhällssynpunkt intressant sak eller en meddelare lämnar upplysning- ar om något som verkligen är värt att bringa till allmän kännedom. När en författare väljer att skriva kåserier eller detektivromaner under pseu- donym och önskar få vara anonym, kan knappast något allmänt intresse åberopas som bärande skäl för att låta honom få den eftertraktade anonymiteten och inte heller något författarens enskilda intresse av tillräcklig styrka kan i regel anföras. Motsvarande gäller när en medde- lare tipsar en tidning om något på sin arbetsplats, som har karaktär av allmänt skvaller utan sakligt underlag eller som saknar varje intresse för den allmänna debatten av samhälls- och kulturfrågor. I sådana fall är någon rätt till anonymitet i och för sig knappast motiverad. Det har emellertid inte ansetts låta sig göra att från fall till fall pröva om det ämne en författare behandlar eller den information en meddelare lämnar är av sådant värde från samhällssynpunkt att skäl finns att medge författaren och meddelaren anonymitet. Detta kan delvis bero på att förutsättning- arna för tillämpande myndigheter är begränsade — om de alls föreligger — när det gäller att avgöra om tillräckliga skäl för anonymitet finns i det enskilda fallet. Men framför allt skulle en sådan prövning verka allvar- ligt hämmande på författares och meddelares villighet att bidra till den offentliga informationen och debatten. Det är därför som anonymi- tetsrätten och skyddet för densamma fått en så generell utformning.
3.3.1.2 Integritetsintressena
Enskilds integritetsintressen skyddas liksom anonymitetsintresseti förs- ta hand genom en tystnadsplikt. I reglerna om inskränkningar i rätten att hålla vittnesförhör och i skyldigheten att vittna finns inslag som förstår-
ker tystnadsplikten och som påminner om efterforskningsförbudet och det principiella frågeförbudet i TF m.fl. lagar. Till sådana bestämmelser anknyts i vissa fall i själva tvångsmedelsregleringen.
Bland vittnesreglerna är här främst av intresse 36 kap. 3, 5 och 6 55 RB. Av 36 kap. 3 5 RB framgår att vissa personer som står en part nära — exempelvis make, syskon, barn, föräldrar — inte är skyldiga att vittna.
I 36 kap. 5 5 första stycket RB behandlas sekretess till förmån för allmänna intressen. Som anförts i den allmänna motiveringen har kom- mittén inte ansett sig ha skäl att i detta sammanhang särskilt uppmärk- samma sådana intressen. I paragrafens sjätte stycke hänvisas till tryck- frihetslagstiftningens i föregående avsnitt behandlade regler. Av 36 kap. 5 5 RB i övrigt framgår att advokat, läkare, tandläkare, barnmorska, sjuksköterska, kurator, eller deras biträden inte får höras som vittne angående sådant som på grund av deras ställning förtrotts dem eller de i samband därmed erfarit med mindre detär medgivet i lag eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker till att förhör äger rum. Rättegångsombud, biträde eller försvarare får inte höras som vittne om vad för uppdragets fullgörande förtrotts honom, med mindre parten medger att det får yppas. I mål angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år viker dock tystnadsplikten för annan än försvarare. Präst får aldrig höras som vittne om något som han erfarit vid enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal i övrigt.
Av 36 kap. 6 5 RB framgår att vittne får vägra yttra sig om sådant som skulle röja att han eller någon honom närstående (som avses i 36 kap. 3 5 RB) förövat brottslig eller vanärande handling. Vittne får också vägra att avge utsaga varigenom yrkeshemlighet skulle uppenbaras, om ej synnerlig anledning förekommer att vittnet hörs därom.
] fråga om vissa av tvångsmedlen anknyts, som tidigare nämnts, i specialregleringen på olika sätt till de nu nämnda bestämmelserna.
Till regeln om nära anhörigs befrielse från'skyldigheten att vittna hänvisas i bestämmelserna om beslag. Där sägs (27 kap. 2 5 RB) att beslag inte får läggas hos den misstänkte eller honom närstående, som avses i 36 kap. 3 5 RB, på skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes, med mindre det är fråga om brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. I fråga om editionsföreläggande framgår av 38 kap. 2 5 andra stycket RB att part eller honom närstående, som avses i 36 kap. 3 5 RB, inte är skyldig att förete skriftligt meddelande av det slag som här avses. Till bestämmelsen hänvisas i 39 kap. 5 5 RB angående syn.
Det finns enligt kommittén anledning att i detta sammanhang beröra frågan om vad som avses med förtrolig. Det finns, som framgått av det föregående, t.ex. i RB bestämmelser som syftar till skydd för förtrolighet och som belyser vad som avses med detta ord. Det bästa exemplet torde vara 27 kap. 2 5 RB (se närmast föregående stycke). Processlagbered- ningen anförde härom (SOU 1938244 5. 323) att syftet med bestämmelsen var att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga. Tillräcklig anled- ning syntes inte föreligga att undanta sådant meddelande från beslag då det kommit i tredje mans besittning och förtroligheten därmed brutits. Samma motivering återfinns i fråga om 38 kap. 2 5 andra stycket RB.
Med ett förtroligt meddelande menades alltså här ett meddelande mellan nära anhöriga som stannat dem emellan och som borde stanna dem emellan om de inte själva lämnade det ifrån sig. Ordet förtrolig används då i betydelsen intim, privat, personlig, enskild.
Från förtroliga meddelanden är att skilja i förtroende lämnade med- delanden (jfr ovan 36 kap. 5 5 RB ”vad som —förtrotts dem”). Sådana åtnjuter ett än starkare skydd i RB genom inskränkningarna i vittnes- plikten för yrkesutövare som intar en förtroendeställning i förhållande till allmänheten, t.ex. präster, läkare och advokater. Pro- cesslagberedningen anförde härom (betänkandet s. 392 f) bl.a. att det med hänsyn till vikten av de intressen som i sammanhanget står emot varandra var lämpligt att i lagen närmare angavs i vilka fall vittnesmål skulle vara uteslutet. Beredningen anförde vidare att det är tydligt att för en tillämpning av stadgandet ej krävs att den som t.ex. sökt läkare uttryckligen angett att hans uppgifter lämnats under tysthetslöfte. Det var tillräckligt att uppgifterna lämnats under sådana omständigheter att det skäligen kunde antas ha skett i förtroende. För förtroliga meddelan- den är inte utmärkande att de lämnas under tysthetslöfte e.d. eller att fråga över huvud taget är om utbyte av förtroenden. Betecknande för förtroliga meddelanden är i stället helt enkelt att de lämnas inom ramen för vad som utgör människors privatliv. Att skydda förtroliga meddelan- den, muntliga som skriftliga, är därför att skydda den sida av privatlivet som kommer till uttryck genom ”meddelanden”.
Även till vittnesreglerna i 36 kap. 5 5 anknyts i 27 kap. 2 5 RB. Där sägs att beslag inte får läggas på skriftlig handling, om dess innehåll kan antas vara sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 5 RB inte får höras som vittne därom, och handlingen innehas av honom eller av den, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Härav följer att sådan handling inte heller får efterforskas hos sådan person med hjälp av andra tvångsmedel, t.ex. kroppsvisitation. Enligt reglerna om edi- tionsplikt och editionsföreläggande i 38 kap. 2 5 RB får den inte företes av befattningshavare som sägs i 36 kap. 5 5 RB, om han inte får höras som vittne om dess innehåll, och innehas den av part, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller, så är parten aldrig skyldig att förete den. Av regleringen följer exempelvis att tvångsmedelsanvändning som nu sagts är utesluten om handlingen i fråga innehåller förtroendemeddelan- de från en misstänkt till hans försvarare eller till en präst och handlingen innehas av någon av de nu nämnda. Däremot kan beslag — liksom vittnesförhör och editionsföreläggande — äga rum om det är fråga om förtroendeuppgift hos advokat (som ej är försvarare) eller läkare och utredningen gäller brott för vilket är stadgat minst två års fängelse. Anknytningen till 36 kap. 5 5 RB motiveras av intresset av att skydda uppgifter som lämnats i förtroendesituationer.
Beträffande bestämmelsen i 36 kap. 6 5 RB om vittnes rätt att vägra yttra sig så att det skulle röjas att vittnet eller honom närstående förövat brottslig eller vanärande handling finns av naturliga skäl ingen motsva- righet såvitt gäller beslag. Däremot gäller enligt 38 kap. 2 5 RB en motsvarande rätt att vägra lämna ut skriftlig handling vars innehåll är sådant som avses i 36 kap. 6 5.
I fråga om bestämmelsen i 36 kap. 6 5 RB om att vittne normalt får vägra avge utsaga varigenom yrkeshemlighet skulle uppenbaras finns inte heller någon motsvarighet i 27 kap. RB beträffande beslag. Enligt 38 kap. 2 5 RB gäller om skriftligt bevis samma begränsning i skyldighet att förete handling som innehåller uppgift av förevarande slag, som redo- gjorts för i närmast föregående stycke. Av processlagberedningens mo- tivering till 36 kap. 6 5 framgår vad som avses med yrkeshemlighet och varför sådan bör åtnjuta särskilt skydd:
Vittne bör i allmänhet kunna vägra att avgiva utsaga, varigenom yrkeshemlig- het skulle röjas. Yrkeshemlighet torde härvid, liksom i lagen d. 29 maj 1931 med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, böra omfatta fabrikationssätt, anord- ning, affärsförhållande eller annat, som kan anses såsom något för ett visst affärsföretag egendomligt och beträffande vilket innehavaren har ett skäligt an- språk, att det ej uppenbaras. Skyldighet för vittne att röja sådan hemlighet skulle i många fall för vittnet eller hans arbetsgivare eller annan, som kanske stode helt utom rättegången, kunna medföra ekonomiska verkningar, som vore orimliga i förhållande till betydelsen av vittnesmålets avläggande. Det kunde ifrågasättas att, då yrkeshemlighet tillhör annan än vittnet, även stadga plikt för vittnet att iakttaga tystnad. Emellertid har det ej ansetts lämpligt ålägga rätten att i fråga om vittnesutsaga vaka över att förhållande, som har karaktär av yrkeshemlighet, ej uppenbaras. I vissa fall kan vittnet på grund av anställning eller eljest ha skyldig- het att göra gällande sådan tystnadsplikt och alltså vägra att yttra sig. Vittnes rätt att vägra att uttala sig kan, vare sig yrkeshemligheten innehaves av vittnet eller av annan, ej göras ovillkorlig. I vissa fall, särskilt i brottmål, böra nämnda intressen få vika för vikten av fullständig utredning. Det har därför lagts i rättens hand att avgöra, huruvida vittnet skall vara pliktigt att uttala sig. Rätten har härvid att väga mot varandra de olika intressen, som äro i fråga.
I anslutning till den nu lämnade redogörelsen bör också nämnas det skydd för dagböcker och liknande personliga handlingar som ges i 38 kap. 2 5 tredje stycket RB (motsvarande gäller enligt 39 kap. 5 5 i fråga om syn). Av bestämmelsen följer att domstol inte har befogenhet att förelägga någon att förete minnesanteckningar eller annan sådan upp- teckning som kan ha betydelse som bevis, såvida inte synnerlig anled- ning förekommer att den företes. Processlagberedningen anförde härom följande:
Då det skulle innebära ett alltför starkt intrång i den enskildes rättssfär, därest han alltid skulle vara skyldig att framlägga dagboks- eller minnesanteckningar eller andra uppteckningar avsedda endast för hans personliga bruk, har det lagts i rättens hand att pröva, huruvida editionsplikt föreligger beträffande dylika handlingar. Rätten har därvid att väga mot varandra den enskildes anspråk på skydd för sina personliga förhållanden och rättsskipningens krav på fullständig utredning. Det är tydligt, att om t.ex. en part påstår, att han grundar sina uppgifter om ett visst faktum på av honom gjorda minnesanteckningar, han bör vara skyldig att, om det begäres, förete dessa anteckningar.
Någon motsvarighet till bestämmelsen finns inte i RB i fråga om andra tvångsmedel än som avses i 39 kap. 5 5 RB. Handling av angiven art får således exempelvis tas i beslag om de förutsättningar som normalt gäller för beslag föreligger. Ett visst skydd ges dock bl.a. nu nämnda handlingar vid verkställigheten. Enligt 27 kap. 12 5 RB råder nämligen
då vissa inskränkningar när det gäller att öppna och närmare undersöka handlingen.
Det framgår inte klart varför bestämmelsen i 38 kap. 2 5 tredje stycket RB om en kvalificerad prövning saknar motsvarighet i fråga om andra tvångsmedel än som avses i 39 kap. 5 5. Det kan ju synas som om angelägenheten av att skydda den enskildes rättssfär mot intrång av angiven art (jfr processlagberedningens uttalande ovan) med samma fog kan göras gällande i fråga om beslag. I de båda fallen kan nämligen handlingen fylla samma funktion, dvs. vid beslag äga betydelse för utredning om brott och som skriftligt bevis äga betydelse som bevis i brottmål. Liksom eljest när det gäller skillnaderna mellan inskränk- ningarna i möjligheterna till editionsföreläggande å ena, och möjlighe- terna till beslag, husrannsakan, telefonavlyssning m.fl. tvångsmedel å andra sidan torde förklaringen vara att finna i skillnaden i medverkan från dens sida som tvångsmedlet riktas mot. Medan sistnämnda tvångs- medel inte förutsätter någon aktiv medverkan från dens sida som utsätts för tvångsmedlet ålägger editionsreglerna denne en positiv handlings- plikt, dvs. att lämna ut en viss handling. Förelägger man den som skrivit ner uppgifter av rent personlig karaktär och/eller upptecknat något enbart för personligt bruk att lämna ifrån sig uppgifterna försätter man honom eller henne i en konfliktsituation. Han eller hon råkar i vånda och vill å ena sidan skydda sig själv (och exempelvis förstöra eller gömma undan handlingen), å andra sidan följa myndighetens bud (och lämna ut handlingen). Det är inhumant att utsätta en människa för något sådant. Genom beslag utsätter man däremot inte den enskilde för en sådan konflikt under förutsättning att åtgärden kan genomföras utan medver- kan från hans eller hennes sida. Om detta är motiveringen till skillnaden i reglering i angivet hänseende, innebär det att man inte i första hand vill skydda den skriftliga handlingen eller innehållet däri utan mera ser det som en fråga om hänsynsfullhet genom att inte försätta den enskilde i en konfliktsituation, som exempelvis kan medföra frestelser att vidta otill- låtna dispositioner som i sin tur leder till att utredningsintresset lider skada.
I fråga om tvångsmedel utanför RB:s reglering finns ingen direkt anknytning mellan vittnesreglerna och tvångsmedlen motsvarande den i RB. I 20 och 21 55 förvaltningsprocesslagen hänvisas dock till reglerna om skriftligt bevis och om syn i 38 resp. 39 kap. RB. Enligt 39 5 4 mom. taxeringslagen kan länsrätten när synnerliga skäl föreligger ge befrielse från att lämna uppgift om uppgiften avser förhållande varom den som anmanats lämna uppgiften har att iaktta tystnad eller om den anmanade anser att särskilda omständigheter eljest kan åberopas för att uppgiften inte kommer till annans kännedom. Motsvarande gäller vid t.ex. tull- myndighets granskning (35 5 tullagen).
Beträffande handlingar som behövs för taxering och som inte särskilt anges i taxeringslagen sägs i uppsamlingsstadgandet i 46 5 nämnda lag att de skall på begäran för taxeringskontroll tillhandahållas av myndig- heter. Beträffande uppgifter för vilka sekretess gäller enligt sekre- tesslagen med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden föreligger dock uppgiftsskyldighet endast om
framställning därom görs av skattechefen. Skulle ett utlämnande med- föra synnerligt men för det enskilda intresset föreligger uppgiftsskyl- dighet endast om regeringen på ansökan av skattechefen beslutar att handlingen skall lämnas ut.
Beträffande taxeringsrevision gäller enligt 56 5 4 mom. taxeringslagen att den som verkställer revision får ta del av handlingar av betydelse för revisionen utan hinder av att den, hos vilken revisionen sker, har att iaktta tystnad om deras innehåll. Är en handlings innehåll av beskaffen- het som nu sagts eller anser den hos vilken revisionen sker att särskilda omständigheter eljest kan åberopas för att dess innehåll inte kommer till annans kännedom kan dock länsrätten, om synnerliga skäl föranleder därtill, besluta att handlingen skall undantas från revisionen.
Även i bevissäkringslagen finns bestämmelser om särskilt hänsynsta- gande till bevismedel som innehåller skyddade upppgifter. Enligt 18 5 skall sålunda skriftlig framställning göras till länsrätten om undantagan- de, om den hos vilken verkställighet sker anser att bevismedel som är eller har varit under beslag helt eller till viss del skall undantas från granskningen därför att han har att iaktta tystnad om dess innehåll eller innehållet på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till annans kännedom. Framställningen får bifallas endast om synnerliga skäl föreligger (beträffande innebörden härav, se nedan). Om bevisme- del undantas från granskning får det enligt 21 5 inte återges eller åbero- pas i granskningsärendet.
Nämnda bestämmelser i taxeringslagen och bevissäkringslagen lägger uppenbarligen mer vikt vid utredningsintresset och värderar därmed anonymitets- och integritetsintressena lägre än de tidigare redovisade bestämmelserna i RB. Reglerna utgår från ett betraktelsesätt som fram- står som omvänt i jämförelse med det som TF:s och RB:s regler bygger på. Först kan då noteras att medan skyddsreglerna i RB delvis förutsätter att myndigheten ex officio beaktar ett intresse som skall skyddas, förut- sätter förevarande reglering att den skattskyldige, granskade etc. själv agerar och yrkar att handlingen eller handlingarna undantas från granskning. Vidare bör beaktas att medan i fråga om exempelvis beslag enligt RB skyddet finns angivet redan i förutsättningarna för tvångsmed- let så sätts vid exempelvis beslag enligt bevissäkringslagen skyddet in först vid granskningen. Beslaget som sådant är alltså inte begränsat med hänsyn till handlingens art (jfr 27 kap. 12 5 RB om vem som får under- söka en beslagtagen enskild handling).
Enligt bevissäkringslagen kan en handling, som ingår i räkenskaps- materialet eller i korrespondens m.m. och som kan tänkas innehålla fakta omfattade av anonymitetsskydd, tas i beslag om handlingen inte tillhandahålls för granskning eller om risk föreligger att den kommer att undanhållas eller förvanskas. Handlingen blir härmed tillgänglig för tjänstemän hos myndigheterna.
Vidare märks att vid tillämpning av bevissäkringslagen gäller rätten att göra framställning om undantagande ett bevismedel som redan är eller har varit föremål för beslag. Det bevismedel som framställningen avser och skälen för att det skall undantas från granskningen bör anges i framställningen till länsrätten (jfr departementschefens uttalande i
prop. l975/76zll s. 144). Framställning om undantagande medför inte obligatoriskt att bevismedel tills vidare inte får granskas — detta för att förhindra att framställning utnyttjas som en möjlighet till sabotage mot granskningen (nämnda prop. s. 118). Sekretess gäller visserligen enligt 8 kap. 2 5 sekretesslagen såväl framställningen till länsrätten som länsrät- tens beslut men kretsen av personer som kan ta del av handlingen vidgas när framställning görs. Att handlingen på detta sätt kan läsas såväl av granskarna som av länsrättens personal fastän den sedan kanske finnes böra undantas innebär en försvagning av anonymitetsskyddet. Om granskningen av handlingen ger anledning till åtalsanmälan enligt 43 5 första stycket taxeringskungörelsen (19571513) kommer handlingen till åklagarmyndighetens kännedom trots att åklagarens möjligheter att i det enskilda fallet genomföra beslag eller husrannsakan kanske inte skulle ha förelegat eftersom brottet i fråga inte är tillräckligt grovt. Följden blir alltså att anonymitetsintresset kommer att åtnjuta ett starkare skydd i förhållande till myndigheterna i de fall då misstanke om brott föreligger än i de fall där skattemyndigheterna vill göra en skattekontroll.
När det så gäller förutsättningarna för undantagande hänvisas i för- arbetena till 18 5 bevissäkringslagen beträffande rekvisitet ”synnerliga
skäl” till 56 5 4 mom. taxeringslagen. I förarbetena till den bestämmelsen . gjordes en jämförelse med de allmänna domstolarna som här är av visst intresse. Departementschefen anförde i prop. 1955:160 (5. 145 f):
I vissa yttranden har man anställt jämförelser med förhållandena vid de allmänna domstolarna och därvid gjort gällande att taxeringsmyndigheterna icke borde ha vidsträcktare befogenheter än domstolarna. Enligt min mening kan man icke se saken från så begränsade synpunkter. Genom domstolarnas sammansätt- ning är utan tvivel väl sörjt för att exempelvis uppkomna frågor om införskaf— fande av hemliga handlingar som bevis i rättegång underkastas en objektiv och samvetsgrann prövning. Har emellertid domstolen beslutat infordra en sådan handling, ingår denna i processmaterialet och blir, även om den därvid åtnjuter sekretesskydd, tillgänglig för en jämförelsevis vid krets av personer. Härvidlag föreligger en betydelsefull skillnad mellan förfarandet vid de allmänna domsto- larna och taxeringskontrollen. Denna verkställes i ett begränsat syfte och de upplysningar som inhämtas ur materialet behöver inte gälla förhållanden av hemlig natur. De granskade handlingarna blir icke tillgängliga annat än för granskningsmannen och eventuellt ett fåtal andra funktionärer, som måste ta befattning därmed på tjänstens vägnar.
Med det sagda har jag självfallet icke tagit ställning till frågan om den ena myndigheten bör erhålla vidsträcktare befogenheter än den andra. Jag har endast velat peka på att de särskilda garantier, som kan vara erforderliga för att tillgo- dose befogade sekretessintressen, måhända delvis kan behöva utformas på annat sätt när det gäller taxeringsmyndigheterna än för de allmänna domstolarnas del.
Beträffande handlingar för vilka enskilda personer har tystnadsplikt anförde departementschefen (s. 147 f):
Såsom tidigare framhållits torde det vara i någon mån tveksamt huruvida enskilda personer för närvarande kan undandra sig att vid bokföringsgranskning tillhandahålla handlingar som ingår i deras bokföring, därest handlingarnas innehåll är sådant att de skall iaktta tystnad därom. Då gällande bestämmelser icke tillåter att bokföringsgranskning utövas annat än i begränsad omfattning, har
emellertid frågor av denna art icke så ofta ställts på sin spets. Uppkomna meningsskiljaktigheter har huvudsakligen rört läkarnas patientkort. Utökas befo- genheterna att verkställa bokföringsgranskning till att avse en fullständig taxeringsrevision, som får omfatta korrespondens, protokoll och liknande hand- lingar rörande vederbörandes verksamhet, kan sådana konlliktsituationer upp- komma i ökad omfattning. Såsom tidigare nämnts föreslår de sakkunniga, att sekretesshänsyn aldrig skulle få åberopas såsom skäl för vägran att tillhandahålla handlingar vid taxeringsrevision. Åtskilliga yttranden ger uttryck för oro beträf- fande konsekvenserna av de sakkunnigas förslag på denna punkt.
Enligt min mening är dessa farhågor överdrivna. Jag får härvidlag erinra om vad jag tidigare anfört om de former i vilka taxeringskontrollen utföres. Det bör även hållas i minnet att kontrollen självfallet icke får avse andra förhållanden än som är av betydelse för taxeringen. Någon nämnvärd olägenhet synes icke ha uppkommit i de fall då myndigheten tagit del av handlingar, beträffande vilkas innehåll tystnadsplikt föreligger. Jag är därför beredd att såtillvida biträda de sakkunnigas förslag, att det bör fastslås såsom huvudregel att den som verkställer taxeringsrevision bör få ta del av handlingar av betydelse för revisionens verkstäl- lande utan hinder av att dessa har sådant innehåll att den, hos vilken revisionen verkställes, är skyldig iakttaga tystnad därom.
I några yttranden har anmärkts att en regel av denna innebörd skulle stå i strid med den skyldighet som enligt tryckfrihetsförordningen åvilar bokförläggare m.fl. att icke röja författares anonymitet. Denna uppfattning torde icke vara riktig. Den åberopade bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen gör undantag för sådan skyldighet att yppa författares namn som är i lag föreskriven, och med lag förstås enligt förordningen stadgande, som tillkommit genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. Till sådana stadganden torde taxeringsförordningen vara att hänföra.
Även i de hänseenden varom nu är fråga bör emellertid tillses, att berättigade allmänna eller enskilda intressen icke trädes för nära. En särskild garanti härför bör enligt min mening tillskapas. Denna garanti vinnes på så sätt att den hos vilken revisionen sker kan hos annan myndighet påkalla prövning av fråga huruvida viss handling med hänsyn till honom ålagd tystnadsplikt eller andra särskilda omständigheter — t.ex. att yrkeshemlighet eller pågående förhandlingar skulle kunna uppenbaras - bör undantas från revisionen. Vid en sådan prövning bör handlingens betydelse för taxeringskontrollen vägas mot det sekretesskydda- de intresset. Av de allmänna synpunkter som tidigare anförts torde framgå att handlingen bör undantas från revisionen endast då synnerliga skäl föranleder därtill.
Uttalandet föranledde ingen erinran av riksdagsmajoriteten. Enligt Taxeringshandbok (W. Hermansson m.fl., andra upplagan, s. 124) får frågan om vad som bör anses utgöra synnerliga skäl i 39 5 taxeringslagen bedömas efter omständigheterna i de enskilda fallen. Befrielse från uppgiftsskyldighet bör kunna komma i fråga när det finns fara för att yrkeshemligheter eller pågående affärsförhandlingar uppen- baras. Däremot lär det inte utgöra skäl för befrielse att lämnandet av en begärd uppgift skulle kunna innebära ett avslöjande av att uppgiftsläm- naren eller en annan har gjort sig skyldig till brott (jfr 36 kap. 6 5 RB). I kommentaren till 56 5 4 mom. taxeringslagen sägs följande beträffande den berörda frågan (a.a. s. 167 f):
Normalt är det väl tystnadsplikt gentemot en annan som kan åberopas, men det kan också vara fråga om omständigheter av annan karaktär, som berör den
granskade själv. Av bestämmelserna i 38 kap. 2 5 RB framgår att undantag från editionsplikt gäller beträffande bl.a. en offentlig tjänsteman, när detär fråga om något som han på grund av sin ställning inte får yppa, advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor eller deras biträden i fråga om sådant som på grund av deras ställning har anförtrotts dem eller som de i samband därmed har fått reda på. Bortsett från att en taxeringsrevision inte får ske för granskning av en handling som finns hos ett sådant organ som avses i 465 är de nämnda personerna emellertid skyldiga att förete en skriftlig handling för granskning vid taxe- ringsrevision. Att skyldigheten sträcker sig längre vid taxeringsrevision än i rättegång beror givetvis på att rättegången till skillnad från taxeringsrevisionen medför offentlighet. Det krävs alltså mera än att tystnadsplikt föreligger eller att det finns risk för att t.ex. yrkeshemligheter eller pågående affärsförhandlingar röjs. Den som begär att sådana handlingar tas undan från taxeringsrevision måste visa att synnerliga skäl föreligger till det.
Synnerliga skäl för att en handling skall tas undan från taxeringsrevision bör en advokat kunna åberopa i fråga om sådant som klienter har anförtrott honom, en läkare i fråga om anteckningar om patienters sjukdomar, en företagare i fråga om kalkyler rörande planerade tillverkningar och tillverkningsmetoder, ömtåliga affärsförhandlingar o.d. Svårbedömda gränsfall som måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet kommer alltid upp. Ett allmänt riktmär— ke kan vara att en handling bör tas undan från taxeringsrevision om dess gransk— ning skulle innebära avsevärt personligt obehag eller risker av ekonomisk art för den som taxeringsrevisionen sker hos eller någon annan.
Med en sådan risk av ekonomisk art som hänsyn bör tas till åsyftas givetvis inte befarade skattekonsekvenser och andra påföljder för den granskade själv.
Enligt det nu anförda skulle de fall då synnerliga skäl kan åberopas till skydd för enskilda intressen närmast motsvara de fall som avses i 36 kap. 5 5 och 36 kap. 6 5 andra meningen RB. Det gäller alltså personer med tystnadsplikt för förtroendeuppgifter och för yrkeshemligheter (jfr re- kvisitet synnerlig anledning i 36 kap. 6 5). Därmed kan också viss paral- lellitet sägas föreligga mellan förevarande regler på bl.a. skatteområdet och motsvarande regler om beslag i RB. På två avgörande punkter skiljer sig dock regleringen. Reglerna i RB skall iakttas ex officio och inte bara efter yrkande av den enskilde. Enligt RB skall vidare skyddet iakttas redan vid själva beslaget och inte först när handlingen eller föremålet skall undersökas närmare.
I fråga om andra författningar utanför RB än som nu nämnts har kommittén inte kunnat finna regler som anger att vid själva tvångsme- delsförfarandet särskilt skall beaktas enskilda intressen av det här aktu- ella slaget. Det enda skydd som finns utöver bestämmelser motsvarande 39 och 56 55 taxeringslagen och 35 5 tullagen är sekretesslagens bestäm- melser om tystnadsplikt beträffande innehållet i gjord utredning. Skyd- det därvidlag inträder ju dock först när skadan är skedd, dvs. då en uppgift som bort ha skyddats redan har röjts. Skyddet sträcker sig inte längre än till en minimering av skadan.
Sekretesslagen innehåller bestämmelser som avser förbud att i det allmännas verksamhet röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (sekre- tess). Enligt 1 kap. 3 5 sekretesslagen får sekretessbelagd uppgift hos en myndighet inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i
sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hän- visar. Enligt 14 kap. 35 sekretesslagen, den s.k. generalklausulen, får sekretessbelagd uppgift dock lämnas till annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Sjukvårds- och socialsekretess m.fl. sekretesser till skydd för enskilds personliga förhållanden har dock undantagits. Utlämnande av uppgifter som skyddas av sådan sekretess till annan myndighet kan därför ske endast med stöd av särskilt lagstad- gande t.ex. om uppgifts- och anmälningsskyldighet eller med stöd av samtycke av den enskilde vars intressen skyddas eller med stöd av en bedömning att utlämnande kan ske utan skada eller men för den enskil- de.
3.3.2 Allmänt om anonymitets- och integritetsskydd vid tvångsmedelsanvändning När det gäller att reglera hur hänsynstagandet till anonymitetsintresset närmare skall ske vid tvångsmedelsanvändning är två lagtekniska lös- ningar tänkbara. Den ena är att vidta erforderliga ändringar i TF:s reglering, den andra att i tvångsmedelslagen ta med specialregler om tvångsmedelsanvändningen i sådana fall där ett anonymitetsintresse kan komma att beröras.
I prop. l975/76z204 anförde departementschefen om förhållandet mellan anonymitetsskydd och tvångsmedelsreglering att detta inte borde bli föremål för reglering i grundlag men att grundlagens bestämmelser om anonymitetsskyddet givetvis ändå skulle komma att bli vägledande för de avvägningar som borde göras i vanlig lagstiftning mellan behovet av att skydda informationskällorna och att tillgodose de intressen som har motiverat införandet av olika tvångsmedel. Kommittén delar som framgått av den allmänna motiveringen den uppfattningen. Den erfor- derliga förstärkningen av anonymitetsskyddet vid tvångsmedelsanvänd- ning bör således komma till stånd genom specialregler i tvångsmedelsla— gen.
Av avsnittet om skyddet för anonymitetsintresset har framgått att föreskrifterna i 3 kap. 3 och 4 55 TF ger ett kvalificerat skydd. Den motsvarighet som finns i fråga om skydd för integritetsintressen är föreskrifterna i 36 kap. RB (och 25 5 förvaltningsprocesslagen) om inskränkningar i vittnesplikten. Vidare märks att skyddsbehovet beak- tats i tvångsmedelsregleringen antingen genom en anknytning till dessa inskränkningar (så i 27 kap. 2 5, 38 kap. 2 5 och 39 kap. 5 5 RB samt 205 förvaltningsprocesslagen) eller genom föreskrifter om undantagande som gäller till förmån också för anonymitetsintresset (taxeringslagen och bevissäkringslagen). Härtill kommer skyddet i 38 och 39 kap. RB för minnesanteckningar o.d. vilket liksom föreskrifterna om undantagande gäller även enskilds egna integritetsintressen.
Tanken bakom bestämmelserna i RB är densamma som tanken bak- om bestämmelserna i TF, taxeringslagen och bevissäkringslagen; när en myndighet bedriver utredning i ett ärende får utredningen inte ske på sådant sätt att intressen, som skyddas av sekretess, kränks otillbörligen.
I TF samverkar reglerna i 3 kap. 3 och 4 55 om förutsättningarna för efterforskning som sådan och för efterforskning genom förhör (= vitt- nesförhör), när efterforskning får göras, till att så långt det är möjligt skydda anonymiteten. Bestämmelserna i taxeringslagen och bevis- säkringslagen om undantagande av handling stärker också detta skydd.
En bestämmelse i ämnet i tvångsmedelslagen får till främsta uppgift att bygga ut anonymitetsskyddet i fall av efterforskning genom använd- ning av tvångsmedel så att det blir i möjligaste mån likvärdigt med skyddet vid efterforskning genom förhör. Men det gäller då både att skapa ett skydd motsvarande det skydd vid efterforskning genom förhör som gäller enligt 3 kap. 3 5 p. 5 TF och att sörja för skydd också då det i och för sig inte är den skyddade identitetsuppgiften myndigheten är ute efter men då uppgiften kan komma att röjas som en bieffekt vid tvångs- medelsanvändning som sker i annat syfte. Bestämmelsen bör alltså utfor- mas så att den också förebygger att en myndighet mer eller mindre medvetet kan tillgripa tvångsmedel för ett annat ändamål än det att avslöja en skyddad identitet men i hopp om att därvid också komma över identitetsuppgiften i fråga. Vid övervägandena om bestämmelsens utformning bör också beaktas de hänsyn som ligger bakom skyddsreg- lerna i taxeringslagen och bevissäkringslagen.
Det finns enligt kommittén ingen anledning att vid tvångsmedelsan- vändning ägna integritetsintressen mindre uppmärksamhet än anony- mitetsintresset. Ett tvångsmedel bör inte annat än i rena undantagsfall få användas för att myndigheten skall få del av just sådana uppgifter som skyddas genom en sekretess till förmån för enskilds integritet. I konse- kvens härmed bör också i görligaste mån förhindras att uppgifterna röjs oavsiktligt, t.ex. på grund av att tillräckligt stor försiktighet inte iakttas vid en sådan tvångsmedelsanvändning där risken för röjande är framträ- dande.
Av den föregående redogörelsen har framgått att skyddet mot att sådana uppgifter röjs som omfattas av sekretess, har utformats med hjälp dels av regler om tystnadsplikt och om inskränkningar i fråga om direkt efterforskning och om efterforskning genom förhör i TF, dels av regler om sekretess i sekretesslagen m.fl. lagar, om inskränkningar i vittnesplik- ten i 36 kap. RB och om undantagande av handlingar i taxeringslagen och bevissäkringslagen. Enligt kommittén ger dessa regler en självklar grund för bestämmandet av vilka uppgifter som bör särskilt skyddas vid tvångsmedelsanvändning. De anonymitetsskyddade identitetsuppgifter— na är självskrivna och kräver ingen särskild motivering. Vilka uppgifter av integritetskänslig natur som bör beaktas är däremot inte lika lätt att sätta gränser för.
Gemensamt för de uppgifter som nämns i 36 kap. 5 5 andra och femte styckena RB är att de har karaktär av uppgifter som har lämnats i förtroendesituationer. Prästernas vittnesplikt regleras i femte stycket. Bestämmelsen i andra stycket innehöll ursprungligen endast yrkesgrup- perna advokat, läkare, barnmorska jämte biträden. Grunden för särbe- handlingen av dessa yrkeskategorier angavs vara att de hade en särskild förtroendeställning gentemot allmänheten. Behovet av vittnesförbud ut- trycktes i förarbetena så att skydd var erforderligt för hjälpsökande i
frågor rörande deras personliga förhållanden då de söker hjälp hos personer som med hänsyn till utbildning och ställning i övrigt har till uppgift att lämna sådan hjälp. Efter hand har nya yrkesgrupper som ansetts delvis ha en liknande funktion tillagts, nämligen tandläkare, sjuksköterska och kurator. Hösten 1980 behandlades i riksdagen en motion om att även psykolog skulle ingå i kretsen. Riksdagen ansåg dock att frågan borde prövas mera allsidigt eftersom det kunde finnas andra yrkesgrupper som av sakliga eller principiella skäl borde omfattas av frågeförbudet samt det eventuellt också kunde sättas i fråga om frågeför- budet borde inskränkas till att gälla färre yrkesgrupper eller utformas på annat sätt än f.n. Det borde enligt riksdagen ankomma på regeringen att besluta om formerna för en översyn av reglerna (se JuU 1980/812).
Det är således här fråga om fall som tar sikte på förhållanden av förtroendenatur och uppgifter om personliga angelägenheter. Ett ytter— ligare kännetecken kan sägas vara att initiativet till att uppgifterna lämnas till den berörda personkretsen ofta tas av en hjälpsökande. Detta att den enskilde i förtroendefallen lämnar uppgiften till —— och söker hjälp hos -— ifrågavarande persongrupperjust på grund av vetskapen om att en sak kan diskuteras med någon som har en på förtroendeförhållan- den grundad sekretessplikt är det avgörande skälet för att uppgifterna har ansetts böra särbehandlas.
I sekretesslagen finns inte längre den förtroendesekretess kvar som tidigare gällde för sjukvårdspersonal och kuratorer. I motiven till lagen anförs (prop. 1979/80:2 s. 162) att de invändningar som riktats mot en sekretessreglering som skiljer mellan förtroendesekretess och andra fall i sjukvården och socialvården vägde tungt och att den var behäftad med sådana svagheter att den inte borde genomföras. Enligt 7 kap. 1 5 och 4 5 sekretesslagen gäller därför en enhetlig sekretess som inte är absolut utan fråga är om en sekretess till skydd för uppgift om enskilds person- liga förhållanden som skall gälla i alla fall där det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
För hälso- och sjukvårdspersonal utanför det allmännas verksamhet är tystnadsplikt stadgad i 6 5 lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Tystnadsplikten är utformad som ett förbud mot obehörigt röjande av vad man i sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.
I motiven till sekretessreglerna görs inga särskilda uttalanden om samordningen mellan den nya sekretessen och föreskrifterna i 36 kap. 5 5 RB. Enligt 36 kap. 55 andra stycket får som tidigare framgått en läkare, en sjuksköterska, en kurator eller deras biträden inte höras an- gående något, som på grund av denna deras ställning förtrotts dem eller de i samband därmed erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker därtill. I sekretess- lagen är numera medgivet att uppgift om enskilds personliga förhållan- den, i princip även uppgift som förtrotts, röjs om det står klart att så kan ske utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detta torde i princip böra beaktas även vid tillämpningen av 36 kap. 5 5 RB. Inte heller torde det försvåra tillämpningen av 36 kap. 5 5 RB att någon
särskild förtroendesekretess inte längre finns föreskriven för sjuk- och socialvårdens personal. Förtroendetanken lär ändå hållas levande hos denna personal. Som socialstyrelsen anförde i sitt yttrande över förslaget till sekretesslag (prop. 1979/80:2 Del B 5. 288) skulle det leda till ett minskat förtroende för hälsovården, sjukvården och socialvården om den enskilde inte kan lita på att de uppgifter han lämnar i förtroende kommer att stanna hos t.ex. läkaren eller socialassistenten. Kommittén har därför ansett sig kunna utgå från att det särskilda skydd som 36 kap. 5 5 RB skänker förtroendesidan av sjukvårds- och socialtjänstsekretes- sen är lika fast grundat som förut.
Sekretesslagen gäller enbart i det allmännas verksamhet. Författnings- reglerade tystnadsplikter finns emellertid även utanför det området. Som exempel på författningar som tar sikte på fall där förtroendesitua- tioner kan föreligga men där dessa inte särskilt har nämnts kan anges aktiebolagslagen (se 10 kap. 13 5 ang. tystnadsplikt för revisorer), lagen (1973z650) om medling mellan sammanlevande, lagen (l980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen (se 6 och 6 a 55) och lagen (19751689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare.
När det gäller advokatsekretess råder så att säga full kongruens mellan sekretesslagen och 36 kap. 5 5 RB. I 9 kap. 9 5 sekretesslagen stadgas att sekretess gäller hos allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde för uppgift som det kan antas att den rättssökande har förutsatt skall bli behandlad förtroligt. Denna sekretess är alltså absolut. Enligt 14 kap. 1 5 sekretesslagen kan uppgiftsskyldighet till annan myndighet dock åläggas advokat genom lag eller förordning. Denna tar i så fall över sekretessen. Den absoluta sekretessen för vad som i sekretesslagen något oegentligt kallas förtroliga uppgifter kompletteras av en sekretess för uppgift i övrigt om någons personliga eller ekonomiska förhållanden som skall gälla om det kan antas att rättssökanden skulle lida skada eller men om uppgiften röjs. Beträffande advokat i privat verksamhet föreskrivs i 8 kap. 45 RB att han är skyldig att, där god advokatsed så fordrar, förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning. Det är inte förenligt med god advokatsed att en advokat röjer något som har anförtrotts honom. Med advokat avses enligt 8 kap. 1 5 RB ledamot av Sveriges advokatsamfund. De biträdande juristerna på landets advokatbyråer har att iaktta samma tystnadsplikt som advokaterna men det är en avtalad tystnadsplikt som inte gäller enligt lag. Inte heller andra privatpraktiserande jurister har någon i lag föreskriven tystnadsplikt av det slag som här har behandlats.
Det bör tilläggas att enligt nuvarande praxis — se NJA 1977 s. 403 — när det gäller tillämpningen av 27 kap. 2 5 RB skyddas varje handling, som anförtrotts en advokat av hans klient, från beslag. I rättsfallet uttalar dock högsta domstolen att undantagsregeln i ifrågavarande lagrum en- ligt sin lydelse måste antas ha kommit att bli betydligt vidsträcktare än som föranleds av ändamålet att tillgodose behovet av sekretess i förhål- landet mellan advokat och klient.
Kommittén har utgått från att uppgifter som lämnats i förtroendesi- tuationer bör såsom redan i viss mån är fallet åtnjuta ett särskilt skydd även i tvångsmedelssammanhang. Särbehandlingen av sådana uppgifter vid vittnesförhör m.m. är att se som ett uttryck för den vikt som tillmäts
förtroendekaraktären. Skyddet bör inte inskränkas till uppgifter som lämnas till en advokat, en läkare eller någon annan som nämns i 36 kap. 5 5 RB. En logisk konsekvens måste enligt kommittén vara att exempel- vis advokatens svar till klienten eller patientens kopia på brevet till läkaren skyddas. Skyddet skulle annars lätt kunna bli illusoriskt. I för- troende utbytta uppgifter förutsätter alltså att uppgifterna skyddas så länge den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller inte samtycker till annat. En annan sak är att möjligheten att på förhand bedöma sannolik- heten för att en uppgift kan komma att beröras vid tvångsmedelsanvänd- ningen naturligen är större då man närmar sig exempelvis en präst eller advokat än då tvångsmedlet berör någon som saknar dessas tystnads- plikt. Till den frågan återkommer kommittén senare.
Förbud att röja uppgift med hänsyn till enskilda intressen föreligger som framgått av vad tidigare sagts inte enbart för uppgifter meddelade i förtroende. Även uppgifter i övrigt om enskilda personers ekonomiska och personliga förhållanden skyddas av regler om sekretess. I sekretess- lagen finns de i 7—9 kap. De omfattas också av regler om enskilda tystnadsplikter enligt lag och annan författning. Det bör också nämnas att tystnadsplikter kan vara föreskrivna i avtal. Som närmare framgår nedan anser emellertid kommittén att skyddet i tvångsmedels- sammanhang för uppgifter som omfattas av sådana tystnadsplikter bör inskränkas till att gälla uppgifter som innefattar yrkeshemlighet.
Hittills har behandlats uppgifter som är föremål för en tystnadsplikt. Som framgått av den tidigare framställningen finns även andra uppgifter som särbehandlas vid viss tvångsmedelsanvändning. Det gäller skriftliga meddelanden mellan nära anhöriga (inskränkningar enligt 27 kap. 2 5, 38 kap. 2 5 och 39 kap. 5 5 RB samt 20 och 21 55 förvaltningsprocessla- gen), minnesanteckningar eller andra sådana uppteckningar som är avsedda uteslutande för personligt bruk (inskränkningar enligt 38 kap. 2 5 och 39 kap. 5 5 RB samt nämnda paragrafer i förvaltningsprocess- lagen) och enskilds egna affärs- och yrkeshemligheter m.m. (39 5 4 mom. och 56 5 4 mom. taxeringslagen, 18 5 bevissäkringslagen). Det nuvarande skyddet är inriktat på objektet som bär sådan uppgift som skall skyddas (exempelvis brev eller dagbok). Begränsningarna gäller vidare endast tvångsmedelsanvändning som direkt riktar sig mot objektet i fråga och inte tvångsmedelsanvändning som allmänt sett kan medföra risk för ett röjande av det som skall skyddas. En konsekvens av det resonemang som förts ovan beträffande uppgifter som är föremål för tystnadsplikt och skyddet för dessa vid vittnesförhör och viss tvångsmedelsanvändning är att ett allmänt skyddsnät vid tvångsmedelsanvändning också bör omfat- ta nu nämnda uppgiftsslag.
Kommittén har valt mellan två alternativ när det gäller skyddsregler- nas inriktning. Det ena är att reglerna skall träda i funktion så snart tvångsmedlet kan antas komma att beröra personer som typiskt sett är bärare av sådana uppgifter som skall skyddas, t.ex. journalister och läkare. Det andra är att i bestämmelserna allmänt ange att de särskilda begränsningarna skall gälla då det kan antas att uppgifter, som skall skyddas, kommer att röjas. Den första lösningen förutsätter att det går att utan svårighet identifiera de personer som är av intresse i samman-
hanget. Den förutsätter emellertid också att skyddet enbart sätts in då uppgiften has om hand av en sådan person. Skall skyddet omfatta även meddelarens kopia på sitt meddelande, advokatens brevsvar till klienten etc. och även gälla t.ex. under tiden uppgiften/brevet etc. befordras till mottagaren är det i praktiken omöjligt att inrikta skyddsreglerna mot en viss personkrets. Detta har för kommittén varit det avgörande. Eftersom det är till uppgiften som intresset skall fokuseras och inte i första hand till den som har den om hand eller till plats där den kan finnas måste konsekvensen bli att det andra alternativet väljs. Skyddsreglerna bör således ha den inriktningen att de träder i funktion då det åtminstone kan antas att en uppgift som bör skyddas är i farozonen. Att personkret- sen ändå är av stor betydelse, nämligen då det gäller att göra nämnda antagande, framgår av specialmotiveringen nedan till 10 5.
3.3.3. Uppgifter som skall skyddas (7 5)
7 5 I det följande ges bestämmelser för att förhindra obehörigt röjande av
1. uppgift om vem som är författare, meddelare eller annan person som är tillförsäkrad anonymitet enligt 3 kap. 4 5 tryckfrihetsförordningen, 9 a 5 radioansvarighetslagen (1966:756), 1 5 lagen (19821460) om ansvarighet för när- radio eller 12 5 lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar,
2. uppgift som en advokat, en läkare eller någon annan med särskild förtroen- detystnadsplikt får del av eller lämnar i denna sin egenskap, uppgift som innefat- tar yrkeshemlighet eller förtrolig uppgift mellan nära anhöriga eller
3. uppgift som omfattas av författningsstadgad tystnadsplikt till skydd för andra enskilda intressen än som sägs i 2 eller uppgift i minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som uteslutande avser personliga förhållanden.
Som kommittén tidigare uttalat skall skyddsreglerna i 10 5 och följan- de träda i funktion så snart det kan antas att en uppgift, som skall skyddas, blir röjd. I 7 5 anges vilka uppgifter som skall beaktas i sam- manhanget.
Punkten l
Härunder faller uppgifter om personer som har en rätt till anonymitet enligt TF m.fl. lagar. Vilka de är framgår av redogörelsen i avsnitt 3.31] och av de i punkten 1 angivna lagrummen.
I detta sammanhang vill kommittén återkomma till frågan om skydd för den s.k. negativa opinionsfriheten (jämför avsnitt 2.9). Kommittén anser att en reglering innebärande att de skyddsregler som föreslås i tvångsmedelslagen helt eller delvis skall gälla även när uppgifter som avses i 2 kap. 2 5 RF kan antas komma att röjas vid en tvångsmedelsan- vändning skulle föra alltför långt. Uppgifter som visar exempelvis vilket politiskt parti någon tillhör kan ju påträffas praktiskt taget var som helst. Möjligheten att på förhand bedöma sannolikheten för att de berörs är därmed mycket liten. Det kan heller aldrig komma i fråga att ett tvångs- medel sätts in för att efterforska just en sådan uppgift (till skillnad från vad som är fallet beträffande t.ex. förtroliga uppgifter som avses i 7 5 2).
Men frågan bör uppmärksammas under tvångsmedelsanvändning. Finns det anledning att tro att uppgifter av förevarande slag kan komma att beröras bör i görligaste mån undvikas att så sker annat än då det framstår som oundvikligt.
Punkten 2
Tre grupper av uppgifter inryms under denna punkt. Den första avser uppgift som en advokat, en läkare eller någon annan med särskild förtroendetystnadsplikt får del av eller lämnar i denna sin egenskap. Särskild tystnadsplikt för sådana uppgifter har yrkeskategorier som anges i 36 kap. 55 andra stycket RB (jfr avsnitt 3.2.1.2 ovan) samt präster. Som kommittén tidigare anfört bör skyddet omfatta hela den kommunikation som sker i förtroende, dvs. såväl de uppgifter vilka advokaten, läkaren etc. får del av i förtroende från sin klient eller patient —eller eljest erfarit i förtroendesituationen — som advokatens eller läkarens motsvarande uppgifter till klienten eller patienten.
För att en uppgift skall skyddas krävs att den innefattar en upplysning om något som uppgiftslämnaren inte vill låta någon utomstående få kännedom om samt att upplysningen är direkt riktad till eller avsedd för motparten i förtroendesituationen. Det kan exempelvis gälla ett tele- fonsamtal mellan en misstänkt och hans försvarare angående det pågå- ende brottmålet, ett brev från en person till hans advokat med begäran om råd i en skattefråga samt advokatens svar härpå, en patientjournal hos en läkare med anteckningar om vad en patient uppgett om sina tidigare sjukdomar eller om vad läkaren observerat vid en undersökning av patienten eller en anteckningsbok som en person upprättat i syfte att lämna den till en kurator och som innehåller en sammanställning av uppgifter om personens familjesituation. Om däremot en person som är misstänkt för skattebrott eller vilkens affärer synas i ett vanligt skatte- ärende lämnar sin bokföring till sin advokat för att inte polisen skall komma åt den utgör skyddsreglerna inget hinder mot att med lämpligt tvångsmedel åtkomma själva bokföringshandlingarna. Dessa är ju inte upprättade i förtroendesituationen utan tillkomna i helt annat syfte (jfr det ovan nämnda rättsfallet NJA 1977 s. 403). Däremot är exempelvis ett följebrev i vilket advokaten underrättas om syftet med vissa transak- tioner ett sådant objekt som skall skyddas. Brevet har ju upprättats i en förtroendesituation mellan en advokat och hans klient.
Skyddet förutsätter att förtroendeuppgiften inte med uppgiftslämna- rens medgivande kommit till någon annans kännedom utan att således dess speciella karaktär fortfarande består. Om exempelvis en brottsmiss- tänkt skriver ett brev till sin advokat där han berättar om de närmare omständigheterna kring brottet och ber någon som besöker honom i arresten att överlämna brevet till advokaten består förtroendekaraktären hos meddelandet endast under förutsättning att den brottsmisstänkte inte öppet låter besökaren eller någon annan (än advokaten) ta del av innehållet. Man får här bortse från personer som redan är invigda i saken och för vilka innehållet i brevet inte innebär något nytt. Men sprids innehållet i brevet utanför den avsedda kretsen finns inte längre anled-
ning att ge den ett särskilt skydd just vid tvångsmedelsanvändning. Det bör slutligen framhållas att förtroendeuppgiften skall ha lämnats av eller till personen i fråga i dennes egenskap av tystnadspliktig för uppgiften. Uppgifter till eller från en person som nu sagts vilka inte lämnats i en förtroendesituation förtjänar naturligtvis inget skydd (t.ex. uppgifter som en av en advokat anställd hantverkare lämnat i en offert om pris med resp. utan kvitto för en viss arbetsprestation).
Den andra gruppen avser förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga. Med nära anhöriga avses det samma som i 36 kap. 3 5 RB men skäl har inte ansetts föreligga att i lagtexten ange kretsen med samma exakthet. Det gäller alltså personer som är eller varit gifta med varandra, som är i rätt upp- och nedstigande släktskap eller svågerlag, som är syskon eller som är i det svågerlag att den ene är eller varit gift med den andres syskon eller som på liknande sätt är varandra närstående (t.ex. man och kvinna som sammanbor utan att vara gifta, jfr vidare prop. 1973:30 s. 68). Kravet på förtrolighet innebär, liksom i fråga om förtroendemeddelan- dena, att det är muntliga samtal, personliga brev etc. mellan anhöriga som sådana som skyddas och inte exempelvis kontraktshandlingar och andra skriftliga handlingar som inte innehåller något förtroligt medde- lande.
Den tredje gruppen avser uppgifter som innefattar yrkeshemlighet. Ordet yrkeshemlighet är detsamma som används i 36 kap. 6 5 RB. Som framgått av avsnitt 3.3.1.2 menas med yrkeshemlighet fabrikationssätt, anordning, affärsförhållande eller annat som kan anses såsom något för ett visst affärsföretag egendomligt och beträffande vilket innehavaren har ett skäligt anspråk att det inte uppenbaras.
Punkten 3
Här ingår uppgifter som omfattas av författningsstadgad tystnadsplikt till förmån för andra enskilda intressen än som sägs i punkten 2. Enligt sekretesslagen har befattningshavare i det allmännas verksamhet i stor utsträckning tystnadsplikt för uppgifter om enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden. Tystnadsplikt finns också föreskriven i andra författningar, t.ex. för revisorer, medlare, tolkar och översättare.
Kommittén har övervägt om tvångsmedelslagens regler bör vara till- lämpliga även när det gäller uppgifter som omfattas av i avtal föreskri- ven tystnadsplikt. När det gäller yrkeshemligheter ges ett skydd enligt 7 5 2 men en avtalsreglerad tystnadsplikt kan även gälla andra uppgifter. Ett hänsynstagande till avtalsgrundade tystnadsplikter utan begränsning skulle emellertid enligt kommittén föra alltför långt med hänsyn till de skiftande slag av uppgifter det kan vara fråga om. En sådan tystnadsplikt kan gälla praktiskt taget vad som helst och därmed även sådant som det från integritets- eller annan synpunkt inte finns någon anledning att särskilt skydda vid just tvångsmedelsanvändning.
Bland de förut nämnda yrkesgrupperna finns skäl att något närmare beröra revisorerna eftersom det beträffande dem kan dras vissa parallel- ler med advokatkåren. En revisors uppgift är att granska och i revisions- berättelsen uttala sig om årsredovisningen och förvaltningen i ett aktie-
bolag eller annan typ av företag. Revisorn har rätt att genomföra gransk- ningen i den omfattning han eller hon anser nödvändig samt att få upplysningar och biträde från företaget i fråga. Alla aktiebolag skall ha minst en auktoriserad eller godkänd revisor. I större företag krävs att revisorn är auktoriserad, vilket innebär att större krav ställs på revisorn. Frågan om auktorisation eller godkännande som revisor prövas av kom- merskollegium, som också utövar tillsyn över revisorernas verksamhet. De flesta av landets auktoriserade revisorer är medlemmar i Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR). Föreningen utfärdar vissa regler som går utöver aktiebolagslagen och dem som kommerskollegium utfärdar. Tystnadsplikten är en grundläggande förutsättning för revisorsyrket. Den finns reglerad på flera ställen; i aktiebolagslagen, i förordningen om auktorisation och godkännande av revisorer och i FAR:s regler för god revisorssed. Tystnadsplikten innebär att en auktoriserad revisor inte får föra vidare information till utomstående som han fått under sitt arbete. Enligt 8 5 förordningen (1973:221) om auktorisation och godkän- nande av revisorer får en auktoriserad eller godkänd revisor inte använ- da uppgift, som inhämtats i hans yrkesutövning, till fördel för sig själv eller till skada eller gagn för annan och ej heller eljest obehörigen yppa vad som sålunda kommit till hans kännedom. Han skall vidare se till att biträde iakttar dessa föreskrifter i tillämpliga delar.
Anledningen till tystnadsplikten är att revisorn är beroende av att få fullödig information från företaget. För en effektiv revision är ett förtro- endefullt samspel mellan revisorn å ena och företagets ledning och personal å andra sidan en grundförutsättning. Tystnadsplikten gäller därför gentemot såväl enskilda aktieägare som styrelseledamöter, långi— vare och anställda. Den genombryts dock när vissa offentliga myndig- heter (domstol, polis, åklagare, taxeringsmyndighet m.fl) önskar få handlingar eller upplysningar från revisorn. Någon motsvarighet till de regler i RB och andra lagar som berör tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient (t.ex. i fråga om vittnesplikt och möjlighet till beslag av handlingar) finns inte såvitt gäller revisorer. Det bör slutligen nämnas att en auktoriserad revisor utöver den lagstadgade revisionen i varieran- de grad utför tjänster som konsult eller rådgivare. Även i den funktionen, som närmast påminner om advokatrollen, har givetvis tystnadsplikten en väsentlig uppgift att fylla.
Kommittén konstaterar att någon tystnadsplikt inte finns författnings- stadgad för vissa yrkesutövare beträffande vilka så borde vara fallet enligt de överväganden som kommittén gjort. Bland dessa märks främst de biträdande juristerna på privata advokatbyråer och ett stort antal revisorer. Kommittén förutsätter att frågan om författningsreglering av tystnadsplikten kommer att tas upp i annat sammanhang.
Under punkten 3 ingår också uppgift i minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som uteslutande avser personliga förhållanden. Det- ta innebär en inskränkning jämfört med regleringen i 38 kap. 2 5 RB, men kommittén har funnit att det skydd nämnda regel ger inte lämpligen bör gälla generellt vid all tvångsmedelsanvändning som minimikrav. Som tidigare har framgått är 38 kap. 2 5 RB inriktad på vilken avsikt personen i fråga har med den ifrågavarande minnesanteckningen eller
uppteckningen. Tvångsmedelslagens skyddsregler däremot är i första hand inriktade på vissa angivna uppgifter. Skyddet bör då inte omfatta vilka uppgifter som helst bara därför att den som nedtecknat dem avsett att ha dem uteslutande för personligt bruk. I stället måste vissa krav ställas vad avser själva uppgiften i minnesanteckningen eller uppteck- ningen.
Avsikten är att skydda uppgifter av privat och personlig natur, t.ex. dagboksanteckningar om privata förhållanden, skriftliga noteringar från personliga samtal, privata tankar och funderingar som har nedteck- nats etc. Om däremot en anteckningsbok, dagbok eller fickalmanacka innehåller noteringar om t.ex. hur stora leveranser narkotika som skedde vissa angivna dagar och till vem narkotikan levererades etc. eller för vem och till vilket pris ett antal svartjobb utfördes under en viss tid finns ingen anledning att skydda uppgifterna. De angår då inte uteslutande personliga förhållanden och faller därför utanför skyddet. En annan sak är att övriga uppgifter i anteckningsboken, dagboken eller fickalmanac- kan kan förtjäna skydd vid tvångsmedelsanvändning. Hur i sådana fall såväl tvångsmedelsanvändningens ändamål som skyddsintresset skall kunna tillgodoses kommer kommittén att behandla i ett senare avsnitt.
3.3.4. Föreskrifter som förebygger röjande (8 5)
8 5 Före och under användningen av tvångsmedel skall uppmärksammas om användningen kan medföra röjande av uppgift som avses i 7 5. Om föreskrifter behövs för att förhindra obehörigt röjande av sådan uppgift vid en tvångsmedels— användning, skall sådana föreskrifter intas i beslutet om tvångsmedelsanvänd- ningen.
Som framgått av den allmänna motiveringen förutsätter den reglering som kommittén föreslår att den som överväger att använda tvångsmedel prövar om det kan ske utan risk för att uppgift som skall skyddas kommer att röjas. Av praktiska skäl kan inte krävas att en sådan vad kommittén vill kalla inledande prövning görs generellt utan bara om det finns omständigheter som tyder på att skyddade uppgifter kommer att beröras. Vad som krävs härvidlag kan inte beskrivas allmänt utan får bedömas från fall till fall. Om det t.ex. är fråga om ett ingripande hos någon med tystnadsplikt för uppgift som avses i 7 5 men ingripandet i och för sig är riktat mot någon annan kan det även i fall då åtgärden förberetts sedan lång tid vara svårt — eller omöjligt — att känna till att fallet är sådant att det bör ägnas särskild uppmärksamhet. Det behöver t.ex. inte framgå av omständigheterna att en person som misstänks för narkotikabrott och vilkens telefon skall avlyssnas är gift med en nyhets- journalist på en kvällstidning. Eller att en kvinna hos vilken man förbe- reder att göra en husrannsakan sammanbor med en kurator som hemma förvarar handlingar som anförtrotts honom av en klient. Men om något framkommer som tyder på att en situation av angivet slag föreligger bör en närmare utredning vidtas. Leder denna till slutsatsen att situationen verkligen föreligger måste det krävas av myndigheten att den handlar
därefter. Det innebär att myndigheten som nästa steg bedömer frågan om det kan antas att ett röjande kommer att äga rum med hänsyn till exempelvis tvångsmedlets art och syfte. Om grund saknas för ett sådant antagande efter det att en rimlig kontroll i saken har skett kan några särskilda begränsningar i tvångsmedelsanvändningen inte krävas. Frå- gan skall dock givetvis ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta tvångsmedelsarbetet.
Det mest uppenbara exemplet på att uppgift som avses i 7 5 kan antas komma att röjas vid tvångsmedelsanvändning är då åtgärden syftar just till att få fram uppgiften. Dels befinner sig av naturliga skäl den efterfrå- gade uppgiften i riskzonen men härtill kommer i de fall då tvångsmedlet riktar sig mot någon i den skyddande personkretsen, att andra uppgifter av samma slag kan komma att röjas. Så är fallet vid exempelvis husrann- sakan hos en advokat i syfte att komma över ett brev från en person som är misstänkt för mycket grova brott. I sådana fall står det givetvis redan då tvångsmedlet planeras klart att den uppgift som söks är av det slag som nämnts ovan och att den alltså måste antas komma att röjas.
Svårare blir bedömningen ide fall då syftet med tvångsmedelsanvänd- ningen inte är att kännedom skall vinnas om uppgiften men där så kan antas ske som en bieffekt. Innebörden härav skall närmare utvecklas i det följande. Framställningen följer i huvudsak den indelning som gjorts i 7 5 avseende de skyddsvärda uppgifterna. Kommittén vill dock inled- ningsvis något beröra vad som är att förstå med uttrycket ”kan antas”. Att generellt närmare ange var på en tänkt sannolikhetsskala kravet ligger är svårt. Ekelöf använder (Rättegång IV, femte upplagen 1982, s. 30 f) i fråga om beviskravets olika styrka ett schema med skalan uppenbart — styrkt/visat — sannolikt — antagligt. Det krav kommittén ställer upp kan närmastjämföras med vad Ekelöf betecknar ”antagligt". Det kan sägas innebära att risken för röjande inte får framstå som hur löst grundad som helst. Det behöver å andra sidan inte framstå som sannolikt att röjande kommer att ske. Men någon klart konstaterbar omständighet som pekari riktningen mot ett röjande måste föreligga.
När det gäller uppgift om någon som har rätt till anonymitet är risken för röjande naturligen mest påtaglig då tvångsmedel används mot eller hos någon med tystnadsplikt för sådana uppgifter. Tre huvudgrupper avtecknar sig med hänsyn till innehållet i TF m.fl. lagar.
Till den första gruppen kan hänföras företag för utgivning av tryckta skrifter, företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra med- delanden till periodiska skrifter, svenskt programföretag och samman- slutning som avses i 4 5 närradiolagen. Då vissa tvångsmedel riktas direkt mot företag eller sammanslutning av angivet slag kan uppenbar- ligen riskerna för anonymitetsröjande vara betydande. Som exempel kan nämnas husrannsakan, åtgärder enligt bevissäkringslagen och edi- tionsföreläggande enligt 38 kap. RB. Alla sådana företag bedriver emel- lertid inte en verksamhet i vilken förekommer uppgiftslämnande från allmänheten. Det förekommer t.ex. rena annonstidningar och tidningar med enbart tecknade serier för barn. Risken för anonymitetsröjande vid tvångsmedelsanvändning mot företag som utger endast sådana tidning- ar är i praktiken obefintligt. De utgör emellertid endast undantag som bekräftar regeln.
Till den andra gruppen hör först och främst utgivare, boktryckare, förläggare och programutgivare samt författare som mottagare av med- delanden från uppgiftslämnare. Även massmediernas producerande och nyhetsförmedlande personal, reportrar, journalister etc. ingår i gruppen. Nu nämnda yrkeskategorier arbetar otvivelaktigt typiskt sett med ano- nymitetskänsligt material och tar ofta emot eller har med sig materialet inte bara på arbetsplatsen utan också hemma i bostaden, under resor m.m. Till skillnad från övrig personal hos massmedierna, t.ex. växel- telefonist, sekreterare, maskinskrivare, kameral personal och tekniker, ter sig förutnämnda yrkesgrupper därför typiskt sett betydelsefulla ur anonymitetsskyddets synvinkel också när det gäller tvångsmedel som endast berör den privata sfären (husrannsakan i bostad, avlyssning av bostadstelefon etc.). Också här bör emellertid erinras om att det finns grenar av den publicistiska verksamheten inom vilka anonymitetskäns- ligt material sällan eller aldrig förekommer.
Till den tredje gruppen i den anonymitetsskyddande kretsen hör per- soner som har sådan ställning hos medieföretagen att det inte helt kan uteslutas att de innehar uppgifter som åtnjuter anonymitetsskydd, men där sannolikheten härför uppenbarligen är ytterst ringa. Det gäller per- sonalkategorier som exempelvis lokalvårdare, växeltelefonister, expedi- tionsvakter samt större delen av dem som under kortare eller längre tid har varit anställda på medieföretagen men vilkas anställning upphört. Här kan tvångsmedelsanvändning som berör den rent privata sfären knappast annat än i undantagsfall vara av intresse ur anonymitetsskyd- dets synvinkel. Tänkas kan visserligen att ett tvångsmedel, t.ex. telefo- navlyssning, behöver tillgripas gentemot någon bland sådan personal, t.ex. mot någon som mottar och skriver ut tips som meddelas en tid- ningsredaktion per telefon eller administrativ personal som bokför ut- betalda arvoden till uppgiftslämnare och meddelare. Det är emellertid i så fall bara om tvångsmedlet sätts in på arbetsplatsen som det kan bli vådligt ur anonymitetsskyddets synvinkel.
För vilka personer som kan ha om hand i förtroende lämnade uppgif- ter som är föremål för tystnadsplikt har tidigare redogjorts.
Som framgått ovan har kommittén övervägt att utforma be- stämmelserna så att den särskilda skyddsregleringen skulle träda i kraft så snart ett tvångsmedel används mot eller hos någon som har tystnads- plikt för uppgifter som avses i 7 5. En sådan lösning har emellertid inte ansetts lämplig eftersom skyddet för uppgifterna då skulle bli alltför 'begränsat. Uppgifterna bör beredas skydd så länge deras speciella egen- skap av att vara anonyma, anförtrodda, förtroliga, hemliga etc. förelig- ger och inte enbart då de finns hos vissa angivna yrkesgrupper.
Det hindrar emellertid inte att de fall då tvångsmedlet berör någon som tillhör en sådan yrkesgrupp måste ägnas särskild uppmärksamhet. Om den myndighet i vars intresse tvångsmedlet används (tvångsmedels- myndigheten), redan då tvångsmedelsanvändningen planeras vet om att en sådan person kommer att beröras — eller att det finns risk härför — måste den göra en bedömning av om åtgärden kan antas leda till ett röjande. Resultatet av bedömningen blir beroende av flera faktorer. En är till vilken av ovannämnda persongrupper personerna hör. En annan
är vilken typ av tvångsmedel som används. En tredje är om muntliga eller skriftliga uppgifter efterfrågas. Om det exempelvis övervägs en husrannsakan på en tidningsredaktion i syfte att beslag skall läggas på en viss skriftlig handling torde det alltid få antas att risk för röjande föreligger om inga åtgärder vidtas som förebygger ett röjande. Exempel på sådana åtgärder kan vara att redaktionen sätts under bevakning och att tid ges för personalen att undanta skyddsvärt material som sedan kontrolleras av det offentliga ombudet.
Ett exempel på fall i vilka det inte är praktiskt möjligt att förebygga ett röjande utan att utredningsintresset lider avsevärd skada är hemlig tele- fonavlyssning hos en journalist eller någon annan tillhörande den andra av de tre ovan angivna grupperna. Risken för röjande får alltså anses vara avsevärd i ett sådant fall, medan motsatsen gäller vid exempelvis kroppsvisitation av eller hemlig teleövervakning hos någon som tillhör den tredje gruppen.
Faktorer som vid den inledande prövningen leder fram till bedöm- ningen att tvångsmedelsanvändningen inte kommer att medföra något röjande kan vara av olika slag. De mest belysande exemplen är då tvångsåtgärden i sig och med hänsynstagande till den situation i vilken den skall sättas in, är av sådan natur att den i praktiken utesluter konflikt med skyddade intressen. Så är fallet om exempelvis ett tidningsföretag åläggs vid vite att företa en viss åtgärd enligt arbetsmiljölagen. Ett annat exempel är husrannsakan hos en journalist för eftersökande av en efter- spanad brottsling eller en stulen moped, stereoanläggning eller päls.
Den som skall eftersökas kan också ha så perifer anknytning till ett skyddat intresse att ett röjande i praktiken framstår som uteslutet, i vart fall då fråga är om vissa tvångsmedel. Om en kioskägare, som samman- bor med en kurator, i ett taxeringsärende föreläggs vid vite att ge in sina bokföringshandlingar, så ärinte åtgärden ägnad att medföra någon risk för att några skyddade uppgifter röjs. Samma är förhållandet om hus- rannsakan planeras i bostaden hos en växeltelefonist på Sveriges Radio som misstänks för häleri, eller om en expeditionsvakts på samma arbets- plats bostadstelefon skall avlyssnas.
Det kan också vara så att risk för röjande av något skyddsvärt kan uteslutas vid den inledande prövningen därför att den mot vilken tvångs- medlet skall sättas in visserligen tillhör någon av de angivna personkret- sarna men inte kan antas ha den typ av uppgifter hos sig som är skyddad, t.ex. om husrannsakan eller telefonavlyssning skall sättas in hos en maskinskriverska som är anställd på ett bokförlag. Risken för att vid verkställigheten något skulle kunna röjas som skall vara skyddat fram- står i ett sådant fall som högst teoretisk och måste i vart fall anses negligerbar. Den omständigheten att någon tillhör endera av förevaran- de personkretsar kan ofta inte gärna utgöra en omständighet av vilken ensam framgår att han eller hon har något hos sig som inte får röjas eller har kännedom om något som inte får röjas. Det kan alltså t.ex. inte alltid räcka med att man vet att personen i fråga är anställd på ett bokförlag eller en tidningsredaktion. Det bör också finns skäl att anta att personen är i besittning av skyddade uppgifter som skulle kunna röjas vid en tvångsmedelsanvändning mot honom eller henne. Ofta kan man här
göra sina bedömningar på grundval av antaganden som ter sig allmän- giltiga t.ex. att en maskinskriverska normalt inte får kännedom om källorna till en tidningsartikel.
Särskilt när det gäller journalister och författare kan vissa tillämp- ningssvårigheter uppkomma. Å ena sidan märks att alla journalister och författare inte bedriver sin verksamhet så att de mottar några uppgifter från personer som utnyttjar sin meddelarfrihet enligt TF. Å andra sidan märks att det finns mångajournalister och författare som har en blandad verksamhet. Det bör även hållas i minnet att alla som kallar sig journa- lister och författare inte är det i egentlig mening. Man kan därför inte enbart gå på yrkestiteln när man skall bedöma risken för röjande. Ge- mensamt för den grupp det gäller är emellertid att de samlar uppgifter för publicering i tryckt skrift. När bedömningen görs av om en person mot vilken tvångsmedel övervägs har tystnadsplikt till skydd för anonymitet bör den därför ta sikte på om personen sysslar med sådan verksamhet att han får tystnadsplikt till skydd för anonymitet, alltså inte på om han kallar sig journalist eller författare. När det gäller andra yrkeskategorier med lagstadgad tystnadsplikt — t.ex. läkare, advokater och präster — är avgränsningen av personkretsen oftast enkel eftersom personerna i fråga är kvalificerade genom legitimation eller liknande. Motsvarighet därtill saknas i fråga om författare och journalister. Och även om den fanns skulle en avgränsning som byggde på en sådan kvalifikation vara olämplig i detta sammanhang med hänsyn till TF:s reglering av anonymitetsrätten. Avgörande för om rätt till anonymitet skall föreligga är nämligen i första hand att uppgiften i fråga är avsedd för offentliggörande och att uppgiftslämnaren vill vara anonym, inte att mottagaren av uppgiften på ena eller andra sättet har en viss uttalad kompetens eller legitimation (jfr den vida mottagarkrets som anges i 1 kap. ] 5tredje stycket TF).
Det ligger emellertid i sakens natur att såväl yrkestiteln som ett legi- timationskort varav yrket framgår kommer att öva inflytande på bedöm- ningen av om en person kan ha tystnadsplikt för anonymitet. I stort sett alla journalister har yrkeslegitimationskort och uppvisandet av ett så- dant kort måste anses åtminstone antyda att personen i fråga kan ha tystnadsplikt för anonymitet. Utan närmare undersökning av hur verk- samheten gestaltar sig får man då presumera att han eller hon innehar uppgifter som skall skyddas. Presumtionen bryts endast om en under- sökning ger vid handen t.ex. att journalisten i fråga endast sysslar med annonsanskaffning.
Det nu sagda har avsett när tvångsmedelsanvändning kan antas med- föra att något röjs som finns hos den som har tystnadsplikt för anony- mitet eller för förtroendeuppgifter. När det gäller tvångsmedelsanvänd- ning i övrigt som rör i 7 5 angivna uppgifter går det inte att på samma sätt på förhand bedöma risken för att en uppgift kan komma att röjas vid tvångsmedelsanvändning. Det kan ju på förhand vara omöjligt att veta att en persons dagbok finns i det rum där husrannsakan skall ske, att en person vilkens telefon skall avlyssnas kommer att ringa till sin advokat, att en bilist som kroppsvisiteras i samband med en trafikolycka bär på sig ett meddelande till ortens tidning eller att en pärm som beslagtas i ett
skatteärende även innehåller affärshemligheter eller kopior av den granskades personliga brev till en anhörig. Det blir då vid verkställighe- ten som fråga uppkommer om tillämpning av de särskilda skyddsregler- na.
När risken för röjande uppmärksammas först under verkställigheten blir förfarandet något annorlunda. Möjligheten att då närmare utreda om det finns fog för en invändning från t.ex. en person som skall kroppsvisiteras eller vilkens bostad skall genomletas, om att åtgärden inte får ske därför att det finns risk för röjande, kan vara begränsad. Även sådana fall får bedömas individuellt. Framstår invändningen som tillkommen enbart för att hindra eller fördröja myndighetens verksam- het skall den självfallet inte beaktas. Om den däremot vinner stöd i omständigheterna måste en prövning enligt 105 göras. Som närmare framgår av efterföljande paragrafer kan i sådana situationer också vidtas åtgärder som tillgodoser såväl intresset av att skydda uppgifter som utredningsintresset. Ett exempel är att personen i fråga ombeds att avskilja känsligt material, som därefter förseglas och lämnas till det offentliga ombudet för granskning. Sedan materialet avskilts kan kroppsvisitationen fortsätta som normalt. Motsvarande gäller då tvångs- åtgärder riktar sig mot en obestämd personkrets där möjligheterna att på förhand bedöma vem som kommer att beröras av åtgärderna är begrän- sade eller inte alls föreligger (t.ex. tullvisitation av resenärer från utlan- det). Om någon gör invändning mot tvångsmedelsanvändningen därför att han har om hand uppgifter som skall skyddas, bör alltså först vidtas förebyggande åtgärder. Därefter kan tvångsmedelsanvändningen fort- sätta antingen utan vidare hinder eller i vissa fall i begränsad form.
Om den inledande prövningen leder fram till att ett röjande kan antas komma att ske skall, som framgår av följande paragrafer, domstol pröva om tvångsmedelsanvändningen skall få äga rum. Medger domstolen tvångsmedelsanvändning har visserligen det skyddade intresset ansetts böra vika i konkurrens med intresset av att tvångsmedlet används. Fort- farande gäller dock att allt som kan göras skall göras för att förebygga att uppgifter som skall skyddas röjs. Verkställigheten av beslutet skall alltså läggas upp på ett sätt som så långt möjligt förhindrar ett röjande. I den mån man redan då beslutet fattas kan finna lämpliga åtgärder som tillgodoser detta syfte skall de enligt andra meningen i förevarande paragraf anges i beslutet.
Som exempel på föreskrifter som kan komma i fråga kan anges följan- de: I en polismyndighets beslut om husrannsakan hos en journalist kan föreskrivas att den enda åtgärd som får vidtas innan tingsrätten medde- lat beslut i frågan år att bostaden förseglas. 1 beslut om husrannsakan i en sekreterares arbetsrum på en advokatbyrå kan föreskrift ges om att åtgärden skall verkställas i sekreterarens närvaro och att material som han eller hon därvid gör gällande skall vara skyddat förseglas och tills vidare undantas från granskning. 1 beslut om avlyssning av en advokats bostadstelefon på grund av att advokatens son misstänks för brott kan föreskrivas att avlyssning under vanliga arbetsdagar inte får ske mellan kl. 08.00 och kl. 17.00 eftersom telefonen under den tiden disponeras även av advokatkontoret. 1 beslut om eftersökning i en läkares privat-
mottagning kan ges föreskrift om att åtgärden skall verkställas i läkarens närvaro eller att patientakter inte får röras. I editionsföreläggande gent- emot ett bokförlag kan anges att det om den efterfrågade handlingen innehåller namn som skyddas av anonymitet är tillräckligt att avskrift av handlingen inges och att namnet eller namnen därvid får utelämnas. Jämför också nedan under 15 5 beträffande föreskrift om medverkan av offentligt ombud.
3.3.5. De skyddade intressenas vikt (9 5)
9 5 Intresset av skydd för uppgift som avses i 75 1 och 2 skall tillmätas synnerlig vikt. Intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 3 skall tillmätas särskild vikt.
Kommittén har i avsnittet 3.3.3 redogjort för vilka uppgifter som bör åtnjuta ett särskilt skydd vid tvångsmedelsanvändning. Uppgifterna har angetts i 7 5 och indelats i tre grupper. Att så har skett sammanhänger med att kommittén funnit att skyddsintressena inte gör sig gällande med samma styrka. Skyddet för anonymitet, för i förtroende lämnade upp-
gifter, för vilka finns särskild tystnadsplikt, för förtroliga uppgiften mellan nära anhöriga och för yrkeshemligheter står enligt kommittén i särklass, medan skyddet för övriga uppgifter inte kan tillmätas samma vikt. Detta har i 95 uttryckts så att intresset av att skydda nämnda uppgifter skall tillmätas synnerlig vikt resp. särskild vikt.
Kommittén har vid valet av dessa uttryck byggt på den allmänt veder- tagna skalan skäl —— särskilda skäl —synnerliga skäl och vidare resonerat på följande sätt. För att ett skyddsintresse skall kunna förtjäna hänsyn måste krävas att skyddsändamålet inte är av alltför ringa betydelse. Detta kan uttryckas med orden att intresset av skydd skall vara av vikt. Anser man att kravet bör ställas högre kan anges att intresset av skydd skall vara av särskild vikt. Anser man att kravet bör ställas ännu högre än så kan detta uttryckas med orden att intresset av skydd skall vara av synnerlig vikt. Den viktskala som på detta sätt erhålls — vikt, särskild vikt, synnerlig vikt — kan sedan användas på motsvarande sätt vid vägning av utredningsintresset. Att kommittén ansett att skyddet för uppgifter som avses i 7 5 1 och 2 bör tillmätas sådan vikt att det bör uttryckas med orden synnerlig vikt beror på att skyddet i 3 kap. 3 5 TF och i 36 kap. 3, 5 och 6 55 RB gjorts så starkt. Enligt kommitténs mening innebär detta att synen i svensk rätt redan är och även framdeles bör vara den att detta skydd skall betraktas som synnerligen viktigt. Synen har senast bekräftats vid ändringar i sekretesslagen. Skyddet för de intressen som 7 5 3 gäller intar inte samma starka ställning.
Som framgår av närmast följande paragraf skall en förutsättning för tvångsmedelsanvändning som kan antas medföra röjande av uppgift som avses i 75 vara att det intresse som tvångsmedelsanvändningen tjänar väger ännu tyngre än intresset av att skydda uppgiften. Den praktiska innebörden av 9 5 framgår när de fall skall beskrivas i vilka det intresse tvångsmedelsanvändningen tjänar kan anses väga ännu tyngre än det skyddade intresset. Den framställningen återfinns i motiveringen till 10 5.
En reglering av angivet slag får till oundviklig följd att vissa person- kategorier i samhället blir mera svåråtkomliga i tvångsmedelssamman- hang än andra. Det har under kommitténs resonemang i frågan sagts att på så sätt ett ”tvångsmedelsfrälse" tillskapas. Kommittén medger att regleringen kan framstå som ett privilegierande av de yrkes- och före- tagsgrupper det här är fråga om (advokater, journalister, tidningsföretag m.fl.) men det är enligt kommitténs mening inte riktigt att se saken på det sättet. Vad det är frågan om är inte att skydda dessa grupper från tvångsmedelsanvändning utan i stället att förstärka ett skydd i fråga om anonymitets- och integritetsuppgifter som i och för sig redan är väl etablerat i rättsordningen. Uppenbarligen är det ytterst sällan som ovan- nämnda yrkes- och företagsgrupper utsätts för tvångsmedelsanvändning (jfr bil. 2). Det kan visserligen inte helt uteslutas att någon förslagen person exempelvis bildar ett massmedieföretag för att i skydd härav ägna sig åt brottslig verksamhet men kommittén tror inte att någon egentlig risk finns för ett sådant förfarande. Det ”skydd” som personen skulle kunna vinna torde inte te sig värt att eftertrakta. Det finns betydligt enklare sätt att skydda sig mot avslöjande.
3.3.6. Tvångsmedelsanvändning som kan antas medföra röjande
(1059)
10 5 Avser användningen av tvångsmedel inhämtande av uppgift som avses i 7 5 eller finns det eljest anledning att anta att ett röjande av sådan uppgift kan inträffa, får tvångsmedlet användas endast om dess ändamål finnes vara ännu viktigare än skyddet för uppgiften.
Uppgift som lämnas eller har lämnats i förtroende till eller av någon i hans eller hennes egenskap av präst eller av försvarare för misstänkt i brottmål får dock aldrig efterforskas med hjälp av tvångsmedel.
Tidigare har sagts att myndighet som använder eller avser att använda ett tvångsmedel alltid skall uppmärksamma risken för att uppgift som avses i 7 5 kan komma att röjas. En allmän regel av det innehållet har som tidigare framgått placerats i 8 5. Förevarande paragraf handlar om den prövning som skall ske när omständighet framkommer som ger anledning till antagande att röjande kommer att ske (se härom vidare avsnitt 3.3.4).
3.3.6.l Den lagtekniska lösningen
Tidigare har redogjorts för de fyra lagtekniska modeller som hittills kommit till användning i svensk rätt för att slå vakt om skyddsvärda intressen vid utredningar som sker till förmån för ett allmänt eller enskilt intresse. Samtliga modeller utmärks av att en avvägning görs mellan det allmänna intresset och det skyddade intresset. I den modell som använts i 36 kap. 5 5 RB är avvägningen gjord redan i själva lagbestämmelsen. Samma är fallet beträffande förtroliga meddelanden vid beslag (27 kap. 2 5 RB). Utredningsintresset ges företräde så snart fråga är om utredning av ett brott för vilket är stadgat minst två års fängelse. Intresset av att ett
så svårt brott utreds har alltså redan av lagstiftaren bedömts väga tyngre än intresset av att skydda t.ex. andra förtroendeuppgifter än sådana som lämnas till präst eller till försvarare i brottmål. ] den modell som använts i 3 kap. 3 5 TF har lagstiftaren endast angett allmänna riktlinjer för avvägningen mellan utredningsintresset och det skyddade intresset (anonymitetsintresset) och överlåtit åt rättstillämpningen att inom den givna ramen väga intressena mot varandra. För att utredningsintresset skall få ges företräde krävs sålunda att det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse skall kunna finnas vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas i saken. I princip har samma lösning valts i sekretesslagens modell även om formellt sett lika stora krav här inte ställts på utred- ningsintressets vikt. Men skyddsintressena har här inte heller samma vikt som anonymitetsintresset har. Sekretessbelagd uppgift får sålunda läm- nas ut till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Också taxeringslagens och bevissäkringslagens modell har en lösning av principiellt sett samma slag. Det är bara det att bevisbördan är omkastad. Ett skyddsintresse får företräde endast om synnerliga skäl talar för det. I normalfallet går alltså utredningsintresset alltid före. Härtill kommer att den utredande myndigheten inte själv behöver göra någon avvägning - när den skall besluta om sin tvångsmedelsanvändning. Det är bara om den person, mot vilken tvångsmedlet sedan sätts in, gör invändning och begär skyddsprövning som avvägningen kommer till stånd och då inte hos den utredande myndigheten utan hos länsrätten.
När det gäller att finna en samlad lösning kan enligt kommittén inte RB:s modell tjäna som förebild. Det låter sig inte gärna göra att i en allmän regel som skall gälla för all tvångsmedelsanvändning föreskriva att tvångsmedel i riskfallen får användas endast då fråga är om utred- ning av brott för vilket straffet är fängelse i minst två år. Denna ordning kan visserligen fungera i rättegång hos allmän domstol när det är fråga om brottmål men den offentliga förvaltningen ställer andra krav i utred- ningshänseende än vad brottmålen hos allmän domstol gör. Det skulle vara inkonsekvent att förbigå förvaltningens utredningsintressen och förbehålla tvångsmedelsanvändningen i riskfallen enbart för viss brotts— utredning. Den gräns som satts i 36 kap. 5 5 RB är en gräns som när det gäller brottsutredning skulle kunna användas som en allmän gräns i riskfallen åtminstone såvitt gäller skyddet för anonymitetsintresset samt anförtrodda och förtroliga uppgifter. Den skulle därför i och för sig kunna skrivas in i en allmän regel med en därtill fogad motsvarighet för tvistemålens och förvaltningsärendenas del. För de nu angivna målen och ärendena finns emellertid inte någon skala att tillgå motsvarande straffpåföljdsskalan. För dessa blir det därför nödvändigt att i stället välja ord som ger ett allmänt uttryck för sakens vikt vilka kan sägas svara mot den vikt man tillmäter intresset av att de grövsta brotten blir utredda. Här skulle det som sägs i 3 kap. 3 5 TF kunna tjäna som förebild. Men väljer man en sådan formulering framstår det som omotiverat att uppställa en separat bedömningsgrund för brottsutredningens del. Me- ningen är ju att bedömningen så långt det är möjligt skall vara likvärdig vare sig fråga är om brottsutredning, utredning i tvistemål, förvaltnings-
utredning eller verkställighet. Kommittén har därför funnit sig böra föreslå enhetliga bedömningsregler för samtliga fall och har sålunda inte modellen i 36 kap. 5 5 RB till förebild.
En skiljelinje går i svensk rätt mellan de lösningar som valts i 3 kap. 3 5 TF och 14 kap. 3 5 sekretesslagen, å ena, och 56 5 4 mom. taxerings- lagen och 18 5 bevissäkringslagen, å andra sidan, i det att de två först— nämnda lagrummen lägger bevisbördan på utredningsintressets företrä- dare medan de sistnämnda lägger bevisbördan på skyddsintressets före- trädare. Det framstår för kommittén som uteslutet att i en allmän regel utgå från att det är skyddsintressets företrädare som skall visa att detta intresse bör ges företräde framför utredningsintresset och att, om han inte gör det, utredningsintresset skall ha företräde. En sådan ordning låter sig inte förenas med de grundsatser på vilka tvångsmedelsanvänd- ningen vid brottsutredning bygger. Inte heller låter den sig förena med den principiella ståndpunkt som ligger till grund för föreskriften i 3 kap. 3 5 TF. Enligt kommitténs mening måste utgångspunkten vara att det är utredningsintressets företrädare som skall visa att intresset väger så tungt att skyddsintresset måste vika. En omvänd bevisbörda skulle försvaga skyddet i så avsevärd mån att det inte kan godtas.
Ett godtagbart skydd för uppgifter som avses i 7 5 erhålls över huvud taget inte om en skyddsprövning sker först i efterhand sedan materialet blivit tillgängligt för insyn. Det räcker inte ens att den som fått sådan insyn har tystnadsplikt för vad han eller hon har sett (exempelvis en representant för socialstyrelsen som inspekterar en läkares privatmot- tagning eller en granskningsledare som verkställer en eftersökning). Den skada som själva röjandet medför inträffar ändå. Det måste därför upprätthållas som ett grundläggande krav att skyddsprövningen i prin- cip skall göras i förväg. Det är givet att alla eventualiteter inte kan förutses och att skyddsfrågor kan anmäla sig först på verkställighets- stadiet. Det bör då vara sörjt för att det material det gäller omedelbart tas undan utan någon undersökning av det och att skyddsprövningen sedan görs av en neutral och opartisk instans som står höjd över alla misstankar när det gäller skyddet för anonymitetsintresset eller integritetsintresset. Kommittén återkommer till denna fråga vid sin behandling av skydds- frågor som uppkommer under verkställigheten.
Nu gäller det endast att ta ställning till om den lagtekniska modell som valts för RB, TF och sekretesslagen eller den modell som valts för skatteförfarandet skall tjäna som förebild för en allmän regel i tvångsmedelslagen och skyddsprövningen. Som framgått av det föregående känner kommittén ingen tvekan vid ett sådant val. Det kan enligt kommitténs mening inte komma i fråga att välja den modell som används på skatteområdet. Den allmänna regeln i tvångsmedelslagen kan inte byggas upp på annat sätt än i överensstämmelse med de grunder på vilka TF:s, RB:s och sekretesslagens modeller vilar. Detta kommer att innebära en radikal förändring för skatteförfarandets del. Kommittén är emellertid av den meningen att en sådan förändring är nödvändig då nuvarande ordning inom skatteförfarandet i detta hänseende harmonie- rar mycket dåligt med förhållandena på övriga områden av den offent- liga verksamheten. En övergång på skatteområdet till en ordning av den
typ som kommittén stannat för medför sannolikt att förfarandet kom- pliceras något och att därmed smärre effektivitetsförluster uppstår. Det är emellertid enligt kommittén en nackdel som får tas i utbyte mot fördelarna från skyddssynpunkt. Vad nu sagts gäller även i fråga om verkställighet enligt UB m.fl. lagar där skyddsregler f.n. saknas. Kommittén har alltså kommit fram till att den allmänna regeln i tvångsmedelslagen om den avvägning som skall göras mellan utred- nings- eller verkställighetsintresset och ett motstående intresse skall ut- formas enligt de grunder på vilka TF:s, RB:s och sekretesslagens motsvarande regler vilar. Kommittén har då funnit att det skulle vara oegentligt att formulera regeln så att tvångsmedel får användas i ett riskfall när det finnes vara av synnerlig vikt för utredningen att få fram en viss uppgift eller av synnerlig vikt att verkställighet sker. Det måste nämligen samtidigt ofta anses vara av synnerlig vikt att det motstående intresset skyddas, det må vara ett anonymitetsintresse eller något annat intresse. En kvalificering av utrednings- eller verkställighetsintresset på angivna sätt skulle då framstå som meningslös och lämna frågan om vilket intresse som skall ges företräde öppen. Kommittén har därför kommit fram till att i stället en lösning bör väljas efter den modell som återfinns i sekretesslagen — ”om det är uppenbart att intresset av att ' uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda”.
