Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 1994

Sammanfattning av uppdraget

Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04) får genom tillläggsdirektiv i uppdrag att lägga fram ett nytt förslag till miljöbalk.

Utredningen skall utveckla och komplettera tidigare förslag till miljöbalk genom att lämna förslag till en närmare integrering av olika delar av miljölagstiftningen. Uppdraget innebär att utredningen särskilt bör överväga att

• smälta samman miljö- och hälsoskyddsreglerna på ett ändamålsenligt sätt,
• införa regler som särskilt rör jord- och skogsbruket,
• infoga vattenlagen helt eller delvis,
• se över straff- och andra sanktionsbestämmelser i miljöbalken och i miljöanknutna lagar utanför balken,
• föreslå en tydligare ansvarsordning för äldre miljöskador m.m.,
• stärka miljöorganisationernas processuella ställning,
• se över instansordningen i miljölagstiftningen.

Bakgrund

Den dåvarande regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 chefen för Miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Kommittén antog namnet Miljöskyddskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag till dels en samordning av miljöskyddslagstiftningen, dels en skärpning av lagstiftningen i syfte att medge ett ökat hänsynstagande till miljön. Miljöskyddskommittén överlämnade i februari 1993 sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) till den dåvarande regeringen. Vidare avgav kommittén i juni 1993 betänkandet Lag om införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Slutligen lämnade kommittén ett år senare, i juni 1994, slutbetänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96). Remisstiden för det sista betänkandet gick ut den 3 oktober 1994.

Utredningen om översyn av miljöskadeförsäkringen m.m. (M 1992:01) avgav i augusti 1993 betänkandet Miljöskadeförsäkringen i framtiden (SOU 1993:78). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag om att det till miljöskadeförsäkringssystemet skall knytas en rätt till saneringsersättning.

Regeringen beslutade den 3 mars 1994 respektive den 5 maj 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över de framlagda förslagen till miljöbalk, lag om Koncessionsnämnden för miljöskydd samt lag om införande av miljöbalk. Lagrådet yttrade sig den 3 juni 1994.

På grundval av betänkandena och Lagrådets yttrande fattade den dåvarande regeringen den 18 augusti 1994 beslut om proposition 1994/95:10 Miljöbalk.

Ytterligare en utredning har kommit med förslag som har anknytning till miljöbalkslagstiftningen, nämligen den år 1992 tillsatta Plan- och byggutredningen (M 92:03) som överlämnat bl.a. delbetänkandena (SOU 1994:36) Miljö och fysisk planering och (SOU 1994:134) Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. Det sistnämnda betänkandet innehåller bl.a. förslag om en gemensam miljödomstol som överprövningsinstans för både miljöbalksärenden och plan- och byggärenden.

Statens naturvårdsverk har lämnat tre rapporter nämligen Vem skall betala? Efterbehandling av förorenad mark (4188), Vem har ansvare Rättsläget i dag och förslag för framtiden (4354) samt Inför ett långsiktigt saneringsarbete (4318). Dessa rapporter är av intresse lagstiftningsarbetet, särskilt för frågorna om sanering och återställning av förorenade områden samt för utformningen av miljöskadeförsäkringssystemet.

Som framgår av regeringsförklaringen är det regeringens avsikt att lägga fram ett nytt förslag till miljöbalk i stället för det förslag som den förra regeringen lade fram. Det förslaget återkallades genom en skrivelse till riksdagen den 13 oktober 1994. I det följande redovisas utgångspunkterna för det fortsatta arbetet med förslag till en ny miljöbalk.

Lagrådets yttrande över lagrådsremissen om miljöbalk innehöll en del anmärkningar mot det remitterade förslaget. Lagrådet pekade bl.a. på att viktiga lagar inom miljöområdet som vattenlagen (1983:291) och skogsvårds- lagen (1979:429) lämnats utanför förslaget till miljöbalk. Det borde också enligt Lagrådet ha kunnat ske en ökad samordning av de i miljöbalken ingående lagarna, t.ex. i fråga om gränsdragningen mellan hälsoskydds- bestämmelserna och bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet. Lagrådet ansåg vidare att straffbestämmelserna i miljölagstiftningen utanför miljöbalken borde samordnas med balkens straffbestämmelser.

Regeringen tar fasta på den kritik som Lagrådet har framfört.

