Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-04

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågan om en begränsad användning av personnummer.

Folkbokföringsnummer blev personnummer

Redan år 1947 infördes i Sverige ett system med födelsenummer. Syftet var framför allt att tillgodose behovet av ett mera entydigt, lättillgängligt och lätthanterligt hjälpmedel för identifiering av personer än personnamnet. Födelsenumret sammanfördes med uppgift om födelsetiden till ett niosiffrig t nummer som användes som identitetsbeteckning. Detta nummer kallades vanligen folkbokföringsnummer. Folkbokföringsnumret utnyttjades som hjälpmedel vid identifiering bl.a. i folkbokföringen, befolknings- och socialstatistiken och vid samsorteringen av deklarationsblanketter och löneuppgifter.

Till folkbokföringsnumret lades år 1968 en s.k. kontrollsiffra för att man skulle få möjlighet att kontrollera numrets riktighet med hjälp av ADB. I samband därmed gavs numret beteckningen personnummer.

Enligt 18 § folkbokföringslagen (1991:481) fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning för varje folkbokförd person. Person nummer tilldelas av skattemyndigheten. I första hand skall personnummer fastställas av skattemyndigheten när ett barn vid sin födelse folkbokförs i länet. Skattemyndigheten skall vidare fastställa personnummer i andra sammanhang då en person som saknar sådant nummer folkbokförs av myndigheten. Enligt vissa författningar fastställs också personnummer för personer som inte är folkbokförda. Detta görs enligt 34 § tredje stycket folkbokföringslagen av den skattemyndighet som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar.

Personnumret anger en persons födelsetid, födelsenummer och kontrollsiffra. Födelsetiden anges med sex siffror, två för året, två för månaden och två för dagen i nu nämnd ordning. Födelsenumret består av tre siffror och ä r udda för män och jämnt för kvinnor. Personnumret avslutas med en kontrollsiffra. Mellan födelsetiden och födelsenumret sätts ett bindestreck som byts ut mot ett plustecken när en person fyller 100 år.

Användningen av personnummer

Personnumret används framför allt som hjälpmedel vid identifiering av personer. Det är också vanligt att personnumret används som sö kbegrepp i ADB-stödda personregister och som koppling när man genom s.k. samkörning skall sambearbeta flera personregister t.ex. vid framtagning av statistik.

Förutom att personnumren utnyttjas i folkbokföringen förekommer en omfattande användning av personnummer också inom hela den övriga offentliga sektorn, t.ex. inom rättsväsendet, försvaret, skatteförvaltningen, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Även inom de n enskilda sektorn används personnummer i betydande omfattning.

Ett flertal författningar innehåller regler om att personnummer skall eller bör anges i inlagor till myndigheter. I andra sammanhang inom såväl den offentliga som den enskilda sektorn kan krav på personnummer grundas på avtal av olika slag. Det förekommer inte sällan att den som beställer en vara eller tjänst krävs på uppgift om sitt personnummer. Den enskildes möjlighet att avstå från att uppge sitt personnummer är i pra ktiken ofta begränsad, om han vill ha varan eller tjänsten.

Som ett resultat av att personnummer skall lämnas till myndigheter, företag m.fl. förekommer sådana uppgifter i ett stort antal ADB-register både inom den offentliga och enskilda sektor n.

Inom den offentliga sektorn förs register med personnummer över t.ex. elever, anställda, skattskyldiga, fastighetsägare, vissa funkt ionärer i aktiebolag, bilägare, körkortsinnehavare, dömda till påföljd, patienter, blodgivare och elabonnenter.

Inom den enskilda sektorn förs register med personnummer över t.ex. anställda, köpare, prenumeranter, gäldenärer, försäkringstagare, hyresgäster, leverantörer, kontokortsinnehavare och föreningsmedlemmar. I kreditupplysningsverksamhet förs sådana register över större delen av befolkningen.