3.3.6.2 När tvångsmedel får användas i utredning angående brott Uppgift som avses i 7 5 l berörs
l 3 kap. 4 5 TF anges i vilken utsträckning det är tillåtet att efterforska författare och annan som enligt TF har rätt att vara anonym. Det får inte ske i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot personen i fråga som inte står i strid med TF. Motsvarande gäller enligt 9 a 5 RAL, 1 5 lagen om ansvarighet för närradio och 12 5 lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar. När efterforskning får ske skall tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 5 TF, 9 5 RAL, 1 5 lagen om ansvarighet för närradio resp. 11 5 lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar beaktas. Ett förbud att efterforska någon innefattar na- turligtvis också förbud mot efterforskning med hjälp av tvångsmedel. Frågan blir om möjligheten att använda tvångsmedel i angivet syfte skall helt och hållet korrespondera med möjligheten till efterforskning eller om den i något avseende bör begränsas jämfört därmed.
Frågan berördes inte av utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan. Kommittén har för sin del inte funnit några bärande skäl till varför efterforskning som f.n. är tillåten enligt 3 kap. 4 5 TF m.fl. lagar inte skall få bedrivas med hjälp av tvångsmedel där så bedöms erforderligt och möjligt. Det innebär ingen ändring i förhållande till vad som gäller i dag. En uppgift blirju inte mer skyddsvärd därför att en viss metod används för att få fram den. Det naturliga är därför att ha fullständig korrespondens mellan ifrågavarande bestämmelser och de- ras motsvarighet i tvångsmedelslagen. Som kommittén tidigare uttalat ligger den största betydelsen av regleringen i tvångsmedelslagen beträf-
fande skyddet för uppgift om författare, meddelare etc. däri att de fall då anonymitet kan gå förlorad som en bieffekt vid tvångsmedelsanvänd- ning uppmärksammas.
I 10 5 anges att tvångsmedelsanvändning som kan antas medföra röjande av uppgift som avses i 7 5, får äga rum endast om ändamålet finnes vara ännu viktigare än skyddet för uppgiften. Innebörden härav i nu behandlade fall blir alltså att om efterforskning är tillåten enligt TF m.fl. lagar är därmed också utredningsintresset så viktigt att det tar över intresset av att skydda uppgiften. Tvångsmedelsanvändning är således här inte begränsad utöver vad som följer av bestämmelserna för normal- fallen. Den måste dock liksom vittnesförhör i de fall som avses i 3 kap. 3 5 TF utverkas vid domstol. Beträffande grova brott mot rikets säkerhet gäller enligt TF inget frågeförbud och krävs ingen domstolsprövning. ] övrigt innebär regleringen i tvångsmedelslagen att kongruens erhålls med vad som gäller enligt TF.
Kommittén har funnit det naturligt, ändamålsenligt och nödvändigt att ta tystnadspliktsbestämmelserna i 3 kap. 3 5 TF till utgångspunkt även när det gäller att uttrycka förutsättningarna för när tvångsmedelsan- vändning kan antas få som bieffekt att sådan persons, som avses i 7 5 ], namn röjs. Utan en sådan koppling skulle risk finnas för att tolkningen och tillämpningen av föreskrifterna i 10 5 inte fick den rätta ändamåls- inriktningen.
Anonymitetsutredningen föreslog en direkt anknytning till tystnads- pliktsbestämmelserna i 3 kap. 3 5 TF. Tankegången var att om uppgift om författare, meddelare etc. inte får inhämtas genom vittnesförhör, borde den i princip inte heller få skaffas fram genom beslag eller hus- rannsakan. Därför borde nämnda tvångsmedel få användas hos i 3 kap. 3 5 TF angivna personer och företag endast då de i punkterna 1—4 i nämnda lagrum angivna omständigheterna förelåg eller det av hänsyn till brott varom var fråga och övriga omständigheter fanns vara av synnerlig vikt att åtgärden vidtogs. I sådana fall skulle anonymitets- intresset vika för det motstående intresset och beslaget eller husrannsa- kan få genomföras trots risken för röjande. Remissinstansernas inställ- ning till förslaget i denna del var i huvudsak positiv. Som tidigare har framgått anknyter den nuvarande regleringen i fråga om beslag - i förekommande fall kombinerat med husrannsakan, kroppsvisitation el- ler kroppsbesiktning — genom 27 kap. 2 5 och 36 kap. 5 RB till 3 kap. 3 5 TF. Kommittén har för sin del fört följande resonemang.
För det första anser kommittén som tidigare framgått att uppgift som här avses skall skyddas så länge den behåller sin egenskap i anonymitets- hänseende. Skyddet bör därför inte ensidigt inriktas på tvångsmedelsan- vändning som äger rum hos eller mot företag eller person som avses i 3 kap. 3 5 TF m.fl. lagrum.
För det andra är de i 3 kap. 3 5 punkterna 1—4 TF upptagna fallen av relativt underordnat intresse när det gäller att utforma en allmän regel om begränsning av tvångsmedelsanvändning som inte syftar till att få fram namnet på den som har rätt att vara anonym. Att denne ger sitt samtycke till att anonymiteten röjs vid tvångsmedelsanvändningen (punkten 1) är ett föga praktiskt fall. Än mindre praktiskt är det i
punkten 2 upptagna fallet som har intresse uteslutande för tryckfrihets— mål. Punkterna 3 och 4 handlar endast om brott och därtill endast om mera sällan förekommande brott. Det synes inte försvarligt att framhäva dem särskilt i en allmän regel av nu förevarande slag.
Då finns det större skäl att se på hur punkten 5 utformats, eftersom den avvägning som där påbjuds är just sådan som det ligger nära till hands att föreskriva också för användningen av tvångsmedel i allmänhet när en anonymitetsskyddad uppgift finns i farozonen. Punkten innebär dels att det skall hänskjutas till rätten att pröva frågan om den till förmån för anonymitetsintresset gällande tystnadsplikten skall vika eller ej, dels att rätten skall få lämna medgivande härtill endast om den av hänsyn till allmänt eller särskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran.
Innebörden av sistnämnda rekvisit kan inte anses helt klar. Det finns enligt kommittén anledning att här något belysa den frågan. Offentlig- hetskommittén uttalade beträffande de regler som gällde tidigare följan- de (SOU 1966:60 s. 125):
Enligt kommitténs mening innebär den nuvarande regeln —att vittnesplikten generellt har företräde framför anonymitetsskyddet — ett alltför stort ingrepp i detta skydd, ett ingrepp som inte utan vidare kan anses motiverat av de intressen man har velat tillgodose med vittnesplikten. En brist är särskilt att vittnesplikten kan göras gällande av part utan att det finns möjlighet att i det enskilda fallet få vikten av de motstående intressena prövad av domstolen. Man kan inte bortse från att vittnesplikten kan leda till att författares och uppgiftslämnares identitet röjs och alltså innebär en viss inskränkning i anonymitetsskyddet.
Offentlighetskommittén föreslog en utvidgning av anonymi- tetsskyddet. Enligt förslaget skulle anonymitetsrätten i de flesta fall gälla också vid vittnesförhör. Vittnesplikten skulle sålunda aldrig ta över anonvmitetsrätten i tvistemål och i brottmål bara om det var fråga om sådant brott för vilket meddelare kan straffas särskilt eller annat brott som kan föranleda högre straff än fängelse i två år samt dessutom ”rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles”. Bestämmelserna hade intagits som en ny para- grafi RB (36 kap. 5 a 5).
Massmedieutredningen (MMU) anförde i den berörda frågan följan- de (SOU 1975249 5. 276):
Enligt MMU:s mening kan den föreliggande frågan inte, såsom offentlighets- kommittén ifrågasatte, lösas genom allmänna begränsningar i rättegångsbalkens bestämmelser om vittnesplikt. ] vart fall kan det inte vara lämpligt att helt utesluta att frågan som nu avses får upptas i civilmål. Detta skulle innebära formella hinder mot att utreda sanningen i dylika mål även när detta är nödvändigt för målets avgörande på ett riktigt sätt. De begränsningar som kan komma i fråga bör i stället enligt MMU:s mening inriktas på att försöka hindra att sådan fråga får väckas när det inte är påkallat för målets avgörande eller när intresset av anony- mitet väger över utredningskravet, t.ex. därigenom att erforderlig utredning kan erhållas på annat sätt. Detta föranleder att bestämmelserna i grundlagen bör gå ut på att skapa en ordning som innebär att, för att dylik fråga skall kunna väckas i ett mål, domstolen skall särskilt pröva om anonymitetsrätten skall vika och att domstolen därvid skall finna att så är påkallat av synnerliga skäl från allmän eller enskild synpunkt.
I prop. l975/76z204 anförde departementschefen att han godtog MMU:s förslag att göra vittnesförhör som rör anonym författares eller meddelares identitet beroende av att rätten finner det vara av synnerlig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att uppgift i frågan lämnas. Han fortsatte (prop. 5.111):
Tystnadsplikten till skydd för anonymiteten får givetvis enligt den föreslagna, allmänna regeln brytas vid vittnes- eller partsförhör endast om det är av verklig betydelse i målet att uppgift om meddelare eller författare lämnas och bevisning- en inte lämpligen kan föras på annat sätt. Att dessa villkor är uppfyllda kan emellertid inte utan vidare tas till intäkt för att tystnadsplikten bör vika. I tviste- mål får dessutom beaktas parternas intresse av målets utgång, såvitt denna kan påverkas av den ifrågasatta bevisningen. I brottmål bör hänsyn tas till hur pass allvarligt det brott är som avses med åtalet. Under i övrigt likartade förhållanden måste det vidare ligga närmast till hands att medge bevisning som bryter anony- miteten, om bevisningen kan antas vara till en tilltalads förmån än om motsatsen är fallet. Sammanfattningsvis vill jag understryka att beslut om att hänsynen till anonymiteten skall vika får fattas endast om mycket starka skäl kan åberopas.
Kravet att rätten skulle finna det vara av synnerlig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse för att förhör skulle få hållas återfinns i såväl offentlighetskommitténs förslag som i nu gällande lag. Innebörden är dock inte densamma i de båda fallen. I offentlighetskommitténs förslag var kravet något som tillkom utöver kravet på att det skulle vara fråga om vissa särskilt angivna brott, eller brott som kunde föranleda högre straff än fängelse i två år. I nuvarande regler innefattas frågan om brottets beskaffenhet i samma krav. Någon ledning i fråga om hur allvarligt brottet skall vara ges inte. Det sägs endast att hänsyn bör tas till hur allvarligt brotteti fråga är. Av departementschefens uttalande att mycket starka skäl skall föreligga för att anonymiteten skall få vika drar dock kommittén slutsatsen att det åtminstone rör sig om brott av den svårhetsgrad som offentlighetskommittén var inne på, alltså brott som kan föranleda högre straff än fängelse i två år.
I sammanhanget bör också framhållas att innebörden av reglerna i TF m.fl. lagar om vittnesförhör inte utan vidare kan överföras till tvångs- medelsområdet. Detta beror på att exempelvis en skriftlig handling i utredningshänseende skiljer sig från muntligt förhör. Den som hörs som vittne, t.ex. en journalist, kan lämna olika sakuppgifter utan att röja sin källa. Det är bara om just uppgifternas ursprung är av betydelse som en intressekonflikt uppkommer vid vittnesförhöret. När det gäller en skrift- lig handling kan däremot sakuppgifterna inte på samma enkla sätt särskiljas från uppgifterna om vem som lämnat dessa. Den som får tillgång till handlingen får tillgång till samtliga uppgifter i denna. Detta måste påverka den intresseavvägning som skall ske. Mot intresset av att skydda en viss uppgift skall ställas inte bara ett eventuellt behov av att få del av uppgift om vem som är upphovsman eller meddelare utan också behovet av att få del av handlingens innehåll i övrigt, dvs. intresset av att åtgärden över huvud taget kan företas. Mot den angivna bakgrunden kan det enligt kommittén hävdas att kravet på synnerlig vikt med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse överfört till tvångsmedelssammanhang är ett mycket strängt krav.
En första fråga blir då om ett sådant strängt krav skall uppställas. En andra fråga blir om det skall ankomma på rätten att pröva om förutsätt- ningar föreligger för tvångsmedelsanvändningen i fråga eller om den myndighet som är beslutsmyndighet själv skall få göra prövningen. Sistnämnda fråga behandlas nedan i specialmotiveringen till 11 5.
En utgångspunkt måste vara att ansträngningarna först inriktats på att förebygga ett röjande så att tvångsmedelsanvändningen inte behöver inskränkas (jfr 8 5). Av naturliga skäl går det emellertid inte alltid att med hjälp av olika försiktighetsåtgärder undvika att tvångsmedelsanvänd- ningen får till följd att en person med rätt till anonymitet röjs. Ett exempel är att man i en brottsutredning inte anser sig kunna förvarna om ingripandet, eftersom risken är stor att den som tvångsmedelsanvänd- ningen riktar sig mot skall gömma undan det som efterforskas. Ett annat exempel är att man i ett fall då man normalt hade förvarnat om tvångs- åtgärden (eller satt in offentligt ombud) för att känsligt material skulle kunna avskiljas inte hinner med ett sådant förfarande på grund av sakens brådskande karaktär. Det kan naturligtvis också vara så att ett röjande med hänsyn till speciella omständigheter i ärendet framstår som oundvikligt. De uppgifter man söker kan t.ex. finnas i en handling som också avslöjar vem som lämnat ett publiceringsmeddelande och där det saknas praktiska möjligheter att få fram efterfrågade uppgifter utan att de uppgifter som skall skyddas röjs som en bieffekt.
Frågan är då om det för alla fall då anonymitetsskyddad uppgift kan antas komma att bli röjd, som förutsättning för tvångsmedelsanvänd- ning skall krävas att det finnes vara av synnerlig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intrese att tvångsmedlet trots risken används. Som framgått av vad kommittén anfört i det föregående om viktskalorna är det kommitténs uppfattning att denna förutsättning bör uppställas. Vi- dare bör följande iakttas.
Bestämmelsen som reglerar de fall då risk finns att ett namn röjs som bieffekt bör enligt kommittén få följande praktiska innebörd. Tvångs- medel bör få användas endast då det framstår som absolut nödvändigt för att uppnå det eftersträvade resultatet. Men detta räcker inte. Anonymitetsintresset har sådan vikt — synnerlig vikt — att det normalt tar över det intresse myndigheten i första hand bevakar. Endast om den sak i vars intresse tvångsmedelsanvändning skall ske är särskilt kvalifi- cerad kan anonymitetsintresset få ge vika. Den kvalifikationsnivå som måste uppnås skall något åskådliggöras i det följande.
Som framgått tidigare kan enligt kommitténs mening inte göras någon skillnad i de enskilda fallen beroende på vilket subjektet är för anony- mitetsrätten. Skyddsintressets vikt bör således vara densamma oberoen— de av om den som kan röjas är en författare, en utgivare eller en meddelare och också av om det rör en eller flera uppgifter som skall skyddas. Inte heller skall vikten variera med hänsyn till publicerings- meddelandets art. Det skulle nämligen endast i undantagsfall låta sig göra att i ett givet fall med säkerhet avgöra om skyddsintresset inte har sin vanliga vikt därför att varken informationen som sådan eller upp- giftslämnarnas ställning framstår som särskilt skyddsvärd från tryckfri- hetssynpunkt. En regel som förutsatte en sådan bedömning är av många
skäl inte hanterbar i den praktiska tillämpningen. Det anförda leder till att i fråga om intresset av att skydda uppgift om författare, meddelare m.fl. blir den enda verkligt variabla faktorn i sammanhanget den sak i vars intresse tvångsmedelsanvändningen skall ske. Kommitténs överväganden härvidlag är följande.
När det gäller att bestämma sakens vikt i det föreliggande ärendet och detta angår en planerad eller begången brottslighet faller det sig naturligt att i första hand utgå från brottets beskaffenhet. Graderingen av olika brott framträder i påföljdsbestämmelserna. Dessa ligger till grund redan för förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningen i ordinära fall. Så förutsätts exempelvis för beslag brott å vilket kan följa böter, för husrannsakan brott å vilket kan följa fängelse och i fråga om hemlig telefonavlyssning är motsvarande krav fängelse i lägst två år. Även vid avvägningen i anonymitetsfallen bör enligt kommitténs mening en så- dan indelning tjäna som utgångspunkt. Ju svårare brottet är, desto mer närmar man sig alltså den nivå där anonymitetsintresset får vika.
För hemlig telefonavlyssning gäller redan av allmänna integritetsskäl att tvångsmedel endast får tillgripas om det brott som skall utredas är så svårt att minimistraffet är fängelse i två år. Anknytningen till det tvångs- medlet är av intresse även från en annan utgångspunkt. Det torde i praktiken vara omöjligt att omgärda hemlig telefonavlyssning med så- dana försiktighetsåtgärder att ett röjande helt kan uteslutas. Man måste tvärtom utgå från att ett röjande kommer att inträffa om avlyssningen riktar sig mot en journalist. Att helt utesluta sådan avlyssning kan enligt kommitténs uppfattning inte komma i fråga, framför allt på grund av att det skulle ge möjlighet att i hägn av plikten att skydda anonymitet bedriva kvalificerad brottslig verksamhet. Men strängare kvalifi- kationskrav än gällande krav på brottets svårhet torde heller inte gärna kunna uppställas. Det torde också, som framgått av vad tidigare har sagts, i stort sett överensstämma med det krav på synnerlig vikt som uppställts i 3 kap. 3 5 TF för anonymitetsröjande vittnesförhör.
Eftersom hemlig telefonavlyssning godtas när det gäller att utreda brott å vilket kan följa fängelse i lägst två år synes det naturligt att även för övriga tvångsmedels del bestämma samma kvalifikationsnivå. Skyddsintresset väger ju inte mindre tungt vid husrannsakan, beslag etc. än vid hemlig telefonavlyssning. Kommittén har därför ansett att som lämplig allmän riktpunkt i anonymitetsfallen bör väljas att för brottet är stadgat fängelse i lägst två år. Endast då bör skyddsintresset få vika.
Angivna gräns är inte avsedd att vara absolut utan en riktpunkt för bedömningen av den kvalifikation utredningsintresset bör ha. Omstän- digheter som bör medge tvångsmedelsanvändning trots att för brottet inte är stadgat nämnda lägsta påföljd är att det är fråga om brott som får efterforskas enligt 3 kap. 4 5 TF eller utredningens angelägenhetsgrad är stor på grund av att brottet är ett led i mera omfattande brottslighet som exempelvis ligabrottslighet, avser mycket betydande belopp eller eljest framstår som särskilt allvarligt. Häri ligger att hänsyn också bör kunna tas till att påföljden i det enskilda fallet kan förutses uppgå till fängelse i två år även om å brottet i och för sig kan följa kortare straff. Å andra sidan är det inte heller självklart att tvångsmedelsanvändningen skall få
ske så snart kravet i fråga om brottets svårhetsgrad är uppfyllt. Omstän- digheter som kan medföra att tvångsmedlet inte får användas bara för att det är fråga om ett brott med minst två års fängelse som påföljd är att särskilt framträdande risk föreligger för att skyddade uppgifter röjs i stor omfattning, t.ex. om ett ingripande tvångsmedel som husrannsakan eller hemlig telefonavlyssning direkt berör en tidningsredaktion och ett röjan- de inte kan förebyggas på ett tillfredsställande sätt. I bedömningen måste också vägas in att utredningsläget kan vara oklart och att det därför senare under brottsutredningen kan visa sig att brottet inte har den svårhetsgrad som man från början trott.
Av det anförda har framgått att beslut om tvångsmedelsanvändning i fall som här avses måste föregås av en avvägning mellan utredningsin- tresset å ena och intresset av att skydda uppgiften å andra sidan. I 9 5 har angetts att skyddsintresset skall tillmätas synnerlig vikt. Av den redogö- relse som lämnats ovan om när tvångsmedelsanvändning bör få före- komma trots förekomsten av ett skyddsintresse följer att förutsättning härför föreligger då utredningens ändamål framstår som ännu viktigare än skyddet för uppgiften.
Uppgift som avses i 7 5 2 berörs
Uppgifter som avses i 7 5 2 är förtroendeuppgifter, uppgifter som inne- fattar yrkeshemlighet och förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga.
I fråga om nu nämnda uppgifter gäller ett absolut förbud mot vittnes- förhör beträffande präst och försvarare för misstänkt i brottmål. Upp- gifterna bör inte behandlas annorlunda när det gäller tvångsmedelsan- vändning. Som tidigare anförts bör enligt kommittén skyddet omfatta hela förtroendesituationen och inte enbart uppgifter till försvararen eller prästen. Mot nämnda bakgrund bör ett absolut förbud uppställas mot att använda tvångsmedel i syfte att få fram uppgift som lämnats i förtroende till eller av någon i hans eller hennes egenskap av försvarare eller präst. Förbudet framgår av 10 5 andra stycket.
Beträffande andra uppgifter i 7 5 2 upphävs förbudet i 36 kap. 5 5 RB att höra advokat, läkare m.fl. om förtroendeuppgifter när detär fråga om brott som förskyller fängelse i minst två år. Motsvarande gäller vid beslag och i fråga om förelägganden enligt 38 och 39 kap. RB. För beslag av handling som innehåller förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga krävs att för brottet är stadgat minst två års fängelse. Befogenhet saknas att förelägga någon att förete sådan handling enligt 38 eller 39 kap. RB. Rätten att vägra vittna om yrkeshemlighet gäller inte om synnerlig anledning förekommer att uppgiften lämnas. Motsvarande gäller enligt 38 och 39 kap. RB.
Vad först gäller de fall då detär den skyddade uppgiften som efterfors- kas ges alltså enligt gällande rätt möjlighet att få fram uppgiften med tvångsmedel i vissa undantagsfall. Kommittén har funnit att den avväg- ning som därvid gjorts i stort sett är godtagbar. Den generella reglering kommittén nu föreslår innebär därför att som riktpunkt skall gälla att minst två års fängelse är stadgat för det brott som utreds för att uppgiften skall få efterforskas med hjälp av tvångsmedel. Beträffande innebörden
härav hänvisas till avsnittet om när uppgift som avses i 7 5 1 berörs. Det bör här nämnas att kommittén anser att vad som sålunda skall gälla generellt inte bör medföra att det nuvarande skyddet enligt 38 eller 39 kap. RB inskränks. Kommittén återkommer senare till den frågan.
När det sedan gäller fall då uppgift som avses i 7 5 2 kan antas bli röjd som bieffekt vid tvångsmedelsanvändning kan hävdas att större utrym- me bör ges åt det intresse som tvångsmedelsanvändningen tjänar än då syftet är att få fram uppgiften. Kommittén har dock stannat för att samma restriktivitet bör iakttas i båda fallen. Vikten av att uppgifter av förevarande slag inte röjs i onödan är enligt kommittén så stor att den inställningen är motiverad. Om en uppgift som bör skyddas väl är röjd kan nämligen inga garantier ges mot att den inte också sprids vidare — och i vissa fall t.o.m. används —- trots alla förbud, sekretessbestämmelser och liknande. För den som har intresse av att uppgiften skyddas är det likgiltigt om uppgiften varit direkt eftersökt eller om den röjts av misstag. När det gäller dessa fall bör därför motsvarande bedömningsgrunder tillämpas som beskrivits i närmast föregående avsnitt. Riktmärket blir således att utredningsändamålet är viktigare än intresset av att skydda förtroendeuppgift, uppgift som innefattar yrkeshemlighet eller förtroli- ga uppgifter mellan nära anhöriga när för det brott som utreds är stadgat minst två års fängelse.
Uppgift som avses i 7 5 3 berörs
7 5 3 rör uppgifter som lyder under författningsstadgad sekretess till förmån för andra intressen än som sägs i 7 5 2 och uppgifter i minnes- anteckning e.d. som uteslutande avser personliga förhållanden.
Enligt kommitténs mening kan skyddsvärdet för uppgifter som nu sagts inte jämställas med skyddsvärdet för uppgifter som avses i 7 5 1 eller 2. Det innebär att man vid tvångsmedelsanvändning som berör uppgift som avses i 7 5 3 tidigare än i fråga om uppgift som avses i 7 5 1 eller 2 uppnår den nivå vid vilken det intresse för vars räkning tvångs- medlet skall användas tar över sekretessintresset och motsvarande in- tressen.
När det gäller de fall då ett röjande kan framkomma som en bieffekt medför den i 9 5 angivna skillnaden mellan de olika intressenas vikt att en annan riktpunkt måste väljas än en lägsta föreskriven eller tänkbar påföljd för brottet på fängelse i två år. Om riktpunkten skall sättas lägre samtidigt som den skall innebära en begränsning i förhållande till nor- malfallen — som i praktiken är att å brottet kan följa fängelse — blir den närmast till hands liggande lösningen att ange ett fängelsestraff på sex månader till ett år som lämplig allmän kvalifikationsnivå.
3.3.6.3 När tvångsmedel får användas i annan utredning eller vid verkställighet I det föregående har endast diskuterats tvångsmedelsanvändning vid brottsutredning och vid rättegång i brottmål. l—Iär återstår nu att disku- tera tvångsmedelsanvändning som kan antas medföra röjande vid utred-
ning i rättegång i tvistemål, i förvaltningsförfarandet och förvaltnings- processen samt vid verkställighet.
Av 3 kap. 4 5 TF m.fl. lagrum följer att tvångsmedel i praktiken inte kan användas i syfte att kännedom skall vinnas om någon som skyddas av anonymitet när det gäller nu avsedda utredningar. För dessas del kommer alltså tvångsmedelslagens bestämmelse att få betydelse främst i de fall — riskfall —- då ett röjande kan antas ske som en bieffekt.
Vad först gäller tvångsmedelsanvändning vid utredning i tvistemål finns reglerna härom i 38 och 39 kap. RB. Dessa regler är utformade med hänsynstagande till skyddet för uppgifter som avses i 7 5 tvångsmedels- lagen. Det skydd som ges sträcker sig delvis ännu längre än det generella skydd som föreslås i tvångsmedelslagen. Sålunda gäller enligt 38 kap. 2 5 RB ingen skyldighet att förete skriftliga meddelanden mellan nära anhöriga. Enligt tvångsmedelslagen kan emellertid i vissa fall intresset av att skydda en sådan uppgift (som avses i 7 5 2) väga mindre tungt än utredningsintresset. I fråga om förtroendeuppgifter som finns hos part till förmån för vilken tystnadsplikten gäller har regleringen samma in- nebörd. Vad slutligen avser uppteckning som är avsedd uteslutande för personligt bruk är motsvarigheten i tvångsmedelslagen (7 5 3) uppgift som uteslutande avser personliga förhållanden, dvs. skyddsområdet är där mindre.
Kommittén har övervägt att ändra 38 kap. 2 5 (och 39 kap. 5 5) RB så att regleringen uttrycker den allmänna syn som lagts på skyddet i tvångs- medelssammanhang för uppgifter som avses i 7 5 tvångsmedelslagen. Det kan nämligen förefalla inkonsekvent att ge uppgifterna en vikt i baslagen och en annan — större — vikt i ett speciellt tvångsmedelssam- manhang. Kommittén har emellertid funnit att någon sådan ändring inte bör göras. Några nackdelar med den ordning som f.n. gäller enligt berörda lagrum har inte gjort sig gällande. Att kommittén funnit att det skydd som f.n. finns på området är för stort för att kunna överföras till all tvångsmedelsanvändning behöver då inte medföra konsekvenser för de specialregler som nu finns. Baslagen uttrycker som förut nämnts endast den miniminivå skyddet bör ha och hindrar därför inte längre gående skydd i vissa fall.
Vid verkställighet enligt t.ex. UB och betalningssäkringslagen ställs verkställighetsintresset mot skyddsintresset. Till grund för verkställighet måste ligga en exekutionstitel. Exempel på exekutionstitlar är domstols dom eller beslut, skiljedom och förvaltningsmyndighets beslut som en- ligt särskild föreskrift får verkställas (jfr 3 kap. 1 5 UB). Såväl en enskild som det allmänna kan således vara bärare av ett verkställighetsintresse. När det är fråga om verkställighet torde enligt kommitténs mening möjligheterna vara större än vid annan tvångsmedelsanvändning att på olika sätt eliminera riskerna för att uppgift röjs som skall skyddas. Exempelvis kan tillgångar spåras på andra sätt än att genomleta utrym- men, t.ex. med hjälp av register, genom förhör med gäldenär och liknan- de. Vidare kan ibland — beroende på vad verkställigheten avser — gäldenärens medverkan avsevärt minska riskerna. Det offentliga ombu- dets medverkan är också av stor praktisk betydelse.
Även om det således i de allra flesta fall går att genomföra en verkstäl-
lighetsåtgärd på ett sätt som utesluter röjande kan det emellertid någon gång visa sig att tillräckligt betryggande försiktighetsåtgärder inte kan vidtas. Fråga uppkommer då om att väga verkställighetsintresset mot intresset av att skydda uppgiften. Kommittén vill för dessa fall uttala följande. I de fall grunden för verkställigheten är en fordran på ett visst belopp torde verkställighetsintresset få vägas med ledning främst av beloppets storlek. Den avvägning som därefter skall göras gentemot intresset av att skydda uppgift som avses i 7 5 bör enligt kommitténs mening inte annat än i sällsynta undantagsfall kunna utfalla till verkstäl- lighetsintressets förmån så länge fråga är om uppgift som avses i 7 5 1 eller 2. För att i ett sådant fall verkställighetsintresset skall väga tyngst måste krävas att det är fråga om exceptionellt stora belopp. Härvid kan knappast göras någon skillnad beroende på om fordringen innehas av en enskild eller av det allmänna. Enligt kommittén bör således verkställig- hetsintresset endast i mycket speciella fall kunna tillmätas annat än särskild vikt. Härav följer att de fall då avvägningen mellan intressena kan utfalla till verkställighetsintressets fördel i praktiken inskränker sig till fall när uppgift som avses i 7 5 3 kan antas bli röjd. Kommittén anser det med hänsyn till de skiftande faktorer som kan vara att beakta i samband med en verkställighet inte vara möjligt att i belopp ange hur avvägningen bör utfalla. Av vad kommittén uttalat ovan beträffande förhållandet till intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 1 och 2 följer dock att förhållandevis stora krav måste ställas även när fråga är om uppgift som avses i 7 5 3.
Vad härefter gäller förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen är det främst skatteförfarandena som träder i blickpunkten. Det är här som tvångsmedel finns att tillgå i större utsträckning och i mera ingri- pande former och här som tvångsmedel kommer till användning oftare än på andra förvaltningsområden. Där spelar tvångsmedlen inte någon mera framträdande roll bortsett från vitesförelägganden som är tämligen allmänt förekommande. En särskild uppmärksamhet bör dock ägnas tvångsmedlen på arbetsmiljöområdet, eftersom bland dem ingår en mot- svarighet till brottsutredningens husrannsakan. Andra kontrollområden där tvångsmedelsanvändning förekommer som kan äventyra skyddsin- tressen är bankinspektionens och försäkringsinspektionens verksam- hetsområden liksom socialstyrelsens tillsynsområden (sjukvård och so- cialtjänst m.m.).
Som kommittén anfört vid sin diskussion om den lagtekniska lösning- en fmns någon direkt motsvarighet till straffskalan inte att tillgå för förvaltningsärendenas del. Även om det alltså inte går att pricka in utredningsintressets vikt på någon redan existerande skala är det givet att dess tyngd bör bestämmas på ett sätt som motsvarar det som skall gälla beträffande brottsutredningsintresset. En ordning kan inte godtas som skulle göra det lättare t.ex. att få göra eftersökning vid en skatteut- redning på en tidningsredaktion än att få göra husrannsakan på samma redaktion vid en lika viktig brottsutredning. Skyddsintresset skall visas samma hänsyn vare sig fråga är om en förvaltningsutredning eller en brottsutredning. Svårigheterna att nå överensstämmelse vid bestämman- det av utredningsintressets vikt mellan ett skatteutredningssammanhang
och ett brottsutredningssammanhang är visserligen uppenbara och myc- ket stora. Utredningsintressena vilar på vitt skilda grunder, även om man t.ex. vid jämförelse mellan skatteutredningsintresset och utredningsin- tresset när det gäller skattebrott kan finna en del sammanfallande intres- sen. Detta gäller särskilt när en skatteutredning kommit in i ett stadium då misstanke om brott gör sig gällande. Men en skatteutrednings uppgift är inte att avslöja brott utan som det sägs i 56 5 taxeringslagen att kontrollera att deklarations- eller uppgiftsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt och fullständigt sätt.
Vilka grunderna för brottsutredningsintresset allmänt sett är har kom- mittén redogjort för i det föregående. Följande särskilda synpunkter på grunderna för utredningsintresset vid bekämpningen av skattebrott framfördes av departementschefen i prop. 1971 : 10 med förslag till skat- tebrottslag m.m. (s. 194). Av statsverkets beräknade inkomster för bud- getåret 1970/71 svarade skatterna och avgifterna för ca 90 %. Av kom- munernas beräknade inkomster för år 1970 svarade skatterna för något mer än 50 %. Skatteväsendet hade emellertid utöver funktionen att tillgodose det allmännas utgiftsbehov andra viktiga uppgifter. Här nämndes beskattningsinstrumentets roll vid konjunkturstyrningen och i fördelningspolitiken. Ett väl fungerande skatteväsen var således en av- huvudförutsättningarna för vårt moderna samhälles bestånd och utveck- lingsmöjligheter. Skatte- och avgiftsväsendets centrala roll för det all- männas finansiering återspeglades för den enskilde i den stigande andel som skatte- och avgiftsbetalning tar i anspråk av den privata ekonomin. Den enskilde individen fick härigenom ett ökat ansvar för det allmännas utgifter. Inom kollektivet fanns emellertid alltid de som på olika sätt försöker dra sig undan sina skattemässiga förpliktelser. Medborgarnas känsla av ansvar inför fullgörandet av sina skyldigheter mot samhället var i hög grad beroende av det förtroende de kunde känna för samhällets förmåga att befordra rättvisa och jämlikhet. Detta gällde inte minst fullgörandet av skattskyldigheten. I ett demokratiskt samhälle gäller att x de utgifter som beslutats skall bestridas av medborgarna i den ordning författningarna föreskriver. Förväntningen att detta i princip kan upp- rätthållas i praktiken var en grundförutsättning för all skattemoral och ansvarskänsla inför skattesystemet. De medel som samhället har till sitt förfogande för att åstadkomma efterlevnad av skattereglerna och sålun- da stärka skattemoralen var av olika slag. Skatte- och taxeringskontrol- len var ett betydelsefullt medel att stärka skattemoralen. Vid sidan av kontrollen ingår sanktioner som det viktigaste medlet för att åstadkom- ma efterlevnad av reglerna på skatte- och avgiftsområdet. Departe- mentschefen kom härefter in på straffsanktionerna.
Till ytterligare belysning av den betydelse som tillmäts angelägenhe- ten av att medborgarna fullgör skattskyldigheten kan anföras följande ur prop. 1975/76:11 med förslag till bevissäkringslag för skatte- och avgifts- processen m.m. (s. 108). Departementschefen anför där efter att ha konstaterat att tendensen till skatteundandragande har ökat under de senaste årtiondena att en vägran att fullgöra skyldigheten att ge granskningsmyndigheterna uppgifter givetvis inte kan accepteras. Det är nämligen här fråga om en skyldighet som syftar till att en likformig och
lagenlig beskattning skall kunna genomföras. Att myndigheterna därför måste ha rätt att genom tvångsmedel få ut handlingarna av den som inte vill lämna dem ifrån sig faller sig naturligt och kan inte anses strida mot de rättssäkerhetsprinciper som gäller i vårt land. I begreppet rättssäker- het bör man f.ö. inbegripa de enskildas intresse av att skatter, tullar och avgifter fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser. Detta intresse måste självfallet tillmätas stor betydelse i den aktuella lagstift- ningen. Naturligtvis finns i detta som i andra sammanhang gränser som inte bör överskridas med hänsyn till den enskildes berättigade intressen av mer privat natur. Denna fråga om balans mellan behovet av effektiv kontroll och privatintressen hade ägnats särskild uppmärksamhet. De- partementschefen underströk sedan att de åtgärder som syftar till att säkra bevisning vid taxering m.m. bör ha en väsentligt annan utformning än tvångsmedlen i straffprocessen. Det är en avsevärd skillnad mellan sådana omständigheter som medför att material för skattekontroll be- gärs och skälen för att tillgripa tvångsmedel för att säkra bevisning i brottmål. Ofta finns i de fall där bevissäkringslagen är avsedd att tilläm- pas ingen grund för misstanke om brott.
Av det anförda framgår att utredning som tjänar skattekontrollen har sin betydelse dels på grund av skatte- och avgiftsväsendets centrala roll för finansieringen av det allmännas utgifter, dels och kanske framför allt på grund av de krav som principen om en likformig och rättvis beskatt- ning ställer. En allmän enighet torde därför råda om behovet av skatte- kontroll och om att detta behov väger tungt. Om hur tungt det bör anses väga kan däremot delade meningar råda. Tydligt är dock under alla förhållanden att skatteutredningsintresset är ett utredningsintresse vilket som sådant intar en framträdande plats i vårt samhälle. I den viktskala som kommittén valt — av vikt, av särskild vikt, av synnerlig vikt —- borde skatteutredningsintresset därför alldeles som ett brottsutrednings- intresse ibland böra kunna placera sig som ett utredningsintresse som förtjänar att tillmätas synnerlig vikt.
Nästa fråga blir då om ett skatteutredningsintresse när det i kvalifice- rade fall finnes böra tillmätas synnerlig vikt också skall kunna finnas böra tillmätas en vikt som väger tyngre än den vikt skyddsintressena enligt 7 5 1 och 2 skall anses ha och i så fall under vilka förutsättningar det skulle kunna bli fallet. l betraktande av vad förut sagts om när ett brottsutredningsintresse skall kunna ta över något av dessa skyddsintres- sen — att fråga är om brott med fängelse i minst två år i straffskalan —har kommittén gjort den bedömningen att ett skatteutredningsintresse inte annat än i sällsynta undantagsfall torde kunna anses väga så tungt att det tar över ett skyddsintresse enligt 7 5 1 eller 2. Omständigheterna torde sällan te sig så allvarliga eller hänföra sig till något från skattekon- trollsynpunkt så viktigt att skatteutredningsintresset måste ges företräde framför nämnda skyddsintressen. När ett skyddsintresse enligt 7 5 3 berörs, vilket intresse ju enligt vad som förut sagts skall tillmätas särskild vikt, måste avvägningen utfalla annorlunda. Större utrymme kommer då att finnas för beaktande av skatteutredningsintresset och för att tillmäta det en större tyngd än skyddsintresset. För att ytterligare belysa hur kommittén resonerat kommer kommittén i det följande att närmare
utveckla sin syn på avvägningen mellan ett skatteutredningsintresse och ett skyddsintresse enligt 7 5.
Det mest omfattande och genomgripande kontrollinstitutet som skat- temyndigheterna har till sitt förfogande är taxerings- och skatterevision samt vad gäller kontroll av avgiftsredovisningen även s.k. avgiftsrevi— sion. Kommittén utgår från att användning av tvångsmedel i här aktuella fall som regel bör komma i fråga endast vid skatte- och avgiftskontroll som sker i form av revision, däremot inte i det vanliga taxeringsförfaran- det. I det följande behandlar kommittén endast taxeringsrevision. Be- dömningarna vid annan typ av revision blir för det mesta likartade. Det måste erinras om att revision i sig inte är ett tvångsmedel i tvångsmedel- slagens mening. Tvångsmedelslagen blir tillämplig först då en revision p.g.a. att den skattskyldige inte medverkar i erforderlig omfattning kom- bineras med föreläggande vid vite eller annan påföljd. Den följande framställningen bör också ses i belysning av bevissäkringslagens regler om tvångsmedelsanvändning.
Bestämmelserna om taxeringsrevision finns i 56—58 55 taxeringslagen med kompletterande bestämmelser i 14 5 taxeringskungörelsen. Enligt 56 5 taxeringslagen får taxeringsrevision ske för tre olika ändamål.
- För kontroll av att deklarationsskyldigheten fullgjorts i behörig ordning.
- För kontroll av att uppgiftsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt och behörigt sätt. ,
- För att eljest bereda beskattningsmyndigheten upplysning till led- ning för beslut om taxering eller eftertaxering.
I det först angivna ändamålet ligger alltså kontroll av den skattskyl- diges egen taxering och i det andra kontroll av att löneuppgifter för anställda enligt 37 5 taxeringslagen lämnas på ett korrekt sätt. I det tredje revisionsändamålet ligger huvudsakligen inhämtande av uppgifter för kontroll av tredje mans taxering.
I praktiken utförs taxeringsrevision av olika anledningar. Som exem- pel kan nämnas s.k. planmässig revision av stora eller medelstora före- tag, riksomfattande kontrollaktioner av olika branscher, regionala kontrollaktioner osv. Andra exempel på mera planmässig revision är där revisionerna sker med anledning av särskilt inhämtat kontrollmaterial, såsom uppgifter om utbetalad bonus från grossistföretag, uppgifter från slakterier om utbetalningar till livdjursförsäljare osv. Förutom olika slag av planmässig revision bedrivs naturligtvis revisionsverksamhet som grundar sig på ett mera individuellt urval av skatt- eller uppgiftsskyldiga som på så sätt blir föremål för en extra grundlig kontroll.
Urvalet styrs av olika kriterier. Vanliga grunder för kontroll genom revision är att den skattskyldiges verksamhet uppvisar ett för branschen onormalt dåligt resultat, att man känner till att den skattskyldige bedrivit viss verksamhet utöver den han redovisat i deklarationen, att kontroll bör göras med utgångspunkt i tillgängliga uppgifter om kontantlikvider som den skattskyldige uppburit eller att skattemässigt tveksamma ut- landstransaktioner eller överföringar mellan företag med intressege- menskap förekommit. Även om, som kommittén tidigare påpekat, miss- tanke om skattebrott inte är någon förutsättning för beslut om revision,
kan sådan misstanke givetvis förekomma vid sidan av övriga sakliga grunder för en individuell revision. Om sådan misstanke finns före revisionens påbörjande, är skattemyndigheterna skyldiga att göra an- mälan till åklagare. Anledning till misstanke om skattebrott uppkommer dock ofta först sedan en_revision påbörjats.
Av det ovan redovisade torde klart framgå att frågan om hur stor vikt skatteutredningsintresset skall tillmätas i ett givet fall inte kan lösas generellt. Utredningsintressets vikt måste i stället prövas från fall till fall. Bland de faktorer som främst kommer att öva inflytande på bedömning- en märks dels hur stort belopp det kan handla om, dels hur vittförgre- nade transaktioner det gäller och dels om och i vad mån fråga kan anses vara om skatteflykt eller skattefusk.
Någon direkt beloppsgräns kan givetvis inte anges. Inom kommittén har diskuterats att som en allmän riktpunkt välja att det skall röra sig om sannolikt ett antal basbelopp i undandragen skatt för att skatteutred- ningsintresset skall kunna ta över ett skyddsintresse enligt 7 5 1 eller 2. Kommittén har emellertid ansett att en sådan riktpunkt skulle vara mindre lämplig. Den kan bl.a. ge intrycket att alltför stor vikt tillmäts det undandragna skattebeloppet när i själva verket en rad andra faktorer kan vara av minst lika stort intresse. Det är enligt kommittén väsentligt att viktbedömningen ges karaktär av en samlad bedömning av alla de faktorer som är värda beaktande i sammanhanget (jämför närmast före- gående stycke och vidare nedan).
Bland de faktorer som naturligen måste öva inflytande på bedömning- en har kommittén inte särskilt nämnt misstanken om skattebrott. Detta beror på att en sådan misstanke inte spelar någon självständig roll som grund för skattekontroll. Skattebrott är inte ett så svårt brott att mini- mistraffet är två års fängelse. Brottsutredningsintresset kan därför i fråga om skattebrott inte annat än i sällsynta undantagsfall mäta sig med skyddsintressena enligt 75 1 och 2 i enlighet med vad kommittén tidigare uttalat. Det kan förefalla inkonsekvent att tillmäta skatteutredningsin- tresset en större vikt än skattebrottsutredningsintresset. Utredningsän- damålen är emellertid olika och ofta inte jämförbara. För skatteutredningsintresset talar samhällsintressen av stor betydelse och av annan typ än när det gäller brottsutredningsintresset.
Kommittén vill framhålla att ändamålet med skatteutredningen får betydelse vid bedömningen av i vilka fall utredningsintresset skall kunna anses gå före skyddsintresset. I det föregående har angetts för vilka ändamål taxeringsrevision och annan skatteutredning främst görs. Som främsta ändamål har nämnts kontroll av att deklarationsskyldigheten fullgjorts i behörig ordning vari ligger en kontroll av den skattskyldiges egen taxering. Det kan t.ex. vara fråga om en advokats eller ett tid- ningsföretags taxering. Kan det i ett sådant fall antas att klienters förtro- endeuppgifter eller meddelares anonymitet skulle röjas vid en tvångs- medelsanvändning skall en avvägning göras mellan skatteutredningsin— tresset och förtroende- eller anonymitetsintresset. Men det kan t.ex. också vara fråga om skatteutredning angående en klients taxering hos honom själv. Han kan ha kopior av i förtroende lämnade meddelanden till advokaten och göra gällande att dessa bör vara skyddade mot gransk—
ning. Det är enligt kommitténs mening främst inom denna sektor av tillämpningsområdet för 565 taxeringslagen som de fall torde kunna uppkomma där utredningsintresset skulle kunna tänkas ta över skydds- intresset när utredningsintresset väger mycket tungt.
Jämföras kan med den sektor av tillämpningsområdet för 56 5 taxe- ringslagen som avser inhämtande av upplysning till ledning för annans taxering. Vid utredning av dens taxering som är klient hos en advokat vill man t.ex. tvångsmedelsvägen inhämta uppgifter hos advokaten som klienten meddelat denne i förtroende. ] sådana fall måste enligt kom- mittén antas att skyddsintresset normalt tar över. Här skall nämligen också vägas in vikten av att tilltron till advokaternas förtroendeställning inte rubbas.
När det gäller kontroll av att riktiga och fullständiga löneuppgifter lämnats (s.k. kontrolluppgiftsrevisioner) konstaterar kommittén att någ- ra fall då tillämpning av tvångsmedel skulle ha kunnat aktualiseras i det praktiska kontrollarbetet knappast är kända. Frågan om vägning av skyddsintresset mot utredningsintresset borde enligt kommitténs mening här kunna uppkomma endast i yttersta undantagsfall. I övrigt är skydds- intressena suveräna. Som exempel på fall då utredningsintresset skulle kunna anses väga tyngst jämfört med intresset av skydd för uppgift som ' avses i 7 5 1 och 2 kan tas om det genom upplysningar i samband med taxeringsnämndernas arbete, information från anställda i ett företag eller på annat sätt framkommer klara indikationer på att kontrollupp- gifter på för låga belopp lämnas för vissa anställda i ett företag eller inte lämnas alls. Om beloppen i de enskilda fallen kan bedömas som väsent- liga föreligger enligt kommitténs uppfattning sådana omständigheter att utredningsintresset bör få gå före skyddsintresset. Ett annat fall då utredningsintresset bör få gå före år om det för samtliga anställda eller för ett betydande antal av de anställda lämnas för låga löneuppgifter. Även om det oredovisade beloppet för envar av de berörda inte är uppseendeväckande högt, måste dock systematiken i den felaktiga redo- visningen i förening med att det sammanlagt rör sig om stora belopp anses medföra att skyddsintresset får vika för utredningsintresset.
Vitesförelägganden förekommer i de mest skiftande sammanhang i förvaltningen. Om och i vad mån utredningsintresset där skall kunna anses väga tyngre än anonymitetsintresset och andra skyddade intressen och göra ett vitesföreläggande tillåtligt i ett riskfall går inte att klargöra genom annat än ett allmänt resonemang av den typ som förts i fråga om tvångsmedelsanvändning i rättegång och vid verkställighet.
För skyddet av arbetsmiljön har arbetarskyddsstyrelsen och yrkesin- spektionen rätt att bereda sig tillträde till arbetslokaler m.m. I regel torde sådana inspektioner inte behöva vålla några risker för röjande av någon eller något som skall vara skyddat. Men skulle av någon anledning inspektion behöva göras under tvång — t.ex. i förening med vite — på en tidningsredaktion eller på ett advokatkontor och kan det antas att uppgifter som skall skyddas kommer att röjas, uppkommer fråga om utredningsintresset har så stor vikt att det skall ges företräde framför intresset av att skydda uppgifterna. Detsamma gäller om socialstyrelsen behöver använda tvångsmedel i samband med att läkare inspekteras
enligt lagen om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. (se 4 och 46 55 i nämnda lag). Generellt bör utredningsintresset (tillsynsintres- set) då ta över skyddsintressena enligt 7 5 3 men inte 7 5 1 och 2, åtminstone när det gäller rutininspektioner. När det gäller ingripanden som har sin grund i påtalade missförhållanden av allvarlig karaktär bör emellertid utredningsintresset ofta tillmätas en större vikt och då ta över även intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 1 och 2.
3 .3 . 7 Vem som skall besluta om tvångsmedelsan vändningen ( I] och
12 595)
11 5 Fråga huruvida tvångsmedel får användas i fall som avses i 10 5 prövas av domstol. Beslutar domstolen om en tvångsmedelsanvändning men framkommer innan beslutet har verkställts nya omständigheter som talar till förmån för skyd- det för uppgift som avses i 7 5, skall domstolen pröva frågan på nytt.
Innan domstolsprövning som sägs i första stycket har gjorts, får endast sådan åtgärd vidtas som inte kan medföra röjande av en skyddad uppgift.
12 5 Väcks frågan om domstolsprövning i ett ärende som är anhängigt vid en domstol eller i ett ärende som senare kan bli anhängigt vid en viss domstol görs prövningen av den domstolen. I övriga fall görs den av tingsrätten för ort där tvångsmedelsanvändningen avses äga rum.
3371. Domstol eller tvångsmedelsmyndighet? (11 5)
En tillämpning av de särskilda skyddsreglerna förutsätter att den som avser att använda eller använder ett tvångsmedel blir varse att uppgift som avses i 7 5 kan antas komma att röjas vid tvångsmedelsanvändning- en. Det gäller såväl när en domstol avser att meddela ett beslut om exempelvis hemlig telefonavlyssning eller editionsföreläggande som när t.ex. en åklagare eller en polismyndighet överväger en husrannsakan, en granskningsledare står inför ett beslut om eftersökning eller en krono- fogde skall verkställa en utmätning i en bostad.
När det på ärendets förberedande stadium uppmärksammas att sär- regleringen aktualiseras, måste prövas om tvångsmedelsanvändningen kan antas medföra att uppgift röjs som skall vara skyddad (den inledan- de prövningen). Kan det inte antas att tvångsmedelsanvändningen kom- mer att leda till något röjande fortsätter beredningen enligt de vanliga reglerna. I annat fall går prövningen vidare enligt 10 5. Att det i fall då ärendet redan är under en domstols prövning är den domstolen som prövar såväl om tvångsmedelsanvändningen kan antas leda till ett röjan- de som om tvångsmedelsanvändningen i så fall skall få äga rum enligt 10 5 får enligt kommittén anses självklart. Lika självklart är det inte i de fall ärendet handläggs av annan tvångsmedelsmyndighet än domstol, att myndigheten skall få göra dessa prövningar.
Enligt kommittén torde det i de flesta fall vara en förhållandevis okomplicerad uppgift att avgöra om användningen av ett tvångsmedel kan antas medföra ett röjande eller ej. Frågan sammanhänger nära med hur förfarandet läggs upp i samband med verkställigheten.
Omständigheterna i det enskilda fallet är av stor betydelse. Den beslu- tande myndigheten har den största överblicken i ärendet när det gäller både det material som den vill ha tillgång till eller som eljest kan beröras av åtgärden och den person mot eller hos vilken ingripandet avses äga rum. Mot angiven bakgrund anser kommittén att prövningen av om ett röjande kan antas ske eller inte, bör ankomma på den beslutande myn- digheten, vare sig den är domstol eller inte.
När det gäller den vidare prövningen i de fall då ett röjande kan antas ske är däremot förhållandet ett annat. Då skall utrednings- eller verkstäl- lighetsskälen värderas och en avvägning göras gentemot skyddsintresset. Avvägningen ställer stora krav på den som skall handha frågan och är av vital betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Bedömningen av om ändamålet är ännu viktigare än skyddet för uppgiften är enligt kommit- tén av sådan natur att det måste övervägas att i första hand lägga uppgiften på domstol. För att åskådliggöra behovet av reglering och regleringens utformning skall i det följande göras en översiktlig genom- gång i fråga om tvångsmedelsanvändning som kan anses vara av prak- tisk betydelse i sammanhanget.
Beslag
För reglerna om beslag har delvis redogjorts tidigare. Föremål som skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara genom brott någon avhänt eller på grund av brott förverkat, får enligt 27 kap. 1 5 RB tas i beslag. Med föremål likställs i princip skriftlig handling. Beslag får dock inte läggas å skriftlig handling om dess innehåll kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 5 RB, inte får höras som vittne därom och handlingen innehas av honom eller av den, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Inte heller får med mindre fråga är om brott för vilket inte är stadgat lindri- gare straff än fängelse i två år hos den misstänke eller honom närstående beslag läggas på skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes. Särskilda begränsningar finns vidare i fråga om brev, telegram eller annan försän- delse som finns i post- eller televerkets värd (27 kap. 3 5 RB). Enligt 27 kap. 45 RB får den som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation lägga beslag å föremål som därvid påträffas. Föremål som eljest påträffas får efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren tas i beslag. Vid fara i dröjsmål gäller den rätten även polisman, men då skall beslutet om beslag efterprövas av undersökningsledaren eller åklagaren. Även rätten kan, ex officio eller efter ansökan, besluta om beslag. Den som drabbas av ett beslag kan begära att rätten prövar frågan om beslutet fattats av annan än rätten. Enligt 27 kap. 10 5 RB skall beslagtaget föremål omhän- dertas av den som verkställt beslaget eller sättas i förvar under försegling. Det kan också i vissa fall kvarlämnas i innehavarens besittning. Enskild handling som tas i beslag får med vissa undantag enligt 27 kap. 12 5 RB _ inte närmare undersökas — inte heller brev eller annan sluten handling
öppnas — av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. [ väntan på att så kan ske skall handlingen förseglas.
I fråga om anonymitetsfallen föreslog anonymitetsutredningen att beslag som huvudregel skulle grundas på beslut av domstol. I de fall undersökningsledaren eller åklagaren förordnat om beslag skulle frågan efterprövas av rätten. Det gällde situationeri vilka fara i dröjsmål förelåg (27 kap. 4 5 RB). Anonymitetsutredningen byggde sin reglering i ämnet på 3 kap. 3 5 TF och diskuterade bl.a. om man över huvud taget kunde undvara rättens prövning i sådana fall då beslag riktade sig mot föremål som fanns hos person eller företag som avses i nämnda lagrum och det kunde antas att åtgärden skulle leda till ett röjande. Frågan behandlades vidare under remissomgången. Det hävdades bl.a. att eftersom det i de fall som regleras i 3 kap. 3 5 punkterna 4 och 5 TF (se ovan avsnitt 3.3.l.1) förutsätts domstolsprövning för att tystnadsplikten skall vika för vittnes- plikten borde inte beslag i fråga om anonymitetsskyddat material kunna beslutas i enklare former när åtgärden riktar sig mot någon som har tystnadsplikt enligt grundlagsparagrafen.
Kommittén har för sin del gjort följande bedömning. Ett beslag kan utan att avsikten är att få fram de skyddsvärda uppgifterna rikta sig mot just det föremål som innehåller sådana uppgifter, t.e-x. en skriftlig hand- ling eller ett kassettband, eller mot en förvaringsplats för föremålen. Det är då uppenbarligen stor risk för att uppgifterna kommer att röjas. För att förhindra det bör i första hand övervägas andra åtgärder, exempelvis vittnesförhör om innehållet eller försegling och medverkan av det offent- liga ombudet. Man skall alltså, som tidigare har framgått, i första hand om möjligt välja ett förfarande som utesluter röjande. Om emellertid ett röjande inte kan uteslutas måste enligt kommitténs mening ut- gångspunkten med hänsyn till skyddsintressets vikt vara att beslut om beslag skall fattas av domstol. Frågan är om det i något fall kan anses motiverat att frångå en sådan huvudregel. Det enda skälet härför skulle vara att ett mycket starkt skyndsamhetskrav gör sig gällande. En viktig fråga i sammanhanget gäller jourdomare eftersom ett inrättande av sådana skulle tillgodose kravet på skyndsamhet utan att därför kravet på domstolsprövning skulle behöva frångås.
Frågan om jourdomare behandlades av kommittén i delbetänkandet. Kommittén anförde där (5. 62 f):
Hemlig avlyssning kan behöva sättas in utan dröjsmål för att ge avsett resultat. Enligt kommitténs mening får det förhållandet att behovet härav gör sig gällande under en lördag, söndag eller helgdag eller en vardag sedan domstolen slutat sitt arbete för dagen inte omöjliggöra en användning av tvångsmedlet. Att inrätta jourtjänstgöring för domare skulle såvitt kommittén kunnat finna medföra en merkostnad jämfört med nuläget. Kostnaden skulle dessutom inte stå i någon rimlig proportion till vinsten med en sådan ordning. Att ha en mängd jourtjänst- görande domare landet runt för det ringa antal fall årligen då det skulle kunna bli aktuellt att anlita någon av dem för omedelbart beslut om hemlig avlyssning skulle inte vara försvarligt. Här bör dock inskjutas att domarna vid de allmänna domstolarna inte har reglerad arbetstid. En åklagare bör därför alltid först försö- ka få kontakt med en behörig domare för beslut om hemlig avlyssning även kvälls- eller nattetid eller under lör-, sön- eller helgdag. Så sker f.ö redan i viss utsträck- ning i praxis. Men det finns naturligtvis då ingen garanti för att domaren träffas.
Det bör här anmärkas att kommittén numera frångått sin tidigare inställning i fråga om interimistiska beslut rörande hemlig avlyssning och hemlig telefonavlyssning.
Vid remissbehandlingen framfördes endast från någon remissinstans” sida uppfattningen att jourdomare borde införas.
Kommittén har inte funnit några skäl för att frångå sin tidigare inställ- ning till frågan om jourdomare. Visserligen måste bedömningen av i hur många ärenden sådana domare skulle komma att engageras bli osäker. Det skulle uppenbarligen bli fråga om ett större antal än om jour- domarna enbart skulle avgöra frågor om hemlig avlyssning — om det tvångsmedlet införs — och hemlig telefonavlyssning. Det kan dock enligt kommitténs mening inte komma att uppgå till ett tillräckligt stort antal för att motivera ett så förhållandevis omfattande och kostnads- krävande ingrepp. Kommittén vill dock ånyo peka på möjligheten till kontakter med behörig domare även utanför ordinarie arbetstid. Den möjligheten torde medföra att antalet fall i vilka intresset av att använda tvångsmedel lider påtaglig skada på grund av en undantagslös regel om domstolsprövning blir mycket begränsat. Det går dessutom, som fram- går av motiveringen till andra stycket i förevarande paragraf, att på olika sätt vidta åtgärder som förebygger negativa följder för det intresse som ligger till grund för tvångsmedelsanvändningen.
När det gäller uppgifter som avses i 7 5 2 finns, som framgått ovan, i 27 kap. 2 5 RB ett undantagslöst förbud mot beslag i fråga om vissa skriftliga handlingar. Kommittén föreslår med hänsyn till regleringen i tvångsmedelslagen att den bestämmelsen skall utgå. Även en saklig ändring blir följden. Enligt nuvarande 27 kap. 2 5 RB är sålunda beslags- förbudet i stor utsträckning absolut medan regleringen i tvångsmedelsla- gen kommer att medföra att om man exempelvis på lämpligt sätt kan avskilja den uppgift som skall skyddas så föreligger inget hinder mot att ta handlingen eller meddelandet (i övrigt) i beslag (jfr vad som tidigare sagts i fråga om den inledande prövningen). Skyddet inriktas nämligen direkt på uppgiften och inte i första hand på bäraren.
Husrannsakan
Husrannsakan regleras i bl.a. 28 kap. RB och får enligt huvudregeln i 1 5 företas om det förekommer anledning att brott förövats varå fängelse kan följa för att eftersöka föremål som är underkastat beslag eller eljest till utrönande av omständighet, som kan ha betydelse för utredning om brottet. Förordnande om husrannsakan meddelas av undersökningsle- daren, åklagaren eller rätten. Kan husrannsakan antas bli av stor omfatt- ning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken åtgärden företas bör, om inte fara är i dröjsmål, åtgärden inte vidtas utan rättens förordnande (28 kap. 4 5 RB). Enligt 28 kap. 55 RB får polisman företa husrannsakan utan förordnande om åtgärden har till syfte att eftersöka den som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till förhör eller till inställelse vid rätten eller att verkställa beslag å föremål som å färsk gärning följts eller spårats eller eljest då fara är i dröjsmål. Enskild handling som anträffas vid husrannsakan får med vissa undantag-inte
närmare undersökas, inte heller brev eller annan sluten handling öppnas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren (28 kap. 8 5 RB). I avvaktan härpå skall handlingen förseglas.
Husrannsakan är betydligt mer omfattande till sin natur än beslag. Medan beslag kan vara inriktat på just det föremål, i nu ifrågavarande sammanhang oftast en skriftlig handling, som innehåller de skyddsvärda uppgifterna har husrannsakan normalt en vidare inriktning. Risken är här större att handlingar, som saknar egentlig betydelse i ärendet, måste genomgås för att ändamålet med åtgärden skall uppnås. Riskerna för röjande vid husrannsakan varierar således beroende på åtgärdens inrikt- ning. Vid husrannsakan hos den i 3 kap. 3 5 TF angivna kretsen av enskilda personer kan t.ex. riskerna lättare begränsas än vid motsvaran- de ingripande hos ett medieföretag.
I fråga om undantag från huvudregeln om domstolsprövning i ano- nymitetsfallen anförde anonymitetsutredningen (SOU 1976:36 s. 77):
Även i anonymitetsfall kan husrannsakan behöva företas utan dröjsmål. Ut- redningen har, när det gäller möjligheten att påbörja husrannsakan utan dom- stolsförordnande, inte funnit anledning att frångå de förutsättningar som gäller enligt 28 kap. 4 och 555. Det ligger emellertid enligt utredningens mening i sakens natur att åtgärden inte får påbörjas, om rättens förordnande kan avvaktas utan att ändamålet med åtgärden äventyras.
När fara är i dröjsmål och rättens förordnande inte kan avvaktas, bör det vara tillräckligt att vissa säkringsåtgärder kan företas omedelbart. Såsom förut har anförts bör således endast få vidtas åtgärder som är oundgängligen erforderliga för att tillgodose syftet med husrannsakan. Det kan exempelvis vara tillräckligt att undersökningsledaren, åklagaren eller polismannen omedelbart får tillträde till och kontroll över det utrymme som skall undersökas. Detta bör vidare kunna låsas, förseglas eller ställas under övervakning. Därigenom kan förhindras att material förstörs eller bortförs. En närmare undersökning eller genomgång får anstå till dess rättens förordnande föreligger.
Utredningen föreslår därför att husrannsakan, som i nyssnämnda fall inleds utan föregående domstolsbeslut, skyndsamt skall anmälas till rätten. Att rätten skall besluta i ärendet utan dröjsmål ligger i sakens natur. Rättens beslut bör kunna föreligga inom sådan tid att genomgång av skyddsvärt material normalt inte behöver ske före beslutet.
Vid remissbehandlingen ansåg en remissinstans att man i fråga om husrannsakan hos tidningsredaktioner och liknande företag borde gå längre och kräva att domstolsprövning alltid skulle föregå åtgärden. Domstolen skulle således i sådana fall alltid ha att avgöra om en undan- tagssituation förelåg medan undersökningsledarens eller åklagarens prövning endast skulle avse frågan om ett anonymitetsfall förelåg (dvs. vad kommittén kallar den inledande prövningen). Förslaget att endast åtgärder som var oundgängligen erforderliga för att tillgodose syftet med husrannsakan skulle få vidtas i avvaktan på rättens förordnande avstyrk- tes från åklagarhåll. Det hävdades att den föreslagna lösningen kunde leda till stora praktiska olägenheter. Bl.a. åberopades att det under övervakningsskedet, i avvaktan på rättens beslut, skulle krävas en per- sonalinsats som polisen saknade möjlighet att erbjuda. Vidare kunde en övervakning uppfattas negativt av de anställda på medieföretaget och
uppfattas som ett ingrepp i tryckfriheten. Flera remissinstanser betonade vikten av att åtgärder som inte grundades på rättens beslut skulle få vidtas endast i yttersta undantagsfall.
Enligt kommitténs mening bör inte heller i fråga om husrannsakan huvudregeln frångås i de sällsynta fall då syftet är att få fram namnet på någon som avses i 7 5 1. När det gäller husrannsakan som har ett annat ändamål men vid vilken uppgift som avses i 7 5 1 kan beröras kan det finnas anledning att något beröra de fall då åtgärden riktar sig direkt mot ett medieföretag, t.ex. en tidningsredaktion. Som framgår av anonymi- tetsutredningens redogörelse för hanteringen av det anonymitetsskyd- dade materialet i sådana företag (SOU 1976:36 s. 49 f) är en helt tillfreds- ställande förvaring i praktiken svår att genomföra. Detta beror på bl.a. att materialet ibland måste finnas tillgängligt för flera medarbetare, att frågan är om handlingar och uppgifter av mycket växlande karaktär och betydelse och att arbetet ofta sker under hård tidspress. Det anförda visar att husrannsakan och liknande ingripande på ett medieföretag kan med- föra särskilt framträdande risker för att skyddad identitet röjs. Det finns därför starka skäl som talar för att åtgärden även i nämnda fall alltid bör föregås av domstolsprövning.
En sådan lösning medför att — i de fall domaren inte påträffas exempelvis under en helg — skyndsamhetskravet alltid kommer att få vika för anonymitetsintresset. Det bör då beaktas att utredningsintresset kan variera högst betydligt i kvalitet och omfattning. Man kan vidare inte utgå från att ett företag är seriöst bara därför att det har karaktären av medieföretag. Vid t.ex. misstanke om svårartad brottslighet kan redan en viss tidsutdräkt medföra negativa verkningar av betydande och inte acceptabel omfattning. Kommittén har mot den tecknade bakgrunden diskuterat en lösning som visserligen inte helt eliminerar risken för anonymitetsröjande men där risken reduceras till ett minimum. Ett förfarande enligt anonymitetsutredningens förslag, dvs. att endast åtgär- der som är oundgängligen nödvändiga för att tillgodose syftet med husrannsakan skall få vidtas innan rättens förordnande föreligger, till- godoser i allt väsentligt de skyddsintressen som finns. I stort sett har förslaget i den delen också accepterats vid remissbehandlingen. Det kan visserligen, som påpekats från åklagarhåll, förutsättas att vissa praktiska olägenheter kan uppstå i sammanhanget för polis- och åklagarmyndig- het. En sådan är att betydande personella resurser kan komma att krävas för att den inledande säkringsåtgärden skall fylla avsett syfte, exempel- vis om åtgärden riktar sig mot en tidningsredaktion. Samtidigt måste dock framhållas att ärenden av ifrågavarande beskaffenhet är mycket sällsynta. De garantier som den föreslagna ordningen skulle innebära för uppgifter som avses i 75 ] väger enligt kommitténs mening tyngre än utredningsintresset. De nackdelar som nämnts avseende arbetssituatio- nen för personalen på medieföretaget under den tid säkringsåtgärden varar torde man i sammanhanget kunna bortse ifrån. Avspärrning, för- segling och bevakning torde vara de säkringsåtgärder som normalt kan komma i fråga. Medverkan av offentligt ombud enligt 15 5 kan vara en nödvändig förutsättning för tvångsmedelsanvändningen.
Kommittén har vidare övervägt om de åtgärder som skall få vidtas
utan domstolsbeslut skall innefatta även åtgärder som kan medföra att en skyddad uppgift röjs. Det skulle innebära antingen att myndigheten i fråga skulle ha att göra avvägningen som föreskrivs i förevarande paragraf eller att helt enkelt verkställighet skulle få ske i vissa fall utan varje prövning i det avseendet. Sistnämnda alternativ har förkastats av kommittén. En sådan reglering skulle kraftigt reducera det skyddsnät som byggs upp genom regleringen i övrigt. Beträffande det första alter- nativet har kommittén ansett att prövningen enligt 10 5 är så viktig att den bör förbehållas domstol. Det sagda innebär att de enda åtgärder som enligt kommittén bör få vidtas innan domstolsbeslut föreligger är sådana som inte kan medföra röjande av skyddad uppgift. I allt väsentligt kan i det avseendet åberopas anonymitetsutredningens uttalanden om av- spärrning, försegling, bevakning etc. Ordningen bör gälla såväl om frågan om tillämpning av 10 5 uppkommer innan verkställigheten på- börjas som om den aktualiseras först under pågående verkställighet. I sistnämnda fall måste självfallet i avaktan på domstolens beslut alla andra åtgärder än som nu sagts ställas in eller avbrytas.
Vid tvångsåtgärd mot enskild person torde genomgående riskerna för anonymitetsskyddet vara mindre. Å andra sidan är de ovan nämnda nackdelarna för den utredande myndigheten i sådana fall också mindre. Anordnandet av en tillfredsställande bevakning av en bostad torde sålunda ställa avsevärt mindre personella krav än om bevakning skall ske av exempelvis en tidningsredaktion. Det finns därför inte anledning att vid husrannsakan hos enskild person tillämpa ett annat förfarande än det som angetts beträffande medieföretag.
När det gäller skyddet för integritetsintressena har kommittén gjort motsvarande överväganden. Såväl då en husrannsakan sätts in mot platser där risken för röjande av skyddad uppgift är särskilt markerad (advokatkontor, läkarpraktik etc.) som då den riktas mot exempelvis en tystnadspliktig persons bostad får en lösning efter ovan angivna riktlin- jer anses lämplig.
Kroppsvisitation
Kroppsvisitation får — om anledning förekommer att brott förövats varå fängelse kan följa — företas för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller eljest till utrönande av omständighet som kan äga betydelse för utredning om brottet (28 kap. 11 5 RB). I fråga om annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet gäller strängare bestämmelser. Åtgärden får då vidtas endast om synnerlig anledning förekommer att därigenom föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas. Beträffande förfaran- det gäller i tillämpliga delar samma regler som för husrannsakan. Vid fara i dröjsmål får dock polisman generellt besluta om kroppsvisitation. Ett exempel utanför RB som här är av intresse är kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning som kan företas av tulltjänsteman enligt 19 5 lagen om straff för varusmuggling.
Av betydelse i detta sammanhang är de fall då kroppsvisitiation och därmed jämförlig åtgärd aktualiseras mot personer som bär på sig upp—
gift som avses i 7 5 tvångsmedelslagen. Av naturliga skäl kan i praktiken inte domstolsprövning komma i fråga annat än i rena undantagsfall. Så snart kroppsvisitation företas utan att man i förväg haft anledning anta att uppgift som avses i 7 5 skall komma att beröras måste förfarandet därför följa reglerna för normalfallen. Även här kan dock tänkas situa- tioner då visitationen kan begränsas genom att exempelvis material undantas och förseglas i avaktan på senare prövning av offentligt ombud eller domstol. Ett sådant förfarande kan medföra att kroppsvisitation kan äga rum just därför att på grund av undantagande av visst material inget röjande kan antas ske.
Hemlig telefonavlyssning
Bestämmelser om hemlig telefonavlyssning finns f.n. i 27 kap. 16 5 RB. Bestämmelserna anknyter till förundersökningsförfarandet och tillåter hemlig telefonavlyssning i brottsutredande syfte. Tillstånd till avlyssning får lämnas endast när någon kan skäligen misstänkas för brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse två år. Tillstånd ges av rätten på ansökan av åklagaren. Med nuvarande ordning uppkommer således inte fråga om beslut av tvångsmedelsmyndighet om hemlig telefonav- lyssning.
Det har från olika håll, främst från företrädare för massmedia, krävts att avlyssning av medieföretags telefoner helt skulle förbjudas. När det gäller hemlig telefonavlyssning har från polishåll uppgetts att någon sådan avlyssning hos medieföretag dels inte förekommit hittills, dels i praktiken f.n. är ytterst svår att genomföra i de fall fråga är om exem- pelvis en telefon som är anknuten till ett tidningsföretags telefonväxel. Enligt kommittén är det knappast realistiskt att helt utesluta möjligheten att i hemlighet avlyssna samtal som nu sagts. Dels kan i viss mån ett absolut förbud av den innebörden anses strida mot principen om allas likhet inför lagen. Det kan vidare inte uteslutas att ett absolut hinder mot att företa hemlig avlyssning av samtal över en viss telefon skulle få till följd att just sådana telefoner kom till ökad användning för att utbyta meddelanden i brottslig verksamhet. Det måste dock stå klart att alldeles speciella omständigheter skall föreligga för att avlyssning som nu sagts skall få ske.
I samband med att hemlig telefonavlyssning behandlas vill kommittén ta upp det fallet att man först under pågående avlyssning uppmärksam- mar att uppgift som avses i 7 5 1 eller 2 kan komma att röjas. Det visar sig kanske plötsligt att det avlyssnade samtalet förs mellan den misstänk- te och hans försvarare eller läkare. Någon prövning enligt 10 5 har inte gjorts. Vad skall iakttas? En domstolsprövning innan samtalet har avslu- tats är av tidsskäl utesluten. Det första som bör ske är att den direkta avlyssningen, dvs. den som kan göras direkt med örat från polisens avlyssningscentral, upphör. Den får inte återupptas förrän det konstate- rats att samtalet har upphört. Detta framgår normalt av att en lampa slocknar på manöverbordet och att inspelningen upphör. Därefter bör om fråga uppkommer om att använda inspelningen (så får dock ej ske om det är fråga om samtal mellan den misstänkte och hans försvarare,
se 10 5 andra stycket) det inspelade avsnittet förseglas. Det kan t.ex. ske genom att det först spelas över till ett annat band som förseglas, varefter samtalet förs av från det första bandet. Därefter avgör domstol om inspelningen skall få utnyttjas. Offentligt ombud kan också tänkas med- verka (15 5). Uppkommer inte fråga om att utnyttja inspelningen är den enda åtgärd som behövs att avmagnetisera det ifrågavarande avsnittet på inspelningsbandet. Uppgifterna år därefter borta.
När det gäller andra uppgifter som avses i 7 5 2 och uppgifter som avses i 7 5 3 torde det enligt kommittén föra alltför långt att använda ett förfarande där den direkta avlyssningen omedelbart måste upphöra. Vid den domstolsprövning som alltid skall äga rum i telefon- avlyssningsärenden ingår det som ett naturligt moment att ta hänsyn just till risken för att uppgifter av privat, personlig art kan komma att påträffas. Vid samtal mellan t.ex. nära anhöriga blandas vanligen förtro- liga uppgifter med andra uppgifter av skilda slag. Det har tidigare konstaterats att intresset av skydd för sådana uppgifter liksom för övriga uppgifter som avses i 7 5 3 normalt får vika när det är frågan om tvångsmedel av det kvalificerade slag som hemlig telefonavlyssning utgör. Skyddet får här koncentreras på att i efterhand se till (jfr 21 5) att uppgifterna om de inte får utnyttjas inte heller röjs på ena eller andra sättet.
Föreläggande vid vite att förete skriftlig handling
Ett exempel härpå är föreläggande enligt 38 kap. 4 5 RB att förete en skriftlig handling som bevis. Tillämpning av 10 5 tvångsmedelslagen aktualiseras om handlingen innehåller upgifter som där sägs. Eftersom föreläggande enligt 38 kap. 4 5 RB alltid utfärdas av rätten uppkommer här inte fråga om att ge någon annan myndighet rätt att besluta om sådan åtgärd. Motsvarande gäller föreläggande enligt 39 kap. 5 5 RB.
Beslut av annan myndighet än domstol kan däremot förekomma beträffande vitesföreläggande i t.ex. taxeringsförfarandet och i övrigt inom förvaltningsrätten. I vitesföreläggandets natur ligger emellertid att fråga inte är om brådskande fall där risk för utredningsintresset kan finnas om handlingen inte företes omedelbart. Om förhållandet är så- dant väljs ett annat tvångsmedel. Det finns därför såvitt gäller förelåg- gande att inge skriftlig handling inget behov av undantag från huvudre- geln om att domstol beslutar om tvångsmedelsanvändning i 10 5-fallen.
Tvångsmedel inom skatteområdet
Av särskilt intresse i detta sammanhang är också tvångsmedel som används utan att något samband med brottsutredning behöver finnas. Främst avses här tvångsåtgärder som kan vidtas med stöd av taxerings- lagen och bevissäkringslagen. Taxeringsrevision får ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt taxeringslagen riktigt och fullständigt fullgjorts (56 5 taxeringslagen). Därvid får granskas räken- skaper och anteckningar jämte verifikationer samt korrespondens, pro- tokoll och andra handlingar rörande verksamheten. Den som verkställer
revisionen får genast ta del av handlingarna. Den hos vilken revisionen sker är skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplys- ningar som behövs, att lämna tillträde till lokaler och lämna biträde för granskningen. Revisionen skall såvitt möjligt ske på sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i den skattskyldiges verksamhet. Om den inte sker hos den skattskyldige, skall denne överlämna begärt material till myndigheten. Materialet får inte vara tillgängligt för annan än den som verkställer revisionen och honom underställt biträde, även- som tjänsteman som har att övervaka revisionens verkställande. Den som verkställer revisionen får ta del av handlingar även o-m den skatt- skyldige har tystnadsplikt för innehållet däri. Föreligger synnerliga skäl kan dock länsrätten besluta att sådan handling skall undantas från revisionen. Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen eller av tjänsteman enligt särskilt förordnande. Mot sådant beslut får talan inte föras. Motsvarande reglering återfinns i andra skatteförfattningar. Som tidigare framhållits aktualiseras i fråga om taxeringsrevision och liknande åtgärd tvångsmedelslagens regler först när åtgärden förenas med ett tvångsmedel (vite eller annan påföljd).
Enligt bevissäkringslagen kan tre slag av säkringsåtgärder tillgripas, nämligen beslag, försegling och eftersökning. Genom beslag omhänder- tas ett bevismedel. Vid försegling försluts förvar eller utrymme. Efter— sökning innebär att bevismedel efterforskas i förvar eller utrymme. Åtgärderna får tillgripas då den skattskyldige inte tillhandahåller begärt material eller om det föreligger risk att materialet på olika sätt undandras myndighetens granskning. Beslut om eftersökning i visst fall meddelas av länsrätt, om övriga åtgärder beslutar granskningsledaren. Talan mot den sistnämndes beslut förs hos länsrätten. Som huvudregel gäller att den hos vilken verkställighet skall ske, skall beredas tillfälle att närvara vid förrättningen. Beträffande handlingar som omfattas av tystnadsplikt gäller motsvarande bestämmelser som i taxeringslagen. Har ett bevis- medel undantagits från granskning får det ej återges eller åberopas i granskningsärendet.
Vid remissbehandlingen av anonymitetsutredningens förslag tog flera remissinstanser upp frågan om tvångsmedelsanvändningen enligt tax- eringslagen och bevissäkringslagen. Hovrätten för Västra Sverige ansåg att i de fall som åsyftas i 3 kap. 3 5 punkterna 4 och 5 TF (jfr ovan avsnitt 3.3.l.l) måste även i skatteprocessen krävas en domstolsprövning för beslag eller eftersökning enligt bevissäkringslagen av anonymitetsskyd- dat material hos tidningsredaktion eller annan som är underkastad reglerna om anonymitetsskydd. Även riksskatteverket framhöll betydel- sen av att berörda frågor reglerades. Verket pekade bl.a. på att en av skattemyndighet gjord granskning kan ge anledning till åtalsanmälan och att material då kan komma till åklagarens kännedom trots att dennes möjligheter att i det enskilda fallet genomföra beslag eller husrannsakan kanske inte eljest skulle ha förelegat. Länsstyrelsen i Stockholms län ansåg att länsskatterätten borde kunna förbehållas rätten att besluta om beslag och eftersökning i anonymitetsfallen.
Vid taxeringsrevision som sker utan att åtgärder enligt bevissäkrings- lagen samtidigt vidtas underrättas den granskade om att revision har
beslutats. Genom att meddela den granskade att tillträde önskas till lokaler eller att en genomgång skall ske av räkenskaperna förvarnar myndigheten om revisionen. Det får, då den enskilde förvarnas om sådana åtgärder, anses rimligt att i första hand på honom lägga ansvaret för att material som skall skyddas inte berörs av tvångsåtgärden. Detta kan ske exempelvis genom att materialet genom den enskildes försorg tas bort från den lokal som skall undersökas eller att en kopia lämnas på en begärd handling med utelämnande av den skyddade uppgiften. När det gäller taxeringsrevision hos enskilda personer torde en sådan ordning normalt kunna accepteras, särskilt med hänsyn till att det skyddade materialet i sådana fall kan antas vara av förhållandevis begränsad omfattning. I fråga om taxeringsrevision hos medieföretagen torde i och för sig också kunna anses rimligt att genom företagens försorg försiktig- hetsåtgärder av nämnd art vidtas. Problem torde i vart fall inte behöva uppstå såvitt gäller material som inte har något samband med revisio- nen.
Det nu sagda innebär att ett förfarande väljs som leder till bedömning- en att om tvångsmedelsanvändning aktualiseras, den kan genomföras utan att något röjs som skall vara skyddat. Någon avvägning mellan motstående intressen blir då inte aktuell.
Förebyggande åtgärder skall tillgripas även när det finns material som är av direkt intresse för skattemyndigheten men som innehåller anony- mitetsskyddade uppgifter, t.ex. handlingar utvisande belopp som utbe- talas till exempelvis ett tidningsföretags meddelare som ersättning för lämnad information. Noteringar rörande sådana arvoden eller andra utgifter i samband med att man har haft kontakt med meddelare, t.ex. kostnader för restaurangbesök, kan exempelvis föras på ett särskilt kon- to. Detta jämte eventuella verifikat undantas därefter från sedvanlig taxeringsrevision och hindrar därigenom ingen tvångsmedelsan- vändning som har till syfte att främja kontroll av räkenskaperna i övrigt. Ytterligare försiktighetsåtgärder, t.ex. medverkan av offentligt ombud, kan vid behov föreskrivas om just det särskilda kontot vid något tillfälle inte anses böra undandras taxeringsmyndigheternas granskning. En lös- ning av angivet slag strider inte mot bokföringslagen eller mot regler om internrevision.
Ett sätt att säkra meddelares anonymitet utan att intresset av att ersättningarna till meddelarna blir beskattade eftersätts är att skatten tas ut som s.k. definitiv källskatt. Det löser dock inte exempelvis problemet med verifikat angående utgifter av annat slag i samband med kontakter med meddelare m.fl. Kommittén som särskilt uppmärksammats på frå- gor som rör utbetalningar till meddelare har i en skrivelse till finansde- partementet den 18 oktober 1983 (se bil. nr 3) föreslagit att någon form av konsumtionsskatt införs på arvoden till meddelare. Medieföretaget skulle då på särskilt konto kunna samla sina utbetalningar till tipsare och redovisa dessa i klump samt betala t.ex. 50 procent i skatt på det redo- visade beloppet. I räkenskaperna skulle då heller inte behöva finnas några verifikationer som tillät identifiering av betalningsmottagarna.
Beträffande sådana åtgärder som regleras i bevissäkringslagen skall som tidigare nämnts innan beslut om säkringsåtgärder verkställs som
huvudregel den granskade beredas tillfälle att inställa sig till förrättning- en. Kan kallelse eller inställelse inte ske utan nämnvärt uppskov får dock verkställighet ske om särskilt vittne är närvarande. Beslut om eftersök- ning får dock verkställas i den granskades utevaro endast om det kan antas att den granskade eller annan söker förhala granskningen eller att den av annat skäl kommer att försenas. Beträffande de fall då den hos vilken säkringsåtgärd skall vidtas fått kännedom om åtgärden i förväg äger vad ovan anförts beträffande taxeringsrevision motsvarande till- lämpning. Då beslag och eftersökning sker utan att den granskade för- varnats om åtgärden företer förfarandet stora likheter med vad som gälleri motsvarande fall vid beslag och husrannsakan enligt RB. Särskilt vid eftersökning kan det således vara fråga om mycket omfattande och ingripande åtgärder, som kan medföra betydande risker för att skyddade uppgifter röjs. Det finns mot nämnda bakgrund anledning att tillämpa ett förfarande motsvarande det som skisserats i fråga om beslag och husrannsakan. Av samma skäl som där anförts får hänsynstagandet till skyddade intressen anses kräva att frågor om beslag och eftersökning som aktualiserar tillämpning av 10 5 tvångsmedelslagen alltid prövas av domstol.
Verkställighet enligt UB m.fl. lagar
Beträffande tvångsmedelsanvändning av hithörande art kan i allt väsen- ligt hänvisas till vad som anförts beträffande husrannsakan och efter- sökning.
Sammanfattning
Genomgången av de tvångsmedel som i sammanhanget är av särskilt intresse leder sammanfattningsvis till slutsatsen att i sådana fall då tvångsmedelsanvändning inte kan antas bli genomförd utan att uppgift röjs som avses i 7 5 skall gälla att domstol alltid beslutar om huruvida tvångsmedlet skall få användas. Innan domstolsprövningen gjorts får endast åtgärd vidtas som inte kan medföra röjande av en skyddad uppgift. Exempel härpå är avspärrning, bevakning och försegling.
Vad nu sagts gäller såväl då omständigheter som ger anledning anta att ett röjande kommer att ske framkommer före ett beslut om tvångs- medelsanvändning som om de uppmärksammas först senare, t.ex. under pågående verkställighet (se nästa avsnitt).
33.72 Ny domstolsprövning (11 5)
I de flesta fall då ett beslut om tvångsmedelsanvändning skall fattas blir någon tillämpning av reglerna om särskilda begränsningar i tvångsme- delsanvändningen inte aktuell. Det kan bero på att det inte finns någon anledning att tro att den eller de som berörs av åtgärden har någon uppgift, som skall skyddas, i sin besittning. Det kan också vara så att tvångsmedelsanvändningen kunnat ske därför att ett särskilt förfarande, som förebygger röjande, har föreskrivits. I sådana fall kan det senare, innan verkställigheten avslutats, visa sig att bestämmelserna ändå aktua—
liseras. En sådan situation bör behandlas på samma sätt som om frågan väckts redan på beslutsstadiet. Det måste således prövas om tvångsmedelsanvändningen får äga rum eller — då den har påbörjats — om den bör fortsätta. Skall prövningen ha någon mening måste i sådana fall verkställigheten inställas eller avbrytas eller — om ärendet är sådant att ett uppehåll i förfarandet skulle kunna omintetgöra syftet med tvångsmedelsanvändningen — begränsas.
Om beslut om tvångsmedelsanvändning fattas efter prövning enligt 10 5 första stycket kan det under ärendets vidare handläggning visa sig att de antaganden som legat till grund för beslutet inte håller streck därför att de byggt på uppgifter som antingen varit otillräckliga eller missvisande eller som blivit inaktuella på grund av senare inträffade händelser. Om en domstol funnit att ett tvångsmedel kan användas exempelvis därför att den sak i vars intresse det skall ske framstår som ännu viktigare än anonymiteten kan det senare visa sig att misstanken ändras till att avse ett lindrigare brott eller att det finns ytterligare omständigheter som talar till förmån för anonymitetsintresset och att dessa, om de varit kända tidigare, borde ha föranlett ett beslut om att tvångsmedlet inte fick användas. I sådana fall måste en förnyad pröv- ning ske och verkställigheten inställas eller avbrytas. Detsamma gäller om en tvångsmedelsmyndighet exempelvis beslutat sig för att använda tvångsmedel mot en läkare i övertygelse om att det kan ske utan risk för att något röjs om läkarens patienter men det visar sig att antagandet var förhastat. 1 fall som de nu nämnda gäller således det allmänna vaksam- hetskrav som ställts upp i 8 5 första meningen.
Av 8 5 framgår också att det i beslut om tvångsmedelsanvändning skall intas föreskrifter som kan behövas för att förebygga obehörigt röjande. Sådana föreskrifter kan fylla en viktig uppgift också i fall då beslut fattats om en begränsning av verkställigheten. Om det t.ex. vid husrann- sakan i en misstänkt hälares bostad framgår att hans hustru är kurator kan verkställigheten begränsas på så sätt att den inledningsvis inte gäller hustruns arbetsrum. Det kan vidare ges föreskrift om att arbetsrummet skall förseglas och endast får genomsökas i hustruns närvaro och med tillgång till ett offentligt ombud som kan omhänderta skyddsvärt mate- rial.
Mot nu angiven bakgrund har i 11 5 också föreskrivits att om domstol efter prövning enligt 10 5 beslutar om en tvångsmedelsanvändning men det innan beslutet har verkställts framkommer nya omständigheter som talar till förmån för skyddet för uppgift som avses i 7 5 så skall en ny domstolsprövning äga rum. Även för sådana fall skall gälla att före domstolsprövningen endast sådan åtgärd får vidtas som inte kan med- föra röjande av en uppgift som avses i 7 5.
33.73 Behörig domstol (12 5)
I bestämmelsen anges vilken domstol som skall besluta om tvångsme- delsanvändning i 10 5-fallen. Är den sak i vilken tvångsmedlet skall användas redan anhängig vid en domstol är det naturligtvis den domsto— len som fattar också beslutet om tvångsmedelsanvändning. Några exem-
pel: En länsrätt handlägger enligt 15 5 bevissäkringslagen fråga om eftersökning. Fråga om förordnande om husrannsakan uppkommer vid en tingsrätt i ett brottmål. En hovrätt prövar fråga om editionsföreläg- gande i ett tvistemål. Marknadsdomstolen överväger att med stöd av 18 5 lagen om marknadsdomstol ålägga ett företag att inge en viss handling till domstolen.
Lika självklart är enligt kommittén valet av domstol i sådana fall då frågan om tvångsmedelsanvändning visserligen uppkommer hos en myndighet men i ett ärende som senare kan bli anhängigt vid viss domstol. Det är då den domstolen som bör fatta beslut enligt 10 5. Exempel: Polisen avser att beslagta en väska som enligt namnskylt tillhör en journalist och som en person misstänkt för inbrott kastat ifrån sig (tingsrätt). En åklagare planerar husrannsakan hos en advokat, vil- kens dotter misstänks för grova bedrägerier (tingsrätt). En gransknings- ledare överväger att företa eftersökning enligt bevissäkringslagen hos en privatpraktiserande läkare (länsrätt). Även andra domstolar än de nu nämnda kan i och för sig vara aktuella i sammanhanget. Kammarrätt är således besvärsmyndighet i vissa fall enligt ransoneringslagen och för- fogandelagen. Om vid myndighets handläggning av ett sådant ärende skulle erfordras domstolsprövning enligt 10 5 tvångsmedelslagen är det således kammarrätten som skall handlägga frågan. Fall som det senast nämnda är dock av ringa praktiskt intresse.
När det gäller vissa av en myndighet handlagda ärenden vari fråga om tvångsmedelsanvändning kan uppkomma saknas medverkan av dom- stol i förfarandet. Besvär skall exempelvis föras hos central förvaltnings- myndighet, länsstyrelse eller regeringen. Som exempel kan nämnas be- slut om tvångsmedelsanvändning som fattas av tillsynsmyndighet enligt arbetsmiljölagen och lagen om tillsyn över hälso- och sjukvårdsperso- nalen m.ll. Sådana fall är visserligen av mycket liten praktisk betydelse men kommittén har för fullständighetens skull ansett att det även här bör anges en behörig domstol för den händelse domstolsprövning enligt 10 5 skulle erfordras. Därvid har valts tingsrätten för ort där tvångsme- delsanvändningen avses äga rum (vid konkurrens mellan flera berörda tingsrätter bör vilken som helst av dessa kunna pröva frågan).
3.3.8 Offentligt ombud (13—17 55) 3.3.8.1 Allmänt om ombud
Enligt direktiven bör kommittén ta upp frågor som rör behovet av bevakning, t.ex. genom god man, av de intressen som kan beröras av tvångsåtgärder i vissa fall. Det betonas att en enhetlig och samordnad reglering av alla typer av tvångsmedel även i dessa hänseenden bör eftersträvas. Anonymitetsutredningens förslag i ämnet jämte remissbe- handlingen av förslaget anges som lämplig utgångspunkt för kommit- téns överväganden.
Anonymitetsutredningen föreslog att anonymitetsintresset skulle be- vakas av ett offentligt ombud. Ombudet skulle beredas tillfälle att yttra sig i samband med att ärendet avgjordes vid rätten. Vid husrannsakan som rätten förordnat om skulle ombudet beredas tillfälle att närvara.