Miljöskyddslagstiftningen har i mycket sin utgångspunkt i vattenlagen och dess uppbyggnad. Att infoga vattenlagen i miljöbalken, som Lagrådet föreslagit, har därför mycket som talar för sig. Vattenlagen är emellertid ett omfattande lagverk som också behandlar andra frågor än sådana som har direkta miljöaspekter. Frågan om vattenlagens infogande i en miljöbalk inrymmer därför särskilda frågeställningar.

Miljöskyddskommittén behandlade inte frågan om det ansvar som skall gälla i fråga om verksamhet som har upphört eller avslutats, men som genom sina verkningar alltjämt kan skada människors hälsa eller miljön. Frågan har emellertid under senare år väckt stor uppmärksamhet både hos tillsynsmyndigheter och andra. I samband med att principen om verksamhets- utövarens kvarstående ansvar lagfästes år 1988 (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) uttalade Lagrådet, att frågan om vem ett föreläggande skall riktas mot i ärenden som avser efterbehandling bör blir föremål för ytterligare överväganden. Frågan har också berörts i de nyss nämnda rapporterna från Statens naturvårdsverk. I miljöskadeförsäkringsutredningen läggs fram förslag till en utvidgning av försäkringssystemet som delvis berör samma frågor.

En talerätt för miljöorganisationer har föreslagits av flera utredningar, men något förslag till en sådan ordning har hittills inte förelagts riksdagen. Detta har flera orsaker, bl.a. har det varit svårt att närmare ange hur de organisationer som skulle kunna tillerkännas talerätt skall avgränsas i rättsligt hänseende. Också befogade krav på att ett ärende inte i onödan får dra ut på tiden har haft betydelse för detta ställningstagande liksom att kretsen av sakägare och taleberättigade har breddats under åren. Flera internationella instrument som rör miljörättsliga frågor har dock i ökad utsträckning fört in frågor om allmänhetens rätt att både medverka i och överklaga ärenden som rör miljön. Också för svenskt vidkommande bör frågan övervägas ytterligare.

I fråga om myndigheternas ansvarsområden och uppgifter byggde lagrådsremissen på Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande, som endast innehöll mera allmänna bedömningar i denna fråga. Den tidigare regeringen gav därför den 7 april 1993 (dir. 1993:43) en särskild utredare i uppdrag att närmare utreda och lägga fram förslag om myndigheternas organisation, bl.a. i frågor om ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter, föreskriftsrätten, tillståndsprövningen och tillsynen. Utredningen, som antog namnet Miljöorganisationsutredningen, fick senare tilläggsdirektiv i fråga om de närmare formerna för inrättandet av en miljöombudsman. Utredningen har lagt fram ett delbetänkande i denna fråga. Utredningen har emellertid inte avslutat sitt arbete. Med hänsyn till det samband som finns mellan Miljö- organisationsutredningens redan pågående arbete och arbetet med förslaget till en ny miljöbalk, framstår det som lämpligast att Miljöorganisationsutredningen ges uppdraget. Eftersom det nu aktuella uppdraget är betydligt vidare än det som getts i tidigare direktiv, kan det vara lämpligt att utredningen överväger namnfrågan.

Samtidigt som vikten av sektorsansvaret för miljön blir allt tydligare framstår det som nödvändigt att det för alla sektorer skall gälla likadana grundregler i fråga om markanvändning och skyddet för miljön. Den återkallade miljöbalkspropositionen var alltför otydlig i dessa frågor inte minst när det gäller det miljöskydd som skall gälla för jord- och skogsbruket.

Mot bakgrund av den kritik som Lagrådet framfört skall utredaren göra en översyn och fortsätta utredningsarbetet inom följande områden.

Översyn av balkens bestämmelser bör ske med beaktande av de problem som uppkommer vid utarbetande av ett lagverk av den aktuella omfattningen, när det gäller frågor som avgränsning till annan lagstiftning och samordning mellan de olika verksamheterna som avses inrymmas i balken. Särskilt intresse bör därvid ägnas åt att smälta samman bestämmelser om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten m.m. bör alltjämt hållas samman i den utsträckning det är befogat.