Fördelar och nackdelar med personnummer

Användningen av personnummer innebär både fördelar och nackdelar.

Den största fördelen består i att personnumret är ett enhetligt och för varje person unikt identifikationsbegrepp. Personnumret är alltså ett hjälpmedel när det gäller att förebygga förväxlingar av uppgifter om personer, vilket är av betydelse från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. I den meningen innebär personnumret ett skydd för den personliga integriteten. En förd el är också att personnumret underlättar för individen att få rätt bidrag, t.ex. pensioner och bostadsbidrag samt att rätt skatt debiteras.

I allmänhet torde användningen av personnummer också bidra till att öka möjligheterna och minska kostnaderna för forskning och framtagning av statistik och annat underlag inför olika beslut. För s.k. longitudinell forskning är det ofta en förutsättning att man kan använda personnummer för att följa personers förhållanden under en längre tid. Dessutom minskas kostnaderna för administrationen av personregistren, något som i sin tur är ägnat att medföra lägre kostnader även för den enskilde. Användningen av personnummer är vidare i praktiken en nödvändig förutsättning för sådana förenklingar för medborgarna som beslutas t.ex. be träffande deklarationsförfarandet.

En annan fördel med ett informationsbärande nummer är att det är lätt att komma ihåg.

Användningen av personnummer innebär emellertid också nackdelar. Den kanske största nackdelen är att personnumret kan kom ma att användas på ett sätt som medför otillbörligt intrång i den personliga integriteten, t.ex. genom att personnumret på ett enkel t sätt kan användas som kopplingsnyckel för samkörning av flera personregister, vilket skapar möjligheter till kontroll av den enski lde individen i olika hänseenden. Redan blotta möjligheterna till detta vållar oro hos många människor.

Den enskilde kan också uppfatta det som en nackdel att personnumret är informationsbärande, t.ex. att ålder framgår av personnumret.

Vidare kan personnumret inbjuda till övertro på dess tillförlitlighet som enda identifikationsbegrepp. Man kan felaktigt tro att en kontr oll av identiteten inte behöver göras också med t.ex. namn, adress och födelseort. I detta sammanhang bör man hålla i minnet att det trots kontrollsiffran i personnumret finns mycket begränsade möjligheter att vid databehandling upptäcka felaktiga, men formellt rimliga personnummer. Den omfattande användningen av personnummer medför också betydande risker för integritetsintrång när någon avsiktligt utnyttjar någon annans personnummer i sina kontakter med myndigheter och företag.

Data- och offentlighetskommitténs förslag år 1987

Mot bakgrund av kritiken mot den utbredda användningen av personnummer och den oro som många kände inför en onödig användning av per sonnummer tillsattes år 1984 en kommitté med uppdrag att utreda användningen av personnummer i samhället.

Kommittén, som tog namnet Data- och offentlighetskommittén (DOK), lämnade i juli 1987 delbetänkandet (SOU 1987:31) Integritetsskyddet i informationssamhället 4. Personregistrering och användning av personnummer.

I betänkandet anförde DOK att personnumret kommit att brukas i vitt skilda sammanhang vilket skapat en hel del irritation hos allmän heten. Enligt DOK föreföll det som om personnumret ibland har använts slentrianmässigt och oöverlagt i sammanhang där det är tvivela ktigt om det fyller någon som helst funktion. DOK menade emellertid att det inte finns skäl att betrakta personnumret som sådant som integritets kränkande. Det kan däremot användas på ett sätt som medför ökad risk för integritetskränkningar. DOK fann att ett generellt avskaffa nde av personnumret inte skulle undanröja de integritetsrisker som är förknippade med personregistreringen i samhället. Det var enli gt DOK däremot givet att såväl ett avskaffande som en begränsning av användningen av personnummer, under en övergångsperiod, kan med föra både betydande kostnader och risker för förväxlingar och rättsförluster. DOK fann det också sannolikt att den s ervice i form av automatiska aviseringar till den enskilde i olika sammanhang, t.ex. i samband med flyttning och för iakttagande av tidsfrister, även på sikt skulle bli mindre tillförlitlig.