Som ombud föreslogs allmänhetens pressombudsman (PO). De övervä- ganden som låg till grund för förslaget var i huvudsak följande. Med hänsyn till behovet av skyndsamhet i tvångsmedelsfallen har ofta den vars intressen berörs av åtgärden mindre möjlighet att hävda sin rätt där än i andra sammanhang. I anonymitetsfallen är vidare situationen inte sällan den att uppkommen skada inte kan repareras. Den som närmast berörs, exempelvis meddelaren, har vanligtvis inga möjligheter att ge- nom överklagande få ett beslut om tvångsmedelsanvändning prövat av rätten, eftersom han inte vet om att åtgärden har vidtagits. Att införa en regel om underrättelseskyldighet vore av praktiska skäl orealistiskt med hänsyn till exempelvis det stora antal personer som skulle kunna beröras av en tvångsåtgärd gentemot ett tidningsföretag. Verkställigheten av en tvångsåtgärd kan framför allt vid husrannsakan medföra stora verknin- gar från anonymitetsskyddssynpunkt. De för vilka skyddet gäller har som regel inga möjligheter att åstadkomma sådan bevakning som det där finns särskilt behov av. Den person eller det företag som åtgärden i anonymitetsfallen riktar sig mot kan inte alltid förutsättas tillräckligt beakta anonymitetsintresset.
Förslaget om särskild bevakning av anonymitetsintresset godtogs av flertalet remissinstanser. Från åklagarhåll avstyrktes dock förslaget, främst med hänvisning till att myndigheternas arbete skulle fördröjas och försvåras. Enligt RÅ var en regel motsvarande den som föreslagits i prop. l975/762202 om telefonavlyssning (dvs. att om det förelåg risk för röjande av anonymitet detta skulle beaktas vid prövningen av tillstånds- frågan) i förening med domstolsprövningen tillräcklig.
Avgörande för ett tvångsmedels effektivitet är många gånger att den gentemot vilken åtgärden riktas inte förvarnas om vad som skall ske. Ofta måste åtgärden vidtas i den enskildes utevaro. [ sådana fall kan finnas behov av särskilda regler som skyddar dens intressen vilken utsätts för tvångsåtgärden. Sådana regler föreslogs i prop. l975/761202 om telefonavlyssning m.m. Enligt förslaget skulle gode män ta till vara den enskildes intresse i ärende om telefonavlyssning. God man skulle vara lagfaren och ha ställning av part. Han skulle innan beslut om telefonavlyssning meddelades av rätten ges tillfälle att yttra sig. Angå- ende motiven för förslaget anförde departementschefen (prop. s. 36):
Det viktigaste motivet för att införa ett tvåpartsförhållande inför domstolen i ärenden om telefonavlyssning är att man skapar möjlighet till viss kontroll av den utredning som föregår beslut om avlyssning. I enlighet härmed bör en första uppgift för gode mannen vara att ta del av det material som läggs fram av åklagaren eller undersökningsledaren för rätten. En uttrycklig bestämmelse bör meddelas om att avlyssningsbeslut inte får ges av rätten, förrän tillfälle har beretts gode mannen att yttra sig. I vilken form detta skall ske anser jag inte behöva regleras närmare i lagen. Det liggeri sakens natur att kommunikationen med gode mannen får anpassas efter hur pass brådskande frågan är och övriga omständig- heter i det enskilda fallet.
En andra huvuduppgift för gode mannen är att ta ställning till om tillstånd till avlyssning bör bringas under högre rätts prövning genom överklagande. Som det nu är förekommer inte att tillståndsbeslut överklagas, eftersom åklagaren eller undersökningsledaren i praktiken saknar motpart i ärendet. Finner gode mannen att tillståndsbeslut har grundats på ett otillräckligt material eller eljest bör över-
prövas, skall han ha möjlighet att anföra besvär över beslutet. Detta förutsätter att han på lämpligt sätt får del av beslutet genom rättens försorg.
En viktig inskränkning i gode mannens möjligheter att agera i ärendet ligger naturligen i att han inte får ta kontakt med den misstänkte för att få underlag för sin bedömning av en framställning om telefonavlyssning. Av sekretesskäl är det nödvändigt att han iakttar tystnad om vad han får veta i samband med ett sådant ärende. En uttrycklig-regel om tystnadsplikt för gode mannen bör meddelas för att klargöra detta.
När tvångsmedel sätts in kan behov emellertid göra sig gällande också av regler som skyddar tredje mans intressen. Skyddet har såväl indivi- duell betydelse (för journalistens meddelare, läkarens patient eller ad- vokatens klient) som generell betydelse (genom att medborgaren i all- mänhet känner till att han har ett särskilt skydd om han t.ex. förser en journalist med visst material eller om han i förtroende vänder sig till en präst i en personlig fråga).
Behov av bevakning av tredjemansintressen genom offentligt ombud kan aktualiseras dels under prövningsförfarandet, dels i samband med verkställigheten.
Prövningsförfarandet
Den inledande prövningen, dvs. prövningen av frågan om tvångsme- delsanvändningen är sådan som avses i 10 5, görs av den myndighet som avser att använda tvångsmedlet. Någon medverkan av offentligt ombud vid den prövningen anser kommittén inte påkallad.
Om myndigheten gör bedömningen att ett 10 5-fall är för handen skall frågan prövas enligt första stycket i paragrafen. Vid den prövningen, som alltså skall göras av domstol, kan medverkan av ett ombud ha en funktion att fylla. Till stöd för en sådan medverkan kan följande skäl anföras.
Det är inte ovanligt att när ett särskilt intresse skall ägnas uppmärk- samhet vid handläggningen av ett ärende hos domstol eller myndighet, någon utses att bevaka och företräda det intresset. Exempel härpå är god man för bortovarande m.fl., offentligt biträde för psykiskt sjuka m.fl., jämställdhetsombudsmannen och konsumentombudsmannen. När ett intresse på detta sätt ges en särskild företrädare som för dess talan anses detta på ett avgörande sätt öka rättssäkerheten. Rättssäkerhetsaspekten blir i tvångsmedelssammanhang, där en åtgärd oftast prövas och vidtas tredjeman ovetande, naturligen särskilt markerad.
En annan viktig följd av det särskilda ställföreträdarskapet är att det ger möjlighet till insyn i förfarandet för andra än berörd domstol och myndighet. Det förhållandet är ägnat att skapa förtroende hos allmän- heten för att frågan får en allsidig och objektiv belysning. Därvid är av särskild betydelse att ett tvåpartsförfarande enligt all erfarenhet främjar processen och gör den mera givande samt skapar en bättre balans mellan motstående intressen. Underlaget för avgörandena kan vidare förutsät- tas bli säkrare genom att utredningsmaterialet blir fullständigare och saken mera allsidigt belyst. Ett ombud har större möjligheter att specia- lisera sig på de frågeställningar som aktualiseras i mål av förevarande
slag än en enskild domstol som kanske bara undantagsvis kommer i kontakt med dem. Förutsättningarna att få belyst t.ex. hur journalister förvarar anonymitetskänsligt material torde öka om ett ombud för ano- nymitetsintresset medverkar i processen.
Medverkan av intresseföreträdare bör rimligen också främja ökad likformighet och rättvisa vid tillämpningen av tvångsmedelslagen. Detta är av särskild betydelse i fall som det förevarande där de skrivna reglerna måste bli förhållandevis allmänt formulerade. Slutligen kan —mera perifert — nämnas det fallet att man redan på prövningsstadiet finner det uppenbart att ombudet har en funktion att fylla vid verkställigheten. Den funktionen bör underlättas ju tidigare ombudet ges möjlighet att delta i handläggningen och därmed sätta sig in i ärendet.
Mot en medverkan kan anföras följande. Det kan ifrågasättas om ombudet bättre än domstol är insatt i förutsättningarna för och syftet med tvångsåtgärden. Domstolen har att självmant beakta olika utred- nings- och verkställighetsalternativ för att i görligaste mån ta hänsyn till skyddade intressen. Hörande av ett offentligt ombud kan inte minst med hänsyn till den tid ombudet kan behöva för att sätta sig in i ärendet, medföra avsevärda förseningar i handläggningen. Även kostnadsfrågan måste tillmätas betydelse.
Frågan om vem som skall utses till offentligt ombud är också av betydelse när det gäller att avgöra vilken vikt som skall tillmätas ombu- dets medverkan. Av grundläggande betydelse bör enligt kommittén vara att ombudet har en allsidig processvana och därför inte är främmande för att föra sådana typer av talan som det kan bli fråga om. Däremot kan knappast ställas krav på att han från början måste vara speciellt kvali- ficerad i fråga om de sakområden som tvångsmedelslagen avser. Kun- skaperna därvidlag bör ombudet kunna tillägna sig efter hand. Ombudet bör alltså kunna tillföra saken sådant som inte redan är känt eller som domstolen annars inte skulle ha tänkt på eller fäst så stor vikt vid. Beträffande ombudet i övrigt se avsnitt 3.382.
Vad som enligt det anförda talar till förmån för medverkan av offent- ligt ombud vid domstolsprövningen väger enligt kommittén tyngre än de skäl som kan anföras mot. Kommittén föreslår därför att sådan medver- kan skall äga rum i vissa fall. Argumenten mot medverkan kommer emellertid att få en viss inverkan när det gäller den närmare konstruktio- nen av bestämmelserna (t.ex. i fråga om när ombudsmedverkan skall vara obligatorisk resp. fakultativ). Härtill återkommer kommittén i det följande.
Verkställigheten
Vid verkställigheten skulle tänkbara uppgifter för ombudet kunna vara att på initiativ av honom själv, av den som utsätts för tvångsmedlet eller av myndigheten omhänderta känsligt material. Omhändertagande på hans eget initiativ skulle kunna förekomma i sådana situationer där han är närvarande vid förrättningen med uppgift att undanta material, som enligt hans mening skall skyddas. Omhändertagande på initiativ av den som utsätts för tvångsmedlet eller företrädare för denne skulle kunna ske
då personen i fråga är närvarande vid förrättningen och gör gällande att visst material bör undantas från myndighetens granskning på grund av tvångsmedelslagens reglering. På initiativ av myndigheten skulle om- händertagande kunna ske då myndigheten själv under pågående verkställighet uppmärksammar att material berörs av åtgärden som kan böra åtnjuta skydd från anonymitets- eller integritetsskyddssynpunkt.
Om ombudet på eget initiativ omhändertar material får förutsättas att han först prövat om och funnit att materialet bör undantas från tvångs- medelsanvändningen. Vid omhändertagande av material i andra fall skulle ett tänkbart förfarande kunna vara att ombudet granskar materia- let och därvid gör motsvarande prövning.
Den främsta invändningen mot den skisserade lösningen torde — liksom beträffande ombudets medverkan vid domstolsprövningen — vara att myndighetens handläggning av ärendet kan komma att försvå- ras, främst genom ökad handläggningstid. Den nackdelen kan enligt kommittén knappast tillmätas någon betydelse i andra fall än då skynd- samhetskravet är särskilt markant. I sådana fall då det finns tid att planlägga tvångsmedelsanvändningen noggrant, avvakta domstolens prövning etc. kan ombudet förvarnas i god tid före verkställigheten och därigenom ges tillfälle att sätta sig in i ärendet och eljest förbereda sin ' medverkan. Det är då myndigheten snabbt måste ta ställning till om ett tvångsmedel skall användas som en förlängd handläggningstid kan in- nebära en avgörande nackdel. Det kan anses nödvändigt att ibland avstå från ombudets medverkan när viktiga utredningsintressen står på spel. Ombudets medverkan i sådana fall får inskränkas till granskning i efterhand av material som undantagits på begäran av den enskilde eller på myndighetens eget initiativ.
Däremot kan uppenbarligen betydande nackdelar för myndigheten uppstå därigenom att den inte genast — eller inte alls — får tillgång till material som ombudet skall granska eller beslutar omhänderta. Om därefter saken skall prövas även av domstol förlängs tiden ytterligare. Om det efter avslutad prövning visar sig att materialet skall ställas till myndighetens förfogande kan det visa sig att materialet är av sådan art att det — om myndigheten genast fått del därav — kunnat få avgörande betydelse för ärendets handläggning. Om det å andra sidan visar sig att ombudets beslut om undantagande står fast har ju uppenbarligen om- budets medverkan fylltjust det syfte som varit avsett. Det avgörande blir här, som vid tillämpningen av tvångsmedelslagens regler i övrigt, hur avvägningen mellan det skyddade intresset och myndighetens intresse skall ske. Det är naturligt att olika uppfattningar gör sig gällande i frågan om var tyngdpunkten vid den bedömningen bör ligga. Kommittén har för sin del funnit att tyngdpunkten här bör ligga på skyddsintresset.
En negativ faktor av större betydelse gäller svårigheten för myndig- heten och ombudet att framföra relevanta argument i underställnings— ärendena, dvs. i de ärenden vid domstol som följer av att ombudets beslut om undantagande underställs domstols prövning. Myndigheten är ju av naturliga skäl i stort sett ovetande om innehållet i materialet och ombudet å sin sida kan inte alltid vara tillräckligt insatt i myndighetens ärende. Under sådana omständigheter skulle risk kunna föreligga att
argumenteringen hamnar på ett allmänt plan och — åtminstone för myndighetens del — leder till att omständigheter som är av vikt i det enskilda fallet inte dras fram inför rätten. En regel av innehåll att ombudet i den utsträckning det är möjligt utan att syftet med undanta- gandet omintetgörs skall ange de skäl som ligger till grund för ett beslut om undantagande kan vara ägnad att motverka riskerna för sådana konsekvenser. Längre är svårt att gå om man anser att myndigheten inte bör få kännedom om innehållet i materialet, i vilket fall frågan skulle övergå till att enbart gälla möjligheten att använda materialet i det aktuella ärendet. Just den omständigheten att myndigheten inte ens får kännedom om innehållet ärju uppenbarligen av avgörande betydelse för att en reglering skall bli meningsfull.
Det bör också erinras om andra försiktighetsåtgärder som kan vidtas i sammanhanget. Ombudet bör t.ex. så långt det är möjligt genom foto- kopiering och andra åtgärder skilja ut sådana uppgifter i materialet — i praktiken kommer detta att bestå i huvudsak av skriftliga handlingar —som inte behöver skyddas. Vad det här angivna problemet gäller är således endast material som kan vara skyddsvärt eftersom det innehåller uppgifter som avses i 7 5 samtidigt som det är av betydelse i tvångsme- delsärendet. Enligt kommitténs mening bör möjligheterna för ett offent- ligt ombud som är någorlunda insatt i tvångsmedelsärendet att göra en godtagbar avvägning i det sammanhanget vara goda.
Det kan ifrågasättas om inte den föreslagna ordningen medför att ombudets beslut om undantagande regelmässigt kommer att understäl- las domstols prövning. Genom en bestämmelse att ombudet skall ange skäl för sitt beslut om undantagande torde det emellertid i sådana fall då det är uppenbart att materialet helt saknar värde för utredningen och detta framgår av skälen för beslutet inte finnas anledning för myndig- heten att ifrågasätta ombudets ställningstagande. Så är fallet om det är en speciell handling myndigheten är ute efter och ombudet anger att handlingen inte finns i det omhändertagna materialet. Underställning kommer självfallet inte heller att erfordras då myndigheten fått tag på det som eftersökts, eller allmänt uttryckt uppnått syftet med tvångsåtgär- den. Det är således endast i sådana fall då åtgärden avser ett obestämt objekt som osäkerheten om det undantagna materialets innehåll moti- verar att underställning sker. I skälen för beslutet bör ombudet vidare kunna ange om materialet över huvud taget innehåller uppgifter som är av värde för myndigheten — och en intresseavvägning således har skett — eller är helt betydelselöst för denna. Det är i så fall endast de först- nämnda fallen som är av den art att myndigheten har anledning att låta domstol pröva beslutet om undantagande. Kommittén anser mot den angivna bakgrunden att någon risk för att saken regelmässigt kommer att föras till domstolens prövning inte föreligger.
Behovet i fråga om de olika tvångsmedlen För att undersöka hur markerat behovet av en särskild bevakning av skyddade intressen är i fråga om de olika tvångsmedlen har kommittén gjort en genomgång tvångsmedel för tvångsmedel av fall som bedömts
vara av intresse i sammanhanget. Liksom tidigare i fråga om domstolsprövningen har kommittén av praktiska skäl valt att redogöra för sitt resonemang med hjälp av i första hand sådana fall i vilka en konflikt med anonymitetsintresset kan uppstå. Kommitténs övervägan- den i sammanhanget är emellertid i allt väsentligt tillämpliga också i fråga om tvångsåtgärder som berör övriga uppgifter som avses i 7 5.
Beslag
Anonymitetsutredningen ansåg att i betraktande av de verkningar som beslag kan få är frånvaron av en särskild bevakning av anonymitetsin- tresset en allvarlig brist. Behovet av bevakning i ett tidigt skede av förfarandet ansågs framträdande. Utredningen anförde vidare:
Möjligheterna till en god bevakning av anonymitetsintresset sammanhänger i hög grad med i vilken utsträckning domstolsprövning kan föregå åtgärden. När det gäller beslag torde oftare än vid husrannsakan kunna förekomma att ett domstolsbeslut inte kan avvaktas utan att ändamålet med åtgärden äventyras. Även i sådana fall kan emellertid finnas möjlighet att bereda anonymitetsombu- det tillfälle att yttra sig. Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att möjligheten härtill tas till vara. Därigenom blir ombudet i tillfälle att anföra synpunkter, som kan inverka på åklagarens bedömning. Ombudet kan också genom påpekanden om alternativa vägar att tillgodose utredningsintresset med- verka till att skyddsvärda uppgifter inte behöver röjas. Detta är av särskild betydelse om situationen är sådan att bevakningsinsatser efter verkställigheten inte fyller någon uppgift.
Genom beslaget kan omedelbart bli allmänt känt vem som är upphovsman eller meddelare. Någon bevakning av anonymitetsintresset aktualiseras därvid inte i samband med rättens prövning. Att beslag verkställs behöver emellertid inte alltid medföra att upphovsmans eller meddelares identitet blir allmänt känd. Behov av skydd för anonymiteten kan alltjämt kvarstå. Bevakning av anonymitetsintresset aktualiseras då i samband med att rätten prövar om beslaget skall bestå. Anony- mitetsombudet skall av rätten beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. Ombudet kan därvid göra förut nämnda invändningar och påpekanden. Det bör också beaktas att vid tidpunkten för rättens prövning ändamålet med beslaget kan ha blivit tillgodosett. Så kan vara förhållandet om åklagaren endast varit intresserad av sakinnehållet i handlingen och han redan har hunnit ta del av detta. Beslaget bör då kunna hävas. Förutsättningarna härför bör också självständigt övervägas av åklagaren så snart det kan ske.
Själva verkställigheten vid beslag är vanligen ett enkelt förfarande som inte möjliggör särskilda insatser för bevakning av anonymitetsintresset. Detta behöver dock inte alltid vara fallet. Undantagsvis kan finnas möjlighet att förfara på olika sätt. Det grundläggande beslutet kan möjliggöra ett omfattande beslag av hand- lingar. Vid verkställigheten kan sedan finnas utrymme för närmare överväganden beträffande vad som bör omhändertas. En bevakning av anonymitetsintresset kan därvid bli av betydelse. När omständigheterna motiverar det, bör därför anonymitetsombudet också beredas tillfälle att yttra sig beträffande verkställig- heten eller att närvara vid denna.
Vid remissbehandlingen fann remissinstanser med en positiv inställ- ning en fördel i att i samband med domstolsförfarandet ha tillgång till sakkunnig person på området samt ansåg att det erfordrades en motpart
till åklagaren. De ansåg det vidare inte vara rimligt att anta att i 3 kap. 3 5 TF avsedda personer alltid tillräckligt bevakar frågor som inte direkt berör deras egen rätt. Instanser med en mera ljum inställning ansåg inte behovet särskilt stort med hänsyn dels till att de personer som är inblan- dade mest är sådana som har uppmärksamheten riktad på behovet av anonymitetsskydd, dels att rättens medverkan i sig utgör en stark garan- ti. Det hävdades också att det vid beslag ofta skulle komma att bli fråga om en efterprövning på grund av kravet på skyndsamhet varvid utrym- met för intressebevakningen minskades. Företrädarna för en negativ inställning slutligen hävdade att förslaget innebar att en onödig apparat skapades för sällsynta fall och medförde en extra omgång som inte motsvarades av annat än obetydliga vinster för rättssäkerheten. Vidare anfördes att handläggningen skulle komma att avsevärt fördröjas och försvåras.
Kommittén konstaterar till en början att fråga här är om sällsynta fall. Detta förhållande får naturligtvis inte medföra att rättssäkerhetskraven ställs lägre än eljest. Frekvensen är emellertid av betydelse när avväg- ningen görs gentemot motstående intressen.
Två fall kan urskiljas, nämligen
a) medverkan vid domstolsprövningen och
b) medverkan vid verkställigheten. När det gäller domstolsprövningen är de ovan i det allmänna resone- manget beskrivna fördelarna med en ombudsmedverkan generellt sett tillämpliga beträffande beslag. Några mera påtagliga negativa konse- kvenser på grund av längre handläggningstid torde inte behöva följa. Och om så skulle vara fallet bör i undantagsfall ombudets medverkan kunna avvaras. Som huvudregel bör därför enligt kommitténs mening gälla att ombud i nu avsedda fall skall medverka, i vart fall om beslaget skulle medföra särskilt framträdande risk för röjande av någon eller något som bör skyddas.
Vad gäller verkställigheten vid beslag är, som anonymitetsutredning- en framhållit, vanligen fråga om ett enkelt förfarande som inte nödvän- diggör särskilda insatser för bevakning av anonymitetsintresset. De un- dantagsfall som nämns av utredningen torde vara av begränsad betydel- se. Antingen har i dessa fall den som beslaget riktar sig mot kännedom om åtgärden, i vilket fall bevakningen torde kunna bli tillräckligt tillgo- dosedd genom dennes försorg. ] annat fall får förutsättas att ett beslut om exempelvis husrannsakan krävs för att beslaget skall kunna genom- föras (se vidare nedan om nämnda tvångsmedel).
Husrannsakan
Anonymitetsutredningen anförde härvidlag bl.a.:
Liksom vid beslag kommer vid husrannsakan en bevakning av anonymitetsin- tresset främst i fråga i samband med prövning som sker vid domstol. Enligt utredningens förslag skall därvid bevakning kunna ske genom anonymitetsombu- det, som enligt särskild bestämmelse skall ges tillfälle att yttra sig i ärendet.
[ motsats till vad som gäller vid beslag är enligt nuvarande regler inte förutsatt
att en verkställd husrannsakan skall bli föremål för en efterföljande prövning från rättens sida. Enligt utredningens förslag (6.3.2) införs emellertid en prövning av rätten, när husrannsakan undantagsvis får inledas utan föregående domstolsbe- slut. Därmed uppkommer en ny situation som ger möjlighet till bevakning av anonymitetsintresset.
Anonymitetsombudet skall av rätten beredas tillfälle att yttra sig såväl när fråga om husrannsakan väcks före som när den väcks efter påbörjad verkställighet.
När det gäller verkställigheten av tvångsåtgärderna kan förfarandet vid hus— rannsakan i vissa fall bli förhållandevis omfattande och beröra föremål och handlingar som inte är av betydelse för åtgärden. I den mån fråga är om skydds- värt material blir därmed anonymitetsombudets bevakning av betydelse även på verkställighetsstadiet.
Anonymitetsombudet bör därför ges möjlighet att närvara vid verkställigheten. Ombudet bör vid förrättningen verka för att den skada som kan uppkomma blir så liten som möjligt. Ombudet bör sätta sig in i undersökningsledarens eller åklagarens intresse av husrannsakan i det aktuella fallet. Han bör därvid bilda sig en uppfattning om vilka åtgärder från förrättningsmannens sida som framstår såsom nödvändiga. Han bör också överväga handlingsalternativ, som kan be- gränsa riskerna för skyddsvärt material. Om bestämda yrkanden eller påpekan- den av ombudet inte vinner beaktande från förrättningsmannens sida kan ombu- det begära att förhållandet antecknas i förrättningsprotokollet.
Remissinstansernas inställning till förslaget i denna del vari huvudsak densamma som beträffande beslag (jfr ovan).
Som tidigare påpekats är riskerna för att skyddad anonymitet röjs eller tredjemans integritet kränks avsevärt större vid husrannsakan än vid beslag. Dels beror naturligtvis detta på att husrannsakan är mer omfat- tande till sin natur. En betydelsefull orsak är emellertid också att intres- set i en beslagssituation ofta är riktat motett föremål som redan påträf- fats. Det är det föremålet som eventuellt kan förmodas innehålla ano- nymitets- eller integritetskänsligt material. Vid husrannsakan däremot är objektet för intresset ofta bestämt men inte påträffat. I samband med att objektet efterforskas kan ett stort antal objekt, som i efterhand visar sig vara helt betydelselösa i sammanhanget, behöva närmare granskas. Vad gäller medverkan vid domstolsprövningen gör sig samma synpunkter gällande som i fråga om beslagssituationerna med det tillägget att den ingripande karaktär husrannsakan generellt har kan motivera att om- budsmedverkan i vissa fall görs obligatorisk. Härtill återkommer kom- mittén i det följande. Beträffande verkställigheten rör det sig vid hus- rannsakan ofta om mycket omfattande och ingripande åtgärder som kan medföra stora risker för anonymitetsoch integritetsintressena. Riskerna är särskilt framträdande vid åtgärder mot exempelvis ett medieföretag, ett advokatkontor eller en läkarpraktik. Här är därför behovet av att en person medverkar som bevakar det skyddsvärda intresset särskilt mar- kerat.
Hemlig telefonavlyssning
När det gäller ombudsmedverkan i samband med att frågan om hemlig telefonavlyssning i 10 5-fallen prövas av domstol har kommittén gjort i huvudsak samma överväganden som i fråga om husrannsakan. Med
hänsyn till tvångsmedlens ingripande natur bör alltså ombudsmedver- kan vara regel då domstolen handlägger frågan.
Vid verkställigheten kan av naturliga skäl en ombudsmedverkan inte fylla samma uppgift som vid husrannsakan. Uppgifter som skall skyddas kan nämligen här inte lika lätt avskiljas och undantas som vid husrann- sakan. En sådan ordning skulle förutsätta att all information som erhölls vid avlyssningen först ”silades” av ett offentligt ombud. Ombudet skulle exempelvis kunna spela av känsliga partier från ett inspelningsband eller bryta en pågående avlyssning om det visade sig att exempelvis anony- mitetsskyddade uppgifter lämnades.
Kommittén har funnit att ett sådant förfarande svårligen kan tilläm- pas. Vinsten skulle inte stå i rimlig proportion till den insats ombudet skulle behöva göra. Det skulle exempelvis innebära att direktavlyssning inte fick ske utan att alla samtal först inspelades på band, som sedan avlyssnades av ombudet. Först därefter skulle polis och åklagare få tillgång till bandet. En sådan ordning kan enligt kommittén normalt inte anses godtagbar från utredningssynpunkt. De negativa konsekvenserna i t.ex. de fall då samtalet förs på främmande språk eller genom kodade meddelanden skulle vidare vara betydande. Även andra faktorer är av betydelse. Det måste exempelvis ibland vara svårt för ombudet, som inte är insatt i ärendets alla detaljer, att veta om vissa uppgifter har någon betydelse för tvångsmedelsmyndigheten eller ej. Uppgifter som förefal- ler ointressanta kan, sedda i ett visst sammanhang, ha betydelse från utredningssynpunkt. Det måste också framhållas att de rättssäkerhets- garantier användningen av nu ifrågavarande tvångsmedel är förenade med är stora. Det får förutsättas att myndigheten/domstolen — då frågan om tvångsmedelsanvändningen prövas —särskilt beaktar att möjligheterna att vid verkställigheten begränsa riskerna för röjande är mindre här än vid exempelvis husrannsakan. . I detta sammanhang bör också erinras om förslaget om god man i ärenden angående telefonavlyssning (prop. 1975/76:202). Tvångsmedel- slagens avsnitt om särskilda begränsningar i tvångsmedelsanvändning- en är i huvudsak inrikat på att skydda ett tredjemansintresse (tillhörigt meddelare, advokatklient, patient m.fl.). Bland integritetsintressena i 9 5 tvångsmedelslagen återfinns emellertid också intresset av att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga, privata anteckningar m.m. Det offentliga ombudet kan alltså också ha att i viss utsträckning bevaka ett intresse med direkt anknytning till den som utsätts för tvångsmedlet. Kommitténs förslag kan i det hänseendet anses ha viss anknytning till det tidigare förslaget om god man. Att märka är dock att uppgiften i berörda avseende är mycket begränsad jämförd med vad som föreslogs i fråga om god man (rätt att alltid medverka i samband med domstols- prövningen). Kommittén behandlar ytterligare den berörda frågan i ett senare avsnitt i betänkandet (3.6.4).
Kroppsvisitation
När kroppsvisitation företas som en isolerad åtgärd (t.ex. då en för stöld misstänkt person påträffas eller då en tulltjänsteman visiterar en flygpas-
sagerare som misstänks för varusmuggling) kan någon medverkan av ombud knappast tänkas vare sig då åtgärden beslutas eller vid själva verkställigheten.
Indirekt kan dock sådan medverkan äga rum vid verkställigheten, exempelvis genom att ombudet för granskning tillställs material som undantagits och förseglats av tvångsmedelsmyndigheten därför att den som undersökts hävdat att materialet innehåller uppgifter som skall skyddas.
Detsamma gäller vid kroppsvisitation som sker i samband med annan tvångsmedelsanvändning, av praktiskt intresse är här främst husrannsa- kan. Då prövning som föreskrivs i 10 5 första stycket sker skall naturligt- vis beaktas om även kroppsvisitation kan komma i fråga. Om ärendet är sådant att ombudet medverkar när beslutet om tvångsmedelsanvänd- ning fattas kan hans synpunkter i vissa fall ha betydelse för frågan om kroppsvisitation bör förekomma och om i så fall särskilda åtgärder skall vidtas vid verkställigheten (exempelvis överlämnande av material för granskning enligt beskrivningen i föregående stycke).
Beslag och eftersökning enligt bevissäkringslagen, verkställighet enligt UB m.m.
Beträffande dessa tvångsmedel hänvisas till de överväganden som redo- visats ovan under beslag och husrannsakan.
3.3.8.2 Ombudets ställning och valet av företrädare (13 5)
13 5 För att ta till vara intresset av skydd för uppgift som avses i 7 5 skall finnas offentligt ombud. Ombudet kan medverka vid domstolsprövning enligt 11 eller 20 5 eller i samband med verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning som meddelats av domstol efter prövning enligt 11 5. När ombudet medverkar har han ställning av part.
Till ombud skall av regeringen utses personer som är lagfarna.
Kommittén har, som framgått av det föregående, funnit att det offent- liga ombudet har en funktion att fylla dels vid prövningen enligt 10 5 första stycket tvångsmedelslagen, dels i samband med verkställigheten. Som närmare berörs i motiveringen till 20 5 kan medverkan av ombudet också komma i fråga när domstol prövar om en oavsiktligt röjd 7 5-upp- gift skall få utnyttjas. En funktion av det slag som nu sagts förutsätter att ombudet ges ställning av part. Ombudet kan då till högre instans över- klaga ett domstolsbeslut om att medge tvångsmedelsanvändning eller utnyttjande av oavsiktligt röjd 7 5-uppgift som framkommit vid tvångs- medelsanvändning.
Anonymitetsutredningen anförde att den bevakning utredningen fö— reslog inte fick föranleda mera omfattande omgång. Det måste, ansåg utredningen, beaktas att företrädaren skulle finnas tillgänglig trots att
lång tid kunde förflyta mellan de tillfällen då insats påkallades. Förtro- genhet med tryckfrihetsrättsliga frågor och straffprocess erfordrades. Företrädaren borde ha hela landet som arbetsområde men med möjlig- het att vid behov sätta annan — exempelvis advokat på den aktuella orten — i sitt ställe. Allmänhetens pressombudsman (PO) var enligt utredningen en naturlig lösning med hänsyn till sina kvalifikationer och arbetsuppgifter.
PO godtogs av flertalet remissinstanser, men från några håll påpeka- des att PO kunde få en ömtålig ställning i förhållande till publicitetsor- ganen genom att hans uppgifter skulle omfatta bevakning av såväl intresset hos allmänhet som utsätts för övertramp från pressens sida som det intresse pressen har av att skyddet för nyhetskällorna bevaras. Från åklagarhåll avstyrktes förslaget med hänvisning främst till effektivitets- skäl. Bland andra författarförbundet kritiserade starkt förslaget i denna del och menade att PO:s dubbelroll och problemen i samband med den delegering PO av praktiska skäl förutsattes få tillgripa i vissa fall moti- verade en annorlunda reglering. Som alternativ föreslogs de gode män som föreslagits i propositionen angående telefonavlyssning. Författar- förbundet krävde bl.a. att företrädaren skulle finnas tillgänglig på alla orter och att han inte skulle hämtas från arbetsområden där han från början kunde vara involverad i kontroll av yttrandefriheten eller av pressorgan eller liknande, som har yttrandefriheten som sin arbetsför- utsättning. Enligt förbundet uppfyllde notarius publicus dessa krav.
Kommittén delar anonymitetsutredningens uppfattning att valet av ombud inte får medföra någon mera omfattande omgång i förfarandet och att ombudet bör vara tillgängligt trots att lång tid kan förflyta mellan de tillfällen då hans tjänster behöver tas i anspråk. Ombudet skall bevaka samtliga de intressen som nämns i 9 5. De specialkunskaper som kan erfordras — t.ex. beträffande tryckfrihetsrätt — bör ombudet kunna tillägna sig efter hand genom lämplig utbildning. Han bör dock med hänsyn till arbetsuppgifternas natur vara lagfaren.
I de flesta fall då medverkan aktualiseras torde krävas att ombudet personligen är närvarande, antingen det gäller prövningen eller verkstäl- ligheten. Det är då av stor vikt att han kan inställa sig utan större tidsutdräkt. En ordning med endast ett ombud som har hela landet som verksamhetsområde är mot den bakgrunden inte tänkbar. Enligt kom- mitténs uppfattning är en lämplig lösning ett begränsat antal ombud som är placerade på geografiskt väl avvägda orter. Hovrättsorterna skulle då kunna utgöra ett lämpligt val, dvs. ombud skulle finnas i Stockholm, Jönköping, Malmö, Göteborg, Sundsvall och Umeå. Uppdraget att vara ombud bör enligt kommittén anförtros åt någon advokat eller annan jurist på resp. ort. Om en advokat kommer i fråga måste uppmärksam- mas att jävsproblem kan uppstå, t.ex. genom att tvångsmedelsan- vändningen berör en person som är klient hos advokaten eller någon annan jurist på hans byrå. Frågor av den arten torde kunna lösas på lämpligt sätt exv. i samband med att ersättare för advokaten utses. Ombudet i Stockholm kan lämpligen utses att samordna verksamheten och domstolsverket att handha utbildningen av ombuden och att hand- lägga administrativa frågor av övergripande art. Närmare bestämmelser
om organisationen bör enligt kommittén övervägas och meddelas av regeringen.
En viktig fråga i sammanhanget gäller det offentliga ombudets tyst- nadsplikt för uppgifter som han får del av i sitt arbete. Se härom special- motiveringen till ändringen i 9 kap. 9 5 sekretesslagen.
3.3.8.3 Medverkan vid prövningen (14 5)
14 5 Beträffande medverkan av ombudet vid domstolsprövning gäller följande.
Ombudet skall medverka när saken gäller användning av tvångsmedel mot eller hos företag för utgivning av tryckta skrifter, företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter, programföretag, sammanslutningar som har tillstånd att sända närradio eller företag för utgivning av radio- eller kassettidningar.
Ombudet skall medverka också när saken gäller användning av tvångsmedel mot annan som kan medföra risk för röjande av uppgift som avses i 7 5 1 eller 2. Undantag får göras när tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombudet.
När fråga är om tvångsmedelsanvändning som medför risk för röjande av uppgift som avses i 7 5 3, skall domstolen förordna om ombudets medverkan när det finnes vara till fördel för prövningen eller för den framtida verkställigheten.
Det som sägs i tredje och fjärde styckena äger motsvarande tillämpning vid domstolsprövning enligt 20 5.
Som tidigare framgått är det vid domstolsprövningen som ombudets insats i första hand blir aktuell. Ju större risken för skyddade intressen är i det aktuella ärendet desto viktigare är det att ombudet deltar i prövningen. .
Huvudregeln bör enligt kommittén vara att ombudet medverkar så snart prövningen avser tvångsmedelsanvändning som medför risk för röjande av uppgift som avses i 7 5 1 eller 2. I vissa sådana fall är tvångsmedelsanvändningen särskilt känslig från skyddssynpunkt, näm- ligen när tvångsmedlet används mot eller hos sådana medieföretag som avses i 3 kap. 3 5 TF m.fl lagrum. Här bör enligt kommittén ombudet undantagslöst medverka vid domstolsprövningen. När det gäller tvångs— medelsanvändning mot eller hos annan och risk finns för röjande av uppgift som avses i 7 5 1 eller 2 bör utrednings- eller verkställig- hetsintresset undantagsvis kunna ges en något ökad tyngd. Om sålunda ärendet är av mycket brådskande art och ett tillkallande av ombudet skulle fördröja domstolens handläggning i så hög grad att ändamålet med tvångsmedelsanvändningen skulle gå om intet, bör ombudets med- verkan kunna undvaras. Det har i lagtexten uttryckts så att undantag från huvudregeln får göras när tiden uppenbarligen inte medger tillkal- lande av ombudet. Kommittén vill betona att vad som här avses är rena undantagssituationer. Redan domstolsprövningen i sig innebär ofrån- komligen en viss fördröjning i tvångsmedelsärendet och det borde i de allra flesta fall vara möjligt att under motsvarande tid få in synpunkter i ärendet, t.ex. per telefon, från ombudet.
Även när fråga är om tvångsmedelsanvändning som kan medföra - röjande av uppgift som avses i 7 5 3 skall ombudet kunna medverka vid
domstolsprövningen. Behovet därav bör dock kunna avgöras av domsto- len från fall till fall. Medverkan skall enligt kommittén i dessa fall ske när det finnes vara till fördel för prövningen eller för den framtida verkstäl- ligheten.
Av 20 5 framgår att domstolsprövning skall ske även när en myndighet önskar utnyttja en 7 5-uppgift som oavsiktligt röjts vid tvångsmedelsan- vändning. Även vid den prövningen har enligt kommittén ombudet en funktion att fylla av samma slag som vid prövningen i fråga om tvångs- medelsanvändningen. Därvid bör motsvarande gälla som ovan sagts beträffande de fallen. Det innebär att ombudet regelmässigt medverkar när prövningen gäller uppgift som avses i 7 5 1 och 2 (från undantagssituationen att tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombudet torde häri praktiken kunna bortses). Och gäller prövningen uppgift som avses i 7 5 3 skall ombudet medverka om domstolen finner det vara till fördel för prövningen.
För att något åskådliggöra innehållet i 14 5 anges nedan några exem- pel på fall som kan vara av praktiskt intresse.
- Åklagaren begär vid domstol beslut om hemlig telefonavlyssning av journalisten A:s bostadstelefon. Enligt 14 5 tredje stycket medverkar ombudet vid domstolsprövningen. I mycket brådskande fall får undan- tagsvis ombudsmedverkan undvaras.
- Samma gäller om det är B som misstänks för brottet och B är sammanboende med journalisten A. Eftersom det är A:s telefon får åtgärden anses vara riktad även mot honom.
- Om det däremot inte är journalisten A utan växeltelefonisten C på Extrabladet som är misstänkt och vilkens telefon avses bli föremål för avlyssning erfordras. inte ombudets medverkan vid prövningen. Det torde nämligen då kunna förutsättas att tvångsmedelsanvändningen inte leder till något röjande av anonymitetsskyddad uppgift. Någon pröv- ning enligt 10 5 första stycket aktualiseras följaktligen inte.
- En advokat misstänks för valutabrott och åklagaren vill göra hus- rannsakan på hans byrå. Ombudet medverkar vid domstolsprövningen om inte undantagsbestämmelsen är tillämplig.
- En person C är ägare till ett antal hästar på en travbana. Han är också ansvarig utgivare för en tidskrift och kan antas ha om hand uppgifter som avses i 7 5 1. Granskningsledaren begär hos rätten beslut om efter- sökning på C:s förlag där han räknar med att räkenskaperna beträffande hästarna förvaras. Ombudet medverkar obligatoriskt vid domstolspröv- ningen på grund av 14 5 andra stycket.
- I ett tvistemål begär parten A editionsföreläggande gentemot mot- parten företaget B beträffande B:s bokföring för att styrka att A:s upp- gifter om en affärstransaktion dem emellan är riktiga. B invänder att i bokföringen förekommer uppgifter som är att anse som affärshemlighe- ter och som inte får yppas. Ombudets medverkan vid prövningen är på grund av 14 5 tredje stycket i praktiken obligatorisk eftersom det angivna undantagsfallet knappast kan föreligga.
- Extrabladet vägrar att efterkomma marknadsdomstolens föreläg- gande att inge handlingar som styrker ett reklampåstående att tidningen har flest fastighetsannonser inom sitt försäljningsområde. Marknads-
domstolen överväger vitesföreläggande. Medverkan av offentligt ombud aktualiseras inte eftersom en sådan prövning som avses i 10 5 första stycket inte torde erfordras.
- Vid en husrannsakan har framkommit uppgifter om personliga för- hållanden som åklagaren vill använda som bevisning i det aktuella brottmålet. Uppgifterna som fanns i en dagbok har oavsiktligt röjts. Enligt 20 5 skall frågan prövas av domstol. Denna skall, om den finner att ombudets medverkan skulle vara till fördel för prövningen, förordna om sådan medverkan (14 5 fjärde och femte styckena).
- Uppgiften i närmast föregående fall återfinns i ett brev till en misstänkt från hans advokat. Här skall ombudet alltid medverka vid prövningen av om uppgiften får utnyttjas. Undantagssituationen att tiden uppenbarligen inte medger tillkallande av ombudet torde nämli- gen vid denna typ av prövning knappast uppkomma i praktiken.
3.3.8.4 Medverkan vid verkställigheten (15 5)
15 5 När beslut om användning av tvångsmedel som sägs i 2 5 3 eller 6 verkställs hos företag eller sammanslutning som avses i 14 5 andra stycket, skall ombudet alltid medverka.
Vid verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning i andra fall skall domstolen förordna om ombudets medverkan såvida den inte är uppenbart obehövlig eller avgörande hinder möter.
Som tidigare framgått föreslår kommittén att ombudet skall medver- ka även i samband med verkställighet av beslut om tvångsmedelsan- vändning som meddelats av domstol efter prövning enligt 10 och 11 55. Genomgången av de olika tvångsmedlen visar att risken för röjande av uppgift som skall skyddas är särskilt framträdande när tvångsmedel som nämns i 2 5 3 och 6 (dvs. husrannsakan, eftersökning och liknande undersökning samt beslag och liknande omhändertagande) används. Än större blir risken om sådant tvångsmedel används gentemot massmedie- företag. Det motiverar enligt kommitténs mening att ombudets medver- kan görs obligatorisk när beslut om användning av tvångsmedel som sägs i 2 5 3 eller 6 verkställs hos sådana företag.
Även vid verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning i andra fall (dvs. dels när tvångsmedel som sägs i 2 5 3 eller 6 används mot annan än medieföretag, dels när något annat tvångsmedel används mot medie- företag eller någon annan) utgör enligt kommittén ombudets medverkan vid verkställigheten en så viktig förstärkning av skyddet för uppgifter som avses i 7 5 att den bör vara huvudregel. Här bör dock undantagsvis verkställighet utan medverkan av ombudet kunna godtas. Undantagen bör enligt kommittén begränsas till två fall. Det ena är att ombudets medverkan är uppenbart obehövlig, t.ex. därför att betryggande garan- tier mot ett röjande kan skapas genom andra föreskrifter. Som exempel kan nämnas att rätten föreskriver att en husrannsakan i en advokats lägenhet endast får företas i advokatens närvaro och att inga skriftliga handlingar får genomgås eller att husrannsakan i en utredning angående
häleri inte får beröra andra utrymmen i en läkares villa än det rum hans misstänkta dotter disponerar. Det andra fallet då undantag bör kunna förekomma från huvudregeln är då ombudsmedverkan av praktiska skäl inte är rimlig. Så kan exempelvis vara fallet i samband med hemlig telefonavlyssning. Som framgått av redogörelsen i avsnittet 3.3.8.1 måste det anses uteslutet att information som erhålls vid hemlig telefonavlyss- ning alltid först skall passera genom det offentliga ombudet innan poli- sen får del av den. Ett sådant förfarande kan enligt kommittén med nuvarande teknik endast tänkas undantagsvis, t.ex. om det framstår som uppenbart att ombudet skall kunna identifiera ett visst bestämt samtal till en journalist. De två undantag från huvudregeln som enligt ovan bör få förekomma har i lagtexten uttryckts så att ombudets medverkan inte är uppenbart obehövlig eller avgörande hinder möter. Frågan om om- budets medverkan vid verkställigheten bör normalt avgöras i samband med att domstolen beslutar om att tvångsmedlet skall få sättas in. Ett beslut om medverkan bör manifesteras genom sådan föreskrift som avses i 8 5.
Ombudets funktion vid verkställigheten har beskrivits i tidigare av- snitt. En viktig uppgift blir att granska handlingar, som kan antas inne- hålla uppgift som avses i 7 5, innan tvångsmedelsmyndigheten tar del av dem samt avgöra om de skall undantas från tvångsmedelsanvändningen. För sådana fall föreslås en särskild reglering i 16 och 17 55. Ombudet bör emellertid även på annat sätt. verka för att den skada som kan uppkom- ma blir så liten som möjligt, t.ex. genom att ange alternativ i fråga om förfarandet som begränsar riskerna för skyddsvärt material. När det gäller formerna för den typen av medverkan har inte föreslagits någon närmare reglering. Här bör fria händer kunna ges domstolen att föreskri- va ett lämpligt förfarande.
3.3.8.5 Ett specialfall av ombudsmedverkan vid verkställigheten (16 5)
16 5 Påstås vid verkställigheten av ett beslut om tvångsmedelsanvändning att visst material bör undantas från granskning för att ett obehörigt röjande av uppgift som avses i 7 5 skall förhindras och finns skälig grund för påståendet, skall materialet förseglas utan föregående granskning och överlämnas till det offentliga ombudet. Motsvarande gäller om den som verkställer beslutet om tvångsmedels- användning själv eller ombudet, om han är närvarande, finner sådan åtgärd
påkallad.
Ombudet skall snarast besluta om materialet skall undantas från granskning. Material som inte skall undantas skall omedelbart ställas till den myndighets förfogande i vars intresse tvångsmedlet används (tvångsmedelsmyndigheten).
Ombudet är givetvis inte alltid närvarande vid själva verkställigheten när ett intresse som avses i 9 5 kan komma att beröras av en tvångsåtgärd. Ett exempel är att frågan om tillämpning av 10 5 inte alls kommit upp under handläggningen, exempelvis på grund av att det inte funnits anledning tro att någon journalist, advokat, läkare etc. skulle komma att beröras. Ett annat exempel är att nämnda fråga visserligen aktualiserats men att tvångsmedelsanvändning beslutats efter prövning enligt 10 5
första stycket. Ett ytterligare exempel är att tvångsmedelsanvändningen visserligen sker efter prövning enligt nämnda lagrum men att åtgärden inte ansetts kräva medverkan av ombudet. 1 fall som de nu nämnda kan det, sedan verkställigheten inletts, inträffa att någon —— det kan vara den som utsätts för tvångsmedlet eller någon annan — hävdar att ett visst material innehåller uppgifter som skall skyddas och därför inte bör granskas av myndigheten.
Eftersom materialet i sådana fall är bestämt och därmed begränsat saknas normalt anledning att inställa eller avbryta verkställigheten. Samtidigt bör emellertid tillses att riskerna för röjande så långt möjligt begränsas. Så kan ske om tvångsmedelsmyndigheten utan att granska materialet i fråga förseglar och tills vidare undantar det från verkställig- heten. Under dennas fortsatta gång kan det visa sig att man får tag på det material som eftersöks. Det undantagna materialet kan då återlämnas utan vidare åtgärd. Om däremot myndigheten fortfarande anser att materialet kan vara av intresse bör — på samma sätt som när ombudet är närvarande vid förrättningen och undantar material som han granskat — en särskild prövning ske av om myndigheten skall få tillgång till materialet eller ej. Materialet bör alltså sedan det förseglats överlämnas till ombudet för beslut i frågan. Om ombudet finner att materialet bör undantas bör han ange om materialet enligt hans mening över huvud taget innehåller något som kan vara av intresse i tvångsmedelsärendet. Är så inte fallet saknar myndigheten anledning att föra frågan vidare till domstol. I annat fall kan fråga uppkomma för myndigheten att utnyttja möjligheten till domstolsprövning.
För att en reglering av nämnda slag skall få någon mening torde det få krävas att tvångsmedelsmyndigheten, i de fall den har anledning anta att ett skyddat intresse kommer att beröras, underrättar den som utsätts för tvångsmedlet om möjligheten till undantagande. Att så dock inte kan ske då tvångsmedelsanvändningen är av hemlig natur är uppenbart.
Möjligheten till undantagande bör finnas även i sådana fall då tvångs- medelsmyndigheten själv eller ombudet, om han är närvarande vid själva verkställigheten, finner det påkallat.
Av utredningsskäl är det av vikt att ombudets handläggning av saken sker med största skyndsamhet. Normalt torde framgå om skäl för undan- tagande finns. Finns ej sådant skäl bör materialet omedelbart överläm- nas till den myndighet i vars intresse tvångsmedlet används (tvångs- medelsmyndigheten). Någon anledning att i ett sådant fall ge den som begärt undantagande möjlighet att föra talan mot ombudets beslut finns enligt kommittén inte.
Det är angeläget att en bestämmelse av detta slag inte utnyttjas till att på olika sätt fördröja eller försvåra utredningsarbetet. Därför bör inte varje invändning om att en viss handling etc. skall undantas beaktas. Invändningar som uppenbarligen saknar fog skall inte föranleda förseg- ling och undantagande. I paragrafen har därför angetts att skälig grund skall finnas för ett påstående om att undantagande bör ske för att påståendet skall beaktas.
I detta sammanhang bör nämnas något om det praktiska tillväga- gångssättet i samband med att material förseglas i de fall då det offent-
liga ombudet inte medverkar vid verkställigheten. Situationen kan upp- stå om tvångsmedelsmyndigheten anser att ombudet skall granska visst material och avgöra om tvångsmedelsmyndigheten skall få tillgång till det. Den hos vilken en husrannsakan sker gör kanske invändning om att en viss pärm endast innehåller anteckningar om personliga förhållanden eller kopior på hans skriftväxling med sin advokat.
På något sätt måste då säkerställas att det offentliga ombudet får tillgång till pärmen utan att innehavaren ges möjlighet att disponera över innehållet. Det är också av vikt att pärmen förseglas så att tvångsmedels- myndigheten inte kan närmare undersöka dess innehåll. Pärmen bör därför omedelbart — om möjligt i närvaro av den som utsätts för tvångsmedlet — slås in och förses med snören, sigill eller liknande så att en betryggande försegling erhålls. Den skall därefter genom tvångsmedelsmyndighetens försorg snarast lämnas till det offentliga ombudet. Eftersom ombudets granskning förutsätts torde behov endast undantagsvis finnas av ett förfarande som innebär att det förseglade materialet stannar kvar i innehavarens besittning. Ett sådant undantag är om förseglingen avser material av mycket stor omfattning.
3.3.8.6 Beslut om undantagande (17 5)
17 5 Beslutar det offentliga ombudet att visst material skall undantas, skall beslutet innehålla de skäl som har bestämt utgången i den utsträckning det är möjligt utan att skyddad uppgift röjs. Om materialet uppenbarligen saknar intres- se i tvångsmedelsärendet, skall det framgå av beslutet. Tvångsmedelsmyndigheten skall omedelbart underrättas om ett beslut om un- dantagande. Är tvångsmedelsmyndigheten domstol bestämmer den själv om be- slutet skall bestå. I annat fall underställs beslutet domstols prövning, om tvångs- medelsmyndigheten begär det. Beslutar domstolen att material inte skall vara undantaget, får domstolen förordna att beslutet får verkställas utan hinder att det inte äger laga kraft.
Som tidigare anförts måste det offentliga ombudets beslut att undanta visst material från tvångsmedelsmyndighetens granskning kunna prövas av domstol. För att myndigheten skall kunna bedöma om en sådan prövning är meningsfull måste den först och främst veta om materialet över huvud taget innehåller något som kan vara av värde för utredningen i det pågående ärendet. Skulle så inte vara fallet saknas naturligtvis anledning att föra frågan vidare. Typfallet härpå är att en viss speciell handling eftersöks och ombudet genast kan konstatera att det inte är den som har undantagits. I sådant fall skall därför ombudet i sitt beslut om undantagande ange detta förhållande. Någon anledning att då närmare gå in i en prövning enligt 10 5 första stycket finns naturligtvis inte.
Ibland kan det emellertid vara mera tveksamt om det undantagna materialet har något värde för myndigheten. Bedömningen kan vara svår att göra för ombudet som omöjligen alltid kan vara insatt i ärendets alla detaljer och avgöra hur olika uppgifter skall värderas i sammanhanget. Situationen är då den att ombudet har undantagit material om vilket tvångsmedelsmyndigheten endast vet dels att det innehåller uppgifter
som avses i 7 5, dels att samma uppgifter eller eventuellt andra uppgifter i materialet kan vara av betydelse i tvångsmedelsärendet. Ombudet å sin sida vet i vilket avseende materialet är skyddsvärt men har kanske inte någon närmare uppfattning om dess värde för myndigheten. Vad som skall göras nu är en prövning motsvarande den som anges i 10 5 första stycket. Prövningen gäller emellertid denna gång inte om tvångsmedels- användning skall få äga rum utan om ett visst material skall få utnyttjas. Den prövningen bör inte göras av ombudet eller tvångsmedelsmyndig- heten. Den bör göras av domstolen (se vidare regleringen i 18—21 55).
Då ombudets beslut om undantagande underställs domstolens pröv- ning måste domstolen även få tillgång till det undantagna materialet. Domstolen har därmed samma kunskaper om materialet som ombudet och dennes återstående uppgift i sammanhanget blir att i samband med domstolens handläggning lämna de allmänna synpunkter han kan ha i avvägningsfrågan mellan de intressen som står mot varandra. Myndig- heten å sin sida har att informera domstolen om den pågående utred- ningen och domstolen måste styra informationen så att den omfattar förhållanden som är av betydelse för avvägningen. Förfarandet i dom- stolen blir speciellt därigenom att myndigheten kan ha svårt att argu- mentera för sin sak på grund av sin bristande vetskap om materialets » innehåll. För myndigheten är dock läget här knappast annorlunda än vid domstolsprövning enligt 10 5 första stycket.
För domstolen däremot har möjligheterna att fatta ett riktigt beslut i avvägningsfrågan närmast ökat eftersom den nu har ett bestämt material att ta ställning till. Det är självklart att ombudet i sitt beslut om undan- tagande inte utförligt kan ange de skäl som legat till grund för beslutet eftersom det skulle kunna medföra att uppgift, som bör skyddas, röjs. För att ge myndigheten viss ledning bör dock ombudet i beslutet ange exempelvis om vilken typ av uppgifter detär fråga, om det är möjligt att genom avskiljande av uppgifterna eller på annat sätt ge myndigheten tillgång till resten av materialet och om uppgifterna i fråga direkt rör tvångsmedelsärendet eller är ointressanta för tvångsmedelsmyndighe- ten.
Ombudets ställning blir alltså vid verkställigheten något annorlunda än vid domstolsprövningen. Han ges en egen beslutsfunktion genom att han — i vart fall till dess att domstolen har prövat frågan — kan undanta visst material från tvångsmedelsmyndighetens granskning. De olika funktionerna går emellertid delvis in i och kompletterar varandra, vilket är ägnat att ytterligare stärka skyddet för ifrågavarande intressen. Det anförda kan åskådliggöras med följande exempel. Vid en domstols- prövning medverkar ombudet och motsätter sig att tvångsmedlet skall få användas. Domstolen medger tvångsmedelsanvändning och beslutet står sig i högre instans efter det att ombudet fört frågan dit. I domstolens beslut föreskrivs emellertid att ombudet skall närvara vid verkställighe- ten samt granska och eventuellt undanta material som kan anses böra skyddas. Om tvångsmedelsmyndigheten begär det skall — enligt 17 5 — ett nytt domstolsförfarande sättas in om ombudet beslutar om undanta- gande. Den prövning som då skall äga rum kommer av naturliga skäl inte att föras på samma teoretiska plan som den tidigare domstolspröv-
ningen eftersom man i det senare fallet har att ta ställning till om ett visst bestämt material skall få användas eller ej. Enligt kommitténs mening har i ett fall som det nämnda det skyddade intresset fått en så tillfreds- ställande bevakning som är möjlig utan att därmed intresset som ligger till grund för tvångsmedelsanvändningen alltför påtagligt har satts åt sidan.
För att tvångsmedelsmyndighetens intresse i görligaste mån skall till- godoses är det viktigt att ombudets beslut om undantagande omedelbart kommer till myndighetens kännedom. Myndigheten avgör därefter om beslutet skall underställas domstolens prövning. I de fall då tvångs- medelsmyndigheten är domstol (t.ex. vid editionsföreläggande) är det domstolen själv som bestämmer om ombudets beslut skall bestå. Mot domstolens beslut bör såväl tvångsmedelsmyndigheten som ombudet kunna föra talan i högre instans.
Ett domstolsbeslut om att visst material skall undantas från gransk- ning kan alltså överklagas av tvångsmedelsmyndigheten till högre in- stans. Då, liksom när det offentliga ombudet har meddelat motsvarande beslut, är det naturligt att materialet i fråga behålls av domstolen/om- budet till dess besvärstiden har gått ut. Förs ej talan mot beslutet återläm- nas materialet till den tidigare innehavaren. I annat fall sänds det till den domstol som skall pröva frågan.
Om däremot domstolen beslutar att materialet inte skall undantas kan i vissa brådskande fall behov föreligga för tvångsmedelsmyndigheten att genast få del av materialet. Det kan framstå som så uppenbart att materialet skall få utnyttjas att en väntan på besvärstidens utgång innan materialet ställs till tvångsmedelsmyndighetens förfogande helt saknar mening. För den situationen krävs en bestämmelse enligt vilken domsto- len får förordna att beslutet får verkställas utan hinder av att det inte äger laga kraft. Enligt allmänna regler kan ett sådant beslut inhiberas av högre rätt. Det måste enligt kommittén förutsättas dels att ett beslut om omedelbar verkställighet inte meddelas utan att tvångsmyndigheten yr- kat det, dels att domstolen håller sig underrättad om det offentliga ombudets inställning i frågan om ombudets avsikter att överklaga ett beslut som eventuellt går i tvångsmedelsmyndighetens favör.
I det följande ges några exempel för att belysa regleringen i 15— 17 55. - Åklagaren avser att företa husrannsakan i redaktören A:s, som misstänks för ett mycket allvarligt skattebedrägeri, kontorslokal. Fara är i dröjsmål, varför lokalen förseglas i avvaktan på domstolens prövning. Domstolen beslutar att husrannsakan får ske därför att det inte kan antas att ett röjande skall inträffa och förordnar att ombudet skall medverka. Vid verkställigheten, som sker i A:s utevaro, undantar ombudet en pärm betecknad ”Uppgiftslämnare” och som visar sig vara helt ointressant för det aktuella ärendet. Av ombudets beslut bör framgå att meddelarskyd- det berörs och att materialet helt saknar intresse i bedrägeriärendet. Anledning torde i ett sådant fall saknas för åklagaren att föra ärendet vidare till domstol.
— Se föregående exempel. I beslutet anges att det i pärmen finns handlingar (exempelvis fakturor) som kan vara av intresse för åklagaren och att det inte har varit möjligt för ombudet att skilja ut någon del av
materialet utan att anonymitetsintresset hade satts i fara. Åklagaren begär domstolsprövning. Ombudet sänder omedelbart pärm och beslut till domstolen, som efter prövning finner utredningsintresset väga tyngst och beslutar att åklagaren skall få tillgång till pärmen. Beslutet får verkställas omedelbart enligt domstolen, som av ombudet underrättats om att han inte kommer att överklaga ett beslut om frisläppande.
- Frilansjournalisten A har stämt tidningsföretaget B och yrkar ersätt- ning för arbete som utförts för tidningsföretagets räkning. l målet begär A att B skall föreläggas att till domstolen inge allt det arbetsmaterial som A lämnat till B och som legat till grund för publicerade artiklar. B medger att materialet kan visa A:s arbetsinsats och därmed vara använd- bart som bevis i målet men hävdar att materialet innehåller flera uppgif— ter som bör åtnjuta anonymitetsskydd och därför inte bör företes vid domstolen. Domstolen beslutar om editionsföreläggande men kan ex- empelvis förordna att det offentliga ombudet innan materialet inges till domstolen skall sortera bort så många anonymitetsskyddade uppgifter som är möjligt utan att handlingarnas bevisvärde i avgörande mån begränsas.
- Advokaten C skall flyga utomlands för en klients räkning. Vid incheckningen anmodas han av bevakningspersonalen att öppna sitt handbagage. C förklarar att han har sekretessbelagda handlingar i väs- kan och vägrar därför att öppna denna. Personalen har då rätt att vägra C att medfölja på planet om han vidhåller sin vägran. Offentligt ombud kommer normalt inte in vid åtgärder av angiven art eftersom risken för att uppgift som avses i 7 5 skall röjas knappast kan bedömas i förväg. Det åligger C att i förväg företa dispositioner som inte hindrar en visitation och han kan inte kräva att ett offentligt ombud finns närvarande eller medverkar på annat sätt.
- Jämför närmast föregående exempel. Polis eller tullmyndighet be- slutar om undersökning av C:s bagage eftersom han misstänks för att föra valuta ur landet. Här kan naturligen inte komma i fråga att endast vägra C att medfölja på planet eftersom misstanke om brott föreligger. Om det verkligen är fråga om sekretessbelagda handlingar och inte exempelvis sedelbuntar torde C kunna visa detta utan att något röjande behöver riskeras. Det kan även komma i fråga att försegla bagaget och sända det till det offentliga ombudet för granskning.
- En person D som med flyg ankommer från utlandet vägrar att på tullmyndighets begäran öppna sitt handbagage. D åberopar att han är journalist och har omfattande material som skyddas av TF:s regler om anonymitet. Vidare begär D att väskan skall förseglas och granskas av det offentliga ombudet. D verkar i och för sig trovärdig. Ingen misstanke om varusmuggling föreligger. Liksom i föregående fall bör genom Dzs medverkan en tillräckligt ytlig besiktning kunna ske för att det skall gå att konstatera om väskan enbart innehåller skriftliga handlingar. Om D vägrar att medverka på angivet sätt får det förutsättas att tulltjänstemän- nen ändå gör en sådan besiktning. Det väsentliga är att inga handlingar granskas. Kan det konstateras att handbagaget enbart består av hand- lingar torde några större nackdelar från utredningssynpunkt inte behöva uppstå på grund av ombudets medverkan.
- Granskningsledaren har fått rättens tillstånd att beslagta en läkares bokföring och att för det ändamålet företa eftersökning i läkarens prak- tik. Vid verkställigheten som sker i det offentliga ombudets närvaro finns läkaren på praktiken. Han uppger att handlingarna förvaras i ett visst skåp och att där även finns ett kuvert i vilket han samlat handlingar för vilka gäller sekretess. Ombudet genomgår innehållet i kuvertet och be- slutar undanta materialet. Om inga handlingar som kan vara av intresse i granskningsärendet finns i kuvertet skall det anges i beslutet. Anledning till domstolsprövning av beslutet om undantagande finns då inte.
- Vid en husrannsakan får myndigheten del av en handling med uppgifter som avses i 7 5. Domstol har i förväg prövat om husrannsakan skulle få ske och funnit att skäl för medverkan av offentligt ombud vid verkställigheten inte förelåg. Eftersom myndigheten har tagit del av handlingen är skadan redan skedd. Anledning att kontakta det offentliga ombudet föreligger då inte. Bestämmelserna i 18—21 55 blir tillämpliga.
3.4 Utnyttjande av uppgift (18—21 55)
18 5 Uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvändning får,'med de undantag som framgår av 19 5, utnyttjas endast för det beslutade ändamålet. Beträffande uppgift som avses i 7 5 gäller vad som föreskrivs i 20 5.
195 Uppgift får utnyttjas för annat ändamål än det beslutade om den är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag. Uppgift får även eljest utnyttjas i syfte att förhindra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja detär belagd med straff. Uppgift får vidare utnyttjas om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott.
20 5 Röjs uppgift som avses i 7 5 och har domstol inte gett tillstånd till efterforsk- ning av uppgiften gäller följande. Vill myndigheten utnyttja uppgiften, skall frågan prövas av domstol. Tillstånd till utnyttjande för visst ändamål får lämnas om uppgiften är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller mot- svarande slag samt eljest för att förhindra förestående brott som är sådant att underlåtenhet att avslöja det är belagd med straff. Tillstånd till utnyttjande av annan uppgift än sådan som avses i 10 5 andra stycket får vidare lämnas om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott.
215 Uppgift som inte får utnyttjasfår inte röjas vidare. Den får inte heller upptas, upptecknas eller på annat sätt registreras hos tvångsmedelsmyndigheten eller annan myndighet. Har registrering skett skall den förstöras så snart det står klart att uppgiften inte får utnyttjas. Handling eller annat föremål som innehåller uppgiften skall snarast möjligt återställas.
3.4.1 Regleringens omfattning m.m.
I kommitténs direktiv tas upp frågan om i vilken utsträckning den information som erhålls vid tvångsmedelsanvändning bör få utnyttjas i två särskilda fall. Det gäller dels s.k. överskottsinformation om begångna
eller förestående brott och dels uppgifter som i andra sammanhang åtnjuter skydd mot utlämnande, t.ex. uppgifter som omfattas av tyst- nadsplikt, vilka oavsiktligt röjts vid tvångsmedelsanvändning. Det på- pekas att frågan hur uppgifter av dessa bägge slag skall behandlas inte är närmare reglerad i lag. I sammanhanget hänvisas vidare till att frågan om behandling av överskottsinformation rörande brott uppmärksam- mades vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning m.m. men att pro- positionen på grund av synpunkter och förslag från justitieutskottets sida inte ledde till lagstiftning (JuU 1976/77:20). Utskottet konstaterade att problemet rörande utnyttjande av överskottsinformation inte var begränsat till telefonavlyssning utan kunde uppkomma också i fråga om andra tvångsmedel såsom brevkontroll, husrannsakan eller ingripande enligt bevissäkringslagen. Sambandet syntes utskottet vara sådant att man borde sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsme- del.
Mot bakgrund av dessa i direktiven redovisade synpunkter och utta- landen har kommittén förelagts att överväga berörda problem och att lämna förslag till reglering. Det sägs särskilt att kommittén då bör sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsmedel och beakta de synpunkter som framkom vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/ 76:202. *
Vad kommittén sålunda förelagts är att framlägga ett förslag till en- hetlig lagreglering rörande rätten att utnyttja uppgifter av nämnda bägge slag, oavsett vid vilken typ av tvångsmedelsanvändning uppgifterna framkommit. Fråga måste naturligt nog dock vara om tvångs- medelsanvändning, som faller inom ramen för kommitténs övergripan- de uppdrag (se 1 och 2 55 tvångsmedelslagen).
Det kan då konstateras, att överskottsinformation respektive oavsikt- ligt röjda skyddsvärda uppgifter inte är samma sak. Med överskottsin— formation brukar förstås uppgifter, som inte har något samband med det förhållande som har föranlett tvångsmedelsingripandet. Vid telefon- avlyssning rörande narkotikabrott kan t.ex. framkomma en uppgift, som ger anledning till antagande att den avlyssnade eller tredje man har begått ett helt annat brott eller kan eftertaxeras. En skyddsvärd uppgift, som oavsiktligt röjs vid tvångsmedelsanvändning, kan däremot mycket väl ha samband med det ärende som föranlett tvångsmedelsingripandet. Vid utredning om ett bedrägeribrott kan t.ex. beslag komma att läggas på en skriftlig handling, som har betydelse som bevis rörande just det aktuella bedrägeribrottet men som samtidigt innehåller uppgifter under- kastade förtroendesekretess enligt 27 kap. 2 5 RB, vilka då oavsiktligt röjts genom beslaget. En skyddsvärd uppgift, som oavsiktligt röjs vid tvångsmedelsanvändning, kan dock givetvis också sakligt ha karaktären av överskottsinformation i den mening, som ovan sagts. Så är t.ex. fallet, om man företar husrannsakan på en tidningsredaktion för utredning av ett ifrågasatt spioneribrott av en på tidningen anställd och då oavsiktligt kommer att röja författares eller meddelares anonymitet samt de erhåll- na uppgifterna samtidigt ger besked om att det kan ha begåtts ett helt annat brott eller avgivits felaktiga kontrolluppgifter till skattemyndig-
heterna. Överskottsinformation och oavsiktligt röjande av skyddsvärda uppgifter har emellertid alltid det gemensamt, att tvångsmedelsmyndig- heten inte har åsyftat att få fram ifrågavarande uppgifter genom tvångs- medelsanvändningen. Uppgifterna har i bägge fallen framkommit som en bieffekt av tvångsmedelsförfarandet.
Innan kommittén går in på frågan under vilka förutsättningar nu nämnda uppgifter skall få utnyttjas, bör enligt kommitténs mening ståndpunkt först tas helt allmänt till i vad mån information som fram- kommer vid tvångsmedelsanvändning skall få användas. Med denna utgångspunkt bör regleringen ta sikte på dels under vilka förutsättningar sådana uppgifter får användas i det aktuella ärendet, i annat ärende hos tvångsmedelsmyndigheten eller i ett ärende hos någon annan myndig- het, dels vad som skall ske med uppgifter som inte får användas. Av särskilt intresse i sammanhanget är hur eventuella skadeverkningar av att uppgifter som avses i 7 5 har röjts, skall kunna begränsas.
Vid tvångsmedelsanvändning framkomna uppgifter kan indelas i uppgifter som tvångsmedelsanvändningen syftat till att få fram (avsedda uppgifter) respektive uppgifter som ligger vid sidan härav (oavsedda uppgifter). Det är enligt kommittén självklart att om väl tvångsmedels- användningen har behörigen beslutats av en tvångsmedelsmyndighet eller domstol i syfte att få fram uppgifter som är av betydelse för viss utredning och syftet uppnås genom tvångsmedelsanvändningen, uppgif- terna i princip också skall få utnyttjas utan inskränkning för det avsedda ändamålet. Som exempel kan nämnas tvångsmedelsanvändning som sker hos en advokat efter prövning enligt 10 5 tvångsmedelslagen i syfte att få fram just en uppgift som har meddelats honom i förtroende och som leder till att den uppgiften också erhålls. Det kan t.ex. gälla ett brev från en klient som misstänks för att vara inblandad i grov brottslighet. Det undantagsfall som kan diskuteras är om uppgiften i fråga är en 7 5-uppgift och den egenskapen framträder först sedan uppgiften röjts.
Det kan således inte råda någon tvekan om att uppgifter, som direkt behörigen efterforskats vid tvångsmedelsanvändning, i princip också skall få utnyttjas för det med tvångsmedelsanvändningen avsedda än- damålet. Däremot är det för närvarande i avsaknad av närmare lagreg- lering oklart, om uppgifterna därjämte får användas också för annat ändamål. Får t.ex. uppgifter som framkommer vid förundersökning angående skattebrott utnyttjas inte bara vid denna utan också vid en taxeringsmyndighets utredning om eftertaxering e.d.? Får uppgifter, som framkommer vid tvångsmedelsanvändning men som faller helt utanför ramen för tvångsmedelsanvändningens ändamål, användas (t.ex. uppgifter som framkommit vid brottsspaning och som är av intres- se för brottsspaning i annat sammanhang)? De framkomna uppgifterna kan också vara sådana, att det kan ifrågasättas att de av allmänt eller enskilt intresse bör få utnyttjas för annat ändamål. Som exempel kan tas att det vid en husrannsakan fås fram en uppgift om var en förrymd mentalpatient uppehåller sig. Får tvångsmedelsmyndigheten då vidare- befordra denna kunskap till annan myndighet och denna i sin tur begag- na uppgiften för att återföra patienten till sjukhuset?
Vid bedömning av frågan huruvida oavsedda uppgifter skall få utnytt-
jas eller ej måste utöver det tänkta ändamålet med sådant utnyttjande också beaktas en rad andra omständigheter. I direktiven påpekas beträf- fande frågan om rätten att utnyttja överskottsinformation angående brott, att frågan rymmer flera svåra avvägningsproblem och att olika typer av uppgifter här kan urskiljas. De framkomna uppgifterna kan sakligt vara av olika slags innebörd, de kan ha en mer eller mindre stark anknytning till den brottsmisstänkte, de kan avse brott av olika svårhets- grad och uppgifterna kan ha erhållits genom mer eller mindre ingripan- de tvångsmedel etc.
Mot den nu redovisade bakgrunden har kommitténs översyn av frå- gan om rätten att utnyttja oavsedda uppgifter utgått från de olika slags uppgifter som kan framkomma i samband med tvångsmedelsanvänd- ning och inriktats mot de skilda slag av utnyttjande därav som kan tänkas. Särskild uppmärksamhet har då ägnats frågan, vilken betydelse man bör tillmäta det förhållandet att uppgiften i fråga normalt skyddas genom regler om tystnadsplikt e.d. När det gäller hänsynen till uppgif- tens art och innehåll intar tvångsmedelsanvändning som sker i syfte att utreda begångna eller pågående brott eller för att förebygga brott en särställning. Det torde nämligen vara vid sådan tvångsmedelsanvänd- ning som frågan om hur oavsedda uppgifter skall behandlas oftast uppkommer. I de flesta fall torde problemet gälla uppgifter som har samma karaktär som dem vilka tvångsmedelsanvändningen syftar till att få fram, dvs. uppgifter angående brottslig verksamhet. När frågan tidi- gare varit aktuell, t.ex. i lagstiftningssammanhang, har det också varit på sådana uppgifter som intresset främst har fokuserats. Kommittén har därför funnit det ändamålsenligt att behandla uppgifter angående brottslig verksamhet i ett särskild avsnitt.
Från dessa utgångspunkter disponeras framställningen på följande sätt. Först behandlas vid tvångsmedelsanvändning framkomna uppgif- ter om brott. Avsnittet är uppdelat på dels uppgifter som tillgodoser tvångsmedelsanvändningens ändamål och dels uppgifter som tillgodo- ser annat ändamål, varefter anläggs synpunkter på utnyttjandet av skyddsvärda uppgifter som avses i 7 5 tvångsmedelslagen. Därefter behandlas på motsvarande sätt vid tvångsmedelsanvändning framkom- na uppgifter om annat än brott. Slutligen ägnas ett särskilt avsnitt åt frågan hur man skall förfara med vid tvångsmedelsanvändning fram- komna uppgifter som inte får utnyttjas.
3.4.2 Uppgift om brott
3.4.2.1 Gällande rätt m.m.
Frågan gäller om uppgifter skall få användas som erhållits vid tvångs- medelsanvändning och som ger anledning anta att någon har gjort sig skyldig till brott, som inte har något samband med det förhållande som har föranlett ingripandet, eller som ger anledning anta att ett sådant brott är förestående. Denna fråga som sådan är f.n. inte reglerad i lag. Indirekt kan dock en reglering sägas föreligga genom bestämmelsen i 23 kap. 1 5 RB om skyldighet att inleda förundersökning och genom prin-
cipen om den fria bevisprövningen. Undantag görs där inte i fråga om uppgifter som nu avses. Som påpekas i kommittédirektiven och även framgår av den däri omnämnda skrivelsen från JK till regeringen den 9 mars 1977 råder det dock viss osäkerhet i vad mån överskottsinforma- tion av aktuellt slag får läggas till grund för spaning eller annan åtgärd för att förhindra eller beivra brott. Det förfarande som i praktiken tillämpats beträffande sådana uppgifter har redovisats och diskuterats bl.a. i samband med att frågan varit aktuell i lagstiftningssammanhang. Kommittén har ansett det vara av värde att till en början översiktligt redovisa vad som sålunda hittills gällt och uttalats i saken.
1940 års lag
Tidigare har temporärt förelegat viss lagreglering av frågan om rätten att utnyttja genom straffprocessuella tvångsmedel framkommen överskotts- information om brott. Reglerna fanns i lagen den 9januari 1940 om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara, som gällde t.o.m. den 30 juni 1945. Enligt 2 5 nämnda lag fick de i lagen angivna tvångsmedlen tillgripas i den mån som befanns erforderligt för att bl.a. hindra eller uppdaga vissa angivna brott (främst brott mot rikets säkerhet). Tvångsmedlen var dels beslag, skingringsförbud och hus- eller kroppsrannsakan, dels olika åtgärder i fråga om försändelser via exempelvis post och telegraf, t.ex. granskning av brev, avlyssning av telefonsamtal och andra samtals- kontroller. I 4 5 nämnda lag stadgades att åtgärd som beslutats med stöd av lagen inte fick upprätthållas längre än som erfordrades för att vinna det med åtgärden avsedda ändamålet. Enligt tillämpningsföreskrifter till lagen fick vad som inhämtats genom granskning av försändelse eller av uppteckning av eller uppgift om telefonsamtal eller genom avlyssnande av sådant samtal inte yppas i vidare mån än som erfordradesför att vinna det med utredningen avsedda ändamålet.
JO:s uttalande 1945
1940 års lag hade karaktären av beredskapslagstiftning avsedd att gälla under exceptionella förhållanden (vid krig eller krigsfara eller eljest under utomordentliga av krig föranledda förhållanden). Lagens huvud- bestämmelser skulle äga tillämpning först sedan regeringen förordnat därom.
Med anledning av framförda betänkligheter mot såväl lagens avfatt- ning som det sätt på vilken den tillämpats verkställde JO under år 1944 en undersökning rörande verkningarna av ifrågavarande lagstiftning. JO redovisade resultatet av undersökningen i 1945 års ämbetsberättelse (s. 167 ff). JO återgav inledningsvis de mot lagens avfattning och tillämp- ning framförda betänkligheterna på följande sätt:
Under de år tvångsmedelslagen varit gällande hava vid upprepade tillfällen betänkligheter framförts såväl mot lagens avfattning som mot det sätt, på vilket den tillämpats. Det har framhållits, att de stora maktbefogenheter, som genom lagen förlänats polismyndigheterna, bereda en allmän osäkerhet för medborgar- nas rättigheter samt beteckna ett allvarligt avsteg från svensk råttstradition och
svensk rättsuppfattning. Man har därvid särskilt påtalat lagens vaga beskrivning av förutsättningarna för tvångsmedlens tillgripande, vilka synts inbjuda till en osäker och skiftande tillämpning. Vidare har gjorts gällande, att myndigheterna vid begagnandet av de i lagen givna befogenheterna gjort sig skyldiga till makt- missbruk och godtycke samt att mera vittgående ingripanden ägt rum än som varit nödvändiga ävensom att lagen tillgripits eller utnyttjats för andra syften än de enligt lagens ordalydelse uttryckligen medgivna.
Över de vid undersökningen upprättade handlingarna avgav säker- hetschefen, underståthållaren Eric Hallgren, ett infordrat yttrande. Be- träffande utnyttjande av överskottsinformation om andra brott, som framkom vid tvångsmedelsanvändning enligt 1940 års lag, uttalade Hall- gren då följande:
Redan på ett tidigt stadium av säkerhetstjänstens verksamhet hade Hallgren rådfrågats av flera åklagare och polismyndigheter, huruvida den kunskap om vanliga brott, som vid lagens tillämpning vunnes, finge användas. På dylika förfrågningar hade Hallgren plågat svara, att, då den i 2 5 tvångsmedelslagen medgivna kontrollverksamheten avsåg allenast i paragrafen omnämnda brott, genom verksamheten erhållet material icke finge användas ifråga om andra brott, men att, enär vederbörande likvisst erhållit kunskap om annat brott och han givetvis icke kunde göra sig fri från denna kunskap, han borde kunna, om brottet vore grovt, på andra vägar än tvångsmedelslagen anvisade söka erhålla den utredning, som vore möjlig. Hallgren ansåg fortfarande det sålunda av honom rekommenderade förfarandet vara enda sättet att lösa den konflikt, som hos en åklagare eller polisman kunde uppstå mellan å ena sidan hans genom tvångsme- delslagen vunna kunskap om ett begånget brott eller planerat vanligt brott och plikt att förhindra eller åtala detta samt å andra sidan hans skyldighet att respek- tera tvångsmedelslagen. Frågan om ett brott skulle anses grovt i detta samman- hang syntes böra bedömas från fall till fall med hänsyn till dess farlighet för samhället.
Hallgren gav i sitt yttrande också viss redogörelse rörande de infor- mationer, som säkerhetstjänsten fortlöpande hade lämnat till andra myndigheter om uppgifter, som framkommit vid tillämpning av 1940 års lag.
JO kommenterade vad som sålunda förevarit och framkommit på följande sätt:
Vad sålunda upplysts angående säkerhetstjänstens förfarande i avseende å utnyttjandet av vunnen kännedom om utfört eller planerat brott, som ej nämnes i 2 5 tvångsmedelslagen, harjag ej funnit giva anledning till någon erinran. Mera tvivelaktigt torde vara, huruvida en informationsverksamhet av den omfattning, som kommit till stånd, är förenlig med tvångsmedelslagen. Vid övervägande av denna fråga har jag emellertid för min del kommit till den uppfattningen, att någon befogad anmärkning härutinnan icke kan riktas mot säkerhetstjänsten.
Sandlerkommissionen
Den s.k. Sandlerkommissionen lämnade i september 1947 sitt betänkan- de angående säkerhetstjänstens verksamhet (SOU 1948 :7). Bl.a. behand- lades där säkerhetstjänstens tillämpning av 1940 års tvångsmedelslag. Av redogörelsen för användning av de genom kontrollerna erhållna
uppgifterna framgår bl.a. följande. I två fall hade uppmärksammats hur vissa uppgifter som inhämtats vid telefonkontroll och som gav anledning till misstanke om att fosterfördrivning begåtts av någon av de avlyssna- de, legat till grund för polisutredning. JK hade verkställt en utredning i anledning därav och framhöll därefter följande (5. 177 i betänkandet):
Det torde möjligen kunna anses försvarligt att såsom i förevarande fall till en början skett använda de vid telefonkontrollen inhämtade upplysningarna i syfte att förhindra ett planerat fosterfördrivningsbrott. Emellertid hade hävdats, att efter det att ett sådant brott, begånget under de omständigheter vilka här förele- gat, likväl fullbordats, samhällets intresse av att få brottet beivrat varit större än intresset av att de särskilda tvångsmedlen icke utnyttjades för andra än i tvångsmedelslagen angivna ändamål. Denna uppfattning kunde justi- tiekanslersämbetet icke dela. Även med hänsynstagande till antydda omständig- heter torde den sedermera vid domstol såsom fosterfördrivningsbrott påtalade gärningen icke ha varit av så grov natur att de genom tvångsmedelslagens tillämp— ning erhållna upplysningarna bort få komma till användning för att igångsätta spaningsarbetet. På grund härav hade enligt justitiekanslersämbetets mening de vid telefonkontrollen erhållna upplysningarna icke bort användas till utrönande av huruvida fosterfördrivningsbrott förelegat. Med hänsyn till de närmare omständigheterna i ärendet läte justitiekanslersämbetet emellertid bero vid vad sålunda erinrats.
Kommissionen påpekade för sin del att vad som vid tillämpning av 1940 års tvångsmedelslag inhämtats genom granskning av försändelse eller av uppteckning utav eller uppgift å telefonsamtal eller genom avlyssnande av sådant samtal icke fick yppas i vidare mån än som erfordrades för att vinna det med undersökningen avsedda ändamålet. Kommissionen uttalade därefter följande (5. 231 i betänkandet):
Direkt föranledd av tvångsmedelslagens syfte var säkerhetstjänstens använd- ning av de vid kontrollen erhållna uppgifterna i spaningsarbetet för att uppspåra eller förhindra sådana för riket skadliga handlingar som angåvos i lagen. Beträf— fande frågan i vad mån åklagar- eller polismyndigheter haft rätt att begagna den kunskap de genom kontrollen vunnit om andra brott än dem som angåvos i tvångsmedelslagen uttalade säkerhetschefen redan på ett tidigt stadium, att ehuru det vid kontrollen utvunna materialet icke finge användas ifråga om sådana brott, vederbörande myndighet, som erhållit kunskap om dylikt brott, likväl borde, om brottet var grovt, kunna på andra vägar än 1940 års tvångsmedelslag anvisade söka erhålla den utredning som vore möjlig. Till detta principuttalande, vilket lämnats utan erinran av justitieombudsmannen, kan kommissionen ansluta sig.
JO:s uttalande 1956
De av JO år 1945 och Sandlerkommissionen år 1947 gjorda uttalandena hade föranletts av att överskottsinformation om brott, vilken erhållits vid hemlig telefonavlyssning enligt 1940 års tvångsmedelslag, begagnats för andra brottsutredningar. I ett ärende redovisat i 1025 ämbets- berättelse 1956 behandlades på förekommen anledning bl.a. frågan om hanteringen av dylik överskottsinformation, som erhållits vid husrann- sakan och beslag. JO konstaterade i ärendet (ämbetsberättelsen s. 95 f) att i protokollet över en husrannsakan skulle anges förrättningens ända- mål samt vilket brott misstanken avsåg. Om det under för-
undersökningen påträffades handlingar eller föremål som grundade misstanke om annat brott för vilket husrannsakan och beslag kunde äga rum fick förrättningen utsträckas till att avse även det nyupptäckta brottet. Detta måste dock i så fall framgå av protokollet.
Utredningen om telefonavlyssning och behandlingen av dess förslag (SOU l975:95).
Frågor om rätten att utnyttja vid hemlig telefonavlyssning framkomna uppgifter, däribland överskottsinformation om brott, var föremål för översyn av rubricerade utredning, som i december 1975 avlämnade sitt betänkande Telefonavlyssning. Utredningen ansåg det naturligt att låta förundersökningen utgöra den ram som angav i vad mån avlyssnat material skulle få användas och uttalade då bl.a. följande (5. 106):
Enligt utredningens uppfattning bör det alltså accepteras att avlyssnat mate- rial, som rör brottslighet som har direkt samband med den förundersökning som föranlett det ursprungliga tillståndet, får användas.
Utredningen gick därefter in på frågan om rätten att utnyttja vid
telefonavlyssning erhållen överskottsinformation om annan begången brottslighet och anförde då följande (5. 106):
Med ”utredningen" kan däremot inte avses förundersökningen rörande helt annan brottslighet än den som föranlett avlyssning. Fråga blir då i vad mån kunskap om annan brottslighet, som erhålls vid avlyssningen skall få utnyttjas, oberoende av om kunskapen erhållits från samtal, vari den misstänkte deltagit eller från andra samtal. Det skulle för dylika fall kunna hävdas att all kunskap som vunnits vid användande av ett legalt spaningsmedel bör få utnyttjas eller att i vart fall detta bör få ske, om de erhållna uppgifterna avser brottslighet av en sådan grovhet eller art att den kunnat läggas till grund för en ansökan om telefonavlyssning. Mot en sådan ordning kan dock anföras starka rättssäkerhets- skäl. Att tillstånd skulle begäras formellt under åberopande av brottslighet som kan medföra avlyssning men reellt i syfte att åtkomma annan brottslighet får visserligen anses vara en enbart teoretisk möjlighet. Den bör emellertid enligt utredningens uppfattning beaktas. Även med den begränsning av de fall, i vilka telefonavlyssning skall kunna tillåtas, som utredningens förslag innehåller, kvar- står ett inte alldeles ringa område, där den i princip kan förekomma. Därvid måste beaktas att även vid ett lojalt utnyttjande av möjligheten till telefonavlyssning ett friare användande av avlyssnat material skulle kunna få stora praktiska verkning- ar. Den grundläggande frågan om tvångsmedlet som sådant skulle för övrigt vid ett friare utnyttjande av materialet komma i ett nytt läge.
Enligt utredningens uppfattning bör därför vad som framkommer vid telefon- avlyssning inte få användas för utredning om annan brottslighet än den som legat till grund för ansökningen om avlyssning.
Den ståndpunkt utredningen här har intagit torde innebära en viss skärpning jämfört med de uttalanden JO och Sandler—kommissionen gjorde rörande utnytt- jandet av telefonkontrollmaterial under andra världskriget.
Den restriktivitet som föreslagits beträffande uppgifter om begångna brott ansåg utredningen dock vara allt för stor för att tillämpas på uppgifter om befarade men ännu ej genomförda brott. Utredningen anförde (s. 107):
Saken ställer sig något annorlunda om man vid avlyssning får kännedom om ett befarat men ännu ej genomfört brott. Endast i terroristlagen har telefonavlyss- ningsreglerna —i likhet med vad som gällde enligt 1940 års lag under andra världskriget -— getts ett brottsförhindrande syfte. Möjligheten att på grund av avlyssningen förhindra ett planerat brott är i övriga fall en icke avsedd bieffekt. Även här kan ledning hämtas ur de uttalanden som JO och Sandler-kommissio- nen gjorde på 1940-talet. Utredningen kan för sin del dela uppfattningen att avlyssnat material bör få utnyttjas för att förebygga ett planerat grovt brott även då detta brott inte omfattas av något aktuellt avlyssningstillstånd. I princip torde sådana grova brott kunna definieras i enlighet med de allmänna förutsättningarna för telefonavlyssning. Brottet bör alltså i princip ha ett minimistraff på fängelse i två år eller mera. En helt strikt gräns kan dock knappast upprätthållas. Till avvärjande av brott som innebär allvarlig fara för liv och lem måste det anses försvarligt att utnyttja kunskap som vunnits genom telefonavlyssning trots att minimistraffgränsen underskridits.
Vid remissbehandlingen av betänkandet SOU 1975:95 riktades från olika håll kritik mot utredningens förslag att vad som framkom vid telefonavlyssning inte skulle få användas för utredning om annan brotts- lighet än den som legat till grund för ansökningen om avlyssning.
I prop. 1975/76:202 gjorde departementschefen följande uttalande (s. 39 f):
I motsats till utredningen anser jag att de uppgifter som har erhållits vid avlyssning under vissa förutsättningar bör få utnyttjas också om de avser annan brottslighet än den som tillståndet avser. Sådant utnyttjande bör emellertid ske synnerligen restriktivt. Det bör vara fråga om brottslighet av sådan grovhet eller art att den hade kunnat läggas till grund för en ansökan om telefonavlyssning. Det skulle te sig stötande för rättsmedvetandet om t.ex. ett allvarligt brott mot rikets säkerhet som uppdagas vid avlyssning ifråga om annan brottslighet inte skulle få beivras med användande av den kunskap som fås vid avlyssningen.
] likhet med utredningen och remissinstanserna delar jag uppfattningen att avlyssnat material bör få utnyttjas för att förebygga ett planerat grovt brott, även då detta brott inte omfattas av något aktuellt avlyssningstillstånd. Gränsdragning- en bör enligt min uppfattning även i detta sammanhang i princip ansluta till tillämpningsområdet för telefonavlyssning. Som allmän garanti för ett restriktivt utnyttjande av uppsamlat material tjänar den av utredningen föreslagna före- skriften att uppteckning av telefonsamtal endast får omfatta vad som är av betydelse för utredningen. Bestämmelserna har godtagits allmänt vid remissbe— handlingen och även jag anser att en sådan regel bör tas in i RB. Samma syfte har f.ö. bestämmelsen att material som vid granskningen inte finnes vara av betydelse för utredningen omedelbart skall förstöras.
Över propositionen yttrade sig lagrådet. Lagrådet diskuterade först frågan om det kunde anses förenligt med RF att man utan direkt stöd i lag skulle få utnyttja avlyssnat material för annat ändamål än det som föranlett tillståndet till avlyssningen. RF:s innebörd därvidlag var enligt lagrådet inte entydig. Lagrådet fortsatte (JuU 1976/77120 s. 24 f):
Oavsett RF:s innebörd härutinnan talar nämligen sakliga skäl för att man i lag reglerar frågan i vad mån avlyssnat material får utnyttjas när det gäller annan brottslighet än den som föranlett tillståndet till avlyssning. Först är härvid att framhålla att det under alla förhållanden ligger klart bäst i linje med andan bakom berörda bestämmelser i RF, att lagformen används när
det gäller en ordning som — i den mån den ger rätt till utnyttjande av avlyssnat material — kan göra enskildas ställning särskilt utsatt och sårbar. Speciell uppmärksamhet förtjänar det förhållandet att en del personers förehavanden kan bli föremål för insyn, trots att ingen som helst rättslig prövning skett beträffande det berättigade i att göra intrång ijust deras rätt till telehemlighet.
Vidare måste det vara av väsentligt värde för de tillämpande myndigheterna att de kan basera sitt handlande på uttryckliga regler. Endast i motiv uttryckta riktlinjer — delvis avsedda att gälla "i princip" — kan ställa enskilda beslutsfat- tare inför ytterst vanskliga avvägningsfrågor och skapa oklarhet om gränserna för rätten att utnyttja sådant material som nu är i fråga.