När det gäller vattenlagen skall utgångspunkten vara att utredaren i första hand lämnar förslag till hur hela vattenlagen skall infogas i miljöbalken. Om en sådan lösning visar sig vara olämplig, är utredaren oförhindrad att i stället lämna förslag till hur de delar av vattenlagen som har anknytning till centrala miljöfrågor skall infogas i miljöbalken. Utredaren skall därvid även lämna förslag till hur de delar av vattenlagen som inte infogas i miljöbalken skall föras samman till ett enhetligt regelsystem.

Det bör övervägas om lagen om skötsel av jordbruksmark bör infogas i balken eller på annat sätt samordnas med balken. Detsamma gäller skogsvårdslagen. Utredaren bör undersöka om lagstiftningsåtgärder behövs för att se till att skogsbruket tar hänsyn till aktsamhetsreglerna, miljökvalitetsnormerna och miljökonsekvensbedömningarna. Övervägandena kan ta sin utgångspunkt i Miljöskyddskommitténs betänkande och remissyttrandena över detta.

Förhållandet mellan bl.a miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten m.m. och plan- och bygglagen kan behöva analyseras ytterligare.

Det bör i sammanhanget på nytt övervägas om inte en tillståndsreglering bör ske av husbehovstäkter såvitt avser grus och liknande. Miljöskydds- kommitténs ursprungliga förslag kan därvid utgöra en utgångspunkt. Mot bakgrund av att frågor om producentansvar och andra frågor som rör en kretsloppsanpassning har en vidare tillämpning än den som kan åstadkommas genom renhållningslagstiftningen bör utredaren överväga i vad mån kretsloppsfrågorna skall regleras utanför det kapitel i balken som rör avfallshantering.

Möjligheterna att med balkens straff- och sanktionsbestämmelser samordna motsvarande bestämmelser i miljöanknutna lagar utanför balken bör också undersökas. I samband därmed bör balkens sammanhållna sanktionssystem tas under förnyat övervägande. I det arbetet bör de principer som anges i prop. 1994/95:23 beaktas.

Det ankommer på utredningen att lämna förslag i fråga om ansvaret för äldre miljöskador eller skador som kan uppkomma därför att verksamheten upphört utan tillräcklig efterbehandling eller andra åtgärder med samma effekt inbegripet frågor om återställning av förorenade områden. Därvid bör även miljöskadeförsäkringsutredningens förslag om saneringsersättning övervägas på nytt. Frågan om upphandling av miljöskadeförsäkringen skall också övervägas på nytt.

Frågan om miljöorganisationernas processuella ställning skall övervägas ytterligare. Utgångspunkten skall därvid vara att det skall finnas ärenden som vissa miljöorganisationer skall ha rätt att överklaga. Utredningen bör bedöma i vilka fall detta är möjligt och lämpligt. Det får ankomma på utredningen att i sammanhanget redovisa talerätten för miljöorganisationer i de nordiska länderna samt andra länder i Europa som har tillerkänt organisationer talerätt inom miljöområdet. Kriterierna för den angivna talerätten skall anges i miljöbalken. Utredningen skall beakta arbetet i grupptalanutredningen (Ju 1991:04).

Införande av talerätt för miljöorganisationer innebär konsekvenser för arbetsuppgifterna för en eventuell miljöombudsman som hans uppgifter beskrivits av Miljöorganisationsutredningen (SOU 1994:123). Som en följd av det nu lämnade uppdraget bör utredningen belysa i vad mån de tidigare föreslagna uppgifterna för miljöombudsmannen bör förändras eller reduceras. Också konsekvenserna om förslaget till miljöombudsman inte genomförs skall belysas.

Utredningen skall ytterligare överväga och lämna förslag till instansordningen i mål och ärenden om skydd för miljön under beaktande av förslag om miljödomstol och andra alternativ bl.a. redovisade av miljöskyddskommittén.

Utredningen bör i övrigt följa det tidigare till riksdagen avlämnade förslaget till miljöbalk, men är dock fri att pröva andra frågor som är föranledda av det nu givna uppdraget.

Utredningen bör senast till sommaren år 1996 i ett huvudbetänkande redovisa resultatet av sitt arbete.

Beträffande arbetsformer m.m. hänvisas till tidigare givna direktiv i tillämpliga delar, dir. 1993:43 och 1994:48. För arbetet gäller dessutom regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredningen bör vidare göra en genomgång av miljöbalksreglerna med utgångspunkt i vad som anges i regeringsbeslutet den 1 september 1994 om en systematisk genomgång av företagsregler.