Mot bakgrund av sina överväganden lämnade DOK två alternativa förslag till åtgärder för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer i personregister.

Det ena förslaget, en ny särskild lag, innebar att personnummer endast skulle få användas under vissa angivna förutsättningar, nämligen vid medgivande från den registrerade, stöd i lag eller förordning eller -- i vissa fall -- vid uppgiftsskyldighet eller tillstånd av Datainspektionen.

Det andra förslaget, kompletteringsförslaget, var inte utformat som ett förbud mot att registrera personnummer utan i stället skulle Datainspektionen övervaka användningen av personnummer i samband med såväl tillståndsgivning som tillsyn. Även de registeransvariga skulle bli skyldiga att visa återhållsamhet när det gällde att använda personnummer.

Kommittén tog inte ställning till vilket av de alternativa förslagen som borde genomföras. Tre av kommitténs ledamöter angav emellertid i ett särskilt yttrande att de förordade lösning med en särskild lag framför kompletteringsförslaget.

Remissbehandlingen av betänkandet visade att en övervägande majoritet av de remissinstanser som ställde sig bakom något av DOK:s för slag förordade kompletteringsförslaget. Flera remissinstanser påtalade att den föreslagna särskilda lagen förutsattes medge undantag i mycket stor omfattning på en rad olika områden varför man inte kunde tala om något förbud mot användningen av personnummer. Åtskilliga re missinstanser anmärkte också särskilt på kravet i den huvudregel som enligt förslaget skulle gälla, dvs. att användningen av personn ummer skall grunda sig på samtycke från den registrerade. Detta krav skulle enligt instanserna inte få så stor betydelse eftersom nå gon valfrihet för den enskilde i många fall rent faktiskt inte kommer att finnas.

Den dåvarande justitieministern uttalade i prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB att hon i likhet med de allra flesta remissinstanserna förordade en komplettering av datalagen (1973:289). Departementschefen deklarerade att ett genomförande av kompletteringsförslaget inte behövde resultera i ett lägre integritetsskydd än alternativet med en helt ny lag. Hon fann vidare att kompletteringsförslaget hade de förde larna att det var mindre resurskrävande och att det i större utsträckning än förslaget om en särskild lag medgav en successiv anpassning till en begränsad användning av personnummer.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen lät Konstitutionsutskottet Lagrådet yttra sig över det förslag till särskild lag som DOK l agt fram. Utskottet fann i sitt betänkande 1990/91:KU11 att även efter de ändringar som Lagrådet föreslagit led förslaget till lag om användning av personnummer i allt väsentligt av allvarliga brister, som påtalats i remissbehandlingen. Utskottet tillade att utöve r vad som antecknats i propositionen hade krit iken från några remissinstanser även gått ut på att effekterna av den föreslagna lagen inte i tillräcklig grad hade utretts och anal yserats och att förslagets konsekvenser var svåra att överblicka. Flera instanser, anförde utskottet, befarade att förslaget skulle medföra betydande kostnader, risk för personförväxlingar och sämre service till allmänheten. -- I likhet med regeringen förordade ut skottet en komplettering av datalagen. Utskottet fann emellertid att regeringens förslag inte helt tillgodosåg de kr av på restriktivitet som bör ställas på användningen av personnummer i ADB-register och utskottet förordade därför en annan lydelse än den regeringen föreslagit. Riksdagen följde utskottets förslag. En minoritet av konstitutionsutskottet (m, fp och c) avstyrkte i en reservation regeringens förslag och anförde att det förslag till lag om användning av personnummer som DOK lagt fram borde antas av riksdagen i den lydelse som det fått efter Lagrådets granskning.