Lagrådet gick därefter in på frågan i vad mån uppgifter som hade karaktären av överskottsinformation om brott skulle få upptecknas och bevaras. Lagrådet ansåg, att om sådan överskottsinformation skulle få användas för att utreda och beivra annan brottslighet skulle uppgifterna därom också få upptecknas och bevaras. Lagrådet uttalade och föreslog härefter följande:
I enlighet med det anförda anser lagrådet, att 21 5 bör kompletteras med bestämmelser i de hänseenden som nu har behandlats. Materian är sådan att skäl kan anföras för att dylika lagregler borde arbetas fram under förhållanden, som ger större rådrum än vad som stått till buds vid lagrådsgranskningen i förevarande lagstiftningsärende. Lagrådet har dock i ärendets nuvarande läge funnit sig böra utarbeta en lagtext, som syftar till att tillgodose de synpunkter som har anförts i det föregående. Därvid har lagrådet tagit som riktpunkt att åstadkomma en lösning, som sakligt i stort sett sammanfaller med det av departementschefen åsyftade praktiska resultatet. När det gäller att utnyttja material från telefonav- lyssning för att förhindra planerade brott, har lagrådet emellertid funnit naturligt att anknyta till gällande lagstiftnings gränsdragning vid kriminalisering av under— låtenhet att avslöja brott (se 23 kap. 6 5 brottsbalken). Det bör understrykas, att material från telefonavlyssning bör få användas i något mindre begränsad ut- sträckning, när det gäller att förebygga skada -— vare sig fråga är om skada på person eller på egendom av betydenhet — än när det gäller att beivra redan begångna brott. ] det senare hänseendet är det med andra ord oftare försvarligt att underlåta åtgärd än när enskilda individers väl och ve står på spel eller eljest väsentliga intressen hotas genom brott som förestår.
Från sålunda redovisade utgångspunkter skulle 21 5 förslagsvis kunna utbyggas med ett tredje stycke av följande lydelse:
”Har genom telefonavlyssning vunnits kännedom eller väckts misstanke om annan förekommen brottslighet än den som föranlett tillstånd till avlyssningen eller om brottslighet som är förestående, får utan hinder av första och andra styckena vad sålunda framkommit upptecknas och läggas till grund för åtgärd i brottsutredande eller brottsförebyggande syfte,
!. när brottsligheten är sådan som anges i 16 5,
2. när i annat fall brott som är å färde är sådant att underlåtenhet att avslöja brottet är belagd med straff, eller
3. när det eljest med hänsyn till väsentligt allmänt eller enskilt intresse framstår som oförsvarligt att underlåta åtgärd.”
Den av lagrådet sålunda föreslagna regleringen innebar, att vid telefonavlyssning erhållen överskottsinformation om brott skulle få an- vändas, dels när fråga var om annat begånget brott som också uppfyllde förutsättningarna i 27 kap. 16 5 RB för telefonavlyssning, dvs. för vilket
minimistraffet var fängelse i två år (punkt 1), dels när fråga var om förestående brott, som var av så allvarlig beskaffenhet att det var straff- bart att inte avslöja brottet (punkt 2) och dels i övrigt under förutsätt- ningar som angavs i ett uppsamlingsstadgande (punkt 3). I yttranden över lagrådetsförslag framfördes från olika håll kritik mot uppsamlingsstadgandet i punkt 3, vilket ansågs alltför vagt och tänjbart. Efter remissbehandlingen av lagrådets yttrande avgav justitieutskottet det i kommittédirektiven omnämnda utlåtandet (JuU 1976/77z20), där- vid utskottet bl.a. uttalade:
Enligt utskottets mening kan flera omständigheter åberopas för att godta de av lagrådet förordade lösningarna såvitt gäller den här behandlade problematiken. Lagrådet har emellertid självt uttalat att materian är sådan att skäl kan anföras för att lagreglerna borde arbetas fram under förhållanden som ger större rådrum än vad som står till buds vid lagrådsgranskningen. Skilda meningar om lagstiftning- ens innehåll har också yppats under utskottets remissbehandling av lagrådets förslag. Härtill kommer det av bl.a. RÅ berörda sambandet med regleringen av andra tvångsmedel; de aktualiserade problemen ärinte begränsade till telefonav- lyssning, utan samma svårigheter kan uppkomma vid andra tvångsmedel såsom brevkontroll, husrannsakan eller ingripande enligt bevissäkringslagen. Detta samband synes enligt utskottets mening vara sådant att man bör eftersträva en generell lösning för olika typer av tvångsmedel. En så vittsyftande lagstiftning kräver emellertid ett helt annat beslutsunderlag än det som nu föreligger och bör utarbetas under andra former än inom ramen för ett utskotts ärendeberedning.
Det anförda leder utskottet till uppfattningen att ärendet bör återgå till rege- ringens kansli för översyn och ytterligare överväganden.
JK:s skrivelse till regeringen den 9 mars 1977
I denna skrivelse väckte JK frågan, om det var tillåtet att vid husrann- sakan för eftersökande av handling, som var av betydelse för beivrande av visst brott, ta i beslag även annan handling än sådan som hade samband med den sak för vilken husrannsakan hade beslutats.
Som inledningsvis berörts ovan visar JK:s skrivelse på den oklarhet, som för närvarande i avsaknad av uttrycklig lagreglering råder om i vad mån polis och åklagare får begagna överskottsinformation om brott, som erhålls vid husrannsakan, för annat ändamål än det som avsetts med tvångsåtgärden. JK uttalade för sin del följande:
Idet läge som sålunda råder, anserjag mig inte böra i detta ärende göra vidare uttalanden i frågan än att jag understryker vikten av att stor varsamhet iakttas i alla situationer där fråga uppkommer om att ta i beslag handlingar och andra föremål som inte har omedelbar betydelse för utredningen av det eller de brott som föranlett beslutet om husrannsakan. Vid minsta tvekan om det ound- gängligen nödvändiga i att omedelbart lägga beslag, bör man enligt min mening tills vidare avstå från åtgärden. Polispersonal som ställs inför problemet bör om möjligt alltid vända sig till åklagaren, undersökningsledaren eller högre befäl för beslut om hur man skall förfara i den uppkomna situationen.
Tvångsmedelskommitténs delbetänkande Hemlig avlyssning (Ds Ju 1981 :22).
Delbetänkandet, som avgavs i november 1981, föranleddes av att rege- ringen i tilläggsdirektiv den 26 februari 1981 hade förelagt kommittén att skyndsamt utreda och avge delbetänkande rörande vissa frågor, som väckts av RPS i en skrivelse till regeringen den 5 december 1980. RPS hade i den skrivelsen framfört önskemål om att polisen skulle tillföras ökade hjälpmedel i sin spaningsverksamhet för bekämpning av den organiserade narkotikabrottsligheten, huvudsakligen då i form av utvid- gad rätt till hemlig avlyssning och till dold TV-övervakning i denna spaningsverksamhet.
I sitt delbetänkande föreslog kommittén bl.a., att i RB skulle införas nya regler om hemlig avlyssning genom dold mikrofon såsom tvångs- medel vid förundersökning angående vissa grövre brott. Kommittén ansåg sig inte kunna föreslå sådana bestämmelser utan att samtidigt föreslå regler om behandlingen av överskottsinformation, som kunde framkomma vid hemlig avlyssning. Kommittén anförde (s. 67):
Om rätt införs till användning av hemlig avlyssning genom dold mikrofon kommer frågan om överskottsinformation i förgrunden ännu mera. Kommittén har visserligen i det föregående understrukit vikten av att allt görs som göras kan ' för att förhindra att en medborgare som är oskyldig till brott utsätts för hemlig avlyssning. Som förut framhållits drabbar en hemlig avlyssning med dold mikro- fon emellertid inte bara den misstänkte själv utan också alla dem som besöker det rum eller den plats där avlyssningsapparaten installerats. Avlyssningen kommer därför att kunna ge en mängd information också om tredje mans privatliv och personliga förhållanden. Detta kan te sig mycket stötande men är tyvärr oundvik- ligt. Det blir dock under sådana förhållanden så mycket viktigare att få fasta regler om effektivt oskadliggörande av all överskottsinformation och om när sådan information av särskild anledning bör kunna få utnyttjas. Behovet av sådana regler är så påtagligt om hemlig avlyssning genom dold mikrofon skall införas att kommittén inte ansett sig böra lägga fram ett förslag härom utan att samtidigt lägga fram ett förslag om behandlingen av överskottsinformation. Att kommittén gör så innebär visserligen att kommittén härigenom föregriper sitt kommande förslag till regel i den allmänna tvångsmedelslagen men det är en nackdel som måste tas.
Idet sålunda föreliggande läget valde kommittén att bygga sitt förslag till regler om rätten att utnyttja överskottsinformation på det enligt ovan av lagrådet avgivna förslaget till reglering. Kommittén föreslog därför följande bestämmelse:
Har genom hemlig avlyssning eller hemlig telefonavlyssning erhållits uppgifter om annan förekommen brottslighet än den som föranlett tillstånd till avlyssning- en eller om brottslighet som är förestående, får dessa upptas eller upptecknas och utnyttjas i brottsutredande eller brottsförebyggande syfte
]. när brottsligheten är sådan som anges i 19 5,
2. när i annat fall brott som är å färde är sådant att underlåtenhet att avslöja brottet är belagd med straff, eller
3. när det eljest med hänsyn till väsentligt allmänt eller enskilt intresse framstår som oförsvarligt att underlåta att utnyttja det som har framkommit.
Hänvisningen till 19 5 avsåg huvudsakligen brott för vilka inte var stadgat lindrigare straff än fängelse i två år samt ett antal allmänfarliga brott och brott mot rikets säkerhet.
Vid remissbehandlingen av delbetänkandet framfördes, liksom vid remissbehandlingen av lagrådets tidigare förslag, kritik från olika håll mot bland annat uppsamlingsstadgandet i punkt 3, som ansågs vara alltför lösligt utformat.
3.4.2.2 Regleringen i andra länder.
När det gäller de övriga nordiska länderna finns det inga lagbestämmel- ser som förbjuder användning i brottsutredande eller brottsförebyggan- de syfte av uppgifter som framkommer vid tvångsmedelsanvändning. Frågan behandlas dock f.n. i Danmark av en kommitté som utreder vissa frågor angående den danska strafferetsplejeloven. [ Norge har en utred- ning föreslagit att överskottsinformation vid telefonavlyssning skall få användas fritt när den rör annan narkotikakriminalitet än den som gett anledning till telefonavlyssningen. Därutöver skulle uppgifterna kunna användas för att förebygga omkring 40 allvarliga brott. Uppgifterna skulle således inte få användas som bevis eller på annat sätt i utredningar angående redan begångna brott med mindre det rör sig om narkotika- brott. Förslaget har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning.
I övrigt har såvitt kommittén kunnat finna frågan mera ingående behandlats endast i Förbundsrepubliken Tyskland. Där finns ganska ut- byggda regler om s.k. Zufallsfunde, dels i form av uttryckliga regleri lag, dels genom ett antal rättsfall. Frågan utvecklas i anslutning till läran om begränsningar i rätten att framta och använda bevis. Enligt 108 5 StPO skall den som företar en husrannsakan ta hand om sådant som visserli- gen inte har något samband med den sak som har föranlett ingripandet men som pekar på att något annat brott har begåtts. Om omhändertagan- det skall statsadvokaten (dvs. åklagaren) underrättas. Bestämmelsen är inte tillämplig — ens analogiskt — i fråga om telefonavlyssning. ] vad mån vid telefonavlyssning framkommen överskottsinformation skall få användas råder det delade meningar om i doktrinen och rättspraxis i frågan synes inte vara helt klar.
3.4.2.3 Överväganden Allmänt
Inledningsvis bör erinras om att några uttryckliga begränsningar i möj- ligheten att utnyttja uppgifter om brott som framkommer under tvångs- medelsanvändning f.n. inte finns enligt lag. Sådana uppgifter har huvud- sakligen två tänkbara användningsområden vilka enligt kommittén bör hållas åtskilda när frågan om uppgifterna skall få användas diskuteras. Det ena är den egentliga spanings- och övriga utredningsverksamhet som sker innan åtal väckts och huvudförhandling således aktualiserats mot någon misstänkt. Som framgått av den föregående framställningen är det främst det användningsområdet som berörts då frågan tidigare
varit aktuell. Det andra användningsområdet är det närmast följande stadiet, dvs. den utredning som äger rum inom ramen för domstols- processen. I det första stadiet är det främst polis- och åklagarmyndighe- ters verksamhet som berörs av en reglering i ämnet. I det andra stadiet kommer däremot frågan i stor utsträckning att handla om vilken bevis- ning som skall eller bör tillåtas i brottmål. Skillnaden mellan de två stadierna är särskilt framträdande vid hemlig telefonavlyssning där det visserligen inte uppställs hinder mot att använda exempelvis inspelat material som direkt bevisning vid huvudförhandlingen men där den möjligheten endast undantagsvis utnyttjas i praktiken. Materialet an- vänds i stället som en grund att stå på i spaningsarbetet. Med hjälp av erhållna upplysningar skaffas mera utslagsgivande bevisning fram (t.ex. gripande på bar gärning, beslag av ett undangömt narkotikaparti och erkännande sedan den misstänkte fått klart för sig vilken information polisen har tillgång till). Först om sådan inte kan erhållas brukar ett inspelat samtal åberopas som bevisning.
Uppenbarligen finns däremot i övrigt ett starkt samband mellan de båda användningsområdena. Föremål som beslagtagits under en brotts- utredning utgör ofta bevismedel. I syfte att komma över sådana föremål kan husrannsakan tillgripas. Typfallet när det gäller samband är - editionsföreläggande som utfärdas just i syfte att få fram en bestämd handling som kan ha betydelse som bevis i rättegång.
Uppgifter om brott kan i och för sig framkomma vid all slags tvångs- medelsanvändning. I förgrunden här står dock naturligen tvångsmedels- användning som sker i brottsutredande syfte. Diskussionen kommer därför främst att gälla sådan tvångsmedelsanvändning.
Ett särskilt problem i fall då uppgift angående brott framkommer vid tvångsmedelsanvändning av annan än polis- eller åklagarmyndighet gäller frågan om informationsutbyte mellan myndigheter. Beträffande den frågan vill kommittén i detta sammanhang anföra följande.
Någon generell skyldighet för myndigheterna att vidarebefordra upp- gifter till polis och åklagare i brottsbekämpande syfte finns inte och i sekretesslagen är huvudregeln den att om en uppgift är sekretesskyddad så får den heller inte röjas för polis eller åklagare. Det finns dock ett stort antal regler av straff-, process- och förvaltningsrättslig natur som i varierande grad påverkar olika myndigheters rätt och skyldighet att lämna uppgifter om brott till polis eller åklagare.
I prop. 1983/84:142 med förslag till ändring i sekretesslagen föreslås att myndigheterna i större utsträckning än vad som gäller f.n. utan hinder av sekretess skall få lämna ut uppgifter som angår misstankar om allvar- ligare brott till polis och åklagare. Förslaget bygger på en promemoria från BRÅ och anges vara avsett som ett led i kampen mot organiserad och ekonomisk brottslighet och annan allvarlig kriminalitet, t.ex. narko- tikabrott och våldsbrott. För en utförlig redogörelse för förslagets inne- börd och för de regler på området som f.n. gäller hänvisas till proposi- tionen.
Den reglering kommittén nu föreslår beträffande utnyttjandet av oav- sedda uppgifter måste sättas i relation till regleringen av informations- utbytet mellan myndigheter. Tvångsmedelslagens reglering kan medföra
en begränsning i en skyldighet att vidarebefordra en uppgift. Om således en oavsedd uppgift angående brott erhålls vid en tvångsmedelsanvänd- ning och tvångsmedelslagens regler hindrar att uppgiften utnyttjas får myndigheten i fråga inte vidarebefordra uppgiften till polisen/åklaga- ren, även om myndigheten normalt enligt sekretesslagen eller lag till vilken sekretesslagen hänvisar är skyldig att lämna uppgiften vidare. Tvångsmedelslagens regler tar över. Gör tvångsmedelsmyndigheten en felaktig bedömning och vidarebefordrar uppgiften trots att ett utnyttjan- de skulle stå i strid med tvångsmedelslagen åligger det polisen/åklagaren att se till att uppgiften inte utnyttjas.
Uppgift som tillgodoser tvångsmedelsanvändningens ändamål.
Som tidigare sagts kan det inte råda någon tvekan om att vid tvångsme— delsanvändning framkomna uppgifter i princip också måste få utnyttjas för det med tvångsmedelsanvändningen avsedda ändamålet, förutsatt givetvis att fråga är om laglig tvångsmedelsanvändning. Vad som där- emot kan tänkas vålla tveksamhet är, hur man skall dra gränsen mellan vad som faller innanför respektive utanför ändamålet med tvångsme- delsingripandet. Följande riktlinjer kan då vara till vägledning.
Utgångspunkten för bedömningen och av central betydelse vid all tvångsmedelsanvändning är den allmänna begränsning som uttrycks i 3 5 och som innebär att tvångsmedel får användas endast för det ända- mål för vilket det har beslutats. Som närmare utvecklats i motiveringen till den paragrafen kan ändamålsbestämningen i det enskilda fallet ske på olika sätt. När det gäller tvångsmedelsanvändning som sker i brotts- utredande syfte kan ändamålet exempelvis vara att genom hemlig tele- fonavlyssning få uppgift om vilka kontakter en misstänkt narkotikalang- are har, att vid husrannsakan undersöka om stöldgods finns i en viss lägenhet, att vid kroppsvisitation omhänderta ett vapen som en person misstänks ha på sig och att vid beslag säkerställa att en viss handling kan användas som bevis om brott. När det gäller hemlig telefonavlyssning torde normalt ändamålet få beskrivas förhållandevis allmänt med hän- syn till detta tvångsmedels karaktär av spaningshjälpmedel. Ändamålet kan då generellt vara att tillgodose utredningen i ett ärende där någon skäligen misstänks för grovt narkotikabrott om sannolikheten är stor att uppgifter som allmänt sett för utredningen framåt kommer att erhållas. Vid annan tvångsmedelsanvändning torde däremot oftast åtgärden vara inriktad på en bestämd handling eller annat föremål.
Tvångsmedelsanvändningen måste således alltid ha ett ändamål för att den skall få sättas in. I vid mening är ändamålet allmänt uttryckt att föra utredningen i det aktuella ärendet framåt. l snävare betydelse kan ändamålet vara att få tag i en viss handling, en viss person eller en viss uppgift. Oavsett hur ändamålet bestäms är det alltid fråga om att ända- målet skall vara av betydelse i det ärende för vilket tvångsmedlet an- vänds.
Det ärinte nödvändigtvis så att en framkommen uppgift som i och för sig tillgodoser tvångsmedelsanvändningens ändamål är en uppgift som direkt eftersökts av tvångsmedelsmyndigheten och bokstavligen kan
sägas ha omfattats av beslutet att använda tvångsmedlet. Visserligen torde RB utgå från att det är ett specifikt brott som utreds men i prakti- ken är det inte alltid så. Utredningen kan mycket väl vara inriktad på en viss brottslig verksamhet utan att alla beståndsdelar på förhand framgår. I sådan brottslig verksamhet kan ett brott ofta ge ett annat. Vissa brott förekommer sällan ensamma. Sålunda kan det exempelvis vid en telefonavlyssning i ett narkotikaärende lätt framkomma att den miss- tänkte finansierat narkotikainköp genom olagligt spel eller koppleri. Ett annat exempel är att man får uppgifter som visar att fler personer än den som utsatts för tvångsmedlet kan misstänkas för det brott som utreds. Som ett tredje exempel kan nämnas att det vid utredning om skattebe- drägeri upptäcks att belopp som varit föremål för bedrägeriet illegalt överförts till utlandet och att därför även brott mot valutalagen har förekommit.
Anknytningen mellan en erhållen uppgift och den pågående utred- ningen kan även vara en annan än som nu sagts. Ett exempel är att man vid husrannsakan hos en person A som misstänks för häleri påträffar en handling enligt vilken en person B kort sagt lovar att begå mened till förmån för A om denne skulle bli misstänkt för häleri. Om B vid senare förhör vitsordar detta löfte är uppgiften av betydelse för utredningen i — häleriärendet. En sådan uppgift tillgodoser uppenbarligen tvångsme- delsanvändningens ändamål i vid mening, dvs. att föra utredningen i häleriärendet framåt.
Om en vid tvångsmedelsanvändning framkommen uppgift sålunda faller inom ramen för ändamålet med ingripandet har den som sagt icke karaktären av oavsedd uppgift och bör i princip få användas för det beslutade ändmålet. Det enda undantag som enligt kommittén kan dis- kuteras härvidlag är om uppgiften är sådan som avses i 7 5 och detta förhållande uppmärksammas först sedan den har röjts. Det fallet be- handlas nedan i ett särskilt avsnitt.
Med det sagda är också den allmänna begränsningen i rätten att utnyttja uppgifter, som framkommit vid tvångsmedelsanvändning, an- given. Huvudregeln bör alltså vara, att framkommen uppgift får använ- das för beslutat ändamål men också endast för det ändamålet. Denna huvudregel har intagits som 18 5 i förslaget till tvångsmedelslag.
Uppgift som tillgodoser annat ändamål
Som framgått av redogörelsen i avsnittet rörande gällande rätt m.m. har frågan huruvida överskottsinformation om brott, som framkommit vid tvångsmedelsanvändning, skall få utnyttjas eller ej varit reglerad på visst sätt i 1940 års tvångsmedelslag och sedan bedömts på skiftande sätt i de olika sammanhang, då frågan därefter varit uppe till diskussion.
Den mest restriktiva ståndpunkten är den som intogs i 1940 års tvångs- medelslag och som innebar, att vid telefonavlyssning m.m. framkomna uppgifter endast fick användas för att vinna det med utredningen avsed- da ändamålet. Utredningen om telefonavlyssning (SOU l975:95) intog samma ståndpunkt när det gällde genom telefonavlyssning erhållen överskottsinformation om begånget brott, dvs. att sådan överskottsinfor-
mation över huvud taget ej skulle få utnyttjas. Häremot skulle som nämnda utredning påpekar kunna ställas den rakt motsatta uppfattning— en, att all kunskap som vunnits vid användande av ett legalt spanings- medel bör få utnyttjas, dvs. att det skulle vara fritt fram att utnyttja all erhållen överskottsinformation om brottslighet. Utredningen avvisade ju dock för sin del av rättssäkerhetsskäl uttryckligen en sådan ordning och t.o.m. att dylik överskottsinformation skulle få utnyttjas för att utreda och beivra annan brottslighet av en sådan grovhet eller art att den i sig själv kunnat läggas till grund för en ansökan om telefonavlyssning.
När saken har behandlats i samband med tidigare utredningar har såvitt kommittén kunnat finna endast i något enstaka fall den åsikten förfäktats att överskottsinformation om brott skulle få utnyttjas utan några som helst begränsningar. Den övervägande uppfattningen synes vara, att vid tvångsmedelsanvändning framkommen överskottsin- formation om brott bör få begagnas, om den avser begånget brott av sådan omfattning och art att samma tvångsmedel hade kunnat användas för utredning om det brottet, och i något större utsträckning när det gäller att förebygga förestående brottslighet. Det torde också vara efter dessa grundregler som frågan f.n. löses i den praktiska tillämpningen. Det tycks vidare vara en övervägande uppfattning, som bl.a. framfördes av departementschefen i prop. 1975/76:202, att överskottsinformation om brott, som framkommit genom tvångsmedelsanvändning, i allt fall vid telefonavlyssning bör få utnyttjas endast synnerligen restriktivt. Den uppfattningen har enligt kommitténs mening goda skäl för sig och kom- mittén menar att det även bör gälla om uppgifterna framkommit genom annan tvångsmedelsanvändning. Utöver det som redovisats i redogörel- sen för gällande rätt m.m., vill kommittén särskilt anlägga följande synpunkter.
Kommittén vill till att börja med erinra om det grundläggande förhål- landet, att all tvångsmedelsanvändning redan i sig själv innefattar all- varliga ingrepp i den enskildes rättssfär, något som också understryks i kommittédirektiven. Särskilt påtagligt är detta förhållande naturligtvis när det gäller hemlig telefonavlyssning, för att inte tala om det i kom- mitténs delbetänkande föreslagna tvångsmedlet hemlig avlyssning med dold mikrofon, om nu ett sådant tvångsmedel skulle införas. Även användning av övriga i tvångsmedelslagen avsedda tvångsmedel, t..ex husrannsakan, eftersökning och beslag, innebär emellertid allvarliga integritetskränkningar för den som utsätts för ingripandet. Det har där- för också i grundlagen intagits ett principiellt förbud för det allmänna att utsätta medborgarna för hemlig telefonavlyssning och övriga aktuella tvångsmedel ( 2 kap. 6 5 RF). Detta skydd mot tvångsmedelsanvändning är en del av de grundläggande fri- och rättigheter, som medborgarna tillförsäkras i RF. Begränsningar i dessa rättigheter får som tidigare sagts endast införas genom lag och då endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och med iakttagande i övrigt av de grundläggande värderingar i fråga om fri- och rättighetsskyddet, som har kommit till uttryck i RF (2 kap. 12 5 RF).
All tvångsmedelsreglering måste ske inom ramen för och med beak- tande av dessa i grundlagen intagna föreskrifter och det allmänna integ-
ritetsskydd, som därigenom tillförsäkrats medborgarna. Det är också överväganden av sådant slag, som bestämt förutsättningarna för och därmed begränsningarna av det allmännas rätt att använda olika slags tvångsmedel, t.ex. att hemlig telefonavlyssning enligt 27 kap. 16 5 RB förutsätter skälig misstanke om brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, att husrannsakan enligt 28 kap. 1 5 RB får företas endast för att utreda brott varå kan följa fängelse, och hos tredje man endast om det föreligger synnerlig anledning att göra husrannsakan där, etc. Givetvis har dessa begränsningar i det allmännas möjligheter att använda tvångsmedel inte förestavats av någon önskan att tillförsäkra lagöverträdare någon brottsintegritet. Reglerna är i stället ett uttryck för den i alla civiliserade rättsstater gällande principen, att alla medborgare skall tillförsäkras en viss grundläggande personlig integritet gentemot den allmänna och att staten därför inte får tillgripa vilka medel som helst för att t.ex. utreda och beivra ifrågasatta brott. Det gäller upprätthållan- de av de tre inledningsvis berörda rättsgrundsatser, som återspeglar vad grundlagen vill värna om, nämligen ändamåls-, behovs- och proportio- nalitetsgrundsatserna. Det är också dessa grundsatser som kommittén föreslår nu uttryckligen skall lagfästas (3—6 55 tvångsmedelslagen).
I kommitténs direktiv uttalas också, att de grundläggande värderingar i fråga om fri- och rättighetsskydd som har kommit till uttryck i RF givetvis måste bilda utgångspunkt för de avvägningar som bör göras vid utformningen av de materiella bestämmelserna om tvångsåtgärder. Sam- tidigt framhålls att tvångsmedlen — inom den ram som dras av grund- lagarna — måste utformas på ett sådant sätt att de i praktiken kan fungera som effektiva hjälpmedel vid brottsutredning. Från dessa all- männa utgångspunkter har kommittén i direktiven förelagts att till en början undersöka möjligheterna att stärka skyddet för den enskildes integritet vid tvångsmedelsanvändning, varvid särskilt nämns bl.a. frå- gan i vilken utsträckning erhållen överskottsinformation om brott bör få utnyttjas. Som ovan berörts saknas f.n. lagreglering i ämnet och kommit- tén har direkt förelagts i direktiven att framlägga förslag till sådan reglering. Det uppdrag kommittén sålunda erhållit måste mot berörda bakgrund vad kommittén förstår uppfattas så, att kommittén inte bara skall föreslå lagreglering av frågan utan också att de föreslagna reglerna om möjligt materiellträttsligt bör medföra en förstärkning av skyddet för den enskildes integritet, inte försämra det, i förhållande till vad som hittills tillämpats i praktiken i fråga om begagnande av vid tvångs- medelsanvändning framkommen överskottsinformation om brott. Det är även enligt kommitténs mening en riktig målsättning, som ligger i linje med en allmänt omfattad bedömning, att det är önskvärt att stärka den enskildes ställning (jämför direktiven). Vad det gäller är alltså att från berörda utgångspunkter göra en rimlig avvägning mellan integritetsin- tressena å ena sidan och utredningsintressena å andra sidan i fråga om rätten att utnyttja erhållen överskottsinformation. Som tidigare framhål- lits måste en utgångspunkt då vara, att överskottsinformation inte bör få utnyttjas utan några begränsningar utan att det tvärtom finns skäl att inta en restriktiv ståndpunkt härtill. Det gäller med andra ord att finna och söka klart ange var den brytpunkt ligger, där utredningsintresset i olika
situationer tar över integritetsintresset och uppgifterna därför bör få begagnas för annat ändamål än det som föranlett det aktuella tvångsmedelsingripandet.
Som framgått av redogörelsen i avsnittet gällande rätt m.m. är det en vanlig uppfattning, att om framkommen överskottsinformation avser brott av sådan omfattning och art, att samma eller motsvarande tvångs- medel hade kunnat användas för utredning av det brottet, bör uppgifter— na också få användas härför. Det förefaller som om detta också är en i praktiken tillämpad princip. Även enligt kommitténs mening är detta en grundläggande rimlig avvägning mellan integritetsintresset och utredningsintresset. Så måste under alla omständigheter anses vara fal- let, om överskottsinformationen avser samma person, som varit utsatt för det tvångsmedelsingripande varvid uppgiften framkommit. Mer tveksamt kan det synas vara, om överskottsinformation skall få använ- das även om den avser en helt annan person än den som utsatts för tvångsmedelsingripandet. Som lagrådet påpekade i sitt ovan berörda yttrande skulle då en del personers förehavanden kunna bli föremål för insyn, trots att ingen som helst rättslig prövning skett beträffande det berättigade i att göra intrång ijust deras rättssfär. Särskilt när det gäller hemlig telefonavlyssning, som normalt förutsätter domstolsprövning, har denna synpunkt tyngd. Å andra sidan förutsätts för hemlig telefon- avlyssning att det är fråga om synnerligen grova brott, huvudsakligen med ett lagstadgat minimistraff om två års fängelse. På motsvarande sätt gäller andra mer eller mindre stränga krav på brottets svårhetsgrad m.m. för att andra tvångsmedel skall få användas, t.ex. att husrannsakan som sagt får ske endast för att utreda brott varå kan följa fängelse. Härigenom finns alltid ett skydd för tredjemans integritet, när det gäller begagnan- det av överskottsinformation rörande sådan person.
Kommittén har därför till en början gjort den bedömningen, att om erhållen överskottsinformation avser annat brott av sådan art och om- fattning, att samma eller motsvarande tvångsmedel hade kunnat tillgri- pas för att utreda det brottet, bör uppgifterna få begagnas vare sig de avser den för det aktuella tvångsmedelsingripandet själv utsatte perso- nen eller annan person. Utredningsintresset tar alltså enligt kommitténs mening över i den situationen. Kommittén föreslår därför i 19 5 i sitt lagförslag att uppgift som framkommit vid tvångsmedelsanvändning skall få utnyttjas för annat ändamål än det beslutade om den är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag. Det innebär t.ex., att om man vid husrannsakan på grund av misstanke om häleri får fram en uppgift angående stöld, vid kroppsvisitation av en misstänkt inbrottstjuv hittar ett parti narkotika eller vid telefonavlyss- ning i ett narkotikaärende får misstanke om ett grovt spioneri så får det framkomna materialet utnyttjas oberoende av om det är den redan misstänkte eller en annan person som de nya brottsmisstankarna avser.
Kommittén har övervägt om det finns skäl att därutöver tillåta myn- digheterna att använda erhållen överskottsinformation om brott, dvs. även om det använda tvångsmedlet eller motsvarande tvångsmedel i och för sig inte hade fått tillgripas för utredning av sådant annat brott. Det kan t.ex. inträffa att polisen vid telefonavlyssning i utredning rörande
narkotikabrott får fram uppgifter, som tyder på att den avlyssnade eller annan begått ett grovt skattebrott, för vars utredning telefonavlyssning i och för sig icke hade fått tillgripas. Frånsett i vissa undantagsfall, som skall beröras särskilt nedan, har kommittén emellertid funnit, att erhål- len överskottsinformation inte bör få utnyttjas under annan än den ovan angivna förutsättningen, dvs. att det begagnade tvångsmedlet eller mot- svarande tvångsmedel också hade fått tillgripas för utredning av det brott, som överskottsinformationen avser. Kommittén har grundat den- na ståndpunkt på bl.a. följande överväganden.
Som tidigare belysts är de begränsningar av olika slag, som uppställts för det allmännas rätt att använda tvångsmedel mot medborgarna, för- anledda av intresset att upprätthålla ett berättigat skydd för de enskildas integritet med beaktande av de värderingar därvidlag, som ligger bakom RF:s föreskrifter om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Dessa grundläggande värderingar och intresseavvägningar kan enligt kommitténs mening inte bortfalla eller förändras av det skälet, att man vid en tvångsmedelsanvändning råkar få fram överskottsinformation om brott. Om t.ex. lagstiftaren har gjort den grundläggande intresseav- vägningen, att det för utredning av bedrägeribrott inte är befogat att tillgripa ett så integritetskränkande tvångsmedel som hemlig telefonav- lyssning, kan denna värdering inte ändras av att upplysningar om ett eventuellt bedrägeribrott framkommer vid en tillåten telefonavlyssning för annat ändamål, t.ex. för utredning av mordbrand. Är det förbjudet för polis och åklagare att använda telefonavlyssning för utredning av ifrågasatt bedrägeri bör det också vara förbjudet för dem att begagna vid telefonavlyssning erhållen överskottsinformation om bedrägeribrott. Det är enligt kommitténs mening en från både logisk och principiell synpunkt riktig och nödvändig slutsats.
Vad som emellertid tillkommer och komplicerar bedömningen är det förhållandet, att tvångsmedelsmyndigheten genom den vid tvångsme- delsanvändningen erhållna överskottsinformationen har fått faktisk kunskap om att ett brott av annat slag kan ha begåtts. Även om detta som sagt inte kan förändra den grundläggande och av lagstiftaren en gång gjorda avvägningen mellan de aktuella motstående intressena, kan tvångsmedelsmyndigheten inte befria sig från den sålunda faktiskt er- hållna kunskapen. Det har då gjorts gällande, att åklagaren på grund av bestämmelsen i 23 kap. 1 5 RB skulle vara skyldig att inleda förunder- söknng beträffande de ifrågasatta nya brott, varom kännedom sålunda erhållits. Det har vidare hävdats, att eftersom det enligt svensk rätt råder fri bevisprövning i rättegång, borde den framkomna överskottsinforma- tionen också få åberopas som bevis i domstol. Kommittén vill då erinra om att denna konfliktsituation och oklarhet om rättsläget beror just på att det f.n. saknas uttryckliga lagregler om i vilken utsträckning vid tvångsmedelsanvändning erhållen information bör få utnyttjas, när den avsei annan brottslig verksamhet än den som har legat till grund för beslttet om tvångsåtgärd. Kommittén har som sagt erhållit ett direkt uppcrag att försöka åstadkomma en lämplig lagreglering i ämnet. Kom- mittén har då på ovan redovisade skäl gjort den principiella bedömning- en, en intresset av att utreda och beivra ett brott inte bör tillmätas större
vikt därest misstanke om brottet uppkommit på grund av överskottsin- formation än om misstanken uppkommit på annat sätt.
Till berörda principiella överväganden kan läggas ytterligare några synpunkter av principiell och praktisk vikt. När man talar om att tvångs- medelsmyndigheten får kunskap om annan brottslig verksamhet än den som föranlett tvångsmedelsingripandet, måste man också inse, att denna kunskap kan vara av högst varierande grad. De framkomna uppgifterna kan ge anledning till mycket stark övertygelse eller misstanke om be- gånget brott, men det kan också vara fråga om endast lösa antydningar och uppslag därvidlag. Om man inte sätter in spärrar mot myndigheter- nas rätt att begagna dylik överskottsinformation, kan situationen ut- vecklas därhän att t.o.m. mycket lösliga uppgifter kommer att läggas till grund för fortsatta utredningar och ingripanden mot kanske helt oskyl- diga personer. Tvångsmedlen kan därigenom komma att förvandlas till spaningsinstrument på ett icke åsyftat och olämpligt sätt. Man kommer här också in på vad som kan kallas preventionshänsynen, dvs. intresset av att motverka att polis- och åklagarmyndigheter avsiktligt begagnar tvångsmedelsingripanden för att få fram överskottsinformation om an- nan brottslig verksamhet än den som formellt avses med ingripandet. Det kan också ta den formen att man i sådant syfte använder tvångsmed- let i större omfattning, i mera ingripande form eller under längre tid än vad som behövs för att lösa den egentliga uppgiften. Enbart möjligheten av och risken för att polisen exempelvis låter en avlyssning pågå längre än som egentligen bort ske därför att intressanta sidouppgifter av ”lägre kvalitet” lämnas, är enligt kommittén tillräckligt för att motivera en regel av innebörd att sådan överskottsinformation inte får användas. Kom- mittén vill inte göra gällande att polis och åklagare på det sättet brukar missbruka tvångsmedel. Det utesluter dock inte att så kan tänkas bli fallet under annorlunda förhållanden än vad som f.n. råder i landet. Tvångsmedelsanvändning mot medborgarna gäller emellertid så allvar- liga ingrepp, att reglerna därom måste ha bärkraft även i t.ex. politiskt oroliga lägen.
Som tidigare antytts har kommittén emellertid funnit, att i några särskilda undantagsfall bör överskottsinformation om brott få begagnas, även om den framkommit vid användandet av ett tvångsmedel, som inte hade fått tillgripas för utredning av sådan brottslighet.
Det första undantagsfallet föreligger om överskottsinformationen inte avser ett begånget utan ett förestående brott. I fråga om uppgifter angå- ende förestående brott har i olika sammanhang (JK angående tillämp- ningen av 1940 års tvångsmedelslag, utredningen om telefonavlyssning, lagrådet beträffande prop. 1975/76:202 m.m.) hävdats att en något mindre restriktivitet bör tillämpas i fråga om rätten att begagna erhållen överskottsinformation. Kommittén delar, som framhölls i delbetänkan- det, den uppfattningen. Anknytningen till BrB:s regler om straffbar underlåtenhet att avslöja brott är enligt kommittén ändamålsenlig (se 23 kap. 6 5 BrB). Fråga är då om så grov eller farlig förestående brottslighet, att det inte skulle vara försvarligt att ej utnyttja erhållen överskottsinfor- mation för att hindra att ett sådant brott fullbordas. De brottsbalksbrott som avses i 23 kap. 6 5 BrB och som inte har två års fängelse som
minimistraff är följande: Grov misshandel, olaga frihetsberövande, för- sättande i nödläge, rån, grov skadegörelse, sabotage, kapning av luftfar- tyg, luftfartssabotage, spridande av gift eller smitta, förgöring, penning- förfalskning, spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, myteri, rymning under beredskapstillstånd eller krig samt landssvek. För att uppgifterna om det förestående brottet skall få användas i nämnda preventiva syfte måste det dock krävas, att uppgifterna inte är hur lösliga som helst. Sannolikhetsgraden för att ett förestående brott skall komma att inträffa och för att ett ingripande skall få ske torde få vara något flytande beroende på exempelvis brottets art och vilken form av utnytt- jande som övervägs. Är det fråga om ett ytterligt allvarligt brott bör det sålunda räcka med en relativt låg sannolikhetsgrad för att ingripande åtgärder skall få vidtas. Och oberoende av brottets art bör för åtgärder som inte kan anses särskilt integritetskränkande (avspärrning, bevak- ning av område o.likn.) inte heller krävas en särskilt markant grad av sannolikhet för att uppgiften har verklighetsbakgrund. Annat blir för- hållandet om gripande och andra personella tvångsmedel avses utnyttjas för att förhindra brottet. Då måste uppenbarligen en mycket hög grad av sannolikhet föreligga.
Det andra undantagsfallet avser den situationen att överskottsinfor- mationen kan fria en oskyldig person, som oriktigt misstänks eller dömts för brott. Detta kan åskådliggöras med följande exempel. Vid hemlig telefonavlyssning i ett narkotikaärende framkommer oavsedda uppgif- ter. Dessa visar att det är en person A som har begått ett visst brott, t.ex. ett grovt häleri, och inte en annan person B, som kanske redan har dömts för brottet eller är åtalad, häktad eller eljest misstänkt för det. Varken brottet eller personerna ifråga har något med den pågående narkotika- utredningen att göra. Eftersom telefonavlyssning inte kan användas vid utredning om grovt häleri skulle enligt vad ovan sagts uppgiften inte få utnyttjas mot A. Emellertid uppträder i exemplet ytterligare ett intresse av stor vikt, nämligen intresset av att ingen oskyldig — personen B i exemplet — misstänks, anklagas eller döms för ett brott. Det intresset har enligt kommittén sådan tyngd att ett undantag måste göras från vad som eljest skall gälla. Uppgiften bör således få utnyttjas om det sannolikt skulle medföra att någon frias från misstanke om att ha begått ett brott. Sannolikhetsgraden bör vara densamma som krävs för resning i brott- mål enligt 59 kap. 2 5 punkt 3 RB. Vad nu sagts bör gälla även om det medför att överskottsinformationen måste begagnas mot den skyldige personen A i exemplet. Den intressekonflikt som föreligger mellan den skyldige och den oskyldige personen måste enligt kommitténs mening alltid utfalla till den oskyldiges fördel.
De bägge nämnda undantagsfallen har reglerats genom särskilda fö- reskrifter i 19 5 tvångsmedelslagen.
Kommittén har också övervägt, huruvida ett starkt måls- ägandeintresse skulle kunna motivera att överskottsinformation om ett begånget brott fick utnyttjas, även om den framkommit genom använd- ning av ett tvångsmedel, som i och för sig icke hade fått tillgripas för utredning av sådan brottslighet. Det kan t.ex. gälla möjligheten att få tillbaka egendom som stulits eller liknande. Kommittén anser emellertid
att målsägandeintresset inte har sådan tyngd att det bör få ta över de grundläggande värderingar och intresseavvägningar som angetts ovan till stöd för huvudregeln. Undantag i det avseendet bör således inte förekomma.
Vidare har kommittén övervägt lämpligheten av att ge möjlighet till ytterligare undantag genom ett uppsamlingsstadgande av t.ex. det slag, som lagrådet föreslog i sitt yttrande över prop. 1975/76:202 och som kommittén föreslog i sitt delbetänkande. Kommittén har emellertid, bl.a. med beaktande av remisskritiken mot kommitténs tidigare förslag, fun- nit att ett sådant uppsamlingsstadgande inte bör införas. Som flera remissinstanser påpekat i yttranden över både lagrådets och kommitténs tidigare förslag till ett uppsamlingsstadgande blir ett sådant nödvändigt- vis i viss mån vagt. Det skulle då på ett svåröverskådligt sätt kunna urholka huvudregeln och föranleda en oklar och varierande praxis. Med hänsyn till den vikt som kommittén enligt ovan funnit böra tilläggas integritetshänsynen, har kommittén alltså stannat för att ej föreslå något uppsamlingsstadgande om rätt att utnyttja överskottsinformation be- träffande vare sig begånget eller förestående brott. Givetvis utgör nöd- rätten här som i övrigt inom rättsordningen en säkerhetsventil, som möjliggör utnyttjande för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller handla av annan sådan orsak. Nödrätten får anses ge de handlingsmöjligheter som kan behövas. Den gäller generellt och behöver därför inte markeras i lagtexten.
När det gäller utnyttjande av överskottsinformation om brott är såle- des huvudregeln, att uppgifterna får utnyttjas om de fått anskaffas med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag. Vid prövningen huruvida detta rekvisit är uppfyllt eller ej kan uppkomma en del komplikationer. Vad som menas med samma eller motsvarande tvångsmedel torde inte vara svårt att avgöra. Det är t.ex. helt klart att de straffprocessuella tvångsmedlen husrannsakan och beslag på skattekontrollens område har sin motsvarighet i eftersökning och beslag enligt bevissäkringslagen. Det bör då observeras, att säkringsåtgärder enligt bevissäkringslagen i tvångsmedelslagens mening innebär användning av tvångsmedel, vare sig det är granskningsledaren själv eller kronofogdemyndigheten, som verkställer åtgärden. Om specialförfattningarna innehåller rent objekti- va rekvisit som förutsättning för användande av ett visst tvångsmedel, bör det inte heller vara svårt att göra motsvarande bedömning, när man prövar frågan om erhållen överskottsinformation skall få utnyttjas. Som exempel på ett sådant objektivt rekvisit kan nämnas kravet på viss svårhetsgrad eller art hos brottet för att telefonavlyssning skall få använ- das som tvångsmedel. Det bör som regel inte vara svårt att fastslå huruvida det brott, som överskottsinformationen gäller, har ett lagstad- gat minimistraff om två års fängelse eller är ett sådant brott, för vars utredning telefonavlyssning får ske enligt 1952 års tvångsmedelslag.
Svårare kan det vara att avgöra, om det för utredning av det brott, som överskottsinformationen avser, skulle ha varit av synnerlig vikt enligt nuvarande lydelse av 27 kap. 16 & RB att få tillgripa telefonavlyssning, men även en sådan bedömning bör väl oftast hjälpligt kunna göras. Ett närliggande spörsmål är hur man skall bedöma saken, om det i special-
författningen uppställts olika krav på utredningsintressets vikt eller i annat avseende, beroende på om tvångsmedel skall användas mot den misstänkte själv eller tredje man. Som exempel kan nämnas föreskriften i 28 kap. 1 5 andra stycket RB om att husrannsakan får företas hos tredje- man endast om det förekommer synnerlig anledning att man där skall påträffa bevismaterial. Kommitténs uppfattning är här, att oavsett om överskottsinformationen avser brott av den för tvångsmedelsingripan- det utsatte personen eller tredjeman, skall man vid bedömningen huru- vida samma eller motsvarande tvångsmedel hade fått tillgripas för utred- ning av det brottet enbart utgå från ett tänkt tvångsmedelsinsättande mot den för ”överskottsbrottet” misstänkte själv. Vad som däremot torde vara omöjligt att ha en hypotetisk uppfattning om är t.ex. rekvisitet skälig brottsmisstanke i 27 kap. 16 å RB. Om det såsom förutsättning för insättande av ett tvångsmedel krävs kvalificerad grad av brottsmisstan- ke, såsom t.ex. skälig misstanke, måste man därför bortse från ett dylikt rekvisit, när man prövar frågan huruvida tvångsmedlet hade kunnat insättas för utredning av ett genom överskottsinformation uppmärksam- mat brott.
Om man ser enbart till relationen mellan arten av det använda tvångs- medlet och svårhetsgraden av det brott som överskottsinformationen avser, blir resultatet följande:
]. Överskottsinformation som erhållits genom beslag får utnyttjas för utredning av alla slags brott, eftersom beslag får tillgripas för utredning även av rena bötesbrott (27 kap. 1 & RB).
2. Överskottsinformation som erhållits genom husrannsakan eller motsvarande åtgärd får utnyttjas för utredning av brott, varå kan följa fängelse, eftersom husrannsakan förutsätter att fängelse ingår i straff- skalan för brottet (28 kap. l & RB).
3. Överskottsinformation som erhållits genom hemlig telefonavlyss- ning får utnyttjas för utredning av brott, för vilket är stadgat minst två års fängelse, eftersom telefonavlyssning förutsätter ett sådant lagstadgat minimistraff för brottet (27 kap. 16 & RB). Dylik överskottsinformation får dessutom utnyttjas för utredning av sådant brott, som enligt 1952 års tvångsmedelslag får utredas med hjälp av telefonavlyssning ändå att för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år (5 & 1952 års lag). Beträffande övriga i tvångsmedelslagen avsedda tvångsmedel - hem- lig teleövervakning, kroppsvisitation, kroppsbesiktning samt föreläg- ganden vid vite eller annan påföljd — får på motsvarande sätt prövas, om det för användande av tvångsmedlet normalt gäller visst krav i fråga om påföljden för brottet och om i så fall det genom överskottsinforma- tionen uppmärksammade brottet uppfyller sådant krav. Vad nu sagts gäller alltså relationen mellan tvångsmedlets art och brottets svårhets- grad. Som ovan belysts måste naturligtvis dessutom beaktas de förutsätt- ningar i övrigt, som enligt specialförfattningarna kan krävas för att tvångsmedlet skall få tillgripas, t.ex. kravet ”synnerlig vikt för utredning- en” för att hemlig telefonavlyssning skall kunna sättas in. Av särskild betydelse är också de speciella begränsningar i rätten att tillgripa tvångs- medel, som uppställts till skydd för sådana intressen som avses i 7 & tvångsmedelslagen. Detta behandlas särskilt i nästföljande avsnitt.
De sålunda föreslagna reglerna om rätt att utnyttja genom tvångsme- delsanvändning erhållen överskottsinformation om brott skall, såsom inledningsvis berörts, gälla vare sig uppgifterna framkommit vid brotts- utredning eller vid utredning av annat slag. Följande exempel kan näm- nas. Vid granskning av brev enligt 9 5 lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. visar det sig att en bekant till den häktade avser att ta sig in i en lägenhet för att stjäla antikviteter. Vid en undersöknig av en lokal enligt 7 kap. 4 & arbetsmiljölagen finns tecken som tyder på att olaglig sprittillverkning pågår i lokalerna eller hittas varor som ger anledning att misstänka att lokalerna används som förvaringsplats för stöldgods eller i häleriverksamhet. Då en hund omhändertas med stöd av lagen om tillsyn av hundar visar det sig att innehavaren stulit hunden. Motsvarande situationer kan tänkas vid exempelvis besiktning enligt hälsoskyddslagen och lagen om anordnande av visst automatspel, taxe- ringsrevision vid vite och verkställighet av bevissäkring.
Uppgift som avses i 7 & tvångsmedelslagen
Vid tvångsmedelsanvändning kan det bli fråga om att mot utredningsin- tresset väga inte bara de allmänna integritetsintressen som berörts ovan, utan också de särskilda skyddsvärda motintressen som avses i 7 5 i förslaget till tvångsmedelslag. Fråga är alltså om skyddet för författares och uppgiftslämnares rätt till anonymitet enligt TF m.m. (7 5 punkt 1), om skyddet för bl.a. den förtroendesekretess som gäller för uppgifter till advokater, läkare och kuratorer m.fl. (7 & punkt 2) och om skyddet för vissa andra tystnadsplikter m.m. (7 & punkt 3). Kommittén har ju här föreslagit särskilda regler för att undvika, att dessa skyddsvärda intres- sen åsidosätts vid tvångsmedelsanvändning (7— 17 55). Emellertid kan det trots dessa skyddsregler tänkas inträffa, att uppgifter av aktuellt skyddsvärt slag oavsiktligt röjs vid ett tvångsmedelsingripande. Kom- mittén har då förelagts att, liksom beträffande överskottsinformation i egentlig mening, försöka åstadkomma en lagreglering av frågan hur sådana oavsedda uppgifter skall hanteras. I förevarande avsnitt behand- lar kommittén uppgifter av detta slag, som ger anledning till misstanke om att brott har begåtts. Som inledningsvis konstaterats kan en sådan uppgift sakligt samtidigt ha karaktären av överskottsinformation, men så behöver inte vara fallet. Skulle det gälla en oavsedd uppgift av detta slag, vilken samtidigt ger överskottsinformation om brott, får tvångsme- delsmyndigheten i första hand pröva, om uppgiften skall få utnyttjas med tillämpning av de regler rörande behandling av dylik överskottsin- formation, som ovan redovisats. Om man därvid finner, att redan dessa regler hindrar att uppgiften får utnyttjas för annat ändamål än det som åsyftats med tvångsmedelsingripandet, är frågan därmed avgjord. Upp- giften får då inte utnyttjas. Om däremot bedömningen utfaller så, att uppgiften skulle få utnyttjas om man enbart tog hänsyn till de regler, som sålunda gäller för rätten att begagna överskottsinformation, är därmed inte sagt att uppgiften också skall få användas. Man måste nämligen då dessutom särskilt beakta, att det varit fråga om ett oavsiktligt röjande av en sådan skyddsvärd uppgift, som avses i 7 & tvångsmedelslagen. Mot-
svarande gäller, om uppgiften över huvud taget inte har karaktären av överskottsinformation. Som exempel kan nämnas det inledningsvis an- givna fallet, att man vid utredning av ett bedrägeribrott kommer att lägga beslag på en skriftlig handling, som har betydelse som bevis rörande just det aktuella bedrägeribrottet men som samtidigt innehåller uppgifter underkastade förtroendesekretess enligt 27 kap. 2 & RB, vilka då oavsikt- ligt röjts genom beslaget. Man kan t.ex. vid husrannsakan hos en för bedrägeribrott misstänkt person A komma att lägga beslag på en kopia av ett brev från den misstänkte till hans advokat B med förtroendeupp- gifter, som har betydelse för utredningen av A:s ifrågasatta bedrägeri- brott. Fallet kan också vara det motsatta, att det är advokaten B som misstänks för bedrägeribrottet och att man vid husrannsakan hos advo- katen påträffar och lägger beslag på ett brev till honom från klienten A, vilket har betydelse för utredning av advokaten B:s ifrågasatta bedräge- ribrott men som samtidigt innehåller uppgifter, som A lämnat till advo- katen under förtroendesekretess.
I dessa exempel och i andra fall, då en uppgift som avses i 7 & tvångs- medelslagen framkommer som en oavsiktlig bieffekt vid tvångsmedels- användningen och är av intresse för tvångsmedelsärendet — vare sig detta är en brottsutredning eller annat slags utredning — eller för annat brottsutredningsärende, uppstår en konflikt mellan utredningsintresset och det aktuella skyddsintresset i 7 & tvångsmedelslagen. Som tidigare berörts har kommittén i direktiven då förelagts att föreslå lämplig lag- reglering av frågan, hur eljest skyddade uppgifter av detta slag, som oavsiktligt röjts vid tvångsmedelsanvändning, skall behandlas. De skyddsvärda intressen, som direktiven särskilt omnämner, är dels det tryckfrihetsrättsliga skyddet för bl.a. anonymitet och dels skyddet för uppgifter som eljest omfattas av tystnadsplikt e.dyl. Det torde — som närmare har utvecklats i ett föregående avsnitt — vara odiskutabelt, att såväl det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset som intresset av s.k. förtroendesekretess för advokater, präster, läkare, socialkuratorer och andra i särskild förtroendeställning allmänt anses ha skyddsvärden av hög dignitet. Författares och uppgiftslämnares rätt till anonymitet är en väsentlig beståndsdel i tryckfrihetsrätten och har till ändamål att främja en fri förmedling av åsikter och informationer genom olika medier. Den tryckfrihetsrättsliga anonymitetsrätten är därmed en viktig förutsättning för att upprätthålla den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (jämför 2 kap. 12 å andra stycket RF). Det är mot den bakgrunden författares och uppgiftslämnares rätt till anonymitet har grundlagsskyddats genom bl.a. föreskriften i 3 kap. 3 & TF om tystnads- plikt för journalister och massmedieföretag. Förtroendesekretessen för advokater, läkare och präster m.fl. anses också vara av mycket hög dignitet. Rätten och möjligheten för medborgarna att i förtroende kunna vända sig till sådana befattningshavare och delge dem sina bekymmer utan att behöva riskera att uppgifterna röjs för myndigheter eller andra utomstående har sedan mycket lång tid i vårt land ansetts vara ett oumbärligt inslag i rättsstaten. Det är mot den bakgrunden RB innehål- ler föreskrifter om begränsningar i vittnesplikten för advokater, läkare, präster och andra i liknande förtroendeställning (36 kap. 5 & RB) samt
motsvarande begränsningar i rätten för myndigheterna att lägga beslag på handlingar, som innehåller sådana i förtroende erhållna uppgifter (27 kap. 2 & RB). Tvångsmedelskommittén har också ansett att både det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset och förtroendesekretessen bör tillmätas synnerlig vikt vid avvägningen gentemot utredningsintresset i tvångsmedelssammanhang (9 & tvångsmedelslagen).
] kommittédirektiven har också understrukits vikten av berörda skyddsvärda intressen, och kommittén har direkt förelagts att undersöka möjligheterna att förstärka skyddet för bägge slagens uppgifter vid tvångsmedelsanvändning. Kommittén har då gjort följande övervägan- den rörande behandlingen av oavsiktligt röjda uppgifter av aktuellt slag.
Kommittén föreslår i 7— 17 åå tvångsmedelslagen särskilda begräns- ningar och skyddsregler när det gäller rätten att använda tvångsmedel, som kan medföra obehörigt röjande av ifrågavarande skyddsvärda upp- gifter. Enligt kommittén bör som en konsekvens av att tvångsmedelsan- vändning, som kan antas medföra röjande av uppgift som avses i 7 & tvångsmedelslagen, särbehandlas jämfört med normalfallen följa att en sådan uppgift särbehandlas även när den oavsiktligt röjts som en bief- fekt vid tvångsmedelsanvändning. Kommitténs bedömning är här precis densamma som i fråga om behandlingen av överskottsinformation om brott. De grundläggande värderingar och intresseavvägningar, som lig- ger bakom TF:s skyddsregler för författares och uppgiftslämnares rätt till anonymitet och RB:s skyddsregler för den s.k. förtroendesekretessen m.m. kan inte bortfalla eller förändras av det skälet, att man vid en tvångsmedelsanvändning oavsiktligt råkar röja skyddsvärda uppgifter av detta slag.
Som exempel kan nämnas följande tänkta fall. En person A vänder sig till en advokat B för biträde i viss angelägenhet och lämnar i förtroende en del uppgifter i ett brev till advokaten. Personen i fråga är eller blir föremål för utredning rörande ett skattebrott, som han misstänks för. Polis och åklagare har då inte rätt att i den utredningen lägga beslag på brevet hos advokaten eller på en kopia av brevet hos klienten, eftersom handlingen innehåller uppgifter underkastade förtroendesekretess (27 kap. 2 5 RB). Om polisen av misstag likväl lägger beslag på brevet eller brevkopian ändrar det inte på lagstiftarens grundläggande värdering och intresseavvägning, att polisen inte för utredning av det ifrågasatta skattebrottet får lägga beslag på en handling av detta slag. Då bör myndigheterna inte heller få begagna genom ett felaktigt beslag oavsikt- ligt röjda uppgifter av ifrågavarande förtroendekaraktär. Än mer uppen- bart blir detta, om beslaget sker i en utredning, som inte gäller klienten A utan hans advokat B. Man kan t.ex. tänka sig det fallet, att skattemyn- digheterna gör eftersökning enligt bevissäkringslagen hos advokaten för att säkra bevis rörande advokatens taxering och då lägger beslag på det nämnda brevet från klienten A. Det är enligt kommitténs mening en orimlig tanke, att en klient som i förtroende lämnat uppgifter till sin advokat annat än då det är fråga om mycket grova brott skulle behöva riskera att myndigheter eller andra utomstående utnyttjar dessa uppgif- ter på grund av att advokaten blir föremål för utredning i ett avseende rörande advokaten själv, vari klienten inte har någon som helst del.
Vad kommittén tidigare anfört om förhållandet till åklagarens under- sökningsplikt enligt 23 kap. 1 & RB och den fria bevisprövningen i rättegång, har också motsvarande tillämpning på frågan om behandling- en av oavsedda uppgifter av nu aktuellt slag.
Detsamma gäller med kanske än större fog vad kommittén tidigare anfört beträffande risken för att tvångsmedlen kan komma att förvand- las till spaningsinstrument på ett icke åsyftat och olämpligt sätt samt beträffande den s.k. preventionshänsynen. Även om ett oavsiktligt rö- jande vid tvångsmedelsanvändning av här ifrågavarande sekretess- belagda uppgifter i viss mån innebär, att skadan redan skett, är skadan trots allt fortfarande partiell. Dels är det fortfarande en mycket begrän- sad personkrets, som genom tvångsmedelsingripandet fått del av den eljest sekretesskyddade uppgiften. Dels behöver uppgiften som sådan inte innebära ett fullständigt röjande av den tryckfrihetsrättsliga anony- miteten eller förtroendesekretessen i sammanhanget. Oavsett hur där— med må förhålla sig, kvarstår fortfarande, efter det mer eller mindre begränsade röjande som kan ha skett, ett synnerligen beaktansvärt in- tresse av att uppgifterna inte vidare används eller sprids. Att så inte sker är motiverat både med hänsyn till de uppgiftslämnare, som röjts eller kan röjas, och med hänsyn till det allmänna intresset av att i samhället upprätthålla den tryckfrihetsrättsliga anonymitetsrätten och rätten till skydd för förtroendesekretess.
Vad nu sagts beträffande uppgift om någon som har rätt att vara anonym och förtroendeuppgift är i tillämpliga delar giltigt även i fråga om övriga uppgifter som avses i 7 Ö 2, dvs. förtroliga uppgifter mellan nära anhöriga och uppgifter som innefattar yrkeshemlighet.
Kommittén vill i detta sammanhang erinra om de möjligheter och risker som automatisk databehandling och annan modern teknik kan innebära för medborgarna. Om man inte förbjuder myndigheter eller begränsar deras rätt att använda oavsedda uppgifter som framkommit vid tvångsmedelsanvändning, kan sådana uppgifter av förtrolig och många gånger synnerligen ömtålig karaktär komma att dataregistreras, lagras under lång tid och eventuellt kommuniceras med andra myndig- heter än tvångsmedelsmyndigheten samt t.o.m. bearbetas genom sam- körning med andra uppgifter och andra dataregister. Det vore ett syn- nerligen olustigt perspektiv.
Vad ovan sagts rörande skyddsbehovet gäller enligt kommittén även i fråga om uppgifter som avses i 7 5 3. Intresset av skydd för sådana uppgifter har visserligen av kommittén inte tillmätts samma stora vikt som i fråga om uppgifter som avses i 7 5 1 eller 2 men de grundläggande resonemangen blir desamma. Intresset av att skydda uppgiften blir inte heller här mindre av den anledningen att uppgiften redan har röjts. Skyddet måste som kommittén tidigare anfört täcka även utnyttjandet av en skyddad uppgift som oavsiktligt har röjts.
Mot den nu redovisade bakgrunden har kommittén funnit att hante- ringen av uppgifter av det slag som avses i 7 5, skall specialregleras jämfört med normalfallen. I allt väsentligt kan därvid paralleller dras med vad kommittén föreslår i fråga om de fall då ett tvångsmedel sätts in för att få fram just en sådan uppgift. Huvudregeln blir då att uppgiften
får utnyttjas om den är åtkomlig för ändamålet med tvångsmedel av samma eller motsvarande slag. Härvidlag finns ingen anledning att skilja mellan fall då uppgiften kan utnyttjas för det beslutade ändamålet resp. fall då utnyttjandet avser ett annat ändamål.
På samma sätt som när tvångsmedelsanvändning avses sättas in för att få fram en uppgift som här avses, skall prövas om utredningsändamålet är viktigare än skyddet för uppgiften (jämför 10 5). De faktorer som är av betydelse vid en sådan prövning har tidigare angetts (t.ex. brottets svårhetsgrad och uppgiftens art). Om man därvid finner att uppgiften kunnat efterforskas med tvångsmedlet i fråga eller med tvångsmedel av motsvarande slag bör den också få utnyttjas.
Det nu sagda innebär att om det är fråga om en uppgift angående en stöld eller ett bedrägeri som lämnats i förtroende till en advokat av hans klient och uppgiften erhållits vid telefonavlyssning i ett narkotikaärende får den inte utnyttjas i det nya ärendet. Om uppgiften rör telefonavlyss- ningsärendet och är av intresse i detta torde normalt förutsättningarna för utnyttjande vara uppfyllda men faktorer som leder till en annan bedömning kan föreligga. Det finns som framgått av motiveringen till 10 & inga helt fasta gränser för hur bedömningen skall utfalla utan frågan måste bedömas från fall till fall efter hänsynstagande till samtliga rele- vanta omständigheter.
Den avvägning som föreskrivs i 10 (i skall enligt kommitténs förslag förbehållas domstol. Det finns enligt kommittén ingen anledning att ha en annan ordning såvitt gäller frågan om utnyttjande av uppgifterna. Det är konsekvent och från skyddssynpunkt motiverat att kräva att domstol även gör bedömningen i det avseendet. Undantag från en sådan regel torde, mot bakgrund av vad kommittén tidigare har uttalat beträf- fande möjligheten att nå domare utanför ordinarie tjänstgöringstid m.m., inte erfordras.
När det gäller undantag från huvudregeln om att uppgiften får utnytt- jas om den fått tas fram med samma eller motsvarande tvångsmedel har kommittén gjort den bedömningen att motsvarande reglering som före- skrivs i 19 å i allt väsentligt bör gälla. Uppgift om förestående brott bör således alltid få utnyttjas för att förhindra brott som är sådant som avses i 23 kap. 6 & BrB. Det skall enligt kommittén även vara tillåtet att utnyttja uppgift som avses i 7 & om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott. Med hänsyn till bestämmel- sen i 10 å andra stycket har kommittén dock funnit att i sistnämnda fall undantag bör göras i fråga om uppgift som har lämnats i förtroende till eller av någon i hans eller hennes egenskap av präst eller av försvarare för misstänkt i brottmål.
3.4.3 Uppgift om annat än brott Som nämnts har intresset för s.k. överskottsinformation tidigare främst kretsat kring uppgifter angående brott. Frågan om hur uppgifter av annat slag, som är av betydelse i någon myndighets verksamhet, skall behandlas har såvitt kommittén kunnat finna inte diskuterats nämnvärt i vare sig doktrin eller praxis. Kommittén har funnit det ändamålsenligt
att även här skilja mellan uppgift som tillgodoser det ändamål för vilket tvångsmedlet används och uppgift som tillgodoser annat ändamål.
Även när det gäller uppgifter angående annat än brott bör inlednings- vis frågan om informationsutbyte mellan myndigheter något beröras. Den regel som här har störst intresse är den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen. Enligt den får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet om detär uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vad nu sagts gäller dock inte i fråga om sekretess på alla områden. Undantag gäller t.ex. för sekretess hos myndigheter inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten.
Som tidigare har framgått (avsnitt 3.4.2.3) föreslås i prop. 1983/84:142 att myndigheterna i större utsträckning än vad som gäller f.n. utan hinder av sekretess skall få lämna ut uppgifter som angår misstankar om allvar- ligare brott till polis och åklagare. 1 den promemoria från BRÅ som förslaget i nämnda proposition bygger på diskuterades om den tilltänkta regleringen borde omfatta också uppgifter om annat än brott, i första hand uppgifter om förhållanden som kan vara av fiskalt eller exekutivt intresse. BRÅ stannade dock för att föreslå att bestämmelserna endast skulle gälla uppgifter om brott. Det skulle, enligt BRÅ, medföra stora avgränsningssvårigheter att närmare ange vad som skulle omfattas av bestämmelserna, om de skulle vara tillämpliga även på andra uppgifter. I propositionen anför departementschefen att han delar BRÅ:s uppfatt- ning på den punkten. Någon uppmjukning i förhållande till vad som nu gäller på området enligt sekretesslagen föreslås alltså inte f.n.
För tvångsmedelslagens del gäller motsvarande som i fråga om upp- gifter angående brott. Det innebär att uppgiftslämnande till annan myn- dighet som normalt tillåts, får ske endast om uppgiften i fråga får utnyttjas enligt tvångsmedelslagens regler. Om tvångsmedelsmyndighe- ten därvid gör en felaktig bedömning har den myndighet som mottar uppgiften att se till att den inte utnyttjas.
Uppgift som tillgodoser tvångsmedelsanvändningens ändamål
Vad kommittén sagt om tvångsmedelsanvändningens ändamål i motsva- rande avsnitt om uppgifter som angår brott är giltigt även här. Ända- målet i vid mening är att föra utredningen i ett ärende framåt. Tvångs- medelsanvändningen kan emellertid även ha ett snävare och mera ome- delbart syfte, t.ex. att en viss handling skall omhändertas, ett visst prov skall tas eller en viss kontrollåtgärd skall vidtas. När det gäller tvångs- medelsanvändning som sker i annat syfte än att utreda begången eller förhindra förestående brottslighet torde oftast syftet tillhöra den senare kategorin. Det är då förhållandevis lätt att bestämma om en framkom— men uppgift kan sägas omfattas av beslutet om tvångsmedelsanvänd- ning eller inte. I det förstnämnda fallet får rätten att använda uppgiften anses vara självklar. Frågan har då redan avgjorts genom beslutet om tvångsmedelsanvändning. I det senare fallet är saken inte lika uppenbar. På motsvarande sätt som i fråga om uppgifter angående brott anser emellertid kommittén att det avgörande bör vara ändamålet i vid me—
ning, dvs. att ärendet förs framåt om uppgiften används. Om så är fallet bör uppgiften få utnyttjas oberoende av om den även kan sägas i snäv mening omfattas av beslutet om tvångsmedelsanvändning eller inte. Det enda undantag som kan diskuteras härvidlag är om uppgiften är sådan som avses i 7 5 (se härom i det följande).
Ett par exempel: I syfte att få tag på en viss räkenskapshandling beslutas om eftersökning enligt bevissäkringslagen. Under förrättningen påträffas även en handling som visar att den skattskyldiges deklaration i andra hänseenden kan ifrågasättas. (Handlingen får utnyttjas eftersom ändamålet i vid mening —- att kontrollera att den skattskyldiges dekla- ration är riktig — även omfattar en utökning av de deklarationsuppgifter som ifrågasätts.) — Tillsyn enligt arbetsmiljölagen görs i en arbetslokal sedan en anställd anmält att vissa bestämmelser angående arbetsredska- pens placering inte följs. Under inspektionen, som sker med tvångsåt- gärder sedan företagsledningen motsatt sig inspektionen, uppmärksam- mas att arbetsmiljön även i andra avseenden är otillfredsställande. (De nya omständigheterna medför att ärendet vidgas inom ramen för till- synsskyldigheten och får därför användas.)
Uppgift som tillgodoser annat ändamål. Även en vid tvångsmedelsanvändning framkommen uppgift om annat än brott kan givetvis vara av intresse för annat ärende än tvångsmedels- ärendet. Så kan vara fallet såväl i brottsutredningar som i andra ärenden. Några exempel: Vid en taxeringsrevision som varit förenad med vitesföreläggande framkommer uppgifter som visar att en person erhållit för stort bostadsbidrag, utan att därmed gärningen behöver ifrågasättas som brottslig. Av en handling som vid tullvisitation påträffas hos en person framgår var en fånge, som avvikit från en kriminalvårdsanstalt, befinner sig. Vid verkställighet enligt UB hittas en handling som utvisar att en departementstjänsteman utgör en säkerhetsrisk och skulle ha omplacerats om uppgiften varit känd för arbetsgivaren. I samband med kroppsvisitation av en demonstrant som gripits för våld mot tjänsteman påträffas en kallelse till en miljödemonstration påföljande morgon där avsikten är att i rusningstid lamslå trafiken vid infarterna till Stockholm. Vid syn på fastighet enligt 39 kap. RB upptäcker en av nämndemännen, som i sitt arbete hos kommunen handlägger ärenden om energisparbi- drag, att fastighetsägaren påbörjat ett renoveringsarbete innan beslut om bidrag föreligger, varför bidrag — om uppgiften vore känd för kommu- nen — bör vägras.
Nu nämnda exempel rör i första hand allmänt intresse. Det kan emellertid även föreligga ett enskilt intresse av att erhållna uppgifter används. Ett exempel härpå är att polisen i samband med en husrann- sakan i en lägenhet för att gripa en presumtiv brottsling också påträffar en mentalpatient som avvikit från ett psykiatriskt sjukhus eller en ung flicka som försvunnit från sitt föräldrahem.
Det låter sig knappast göra att indela uppgifter som här avses efter art och innehåll på motsvarande sätt som i fråga om uppgifter om brott (jfr indelningen i uppgifter som rör rena bötesbrott, brott varå kan följa
fängelse och brott varå kan följa fängelse i viss minsta tid). Däremot kan diskuteras om den huvudregel som föreslagits för sådana uppgifter, dvs. att uppgift får användas som fått tas fram med tvångsmedel av motsva- rande eller mera ingripande art, är användbar även i nu ifrågavarande fall. En sådan regel skulle i fråga om de inledande exemplen ovan ha inneburit att utnyttjande av uppgiften skulle ha fått förekomma endast i exemplet angående bostadsbidrag. Genom några ytterligare exempel skall åskådliggöras effekterna av en regel av ifrågavarande slag.
- Vid utredning av en trafikolycka beslagtas en påse innehållande Spritflaskor. I påsen påträffas ett skjutvapen som föraren har licens för. Vapnet kan med hänsyn till förarens alkoholpåverkade tillstånd omhän- dertas med stöd av 32 & vapenlagen eftersom omhändertagandet motsva- rar beslag.
- Se exemplet ovan om mentalpatienten som rymt från en psykiatrisk klinik. Uppgiften om patienten får utnyttjas eftersom lagen om beredan- de av sluten psykiatrisk vård i vissa fall möjliggör åtgärder motsvarande husrannsakan i syfte att återföra patienten till sjukhuset.
- Vid hemlig telefonavlyssning i ett narkotikaärende erfars var en person, som den avlyssnande polisen känner till att polisens delgivnings- central är intresserad av, befinner sig. Eftersom hemlig telefonavlyss- - ning inte får användas för att ta fram uppgiften får den inte utnyttjas.
- Vid en polismyndighets granskning av en skrothandlares affärs- handlingar enligt 24 å skrothandelsförordningen framkommer uppgifter som borde föranleda att skattemyndigheterna intresserade sig för skrot- handlarens deklarationer. Eftersom motsvarande granskning får ske i skatteärendet får uppgiften utnyttjas.
Kommittén har i detta sammanhang fört motsvarande resonemang som ovan i fråga om uppgifter angående brott. Att framkomna uppgifter skall få utnyttjas om de avser sådana förhållanden att samma eller motsvarande tvångsmedel hade kunnat användas för att efterforska uppgifterna utgör sålunda enligt kommittén en grundläggande rimlig avvägning mellan integritetsintresset och utrednings- eller verkställig- hetsintresset. Det sagda gäller — särskilt i förevarande fall när hemlig telefonavlyssning inte kan användas för att få fram uppgiften — obe- roende av om uppgiften rör den som utsatts för tvångsmedlet eller en annan person.
På motsvarande skäl som i fråga om uppgifter angående brott har kommittén funnit att en regel som ger större utrymme för utredningsin- tresset än vad nu sagts inte bör ifrågakomma. Det innebär alltså att uppgifter som framkommit vid användning av tvångsmedel enligt 2 & punkterna 6 och 7 får utnyttjas så snart de kunnat efterforskas med hjälp av tvångsmedel. Uppgifter som framkommit vid användning av tvångs- medel enligt punkterna 3—5 får utnyttjas under förutsättning att de fått efterforskas med hjälp av något av nämnda tvångsmedel. Uppgifter som framkommit vid användning av tvångsmedel enligt punkterna 1 och 2 får inte alls utnyttjas, eftersom sådana tvångsmedel inte får användas utanför det brottsutredande och brottsförebyggande området. Sistnämn- da begränsning ligger väl i linje med vad kommittén tidigare uttalat om integritetsintressets betydelse vid användning av nämnda tvångsmedel.
Några undantag från den angivna regeln bör alltså enligt kommittén inte få förekomma. De två undantag som diskuterats beträffande upp— gifter om brott (utnyttjande i syfte att förhindra brott och för att fria någon som misstänks eller dömts för brott) saknar motsvarighet här. Som tidigare anförts utgör i övrigt nödrätten en säkerhetsventil som möjliggör utnyttjande för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller handla av annan sådan orsak. Nödrätten får anses ge de handlingsmöjligheter som kan behövas. Den gäller generellt och behöver därför inte markeras i lagtexten.
Uppgift som avses i 7 & tvångsmedelslagen.
Även när det gäller uppgifter om annat än brott kan tänkas fall där uppgifterna tillika är sådana att — om det kunnat förutses att uppgifter- na skulle kunna komma att röjas —— bestämmelserna i 7 5 och följande skulle ha iakttagits i förfarandet. Det fallet att uppgift som avses i 7 & tillgodoser en brottsutrednings ändamål har tidigare behandlats. Motsvarande fall kan tänkas i fråga om uppgifter angående annat än brott. Några exempel: Eftersökning enligt bevissäkringslagen har efter prövning enligt 10 & tvångsmedelslagen tillåtits h05 en läkare. Beslutet bygger på antagandet att åtgärden med hänsyn till vissa speciella omständigheter kan företas utan att i förtro- ende lämnade uppgifter skall komma att röjas. Så sker emellertid och det framgår av en handling, som den verkställande tjänstemannen råkar få del av, var patienten A, som länge sökts av skattemyndigheterna i ett annat ärende, har sin nuvarande bostad. _ Vid kroppsvisitation av en person som misstänks för ett rån och som vägrar uppge sin identitet påträffas en handling, underskriven av polismannen A. Av handlingen framgår att A troligen är den person inom polisen som under en längre tid läckt uppgifter till pressen om utredningen i vissa känsliga ärenden. Det visar sig därefter att den visiterade ärjournalist på en tidning i orten.
1 de bägge exemplen är uppgifterna sådana att de inte kunnat eftersö- kas av resp. myndigheter med hjälp av tvångsmedel av motsvarande slag som i det aktuella ärendet. Till skillnad från när det gäller uppgifter angående brott kan, beträffande nu avsedda uppgifter, i stort sett andra fall uteslutas. Möjligheten att använda tvångsmedel för att efterforska uppgifter som avses i 7 5 och som inte angår brott är nämligen mycket långsökt. Ett tänkbart fall kan vara att någon vid vite eller annan påföljd åläggs att lämna uppgiften i en tvistemålsprocess eller i en skatteutred- ning.
Kommittén har tidigare uttalat att en grundläggande princip i fråga om all tvångsmedelsanvändning som berör uppgifter som avses i 7 & är att allt som kan göras skall göras för att undvika att sådana uppgifter röjs. Regleringen i 7 5 och följande tjänar det syftet. Trots alla försiktig- hetsåtgärder kan emellertid inte ett heltäckande skydd garanteras. Som framgår av exemplen ovan kan röjande ske trots att man varit uppmärk- sam på risken härför och sökt förhindra det. Det kan också äga rum utan att man över huvud taget haft anledning anta att någon risk för röjande förelegat.
När det gäller uppgifter om brott har kommittén funnit att uppgiften bör få utnyttjas endast om det efter prövning enligt 10 5 första stycket varit möjligt att efterforska den med hjälp av tvångsmedel av motsvaran- de slag. Samma regel här skulle som framgått ovan, i praktiken få till följd att uppgiften nästan aldrig skulle få utnyttjas. Kommittén har också stannat för den lösningen.
3.4.4 Uppgift som framkommit genom olaglig tvångsmedelsanvändning.
Det finns f.n., som tidigare har framgått, i princip inga inskränkningar i möjligheten att använda uppgifter som framkommit vid tvångsmedels- användning. Det sagda gäller oberoende av om uppgifterna tagits fram med tillåtna eller otillåtna medel. En reglering av det slag som kom- mittén nu föreslår innebär alltså en begränsning i förhållande till vad som nu gäller på området. Det kan då förefalla naturligt att även reglera frågan om uppgifter som kommit fram vid en olaglig tvångsmedelsan- vändning. Det kan t.ex. vara så att ett vite har utfärdats till fel person, att en husrannsakan har verkställts för att beslagta en handling som är av betydelse för utredningen av ett bötesbrott, att ett förtroendemeddelan- de till en präst har beslagtagits eller att hemlig telefonavlyssning har skett utan föregående domstolsbeslut.
Kommittén har övervägt att i tvångsmedelslagen införa en bestäm- melse av innehåll att uppgift som framkommit under förhållanden som nu sagts inte får utnyttjas annat än i vissa angivna undantagsfall. Frågan har såvitt gäller bevis som åtkommits genom lagstridig avlyssning eller fotografering behandlats av integritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU 1980:8) Privatlivets fred. lntegritetsskyddskommittén anförde bl.a. (s. 177 f):
Material som åtkommits genom lagstridig avlyssning eller fotografering torde endast i undantagsfall åberopas som bevisning i rättegång. Samma förhållande torde f.ö. gälla material som åtkommits vid telefonavlyssning som skett efter tillstånd av domstol (jfr SOU 1975:95 s. 105). Ett skäl till att sådan bevisning inte är vanligt förekommande torde vara att den som disponerar bevismaterialet med hjälp därav kan få tillgång till annan och bättre bevisning. Det förhållandet att nu ifrågavarande bevisning sällan åberopas i rättegång medför inte att integritets- skyddssintresset är helt tillgodosett. Inte heller möjligheten att under vissa om- ständigheter avvisa erbjuden bevisning som rör enskilds privatliv eller möj- ligheten att hålla förhandling, vari sådan bevisning upptages, inom stängda dörrar har denna effekt.
Man kan inte bortse från att principen om den fria bevisprövningen under vissa omständigheter utgör ett hot mot den enskildes personliga integritet. Från ren integritetsskyddssynpunkt kan det därför vara angeläget att principens tillämp- ning inskränks så att resultatet av lagstridig avlyssning och fotografering inte får användas i rättegång utan några som helst restriktioner. Å andra sidan måste man beakta samhällets krav på nöjaktig utredning i rättegångar som rör allmänna intressen. Som alltid när fråga är om integritetsskydd står här den enskildes intressen mot det allmännas.
Det bör i detta sammanhang observeras att straffbudens preventiva effekt kan förtas om bevis som åtkommits genom lagstridig avlyssning eller fotografering
utan inskränkningar får användas i rättegång. En tillåten användning av lagstri- digt åtkommet material som bevisning i rättegång kan även tänkas uppmuntra till lagstridig avlyssning och fotografering. Om så skulle vara fallet kan det å andra sidan hävdas att frågan om straff för ifrågavarande förfarande inte med nödvän— dighet behöver vara avgörande för frågan om tillåtligheten av materialets använd- ning som bevisning i rättegång.
Som framgår av det anförda synes det i och för sig kunna anföras vissa skäl för att begränsa rätten att åberopa bevis som har anskaffats genom lagstridig avlyss- ning eller fotografering. Kommittén har emellertid inte funnit något större prak— tiskt behov av särskild reglering av denna fråga. För det fall man önskar begränsa den fria bevisprövningen bör enligt kommitténs mening utredning ske också beträffande bevis som anskaffas genom andra lagstridiga förfaranden. som t.ex. stöld och bedrägeri. Detta är emellertid en uppgift som ligger utanför kommitténs
uppdrag.
Tvångsmedelskommittén vill instämma i de nu redovisade övervä— gandena. Praktiskt behov av reglering kan inte anses föreligga. Därtill kommer risken för att en reglering kan komma att utnyttjas på ett sätt som medför att fördelarna från rättssäkerhetssynpunkt inte väger upp nackdelarna från andra utgångspunkter (t.ex. genom att skenprocesser om lagligheten av åberopad bevisning initieras). Kommittén har således kommit fram till att någon reglering nu inte är erforderlig.
3.4.5 Hanteringen av uppgift som intefår utnyttjas (21 59)
Det är viktigt att den föregående regleringen följs upp så att ett röjande av uppgift som av ena eller andra orsaken inte får utnyttjas inte heller medför skadeverkningar för den som uppgiften rör. Detta gäller gene- rellt i fråga om uppgift vars användningsområde är begränsat enligt 19 5 men naturligtvis i särskilt hög grad när uppgiften tillika är sådan som avses i 7 &.
Beträffande sistnämnda fall kan, som framgått av det föregående, skyddet vid tvångsmedelsanvändning för i 9 & angivna intressen inte göras alldeles vattentätt. Trots att alla upptänkliga försiktighetsåtgärder vidtagits för att inga uppgifter som avses i 7 & skall röjas, kan tvångs- medelsanvändningen ändå på grund av oförutsedda omständigheter vålla röjande. Det kan också vara så att risken för röjande vid viss tvångsmedelsanvändning anses kunna uteslutas eller bedöms var så liten att särskild hänsyn inte behöver tas till den, men att det när tvångsmedlet sedan används visar sig att bedömningen inte håller streck utan uppgift som skulle ha skyddats blir röjd. När en uppgift som skall skyddas röjs i ett sådant fall kommer det normalt att utgöra en oundviklig bieffekt av tvångsmedelsanvändningen. Det anförda visar att en viss risk för röjan- de ofta måste tas med i beräkningen.
Det viktigaste skälet till att röjande aldrig kan helt uteslutas hur spärreglerna än utformas är att de måste utformas med utgångspunkt i att tvångsmedelsmyndighet och domstol skall göra bedömningar som i stor utsträckning bygger på antaganden. Ett absolut skydd mot röjande kan i praktiken aldrig erhållas vid tvångsmedelsanvändning hur stränga förbudsregler som än uppställs. Uppgifter som avses i 7 & kan ju fram-
komma helt utan förvarning. Som tidigare framgått kan man inte kom- ma ifrån spärregler som förutsätter bedömningar från tvångsmedelsan- vändarens sida. Några exempel skall anges i det följande.
På den handling som ett beslut om beslag avser kan finnas en anteck- ning, som saknar samband med själva handlingen, om en meddelare. Handlingens art ger alltså inte skäl till antagande att sådan uppgift skall förekomma, men den omständigheten att handlingen innehas av exem- pelvis en journalist medför att skäl för ett sådant antagande kan förelig- ga. — Vid eftersökning enligt bevissäkringslagen på ett advokatkontor påträffas en handling som av misstag inte avskilts av de anställda eller det offentliga ombudet vid deras genomgång före verkställigheten av tvångsåtgärden. Med hänsyn till spärreglerna när det gäller eftersökning kan således myndigheten ha skäl till antagande att känsligt material avskilts, men på grund av ett inte förutsebart misstag kan ändå uppgift som lämnats i förtroende röjas. — Vid telefonavlyssning upptäcks plöts- ligt att det avlyssnade samtalet förs mellan den misstänkte och hans läkare. Förtroendeuppgifter — som är ointressanta för den pågående utredningen — lämnas. — Av den närmare granskningen av handlingar som tagits i beslag framgår helt oväntat att det ingår en uppgift som åtnjuter anonymitetsskydd.
Då en oavsedd uppgift som inte får utnyttjas har röjts gäller det att i görligaste mån begränsa skadeverkningarna av det inträffade. Särskilt angeläget är detta naturligtvis när den oavsedda uppgiften är en uppgift av det slag som anges i 7 &. Men det bör i princip vara lika angeläget att begränsa skadeverkningarna t.ex. av att en brottslig gärning eller något annat komprometterande förhållande röjts. Ett sätt är att förhindra att den röjda uppgiften sprids vidare muntligen, skriftligen eller på annat sätt. Ett annat är att söka neutralisera röjandet genom att utplåna alla spår av uppgiften.
Det närmast till hands liggande när det gäller att förhindra att den röjda uppgiften sprids vidare är att sörja för sekretess för uppgiften. Härför kan dock i och för sig redan vara sörjt genom någon bestämmelse i sekretesslagen. I 9 kap. 1 & nämnda lag föreskrivs t.ex. en absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den som framkommer i myndighets verksamhet för bestämmande av skatt. Framkommer under en taxeringsrevision en oavsedd uppgift om brott, är den alltså skyddad mot röjande genom denna sekretessbestäm- melse Bestämmelsen skyddar dock inte mot röjande inom verksamheten i fråga. Inte heller skyddar den utan vidare mot utlämnande till annan myndghet. Enligt 14 kap. 3 & sekretesslagen får sålunda en sekre- tessbelagd uppgift lämnas till annan myndighet om detär uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt motiven (prop. l979/80:2 Del A s. 327) är dema generalklausul tillämplig i fråga om lämnande av sekretessbe- lagda uppgifter till polis och åklagare också under förundersökning i brottmål. Denna vidgning av det ursprungliga tillämpningsområdet gjordes bl.a. i syfte att underlätta bekämpandet av den ekonomiska brottsigheten. Vidare märks sekretessbestämmelsen i 9 kap. 17 & sekre- tesslagen enligt vilken sekretess gäller i utredning enligt bestämmelserna
om förundersökning i brottmål för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller dock blott om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.
När en uppgift som inte får utnyttjas framkommer är det angeläget att den stannar inom en så trång krets som möjligt. Skall den inte få utnyttjas bör den heller inte få diskuteras, kommenteras osv. Får t.ex. en taxerings- revisor fram en uppgift om brott vilken inte får utnyttjas bör han vara skyldig att behålla uppgiften för sig själv och inte berätta om den för sina kolleger. Och han skall naturligtvis inte heller kunna åläggas att lämna ut den till polisen enligt 14 kap. 3 & sekretesslagen. Det räcker därför inte med de sekretessbestämmelser som redan finns i sekretesslagen. Kom- mittén har kommit fram till att sekretessen för en uppgift som här avses blir en så speciell typ av sekretess att den bör regleras i en särskild bestämmelse i sekretesslagen och undantas från tillämpningen av 14 kap. 1—3 && nämnda lag. Kommittén föreslår därför en ny sekretessbestäm- melse i 9 kap. 22 & sekretesslagen och ett tillägg i 14 kap. 1 & samma lag. Ett förbud mot röjande bör emellertid komma till uttryck också i tvångs- medelslagen eftersom sekretesslagen endast gäller i det allmännas verk- samhet. Vid en tvångsmedelsanvändning kan inträffa att t.ex. en uppgift som avses i 7 & röjs inte bara för en offentlig funktionär utan också för annan enskild person än den uppgiften rör. Sekretessens uppgift bör vara att förhindra varje spridande av det röjda. Den bör därför göras absolut. Det kan då kort och gott föreskrivas att uppgift som inte får utnyttjas inte får röjas vidare. Den eller de som vid tvångsmedelsanvänd- ningen fått del av uppgiften är härigenom förbjudna att på vilket sätt det vara månde sprida uppgiften vidare.
En grundläggande regel när en uppgift har röjts som inte borde ha röjts, bör vara att anteckningar om sådan uppgift inte får göras i proto- koll och liknande handlingar. Om så ändå skulle ha skett — exempelvis beroende på att uppgiftens karaktär inte omedelbart har uppmärksam- mats — bör anteckningen då det rätta förhållandet framkommit så snart som möjligt tas bort.
I vissa fall kan förekomma att en uppgift som bör skyddas kan avskil- jas exempelvis genom att myndigheten kopierar den ifrågavarande handlingen och därvid utelämnar uppgiften. Originalhandlingen kan därefter återlämnas. Om möjlighet att avskilja uppgiften inte föreligger bör handlingen inte behållas av myndigheten.
Motsvarande gäller i andra fall då en uppgift har framkommit som sedan inte får utnyttjas. Om t.ex. vid telefonavlyssning framkommer uppgift om en begången stöld utan samband med tvångsmedelsärendet kan ju regeln i 19 & bli verkningslös om uppgiften får finnas kvar i materialet i telefonavlyssningsärendet och den senare uppmärksammas utan att uppgiftens speciella karaktär framgår. Det gäller att se till att uppgiften försvinner ur tvångsmedelsmyndighetens handlingar så snart det konstaterats att den inte får utnyttjas. Om det konstaterandet kan göras omedelbart skall naturligtvis uppgiften inte upptecknas eller på något annat sätt registreras hos myndigheten.
3.5 Följdändringarpga. tvångsmedelslagen 3.5.1 Följdändring p.g.a. de allmänna begränsningarna (28 kap. 6 39 RB)
Enligt 28 kap. 6 & första stycket RB får vid husrannsakan olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt. 6 & tvångsmedelslagen gör den bestämmelsen överflödig.
3 .5 .2 Följdändringar på grund av de särskilda begränsningarna ( 27 kap. 2 5 RB samt 18—21 395 och 26 5 bevissäkringslagen)
27 kap. 2 & RB innehåller begränsningar i möjligheten att lägga beslag. Av första meningen framgår att beslag inte får läggas på skriftlig hand- ling, om dess innehåll kan antas vara sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 & RB inte får höras som vittne därom och handlingen innehas av honom eller av den till förmån för vilken tyst- nadsplikten gäller. I andra meningen sägs att hos den misstänkte eller honom närstående, som avses i 36 kap. 3 & RB, beslag inte får läggas på skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon honom närstå- ende eller mellan sådana närstående inbördes.
Den föreslagna regleringen i tvångsmedelslagen byggeri stor utsträck- ning på bestämmelserna i 36 kap. 5 & RB om inskränkningar i skyldig- heten att vittna. Förslaget innebär en viss ändring i förhållande till vad som nu gäller. Den nu gällande absoluta gränsen att det skall vara fråga om brott för vilket är stadgat minst två års fängelse för att beslag skall få ske blir enligt förslaget i stället en allmän riktpunkt. Som tidigare fram- gått skall undantagsvis beslag få ske även i andra fall. Enligt kommitténs mening täcker dock tvångsmedelslagens regler i allt väsentligt den nu- varande bestämmelsen i 27 kap. 2 5 första meningen RB, som därför föreslås utgå.
När det gäller 27 kap. 2 5 andra meningen RB har kommittén fört följande resonemang. Intresset av skydd för uppgifter som där avses, föreslås tillmätas samma vikt — synnerlig vikt — som förtroendeupp- gifter. Generellt skall således som riktpunkt gälla att utredningsintresset väger tyngre än skyddsintresset om det för brottet är stadgat minst två års fängelse. Det innebär i förhållande till skyddet som nu ges i 27 kap. 2 & RB (förbud mot beslag) en inskränkning. Kommittén har övervägt om bestämmelsen — liksom motsvarande bestämmelse i 38 kap. 2 & och 39 kap. 5 & RB — bör vara kvar eller om skyddet enligt tvångsmedelslagen är tillräckligt.
Först kan då konstateras att beslagsbestämmelsen har ett helt annat — och väsentligt större — tillämpningsområde än motsvarande bestämmel- ser om skriftligt bevis och om syn. Sistnämnda bestämmelser gäller visserligen även i brottmål men har där, jämfört med beslagsreglerna, endast perifer betydelse. Regleringen i 27 kap. 2 & RB har betydelse vid tillämpningen av reglerna om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Om den nuvarande bestämmelsen om skydd för för- troliga meddelanden kvarstår i 27 kap. 2 & RB skulle det innebära att skyddet för sådana meddelanden blev totalt vid lindrigare tvångsmedel
(beslag, husrannsakan etc.) men begränsat vid mycket ingripande tvångsmedel (hemlig telefonavlyssning). En sådan ordning vore enligt kommittén inkonsekvent och omotiverad. Den grundläggande bedöm- ning kommittén har gjort i fråga om de olika skyddsintressenas vikt måste enligt kommittén rimligen avspeglas i ett så centralt sammanhang som bestämmelsen i 27 kap. 2 & RB tar sikte på. Mot angiven bakgrund anser kommittén att även andra meningen i nämnda paragraf bör utgå.
I 18—21 åå bevissäkringlagen behandlas frågor om undantagande av bevismedel från granskning. Enligt 18 & skall den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker göra skriftlig framställning till länsrätten om undantagande om han anser att bevismedel som är eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantas från granskning därför att han har att iaktta tystnad om dess innehåll eller innehållet på grund av särskilda omständigheter ej bör komma till annans kännedom. Läns- rätten skall underrätta granskningsledaren när framställning har kom- mit in. I 19 & föreskrivs att sedan granskningsledaren har erhållit under- rättelsen skall det bevismedel som framställningen avser omedelbart ställas till rättens förfogande. Enligt 20 5 skall länsrätten utan dröjsmål pröva framställningen om undantagande. Den får bifallas endast om synnerliga skäl föreligger. Bifalls framställningen helt eller till viss del kan länsrätten förordna att det som har undantagits från granskning skall överlämnas till den som gjort framställningen redan innan rättens beslut har vunnit laga kraft. Bevismedel som undantagits från gransk- ning får inte återges eller åberopas i granskningsärendet.
Regleringen i tvångsmedelslagen innebär som tidigare har framgått väsentliga förändringar i gällande ordning, särskilt inom bevissäkrings- lagens tillämpningsområde. Medan det enligt nu gällande regler är den enskilde som ensam har att bevaka att inga uppgifter som skall skyddas röjs i onödan och ett skydd således förutsätter en framställning från honom, innebär kommitténs förslag till tvångsmedelslag att saken ses från motsatt utgångspunkt. Huvudregeln är inte att allt material får granskas om den enskilde inte yrkar något annat, utan i stället att sådant som har skyddsvärde skall skyddas så länge inte myndigheten kan visa att intresset av att lösa myndighetens uppgift väger tyngre än intresset av att skydda uppgiften.
Den reglering som f.n. finns i bevissäkringslagen i berörda hänsende kan mot nämnda bakgrund inte kvarstå. Det behövs enligt kommitténs mening heller inga bestämmelser som ersätter de aktuella paragraferna. Tvångsmedelslagens regler täcker in de fall som behöver regleras.
Enligt 26 å andra stycket bevissäkringslagen är länsrätten i det län där verkställighet av beslaget har ägt rum behörig att pröva framställning om undantagande enligt 18 5. Med hänsyn till vad ovan sagts under 18—21 55 föreslås den bestämmelsen utgå.
3.5.3 Följdändringar på grund av bestämmelserna om offentligt ombud (27 kap. 10 och 12 55 RB och 9 kap. 9 5 sekretesslagen)
Enligt 27 kap. 10 & RB skall beslagtaget föremål tas i förvar av den som
verkställer beslaget. Av 27 kap. 12 & RB framgår vem som får undersöka beslagtagen enskild handling och öppna sluten handling.
Av tvångsmedelslagens regler följer att det offentliga ombudet får uppgifter som förutsätter åtgärder från hans eller hennes sida av nämnda slag. Ombudets rätt att exempelvis granska handlingar som innehåller uppgifter som avses i 7 (j följer i och för sig redan av att allmän lag (tvångsmedelslagen) gäller när speciallag (RB) inte föreskriver något annat. Kommittén har dock ansett att RB i förtydligande syfte bör kompletteras i angivet hänseende.
Det ligger enligt kommittén i sakens natur att sekretess skall gälla hos det offentliga ombudet för uppgift om någons personliga eller ekono- miska förhållanden som ombudet fått del av i sin verksamhet enligt tvångsmedelslagen. Kommittén har ansett det lämpligt att placera regeln därom som ett andra stycke i 9 kap. 9 & sekretesslagen, som reglerar sekretessen vid allmän advokatbyrå och hos notarius publicus.
3.5.4 Sekretessbestämmelser på grund av reglerna om utnyttjande av uppgift (9 kap. 22 59 och 14 kap. 1 59 sekretesslagen)
Som kommittén närmare utvecklat i den allmänna motiveringen bör en absolut sekretess gälla beträffande uppgift som erhålls vid tvångsmedels- användning och som enligt 18—20 åå tvångsmedelslagen inte får utnytt- jas. En sådan sekretess är den logiska konsekvensen av syftet med nämnda bestämmelser. Kommittén föreslår därför en ny sekretessbe- stämmelse i 9 kap. 22 & sekretesslagen enligt vilken sekretess skall gälla för uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvändning och som enligt 18—20 åå tvångsmedelslagen inte får utnyttjas.
Sekretessen bör enligt kommitténs mening vara absolut också gent- emot andra myndigheter. De undantag i fråga om sekretessen mellan myndigheter som föreskrivs i 14 kap. 2 och 3 55 sekretesslagen bör under sådana förhållanden inte gälla beträffande sekretessen enligt den före- slagna sekretessbestämmelsen i 9 kap. 22 & sekretesslagen. För att skyd- det skall bli fullständigt bör emellertid i så fall inte heller det som nu är föreskrivet i 14 kap. 1 & sekretesslagen gälla. Där anges att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen och heller inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Kommittén föreslår att i 14 kap. 1 & sekretesslagen görs det tillägget att uppgift för vilken gäller sekretess enligt 9 kap. 22 & dock inte får lämnas vidare, alltså vare sig då till regeringen eller riksdagen eller till annan myndighet enligt någon för- fattningsstadgad uppgiftsskyldighet.
3.5.5 Ifrågasattafäljdändringar (23 kap. 1 5 och 35 kap. 7 5 RE, 8 5 förvaltningsprocesslagen och 16 kap. 1 59 sekretesslagen)
23 kap. 1 & RB
Enligt nuvarande lydelse skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett
brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det anförda gäller om inte något annat följer av 23 kap. 4 a 5 eller 22 & RB. Begränsningen innebär bl.a. att förundersökning inte behöver inledas om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimlig proportion till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Detsamma gäller om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. RB eller om särskild åtals- prövning samt förundersökning inte krävs från allmän synpunkt.
Kommittén föreslog i sitt tidigare betänkande att frågan om förhållan- det mellan bestämmelser om att viss information inte fick användas och 23 kap. 1 lj RB skulle lösas genom en tolkning av sistnämnda lagrum. Flera remissinstanser har vänt sig häremot och ansett att en uttrycklig bestämmelse i ämnet bör ges i 23 kap. 1 & RB.
Det får enligt kommittén ses som en naturlig konsekvens av tvångs— medelslagens reglering beträffande oavsedda uppgifter att förbudet att i vissa fall använda framkomna uppgifter gäller även i de situationer som avses i 23 kap. l & RB. Skyldigheten att inleda förundersökning skall alltså inte gälla i de fall antagandet att ett brott har begåtts grundas på en oavsedd uppgift som inte får utnyttjas enligt tvångsmedelslagen. Kommittén vill mot bakgrund av några remissyttranden hävda att den frågan numera med hänsyn till tvångsmedelslagens regler på området inte behöver lösas genom en tolkning på det sätt kommittén föreslog i sitt tidigare delbetänkande. Tvångsmedelslagens reglering av oavsedda uppgifter får anses uttömmande. Den uttrycker en miniminivå som från skyddssynpunkt inte får underskridas. Det är då enligt kommitténs mening inte behövligt att i 23 kap. 1 & RB göra ett särskilt undantag i det berörda hänseendet.
35 kap. 7 & RB och 8 & förvaltningsprocesslagen
1 18—21 åå tvångsmedelslagen regleras dels under vilka förutsättningar uppgift som framkommer vid tvångsmedelsanvändning skall få utnytt- jas i tvångsmedelsärendet eller i annat ärende, dels vad som skall ske med uppgift som inte får utnyttjas. Bestämmelserna får vissa omedelbara konsekvenser för regleringen i RB. En är att förundersökning inte får inledas på grund av uppgift om brott vilken enligt nämnda bestämmelser i tvångsmedelslagen inte får utnyttjas (se ovan). En annan är att uppgif- ten inte heller i ett senare skede får utnyttjas, t.ex. som bevisning vid domstol. Det innebär exempelvis att åklagaren vid en huvudförhandling i ett brottmål inte får åberopa en uppgift som inte får utnyttjas enligt 19 eller 20 & tvångsmedelslagen. Reglerna får alltså betydelse för bevisfö- ringen. Och om uppgiften av förbiseende eller eljest åberopas och rätten uppmärksammar dess karaktär så får den inte läggas till grund för bedömningen i målet. 19 och 20 55 tvångsmedelslagen får alltså konse- kvenser även i fråga om bevisvärderingen.
I modern svensk rättskipning råder i stort sett fri bevisprövning, dvs. såväl fri bevisföring som fri bevisvärdering. I motiven till 35 kap. l 5 första stycket RB fastslås att bevisrätten bygger på principen om fri
bevisprövning. Det sägs innebära såväl att någon begränsning inte upp- ställs i fråga om de kunskapskällor som får användas för sanningens utletande som att domaren vid värderingen av bevisningen inte är bun- den av legala regler. Som bevis kan, enligt motiven, tjäna allt som förekommit i målet, även om det inte kan inordnas under de i lagen angivna bevismedlen. I 35 kap. 1 å andra stycket RB erinras om att särskilda regler gäller om vissa slag av bevis. Härmed avses exempelvis regleringen i 36 kap. 3 å RB om betydelsen av erkännande resp. återkal- lelse av erkännande och i 24 å delgivningslagen om när delgivning skall anses ha skett. Enligt 35 kap. 7 å RB får bevisning inte tillåtas om rätten finner att omständighet som part vill bevisa är utan betydelse i målet eller att erbjudet bevis inte erfordras eller uppenbart skulle bli utan verkan. Rätten kan också enligt samma lagrum avvisa erbjudet bevis om bevis- ningen finnes med avsevärt ringare besvär eller kostnad kunna föras på annat sätt.
Bevisrättens nuvarande konstruktion innebär exempelvis att bevis som är av betydelse i målet skall tillåtas oberoende av på vilket sätt det tagits fram. Enda inskränkning i rätten att använda bevis är nämligen den som följer av 35 kap. 7 å. Det medför t.ex. att en uppgift som en polisman inhämtat genom ett inte tillåtet tvångsmedelsförfarande, t.ex. hemlig avlyssning med dold mikrofon, skall tillåtas som bevis oaktat polismannen gjort sig skyldig till en olaglighet och kanske både åtalas och döms för myndighetsmissbruk. En sådan ordning kan inte längre fortsätta om tvångsmedelslagen införs (21 å förslaget till tvångsmedel- slag). Samma konsekvenser måste det enligt kommittén bli beträffande uppgift som inte får utnyttjas enligt 19 eller 20 å tvångsmedelslagen.
Tvångsmedelslagens regler om inskränkningar i rätten att utnyttja framkomna uppgifter måste således enligt kommittén medföra att prin- cipen om den fria bevisprövningen i viss mån begränsas. Av samma skäl som framförts beträffande 23 kap. 1 å RB ovan anser kommittén att tvångsmedelslagens reglering är tillräcklig. Någon hänvisning i nu ifrå- gavarande lagrum till 19 och 20 åå tvångsmedelslagen har således kom- mittén inte ansett erforderlig.
16 kap. ] å sekretesslagen
Enligt 7 kap. 3 å TF genombryts meddelarfriheten av en tystnadsplikt endast i de fall som anges i särskild lag, närmare bestämt i 16 kap. 1 å sekretesslagen. När som nu (se avsnittet 3.5.4.) en ny tystnadsplikt före- slås (9 kap. 22 å sekretesslagen) skall ställning därför också tas till om denna skall begränsa meddelarfriheten eller ej.
Om vilka grunder som bör gälla för en sådan begränsning sägs följan- dei prop. 1979/80 Del A 5. 110. Inledningsvis slås fast att reglerna i TF om meddelarfrihet och anonymitet är ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och TV. När undantag från medde- larfriheten övervägs måste beaktas att erfarenheterna av det hittillsva- rande systemet har varit goda. Två omständigheter framhålls som sär- skilt bidragit härtill. Den ena är att en tystnadsplikt som inte har företrä- de framför meddelarfriheten ändå utövar ett psykologiskt och moraliskt
tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. Den andra omständigheten är att många av de uppgifter som kan komma att lämnas till följd av medde- larfriheten aldrig blir publicerade. En av meddelarfrihetens viktigaste funktioner är ju att ge massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsett för publicering. Som grundprincip anges med utgångspunkt i dessa allmänna överväganden att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp fasta riktlinjer för när begräns- ning bör få ske sägs givetvis inte vara möjligt. Lagstiftaren får varje gång frågan uppkommer beakta ett flertal olika faktorer. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen — intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn _ en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss. Det pekas på att den enskilda sekretessregelns utformning givetvis kan ge viss vägled- ning. I fråga om sekretessregler utan skaderekvisit kan det sålunda finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten än i andra fall. Detsamma sägs i någon mån gälla också sekretessregler med omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgift har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet bör meddelarfriheten normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga.
Den tystnadsplikt som kommittén föreslår beträffande oavsedda upp- gifter är visserligen en tystnadsplikt utan skaderekvisit och det kan då som anfördes om grunderna för begränsning av meddelarfriheten finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten än an- nars. Övervägandena behöver dock inte nödvändigtvis leda till att man stannar för att göra undantag. Tvärtom sägs ju att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av en fråga om undantag. Kommittén har stannat för att inte föreslå något undantag som innebär att tyst- nadsplikten enligt 9 kap. 22 å sekretesslagen skall ta över meddelarfri— heten. Kommittén har härvid bl.a. tagit hänsyn till att sådana uppgifter som inte får utnyttjas mången gång ändå är skyddade enligt andra regler i 16 kap. 1 å, t.ex. av hänvisningen i punkt 3 till 9 kap.1—4 åå som ger tystnadsplikten inom skatteförvaltningen företräde framför meddelar- friheten. I allt väsentligt torde härigenom de intressen vara tillvaratagna som motiverar undantag från meddelarfriheten. Tillräckligt starka skäl kan inte anses tala för att ytterligare vidga utrymmet för begränsning av meddelarfriheten. Kommittén har också beaktat att det måste antas att den som får del av uppgiften naturligen kommer att iaktta en särskild återhållsamhet med att lämna den vidare till massmedierna. Och skulle han i ett särskilt fall ändå anse sig böra informera massmedierna av hänsyn till behovet av offentlig insyn bör man kunna utgå från att massmedierna normalt inte publicerar uppgiften utan endast använder den som bakgrundsmaterial.
3.6 Övriga ändringar i 27 och 28 kap. RB
Kommittén har enligt sina direktiv att göra en fullständig översyn av regleringen i 27 och 28 kap. RB. I det föregående har redovisats de ändringar i ifrågavarande kapitel som följer av tvångsmedelslagen. I detta avsnitt motiveras de övriga ändringar kommittén anser bör göras. Kommittén vill i sammanhanget nämna att den anser att motsvarande ändringar som föreslås i detta avsnitt för konsekvensens skull bör över- vägas i skatte- och avgiftslagstiftningen i fråga om åtgärder av liknande slag. Enligt direktiven bör emellertid kommitténs uppdraginom nämnda område begränsas till de mera övergripande frågorna om integritet o.d. och alltså inte avse mera tekniskt betonade frågor. Med hänsyn härtill har kommittén ansett sig inte böra lämna något särskilt förslag till motsvarande reglering inom nämnda område.
3.6.1 Kopiering av beslagtagna handlingar m.m. (27kap. 6 a 5 RB)
27 kap. 6 35 Hävs ett beslag som inte har prövats av rätten och finns uppgift som härrör från det beslagtagna registrerad hos beslagsmyndigheten eller har sådan uppgift lämnats till någon annan myndighet, skall den som drabbats av beslaget under— rättas härom. Han eller hon kan i sådant fall begära rättens prövning av om skäl för beslaget förelegat. Om rätten finner att sådana skäl ej har förelegat, skall den förordna om att varje registrering av uppgiften omedelbart skall förstöras. Om beslutet skall vederbörande myndigheter underrättas.
Enligt direktiven bör kommittén överväga om det behövs bestämmel- ser som reglerar rätten att framställa kopior av beslagtagna handlingar. Frågan har berörts bl.a. i ett rättsfall från år 1977. Målet gällde om det var möjligt att erhålla rättens prövning enligt 27 kap. 6 å RB av ett beslag sedan beslaget hävts men åklagaren behållit fotokopior som tagits av handlingar varå beslaget hade hävts. Enligt bestämmelsen i fråga kan om beslag har verkställts utan rättens förordnande den som drabbats av beslaget begära rättens prövning därav. Bestämmelsen innehåller också regler om när förhandling i frågan skall hållas av rätten. Högsta domsto- len konstaterade (NJA 1977 s. 574) att domstolen i angivna fall inte enligt reglerna i nämnda lagrum kan ta upp fråga om åklagares eller undersök- ningsledares fortsatta förfarande med handlingarna eller kopiorna.
JK hari ett beslut 1978 (dnr 1 191-77-21) uttalat sig i fråga om åklagares rätt att, innan ett beslag av skriftliga handlingar hävs, fotokopiera dessa och använda kopiorna för den fortsatta förundersökningen. Det fanns enligt JK skäl som talade för att kopieringsförfarandet åtminstone i vissa fall och under vissa förutsättningar borde kunna tillåtas. Detta ansågs framför allt gälla i mål angående omfattande och komplicerad brottslig- het, där det kan innebära en stor olägenhet för den berörde att under lång tid vara frånhänd t.ex. bokföringshandlingar. Till nämnda beslut hänvisas i ett senare J K-ärende rörande kopiering av beslagtagna hand- lingar (dnr 869-83-21).
Även JO har berört frågan. I ett ärende som redovisas i ämbetsberät- telsen 1982/83 anför JO (s. 53):
Sett i ett vidare perspektiv kan det enligt min mening inte generellt godtas att myndigheter med tekniska hjälpmedel utan vidare skall kunna tillgodogöra sig och behålla information som man kommer över vid olika slag av förrättningar. Att detta kan medföra svåra integritetskränkningar står utom allt tvivel. Sålunda finns förhållandevis större risk för att t.ex. innehållet i enskildas handlingar kan komma att utnyttjas för illojala förfaranden om det är fotokopierat än om det bara finns lagrat i det mänskliga minnet. Även om de flesta fall av integritets- kränkning torde inrymmas under straffbestämmelser om bl.a. oriktig myndighets- utövning och brott mot tystnadsplikt, är det av betydande värde att hithörande frågor blir föremål för närmare övervägande.
Överväganden
Frågan om kopiering av beslagtagna handlingar kan ses från olika infallsvinklar. En första fråga är om beslagsreglerna i 27 kap. RB tar sikte enbart på en originalhandling eller om de är tillämpliga även i fråga om kopior som beslagsmyndigheten gjort. Av det nyss nämnda rättsfallet torde följa att reglerna har avseende endast på originalhandlingen.
I JK-ärendet ovan var det en rent praktisk fråga som behandlades. Den gällde där i huvudsak om det var rimligt att en enskild person skall behöva avvara handlingar som en myndighet av exempelvis utrednings- skäl under lång tid anser sig behöva ha tillgång till. I sådana fall kunde den enskildes intresse tillgodoses genom att handlingarna fotokopiera- des och därefter återlämnades.
I JO-ärendet anlades en syn på den berörda frågan vilken som ut- gångspunkt hade den information som myndigheten kan tillgodogöra sig och eventuellt även andra myndigheter genom kopiering. Med hän- syn till tvångsmedelslagens reglering har också kommittén funnit att det är den utgångspunkten som bör väljas när frågan skall behandlas.
Reglerna i 27 kap. RB om beslag är tillämpliga på såväl skriftliga handlingar som andra föremål. Specialregler angående skriftliga hand- lingar finns i bl.a. 2 och 3 åå. Bestämmelserna innebär begränsningar i förhållande till normalfallen när det gäller förutsättningarna för beslag. Även om anledningen till begränsningarna kan sökas i att innehållet i de handlingar som där avses skall skyddas, har skyddet byggts upp på handlingen som sådan och inte i första hand på däri förekommande uppgifter. Sekretesslagens skydd av materialet är däremot inriktat på uppgifterna. Kommitténs förslag till tvångsmedelslag innebär därvidlag en förändring, som även får konsekvenser för den nu behandlade frågan.
Utgångspunkten bör enligt kommitténs mening vara tvångs— medelslagens regler om utnyttjande av uppgift. Av dessa följer att om ett beslag som verkställts utan rättens förordnande prövas av rätten enligt 27 kap. 6 å RB och rätten häver beslaget därför att skäl för beslaget inte förelegat så får de uppgifter som kommit fram genom beslaget inte utnyttjas i vare sig tvångsmedelsärendet eller något annat ärende om det är frågan om uppgifter som tvångsmedelsanvändningen syftat till att få fram. Om däremot rätten finner antingen att skäl för beslag förelegat men dessa sedermera bortfallit eller att beslaget skall bestå får erhållna uppgifter i princip utnyttjas för det beslutade ändamålet (18 å tvångs- medelslagen). Har uppgifterna i fråga framkommit som en bieffekt kan
de få utnyttjas om de fått tas fram med samma eller motsvarande tvångs- medel.
Så länge ett beslag består som verkställts utan rättens förordnande kan i 27 kap. 6 å föreskriven prövning alltid begäras av den som drabbats av beslaget. Vad som bör övervägas är enligt kommittén vad som kan göras för att uppnå att han eller hon inte ställs i en sämre situation än den ovan beskrivna blott av den anledningen att rätten inte prövat ett sådant beslag innan det hävs.
Mot nämnda bakgrund bör det alltså ges möjlighet till rättslig pröv- ning av om skäl förelegat för ett beslag som hävts utan att rätten prövat det. För att den som drabbats av beslaget skall anses vara i samma situation som om beslaget fortfarande består är det tillräckligt att möj- ligheten till rättens prövning står öppen i fall då uppgift som härrör från det beslagtagna fortfarande finns registrerad hos någon myndighet. I första hand är det naturligen då fråga om beslagsmyndigheten. Det kan dock även vara så att denna hunnit vidarebefordra sådan uppgift till någon annan myndighet. Registrering kan ha skett på olika sätt. Som exempel kan nämnas avskrift, kopia, foto, mikrofilm, bandinspelning, skriftlig sammanfattning och datalagring. En förutsättning bör således vara att då beslaget hävs så skall den som drabbats av beslaget underrät- tas av beslagsmyndigheten om att registrering av angivet slag finns när så är fallet. Vad gäller beslagsmyndigheten själv torde det inte vara någon större svårighet att konstatera om registrering finns. Däremot kan beträffande annan myndighet inte krävas annat än att beslagsmyndig- heten underrättar om att uppgifter översänts till den myndigheten. Den- na får sedan om så krävs lämna vidare besked om eventuell registrering.
Om den som drabbats av beslaget får besked om att uppgift som härrör från det beslagtagna finns kvar hos beslagsmyndigheten eller har över- sänts till någon annan myndighet bör han eller hon kunna få prövat av rätten om det funnits skäl för beslag. Endast om så varit fallet kan, som ovan sagts, komma i fråga att uppgift får utnyttjas som härrör från det beslagtagna. Prövningen skall alltså delvis vara den samma som avses i 27 kap. 6 å RB. Eftersom beslaget inte längre består kan naturligtvis rätten inte förordna om själva beslaget. Finner rätten att skäl för beslaget fanns följer av tvångsmedelslagens regler att de registrerade uppgifterna under vissa förutsättningar får utnyttjas. Något uttalande på den punk— ten behövs ej av rätten. Finner rätten att skäl för beslag inte förelegat följer i och för sig också av tvångsmedelslagen att sådana uppgifter inte får utnyttjas. Det kan dock enligt kommittén vara en fördel med en föreskrift om att rätten i sådant fall skall förordna att registrering som ovan sagts hos beslagsmyndigheten eller annan myndighet omedelbart skall förstöras. Om sådant förordnande skall vederbörande myndigheter underrättas i den mån de är kända för rätten.
Förslaget innebär ett fullföljande av de tankar som ligger bakom förslaget till tvångsmedelslag. Om en myndighet fått del av uppgifter genom tvångsmedelsanvändning skall den avgöra om uppgifterna är sådana att de får utnyttjas. Är så inte fallet finns ingen anledning för myndigheten att behålla uppgifterna i en eller annan form. Får uppgif- terna utnyttjas kan det av exempelvis arbetstekniska skäl vara nödvän-
digt att mångfaldiga handling som innehåller uppgifterna. För den en- skilde kan exempelvis en kopiering vidare ibland vara en fördel genom att det möjliggör att handlingar som den enskilde behöver — och som myndigheten i och för sig kan ha goda skäl att behålla — kan återlämnas. Det går enligt kommittén inte att för sådana fall föreskriva någon begränsning i möjligheten att mångfaldiga handlingar. Myndigheten får från fall till fall avgöra vad som är lämpligt och se till att kopiering o.d. endast görs i den utsträckning det är nödvändigt. Den enskildes intresse får här anses tillräckligt tillgodosett genom att han eller hon hålls under- rättad om att uppgifter som härrör från det beslagtagna finns kvar sedan beslaget hävts och genom möjligheten att då få en rättslig prövning av om skäl för beslaget förelegat.
Den nya bestämmelse som kommittén enligt vad nu sagts föreslår bör enligt kommittén placeras omedelbart efter 27 kap. 6 å RB.
3.6.2 Tidför åtals väckande vid beslag (27 kap. 75? RB)
När rätten förordnar om beslag eller fastställer ett beslag skall enligt 27 kap. 7 å RB, om åtal inte redan har väckts, rätten bestämma tid inom vilken åtal skall väckas. Tiden får inte bestämmas längre än som finnes oundgängligen erforderligt. I annat fall än som nu sagts skall åtal väckas inom en månad sedan beslaget verkställdes, om inte den beslagtagna egendomens värde understiger 1 000 kr. Om tid för åtals väckande finnes otillräcklig får rätten enligt samma lagrum förlänga tiden såvida fram- ställning därom görs före tidens utgång.
Den angivna värdegränsen, 1 000 kr, infördes år 1974. Tidigare gällde enmånadsregeln oberoende av egendomens värde. Syftet med ändringen angavs vara att minska arbetsbördan för polis, åklagare och domstolar (prop. 1974:124 5. 67). Med den beslagtagna egendomens värde avses dess saluvärde och inte dess inköpsvärde. Om beslaget omfattar flera föremål skall beräkningen avse det sammanlagda värdet av egendomen. I fråga om föremål som inte har något direkt ekonomiskt värde gäller enmånadsregeln (prop. s. 58).
I den departementspromemoria som låg till grund för propositionen anfördes bl.a. att det skulle kunna övervägas att slopa enmånadsgränsen. En sådan åtgärd skulle, enligt promemorian, stämma överens med rätts- utvecklingen inom specialstraffrätten. Emellertid kunde det enligt pro- memorian finnas skäl att åtminstone tills vidare behålla en bestämd tidsgräns för fall där större värden står på spel eller beslaget är av större omfattning.
Kommittén har vid sin genomgång av beslagsreglerna funnit anled- ning att överväga om den nuvarande regleringen är tillfredsställande. Först har då övervägts om — som diskuterades i den ovannämnda departementspromemorian —enmånadsgränsen över huvud taget bör behållas. Från polis- och åklagarhåll hävdades i samband med ändring- en 1974 att den gränsen borde kunna slopas. Det ligger, anförde RÅ, i sakens natur att ärenden i vilka tvångsmedel kommit till användning handläggs med förtur utan särskilt stadgande och att regeln om åtalsti- den vid beslag inte främjar en snabbare handläggning. Den av beslaget
drabbades rättssäkerhetsintresse var enligt RÅ:s mening tillräckligt till- godosett genom den möjlighet han har att begära rättens prövning av beslaget. RÅ tillade också att en värdegräns inte skulle kunna tillämpas på föremål som inte hade något direkt ekonomiskt värde, t.ex. affärs- handlingar. Liknande synpunkter anfördes av bl.a. RPS. Såväl RÅ som RPS har för kommittén förklarat att deras inställning till den berörda frågan är densamma nu som tidigare.
Enligt kommitténs mening är det en grundläggande rätts- säkerhetsprincip att tvångsingripanden mot en privatperson eller dennes egendom snarast bör prövas av domstol. Värdegränsen innebär ett av- steg från denna princip. Så länge Värdegränsen ligger på en förhållan- devis låg nivå kan emellertid rättssäkerhetsintresset inte anses så fram- trädande att det tar över vinsterna från effektivitetssynpunkt. I samman- hanget måste också beaktas möjligheten för den som drabbas av beslaget att få saken prövad av rätten och som tidigare framgått föreslår kom- mittén ytterligare förbättringar därvidlag. Mot den bakgrunden anser kommittén att effektivitetssynpunkterna kan tillgodoses i något större utsträckning än hittills utan att rättssäkerhetsintresset påverkas i nämn- värd mån. Även utvecklingen av penningvärdet talar för att värdegrän- sen nu höjs. Kommittén föreslår att gränsen sätts vid 3 000 kr. Det bör - däremot inte komma i fråga att generellt slopa enmånadsregeln.
Kommittén har också övervägt om undantag från enmånadsregeln bör medges i fråga om föremål som inte har något direkt ekonomiskt värde, t.ex. affärshandlingar. Som nämnts gäller enmånadsregeln i fråga om sådana föremål. Även vid beslag av nu avsett slag finns uppenbarli- gen fall där effektivitetsintresset i och för sig borde kunna motivera undantag från enmånadsregeln eftersom beslaget inte har särskilt ingri- pande betydelse för den som drabbas (t.ex. beslag av en enskild faktura eller brevkopia). Å andra sidan blir svårigheterna att avgränsa undan- tagsfallen större när det inte är en fast beloppsgräns som skall iakttas utan kanske ett antal olika omständigheter som skall vägas in i bedöm- ningen. Det kan från rättssäkerhetssynpunkt inte anses tillräckligt att som grund för undantag åberopa den drabbades möjligheter att begära rättens prövning av beslaget även om den frågan måste ha viss betydelse i sammanhanget. Utgångspunkten bör, som tidigare har antytts, vara att det är myndigheten som skall se till att ett tvångsmedelsärende avslutas så snart det är möjligt, inte att den enskilde för att hans rättssäkerhets- intresse skall tillgodoses måste vidta åtgärder av olika slag. Och om bedömningen av de fall i vilka undantag bör medges kompliceras t.ex. genom att göras beroende av en intresseavvägning minskas onekligen vinsterna från effektivitetssynpunkt. Svårigheterna att avgöra vid exem- pelvis beslag av bokföringshandlingar i ett skattebrottmål var gränsen skall gå mellan fall då effektivitetsintresset väger tyngre resp. lättare än den drabbades motstående intressen är uppenbarligen betydande.
Kommittén har med hänsyn främst till avgränsningsproblemen stan- nat för att, i enlighet med vad som nu gäller, endast sådana fall bör omfattas av undantaget från enmånadsregeln i vilka det beslagtagna föremålet kan åsättas ett direkt ekonomiskt värde.
3.6.3 Underrättelse till den som drabbats av beslag ( 27 kap. 11 och 13 åå RB) och den hos vilken husrannsakan företagits ( 28 kap. 7 och 9 55 RB)
27 kap. 13 å Över ett beslag skall föras protokoll. l protokollet skall anges vilket brott misstanken avser, ändamålet med beslaget och vad som har förekommit vid detta. Vidare skall det beslagtagna föremålet noga beskrivas och anges hur myndigheten har förfarit med föremålet.
Uppgifter som anges i första stycket skall utan dröjsmål lämnas till den som har drabbats av beslaget. Har beslaget verkställts vid en husrannsakan skall uppgif- terna lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen. Avser beslaget försändelse hos post-, telegraf—, järnvägs- eller annan befordringsanstalt skall uppgifterna lämnas till mottagaren och, om avsändaren är känd, även till denne så snart det kan ske utan men för utredningen.
28 kap.
7 å Vid husrannsakan skall såvitt möjligt ett av förrättningsmannen anmodat trovärdigt vittne närvara. Förrättningsmannen äge anlita erforderligt biträde av sakkunnig eller annan.
Den hos vilken husrannsakan företas eller, om han inte är närvarande, perso- ner som sammanbor med honom skall få tillfälle att övervaka förrättningen och att tillkalla vittne såvida inte undersökningen därigenom uppehålls.
Vid förrättningen må målsägande eller hans ombud tillåtas att närvara för att tillhandagå med nödiga upplysningar; dock skall tillses, att målsäganden eller ombudet icke i vidare mån än för ändamålet erfordras vinner kännedom om förhållande, som därvid yppas.
9 å Över en husrannsakan skall föras protokoll. I protokollet skall anges vilket brott misstanken avser, ändamålet med förrättningen och vad som har förekom- mit vid denna.
Uppgifter som anges i första stycket skall lämnas till den hos vilken husrann- sakan har företagits så snart det kan ske utan men för utredningen.
I 27 kap. 1 ] å RB ges bestämmelser angående underrättelse om beslag. Om den från vilken beslag sker inte är närvarande vid beslaget skall han utan dröjsmål underrättas därom och om hur myndigheten har förfarit med det beslagtagna. Har försändelse hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt tagits i beslag skall, så snart det kan ske utan men för utredningen, mottagaren underrättas. Även avsändaren skall underrättas om han är känd.
Av 27 kap. 13 å första stycket framgår att över beslag skall föras protokoll. I protokollet skall ändamålet med och vad som förekommit vid beslaget anges. Beslagtaget föremål skall noga beskrivas. Enligt andra stycket har den som drabbats av beslag rätt att på begäran få bevis om beslaget, innehållande även uppgift om vilket brott misstanken av- ser. Enligt 28 kap. 7 å andra stycket skall den, hos vilken husrannsakan företas eller, om han ej är närvarande, hans hemmavarande husfolk få tillfälle att övervaka förrättningen så ock tillkalla vittne, dock utan att förrättningen därigenom uppehålls. Har varken han eller någon av hans
husfolk eller av dem tillkallat vittne närvarit, skall han, så snart det kan ske utan men för utredningen, underrättas om den vidtagna åtgärden.
Av 28 kap. 9 å framgår att över husrannsakan skall föras protokoll. Där skall anges ändamålet med förrättningen och vad därvid förekom- mit. Den hos vilken husrannsakan företagits har rätt att på begäran få bevis därom, innehållande även uppgift om vilket brott misstanken avser.
Kommittén har diskuterat ändringar i den nuvarande regleringen på tre punkter. Den ena gäller vem som skall få underrättelsen, den andra vad underrättelsen skall innehålla och den tredje när underrättelse skall lämnas.
Vem som skall få underrättelsen
Beträffande beslag gäller alltså enligt nuvarande ordning att det är den från vilken beslag sker som skall underrättas. När det gäller vissa försän- delser skall underrättelseskyldigheten fullgöras gentemot försändelsens mottagare och avsändare. Rätten enligt 27 kap. 13 å att få bevis om beslaget jämte uppgift om vilket brott det avser tillkommer den som drabbats av beslaget. Enligt Gärdes m.fl. kommentar till RB menas därmed såväl föremålets ägare som annan, hos vilken föremålet har tagits i beslag.
Av förarbetena till lagrummen framgår inte varför under- rättelseskyldigheten enligt 27 kap. 1 ] å inte gäller samma personkatego- rier som rätten att få bevis enligt 27 kap. 13 å. Om således ett föremål tas i beslag hos annan än dess ägare gäller underrättelseskyldigheten inte gentemot den sistnämnde. Ägaren har dock enligt 27 kap. 13 å rätt att på begäran få bevis om beslaget, vilket uppenbarligen förutsätter att han fått kännedom om detta. En orsak till skillnaden i berörda hänseende kan vara att det ibland är svårt för beslagsmyndigheten att veta vem ägaren är. En obligatorisk underrättelseskyldighet som föreskrivs i 27 kap. 11 å skulle därför inte kunna uppfyllas. Enligt kommittén bör emellertid detta inte hindra att myndigheten skall underrätta ägaren i de fall då dennes identitet klart framgår eller kan tas fram med förhållan- devis enkla medel (t.ex. via bilregistret i fråga om en beslagtagen bil). Underrättelseskyldigheten i fråga om beslag bör således enligt kommit- tén gälla såväl gentemot ägaren som innehavaren, då denne är en annan än ägaren. Någon mera ingående efterforskning avses inte skola före- komma. Skyldigheten skall bara gälla om personerna i fråga utan större svårighet kan identifieras. Enligt kommittén anger orden den som har drabbats av beslaget den avsedda personkretsen.
Vad underrättelsen skall innehålla
Kommittén anser att det för den som har drabbats av ett beslag är av stort intresse att snarast få uppgift om inte bara vad myndigheten vidtagit för åtgärder med det beslagtagna. Han eller hon bör dessutom — utan att själv behöva begära det — få veta varför beslaget har ägt rum och — om han eller hon inte har varit närvarande vid beslaget _ vad som har
förekommit vid detta. I förekommande fall kan det även erfordras uppgifter som klart identifierar det beslagtagna föremålet.
Uppgifter som nu sagts skall enligt nuvarande 27 kap. 13 å framgå av protokollet. Det vore mot den bakgrunden naturligt att föreskriva att protokollet alltid skall expedieras till den som har drabbats av beslaget. En sådan ordning skulle dock medföra vissa komplikationer. Enligt gällande ordning behöver protokoll över beslag inte föras särskilt. Upp- gifterna kan exempelvis inflyta i ett förundersökningsprotokoll eller protokoll över husrannsakan. Det kan i sådana fall vara svårt att till- räckligt snabbt expediera protokollet.
Mot angiven bakgrund föreslår kommittén att uppgifter i de hänseen- den som nu har sagts skall lämnas till den som har drabbats av beslaget. Är denne närvarande vid beslaget kan de lämnas muntligen och behöver då givetvis endast avse sådant som inte redan klart har framgått för den drabbade. Anteckning om att upplysning lämnats bör då göras i proto- kollet. Begär någon att få uppgifterna skriftligen bör det önskemålet tillgodoses. Om protokoll genast finns i sådant skick att det kan mång- faldigas uppfylls underrättelseskyldigheten lämpligen genom att proto- kollet överlämnas. I annat fall då muntlig underrättelse inte kan ske får en särskild skrivelse upprättas innehållande de föreskrivna uppgifterna.
När det gäller husrannsakan skall den hos vilken åtgärden företas eller hans hemmavarande husfolk ges möjlighet att övervaka förrättningen. Vad som därvidlag gäller f.n. är enligt kommittén en tillfredsställande ordning.
Om varken den hos vilken husrannsakan företas, någon tillhörande hans husfolk eller av dem tillkallat vittne närvarit skall enligt 28 kap. 7 å underrättelse lämnas om den vidtagna åtgärden. Liksom när det gäller beslag anser kommittén att underrättelsen bör omfatta även än- damålet med åtgärden — givetvis innehållande uppgift om vilket brott misstanken avser - och en redogörelse för vad som förekommit i den mån det inte redan är känt för den hos vilken åtgärden företagits. Vad nu sagts skall enligt 28 kap. 9 å framgå av protokollet. Av skäl som nämnts ovan i fråga om beslag har kommittén emellertid inte funnit det lämpligt att föreslå att protokollet alltid skall översändas. Det hindrar naturligtvis inte att så sker då det är lämpligt och möjligt. Skyldigheten att underrätta bör i stället uttryckas så att uppgifter som nämnts ovan skall lämnas till den hos vilken husrannsakan har företagits.
När underrättelse skall lämnas
Som tidigare har framgått uttrycks kravet härvidlag olika i lagtexten för beslag i normalfallen och husrannsakan (utan dröjsmål resp. så snart det kan ske utan men för utredningen). Som bakgrund till den regleringen kan följande nämnas. Processkommissionen anförde (SOU 1926132 5. 112):
Om förfarandet vid beslag höra i lagen närmare föreskrifter meddelas. Dels erfordras rena ordningsföreskrifter om anteckningars förande vid tillfället och om kvitto till innehavaren. Dels böra bestämmelser givas med ändamål att besla- get ej må bliva onödigt kännbart för den, som drabbas därav.
I sistnämnda syfte bör sålunda föreskrivas, att om den, hos vilken beslag sker, ej är närvarande, underrättelse skall lämnas honom, så snart det kan ske utan fara för undersökningens behöriga gång. Vid beslag av försändelse å post- eller tele- grafanstalt bör samma regel gälla; underrättelsen bör riktas till försändelsens mottagare, och, om avsändaren är känd, även till denne.
Det nuvarande stadgandet i 27 kap. 1 ] å överensstämmer däremot så gott som helt och hållet med processlagberedningens förslag. Beredning- en, som alltså föreslog att underrättelse om beslaget skulle lämnas utan dröjsmål eller — om beslaget avsåg försändelse i post- eller telegrafver- kets vård — så snart det kunde ske utan men för utredningen, framhöll (SOU 1938244 s. 326) att detta i huvudsak överensstämde med 5 å andra stycket i dåvarande tvångsmedelslagen (1933 nr 182) som hade följande lydelse:
Är den från vilken beslag sker ej närvarande, skall han utan dröjsmål under- rättas om åtgärden och huru med det beslagtagna förfarits. Har försändelse i post- eller telegrafverkets vård tagits i beslag, skall försändelsens adressat underrättas och, om avsändaren är känd, även denne. Med underrättelse som nu sagts må dock anstå så länge den finnes kunna medföra synnerligt men för utredningens behöriga gång.
Enligt 1933 års tvångsmedelslag kunde alltså — i motsats till vad som föreskrivs i 27 kap. 11 å RB — även vid vanligt beslag anstå med underrättelse om den kunde anses medföra synnerligt men för utred- ningen.
Gärde m.fl. framhåller i sin kommentar till 27 kap. 11 å att underrät- telse i allmänhet skall lämnas så snart ske kan. Undantag gäller bara när beslaget avser försändelse hos befordringsanstalt.
Av det anförda kan inte någon säker slutsats dras i fråga om skillnaden mellan beslag i normalfallen och husrannsakan i angivna hänseende. Processlagberedningens hänvisning till 5 å andra stycket i dåvarande tvångsmedelslagen tyder närmast på att någon nämnvärd saklig skillnad inte avsågs föreligga. Å andra sidan ger ordalydelsen i nuvarande 27 kap. 11 å RB knappast utrymme för den tolkningen. Föreskriften om att beträffande vissa försändelser underrättelse skall lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen anges ju där som ett undantag från den allmänna regeln att underrättelse skall ges utan dröjsmål.
Det behöver inte alltid föreligga någon konflikt mellan de båda fallen. Om en underrättelse om exempelvis husrannsakan inte medför men för utredningen skall den lämnas snarast. Det torde i sak innebära detsam- ma som utan dröjsmål. Det enda som skiljer är med andra ord hän- synstagandet till utredningen. Vid beslag ges inget utrymme för sådant hänsynstagande annat än om beslaget avser brev, telegram och liknande. Vid husrannsakan däremot kan utredningsskäl alltid förlänga den tid inom vilken underrättelse skall ges. Är en sådan skillnad motiverad? Kommittén har i den frågan gjort följande bedömning.
En viktig faktor i sammanhanget är möjligheten för den som drabbats av ett beslag att få detta prövat i rätten. Som i annat sammanhang anförts får det anses vara en grundläggande regel att en tvångsåtgärd som innebär att enskild egendom tas om hand snarast möjligt skall kunna
prövas av rätten. Begäran därom förutsätter givetvis kännedom om beslaget. Det kan från flera utgångspunkter inte anses tillfredsställande att polisen beslagtar för den enskilde värdefulla föremål och kanske under lång tid håller honom ovetande om beslaget. Därigenom omöjlig- görs en snabb rättslig prövning vilket är betänkligt särskilt i de fall då personen i fråga märkt att föremålet saknas men inte vet orsaken härtill. Skillnaden härvidlag gentemot husrannsakan, som lättare kan verkstäl- las i hemlighet, är betydande. Den kan emellertid inte lika lätt motiveras när det gäller försändelser, som också kan vara av stort ekonomiskt värde.
Kommittén har valt mellan två lösningar. Den ena är att i stort ha kvar den reglering som f.n. gäller, den andra är att i fråga om beslag alltid ge möjlighet att ta hänsyn till utredningsintresset när frågan om underrät- telse avgörs. Kommittén har inte funnit någon avgörande invändning _ mot att nuvarande ordning i allt väsentligt består eftersom det vid fristående beslag knappast har någon egentlig uppgift att fylla att under- rättelsen får anstå av utredningsskäl. Den enda ändringen som behövs avser beslag som sker i samband med husrannsakan, vilket ofta är fallet. Om det exempelvis förutsätts att varken den lägenhetsinnehavare hos vilken en viss husrannsakan företas eller någon företrädare för honom är närvarande skall han underrättas så snart det kan ske utan men för utredningen. I exemplet kan vidare antas att polisen hittar en handling av vilken det framgår att lägenhetsinnehavaren skall sammanträffa med andra personer några dagar senare för att avsluta den brottsliga verk- samhet som polisutredningen avser. Innehållet i handlingen binder vi- dare lägenhetsinnehavaren vid ett helt annat allvarligt brott som begåtts. Skulle polisen i ett sådant fall omedelbart underrätta lägenhetsinneha- varen om husrannsakan kunde förutsättas att något sammanträffande aldrig kom att äga rum. Det naturliga vore därför att med stöd av 28 kap. 7 å RB dröja med underrättelsen.
Den ändring som är naturlig i sammanhanget och som kommittén också föreslår är att en samordning sker med motsvarande bestämmelse angående husrannsakan. När ett beslag görs i samband med husrannsa- kan bör således kunna beaktas att en underrättelse kan komma att medföra men för utredningen på samma sätt som när det gäller post- och andra försändelser.
De ändringar som föreslås har införts i 27 kap. 13 å och 28 kap. 7 och 9 åå RB. Som en följd av dessa ändringar föreslås 27 kap. 11 å RB utgå. De språkliga ändringar som föreslås i 28 kap. 7 å andra stycket avses inte innebära några ändringar i sak.
3 .6.4 Hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning ( 2 7 kap. 16— 22 åå RB)
RB:s nuvarande bestämmelser om telefonavlyssning finns i 27 kap. 16 å: 16 å Kan någon skäligen misstänkas för brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, och finnes det vara av synnerlig vikt för utredningen, att undersökningsledaren eller åklagaren erhåller del av samtal till och från
telefonapparat, som innehaves av den misstänkte eller eljest kän antagas komma att begagnas av honom, äge rätten meddela tillstånd till deras avhörande. Fråga därom må upptagas allenast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren.
Tillstånd skall meddelas att gälla viss tid, högst en vecka, från den dag, då tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare. Gäller misstanken grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika som avses i ] å narkotika- förordningen (1962:704), får tillstånd dock meddelas för högst en månad från nämnda dag.
Om granskning av uppteckning, som ägt rum vid samtals avhörande, äge vad i 12 å första stycket stadgats om undersökning och granskning av enskild handling motsvarande tillämpning. I den mån uppteckningen innehåller något, som ej är av betydelse för utredningen, skall den efter granskningen omedelbart förstöras.
Inledningsvis skall ges en redogörelse för det förfarande som f.n. tillämpas vid telefonavlyssning som sker enligt RB:s bestämmelser. Uppgifterna har inhämtats vid kontakter med bl.a. personal vid polis- myndigheten, åklagarmyndigheten, tingsrätten och televerket i Göte- borg.
När fråga om telefonavlyssning uppkommer i ett ärende hos polisen avgör resp. rotelchef om förutsättningar finns för avlyssning. Om så bedöms vara fallet, sammanställs en promemoria som upptar relevanta omständigheter. Promemorian sänds av polischefen till RPS som gör en förhandsprövning i ärendet (är ärendet brådskande underrättas dock RPS först i efterhand). Om RPS ger klartecken för vidare åtgärder, kopplas vederbörande åklagare in om han eller hon inte redan är under- sökningsledare. Åklagaren —normalt en chefsåklagare — bedömer frå- gan. Om han eller hon delar RPS:s uppfattning ansöks hos tingsrätten om tillstånd till avlyssning. Vid tingsrätten handläggs ärendet av en chefsrådman eller, vid förfall för denne, en ersättare. Åklagaren och — vanligen — en polis som är insatt i ärendet sammanträffar med domaren och överlämnar därvid en skriftlig ansökan om tillstånd till avlyssning. Ansökan innehåller normalt endast uppgift om den misstänkte, det brott han eller hon misstänks för, vilka telefonapparater ansökan avser och önskad tillståndstid. Närmare detaljer i fråga om grunderna för ansökan m.m. lämnas muntligt vid sammanträffandet.
I anslutning till sammanträdet meddelar tingsrätten —dvs. domaren i fråga — beslut i ärendet. Beslutet antecknas på ansökningen. Tre exemplar finns. Ett diarieförs och förvaras i ett låst skåp på tingsrätten vilket endast vederbörande domare har tillgång till. Övriga två exemplar ges till åklagaren.
Om beslutet innebär att tillstånd ges lämnas ett av exemplaren till polisens säkerhetsavdelning, som handhar den tekniska delen av avlyss- ningen. Avdelningens chef vidarebefordrar tillståndet till en represen- tant på televerkets försvarsenhet, till vilken delegerats föreståndarens befogenhet att handlägga avlyssningsärendena. Erforderliga kopplingar görs därefter av ett fåtal särskilt utsedda personer vid televerket. Vid avlyssningen spelas alla samtal till eller från den avlyssnade tele- fonapparaten in. Normalt sker samtidigt direktavlyssning. Uppgift om till vilken annan telefonapparat samtal rings registreras. Däremot kan inte konstateras från vilken apparat samtal inkommer. Inspelade band
skrivs fortlöpande ut och åklagaren avgör därvid i vilken omfattning intressanta partier skall behållas. Dessa spelas över på andra band, varefter den ursprungliga inspelningen förstörs. När ärendet avslutas t.ex. genom att utredningen läggs ner eller dom i målet vinner laga kraft förstörs allt inspelat material.
Vad ovan sagts om förfarandet tillämpas i allt väsenligt också när fråga uppkommer om att avlyssningen skall fortsätta efter den i beslutet avgivna tillståndstidens utgång. Bevakning av aktuella tillståndstider sker såväl hos polis och åklagare som vid domstolen och televerket. Vad gäller det tekniska förfarandet kan följande tilläggas. Kopplingen mel- lan den avlyssnade ledningen och avlyssningscentralen görs på någon av teleområdets lokalstationer (i Göteborg ett 20-tal). Det är i praktiken omöjligt att konstatera såväl en gjord koppling som — om den ändå skulle framgå — för vilket ändamål den gjorts. Kopplingsförfarandet påverkar inte möjligheten att använda ifrågavarande telefonledning. Samtal kan alltså påbörjas eller pågå under det att kopplingen utförs. Om avlyssningen avser en anknytning till en telefonväxel sker inkopp- lingen mellan växeln och den anknutna telefonen. Det är således då endast samtal till och från anknytningen som kan avlyssas.
Det är även möjligt att avlyssna en telefonväxel. Kopplingen görs då på någon av eller alla de centralledningar som går till växeln. En central- ledning kan vara enkelriktad — för enbart ankommande eller avgående samtal —eller dubbelriktad. Det är följaktligen vid enkelriktade ledning- ar möjligt att avlyssna enbart ankommande eller enbart avgående sam- tal. Större företags växel kan ha ett hundratal centralledningar. Möjlig- heten att avlyssna en sådan växel är således redan av praktiska skäl ytterst begränsad.
Förslaget i kommitténs delbetänkande i fråga om hemlig telefonav- lyssning och hemlig teleövervakning (i delbetänkandet kallad telefonö- vervakning) innebär sammanfattningsvis följande:
Kommittén föreslog att fyra förutsättningar skulle vara uppfyllda för att avlyssning skulle få ske. Den ena förutsättningen avsåg den mot vilken avlyssning sätts in och innebar att han eller hon måste vara skäligen misstänkt för brottet i fråga. Den andra förutsättningen avsåg möjligheten att åtgärden ger avsett resul- tat; sannolika skäl skulle tala för att åtgärden kom att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet (såvitt gällde anläggning som innehas av den misstänkte eller används huvudsakligen av honom skulle det dock räcka att åtgärden kunde antas ge sådan upplysning). Som en tredje förutsättning föreslogs gälla att försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avse- värda olägenheter. Den fjärde förutsättningen var att rätten skulle lämna tillstånd till åtgärden. När det gällde de brott det skulle vara fråga om för att hemlig telefonavlyssning skulle få ske överensstämde förslaget i stort sett med de regler som nu gäller i fråga om telefonavlyssning (däri inbegripet även 1952 års tvångs- medelslag).
Kommittén föreslog att en möjlighet till interimistiska beslut skulle finnas. Om rättens tillstånd inte kunde avvaktas utan allvarlig skada för utredningen skulle förordnande om åtgärden därför få meddelas innan rätten beslutat i frågan. Sådant förordnande skulle enligt förslaget meddelas av åklagaren. Rätten skulle dock alltid pröva frågan. Tillstånd till avlyssning skulle enligt förslaget meddelas att gälla för viss tid och för visst ändamål.
Inställande eller fördröjning av samtal, avstängande av telefonanläggning och uppgiftslämnande om samtal till eller från en viss anläggning som skeri hemlighet innefattades i förslaget i uttrycket hemlig telefonövervakning. Sådan övervakning föreslogs få användas för utredning om brott för vilket enbart är stadgat fängelse. Om telefonövervakningen avsågs användas mot massmedieföretag skulle enligt förslaget frågan prövas av domstol med möjlighet till interimistiska beslut av åklagaren. 1 andra fall skulle behörig polistjänsteman få besluta om telefonöver- vakning. Förslaget innebar vidare att telexmeddelanden i nu ifrågavarande sam- manhang likställdes med telefonsamtal.
Kommittén föreslog också en provisorisk lösning av frågan om s.k. överskotts- information. På grund av regleringen därvidlag i tvångsmedelslagen finns ingen anledning att här gå närmare in på förslaget i den delen.
Delbetänkandet innehöll även förslag till bestämmelser om hemlig avlyssning med hjälp av dolda mikrofoner. Kommittén saknar anled- ning att nu närmare uppehålla sig vid det förslaget, som får anses slutbehandlat för kommitténs del. En kort sammanfattning av tvångs- medelslagens effekter på förslaget om hemlig avlyssning ges dock i ett senare avsnitt. Där tas också upp motsvarande frågor när det gäller hemlig TV-övervakning.
Den fortsatta framställningen disponeras på följande sätt. Först ge- nomgås och motiveras 16—22 åå. I huvudsak innehåller paragraferna den reglering som föreslogs i delbetänkandet om hemlig avlyssning. De avvikelser härifrån som förekommer diskuteras i anslutning till resp. paragraf och även remissinstansernas synpunkter redovisas samman- fattningsvis.
I ett avsnitt efter specialmotiveringen till 22 å behandlas några special- frågor rörande telefonavlyssning och teleövervakning som diskuterats inom kommittén.
Innebörden av hemlig telefonavlyssning (16 å)
16 å Hemlig telefonavlyssning innebär att samtal eller meddelande till och från viss telefon- eller telexanläggning i hemlighet avlyssnas eller upptas genom tek- niskt hjälpmedel för återgivning av ljud, text eller bild.
Förslaget överensstämmer i stort sett med motsvarande bestämmelse i delbetänkandet. Kommittén anförde där bl.a. (s. 78 f):
Definitionen innebär en utvidgning i förhållande till vad som nu gäller. Utvidgningen avser den tekniska apparatur som kan beröras av åtgärden. Enligt bestämmelsen har begreppet telefonapparat ersatts med telefonanläggning, främst för att markera att även exempelvis mobiltelefon skall kunna avlyssnas. Dessutom föreslås att med avlyssning av telefonsamtal skall likställas att ta del av meddelanden som befordras via telex. För enkelhetens skull har även i fråga om telexmeddelanden använts ordet avlyssning.
4 kap. 9 a å BrB gäller endast samtal vari samtliga deltagare är ovetande om att angiven teknisk apparatur används. För att markera bl.a. att det endast i sådana fall erfordras särskild reglering i lag för att göra åtgärden lovlig har angetts att det skall vara fråga om avlyssning eller upptagning som sker i hemlighet.
JK har i sitt remissvar med anledning av uttrycket telefon- eller telexanläggning föreslagit att bestämmelsen förtydligas så att det fram- går att avsikten inte är att en telefonväxel skall kunna avlyssnas. Kam- marrätten i Stockholm har anfört att bestämmelsen är mindre väl formu- lerad och föreslagit att samtal till och från en telefonanläggning resp. meddelanden till och från en telexanläggning behandlas i två meningar i stället för att som kommittén föreslagit sammanföras till en mening. [ övrigt har inga erinringar mot förslaget framförts vid remissomgången.
Vad gäller JK:s synpunkter har det inte varit kommitténs mening att en telefonväxel helt skulle uteslutas från möjlighet till avlyssning. Av naturliga och praktiska skäl kan emellertid som framgått av den tidigare redogörelsen en avlyssning av en hel telefonväxel inte aktualiseras annat än i sällsynta undantagsfall, t.ex. om det är växeltelefonisten som skall avlyssnas och fråga är om en växel med få centralledningar. Beträffande kammarrättens förslag har kommittén funnit att en uppdelning på an- givet sätt gör lagtexten onödigt lång, särskilt om samma ändring skall göras i motsvarande paragraf om hemlig teleövervakning. Enligt kom- mittén kan den av kommittén föreslagna lydelsen inte ge upphov till några missförstånd.
Beträffande definitionen av hemlig telefonavlyssning bör följande tilläggas. Det finns ett telefonnät och ett telexnät. Till telefonnätet kan kopplas tillsatser som gör det möjligt att vidarebefordra även andra meddelanden än muntliga. Ett exempel är telefax, med vars hjälp text och bild kan överföras. Härför erfordras förutom telefon en sändare och en mottagare. Ett annat exempel är dataöverföring. Då ansluts dataut- rustning till telefonnätet. Via nätet överförs datauppgifter från en dator till en dataterminal med hjälp av s.k. modem.
Enligt kommitténs mening finns det knappast någon anledning att ge meddelanden som befordras via telefax ett större skydd än muntliga telefonsamtal. Ges polisen rätt att avlyssna sådana samtal under vissa betingelser bör därför motsvarande möjlighet finnas när det gäller text- och bildöverföring (jfr telex). Beträffande dataöverföring har det enligt RPS ännu inte uppstått något behov av att tillgripa motsvarande åtgär- der. Det kan visserligen antas att även dataöverföring i en framtid kan komma att användas som ett sätt att befordra meddelanden i t.ex. brotts- lig verksamhet. Frågan om polisen bör ges möjlighet att i hemlighet ta upp meddelanden även i form av datauppgifter bör emellertid enligt kommitténs mening i så fall övervägas när behov av sådana åtgärder uppkommer. Med hemlig telefonavlyssning avses alltså även att text eller bild som befordras via telefax i hemlighet tas upp av polisen med hjälp av tekniskt hjälpmedel, men däremot inte motsvarande åtgärder i fråga om dataöverföringar.
Det bör i sammanhanget nämnas att telefonsamtal inte behöver äga rum via tråd utan kan överföras även med hjälp av radio (mobiltelefon, satellit). Som kommittén konstaterade i sitt delbetänkande kan motsva- rande skydd som vid andra telefonsamtal inte påräknas i sådana fall.
Brotten (17 å)
17 å Hemlig telefonavlyssning utgör tvångsmedel vid förundersökning angående brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år samt angående försök, förberedelse eller stämpling till grovt narkotikabrott eller grov varu- smuggling, om smugglingen gällt narkotika som avses i 1 å narkotikaförordning- en (1962z704).
I delbetänkandet föreslog kommittén att hemlig telefonavlyssning skulle få användas vid förundersökning angående
1. brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år,
2. sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabotage, olovlig kårverk- samhet, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet,
3. försök, förberedelse eller stämpling till brott mot 13, 18 eller 19 kap. brottsbalken, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, eller till brott som sägs i p. 2 ovan, eller till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, om smugglingen gällt narkotika som avses i l å narkotikaförordningen, allt såvida gärningen är belagd med straff.
Förslaget innebär att bestämmelserna rörande telefonavlyssning i 1952 års tvångsmedelslag arbetades in i RB. Som framgår av avsnitt 3.8 . har emellertid kommittén slutligen stannat för att 1952 års tvångsmedels- lag skall behållas. De brott som räknas upp i p. 2 i det tidigare förslaget och flertalet av dem som anges i p. 3 utgår därför ur uppräkningen i förevarande paragraf i RB.
Jämfört med nu gällande regler innebär förslaget i berörda hänseende den förändringen att även försök, förberedelse och stämpling till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika ingår i uppräk- ningen. Detta innebär ett avsteg från huvudregeln om att brottet skall ha två års fängelse som minimistraff. Frågan behandlades i prop. 1975/76:202 (jfr delbetänkandet s. 82) vari departementschefen anförde (s. 34):
I fråga om narkotikabrottsligheten saknas idag möjlighet att använda telefon- avlyssning beträffande inte fullbordade brott. Som RPS har anfört kan det före- komma fall då telefonavlyssning skulle avsevärt öka möjligheterna att komma åt narkotikadistributörer och andra som spelar en dominerande roll i fråga om den illegala narkotikahandeln. Införs möjlighet till telefonavlyssning vid inte fullbor- dade brott av berörda slag, skulle det otvivelaktigt också få en avsevärd preventiv effekt. Jag förordar därför att möjlighet införs till telefonavlyssning också i fråga om försök, förberedelse och stämpling till grovt narkotikabrott och grov varus- muggling beträffande narkotika. Självfallet bör denna möjlighet begränsas till fall då gärningen är straffbar, jfr 4 å narkotikastrafflagen (1968:64).
Kommittén delar, som framgår av delbetänkandet, den nu redovisade uppfattningen.
De flesta remissinstanser som yttrat sig över kommitténs delbetänkan- de har godtagit kommitténs ställningstagande i nu berörda hänseende. Några instanser har dock ansett att användningsområdet bör utökas till att avse ytterligare brott. Rättegångsutredningen har sålunda ifrågasatt om inte exempelvis förberedelse till mord eller till människorov bör ingå bland brotten. Liknande synpunkter har framförts av överåklagaren i
Stockholm och länsåklagarmyndigheten i Uppsala. RÅ anser att starka skäl talar för att avlyssning bör få ske på straffbart förstadium till alla de brott som, sedan de fullbordats, enligt förslaget ger utrymme för avlyss- ning. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polis- chefer föreslår att även grovt häleri skall ingå bland brotten. Malmö tingsrätt har samma uppfattning och vill även räkna in försök, förbere- delse och stämpling till andra mycket allvarliga brott såsom mord, dråp, människorov, våldtäkt, grov otukt med barn och grovt koppleri. Juridis- ka fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har ifrågasatt om inte en uppräkning av de aktuella brotten vore att föredra framför hänvisningen till brott för vilka är stadgat minst två års fängelse. Samma inställning redovisar yttrandefrihetsutredningen som vidare anser att endast narko- tikabrott, terrorism och grova brott mot rikets säkerhet bör ingå i upp- räkningen. Kammarrätten i Stockholm anser att det brott för brott bör undersökas om det finns behov av telefonavlyssning och tele- fonövervakning. Alternativt bör, menar kammarrätten, krävas att brotts- ligheten i fråga bedrivs i organiserade former eller har stor omfattning eller av annan särskild orsak skall vara av speciellt samhällsfarlig natur. Även Sveriges Radio anser att det bör övervägas om den generella gränsen på två års fängelse skall behållas.
I detta sammanhang bör först uppmärksammas den restriktivitet var- med nuvarande regler i RB om telefonavlyssning tillämpas. Av regering- ens skrivelse (1983/84:97) med redogörelse för telefonavlyssning vid förundersökning angående grova narkotikabrott m.m. under år 1982 framgår bl.a. följande.
Telefonavlyssning har begärts endast i särskilt angelägna fall då starka misstankar om organiserad eller annars omfattande handel med narko- tika förelegat och då alla andra spaningsmetoder har prövats. Huvudsyf- tet har liksom tidigare varit att avslöja storsmugglingen till och storlang- ningen inom landet. RPS förhandsprövar avlyssningsärendena och be- dömer därvid om åsyftat resultat kan uppnås med mindre ingripande medel. Endast om konventionella metoder är utdömda eller bedöms otjänliga kommer telefonavlyssning i fråga. År 1982 meddelade domstol tillstånd till telefonavlyssning i 313 fall i fråga om utredningar angående grova narkotikabrott. Motsvarande siffra för de närmast föregående fem åren var 122 (1977), 102 (1978), 147 (1979), 220 (1980) och 277 (1981). Ökningen under senare år torde enligt RPS bero på en fortsatt intensi- fierad narkotikabekämpning men även på svårigheterna att bekämpa den allvarliga narkotikabrottsligheten med konventionella metoder. Det kan enligt RPS konstateras att flertalet fall av avlyssning leder till att den avlyssnade döms till frihetsberövande påföljd. Det är dessutom vanligt att frihetsstraff ådöms även andra personer i samma utredning. Telefon- avlyssning enligt bestämmelserna i RB har under 1982 i endast ett par fall använts vid misstanke om annat än grova narkotikabrott. Fallen avsåg mordutredningar.
Enligt kommittén kan det diskuteras om det nuvarande kravet att det skall vara fråga om utredning om brott för vilket är stadgat fängelse i minst två år bör göras mera restriktivt. Emellertid uttrycker tvåårsgrän- sen att det är fråga om utredning av brott av så grov beskaffenhet att
utredningsskälen nästan undantagslöst måste anses väga tyngre än mot- stående intressen (jfr vad kommittén uttalat i fråga om uppgifter som avses i 7 å tvångsmedelslagen). Det avgörande blir därmed om tvångs- medlet som sådant är ändamålsenligt i utredning av alla de brott som faller inom tvåårsgränsen. I den mån det är ändamålsenligt bör det också i princip få användas. Det torde kunna förutsättas att telefonavlyssning ifråga om några av ifrågavarande brott på grund av bristande ändamåls- enlighet knappast kan ifrågakomma. Med hänsyn till de övriga rekvisit som ställs upp för telefonavlyssningi 18 å är emellertid telefonavlyssning utesluten i sådana utredningar. Tvåårsgränsen kan således inte ses iso- lerad från övriga krav och telefonavlyssning kan inte förekomma enbart för att tvåårsgränsen är uppnådd. Den sedan länge förekommande hän- visningen till brott för vilka är stadgat minst två års fängelse medför mot nämnda bakgrund inga nackdelar som motiverar att den ersätts med en uppräkning av alla de brott i fråga om vilka telefonavlyssning någon enstaka gång kan finnas erforderlig.
Beträffande några remissinstansers krav på att användningsområdet för telefonavlyssning skall utökas till att avse även vissa brott som inte faller inom tvåårsgränsen anser kommittén att så länge något påtagligt behov av telefonavlyssning inte visats föreligga i fråga om sådana brott - så bör någon utvidgning i förhållande till gällande rätt inte genomföras i vidare mån än vad kommittén tidigare föreslagit. Kommittén vidhåller således sin tidigare redovisade uppfattning att den enda utvidgning som bör förekomma i sammanhanget gäller försök, förberedelse eller stämp- ling till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika.
Förutsättningarna (18 å)
18 å Hemlig telefonavlyssning får användas mot den som skäligen kan misstän- kas för brottet, om
1. åtgärden kan antas ge upplysning om synnerlig vikt för utredningen om brottet,
2. försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter, och
3. rätten har lämnat tillstånd till åtgärden. Är fråga om anläggning som ej innehas av den misstänkte eller används huvudsakligen av honom skall i stället för vad som föreskrivs i p. [ gälla att sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet.
Har rätten lämnat tillstånd till åtgärden men bortfaller någon av de sakliga förutsättningarna får åtgärden inte längre företas.
Innehållet i förevarande paragraf överensstämmer med vad kommit- tén föreslog i delbetänkandet.
Skälig misstanke om brott
Kravet att skälig misstanke skall föreligga utgör ingen förändring i förhållande till vad som nu gäller.
] delbetänkandet diskuterades utförligt om kravet borde ändras till att någon enbart kan misstänkas för brottet. Frågan har behandlats i de flesta remissyttrandena. Någon enhetlig uppfattning har inte framkom- mit. Generellt kan sägas att det från polis- och åklagarhåll nästan ge- nomgående ansetts att den misstankegrad som nu gäller bör sänkas. Samma uppfattning har redovisats av JK. BRÅ, socialstyrelsen, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm och länsstyrelsen iStockholms län. För ett bibehållande av nuvarande krav har Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, länsstyrelsen i Södermanlands län, yttrandefrihetsutredningen, Sveriges domareförbund, TCO och JU- SEK uttalat sig. Rättegångsutredningen har förklarat att det inom utred- ningen iinns företrädare för bägge alternativen.
Kommittén som på de i delbetänkandet anförda skälen står fast vid sin tidigare uppfattning har inte funnit anledning att här ytterligare behand- la frågan om misstankegraden. Däremot har ett par remissinstanser aktualiserat frågan om vad misstanken skall avse. Skall den avse en viss konkret gärning eller räcker det att någon är skäligen misstänkt för viss brottslighet? Rättegångsutredningen har anfört att uttrycket skäligen kan misstänkas för brottet inte bör tolkas så att misstanken måste avse en konkret gärning. Uttrycket måste enligt utredningen i stället tolkas så att det räcker att någon är skäligen misstänkt för t.ex. grov narkotika- brottslighet, eftersom spaningen ofta går ut på det, och att det i lagtexten egentligen borde talas om misstanke om brott av det slag som anges i 19 å (dvs. 17 å enligt förevarande förslag). Samma inställning redovisas av överåklagaren i Stockholm. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala uni- versitet anser det tveksamt om kommittén avsett ett visst konkret brott eller om det räcker med brottslig verksamhet i mera oprecis mening. Nämnden anser att konkretionskravet i lagtexten till visst brott bör bortf alla och fortsätter: ”Lika viktigt som detär att beviskravet sätts högt är det nämligen att bevistemat bestäms så att stark misstanke om brottslig verksamhet i mera allmän mening (men endast av visst angivet slag: narkotikabrottslighet, spioneri etc.) inbegrips under tvångsmedlets till- lämpningsområde. Om nu bevistemat fixeras till brottslig verksamhet på nyss angivet sätt måste å andra sidan beviskravet hållas väl uppe. Loku- tionen kan misstänkas är då fullständigt utesluten.” Professor Per Olof Ekelöf har i en uppsats om hemlig avlyssning (SvJT 1982 s. 654 f) ingående diskuterat frågan och gett uttryck för samma uppfattning. J USEK anser att kravet på skälig misstanke bör finnas men att kravet på brottets konkretion skall sänkas.
Med anledning av vad nu sagts vill kommittén anföra följande. Kom- mitténs avsikt är att misstanken skall avse ett visst konkret brott (jfr delbetänkandet s. 54). Det är visserligen riktigt som rättegångsutredning- en anför att man vid spaning kan ha starka misstankar om att en person ägnar sig åt viss typ av brottslig verksamhet men inte kan peka på någon eller några enskilda gärningar och att spaningen därför går ut på att utreda vilka konkreta gärningar den misstänkte gjort sig skyldig till. Ekelöf har i sin uppsats (a.a. s. 659) föreslagit att problemet i fråga skulle kunna lösas genom att ”anledning att det förövats brottslig verksamhet av visst slag” utgjorde en alternativ möjlighet till öppnande av förun-
dersökning varigenom RB:s bestämmelser om tvångsmedel kunde tillämpas på ett tidigare stadium än f.n. Som exempel anger Ekelöf att polisen kunnat konstatera att en person lever på stor fot, att denne inte tycks ha någon ordinär yrkesverksamhet, att han då och då träffar personer som misstänks syssla med narkotika och att han ibland reser med flyg till Amsterdam för att sedan åter dyka upp i Stockholm utan att man alltid kan fastställa hur han kommit in i landet. Däremot har man inga som helst tecken på att mannen har fört in ett visst parti narkotika eller försålt ett sådant. Enligt kommitténs mening bör emellertid ett så kvalificerat tvångsmedel som hemlig telefonavlyssning inte få sättas in på ett så tidigt stadium som det nu beskrivna.
Ett minimikrav måste enligt kommittén vara att polisen när avlyss- ningen sätts in har så mycket material insamlat att personen i fråga är skäligen misstänkt för ett visst konkret brott, exempelvis ett grovt nar- kotikabrott. Med ett konkret grovt narkotikabrott menas då att han eller hon uppsåtligen tillverkar, saluhåller, överlåter eller innehar narkotika som avses i l å narkotikaförordningen utan att vara berättigad därtill eller i strid mot villkor som gäller för tillstånd enligt nämnda förordning samt att förutsättning som gör brottet grovt föreligger (t.ex. att verksam- heten bedrivs i stor omfattning eller yrkesmässigt).
När det gäller tillverkning och innehav torde frågan om brottets konkretion vara av begränsat intresse. Någon skarp gräns mellan de fall då skälig misstanke föreligger om brottslighet eller om ett konkret brott torde här i praktiken ofta inte kunna dras. Något annorlunda ligger det till i fråga om försäljning av narkotika. Ett konkret sådant brott måste avse såväl ett visst, närmare beskrivet försäljningstillfälle som en viss mängd narkotika. Om skälig misstanke om sådan försäljning föreligger torde det inte ofta uppkomma fråga om att för utredningen av just det brottet använda sig av telefonavlyssning. Det har då hävdats att kravet på konkretion innebär att telefonavlyssningen i överlåtelsefallen i prak- tiken inte fyller någon funktion om de bestämmelser som anger förut- sättningarna för användningen tillämpas efter ordalydelsen. Som fram- gått ovan föreslår emellertid nu kommittén att när det gäller nu ifråga- varande brott hemlig telefonavlyssning skall kunna ske även när miss- tanken avser försök, förberedelse och stämpling. Det innebär uppenbar- ligen att nackdelarna med den nuvarande ordningen i viss utsträckning bortfaller. Skälig misstanke om t.ex. förberedelse till grovt narkotika- brott avseende försäljning kan ju föreligga långt innan det grova narko- tikabrottet har konkretiserats, t.ex. om stora penningbelopp överlämnats eller mottagits och skälig misstanke finns om att de skall användas för narkotikainköp.
Det bör också observeras att kravet i fråga om t.ex. verksamhetens omfattning när det gäller omständigheter som gör brottet grovt får konsekvenser också i det berörda hänseendet. Visserligen måste ett kon- kret brott föreligga för att förundersökningen skall inledas och därefter hemlig telefonavlyssning kunna ske, men när den tröskeln väl är passe- rad torde möjlighet till fortsatt avlyssning få anses föreligga så länge skälig misstanke om att verksamheten har stor omfattning kan konsta- teras. Motsvarande resonemang blir tillämpligt när man har en skälig
misstanke om ett visst brott och mera allmänt hållna misstankar om ytterligare brottslighet. Då bör man få sätta in hemlig telefonavlyssning för att utreda det konkreta brottet men samtidigt få tillgodogöra sig information om brottsligheten i övrigt om den också är så allvarlig att den får utredas med hjälp av telefonavlyssning.
Upplysning av synnerlig vikt
Enligt gällande rätt erfordras för telefonavlyssning att sådan finnes vara av synnerlig vikt för utredningen. Innebörden av detta rekvisit är inte närmare utvecklad i förarbetena. Rekvisitet kan jämföras med ”äga betydelse för utredning om brott” i 27 kap. 1 å RB och innebär alltså en förstärkning. Det framgår av förarbetena att telefonavlyssning betraktas som ett så ingripande tvångsmedel att det inte bör få användas om det skäligen kan begäras att andra metoder skall komma till användning.
Hemlig telefonavlyssning kan påverka förundersökningen på olika sätt. Den kan t.ex. förstärka bevisningen gentemot den misstänkte. Den kan vidare vara resursbesparande exempelvis genom att dess använd- ning förutsätter liten insats av personal jämfört med andra åtgärder (jfr prop. 1976/77:202 s. 35). En annan egenskap hos sådan avlyssning är att den företas i hemlighet, vilket gör att utredningen kan bedrivas med mindre risk för att den misstänktes intresse väcks än i fråga om andra utredningshjälpmedel. En ytterligare effekt kan vara att utredningen förs snabbare framåt än om mera konventionella metoder används.
Att avlyssningen skall vara av synnerlig vikt för utredningen innebär att den — i det speciella fallet — har någon eller några av de för förundersökningen positiva effekter som nu nämnts och att effekten är påtaglig och verkligt betydande.
Tillstånd till telefonavlyssning skall lämnas först sedan omständighe- terna i det enskilda fallet noggrant prövats. Prövningen måste visa att den upplysning som man vill ha verkligen kan föra brottsutredningen framåt på ett avgörande sätt. Det föreskrivs därför i p. 1 att en förut- sättning skall vara att åtgärden kan antas ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen.
Tillstånd till telefonavlyssning får f.n. avse samtal till och från en telefonapparat som innehas av den misstänkte eller som eljest kan antas bli begagnad av honom. Som exempel på sistnämnda fall kan nämnas telefon som innehas av den misstänktes sambo, telefon på den miss- tänktes arbetsplats och telefon i en telefonkiosk dit den misstänkte regelbundet går för att ringa. I prop. 1975/76:202 föreslogs en tilläggs- bestämmelse av följande lydelse: ”Avlyssning av samtal till och från telefonapparat, som ej innehas av den misstänkte eller brukas huvudsak- ligen av honom, får äga rum endast om synnerlig anledning förekom- mer, att avsedd utredning skall vinnas genom åtgärden.”
Även kommittén anser det motiverat att skärpta regler ges för avlyss- ning beträffande anläggning som inte innehas eller huvudsakligen bru- kas av den misstänkte. Det bör här enligt kommittén krävas att omstän- digheterna med större styrka talar för att åtgärdens syfte kommer att uppnås. Detta har i andra stycket uttryckts genom kravet att det skall
föreligga sannolika skäl — och inte bara att det skall kunna antas — att man skall få fram upplysningar av synnerlig vikt för utredningen. Man skall med andra ord vara så gott som säker på att sådana upplysningar erhålls.
Som exempel kan nämnas följande. Om man vet att den misstänkte regelbundet använder en viss telefon är det också rimligt att anta att den används i den kriminella verksamhet han misstänks syssla med. Om man vid konventionell spaning ser att den misstänkte trots eget tele- foninnehav ibland uppsöker en telefonkiosk i närheten och ringer samtal är det mer än antagligt — det är sannolikt — att samtalen har sådan inriktning. Helst borde det krävas att det kan hållas för visst att avsedd utredning skall vinnas men det måste enligt kommittén uteslutas av effektivitetsskäl.
Vad nu sagts utgör i allt väsentligt en redovisning av vad kommittén anfört i sitt delbetänkande. [ remissyttrandena anfördes från åklagar- och polishåll betänkligheter mot kravet på sannolika skäli paragrafens andra stycke. Enligt bl.a. RÅ saknas anledning till ifrågavarande skärp- ning. Den försvårar enligt RÅ utredningsarbetet eftersom det ofta före- kommer just att andras anläggning än den misstänktes avlyssnas. Förhållandet mellan skäligen kan misstänkas och sannolika skäl har vållat viss tvekan inom juridiskafakultetsnämnden vid Uppsala universi- tet. Nämnden anser att kommittén i sitt fortsatta arbete närmare bör klargöra förhållandet mellan dessa båda rekvisit. I sammanhanget kan också nämnas att narkotikakommissionen i sin PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan föreslår att det ovillkorliga kravet på att misstanken skall vara knuten till viss person frångås. Det bör enligt kommissionen göras möjligt att vid sidan härav knyta misstanken till viss plats/telefon (promemorian s. 61 f). Ekelöfs resonemang i den ovan angivna uppsat- sen leder i samma riktning.
Kommittén har inte funnit anledning att med hänsyn till vad som nu redovisats ändra sitt tidigare förslag. Enligt kommittén motiverar intres- set av att tredje man skyddas att möjligheten att avlyssna annan anlägg- ning än den misstänktes egen begränsas jämfört med ”normalfallen”. Det är naturligt att den ändringen i någon mån påverkar polisens möj- ligheter att utreda brott. Kommitténs uppfattning delas uppenbarligen också av ett stort antal remissinstanser.
Mot bakgrund av vad fakultetsnämnden anfört kan det finnas anled- ning att något ytterligare uppehålla sig vid begreppsfrågan. Enligt kom- mitténs mening skall rekvisiten skälig misstanke (beträffande brottet) och sannolika skäl (beträffande möjligheten att få fram upplysning av synnerlig vikt) hållas isär. Att någon är skäligen misstänkt för ett brott skall alltså inte kopplas samman med att sannolika skäl talar för att upplysning av synnerlig vikt kommer att erhållas. Sannolika skäl i det senare sammanhanget syftar enbart på möjligheten att få fram en uppgift av synnerlig vikt för utredningen. Den frågan skall bedömas isolerad och alltså oberoende av om vederbörande kan skäligen misstänkas eller är misstänkt på sannolika skäl för brottet. Sannolikheten kan vara stor för att en avlyssning ger till resultat att en skäligen misstänkt person i stället blir på sannolika skäl misstänkt. Men sannolikheten kan också vara stor
för att uppgift framkommer som visar att han är skyldig och att en annan också misstänkt person är skyldig. Antag t.ex. att polisen får tips om att personen i fråga vid ett telefonsamtal på en annans telefon vid en viss tidpunkt skall få närmare besked om hur en viss insmugglad kvantitet skall levereras. Tipset bedöms som mycket trovärdigt. Enligt kommittén talar i ett sådant fall sannolika skäl för att upplysning av synnerlig vikt kan erhållas. Ändras exemplet så att tipsarens trovärdighet inte kan bedömas eftersom uppgiften lämnas anonymt eller så att tipsaren bara lämnar upplysningen att han på omvägar hört att ett samtal av angivet slag kan vara aktuellt etc. finns knappast några sannolika skäl för att upplysning av synnerlig vikt skall erhållas. Det kan möjligen antas att så skulle bli fallet men det förhållandet bör enligt kommittén inte få med- föra att annan persons telefon avlyssnas. Kommittén har med det förtyd- ligande som getts i det föregående ansett att det tidigare förslaget kan behållas.
Av vad tidigare sagts framgår att kommittén med hänsyn till sin inställning till skyddet för tredjeman inte kan godta den lösning narko- tikakommissionen föreslår.
Andra försök
Uttrycket i nu gällande regler om telefonavlyssning att sådan skall finnas vara av synnerlig vikt för utredningen torde innefatta även ett krav på att andra och mera konventionella hjälpmedel i brottsutredningen inte kan förutses leda till det åsyftade resultatet. I prop. 1975/76:202 föreslogs en uttrycklig bestämmelse enligt vilken det skulle vara förenat med avse- värd olägenhet att på annat sätt erhålla upplysning av synnerlig vikt för utredningen.
Kommittén delar uppfattningen att telefonavlyssning är så ingripande till sin natur att den inte bör få tillgripas om andra och lindrigare metoder — t.ex. hemlig teleövervakning eller husrannsakan _ skulle kunna ge samma resultat. En allmän bestämmelse i ämnet beträffande tvångsmedel föreslås i tvångsmedelslagen. Principen bör dock slås fast även här med hänsyn till tvångsmedlets ingripande natur. Den har uttryckts så att försök antingen skall ha gjorts att på annat sätt än genom hemlig telefonavlyssning erhålla den önskade upplysningen och försö- ken inte har lyckats eller kan bedömas vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter. Regeln innebär i huvudfallet att utredning- en skall ha nått ett stadium där det förefaller omöjligt att komma längre med konventionella metoder. Olika åtgärder avsedda att föra utredning- en framåt skall ha tillgripits men varit resultatlösa eller ha övervägts men redan från början ha framstått som meningslösa.
Några erinringar mot förslaget i den delen har inte lämnats vid remiss- behandlingen.
Rättens prövning
Enligt gällande rätt skall beslut om telefonavlyssning enligt RB alltid fattas av en domstol. Den principen bör fortfarande gälla. Någon for-
mell möjlighet för polisen eller åklagaren att få ett beslut om telefonav- lyssning i en snabbt uppkommen situation vid tid då domstolen normalt inte kan nås — exempelvis under en helg — finns inte f.n. Det hindrar inte att det i praktiken kan vara möjligt att få ett sådant beslut om domaren ändå är anträffbar.
Kommittén föreslog i delbetänkandet att en möjlighet till snabba beslut skulle finnas i vissa särskilt kvalificerade situationer. Enligt för- slaget skulle åklagaren få förordna om åtgärden om rättens tillstånd inte kunde inväntas utan allvarlig skada för utredningen. Rättens beslut skulle dock inhämtas snarast möjligt. Det bör här erinras om att kom- mittén föreslår att 1952 års tvångsmedelslag skall behållas. I den lagen ges möjlighet att i vissa fall använda hemlig telefonavlyssning utan föregående domstolsbeslut. Till frågan om interimistiska beslut enligt den lagen återkommer kommittén i avsnitt 3.8.
Vid remissbehandlingen av delbetänkandet ställde sig Svea hovrätti princip avvisande till att interimistiska beslut skulle kunna fattas av annan än domstol. Hovrätten anförde att ett system med jourtjänst- göring för domare torde vara lämpligare. Yttrandefrihetsutredningen ansåg att förslaget kunde godtas om det inskränktes till att gälla vid utredning om grov narkotikabrottslighet medan juridiska fakultets- nämnden vid Uppsala universitet kunde tänka sig att även vissa andra brottstyper inkluderades. Övriga remissinstanser som uttalade sig i frå- gan tillstyrkte förslaget om interimistiska beslut eller lämnade det utan erinran.
Under sitt arbete med tvångsmedelslagen har kommittén kommit fram till att interimistiska beslut inte skall få förekomma när tvångsmedels- användning avser inhämtande av uppgift som avses i 7 å tvångsmedels- lagen eller det eljest finns anledning att anta att ett röjande av sådan uppgift kan inträffa (10 å tvångsmedelslagen). Kommitténs ställningsta- gande grundar sig bl.a. på att en utredning måste ha viss kvalifikation för att utredningsintresset skall väga tyngre än intresset av att skydda upp- giften. När det gäller brottsutredningar har kommittén exempelvis sagt att för att utredningsintresset skall väga tyngst skall som allmän rikt- punkt gälla, att det är frågan om brott varå kan följa minst två års fängelse. Den gränsen har valts med utgångspunkt i den gräns som gäller för att det mest ingripande tvångsmedlet — dvs. hemlig telefon- avlyssning — skall få användas. Kommittén har därefter konstaterat att detär en så grannlaga och svår uppgift att göra den i tvångsmedelslagen föreskrivna avvägningen att den undantagslöst bör förbehållas domstol.
Nu nämnda överväganden får enligt kommittén direkta konsekvenser för bedömningen av interimistiska beslut vid hemlig telefonavlyssning. Visserligen kan, som sagts i delbetänkandet, särskilt vid vissa brott, t.ex. grova narkotikabrott, förekomma situationer där en snabb möjlighet till avlyssning kan vara av avgörande betydelse för utredningen. Det måste dock konstateras att behov av sådana beslut uppkommer endast undan- tagsvis och förutsätter dels att frågan om avlyssning aktualiseras när domstolen är stängd, dels att ingen behörig domare kan nås exempelvis via telefon. Mot bakgrund av kommitténs ställningstagande i fråga om interimistiska beslut vid tillämpning av tvångsmedelslagen vore det 010-
giskt och inkonsekvent att vidhålla kommitténs tidigare uppfattning i fråga om hemlig telefonavlyssning. Möjligheten att nå en domare utom tjänstetid finns således redan nu och bör kunna utnyttjas oftare än vad f.n. är fallet. Visar det sig att inte ens den möjligheten är tillräcklig utan att ett oundgängligt behov finns av ytterligare åtgärder kan kanske anledning föreligga att undersöka om ett mera organiserat jourdomar- system skulle kunna inrättas. Det kan i det sammanhanget nämnas att enligt vad kommittén inhämtat har frågan om ett jourdomarsystem aktualiserats i samband med den översyn av reglerna om häktning och anhållande som företas av 1983 års häktningsutredning (Ju 1983104).
Någon remissinstans har ansett att föreskriften om rättens prövning inte bör placeras i omedelbar anslutning till rekvisiten för tvångsmedlets användning. Enligt kommittén är emellertid den föreslagna dispositio- nen av paragrafen ändamålsenlig.
Har tillstånd till hemlig telefonavlyssning lämnats och visar det sig därefter att någon av de sakliga förutsättningarna inte längre föreligger skall avlyssningen omedelbart upphöra. Har den ännu ej påbörjats skall eventuellt f örberedelsearbete avslutas. Om det senare under utredningen visar sig att avlyssning på nytt aktualiseras skall en ny ansökan ges in till rätten. Detta gäller således även om till äventyrs det ursprungliga till- ståndet fortfarande tidsmässigt skulle vara giltigt. Då avlyssningen i nu nämnda fall upphör bör rätten informeras om förhållandet för notering i sin akt i ärendet.
Som framgått ovan av vad kommittén uttalat angående misstankegra- den behöver kravet på att avlyssningen skall upphöra inte innebära att avlyssningen alltid skall avslutas så snart upplysning erhållits som bin- der den misstänkte till det konkreta brottet. Med det konkreta brottet kan sammanhänga brottslighet av stor omfattning som i sin tur består av ett antal brott, som ännu inte kan konkretiseras. Vid en sådan samman- hängande brottslighet, innefattande brott av samma slag som det som legat till grund för ett beslut om telefonavlyssning, bör enligt kommitténs mening fortsatt telefonavlyssning få ske utan krav på nytt domstolsbe- slut, tills verksamhetens totala omfattning fastställts.
Ansökan, tillstånd (19 å)
19 å Fråga om hemlig telefonavlyssning tas upp av rätten på ansökan av åkla- garen. Rätten skall snarast möjligt pröva frågan.
Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och anläggning och för visst ändamål. Tiden får inte bestämmas längre än som oundgängligen krävs och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.
Förevarande paragraf Överensstämmeri allt väsentligt med vad kom- mittén föreslog i delbetänkandet. De flesta remissinstanserna ställde sig bakom förslaget, som innebär förändringar på ett par punkteri förhål- lande till vad som nu gäller.
Enligt gällande rätt skall frågan om hemlig telefonavlyssning tas upp av rätten på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Eftersom
hemlig telefonavlyssning får användas endast vid mycket grova brott och beviskravet är skälig misstanke, är eller blir åklagaren alltid under- sökningsledare när sådan avlyssning blir aktuell. Det bör då framgå av lagtexten att det är åklagaren som begår avlyssning.
Tillståndstiden föreslås till högst en månad för samtliga fall av hemlig telefonavlyssning. Den skall räknas från dagen för beslutet.
Granskning och hantering av upptagning eller uppteckning (20 å).
20 å I fråga om granskning av upptagning eller uppteckning, som gjorts vid hemlig telefonavlyssning, tillämpas 12 å första stycket.
Upptagning av andra uppgifter än sådana som avses i 21 å tvångsmedelslagen skall bevaras till dess förundersökningen nedlagts eller avslutats eller, om åtal väcks, målet slutligen avgjorts. Den skall därefter förstöras.
Enligt nuvarande 27 kap. 16 å tredje stycket RB skall om granskning av uppteckning, som ägt rum vid samtals avhörande, vad i 12 å första stycket stadgas om undersökning och granskning av enskild handling äga motsvarande tillämpning. Det ligger i sakens natur att detsamma gäller beträffande upptagning, som ägt rum vid samtals avhörande. Första stycket i förevarande paragraf innebär således ingen saklig änd- ring i förhållande till vad som redan nu gäller.