Nuvarande begränsningar i användningen av per sonnummer

Det kan sägas att det är lätt att ta reda på någon annans personnummer. Den som vill kontrollera sitt personnummer eller ta reda på någon annans personnummer kan som regel få uppgift om numret genom att vända sig till en myndighet inom folkbokföringen, dvs. skatte myndigheten. Uppgift om personnummer på hela eller delar av befolkningen kan man i princip också få från det ADB-baserade statliga p erson- och adressregistret (SPAR).

Sedan den 1 januari 1992 finns alltså en särskild reglering för a nvändningen av personnummer i 7 § andra stycket datalagen. Enligt bestämmelsen får personnummer registreras i dataregister endast om det är klart motiverat med hänsyn till registrets ändamål, vikten av en säker identifiering eller av annat beaktansvärt skäl. De förteckningar över personregister som skall finnas enligt 7 a § datalagen skall innehålla uppgift om huruvida personnummer finns i registren. Personnummer skall inte utan särskilda skäl få användas på datautskrifter.

Sedan regleringen trädde i kraft har Datainspektionen som första instans avgjort ett antal ärenden där frågor om användning av personnummer varit aktuella. Inspek tionens ställningstaganden kan sammanfattas enligt följande.

* Personnummer får användas när den registeransvarige enligt författning eller myndighetsbeslut är skyldig att lämna ut personuppgif ter till en myndighet.

* Den som planerar att byta ut sitt registersystem kan i vissa fall av kostnadsskäl tillfälligt få fortsätta att använda personnummer i det gamla systemet -- även om det inte finns andra skäl för att få använda personnummer.

* Personnummer får inte användas för att uppdatera register som inte är så omfattande att kostnader och service vållar stora problem.

* Personnummer får användas där kravet på säker identifiering är särskilt framträdande på grund av de följder en personförväxling kan få.

* Datainspektionen har i två fall avslagit begäran att få använda personnummer i s.k. branschregister.

* I direktreklam får enligt Datainspektionen personnummer tills vidare användas vid s.k. bortmatchning. Däremot tillåts normalt inte personnummer i datautskrifter för direktreklam.

* Postverket sökte och fick tillstånd för att registrera adressändringar. Registret skulle användas för att söka fram, kontrollera och rätta ändrade adresser. Posten fick registrera personnummer eftersom regeringen kan föreskriva att SPAR-registret får hämta uppgifter från Posten. Då behövs personnummer som kopplingsbegrepp.

* Datainspektionens styrelse har beträffande kundnummer i försäkringsregister uttalat sig för följande huvudinriktning: I normalfallet bör personnummer endast få användas för att identifie ra en person. Personnummer bör därför inte användas som kundnummer, fakturanummer, diarienummer, försäkringsnummer och liknande.

Bestämmelser i övrigt till skydd mot otillbörligt intrång i den enskildes integritet finns bl.a. i sekretesslagen (1980:100) och datalagen.

I 7 kap. 15 § sekretesslagen finns visserligen föreskrifter om s.k. folkbokföringssekretess. Denna torde dock endast i undantagsfall omfatta uppgifter om personnummer.

Utredningsbehovet och utgångspunkter för utredningsarbetet

Efter samråd med chefen för Finansdepartementet vill jag anföra följande.

För de enskilda människorna är det av stor betydelse att skyddet för deras personliga integritet är gott. I vårt land ges ett sådant skydd i en rad olika lagar, t.ex. i brottsbalkens ansvarsbestämmelser om brott mot person, rättegångsbalkens regler om processuella tvångsmedel, skadeståndslagens föres krifter om ersättning för ideell skada och sekretesslagens bestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden. En särskild lag som tar sikte på just integritetsskyddet är datalagen, som reglerar användningen av personuppgifter med hjälp av ADB.