Andra stycket har emellertid ingen motsvarighet i nuvarande reglering och i allt väsentligt inte heller i kommitténs förslag i delbetänkandet. Förslaget, som har viss beröring med reglerna om utnyttjande av uppgift i tvångsmedelslagen (18—21 åå), innebär att en regel tillskapas som tillgodoser intresset av att en upptagning bevaras viss tid i sin original- version. En motsvarande regel har föreslagits i narkotikakommissionens tidigare nämnda PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan. Kom- missionen pekar på att vad som tas upp vid telefonavlyssning ibland kan användas som bevisning, särskilt i narkotikamål. Den anför vidare att bevisläget ofta förändras under narkotikautredningar och att uppgifter ofta ändras i domstolen jämfört med förundersökningen samt i högre instans jämfört med lägre. Kommissionen fortsätter (s. 68 i promemo- rian):
En skriftlig uppteckning av vad som kommit fram under telefonavlyssningen kan sättas i fråga. Invändningar kan göras mot uppteckningens innehåll. Den misstänkte kan exempelvis göra gällande att den som lyssnat på upptagningen från telefonavlyssningen hört fel, missförstått hänsyftningar, översatt fel etc. Vidare kan det ibland framstå som oklart vilka personer som talat med varandra. En bandupptagning från avlyssningen har ett större bevisvärde. Om en bandupp- tagning spelas upp, har rätten betydligt större möjlighet att bilda sig en egen uppfattning om vad som förevarit. Påståenden om felaktiga översättningar kan kontrolleras med hjälp av nya tolkar. Enligt kommissionens uppfattning bör därför bandupptagningar som gjorts vid telefonavlyssning sparas i den mån de innehåller något som är av betydelse för utredningen till dess lagakraftägande dom föreligger.
Kommittén instämmer i dessa uttalanden. I 21 å tvångsmedelslagen ges regler om hur en myndighet skall förfara med uppgifter som inte får
utnyttjas. Förslaget i fråga om hemlig telefonavlyssning reglerar således förfarandet med upptagningar som innehåller andra uppgifter.
Hemlig teleövervakning (21 och 22 åå)
21 å Hemlig teleövervakning innebär att uppgift i hemlighet inhämtas från televerket om vilka samtal eller meddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss telefon- eller telexanläggning eller att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden.
22 å Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning om brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Den får uteslu- tande avse anläggning som innehas eller eljest kan antas komma att användas av den som kan misstänkas för brottet.
Åtgärd som innebär avstängning får tillgripas om den kan antas vara av vikt för utredningen av brottet. Annan åtgärd får tillgripas endast om sannolika skäl talar för att den kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen.
Enligt 9 kap. 8 å sekretesslagen gäller sekretess inom televerket för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande.
Lagstöd för bl.a. brytande av angiven tystnadsplikt finns i 1952 års tvångsmedelslag. Enligt 5 å andra stycket får rätten, på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren, om det finnes vara av synnerlig vikt för utredningen av brott som anges i l å samma lag, meddela tillstånd till att expedieringen av samtal till och från telefonapparat, som innehas av den som skäligen misstänks för brottet eller eljest kan antas komma att begagnas av honom, inställs eller fördröjs eller att telefonap- paraten avstängs för samtal eller att uppgift från telefonanstalt lämnas å samtal, som expedierats eller beställts till och från nämnda telefonap- parat. Enligt 5 å tredje stycket samma lag får giltighetstiden för tillstånd till sådan åtgärd bestämmas till högst en månad från den dag då tillstån- det delgavs telefonanstaltens föreståndare. Enligt paragrafens tredje stycke får, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen, förordnande om åtgärden meddelas av un- dersökningsledaren eller åklagaren.
I prop. 1975/76:202 föreslogs att nämnda reglering skulle inarbetas i RB. Beträffande åtgärder av angivet slag skulle bestämmelserna om telefonavlyssning äga motsvarande tillämpning. I propositionen åbero- pades vad som anförts i ämnet i betänkandet SOU 1975295 Telefonavlyssning (se vidare propositionen s. 166 f).
Delbetänkandet
I delbetänkandet föreslogs följande bestämmelser om hemlig telefon- övervakning:
18 å Hemlig telefonövervakning innebär att expedieringen av samtal eller med- delanden till eller från viss telefon- eller telexanläggning inställs eller fördröjs, att
anläggningen avstängs för samtal eller meddelanden eller att uppgift från telefon- anstalt lämnas om samtal eller meddelanden som har expedierats eller beställts till eller från anläggningen, allt utan att den som använder eller använt anläggningen har vetskap om åtgärden.
22 å Hemlig telefonövervakning får användas för utredning om brott för vilket enbart är stadgat fängelse om åtgärden kan antas ge upplysning av vikt för utredningen om brottet.
I 22 å placerades som ett andra stycke en specialregel angående hemlig telefonövervakning gentemot massmedieföretag. Med hänsyn till vad kommittén nu föreslår i tvångsmedelslagen finns inget behov av en särskild reglering av den frågan i RB. Frågan behandlas alltså inte vidare i detta sammanhang.
Remissbehandlingen
Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av RPS, Föreningen Sveriges länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer, Sveriges doma- reförbund, länsstyrelsen i Södermanlands län och BRÅ. RÅ ansåg att det borde godtas i princip.
Invändningarna mot förslaget riktade sig främst mot rekvisiten i 22 å och den föreslagna beslutsordningen. När det gällde kvalifikationen på brotten ansåg överåklagaren i Stockholm, televerket, Malmö tingsrätt, yttrandefrihetsutredningen och Sveriges Radio att samma krav borde ställas som vid hemlig telefonavlyssning. Rättegångsutredningen hävda- de att kravet borde skärpas till att gälla utredning om brott för vilket är stadgat minst sex månaders eller minst ett års fängelse, medan enligt RÅ gränsen borde sättas vid brott för vilka är stadgat fängelse i ett år eller däröver. Hovrätten för Västra Sverige och Stockholms tingsrättifrågasat- te behovet av tvångsmedlet i fråga om alla de brott som omfattades av 22 å. Liknande synpunkter lämnade juridiskafakultetsnämnden vid Upp- sala universitet som inte ansåg att man helt skulle avstå från möjlighet till telefonövervakning utanför 1952 års tvångsmedelslag och lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. Den föreslagna omfattningen var dock enligt nämn- den alltför vidsträckt och rekvisiten borde stramas upp. Länsåklagarmyndigheten i Uppsala län slutligen anförde att det borde räcka med att fängelse ingick i straffskalan för brottet.
JK och rättegångsutredningen efterlyste rekvisit om att någon skulle vara misstänkt för brottet i fråga. Rättegångsutredningen ansåg också att förhållandet mellan telefonövervakning och telefonavlyssning borde belysas ytterligare. Televerket efterlyste en regel om tidsbegränsning av tillstånd till telefonövervakning.
Flera remissinstanser ansåg att beslutanderätten borde flyttas upp till domstol eller i vart fall till åklagaren eller undersökningsledaren. Så exempelvis kammarrätten i Stockholm, som ansåg att domstol skulle besluta som huvudregel men att åklagaren skulle kunna meddela interi- mistiskt beslut. Enligt fakultetsnämnden borde besluten alltid fattas av domstol eller åklagare. Rättegångsutredningen anförde att beslutande-
rätten borde läggas på åklagaren och hovrättenför Västra Sverige ansåg att en sådan ordning var ett minimikrav. Även JK och RÅ förordade att åklagaren eller undersökningsledaren skulle besluta. Flera åklagarin- stanser ville skilja mellan de olika åtgärderna i 22 å. Inställande, fördröj- ning och avstängning borde, hävdade de, kunna beslutas av åklagaren eller undersökningsledaren, medan i fråga om uppgiftsinhämtande om samtal rätten borde besluta som huvudregel men åklagaren ha möjlighet att fatta interimistiska beslut.
Överväganden
De åtgärder som f.n. står till förfogande kan indelas i två grupper. Till den ena gruppen hör inhämtande av uppgift angående samtal till och från en viss telefonapparat. Till den andra gruppen kan hänföras instäl- lande, fördröjning och avstängning.
Inhämtande av uppgift
De uppgifter polisen kan få del av rör inte innehållet i telefonsamtal. När det gäller samtal från en viss telefonanläggning kan uppgift lämnas om till vilken annan abonnent samtal kopplats samt exempelvis antalet samtal från anläggningen under viss tidsenhet. När det däremot gäller samtal till en viss anläggning kan uppgift endast erhållas i sistnämnda hänseende. Det är f.n. inte tekniskt möjligt att i hemlighet ta reda på från vilken telefonanläggning ett samtal kommer. Ett sådant spårande förut- sätter nämligen att telefonlinjen hålls öppen, exempelvis genom att telefonluren i den mottagande anläggningen läggs av, vilket av naturliga skäl svårligen kan göras utan att abonnenten i fråga märker det. Och även om luren läggs av gäller numera att samtal oftast kan spåras endast under en kort stund från det att den uppringande har lagt på sin telefon- lur, eftersom linjen därefter bryts. Polisen kan alltså f.n. endast få uppgift om hur många samtal som kopplats till eller från en viss anläggning under en viss tid samt till vilka andra anläggningar samtal kopplats från anläggningen i fråga.
RPS har för kommittén uppgett att inhämtande av samtalsuppgifter ibland kan fylla en mycket viktig funktion och därvid ofta vara ett alternativ till hemlig telefonavlyssning. Tidigare begärdes uppgifter i någon eller några ärenden varje månad. Som exempel nämns att tvångs- medlet kan på ett effektivt sätt medverka till att en misstänkt narkotika- langares kontaktkrets kan kartläggas. Det sistnämnda gäller även vid andra grova brott som ofta förutsätter många inblandade personer, t.ex. grova hälerier eller omfattande spritlangning. Det är enligt RPS av stor vikt att möjlighet åter ges till inhämtande av uppgifter i fall som de nämnda. När det gäller brott i fråga om vilka hemlig telefonavlyssning kan förekomma bör enligt RPS särskilt beaktas att uppgiftsinhämtandet ibland kan utgöra ett alternativ till sådan avlyssning.
Som framgått av det föregående år sekretesslagen så utformad att den hindrar televerket från att lämna ut uppgifter av förevarande slag utan att polisen kan stödja sig på en lagstadgad befogenhet att begära upp-
gifterna. Sådan befogenhet finns f.n. endast i 1952 års tvångsmedelslag (och lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rät- tegången vid krig eller krigsfara m.m.). Enligt polisen innebär avsakna- den av möjlighet till uppgiftsinhämtande även i andra fall, t.ex. i narko- tikautredningar, betydande nackdelar från effektivitetssynpunkt. Kom- mittén finner ingen anledning att ifrågasätta dessa uppgifter och anser därför att polisen bör få befogenhet att använda hjälpmedlet också i andra fall än de som 1952 års tvångsmedelslag och lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. är tillämpliga på.
När det gäller i vilka fall uppgiftsinhämtande bör få ske vill kommit- tén först uttala att åtgärden i fråga endast i begränsad omfattning kan mäta sig med hemlig telefonavlyssning vad gäller integritetsvådligheten. Enstaka fall kan tänkas där sådan jämförelse är befogad, t.ex. om åtgär- den avser uppgift om samtal till eller från ett massmedieföretag eller en journalist, som kan avslöja meddelare. De fallen specialbehandlas emel- lertid i tvångsmedelslagen och behöver därför inte särskilt upp- märksammas i detta sammanhang. Även om således normalt sett åtgär- den inte är lika integritetsvådlig som hemlig telefonavlyssning måste slås fast att den innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes privatliv. Det måste således ställas upp förhållandevis stränga krav för att den skall få användas.
Kommittén anser mot angiven bakgrund inte att teleövervakningen bör förbehållas endast utredningar av brott för vilka är stadgat minst två års fängelse. Kommittén kan å andra sidan inte bortse från den kritik som flera remissinstanser riktat mot förslaget av innebörd att det i delbetänkandet föreslagna tillämpningsområdet blivit alltför omfattan- de. Om åtgärden endast bör få tillgripas när brott av betydande grovhet utreds är det naturligt att bygga på de straffsatser som förekommer i fråga om de olika brotten. Ett alternativ är då att liksom i telefon- avlyssningsfallen ange att för brottet skall vara stadgat ett visst lägsta straff, t.ex. sex månaders eller ett års fängelse. Om så görs behöver någon bedömning i det enskilda fallet av brottets kvalifikation inte ske. Mini- mistraffet uttrycker i sig att brottet generellt har en viss grovhet. Ett annat alternativ är en lösning motsvarande den reglering som föreslås i tvångsmedelslagen beträffande 7 å-uppgift. Där är visserligen ett visst lägsta straffangivet som en riktpunkt men omständigheterna i det enskil- da fallet kan påverka bedömningen. Om det exempelvis visserligen inte är stadgat minst två års fängelse men det straffet väl kan antas utdömas kan sådana omständigheter föreligga som gör att tvångsmedels- användning får ske trots att uppgift som avses i 7 å ] eller 2 tvångsme- delslagen riskerar att röjas. Kommittén anser att det förra alternativet bör väljas. Det är lättare att tillämpa, vilket är särskilt viktigt i fall som detta när domstolsprövning inte krävs. Dessutom uttrycker enligt kom- mitténs mening det alternativet klarare de krav som ställs på utredningen för att uppgiftsinhämtande skall få ske.
Kommittén har valt mellan en gräns på minst sex månaders eller minst ett års fängelse för brottet. Om den högre gränsen väljs tillkommer, jämfört med telefonavlyssning, brott som grov misshandel, olaga frihets-
berövande, försättande i nödläge och rån. Behovet av möjlighet till uppgiftsinhämtande i utredningar av sådana brott förefaller inte särskilt markerat. Om den lägre gränsen väljs tillkommer också t.ex. grov ut- pressning, grovt ocker, grovt häleri, grovt svindleri och grov varusmugg- ling. Vid utredningar av sådana brott är uppenbarligen behovet av uppgiftsinhämtande ett annat. Skall det vara någon mening med en lägre gräns än minst två års fängelse bör därför gränsen sättas vid minst sex månaders fängelse. Kommittén har mot nämnda bakgrund valt denna gräns.
Den angivna gränsen medför att tvångsmedlet kan användas i ett förhållandevis stort antal utredningar. Det är enligt kommitténs mening då väsentligt att genom uppställande av ytterligare förutsättningar se till att uppgiftsinhämtande sker bara i fall då det fyller någon verkligt påtaglig funktion. När det gäller förutsättningarna för telefonavlyssning har i fråga om anläggning som inte innehas av den misstänkte eller används huvudsakligen av honom i liknande syfte angetts att sannolika skäl skall tala för att åtgärden kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Detta till skillnad från ”normalfallen” då det skall räcka med att åtgärden kan antas ge sådan upplysning. Kommittén anser att motsvarande rekvisit bör ställas upp när det gäller uppgiftsin- hämtande. Därmed begränsas i betydande mån möjligheterna att använ- da tvångsmedlet inom det område som den angivna straffsatsen tecknar.
Kommittén har också funnit anledning att genom ett par andra änd- ringar i det tidigare förslaget tillgodose önskemålen om att reglerna skall skärpas något. För det första anser kommittén att JK:s och rättegångsutredningens krav på att någon skall vara misstänkt för brottet ifråga bör tillgodoses. Enligt 1952 års tvångsmedelslag uppställs krav på att åtgärden skall gälla telefonapparat som innehas av den som skäligen misstänks för brottet eller eljest kan antas komma att begagnas av honom. Åtgärd av nu ifrågavarande slag får således inte användas under det allmänna spaningsstadiet. Såväl JK som rättegångsutredningen har ansett att det bör räcka med att någon kan misstänkas för brottet. Kommittén delar den bedömningen. Åtgärden bör då knytas till anlägg- ning som används av den misstänkte. Kravet bör med andra ord vara att åtgärden skall gälla telefon- eller telexanläggning som innehas av den som kan misstänkas för brottet eller eljest kan antas komma att användas av honom.
Den andra ändringen avser beslutsordningen. Flera remissinstanser har krävt att beslutanderätten i vart fall läggs på åklagaren om ärendets art inte motiverar domstolsprövning. Genom att åklagaren alltid skall vara undersökningsledare i utredningar angående brott av förevarande slag eller i vart fall skall inträda som undersökningsledare när det an- kommer på denne att besluta om tvångsmedelsanvändning enligt bl.a. 27 och 28 kap. RB tillgodoser det nya förslaget nämnda krav. Härigenom markeras att tvångsmedelsanvändningen i fråga utgör ett särskilt kvali- fikationsmoment från utredningssynpunkt. Det har emellertid enligt kommittén också ett värde i sig att åtgärder av ifrågavarande slag över- vägs av två olika myndigheter innan de sätts in.
Inställande, fördröjning och avstängning
RPS har upplyst att möjligheten att inställa eller fördröja samtal inte längre används. Sådana möjligheter behöver därför enligt RPS vare sig införas i RB eller finnas kvar i 1952 års tvångsmedelslag.
Däremot föreligger enligt RPS behov av att kunna avstänga en anlägg- ning. Som exempel kan nämnas att i kritiska lägen hindra en misstänkt att komma i förbindelse med yttervärlden eller att nås av samtal med varning.
Kommittén finner med hänsyn till vad RPS anfört ingen anledning att överväga införande av möjlighet till fördröjning och inställande av samtal. När det gäller avstängning av anläggning är det emellertid enligt kommittén i bl.a. sådana fall som RPS nämner nödvändigt att polisen ges möjlighet att tillgripa en sådan åtgärd. Kommittén anser att de förutsättningar som föreslås gälla i fråga om inhämtande av samtalsupp- gifter med ett undantag även bör gälla för att avstängning skall få ske. Undantaget gäller kravet på att uppgiftsinhämtande får ske endast om sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge upplysningar av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Det kravet bör enligt kommit- tén mildras när det gäller avstängning av anläggning. För sådant fall föreslås därför gälla att åtgärden kan antas vara av vikt för utredningen. *
Några specialfrågor angående hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning
Som tidigare nämnts har kommittén bl.a. mot bakgrund av en del remiss- uttalanden angående delbetänkandet diskuterat ytterligare några frågor i anslutning till översynen av reglerna om hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning.
God man i telefonavlyssningsärenden
[ prop. 1975/76:202 föreslogs — som nämnts i avsnitt 3.3.8.1 — att det skulle finnas gode män för att ta till vara den enskildes intresse i ärende om telefonavlyssning. Kommitténs förslag om inrättande av offentligt ombud tillgodoser delvis det i propositionen angivna ändamålet. En väsentlig skillnad gentemot förslaget om gode män finns dock när det gäller omfattningen av intressebevakningen. Medan den gode mannen föreslogs alltid få tillfälle att yttra sig innan beslut om avlyssning med- delas gäller i fråga om det offentliga ombudet att medverkan vid dom- stolsprövningen skall förekomma endast i fall när intresset av skydd för uppgift som avses i 7 å tvångsmedelslagen behöver tas till vara. Det intresset berörs endast undantagsvis, varför ombudets medverkan kan förutses bli aktuell ijämförelsevis få fall.
Enligt kommittén är de rättssäkerhetsgarantier som f.n. finns inbygg- da i förfarandet när det gäller ärenden om hemlig telefonavlyssning i förening med de förbättringar som kommittén i detta betänkande före- slår på området tillfyllest. Det finns enligt kommittén knappast några belägg för allmänna påståenden om att tillstånd i dag ges på alltför lättvindiga grunder och att tillbörlig restriktivitet inte iakttas vid avlyss-
ningsreglernas tillämpning. Något mera påtagligt behov av ett generellt tvåpartssystem vid domstolsprövningen av telefonavlyssningsfrågorna inkluderande en möjlighet att få tillståndsbeslut prövade av högre rätt har kommittén — bortsett från fallen enligt 7 Ej tvångsmedelslagen — inte kunna finna. Det är givet att de garantier som i dag föreligger kan utökas ytterligare i förhållande till vad kommittén föreslagit. Då måste emellertid även kostnadsaspekten vägas in. Den merkostnad som skulle uppstå om det tidigare förslaget om gode män genomförs är enligt kommittén knappast motiverad av de begränsade fördelar ett sådant förslag skulle medföra från rättssäkerhetssynpukt. Beaktas måste också att det i brådskande fall inte låter sig göra att tillämpa ett tvåpartsförfa- rande.
Underrättelse till den som har avlyssnats
En annan fråga som diskuterats inom kommittén är om personer vilkas samtal har avlyssnats skall underrättas i efterhand. Förebilder på områ- det finns i USA. Där gäller att om en ansökan om avlyssning avslås så skall den eller de som anges i ansökan, dvs. person som avses bli avlyssnad, underrättas om beslutet inom viss tid. Ges tillstånd till avlyss- ning skall inom viss tid — som kan förlängas —— efter det att avlyssningen upphört underrättelse lämnas om tillståndet, avlyssningsperioden och huruvida samtal avlyssnats under perioden eller inte (United States Code & 2518(8)(d) ). Underrättelse skall då ges till den som avlyssnings- tillståndet avser men kan också efter domstolens bestämmande ges till annan som deltagit i avlyssnade samtal.
Kommittén har inte funnit anledning överväga någon bestämmelse om underrättelse i sådana fall då en ansökan om avlyssning avslås. När det gäller underrättelse om en verkställd avlyssning har kommittén gjort följande bedömning.
Först vill kommittén slå fast att den anser det uteslutet att i avlyss- ningsärenden som rör rikets säkerhet tillämpa något underrättelseförfa- rande av angivet slag. Det skulle medföra att säkerhetspolisens arbetssätt och -metodik skulle kunna avslöjas för främmande makt i en omfattning som inte står i någon rimlig proportion till vad som kan stå att vinna från rättssäkerhetssynpunkt för enskild. Motsvarande gäller hemlig telefo- navlyssning gentemot misstänkta terrorister m.fl. enligt spaningslagen.
Övriga fall av intresse i avlyssningssammanhang är väsentligen utred- ningar om grova narkotikabrott och smuggling av narkotika, dvs. ett par hundra fall om året f.n. Ett underrättelseförfarande skulle alltså innebä- ra att personer som varit skäligen misstänkta för exempelvis grovt nar- kotikabrott i efterhand skulle få reda på att deras telefonsamtal avlyss- nats under en viss angiven period. Vilka vinster skulle en sådan ordning ge från rättssäkerhetssynpunkt?
Ett underrättelseförfarandes huvudsakliga funktion skulle vara den som angetts till stöd för motsvarande reglering av beslag och husrann- sakan, nämligen att ge den som drabbats av tvångsmedlet kännedom om vilket utbyte myndigheten haft i fråga om uppgifter m.m. på grund av avlyssningen. Den som avlyssnats skulle med andra ord få veta vilka
uppgifter myndigheten fått tillgång till dels för att kunna vinna trygghet mot att integritetskänsliga uppgifter som rör honom hemlighålls för honom, dels för att kunna kontrollera att endast sådana uppgifter registrerats som får utnyttjas. Ett sådant syfte kan det enligt kommittén i och för sig finnas anledning att tillgodose.
Att kommittén ändå stannat för att inte föreslå en regel om underrät- telseskyldighet beror främst på de följder en sådan regel skulle få för tvångsmedlets effektivitet. För utredningen i det enskilda fallet skulle visserligen knappast ett underrättelseförfarande medföra några påtag- liga nackdelar eftersom det måste förutsättas att en underrättelse skulle behöva lämnas först när den inte längre kan påverka utredningen i fråga. Nackdelarna med att uppgift lämnas ligger enligt kommittén på ett annat plan. Hemlig telefonavlyssning är ett exklusivt tvångsmedel och som sådant beroende av att den som utsätts för det inte har några misstankar om att han eller hon är avlyssnad. Som påpekats i olika sammanhang är tvångsmedlet förvånansvärt effektivt. Det beror natur- ligtvis delvis på att telefonsamtal möjliggör att korta och direkta medde- landen snabbt kan överbringas till rätt adressat. I sammanhang där direkta personliga sammanträffanden kanske är olämpliga eller riskabla eller av praktiska skäl uteslutna kan ett telefonsamtal ofta vara det enda ' tänkbara alternativet. Men framför allt torde tvångsmedlets effektivitet hänga samman med att personer som utsätts för det inte bedömer risken härför som särskilt stor. Här ligger enligt kommittén en avgörande nackdel med ett underrättelseförfarande. Det kan konstateras att vad som framkommit vid en telefonavlyssning endast undantagsvis — om än på senare tid i något ökad omfattning — används som bevis. Normalt används det som inhämtats till att skaffa fram andra bevis, t.ex. genom att ett narkotikaparti tas i beslag eller någon misstänkt skuggas eller grips. Och ibland ger avlyssningen inte något resultat alls. Den misstänk- te blir kanske övertygad om brott av andra omständigheter eller får i brist på tillräckliga bevis tillfälligt eller för gott lämnas utanför den fortsatta utredningen.
Konsekvenserna i sistnämnda fall av en underrättelse om verkställd avlyssning är lätta att se. Personen i fråga blir medveten om polisens intresse för hans person vilket gör det ännu svårare att framdeles binda honom vid något brott. Och en regel om att underrättelse skall ske först när personen i fråga inte längre är misstänkt för brott vore enligt kom- mittén ett slag i luften. Den skulle nämligen ge så stort utrymme för att vänta med underrättelse att hela förfarandet vore meningslöst. Det är också i utredningar som leder till åtal — kanske på grund av hemlig telefonavlyssning — av intresse att de kretsar som avlyssnas inte blir medvetna om detta. Det gäller här ofta ligabrottslighet med många inblandade och brottslighet som pågår under lång tid. Antalet narkotikabrottslingar som återfaller i samma brott är vidare stort. Verk- samheten fortsätter ibland såväl under som efter en fängelsevistelse. Att i sådana fall ge särskild uppmärksamhet åt att avlyssning använts kan medföra att tvångsmedlets effektivitet går förlorad i senare ärenden gentemot samma person. Sammanfattningsvis anser således kommittén att de negativa följder ett underrättelseförfarande kan bedömas få gene-
rellt för utredningar av här ifrågavarande art är för stora för att väga upp vinsten från rättsäkerhetssynpunkt.
Kommittén anser också att det i sammanhanget måste beaktas att telefonavlyssning på grund av sin ingripande natur är omgärdad med mycket strängare regler än andra tvångsmedel. Enligt kommitténs för- slag krävs sålunda alltid domstolsprövning innan en avlyssning får påbörjas. Stränga krav ställs upp när det gäller svårhetsgraden av det brott som utreds liksom i fråga om övriga förutsättningar för tvångsmed- lets användning. Riksdagen och regeringen har insyn i och kontroll över reglernas tillämpning. Sammantaget skiljer sig således förfarandet i nu nämnda hänseenden avsevärt från vad som gäller i fråga om andra tvångsmedel.
Kommittén vill i detta sammanhang ta upp en fråga som behandlades i delbetänkandet och som föranlett uttalanden av ett par remissinstanser. Frågan gällde främst hemlig avlyssning med dold mikrofon men den kan i viss mån vara av intresse även när det gäller hemlig telefonavlyssning. I anslutning till bestämmelsen om anbringande och återtagande av tek- niskt hjälpmedel (27 kap. 28 & RB) tog kommittén upp frågan om en person som exempelvis upptäcker en mikrofon eller annan del av ett tekniskt hjälpmedel har rätt att få veta om avlyssning pågår eller plane- ras och i så fall på vilken grund beslutet därom vilar. Kommittén kon- staterade inledningsvis att om den som begär besked är någon som avlyssningen inte riktas mot så är 5 kap. 1 (j sekretesslagen tillämplig, innebärande att han skall vägras svar på sina frågor. Kommittén fortsat— te (s. 134 i betänkandet):
Om däremot den som ställer frågan är den mot vilken beslutet om avlyssning är riktat blir läget ett annat. Han måste anses som part i ärendet om avlyssning och sekretessen enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen hindrar då inte att han tar del av beslutet i ärendet. Begär han att få ta del av beslutet skall följaktligen enligt 2 kap. 12 & tryckfrihetsförordningen beslutshandlingen så snart det är möjligt tillhanda- hållas honom. Vid bedömningen av hur snart det är möjligt att tillhandahålla honom beslutshandlingen blir emellertid att beakta det som föreskrivs i 23 kap. 18 & rättegångsbalken att den misstänkte först när det kan ske utan men för utredningen äger ta kännedom om vad som förekommit vid förundersökningen. Såvitt kommittén kan förstå betyder detta att, om den misstänkte efter sin upp- täckt av vad som är i görningen, begär att få ta del av beslutet i ärendet den myndighet hos vilken begäran görs — det må vara polisen, åklagarmyndigheten eller domstolen — skall begränsa sig till att ta emot hans begäran och i övrigt hänvisa honom till att han senare kommer att få besked i saken. Man har därefter rätt att vänta med att lämna ut någon handling till dess så kan ske utan men för utredningen. Tidigare torde det inte kunna anses möjligt. Någon rätt att få några muntliga besked eller svar på några frågor kan den misstänkte inte grunda på 14 kap. 5 & sekretesslagen som begränsar sig till parts rätt att ta del av handling eller annat material. Kommittén föreställer sig att det förut återgivna departements- chefsuttalandet grundade sig på motsvarande bedömningar som de vilka kom— mittén nu redovisat.
Vad gäller den misstänktes rätt att få del av grunderna för ett beslut om avlyssning blir 14 kap. 5 5 första stycket sekretesslagen tillämpligt. Enligt detta kan insyn vägras i den mån det av hänsyn till allmänt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs. Också beträffande en begäran om att få ta del
av material som anger grunderna kommer att gälla att den inte skall besvaras förrän det är möjligt, dvs. först då det kan ske utan men för utredningen.
JK ställer sig avvisande till den tolkning kommittén gör av 2 kap. 12 & TF. Han fortsätter: ”Huvudregeln torde nämligen vara att handling som får lämnas ut skall lämnas ut omgående. Utlämnandet får inte obehörigen fördröjas. Endast andra viktiga tjänsteåligganden kan tillå- tas gå före allmänhetens betjänande med handlingens framtagande (se bl.a. Petrén — Ragnemalm: Sveriges grundlagar s. 404). Enligt min mening kan det emellertid ifrågasättas om den misstänkte under förun- dersökningen är att anse som part. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till den diskussion som förs på s. 272 i betänkandet Färre brottmål, där det framhålls att lagstiftaren sett förundersökningsförfarandet uteslu- tande som ett faktiskt handlande, vilket sammanhänger med att förfa- randet tillkom under en tid då förvaltningsprocessen ännu inte ut- mejslats och att det sedan befunnits svårt att passa in förundersöknings- förfarandet i ett förvaltningsrättsligt system. Större tvekan kan föreligga beträffande ärende om avlyssning vid domstol. Den misstänkte har dock inte något anspråk på att bli underrättad om ärendets förekomst vid domstolen och det förefaller med hänsyn härtill främmande att betrakta . honom som part. Här kan vidare hänvisas till Corell m.fl. Sekretesslagen (1980) s. 322—325.” Enligt RÅ är kommitténs resonemang inte invänd- ningsfritt. Han är inte övertygad om att kommitténs koppling mellan rekvisitet så snart det är möjligti 2 kap. 12 & TF och bestämmelsen i 23 kap. 18 & RF om när den misstänkte äger få kännedom om vad som förekommit är riktigt. Ett par länsåklagarmyndigheter är också tveksam- ma till kommitténs resonemang.
Kommittén vill med anledning av nämnda uttalanden komplettera vad den tidigare anfört i den berörda frågan. Partsbegreppet är inte entydigt. Innebörden är olika beroende på vilken lag som avses och lagens syfte. Kommittén har i sitt resonemang tagit sekretesslagens be— stämmelser till utgångspunkt. Syftet med sekretesslagens regler om partsoffentlighet är att den som ett myndighetsärende angår, så långt möjligt skall ha insyn i ärendet. Ett ärende om hemlig telefonavlyssning angår uppenbarligen i hög grad den mot vilken avlyssningen riktas. Han torde därför vara att anse som part i sekretesslagens mening, varför 5 kap. 1 & i den lagen inte mot 14 kap. 5 5 lagen hindrar att han tar del av avlyssningsbeslutet. Nästa steg blir då att bestämma när så skall ske. I det sammanhanget aktualiseras bestämmelserna i 2 kap. 12 & TF och 23 kap. 18 & RB.
Det är inte lika klart om eller när personen i fråga är part enligt exempelvis förundersökningsreglerna eller reglerna om domstolspröv— ningen. Enligt 14 (5 förundersökningskungörelsen skall om en förunder- sökning läggs ner den som varit skäligen misstänkt för brottet underrät- tas om han hörts i nämnda egenskap. Han skall då enligt 23 kap. 18 å RB också ha underrättats om misstanken. Den misstänkte skulle därför kunna sägas bli part enligt förundersökningsreglerna i och med att han underrättas om att han är skäligen misstänkt för brottet. Han kan med den utgångspunkten oftast inte vara part så länge en hemlig telefonav-
lyssning pågår, eftersom han då ännu inte hörts som skäligen misstänkt för brottet. Någon bestämmelse som anger när förhöret med den som är skäligen misstänkt skall hållas finns inte. Med det nu gjorda för- tydligandet angående utgångspunkten för kommitténs resonemang an- ser kommittén att vad den sagt om förhållandet mellan 2 kap. 12 & TF och 23 kap. 18 & RB uttrycker vad som f.n. kan anses gälla på området. Kommitténs ståndpunkt är alltså att det av hänsyn till ett allmänt intres- se (brottsutredningsintresset) bör anses vara av synnerlig vikt att den som är föremål för hemlig telefonavlyssning inte får kännedom härom tidigare än detär möjligt med hänsyn till utredningsintresset.
Frågan är vidare av intresse när det gäller ett problem som tagits upp av RÅ under remissbehandlingen av delbetänkandet. RÅ erinrar om att enligt 20 & förundersökningskungörelsen beslut och uppgifter angående tvångsmedel skall antecknas i förundersökningsprotokollet samt anför att så enligt fast praxis inte görs i fråga om telefonavlyssning. RÅ fortsätter: ”En sådan bristande överensstämmelse mellan formella regler och praktiskt handlande är givetvis otillfredsställande. Det skulle vara värdefullt om den hithörande problematiken övervägs under det fortsat- ta arbetet med det föreliggande förslaget. För egen del tror jag som jag inledningsvis antytt att man i framtiden kommer att få allt svårare att avstå från att använda genom avlyssning erhållna uppgifter som bevis- ning i mål angeånde den grövsta och starkaste organiserade kriminali- teten, särskilt på narkotikaområdet. En sådan utveckling låter sig själv- fallet från rättssäkerhetssynpunkt inte väl förena med en ordning som innebär att uppgift om en företagen avlyssning inte redovisas i förun— dersökningsprotokollet”.
När det gäller den av RÅ upptagna frågan delar kommittén RÅ:s bedömning om det otillfredsställande i den bristande överensstämmel- sen mellan vad som gäller enligt förundersökningskungörelsen och vad som tillämpas i praxis. Den frågan bör emellertid enligt kommittén praktiskt kunna lösas genom att det i 20 & nämnda kungörelse görs undantag för hemlig telefonavlyssning. Undantaget kan exempelvis ut- formas så att anteckning behöver göras först om och när ett inspelat eller på annat sätt registrerat samtal åberopas som bevisning. Då bör å andra sidan alla de uppgifter som är av intresse i avlyssningsfrågan antecknas. Om förundersökningskungörelsen kompletteras på angivet sätt torde de av RÅ angivna betänkligheterna från rättssäkerhetssynpunkt bortfalla.
En tredje fråga rörande partsbegreppet har tagits upp av rättegångs- utredningen, Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. De anför att 52 kap. 7 & RB f.n. inte ger utrymme för högre rätt att medge en av underrätt avslagen ansökan om telefonavlyssning såvida inte den som skall avlyssnas hörs. Enligt nämnda lagrum (andra stycket) får inte, med mindre tillfälle lämnats motparten att förklara sig, ändring göras i underrättens beslut, såvitt angår hans rätt. Interimistiskt skulle dock sådant hinder inte finnas (tredje stycket i angivna lagrum).
I likhet med JK (se ovan) finner kommittén det främmande att betrak- ta den misstänkte som part i förevarande sammanhang, när han eller hon enligt sakens natur skall hållas utanför ärendet. Reellt föreligger onek- ligen ett partsförhållande men knappast processuellt. Enligt kommitténs
mening finns därför inte behov av ett särskilt undantag i 52 kap. 7 & RB i fråga om hemlig telefonavlyssning.
Insyn och kontroll
Kommittén erinrade i delbetänkandet om den insyn riksdagen och re- geringen har när det gäller tillämpningen av 1952 års tvångsmedelslag och spaningslagen. Vidare redogjordes för vad som anfördes om parla- mentarisk kontroll i betänkandet SOU 1975195 Telefonavlyssning och i prop. 1975/76:202.
I SOU l975:95 anfördes (s. 103):
Utredningen anser att även på telefonavlyssningens område en redovisning av tillämpningen genom en årlig skrivelse från regeringen till riksdagen skulle vara en lämplig väg att skapa garantier för att riksdagen får insyn i verksamheten. Det kan förutsättas att regeringen som underlag för skrivelsen inhämtar uppgifter från berörda myndigheter rörande all tillämpning av telefonavlyssning. Den mest praktiska ordningen, som samtidigt bäst tillgodoser nödvändiga sekretesskrav, torde vara att detta material införskaffas från RPS. Detta innebär i vart fall beträffande ärenden enligt nuvarande 27 kap. 16 & RB en viss ökning av RPS:s uppföljande verksamhet.
Regeringens skrivelse bör — i den mån hänsynen till rikets säkerhet inte kräver annat — utan att röja sekretessen i de enskilda fallen ge riksdagen en uppfattning om bl.a. antalet ärenden om telefonavlyssning, antalet meddelade tillstånd, vilka tillståndstider som förekommit samt i vilken mån telefonavlyssningen fyllt avsett ändamål.
I propositionen anförde föredragande departementschefen (s. 26):
Med nuvarande ordning har information om tillämpningen av de provisoriska lagarna främst erhållits på det viset att RPS har lämnat behövliga upplysningar härom till regeringen. Enligt min mening bör denna ordning tillämpas även i fortsättningen. Även riksdagen bör få del av denna information. Med hänsyn till informationens delvis ömtåliga natur bör denna inte som utredningen har före- slagit lämnas genom en regeringsskrivelse. Upplysningarna bör i stället lämnas till vederbörande riksdagsutskott. Härigenom får riksdagen en fortlöpande insyn i verksamheten. Givetvis kan vederbörande utskott självt inhämta den ytterligare information som anses behövlig (jfr 4 kap. 10 & riksdagsordningen).
Kommittén förklarade i delbetänkandet att den ansåg det vara av central betydelse med hänsyn till tvångsmedlens karaktär att en parla- mentarisk kontroll kommer till stånd. När det gäller de närmare former- na för hur kontrollen skall ske hade kommittén inget att tillägga till de ovan citerade uttalandena.
En del remissinstanser har yttrat sig i ämnet. RPS har anfört att styrelsen även fortsättningsvis bör ges en övergripande kontrollfunktion och att avlyssningsärendena bör redovisas för styrelsen i plenum för att garantera en insyn i ärendena för dess politiskt valda ledamöter. Polis- styrelsen i Norrtälje polisdistrikt anser att kontrollen över ifrågavarande tvångsmedel bör förstärkas genom att regeringen årligen anmäler till riksdagen hur tvångsmedlen används och vilka resultat de leder till. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet delar kommitténs
uppfattning att det är av central betydelse att en parlamentarisk kontroll finns. Det bör enligt nämnden övervägas om inte rapporteringsskyldig- heten bör ombesörjas av åklagarväsendet, åtminstone vad gäller hemlig telefonavlyssning. Upplysningar bör enligt nämnden ges om bl.a. hur ofta tvångsmedlen tillgripits, hur ofta ansökan avslagits och hur ofta de som utsatts för tvångsmedlen sedermera blivit föremål för åtal och fällande dom. Även kammarrätten i Stockholm anser att rapporterings- skyldigheten bör ligga på åklagarväsendet (RÅ). Länsstyrelsen i Söder- manlands län understryker vikten av kontinuerlig parlamentarisk kon— troll genom riksdagen. Sveriges advokatsamfund anser det tveksamt om kontroll av riksdag och regering är till fyllest. Enligt samfundet bör efterkontrollen göras mer effektiv, t.ex. genom att JO eller en för ända- målet särskilt inrättad nämnd med kvalificerad juridisk sakkunskap åläggs att eftergranska varje enskilt fall och avge yttrande till den redo- visning som skall ske till regering och riksdag.
Kommitténs inställning i frågan är sammanfattningsvis följande. RPS bör även fortsättningsvis införskaffa ifrågavarande uppgifter och lämna dem till regeringen. Riksdagen bör därefter få del av uppgifterna genom vederbörande riksdagsutskott. Informationen bör ha större omfattning än f.n. och avse alla ärenden i vilka hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning har förekommit. Uppgift bör lämnas om antalet till- stånd, antalet avslagna ansökningar, tillståndstiderna och i vilken mån åtgärden fyllt avsett ändamål.
Det kan i detta sammanhang nämnas att justitiedepartementet och RPS f.n. diskuterar möjligheten att utvidga den redovisning som nu ges i fråga om de fall då telefonavlyssning används vid brottsutredningar.
3. 7 Om beslag i avvaktan på lagakraftvunnen dom ( 27kap. 8 5 RB)
I direktiven anges att kommittén bör överväga behovet av att skriftliga handlingar och andra föremål som har beslagtagits i utredningssyfte finns att tillgå till dess målet har avgjorts genom lagakraftägande dom. Kommittén har mot bakgrund av vad som i övrigt sägs i direktiven funnit att det finns anledning att undersöka om ett motsvarande behov gör sig gällande i fråga om föremål som tagits i beslag i annat syfte, t.ex. för att säkerställa ett förverkandeyrkande. Frågan har således gällt om i vissa fall ett beslag bör kunna bestå trots att yrkande angående ansvar för brott, enskilt anspråk eller förverkande inte bifallits av rätten.
Gällande rätt
I 36 kap. 1—3 a åå BrB regleras förutsättningarna för förverkande av egendom. I 1 och 2 55 ges bestämmelser om att förverkande under vissa förutsättningar skall eller kan ske på grund av brott som avses i BrB. Det gäller utbyte av brott, förlag för brott (1 5) samt hjälpmedel vid brott, brottsprodukter och egendom som i andra fall har varit föremål för brott (2 5). I 3 & ges en bestämmelse om att förverkande under vissa förutsätt- ningar kan ske för att förebygga brottslig användning av föremål som kan befaras komma till sådan användning. 3 a & reglerar förverkande på
grund av brott som är begånget i utövning av näringsverksamhet. Inom specialstraffrätten förekommer åtskilliga särbestämmelser om förver- kande enligt i huvudsak samma principer som gäller inom BrB:s områ- de.
Enligt 27 kap. l & RB får föremål tas i beslag om det skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara genom brott någon avhänt eller på grund av brott förverkat. Föremål som skäligen kan an- tas vara förverkat enligt 36 kap. 3 & BrB får tas i beslag enligt 27 kap. 14 a & RB. Enligt 27 kap. 8 5 tredje stycket RB skall rätten då målet avgörs pröva om beslaget fortfarande skall bestå. En motsvarande regel finns beträffande kvarstad (26 kap. 6 & RB).
I 24 kap. 21 & RB föreskrivs beträffande den som är häktad som misstänkt för brott att om den misstänkte döms för brottet så skall rätten enligt de i kapitlet angivna grunderna pröva, huruvida han i häkte skall avbida att domen vinner laga kraft. Bestämmelsen äger motsvarande tillämpning beträffande reseförbud (25 kap. 7 & tredje stycket RB).
I Gärdes m.fl. kommentar till RB uttalas i anslutning till 26 kap. 6 & RB beträffande kvarstad och skingringsförbud att därest den mot den tillta- lade väckta talan ogillas skall åtgärden alltid hävas. Härvid hänvisas till reglerna om hävande av häktning och reseförbud i 24 kap. 21 & RB resp. 25 kap. 7 & tredje stycket RB. I kommentaren till bestämmelserna om hävande av beslag i 27 kap. 8 & RB uttalar Gärde att dessa bestämmelser överensstämmer med vad som stadgas i fråga om reseförbud samt kvar- stad och skingringsförbud i 25 kap. 7 & samt 26 kap. 6 & RB.
Frågan om ett beslag tills vidare skall bestå även om ett förverkandeyr— kande av ena eller andra anledningen ogillas har vid några tillfällen uppmärksammats av JO. I ämbetsberättelsen 1962 (s. 46) intog JO stånd- punkten att beslag liksom kvarstad och skingringsförbud alltid skall hävas om den mot den tilltalade väckta talan ogillas. I ämbetsberättelsen 1973 (s. 1 1 1) ansåg-s detta uttrycka den rådande rättsuppfattningen samt tillades att detsamma borde gälla när åtalet bifölls men förverkandeyr- kandet ogillades.
JO:s ståndpunkt grundade sig på vad som förekommit under förarbe- tena till RB:s stadganden om beslag, häktning, reseförbud, kvarstad och skingringsförbud. Såvitt gäller häktning och reseförbud framgår av 24 kap. 21 å och 25 kap. 7 & att rätten vid målets avgörande äger förordna om fortsatt tvångsmedel endast om den misstänkte dömts för brottet. Som skäl för denna ordning, som bestämdes under riksdagsbehandling- en, uttalades under förarbetena bl.a. att det för den allmänna rättsupp- fattningen måste förefalla stötande om en person som frikändes för det brott för vilket han varit åtalad ändå skulle av den frikännande domsto- len kvarhållas i häkte.
Vad som förekommit under förarbetena kunde enligt JO i ämbetsbe- rättelsen 1962 knappast anses ge stöd för antagande att det skulle ha varit lagstiftarens mening att i detta hänseende andra och för den misstänkte strängare regler skulle gälla vid kvarstad, skingringsförbud och beslag än vid häktning och reseförbud. I själva verket torde det, menade JO, med hänsyn till det nära sambandet mellan samtliga dessa tvångsmedel från principiell synpunkt ligga närmast till hands att, oavsett tvångsmed—
lets art, en och samma regel tillämpas i de fall, då talan mot den tilltalade ogillas. Vidare borde enligt JO beaktas att det vid tveksamhet om inne- börden av de ifrågakomna stadgandena bäst torde överensstämma med gängse tolkningsgrundsatser att tolkningen sker till den tilltalades för- mån. Detta gör sig särskilt gällande när beslaget sker för att säkra ett eventuellt förverkande på grund av brott. I ämbetsberättelsen 1973 utta— lade JO till stöd för sin ståndpunkt rörande hävandet av beslag vid ogillat förverkandeyrkande bl.a. att det inte samtidigt som förverkan- deyrkandet ogillas torde kunna anses att den beslagtagna egendomen skäligen kan antas vara på gmnd av brott förverkad.
Frågan behandlades åter av JO i ämbetsberättelsen 1978/79 (5. 28). Han redovisade bl.a. de tidigare nämnda JO-uttalandena och anförde vidare:
Den rådande uppfattningen i fråga om beslagets fortbestånd efter ogillad talan i huvudsaken eller ogillat förverkandeyrkande synes av dessa uttalanden att döma och med stöd av förarbetena kunna sägas vila främst på den tanken att domstolen i konsekvens med sin mening i skuld- eller förverkandefrågan inte genom ett förordnande om fortsatt beslag alltjämt skall hålla dessa frågor öppna: brotts- misstanke kan inte av domstolen anses föreligga samtidigt som talan ogillas. För egen del vill jag i linje med de nyss nämnda tidigare JO—uttalandena ifrågasätta om inte de till grund för den rådande rättsuppfattningen anförda synpunkterna bör kunna reserveras för de beslag som sker till säkerställande av förverkande på grund av brott. För övriga beslag, nämligen de som avser föremål som kan äga betydelse för utredning om brott, som kan vara avhänt någon genom brott eller som kan förverkas på grund av sin farlighet ligger saken enligt min mening något annorlunda till. Att den frikände eller den som eljest svarat angående förverkan— det i dessa fall får avvakta att avgörandet finner laga kraft, innan beslagtagen egendom återfås, kan inte anses så stötande att intresset av omedelbart hävande är större än de fördelar som onekligen kan vara förknippade med ett fortsatt beslag.
JO konstaterade därefter att den rådande rättsuppfattningen att be- slag alltid skulle hävas vid ogillat yrkande emellertid torde få anses ligga så pass fast att tillräckligt utrymme inte fanns för de distinktioner mellan olika sorters beslag som det enligt hans mening kunde finnas anledning att göra. Inte heller kunde det gärna finnas utrymme för olika bedöm- ningar beroende på exempelvis den frikändes intresse av att återfå den beslagtagna egendomen. JO fortsatte:
Vad beträffar praxis så har jag vid min inspektionsverksamhet noterat att det inte så sällan förekommer beslut i domstolarna som strider mot den angivna ordningen. Det kan enligt min mening inte anses onaturligt att olikheterna mellan lagtexterna om de olika tvångsmedlen kan leda domstolen till ett motsatsslut att man har möjlighet att genom förordnande om fortsatt beslag ta hänsyn till intresset av att säkerställa bevisning eller förverkande i högre instans.
Till dessa svårigheter bidrar också att, då domstolen ogillat förverkandeyrkan- de och hävt beslag, utrymmet för förnyat beslag från åklagarens sida är mycket litet. Formellt är det så att åklagaren, om den tilltalade frikänns eller förverkan- deyrkande ogillas, kan säkerställa det beslagtagna föremålet för vidare utredning eller förverkande i högre instans genom att besluta om nytt beslag. Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande har prövats av JO (JO 1959 s. 157), varvid JO anförde att särskild försiktighet vid övervägande av frågan om nytt beslag var
påkallad sedan rätten ogillat yrkande om förverkande och hävt beslag. Intrycket av att restriktivitet skall iakttagas i detta hänseende förstärks, om det antages att man även här kan ta ledning av vad som gäller i fråga om häktning. Om domstol beslutat avslå häktningsframställning och förordnat om den misstänktes frigivan- de får åklagare inte på nytt anhålla den misstänkte med mindre nya omständig- heter tillkommit som inte varit under domstolens prövning (JO 1954 s. 139, 1963 s. 97). Ett sådant förfarande har ansetts strida mot grundtanken i RB:s regler om anhållande, nämligen att anhållandet inte skall vara längre än till dess domstolen blivit i tillfälle att pröva frågan om frihetsberövande. En liknande tankegång framträder i ett avgörande av högsta domstolen, där denna beträffande den som frikänts i underrätt ansett att han i avvaktan på överrätts avgörande ej bör häktas av överrätten med mindre det har framkommit omständigheter på grund varav han oaktat den frikännande domen skall anses misstänkt för brottet (NJA 1973 s. 157).
Överväganden
Kommittén konstaterar till en början att nuvarande praxis torde inne- bära att ett beslag hävs av rätten när åklagarens ansvarsyrkande och/ eller förverkandeyrkande ogillas. Till stöd för en sådan praxis torde —— som JO anfört i ämbetsberättelsen 1978/79 — ligga att domstolen i konsekvens med sin mening i skuld- eller förverkandefrågan inte genom ett förordnande om fortsatt beslag alltjämt skall hålla dessa frågor öpp- na. Det sagda innebär att regeln i 26 kap. 8 & RB om att rätten, när målet avgörs, skall pröva om beslaget fortfarande skall bestå, i praktiken tillämpas på samma sätt som motsvarande regel i 24 kap. 21 & RB om häktning (dvs. prövning enligt de i kapitlet i fråga angivna grunderna). Kan ingen av de grundläggande förutsättningarna i 27 kap. 1 5 eller 27 kap. 14 a ij anses uppfyllda med hänsyn till utgången i fråga om ansvars— eller förverkandeyrkandet hävs således beslaget.
En sådan ordning är enligt kommittén från olika utgångspunkter rimlig. Det måste vara ett grundläggande krav i fråga om all tvångsme- delsanvändning att den skall upphöra om de förutsättningar som legat till grund för tvångsmedelsanvändningen bortfaller. Ett beslag som be- slutats därför att ett föremål skäligen kunde anses vara genom brott någon avhänt eller på grund av brott förverkat bör rimligen inte bestå på samma grund om rätten kommer fram till att något brott inte har begåtts. Samma gäller om rätten finner att brott visserligen förelegat men att förverkandeyrkandet av någon annan anledning inte bifallits (åklagaren förmådde kanske inte visa att föremålet i fråga var utbyte av det aktuella brottet). Och har ett föremål tagits i beslag på grund av ett för— verkandeyrkande enligt 36 kap. 3 5 BrB och rätten finner att föremålet inte kan befaras komma till brottslig användning kan uppenbarligen de ursprungliga beslagsförutsättningarna inte längre anses uppfyllda. När det gäller den fjärde tänkbara beslagsgrunden, dvs. att ett föremål skä- ligen kan antas ha betydelse för utredning om brott behöver det inte ligga något motsägelsefullt i att exempelvis ogilla ett åtal eller ett förverkan- deyrkande och samtidigt anse att ett visst föremål fortfarande har bety- delse för utredningen. Så länge målet hålls öppet kan utredningen knap- past anses avslutad. Det kan i ett sådant fall närmast anses naturligt att
exempelvis med fortsatt beslag säkerställa att högre rätt får tillgång till föremålet i fråga för den händelse målet skulle gå vidare.
Det normala bör således enligt kommitténs mening vara att ett beslag skall hävas i samband med domen om det inte finns skäl för fortsatt beslag enligt de grunder som anges i 27 kap. RB. Samtidigt är det klart att om ett beslag hävs i samband med domen och högre instans sedan kommer till ett annat resultat i ansvars- eller förverkandefrågan, det kan finnas en betydande risk för att föremålet t.ex. då inte kan lämnas tillbaka till rätte ägaren eller förverkas. Föremålet finns kanske inte längre i behåll. Vad saken gäller är alltså om det i vissa fall bör finnas möjlighet för domstolen att, trots att åtalet eller förverkandeyrkandet ogillas, förordna om fortsatt beslag.
Vid den bedömningen kan skiljas mellan å ena sidan beslag som enbart eller bl.a. gjorts för att ett föremål har betydelse för utredning om brott och å andra sidan beslag som gjorts i ett annat syfte. När det gäller beslag av det förra slaget kan högre rätt vid en eventuell prövning behöva ha tillgång till föremålet i utredningssyfte. Bedöms sådant behov finnas och inga särskilda omständigheter finns som talar till förmån för den enskildes intresse av att omedelbart få tillgång till föremålet talar över- vägande skäl för att beslaget bör bestå. Ett hävande av beslaget bör däremot ske om exempelvis någon risk inte bedöms föreligga för att den högre instansen inte skall få tillgång till föremålet då behov därav påkallas. Föremålet är vidare kanske av stor betydelse för den drabbade i hans eller hennes arbete eller på annat sätt. Och bedöms föremålet inte längre ha någon betydelse alls i utredningshänseende bör självfallet beslaget inte längre bestå under åberopande av utredningsskäl. Vad nu sagts kan inte anses innebära någon avvikelse från vad som gäller f.n. Det kan möjligen diskuteras om det i lagtexten bör tydligare framgå att beslag i nu nämnda fall kan bestå av utredningsskäl, men kommittén anser ingen ändring i det avseendet erforderlig.
När det gäller beslag som gjorts av annat än utredningsskäl gäller frågan om beslaget ibland skall kunna bestå trots att utgången i huvud- saken egentligen bör föranleda att beslaget skall hävas. Möjligheten till fortsatt beslag skulle då tillgodose intresset av att det beslagtagna finns kvar och att ett avgörande av högre rätt, som innebär att det tidigare avgörandet ändras, kan verkställas.
En motsvarighet till den reglering som skulle kunna övervägas på området finns i UB. 3 kap. 22 & nämnda lag handlar om vilken inverkan på vidtagna verkställighetsåtgärder —— t.ex. utmätning —— det har om den exekutionstitel som legat till grund för åtgärden upphävs. Enligt första stycket första — tredje meningarna i den paragrafen skall då sökt verk- ställighet inställas och redan vidtagen åtgärd såvitt möjligt återgå. Sådan återgång skall ske genast, om inte annat har förordnats. I mål angående utmätning och införsel gäller emellertid enligt fjärde meningen en mot- satt regel. I sådant mål skall återgång inte ske förrän det avgörande varigenom exekutionstiteln har upphävts har vunnit laga kraft såvida det inte särskilt förordnas att återgången skall äga rum omedelbart.
En motsvarande reglering i fråga om beslag vore enligt kommittén alltför långtgående. Vad som här kan övervägas är att öppna en möjlig-
het för fortsatt beslag endast om det finns en påtaglig risk för att det beslagtagna inte längre finns tillgängligt om och när högre rätt ändrar det avgörande som ligger till grund för beslaget. Det kan gälla pengar som yrkas förverkade på grund av brott, egendom som av åklagare påstås ha åtkommits genom häleri och som bör återlämnas till rätte ägaren, verktyg som påstås ha använts i samband med ett inbrott etc. Det kan tyckas som om en möjlighet till fortsatt beslag i fall som de nu angivna vore rimlig med hänsyn till det intresse det allmänna eller någon enskild kan ha i sammanhanget av att det beslagtagna säkras så länge något slutligt avgörande inte föreligger.
Kommittén anser emellertid för sin del att en reglering av nämnda slag vore stötande. Om en domstol har ogillat ett förverkandeyrkande eller meddelat en frikännande dom måste ju utgångspunkten vara att avgö- randet är materiellt riktigt. Domstolen själv kan ju knappast göra be- dömningen att avgörandet troligen inte eller möjligen inte kommer att stå sig i högre instans. Ett eventuellt fortsatt beslag kan därför inte bygga på att domstolen i det enskilda fallet skall göra en bedömning i nämnda hänseende. Det innebär i sin tur att fortsatt beslag skulle kunna ske enbart efter en bedömning av risken för att ett eventuellt ändrat avgöran- de i högre instans inte skulle kunna verkställas. En sådan lösning är enligt kommitténs mening utesluten av rättssäkerhetsskäl. Visserligen kan häremot anföras att högre rätt förhållandevis snabbt kan ompröva beslutet om fortsatt beslag, men det finns knappast anledning tro att därvid annat än uppenbart felaktiga beslut skulle komma att ändras. Domstolen skulle sannolikt normalt inte våga ta risken att häva beslaget innan saken i hela dess vidd vore prövad. Det skulle kunna medföra att beslag ibland skulle komma att bestå under lång tid trots att lägre rätt kommit fram till att beslaget på de ursprungliga grunderna inte längre är motiverat. Kommittén anser mot nu angiven bakgrund att en utvidgning på sätt ovan diskuterats inte skall ske.
Till det nu anförda bör också läggas att en reglering av nu ifrågasatt slag aktualiserar flera följdfrågor när det gäller förverkande, vilka knap- past kan närmare utredas inom ramen för detta arbete.
3.8 1952 års tvångsmedelslag
Kommittén bör enligt direktiven vad gäller 1952 års tvångsmedelslag försöka utarbeta en permanent reglering som kan flyttas över till RB. I delbetänkandet anförde kommittén att dess målsättning var att en sam- lad reglering skulle kunna träda i stället för inte bara reglerna om telefonavlyssning i 27 kap. 16 & RB utan också för reglerna därom i 1952 års tvångsmedelslag och i lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. Kommittén föreslog därför ändringari sistnämnda två lagar samt i spaningslagen (se vidare avsnitt 3.9) för att åstadkomma så enhetliga regler som möjligt. Ändringarna gällde dock enbart telefonavlyssning.
Som tidigare framgått har kommittén lämnat lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. utanför översynen eftersom den är under behandling i
annat sammanhang och i fråga om bestämmelserna om tvångsmedel i den lagen i allt väsentligt kan hänvisas till 1952 års tvångsmedelslag. Beträffande sistnämnda lag har kommittén först stämt av dess bestäm- melser gentemot tvångsmedelslagen. Kommittén har därefter undersökt om det finns bestämmelser som av annan anledning bör ändras. Efter den genomgången har kommittén behandlat frågan om de skillnader som sålunda uppstår gentemot den allmänna regleringen i RB är av den art att de motiverar att den särskilda lagen består eller att reglerna i stället bör inarbetas i RB. Skillnaderna i förhållande till regleringen i RB — se vidare nedan _måste enligt kommitténs mening betecknas som avsevärda. Mest påfallande därvidlag är möjligheterna till förlängning av häktningstiden, möjligheten till telefonavlyssning även för brott för vilka inte är stadgat minst två års fängelse och rätten för åklagare att i vissa fall meddela beslut om sådan avlyssning och om kvarhållande av försändelse. Det är här fråga om från integritetssynpunkt mycket ingri- pande åtgärder, avsedda att få tillgripas endast i rena undantagssituatio- ner. Den föreslagna regleringen kan motiveras endast av att utrednings- intresset i förevarande typ av ärenden är av mycket hög dignitet. Det ligger enligt kommitténs mening i sakens natur att regler som ger möjlig- het till ingrepp av sådant slag inte ges en definitiv prägel utan i stället görs temporära och regelbundet omprövas. Mot den bakgrunden bör enligt kommitténs mening reglernas giltighetstid vara begränsad. Be- stämmelserna bör då även fortsättningsvis återfinnas i en särskild lag och inte inarbetas i RB.
De nuvarande skillnaderna jämfört med motsvarande regler i RB är följande.
1. Tiden för häktningsframställning kan förlängas av JK (2 5)
2. Skriftliga meddelanden mellan nära anhöriga får tas i beslag även om det för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år (3 5)
3. Undersökningsledaren eller åklagaren får förordna om kvarhållan- de av försändelse i stället för rätten (4 &)
4. Hemlig telefonavlyssning får ske även vid brott för vilket inte är stadgat fängelse i minst två år (5 &)
5. Hemlig teleövervakning får ske (5 5)
6. Längre giltighetstid för åtgärder enligt p.4 och 5 ovan får bestämmas (5 ä)
7. Undersökningsledaren eller åklagaren får meddela förordnande om åtgärder enligt p. 4 och 5 (5 &)
Tillämpningsområdet (förslaget till 1 lj)
1 5 Denna lag är tillämplig vid förundersökning angående
l. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning av luftfar- tyg eller luftfartssabotage, om brottet innefattar sabotage,
2. sabotage, grovt sabotage, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet, eller
3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är belagd med straff.
Lagen är f.n. tillämplig vid förundersökning angående följande brott: Mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning av luftfartyg och luftfartssabotage om brottet innefattar sabotage,
sabotage, grovt sabotage, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet,
mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga fri- hetsberövande, försättande i nödläge och olaga tvång om gärningen innebär förgripelse mot Konungen, annan medlem av konungahuset eller riksföreståndare samt
försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är belagd med straff.
Såvitt gäller hemlig telefonavlyssning diskuterades i prop. 1975/76:202 utförligt kvalifikationen angående brotten. Utredningsför- slaget (SOU 1975z95) innebar att reglerna om telefonavlyssning i 1952 års tvångsmedelslag inarbetades i RB. Det innebar vidare att lagregle- ringen borde omfatta i huvudsak samma brott som tidigare, beroende på dels att det ansågs vara ett starkt allmänintresse att de grövsta brotten klaras upp, dels att en grov brottsling inte borde gå fri på grund av att telefonavlyssning inte får tillämpas. Som allmän förutsättning borde därför gälla att straffminimun för brottet skulle uppgå till fängelse i lägst två år. Därutöver borde enligt utredningen finnas kompletterande be- stämmelser om vissa andra brott där telefonavlyssning skulle få ske, trots att straffet för brottet kunde understiga två års fängelse. Till denna kompletterande kategori hänförde utredningen sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabotage, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, olovlig personspaning, grovt narkotikabrott och grov varusmuggling rörande narkotika. På ett par punkter avvek detta från gällande regler. Utredningen ansåg det således inte motiverat att behålla särregleringen i 1952 års lag beträffande de s.k. majestätsförbrytelserna. Dessutom föreslogs att tagande av utländskt understöd och olovlig kårverksamhet inte längre skulle omfattas av tillämpningsområdet för telefonavlyssning. Beträffande försök, förbere- delse eller stämpling till brott innebar förslaget ingen saklig ändring i förhållande till gällande rätt.
Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till utredningens för- slag. I vissa enskildheter hade han dock en annan mening (prop. s. 33 f):
Vad gäller de brott som skall få föranleda telefonavlyssning har från en del remissinstansers sida kritiserats att utredningen har låtit olovlig kårverksamhet utgå ur uppräkningen. Också enligt min mening kan det ifrågasättas om inte möjlighet alltjämt bör finnas att använda telefonavlyssning vid detta brott. Det är visserligen sällan förekommande men kan -— särskilt i orostider —vara av mycket allvarlig art. Jag förordar att brottet alltjämt skall tillhöra de brott som berättigar till telefonavlyssning.
Som utredningen har förordat bör även obehörig befattning med hemlig upp- gift och olovlig underrättelseverksamhet tas med i denna kategori. Särskild vikt bör i fråga om dessa brott fästas vid att de ofta utgör förstadium till grövre brott, t.ex. spioneri. Det är på förundersökningsstadiet också svårt att särskilja om den
olovliga verksamheten riktas mot svenskt intresse (spioneri) eller utländskt intres— se (olovlig underrättelseverksamhet).
Liksom utredningen anser jag att tagande av utländskt understöd bör utgå ur den brottskategori som kan föranleda telefonavlyssning.
Jag delar utredningens uppfattning att någon speciell regel om telefonavlyss- ning inte behövs beträffande de s.k. majestätsbrotten. I de fall straffminimum uppgår till två år, dvs. mord, dråp och människorov bibehålls telefonavlyssnings- möjligheten. I övrigt torde främst möjligheten till avlyssning vid högmålsbrott tillgodose behovet av detta tvångsmedel i nu aktuella fall.
Enligt 1952 års lag kan telefonavlyssning ske även vid försök, förberedelse och stämpling till allmänfarliga brott, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet, om det fullbordade brottet skulle ha medgett sådan åtgärd. Denna möjlighet har en preventiv bieffekt, som minskar behovet av telefonavlyssningsregler utanför ra- men för förundersökning. Jag anser inte heller att man i fortsättningen kan avvara möjligheten att använda telefonavlyssning i de fall varom nu är fråga.
Tagande av utländskt understöd utgick ur brottskatalogen genom en lagändring år 1977.
Kommittén förklarade i delbetänkandet att den delade den ovan redovisade uppfattningen. Såvitt gällde brotten som uppräknas i 1952 års tvångsmedelslag borde alltså enligt kommitténs mening förslaget i nämnda proposition genomföras. De synpunkter som lämnades i ämnet under remissbehandlingen har angetts ovan i avsnitt 3.6.4. Kommittén har inte funnit anledning att ändra sin tidigare inställning.
Reglerna i 1952 års tvångsmedelslag om hemlig telefonavlyssning är de som mest markant skiljer sig från den allmänna regleringen i RB. Gränserna vad avser tillämpningsområdet för 1952 års tvångsmedelslag bör därför sättas efter vad som anses böra gälla i fråga om det tvångs- medlet såvida övriga särregler inte i något särskilt fall kräver att tillämp- ningsområdet vidgas. Något sådant fall har kommittén inte kunna finna. Mot den bakgrunden bör de brott som f.n. räkns upp i l & begränsas på sätt framgått av den tidigare redogörelsen.
Tid för ingivande av häktningsframställning (2 5)
2 & På begäran av åklagaren får justitiekanslern medge förlängning av den tid, inom vilken enligt 24 kap. 12 å rättegångsbalken häktningsframställning senast skall avlåtas, med högst tio dagar. Begäran därom skall med angivande av skälen göras inom den i nämnda lagrum föreskrivna tiden. Har anstånd medgivits och finnes fortsatt utredning oundgängligen erforderlig, får justitiekanslern på begä- ran, som görs före anståndstidens utgång, meddela ytterligare förlängning med högst femton dagar.
Görs inte häktningsframställning inom tid som för varje fall är föreskriven eller, om begäran om förlängning inte bifallits, senast dagen efter den dag då åklagaren mottog meddelande därom, skall den anhållne omedelbart friges.
Den nuvarande bestämmelsen, som inte föreslås ändrad, har påkal- lats av den ofta komplicerade och svårutredda beskaffenheten av de
brott beträffande vilka lagen är tillämplig. Under lagens förarbeten diskuterades regleringen i förevarande paragraf ingående. Lösningen med JK som kontrollorgan i fråga om anhållningstiden tillkom på hem- ställan av första lagutskottet (se dess utlåtande nr 6 1952 s. 37). JK har för kommittén upplyst att bestämmelsen mycket sällan tillämpas, under senare är endast någon enstaka gång per år i genomsnitt. Kommittén har inte funnit anledning att föreslå någon ändring när det gäller JK:s funktion i samanhanget och de tider som anges. Tvångsmedelslagen aktualiserar ingen ändring.
Beslag på meddelande mellan nära anhöriga (nuvarande 35)
Enligt gällande lydelse av 3 5 får beslag läggas på sådant skriftligt meddelande som avses i 27 kap. 2 5 RB andra punkten, även om det är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år för brottet.
Som framgått ovan föreslås 27 kap. 2 & RB utgå med hänsyn till den i tvångsmedelslagen föreslagna regleringen. Meddelanden som avses i nämnda paragraf omfattas av 7 5 2 tvångsmedelslagen. Sådana uppgifter skall enligt 9 & tillmätas synnerlig vikt. I förevarande sammanhang innebär det, enligt vad kommittén uttalat i motiven, att riktpunkten för- när utredningsintresset allmänt sett tar över intresset av att skydda uppgiften uppnås vid brott som har två års fängelse som minimipåföljd. Alla de brott vid vilka 1952 års lag enligt förslaget till l 5 ovan skall vara tillämplig faller inte inom de gränser som regleringen i 7 lj och följande i tvångsmedelslagen anger. Det bör dock erinras om att angivna gräns endast är en riktpunkt och att fall kan tänkas i vilka det allmänna intresset väger tyngst även vid något mindre allvarliga brott. Enligt kommittén bör den generella regleringen gälla även vid beslag enligt 1952 års tvångsmedelslag. Förevarande paragraf föreslås därför utgå.
Kvarhållande av försändelse (förslaget till 4 (j)
4 & Förordnande enligt 27 kap. 9 % rättegångsbalken om kvarhållande av försän- delse får meddelas av åklagaren om det kan befaras att inhämtande av rättens beslut skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. I sådant fall skall anmälan som avses i tredje stycket av samma paragraf göras hos den som har meddelat förordnandet. Denne har även den prövningsskyldighet som där sägs.
Enligt gällande lydelse av bestämmelsen får förordnande som där sägs meddelas av undersökningsledaren eller åklagaren. Om åklagaren inte redan leder förundersökningen när fråga uppkommer om åtgärd som avses i förevarande paragraf bör enligt kommittén undersökningen då övertas av åklagaren. Förordnande av här avsett slag bör således endast få meddelas av åklagaren. Någon saklig ändring i övrigt av paragrafen är enligt kommittén inte motiverad.
254. Specialmotivering SOU 1984:54 Hemlig telefonavlyssning (förslaget till 5 &)
5 & Hemlig telefonavlyssning får användas även om för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.
Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till hemlig telefonavlyssning skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen, får förordnande om åtgärden meddelas av åklagaren.
Enligt paragrafens nuvarande lydelse får tillstånd enligt 27 kap. 16 & RB till avhörande av telefonsamtal meddelas, ändå att för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Finnes det vara av synnerlig vikt för utredningen, att expedieringen av samtal till och från telefonap— parat, som innehas av den som skäligen misstänks för brottet eller eljest kan antas komma att begagnas av honom, inställs eller fördröjs eller att telefonapparaten avstängs för samtal eller att uppgift från telefonanstalt lämnas om samtal, som expedierats eller beställts till och från nämnda telefonapparat, äge rätten, på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren, meddela tillstånd till sådan åtgärd. Giltighetstiden för till- stånd till telefonavlyssning eller annan åtgärd som sagts ovan får be- stämmas till högst en månad från den dag då tillståndet delgavs telefon- anstaltens föreståndare. Kan det befaras att inhämtande av rättens till— stånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, får förordnande om åtgärden med- delas av undersökningsledaren eller åklagaren.
Brottets kvalifikation
Kommittén föreslog i delbetänkandet att det i fråga om fall som omfattas av bestämmelserna i 1952 års tvångsmedelslag även fortsättningsvis skulle kunna medges undantag från huvudregeln vid hemlig telefonav- lyssning att för brottet skall vara stadgat minst två års fängelse. 1 avsnitt 3.6.4 har redogjorts för de synpunkter därvidlag som lämnades under remissbehandlingen. Kommittén har inte funnit anledning att ändra sin tidigare redovisade ståndpunkt. Den ändring som föreslås vad gäller paragrafens nuvarande första stycke är föranledd av förslaget till nya bestämmelser om hemlig telefonavlyssning i RB.
Hemlig teleövervakning
Paragrafens nuvarande andra stycke omfattar sådana åtgärder som kommittén benämner hemlig teleövervakning. Som tidigare framgått föreslår kommittén att avstängning av anläggning och inhämtande av samtalsuppgift skall få ske under vissa förutsättningar även vid annan förundersökning än sådan som avses i l & förevarande lag. Förslaget innebär vissa ändringarjämfört med vad kommittén föreslog i delbetän- kandet, se härom avsnitt 3.6.4.
Enligt kommitténs uppfattning är användningsområdet för hemlig teleövervakning särskilt stort när det gäller utredningar på vilka 1952 års tvångsmedelslag är tillämplig. Möjligheten till hemlig teleövervakning
bör därför finnas kvar i sådana utredningar. De krav som uppställs i förslaget till bestämmelse i RB är från utredningssynpunkt lägre än de som f.n. gäller enligt 1952 års tvångsmedelslag. Det innebär att bestäm- melsen i RB täcker in även regleringen i förevarande lag. Nuvarande andra stycket i 5 5 kan därför utgå.
Giltighetstiden
Även i fråga om giltighetstiden kan hänvisas till avsnittet 3.6.4. Kom- mitténs förslag innebär att giltighetstiden i fråga om hemlig telefonav- lyssning enligt RB ändras till högst en månad från dagen för beslutet. Det innebär att motsvarande bestämmelse i 1952 års tvångsmedelslag täcks in av den allmänna regleringen i RB. Den kan därför utgå. I fråga om hemlig teleövervakning föreslås ingen begränsning när det gäller giltighetstiden. Anledning saknas att tillämpa en annan ordning enligt förevarande lag. Även bestämmelsen om giltighetstiden kan därför utgå ur 5 5.
Förordnande av annan än rätten
Kommittén föreslog i delbetänkandet att åklagaren skulle få förordna om hemlig telefonavlyssning i avvaktan på rättens beslut om rättens tillstånd inte kunde inväntas utan allvarlig skada för utredningen. Som tidigare sagts har kommittén med hänvisning främst till sina övervägan- den rörande tvångsmedelslagen kommit fram till att en sådan generell regel inte bör införas i RB. Kommittén har även åberopat de möjligheter som finns att nå domare utanför ordinarie arbetstid och konstaterat att tanken på ett joursystem för domare aktualiserats inom andra områden, t.ex. i fråga om frihetsberövanden.
Frågan är om nämnda generella överväganden är giltiga även när det gäller de speciella fall som omfattas av 1952 års tvångsmedelslag. I prop. 1975/76:202 anförde departementschefen i den allmänna motiveringen att han fann det nödvändigt att det i undantagsfall gavs möjlighet till interimistiska beslut. Det borde dock endast gälla i särskilt kritiska lägen, t.ex. vid utredning om sådana allmänfarliga brott, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet där telefonavlyssning kunde ske samt annan allvarlig brottslighet, t.ex. terrordåd där det tas gisslan.
Kommittén kan för sin del instämma i nämnda uttalande. Brott av den art som avses i l 5 är typiskt sett av mycket allvarlig natur. Situationer kan uppenbarligen inträffa där inte ens möjligheten att någorlunda snabbt få tag i domare utanför ordinarie tjänstgöringstid är tillräcklig för att undgå att utredningsintresset äventyras därför att chansen till avgö- rande upplysningar försitts av tidsskäl. Kommittén anser med hänsyn till den allvarliga karaktären av de brott som nu är i fråga att mycket starka skäl skall tala mot interimistiska beslut för att de nuvarande möjligheter— na till sådana skall tas bort. Det finns enligt kommittén en avgörande skillnad härvidlag jämfört med att införa möjlighet till interimistiska beslut på områden där sådan möjlighet nu saknas. Ingenting har fram— kommit som tyder på att interimistiska beslut enligt nuvarande ordning
skulle förekomma annat än i sådana kritiska situationer som avses med bestämmelsen. Mot bakgrund av vad nu sagts anser kommittén att möjlighet till interimistiska beslut bör finnas även fortsättningsvis. Efter- som åklagaren alltid är undersökningsledare i förevarande fall bör fram- gå att interimistiska beslut fattas av åklagaren.
När det gäller bestämmelsens utformning har kommittén inte funnit anledning göra annan ändring än som föranleds av att bestämmelsen om teleövervakning i paragrafens andra stycke utgår och att åklagaren fattar interimistiska beslut om hemlig telefonavlyssning.
Rättens prövning (förslaget till 6 5)
6 5 Om åklagaren har meddelat förordnande jämlikt 4 eller 5 5 skall det oför- dröjligen anmälas hos rätten. Anmälan skall vara skriftlig och innehålla skälen för förordnandet. Rätten skall skyndsamt pröva ärendet. Finner rätten att förord— nandet inte bör bestå, skall den upphäva förordnandet.
Enligt nuvarande lydelse av 6 5 skall, om undersökningsledaren eller åklagaren har förordnat om beslag med stöd av 3 5 lagen eller förordnat att sådant beslag skall bestå eller meddelat förordnande jämlikt 4 eller 5 5, skriftlig anmälan därom, med angivande av skälen, ofördröjligen göras hos rätten, som har att skyndsamt uppta ärendet till prövning. Finner rätten att förordnandet inte bör äga bestånd, skall rätten upphäva förordnandet.
Som framgått ovan föreslår kommittén att 3 5 skall utgå med hänsyn till regleringen i tvångsmedelslagen. På grund därav skall även hänvis- ningen i förevarande paragraf till 3 5 utgå. Vad angår innehållet i övrigt i 6 5 har kommittén inte funnit anledning att göra någon saklig ändring.
3.9 Spaningslagen Den i det föregående föreslagna regleringen medför några följdändring- ar i spaningslagen.
Hemlig telefonavlyssning (förslaget till 3 5 första stycket)
3 5 (första stycket) Mot utlänning som avses i l 5 får rätten besluta om hemlig telefonavlyssning för ändamål som avses i 2 5 första stycket.
Ändringen är föranledd av förslaget till ny reglering i RB om hemlig telefonavlyssning.
Tillståndstid, prövning (förslaget till 4 5)
4 5 Tillstånd som avses i 3 5 andra stycket skall meddelas att gälla viss tid, ej överstigande en månad, från den dag tillståndet meddelades. Fråga om tillstånd som avses i 3 5 tas upp av Stockholms tingsrätt på framställ-
ning av rikspolisstyrelsen. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om hemlig telefonavlyssning gäller i övrigt bestämmelserna i 27 kap. 16 och 18 55, 19 5 andra stycket och 20 5 rättegångsbalken i tillämpliga delar.
Även de ändringar som föreslås i förevarande paragraf är följdänd- ringar på grund av förslaget till ny reglering i RB om hemlig telefonav- lyssning.
Granskning, förstörelse av material (förslaget till 5 5)
5 5 Upptagning eller uppteckning som gjorts vid hemlig telefonavlyssning får ej granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet, åklagare eller offentligt ombud vid dennes medverkan enligt 15 5 tvångsmedelslagen.
Försändelse eller annan handling som omfattas av tillstånd enligt 3 5 får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrel- sen, polismyndighet, åklagare eller offentligt ombud vid dennes medverkan enligt 15 eller 16 5 tvångsmedelslagen. Handling varom här är fråga skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos befordringsanstalt tillställas den till vilken försändelsen är ställd och annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om ej beslag sker . enligt därom gällande bestämmelser.
På grund av innehållet i 21 5 förslaget till tvångsmedelslag och förslaget till 27 kap. 20 5 andra stycket RB föreslås vad paragrafen f.n. innehåller angående förstörelse av uppteckning rörande avlyssnat tele- fonsamtal utgå. Tvångsmedelslagens regler om offentligt ombud för- anleder tillägg i paragrafens båda stycken.
ll'u
4 Tvångsmedelslagen och delbetänkandet (Ds Ju 1981z22) Hemlig avlyssning m.m.
I delbetänkandet föreslogs att hemlig avlyssning med hjälp av dold mikrofon skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående vissa grova brott. F.n. är sådan avlyssning förbjuden. Beträf- fande brotten överensstämde förslaget i stort sett med vad som enligt gällande rätt krävs som förutsättning för telefonavlyssning. Även i övrigt skulle i huvudsak samma regler gälla för hemlig avlyssning och hemlig telefonavlyssning.
Förslaget innebar också att hemlig avlyssning och hemlig telefonav- » lyssning i avvaktan på rättens beslut skulle kunna beslutas interimistiskt av åklagaren utan allvarlig skada för utredningen. Avlyssning skulle ej få ske av samtal mellan en misstänkt och hans försvarare. Om det under pågående samtal framkom att fråga var om sådant samtal skulle avlyss- ningen avbrytas. För att möjligheten till hemlig avlyssning skulle bli praktiskt användbar föreslogs vidare att polisen skulle få möjlighet att anbringa och återta det tekniska hjälpmedlet från utrymme eller plats som eljest skyddas mot intrång.
När det gällde s.k. överskottsinformation anförde kommittén att frå- gan skulle behandlas i det kommande betänkandet med förslag till tvångsmedelslag. Det ansågs dock nödvändigt att redan i delbetänkan- det om hemlig avlyssning föreslå en provisorisk lösning såvitt gällde uppgifter om förekommen eller förestående brottslighet. Kommittén byggde därvid på det förslag som i samband med behandlingen av prop. 1975/76:202 lämnades av lagrådet (jfr ovan avsnitt 3.4.2. 1 ). Uppgifterna skulle sålunda få användas om de rörde sådant brott som måste föreligga för att hemlig avlyssning eller hemlig telefonavlyssning skulle få ske, om i annat fall brott som var å färde var sådant att underlåtenhet att avslöja det var belagd med straff eller när det eljest med hänsyn till väsentligt allmänt eller enskilt intresse framstod som oförsvarligt att underlåta att utnyttja informationen.
I betänkandet föreslogs också en bestämmelse i lagen om TV-övervak- ning som gav polisen möjlighet att på allmän plats använda övervak- ningskamera i brottsutredande verksamhet utan att föreskrifterna i lagen om TV-övervakning skulle behöva iakttas. Sådan möjlighet finns inte f.n. En förutsättning skulle vara att utredningen avsåg brott för vilket enbart var stadgat fängelse.
Betänkandet om hemlig avlyssning m.m. har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning.
Som tidigare framgått har kommittén funnit det lämpligast att låta förslaget till tvångsmedelslag omfatta endast överväganden angående nu befintliga och tillåtna tvångsmedel. ] såväl lagtext som motivering har därför endast sådana tvångsmedel behandlats. När det gäller hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning har kommittén m.h.t. för- slaget till tvångsmedelslag och med beaktande av remissvaren över del- betänkandet återkommit i detta betänkande och därvid delvis ändrat det tidigare förslaget (se avsnitt 3.6.4). Frågorna om hemlig avlyssning och hemlig TV-övervakning är slutbehandlade från kommitténs sida. Den reglering kommittén föreslog rörande hemlig avlyssning i delbetänkan- det överensstämde i stora delar med vad som föreslogs beträffande hemlig telefonavlyssning. Även om kommittén nu inte närmare åter- kommer till tvångsmedlet hemlig avlyssning bör det här framhållas att kommitténs nya förslag om hemlig telefonavlyssning får konsekvenser också i fråga om vad kommittén tidigare uttalat när det gäller hemlig avlyssning. Som exempel härpå kan nämnas att kommittén inte längre föreslår att interimistiska beslut om hemlig telefonavlyssning skall få meddelas av åklagaren.
Med hänsyn till det tidigare delbetänkandet och dettas senare behand- ling har emellertid kommittén ansett sig böra översiktligt belysa vilka konsekvenser tvångsmedelslagen enligt kommitténs mening bör få i fråga om hemlig avlyssning och hemlig TV-övervakning om kommitténs förslag rörande de tvångsmedlen genomförs. Konsekvenserna är följan- de.
I fråga om de inledande bestämmelserna berörs 2 5, där hemlig avlyss- ning bör anges som en första punkt. Hemlig TV-övervakning bör anges som en fjärde punkt efter hemlig telefonavlyssning och hemlig teleöver— vakning. Övriga tvångsmedel anges därefter i punkterna 5 - 9.
Vad gäller de allmänna begränsningarna bör motivledes slås fast att hemlig avlyssning måste anses som mer ingripande än något annat av de i 2 5 uppräknade tvångsmedlen. Det innebär exempelvis att om man har flera tvångsmedel att välja mellan varav ett är hemlig avlyssning får det tvångsmedlet användas endast som en absolut sista utväg när andra alternativ som står till buds har prövats. Hemlig TV-övervakning är enligt kommittén i det avseendet närmast att jämställa med hemlig teleövervakning.
Motsvarande gäller i fråga om de särskilda begränsningarna enligt 7— 17 55. När i förevarande betänkande diskuteras användning av hem- lig telefonavlyssning och de konflikter med i 9 5 nämnda intressen som kan uppstå vid användningen av det tvångsmedlet gäller det förda resonemanget i minst lika hög grad hemlig avlyssning. Om hemlig av- lyssning får användas i fråga om brott som förskyller minst två års fängelse medför det att utredningsintresset i sådana fall har synnerlig vikt och generellt sett framstår som ännu viktigare än det skyddade intresset (jfr 10 5 första stycket). Som ytterligare förutsättning i fråga om såväl hemlig avlyssning som hemlig telefonavlyssning föreslogs gälla att försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter (förslaget till 27 kap. 20 och 21 55 RB).
Behovet av de bestämmelserna bortfaller med hänsyn till de allmänna begränsningarna i 5 och 6 55 tvångsmedelslagen.
I delbetänkandet föreslogs vidare att såväl hemlig avlyssning som hemlig telefonavlyssning skulle kunna beslutas interimistiskt av åklaga- ren. Som framgått ovan har kommittén numera uppfattningen att sådana beslut inte bör få förekomma såvitt gäller hemlig telefonavlyssning som sker enligt RB:s bestämmelser. Ställningstagandet bygger i första hand på vad kommittén kommit fram till i fråga om obligatorisk domstols- prövning när röjande av uppgift som avses i 7 5 tvångsmedelslagen kan antas inträffa. Motsvarande överväganden torde enligt kommitténs me- ning erfordras såvitt gäller hemlig avlyssning med dold mikrofon. Tvångsmedelslagens reglering (10 5 andra stycket) innebär vidare att bestämmelsen om förbud mot avlyssning av samtal mellan en misstänkt och hans försvarare (förslaget till 27 kap. 25 5 RB i delbetänkandet) inte behövs.
Den i delbetänkandet föreslagna bestämmelsen (27 kap. 27 5 RB) om användning av uppgifter om annan brottslighet än den som föranlett tillståndet till avlyssning angavs som preliminär i avvaktan på tvångs- medelslagens regleri ämnet. Bestämmelsen är med hänsyn till 19 och 20 55 tvångsmedelslagen numera inaktuell. Detsamma gäller förslaget till 27 kap. 26 5 andra stycket RB såvitt avser uppgift som angår brott och som inte får utnyttjas (se 21 5 tvångsmedelslagen).
Beträffande hemlig TV-övervakning har tidigare nämnts att tvångs- medlet bör under en fjärde punkt ingå i tvångsmedelsuppräkningen i 2 5 tvångsmedelslagen och således från integritetskränkningssynpunkt närmast vara att jämställa med hemlig teleövervakning.
Vad gäller avsnittet i tvångsmedelslagen om särskilda begränsningar torde i praktiken hemlig TV-övervakning endast i ett avseende kunna medföra någon konflikt med skyddade intressen. Det är det teoretiska fallet att övervakningen bl.a. omfattar ingången till ett medieföretag varigenom samtliga som besöker företaget, alltså även eventuella med- delare, registreras. Om ett behov av sådan övervakning i något enstaka fall skulle kunna tänkas uppkomma — t.ex. därför att företaget ligger vid en gata där narkotikaförsäljning är vanligt förekommande och försök görs att med hjälp av TV-kamera registrera handeln — skall alltså den i 10 5 föreskrivna avvägningen äga rum och beslut om övervakningen fattas av domstol. Vid domstolsbehandlingen av frågan kan det offent- liga ombudet medverka. Ombudsmedverkan vid verkställigheten torde däremot knappast kunna komma i fråga.
Det kan vid hemlig TV-övervakning framkomma uppgifter som är av intresse för något annat ändamål än det som övervakningen avses till- godose. Som exempel kan nämnas att man genom TV-övervakningen får kännedom om en helt annan brottslig gärning än den som utredningen eller spaningen avsett. Avgörande för rätten att utnyttja vad som fram— kommit blir då m.h.t tvångsmedelslagens regler om utnyttjande av upp- gift om för brottet är stadgat fängelse i minst sex månader. Skulle vad som framkommit avse något annat än brott torde det inte kunna utnytt- jas eftersom hemlig TV-övervakning enligt kommitténs förslag får an- vändas endast för utredning om brott.
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av Bertil Wennergren
I direktiven sägs att översynen av tvångsmedelsregleringen bör ta sikte på att åstadkomma en ändamålsenlig avvägning mellan samhällets be- hov av tvångsmedel och de motstående intressen som kan komma att beröras därav. Det tilläggs att det självfallet är en mycket grannlaga uppgift att åstadkomma detta. Frågeställningen är dock inte någon ny och för svensk rätt främmande frågeställning. Den aktualiserades redan för över 200 år sedan och gällde då huruvida någon som vittne skulle kunna tvingas att röja något som meddelats honom i förtroende. I kungl. brevet den 24 april 1754 uttalades att ”varken lagen fordrar, att vittnen om sådant, som emellan fyra ögon sagt blivit, bör vittna eller på sådana vittnesmål, när de med laga skäl icke bestyrkas eller av parten vidkän- nas, något avseende havas bör”. Processlagberedningen anförde härom (SOU 1938:44 s. 393) att det inte syntes tillrådligt att medge en allmän befrielse från vittnesskyldighet beträffande yttrande som skett i förtro- ende. Härigenom skulle möjligheterna för vinnande av en fullständig utredning i alltför hög grad minska. Olägenheten härav framträdde särskilt i grova brottmål. Den avvägningen gjordes därför att den som är bunden av förtroendetystnadsplikt inte skall kunna tvingas att vittna om vad som upplysts honom i förtroende utom i brottmål som gäller så svåra brott att lindrigaste straff är fängelse i två år.
Till grund för den avvägning som processlagberedningen föreslog och som riksdagen sedan godtog låg ett uttalande från riksdagen att en ovillkorlig skyldighet att yppa även uppgifter som meddelats i förtroen- de skulle vara ägnad att störa sammanlevnaden och stundom ställa den enskilde inför svåra inre konflikter. Skälet att det skulle vara ”ägnat att störa sammanlevnaden” torde ha syftat på att vissa yrkesutövare, såsom advokater och läkare, intar en förtroendeställning i förhållande till allmänheten. När samhället ställer sig bakom och bekräftar ett sådant förtroendeförhållande genom lagregler om tystnadsplikt m.m. skulle det i allmänhetens ögon framstå som illojalt av samhället att i en rättegång söka tvinga advokaten och läkaren att svika förtroendet. Då skulle sammanlevnaden störas, dvs. den enskilde skulle inte längre vara beredd att lita på samhället.
Enligt min mening har ett sådant betraktelsesätt mycket goda skäl för sig och det manar till stark restriktivitet vid varje avvägning mellan samhällets behov av tvångsmedel, å ena, och behovet av hänsyn gent-
emot yrkesutövare som intar en förtroendeställning gentemot allmänhe- ten, å andra sidan. Hit räknarjag då inte bara advokater, läkare, präster och övriga i 36 kap. 5 5 RB nämnda yrkesutövare utan även journalister och övriga som är ålagda tystnadsplikt i TF till skydd för författares och meddelares anonymitet. Jag tänker då särskilt på att det skulle framstå som mycket stötande om samhället skulle kunna kringgå det skydd som förbudet mot vittnesförhör med dessa yrkesutövare är avsett att ge i förtroende meddelade uppgifter genom att i stället ta fram uppgifterna genom husrannsakan e.d. Jag är därför ense med kommitténs övriga ledamöter om att skyddet för förtroendeuppgifter och för anonymitet inte bör vara svagare gentemot tvångsmedelsanvändning än gentemot vittnesförhör. Det är ”ägnat att störa sammanlevnaden” och te sig inkon- sekvent om samhället skulle kunna t.ex. genom husrannsakan hos en läkare, advokat eller journalist efterforska något som inte kan inhämtas genom vittnesförhör med densamme. Full kongruens bör rimligen råda här.
I direktiven anförs att tvångsmedelsanvändning också kan leda till att annars skyddade uppgifter, t.ex. uppgifter som omfattas av tystnads- plikt, oavsiktligt röjs. Större delen av kommitténs arbete har ägnats åt att överväga vad som bör gälla i fråga om tvångsmedelsanvändning som innebär risk för oavsiktligt röjande av t.ex. uppgifter, som meddelats av läkare i förtroende, eller röjande av någons anonymitet. Jag är ense med kommitténs övriga ledamöter om att det är angeläget att skapa ett skydd för integritetskänsliga uppgifter också mot oavsiktligt röjande. Jag anser dock inte att det finns tillräckliga skäl att gå lika långt när det gäller att skydda integritetskänsliga uppgifter mot oavsiktligt röjande som när det gäller att skydda dem mot direkt efterforskning. Enligt min mening är det en avgörande skillnad mellan att direkt efterforska något som lag- stiftningen skyddar, t.ex. en författares eller meddelares anonymitet eller uppgifter som en patient lämnar en läkare i förtroende, och att inte efterforska men råka röja sådana skyddade uppgifter genom en tvångs- medelsanvändning som syftar till något helt annat, t.ex. till utredning av en skattefråga. Anonymitetsutredningen likställde dock alldeles som tvångsmedelskommitténs majoritet nu vill göra dessa två typfall. Utred- ningen anförde (SOU 1976236 5. 56) att när det gäller husrannsakan är det inte endast och kanske inte i första hand de uppgifter som finns i den eftersökta handlingen som är av betydelse från anonymitetssynpunkt. Vad som träder i förgrunden är möjligheten till insyn i annat anonymi- tetsskyddat material, som finns där husrannsakan företas, t.ex. på en tidningsredaktion. Verkningarna från yttrandefrihetssynpunkt kan där- med bli allvarliga.
Kommitténs majoritet framför liknande synpunkter och jag är helt enig med kommitténs övriga ledamöter och med anonymitetsutredning- en i så måtto. Min uppfattning skiljer sig från kommittémajoritetens och utredningens däri att jag anser att man inte kan se frågan enbart utifrån den skada som kan uppkomma i det enskilda fallet. Avgörande för mig blir i stället vilken skada som från allmän synpunkt kan vållas av att t.ex. husrannsakan eller telefonavlyssning sätts in också hos journalister, läkare och advokater m.fl. med den risk detta kan innebära för att
allmänheten därigenom kommer att inte kunna känna samma förtroen- de för yrkesutövarna i fråga. Är det som riksdagen uttryckte sig till processlagberedningen ”ägnat att störa sammanlevnaden” om polisen inte bara som led i utredningen av mycket grova brott utan också som led i utredningen av brott med mindre minimistraff än två års fängelse eller motsvarande får använda tvångsmedel mot yrkesutövarna i fråga med risk för att då inte bara de uppgifter erhålls som behövs för utredningen utan också oavsiktligt sådana uppgifter röjs som skyddas av tystnads— plikt av kvalificerat slag. Jag har för egen de] mycket svårt att föreställa mig att allmänheten i de ytterst få fall det kan bli fråga om skulle betrakta en sådan händelse som så oroväckande att den skulle påverka dess tilltro till det skydd som rättsordningen garanterar uppgifterna i fråga. Jag tror tvärtom att allmänheten skulle betrakta detta som en beklaglig men oundviklig konsekvens av att samhället utreder och bekämpar brott. Det ligger i sakens natur att en sådan verksamhet också i viss mån drabbar oskyldiga och får biverkningar av i och för sig ej önskvärda slag. Jag tror också att allmänheten skulle få svårt att förstå varför medlemmarna av vissa yrkesgrupper i långt större utsträckning än andra skulle, ehuru misstänkta för brott, vara förskonade från tvångsmedel därför att de råkar hos sig ha integritetskänsliga uppgifter angående tredjeman. Jag beaktar också den belastning det skulle medföra från brottsutrednings- och brottsspaningssynpunkt att tvångsmedelsanvändningen beskärs i den utsträckning som kommitténs majoritet föreslår. Att vidga integri- tetsskyddet för tredje man på sätt kommittén föreslår är något nytt och ett mycket allvarligt steg att ta.
Som anförs i direktiven har utvecklingen i fråga om den organiserade och den ekonomiska brottsligheten medfört behov av effektivare tvångs- medel. Det framstår i den situation som landet numera befinner sig i när det gäller brottslighet inte som tillrådligt att införa regler som gör till- gängliga tvångsmedel mindre effektiva, om inte ett mycket starkt behov gör sig gällande av ett så långtgående skydd för integritetskänsliga uppgifter angående tredje man som kommitténs majoritet föreslår. Jag har inte kunnat finna att det skyddsbehov det gäller är särskilt påträng- ande. Frånsett några få uppmärksammade fall har frågan inte ställts på sin spets sedan RB:s tillkomst och de fall det gällt har såvitt kan över— blickas inte rubbat tilltron till rättsordningen sådan den nu är. Detta torde sammanhänga med att stor försiktighet också i avsaknad av sär- skilda regler härom iakttas när det gäller att använda tvångsmedel mot yrkesutövare hos vilka finns integritetskänsliga uppgifter rörande tredje- man som åtnjuter rättsordningens särskilda skydd. Jag anser att den väg som bör väljas inte är att begränsa tvångsmedelsanvändningen gentemot dessa yrkesutövare genom sådana långtgående avvägningsregler som kommittén föreslår utan att man i stället bör ta fasta på den ordning som på ett naturligt sätt har utvecklats i praxis och inskärpa nödvändigheten av försiktighet och restriktivitet.
Jag anser alltså inte att det för användning av tvångsmedel i 75 1- och 2-fallen när det gäller brottsutredning bör krävas att fråga skall vara om brott som har två års fängelsestraff som minimum eller som kan förvän- tas leda till minst två års fängelse. Jag anser att det endast bör ställas krav
på att en samlad bedömning görs av betydelsen av den utredning det gäller och av att tvångsmedlet i fråga får användas för utredningen. Det ligger i sakens natur att betydelsen skall mätas mot den skada som tvångsmedelsanvändningen skulle kunna vålla ett skyddat intresse och ”sammanlevnaden”. Jag delar dock majoritetens uppfattning att denna bedömning i så fall bör göras av domstol och anser mig böra understryka angelägenheten av att alla åtgärder vidtas som är tänkbara för att mini- mera riskerna för oavsiktligt röjande vid en tvångsmedelsanvändning när en sådan beslutas trots risk för oavsiktligt röjande av en 7 5-uppgift. Jag ansluter mig också till de regler som kommittén föreslår om ett offentligt ombud.
Sammanfattningsvis gäller min skiljaktiga mening alltså endast frågan om under vilka förutsättningar tvångsmedel skall få sättas in mot yrkes- utövare med skyddsansvar för uppgifter enligt 7 5 1 eller 2 lagförslaget. Den ståndpunkt som kommitténs majoritet har intagit för 7 5 3-fallens del i detta hänseende anser jag i princip bör gälla för samtliga 7 5-fall. I övrigt ärjag ense med kommitténs majoritet. Jag vill dock tillägga att det kommitténs majoritet föreslår beträffande förutsättningarna för tvångs- medelsanvändning i 7 5 1- och 2-fallen anser också jag bör gälla tvångs- medelsanvändning som syftar till efterforskning av just en 7 5 1- eller 2-uppgift. Härigenom vinns den allmänna kongruens som bör gälla mellan vittnesförhör och tvångsmedelsanvändning.
Vad härefter gäller frågan om användning av s.k. över- skottsinformation synes den i mina ögon egendomliga rättsuppfattning som utbildats i Sverige bottna i den bestämmelse som fanns i kungörel- sen (1941 :158) angående tillämpningen av 1940 års tvångsmedelslag och som innebar att det som inhämtats genom granskning av försändelse eller av uppteckning av eller uppgift å telefonsamtal eller genom avlyss- nande av sådant samtal inte fick yppas i vidare mån än som erfordrades för att vinna det med undersökningen avsedda ändamålet. Att bestäm- melsen var orealistisk och inte kunde efterlevas annat än inom rimlig- hetens gränser framgår av JO:s bedömning av tillämpningen (JO 1945 s. 170). Även om bestämmelsen sålunda framstod som tämligen verklig- hetsfrämmande är det dock uppenbart att den vilade på en i och för sig riktig tanke. När tvångsmedel används som är så vådliga för enskilds integritet som brevcensur och telefonavlyssning är det angeläget att allt görs som kan göras för att minimera eventuella biverkningar av för den enskilde skadlig natur. Härtill kan jag utan vidare ansluta mig. Däremot kan jag inte finna tanken riktig i den mån den dessutom innebär att till den integritet som skall skyddas även skall räknas att inte behöva bli utsatt för utredning angående ett brott som man har begått. En sak är att skydda den enskildes privatliv och personlighetssfär. En helt annan sak är att också skydda honom mot att ställas till ansvar för ett brott som han har begått. Jag kan inte finna något bärande skäl för ett skydd av sistnämnt slag. Någon brottsintegritet är jag inte beredd att garantera de enskilda medborgarna på deras bekostnad som utsatts för brotten. När det gäller överskottsinformation eller oavsedda uppgifter som är den term som används i betänkandet anser jag det vara av största vikt att regler skapas som skyddar den enskildes privatliv till alla delar som detta
privatliv förtjänar rättsordningens skydd. Sådana regler finns i 21 5 lagförslaget. De förutsätter emellertid en regel om när uppgifter inte får utnyttjas. En sådan regel skulle kunna ges det innehållet att uppgift får utnyttjas endast för det beslutade ändamålet och för annat ändamål som är förenligt med skyddet för enskilds privatliv.
Till utgångspunkt för sitt förslag i fråga om användningen av över- skottsinformation tar kommitténs majoritet det intresse av att upprätt— hålla ett berättigat skydd för de enskildas integritet, som ligger bakom RF:s föreskrifter om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Det framhålls att dessa grundläggande intresseavvägningar inte kan bortfalla eller förändras av det skälet att man vid en tvångsmedelsan- vändning råkar få fram överskottsinformation om brott. Är det förbjudet för polis och åklagare att använda telefonavlyssning för utredning av ifrågasatt bedrägeri, bör det också vara förbjudet för dem att begagna vid telefonavlyssning erhållen överskottsinformation om bedrägeribrott. Detta menar kommitténs majoritet vara en från både logisk och princi- piell synpunkt riktig och nödvändig slutsats.
Några skilda meningar råder inte inom kommittén när det gäller angelägenheten att stärka den enskildes integritetsskydd vid tvångsme- delsanvändning. Jag kan utan svårighet instämma i vad majoriteten anför om de slutsatser i detta hänseende som kan dras av grundlagens regler om skyddet för den enskilde mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtro- lig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Grundlagsstadgandets syfte är utan all tvekan att stärka skyddet för den enskildes integritet. Härav kan dock enligt min mening inte dras någon slutsats när ställning skall tas till om överskottsinformation skall få användas eller inte. Till skyddsvärda integritetsintressen brukar inte räknas intresset av att man inte avslöjas som brottsling. Däremot räknas integriteten som skyddsvärd ända fram till dess så starka misstankar riktas mot den enskilde att han skäligen kan misstänkas för att ha begått ett brott. Då men först då kan mera ingri- pande tvångsmedel sättas in mot honom.
När kommitténs majoritet anför att det är en från logisk synpunkt riktig och nödvändig slutsats att överskottsinformation om ett bedräge- ribrott som erhålls vid hemlig telefonavlyssning inte skall få användas, resonerar majoriteten uppenbarligen på följande sätt. Hemlig telefonav- lyssning får inte användas som tvångsmedel för att få fram uppgifter av betydelse för utredningen av ett bedrägeribrott. Dessa uppgifter har framkommit vid en hemlig telefonavlyssning. Alltså får de inte användas för utredningen om bedrägeribrottet. Premissen anger endast vad hemlig telefonavlyssning avsiktligt inte får användas till. Den tillåter därför inte att några slutsatser dras beträffande användningen av det som helt oavsiktligt framkommer vid en hemlig telefonavlyssning. Den slutled- ning som gjordes är därför inte logiskt giltig. En annan sak är naturligtvis att man på andra grunder än rent logiska kan komma fram till att uppgifterna om bedrägeribrottet inte skall få användas. Hänvisningen till logiken kan förefalla bestickande men är det inte.
Majoriteten hänvisar också till att slutsatsen är en från principiell
synpunkt riktig och nödvändig slutsats. Härför har jag större förståelse. Man kan naturligtvis göra den värderingen att det inte skulle vara fair play eller skulle kännas stötande om uppgifter om ett bedrägeribrott som framkommit vid en telefonavlyssning skulle få användas trots att polisen inte får tillgripa telefonavlyssning för att utreda sådana brott. Jag har emellertid svårt att förstå vilka sakliga skäl som i så fall ligger till grund för värdeomdömet i fråga. Varför skulle det vara stötande att en brotts- ling avslöjas? Kränker man hans integritet om avslöjandet sker av en slump i samband med utredningen av ett annat brott? Kan man över huvud taget tala om någon skyddsvärd integritet i fråga om den brotts- liga gärningen som sådan? Är det meningen att den enskilde skall åtnjuta integritet i form av skydd mot användning av brottsuppgifter när de framkommer vid användningen av tvångsmedel som inte får tas i anspråk för utredning av brottet i fråga men inte när uppgifter om samma brott av en tillfällighet framkommer i ett annat sammanhang?
När sådana frågor ställs måste man dra slutsatsen att det egentliga skälet till att överskottsinformation som framkommer vid hemlig telefonavlyssning inte skall få användas är att söka i något annat än angelägenheten av att en enskild individs integritet skyddas. Uppmärk- samheten riktas då mot det som torde ha varit det ursprungliga skälet till att det i tillämpningsföreskrifterna till 1940 års tvångsmedelslag före- skrevs att vad som inhämtats genom granskning av försändelse eller av uppteckning av eller uppgift om telefonsamtal eller genom avlyssnande av sådant samtal inte skulle få yppas i vidare mån än som erfordrades för att vinna det med utredningen avsedda ändamålet. Någon tvekan kan inte råda om att detta skäl var att man ville förebygga att tvångsmedlen användes för andra ändamål än de i lagen angivna. Genom att förbjuda yppande och därmed användning av uppgifter om andra brott än lagen — avsåg vann man att det i möjligaste mån förebyggdes att tvångsmedlen missbrukades genom att man passade på att utreda också andra brott än det eller de för vilka tvångsmedlen fick användas.
Jag har förståelse för att detta betraktades som ett bärande skäl för ett förbud att använda överskottsinformation under tiden för det andra världskriget men jag har inte förståelse för att det läggs till grund för en lagstiftning i vår tid. Fråga är om en alltför primitiv och urskillningslös lösning när det gäller att komma till rätta med missbruksrisken. Andra lösningar måste i våra dagar väljas för att förebygga missbruk. Enligt min mening har kommittén också anvisat den väg som i dag bör väljas, nämligen att förbehålla beslut om hemlig telefonavlyssning för domstol, uppställa noggranna förutsättningar för sådana beslut och förbjuda användning längre än som behövs för ändamålets uppnående. Genom att endast en domstol kan besluta om telefonavlyssning och varken polis eller åklagare kan tillgripa telefonavlyssning utan att först ha fått förut- sättningarna härför prövade av domstol erhålls enligt min mening så betryggande garantier mot missbruk att man inte längre skall behöva dessutom införa några missriktade regler om förbud mot användning av överskottsinformation.
Frågan om överskottsinformation behandlas f.n. i Danmark av en kommitté som utreder vissa frågor angående den danska strafferetsple-
jeloven. I kommittén ingår bl.a. professor Hans Gammeltoft—Hansen (G-H). G-H har i sin bok Straffeprocessuelle tvangsingreb ägnat ett avsnitt åt en rättsvetenskaplig analys av frågan, vilken synes vara den enda som hittills gjorts i Norden.
Inledningsvis begränsar G-H ämnet till att gälla sådant som han kallar tillfällighetsfynd. Han konstaterar att frågan om användning av tillfäl- lighetsfynd skiljer sig från problemet rörande användning av olovligt framtagna bevis genom att tillfällighetsfynden har framkommit genom fullt lagliga ingrepp.
En av rättens huvuduppgifter i straffprocessen är att nå till ett mate- riellt riktigt resultat. Härvidlag är polisens huvuduppgift att skapa bästa möjliga underlag för att detta resultat uppnås. Med den utgångspunkten skapas det enligt G-H ett starkt förmodande för att alla tillgängliga upplysningar av betydelse skall kunna tas i betraktande vid sakens avgörande. Beträffande olovliga bevis åberopar G-H en annan rättsve- tenskapsman enligt vilken det ”vil kunne ha uheldige virkninger, både individual— og almenpreventivt, dersom personer som notorisk er skyl- dige skulle slippe straff, fordi om bevisene er skaffet til veie på olovlig måte”. Detsamma gäller enligt G-H i fråga om tillfällighetsfynd. G-H anför vidare att det kan hävdas att det inte är utan vidare givet hur- omfattande de individualpreventiva och — i synnerhet — de allmänpre- ventiva skadorna skulle bli om en utredning ibland inte kan föras fram till fällande dom därför att vissa bestämda upplysningar inte kunnat användas. Det bör också framhållas att det i andra hänseenden inte anses enbart acceptabelt men ändå nödvändigt med vissa regler som i och för sig strider mot den materiella sanningens princip (reglerna om vittnens rätt att vägra svara och om rätten att slippa vittna t.ex.). Ett ytterligare exempel av liknande slag är bevisregeln ”in dubio pro reo”, dvs. i tveksamma fall skall den misstänkte frias. Men trots dessa förbe- håll och modifikationer måste det enligt G-H slås fast att den fria bevisläran och straffrättskipningens överordnade ändamål med stor styrka talar för en obegränsad användning av tillfällighetsfynd av det berörda slaget. (”Processregler skal ikke uden saerlig grund anvendes således, at de hindrer sandhedens åbenbaring”) Det som enligt G-H skall övervägas närmare är om det just vid tillfällighetsfynd gör sig sådana särskilda grunder gällande att den obestridligen riktiga princi- pen bör frångås eller modifieras. De enda två mothänsyn som kan anföras mot användningen av tillfällighetsfynd är enligt G-H prevention och genoprettelse (status quo).
Preventionshänsynen vilar på tanken att tillfällighetsfynd inte alltid nödvändigtvis framkommer av en ren händelse, utan att polisen fortlö- pande lägger an på att företa ingrepp genom vilka det kan framkomma andra upplysningar än dem som ingreppet formellt tar sikte på. Två varianter kan tänkas. Den ena är att man täcker in ett större område i vilket förekomsten av brottslighet är sannolik (t.ex. en husrannsakan eller razzia på tunt underlag eller avlyssning av en rad telefoner i bestäm- da områden utan att den konkret angivna misstanken är tillräckligt välunderbyggd, vilket kan vara svårt för rätten att kontrollera). Den andra varianten är att misstanken mot en person överdimensioneras för
att man därigenom skall kunna försöka få brott uppklarade med hjälp av tvångsmedel som annars inte skulle kunnat ha använts.
Ett verksamt sätt att förebygga sådan tillämpning från polisens sida skulle vara ett totalförbud mot användning av tillfällighetsfynd. Det finns här enligt G-H ett starkt samband med reglerna om otillåtna bevis. När preventionssynpunkten anförs i samband med överskotts- information är det enligt G-H i själva verket fråga om överlappning i förhållande till otillåtna bevis. Särskilt i USA är det av stor betydelse med förbud av preventionshänsyn eftersom risken för illegal använd- ning av tvångsmedel från polisens sida där bedöms vara stor. G-H fortsätter: Bortsett från polisens etik i utredningsverksamheten bör det emellertid påpekas att möjligheten (och därmed den konkreta risken för) att kringgå reglerna om tvångsingrepp i avsikt att skaffa tillfällighets- fynd knappast är särskilt stor. Vid ingrepp som är underkastade mycket restriktiva förutsättningar kan sådana situationer bara uppstå under mycket speciella förhållanden. T.ex. vid telefonavlyssning måste ganska många förutsättningar vara uppfyllda för att åtgärden skall få sättas in. Därtill kommer resurshänsyn, domstolsprövning m.m. Som praktisk möjlighet återstår endast att polisen tillfälligtvis skulle kunna åstadkom- ma en viss överdimensionering av misstanken för att kunna få tag på en misstänkt genom användning av en mer ingripande tvångsåtgärd än den förmodade kriminaliteten egentligen berättigar till.
Med genoprettelsehänsynen menar G-H angelägenheten av att tillstån- det innan tillfällighetsfyndet framkom återställs. Den tillfällighetsfyndet riktar sig mot skall således om möjligt ställas i samma situation som om uppgifterna aldrig framkommit, eftersom det av en ren tillfällighet fram- kommit upplysningar som inte självständigt kunde ha legitimerat den företagna tvångsåtgärden. Om genoprettelsehänsynen skall kunna till- godoses finns enligt G-H bara ett alternativ, nämligen totalt förbud mot all användning av tillfällighetsfynd. Hur rimlig är genoprettelsehänsy— nen? G-H anför: Många brott klaras upp av rena tillfälligheter, t.ex. en vittnesberättelse ingen räknat med, ett igenkännande etc. Ser man ge- noprettelsehänsynen isolerad, dvs. frigjord från preventionshänsynen, kan det vara mycket svårt att se varför den omständigheten att tillfällig- hetsmomentet står i förbindelse med ett straffprocessuellt tvångsingrepp skall tilläggas särskild betydelse. I andra situationer där rena tillfällig- heter spelar in så att upplysningar och spår som annars hade skyddats avslöjas skulle knappast någon tänka på att resa tvivel om det berätti- gade och lagliga i att använda upplysningarna i straffrättskipningen.
Det finns enligt G—H ett visst sammanhang mellan den rent legalistiska grunden för att avvisa tillfällighetsfynd (den blotta hänvisningen till att lagen avskär telefonavlyssning som ett medel att klara upp t.ex. stöld) och genoprettelsehänsynen. När t.ex. telefonavlyssning är avskuren som ett möjligt medel för att klara upp stöld kan det sålunda med en viss rätt hävdas att detta knappast skett för att beskydda tjuven mot straffrätt- skipningen utan snarare för att frita en obestämd krets av medborgare från obehaget att bli avlyssnade. Vid tillfällighetsfynd spelar sådan hän— syn ingen roll; avlyssningen är (lagligt) etablerad, och skadan är skedd. Hänsynen till andra, som träffas av tvångsingreppet, medför normalt
särskilt restriktiva förutsättningar för användning av tvångsmedlet. Inte ens om dessa förutsättningar inte vore uppfyllda i förhållande till tillfäl- lighetsfyndet kan genoprettelsehänsynen komma på tal; genom att av- skära användningen av tillfällighetsfynd återupprättas inget i förhållan- de till alla de misstänkta som har varit berörda av ingreppet och vilkas intressen just var bärande för att de restriktiva förutsättningarna ställdes upp. _
Men diskussionen kan enligt G-H inte avslutas härmed. Att man avskär vissa tvångsingrepp i fråga om kriminalitet av mindre grovhet är också buret av en hänsyn till den misstänkte själv. Detta är en del av proportionalitetsgrundsatsen. Det skall vara proportion mellan medel och mål. Kriminaliteten skall vara av en sådan betydelse och grovhet att ingreppets intensitet legitimeras. Men när denna förutsättning är upp- fylld säger proportionalitetsgrundsatsen inget om att ingreppets resultat skall begränsas på ett särskilt sätt.
Reglerna om begränsning av tvångsingreppen i förhållande till kri- minalitetsgraden kan således, enligt G-H, inte utgöra grund för att hindra användning av tillfällighetsfynd från ren genoprettelsesynpunkt.
Genoprettelsehänsynen, fortsätter G-H, är bärande för regeln om att uppteckningar och upptagningar av avlyssnade telefonsamtal skall för- störas när de är utan betydelse för utredningen. Frågan är om det av den bestämmelsen och de hänsyn som ligger bakom den, kan utläsas ett självständigt krav på att tillfällighetsfynd som framkommer vid avlyss- ning skall förstöras. I ett par danska rättsfall från 1972 och 1979 har den frågan besvarats nekande. I rättsfallen har den tolkningen gjorts att nämnda bestämmelse alls inte angår tillfällighetsfynd utan finns för att allmänt skydda de avlyssnades privatsfär så länge denna hänsyn inte bryts av exempelvis klara utredningsbehov. Det kan således enligt G-H inte anses att bestämmelsen i fråga utgör ett självständigt stöd för genop- rettelsehänsynens betydelse beträffande tillfällighetsfynd.
De anförda synpunkterna — jämförelsen med uppgifter som erhållits på annat sätt än genom tvångsingrepp, förhållandet till de allmänna kriminalitetsbetingelserna rörande ingreppen och den särskilda bestäm- melsen om att uppteckningar skall förstöras etc. — leder enligt G-H till att genoprettelsehänsynen inte kan upprätthållas som grund för att be- gränsa användningen av tillfällighetsfynd.
Den materiella sanningens princip måste således fasthållas som det avgörande elementet i värderingen. De särskilda grunder som skall föreligga för att denna princip skall frångås representeras i vart fall inte av genoprettelsehänsynen och i mycket liten utsträckning av preven- tionshänsynen.
Enligt G-H kan vad ovan sagts möjligen ifrågasättas såvitt gäller tillfällighetsfynd som rör andreman.
Med tillfällighetsfynd rörande andreman avses uppgifter som rör an- nan än den mot vilken tvångsingreppet är riktat. Man bör skilja termi- nologin från misstänkt/ icke misstänkt. Dels medför tillfällighetsfynden normalt att en utanförstående blir misstänkt, dels kan tvångsingreppet från början vara riktat mot en icke misstänkt person för vilken tillfällig- hetsfynden visar sig vara belastande. Grunden för att det skulle kunna
övervägas att skilja ut dessa tillfällen är att tillfälligheten i viss utsträck— ning kan sägas vara av en högre grad när det är en helt utanförstående som belastas av uppgifterna.
G-H anser emellertid att synpunkterna om den materiella sanningens princip och om genoprettelsehänsynen är ungefär desamma som i fråga om huvudfallen. Detsamma gäller i allt väsentligt beträffande preven- tionshänsynen. Hans konklusion är att det inte kan pekas på något behov att anlägga avvikande värderingar såvitt gäller tillfällighetsfynd som visar sig vara belastande för s.k. andreman.
Det kan enligt G-H finnas skäl som talar för att det bör vara något större möjligheter för polisen att använda tillfällighetsfynd under utred- ningen än för domstolen under rättegången.
Först och främst måste det enligt G-H anses tämligen orealistiskt att kräva och förvänta sig att polisen skulle bortse från en faktiskt förvärvad kunskap som är av betydelse för utredningsarbetet. Rör det sig om samma personer som polisen har att göra med i utredningen och dessa personer är inblandade i annan brottslighet är det en psykologisk omöj- lighet. Det är vidare om inte omöjligt så i vart fall knappast realistiskt att kräva att den ene kollegan inte får ge den andre en avgörande upplys- ning i en konkret sak. Ett sådant förbud skulle vara helt omöjligt att kontrollera. Ett underhandsmeddelande, vars innehåll blev utgångs- punkt för vidare efterforskning, som därefter via en rad självständiga faktorer ledde till att brottet i fråga klarades upp, skulle knappast kunna avslöjas.
Eftersom det således i flera hänseenden måste anses vara en orealistisk ordning att försöka begränsa användningen av tillfällighetsfynd under utredningen bör den fria användningen enligt G-H legaliseras.
G-H föreslår slutligen följande bestämmelser:
1 5 Om det vid tvångsmedelsanvändning framkommer upplysningar om andra straffbara handlingar än dem, för vilkas uppklarande tvångsmedlet använts, kan de användas under utredningen oavsett om den straffbara handlingen uppfyller lagens krav i fråga om användning av tvångsmedlet. Upplysningarna kan använ- das som bevismedel när rätten ger tillåtelse därtill.
2 5 Upptagning eller uppteckning etc. av avlyssnade samtal förstörs om det visar sig — — — att de inte rör straffbara handlingar.
Min inställning överensstämmer till fullo med Gammeltoft-Hansens i nu återgivna hänseenden.
Om jag sålunda inte vill skydda en brottsling mot att uppgifter om hans brott används mot honom trots att de framkommit av en tillfällighet vid användningen av ett integritetskänsligt tvångsmedel, anser jag det däremot mycket angeläget av hänsyn till skyddet för enskilds personliga integritet att överskottsinformation som inte rör brott eller annat som hör till det som en myndighet har anledning att ägna uppmärksamhet åt utan helt hänför sig till den enskildes privatliv verkligen skyddas mot spridning. Jag är därför helt införstådd med det som föreslås i 21 5 tvångsmedelslagen och 9 kap. 22 5 sekretesslagen. Däremot är jag inte införstådd med förslaget att meddelarfriheten skall gälla utan inskränk- ning i fråga om sådana uppgifter. Enligt min mening måste enskild vara
tillförsäkrad fullständigt skydd mot att det som inhämtas vid en hemlig telefonavlyssning beträffande hans privatliv eller yrkesliv inte förs ut till offentligheten. Jag anser därför att i 16 kap. 1 5 sekretesslagen bör anges att den föreslagna sekretessen i 9 kap. 22 5 sekretesslagen skall gälla också gentemot massmedia.
Reservation av Kerstin Andersson ( c) Jag instämmeri Bertil Wennergrens reservation. Mitt ställningstagande kan kortfattat förtydligas enligt följande.
I likhet med övriga ledamöter anser jag att det är angeläget att skyddet för anonymitet och integritet vid tvångsmedelsanvändning stärks. Jag stöder därför i de flesta frågor majoritetens förslag.
När det gäller de fall som behandlas i 7 5 och följande i förslaget till tvångsmedelslag vill jag dock framföra en avvikande uppfattning. 7 5 omfattar tre fall. Den gäller för det första fall som kan karaktäriseras som meddelarfallen, för det andra fall där särskilda regler om tystnadsplikt för förtroendeuppgifter gäller och fall som rör förtroliga uppgifter mel- lan nära anhöriga samt för det tredje fall där andra tystnadsplikter gäller och fall som rör personliga och privata uppgifter.
Kommitténs majoritet föreslår att ett starkare skydd skall ges i de två första fallen än i det tredje fallet. Jag kan inte ställa mig bakom det förslaget, eftersom följden skulle bli att ett ”tvångsmedelsfrälse” bilda— des. I stället bör det något svagare skydd som ges uppgifter som avses i det tredje fallet gälla för samtliga fall.
I övrigt delar jag bedömningen att beslutsbefogenheten i 7 5-fallen skall förbehållas domstol. I förening med att noggranna förutsättningar för tvångsmedelsanvändningen i angivna fall ställs upp innebär det att angivna intressen ges ett i allt väsentligt tillfredsställande skydd. Härtill medverkar också de regler som föreslås angående offentligt ombud. Jag ställer mig därför bakom förslaget i den delen.
När det gäller skyddet mot användande av oavsedda uppgifter (över- skottsinformation) anser jag det vara motiverat med ett skydd för den enskildes privatliv och personlighetssfär. Däremot är majoritetens för- slag alltför långtgående. Det innebär bl.a. att personer skyddas mot att ställas till ansvar för av dem begångna brott. Jag anser inte att någon brottsintegritet skall ges sådana personer på bekostnad av dem som har utsatts för brott. Jag förordar i stället en regel som innebär att uppgift får utnyttjas endast för det beslutade ändamålet och för annat ändamål, som är förenligt med skyddet för enskilds privatliv. En sådan regel ger, i förening med de skyddsregler som finns i 21 5 förslaget till tvångsmedel- slag, ett fullgott skydd i det berörda hänseendet.
Särskilt yttrande av Margareta Andrén (fp) och Sven Junzell (m)
Av kommitténs direktiv framgår, att särskild uppmärksamhet skall äg- nas möjligheterna att vid tvångsmedelsanvändning förstärka dels det tryckfrihetsrättsliga skyddet för anonymitet dels skyddet för uppgifter som omfattas av andra tystnadsplikter e.d. Ett svårt avvägningsproblem har varit att ange när ett utredningsintresse får ges företräde framför intresset av skydd för uppgifter som avses i lagförslagets 7 5 p. 1 och 2.
När det gäller brottsutredningsintresset har kommittén föreslagit att detta i princip skall ges företräde när misstanke avser brott för vilket är stadgat fängelse i minst två år. Någon motsvarande lagteknisk lösning synes icke lämpligen kunna tillämpas när det gäller tvångs— medelsanvändning inom förvaltningsrätten och därvid främst skattepro- cessen. Kommittén har icke kunnat ange någon helt klar gräns när skatteutredningsintresset tar över skyddet för de uppgifter som avses i 7 5. Sålunda kan t.ex. icke enbart undandragen skatt i relation till ett visst antal basbelopp anses vara en lämplig riktpunkt. Det är enligt kommit- téns uppfattning avgörande, att samtliga faktorer i det enskilda fallet beaktas.
Kommitténs ställningstagande får enligt vår uppfattning icke uppfat- tas så att tvångsmedelsmyndigheten skall tillmäta utredningsintresset en ' orimligt stor betydelse i relation till anonymitets- och integritetsintresse- na. Enligt vår uppfattning bör i stället anvisningarna tolkas så, att tvångsmedel icke annat än i rena undantagsfall får användas mot de skyddade intressena i angivet lagrum. Förutom mycket höga belopp måste också för tvångsmedelsanvändning krävas att det kan vara fråga om skattefusk eller avancerad skatteplanering.
Det är ett primärt samhällsintresse att slå vakt om TF:s anonymitets- skydd samt om de uppgifter medborgarna lämnar till personer med förtroendetystnadsplikt.
Särskilt yttrande av Karl-Erik Nord, RS V
I det följande behandlas huvudsakligen vad som avser skatteområdet, beträffande tvångsmedlen de som ingår under punkterna 3, 6 och 7 i 2 5 av förslaget till tvångsmedelslag och kan användas av skattemyndig- heterna.
Allmänt
Enligt föreliggande lagförslag och motivuttalanden stärks skyddet för anonymitet och integritet (skyddsintressena) på bekostnad av utred- ningsintressena i en sådan omfattning att detta medför allvarliga konse- kvenser för skattekontrollen. Utformningen och innebörden av bestäm- melserna i 7 5 och följande i förslaget till tvångsmedelslag innebär enligt min uppfattning att det i praktiken kommer att skapas frikretsar eller tvångsmedelsfrälsen. Sammanfattningsvis kommer de begränsningar till förmån för skyddsintressena som lagförslaget innehåller, att få negativa konsekvenser för utredningsverksamheten inom skatteområdet — lik- som för annan utredningsverksamhet rörande brott eller förvaltnings- rättsliga frågor — i bl.a. följande tre avseenden.
1) Vissa handlingar som i sig har ett relativt begränsat skyddsvärde och som rimligen borde kunna granskas vid en skatterevision blir inte längre åtkomliga.
2) En del handlingar som egentligen inte alls är skyddsvärda blir inte heller åtkomliga, eftersom skyddsåtgärderna utlöses i sin helhet, inte bara när myndigheterna vill ta del av uppgifter som anses skyddsvärda, utan även när dessa uppgifter i och för sig är ointressanta för skatteut- redningen, men ändock kan komma att röjas (bieffektsfallen).
3) Det finns risk för att vissa grupper av skattskyldiga i praktiken inte kommer att bli föremål för någon skattekontroll, till följd av alla skydds- regler som skall iakttas.
Jag vill här även framhålla att skattemyndigheterna, lika lite som andra myndigheter, givetvis inte har något intresse att ta del av uppgifter av förtroendekaraktär som inte har betydelse för beskattningen. För- siktighet för att undvika oavsiktligt röjande iakttas även i dag. Detta förhållande bekräftas av att mycket få praktiska fall av integritetskränk- ningar är kända. Av den anledningen är de exempel som tas upp i betänkandet så gott som undantagslöst konstruerade fall, eftersom fall från den praktiska verksamheten inte stått att finna. Därmed inte sagt att skyddsregler — ehuru mindre långt gående än som omfattas av kom- mitténs majoritet — inte behövs. Tvärtom är det värdefullt att skyddsin- tresset värnas genom särskild lagstiftning.
Det finns vidare anledning att peka på att skattemyndigheterna arbe- tar under s.k. absolut sekretess, dvs. det mesta material som hämtas in och de uppgifter som skattemyndigheterna tar del av får inte yppas enligt vad som framgår av sekretesslagen, taxeringslagen och andra författ- ningar. Av det praktiska arbetet framgår att skattemyndigheterna upp- rätthåller denna sekretess.
Avvägningen mellan skyddsintressena och utredningsintressena Avvägningen är ytterligt svår. Å ena sidan måste uppgiftslämnare till massmedia skyddas. Uppgifter som lämnas i förtroende till präst, läkare eller advokat och som avser privata och rent personliga förhållanden måste vidare garanteras skydd mot röjande. Mot detta står å andra sidan att alla skatt— och avgiftsskyldiga måste kunna bli föremål för skattekon- troll i lika omfattning. Här aktualiseras rättvisekraven och frågorna om likhet inför lagen, i detta fall skatte— och avgiftslagarna.
I dagens läge utgör brottsligheten och den i allmänna debatten särskilt markerade ekonomiska brottsligheten ett samhällsproblem. Stora an- strängningar görs för att genom lagstiftning, ökade personalresurser och andra sätt komma tillrätta med denna brottslighet. Inom skatteområden tenderar skatteundandragandet att växa och det har blivit mera avance- rat, enbart under de senaste åren. Illojala medborgare använder högt kvalificerad hjälp när det gäller att obehörigen undgå skatter och avgif- ter, man spekulerar i att samarbete mellan myndigheter tar tid och att myndighetsgränser kan utgöra ett hinder när det gäller att snabbt utreda komplicerat skatteundandragande, man förlägger delar av transaktioner med skatteundandragande som syfte utomlands osv.
Sett mot den ovan beskrivna bakgrunden har skyddsintressena av kommittémajoriteten prioriterats alltför högt på bekostnad av utred- ningsintressena. Det finns risk för en dualism mellan strävandena att bekämpa brottslighet och skatteundandragande och bedömningen av skyddsintressenas vikt.
Skattekontrollen
Skattekontrollen är en massärendeprocess som bl.a. omfattar kontroll av drygt sju miljoner självdeklarationer, uppåt femtontusen revisioner, kontroll av punktskatter, avgifter, uppbördsdeklarationer, mervärde- skattedeklarationer osv.
Skattekontrollen bygger på samverkan mellan myndigheterna och de skattskyldiga. Den förutsätter, enligt sedan länge knäsatta principer, inte någon brottsmisstanke. Först när illojala skattskyldiga inte vill samar- beta med myndigheter aktualiseras tillgripande av tvångsmedel, exem- pelvis enligt bevissäkringslagen. Denna lag har tillämpats i ett förhållan- devis begränsat antal fall sedan den tillkom år 1975. Flera orsaker härtill kan givetvis diskuteras, men en betydelsefull anledning är säkerligen dess preventiva effekt. Skattskyldiga och deras medhjälpare är medvetna om att lagen kan tillämpas vid vägran att lämna uppgifter och handling- ar där uppgiftsskyldighet redan föreligger enligt skatteförfattningarna. Uppgifter och handlingar lämnas därför frivilligt och tvångsmedel be- höver inte användas.
Förslaget till tvångsmedelslag i dess nuvarande utformning kommer förmodligen att medföra att denna preventiva effekt av bevissäkringsla— gen förlorar i betydelse. Tvångsmedelslagen kan här ge grogrund för att mer eller mindre befogade invändningar måste accepteras av myndig- heterna, dvs. det skapas ett större utrymme för processabotage och mindre likhet inför lagen. Tvångsmedlens betydelse och omfattningen
av dess användning inom skatteprocessen har enligt min mening över- betonats av kommittémajoriteten. De fall där tvångsmedel verkligen behövs för att garantera en effektiv skatteutredning och skapa jämlikhet inför lagen kommer inte att kunna fullföljas på ett godtagbart sätt vad gäller de s.k. förtroendekretsarnas egen beskattning och — vilket är än allvarligare — beträffande de som valt en advokat i stället för någon annan som rådgivare i ekonomiska frågor.
En effektiv och rättvis skattekontroll bygger på olika förutsättningar. Den skattskyldiges räkenskaper måste självklart granskas, men detta är ofta inte tillräckligt. Skatterevisorerna måste ta del av korrespondens, avtal, protokoll osv., för att på ett tillfredsställande sätt kunna bedöma om ett företags eller en enskilds skattskyldigs handlande står i överens- stämmelse med skattelagarna. Över huvud taget är det inte sällan sist- nämnda handlingar — dvs. grundmaterialet — som är avgörande för hur en viss transaktion skall bedömas i skattehänseende. Det kan gälla den korrespondens som en advokat för sin klients räkning har med olika företag inom och utom landet, uppgifterna på läkarens patientkort om antal besök, vissa minnesanteckningar som kan avse skattepliktig verk- samhet, osv. Sådana uppgifter och handlingar, utöver de egentliga rä- kenskaperna, benämns vanligen kontrollmaterial. Samma gäller uppgif- ter som inhämtats från tredje man. Det bör här understrykas att skattemyndigheterna vad gäller exempelvis läkarnas patientkort inte har något intresse av att undersöka eller ens skall få ta del av annat än vad som avser det rent ekonomiska, dvs. uppgifter som avser influtna arvo- den, uppgifter till ledning för bedömning av besöksfrekvensen osv.
Skattemyndigheterna arbetar över huvud taget i ganska stor omfatt- ning med kontrollmaterial som inhämtats hos tredje man, men också med sådant som finns hos den skattskyldige eller dennes medhjälpare och som ligger utanför den egentliga bokföringen. Det är ganska vanligt att det är just detta kontrollmaterial som leder till att en korrekt bedöm- ning kan göras av en viss transaktion eller av den skattskyldiges beskatt- ning totalt sett. Exempelvis gäller detta de s.k. utlandstransaktionerna, där det för utredningen ofta är direkt avgörande att myndigheterna har tillgång till korrespondens, avtal, protokoll osv. samt uppgifter från tredje man och skattemyndigheter i andra länder.
Vilka handlingar börfå granskas?
Skillnaden i skyddsvärde mellan uppgifter och handlingar som inryms under samma lagrum (7 5 1—3) är avsevärd. Det måste därför finnas möjlighet att beakta graden av skyddsvärde när det skall avgöras vilka handlingar som bör få granskas. Detta innebär att inte bara utrednings- intresset utan också skyddsintressena måste vara en variabel faktor. Som belysts ovan bör det vara möjligt för skattemyndigheterna att få ta del av korrespondens mellan en advokat och dennes klient när korresponden- sen avser ekonomiska angelägenheter och sådan affärsverksamhet som har betydelse för beskattningen. Som exempel på en situation där skyddsintressena enligt mitt sätt att se tillagts alltför stor vikt kan nämnas följande skrivning i avsnitt 3.3.3 i betänkandet.
"Däremot är exempelvis ett följebrev i vilket advokaten underrättas om syftet med vissa transaktioner ett sådant objekt som skall skyddas. Brevet har ju upp- rättats i en förtroendesituation mellan en advokat och hans klient".
De brev som här torde åsyftas kan strängt taget avse vad som helst, dvs. uppgifter om allvarligt skatteundandragande eller belysa den verk- liga innebörden av en transaktion, exempelvis att fråga är om falska handlingar, luftfakturor, skenavtal osv. Jag kan för min del inte tänka mig att detta är några skyddsvärda intressen. Det allvarliga är att i praktiken skyddsmekanismerna kan ges en mycket vid tolkning av de skattskyldiga och deras ombud och att praktiskt taget allt kontrollmate- rial utanför räkenskaperna undandras skattemyndigheternas gransk- ning. De handlingar som avses här bör enligt min uppfattning alltid få granskas, dels för att få en någorlunda effektiv och rätt inriktad skatte- kontroll och dels ur rättvisesynpunkt. Det blir bara handlingar som upprättas i advokatfallen som skyddas enligt 7 5 2, däremot skyddas inte lika starkt — eller inte alls —exakt samma handlingar om i stället en auktoriserad revisor, godkänd granskningsman eller annan rådgivare är inkopplad eller om transaktionerna genomförs inom ett företag utan något biträde av utomstående rådgivare.
Det bör också finnas möjligheter för myndigheterna att ta del av exempelvis en tandläkares patientkort i den mån det behövs för att bedöma verksamhetens omfattning osv.
Sett ur skyddssynpunkt bör det däremot vara så att man så gott som aldrig bör tillåta myndigheterna att ta del av exempelvis brev till en advokat med begäran om hjälp i samband med en rättegång, rent privata brev mellan närstående, läkares och tandläkares handlingar som avser behandling av patienterna osv. Detta är en självklarhet och överensstäm- mer med den praxis som tillämpas av skattemyndigheterna redan i dag. En eventuell möjlighet att ta del av sådana handlingar kan jag tänka mig reserverad enbart för mycket grova brottsfall.
Biejfektsfallen
Vid en taxeringsrevision hos exempelvis en advokat, som gäller advoka- tens eller en klients beskattning och där tvångsmedelsanvändning aktua- liseras, finns redan på förhand inte sällan anledning att anta, att någon förtroendeuppgift kan komma att röjas. Så kan bli fallet även om stor försiktighet iakttas. En granskning måste emellertid även kunna företas i ett sådant fall. För atti möjligaste mån minska risken för röjande är det av vikt att myndigheterna går försiktigt till väga och tillgriper förseg- lin gsinstitutet på eget eller på den granskades initiativ. Större handlings- frihet måste dock tilläggas myndigheterna än vad kommitténs lagförslag tillåter. Det kan exempelvis finnas anledning att beakta om den grans- kade samarbetar eller inte för att hindra oavsiktligt röjande eller om processabotage föreligger. Så kan vara fallet om förtroendeuppgifterna med avsikt inte hålls åtskilda från andra handlingar. En konsekvens av nu föreliggande lagförslag torde i det praktiska arbetet bli att möjlighe- terna för inte seriösa skattskyldiga att ägna sig åt förhalning och utred- ningssabotage ökar.
Initiativet till att skyddsreglerna skall träda i funktion
Kommittén har valt att likställa skatte- och brottsprocesserna när det gäller att se till att skyddsreglerna tillämpas. Jämfört med i dag blir det för skattemyndigheternas del ett radikalt ändrat förfarande.
Kommittén har visat på goda skäl till sitt ställningstagande, men jag hyser dock en viss tvekan om en så radikal ändring är nödvändig. Detta mot bakgrund av att skatte- och brottsprocesserna vilar på skilda grun- der, den relativt sett begränsade tvångsmedelsanvändningen inom skat- teområdet, typen av tvångsmedel på skattesidan osv. Processerna ärinte jämförbara annat än i en del hänseenden. Jag anser för min del att mera av initiativet bör läggas på den som är föremål för kontroll inom skatte- området, bl.a. av den orsaken att han eller hon är den som har den bästa uppfattningen huruvida skyddsvärda uppgifter kan komma att röjas. Däremot är det självklart att kraven på skattemyndigheterna bör sättas högt när det gäller att på eget initiativ verka för att skyddsvärda uppgif- ter och handlingar inte träds för nära.
Jag är ense med kommitténs majoritet att en invändning om att skyd- dade uppgifter kan komma att röjas vid en tvångsmedelsförrättning bör medföra att handlingarna utan föregående granskning förseglas och överlämnas till domstolen. Jag är vidare ense med kommittémajoriteten om att kongruens mellan förfarandena i brotts- och skatteprocesserna _ bör råda när det gäller en tänkt husrannsakan på en tidningsredaktion och en motsvarande eftersökning enligt bevissäkringslagen.
Minimistraff
För tillämpning av tvångsmedel i de fall som avses i 7 5 punkterna 1 och 2 i lagförslaget har kommittémajoriteten stannat för att minimistraffet för de brott som medför att skyddsintressena får vika för utredningsin- tressena bör vara fängelse i två år. Denna gränsdragning är enligt min uppfattning inte lämpligt avvägd. Kravet på minimistraff har satts för högt. Vidare anserjag att endast en sammanvägning av olika omständig- heter, där brottets svårhetsgrad kommer in som en faktor, kan vara avgörande för bedömningen om tvångsmedel skall få tillämpas eller inte. Jag ansluter mig även här till vad Bertil Wennergren anfört i sin reser- vatlon.
Överskottsinformation (oavsedda uppgifter)
Jag kan inte dela kommittémajoritetens syn på dessa frågor. Den ställ- ning som man här intagit kan i vissa lägen medföra, att uppgifter om annan brottslig verksamhet som kommer fram vid tvångsmedelsanvänd- ning, inte får användas för att utreda och beivra dessa brott. Som jag ser det är avsikten med tvångsmedelslagen att den enskildes integritet och därmed vissa uppgifter skall skyddas. Däremot är uppgifter om begång- na brott enligt min uppfattning inte skyddsvärda. Dessa effekter av lagförslaget upplever jag som direkt stötande och jag betvivlar att de kan ha stöd i det allmänna rättsmedvetandet eller hos den enskilde medbor-
garen. Jag vill här hänvisa till vad jag framhållit i det föregående om statsmakternas inställning till bekämpandet av ekonomisk brottslighet.
Samarbete mellan myndigheter är ett av nyckelbegreppen när det gäller att bekämpa skatteundandragande och brottslighet. Kommitté- majoritetens ställningstagande medför enligt min uppfattning att detta syfte i praktiken kan komma att motverkas. Det bör i sammanhanget måhända påpekas att förvaltningsmyndigheternas skyldighet att anmäla brott ytterligare skärpts genom att en ny bestämmelse (17 5) införts i skattebrottslagen med ikraftträdande från 1 juli 1983 (SFS 1983:460).
Frågorna om överskottsinformation har bl.a. behandlats av den dan- ske professorn Hans Gammeltoft—Hansen i boken Straffprocessuelle tvangsingreb. Den syn på frågorna om överskottsinformation som Gam— meltoft-Hansen företräder hade enligt min uppfattning bort anläggas av tvångsmedelskommittén.
Bertil Wennergren har i sin reservation utförligt redogjort för Gam— meltoft-Hansens synsätt. Jag ansluter mig till vad Wennergren anfört i reservationen beträffande frågorna om överskottsinformation. Det bör också påpekas att det inte torde vara praktiskt möjligt att som kommit- téförslaget förutsätter, alltid hålla reda på hur en viss uppgift erhållits av myndigheten (jfr sekretesslagens avvisande hållning till överförande av sekretess).
Offentligt ombud
Den föreslagna funktionen kan visserligen medföra en del fördelar ur skyddssynpunkt. Dock förefaller det tveksamt om förstärkningen av skyddet skulle bli så omfattande, att det är motiverat att denna myndig- hetsliknande institution införs. I det praktiska arbetet torde ombudsfunktionen medföra administrativt merarbete och fördröjning av ärendena såväl för de skattskyldiga och deras ombud som för myn- digheterna. Vidare torde man ha underskattat omfattningen av de of- fentliga ombudens arbetsbelastning och de fördröjningar av utredning- arna och de kostnader som ombudsorganisationen skulle medföra. En bättre lösning vore att förbättra informationen och instruktionerna inom de myndigheter som tillämpar tvångsmedel och att i övrigt låta frågorna avgöras av domstol. Om ombudsfunktionen ändock anses böra införas, bör arbetsområdet begränsas till medverkan vid tillämpning av tvångs- medel när det gäller tidningsredaktioner. Det är i de fallen som offentligt ombud måhända har sin plats.
A vslutande synpunkter
Bestämmelserna i 7 5 och följande i förslaget till tvångsmedelslag inger betänkligheter särskilt vad avser tänkbara konsekvenser av den föreslag- na lagstiftningen. Även om det naturligtvis inte är kommittémajoritetens avsikt finns en uppenbar risk att tvångsmedelsfrälsen eller frikretsar uppkommer, vad gäller den praktiska användningen av tvångsmedel. Bestämmelserna är komplicerade att tillämpa och det skapas bl.a. här- igenom möjligheter att genom mer eller mindre obefogade invändningar
förhala och försvåra myndigheternas utredningar så att de i vissa fall kan bli skäligen meningslösa. Det kommer att finnas möjligheter för exem- pelvis advokater att hänföra omfattande och för myndigheterna nödvän- digt material till skyddade uppgifter, även om så i realiteten inte är fallet. Jag vill här hänvisa till vad jag ovan tagit upp beträffande kontroll av utlandsärenden. Det är naturligtvis betänkligt om exempelvis denna kontroll skulle hämmas eller i vissa fall omöjliggöras. Än betänkligare är det att statsmakterna har den intentionen att just sådana komplicerade transaktioner bör kontrolleras och myndigheterna skulle kunna komma att betrakta det som meningslöst att sätta in resurser på områden där tvångsmedelslagen griper in.
Omfattningen av den skyddade kretsen enligt 7 5 2 kan diskuteras. Här ingår enligt lagförslaget advokater, men inte auktoriserade revisorer och godkända granskningsmän. Motiven till att revisorerna inte ingår i 7 5 2 har närmare utvecklats i bl.a. avsnitt 3.3.3 i betänkandet. Utifrån praktiska erfarenheter tror jag mig kunna hävda, att de revisorer som fungerar som ekonomiska rådgivare ofta har att hantera lika känsliga uppgifter och på många sätt lika skyddsvärt material som advokaterna. Advokaterna och deras klienter kommer alltså att utgöra en mera skyd- dad krets än vad gäller revisorerna och de som anlitar dem. Därmed vill jag inte ha sagt att revisorerna — mellan 2 000 och 3 000 personer — bör föras in i den skyddade kretsen enligt 7 5 2. Vad jag vill belysa är att frikretsar skapas i fråga om tvångsmedelsanvändningen och att det därför måste övervägas vilka som ska ingå i den skyddade kretsen och vilken omfattning skyddet skall ha.
Beträffande tidningsföretag och journalister kan ett i viss mån liknan- de synsätt anläggas, även om missbruksrisken här är av annan art. Det är ganska lätt att etablera ett tidningsföretag, exempelvis en annonstid- ning med en eller annan debattartikel införd. En sådan tidning kommer för såvitt jag kan bedöma, att åtnjuta samma skydd som de etablerade tidningsföretagen. Risken är alltså att oseriösa tidningsföretag kan kom- ma att uppstå som täckmantel för helt annan verksamhet, exempelvis skattepliktig verksamhet som inte redovisas. För de etablerade, seriösa tidningsföretagen anser jag att frågorna är lättare att hantera i skatte- myndigheternas praktiska arbete, vilket närmare utvecklats i betänkan- det. Skyddsreglernas utformning får sålunda inte gå längre, än att det finns möjlighet att utföra vanlig skatterevision, kontroll av att riktiga och korrekta uppgifter enligt 37 5 taxeringslagen lämnas och att tredjemans- uppgifter utan skyddsintresse kan inhämtas. Kommittén har i skrivelse till regeringen föreslagit att en särskild typ av direkt beskattning av artistskattemodell skall tillämpas när det gäller ersättning till tidningar- nas tipsare. En sådan lagstiftning vore enligt min uppfattning värdefull, då den undanröjer grunden för eventuella diskussioner mellan tidnings- företagen och skattemyndigheterna i denna fråga.
Det finns all anledning att tvångsmedelsanvändningen regleras i en särskild baslag och det är också motiverat att skyddsintressena tillmäts stor betydelse. Rent allmänt bör reglerna vara så konstruerade att de fyller sitt ändamål, dvs. tillgodoser integritetsintressena och härmed också skyddar dessa. Däremot får reglerna inte vara sådana, att utred-
ningsintressena kommer i kläm i oacceptabel omfattning. Tyvärr är detta enligt min uppfattning förhållandet med det nu föreliggande lagförsla- get. Med nuvarande utformning föreligger också — vilket jag försökt belysa i det föregående — uppenbara risker att oseriösa skattskyldiga kan missbruka reglerna och under integritetens och tvångsmedelslagens täckmantel skaffa sig fördelar som inte är avsedda med lagen och inte godtagbara ur rättvisesynpunkt.
Jag vill slutligen påpeka att det redan i dag finns skyddsregler inom skatteprocessen, intagna i 39 5 4 mom. och 56 5 4 mom. taxeringslagen samt i 18—21 55 taxeringslagen. Det kan hävdas att dessa regler inte är heltäckande och kan behöva ses över. Såvitt jag förstår är det fullt möjligt att åstadkomma en sådan översyn inom den nu gällande lagstift- ningens ram.
Särskilt yttrande av Lars Rosengren Inom tvångsmedelskommittén föreligger enighet rörande de avsnitt i den föreslagna tvångsmedelslagen, som gäller lagens tillämpningsområ- de och de för tvångsmedelsanvändning uppställda allmänna begräns- ningarna. Däremot har enighet inte kunnat åstadkommas beträffande de avsnitt, som gäller särskilda begränsningar vid tvångsmedelsan- vändning och rätten att begagna framför allt överskottsinformation. För egen del får jag framföra följande synpunkter.
Inledande bestämmelser
Kommittén var från början inne på tanken, att tvångsmedelslagens tillämpningsområde skulle begränsas till sådan tvångsmedelsanvänd- ning, som hade till ändamål att främja utredning eller att gagna spaning i brottsförebyggande syfte. Kommittén fann emellertid, att lagen borde gälla även vid verkställighetsåtgärder i syfte att säkerställa eller utfå betalning eller annan prestation, t.ex. vid kvarstad, betalningssäkring och utmätning. Enligt min mening bör detta, framför allt för att vara till ledning för de tillämpande myndigheterna, framgå direkt av lagtexten. Jag förordar därför att 2 5 i tvångsmedelslagen utökas med en punkt 8, vari anges att med tvångsmedel avses även verkställighetsåtgärder för nu nämnda ändamål.
När det gäller förhållandet mellan tvångsmedelslagen och speciallag- stiftning intar kommittén enligt min mening en oklar ståndpunkt. Å ena sidan sägs att om avvikande bestämmelser meddelas i speciallagstiftning tar de över tvångsmedelslagen enligt principen att speciallag går före allmän lag. Å andra sidan säger kommittén, att tvångsmedelslagens reglering beträffande oavsedda uppgifter uttrycker en miniminivå, som från skyddssynpunkt inte får underskridas och att det då inte är behöv- ligt att intaga föreskrift i 23 kap. 1 5 RB om att tvångsmedelslagens reglering här tar över myndigheternas i nämnda lagrum föreskrivna förundersökningsplikt.
Min uppfattning är, att om en sådan baslag som tvångsmedelslagen skall ha någon reell funktion, bör den inte kunna sättas ur kraft genom speciallagstiftning utan endast genom att tvångsmedelslagen som sådan ändras. Detta bör klart utsägas och lagtekniskt lösas på lämpligt sätt.
Allmänna begränsningar
Jag instämmer i kommitténs förslag och motiveringar härför.
Särskilda begränsningar
I detta avsnitt föreslås regler för hur man vid tvångsmedelsanvändning skall kunna skydda vissa särskilt skyddsvärda intressen och hur man då skall göra en rimlig avvägning mellan sådana intressen å ena sidan och det motstående intresse, som kan motivera att tvångsmedel skall få användas, å andra sidan. Kommittén har då ansett att de intressen, som
anges i 7 5 p. 1 (det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset o.d.) och i 7 5 p. 2 (kvalificerad förtroendesekretess m.m.), bör tillmätas synnerlig vikt samt att de intressen, som anges i 7 5 p. 3 (andra tystnadsplikter m.m.) bör tillmätas särskild vikt.
Kommittén har enligt min mening gjort en riktig uppdelning av dessa skyddsvärda intressen av synnerlig respektive särskild vikt. Jag delar också i många andra avseenden kommitténs grundläggande värderingar och målsättning, bl.a. att försöka hindra obehörigt röjande av särskilt skyddsvärda uppgifter. Jag är emellertid kritisk till kommitténs val av metoder för att åstadkomma önskvärda avvägningar mellan tvångsme- delsintresset och motstående skyddsvärda intressen. Enligt min mening är kommittén inne på en farlig väg, som rentav kan urholka skyddet för de skyddsvärda intressena, samtidigt som de av kommittén föreslagna lösningarna i vissa hänseenden på ett onödigt sätt kan försvåra myndig- heternas löpande verksamhet.
Kongruens mellan begränsningar i vittnesplikt och tvångsmedels- användning m.m.
Enligt min uppfattning bör det i princip råda kongruens mellan begräns- - ningarna i vittnesplikt och begränsningarna i möjligheten att få fram skyddsvärda uppgifter genom tvångsmedelsanvändning. Om en uppgift inte får efterforskas genom vittnesförhör bör i princip myndigheterna inte heller kunna framtvinga eller eljest röja uppgiften genom tvångs- medelsanvändning, t.ex. husrannsakan med därvid företaget beslag på en skriftlig handling innehållande skyddsvärda uppgifter. De nuvarande reglerna i rättegångsbalken bygger också på ett sådant synsätt. De be- gränsningar i vittnesplikten, som uppställs för nära anhöriga (36 kap. 3 5 RB) och för befattningshavare och annan med kvalificerad tystnads- plikt (36 kap. 5 5 RB) motsvaras i stort sett av regler om begränsningar i möjligheten til straffprocessuellt beslag (27 kap. 2 5 RB) resp. edition (38 kap. 2 5 RB) och syn (39 kap. 5 5 RB). På förvaltningsrättsskipning- ens område gäller detsamma såtillvida, att bestämmelserna i rättegångs- balken om vittnesplikt, edition och syn skall äga motsvarande tillämp- ning (20, 21 och 25 55 förvaltningsprocesslagen). Däremot råder på förvaltningsrättens område ingen kongruens mellan begränsningarna i vittnesplikten och möjligheterna att lägga beslag på handlingar och föremål, t.ex. med stöd av bevissäkringslagen.
Enligt min mening vore det önskvärt, att man i en baslag som tvångs- medelslagen intar föreskrifter, som så långt det är möjligt på alla rätts- områden åstadkommer samma skydd mot röjande av skyddsvärda upp- gifter genom vittnesförhör som genom tvångsmedelsanvändning. Kom- mittén går här rakt motsatt väg. Kommitténs förslag innebär nämligen, att bestämmelserna om vittnesplikt i 36 kap. 3 och 5 55 RB skall bestå men att den viktigaste beslagsbestämmelsen i 27 kap. 2 5 RB skall upphöra att gälla. Kommittén menar för sin del, att detta inte i sak skulle innebära någon ändring, eftersom motsvarande skyddsregler intagas i 7 5 p. 1 och 2 tvångsmedelslagen och då vilar på samma överväganden som rättegångsbalkens regler om begränsningarna i vittnesplikten. Jag
delar inte den bedömningen utan anser tvärtom, att den av kommittén här föreslagna lagtekniska lösningen på en viktig punkt innebär en väsentlig ändring i sak i förhållande till nuvarande regler och dessutom i praktiken kan få en tänjbar och farlig tillämpning.
För närvarande gäller enligt 27 kap. 2 5 RB att beslag överhuvudtaget inte får läggas på en skriftlig handling, som kan antagas innehålla vissa skyddsvärda uppgifter eller förtroliga meddelanden mellan nära anhö- riga, för såvitt inte saken gäller utredning av ett så allvarligt brott, att det lagstadgade minimistraffet för brottet är fängelse i lägst två år. Denna strikta regel vill kommittén ersätta med en diskretionär domstolsprövning i varje enskilt fall, huruvida tvångsmedelsintresset skall anses få ta över skyddsintresset eller ej. Visserligen sägs i motiven, att som lämplig all- män riktpunkt i anonymitetsfallen (7 5 p. [) bör gälla att för brottet är stadgat fängelse i lägst två år för att skyddsintresset skall få vika och att motsvarande allmänna riktpunkt skall gälla för att uppgifter under kvalificerad förtroendesekretess o.d. (7 5 p. 2) skall få efterforskas med hjälp av tvångsmedel. Den angivna gränsen är emellertid enligt motiven inte avsedd att vara absolut utan domstolen skall kunna medge tvångsmedelsanvändning trots att för brottet inte är stadgat minst två års fängelse. Därvid skall domstolen enligt motiven kunna göra en samman- tagen bedömning av alla föreliggande omständigheter och bl.a. ta hän- syn till att påföljden i det enskilda fallet kan förutses uppgå till fängelse i två år, även om för brottet i och för sig kan följa kortare straff.
Vad kommittén sålunda föreslagit och uttalat är enligt min mening betänkligt både ur principiell och praktisk synpunkt. Det föreslagna förfarandet innebär bl.a., att domstolen som sagt skall göra en bedöm- ning av vad som kan förväntas bli straffpåföljden i det enskilda fallet. Det kan vara svårt nog för en domstol att efter avslutad huvudförhand- ling i ett brottmål, sedan allt bevismaterial och all argumentering fram- förts till domstolen, avgöra om den tilltalade skall frias eller fällas och vad som i sistnämnda fall är en riktig påföljd. Kommitténs förslag innebär att domstolen vid sin prövning av frågan om ett tvångsmedel skall få användas eller ej skall göra en bedömning av skuldfrågan och påföljdsfrågan i ett kanske mycket tidigt skede av förundersökningen och på ett bristfälligt underlag. Det är inte försvarbart att lägga en sådan uppgift på en domstol och det kan i praktiken leda till allvarliga felbe- dömningar. Jag vill här särskilt fasta uppmärksamheten på risken för att polis och åklagare vid uppkommen brottsmisstanke och innan den miss- tänkte och hans försvarare fått komma till tals kan komma att överdi- mensionera såväl graden av misstanke som brottsgraden.
Offentligt ombud
Enligt kommitténs förslag skall man inrätta en ny ombuds- mannabefattning, s.k. offentligt ombud, för att ta tillvara intresset av skydd för sådana uppgifter, som avses i 7 5 tvångsmedelslagen. Ombudet skall i detta syfte kunna medverka både vid domstolsprövning av frågan om tvångsmedel skall få användas, vid verkställighet av beslut om tvångsmedelsanvändning och när domstolen prövar om en oavsiktligt
röjd skyddsvärd uppgift skall få utnyttjas eller ej. Även om jag hyser förståelse för kommitténs motiv för dessa regler synes mig reglerna olämpliga både ur principiell och praktisk synpunkt.
Jag vill till en början som min uppfattning uttala, att man bör vara restriktiv med att tillskapa ombudsmannafunktioner o.d. vid sidan av rättsordningens normala organ. Det bör som regel kunna anförtros åt myndigheterna att envar inom sitt kompetensområde sköta sina arbets- uppgifter utan någon extraordinär kontroll vid sidan av det vanliga regelsystemet och åt parterna att själva eller genom självvalt ombud sköta sin talan i utredningar, mål och ärenden.
Det offentliga ombudet skall enligt förslaget vid sin medverkan ha ställning av part såsom företrädare för det skyddsvärda intresset. Även om detta ytterst har en generell betydelse gäller det i varje enskilt fall av tvångsmedelsanvändning också ett skyddsvärt intresse, som har indivi- duell anknytning. Det är som kommittén sagt alltid fråga om skyddet för en viss enskild person, t.ex. för journalistens meddelare, läkarens patient eller advokatens klient. Det är då ur principiell synpunkt otillfredsstäl- lande, att för dessa personer viktiga angelägenheter skall anförtros åt ett utomstående ombud, som de själva inte valt eller ens känner till, som inte har någon redovisningsskyldighet gentemot dem och som inte heller kan - avkrävas något ansvar för hur vederbörande fullgjort sitt uppdrag. I detta sammanhang bör observeras den inte obefintliga risken för att det offentliga ombudet på grund av jäv eller annan omständighet kan vara direkt olämplig att företräda i det enskilda fallet. Om t.ex., som diskute- rats inom kommittén, det offentliga ombudet skulle vara chefen för en allmän advokatbyrå, kan det inträffa att han själv eller annan jurist på advokatbyrån såsom ombud eller på annat sätt är inblandad i det mål eller ärende, där frågan om tvångsmedelsanvändningen aktualiserats.
Enligt kommitténs förslag skall det offentliga ombudet emellertid inte bara ha partsställning utan dessutom kunna fatta beslut om att visst material skall undantagas från tvångsmedelsmyndighetens granskning (16 och 17 55). Det offentliga ombudet tilldelas alltså här den dubbla funktionen att både vara part och beslutande myndighet i ärendet. Detta förefaller redan i och för sig vara en ur principiell synpunkt tveksam lösning. Därtill kommer en annan principiell aspekt av enligt min me- ning stor vikt. Kommitténs förslag förutsätter, att det offentliga ombudet skall ta del av innehållet i det omhändertagna materialet, innan han tar ställning till om materialet skall undantagas från granskning eller ej. Jag ifrågasätter om detta är förenligt med grunderna för tryckfrihetsförord- ningens och rättegångsbalkens regler om anonymitetsskydd och skydd för andra uppgifter under så kallad förtroendesekretess. Jag berör denna fråga ytterligare i efterföljande avsnitt om domstolsprövningen enligt 10 5 tvångsmedelslagen.
Utöver dessa principiella betänkligheter kan man också hysa praktis- ka betänkligheter mot det offentliga ombudets tilltänkta arbetsuppgifter. Vid sin granskning av innehållet i omhändertaget material skall det offentliga ombudet inte bara avgöra, om materialet innehåller skydds- värda uppgifter utan också om materialet över huvud taget innehåller uppgifter, som är av värde för tvångsmedelsmyndigheten (jämför 17 5).
Det är enligt min mening varken ur formell eller saklig synpunkt moti- verat att lägga en sådan uppgift på det offentliga ombudet. Det torde kunna förutsättas, att tvångsmedelsmyndigheten själv som regel har betydligt bättre förutsättningar än offentliga ombudet att avgöra vad som sakligt har intresse i ärendet. Även ur formell synpunkt bör det dessutom vara förbehållet tvångsmedelsmyndigheten själv att göra en sådan relevansprövning av materialet.
Dessutom trorjag för min del, att det offentliga ombudets medverkan i praktiken kommer att allvarligt försvåra och fördröja berörda myndig- heters löpande verksamhet. Denna befarade olägenhet står enligt mitt bedömande inte i rimlig proportion till den skyddseffekt, som ombudets medverkan kan ha enligt kommitténs uppfattning. För egen del anser jag, att det offentliga ombudet kan ha en viss saklig uppgift att fylla vid själva domstolsprövningen, huruvida ett tvångsmedel skall få användas eller ej. Då innebär ombudets medverkan att man får en tvåpartsför— handling, vilket i sig är ägnat att bringa balans i förfarandet. Den partsfunktionen kan emellertid enligt min mening uppfyllas bättre av vederbörande part själv, t.ex. den för tvångsmedelsingripandet utsatte journalisten, läkaren eller advokaten. Ett sådant processuellt förfarande bör kunna åstadkommas genom att känsligt material-på partens begäran förseglas vid tvångsmedelsmyndighetens initialingripande och att den, som sålunda utsatts för tvångsmedelsanvändningen, sedan själv eller genom självvalt ombud får företräda inför domstolen vid dess prövning av frågan, om tvångsmedelsmyndigheten skall få ta del av det förseglade materialet eller ej.
Domstolsprövningen
En huvudtanke i kommitténs förslag är att skyddet enligt 7 5 tvångsme- delslagen inriktas direkt på den skyddsvärda uppgiften och inte i första hand på bäraren av uppgiften. I konsekvens härmed sägs i motiven, att om man exempelvis på lämpligt sätt kan avskilja den förtroliga uppgif- ten så föreligger inget hinder mot att ta materialet i övrigt i beslag. Kommitténs förslag innebär därför att domstolen — liksom i förekom- mande fall det offentliga ombudet —skall ta del av innehållet i aktuellt material, innan domstolen prövar frågan om tillstånd skall lämnas till den begärda tvångsmedelsanvändningen. Detta förefaller mig då som sagt vara något nytt och tveksamt, som möjligen inte överensstämmer med grunderna för tryckfrihetsförordningens och rättegångsbalkens regler om det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsskyddet. Genom att dom— stolen tar del av innehållet i materialet röjs ju nämligen automatiskt de sekretesskyddade uppgifter, som kan finnas i materialet. Det förtjänar här påpekas, att en domstol skall pröva frågan om någon skall behöva vittna enligt 3 kap. 3 5 punkt 5 tryckfrihetsförordningen och motsva- rande regler i 36 kap. 5 5 RB utan att domstolen har eller skaffar sig information om innehållet i de uppgifter, som kan framkomma vid ett sådant vittnesförhör. Över huvud taget torde det vara en vedertagen och välgrundad uppfattning, vilken också delas av kommittén, att vikten av det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset inte varierar beroende på
uppgifternas innehåll. Som kommittén själv konstaterar blir vid avväg- ningen av tillståndsfrågan i anonymitetsfallen den enda verkligt variabla faktorn den sak i vars intresse tvångsmedelsanvändningen skall ske. Domstolen behöver således inte ta del av innehållet i det skyddsvärda materialet för att kunna väga skyddsintresset mot t.ex. det utredningsin- tresse, som ligger till grund för den begärda tvångsmedelsåtgärden. Det finns likväl enligt mitt bedömande en risk för att domstolen, när den väl fått kännedom om innehållet i materialet, vid sin förutsatta sammantag- na bedömning av alla föreliggande omständigheter medvetet eller omed- vetet kan komma att påverkas av sin vetskap om vem som är uppgifts- lämnare och om innehållet i de skyddsvärda uppgifterna.
Motsvarande torde gälla skyddet för förtroliga uppgifter mellan an- höriga enligt 36 kap. 3 5 RB och skyddet för sådana i 36 kap. 5 5 RB åsyftade uppgifter, som advokater och präster m.fl. mottagit under för- troendesekretess. Möjligen skulle domstolen vid aktuell tillståndspröv- ning i sistnämnda fall kunna ta ställning till om uppgifterna sakligt kan anses ha lämnats i förtroende eller ej. Detta torde emellertid vara en mycket grannlaga och svår bedömningsfråga, som i de flesta fall knap- past kan avgöras av annan än den som mottagit uppgifterna. Det före- faller mig då principiellt oriktigt och praktiskt farligt, att en domstol - skall pröva en sådan fråga utan att vare sig uppgiftslämnaren eller mottagaren av uppgiften får ge sin syn på saken eller ens känner till att frågan är föremål för domstolens prövning.
Vid den avvägning mellan aktuella motstående intressen, som skall företagas vid prövningen av frågan huruvida tillstånd skall lämnas till tvångsmedelsanvändningen eller ej, blir som sagt den enda verkligt variabla faktorn den sak i vars intresse tvångsmedelsanvändningen skall ske. Det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset och förtroendesekre- tessen enligt 36 kap. 5 5 RB har alltid sin från början givna vikt i sammanhanget. Jag har då svårt att förstå, varför det över huvud taget skall behövas något offentligt ombud för att ta del av innehållet i mate- rialet eller varför domstolen skall behöva göra det för sin prövning av tillståndsfrågan. Skälet för kommitténs motsatta uppfattning tycks vara, att man vill eliminera eller minska risken för att skyddsvärda uppgifter röjs som en bieffekt vid tvångsmedelsanvändning. Även om jag har förståelse för detta skäl anser jag inte att det motiverar den av kommittén intagna ståndpunkten, att det offentliga ombudet respektive domstolen skall ta del av innehållet i det aktuella materialet. Jag har å andra sidan inte någon förståelse för den i kommittén framförda uppfattningen, att det skulle vara något nytt att man försöker hindra att skyddsvärda uppgifter röjs som en bieffekt av tvångsmedelsanvändning (riskfallen) och att detta skulle innebära att man skapar ”tvångsmedelsfrälsen” och därmed brottsintegritet för vissa person- och yrkeskategorier. Enligt min mening är det ovidkommande, om en skyddsvärd uppgift röjs på grund av direkt efterforskning eller som en bieffekt vid en tillåten tvångsme- delsanvändning. Det avgörande är om domstolen vid sin prövning fun- nit, att det skyddsvärda intresset i det enskilda fallet måste vika för det motstående intresse, som skall tillvaratagas genom tvångsmedelsan- vändning. Har domstolen väl gjort den bedömningen får man finna sig
i att den eljest skyddsvärda uppgiften röjs, vare sig det sker på grund av direkt efterforskning eller som en bieffekt av tvångsmedelsanvändning- en. Det är också innebörden av de nuvarande beslagsreglerna i 27 kap. 2 5 RB, som omfattar både efterforskningsfallen och bieffektsfallen. Bestämmelserna i nämnda paragraf utgör under angivna förutsättningar —-men också endast under dessa förutsättningar — hinder för beslag av alla handlingar, som kan antagas innehålla skyddsvärda uppgifter, och detta vare sig det är uppgiftslämnaren själv eller mottagaren av uppgif- ten, som är misstänkt för det brott, för vars utredning och beivrande myndigheterna vill använda tvångsmedlet. Det är då en helt förfelad uppfattning, att begränsningarna i beslagsmöjligheterna enligt 27 kap. 2 5 RB eller andra uppställda begränsningar för tvångsmedelsanvänd- ning skulle grunda sig på att lagstiftaren vill skydda brottslingar mot upptäckt och påföljd. Jag hänvisar i detta sammanhang till vad kommit— tén anfört beträffande rätten att använda så kallad överskottsinforma- tion och andra oavsedda uppgifter.
Jag hyser således den uppfattningen, att när domstolen prövar frågan om ett tvångsmedel skall få användas eller ej bör domstolen beakta, att skyddsvärda uppgifter kan komma att röjas även som en bieffekt av tvångsmedelsanvändningen, och att man då också får finna sig i att så sker vid en av domstolen tillåten tvångsmedelsanvändning. Därmed är emellertid inte sagt att de såsom en bieffekt röjda skyddsvärda uppgif- terna också utan vidare skall få utnyttjas. Det önskvärda skyddet åstad- kommes här enligt min mening genom de av kommittén föreslagna begränsningarna i rätten att utnyttja framkomna uppgifter.
Sammanfattning
Kommittén intar enligt min mening en riktig ståndpunkt, då den försö- ker införa i princip enhetliga regler för avvägningen mellan de skydds- värda intressena och tvångsmedelsintresset inom alla rättsområden. Som kommittén påpekar står t.ex. de nuvarande reglerna om tvångsmedels- användning på skatteförfarandets område inte i överensstämmelse med de grundläggande rättssäkerhetsprinciper, som eljest gäller i samhället, bland annat inom rättegångsbalkens tillämpningsområde. Därvidlag och även i andra avseenden innebär kommitténs förslag en kraftig och välbehövlig förstärkning av skyddet för de skyddsvärda intressen, som avses i 7 5 tvångsmedelslagen.
Intresset av att i dessa fall åstadkomma en enhetlig reglering på olika rättsområden bör emellertid inte få resultera i att nuvarande skydd för aktuella skyddsvärda intressen urholkas. I ett avseende menar jag, såsom framgått, att så blivit fallet, nämligen vad avser kommitténs förslag att bestämmelsen i 27 kap. 2 5 RB skall upphöra. Den önskvärda och riktiga enhetligheten i tvångsmedelsregleringen i 5 7-fallen åstadkommer man enligt min uppfattning genom att på alla rättsområden skapa principiell kongruens mellan begränsningarna i vittnesplikten och begränsningar- na av möjligheten till tvångsmedelsanvändning i de aktuella fallen. När det sedan gäller att dra den gräns, där vittnesplikten respektive tvångs- medelsintresset skall anses ta över det skyddsvärda intresset, är det
emellertid varken önskvärt eller möjligt att åstadkomma en i sak enhetlig reglering. De motstående intressen, som skall vägas mot det skyddsvärda intresset, är nämligen av så olika slag att man knappast kan finna en lämplig gemensam nämnare för denna gränsdragning.
Ifråga om tvångsmedelsanvändning vid brottsutredning menarjag då på ovan redovisade skäl, att den nuvarande strikta Iagregleringen i 27 kap. 2 5 RB både ur rättssäkerhetssynpunkt och såsom vägledande för myndigheternas åtgärder vida är att föredraga framför den diskretionära in casu prövning, som domstolen skall göra enligt kommitténs förslag. Jag förordar därför, att bestämmelsen i 27 kap. 2 5 RB —- med viss ändring -— bibehålls vid sidan av tvångsmedelslagen. Resultatet blir, att endast om saken gäller ett så allvarligt brott, att det lagstadgade mini- mistraffet är fängelse i två år, tar tvångsmedelsintresset över skyddsin- tresset men då också villkorslöst. Domstolens prövning av tillståndsfrå- gan begränsas då till en viss kontroll av att åklagarens påstående att det gäller ett så allvarligt brott har tillräckligt stöd i förebragt utredning.
Motsvarande bör i princip gälla även vid användning av andra straff- processuella tvångsmedel än beslag, t.ex. vid husrannsakan. Om det redan från början med fog kan antagas, att husrannsakningen inte kan ske utan att man röjer sådana skyddsvärda intressen, som avses i 7 5 — punkt 1 eller punkt 2 i tvångsmedelslagen, bör således husrannsakningen få företagas endast om det gäller ett brott, för vilket ej är stadgat lindri- gare straff än fängelse i två år. Å andra sidan kan man naturligtvis inte ha en regel, som gör det omöjligt att över huvud taget företa husrannsa— kan t.ex. på en tidningsredaktion eller hos en advokat. Enligt min me— ning kan en lämplig reglering då vara, att husrannsakan i dessa fall med tillämpning av 28 kap. 4 5 RB ej får företagas utan rättens förordnande, men att känsligt material skall förseglas på begäran av den som utsätts för husrannsakningen eller om det eljest finns påkallat (jämför 16 5 tvångsmedelslagen). Vid efterföljande obligatorisk domstolsprövning får det sedan ankomma på tvångsmedelsmyndigheten och den för tvångsmedelsanvändningen utsatte att själv inför domstolen föra talan i frågan, om omhändertaget och förseglat material skall få granskas av tvångsmedelsmyndigheten eller ej.
Beslagsförbudet i 27 kap. 2 5 RB bör emellertid inte bibehållas i oförändrat skick. Som HD påpekat i rättsfallet NJA 1977 s. 403 har nämligen undantagsregeln i lagrummet enligt sin nuvarande ordalydelse en betydligt vidsträcktare tillämpning än vad som föranleds av ända- målet att tillgodose behovet av sekretess i förhållandet mellan advokat och klient. Lagrummet bör därför ändras med beaktande av denna av HD framförda synpunkt och på ett sådant sätt, att bestämmelserna inte kan missbrukas, t.ex. genom att en person överlämnar material till sin advokat enbart i syfte att undanhålla materialet från myndigheternas granskning. Domstolen kan då vid sin bedömning av tillståndsfrågan även göra en viss prövning, om den som vill undanta omhändertaget och förseglat material från tvångsmedelsmyndighetens granskning har an- fört tillräckliga skäl och utredning för riktigheten av sitt påstående, att det verkligen gäller sådant skyddsvärt material som åsyftas i lagrummet.
Vad avser intresseavvägningen utanför det straffprocessuella områ-
det, t.ex. avvägningen mellan ett skyddsvärt intresse och intresset av skattekontroll, instämmer jag i princip i kommitténs värderingar. Det skall således synnerligen starka skäl till för att tvångsmedelsintresset skall få ta över ett sådant skyddsvärt intresse, som avses i 7 5 punkt 1 eller punkt 2 tvångsmedelslagen.
På anförda skäl ställer jag mig avvisande till kommitténs förslag om s.k. offentligt ombud och om att denna och domstolen vid sin behandling av tillståndsfrågan skall få ta del av innehållet i sekretesskyddat material.
Utnyttjande av uppgift
Jag instämmer i kommitténs förslag och motiveringar härför.
Särskilt yttrande av Ulf Waldau, RPS
De synpunkter jag nedan anför beträffande reglering av tvångsmedels- användningen hänför sig främst till straffprocessen, men gäller i tillämp- liga delar även utanför rättegångsbalkens område.
Jag vill först konstatera att vi i dag i stort sett saknar särskilda skydds- regler för tvångsmedelsanvändningen och att detta såvitt jag känner till inte inneburit några problem vare sig för myndigheterna eller berörda bärare av befogade skyddsintressen. Det har mig veterligt under kom- mittéarbetet inte framkommit något som visar att den nuvarande ord- ningen fungerar dåligt eller att myndigheterna i avsaknad av bestämda regler gjort en från rättssäkerhetssynpunkt olämplig eller felaktig avväg- ning mellan utredningsintresset och anonymitets- eller integritetsintres- sena.
Departementschefen konstaterade i direktiven redan 1978 att utveck- lingen bl.a. i fråga om den organiserade och den ekonomiska brottslig- heten medfört behov av effektivare kriminalpolitiska medel och att verksamma tvångsåtgärder ökar möjligheten till upptäckt, säkrande av bevisning och lagföring. Det torde inte vara någon överdrift att säga att utvecklingen av narkotikabrottsligheten och den grova ekonomiska brottsligheten överstigit de värsta farhågor någon kunnat hysa vid tid- punkten för utfärdandet av utredningsdirektiven. Att denna skrämman- de utveckling lett till behov av effektivare tvångsmedel än de nu befint- liga framgår av de tilläggsdirektiv till tvångsmedelskommittén som ut- färdades den 26 februari 1981. Än starkare framgår statsmakternas be- hov av hjälpmedel att komma till rätta med dessa modernare former av brottslighet av direktiven till de år 1982 tillsatta kommissionerna mot narkotikabrott resp. ekonomisk brottslighet och de förslag till åtgärder dessa hittills gett offentlighet åt.
Situationen har således enligt mitt förmenande förändrats sedan ut- redningsdirektiven formulerades. Läget nu kräver snarare behov av nya och effektivare tvångsmedel. Att då, såsom kommittémajoriteten före- slår, i stället genom en omfattande och svårtillämplig lagreglering i hög grad begränsa myndigheternas möjlighet att använda nu tillåtna tvångs- medel förefaller mig föga välbetänkt.
Av det sagda framgår att jag inte delar kommittémajoritetens grund- syn när det gäller avvägningen mellan utredningsintresset å ena sidan och anonymitets- och integritetsintressena å andra sidan. Jag anser såle- des inte att det finns bärande skäl för en så långt gående reglering och begränsning av tvångsmedelsanvändningen som majoriteten föreslår.
Beträffande de enskilda förslagen vill jag anföra följande. Jag kan dela kommitténs uppfattning att full kongruens bör gälla mellan förbudet mot vittnesförhör och användning av andra tvångsme- del när det gäller vissa yrkesgrupper som intar en bestämd förtroende- ställning i förhållande till allmänheten.
Kommittén har emellertid gått ett steg längre och anser att även ett oavsiktligt röjande av skyddade intressen, som kan uppstå som bieffekt vid användande av tvångsmedel, genom tvingande lagregler i görligaste mån skall förhindras. Detta skulle innebära att representanter för en rad
yrkesgrupper, även då de är starkt misstänkta för allvarliga brott, i praktiken kommer att tilläggas immunitet mot myndigheternas utred- ningar. Men inte nog med detta, samma brottsintegritet skulle även gälla för medlemmar av deras familjer, hustru, barn, sammanboende etc. Det är min bestämda mening att kommittémajoritetens uppfattning i denna fråga är helt obegriplig för gemene man och långt ifrån representativ för ”vanliga ” människor. Kommittén stirrar sig enligt mitt förmenande blind på att till varje pris skydda ett anonymitetsintresse, vars betydelse för allmänhetens förtroende jag är övertygad om att man överdriver. Man bortser därvid bl.a. helt från den rätt de personer som drabbats av den misstänktes brottsliga gärning rimligtvis bör ha att få sina intressen bevakade och tillgodosedda av myndigheterna. Jag kan inte inse att ett sådant betraktelsesätt hör hemma i ett rättssamhälle.
I övrigt anser jag de skäl reservanten Bertil Wennergren anfört för sin syn på bieffektfallen helt överensstämmer med min egen uppfattning. Jag har ingenting emot att domstol skall fatta tvångsmedelsbeslut då det gäller massmedieföretag och i de s.k. kongruensfallen. När det gäller övriga s.k. bieffektfall anser jag det dock av praktiska skäl nödvändigt att tillämpa en enklare beslutsordning där åklagare eller t.o.m. polisman i brådskande fall äger fatta beslut. Det ligger i sakens natur att i de fall som bedöms vara känsliga kommer beslutet att hänskjutas till domstol. Med en ordning där myndigheterna åläggs särskild aktsamhet kan, enligt mitt förmenande, ett tillfredsställande skydd för integritetskänsli- ga uppgifter åstadkommas utan att någon brottsintegritet för vissa grup- per skapas.
RPS har i sitt yttrande över anonymitetsutredningen (SOU 1976:36) anfört att anonymitetsskyddet vid beslag och husrannsakan borde in- skränkas till redaktionslokaler samt journalistiskt verksamma personers bostäder och arbetsutrymmen.
Vid genomförande av ett förslag med denna begränsade räckvidd ansåg styrelsen sig kunna tillstyrka inrättande av ett särskilt ombud.
Det nu föreliggande förslaget innebär en avsevärd utvidgning av det offentliga ombudets funktioner och befogenheter i förhållande till det tidigare förslaget. Jag är övertygad om att kommittén missbedömt efter- frågan på ombudets tjänster enligt förslaget. I likhet med Arne Wikström har jag den uppfattningen att det i bieffektfallen i syfte att försvåra eller i "bästa” fall förhindra myndigheternas åtgärderi en mängd fall kommer att resas krav på det offentliga ombudets närvaro. Då dessa krav säker- ligen i de flesta fall kommer att framställas först i samband med verkstäl- ligheten, måste de försätta förrättningsmannen i en mycket svår situa- tion, eftersom han inte kan negligera kravet utan vidare, även om om- ständigheterna talar för att det är obefogat.
Mot bakgrund av vad som framkommit under kommitténs ingående diskussioner om det offentliga ombudets funktion måste jag, med från- gående av den ståndpunkt RPS intog i sitt ovan nämnda yttrande över anonymitetsutredningen, tillstyrka användande av ombudet endast vid ingripande mot tidningsredaktioner och andra massmedialokaler. I öv- riga fall anserjag i likhet med Wikström att bestämmelser av den typ som finns i 27 kap. 12 5 RB är tillräckliga för att tillgodose skyddade intres- sen.
När det gäller användningen av överskottsinformation eller oavsedda uppgifter instämmer jag helt i den uppfattning som framförts av reser- vanten Bertil Wennergren.
Kommittén har i betänkandet Hemlig avlyssning m.m. föreslagit att hemlig telefonövervakning och hemlig TV-övervakning får användas för utredning av brott för vilket är stadgat enbart fängelse. Med ändring härav föreslår nu kommittén att för brottet skall vara stadgat minimum sex månaders fängelse. Något annat motiv än att ett fåtal remissinstanser ansett att sex månader borde utgöra minimistraff har inte anförts.
Med hänsyn till att den nu föreslagna skärpningen skulle innebära att tvångsmedlen i fråga inte finge användas vid misstanke om en rad brott, för vars uppklarande de kunnat utgöra ett behövligt och effektivt hjälp- medel, måste jag motsätta mig den föreslagna ändringen.
Avslutningsvis vill jag framhålla att lika viktigt som att ge myndighe- terna rätt att använda effektiva tvångsmedel, är att de tvångsmedel som medges inte kringgärdas av så omfattande och krångliga regler att myn- digheterna i praktiken hindras från att fullgöra sina skyldigheter. Jag vill för min del hävda att det nu föreliggande förslaget till tvångsmedelslag är så komplicerat och omfattar en så stor och oklart definierad krets av bärare av skyddade intressen att det ställer orimliga krav på den tjäns- teman som i det praktiska arbetet ställs inför situationer där han, för att inte hela syftet med åtgärden skall bli förfelat, måste fatta ett snabbt beslut. Det är då en uppenbar risk för att han, för att inte riskera bryta mot någon bestämmelse i tvångsmedelslagen, drar sig tillbaka och i vart fall för tillfället avstår från åtgärden. Enligt direktiven skulle vid de överväganden som kommittén hade att göra också beaktas att snabbhet i förfarandet ofta är en förutsättning för tvångsmedlets effektivitet. För detta fordras enkla och klara lagregler. Jag anser inte att kommitténs förslag till tvångsmedelslag motsvarar dessa krav.
Särskilt yttrande av Arne Wikström, RÅ
I de delar av betänkandet som knyter an till straffprocessen vill jag särskilt anföra följande.
Huvudfrågan är hur avvägningen skall ske mellan två olika intresse- grupper. På den ena sidan återfinns anonymitetsintresset och de övriga intressen, till vilkas förmån finns bestämmelser om tystnadsplikt. Som närmare framgår av betänkandet åtnjuter dessa intressen redan i dag ett betydande skydd främst i form av förbud mot vittnesförhör. Dessa intressen anges nedan under beteckningen de skyddade intressena. På den andra sidan står utredningsintresset.
Enligt min mening borde kommittén ha stannat vid att söka uppnå kongruens mellan det skydd som redan finns för de förstnämnda intres- sena och det skydd som i fortsättningen bör tillförsäkras dessa vid tvångsmedelshanteringen. Kommittén har emellertid gått längre och även sökt eliminera riskerna för att kränkningar av de skyddade intres- sena uppstår som bieffekter vid användning av tvångsmedel. — De här två fallen betecknas nedan som kongruensfallen och bieffektsfallen.