Integritetsskyddet är inte statiskt utan måste påverkas av ändrade samhällsförhållanden. Det är då angeläget att se till att den skyddsnivå som finns i dag inte sänks utan tvärtom höjs i den utsträckning som är möjlig. Det är mot denna bakgrund man skall se att frågor som rör enskildas integritetsskydd redan behandlas i flera utredningar, såsom Datalagsutredningen (Ju 1989:02), Avise ringsutredningen (Fi 1992:12) samt Rättssäkerhetskommittén. Vidare kan nämnas att Utredningen om översyn av kreditupplysningslagen ( Ju 1991:06) har till uppgift att bl.a. utreda hur intresset av en effektiv kreditupplysningslag kan främjas utan att kravet på perso nlig integritet och sekretess träds för när. Kommittén om ideell skada (Ju 1989:01) har i ett delbetänkande (SOU 199 2:84) behandlat frågor om ersättning vid vissa integritetskränkande brott. Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04) har nyligen överl ämnat sitt betänkande (SOU 1992:10) Information och den nya informationsteknologin där en rad förändringar föreslås i brottsbalken och i rättegångsbalken, många av dem med sikte på ett förstärkt integritetsskydd.

Samtidigt går det inte att se bort från att integritetsskyddsintresset kan stå i viss motsättning till andra viktiga värden i vårt samhällsskick. Jag tänker då bl.a . på tryckfriheten och offentlighetsprincipen, som båda är långtgående hos oss och bidrar till att det svenska integritetsskyddet vi d en internationell jämförelse kan te sig begränsat. Särskild försiktighet brukar i vårt land iakttas när det gäller att utöka integ ritetsskyddet genom begränsningar av yttrandefriheten och sekretessbestämmelser. Det är desto mera angeläget att ta till vara möjlig heter att öka skyddet för den enskildes personliga integritet vilka inte påverkar grundläggande principer av det slag som jag nyss nämnde.

En sådan fråga som rör enskildas integritetsskydd är den om användningen av personnummer. Ett steg i riktning mot ökad restriktivite t har tagits genom den nya regleringen av personnummeranvändningen som införts i datalagen. Min uppfattning är emellertid att denna inte går tillräckligt långt utan att man bör söka begränsa användningen på ett mera kraftfullt sätt än så. En möjlighet som därvid ä r näraliggande är att gå vidare med den lösning som DOK presenterade och som bestod i en särskild lag. En sådan lösning har stora fördelar jämfört med nuvarande ordning genom att den på ett mera uttryckligt sätt inskränker personnummeranvändningen. Jag är dock medveten om att även den lösningen kritiserats som alltför litet långtgående. Det kan därför finnas skäl att se om man kan gå längre och verkligen få till stånd en mera radikal förändring. Lagstiftning är säkert en ofrånkomlig åtgärd om man skall åstadkomma förändringar, men också andra medel kan vara verksamma för syftet. Jag tänker då bl .a. på möjligheten att genom s.k. kryptering ersätta personnumret med ett tal vars närmare innebörd endast kan klargöras av en annan sifferkombination, en s.k. krypteringsnyckel. Det finns också mycket som talar för att dagens omfattande användning av personnummer i ADB-systemen till stor del har sin grund enbart i systemtekniska överväganden utan tanke på integritetsaspekterna. Möjligheterna att använda andra systemtekniska lösningar måste prövas. Begränsningar av personnummeranvändningen bör ske inom både den offentliga och den privata sektorn. Hotet mot den enskildes personliga integritet i ADB-sammanhang torde vara särskilt beaktans värt när det gäller olika organ inom det allmänna, samtidigt som det för statsmakterna bör vara speciellt näraliggande att inskränka personnummeranvändningen där. Å andra sidan kan användningen av personnummer vara särskilt motiverad bl.a. av rättssäkerhetsskäl in om delar av den offentliga verksamheten, t.ex. beskattningen och viktiga delar av rättsvården.