Går man så långt som kommittén nu föreslår utrustar man brottsmiss- tänkta personer inom de yrkesgrupper, som är bärare av de skyddade intressena, med ett skydd mot tvångsmedel som ter sig främmande åtminstone för min rättsuppfattning. Det har ifrågasatts att redan det faktum att ett tvångsmedel sätts in mot en person inom denna grupp skulle vara ägnat att rubba tilltron hos allmänheten till rättsordningens förmåga att värna de skyddade intressena. Det tvivlar jag på. Då är det troligare att allmänheten reagerar mot att en person i denna ställning inte motsvarar det krav på laglydnad som rättsordningen ställer på honom, och därigenom sätter skyddet i fara.
I sin reservation utvecklar kommitténs ordförande Wennergren skä- len till att även han anser att avvägningen i bieffektsfallen inte kan godtas. Vad han säger stämmer helt med min egen uppfattning.
Vid sidan av de avgörande sakliga skäl som Wennergren anger finns det ett praktiskt sådant som är betydande. Det finns risk för att det till de få fall, i vilka en verklig intressekonflikt kan bli aktuell, kommer att adderas ett med tiden ständigt stigande antal obefogade invändningar, överprövningsframställningar och skenprocesser, tillkomna i hägnet av det omfattande regelverk som här sätts upp i förebyggande syfte.
Det ökade skydd som kan anses behövligt för tredjemansintressena kan skapas utan att utredningsintresset lider allvarligt men.
Sammanfattningsvis kan det ske på följande sätt. För kongruensfallen införs ett förbud att utom i vissa undantagsfall — desamma som finns i dag — använda tvångsmedel för att efterforska sådana uppgifter som avses i 7 5 lagförslaget. För bieffektsfallen införs en bestämmelse som ålägger tvångsmedelsmyndigheten att iaktta särskild aktsamhet till före- kommande av att ett skyddat intresse träds för när. Finns det risk för ett oavsiktligt röjande av en skyddad uppgift skall rätten eller åklagaren meddela skyddsföreskrifter.
Tvångsmedelsbeslutet bör i kongruensfallen få fattas bara av domstol. Det rör sig om ett fåtal fall, nämligen de undantagsfall då det, t.ex. med
hänsyn till brottets svårhet, är tillåtet att direkt efterforska en eljest skyddad uppgift. I bieffektsfallen bör beslutanderätten förbehållas dom- stol och åklagare. Att denna rätt i de senare fallen inte bör sträcka sig längre är i överensstämmelse med vad som gäller i fråga om anhållande. Det ligger i sakens natur att åklagaren, inte minst i eget intresse, inhäm- tar rättens beslut i de känsligaste målen. Här kan också erinras om vad 28 kap. 4 5 första stycket andra punkten RB innehåller i fråga om beslutsordningen vid mera omfattande eller ingripande husrannsakan.
När detär fråga om tvångsmedel mot eller hos medieföretagen bör det införas ett kvalificerat skydd. Ett förstärkt skydd bör också gälla vid ingripande mot advokat och på advokatbyrå. Beslutet om tvångsmedel bör här förbehållas domstol även i bieffektsfallen. Det får förutsättas att det i dessa undantagsfall tidsmässigt går att förbereda såväl beslutet som verkställigheten av det. Interimistiska beslut av åklagare bör därför kunna undvaras även här. Skyddet för medieföretagen bör stärkas ytter- ligare genom offentligt ombud (se nedan).
När anonymitetsutredningens betänkande remissbehandlades intog RÅ en avvisande inställning till förslaget att tillskapa ett offentligt ombud för att stärka anonymitetsskyddet. Han ansåg att förslaget inte var ägnat att stärka den enskildes rättssäkerhet i något väsentligt avseen- de; däremot skulle det föranleda en betydande omgång vid handlägg- ningen och därmed försvåra eller fördröja de brottsbekämpande myn- digheternas arbete.
Under kommittéarbetet har jag inte blivit övertygad om att det finns någon anledning att bedöma saken annorlunda nu. Förslaget om offent— ligt ombud och dess arbetsuppgifter går dessutom vida utöver anony- mitetsutredningens förslag. Man bör inte, som kommittén gjort, tro att det bara blir sällan som ombudets medverkan påkallas. I bieffektsfallen kan det befaras att det med tiden sker en tillströmning av arbetsuppgifter för såväl ombud som rättsmyndigheter, föranledd av samma sorts obe- fogade invändningar m.m., som jag nämnt förut. Jag förutser därför betydande kostnader för samhället för denna anordning.
Trots min principiella motvilja mot ombudstanken är jag beredd att tillstyrka förslaget i den del det gäller ingripande mot tidningsredaktio- ner och andra sådana lokaler för massmedierna. Det rör sig i dessa fall om åtgärder som är av mycket allvarlig beskaffenhet, sett från anony- mitetssynpunkt. Ombudet bör i princip medverka såväl på besluts- som på verkställighetsstadiet. Det bör verka för att anonymitetsskyddat ma- terial inte tas i beslag och, om det uppstår skiljaktiga meningar mellan ombudet och förrättningsmännen, se till att materialet förseglas och överlämnas till åklagaren.
När det gäller överskottsinformationen innebär förslaget, för att ta ett exempel med verklighetsunderlag, att det i princip inte skulle bli tillåtet att inleda förundersökning om en stöld av pälsar för miljonvärden, om man fått upplysningar om brottet under telefonavlyssning i ett narkoti— kamål, med vilket stölden saknar varje samband.
Wennergren har i denna del i sin reservation närmare utvecklat sin åsikt att man inte bör lagstifta så att man skapar s.k. brottsintegritet. Jag är helt enig med honom, ochjag instämmer också i de argument som han
framför till stöd för sin åsikt att det har utbildats en egendomlig rätts- uppfattning i Sverige på det här området. Det hade varit till fördel för den fortsatta behandlingen av ämnet om kommittémajoriteten hade gått med på att den vetenskapliga analys som Wennergren åberopar — och som veterligen är den enda som finns i det här ämnet — istället hade fått sin plats i betänkandet och diskuterats där.
I avsnitt 3.4.3 diskuterar kommittén utnyttjandet av uppgift som fram- kommit genom olaglig användning av tvångsmedel. Den ansluter sig till integritetsskyddskommitténs åsikt att det visserligen finns skäl att be- gränsa rätten att utnyttja en sådan uppgift men att det inte föreligger något större praktiskt behov av att reglera frågan särskilt. Tvångsmedels- kommittén anlägger också vissa praktiska synpunkter på fördelar och nackdelar med en reglering.
Men om man genom 19 5 lagförslaget inför en processuell grundregel av den innebörden att det är förbjudet att utnyttja en viss överskottsin- formation så bör man inte heller kunna utnyttja samma information som bevis i en rättegång. Så vitt jag förstår måste en så grundläggande regel som 19 5 föranleda följdingrepp i en av de bärande principerna i process- rätten, den om fri bevisprövning. Andra, praktiska, konsekvenser är desamma som jag nämnt förut i yttrandet (obefogade invändningar etc.).
I avsnittet om överskottsinformation instämmer jag slutligen i vad Wennergren i sista stycket av reservationen anför om den enskildes privat- och yrkesliv och om behovet av ett utökat sekretesskydd för detta.
Härefter vill jag helt kort, närmast för remissbehandlingen, beröra några enskilda frågor som hänger samman med att kommittén åter behandlar tvångsmedlet hemlig telefonavlyssning.
I specialmotiveringen till 27 kap. 18 5 RB besvaras till viss del en fråga som jag tog upp sist i mitt särskilda yttrande till avlyssningsbetänkandet (Ds Ju 198122). Den rör tidpunkten för att avbryta telefonavlyssningen, när de sakliga förutsättningarna för den fallit bort (jfr i föreliggande förslag 27 kap. 18 5 sista stycket RB och 6 5 tvångsmedelslagen). Kom- mittén anser att avlyssningen i vissa fall skall få fortsätta även efter det att man har fått en upplysning som binder den misstänkte till brottet. Förutsättningarna sägs vara att brottet sammanhänger med brottslighet av stor omfattning som i sin tur består av ett antal brott som ännu inte kan konkretiseras men som är av samma slag som det (konkreta) brott som låg till grund för avlyssningsbeslutet.
Eftersom vi här har att göra med en fråga som är av stor praktisk betydelse för de brottsutredande myndigheterna är det nödvändigt att få ytterligare klargörande uttalanden i den under lagstiftningsarbetet. Det måste också krävas att man direkt av lagen får reda på förutsättningarna för en avlyssning vid brott som består mera i en verksamhet än i momen- tana handlingar. Som exempel på de förstnämnda brotten kan nämnas sådana narkotikabrott, som utgör led i en verksamhet eller som bedrivs yrkesmässigt.
Ett sätt att nå tydlighet och samtidigt få en adekvat överensstämmelse mellan RB och brottsutvecklingen är att som alternativ till RB:s förut— sättning om förekomsten av ett konkret brott införa begreppet brottslig verksamhet i 23 kap. 1 5 och — såvitt här äri fråga — (nya) 27 kap. 17
och 18 55 RB. Professor Per-Olof Ekelöf har i en artikel i SvJT år 1982 (s. 658 ff) uttalat sig för en lösning i denna riktning.
Kommittén behandlar också ett par frågor som RÅ tagit upp i sitt remissyttrande över avlyssningsbetänkandet. Den ena avser parts rätt att få reda på avlyssningsbeslut m.m., den andra anteckning i förundersök— ningsprotokollet av sådant beslut.
Iden första frågan villjag anmäla attjag ansluter mig till den åsikt som JK har gett uttryck för i sitt remissyttrande över avlyssningsbetänkandet (se avsnitt 3.6.4). Det har stor praktisk betydelse för polis- och åklagar- myndigheterna hur man skall se på rättsläget på denna punkt. Ett exem- pel kan nämnas. Särskilt i större narkotikamål kan en utskrift av telefo- navlyssning innehålla upplysningar om misstänkta och bevisfakta i en sådan ordning och mängd att det inte går att ”maska av” dem om så skulle vara önskvärt från utredningssynpunkt. Ett sådant behov kan uppstå om någon eller några i en liga har häktats och resten befinner sig på fri fot.
Anteckning i förundersökningsprotokollet av avlyssningsbeslut skall enligt förslaget inte behöva göras om inte samtalet åberopas som bevis. 20 5 förundersökningskungörelsen föreslås därför ändrad. Bortsett från att digniteten i författningsregleringen kan föranleda tvekan löser försla- get inte det problem som uppstår när bevisningen ”kantrar” i rättegång- en, dvs. när den tilltalade tar tillbaka sitt erkännande och det inte finns något annat kvar i bevisväg än uppgifterna från telefonavlyssningen.
En särskild fråga är omfattningen av beslagsförbudet i 27 kap. 2 5 första punkten RB. HD har i NJA 1977 :403 (s. 408 n) uttalat att det måste antas att undantaget i denna punkt enligt sin lydelse har kommit att bli betydligt vidsträcktare än som föranleds av ändamålet att tillgodose behovet av sekretess i förhållandet mellan advokat och klient.
Den föreslagna regleringen av tvångsmedel i fall av denna beskaffen- het (jfr 7 5 2, 9 5 och 10 5 1 st. tvångsmedelslagen) gör det om inte omöjligt så dock mycket svårt att få en materiellt tillfredsställande lösning av sådana fall som har sin motsvarighet i 1977 års rättsfall. Om den av mig förordade lösningen för kongruens- och bieffektsfallen skulle godtas, bör lydelsen av 27 kap. 2 5 första punkten RB bringas i överensstämmelse med syftet att skydda enbart behovet av sekretess i förhållandet mellan bäraren av det skyddade intresset och den skyddsberättigade.
Avslutningsvis vill jag tillägga att det inte bara är avvägningen mellan de olika intressena som är svår och som kan lämna utrymme för skilda åsikter. I direktiven har även uttryckts ett önskemål om en så enhetlig reglering som möjligt av uppkommande konlliktsituationer. Kommittén har därför nödgats söka efter gemensamma nämnare för det judiciella och det administrativa förfarandet. Härvid har den viktat olika intressen i generella termer (”särskild vikt”, ”synnerlig vikt”, jfr 9 5 lagförslaget).
Man kan därför vid rättstillämpningen finna att ett synnerligt intresse står mot ett annat synnerligt intresse. Med ledning av motiven får man då besluta sig för vilket av dem som tar över. Tvångsmedelsmyndigheten och den enskilde förrättningsmannen åläggs på detta sätt en minst lika svår bedömning som en domstol måste göra, exempelvis när den skall besluta om det ”av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finnes vara
19
av synnerlig vikt att uppgiften i saken lämnas vid vittnesförhör — — -— (3 kap. 3 5 punkt 5 TF).
En sådan lagstiftning skulle bli tung att hantera i det praktiska arbetet. I detta arbete, och då särskilt i dessa känsliga och svårbedömda frågor, måste man kunna stödja sig på klar och tydlig lag.
Bilagor 301
Översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål.
Dir 1978257
Beslut vid regeringssammanträde 1978-06-29 Departementschefen, statsrådet Romanus, anför. I vårt land finns sedan länge en utförlig lagreglering av de tvångsmedel som står till myndigheternas förfogande vid förundersökning med anledning av brott. I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser som skyddar medborgarna mot . tvångsmedel från det allmänna. Bestämmelserna där innebär bl.a. att varje med- borgare är gentemot det allmänna skyddad mot kroppsbesiktning, kroppsvisita- tion, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Varje medborgare är vidare skyddad mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (2 kap. 6 5). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begräns- ningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får ske endast genom lag (2 kap. 12 5). Utlänningar här i landet åtnjuter i princip samma skydd (2 kap. 20 5). Av betydelse för tvångsmedelsregleringen är också de bestämmelser som har meddelats i tryckfri- hetsförordningen (TF) om dels skydd mot förhandsgranskning och spridnings- hinder, dels anonymitetsskydd för bl.a. författare och meddelare.
Lagbestämmelser som begränsar de nu åsyftade fri- och rättigheterna i RF finns bl.a. i 27 och 28 kap. rättegångsbalken (RB), där möjligheterna att vid förundersökning i brottmål använda beslag, husrannsakan, telefonavlyssning och liknande tvångsmedel närmare regleras. Bestämmelser om tvångsmedel vid förundersökning i brottmål finns också i lagen (1952298) med särskilda bestäm- melser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1957:132) med särskilda bestäm- melser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. och lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt nar- kotikabrott m.m. Utöver de nu nämnda författningarna finns bestämmelser om tvångsmedel och liknande åtgärder i ett stort antal andra lagar. Av intresse i detta sammanhang är särskilt lagen (1975:l360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (Spaningslagen). Till tvångsmedel i mera vidsträckt betydelse bör även räknas vitesföreläggande eller tillhandahållande genom utmätningsmans försorg av skriftlig handling eller föremål enligt bestämmelserna i 38 kap. RB om s.k. editionsplikt och i 39 kap. RB om syn. De nu behandlade tvångsmedlen kan komma i konflikt med TF:s bestämmelser. Det saknas emellertid f.n. regler om hur en sådan konflikt skall lösas.
Regleringen av de tvångsmedel som har nämnts nu innebär i sina huvuddrag följande.
Beslag får enligt 27 kap. RB avse föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott eller vara förverkat på grund av brott. Beslag kan också ske av föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet kan befaras komma till brottslig användning. Med föremål jämställs skriftlig handling. Åtgärden får företas även om enbart böter är stadgade för brottet. Beslag får ske såväl hos den som är misstänkt som hos vem som helst annan.
Särskilda regler finns till skydd för skriftliga handlingar. Beslag får inte läggas på handling vars innehåll kan antas vara sådant att den som innehar handlingen enligt 36 kap. 5 5 RB inte får höras som vittne därom. Skyddet gäller även när handlingen innehas av den till vars förmån tystnadsplikten gäller. Bestämmelser- na i 36 kap. 5 5 RB innebär att vittne inte utan samtycke av den till vars förmån tystnadsplikten gäller kan höras om något som han enligt lag eller annan författ- ning är skyldig att hålla hemligt. Advokat, läkare, tandläkare m.fl. särskilt upp- räknade yrkesutövare får inte heller annars utan sådant samtycke eller medgivan- de i lag höras som vittne om något som anförtrotts dem i deras ställning eller som de har erfarit i samband därmed. Rättegångsombud, biträde eller försvarare får ej utan partens samtycke höras som vittne angående något som har anförtrotts honom för uppdragets fullgörande. Annan än försvarare är dock skyldig att vittna när misstanken avser brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år. Vid misstanke om sådant brott får också skriftlig handling tas i beslag hos de särskilt uppräknade yrkesutövarna med undantag av försvarare även om den innehåller uppgift som har nämnts nu. Motsvarande skydd gäller för skriftligt meddelande mellan en misstänkt och någon honom närstående, som enligt 36 kap. 3 5 RB ej är skyldig att avlägga vittnesmål, samt mellan sådana närstående inbördes. Vidare gäller att brev och andra slutna handlingar, som tas i beslag eller anträffas vid husrannsakan eller i samband med kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, inte får öppnas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. Endast dessa får närmare undersöka post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling.
Brev, telegram eller annan försändelse, som är 1 post- eller televerkets vård, får enligt 27 kap. RB tas beslag endast om minimistraffet för brottet är fängelse i ett år och försändelsen skulle få tas i beslag hos mottagaren. Förordnande kan meddelas, att försändelse som kan antas komma in till post- eller annan beford- ringsanstalt skall kvarhållas i avvaktan på eventuellt beslut om beslag.
För tillstånd till telefonavlyssning enligt 27 kap. RB krävs att någon kan skäligen misstänkas för brott, för vilket minimistraffet är fängelse i två år. Det skall vidare bedömas vara av synnerlig vikt för utredningen att undersökningsledaren eller åklagaren får del av samtal till och från telefonapparat som innehas av den misstänkte eller som han eljest kan antas komma att använda. Endast rätten, undersökningsledaren eller åklagaren får granska uppteckning som har gjorts av avlyssnat telefonsamtal. 1 den mån uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för utredningen skall uppteckningen efter granskningen omedelbart förstöras.
Husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning får enligt 28 kap. RB företas vid utredning om brott, på vilket kan följa fängelse, i syfte att söka efter föremål som är underkastat beslag eller för att utröna omständighet som kan ha betydelse för utredningen. För husrannsakan hos eller kroppsvisitation på annan än den misstänkte krävs att synnerlig anledning förekommer att föremål som är underkastat beslag skall anträffas eller att annan utredning skall vinnas om brottet. Husrannsakan får dock alltid företas där brottet har begåtts eller den misstänkte har gripits. I vissa lokaler får dessutom husrannsakan företas utan hänsyn till den begränsning som följer av kravet på särskild brottsmisstanke. Det gäller t.ex. i fråga om restauranger och s.k. kvartar samt där handel med begagnat
gods förekommer. Slutligen får husrannsakan också företas för att söka efter person som skall gripas, anhållas, häktas eller inställas till förhör. Kroppsbesikt- ning får inte företas på annan än den som är skäligen misstänkt för brottet. Vid besiktningen får tas blodprov och utföras annan undersökning.
Fotografi och/ingeravtryck får enligt 28 kap. RB tas av den som är anhållen eller häktad och, om det behövs för utredning om brott på vilket kan följa fängelse, även av annan.
För användning av de tvångsmedel som nu har behandlats krävs i princip särskilt beslut av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Vissa tvångsåtgär— der får dock vidtas av polisman eller t.o.m. enskild person. I de fall beslag har verställts utan beslut av undersökningsledaren eller åklagaren skall åtgärden skyndsamt anmälas till denne för prövning av frågan om beslaget skall bestå. Tillstånd till telefonavlyssning eller kvarhållande av försändelse hos post- eller annan befordringsanstalt i avvaktan på eventuellt beslag kan meddelas endast av domstol på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Tillståndet skall meddelas för viss tid, högst en vecka i fråga om telefonavlyssning och högst en månad beträffande kvarhållande av försändelse.
Om föremål som har tagits i beslag inte längre behövs för utredningen och inte heller skäligen kan antas vara förverkat, skall beslaget hävas. Detsamma gäller om åtal inte väcks inom föreskriven tid. Den som har drabbats av beslag, som inte har beslutats av rätten, kan begära rättens prövning av åtgärden. Väcks åtal skall beslagsfrågan alltid prövas av domstolen, om beslaget består när målet avgörs.
Lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ger i förhållande till RB utvidgade möjligheter att använda tvångsmedel vid förunders- ökning angående vissa i lagen angivna brott mot rikets säkerhet och andra grövre brott. Beslag får läggas på skriftliga handlingar och tillstånd till telefonavlyssning får meddelas även om för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Lagen ger också möjlighet för domstol att besluta om avstängning m.m. av telefonapparat. Giltighetstiden för tillstånd till telefonavlyssning eller annan åtgärd av angivet slag är högst en månad. Undersökningsledaren eller åklagaren får i vissa brådskande fall själv besluta om åtgärden och om kvarhållande av försändelse hos posteller annan befordringsanstalt. Sådant beslut skall anmälas till rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet. Lagens giltighet är tidsbegränsad. Giltighetstiden har fortlöpande förlängts, senast till utgången av år 1978.
Lagen med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. ger möjlighet till bl.a. fördröjning av telefonsamtal när det är av synnerlig vikt för utredningen rörande brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år. Giltighetstiden för tillstånd till telefonavlyssning eller åtgärd av angivet slag får bestämmas till högst en månad. Interimistiskt beslut om telefon- avlyssning eller annan åtgärd får i brådskande fall fattas av undersökningsleda- ren eller åklagaren. Beslutet skall anmälas till rätten som skyndsamt skall pröva ärendet.
Enligt lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narko- tikabrott m.m. skall bestämmelserna i RB om telefonavlyssning tillämpas vid förundersökning angående grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, om smugglingen har gällt narkotika, trots att för brottet är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Giltighetstiden för tillstånd får bestämmas till högst en månad. Lagen har tidsbegränsad giltighet. Giltighetstiden har efter hand förlängts, senast till utgången av år 1978.
Enligt spaningslagen får utlänning, beträffande vilken beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning ej kan verkställas, i vissa fall underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning när det är påkallat för att utröna om terroristorganisation planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften. Förordnande om sådan åtgärd meddelas
av polismyndighet. För samma ändamål kan polismyndighet, om synnerliga skäl föreligger, få tillstånd att dels ta del av samtal till och från telefonapparat som innehas eller som eljest kan antas komma att användas av sådan utlänning och dels närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post- eller annan befordringsanstalt. Fråga om tillstånd till sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Tillstånd skall meddelas att gälla viss tid som dock inte får överstiga en månad. Också denna lag har tidsbegränsad giltighet. Giltighetstiden har senast förlängts till utgången av år 1978.
Editionsplikt innebär skyldighet för den som innehar skriftlig handling, som kan antas ha betydelse som bevis i rättegång, att förete handlingen i den rättegång där den åberopas. 1 brottmål föreligger dock inte editionsplikt för den misstänkte eller någon honom närstående som har rätt att undandra sig vittnesmål. I övrigt gäller i princip samma begränsningar som i fråga om beslag på skriftlig handling. Skyldighet att förete skriftlig handling gäller ej minnesanteckning eller liknande uppteckning för personligt bruk, om inte synnerlig anledning förekommer därtill. Om skriftlig handling innehåller även sådana uppgifter som innehavaren inte är skyldig att uppge eller som inte bör uppenbaras, får styrkt utdrag av handlingen företes. Föreläggande att tillhandahålla handlingen meddelas av rätten. Inneha- varen skall beredas tillfälle att yttra sig. För prövning av editionsfrågan kan förhör hållas med honom. Fullgörandet av editionsplikt kan framtvingas genom vitesföreläggande. Om det bedöms lämpligare kan rätten i stället förordna att handlingen skall tillhandahållas genom utmätningsmannens försorg.
Syn är ett särskilt bevismedel som kan utnyttjas av domstol. Syn kan avse bl.a. skriftlig handling som kan antas ha betydelse som bevis i rättegången. Skyldighet att tillhandahålla sådan handling föreligger både för part och tredje man. Bestäm- melserna motsvarar i huvudsak vad som gäller i fråga om skyldighet att förete skriftlig handling som bevis.
Som har nämnts tidigare finns bestämmelser om tvångsmedel och liknande åtgärder i ett stort antal andra författningar. Här kan nämnas bl.a. bevissäkrings- lagen (1975: 1027) för skatte- och avgiftsprocessen, som kompletterar bestämmel- serna om taxeringsrevision i taxeringslagen (1956z623), lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, tullagen (l973:670), tullstadgan (l973:67l), lagen (l974z203) om kriminalvård i anstalt, lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt inom jakt-, fiske-, ransonerings- och rusdryckslagstiftningen. Syftet med dessa tvångsmedel är dock i regel ett annat än att tillgodose behovet av utredning i brottmål. Det finns dock anledning att här uppmärksamma även dessa åtgärder.
Av de nu nämnda lagarna tilldrar sig i detta sammanhang taxeringslagen och bevissäkringslagen särskilt intresse. Regleringen i dessa innebär i huvudsak föl- jande i nu aktuella delar.
Taxeringsrevision får enligt taxeringslagen ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt eller för att eljest bereda beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller efter- taxering. Revisionen får äga rum hos den som är deklarations- eller uppgifts- skyldig och hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kan hämtas ur anteckningar eller andra handlingar som förs i verksamheten. Vid revisionen får granskning ske av räkenskaper, anteckningar, verifikationer, kor- respondens, protokoll och andra handlingar rörande verksamheten. Den som verkställer taxeringsrevision får ta del av handlingar av betydelse för revisionen utan hinder av att den, hos vilken revisionen sker, har att iaktta tystnad om deras
innehåll. Om handlings innehåll är av sådan beskaffenhet kan skatterätten, när synnerliga skäl föranleder till detta, besluta att handlingen skall undantas från revisionen. Detta sker på framställning av den hos vilken revisionen företas. Talan får inte föras mot skatterättens beslut i frågan. Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen. Revisionen skall verkställas av tjänsteman som skatte- chefen förordnar därtill.
Reglerna om taxeringsrevision kompletteras av bestämmelser i bevissäkringsla- gen. Denna lag gäller i stort sett på hela skatte- och avgiftsområdet. De åtgärder som enligt lagen kan vidtas — säkringsåtgärder —-kallas beslag, försegling och eftersökning. Beslag sker genom att bevismedel omhändertas. Eftersökning inne- bär att förvar eller utrymme genomsöks för efterforskande av bevismedel. Åtgär- derna får företas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas. Eftersök- ning får ske i utrymme som den granskade ej endast tillfälligt använder för sin verksamhet och i utrymme som yrkesmässigt används av annan som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet. Försegling får användas dels när gransk- ningsmannen inte får tillåtelse att undersöka förvar eller utrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel, som lämnats kvar hos innehavaren. Eftersökning i privatutrymme får beslutas endast av länsskatterätt, medan annan säkringsåtgärd får beslutas av granskningsledaren. Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker att bevismedel helt eller delvis bör undantas från granskning därför att han har tystnadsplikt om dess innehåll eller innehållet på grund av- särskilda omständigheter inte bör komma till annans kännedom, skall han göra ansökan om undantagande hos länsskatterätten. Bevismedel, som enligt länskatterättens beslut undantagits från granskning, får därefter inte återges eller åberopas i granskningsärendet. Den som berörs av säkringsåtgärden har möjlighet att anföra besvär hos länsskatterätten över beslut och verkställighet enligt bevis- säkringslagen. Om särskilt förordnad granskningsledare fattat beslut om säk- ringsåtgärd, skall beslutet regelmässigt överprövas av den som i sin tjänst har att övervaka granskningen.
Till skydd för uppgifter som framkommer vid tvångsmedelsanvändning och liknande förfaranden finns vissa bestämmelser om tystnadsplikt och handlings- sekretess. Enligt 13 5 polisinstruktionen (1972:51 1) får polisman inte obehörigen yppa vad han har fått veta i tjänsten, om det är av sådan beskaffenhet att det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen ej bör komma till utomståendes kännedom. Med undantag för tjänstemän i hovrätt och högsta domstolen finns ej någon allmän regel om tystnadsplikt förtjänstemän eller åklagare inom domstols- eller åklagarväsendet. Domstolarnas ledamöter har dock tystnadsplikt om vad som har förekommit vid domstols enskilda överläggning. Domstol kan också i viss omfattning förordna om tystnadsplikt. Handlingar rörande förundersökning i brottmål, användning av tvångsmedel i brottmål eller enligt spaningslagen åtnjuter sekretesskydd enligt 10 5 lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen). Enligt 36 5 sekretesslagen åtnjuter handlingar i mål och ärenden vid domstol sekretesskydd under vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar.
Taxeringsväsendets funktionärer har tystnadsplikt om innehållet i deklaratio- ner och andra handlingar samt beträffande vad som inhämtats vid taxeringsre- vision eller vid granskning av vissa handlingar. Tystnadsplikt gäller också beträf- fande vad som har upplysts eller i övrigt yttrats vid sammanträde med taxerings- nämnd. Handlingar till underlag för taxering åtnjuter sekretesskydd enligt 17 5 sekretesslagen.
Den nuvarande regleringen av de straffprocessuella tvångsmedlen bygger på en avvägning mellan samhällets intresse av att kunna utreda brott och intresset av skydd för den enskildes integritet. Integritetsskyddssynpunkter har också påver-
kat utformningen av bl.a. stadgandena i RB om editionsplikt och syn samt tvångsmedelsregleringen i bevissäkringslagen. Regleringen innefattar i och för sig starka rättsskyddsgarantier och uppfyller även RF:s krav på lagform. Det kan emellertid ifrågasättas om den i alla avseenden innefattar en riktig avvägning mellan de olika intressen som berörs.
De grundläggande bestämmelserna på området har tillkommit under andra förhållanden än dem som råder i dagens samhälle. Utvecklingen, bl.a. i fråga om den organiserade och den ekonomiska brottsligheten, har medfört behov av effektivare kriminalpolitiska medel. Verksamma tvångsåtgärder ökar möjligheten till upptäckt, säkrande av bevisning och lagföring. De utgör därför betydelsefulla medel i kampen mot olika former av brottslighet.
Tvångsmedelsanvändning innefattar å andra sidan allvarliga ingrepp i den enskildes rättsfär. Mot samhällets behov av effektiva tvångsmedel måste alltid ställas den enskildes intresse av skydd för sin integritet och av rättstrygghet. Vikten av detta intresse understryks av det reformarbete som har bedrivits och fortfarande pågår på grundlagsområdet i syfte att bl.a. stärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Någon närmare undersökning av i vad mån den nuvarande tvångsmedelsregleringen i alla avseenden svarar mot RF:s be- stämmelser har emellertid inte gjorts.
Viktiga reformer har under senare år skett på tryckfrihetsrättens område. Nya bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1978. De innebär bl.a. att anonymitets- skyddet för meddelare, författare och annan upphovsman har förstärkts och att kretsen av de personer som har att iaktta tystnad om den anonymitetsberättigades identitet har utvidgats. Motsvarande bestämmelser har tagits upp i radioan- svarighetslagen (1966:756), RAL.
Vid tillkomsten av de nya reglerna i TF förutskickades att bestämmelserna om anonymitetsskydd skulle bli vägledande för de avvägningar som borde göras i vanlig lagstiftning mellan behovet av att skydda informationskällorna och att tillgodose de intressen som har motiverat att bestämmelser om olika tvångsmedel har införts.
Möjligheterna att förstärka anonymitetsskyddet vid beslag och husrannsakan har utretts av en särskild kommitté. I sitt betänkande (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel påpekade kommittén att även tillämpningen av bestämmelserna i RB om editionsplikt och av bestämmelserna om taxeringsrevision och bevissäk- ring inom skatte- och avgiftsprocessen kunde komma i konflikt med anonymitets- intresset. Detta förhållande motiverade enligt kommittén en översyn av dessa bestämmelser från samma utgångspunkter som gällt för beslag och husrannsakan. Kommitténs förslag har remissbehandlats men har inte lett till lagstiftning.
Frågan om skydd för det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsintresset togs även upp i prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning i brottmål m.m. Dåvarande departementschefen föreslog att 27 kap. RB skulle kompletteras med en regel som vid prövning av fråga om tillstånd till telefonavlyssning påbjöd ett särskilt hänsynstagande till skyddet för författa- re, meddelare och annan upphovsman. Av skäl, som jag senare skall återkomma till, ledde propositionen inte till lagstiftning.
Under senare år har ett omfattande utredningsarbete bedrivits på sekretesslag- stiftningens område. Avsikten är att den nuvarande lagstiftningen på området skall ersättas med en ny sekretesslag som reglerar både handlingssekretess och tystnadsplikt. Förslag till en sådan lagstiftning har tagits upp i den inom justitie- departementet utarbetade promemorian (Ds Ju l977:1 1) Handlingssekretess och tystnadsplikt. Den nya lagstiftningen skall enligt förslaget, förutom sekretessen i förhållande till enskilda, också reglera sekretessen myndigheterna emellan och sekretessen inom myndigheterna. Förslaget innehåller dessutom regler om vilka tystnadsplikter som skall gälla även i förhållande till massmedierna. I promemo-
rian tas också upp förslag till ändringar i RB:s reglering av förhållandet mellan tystnadsplikt och vittnesplikt m.m.
Vissa problem rörande den nuvarande tvångsmedelsregleringen har tagits upp av riksåklagaren (RÅ) i skrivelser till regeringen den l9 november l976 och den I augusti 1977. Enligt RÅ är bestämmelserna i 27 kap. 2 5 RB om begränsningar av rätten att ta skriftliga handlingar i beslag oklara och kan ge utrymme för skilda tolkningar. RÅ framhåller att oklarheten kan vålla avsevärda svårigheter i till— lämpningen och att det inte är tillfredsställande att åklagarens befogenheter i för den enskilde betydelsefulla angelägenheter inte är klart och tydligt avgränsade. RÅ hemställer därför att rättsområdet ses över.
Innebörden av reglerna om begränsning av rätten att ta skriftlig handling i beslag har nyligen varit föremål för högsta domstolens prövning i ett mål rörande tillåtenheten av husrannsakan hos advokat för beslag på handling som advokaten uppgavs förvara åt en för brott misstänkt klient. I sitt beslut (SÖ 1047/77) konstaterade högsta domstolen bl.a. att det måste antas att undantagsregeln i 27 kap. 2 & RB enligt sin lydelse kommit att bli betydligt vidsträcktare än som föranleds av ändamålet att tillgodose behovet av sekretess i förhållandet mellan advokat och klient.
1 den debatt som under senare år har förts om tvångsmedlens förhållande till vissa skyddade intressen har främst från advokathåll riktats kritik mot reglerna om tvångsingripande som berör advokat. Kritiken har i första hand gällt förut- sättningarna och formerna för beslut om beslag och eftersökning enligt bevissäk- — ringslagen. Det har även påtalats att det råder en brist på samordning mellan tvångsingripande enligt bevissäkringslagen och RB:s straffprocessuella tvångs- medel. Krav har rests på en översyn av bevissäkringslagen. ] debatten har emel- lertid också hävdats att det, med hänsyn till den lagstadgade uppgiftsskyldigheten för skatt- och avgiftsskyldiga, finns en skillnad beträffande förutsättningarna för å ena sidan tvångsingripande med stöd av bevissäkringslagen och å andra sidan de straffprocessuella tvångsmedlen.
Användning av tvångsmedel kan medföra att den myndighet som genomför åtgärden kommer i kontakt med uppgifter som ger anledning anta att den miss- tänkte eller annan har gjort sig skyldig till eller planerar brott som inte har något samband med det förhållande som har föranlett ingripandet. Frågan hur sådana uppgifter skall behandlas är inte närmare reglerad i lag. Viss osäkerhet råder därför i vad mån uppgifterna får läggas till grund för spaning eller annan åtgärd för att förhindra eller beivra det brott som uppgifterna avser.
Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/76:202 uppmärksammades dessa frå- gor särskilt. Justitieutskottet farm anledning att inhämta lagrådets yttrande över propositionen. Under den remissbehandling som utskottet därefter lät företa av ett av lagrådet upprättat förslag till lagreglering av frågan yppades olika meningar om vilket innehåll en sådan lagstiftning borde ha. I sitt betänkande (JuU l976/77z20) med anledning av propositionen och de motioner som väckts i ärendet konstaterade utskottet att problemet inte var begränsat till telefonavlyss- ning utan kunde uppkomma också i fråga om andra tvångsmedel såsom brevkon- troll, husrannsakan eller ingripande enligt bevissäkringslagen. Sambandet syntes utskottet vara sådant att man borde sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsmedel. En så vittsyftande lagstiftning ansåg utskottet emellertid kräva ett helt annat beslutsunderlag än det som förelåg i ärendet. Ärendet borde därför återgå till regeringens kansli för översyn och ytterligare överväganden. Utskottet hemställde därför att propositionen skulle avslås i denna del. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1976/ 77: l29).
Problemet har också tagits upp av justitiekanslern (JK) i en skrivelse till regeringen den 9 mars l977. JK har därvid väckt frågan om det är tillåtet att vid husrannsakan för eftersökande av handling, som är av betydelse för beivrande av
visst brott, ta i beslag även annan handling än sådan som har samband med den sak för vilken husrannsakan har beslutats.
Tvångsmedelsanvändning kan också leda till att annars skyddade uppgifter, t.ex. uppgifter som omfattas av tystnadsplikt, oavsiktligt röjs. Frågan hur sådana uppgifter får hanteras är inte heller närmare reglerad i lag.
De problem som jag har berört bör ses mot bakgrunden av skyldigheten enligt 23 kap. 1 & RB för polis- och åklagarmyndighet att inleda förundersökning så snart det på grund av angivelse eller eljest förekommer anledning att brott, som hör under allmänt åtal, har förövats. Det saknas f.n. regler som tar sikte på den intressekollision som i dessa fall kan uppkomma mellan utredningsskyldigheten och motstående intressen.
I syfte att komma till rätta med de problem som jag har berört i det föregående anser jag att det bör göras en fullständig översyn av i första hand tvångsmedels— regleringen i 27 och 28 kap. RB. För detta ändamål bör en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas.
Som har framgått av redogörelsen knyter sig intresset främst till förekomsten av uppgifter i handlingar resp. information som erhålls vid telefonavlyssning. Användningen av tvångsåtgärder enligt RB i andra fall torde knappast vålla några särskilda problem. Jag kommer därför att i fortsättningen uppehålla mig huvudsakligen vid de problem som kan bli aktuella vid insamlande av sådana uppgifter som nyss nämndes. Det bör dock uppmärksammas att den tekniska utvecklingen har medfört nya former av informationsbärare såsom bandkasset- ter, videoband m.m. och att de problem som aktualiseras kan uppkomma även vid tvångsåtgärder som riktar sig mot föremål i allmänhet
Översynen bör ta sikte på att åstadkomma en ändamålsenlig avvägning mellan samhällets behov av tvångsmedel och de motstående intressen som kan komma att beröras därav. Det är självfallet en mycket grannlaga uppgift att åstadkomma en sådan reglering. Brottsutvecklingen har, som jag har nämnt tidigare, medfört behov av effektivare tvångsmedel. Samtidigt har det bedömts som önskvärt att stärka den enskildes ställning. De grundläggande värderingar i fråga om fri- och rättighetsskyddet som har kommit till uttryck i RF måste givetvis bilda utgångs- punkt för de avvägningar som bör göras vid utformningen av de materiella bestämmelserna om tvångsåtgärder. Motsvarande gäller om de ställningstagan- den som har gjorts i bl.a. TF i fråga om skyddet mot förhandsgranskning och spridningshinder samt anonymitetsskyddet. Det är å andra sidan nödvändigt att tvångsmedlen — inom den ram som dras av grundlagarna — utformas på sådant sätt att de i praktiken kan fungera som effektiva hjälpmedel vid brottsutredning.
En översyn av det slag jag nu förordar berör också frågan om förhållandet mellan tvångsmedelsregleringen, tystnadspliktsregleringen och andra inskränk- ningar i vittnesplikten. Ett näraliggande spörsmål är frågan om i vilken ut— sträckning den information som erhålls vid tvångsmedelsanvändning bör få utnyttjas. Vid undersökningen bör också studeras motsvarande problem vid tillämpningen av bestämmelserna i 38 och 39 kap. RB om editionsplikt och syn.
Från de utgångspunkter som har återgetts bör kommittén till en början under- söka möjligheterna att stärka skyddet för den enskildes integritet vid tvångsme- delsanvändning av aktuellt slag. Undersökningen bör ta sikte på dels vilka för— utsättningar som bör gälla för användning av olika typer av tvångsmedel och dels i vilken utsträckning erhållen information bör få utnyttjas när den avser annan brottslig verksamhet än den som legat till grund för beslutet om tvångsåtgärd.
Som påtalades vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/76:202 rymmer den sist nämnda frågan flera svåra avvägningsproblem. Olika typer av uppgifter kan här urskiljas. Uppgifterna kan t.ex. ha starkare eller svagare anknytning till den misstänkte. Sådan anknytning kan också helt saknas. Uppgifterna kan innebära att annan misstänkt frias från misstanken eller medföra att den mot vilken brott
har förövats kan komma till sin rätt. Uppgifterna kan vidare avse planerade brott som inte är straffbelagda på förberedelsestadiet eller brott som redan har begåtts. De kan avse brott av olika svårighetsgrad, brott som riktar sig mot person eller mot rikets säkerhet etc. Uppgifterna kan också ha erhållits genom mer eller mindre ingripande tvångsmedel. Eftersom såväl uppgifterna i sig själva som omständigheterna vid deras anträffande kan vara av så vitt skilda slag, är det svårt att ange några allmänna riktlinjer för i vilken utsträckning sådana uppgifter bör få utnyttjas. Som lagrådet uttalade i sitt yttrande till justitieutskottet i fråga om material från telefonavlyssning är en tänkbar lösning att insamlat material får användas i något större utsträckning när det gäller att förebygga skada — vare sig det är fråga om skada på person eller på egendom av betydenhet — än när det gäller att beivra brott som redan har begåtts.
Det bör ankomma på kommittén att närmare överväga dessa problem och att lämna förslag till reglering. I enlighet med de önskemål som riksdagen uttalade i samband med behandlingen av prop. 1975/76:202 bör kommittén sträva efter en generell lösning för olika typer av tvångsmedel. I sitt arbete bör kommittén beakta de synpunkter på dessa frågor som framkom vid riksdagsbehandlingen av propositionen.
Ett spörsmål som har nära anknytning till dem som nu har berörts är hur uppgifter, som i andra sammanhang åtnjuter skydd mot utlämnande, skall be- handlas vid tvångsmedelsanvändning. Jag tänker då närmast på uppgifter som omfattas av tystnadsplikt eller som annars på grund av inskränkningar i vittnes- ' plikten inte kan avkrävas vid muntligt förhör. Som har framgått av det föregående bygger den nuvarande regleringen på principen att sådana uppgifter inte heller skall kunna åtkommas genom tvångsmedelsanvändning. Detta skydd är emeller- tid ofullständigt. Några inskränkningari detta avseende gäller t.ex. inte i fråga om telefonavlyssning. Det torde också i praktiken vara ofrånkomligt att den brotts- utredande personalen vid verkställighet även av andra tvångsåtgärder kommer i kontakt med sådana uppgifter. Kommittén bör därför överväga möjligheterna — att med beaktande av behovet av effektiva tvångsmedel — förstärka skyddet för uppgifter som omfattas av tystnadsplikt e.d. Bland de åtgärder som kan komma i fråga bör i första hand övervägas möjligheten att i lag föreskriva förbud mot att utnyttja sådana uppgifter. Kommittén bör även överväga om det är ändamålsen- ligt att begränsa användningen av mer ingripande tvångsmedel i de fall där påtaglig risk föreligger för att sådana uppgifter skall uppenbaras. Även i dessa delar bör eftersträvas en enhetlig reglering för alla typer av tvångsmedel.
I sammanhanget bör uppmärksammas de problem i nuvarande reglering som har påtalats av RÅ. Kommittén bör vidare överväga om det är ändamålsenligt att behålla det nuvarande lagtekniska sambandet mellan tvångsmedelsregleringen och bestämmelserna om inskränkningar i vittnesplikten. Kommittén bör också beakta resultatet av det arbete som f.n. bedrivs inom departementet på en ny sekretesslagstiftning och uppmärksamma de frågor på detta område som har samband med tvångsmedelsregleringen.
De frågor som jag hittills har uppehållit mig vid har i huvudsak rört tvångs- medelsanvändning i allmänhet enligt RB. En annan viktig arbetsuppgift för kommittén är att se över möjligheterna att förstärka skyddet för det tryck- f rihetsrättsliga intresset av hinder mot förhandsgranskning och spridningsförbud samt skydd för anonymitet vid tvångsmedelsanvändning. Vad gäller anonymi- tetsintresset har frågan — som jag har nämnt tidigare — undersökts av en särskild kommitté såvitt avser beslag och husrannsakan. Vid remissbehandlingen av ut- redningsförslaget ställde sig flertalet remissinstanser positiva till förslagets grund- tankar och allmänna riktlinjer för en reglering av hur en uppkommande konflikt mellan tvångsmedel och anonymitetsskydd bör lösas. När det gällde den närmare utformningen av reglerna framkom emellertid olika uppfattningar beträffande
såväl bestämmelsernas materiella innehåll som de lagtekniska lösningarna. Flera remissinstanser underströk behovet av översyn även av reglerna om editionsplikt och om användande av tvångsmedel vid taxeringsrevision och bevissäkring enligt skattelagstiftningen. RÅ påpekade att det även inom specialstraffrätten finns bestämmelser om tvångsmedel som kan komma i konflikt med anonymitets- skyddsreglerna.
I likhet med flertalet remissinstanser anser jag att utredningsförslaget har stora förtjänster. Som bl.a. RÅ har påpekat i sitt remissvar kräver dock ett fullt utbyggt anonymitetsskydd översyn av alla bestämmelser om tvångsmedel. Det är också önskvärt att regleringen av de konlliktsituationer som kan uppkomma blir så enhetlig som möjligt. Därvid får för skatte- och avgiftsområdet lösningar sökas med beaktande även av det allmänna kravet på en rättvis och likformig beskatt- ning av alla inkomsttagare.
Det bör uppdras åt den kommitté som jag nu förordar skall tillkallas att överarbeta utredningsförslaget från de allmänna utgångspunkter som gäller för utredningsuppdraget i övrigt och i belysning av remissutfallet.
Av stor betydelse för integritetsskyddet vid tvångsmedelsanvändning är regler- na för förfarandet. Kommittén bör därför också se över dessa bestämmelser i 27 och 28 kap. RB i syfte att stärka integritetsskyddet för den enskilde. Översynen bör ta sikte på bl.a. beslutsordningen, formerna för verkställighet och reglerna för omprövning av beslut. Kommittén bör även ta upp frågor som rör behovet av bevakning, t.ex. genom god man, av de intressen som kan beröras av tvångsåtgär- der i vissa fall. Även i dessa hänseenden bör eftersträvas en enhetlig och samord- nad reglering av alla typer av tvångsmedel. Vid de överväganden som blir aktuella i detta sammanhang bör också beaktas att snabbhet i förfarandet ofta är en förutsättning för tvångsmedlets effektivitet. Kommittén bör vidare överväga be- hovet av att skriftliga handlingar och andra föremål som har beslagtagits i utred- ningssyfte finns att tillgå till dess målet har avgjorts genom lagakraftägande dom. I det sammanhanget bör kommittén överväga om det behövs bestämmelser som reglerar rätten att framställa kopior av beslagtagna handlingar.
Kommittén har anledning att ta upp även frågor som rör sekretesskyddet för uppgifter som framkommer vid tvångsmedelsanvändning. Som har framgått av den tidigare redogörelsen för bestämmelserna på området är det nuvarande skyddet mot muntligt utlämnande ofullständigt. Det förslag till ny sekretesslag som har lagts fram i den tidigare omnämnda departementspromemorian innebär i och för sig en förstärkning av skyddet. Det bör dock övervägas om tystnadsplikt för uppgifter som framkommer vid tvångsmedelsanvändning bör ha företräde framför meddelarfriheten enligt TF och RAL och i så fall i vilken mån. Detta gäller särskilt i fråga om uppgifter som till följd av tystnadsplikt inte kan avkrävas vid muntligt förhör och i princip ej heller skall vara åtkomliga vid tvångs- medelsanvändning. Om kommittén i enlighet med de tankegångar som tidigare har skisserats stannar för att begränsa rätten att utnyttja uppgifter om annan brottslighet än den som har legat till grund för beslutet om tvångsmedelsanvänd- ning, bör kommittén också överväga ett förstärkt sekretesskydd för sådana upp- gifter.
Som tidigare har påpekats kan även tillämpningen av bestämmelserna i 38 kap. RB om editionsplikt och av bestämmelsen i 39 kap. om syn komma i konflikt med berättigade motstående intressen. Detta torde vara fallet främst i fråga om det tryckfrihetsrättsliga intresset av hinder mot förhandsgranskning och spridnings- förbud samt anonymitetsskydd. I kommitténs uppdrag bör därför ingå att se över dessa bestämmelser. Kommittén bör dock undersöka behovet av förstärkt skydd vid tillämpningen av reglerna även på andra områden.
De problem som jag hittills har uppehållit mig vid har gällt främst användning av straffprocessuella tvångsmedel och liknande åtgärder enligt RB. Förhållande-
na är emellertid analoga i många fall vid tvångsmedelsanvändning enligt de andra lagar som jag har nämnt i det föregående. Det bör därför ankomma på kommittén att från tidigare angivna utgångspunkter undersöka behovet av änd- rade regler för tvångsmedelsanvändning utanför RB:s område och att så långt möjligt samordna bestämmelserna med vad kommittén kan komma att föreslå i fråga om den grundläggande regleringen i RB. De avvägningar som kan bli aktuella i dessa sammanhang bör givetvis ske mot bakgrunden av de speciella förhållanden och syften som har föranlett införandet av bestämmelser om tvångs- medel inom resp. område. Vad gäller skatte— och avgiftsområdet vill jag särskilt peka på det allmänna kravet att beskattningen är rättvis och likformig för alla inkomsttagare.
Vad gäller l952 års tvångsmedelslag och 1969 års lag om telefonavlyssning vid förundersökning i brottmål angående grovt narkotikabrott m.m. bör kommittén söka utarbeta en permanent reglering som kan flyttas över till RB.
Kommitténs uppdrag på skatte- och avgiftsområdet bör begränsas till de mera övergripande frågorna om integritet o.d. och alltså inte avse mera tekniskt beto- nade frågor. I den delen kommer chefen för budgetdepartementet denna dag att föreslå att tilläggsdirektiv utfärdas för utredningen (Fi l973:01) om säkerhetsåt— gärder m.m. i skatteprocessen med uppgift att lägga fram förslag om enhetliga kontrollbestämmelser. Bland de frågor som denna utredning kan komma att beröra märks bl.a. den tekniska regleringen av tvångsmedlen enligt bevissäkring- slagen. Jag förutsätter att utredningen kommer att ha nära kontakt med den av mig föreslagna kommittén. Leder den skattetekniska utredningen till lagstiftning innan den av mig förordade kommittén avslutat sitt arbete torde kommittén ha att mot bakgrund av sina allmänna överväganden pröva behovet av ändringar i den nämnda kontrollagstiftningen.
Utöver vad jag nu har sagt bör kommittén samråda med rättegångsutredningen (Ju l977:06), integritetsskyddskommittén (Ju l967:62) och militäransvarskom- mittén (Ju l977:09). Under sitt arbete bör kommittén även hålla kontakt med yttrandefrihetsutredningen (Ju l977:lO), spionbrottsutredningen (Ju 1977104) och kommittén (E l977:03) med uppdrag att se över valutaregleringen.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyn- digar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter med uppdrag att se över tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m.m.,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommit- tén.
Vidare hemställerjag att regeringen föreskriver att kostnaderna för kommittén skall belasta andra huvudtitelns kommittéanslag.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Justitiedepartementet)
. . * _ ; £... ..'|'
' *IAWl” w.l' -
Bilaga 2 Några statistiska uppgifter
Bevissäkringslagens tillämpning
Kommittén har i avsikt att få reda på frekvensen av ingripanden som sker med stöd av bevissäkringslagen inhämtat uppgifter i ämnet av rikskatteverket. Härav framgår att år 1983 gjordes i Sverige 74 beslag enligt nämnda lag, varav 18 efter husrannsakan. Samma år gjordes 22 eftersökningar i verksamhetsutrymmen och 36 eftersökningar i privat- utrymmen. Inga förseglingar förekom.
Totalt under åren 1976 — 1983 var motsvarande siffror följande: Beslag 361 (varav 74 efter husrannsakan)
Förseglingar: 13 Eftersökningar i verksamhetsutrymmen: 121 Eftersökningar i privatutrymmen: 137
Revisionsfrekvens hos vissa yrkesgrupper
Riksskatteverkets kontrollavdelning har till kommittén uppgett följan- de:
Under åren 1975 -— 1980 gjordes 44 revisioner hos företag med branschbeteckning Juridisk uppdragsverksamhet (advokater m.fl. ). Totala antalet sådana företag uppgick till 1 037, dvs. en revisionsfrekvens på något över fyra procent.
Beträffande företag med branschbeteckningen Hälso- och sjukvård (läkare och tandläkare) gjordes av riksskatteverket ett slumpmässigt ur- val om 500 företag (av 2 815 totalt) i tio län. I dessa företag hade revision under åren 1975 -— 1980 företagitsi 19 fall, dvs. en revisionsfrekvens på något under fyra procent. Frekvensen är dock, enligt riksskatteverket, lägre än normalt beroende på en landsomfattande kontrollaktion 1970 omfattande landets samtliga läkare ( f.n. ca 18 000 st).
Riksskatteverket har meddelat att det inte varit praktiskt möjligt att få fram statistik angående revisionsfrekvensen hos medieföretag och hos journalister, författare m.fl. i motsvarande yrkesgrupp.
Husrannsakan hos journalister, advokater och läkare
Av uppgifter från polisstyrelserna i Stockholm, Göteborg och Malmö, polismästaren i Visby polisdistrikt och samtliga länspolischefer framgår
att hos person som kunde anses tillhöra rubricerade yrkesgrupper hade husrannsakan under ett år (ungefär sammanfallande med 1980) gjorts enligt följande:
Journalister: 2 fall Advokater: 8 fall Läkare: 5 fall
Bilagor 315
Kommittén anförde följande i en skrivelse 1983-10-18 till finansdepar- tementet angående skyddet vid taxeringsrevision för meddelares anony- mitet.
Tvångsmedelskommittén är tillkallad för att se över tvångsmedelsreg- leringen vid förundersökning i brottmål m.m. Under kommitténs upp- drag faller också tvångsmedelsregleringen på skatte- och avgiftsområ- det. I direktiven förklaras dock att uppdraget på detta område begränsar sig till de mera övergripande frågorna om integritet o.d. och alltså inte - avser mera tekniskt betonade frågor.
En central fråga för kommittén i utredningsarbetet är vad som går att göra för att förstärka anonymitetsskyddet vid tvångsmedelsanvändning. Kommittén kommer att framlägga ett förslag till en lag med särskilda bestämmelser bl.a. till skydd för meddelares anonymitet och för annan enskilds integritet vid tvångsmedelsanvändning. I bestämmelserna sätts gränser för när tvångsmedel skall få användas trots att risk finns för att någons anonymitet därvid röjs eller för att någon uppgift röjs som åtnjuter särskilt skydd genom tystnadsplikt för t.ex. advokat eller läkare. Kommittén är emellertid också uppmärksam på vad som skulle kunna göras till förebyggande i möjligaste mån av att, när tvångsmedel ändå måste få användas, något röjs som skall vara skyddat.
Taxeringsrevision och annan taxeringskontroll hos massmedieföretag har därvid kommit i blickpunkten. När taxeringrevision görs hos t.ex. ett tidningsföretag och detta har utbetalat arvoden till meddelare — ”tipsa- re” — kommer dessas identitet att röjas, om revisionen omfattar också utbetalningsveriftkationema och tidningsföretaget dessutom är skyldigt att lämna kontrolluppgift på det som utbetalats. Kommittén ser detta som en allvarlig svaghet i anonymitetsskyddet. Att komma till rätta med denna lucka i anonymitetsskyddet genom någon bestämmelse i den lag som kommittén kommer att föreslå låter sig dock inte göra. Frågan måste i stället lösas genom ändring i skatte- och taxeringsförfattningarna. Då det inte faller inom kommitténs uppdrag att överväga sådana ändringar har kommittén i stället ansett sig böra tillskriva finansdepartementet i frågan.
Enligt 56 5 4 mom. taxeringslagen kan den hos vilken en taxeringsre- vision sker göra framställning hos länsrätten om att handling beträffan- de vars innehåll han har tystnadsplikt skall undantas från revisionen. Länsrätten kan då, när synnerliga skäl föranleder därtill, besluta att
handlingen skall undantas från revisionen. Ett tidningsföretag hos vil- ken revision sker kan alltså begära hos länsrätten att från revisionen skall undantas alla handlingar som avslöjar vilka som mottagit tipsarvoden från företaget. Detta är emellertid en föga praktisk ordning eftersom verifikationer, dagboksanteckningar, kontrolluppgiftskopior m.m. van- ligtvis finns inmängt i allt övrigt räkenskapsmaterial och inte hålls av- skilt från detta. Men även om det hålls avskilt, så skulle tipsarnas identitet ändå lätt kunna röjas, därför att den omständigheten att före- taget begär undantagande hos länsrätten inte hindrar taxeringsrevisorer- na från att under tiden ta del av handlingarna i fråga. De har visserligen i sin tur också tystnadsplikt men den skada som ligger i att anonymiteten röjs har ändå skett. Anonymitetens betydelse ligger ju just däri att den stannar exklusivt mellan medieföretaget och meddelaren.
Tvångsmedelskommittén har diskuterat olika lösningar för att åstad- komma ett effektivt skydd för anonymiteten vid taxeringsrevision. En lösning som diskuterats är att införa regler om en definitiv källskatt. En annan är att med reglerna i lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter som förebilder införa regler om en sorts artistskatt för meddelare. Ingen av dessa lösningar synes dock erbjuda någon framkomlig väg, eftersom såväl en definitiv källskatt som en artistskatt torde förutsätta redovisning av meddelarens persondata. En bättre lösning skulle därför vara att införa någon form av konsum- tionsskatt på arvodena. Tidningsföretaget skulle då på särskilt konto kunna samla sina utbetalningar till tipsare och redovisa dessa i klump samt betala t.ex. 50 % i skatt på det redovisade beloppet. I räkenskaperna skulle då heller inte behöva finnas några verifikationer som tillät iden- tifiering av betalningsmottagaren.
Tvångsmedelskommittén anser sig böra framhålla att vad det gäller är av begränsad ekonomisk betydelse. Tipsarvoden utbetalas i vårt land i förhållandevis ringa omfattning.
Under hänvisning till det anförda hemställer kommittén att åtgärder vidtas för ett förverkligande av det föreslagna. Kommittén bifogar som illustration av hur erforderliga lagtexter skulle kunna se ut några utkast (se nästa sida).
1. Utkast till Lag om skatt för ersättning till meddelare m.fl.
1 & Skatt erläggs till staten enligt bestämmelserna i denna lag.
2 & Skattskyldig är företag för utgivning av tryckt skrift och företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till perio- diska skrifter samt den som annars tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift.
3 & Skattepliktig är ersättning till författare och den som har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen under förutsättning att han är anonym.
4 & Skatten utgår med femtio procent av ersättningsbeloppet.
5 & Skattskyldig skall anmäla sig för registrering hos länsstyrelsen i det län där den verksamhet bedrivs som anmälan avser.
6 & Anmälan görs senast en månad efter det att skattskyldig första gången utbetalat skattepliktig ersättning.
7 & Skattskyldig skall utan anmaning lämna deklaration som underlag för skattens bestämmande. Deklarationen skall avlämnas samtidigt med allmän självdeklaration.
8 5 Skattskyldig skall i skälig omfattning genom räkenskapsanteckning— ar eller på annat lämpligt sätt sörja för att underlag finns för fullgörande av deklarationsskyldigheten, för kontroll av deklaration och för faststäl- lande av skatt. Annat krav får dock ej ställas än att av anteckningarna framgår att utbetalning av skattepliktig ersättning skett och utbetalning- ens belopp. Betalningsmottagarens namn, personnummer och adress får inte efterfrågas.
2. Utkast till ändring i 19 & kommunalskattelagen (1928z370)
I uppräkningen avseende vad som inte skall räknas till skattepliktig inkomst enligt kommunalskattelagen införs:
ersättning för vilken skatt skall erläggas enligt lagen (1984.'000) om skatt för ersättning till meddelare m.fl.
3. Utkast till ändring i 37 & taxeringslagen (1956:623)
I 37 5 1 mom. införs vid punkten ] under rubriken ”Vad uppgiften skall avse” som ett ytterligare undantag:
ersättning för vilken den som utgivit densamma har att erlägga skatt enligt lagen (1984:000) om skatt får ersättning till meddelare m.fl.
Bilaga 4 Utpasseringskontroll
I tilläggsdirektiv till kommittén (Ju 1981210), som beslutades vid rege- ringssammanträde 1981-02-26, anförde dåvarande justitieministern Hå- kan Winberg följande efter att ha uppehållit sig vid frågan om nya möjligheter till hemlig avlyssning m.m.:
Jag vill slutligen i detta sammanhang ta upp en annan fråga som har aktuali- serats i den nyssnämnda slutrapporten från 1979 års särskilda juristkommission (Fallet Bergling Ds Ju 1979: 18) men som faller något vid sidan av de problem som jag har berört i det föregående. Kommissionen har haft anledning att studera frågan hur man skall kunna åstadkomma en bättre kontroll rörande efter- levnaden av de bestämmelser som gäller för hanteringen av hemliga handlingar. Iden delen har kommissionen som sin mening uttalat att det, bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från den för kommissionen aktuella spionaffären, bör allvarligt övervägas att införa en särskild lagstiftning som möjliggör utpasseringskontroll av personal vid vissa speciellt känsliga arbetsplatser inom totalförsvaret. Kom- missionen åsyftar då en kontroll som förenas med undersökning av portföljer, väskor e.d. och eventuellt även med mera ingående visitation.
Vid remissbehandlingen av rapporten har denna fråga diskuterats bl.a. av RPS, som har framhållit att en kontinuerlig och fullständig utpasseringskontroll inte är möjlig vid större myndigheter. Slumpmässiga och stickprovsmässiga kontroller är däremot möjliga och skulle enligt styrelsen förmodligen preventivt fylla samma syfte som ett heltäckande system. Styrelsen påpekar också att redan förekomsten av en lagbestämmelse som medger en sådan kontroll torde ha en preventiv effekt. Andra remissinstanser, däribland överbefälhavaren, har ställt sig mera tveksam- ma till värdet av en kontroll av aktuellt slag.
Själv vill jag först framhålla att en mera fortlöpande utpasseringskontroll av den typ som nu har diskuterats torde få anses helt utesluten även vid myndigheter som är särskilt känsliga från totalförsvarssynpunkt. Jag kan emellertid ansluta mig till uppfattningen att en möjlighet att företa slumpmässiga och stickprovsvisa kontroller vid sådana myndigheter skulle kunna vara förenad med vissa fördelar. Detta gäller även om kontrollerna i praktiken företes med låg frekvens. Jag vill erinra om att den nu aktuella frågan diskuterades redan av den parlamentariska nämnden i den s.k. Wennerströmaffären (SOU 1968:4 s. 84—86).
I enlighet med vad jag har anfört nu bör frågan om man bör öppna möjlighet till en begränsad utpasseringskontroll av aktuellt slag utredas närmare. Med hänsyn till de förut berörda bestämmelserna i 2 kap. 6 och 12 åå RF förutsätter detta i så fall stöd i lag. Det bör ankomma på tvångsmedelskommittén att se över frågan och att, om kommittén finner att en lagstiftning i ämnet skulle vara ändamålsenlig, lägga fram förslag till bestämmelser. Jag vill erinra om att det på flera olika områden finns föreskrifter som medger visitation eller liknande åtgär- der utan att misstanke om brott föreligger. Exempel erbjuder 19 & lagen (1960:418)
om straff för varusmuggling och lagen (1970:926) om särskild kontroll på flyg- plats. Jag kan också erinra om det förslag till lag om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar som i dagarna föreläggs riksdagen.
Gällande rätt
Som framhålls i direktiven finns i åtskilliga lagar föreskrifter om visita- tion o.d. i samband med in- eller utpassering på en plats. I 19 5 lagen om straff för varusmuggling ges tulltjänsteman befogenhet att företa kropps- visitation på den som anträffas vid gräns- eller kustort eller ankommer till plats där förbindelse med utlandet äger rum, om anledning förekom- mer att han har på sig gods som enligt lagen är underkastat beslag. Visitationens syfte skall då vara att eftersöka sådant gods. Finnes skärp- ning av tullkontrollen å persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet eller för viss tidrymd å någon plats oundgängligen nödvändig får efter bevakningschefens förordnande kroppsvisitaton verkställas å envar. Enligt 3 & lagen om särskild kontroll på flygplats får efter förord- nande av RPS genom särskild kontroll eftersökas vapen eller annat föremål som är ägnat att komma till användning vid brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Väska eller annat slutet förva- ringsställe inom flygplatsens område får undersökas. Flygpassagerare eller annan som uppehåller sig inom området får kroppsvisiteras. Den som inte frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan i stället avvisas från flygplatsens område. Enligt l 5 lagen (1981 :1064) om säkerhetskon- troll vid domstolsförhandlingar får säkerhetskontroll äga rum om det till följd av särskilda omständigheter finns risk för att det i samband med en domstolsförhandling kan komma att förövas brott som innebär en all- varlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstö- relse av egendom. Vid säkerhetskontroll skall vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott eftersökas. För detta ändamål får kroppsvisitation äga rum. Väskor och andra föremål som medförs till eller påträffas i rättssalen eller lokaler som hör till denna får undersökas. Den som inte underkastar sig kontroll skall vägras tillträde till förhandlingen.
Den fråga om utpasseringskontroll som det här gäller är en fråga om bättre kontroll rörande efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för hanteringen av hemliga handlingar. De grundläggande bestämmelserna om hemliga handlingar finns i sekretesslagen (1980: 100). I lagens första paragraf anges lagen innehålla bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Bestämmelserna i lagen sägs avse förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (sekretess). I 2 & föreskrivs att uppgift, för vilken sekretess gäller enligt lagen, inte får röjas för enskild i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning till vilken lagen hänvisar. Gäller enligt lagen sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får enligt 3 & uppgiften inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning till vilken lagen hänvisar.
Enligt 20 kap. 3 & BrB döms den för brott mot tystnadsplikt till böter
eller fängelse i högst ett år som röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författ- ning, eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet. Den som av oakt- samhet begår sådan gärning döms till böter. Är gärningen eljest belagd med straff skall emellertid inte 20 kap. 3 & tillämpas utan i stället specialbestämmelser, t.ex. 19 kap. 7 & BrB om obehörig befattning med hemlig uppgift eller 19 kap. 9 & BrB om vårdslöshet med hemlig uppgift. Gärning som innefattar antingen ett otillåtet yttrande i en tryckt skrift eller ett otillåtet offentliggörande genom en sådan skrift utgör vidare enligt 7 kap. 1 & TF tryckfrihetsbrott. Vidare märks att om någon miss- brukar sin meddelarfrihet och lämnar meddelande till massmedia och därvid gör sig skyldig till t.ex. landsförräderi, spioneri eller grov obehö- rig befattning med hemlig uppgift, skall han dömas till ansvar för sådant brott. Detta föreskrivs i 7 kap. 3 5 första stycket punkt ] TF. I 7 kap. 3 & första stycket punkt 2 TF anges att den som uppsåtligen lämnar ut en allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller uppsåtligen till- handahåller en sådan handling i strid mot myndighets förbehåll vid dess utlämnande skall dömas till ansvar enligt 20 kap. 3 & BrB. Bestämmelsen innebär alltså en inskränkning av det ansvar som annars gäller vid brott mot tystnadsplikt. Endast uppsåtlig gärning är i detta sammanhang straffbar. I 7 kap. 3 & första stycket punkt 3 TF föreskrivs ansvar vid uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikten enligt 16 kap. sekretesslagen, dvs. den begränsade tystnadsplikt som gäller gentemot massmedia. Ock- så här är 20 kap. 3 & BrB tillämplig och även denna bestämmelse innebär alltså en inskränkning av det ansvar som annars gäller vid brott mot tystnadsplikt. Endast uppsåtlig gärning är straffbar.
Sekretessbestämmelserna i sekretesslagen och brottsbestämmelserna i TF och BrB uppehåller sig endast vid ett uppsåtligt eller oaktsamt röjande av en uppgift men reglerar inte det skydd i övrigt som kan behövas för sekretessen. Bestämmelser härom kan finnas i andra lagar. I 51 åsocialtjänstlagen (1980:620) föreskrivs t.ex. att handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obe- hörig inte får tillgång till dem. En mera omfattande reglering finns i säkerhetsskyddsförordningen (19811421) vilken tillämpas på statliga myndigheter som befattar sig med uppgifter eller förhållanden som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Den tillämpas dock inte på regeringskansliet, på kommittéer och särskilda utredare som avses i kommittéförordningen (1976:1 19) eller på riksdagens myndigheter. För sistnämnda myndigheter gäller i stället lagen (1983:953) om säkerhets- skydd i riksdagen.
I 2 & säkerhetsskyddsförordningen föreskrivs att varje myndighet skall svara för att det finns ett tillfredställande säkerhetsskydd inom myndig- hetens verksamhetsområde. Säkerhetsskyddet skall omfatta skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för total- försvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretesslagen omfattas av sekretess (sekretesskydd), skydd mot att obehöriga får tillträ- de till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som nyss sagts eller där verksamhet som
har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd), skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhets- synpunkt får sådan tjänst eller sådant vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret ellr rikets säkerhet i övrigt (infiltrations- skydd), information till berörda arbets- och uppdragstagare om sekre- tess-, tillträdes- och infiltrationsskyddet vid myndigheten och kontroll av sekretess-, tillträdes- och infiltrationsskyddet vid myndigheten och av informationen om detta skydd. I 6 & säkerhetsskyddsförordningen före- skrivs att vid varje myndighet skall finnas en säkerhetschefom det inte är uppenbart obehövligt. Säkerhetschefen har tillsyn över säkerhetsskyd- det och är i denna egenskap direkt underställd myndighetens chef. Enligt 7 & säkerhetsskyddsförordningen meddelas föreskrifter för verkställig- heten av förordningen samt allmänna råd och råd i särskilda fall om säkerhetsskydd av ÖB och RPS. ÖB och RPS har gemensamt fastställt föreskrifter, anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av säker- hetsskyddsförordningen, FA SÅK 1982, att gälla fr.o.m. 1982-01-01. Enligt 8 & säkerhetsskyddsförordningen skall myndigheterna vid behov meddela särskilda föreskrifter om säkerhetsskyddet inom sitt verksam- hetsområde. Enligt 10 & skall ÖB och RPS på begäran i särskilda fall lämna råd om säkerhetsskydd till regeringskansliet, till riksdagen och dess myndigheter, till JK samt till kommuner och landstingskommuner.
Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är det som i FA SÄK sägs om sekretesskyddet vid en myndighet. I punkt 22 FA SÄK finns en föreskrift om kvittering av hemliga handlingar. Enligt denna skall vid mottagandet av en hemlig handling kvittering ske i register, liggare eller på kvitto. Kvittering sker genom namnteckning eller signatur om risk för oklarhet inte finns. Undantag från kvitteringsreglerna får tillåtas inom en mindre arbetsgrupp, en mindre enhet o.d. ] myndighetens särskilda föreskrifter skall bestämmas i vilken utsträckning kvittering eller anteck- ning skall ske, om innehållet i en hemlig handling delges muntligen eller genom visning. Förfarandet vid återlämningen skall också bestämmas i myndighetens särskilda föreskrifter. Anteckning i registret får dock inte underlåtas. Bestämmelserna gäller även hemligt arbetsmaterial och hem- lig materiel. Om kvittering av kvalificerat hemliga handlingar föreskrivs i punkt 23 att kvitteringen undantagslöst sker med namnteckning på ett särskilt kvitto och att kvittot skall upprättas i minst två exemplar. När en handling återlämnas skall detta antecknas på dubblettkvittot, som arki- veras hos myndigheten i 25 år. Bestämmelserna gäller även arbetsmate- rial eller materiel med samma sekretessvärde.
Om förvaring av handling eller föremål som innehåller hemlig uppgift finns särskilda föreskrifter i punkterna 33 —36 FA SÄK. Vad först gäller handling eller föremål som innehåller kvalificerat hemlig uppgift så är det föreskrivet att det skall förvaras av myndighetens chef eller av i myndighetens särskilda föreskrifter utsedd befattningshavare. I fråga om övriga hemliga handlingar eller föremål som innehåller hemlig upp- gift anges att myndigheten i sina särskilda förskrifter skall reglera var och hur sekretessbelagda föremål skall förvaras. Den som har ansvar för sekretessbelagda föremål bör förfoga över ett eget förvaringsutrymme. Vid val av sådant måste hänsyn tas till den allmänna skyddsnivån, dvs.
beskaffenheten, läget och tillträdesskyddet för den lokal där förvarings- utrymmet skall placeras. För varaktig förvaring av hemliga handlingar skall förvaringsutrymmen av lägst säkerhetsskäpsstandard väljas. Hem- liga handlingar får i undantagsfall förvaras i dokumentskåp med god motståndskraft mot mekaniskt våld och god dyrksäkerhet, under förut- sättning att förvaringsutrymmena finns i en byggnad där normalt daglig tjänsteutövning bedrivs.
Enligt punkt 38 FA SÄK får sekretessbelagda föremål medföras från ordinarie arbetsplats endast under de förutsättningar som framgår av myndighetens särskilda föreskrifter och skall då hållas under omedelbar uppsikt eller förvaras med uppfyllande av samma säkerhetskrav som hos myndigheten. En kvalificerat hemlig handling får inte medföras från arbetsplatsen utan tillstånd av myndighetens chef eller vid större myn- dighet, av annan chef med kvalificerat säkerhetsansvar, t.ex. säker- hetschef. Det framhålls att förvaringsmöjligheterna ofta är begränsade under resor och att endast absolut nödvändiga handlingar därför bör medföras. En portfölj eller en väska som innehåller hemlig handling får inte kvarlämnas obevakad i bil, järnvägskupé eller annat fortskaffnings- medel, överlämnas till effektförvaring på järnvägsstation, hotell, restau- rang m.m. eller inläggas i förvaringsbox.
I punkterna 39—47 FA SÄK finns föreskrifter om koder och nycklar till förvaringsutrymmen.
I punkt 48 FA SÄK föreskrivs att myndighetens bestånd av hemliga handlingar och materiel skall inventeras i den omfattning som anges i myndighetens särskilda föreskrifter. De kvalificerat hemliga handling- arna och materielen skall dock inventeras varje år. Om en handling eller materiel saknas eller hemlig uppgift på annat sätt kan ha röjts skall enligt punkt 50 FA SÄK anmälan omedelbart göras till myndighetens säker- hetschef.
I punkterna 53—64 FA SÄK finns föreskrifter om befordran av sekre- tessbelagd uppgift. Som grundregel ställs upp att sekretessbelagda upp- gifter skall lämnas på sådant sätt att obehöriga hindras få del av inne- hållet.
Bland föreskrifterna i 69—81 FA SÄK om tillträdesskydd finns också en föreskrift om passerkontroll. Denna står i punkt 73 och anger att passerkontroll innefattar, vid inpassering, fastställande av identitet och rättighet att få tillträde och, vid utpassering, fastställande av att en person som inpasserat till myndigheten utpasserar och vid behov även kontroll av personens tillträdesrättighet och uppehållstid inom myndig- heten.
] punkt 91 FA SÄK föreskrivs att myndigheten fortlöpande skall kontrollera att föreskrifterna om säkerhetsskydd iakttas och att skydds- nivån är jämn och tillräckligt hög. Enligt punkt 94 FA SÄK kontrollerar också ÖB och RPS på eget initiativ myndigheternas säkerhetsskydd. Sådan kontroll kan dessutom utföras på begäran av myndigheten.
Överväganden
Den gjorda genomgången av föreskrifterna i FA SÄK visar att säkerhets-
Bilagor
skyddet hos statliga myndigheter som befattar sig med uppgifter eller förhållanden som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt är täm— ligen väl reglerat. Några föreskrifter om s.k. utpasseringskontroll omfat— tande visitation av väska, portfölj e.d. och eventuellt även kroppsvisita- tion finns dock inte utan endast en föreskrift om passerkontroll vid utpassering, vilken begränsar sig till en identitets- och uppehålls- tidskontroll. Såsom påpekas i direktiven förutsätter en föreskrift om utpasseringskontroll stöd i lag och sådant stöd står inte nu att finna. För att en föreskrift om utpasseringskontroll skall kunna införas i säkerhets- skyddsförordningen och anvisningar därom skall kunna ges i FA SÄK måste därför en regel till stöd härför införas i lag, antingen då i en särskild lag om säkerhetsskydd eller i någon redan befintlig lag, t.ex. sekretesslagen.
I direktiven framhålls att en mera fortlöpande utpasseringskontroll torde få anses helt utesluten även vid myndigheter som är särskilt käns- liga från totalförsvarssynpunkt. Häri kan kommittén instämma. Hos de mycket stora försvarsmyndigheterna och RPS vilka alla har flera hundra anställda skulle det vara praktiskt ogenomförbart med en permanent utpasseringskontroll. l-Ios mindre myndigheter är det inte det stora an- talet utpasserande som omöjliggör en sådan kontroll utan den omstän- digheten att praktiska svårigheter i stället möter att avdela tillräckligt kvalificerad personal för ändamålet. Kommittén saknar emellertid an- ledning att vidare överväga denna fråga då det enligt direktiven uppdra- gits åt kommittén endast att se över frågan om man bör öppna möjlighet till en begränsad utpasseringskontroll innefattande endast slumpmässi- ga och stickprovsvisa kontroller och att, om kommittén finner att en lagstiftning i ämnet skulle vara ändamålsenlig, lägga fram förslag till bestämmelser. Kommittén uppehåller sig därför i det följande endast vid denna mera begränsade fråga.
Syftet med bestämmelserna i säkerhetsskyddsförordningen och före- skrifterna i FA SÄK är att få till stånd ett tillfredsställande säkerhets- skydd hos de myndigheter som befattar sig med uppgifter eller förhållan- den som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Syftet med en lagbestämmelse om utpasseringskontroll hos sådana myndigheter och eventuellt också hos andra myndigheter skulle givetvis också vara att främja säkerhetsskyddet hos myndigheterna. Säkerhetsskyddet skulle i så fall då främjas genom att det försvårades eller omöjliggjordes att sekretesskyddat material obehörigen utfördes av någon från myndighe- ten vid dennes utpassering från myndigheten. Säkerhetsskyddet skulle emellertid också med all sannolikhet främjas på det sättet att man i gemen blev mera noggrann med att tillse att sekretesskyddat material inte utan verkligt vägande skäl togs med från arbetsplatsen. Efterlevna- den av punkt 38 FA SÄK skulle alltså förbättras.
En första fråga som möter vid bedömningen av värdet från säkerhets- skyddssynpunkt av bestämmelser om utpasseringskontroll är hur effek- tiv en sådan åtgärd skulle vara som medel att förhindra att hemliga uppgifter obehörigen förs ut från en myndighet. Kommittén gör inled- ningsvis den bedömningen att av grundläggande betydelse för skyddet av hemligt material är ett noggrant iakttagande av föreskrifterna om
kvittering av hemliga handlingar, om förvaring och inventering av hem- liga handlingar och om handhavande i övrigt av sådant material. Hur noga dessa föreskrifter än iakttas av de anställda i gemen kan dock inte undvikas att under olyckliga omständigheter hemliga handlingar på ett fullt legitimt sätt kommer i händerna på spioner av typen Wennerström eller Bergling, som båda hade en betrodd ställning och mot vilka inga misstankar om brott mot rikets säkerhet riktade sig. Frågan är då om en utpasseringskontroll skulle ha hindrat dem från att begagna sig av det hemliga material de förfogade över för obehöriga syften. En utpasse- ringskontroll skulle med all sannolikhet ha avhållit dem från att föra ut hemliga handlingar i original från myndigheten. Men det finns dessvärre andra om än något mera komplicerade sätt att vidarebefordra hemlig information från en myndighet. Ett sätt är att per telefon vidarebefordra innehållet i en hemlig handling genom att läsa upp det och låta mottaga- ren spela in det på band. Denna form för kommunikation går dock inte helt fri från risk för avslöjande t.ex. genom att dubbelkoppling sker av samtal eller genom att växeltelefonisten råkar avlyssna. Gärningsman- nen torde därför inte gärna välja det sättet. Andra sätt som står till buds är att mikrofotografera den hemliga handlingen och gömma mikrofoto- grafierna i någon kroppens hålighet för att dölja dem från upptäckt vid en eventuell kroppsvisitation vid utpasseringen. Ett annat betydligt enk- lare sätt är att fotokopiera den hemliga handlingen och sända den i tjänstekuvert till sig själv under bostadsadressen eller till någon betrodd person. Mikrofotografering eller fotokopiering måste givetvis_tillgripas när innehållet i en handling inte kan vidarebefordras genom uppläsning som t.ex. är fallet med bilder och ritningar. Ett mera komplicerat sätt att befordra ett uppläsbart innehåll är att låta det ske via en liten radiosän- dare till en radiomottagare i en bil som parkerats i närheten.
Det anförda visar att en utpasseringskontroll visserligen skulle med- föra att den som vill obehörigen föra ut hemlig information från en myndighet därigenom, om han väljer det säkra före det osäkra, går miste om ett enkelt sätt för ändamålet men att åtskilliga andra möjligheter fortfarande står till buds. Vad särskilt gäller möjligheten att fotokopiera en hemlig handling för personligt bruk anser kommittén sig böra här inskjuta att det borde övervägas att i FA SÄK införa en föreskrift om någon typ av kvitteringsförfarande eller loggning i fråga om bruket av myndighetens fotokopieringsanläggningar.
Även om en utpasseringskontroll alltså inte skulle kunna hindra varje obehörigt utförande av hemlig information från en myndighet, behöver detta dock inte innebära att en lagbestämmelse och tillämpningsföre- skrifter om utpasseringskontroll skulle bli ett slag i luften. Som RPS anförde torde redan förekomsten av en lagbestämmelse som medger en sådan kontroll ha en preventiv effekt. Kommittén vill heller inte för sin del hålla för uteslutet att förekomsten av en sådan lagbestämmelse skulle kunna så att säga förstärka säkerhetsmoralen hos myndighetens perso- nal. Frågan är dock om denna tänkbara preventiva effekt skulle stå i rimlig proportion till det som offras genom en utpasseringskontroll.
Kommittén utgår från att, om en utpasseringskontroll skall införas, den inte kan begränsas till enbart visitation av portfölj, väska e.d. En på
detta sätt begränsad kontroll skulle i allas ögon framstå som otjänlig med hänsyn till att det är lika lätt att förvara handlingar i kläderna som i en portfölj vid utpasseringen. Skall det vara någon mening med en utpas- seringskontroll måste den därför enligt kommitténs mening vara fören- ad med kroppsvisitation. Vidare är att märka att den för att kunna fungera på rätt sätt nödvändigtvis måste utföras av kvalificerad personal som kan göra riktiga bedömningar av vad som är skyddsvärt material. Endast myndighetens säkerhetschef eller någon av hans närmaste män torde besitta den insikt som krävs för uppgiften. Kommittén konstaterar sålunda att utpasseringskontrollen måste fullgöras av mycket kvalifice- rad personal och att den måste innefatta kroppsvisitation, som är något för den personliga integriteten mycket känsligt. Enligt gällande rätt kan en enskild person visserligen bli utsatt för kroppsvisitation t.ex. vid tullkontroller och vid säkerhetskontroller på flygplatser men fråga är då om något som man kan undandra sig genom att avstå från att passera tullgränsen eller genom att lämna flygplatsen. En anställd hos en myn- dighet har inte denna valmöjlighet. Kommittén gör den bedömningen att det som står att vinna med en lagbestämmelse om utpasseringskontroll inte kan anses uppväga den insats en sådan kontroll skulle kräva från myndighetens sida och än mindre det integritetsintrång och de olägen- heter kontrollen skulle innebära för de anställda. Kommittén kommer därför fram till att en lagstiftning i ämnet inte skulle vara ändamålsenlig och lägger inte fram något förslag till bestämmelser.
Med anledning av att det i direktiven särskilt pekats på den preventiva effekt som en lagbestämmelse skulle kunna få anser kommittén sig böra tillfoga följande synpunkter. Av grundläggande betydelse för ett effek- tivt säkerhetsskydd är att alla som kommer i kontakt med hemligt, säkerhetskänsligt material är medvetna om vikten av att materialet skyd- das mot obehörig insyn och handlar i enlighet härmed. De föreskrifter som finns i säkerhetsskyddsförordningen och i FA SÄK om arbete med sekretessbelagda uppgifter, kvittering av hemliga handlingar, förvaring av sådant material och befordran av sekretessbelagd uppgift måste anses fylla högt ställda krav i fråga om handhavandet av säkerhetskänsligt material. Erfarenheten lär dock att aldrig så väl genomtänkta regler inte ger önskad effekt om efterlevnaden inte övervakas på ett påtagligt och effektivt sätt så att reglernas innehåll hålls levande hos dem de berör. Vilken skyddsnivå som uppnås inom en myndighet beror alltså ytterst på hur kontrollen över säkerhetsskyddet utövas. Enligt kommitténs upp- fattning skulle en översyn och förstärkning av kontrollen över säkerhets- skyddet hos en myndighet i förening med fortlöpande information och utbildning i säkerhetsfrågor kunna få en betydligt större preventiv effekt än någonsin ett införande av en lagbestämmelse om utpasseringskon- troll skulle kunna medföra.
Kommittén har i det föregående endast uppehållit sig vid säkerhets- skyddet hos myndigheter på vilka säkerhetsskyddsförordningen är till- lämplig. Detta får inte tolkas så att kommittén anser att det är endast hos dessa myndigheter som säkerhetsskyddet är av sådan betydelse att en förstärkning av sekretesskyddet skulle vara påkallad. Kommittén är givetvis medveten om att säkerhetsskyddet'är lika viktigt hos många
andra myndigheter t.ex. i regeringskansliet hos försvarsdepartementet och utrikesdepartementet. Vad kommittén anfört i det föregående gäller därför i motsvarande mån också förhållandena hOS sådana myndigheter.
Statens offentliga utredningar 1984
Kronologisk förteckning
!”#$—*.”?
16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
35. 36. 37. 38. 39. 40.
41.
42.
43.
45. 46.
47.
48.
49.
50.
51. 52.
P.").WF'PWPPNT'
Sociala aspekter på regional planering. I. Värdepappersmarknaden. Fi. Domstolar och eko—brott. Ju. Långtidsutredningen. LU 84. Huvudrapport. Fi. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel l. Fl. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. Fi. Näringstillstånd. Ju. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. |. Kompletterande motståndsformer. Fö.
Rösträtt och medborgarskap. Ju. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. Samordnad narkotikapolitik. S. RF 1015. Ju.
Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. Ju. Förvärv i god tro. Ju. Sveriges internationella transporter. K. Arbetsmarknadsstriden |. A. Arbetsmarknadsstriden II. A. Datorer och arbetslivets förändring. A. Förenklad självdeklaration. Fi.
Panträtt. Ju. Folkbibliotek i Sverige. U. En bättre information om kemiska produkter. Jo.
Ny konsumentköplag. Ju. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörelselag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. Fi. LÄS MERA! U. Arbetsmarknadspolitik under omprövning. A. Nya alternativ till frihetsstraff. Ju. Handla med tjänster. Ud. Bostadskommitténs delbetänkande. Sammanfattning. Bo. Bostadskommitténs delbetänkande. Del i. Bo. Bostadskommittens delbetänkande. Del 2. Bo. Rullande fastighetstaxering rn rn Del 1. Fi.
Rullande fastighetstaxering m rn Del 2. Fi. Hälso- och sjukvård inför SJU-talet. (HS 90) Huvudrapport. S. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Under- Iagsstudie. S. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvud- bilaga 1—3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilage 2: Arbets- miljö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jämlika sjukvården? S. Att förebygga skador — ett hälsopolitiskt handlingspro- gram. Underlagsstudie. S. Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom — ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. S. Hälsopolitik i samhällsplaneringen — Boendemiljö — Ar- betsmiljö — Arbetslöshet — Kost. Underlagsstudie. S. Invandrarna i hälso- och sjukvården. Underlagsstudie. S. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Un- derlagsstudie. S. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Hu- vudbilaga: Hälsoupplysning. S. Länssjukvården — möjligheter till förändring. Underlags- studie. 5. Hälsa — vård — Samhällsekonomi — Sysselsättning. Ex- pertrapport. S. Personal för framtidens hälso- och sjukvård. Underlagsstu- die. S. Datateknik och industriell förnyelse. |. Svensk sydafrikapolitik. Ud.
53. Föreningarnas radio. U. 54. Tvångsmedel — Anonymitet — Integritet. Ju.
Statens offentliga utredningar 1984
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och eko-brott. [3] 2. Näringstillständ. [8] 3. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund. övervägande, åtgärder. [15] 1983 års rösträttskommitté. 1. Rösträtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12] RF 10:5. [14] Förvärv i god tro. [16]
Panträtt. [22] Ny konsumentköplag. [25] Nya alternativ till frihetsstraff. [32]
Tvångsmedel — Anonymitet — Integritet. [54]
Utrikesdepartementet Handla med tjänster. [33] Svensk sydafrikapolitik. [52]
Försvarsdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10]
Socialdepartementet
Samordnad narkotikapolitik. [13] Hälso- och sjukvård inför SO-talet. (HS 90)
1. Hälso— och sjukvård inför 90—telet, (HS 90) Huvudrapport. [39] 2. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Underlags- studie. [40] 3. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvudbilaga 1—3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilaga 2: Arbets- miljö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jäm- lika sjukvården? [41] 4. Att förebygga skador — ett hälsopoli— tiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. [42] 5. Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom — ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. [43] 6. Hälsopolitik i samhällsplaneringen — Boendemiljö — Arbetsmiljö - Arbetslöshet —— Kost. Under- lagsstudie. [44] 7. Invandrarna i hälso- och sjukvården. Under- lagsstudie. [45] 8. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Underlagsstudie. [46] 9. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Huvudbilaga: Hälsoupplysning. [47] 10. Länssjukvården — möjligheter till förändring. Underlagsstudie. [48] 11. Hälsa — vård — Samhällsekonomi — Sysselsättning —— Expertrapport. [49] 12. Personal förframtidens hälso- och sjuk- vård. Underlagsstudie. [50]
Kommunikationsdepartementet Sveriges internationella transporter. [17]
Finansdepartementet
Värdepappersmarknaden. [2]
Långtidsutredningen. 1. Längtldsutredningen. LU 84. Huvu- drapport. [4] 2. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1. [5] 3. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Längtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. [7] Förenklad självdeklaration. [21] Banklagsutredningen. 1. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörel- selag. [26] 2. Ny banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslagen. [27] 3. Ny banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. [28] 4. Ny banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. [29] Fastighetstaxeringskommittén. 1. Rullande fastighetstaxering m m Del 1. [37] 2. Rullande fastighetstaxering m m Del 2. [38]
Utbildningsdepartementet Folkbibliotek i Sverige. [23]
LÄS MERA! [30] Föreningarnas radio. [53]
Jordbruksdepartementet En bättre information om kemiska produkter. [24]
Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen. 1. Arbetsmarknadsstriden I. [18] 2. Arbets- marknadsstriden ||. [19]
Datorer och arbetslivets förändring. [20] Arbetsmarknadspolitik under omprövning. [31]
Bostadsdepartementet
Bostadskommitten. 1. Bostadskommitténs delbetänkande. Sammanfattning. [34] 2. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 1. [35] 3. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 2. [36]
lndustridepartementet
Sociala aspekter på regional planering. [1] Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9] Datateknik och industriell förnyelse. [51]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.
KUNGLBIBL
1981. 417—03
STCCKHGLM
l ” :Il IIFJll ' |... .H.-_l] ...-' , ..... . . . .. J.
u.|'_,Jjj_ |_ in'_[[|J J._ P lii'. |1'_._,
n'ii J ll. . ' lllI l IIIIII II II
"i... .
|| "| .I- '. ll . ' 'JJ'JJ5.JJ- '.- . . | _ I'M ||| lli . |. I J III-IIIJIIII J ' ' . | JJ . ". ,,,. .. 'in ' . . .: .JJ lJ'rlJIJIJi-MJ JJ J ". ., J ll l'-J '] || " J Å." JJ-J . .. . JF J.. "jl ' ' '..l- . - .. || ” | . '.. 1:11, In' | ' i | ' lll .- , . II II ,. J'.J . ' H I '_' ' I ' ml ' ii.... ' IJ . . .' IJJ | I l ' | . ' '