Jag anser därför a tt en översyn av personnummeranvändningen bör genomföras och att den bör göras förutsättningslöst utifrån syftet att påtagligt begrä nsa användningen av personnummer i olika sammanhang i samhället. Inriktningen bör vara att personnummer skall få användas bara där t illräckligt starka skäl motiverar det. Uppdraget bör ges till en särskild utredare.

Data- och offentlighetskommittén gjorde en grundlig kartläggning av användningen av personnummer i sitt betänkande från år 1987. Någ on ytterligare analys i detta avseende torde därför i vart fall inte i någon större utsträckning behöva göras av den utredare som nu bör tillsättas. Mycket av de t arbete som DOK lagt ned lär i stället kunna användas som utgångsmaterial för utredaren i arbetet med en ny lagstiftning. Det lagfö rslag som DOK lade fram och som senare i lagstiftningsarbetet förkastades, kan tänkas ligga till grund för ny lagstiftning. Som fram gått bör dock utredaren vara fri att lägga fram förslag som inte närmare knyter an till DOK:s förslag. En begränsning är dock att rättsskyddet inte sänks, att samhället inte orsakas stora kostnader, samt att förutsättningarna för statistiskt och ekonomiskt utredningsunderlag och forskning inte försämras. En första utvärdering av den ändring i 7 § datalagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 bör också göras.

Utredaren bör även ta ställning till om en särskild lagstiftning skall omfatta användningen av personnummer generellt eller om lagst iftningen bör vara begränsad till att gälla ADB-behandlingen av personuppgifter . Utredaren bör också ta del av det reviderade förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter som EG-kommissionen lämnat till EG:s ministerråd i oktober 1992. I förslagets artikel 8 som i princip förbjuder behandling av känsliga uppgifter, dvs. uppgifter om ras, religiös eller politisk uppfattning, hälsa m.m., finns en bestämmelse om att medlemsstaterna ska ll bestämma under vilka förhållanden nationella identifikationsnummer får användas. Något krav på att användningen a v identifikationsnummer skall lagregleras finns dock inte i direktivförslaget. I detta sammanhang är det naturligt att utredaren föl jer EG:s fortsatta behandling av förslaget.

Konsekvenserna av en särskild lag om begränsad användning av personnummer måste noga övervägas. Det är i detta sammanhang av vikt at t utredaren i sina överväganden såvitt möjligt gör klart i vilken omfattning en särskild lagstiftning kan medföra en ökad risk för personförväxlingar och sämre service till allmänheten. Utredaren bör o ckså ta ställning till vad en särskild lag kan komma att få för konsekvenser för forskningens och statistikens behov av personregister och andra liknande intressen, t.ex. för att bevaka jämställdhetsfrågor. Även de ekonomiska konsekvenserna för omstrukturering och nyutveckling av ADB-systemen bör utredas. Vidare bör beaktas risken för ökat krångel för enskilda och för myndigheter.

Som nämnts bör utredaren också se om det finns alternativ eller komplement till lagstiftning för att minska användningen av personnummer.

Ramarna för utredningsarbetet

För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (1984:05) och angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (1988:43). Utredarens betänkande bör innehålla en redogörelse för kostnadskonsekvenserna av framlagda förslag samt hur dessa skall finansieras. Redogörelsen bör omfatta kostnadskonsekvenserna både för den allmänna och den enskilda sektorn.

Utredaren bör samråda med A viseringsutredningen (Fi 1992:12) och vid behov med andra pågående utredningar som har anknytning till integritetsskyddsfrågor. Data lagsutredningens slutbetänkande som förväntas komma i februari 1993 bör naturligtvis studeras av utredaren.

Som ett led i arbetet bör utredaren studera de utvecklingstendenser på området för nationella identifikationsnummer som kan finnas i med Sverige jämförbara länder.

Utredningen bör vara avslutad före utgången av år 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsrätt och förvaltningsrätt

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om begränsning av användningen av personnummer,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)